1. Audition, ouverte à la presse, de M. Bernard Lejeune, président de la sixième chambre de la Cour des comptes, M. Jean-Luc Fulachier, conseiller maître et président de section à la sixième chambre, et M. Michel Thomas, conseiller maître à la sixième chambre (jeudi 15 janvier 2026)

La commission d’enquête auditionne M. Bernard Lejeune, président de la sixième chambre de la Cour des comptes, M. Jean-Luc Fulachier, conseiller maître et président de section à la sixième chambre, et M. Michel Thomas, conseiller maître à la sixième chambre, ([1]).

Mme la présidente Annie Vidal. C’est avec un grand intérêt que j’ouvre la première séance de la commission d’enquête visant à lever les incertitudes budgétaires en matière de sécurité sociale. Le jeudi matin a vocation à nous réunir régulièrement mais d’autres créneaux de la semaine seront sollicités en fonction des obligations que nous assignent la commission des affaires sociales et la séance publique.

En accord avec la rapporteure, nous avons considéré que cette commission d’enquête serait d’autant plus utile qu’elle nous mettrait en mesure de poser les bonnes questions, avec une bonne maîtrise des enjeux techniques de la matière que nous allons aborder. En tant que parlementaires, nous sommes rompus aux problématiques budgétaires, mais sans doute beaucoup moins à leurs aspects purement comptables. Or, les documents comptables constituent la porte d’entrée de toute analyse financière robuste, à plus forte raison lorsque les comptes sont empreints d’incertitudes lors de leur consolidation.

C’est ainsi qu’au lieu de convoquer immédiatement des caisses et des organismes de sécurité sociale, nous avons préféré consacrer nos deux premières semaines à l’audition des personnes les plus compétentes en matière de contrôle pour comprendre leurs raisonnements, recenser leurs interrogations et confronter nos intuitions.

C’est en parfaite conformité avec cette logique que je souhaite la bienvenue aux magistrats de la sixième chambre de la Cour des comptes : M. Bernard Lejeune, son président, M. Jean-Luc Fulachier, conseiller maître et président de section, et M. Michel Thomas, conseiller maître. Je vous remercie, messieurs, de vous être rendus disponibles pour nous permettre d’aborder le cœur du sujet avec les meilleurs experts.

La Cour des comptes a pour mission légale d’auditer et de certifier la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes des organismes nationaux du régime général et des comptes de chaque branche, ainsi que de l’activité de recouvrement du régime général. L’article L.O. 132‑2‑1 du code des juridictions financières ordonne que soit établi un rapport de certification sur les comptes des organismes nationaux du régime général, de chaque branche – maladie, famille, vieillesse, AT‑MP (accidents du travail et maladies professionnelles), autonomie – et de l’activité de recouvrement. L’objectif de cette certification réside dans une meilleure transparence et une plus grande fiabilité des comptes sociaux, en appui au contrôle parlementaire de l’application des lois de financement de la sécurité sociale.

Or, différents exercices ont donné lieu de la part de la Cour à la formulation de réserves récurrentes voire à une impossibilité de certification pour la branche famille et la Caisse nationale des allocations familiales, en raison d’un risque élevé d’erreur affectant l’exactitude des prestations et de l’insuffisante fiabilité des données. La Cour souligne aussi des anomalies significatives et des insuffisances de contrôle interne, ainsi qu’un contexte de déficits structurels croissants compliquant l’arrêté des comptes et leur certification fiable. Nous parlons ici de sommes considérables, dont la trace n’est pas correctement suivie.

Un questionnaire très complet vous a préalablement été transmis par notre rapporteure. Toutes les questions qu’il comporte ne pourront peut-être pas être évoquées aujourd’hui de façon exhaustive : je vous invite à communiquer ultérieurement par écrit les éléments de réponse ainsi que toute autre information que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Il revient traditionnellement à la présidence de poser deux brèves questions destinées à ouvrir les débats. En premier lieu, pourriez-vous nous présenter de manière succincte la méthodologie suivie par la Cour dans l’exercice de certification, et la nature de vos relations avec les organismes de sécurité sociale dans ce cadre ? En second lieu, la Cour formule d’année en année des réserves et elle a refusé à plusieurs reprises de certifier certaines caisses et branches, ce qui peut traduire un échec du système. Comment l’expliquez-vous et, plus significativement, comment expliquez-vous que ces anomalies persistent depuis des années, voire des décennies ?

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(MM. Bernard Lejeune, Jean-Luc Fulachier et Michel Thomas prêtent serment.)

M. Bernard Lejeune, président de la sixième chambre de la Cour des comptes. Vos questions sont clefs. Je vous remercie de porter un intérêt particulier à la mission de certification de la Cour des comptes qui, n’étant pas une mission de contrôle de gestion, est un peu à part. L’exercice ne consiste pas à déterminer si un organisme est déficitaire ou excédentaire, mais à établir la qualité et la sincérité de ses comptes comme le font les commissaires aux comptes pour les grandes entreprises publiques ou privées. Les enjeux financiers sont extrêmement importants. Les produits dépassent 700 milliards d’euros et les dépenses atteignent presque 600 milliards. L’État est la seule autre entité pour laquelle la Cour des comptes – en l’occurrence, la première chambre – joue ce rôle de commissaire aux comptes.

Notre méthodologie est celle de la profession : nous suivons les normes internationales des commissaires aux comptes, selon un cycle annuel. Une équipe de la Cour est dédiée à cette tâche tout au long de l’année. Nous travaillons de près, sur pièces et sur place, avec l’ensemble des branches et des caisses : ces dernières nous remettent tous les documents dont nous avons besoin pour remplir notre mission, et nos équipes se déplacent pour les contrôler. Ces documents, très complets, contiennent non seulement des données relatives aux prestations et au recouvrement, mais aussi des données informatiques.

Notre travail est compris et apprécié par les caisses, notre rôle de commissaire aux comptes étant tout à fait intégré. De nombreuses personnes répondent à nos questions et nous sommes toujours bien accueillis, non pas seulement par les directions des organismes mais aussi par les conseils d’administration, qui nous reçoivent depuis quelques années pour la présentation des bilans.

Je n’exprimerai sans doute qu’un regret : lorsque le projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale est envoyé à l’Assemblée nationale, les opinions de la Cour n’y sont pas jointes officiellement. Bien sûr, vous les avez, de fait, lorsque nous transmettons le rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale. En tant que parlementaires, vous avez à juger de la réalité des comptes de la sécurité sociale. Étonnamment, la loi organique n’a pas prévu pour elle ce qui l’est pour le budget de l’État.

S’agissant des impossibilités ou des refus de certification, il ne faut pas oublier que, dans la plupart des cas, la certification est donnée avec des réserves. On pourrait espérer que celles-ci soient les moins nombreuses possible mais il est rare, compte tenu notamment des montants en jeu, qu’il n’y en ait aucune.

Des progrès relativement importants ont néanmoins été réalisés par la plupart des organismes, s’agissant notamment des anomalies significatives : sur le plan purement comptable, on note de nettes améliorations. La dernière anomalie significative de nature à entraîner un refus de certification a concerné le recouvrement, dans le contexte de la crise du covid‑19. L’Assemblée nationale avait d’ailleurs rectifié le tir à l’occasion du projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale.

Beaucoup de réserves relèvent plutôt de l’insuffisance d’éléments probants. La Cour s’interroge sur la sincérité des comptes lorsque le contrôle interne est insuffisant ; les écarts sont parfois importants entre ce qui devrait être constaté et intégré dans les comptes, et la réalité des erreurs ou des fraudes que nous avons mises en évidence. Ces écarts comptables ne nous permettent pas d’assurer la sincérité des comptes. Ils nous conduisent à signifier aux organismes et aux parlementaires que nous refusons ou que nous sommes dans l’impossibilité de certifier les comptes. C’est le cas actuellement pour la branche famille.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je suis heureuse et honorée de vous auditionner aujourd’hui. J’ai depuis fort longtemps un intérêt pour la certification des comptes, antérieur même au rapport de certification de 2004 : je m’intéressais déjà aux rapports d’application existant depuis 1996. J’ai d’ailleurs avec moi le rapport de 1996, dans lequel il apparaît clairement que les réformes demandées étaient déjà fondées sur des causes économiques et budgétaires qui persistaient depuis les années 1980. Assez curieusement, certaines phrases pourraient être réutilisées aujourd’hui.

Cela signifie qu’un travail de fond doit être mené sur les tenants et aboutissants budgétaires et techniques, mais aussi que des propositions doivent être faites, écoutées et mises en application. Au fil des années, même si les investigations de la commission d’enquête ne remonteront pas au-delà de trois ans, certains points soulevés et certaines recommandations apparaissent redondants. Il y en a que l’on retrouve habituellement dans toutes les branches, y compris le recouvrement ; ils sont relatifs aux anomalies dans l’utilisation du droit constaté, aux systèmes d’information ou encore aux possibilités de recouvrement des indus.

Nous aimerions que vous nous apportiez non pas des justifications, car ce n’est pas dans vos prérogatives, mais vos avis et suggestions pour que les mêmes remarques ne se répètent pas année après année. Les sommes en jeu sont très importantes et l’on ne peut pas continuer à avoir ce que nous avons pudiquement appelé des incertitudes – je crois que vous utilisez aussi ce terme. Il convient d’apporter des solutions aux institutions ainsi qu’aux parlementaires qui se saisissent des données pour établir les budgets, singulièrement en période de tourmente financière et économique internationale et, sur le plan national, budgétaire.

Vos réponses doivent permettre à chacun de voir ses interrogations apaisées.

M. Bernard Lejeune. Dans le rôle de commissaire aux comptes, nous respectons toujours les principes de la Cour : indépendance, contradiction et collégialité. Je ne reviendrai pas sur l’indépendance – le commissaire a ses propres analyses et sa propre opinion. Mais j’insiste sur les deux autres. Pour respecter le principe de contradiction, nous échangeons toute l’année avec les organismes et nous les auditionnons ; lors de chaque mission intermédiaire et finale, nous leur remettons nos documents pour qu’ils puissent y répondre de façon argumentée. L’objectif est que la Cour soit en mesure de donner son opinion de commissaire aux comptes de la façon la plus éclairée possible. Quant à la collégialité, elle s’exerce à deux niveaux. D’abord, c’est en séance plénière que la sixième chambre se réunit, mène les auditions et détermine ses choix. Au-delà, c’est la Cour des comptes qui donne son opinion, validée par une réunion plénière de l’ensemble des chambres.

C’est un exercice un peu à part, qui nécessite quelque formalisme de notre côté.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je vous propose d’entamer la série de questions que je souhaite vous poser en abordant le nerf de la guerre : le recouvrement. Je souhaitais revenir sur les années 2022 à 2024, mais j’ai un doute quant à ce qui s’est passé en 2022…

M. Jean-Luc Fulachier, conseiller maître et président de section à la sixième chambre. En 2020, la Cour a constaté une impossibilité de certifier les comptes de l’activité de recouvrement en raison d’une incertitude concernant un montant de 6,7 milliards d’euros, dont 5 milliards d’euros pour le régime général au titre des prélèvements sociaux sur les travailleurs indépendants. La situation a été confirmée en 2021, après un nouveau calcul ; la modification des comptes a été refusée et nous avons donc émis un refus de certification.

En 2022, nous avions simplement émis une réserve : dans la mesure où nous rappelions les comptes de 2021, nous avons souhaité signaler, par cohérence, que la lecture en était perturbée.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Quelle est votre position sur le non-respect du principe des droits constatés observé en 2022, 2023 et 2024, du fait du défaut persistant de rattachement des produits à l’exercice ? Le décalage, lié à la mise en conformité avec le produit des impôts et taxes affectés à la protection sociale, porte sur des sommes importantes, supérieures manifestement à 110 milliards d’euros. Il se pose un problème de comptabilisation du montant brut des créances et des prestations et il y avait, en 2023, une incertitude au sujet de l’exit tax. J’ajoute que cette question fondamentale est prégnante dans d’autres branches.

M. Bernard Lejeune. D’abord, ces anomalies significatives sont des éléments purement comptables.

La Cour a bien évidemment constaté ce problème de rattachement dans la branche recouvrement – qui recouvre aussi bien les cotisations sociales que les impôts et taxes affectés. Il est difficile pour la branche de régler ce souci car la difficulté vient du ministère de l’économie et des finances, dont les logiciels ne permettent pas une traçabilité comptable parfaite. La Cour a régulièrement signalé cette difficulté au ministère afin qu’il travaille à sa résolution. Quant à la branche recouvrement, elle est bien en peine de corriger cette anomalie que nous constatons.

Lorsqu’elle a expérimenté la certification des comptes des collectivités locales, la Cour a observé de la même façon des anomalies significatives fréquentes, constatées par des commissaires aux comptes privés, liées à la faible lisibilité ou au mauvais rattachement des produits d’impôts transmis par le ministère. Il en résultait que les comptes de ces collectivités n’étaient pas certifiés.

C’est donc un élément extérieur qui explique cette anomalie qu’en application des normes comptables, nous constatons chaque année. Je précise toutefois que ce problème de rattachement comptable n’implique ni risque de liquidité ni autre difficulté particulière.

M. Jean-Luc Fulachier. Vous avez rappelé, madame la rapporteure, la masse totale des impôts et taxes, qui dépasse 110 milliards d’euros. L’anomalie dont nous parlons porte sur le montant brut des créances, qui s’élevait à 900 millions d’euros en 2024 ; à cela il faut ajouter 600 millions d’euros liés au fait que les dépréciations correspondantes ne peuvent être indiquées, et 300 millions d’euros de provisions pour risques. Le problème, c’est que les produits correspondants sont présentés en masse, sans que les exercices de rattachement soient distingués. Or, vous savez que, chaque année, le projet de loi de financement de la sécurité sociale procède à des modifications de répartition des impôts et taxes : lorsque les montants afférents arrivent en complément, leur rattachement par exercice suscite une incertitude. C’est ce que nous indiquons dans notre rapport.

Jusqu’à il y a deux ans, il n’y avait qu’un montant unique. Puis l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) a conduit des travaux pour le répartir par branche, à défaut de le faire par exercice : il y a ainsi, depuis 2023, une forme de progrès dans la mesure de l’anomalie.

S’agissant enfin de l’enregistrement des dossiers de plus-value de transfert dans le cadre de l’exit tax, c’est la différence de comptabilisation entre les comptes de l’État et ceux de la sécurité sociale qui avait suscité une incertitude. Une modification apportée à la suite d’échanges entre la Cour et la direction générale des finances publiques a permis de la lever en 2024.

M. Michel Thomas, conseiller maître à la sixième chambre. Cette anomalie significative récurrente ne signifie pas qu’il manquerait 1 milliard d’euros dans les comptes. Elle n’est pas due à la mauvaise volonté de l’État mais à l’inadaptation des systèmes d’information. Dans le rapport de certification, elle se traduit en fait par deux anomalies significatives : l’une dans les comptes de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale et l’autre, en miroir, dans les comptes de la branche maladie affectataire de recettes.

Ce sujet est bien connu par l’Acoss, qui n’émet aucune objection au fait que nous soyons obligés de constater cette anomalie.

M. Bernard Lejeune. Il faut garder à l’esprit que, tant que les logiciels n’auront pas évolué, cette anomalie significative comptable risque de perdurer en dépit de la bonne volonté des uns et des autres. Les outils sont un sujet sur lequel nous reviendrons.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. J’ai essayé de me pencher sur ce problème, qui avait déjà été noté par plusieurs de nos collègues. Les systèmes d’information et les outils au sens large, sans doute à l’origine de nombreuses difficultés, seront au cœur de nos réflexions. La masse étant très importante, et les paramètres et intervenants trop nombreux, on ne peut avancer sans congruence.

Ces questions sont d’autant plus importantes que la fiscalisation du budget de la sécurité sociale atteint 53 %, voire 54 %, et que le budget de l’État, quant à lui, se trouve socialisé à la même hauteur. Si elle se poursuit, cette interférence entre les budgets posera des problèmes de gestion et aboutira à une situation qui n’est dans l’esprit ni des comptes sociaux, ni de ceux de l’État. Nous devons apporter des réponses rapides et donner aux différents intervenants des possibilités d’agir.

L’insuffisance d’éléments probants dont fait état votre rapport recouvre des incertitudes, des faiblesses du cadre général du contrôle interne et du contrôle interne lui-même, ainsi que des erreurs. Il me paraît utile d’en préciser les périmètres et les montants pour l’année 2024.

Les provisions pour risques liés à des litiges avec les cotisants, dont l’estimation présente, selon vous, des incertitudes, atteignent 2,7 milliards d’euros.

S’agissant des incertitudes affectant les estimations comptables de produits à recevoir et de dépréciations des créances, la part des produits à recevoir de prélèvements sociaux dont le montant n’est pas définitif est estimée à 2,8 milliards d’euros. Les produits à recevoir de remises sur les prix des médicaments et des dispositifs médicaux sont pour leur part estimés à 11 milliards d’euros.

Nous souhaitons par ailleurs vous entendre sur les indus constatés dans toutes les branches. Les dépréciations de créances sur les cotisants, correspondant aux montants estimés des créances que les Urssaf risquent de ne pas recouvrer, se montent à 25,8 milliards d’euros au 31 décembre 2024. Si j’ai bien compris, certains indus sont détectés et d’autres pas. Les indus non identifiés, frauduleux et non frauduleux, seraient passés de 8,6 milliards d’euros en 2023 à 15 milliards d’euros cette année, selon les derniers chiffres parus. Confirmez-vous cette évolution ?

Pourriez-vous également nous parler des dispositifs d’extinction hétérogènes, des remises de dette hétérogènes, des cinq motifs de mise en non-valeur et surtout – c’est à mes yeux une piste d’évolution intéressante – des délais de prescription des indus, qui sont de deux ans pour la sécurité sociale, car il est difficile d’accéder aux données antérieures, et de cinq ans en cas de fraude ?

M. Bernard Lejeune. Il convient de distinguer l’insuffisance d’éléments probants et les anomalies significatives. Ces dernières résultent de l’instauration, en 1996, de la comptabilisation selon le principe des droits constatés – la certification par nos équipes intervenant, logiquement, une dizaine d’années plus tard. Pour rappel, cette pratique consiste à enregistrer comptablement le fait générateur d’un produit ou d’une dépense, plutôt qu’à enregistrer le montant au moment où il est versé ou reçu. En conséquence apparaissent, comme dans une comptabilité d’entreprise, les comptes de la classe 4, les provisions ou encore les restes à payer.

Le montant des anomalies significatives a fortement diminué puisqu’il est de l’ordre de 4 milliards d’euros toutes branches confondues. L’activité de recouvrement a réglé le problème en 2020‑2021, et beaucoup d’autres ont progressé. C’est un point très important car cela démontre que la certification voulue par le législateur a entraîné des progrès notables dans la connaissance et la qualité des comptes. Restent néanmoins quelques milliards de provisions dont la comptabilisation soulève des questions, qu’il s’agisse des produits à recevoir de remises sur les prix des médicaments ou du fait que la branche maladie conserve à son passif une dette de 800 millions d’euros envers certains hôpitaux publics. Il s’agit ici, je le répète, d’anomalies comptables.

Les autres questions que vous posez relèvent du contrôle interne et de l’insuffisance d’éléments probants. Selon nous, certains comptes, tels qu’ils sont présentés, ne reflètent pas la sincérité des produits et des dépenses. Quand, par exemple, la branche famille mentionne un niveau de dépense de x, nous avons une très forte incertitude sur la valeur de ce x ; nous pensons que certaines dépenses ont été inscrites à tort, et ce doute sérieux nous conduit à émettre une opinion négative sur les comptes de la branche. Je cite cet exemple car il est d’actualité.

Nous analysons la proportion et la nature des erreurs grâce à des sondages. Pour reprendre l’exemple de la banche famille, certaines erreurs tiennent à des déclarations de revenus inexactes par les personnes en vue de percevoir le revenu de solidarité active, l’aide personnalisée au logement ou d’autres prestations. D’autres sont des erreurs dites métier, autrement dit des erreurs de calcul commises par les caisses. D’autres encore sont liées à la fraude. Les chiffres que vous avez cités sont issus de notre rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale pour l’année 2024. Les indus et les fraudes représentent respectivement un peu plus de 8 milliards d’euros, étant précisé que nous n’arrivons pas à mesurer le recoupement entre les deux ensembles. Les indus concernent en priorité la branche famille, d’où notre incapacité à la certifier.

M. Jean-Luc Fulachier. Je reviendrai sur l’insuffisance d’éléments probants en matière de recouvrement. En ce qui concerne les risques liés à des litiges avec les cotisants, nous avons des difficultés à tracer le dénouement des provisions d’un exercice à l’autre. En outre, le système d’information de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale ne permet pas de suivre les contentieux sur toute leur durée, mais seulement de les appréhender à certaines étapes. Cela freine notre capacité à apprécier le juste calcul. C’est pourquoi, sans aller jusqu’à la contestation, nous exprimons une incertitude. Cet exemple montre que nous sommes parfois dans une situation délicate.

Un sujet plus historique a fait l’objet d’une opinion négative de la Cour en 2010 : les provisions relatives aux contentieux liés à l’application de la législation AT‑MP. Les montants varient mais le problème s’amenuise d’année en année ; nous espérons qu’il finira par disparaître.

Nous considérons par ailleurs que l’estimation des produits à recevoir de remises des entreprises pharmaceutiques manque de fiabilité. Il faut reconnaître qu’il est compliqué d’en évaluer le montant dès l’élaboration du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Un écart assez important apparaît en 2024 entre les prévisions et les réalisations.

J’en viens aux écarts entre les différents délais de recouvrement des indus. D’une part, la capacité de suivi des systèmes d’information est limitée à deux ans, conformément à la prescription de droit commun définie par le législateur. D’autre part, en matière de fraude, la Cour de cassation a défini une période de référence beaucoup plus longue à l’occasion d’un contentieux relatif aux prestations vieillesse. Enfin, il existe une prescription spécifique de cinq ans pour le recouvrement des indus frauduleux.

Les réformes successives, si elles améliorent les prestations – création d’allocations, modification de la prise en compte des ressources, individualisation des prestations… – sont aussi source de difficultés pour le contrôle interne. La législation est tellement complexe et évolutive, et l’imbrication des allocations est si forte, qu’il est très difficile pour les systèmes d’information des caisses d’aller au-delà d’un historique de deux ans. Les caisses d’allocations familiales travaillent sur un système qui remonterait jusqu’à trois ans, mais cela demande des investissements considérables.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Pourriez-vous nous en dire davantage sur les indus, sujet qui intéresse particulièrement les citoyens ? Le rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale avance une série de préconisations en la matière : mieux identifier les causes des indus selon les branches, prévenir leur constitution grâce de meilleurs outils, renforcer les contrôles avant paiement, développer la mutualisation entre caisses, accentuer les actions préventives, améliorer le recouvrement, affermir les outils de gestion et de pilotage, construire des partenariats, mobiliser des effectifs, revoir les franchises et participations à recouvrer, lutter contre les indus frauduleux. Parmi ces actions, lesquelles vous paraissent prioritaires pour réduire rapidement le nombre de litiges ?

J’ajoute qu’un récent rapport de l’Inspection générale des affaires sociales (Igas) met en évidence un hiatus entre les prévisions et les réalisations en matière de remises pharmaceutiques.

M. Bernard Lejeune. Il est difficile de hiérarchiser les recommandations car toutes ont leur importance. L’objectif est d’améliorer la qualité des comptes dans la forme comme dans le fond, car on peut très bien être déficitaire mais avoir une bonne qualité de comptes et être certifié. Nos recommandations se rapportent à deux problèmes principaux : les systèmes d’information et le contrôle interne.

Les systèmes d’information des organismes sont extrêmement monolithiques, difficiles à manier et rigides. Or, les caisses doivent appliquer des évolutions législatives très fréquentes, en particulier en matière de retraite et de famille, au-delà des seules allocations familiales. Les outils s’adaptent mal aux modifications régulières des prestations ; ils ont de grandes difficultés à effectuer les bons calculs, ce qui engendre de nombreuses erreurs métier.

Certaines nouvelles prestations ou règles dépassent tellement le cadre prévu par les outils qu’elles demandent presque un traitement manuel. Cela entraîne inévitablement des erreurs et des indus, d’où nos réserves. Il faut du temps pour les résorber. Les caisses font des efforts et s’y emploient. Les équipes passent beaucoup de temps à s’adapter et à se former aux réformes régulières touchant en particulier la Caisse nationale d’assurance vieillesse et la Caisse nationale des allocations familiales mais aussi, dans une moindre mesure, la Caisse nationale de l’assurance maladie.

De plus, la puissance publique demande aux caisses de payer vite. C’est normal car on ne peut pas faire deux mois de calculs avant de verser le revenu de solidarité active, la prime d’activité ou une pension de retraite. Cette célérité génère des indus et nécessite un contrôle a posteriori. Nous incitons donc les caisses à améliorer leurs outils et à contrôler davantage a priori. La solidarité à la source doit permettre à la branche famille d’améliorer les données entrantes et les modalités de calcul, afin que les prestations soient déterminées de façon plus fiable, sans erreurs provoquant des indus.

L’audit que nous avons mené, avec l’aide de partenaires extérieurs, a mis en évidence la fragilité de l’outil informatique. Nombre de nos recommandations portent non seulement sur l’agilité des systèmes d’information, mais également sur leur capacité à interroger des bases tierces, en particulier pour détecter des fraudes.

La deuxième grande fragilité à laquelle les organismes doivent remédier concerne le contrôle interne. Celui-ci ne passe pas seulement par les ordinateurs et les systèmes d’information : il requiert également une mobilisation humaine pour vérifier les prestations et leur règlement. Or, cette vérification n’est pas toujours de mise. Des moyens humains doivent en outre être mobilisés pour contrôler les fraudes. Nous le rappelons régulièrement à certaines caisses.

Le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale a commandé à la Cour une étude sur la fraude aux cotisations sociales dans le cadre du travail dissimulé. Nous en rendrons les résultats fin mars. Là encore, nous insisterons sur la nécessité de faire progresser les outils informatiques et de mobiliser des ressources humaines pour effectuer des contrôles.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Votre rapport indique que le dispositif national de contrôle interne progresse mais qu’il reste fragile. Vous pointez une absence de priorisation des comptes à contrôler en fonction des risques et des enjeux – cela m’a étonnée – ainsi que la quasi-inexistence d’indicateurs fiables de risque financier résiduel. Beaucoup de fraudes et d’erreurs déclaratives sont sous-évaluées – ces dernières auraient représenté 2,6 milliards d’euros en 2024, un montant important.

Il n’y a pas non plus de plan de contrôle des activités de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, contrairement à ce que prévoit la réglementation depuis 2013. L’Agence recouvre directement des produits à hauteur de 125,3 milliards d’euros avec des outils bureautiques obsolètes, qui exposent à des risques d’erreur. Elle comptabilise également dans ses comptes des produits recouvrés par d’autres collecteurs que les Urssaf et, là encore, il y aurait des insuffisances. Enfin, la couverture des risques relatifs aux systèmes d’information, aux conflits d’intérêts et aux fraudes reste insuffisante.

Au chapitre des insuffisances du contrôle interne des activités des Urssaf liées au recouvrement des prélèvements sociaux, vous observez que la gestion des données administratives des cotisants – qui sont 12,2 millions au total, dont 6 millions d’indépendants – est largement assurée de façon manuelle. Certaines anomalies et erreurs ne sont pas régularisées par des rapprochements avec le fichier national des comptes bancaires et assimilés.

Les prélèvements sociaux sur revenus d’activité déclarés par les employeurs au moyen de la déclaration sociale nominative – 400 milliards d’euros en 2024 – présentent des anomalies et des erreurs non régularisées. Les prélèvements sociaux sur revenus de remplacement représentent, quant à eux, 31,6 milliards d’euros.

Le calcul des réductions générales de cotisations patronales est entaché par des discordances importantes, ce qui porte les erreurs et les anomalies à 9,5 milliards d’euros en 2024 – montant toutefois en amélioration par rapport à l’année précédente. Un problème identique concerne les autres allègements généraux.

Vous nous direz si les difficultés occasionnées par la suspension des traitements informatiques des relevés de cotisations durant la période 2020‑2022, en particulier pour les indépendants, ont été épongées.

J’ajoute que votre rapport fait état de défauts et de retards en matière de contrôle des cotisants et de recouvrement amiable et forcé des créances sur ces derniers.

En ce qui concerne les cotisants, les prélèvements sociaux, les exonérations et les déclarations sociales nominatives peuvent faire l’objet de toutes sortes de difficultés. Je pense à la couverture insuffisante des risques propres aux prélèvements sociaux des indépendants et des particuliers employeurs, dans le cadre du chèque emploi service universel. S’agissant des insuffisances du contrôle des Urssaf sur les recouvrements sociaux, avez-vous des éléments supplémentaires à nous fournir ?

M. Bernard Lejeune. S’agissant du périmètre, l’enjeu est effectivement de 400 milliards d’euros. Mais la totalité n’est pas affectée.

Je ne reviens pas sur les travailleurs indépendants, la déclaration sociale nominative et les autres fragilités : vous avez listé les points sensibles que nous surveillons.

Il faut avoir en tête que le recouvrement est une branche qui a bien progressé, grâce à la mise en place d’un certain nombre d’outils. Des contrôles assez automatisés sur les calculs des cotisations ont lieu assez vite, puis un deuxième contrôle est fait. Des processus sont en train de se solidifier, notamment grâce à des instruments qui permettent des calculs de cotisations pour alimenter les systèmes informatiques individuels, pour les droits des salariés, tout cela devant normalement coller. L’Urssaf, de son côté, ne récolte que les cotisations des entreprises, et non les cotisations individuelles.

Des choses sont en train de s’améliorer, de se consolider. Il existe des dispositifs de lutte contre la fraude. Les Urssaf sont, sinon exemplaires, du moins vigilantes et assez solides sur ce plan. J’ignore si vous aurez l’occasion d’entendre la Mutualité sociale agricole. Elle n’est pas au même niveau que les Urssaf pour le recouvrement dans le monde agricole.

Même si nous formulons des réserves sur le recouvrement, cette activité – il ne s’agit pas d’une branche à proprement parler – est marquée par une tendance régulière à l’amélioration.

M. Michel Thomas. S’agissant de la partie du rapport de certification qui porte sur l’activité de recouvrement, un effort important de pédagogie est fait depuis plusieurs années pour expliquer les constats, simplifier la rédaction, réduire le volume et surtout faire des présentations aussi claires et détaillées que possible. Nous l’avons fait en particulier l’an dernier et nous allons continuer dans ce sens.

Il existe un certain nombre de points récurrents, qui ne font pas l’objet de contestations de la part de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale. En matière de contrôle interne, nous faisons le constat pour à peu près toutes les branches, dans des termes assez proches, d’une insuffisance d’éléments probants. Nous observons des améliorations quasiment constantes sur tous les sujets. Mais elles sont lentes et nous devons donc maintenir les points de vigilance que vous avez évoqués, même si nous ne sommes pas encore en mesure de nous prononcer pour 2025.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Si j’ai insisté sur le recouvrement, c’est que la somme globale en jeu a de quoi interpeller : elle est supérieure à 26 milliards d’euros, et nous verrons ensuite comment elle est répartie. Elle est peu compréhensible, en tout cas pour nos concitoyens. Beaucoup de Français, au-delà des spécialistes et des acteurs concernés, s’intéressent au budget de la sécurité sociale, ce qui n’était pas le cas jusque-là. On se disait que l’État providence pourvoirait aux besoins. Dès lors que les comptes sociaux, qui sont le reflet de la solidarité nationale, sont perçus comme lieu de certaines injustices – votre voisin, qui ne paie pas, bénéficie lui aussi de prestations –, l’attention se porte sur eux. La notion de justice est consubstantielle aux régimes par répartition, particulièrement ceux qui présentent un caractère d’universalité. Si l’on contribue, c’est pour sa propre protection, mais aussi pour la justice sociale. Regarder ce qu’il est possible de faire pour gommer ces aspérités, cette amertume ou ces ressentis fait aussi partie de notre travail.

M. Bernard Lejeune. Les 26 milliards d’euros dont vous avez parlé sont une estimation. Je pense qu’aucun système n’est parfait au sens où il permettrait de recouvrer la totalité. On trouve la même situation pour la taxe sur la valeur ajoutée et les impôts de l’État, c’est-à-dire pour tous les systèmes complexes.

S’agissant du recouvrement, la question du consentement à l’impôt se pose, comme vous l’avez très bien dit. Pourquoi est-ce que je paie et pas d’autres personnes ? Un autre point particulier, qui n’existe pas dans le cas de la taxe sur la valeur ajoutée, est celui des droits des salariés. Au-delà de la perte financière pour la sécurité sociale, des cotisations non versées signifient que des droits en matière de retraite ou d’assurance maladie ne sont pas enregistrés. Autre phénomène qui peut toucher un peu tous les impôts : il y a une concurrence déloyale entre l’entreprise qui paie ses cotisations et celle qui ne le fait pas.

Nous avons conscience que la question du recouvrement est très sensible, d’où les efforts des Urssaf pour améliorer les contrôles, en particulier grâce à des calculs automatiques, et les progrès accomplis en la matière, même s’il reste des incertitudes dans les évaluations que nous faisons, notamment pour les travailleurs indépendants car c’est un des secteurs les plus compliqués. Il existe aussi, il ne faut pas se leurrer, de la fraude organisée autour de sociétés éphémères ou d’autres modes d’organisation, comme le recours à des travailleurs détachés au niveau européen. Le rapport que nous publierons dans deux mois apportera des éléments en la matière. La lutte doit être incessante et les organismes compétents, en tout cas l’Urssaf et l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, y veillent.

M. Jean-Luc Fulachier. Madame la rapporteure, vous avez balayé l’ensemble des insuffisances d’éléments probants dans le cadre du recouvrement. Je crois néanmoins utile d’apporter trois précisions.

Dans l’exercice de certification, nous constatons les progrès et les avancées mais nous mettons en avant, par nature, toutes les difficultés. C’est ce prisme qui fait que la lecture de nos travaux peut donner le sentiment qu’il y en a beaucoup. Il est important d’avoir en tête que ce qui joue dans l’opinion de la Cour et l’appréciation qu’elle va porter est l’évolution dans le temps. Dans le chapitre du rapport de certification qui fait le compte rendu des vérifications réalisées par la Cour, vous trouvez ainsi des paragraphes spéciaux qui détaillent les variations par rapport à l’année précédente.

S’agissant du recouvrement, un paragraphe revient, page 118, sur la question des remises, qui en 2023 faisaient l’objet d’une insuffisance d’éléments probants et d’une contestation. En 2024, malgré des limites, nous avons considéré qu’on était davantage dans le champ de l’incertitude et la catégorie, sur le plan de la gradation de la difficulté, a donc changé. De même, nous avions relevé des difficultés concernant la répartition des produits entre les différents attributaires. En 2024, ces difficultés étaient moindres. Dans la présentation du rapport, ce qui était un point spécifique en 2023 a donc été intégré dans un constat plus large – c’est ce qu’on peut appeler un effet de structure.

Pour ce qui est des incertitudes, elles tiennent soit à une absence d’éléments probants, soit à des éléments qui laissent penser qu’il y a un risque d’insuffisance. Nous affichons le périmètre d’ensemble sur lequel portent les incertitudes, par exemple 2 ou 3 milliards d’euros, mais les incertitudes sont elles-mêmes d’un montant plus faible, que nous ne pouvons pas indiquer en détail. Il faut donc relativiser.

M. Michel Thomas. J’ajoute, pour aller dans le même sens, que s’il est question d’une insuffisance d’éléments probants, c’est parce que nous savons qu’il existe une incertitude mais que nous ne sommes pas en mesure de la quantifier. Si nous pouvions le faire précisément, il s’agirait d’une anomalie, significative ou non suivant son montant – cela dépend des seuils –, et non d’une insuffisance. C’est une insuffisance parce qu’il existe une incertitude.

Mme la présidente Annie Vidal. Vos propos me conduisent à la question, qui concerne le recouvrement mais également l’ensemble des branches, de la finalité de la certification des comptes. Celle-ci doit-elle être comprise comme un jugement global sur la gestion du système ou comme un outil d’identification de points d’amélioration ? On peut faire un parallèle avec la certification des établissements de santé ou, globalement, avec l’ensemble des démarches de qualité, qui permettent d’identifier des points d’amélioration et d’établir des priorités en fonction des difficultés.

Dès lors, comment faudrait-il apprécier une certification complètement exempte de réserves ? Ne serait-ce pas atypique, voire problématique ? L’absence de réserves voudrait dire qu’on a atteint un niveau de perfection qui paraît difficile compte tenu des volumes en jeu. J’aimerais aussi que vous précisiez la différence entre une non-certification et une impossibilité de certifier.

M. Bernard Lejeune. Il me semble, malheureusement, que personne ne pourrait croire une seconde que, sur 700 milliards d’euros, tout est parfait. S’agissant d’une entreprise privée, on pourrait ne pas avoir de réserves si les comptes étaient parfaits et que tout était bien retracé, mais nous ne sommes pas dans ce cas de figure.

Quand nous certifions les comptes, c’est que nous considérons qu’ils sont globalement sincères, qu’ils reflètent une sorte de réalité. Les réserves concernent les points de fragilité sur lesquels les organismes doivent travailler pour améliorer la situation. Nous leur disons, en tant que commissaires aux comptes, que nous pourrions nous demander si nous continuons ou non à certifier les comptes s’il y avait une aggravation sur ces points, étant entendu que d’autres réserves peuvent apparaître ailleurs.

Il existe des seuils en matière de certification. Ils peuvent s’élever à 500 millions ou à 1 milliard d’euros lorsque les périmètres sont très larges. Cela correspond à des normes internationales qui valent aussi pour les commissaires aux comptes privés, même si nos seuils sont toujours quelque peu spectaculaires compte tenu de l’importance des montants en jeu.

Quand les comptes sont certifiés, nous donnons aux parlementaires un feu vert : globalement, c’est sincère et il y a des progrès. Les réserves indiquent les points au sujet desquels des améliorations restent néanmoins nécessaires et sur lesquels vous pourriez vous dire qu’il faut faire preuve de vigilance quand vous interrogez les organismes – vous pouvez leur demander, par exemple, s’ils vont engager certaines actions.

M. Michel Thomas. La certification s’appuie sur des normes. Elle est encadrée, mais ce n’est pas une science exacte pour autant. L’opinion du certificateur compte : il estime, compte tenu des diligences conduites et de ses normes professionnelles, dans quelle direction il faut aller. Le fait de ne pas certifier ou d’être dans l’impossibilité de le faire n’est pas lié au nombre de réserves. Il existe ainsi un nombre important d’insuffisances d’éléments probants s’agissant de la branche maladie, mais cela n’entraîne pas directement de conséquences. La présence d’anomalies significatives ne conduit pas directement à un refus de certifier ou à une certification avec réserves. C’est l’opinion d’ensemble qui joue, en fonction aussi de l’évolution et de la mesure des risques car nous avons pour obligation de prendre en compte cet élément.

La distinction entre une impossibilité et un refus de certifier tient essentiellement au caractère identifiable ou non de l’anomalie. Si nous sommes sûrs qu’il y a certaines anomalies suffisamment significatives et si nous pensons qu’il en existe peut-être encore d’autres, nous refusons de certifier. Si nous sommes en mesure d’affirmer qu’il y a probablement un risque, mais que nous ne pouvons pas le trouver parce qu’il est diffus, dans l’ensemble des comptes, nous ne sommes ni en mesure de certifier ni de refuser de le faire. C’est donc une impossibilité. Mais il est vrai que la distinction, vue de l’extérieur, ne va pas de soi.

M. Bernard Lejeune. S’il y avait, par exemple, une anomalie significative de 10 ou 15 milliards d’euros bien identifiée, nous refuserions de certifier. Une seule anomalie peut suffire si nous estimons que le compte n’est pas sincère. S’agissant de la branche maladie, nous estimons actuellement qu’en raison de certains éléments, notamment des indus, au sujet desquels nous n’avons pas de certitudes, nous ne pouvons pas assurer que le compte est sincère. Certaines estimations nous font dire qu’il y a des faiblesses. Mais nous ne pouvons pas les identifier. Nous ne sommes pas en mesure de dire, par exemple, qu’elles sont de 4 milliards d’euros, précisément, et que ce montant devrait figurer dans tel ou tel compte.

Mme la présidente Annie Vidal. Je reformule pour être sûre d’avoir bien compris. Cela signifie que vous n’êtes pas en mesure d’assurer que le compte est sincère mais que vous ne pouvez pas non plus affirmer qu’il ne l’est pas. Vous nourrissez des doutes et vous n’êtes pas en mesure de les lever.

M. Bernard Lejeune. Oui, nous ne sommes pas en mesure de certifier parce que nous avons trop d’incertitudes pour garantir que le compte est sincère, mais nous n’arrivons pas à identifier les montants ou les éléments en cause. Le refus de certifier est, à la limite, le cas le plus simple puisqu’il suppose que nous ayons trouvé un élément. C’est ce qui s’est passé dans le cas du recouvrement où nous avons refusé de certifier, pour 5 milliards d’euros, puis il y a eu une rectification au Parlement. Tout a été remis en ordre parce qu’il s’agissait d’éléments identifiables. Le refus de certifier peut, parfois, être moins spectaculaire qu’une impossibilité. Tout dépend : le refus peut être lié à un compte mal enregistré, donc faux.

Mme la présidente Annie Vidal. Mais cela peut se corriger.

M. Bernard Lejeune. Oui, car c’est visible. Si nous sommes dans l’incapacité de certifier les comptes, par exemple pour la branche famille, c’est parce qu’il existe trop d’incertitudes sur les produits et les charges. Nous ne pouvons pas identifier à coup sûr les indus ou la fraude.

M. Michel Thomas. Vu le périmètre, les montants et la complexité de la situation, il n’y a jamais eu de certification sans réserve, ni de la Cour ni des commissaires aux comptes pour les régimes spéciaux d’importance. Cela existe, en revanche, pour les petits régimes. Les éléments figurent tous les ans dans le chapitre 1er bis du rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale. Il s’agit de l’avis sur les tableaux d’équilibre et le tableau de situation patrimoniale.

Pour revenir sur ce qu’a dit le président Bernard Lejeune, on pourrait très bien avoir une certification sans réserve de comptes qui aboutissent à un déficit monstrueux. Ce n’est pas lié.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Nous pourrions peut-être prendre comme cas d’application la branche autonomie. J’avais des questions précises à son sujet, mais je pourrai les poser directement au directeur de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA).

Cette branche, dont le périmètre des charges comptabilisées est de 41 milliards d’euros, aurait un excédent de 1,3 milliard. Je ne sais pas comment faire apparaître un excédent compte tenu des éléments que je vais rappeler, sur la base de votre rapport de certification de cette année ainsi que des rapports des années précédentes. Ma question sera simple : comment êtes-vous arrivés, eu égard aux remarques que je vais reprendre, pour la parfaite information de ceux que la question intéresserait, à certifier cette branche ?

Vous avez relevé une anomalie significative portant sur l’outil comptable, défaillant en raison d’un dysfonctionnement du logiciel qui a conduit à une rupture dans la numérotation des écritures durant l’année 2024. S’y ajoutent un défaut de rattachement de produits à l’exercice, des impôts affectés, des dépréciations et des provisions pour risques n’étant ni comptabilisés ni notifiés par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, ainsi que beaucoup d’insuffisances d’éléments probants et d’erreurs.

S’agissant des procédures de contrôle de la direction comptable, l’article L. 122‑1 du code de la sécurité sociale, qui prévoit que tout organisme de sécurité sociale est tenu d’avoir un directeur et un directeur comptable et financier, n’est pas respecté à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie. Vous nous expliquerez peut-être pourquoi. L’intégration des écritures d’autres branches et régimes est, par ailleurs, peu fiable. Quant à l’état de la dématérialisation des données, notamment entre les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) et les caisses d’allocations familiales, il explique leur non-fiabilité.

S’agissant, là encore, de la faiblesse du cadre général du contrôle interne – il s’agit d’une branche nouvelle qui n’est pas tout à fait structurée –, il n’existe, par exemple, aucune donnée sur l’utilisation des 5,5 milliards d’euros versés par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie aux départements. Ce n’est pas à vous de le justifier, mais je signale cet élément pour donner une idée de l’ampleur des difficultés. De plus, aucune information n’est transmise sur les contrôles et leurs résultats par les agences régionales de santé et les départements. En outre, la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie n’a toujours pas les moyens d’appliquer l’article L. 114‑9 du code de la sécurité sociale, qui prévoit la conception et la mise en œuvre d’un programme de lutte contre les fraudes.

J’en viens aux erreurs affectant le financement des établissements et des services médico-sociaux. Les dotations versées aux établissements, pour près de 31 milliards d’euros, font l’objet de difficultés : des risques d’erreurs sur les transferts automatisés entre les agences régionales de santé et les caisses primaires d’assurance maladie, des contrôles insuffisants et le fait que la mise en place de contrôles sur les dotations versées aux établissements accueillant des personnes handicapées, qui représentent à peu près la moitié des montants financiers, reste limitée. Vous relevez aussi des erreurs de répartition entre les branches maladie et autonomie – erreurs de saisie, données non exhaustives… Par ailleurs, la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie ne bénéficie pas d’une assurance suffisante s’agissant du recensement par la Caisse nationale de l’assurance maladie des financements versés au profit de personnes affiliées à un régime étranger de sécurité sociale qui sont hébergées en établissements médico-sociaux.

Pour ce qui est des erreurs affectant les subventions et les concours aux conseils départementaux, vous insistez en particulier sur l’attribution, par l’intermédiaire des maisons départementales des personnes handicapées, de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé.

Quels sont les éléments qui vous ont amenés, malgré ces différents éléments issus de votre rapport, à certifier la branche autonomie ?

M. Bernard Lejeune. La branche est excédentaire, en effet, mais c’est lié aux décisions du Parlement. Je distingue la qualité comptable – j’y reviendrai – de la situation excédentaire. Celle-ci résulte du fait que les parlementaires ont souhaité attribuer à la branche des produits, notamment une fraction de la contribution sociale généralisée, qui sont supérieurs aux dépenses à l’heure actuelle – demain sera peut-être plus délicat. C’est un constat relevant de la gestion et des politiques publiques. Mais ce n’est pas parce que les comptes sont excédentaires ou non que nous les certifions ou pas.

J’en viens à la défaillance de l’outil comptable. C’est un sujet que nous suivons de près car la certification ou la non-certification constitue un véritable enjeu pour la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie. En comptabilité, la numérotation des opérations permet de vérifier que tout a été réalisé proprement. Or l’outil comptable de la Caisse permet de modifier, voire d’effacer potentiellement des opérations comptables. On le voit à des sauts de numéros : on passe de l’opération numéro 15 à l’opération numéro 18, par exemple, ce qu’un outil comptable ne doit pas pouvoir faire. Nous n’avons pas l’assurance que les opérations comptables sont sûres et qu’il n’existe pas d’anomalie. Nous avons signalé ce problème. Nous avons même particulièrement insisté : la résolution de cette difficulté fait partie des objectifs que nous avons fixés à la Caisse. Elle y travaille dans un plan qu’elle est en train de mettre en place. Cette difficulté pourrait compromettre la certification par le commissaire aux comptes : celle-ci pourrait être mise en question si le statu quo prévalait.

L’existence d’un directeur comptable et financier est une obligation s’imposant à l’ensemble des caisses, que la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie ne respecte pas pour l’instant mais qu’elle a commencé à appliquer, récemment, à la demande du commissaire aux comptes. Cela étant, nous ne pouvons pas, bien entendu, nous exprimer sur la certification des comptes pour 2025. Nous n’avons pas, par définition, terminé leur examen.

Il est une difficulté propre à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie : c’est la seule caisse dépourvue de réseau local – la Caisse nationale de l’assurance maladie s’appuie sur les caisses primaires d’assurance maladie, la Caisse nationale d’assurance vieillesse sur les caisses d’assurance retraite et de santé au travail, et ainsi de suite. La singularité de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie s’explique par le fait qu’il s’agit d’une structure récente. Lorsqu’on a voulu instituer la cinquième branche de la sécurité sociale, on a créé une caisse centrale mais pas de structures locales. Il s’ensuit que cette branche, comme nous le mettons en évidence en qualité de commissaire aux comptes, n’a pas la capacité de vérifier la réalité de certaines opérations et d’assurer un contrôle interne complet. En effet, les parties prenantes de la branche autonomie ne dépendent pas de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie. Toutefois des conventions peuvent être conclues avec la Caisse nationale des allocations familiales pour les caisses d’allocations familiales, avec l’État pour les agences régionales de santé, et – chose plus compliquée – avec les départements pour les maisons départementales des personnes handicapées. La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie dépend du bon vouloir des autres pour effectuer un contrôle interne qui, pour l’instant, lui échappe complètement. En tant que commissaire aux comptes, nous avons un message important à délivrer au Parlement : nous constatons que la sécurité des opérations réalisées, pour ce qui est des données, nous échappe. Il existe des incertitudes assez fortes qui mettent la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie en difficulté, faute d’un réseau local.

Nous avons parlé avec la Caisse du circuit des maisons départementales des personnes handicapées. Elle a entamé une réflexion sur les contrôles en lien avec les départements. Des choses commencent à se faire. Mais la Caisse n’a pas d’autorité. La maison départementale est ordonnateur, de fait ; derrière, les départements et les caisses d’allocations familiales paient, par exemple pour l’allocation aux adultes handicapés. Le problème est que la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie ne sait pas selon quelles modalités se font ces paiements. Elle ne réalise pas de contrôle interne. Elle verse de l’argent sans pouvoir vérifier ces opérations. Nous n’en avons pas davantage les moyens, même si nous allons effectuer des contrôles. L’insuffisance des éléments probants est source de fortes incertitudes.

Des difficultés similaires existent dans les rapports entre les agences régionales de santé et les établissements médico-sociaux, même si les circuits financiers diffèrent. Les agences saisissent des éléments comme il n’y a pas d’interconnexion entre des données informatiques. Or, toute saisie entraîne des risques d’erreurs, que ce soit dans les calculs ou dans la frappe proprement dite. Cela engendre les difficultés que vous avez signalées.

La caisse centrale que constitue la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie n’a donc pas la main sur le réseau et le contrôle interne. Or, s’agissant des prestations relevant de la maison départementale des personnes handicapées, on ne peut écarter le risque de fraudes, jusqu’au stade du paiement, ou d’erreurs matérielles, d’indus. Les agences régionales de santé, par exemple, ne fraudent bien sûr pas, mais elles peuvent commettre des erreurs de saisie, qui s’expliquent parfois par la transmission d’informations erronées de la part des établissements médico-sociaux.

Cette somme d’incertitudes conduit mécaniquement à une insuffisance significative d’éléments probants.

Pourquoi, dans ces conditions, avons-nous certifié les comptes ? Peut-être y a-t-il eu, au départ – j’en parle d’autant plus librement que je n’étais pas en fonction alors –, la volonté de certifier avec réserves les comptes de la branche autonomie, qui venait d’être créée, afin de lui laisser un peu de temps pour améliorer la situation. Au bout de cinq ans, nous pouvons être plus regardants et attendre des évolutions positives ou, à tout le moins, des efforts de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie. Certes, elle ne pourra pas répondre à toutes les questions puisqu’elle n’a pas de réseau, mais sur le système comptable ou son organisation comptable, par exemple, elle peut procéder à des améliorations. Certains problèmes sont liés au caractère très particulier de son organisation.

Mme la présidente Annie Vidal. On relève de nombreux concours de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie aux départements, qui représentent un montant élevé. Peut-on parler d’une absence de visibilité sur l’utilisation de ces concours par ces collectivités ?

M. Michel Thomas. C’est tout à fait cela. Je me permets de vous renvoyer au chapitre du rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale de mai dernier consacré au bilan de la création de la branche autonomie, ainsi qu’aux observations définitives relatives à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie publiées en décembre. Comme nous l’avons indiqué dans ces documents, la Caisse n’a pas les moyens de vérifier que les départements ont utilisé ces concours pour les finalités prévues – même si nous n’avons pas de raison particulière de soupçonner quoi que ce soit. C’est pourquoi nous avons recommandé quelques évolutions réglementaires pour permettre à la Caisse de récupérer les sommes versées dans l’hypothèse où un département ne conduirait pas les actions prévues par convention, comme elle peut le faire lorsqu’une convention a été conclue avec une association.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. J’entends que la branche autonomie a été créée dans un contexte plus politique que budgétaire. Mais les interrogations à son propos devront très vite déboucher sur des protocoles de nature à clarifier les choses. La certification que vous apportez peut apparaître comme un blanc-seing alors qu’il y a encore énormément de progrès à réaliser.

M. Michel Thomas. À l’issue de l’exercice de certification et de la publication du rapport afférent en mai dernier, nous avons tenu, comme chaque année, des réunions internes de suivi de la trajectoire de levée des réserves. À cette occasion, nous avons particulièrement appelé l’attention du directeur de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie ainsi que de son directeur comptable et financier, qui venait d’être nommé, sur le fait que, la branche autonomie ayant été créée il y a cinq ans, nous attendions désormais de réels progrès, faute de quoi il nous faudrait en tirer les conséquences.

Sans anticiper sur l’opinion que nous inspireront les comptes de l’année 2025, je voudrais faire part de deux éléments factuels qui nous ont été apportés et que le directeur de la Caisse pourra confirmer. Le premier est la nomination d’un directeur comptable et financier de plein exercice. Cela ne signifie pas que la direction comptable et financière sera totalement structurée, comme le demande le code de la sécurité sociale mais, au moins, il ne s’agira plus d’un simple directeur comptable. Le deuxième élément est l’installation d’un nouveau logiciel comptable, performant, théoriquement courant 2026.

M. Jean-Luc Fulachier. Je voudrais revenir sur les conditions de mise en œuvre de la branche autonomie, décidées par une loi de 2020 et par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021. Le législateur pourrait se pencher sur certains points qui n’ont pas été complètement creusés, en particulier l’organisation des relations entre la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie et les branches qui assurent les prestations pour son compte.

On peut prendre l’exemple de la protection sociale des travailleurs indépendants. Comme vous le savez, la Cour certifie les comptes du Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants. À la suite de la suppression du régime social des indépendants entre 2018 et 2020, le législateur a organisé, par des articles spécifiques, les modalités de conventionnement entre le Conseil, d’une part, la Caisse nationale d’assurance vieillesse et l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, d’autre part, ainsi que la gestion des réserves. Des dispositions particulières concernent la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie.

Les transferts dont nous avons parlé s’expliquent par le fait que la branche maladie gère les dotations aux établissements. En réalité, on a ajouté le terme « autonomie » dans les textes qui organisent les compétences des caisses primaires d’assurance maladie mais sans définir de cadre concernant la relation entre la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie et la Caisse nationale de l’assurance maladie, voire la Caisse nationale des allocations familiales. La convention liant cette dernière à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, qui organise le contrôle interne, vient d’être signée. Nous l’attendions depuis trois ans. La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, avec ses 200 agents et sa bonne volonté, fait face à des organismes plus importants, qui ont des responsabilités propres et pour qui les prestations liées à l’autonomie représentent une part certes substantielle, mais pas toujours prioritaire.

La certification a accompagné des progrès. Ainsi, au sein de la branche famille, à la suite des éléments assez terribles que nous avions mis en lumière en 2021 et 2022 concernant la gestion de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé, une nouvelle organisation a été instaurée. Par ailleurs, de nouveaux systèmes d’information sont en train d’être installés dans les caisses primaires d’assurance maladie pour la gestion de la dotation aux établissements, en particulier pour automatiser les flux avec les agences régionales de santé. Cela permettra des progrès.

Toutefois, le cadre qui régit les relations avec les organismes de sécurité sociale et les départements demeure insuffisant.

Les comptes de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie enregistrent correctement les flux comptables, sous réserve de toutes ces questions.

Mme la présidente Annie Vidal. C’est surtout une question de structuration ?

M. Jean-Luc Fulachier. C’est une question de structuration, d’organisation et de degré d’exigence. Paradoxalement, une caisse de sécurité sociale pourrait décider de déléguer une partie de sa gestion, en application du code de la sécurité sociale, à un organisme. Certaines dispositions du code organisent la délégation et prévoient le dispositif de contrôle interne, les diligences qui peuvent être faites. Dans le cas de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, on s’appuie sur des conventions. Leur contenu et le degré d’exigence dont peut faire preuve la Caisse vis-à-vis de ceux qui gèrent pour son compte ne sont pas assez affirmés.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. On comprend que cette branche très jeune mérite d’être affermie.

J’en viens à la branche famille, que vous n’avez pas certifiée pour la troisième année consécutive. En 2024, son périmètre de charge dépassait les 87 milliards d’euros. Le poids de la fraude semble élevé : vous l’estimez, dans votre rapport de mai dernier, entre 4,6 et 5,7 % des prestations versées, soit quelque 4 à 4,5 milliards d’euros.

La Caisse nationale des allocations familiales est tiers payant pour des opérations en principe déléguées aux départements – revenu de solidarité active, prime d’activité, complémentaire santé solidaire. Pourquoi les indus constatés sont-ils répertoriés dans les comptes de la Caisse, ce qui la met en difficulté ? Ces délégations de prestations pour tiers à la branche famille me semblent rendre les flux financiers complexes, voire illisibles, en particulier avec les collectivités territoriales. Comment alors consolider et certifier les comptes ?

M. Bernard Lejeune. C’est un autre registre de difficultés. Vous aurez noté que l’impossibilité de certifier n’est pas liée à des anomalies significatives, ce qui ne serait pas logique, mais à des insuffisances d’éléments probants dont les montants nous apparaissent suffisamment élevés pour que la Cour ne parvienne pas à sortir de cette impossibilité. D’ailleurs, la situation continue de se dégrader.

L’indicateur clé, c’est l’indicateur de risque financier résiduel (IRR), construit sur la base d’un échantillon statistique élaboré par la Caisse nationale des allocations familiales, dont nos équipes de certification vérifient la représentativité et la solidité. Une estimation est faite sur quelque 6 000 dossiers pour déterminer le pourcentage d’erreurs – ou, du moins, ce que nous appelons, à ce stade, des indus –, c’est-à-dire des prestations versées de façon erronée. On arrive, au total, à des montants significatifs.

Le certificateur est un animal à sang froid. Nous constatons l’application des normes. Mais je veux rappeler que la Caisse nationale des allocations familiales fait face à des prestations dont la complexité engendre facilement des indus. Même s’il y a eu quelques simplifications, on demande aux gens de remplir des formulaires compliqués s’agissant, par exemple, du revenu de solidarité active ou de la prime d’activité, et d’avoir un niveau de compréhension élevé. Il y a énormément d’erreurs dans les données déclaratives, pas seulement par volonté de fraude mais aussi en toute bonne foi. Ces erreurs peuvent d’ailleurs être au désavantage de la personne, qui n’a pas compris ce qu’elle devait déclarer. Il y a ensuite des erreurs métier, commises par les agents des caisses d’allocations familiales, dans les calculs ou dans la saisie de données. Les caisses doivent vérifier que les personnes ayant fait les calculs n’ont pas saisi de sommes en faveur de gens qu’elles connaîtraient, etc. Le système est donc structurellement fragile, tant sur le plan interne qu’au stade du recouvrement, après constatation des indus. Les indicateurs de risque financier résiduel à 9 mois sont assez élevés ; à 24 mois, ils diminuent un peu parce que des travaux sont menés pour repérer les indus, mais par la suite, il demeure un pourcentage résiduel, qui ne sera jamais ou quasiment jamais détecté.

Nous nous reposons sur une estimation, un sondage, qui donne un ordre de grandeur de la fragilité du système. Nous avons à la fin une insuffisance d’éléments probants. Cet indicateur de risque financier résiduel est très discuté ; vous en parlerez certainement avec les représentants de la Caisse nationale des allocations familiales. C’est un élément que nous regardons, en tant que certificateur, et dont nous constatons la dégradation régulière. Bien sûr, comme nous le lisons avec deux ans de décalage, on nous dit souvent d’attendre deux ans pour relever des progrès. Nous aimerions en voir ! Les conventions d’objectifs et de gestion mentionnent des pourcentages attendus, que nous rappelons régulièrement, et qui ne sont pas tenus par la branche famille.

Pour remédier à ces problèmes, un plan d’amélioration de la qualité transverse (PAQT) a été mis en place. À la fin 2024, son taux de mise en œuvre était de 74 %. Mais nous n’avons pas constaté d’amélioration significative. Cela ne veut pas dire qu’ils n’aient rien fait ! La branche famille consent des efforts ; ses équipes travaillent. Mais les réformes se succèdent et leur outil informatique est très rigide, qui ne permet pas de traiter les évolutions : ils finissent par ouvrir des tableurs Excel où ils effectuent des calculs pour les ressaisir ensuite dans l’outil… C’est dire la fragilité des circuits de calcul et de saisie, l’importance du risque d’erreur comme la complexité du contrôle. Je le redis : le certificateur est un animal à sang froid, nous devons constater cet état de fait. J’appelle votre attention sur le fait que s’il s’agit, pour la branche famille, d’une vraie difficulté.

Cette branche espère que la solidarité à la source lui permettra de solidifier les données entrantes, puisque celles-ci seront automatisées comme c’est le cas pour le prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu. Mais cela ne réglera pas tout, car la procédure ne donne pas toutes les informations : certains revenus en sont exclus.

Nous mesurerons le pas accompli dans le cadre de la certification des comptes 2025. Nous avons demandé à la branche famille de travailler sur des indicateurs qui permettent d’apprécier les progrès accomplis. L’année dernière, ils ont axé leur travail sur cinq caisses d’allocations familiales ; nous leur avons instamment demandé de fournir des preuves d’amélioration. En effet, ils avaient le sentiment que des améliorations avaient eu lieu mais ils ne parvenaient pas à le démontrer. Le certificateur ne croit que ce qu’il voit : tant que nous n’avons pas la preuve d’une amélioration, nous sommes dans l’impossibilité de certifier. Nous attendons donc ces éléments, ainsi que des améliorations concernant les systèmes d’information très fragiles, à propos desquels nous nourrissons de fortes inquiétudes contrairement à d’autres branches. En ce domaine, nous estimons que les choses n’avancent pas. Le certificateur que nous sommes en a alerté la Caisse. Cela rend les contrôles internes fragiles et entretient une forte incertitude.

Par ailleurs, la fraude est favorisée par la complexité des dispositifs. La Caisse nationale des allocations familiales a montré des améliorations dans le ciblage des fraudes : elle arrive à mieux cerner certaines d’entre elles, ce qui révèle une plus grande efficacité. Toutefois, nous lui rappelons la nécessité d’accroître le nombre d’opérations contrôlées. On peut en effet cibler certaines fraudes que l’on connaît, mais les fraudeurs évoluent vite. Il est souhaitable d’avoir des contrôles un peu plus complets.

La Cour des comptes, en sa qualité de certificateur, a mis en évidence des difficultés dans trois domaines : l’informatique, le contrôle interne – nous avons relevé des flux mal maîtrisés, ressaisis, calculés en laissant subsister d’énormes incertitudes à tous niveaux – et le contrôle de la fraude, s’agissant de prestations propices à ces agissements. Ces problèmes expliquent pourquoi il nous est impossible de certifier les comptes de cette branche.

Nous verrons si la solidarité à la source donne le sentiment qu’une évolution est en cours. On peut craindre, toutefois, que l’impossibilité de certifier les comptes de la branche famille soit, en quelque sorte, structurelle. Même si les derniers éléments qui seront portés à notre connaissance permettaient de sortir de cette situation – pour l’heure, je n’en sais rien, je ne dispose pas de ces éléments –, nous continuerions à formuler des réserves importantes pour les raisons que je vous ai exposées.

Il est des actions, tels le contrôle interne et le contrôle de la fraude, qui incombent à la Caisse nationale des allocations familiales et sur lesquels elle peut agir. En outre, elle doit mener un travail sur la partie informatique avec les tutelles. Elle est confrontée à des difficultés structurelles dans la mesure où elle est contrainte d’absorber les réformes successives. Celle des aides personnalisées au logement, intervenue récemment, a consisté à contemporanéiser les aides. Cela a créé un choc car les systèmes informatiques ne permettaient pas de recueillir les informations. La prime d’activité a connu un certain nombre de changements, à l’instar du revenu de solidarité active. Des règles nouvelles apparaissent régulièrement. Compte tenu de la palette de prestations qu’elle assure, la branche famille doit subir de nombreuses évolutions. Ce n’est pas une excuse car, avec un outil plus performant, elle pourrait sans doute mieux faire.

Il faut avoir conscience que la Caisse nationale des allocations familiales n’arrive plus à encaisser certains éléments exogènes. Nous constatons qu’à chaque fois qu’ils ont fait un effort, un nouveau dispositif apparaît, qui peut conduire à une détérioration des données.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Compte tenu du périmètre de la branche famille, les sommes en jeu sont très importantes. Un seul point de pourcentage de l’indicateur de risque financier résiduel représente des montants considérables. Le travail que nous menons peut donc entraîner des économies substantielles.

M. Jean-Luc Fulachier. L’indicateur de risque financier résiduel est calculé sur un périmètre concentré sur certaines allocations, dont la structure évolue d’ailleurs dans le temps. Les montants ont augmenté pour le revenu de solidarité active, même s’ils sont désormais assez stables, ainsi que pour la prime d’activité, après les mesures prises en 2019. Les taux s’établissent entre 6,9 % et 9,1 % à vingt-quatre mois sur le périmètre concerné. Ce pourcentage recouvre à la fois des indus, pour à peu près cinq sixièmes, et des rappels pour le sixième restant.

L’un des intérêts du rapport de certification est d’attirer l’attention du financeur, par exemple l’État concernant la prime d’activité ou l’allocation adulte handicapé. Certains départements sont déjà mobilisés sur le revenu de solidarité active. Dès lors que la Cour des comptes signale des erreurs importantes, cela signifie qu’il y a une difficulté liée à la gestion, aux systèmes d’information, mais aussi à la complexité des règles et aux exigences du financeur. Nous mettons l’accent sur ce qui se passe dans les caisses d’allocations familiales, mais elles-mêmes gèrent la complexité des paramètres choisis par les pouvoirs publics.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Le législateur et le pouvoir réglementaire devraient donc bien réfléchir avant de changer les règles. Tous les attributaires du revenu de solidarité active recevront maintenant la prime d’activité et la complémentaire santé solidaire : a-t-on mesuré si l’on ne crée pas de cette façon une complexité supplémentaire ? Dans la branche vieillesse, il est arrivé que des décisions augmentent le nombre d’incidents de 22 % !

Mme Sophie Pantel (SOC). J’ai été surprise d’entendre que la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie n’aurait pas une bonne visibilité sur les dépenses des départements. Ceux-ci remplissent régulièrement un logiciel, Iodas, qui permet de débloquer les fonds de la Caisse. Ils sont aussi en train de développer un outil dédié aux personnes âgées.

S’agissant des établissements sanitaires et sociaux, il est possible que les contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens (CPOM) ne permettent pas à l’autorité de tarification de mesurer toutes les dépenses, puisque des transferts de groupe à groupe sont possibles.

En ce qui concerne les dotations de fonctionnement allouées par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie aux maisons départementales des personnes handicapées, j’ai été présidente de conseil départemental pendant dix ans et je rencontrais régulièrement la Caisse : je peux affirmer que celle-ci dispose de toutes les informations nécessaires. La plupart des maisons départementales fonctionnent aujourd’hui avec une participation de la Caisse de l’ordre de 50 % à 60 %, le reste venant du département. Les fonds de compensation interviennent seulement quand les mutuelles sont mobilisées auparavant : il peut y avoir un décalage. Je dis tout cela pour ne pas laisser penser que les départements manquent de transparence. La mise en place du dispositif Iodas a coûté très cher et les maisons départementales accomplissent un énorme travail de remontée de l’information vers la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie.

Je vous remercie pour vos informations concernant les recouvrements et les non-rattachements. Il est important de prendre du recul et de rappeler qu’il peut y avoir des erreurs de bonne foi, pas seulement de la fraude.

Il ressort de vos propos que les difficultés sont principalement liées aux systèmes d’information et aux modifications votées par le Parlement, malgré vos préconisations et les efforts d’amélioration. Combien coûtent ces anomalies ? Combien coûterait un système d’information qui corrigerait ces problèmes ? Enfin, le risque de cyberattaque est-il bien pris en compte ?

M. David Magnier (RN). Vous indiquez dans le rapport de certification des comptes de l’année 2024 que le montant que facture l’assurance maladie à l’État pour l’aide médicale de l’État (AME) est affecté d’incertitudes car la vérification de la situation déclarée par les demandeurs n’exploite pas la totalité des informations dont disposent les administrations. Il s’agit du contrôle de l’identité, de l’irrégularité du séjour, de la condition de ressources ou encore de la stabilité de résidence sur le territoire.

Vous précisez que l’accès à la base Visabio du ministère de l’intérieur ne permet pas de consulter l’intégralité des titres reconnus par la France et que la consultation par les consulats des visas délivrés dans l’espace Schengen n’a pas été organisée. Quels obstacles s’opposent à l’interconnexion des fichiers administratifs ? Comment ces entraves se sont-elles matérialisées pour vous ?

M. Théo Bernhardt (RN). Le dernier rapport de certification indique que l’estimation du montant de la fraude de 2022 à 2024 n’était pas complète. A-t-elle pu être complétée, et à quelle estimation vous êtes-vous arrêtés ? Le Haut Conseil du financement de la protection sociale l’estime à 14 milliards d’euros en 2025.

Vous indiquez également que l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale ne dispose toujours pas d’un plan de contrôle unifié de l’ordonnateur et du comptable couvrant toutes ses activités, contrairement à ce que prévoit la réglementation depuis 2013. Pourquoi n’y a-t-il pas de contrôle unifié ? Quelles sont les conséquences de cette absence sur votre travail ?

Qui certifie les comptes du régime local d’Alsace-Moselle ?

Enfin, une question qui sort peut-être du champ de cette audition : combien les franchises médicales rapportent-elles à la sécurité sociale ? Je rappelle qu’elles s’élèvent à 1 euro par boîte de médicaments et à 4 euros pour les transports sanitaires dans une limite de 50 euros par an maximum, et que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 prévoyait de les augmenter à 2 euros par boîte. Heureusement, cette orientation a été abandonnée. Comment sont utilisées ces sommes ? Une réforme de ce système pourrait-elle être envisagée ?

Mme la présidente Annie Vidal. Avez-vous une idée, même vague, du montant que représentent les erreurs comptables ? Ces sommes sont-elles la conséquence d’une dérive systématique et, le cas échéant, comment la corriger ?

Peut-on évaluer la proportion des erreurs faites au détriment de la sécurité sociale et de celles qui lui sont favorables ?

La Cour estime-t-elle que les difficultés financières de la sécurité sociale pourraient, pour partie, être imputées à ces erreurs et à ces fraudes ?

M. Bernard Lejeune. En ce qui concerne les systèmes d’information, c’est un sujet sur lequel nous travaillons. Nous aurons une réponse dans les mois à venir. Ce sont des calculs difficiles. Nous nous sommes notamment interrogés sur les outils de la Caisse nationale d’assurance vieillesse et de la Caisse nationale des allocations familiales, très monolithiques et très peu agiles. L’amélioration du système de la Caisse nationale d’assurance vieillesse est plus avancée, mais les réformes doivent bien sûr être traitées en priorité : ce chantier prend donc du retard. La Caisse nationale des allocations familiales nous inquiète davantage car il n’y a même pas de trajectoire : l’architecte n’est pas encore là.

Pour donner un exemple tiré de la branche vieillesse, dont nous avons peu parlé, lors de la réforme de 2023, le choix a été fait de réévaluer les petites retraites. Non seulement ce sont des calculs extrêmement complexes, mais on parle de retraites de gens qui ont parfois 80 ans, à la retraite depuis vingt ans, pour lesquels on ne dispose pas toujours des informations nécessaires ! En prenant une telle décision, on a oublié de se demander si l’administration était capable de l’appliquer. Il y a donc des outils peu agiles, pour lesquels nous n’avons pas de mémoire. C’est un sujet vital : il pourrait un jour y avoir un vrai problème de calcul de prestations.

S’agissant des cyberattaques et de la protection des données, ce sont des points de sensibilité qui font partie des diligences accomplies par les équipes de certification.

En ce qui concerne l’estimation de la fraude, elle n’est pas complète mais limitée à certains périmètres. Nous demandons que ce soit amélioré. L’estimation de la Caisse nationale d’assurance vieillesse est un peu plus complète, je crois. Ensuite, on peut extrapoler pour une estimation plus générale. Cela restera une estimation, et il est toujours risqué d’agréger des estimations. Dans certains cas, comme pour la branche famille, on voit que les montants en jeu sont trop importants et qu’il y a un vrai souci. Je ne conteste pas les autres ; disons que les différentes estimations montrent l’éventail de ce qui est possible même s’il faut se méfier de la course au spectaculaire. Pour l’ensemble, nous nous appuyons sur nos propres chiffres publiés dans le rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale de mai 2025.

Cela pourrait avoir un effet sur les comptes sociaux. Le certificateur insiste sur l’importance de la lutte contre la fraude ; ce point figure d’ailleurs dans les conventions d’objectifs et de gestion. Toutefois, même si elle peut contribuer à un meilleur équilibre des comptes sociaux, nous rappelons souvent que ce n’est pas la panacée. D’abord, il est illusoire de croire que l’on pourrait parvenir à un monde parfait dans lequel la fraude aurait disparu. Ensuite, les grands facteurs de déséquilibre de certaines branches, comme la vieillesse ou la maladie, sont plus structurels.

S’agissant des franchises médicales, c’est du côté de l’assurance maladie que cela se joue. C’est une décision du législateur : nous n’avons pas à nous prononcer sur son bien-fondé. Nous travaillons à des pistes techniques qui pourraient aider à la réflexion, mais c’est vous qui êtes maîtres du jeu.

M. Jean-Luc Fulachier. S’agissant de l’aide médicale de l’État, l’outil de gestion, qui n’était pas efficace, est en train d’être modifié. Il y a aussi des problèmes d’accès aux bases d’information. En ce domaine, nous faisons face à trois difficultés, qui se cumulent.

La première difficulté tient aux règles qui s’appliquent à la base elle-même : ses finalités sont définies soit par le législateur, soit par le pouvoir réglementaire, et l’utiliser pour d’autres finalités suppose de modifier les textes. Le projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales étend, je crois, l’usage de certaines bases. Ainsi, des bases patrimoniales conçues initialement dans une fin fiscale pourraient être utilisées par certaines branches.

La deuxième difficulté, au-delà du cadre réglementaire, est d’ordre technique. Je prends un autre exemple que celui de l’aide médicale de l’État. La Cour avait recommandé en 2020 que les organismes sociaux utilisent la base Ficoba – fichier des comptes bancaires et assimilés – afin de s’assurer que le versement est bien adressé à la bonne personne. En 2023, il y a eu un référé car ce n’était toujours pas fait. C’est en train d’être fait, en tout cas pour les nouveaux titulaires de prestation. Mais il faut aussi traiter les millions de bénéficiaires déjà enregistrés. Au moment de la crise sanitaire, on s’est en effet aperçu que les caisses ne disposaient pas de références bancaires parfaitement à jour : quand les gens n’ont pas besoin d’une prestation, ils ne se manifestent pas. C’est plus difficile car les applications partagées sont faites pour des échanges point pour point – un nouveau bénéficiaire lié à un compte bancaire. Pour mener des vérifications en masse, on se heurte à des limites techniques : on ne peut traiter que 5 000 ou 10 000 dossiers par jour, le nombre de connexions simultanées est plafonné. Pour aller plus loin, il faut des investissements, tant de celui qui gère la base pour son propre besoin que des caisses qui demandent à y avoir accès. Il faut toute une organisation.

La troisième difficulté, enfin, concerne les partages de données, considérés de plus en plus sensibles en raison des cyberattaques menées contre certaines administrations.

Concernant l’aide médicale de l’État, le rapport signale des problèmes de gestion. Les erreurs d’attribution ne font pas l’objet d’un suivi car les populations concernées sont précaires. Cela touche d’ailleurs aussi la fraude. Lorsque les fraudes sont identifiées par les organismes, ils peuvent les qualifier, les intégrer dans leurs comptes et lancer des procédures de recouvrement. En revanche, nos estimations sont statistiques : dès lors, on ne peut pas retenir à chaque fois l’élément intentionnel de la fraude. La Cour parle de « fraude potentielle » : il y a une zone grise. Pour passer à l’identification puis au recouvrement, c’est plus difficile. Par ailleurs, certains fraudeurs disposent de moyens importants, mais d’autres sont dans une situation de précarité ; ils n’ont tout simplement pas d’argent pour rembourser. Pour ces raisons, l’idée que la lutte contre la fraude aurait un effet sur les ressources doit être largement nuancée.

Il est néanmoins essentiel d’estimer la fraude correctement. C’est l’un des apports de la certification : avoir généralisé ces estimations pour toutes les caisses. Comme les indicateurs de risque financier résiduel, elles permettent de repérer les cas possibles de fraude. La meilleure action, c’est la prévention, c’est-à-dire la recherche des moyens d’empêcher et de corriger les erreurs et les fraudes avant qu’elles ne se produisent.

En ce qui concerne l’Alsace-Moselle, la certification est effectuée par des commissaires aux comptes, avec lesquels nous collaborons.

Quant à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, l’absence de plan de contrôle unifié a une explication historique. Nous constatons néanmoins des progrès au fil des années.

M. Michel Thomas. Le certificateur n’a pas à se prononcer sur le plan de contrôle interne. Celui-ci relève de la responsabilité des organismes. Nous en utilisons les résultats mais nous n’avons pas à valider les modalités de contrôle. L’absence de plan de contrôle unifié a néanmoins des incidences sur la fiabilité et même la pertinence du contrôle. Il est dommage de ne pas en établir un car, compte tenu de la faiblesse des effectifs dédiés au contrôle interne, les divergences entre ordonnateur et comptable sont regrettables. L’absence de plan de contrôle unifié n’a toutefois pas d’incidence sur l’opinion de la Cour.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. S’agissant de la branche maladie, dont nous avons peu parlé alors qu’elle pèse le plus lourd dans le périmètre de notre étude à hauteur de 251 milliards d’euros en 2024, vous relevez trois anomalies significatives parmi lesquelles une dette très ancienne envers les hôpitaux publics de 800 millions d’euros. Cette somme importante mérite une explication.

La deuxième anomalie concerne des taxes et impôts affectés qui ne sont pas enregistrés en droits constatés. Nous avons vu que c’était habituel.

Troisième anomalie, les frais pour des séjours hospitaliers en cours au 31 décembre ne seraient ni provisionnés ni comptabilisés au titre de l’année écoulée ni de la suivante. Pouvez-vous nous donner une explication sur ce point ?

M. Bernard Lejeune. Les anomalies significatives sont de nature comptable.

Depuis un changement du système de calcul des dotations pour les hôpitaux, qui date tout de même de 1983, il reste une dette. Sur le plan comptable, ce n’est pas un souci puisqu’il s’agit d’une dette de l’État et d’une créance pour les hôpitaux. Mais normalement, on ne la garde pas aussi longtemps. Il n’est pas impossible que certains hôpitaux aient provisionné alors même que la créance ne sera jamais honorée. C’est une anomalie significative au sens où les règles comptables ne sont pas respectées, et ce, depuis plus de quarante ans. Nous l’avons signalée plusieurs fois. Il n’y a pas de conséquence sur la situation financière des hôpitaux – ils n’attendent pas ce versement depuis quarante ans, du moins je l’espère. Mais à un moment donné, il faut bien corriger d’une façon ou d’une autre. La Cour a beaucoup insisté auprès des administrations pour qu’il soit mis fin à cette situation insatisfaisante depuis trop d’années.

S’agissant des séjours hospitaliers, selon le principe des droits constatés, vous devez rattacher un droit à l’exercice au cours duquel il est né, quelle que soit la date à laquelle il est payé. Or, le plus souvent, le droit est enregistré en même temps que le paiement, donc l’année suivante. Admettons que vous entriez à l’hôpital en décembre et que vous en sortiez le 5 janvier, vous payez l’intégralité de votre séjour en 2026 alors qu’une partie aurait dû être inscrite dans la comptabilité de l’année précédente. Il n’est pas évident sur le plan comptable pour l’hôpital de répartir les jours entre les années. Mais le certificateur est tenu de vérifier que les règles relatives aux droits constatés ont été respectées. En l’occurrence, ce n’est pas le cas.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Peut-on connaître la nature de la dette de 800 millions d’euros ? Aurait-elle un lien avec l’apurement d’une dette de 10 milliards d’euros, sur la base de chiffres fournis par le Centre des liaisons européennes et internationales de sécurité sociale, correspondant à des créances de pays étrangers envers les hôpitaux ? À l’époque, il existait un mécanisme de prise en charge de soins programmés de pays à pays.

M. Bernard Lejeune. Non, c’est lié à un changement de système d’attribution des dotations. Certains hôpitaux ont reçu les paiements et, pour d’autres, il a dû être décidé qu’ils interviendraient plus tard. Je crois que cela concernait notamment les hôpitaux psychiatriques. Puis la dette n’a jamais été honorée. Pour que les choses soient correctes sur le plan comptable, soit vous effacez la dette – vous donnez la possibilité à l’hôpital d’annuler sa créance –, soit vous l’honorez. Or, quarante ans, c’est long pour prendre une décision. Il n’est pas normal de laisser perdurer aussi longtemps une anomalie purement comptable. Mais comme il est question de l’État, tout le monde a gardé les éléments en tête.

Mme la présidente Annie Vidal. Cela me fait penser à des établissements de ma circonscription, dans l’impossibilité d’effacer des dettes inscrites depuis longtemps dans leur comptabilité parce que ils ne savent pas ou ne peuvent pas le faire techniquement.

M. Bernard Lejeune. Un décret paru en décembre dernier rappelle le caractère exigible des 800 millions d’euros, donc l’administration bouge.

En dehors des dettes de l’État, les établissements peuvent être confrontés à des décalages de trésorerie. Les provisions peuvent concerner des personnes hospitalisées et ne paient pas la facture. Parfois les hôpitaux parviennent à recouvrer les sommes dues, parfois ils n’y arrivent pas et, dans ce cas-là, ils mettent des provisions. C’est de la comptabilité classique en droits constatés : au moment où j’abandonne ma créance parce que je constate que je ne pourrai pas la recouvrer, la provision a déjà anticipé la perte qui en résulte.

M. Michel Thomas. La Cour des comptes écrit que la dette est « non honorée, non exigible » et que son ancienneté est « supérieure aux délais de prescription ». Dans le décret évoqué par le président Lejeune qui comporte diverses mesures en matière sociale, un article rend la dette exigible. Nous allons voir ce qui se passe. Nous le verrons probablement dans les comptes, non pas de 2025, mais peut-être de 2026. En tout état de cause, même s’il était décidé d’honorer cette dette, ce ne serait qu’une opération de trésorerie. Ce ne seraient pas 800 millions d’euros perdus pour la sécurité sociale.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. En ce qui concerne la branche maladie, vous indiquez qu’il manque 6 % des pièces justifiant la prise en charge des prestations en 2024, après 8 % en 2023. Vous relevez également une insuffisance d’enregistrement et d’estimation des actifs et passifs pour charges et provisions de soins, dans les hôpitaux privés lucratifs ou non lucratifs ; idem pour les créances et dépréciations liées au recours contre tiers, ainsi que pour les actifs et les passifs relatifs aux soins à l’étranger, qui concernent surtout des personnes relevant d’un autre système de sécurité sociale.

S’agissant de la constatation et du recouvrement des indus sur prestations, vous notez des erreurs et des fraudes au sujet desquelles la Caisse nationale de l’assurance maladie ne vous aurait pas transmis les données nécessaires à une complète évaluation. J’espère qu’elle le fera lorsque nous verrons ses responsables.

Je ne reviens pas sur la faiblesse du contrôle interne. En revanche, je veux m’attarder sur les anomalies affectant la gestion des bénéficiaires – dans le cas de la protection universelle maladie (Puma), 2,5 millions d’entre eux ne seraient pas éligibles à cet avantage social. De la même façon, pour les patients en affection de longue durée (ALD), près de 500 000 personnes se verraient reconnaître des droits sans limitation de durée. Les contrôles en matière de complémentaire santé solidaire là aussi sont insuffisants.

Enfin, vous constatez des erreurs sur le remboursement des frais de santé facturés directement à l’assurance maladie – je pense aux 3,5 milliards d’euros facturés par les prestataires de soins à domicile, qui n’ont pas de cotation et qui travaillent sur liste – ; sur les remboursements des actes et de séjours facturés par les établissements de santé ; sur les indemnités journalières et les pensions d’invalidité.

Ces incertitudes, anomalies ou erreurs n’appellent-elles pas des recommandations sérieuses et une gestion plus rigoureuse ?

M. Jean-Luc Fulachier. Il faut rappeler le contexte de la certification de la branche maladie. La crise sanitaire a provoqué des mouvements importants dans la gestion de la branche : du fait de l’impératif de continuité de la couverture des prestations sociales et des paiements, nombre de contrôles ont été levés et les procédures ont été allégées. Nous sommes encore en train de corriger les changements intervenus en 2020. Ainsi, il avait été autorisé de ne plus transmettre les pièces justificatives puisqu’on ne pouvait pas les traiter. La règle a été rétablie, mais des difficultés persistent – vous rappeliez le taux de 6 % de non-transmission, même s’il est moins élevé sur un échantillon plus réduit. Or, tout paiement doit s’appuyer sur une pièce justificative : cela demeure un principe élémentaire.

La dématérialisation et la complexité des outils sont aussi source de problèmes. Par exemple, si un praticien ne se rend pas compte qu’il envoie une page blanche, le système va compter une pièce justificative ; lors du contrôle, on verra qu’il n’y a rien. Il n’existe pas de système qui gère de manière automatique ce genre de situation.

S’agissant des frais de santé en nature, des contrôles ont été suspendus en 2020 – notamment les contrôles dits de tarification à l’activité, en vertu desquels on vérifie la bonne cotation des actes dans les établissements de santé. Les pouvoirs publics ont attendu avant de les relancer et un premier train de contrôles rénovés devait être effectué récemment.

En 2020, compte tenu de la situation, la Cour avait demandé à l’assurance maladie de se mobiliser. Un plan de progrès a été défini avec le directeur général, qui vise notamment à développer de nouveaux systèmes d’information. C’est le cas du système de liquidation des indemnités journalières. De même, le programme METEORe, conçu à l’origine par la caisse de la mutualité sociale agricole, prévoit, lors de la liquidation des prestations, des contrôles qui ne sont seulement mécaniques mais qui permettent de vérifier des données par rapport aux profils, aux prescriptions habituelles, aux règles, etc.

Cette toile de fond explique que, malgré toutes les incertitudes, nous continuons à certifier la branche maladie.

Quant aux bénéficiaires de prestations, la question se pose dans toutes les branches : comment les caisses de sécurité sociale gèrent-elles leurs ressortissants puisque les systèmes d’information sont organisés de manière différente ? Dans l’assurance maladie, ce sont des bases départementales qui font l’objet de rapprochements au niveau régional et infrarégional, suivant les cas.

Une précédente commission d’enquête de l’Assemblée nationale, en 2020, avait mis en lumière l’écart entre les résidents, identifiés par l’Insee, et les personnes titulaires de droits à l’assurance maladie. Le Parlement ayant imposé une condition de résidence pour l’ouverture des droits à la protection universelle maladie, il est possible d’opérer des rapprochements. Nous avons travaillé avec la branche maladie en 2020 et 2021 pour identifier les sources d’écart, à la suite de quoi des mesures ont été prises : des conventions ont été signées avec la Caisse nationale des allocations familiales pour réduire le nombre de personnes restant bénéficiaires dans les fichiers des caisses primaires d’assurance maladie alors qu’elles ne sont plus résidentes et qu’elles n’ont pas de droits, sachant que certains non-résidents, comme les retraités, peuvent conserver leurs droits. On se heurte toujours aux mêmes difficultés : complexité de la réglementation, difficulté des systèmes d’information. Le nombre de personnes a légèrement diminué mais l’écart demeure. C’est un point de friction important entre la Cour et la Caisse nationale de l’assurance maladie. Chaque année, nous en parlons ; chaque année, la Caisse explique qu’elle ne retient pas cette approche.

Toutefois, vous aurez observé que des contrôles sur les droits à la protection universelle maladie s’organisent. Chaque année, le rapport de certification indique le nombre de personnes ayant fait l’objet d’un contrôle et dont les droits ont été supprimés. Il faut avoir à l’esprit le délai entre le moment où le droit a cessé d’être ouvert et le moment où on le constate. Ce sont des contrôles lourds, faute de bases adaptées.

En ce qui concerne les affections de longue durée, les problèmes sont les mêmes puisque les bases sont soit dans les services de contrôle médical, soit dans les caisses primaires d’assurance maladie, et ils ne communiquent pas. Le transfert des services du contrôle médical vers les caisses primaires permettra à terme de résoudre ces difficultés.

Je termine par les erreurs résiduelles constatées dans cette branche comme dans les autres. Juste avant la crise sanitaire, les calculs de la Caisse nationale de l’assurance maladie reposaient sur des échantillons très réduits, très sensibles. Il y avait alors des variations de 500 millions à 1 milliard d’euros chaque année. Dans le cadre du plan de progrès que j’ai évoqué, la base de calcul pour les erreurs résiduelles après contrôle interne a été élargie et les contrôles ont été affinés afin de mieux estimer les montants. On observe donc leur moindre variation. Ils sont plus favorables que les objectifs de la convention d’objectifs et de gestion pour les indemnités journalières, mais plus élevés pour les prestations en nature.

Mme la présidente Annie Vidal. Avez-vous des échanges avec la Caisse nationale de l’assurance maladie sur leur capacité à contrôler la légalité des arrêts de travail, alors que les contrôles de l’opportunité relevent des médecins-conseils ?

M. Michel Thomas. Il ressort de nos échanges que les contrôles et l’application des consignes sont très hétérogènes dans le réseau. Nous ne disposons pas d’une vision globale sur le respect des règles, notamment lors du renouvellement de l’arrêt de travail.

M. Jean-Luc Fulachier. L’assurance maladie introduit parfois des souplesses qui obèrent l’efficacité du contrôle ou qui l’empêchent purement et simplement. Je pense au fait d’accepter une transmission des arrêts maladie plus tardive que ne le prévoit la réglementation. Les systèmes d’information sont binaires : c’est oui ou c’est non. Pour éviter un amoncellement des dossiers, une souplesse est accordée mais elle rend impossible le contrôle par le service médical.

Mme la présidente Annie Vidal. Nous n’avons aucune visibilité sur l’application de la règle selon laquelle le renouvellement de l’arrêt de travail ne peut être prescrit que par le médecin initial, pour une durée limitée et hors téléconsultation.

M. Michel Thomas. Nous le mentionnons dans le rapport : la Caisse nationale de l’assurance maladie accorde des souplesses qui vont au-delà de la réglementation. La question s’est posée pour le recouvrement des franchises et participations, qui a été totalement suspendu à un moment et qui a repris, mais pas de manière intégrale. La Caisse affirme que les aménagements répondent à une demande de la tutelle. Peu nous importe. Notre rôle est de constater si les règles sont appliquées ou pas.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je voudrais poser quelques questions sur la branche vieillesse. Comme pour la branche maladie, on peut se demander s’il faut certifier lorsque tant d’incertitudes demeurent. La hausse de 22 % du nombre d’incidents en 2024 semble indiquer que le contrôle interne pose problème.

Vous indiquez que, en contradiction avec la réglementation depuis 2021, la Caisse nationale d’assurance vieillesse n’a pas mis en œuvre le dispositif de signalement des numéros d’inscription au répertoire national d’identification des personnes physiques (NIR) certifiés frauduleux. Ceci laisse penser qu’il est difficile de lutter contre les fraudes et de prévenir les conflits d’intérêts. Quelles seraient vos recommandations ? Il en va de même du rapprochement avec le fichier national des comptes bancaires et assimilés.

Le montant des indus frauduleux recouvrés serait très insuffisant, encore une fois en raison de l’insuffisance du dispositif de prévention et de détection.

Sur le fond, le risque est élevé : dans un dossier sur sept ou huit, les données des assurés sont affectées d’une erreur. Je pense en particulier aux données relatives aux carrières servant à calculer le montant des droits lors de la liquidation. Que pouvez-vous nous en dire ?

Globalement, qu’est-ce qui justifie de certifier les comptes de la branche vieillesse ?

M. Bernard Lejeune. Pourquoi ces comptes ont-ils été certifiés ? Le nombre des réserves compte moins que la gravité générale des problèmes soulevés. Nous nous référons aux indicateurs. Celui du nombre d’erreurs par dossier de retraite est essentiel. Or, il s’est amélioré : un dossier sur dix est maintenant concerné. L’incidence financière importe également. Ici, elle se monte à 1 milliard d’euros environ, soit 0,7 ou 0,8 % du total. Elle est donc limitée. Le même indicateur nous empêche de certifier les comptes de la branche famille parce que les incertitudes sont massives. Ici, nous nous contentons d’émettre des réserves. Elles ne sont pas neutres, mais les incertitudes sont limitées. On constate une amélioration des comptes de la branche vieillesse. Des efforts ont eu lieu.

S’agissant des recouvrements, ils posent moins de difficultés dans les branches retraite ou maladie – modulo le problème des franchises – que dans la branche famille. Le pensionné continue à percevoir de l’argent, donc il est facile de déduire les sommes dues. De même, il est rare qu’on ne soit plus jamais malade.

M. Michel Thomas. À la fin du rapport de certification, vous trouverez un tableau indiquant l’évolution des indicateurs de risque financier résiduel, après contrôle interne, entre 2022 et 2024. Ceux de la branche vieillesse sont presque tous en amélioration tandis que ceux de la branche famille sont presque tous en dégradation.

Les responsables des comptes de la branche vieillesse se sont émus du nombre persistant de réserves alors qu’ils ont amélioré le contrôle interne et déployé des plans d’action. Ce qui intéresse le certificateur, c’est le résultat. Nous signalons les améliorations. Mais tant que les éléments probants sont insuffisants, nous le signalons également.

M. Jean-Luc Fulachier. La forte hausse des incidents en 2024 s’explique par le déploiement d’un nouvel outil comptable. Il sera sans doute efficace en 2025. Mais, comme tout nouvel outil, son installation a posé des problèmes de branchement et d’appropriation. Il ne s’agit pas d’une dégradation. De la même manière, les caisses de l’assurance maladie qui avaient expérimenté un nouveau dispositif de calcul des indemnités journalières avaient rencontré de grandes difficultés.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Certes, mais cela pose un problème. Lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, nous tenons compte du montant des indemnités journalières. S’il évolue, nous pouvons être amenés à penser qu’il faut agir et prévoir une disposition en ce sens.

Les moyens humains sont essentiels et ils doivent être préservés, d’où l’importance de disposer d’un budget solide. Par ailleurs, il nous faut des moyens numériques à la hauteur. Or, on a l’impression d’un retard et de problèmes de performance. Quand on pense à tout l’argent engagé, on se dit : « tout ça pour ça ! »… Il faut tout faire pour assurer les flux financiers et garantir que la justice prévaut.

Je vous remercie pour cette audition très riche.

Mme la présidente Annie Vidal. Vous avez levé un doute capital en expliquant que, malgré les réserves et la non-certification, les tableaux constituent une juste représentation des équilibres et des avoirs patrimoniaux de la sécurité sociale.

En tant qu’expert, pensez-vous que les allers-retours budgétaires entre l’État et la sécurité sociale affectent la lisibilité des débats relatifs au financement de la seconde ?

M. Bernard Lejeune. La gestion de la sécurité sociale était paritaire. Désormais, les administrations jouent un rôle prépondérant. Certains acteurs s’interrogent sur l’opportunité de renoncer au projet de loi de financement de la sécurité sociale au profit d’un budget unique. Même si je ne crois pas que nous ayons eu des débats de fond sur la question, la Cour est sensible à l’existence d’une loi de financement distincte pour la sécurité sociale. En effet, nos notes le disent, nous estimons qu’un équilibre intergénérationnel est nécessaire. Par principe, la loi de financement de la sécurité sociale devrait être équilibrée, il y va de l’équité entre les générations. Le budget de l’État, lui, peut se trouver en déséquilibre pour financer des investissements. Ce n’est pas le cas de la sécurité sociale.

Si les deux textes sont séparés, il existe un lien et on constate des flux. Ceux-ci perturbent la distinction, ce qui peut donner l’impression qu’elle est artificielle. On pourrait se dire que 1 euro d’argent public est 1 euro d’argent public, que cela ne change rien d’inscrire le déficit d’un côté ou de l’autre. Néanmoins, si l’on veut veiller à doter la sécurité sociale d’un équilibre propre et visible, il faut séparer. Ainsi, le dernier rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale a mis en évidence la non-compensation d’exonérations décidées par l’État. La Cour a toujours plaidé pour que l’État compense.

À ce sujet, un point pourrait retenir votre attention. Les parlementaires ont voté 4,5 milliards d’euros de recettes destinées à compenser des exonérations, en particulier sur les heures supplémentaires. Mais, si le projet de loi de finances n’était pas voté, ou si la mesure n’était pas retenue, la cohérence de l’ensemble s’en ressentirait.

Nous sommes donc attachés à l’existence de comptes propres. La conception de la sécurité sociale emporte la nécessité d’un équilibre intrinsèque. Si, demain, elle devait répondre à une logique différente, il en irait autrement, mais le législateur a de longue date défendu ce principe. L’idée se perd bien que plusieurs lois, notamment la loi Veil, l’aient rappelée. Parce que nous restons vigilants dans ce domaine, nous avons insisté, dans le rapport de mai, sur le déséquilibre de la relation entre l’État et la sécurité sociale.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour vos éclairages.

2. Audition, ouverte à la presse, de Mme Marie‑Christine Lepetit, présidente du Conseil de normalisation des comptes publics, et Mme Marie-Pierre Calmel, directrice générale (jeudi 15 janvier 2026)

La commission d’enquête auditionne Mme Marie‑Christine Lepetit, présidente du Conseil de normalisation des comptes publics, et Mme Marie-Pierre Calmel, directrice générale ([2]).

Mme la présidente Annie Vidal. Nous poursuivons nos travaux entamés ce matin, toujours dans la première phase de nos investigations : afin de mieux appréhender les incertitudes sur les comptes de la sécurité sociale, nos deux premières semaines sont consacrées à l’audition des personnes les plus compétentes dans les tâches de contrôle pour comprendre leurs raisonnements, recenser leurs interrogations et confronter nos intuitions.

Je souhaite la bienvenue aux représentantes du Conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP) : Mme Marie‑Christine Lepetit, présidente, et Marie-Pierre Calmel, directrice générale. Je vous remercie, mesdames, de vous être rendues disponibles pour nous permettre d’aborder notre sujet sans tarder.

Le Conseil de normalisation des comptes publics est un organe placé auprès de la ministre de l’action et des comptes publics, chargé de définir les normes comptables applicables aux entités publiques non marchandes financées majoritairement par des fonds publics. Il a compétence sur les organismes sociaux ainsi que les établissements publics qui concourent à la protection sociale. Son rôle consiste à proposer et à interpréter les normes comptables. En matière de comptabilité de la sécurité sociale, il est particulièrement impliqué dans le recueil des normes comptables pour les organismes de sécurité sociale (RNCOSS), qui constitue le référentiel des normes comptables que ces organismes doivent appliquer pour établir leurs états financiers.

Un questionnaire vous a été transmis par notre rapporteure préalablement à cette audition. Toutes les questions qu’il contient ne pourront être évoquées oralement de manière exhaustive. Je vous invite par conséquent à communiquer ultérieurement des éléments de réponse écrits, ainsi que toute autre information que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Il revient traditionnellement à la présidence de poser de brèves questions destinées à introduire les débats. En premier lieu, pourriez-vous nous expliquer les raisons pour lesquelles les normes comptables applicables à la sécurité sociale exigent un certain nombre de spécificités ? En second lieu, estimez-vous que les normes applicables aux organismes sociaux sont la cause des nombreuses critiques adressées par les magistrats de la Cour des comptes ou, au contraire, que les diverses anomalies ont pour source des manquements pratiques ?

(Mmes Marie‑Christine Lepetit et Marie‑Pierre Calmel prêtent serment.)

Mme Marie-Christine Lepetit, présidente du Conseil de normalisation des comptes publics. Permettez-moi de préciser que j’ai pris mes fonctions il y a moins d’un an. Il se peut donc que la précision technique de certaines réponses soit limitée, notamment s’agissant d’épisodes antérieurs à mon arrivée. Nous ne manquerons pas de vous apporter les compléments nécessaires par voie écrite.

La tenue des comptes est un exercice entre trois acteurs. Le premier de ces acteurs est le normalisateur ; il établit le référentiel de normes, qui peuvent varier suivant les secteurs et les pays, en fonction des besoins de transparence et d’information des parties prenantes et en fonction des particularités des opérateurs pour lesquels les comptes sont tenus. C’est le rôle que joue le Conseil de normalisation des comptes publics. Le deuxième acteur est celui qui applique le référentiel et qui fournit les comptes ; dans l’univers dont nous parlons, il s’agit notamment de l’ensemble des organismes de sécurité sociale et de la direction de la sécurité sociale. Enfin, le troisième acteur est un auditeur extérieur – le certificateur, dans le jargon des comptables – qui assure la triangulation de l’information et délivre un label de qualité. Il s’assure que les normes sont appliquées d’une manière correcte et vient soumettre à analyse les acteurs qui fabriquent les données et leurs commentaires en prenant pour référentiel les normes établies. Dans le monde de la sécurité sociale, le principal certificateur est Cour des comptes, avec laquelle vous avez fort justement commencé votre cycle d’auditions.

Je rappelle ici des évidences. Toutefois, dans un domaine assez technique et parfois un peu aride, il est important de situer le rôle de chacun et de rappeler l’objectif commun de parvenir à une information fiable, donnée à temps, qui reflète bien la situation et qui soit sécurisée par un tiers de façon à éliminer toute ambiguïté sur sa portée. On le voit dans les rapports du certificateur, qui se concluent ou non par la certification des comptes, avec ou sans commentaires. Tout cela est libre d’accès et peut être consulté par tout un chacun.

J’en viens maintenant aux deux questions que vous avez soulevées.

La première concerne la nécessité d’une norme spécifique pour les entités publiques, en l’espèce la sécurité sociale. Dans l’organisation française, il existe deux normalisateurs : le Conseil de normalisation des comptes publics, pour les comptes publics, et l’Autorité des normes comptables, que vous recevrez prochainement et qui a exactement le même rôle appliqué aux entités privées. Au risque de vous surprendre, je dirai qu’en première intention, la norme n’a pas de raison d’être différente entre le public et le privé. Il s’agit dans les deux cas de donner une vision patrimoniale de la situation d’une entité. Nous commençons toujours par nous interroger sur ce qu’il se passe dans le cas standard ; ensuite, nous nous demandons s’il y a des raisons de prévoir des choses complémentaires pour répondre aux spécificités des entités, ou de faire un peu différemment parce que les enjeux et le contexte juridique ne sont pas les mêmes.

Par exemple, les sociétés privées ont en majeure partie des relations d’ordre contractuel, c’est-à-dire que leurs activités et leurs perspectives d’avenir reposent sur des contrats. Or, dans le public – l’État mais aussi la sécurité sociale –, l’univers contractuel n’est pas le plus développé ; il existe, naturellement, et certains engagements sont matérialisés par des contrats, mais la régulation du rôle de chacun et l’organisation de l’avenir sont couramment articulées autour de l’État comme créateur de normes, et singulièrement autour du Parlement. En cas de difficulté ou d’envie de faire différemment, on peut à tout moment créer un impôt, l’augmenter ou le baisser. C’est tout à fait différent du contrat et sans équivalent dans le monde privé. Cela peut justifier d’organiser la norme différemment.

Le même raisonnement vaut pour toutes les entités publiques qui entrent dans notre champ de compétence. Comme vous l’avez rappelé, il s’agit des entités non marchandes financées par de l’argent public. Nous commençons par regarder ce qui se fait dans le cas standard avant d’examiner les particularités pour, le cas échéant, les traduire en normes. Un cas courant tient à la façon spécifique de traduire les impôts et les cotisations : nous devons poser les termes du cadre normatif et indiquer comment ceux-ci peuvent être déclinés.

Je me permets ici de clarifier un point parfois mal compris. Nous sommes chargés du cadre général de la norme, matérialisé par les recueils que vous avez cités. Mais il faut ensuite traduire ces normes générales, principielles, dans une nomenclature comptable destinée à ceux qui passent les factures dans les écritures, qui dressent les tableaux et les additions. Cette nomenclature est élaborée par différentes organisations suivant les entités publiques. Dans le cas de la sécurité sociale, il s’agit de la direction de la sécurité sociale. La norme s’appuie donc sur deux jambes : le recueil, fabriqué chez nous, et la nomenclature.

Votre deuxième question porte sur la manière dont nous apprécions l’action du certificateur et les conséquences que nous en tirons. Comme vous le savez, la Cour des comptes a pu, par le passé, refuser de certifier les comptes des organismes de sécurité sociale ou y apporter des commentaires critiques dans le contexte d’une certification globale. Il y a deux situations possibles. Les questions de pure application des normes, celles qui relèvent du contrôle interne – la manière dont les entités sont organisées en pratique pour fabriquer l’information et s’assurer qu’elle soit conforme à la réalité – n’entrent pas dans le champ de la norme comptable. Nous en prenons connaissance, comme tout un chacun, mais il n’y a pas d’interaction particulière.

En revanche, si les commentaires portent sur les régimes d’accident du travail ou de retraite et sur la manière dont les propriétés de ces régimes sont décrites, avec la situation actuelle et les débats techniques, financiers et politiques sur de possibles situations futures, le normalisateur doit se demander si la manière dont ces réalités sont décrites est bien la meilleure. La Cour des comptes s’est exprimée sur le sujet au cours des dernières années. Le Conseil de normalisation des comptes publics, organisme collégial, a donc eu l’occasion d’y réfléchir. Le travail a commencé par une réflexion technique autour de tous les éléments, qu’ils viennent du certificateur – la Cour des comptes est représentée dans nos instances dès les travaux techniques, ainsi qu’au collège – ou des administrations concernées, qui présentent également leur analyse et formulent des propositions avant que le collège ne se prononce véritablement. À l’issue de ce débat, il est décidé de faire évoluer le recueil ou non.

Je précise que la comptabilité, bien qu’elle soit un objet clef, ne représente pas l’intégralité de l’information produite et disponible sur le sujet qui intéresse votre commission d’enquête. C’est un outil qui doit être utilisé pour atteindre les objectifs qui lui sont propres ; elle n’a pas vocation à servir des objectifs qui ne sont pas les siens. C’est essentiel pour garantir une information juste, délivrée au bon endroit et aux bonnes personnes.

Je préfère ne pas aborder dès à présent les éléments techniques concernant les retraites. Je pourrai aller plus loin si des questions sont posées sur le sujet.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. C’est un exercice difficile que vous nous proposez dans un domaine où tout le monde n’est pas aussi qualifié que vous, même s’il est régulièrement vérifié que les domaines arides sont en définitive les plus passionnants. Vous me permettrez, faute de maîtriser les arcanes de votre spécialité, de vous poser des questions génériques.

Il est difficile de percevoir a priori la nécessité de tant de normes et de comprendre comment on en est arrivé à une situation où celles du public et celles du privé se télescopent. Ceci soulève des difficultés. Notre système de protection sociale a beaucoup évolué, comme les réflexions économiques et budgétaires dont il est l’objet. La simplicité du passé est révolue et nous donnons à la sécurité sociale un rôle de plus en plus important. Il est urgent de prendre le temps d’examiner la situation de près. C’est ce que nous attendons de cette commission d’enquête, qui vise à dresser des constats et à formuler des propositions.

Mme Marie-Christine Lepetit. Pour délimiter plus exactement notre champ d’action, je peux dire où nous en sommes aujourd’hui. Les recueils concernant l’État et les établissements publics, les organismes de sécurité sociale et les collectivités territoriales sont tous achevés. Ils n’ont pas un caractère définitif, mais nous sommes entrés dans le temps de la mise à jour. Nous possédons actuellement un appareil complet de normes.

S’agissant du domaine qui vous intéresse, le recueil a été achevé en 2022. Il a été complété en 2024 par un travail sur la combinaison, opération comptable par laquelle on organise l’additivité des comptes d’un certain nombre d’entités ; en l’occurrence, ceux des caisses de sécurité sociale. Nous avons précisé les règles qui permettent à une branche – comme le régime général de l’assurance maladie – d’additionner les résultats des caisses locales avec la partie nationale pour donner une vision globale utile aux parties prenantes. Techniquement, on parle de combinaison et non de consolidation, car il ne s’agit pas de liens capitalistiques comme dans le privé. Néanmoins, l’esprit général est le même.

Notre opinion est que les normes comptables sont arrivées à une maturité complète dans le domaine que vous étudiez. Je pense, sans m’avancer excessivement, que c’est aussi ce que vous dira la direction de la sécurité sociale, avec laquelle nous travaillons en étroite liaison pour que la déclinaison des règles générales se fasse dans de bonnes conditions.

Mme Marie-Pierre Calmel, directrice générale du Conseil de normalisation des comptes publics. Notre structure a été créée en 2009, en même temps que l’Autorité des normes comptables, dont il a été décidé à l’époque qu’elle serait cantonnée à la sphère privée. C’est la raison pour laquelle le législateur a institué en parallèle le Conseil de normalisation des comptes publics, qui rapporte au ministre des comptes publics. À l’origine, il était chargé d’harmoniser le dispositif comptable de la sphère publique, qui était très éparpillé puisque l’administration produisait des instructions dites budgétaires et comptables par type d’entité publique juridique, ce qui était source d’incohérence entre certaines règles comptables. Il s’agissait de faire disparaître les différences injustifiées au sein de la sphère publique. Le périmètre de compétence du Conseil est celui des administrations publiques telles que définies par la comptabilité nationale, c’est-à-dire les entités publiques non marchandes généralement financées par prélèvements obligatoires.

Cet important travail a été mené de conserve avec les administrations publiques concernées et les règles comptables sont désormais harmonisées. Les différences qui subsistent s’expliquent par les missions assignées aux entités publiques : la sécurité sociale, évidemment, n’a pas le même rôle qu’un établissement public industriel et commercial.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Pendant longtemps, on s’est interrogé sur la bonne articulation entre les comptables locaux, dépendant d’organismes privés, et les comptables nationaux. Je pense au moment où l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) a été rebaptisée Urssaf Caisse nationale, ce qui pose un problème de sémantique. Ces organismes locaux privés utilisent-ils la même comptabilité qu’au niveau national ? Y a-t-il encore des zones où l’harmonisation reste à faire ?

Question subsidiaire sur le recueil : pensez-vous que ce registre, qui comprend quatorze normes, a un corpus suffisant pour couvrir l’ensemble des spécificités comptables des organismes de sécurité sociale ?

Mme Marie-Christine Lepetit. Je dirais que les règles ont été harmonisées. On ne compte pas différemment selon que l’on est à Paris ou dans les organismes locaux. Il n’y a pas de difficulté là-dessus.

Il reste des points d’interrogation. Mais on peut considérer que ce sont des points techniques spécifiques. Ils sont souvent liés aux questions de frontières dans un univers extrêmement complexe. Pour prendre l’exemple des établissements médico-sociaux, sur lesquels nous avons travaillé récemment, il y a des entités publiques et des entités privées ; parmi les entités privées, il y a le lucratif et le non lucratif ; il y a des sommes publiques, mais aussi des recettes privées. Nous avons donc vérifié que chacun savait quel était son référentiel de normes et que ce qui avait besoin d’être tracé en comptabilité l’était. Les quelques points qui ont suscité notre perplexité touchaient à des sujets de régulation ; nous les avons portés à la connaissance des administrations concernées. Un sujet plus directement comptable est celui des concessions : le bien concédé doit-il être chez le concédant ou chez le concessionnaire ? Les réponses varient selon le référentiel et elles sont encore embrouillées. C’est un point sur lequel le Conseil de normalisation des comptes publics devra revenir.

Les recueils ne prétendent pas être définitifs car il y a toujours des points à éclaircir. Si vous souhaitez en savoir davantage, notre programme de travail est public. Vous trouverez sur notre site internet les sujets sur lesquels nous avons travaillé ces dernières années ou sur lesquels nous sommes en train de travailler dans le cadre des mises à jour. On peut ainsi savoir en quoi consiste l’activité de mise à jour ou de complètement de nos recueils qui occupe nos séances.

Mme Marie-Pierre Calmel. Le Conseil de normalisation des comptes publics a établi un cadre conceptuel des comptes publics. C’est le cadre général qui fixe les grandes orientations de la comptabilité. Il s’applique à toutes les entités publiques, notamment les administrations, qui tiennent une comptabilité générale en droit constaté – le droit constaté constitue le principe de base de la comptabilité générale. Il fixe par exemple les règles de comptabilisation des actifs, qui doivent être enregistrés au coût. La dette, quant à elle, doit être constatée dans le bilan en valeur de remboursement. Dès lors qu’une entité n’a pas de gestion active des actifs immobiliers qui hébergent ses agents, ceux-ci n’ont aucune raison d’être comptabilisés en juste valeur. Ces grandes orientations sont similaires aux principes généraux applicables à la sphère privée. Le cadre est unifié.

Quelle place occupent les recueils ? Les préparateurs, qui établissent les comptes, ont besoin d’un outil qui ne soit pas trop théorique. S’il doit être applicable, ce n’est pas pour autant un outil opérationnel qui donne des numéros de compte ni des schémas comptables. Les recueils donnent de grandes orientations tout en définissant des données opérationnelles : les principes de comptabilisation et les faits générateurs des charges et des produits. Le recueil des normes comptables pour les organismes de sécurité sociale (RNCOSS), par exemple, fixe les normes relatives aux charges et aux produits, c’est-à-dire aux cotisations et aux prestations, qui constituent les principaux flux à tracer dans les comptes. Chacun des trois autres recueils, qui s’appliquent respectivement aux collectivités territoriales, aux établissements publics et à l’État, a ses spécificités. L’État, par exemple, dispose d’une norme pour les produits régaliens, qui ne s’applique évidemment pas aux autres.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. La norme n° 2, qui s’applique aux charges, définit le fait générateur de la prestation. Permet-elle un traitement satisfaisant des prestations dont le montant est incertain à la clôture ? Existe-t-il une méthode harmonisée pour estimer les provisions concernées, ou chaque branche applique-t-elle son propre modèle ?

Mme Marie-Pierre Calmel. Le recueil fixe les principes généraux. Il dit qu’une charge, dès lors qu’elle a pris naissance, doit être constatée. Se pose alors la question de la fiabilité. On enregistre une opération dans les comptes quand elle est certaine. Une charge identifiée, qui a pris naissance dans les comptes, mais qui n’a pas encore donné lieu à un flux de trésorerie, parce que le décaissement aura lieu dans l’exercice suivant, répond à un schéma de comptabilité générale fréquent. Il faut l’estimer pour constater dans les comptes la dette afférente. Le principe veut que l’on fasse appel au jugement : il faut que celui qui établit les comptes dispose de tous les outils nécessaires pour évaluer la charge au plus juste. Selon les outils et la nature de la charge, on préférera une approche statistique ou évaluative, par exemple. Le recueil ne fournit pas une typologie des charges assortie d’une méthode d’estimation pour chacune. Il dit que plusieurs outils sont disponibles et qu’il faut choisir l’approche la plus cohérente.

Mme la présidente Annie Vidal. La Cour des comptes constate des manquements – éléments probants insuffisants, anomalies, erreurs comptables. Dans quelle mesure la complexité des recueils et la marge de manœuvre laissée à ceux qui établissent les documents comptables participent-elles à l’incertitude budgétaire, donc à l’insatisfaction du certificateur ?

Mme Marie-Christine Lepetit. La situation que vous décrivez concerne toute comptabilité patrimoniale. Il ne s’agit pas d’une simple trésorerie, dans laquelle l’argent entre et sort. Il y a des charges et des produits calculés. De nombreux éléments doivent être appréciés : on cherche à établir la meilleure estimation à la date de clôture, en suivant des principes comptables connus. En cela, la sécurité sociale, et la sphère publique en général, ne sont pas spécifiques. Le dispositif doit prévoir les nombreuses situations dans lesquelles un chiffre précis ne s’impose pas absolument. La Cour des comptes fait son travail de certificateur ; il ne faut pas en déduire que, en amont, le dispositif contient une spécificité qui fragiliserait les comptes. On a affaire à une situation standard : la construction d’une comptabilité patrimoniale, avec une date d’arrêt, soulève nécessairement des questions d’ordre qualitatif.

Une fois les principes généraux posés, le travail est double. Ceux qui produisent les comptes doivent asseoir les chiffres et, lorsque c’est nécessaire, les commenter. Le choix du taux d’actualisation, par exemple, a une forte incidence – il est vrai que c’est une situation beaucoup moins fréquente dans le secteur public qu’en entreprise. Le certificateur observe la méthode ; parfois, il fait ses propres calculs. En l’absence de différence significative, il peut décider que tout va bien. Si tel n’est pas le cas, il peut faire une observation. C’est intrinsèque à l’objet. C’est universel.

Il faut donc se pencher sur chaque objet, s’assurer qu’on a clairement identifié la chose à évaluer, qu’on a donné toutes les orientations possibles et tout le cahier des charges, que ceux qui fabriquent la norme n’ont pas été négligents et que le certificateur a dit tout ce qu’il y avait à dire.

Les rapports de la Cour des comptes ne soulèvent pas de problème relatif à la norme. Les observations sont très étayées, j’y retrouve des éléments présents dans des travaux du Conseil de normalisation des comptes publics bien antérieurs à mon arrivée. C’est rigoureux. Je connais les réponses de la direction de la sécurité sociale. Il n’y a pas de difficulté.

Quant aux problèmes d’application qui relèvent du contrôle interne, ils ne sont pas de notre compétence. Je n’ai rien à en dire.

Mme Marie-Pierre Calmel. Le Conseil de normalisation des comptes publics est un organe collégial où siègent la Cour des comptes et la direction de la sécurité sociale. Dans nos commissions, il y a beaucoup d’agents comptables des principales caisses de sécurité sociale. Tous les sujets font l’objet d’une discussion avec l’ensemble des parties prenantes.

Il est déjà arrivé que des questions relatives à l’interprétation soient posées, par les caisses ou par la Cour, dans le dialogue entre le préparateur et le certificateur. Le Conseil de normalisation des comptes publics les a instruites avec les différentes parties prenantes, avant de rendre un avis qui a donné lieu soit à des compléments du recueil des normes comptables, soit à des dispositions spécifiques liées à des opérations propres à la sécurité sociale. De ce fait, la marge d’interprétation est réduite.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. La norme n° 9 prévoit une dépréciation statistique des indus. Les taux de dépréciation sont-ils harmonisés entre les branches ? Sont-ils prudents ?

Les contrôles a posteriori relèvent des taux d’erreur significatifs dans les prestations. Pourquoi ces erreurs probables mais non détectées ne font-elles pas l’objet d’une provision ? Ne serait-ce pas plus conforme au principe de prudence ?

Mme Marie-Christine Lepetit. Votre seconde question concerne l’application des normes, elle n’entre donc pas dans notre champ de compétences.

Mme Marie-Pierre Calmel. Le normalisateur fixe les grands principes. Il dit qu’il est possible d’évaluer statistiquement les indus : la méthode statistique est tout à fait appropriée pour constater une provision dans les comptes. Sans vouloir nous défausser, le taux de dépréciation relève du dialogue entre le certificateur et le préparateur. Nous sommes très en retrait : nous discutons des grands principes mais nous ne brassons pas les chiffres. Nous ne participons pas à l’établissement des comptes et nous n’avons pas à nous immiscer dans le dialogue autour des comptes mêmes.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Comment le recueil national traite-t-il la comptabilisation des produits de type cotisations et contribution sociale généralisée ainsi que leur rattachement à l’exercice ? Le fait générateur comptable est-il clairement défini pour tous les types de prélèvements ?

Mme Marie-Pierre Calmel. La norme définit le fait générateur des produits. À la demande des parties prenantes, la Cour des comptes et la direction de la sécurité sociale donc, lorsque nous avons établi le recueil, nous avons détaillé la norme jusqu’à un certain degré pour toutes ces cotisations. Ainsi, nous donnons le fait générateur ; ensuite, le plan comptable unique des organismes de sécurité sociale, qui est en quelque sorte le guide d’application, entre davantage dans le détail, notamment en donnant des numéros de compte et en fournissant des éléments additionnels, dans le respect des principes du recueil. C’est un système à plusieurs étages.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Pourriez-vous proposer trois actions à mener en priorité pour améliorer la qualité comptable des organismes de sécurité sociale dans les cinq prochaines années ?

Mme Marie-Christine Lepetit. Nous avons inscrit deux points à notre programme de travail. D’abord, nous avons décidé d’ouvrir un nouveau champ de reddition de comptes avec un chapitre extra-financier, comme on en trouve dans le privé. Aussi avons-nous entamé un travail de transposition de ce qu’on trouve dans l’univers privé concernant la durabilité, plus précisément les questions environnementales. Ce sujet nous éloigne de la trajectoire budgétaire de la sécurité sociale mais nous estimons que cela fait partie de la restitution qu’elle doit donner. Nous avons d’ailleurs noté avec intérêt que certaines caisses et structures hospitalières se sont déjà emparées de ces questions et qu’elles ont commencé à produire des données, physiques ou monétaires, pour décrire leur situation et sa dynamique.

Le second sujet ne concerne pas directement la sécurité sociale, mais il le pourrait dans un second temps et il nous rapproche de vos préoccupations en matière budgétaire. Nous avons souhaité élargir ce qui n’existe encore que pour les caisses de sécurité sociale en matière de consolidation ou de combinaison. Pour la comptabilité patrimoniale, notre pays dispose d’un appareil détaillé. Vous l’avez dit, cela implique une certaine complexité ; nous en sommes conscients. Cet appareil fonctionne par entités : nous avons très peu d’outils à même de fournir une vision globalisée à partir de ces données. Il en existe d’autres : la comptabilité nationale, les documents annexés aux projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, les nombreux rapports des différentes institutions. Mais la comptabilité patrimoniale est construite petit à petit. Pour mieux comprendre les évolutions des finances publiques et mieux les piloter, il serait intéressant d’avoir une vision générale de certains groupes d’entités publiques. Nous commençons donc à réfléchir à la manière de consolider les comptes. Nous avons décidé de commencer par les collectivités territoriales et par ce que, par commodité, nous appelons les satellites, c’est-à-dire les structures qui déploient les politiques des collectivités, en particulier les sociétés d’économie mixte. Aujourd’hui, elles sont traitées à part, de sorte que nous n’avons pas de vision d’ensemble de l’engagement des entités publiques locales. Notre ambition est plus vaste : nous aimerions construire progressivement une manière de consolider à même de fournir les données nécessaires à une analyse approfondie des comptes publics.

À l’instant, je n’identifie pas de troisième proposition de même importance. Nous restons à l’écoute des attentes des parties prenantes. Nous travaillons évidemment avec la Cour des comptes et nous discutons de la portée de son travail de certification. Il peut arriver que les parlementaires soulèvent un problème qui renvoie à des questions comptables. À ce stade, nous n’avons pas prévu de revenir sur des sujets que nous avons récemment examinés. Mais cela peut se produire à la faveur de questions nouvelles ou parce que certains éléments se révèlent n’être pas documentés de la manière la plus pertinente possible. Nous sommes évidemment ouverts à d’autres suggestions.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Ma dernière question vous a déjà été communiquée avant l’audition, et j’ai déjà hâte de recevoir vos réponses écrites. Elle vise à identifier les principales causes des difficultés à certifier les comptes des différentes branches, plus particulièrement celles liées au caractère inadéquat de certaines normes comptables. L’inadéquation des normes peut-elle expliquer les difficultés de certification ?

Mme Marie-Christine Lepetit. Nos discussions avec les praticiens et avec la Cour des comptes n’ont pas fait ressortir de difficultés liées à la normalisation. Cela ne signifie pas que la norme soit facile à appliquer ni qu’elle ne provoque jamais d’inconfort ou d’agacement. Toutefois, les difficultés ressortissent plutôt à des organisations, à des systèmes d’information, à la rigueur des processus, à la formation des personnels, parfois à la manière dont les informations extérieures sont enregistrées, au comportement des bénéficiaires des services… Quand j’ai évoqué les problèmes de contrôle interne, ma remarque recouvrait toutes ces questions qui relèvent plutôt de l’application. C’est la première source des difficultés les plus sérieuses de la certification. Je pense en particulier à la Caisse nationale des allocations familiales, si ma mémoire ne me trompe pas.

Cela étant, la Cour des comptes a émis le souhait que le suivi de certains régimes, en particulier des retraites et des accidents du travail, soit organisé différemment. Ces sujets ont donné lieu, à plusieurs reprises, à des travaux précis du certificateur et de ceux qui appliquent la norme, sous notre égide. Au cours de ces travaux, la norme a fait l’objet d’une analyse critique. Aujourd’hui, après un travail approfondi, elle est ce qu’elle est. Nous avons arrêté une façon de traduire les données, à un certain endroit et sous une certaine forme. Peut-être qu’un jour d’autres décisions seront prises mais, pour le moment, les choses sont claires et établies. Elles prennent en considération le fait qu’on sache ou non calculer certains chiffres, que les sommes soient sûres ou non, en fonction des décisions publiques, qu’il s’agisse ou non d’une entité qui porte l’engagement… Nous n’entrerons pas dans le détail de la comptabilité, sauf à ce que vous le souhaitiez, mais nous identifions très bien pourquoi certaines questions ont été soulevées. Les uns et les autres ont défendu leurs arguments et la collégialité a abouti à la réponse que vous connaissez. Elle peut varier selon les domaines, parce que les régimes juridiques sous-jacents sont distincts.

M. David Magnier (RN). Ma question porte sur la norme n° 13, relative aux engagements à mentionner en annexe. Pourquoi les pensions de retraite et les prestations légales n’entrent-elles pas dans son champ d’application ? Ne s’agit-il pas d’une lacune majeure ? Sans les inscrire au passif, ne faudrait-il pas rendre obligatoire une information détaillée en annexe sur les engagements projetés ?

Quelles évolutions normatives envisagez-vous pour répondre aux réserves récurrentes de la Cour sur les comptes des organismes de sécurité sociale ?

La création du Conseil de normalisation des comptes publics a-t-elle permis de satisfaire tous les besoins en matière de normalisation, en particulier ceux liés à la fiabilisation des comptes publics ?

Mme Marie-Christine Lepetit. Votre première question vient illustrer mon propos, qui restait général car je ne voulais pas ouvrir un débat politique alors que nous sommes des techniciens. C’est précisément ce sujet, ainsi que le régime des accidents du travail et maladies professionnelles, et les prestations relatives au handicap, qui ont fait l’objet de discussions nourries pendant une dizaine d’années au Conseil de normalisation des comptes publics. Il s’agissait de savoir comment on les estimait, si et où on les incluait, et sous quelle forme – comptes ou annexes. Différents arguments ont été évoqués s’agissant des retraites. Selon le principal, les caisses ne sont qu’un opérateur. Il serait donc contestable de leur faire prendre en charge un sujet qui les dépasse – je le dis en termes non techniques. La question n’est pas de savoir s’il faut se préoccuper de ce qu’on dépensera à l’avenir pour les retraites. Elle est purement comptable. Il faut se demander si le régime juridique – le fait que les sommes à dépenser sont sûres et qu’on peut les estimer – justifie qu’on les inscrive dans les comptes des caisses. La réponse a été négative. Le débat est plus riche ; je le résume sommairement. Les entités publiques ne nous ont pas dit qu’elles ne fournissaient pas d’information et qu’elles continueraient à ne pas le faire. Elles nous ont rappelé toutes les informations fournies, tous les documents établis, avec les variantes qu’appellent les sujets prospectifs – il faut préciser la sensibilité des chiffres aux hypothèses retenues. Nous avons fait le bilan de l’information disponible. Je n’ai pas fait l’exercice de comparaison, mais la direction de la sécurité sociale avait le projet de perfectionner l’information fournie dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, parce que c’est le plus judicieux. Nous, nous parlons des caisses, mais l’avenir du régime des retraites relève bien du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Enfin, vous demandez si nous pensons avoir réussi. La réponse est oui !

Mme la présidente Annie Vidal. Merci d’avoir partagé avec nous vos connaissances éclairantes.

3. Audition, ouverte à la presse, de M. Robert Ophèle, président du collège de l’Autorité des normes comptables, et Mme Géraldine Viau‑Lardennois, directrice générale. (jeudi 15 janvier 2026)

La commission d’enquête auditionne M. Robert Ophèle, président du collège de l’Autorité des normes comptables, et Mme Géraldine Viau‑Lardennois, directrice générale. ([3]).

Mme la présidente Annie Vidal. L’Autorité des normes comptables (ANC), dont nous auditionnons les représentants, est l’organisme de normalisation comptable compétent pour les entités relevant de la comptabilité privée. On pourrait en déduire que la question sur laquelle nous nous penchons – les comptes des organismes sociaux – n’entre pas dans le champ de ses activités. On aurait tort car toutes les règles ont leurs exceptions : certains organismes se rattachant à la protection sociale au sens large, au premier rang desquels l’Unédic, sont soumis aux règles de la comptabilité privée. Parallèlement à la mission de certification qui revient à la Cour des comptes aux termes de la loi organique relative aux lois de finances, certains contrôles relèvent ainsi de commissaires aux comptes.

Monsieur le président, madame la directrice générale, un questionnaire très complet vous a été communiqué par la rapporteure. Dans la mesure où nous ne pourrons traiter toutes les questions qu’il contient de manière exhaustive au cours de cette audition, je vous invite à nous transmettre ultérieurement, par écrit, vos éléments de réponse ainsi que toute autre information que vous jugeriez utile de porter à notre connaissance.

Il revient traditionnellement à la présidence d’ouvrir les débats par quelques brèves interrogations. Comment expliquez-vous, dans le champ de la protection sociale au sens large, l’utilisation de normes comptables différentes suivant les organismes ? Des raisons objectives font-elles obstacle à une unification ? Jugez-vous le fonctionnement actuel pertinent malgré les défaillances régulièrement relevées par la Cour des comptes ? Le cas échéant, quelles améliorations envisageriez-vous ?

Avant de vous donner la parole et en application de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, je vous demande de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Robert Ophèle et Mme Géraldine Viau-Lardennois prêtent serment.)

M. Robert Ophèle, président du collège de l’Autorité des normes comptables. On distingue effectivement, en France, les entités qui relèvent de la comptabilité privée et celles qui relèvent de la comptabilité publique. Cette différence ne doit toutefois pas être surestimée. L’article 30 de la loi organique relative aux lois de finances pose un principe général selon lequel « les règles applicables à la comptabilité générale de l’État ne se distinguent de celles applicables aux entreprises qu’en raison des spécificités de son action ». Cela vaut pour toutes les entités soumises aux règles de la comptabilité publique : les normes appliquées sont les mêmes que pour le privé, sauf en cas d’exceptions justifiées par les spécificités du secteur public.

Les entités relevant de la comptabilité privée doivent, pour établir leurs comptes sociaux, appliquer les règles définies dans les règlements de l’Autorité des normes comptables, eux-mêmes homologués par le ministre chargé de l’économie.

Pour établir leurs comptes consolidés, les entreprises doivent appliquer les normes comptables internationales IFRS (International Financial Reporting Standards), homologuées quant à elles par un règlement délégué de la Commission européenne après avis technique du Groupe consultatif européen sur l’information financière (European Financial Reporting Advisory Group, Efrag), une association d’intérêt général belge. Ces normes internationales, intégrées dans l’ordre juridique européen, s’imposent aux entreprises qui possèdent des titres cotés sur un marché réglementé de l’Union européenne – le plus souvent des actions, mais aussi parfois uniquement des obligations. Les autres sociétés appliquent au choix ces normes ou celles de l’Autorité des normes comptables.

En application de la directive 2022/2464 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022 relative à la publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises, dite « CSRD », les grandes entreprises sont aussi tenues, depuis 2024, de présenter des états qui respectent les normes européennes d’information en matière de durabilité (European Sustainability Reporting Standards), dites « normes ESRS », elles aussi fixées par un acte délégué de la Commission sur la base d’un avis technique de l’Efrag. Je ne reviens pas sur la complexité qui caractérise cette directive : comme vous le savez sans doute, elle n’a pas été transposée dans tous les États-membres et elle vient d’être revue, un texte ayant été finalisé par les législateurs européens au mois de décembre. Dans le même temps, l’Efrag a proposé de nouvelles normes ESRS. Ces dernières sont donc appelées à évoluer.

Le paysage est donc relativement complexe puisqu’il est constitué à la fois de normes françaises, de normes internationales homologuées et de normes européennes. Au-delà de ses responsabilités en matière de normes nationales, l’Autorité des normes comptables contribue à l’élaboration des normes internationales applicables dans l’Union européenne et des normes de durabilité de l’Union européenne, en participant à différentes institutions.

Les entités qui relèvent de la comptabilité publique doivent, quant à elles, appliquer les règles que les ministres compétents fixent par arrêté sur proposition du Conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP). La cohérence entre les travaux des deux institutions – qui est indispensable, puisque le Conseil se fonde sur les règles nationales applicables aux entreprises privées pour y introduire d’éventuelles modifications – est assurée par plusieurs mécanismes. D’abord, le président de l’Autorité des normes comptables ou son représentant, ainsi qu’un membre de son collège, siègent au collège du Conseil. Un représentant de l’Autorité est également membre de la commission « durabilité » du Conseil. En retour, des membres du Conseil sont observateurs dans les différentes instances de l’Autorité. Ensuite, les deux institutions travaillent dans le même immeuble et le membre du collège de l’Autorité des normes comptables qu’a nommé le premier président de la Cour des comptes est actuellement le conseiller maître chargé de la certification des comptes de l’État.

Les relations sont donc aisées, tant les deux institutions ont de nombreuses occasions d’échanger. Cette organisation date de 2009. Auparavant, le Conseil national de la comptabilité émettait, sur la comptabilité privée comme publique, des avis qui avaient force réglementaire pour le secteur privé, à condition d’être retenus par le Comité de la réglementation comptable, institué en 1998. La création de l’Autorité des normes comptables a permis de clarifier l’organisation.

En revanche, la répartition entre entités relevant de la comptabilité publique et entités relevant de la comptabilité privée est relativement compliquée. Elle résulte de la combinaison de nombreux textes. Le Conseil de normalisation des comptes publics est ainsi compétent non seulement pour les personnes publiques, mais également pour les personnes privées exerçant une activité non marchande et financées majoritairement par des ressources publiques – notamment des prélèvements obligatoires –, sauf si des textes particuliers soumettent ces entités aux règles de la comptabilité privée. Or, le décret n° 2012‑1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, qui dresse la liste des entités soumises aux règles de la comptabilité publique, inclut notamment « les personnes morales de droit public ne relevant pas de la catégorie des administrations publiques, sauf si leur statut en dispose autrement » ainsi que « les personnes morales de droit privé », « après avis conforme du ministre chargé du budget et lorsque leur statut le prévoit ». Ainsi, dans le domaine social au sens large, certaines personnes morales de droit public sont soumises à un statut qui leur impose de respecter les normes de la comptabilité privée, tandis que certaines personnes morales de droit privé appliquent le cadre comptable public. Cette complexité explique peut-être certaines de vos interrogations.

Il est donc d’autant plus important que les règles comptables publiques et privées soient proches, ou au moins que les écarts entre elles soient réellement justifiés par des éléments concrets. Souvent, les différences ou modifications constatées ne sont pas tant liées au traitement ou aux principes comptables qu’à la présentation des comptes : les états financiers des entités du secteur social doivent être bien plus détaillés que dans le régime de droit commun des entreprises privées, parce qu’il faut pouvoir identifier précisément les prestations assurées et les ressources.

À cette difficulté – si c’en est une – s’ajoute la question de savoir qui doit réaliser l’audit de ces comptes. Trois cas de figure sont envisageables.

D’abord, de nombreuses entités du secteur public ne font l’objet d’aucun audit externe, à commencer par les collectivités territoriales – même si la certification de leurs comptes par des commissaires aux comptes a fait l’objet d’une expérimentation. De manière générale, dans le domaine social, tous les comptes qui relèvent de l’échelon local ne sont soumis à aucun audit externe.

Ensuite, dans le cas où un tel audit est prévu, il peut être effectué soit par des commissaires aux comptes, soit par la Cour des comptes. Le périmètre de compétence de la Cour des comptes est clairement défini : l’État, l’Assemblée nationale, le Sénat et le régime général de la sécurité sociale.

Pour le reste, dans le secteur qui vous intéresse, l’audit est réalisé par des commissaires aux comptes, même quand il s’agit de s’assurer du respect des normes comptables du secteur public.

Le caractère potentiellement problématique de cette situation me semble résolu par le code des juridictions financières, qui dispose que les commissaires aux comptes peuvent partager les résultats de leurs audits avec les membres de la Cour des comptes, le respect du secret professionnel ne s’imposant alors pas. Le cas de l’Unédic est intéressant à cet égard : si ses comptes sont audités par des commissaires aux comptes, ceux de l’Urssaf, qui lève les cotisations sociales, sont en revanche certifiés par la Cour des comptes. Les commissaires aux comptes, lorsqu’ils auditent l’Unédic, se tournent donc vers la Cour des comptes pour que cette dernière leur confirme que les contributions transférées par l’Urssaf sont bien les bonnes. Ce type d’arrangements garantit généralement que les choses se passent correctement. L’inverse est d’ailleurs vrai : quand la Cour des comptes a besoin des analyses des commissaires aux comptes sur une entité donnée, ces derniers les lui transmettent.

Le panorama qui se dessine n’est donc pas exactement un jardin à la française. Des normes différentes s’appliquent. Les raisons qui président à la délimitation entre comptabilité publique et comptabilité privée ne sont pas évidentes au premier abord. Les responsabilités en matière d’audit sont partagées entre plusieurs intervenants. Dans ce domaine, au fond, tout est cas particulier.

Les régimes spéciaux de retraite, par exemple, sont le plus souvent adossés à des entreprises comme les industries électriques et gazières ou la Banque de France. Pour la plupart d’entre elles – les plus grandes –, elles appliquent les normes internationales. Si l’audit est alors confié à un commissaire aux comptes, c’est parce que ce dernier y est très habitué.

L’Unédic, quant à elle, est une association de droit privé. Elle réunit des partenaires sociaux – donc des personnes privées –, qui concluent des accords que l’État rend obligatoire lorsqu’il les agrée par arrêté. Même si une partie de ses ressources provient d’une fraction de la contribution sociale généralisée d’activité, l’Unédic est principalement financée par les contributions sociales, raison pour laquelle elle a choisi de rester soumise au cadre privé.

Je ne suis pas certain que cette relative complexité pose un réel problème d’analyse des comptes. Le secteur de la protection sociale se caractérise par le fait que les entités concernées ne détiennent pas de titres de participation au capital de sociétés. L’analyse s’en trouve facilitée puisqu’on peut se contenter de combiner les comptes, plutôt que de les consolider. Le mécanisme à appliquer est beaucoup plus simple : il suffit d’agréger les comptes sociaux de chaque entité et d’éliminer les opérations et comptes réciproques, sans qu’il soit besoin, par exemple, de tenir compte des participations financières entre les différents acteurs, comme ce serait le cas pour des comptes consolidés. Ce facteur atténue les difficultés que pourrait poser l’intervention d’auditeurs différents ou l’application de normes comptables diverses.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. L’articulation entre comptabilité privée et comptabilité sociale crée effectivement des particularismes qu’il convient d’appréhender. Existe-t-il des chevauchements entre le champ de compétence de l’Autorité des normes comptables et celui du Conseil de normalisation des comptes publics concernant les acteurs du système de protection sociale ? Si oui, lesquels ?

M. Robert Ophèle. La comptabilité publique et la comptabilité privée ont chacune leur cœur de métier. Toutefois, certaines entités se trouvent en quelque sorte entre les deux : elles pourraient relever aussi bien de l’une que de l’autre. Ce n’est pas grave, parce qu’en comptabilité publique, on part des normes de comptabilité privée, et celles-ci ne sont modifiées que si d’éventuelles spécificités liées au service public le justifient.

Dans cette zone grise, ce sont les statuts d’une entité – qui peuvent toujours être modifiés – qui déterminent si celle-ci relève de la comptabilité publique ou de la comptabilité privée.

Il faut surtout se demander si les spécificités d’une entité sont telles qu’elles justifient une exception à la règle générale. Cette dernière inclut d’ailleurs déjà des dispositions particulières pour les acteurs sociaux. En effet, pour prendre en compte la différence entre les entreprises industrielles, les associations, les acteurs sociaux, les assurances ou les banques, différents plans comptables sectoriels ont été établis, qui sont autant de satellites du plan comptable général.

Peut-être la répartition pourrait-elle être plus lisible pour le monde extérieur ? En la matière, nous sommes très ouverts.

Encore une fois, c’est uniquement quand il faut consolider les comptes que la présence de normes homogènes constitue un bénéfice. Quand il s’agit simplement de les combiner, l’absence d’homogénéité ne pose pas de problème dès lors que les règles sont quasiment identiques et que les différences portent sur la présentation – par exemple, le détail des prestations versées et leur répartition. Ainsi, de notre point de vue, il n’y a pas d’argument majeur pour changer les choses, tout comme il n’y aurait aucun problème à ce que des entités passent d’une comptabilité à l’autre.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Vous ne publiez pas de recommandation sur le traitement comptable des flux entre acteurs privés et organismes de sécurité sociale. Pourquoi ?

M. Robert Ophèle. Je ne sais pas si les acteurs ont besoin de recommandations en la matière. Le plan comptable actuel suffit pour fixer les règles de comptabilisation de ces flux. Dans votre questionnaire, vous demandiez si les principes généraux diffèrent selon les ordres comptables. En général, non : nous appliquons toujours les mêmes principes, mais nous les déclinons parfois différemment. Prenons les droits constatés ou la comptabilité d’engagement, qui revêt une importance fondamentale dans les normes internationales : elle est normalement retenue dans les normes françaises de la comptabilité privée, mais pas toujours. L’exemple emblématique est celui des engagements de retraite : le code de commerce prévoit que leur comptabilisation n’est pas obligatoire. Dans les cas où ils ne sont pas comptabilisés – c’est-à-dire qu’ils ne sont pas pris en compte pour le calcul du résultat –, ils sont présentés dans une annexe, à titre d’information pour le marché.

Les normes françaises ont été conçues pour accompagner la création, en 1948, d’un impôt sur le bénéfice des sociétés, en garantissant un calcul homogène de ces bénéfices. Évidemment, cela va de pair avec le fait qu’un certain nombre d’engagements – de retraite, notamment – ne donnent pas lieu à des déductions fiscales quand ils sont dotés – c’est-à-dire enregistrés comptablement. Ainsi, en France, la frontière entre comptabilité et fiscalité est poreuse.

Ce n’est pas du tout le cas dans les normes internationales. Celles destinées au secteur public (International Public Sector Accounting Standards, Ipsas) ont pour principal objectif, non de servir aux services fiscaux locaux, mais de donner une image fidèle de la situation de l’entité, sachant que cette image n’est pas identique selon qu’il s’agit de rendre des comptes à des investisseurs et à des actionnaires, quand il s’agit du secteur privé, ou au corps social, quand il s’agit du secteur public. C’est pourquoi la comptabilité publique mentionne spécifiquement certains détails absents dans la comptabilité privée.

Cela étant, la prise en compte des droits constatés et des engagements dans la comptabilité reste le fondement de la comptabilité privée et donc de la comptabilité publique, sauf quelques exceptions très spécifiques comme celle, massive, des engagements de retraite.

En outre, les normes françaises et internationales peuvent diverger dans leur manière d’envisager l’engagement. Par exemple, quand on calcule une cotisation à payer sur des valeurs passées, il ne va pas de soi de la comptabiliser dès qu’on connaît la valeur passée si l’engagement ne naît qu’après. La loi de finances pour 2025 du 14 février 2025 a créé pour les entreprises redevables de l’impôt sur les sociétés une contribution exceptionnelle dont le montant est calculé à partir de l’impôt dû sur deux années. Quelles conséquences comptables en tirer la première année ? Il peut être compliqué de déterminer quand comptabiliser un engagement, une charge ou un produit.

Mme la présidente Annie Vidal. Ils doivent être comptabilisés lors du décaissement.

M. Robert Ophèle. Non car on tient une comptabilité d’engagement ; mais aucune des autres options n’est totalement évidente. En la matière, je ne vois pas de différence entre les normes françaises de comptabilité privée et publique. En revanche, il peut y avoir des différences entre les normes françaises et les normes internationales.

Mme Géraldine Viau-Lardennois, directrice générale de l’Autorité des normes comptables. Cela rejoint votre question sur les dérogations aux règles du plan comptable général prévues en son temps par le Conseil national de la comptabilité pour les organismes de sécurité dans le plan comptable unique des organismes de sécurité sociale (PCUOSS). Ces dérogations ont été reprises dans le recueil des normes comptables du Conseil de normalisation des comptes publics.

Outre la question, assez marginale sur le plan comptable, du traitement des indus, ces dérogations portent en premier lieu sur la définition du fait générateur des produits et des charges. En la matière, une règle générale a été fixée : les produits ne sont comptabilisés que quand les droits et obligations imposés par le législateur existent. Cette règle a ensuite été déclinée très précisément en déterminant la date à partir de laquelle l’organisme de protection sociale peut comptabiliser chaque produit et chaque contribution.

La deuxième dérogation importante concernait la présentation des comptes. En effet, la présentation prévue par le plan comptable général est plutôt adaptée aux entreprises industrielles et commerciales, qui vendent des produits et qui ont des charges associées. Pour les organismes de sécurité sociale, la présentation des comptes repose sur un résultat technique, des produits et des charges techniques. Elle se rapproche finalement de celle prévue en comptabilité privée dans le domaine de l’assurance.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Avez-vous des préconisations pour améliorer la lisibilité comptable globale du système français de protection sociale ? Y aurait-il un intérêt à établir une comptabilité de caisse, en complément de la comptabilité en droits constatés ?

M. Robert Ophèle. Les états d’une entreprise comprennent le compte de résultat, des annexes et les flux de trésorerie (cash-flow). De fait, il est utile de connaître ces flux et de les rapprocher des comptes eux-mêmes pour établir la situation financière d’une entité, quelle qu’elle soit. Je ne suis pas spécialiste de l’état de flux de trésorerie en comptabilité publique, mais il y aurait peut-être quelque chose à faire dans ce domaine.

Surtout, pardonnez-moi, mais les analystes regardent peu les comptes sociaux : ceux-ci ne les intéressent pas vraiment, au contraire des comptes combinés ou consolidés, car ils ne permettent pas de comprendre comment les acteurs extérieurs contribuent, d’une manière ou d’une autre, à l’entité.

Dans les comptes publics, les flux entre le budget de l’État et les autres budgets sont si nombreux que nous avons besoin d’une vision globale, consolidée, pour comprendre d’où vient l’argent de la protection sociale, où il va, et quel est l’équilibre financier. L’ancien président du Conseil de normalisation des comptes publics, M. Michel Prada, considérait ainsi que l’État devait faire des efforts pour consolider ses comptes, et je crois que la présidente actuelle partage cette ligne. Si l’on juxtapose des comptes sociaux individuels pour des entités dont l’activité n’a de sens qu’au sein d’un ensemble beaucoup plus large, on perd le fil et seuls les hyper-spécialistes qui y ont consacré leur vie parviennent à comprendre les problèmes et les enjeux. Le Conseil de normalisation des comptes publics est beaucoup plus compétent que nous pour cela.

En tout cas, il est significatif qu’au niveau européen, les normes uniques pour toutes les sociétés cotées concernent le niveau consolidé ! Au niveau des comptes sociaux, en revanche, cohabitent des normes nationales très difficiles à réconcilier. Tous les pays n’ont pas choisi, comme la France, d’adosser fortement leurs normes au système fiscal.

J’ai l’impression de ne répondre que partiellement à votre question, mais c’est parce que l’Autorité des normes comptables n’a pas d’expertise particulière dans ce domaine.

M. David Magnier (RN). Le plan stratégique de l’Autorité, qui couvre les années 2023 à 2026, ne fait aucune mention de la sécurité sociale alors même que vous intervenez dans des secteurs clefs de celle-ci. Pourquoi ?

M. Robert Ophèle. Le plan stratégique définit nos priorités. Parmi les quinze membres du personnel de l’Autorité des normes comptables, quatre travaillent sur la durabilité. Nous avons étoffé ces effectifs car la priorité, ces dernières années, était l’élaboration de normes de reporting pour les états de durabilité. Il s’agissait d’être proactif et de permettre aux idées qui ressortent de la place française d’être prises en compte aux niveaux européen et international. Deux membres du personnel travaillent sur les normes comptables internationales. On pourrait penser que celles-ci ont été arrêtées dans les années 2000. En réalité, elles sont en perpétuelle évolution. Nous avons d’ailleurs choisi de ne pas intégrer dans le cadre national bon nombre de ces normes, qui sont complexes. Enfin, trois de nos personnels travaillent sur les normes françaises.

Notre programme de travail doit ensuite être validé par le collège de l’Autorité. Pour la période que vous citez, la sphère sociale n’a pas constitué une priorité stratégique. Mais un nouveau collège sera nommé le mois prochain. Nous interrogerons ses membres sur leurs points d’attention.

Évidemment, nous avons traité les questions de sécurité sociale quand elles se sont présentées. Par exemple, l’introduction d’une dotation populationnelle pour financer les hôpitaux a concerné de nombreuses entités soumises au régime de comptabilité privée. Fallait‑il considérer cette dotation comme une subvention ? Nous nous sommes rapprochés de nos collègues de la comptabilité publique pour être certains de choisir les solutions adaptées.

Mme Géraldine Viau-Lardennois. En 2023, nous avons également travaillé avec le Conseil de normalisation des comptes publics, à son initiative, sur la comptabilité des établissements et services sociaux et médico-sociaux, notamment des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes, afin d’harmoniser les règles pour les entités privées et publiques.

M. Robert Ophèle. En matière de normes françaises de comptabilité, ma priorité est de finaliser les dossiers ouverts par mes prédécesseurs. Il faut parfois plusieurs années, soit pour les clore, soit pour les faire aboutir. Les questions sont souvent très sensibles. La définition du chiffre d’affaires, par exemple, n’est pas si simple qu’elle y paraît ; ses conséquences fiscales sont non négligeables. Un autre dossier est en cours de traitement prioritaire après avoir été évoqué par le collège précédent : celui des normes comptables pour les titres de participation. Elles posent problème quand une même entreprise place ses titres à la fois dans un portefeuille de négociation et dans un portefeuille de participations. La Cour des comptes s’intéresse également à ces questions, à travers la fiscalité des plus-values de cession des titres de participation.

Si l’on nous signale que des problèmes importants imposent de revisiter le domaine social, je suis tout à fait ouvert à l’idée d’en faire une des priorités sous le prochain collège. Les membres du collège ont un mandat de trois ans, même si celui du président de l’Autorité des normes comptables est de six ans.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour votre éclairage, qui sera utile à nos travaux.

4. Audition, ouverte à la presse, de M. Bruno Gérard, associé audit secteur public chez Ernst & Young France (jeudi 21 janvier 2026)

La commission d’enquête auditionne M. Bruno Gérard, associé audit secteur public chez Ernst & Young France ([4]).

Mme la présidente Annie Vidal. Chers collègues, j’ai le plaisir de vous retrouver pour la suite des travaux de la commission d’enquête visant à lever les incertitudes budgétaires en matière de sécurité sociale. Nous avons eu des auditions très riches au cours de la semaine dernière et nous allons continuer à soulever des questions techniques. Nous engagerons dès la semaine prochaine la deuxième phase de nos travaux avec la réception des dirigeants des différentes caisses nationales. Pour l’heure, je remercie M. Bruno Gérard, associé audit secteur public chez Ernst & Young France, d’avoir accepté notre sollicitation. Vos compétences seront les bienvenues pour éclairer nos travaux.

Comme la Cour des comptes nous l’a indiqué la semaine dernière, c’est aux magistrats financiers qu’il revient de certifier les comptes de la sécurité sociale au sens strict. En revanche, et c’est un élément évident de complexité, certains éléments du périmètre étendu de la protection sociale incombent à des commissaires aux comptes et relèvent des règles de la comptabilité privée. Il faut alors en tirer diverses conséquences pour accorder le travail des uns à celui des autres. C’est la raison pour laquelle nous avons souhaité vous entendre : vous êtes un expert dans les questions comptables relatives aux établissements publics de santé, dont on ne peut pas dire qu’ils sont quantité négligeable pour notre système social.

Un questionnaire vous a été transmis par notre rapporteure préalablement à cette audition. Toutes les questions qu’il contient ne pourront être évoquées de manière exhaustive. Je vous invite par conséquent à communiquer ultérieurement les éléments de réponse écrits, ainsi que toute autre information que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Avant de vous faire prêter serment et de passer la parole à la rapporteure, il revient traditionnellement à la présidence de poser deux brèves questions destinées à introduire les débats. En premier lieu, comment expliquez-vous, dans le champ de la protection sociale au sens large, l’utilisation de normes comptables différentes suivant les organismes ? Y a-t-il des raisons objectives qui feraient obstacle à une unification ou, au contraire, qui plaident pour la persistance de modèles différents ?

En second lieu et au cœur de votre activité, diriez-vous que, du point de vue de la gestion financière et comptable, le fonctionnement des hôpitaux français paraît efficient ? Existe-t-il des difficultés récurrentes qui vous semblent pouvoir être corrigées et sur lesquelles vous souhaiteriez attirer notre attention ?

(M. Bruno Gérard prête serment.)

M. Bruno Gérard, associé audit public chez Ernst & Young France. Concernant la nécessité de disposer de référentiels comptables distincts pour les organismes de sécurité sociale, je dois préciser que je ne suis pas un expert de ces organismes, mais plutôt des hôpitaux. Néanmoins, j’observe qu’au sein du secteur public, il existe des corps de normes adaptés aux différents segments : hôpitaux, établissements publics, universités et collectivités locales. Il n’est donc pas surprenant qu’il en existe également pour les organismes de sécurité sociale, notamment au regard du plan comptable, puisque les comptes nécessaires peuvent varier d’un secteur à l’autre. Il est courant dans le secteur public d’avoir sectorisé les normes comptables.

Un travail important a été mené ces quinze dernières années. La première entrée en certification d’organismes publics, si l’on met de côté celle, antérieure, des comptes de l’État, concerne les établissements publics en 2005‑2006. Ont suivi les universités en 2009, les hôpitaux en 2014 et une expérimentation de la certification des comptes des collectivités locales débutée en 2017‑2018. Chaque typologie d’acteur dispose donc d’un référentiel comptable particulier. Ces référentiels se sont accompagnés, au gré des entrées en certification, de toilettages et de remembrements.

Nous disposons aujourd’hui d’un recueil des normes comptables des établissements publics qui regroupe toutes les instructions dites « M9 » antérieures, qui étaient très diverses. Il existe également avec l’instruction comptable M21 un référentiel comptable unifié pour les hôpitaux, et avec l’instruction comptable M22pour les organismes médico-sociaux. Pour les collectivités locales, un recueil des normes comptables devrait s’inspirer de l’instruction comptable M57. Parallèlement, tous ces référentiels convergent autant que possible vers les principes du plan comptable général, avec des spécificités de plan de comptes adaptées à chaque secteur. Je ne pourrai être plus spécifique sur les organismes de sécurité sociale.

Votre deuxième question portait sur la qualité comptable des établissements publics de santé. Comme vous le savez certainement, tous les hôpitaux ne sont pas soumis à la certification des comptes. Aujourd’hui, seuls ceux dont les recettes du budget principal dépassent 100 millions d’euros pendant trois années consécutives y sont soumis de manière obligatoire. Cette disposition de la loi n° 2009‑879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires s’applique depuis 2014. Les hôpitaux concernés sont entrés dans la certification en trois vagues en 2014, 2015 et 2016. Ils sont aujourd’hui au nombre de 170, si ma mémoire est bonne, et ils représentent 25 % des établissements publics de santé en nombre, mais plus de 75 % en termes de recettes. Ces recettes proviennent bien évidemment des charges de la sécurité sociale, mais aussi des complémentaires et du reste à charge des patients. Ainsi, 75 % des recettes des établissements publics de santé sont aujourd’hui couverts par la certification.

Le chemin parcouru depuis plus de dix ans sur la certification a été précédé d’une phase préparatoire pour les plus importants de ces établissements. Cette préparation, antérieure à 2014, a été pilotée par une équipe conjointe de la direction générale de l’offre de soins et de la direction générale des finances publiques, qui a mesuré le degré d’anticipation des établissements et permis de séquencer leur entrée en certification sur trois vagues, en fonction de critères préétablis. La liste des établissements entrant en certification lors de chacune de ces trois années faisait l’objet d’un décret ministériel. Ils ont été préparés du mieux possible. L’entrée en certification en 2014 a concerné une trentaine d’établissements et elle a donné lieu à un certain nombre de réserves affectant les opinions des commissaires aux comptes, car certains sujets ne pouvaient être résolus à court terme. Environ 40 % des établissements ont été certifiés sans réserve la première année. Aujourd’hui, ce taux atteint 85 %. En l’espace de dix ans, un long chemin a été parcouru.

Les autres établissements sont certifiés avec réserve. Seul un établissement sur l’ensemble du périmètre fait aujourd’hui l’objet d’une impossibilité de certifier, alors qu’ils étaient quatre ou cinq, il me semble, au début de la certification. Je précise la nature de ces réserves : il s’agit de ce que nous appelons des « réserves pour limitation ». Elles surviennent lorsque le commissaire aux comptes ne dispose pas de la documentation suffisante pour se forger une opinion. La piste d’audit est perdue, la documentation est insuffisante ou les contrôles, bien qu’opérés, ne sont pas documentés. Cela s’oppose aux « réserves pour désaccord », où le commissaire aux comptes relève des erreurs significatives dans les comptes – éléments comptabilisés à tort ou manquants. Ce second cas est quasiment inexistant ; personnellement, je ne l’ai jamais rencontré. En effet, lorsque nos audits ont révélé des éléments à corriger, les établissements ont toujours procédé aux modifications nécessaires dès lors qu’elles étaient significatives, car nous travaillons bien entendu avec des seuils de signification.

Nous pourrons revenir sur le cheminement des hôpitaux, les sujets qui résistent encore, les axes de progrès et l’adhésion des établissements publics de santé à cette démarche, qui n’allait pas de soi au départ.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Merci de venir nous éclairer sur ces domaines, il faut le dire assez arides, afin d’identifier les éléments nécessaires à un socle de réflexion.

Les protocoles de comptabilité que vous appliquez aux hôpitaux publics vous semblent-ils suffisants pour repérer les déficits ? Je sais que cela relève du système de financement, et non de la comptabilité. Nous avons longuement interrogé les représentants de la Cour des comptes, qui ont expliqué qu’une certification pouvait être délivrée dès lors que les protocoles comptables étaient respectés. Pour autant, ce qui nous intéresse, c’est la question fondamentale : pourquoi les hôpitaux présentent-ils des déficits chroniques ? On évoque des sommes de plusieurs milliards d’euros. Les méthodes comptables pourraient-elles permettre non seulement de les repérer aisément, mais aussi de les prévenir ? Ces deux aspects sont-ils totalement indépendants ? À la place du mot « déficit », je pourrais d’ailleurs employer celui d’« incertitudes », que nous avons retenu pour l’intitulé de cette commission.

M. Bruno Gérard, associé audit public chez Ernst & Young France. La comptabilité a des qualités et des défauts. Son principal défaut est de ne pas être prévisionnelle : elle enregistre les opérations écoulées et dresse un état du patrimoine et des opérations des entités qui produisent ces comptes, par opposition au budget, que l’on appelle à l’hôpital l’état prévisionnel des recettes et des dépenses (EPRD). Celui-ci est élaboré par la direction et soumis à l’approbation de l’agence régionale de santé en début d’année. En tant que commissaires aux comptes, nous n’examinons absolument pas ces éléments car notre certification porte sur les états financiers, c’est-à-dire le bilan, le compte de résultat et les notes annexes.

L’important est que la comptabilité serve de socle aux décisions futures et aux éléments budgétaires car il faut pouvoir se reposer sur ce qui existe réellement. Par exemple : a-t-on provisionné l’ensemble des risques qui impliquent de moindres ressources futures pour un hôpital, comme les provisions pour les comptes épargne-temps ou pour risques et charges ? L’établissement s’est-il doté de procédures internes pour identifier ces éléments ? Les comptes retracent les événements passés. Néanmoins, en tant que commissaires aux comptes, nous vérifions que, dans le référentiel comptable, les états financiers annexés à notre rapport retracent correctement la réalité observée lors de notre audit. Lorsque nous certifions les comptes, notre rapport atteste que les états financiers donnent une image fidèle de la situation patrimoniale et des opérations écoulées au cours de l’exercice, ce qui est important pour nous et pour les tiers qui nous liront. Nous ne donnons pas d’avis sur les décisions de gestion. Nous l’avons bien vu au début des certifications, lorsqu’un certain nombre d’hôpitaux ont été confrontés aux emprunts toxiques. Ces derniers constituent une mauvaise décision de gestion, facile à juger a posteriori, car certains hôpitaux ont vu leurs taux d’intérêt grimper jusqu’à 30 % ou 35 %. Néanmoins, dès lors que la charge d’intérêt était correctement enregistrée, le commissaire aux comptes certifiait les comptes sur ce point.

La première étape de notre intervention est la planification de l’audit, qui consiste à prendre connaissance des événements particuliers, du fonctionnement et de l’environnement de l’hôpital. La phase la plus importante, dite préliminaire, est l’examen du contrôle interne comptable et financier. Cette étape, qui a lieu avant la clôture des comptes au 31 décembre, vise à s’assurer, thème par thème — immobilisations, achats, recettes, personnel… —, que l’on dispose des bons capteurs pour que les comptes soient mouvementés avec la plus grande exactitude possible. Le contrôle interne assure une forme de pérennité de la qualité des comptes. Nous regardons d’abord si l’établissement a analysé ses propres risques d’erreurs comptables et financières et s’il les a traduits dans une matrice des risques, en définissant le risque, la procédure pour le couvrir et le contrôle de son application. Le commissaire aux comptes examine cela car il se repose beaucoup sur le contrôle interne si ce dernier fonctionne bien. Dans ce cas, nous refaisons les tests d’application des procédures de contrôle de l’établissement par échantillonnage pour nous assurer que tout est bien vérifié conformément au plan de contrôle qu’il a établi.

S’il existe des « trous dans la raquette », l’audit se poursuit avec une deuxième phase, à savoir l’audit des comptes. Nous utilisons alors des seuils de signification sur les masses financières et nous procédons à des tests de détail, en demandant les justificatifs de l’enregistrement des comptes. Moins le contrôle interne est abouti, plus nous effectuons de tests de détail. À l’inverse, un contrôle interne efficient garantit un risque d’erreur minimal car un élément sera toujours traité de la même manière, ce qui limite l’échantillonnage sur les comptes.

Pour vous donner un exemple, dans le cycle des achats, ce qui importe pour un commissaire aux comptes est la séparation des exercices, c’est-à-dire le bon rattachement au bon exercice. En fin d’année, il se peut qu’une prestation ait été rendue sans que la facture ait été reçue au 31 décembre. Dans ce cas, la charge doit incomber à l’exercice où le service a été réalisé. C’est ce qu’on appelle dans le secteur public la certification du service fait. Si vous avez un dispositif de contrôle interne qui fonctionne bien, où le service fait déclenche un schéma comptable prédéterminé, il n’y a pas de risque d’erreur et nous ferons très peu de tests sur des factures de fournisseurs pour justifier les comptes. En revanche, si le dispositif laisse à désirer, nous sélectionnerons des échantillons beaucoup plus significatifs au moment de la clôture pour justifier les comptes d’achat, en triant les factures selon qu’elles appartiennent à l’exercice N ou à l’exercice N+1.

Le contrôle interne présente un avantage pour les établissements eux-mêmes, pas seulement pour les commissaires aux comptes. Bien faire immédiatement est toujours un gain de temps. C’est aussi un élément clé du nouveau régime de responsabilité financière des gestionnaires publics, car il apporte une sécurité quant à l’absence d’erreur, intentionnelle ou non, pouvant avoir un impact significatif. Tout converge vers l’amélioration de ce dispositif.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Le groupe politique auquel j’appartiens a utilisé son droit de tirage pour cette commission d’enquête en se fondant sur la lecture approfondie des rapports de certification de la Cour des comptes. Vous nous dites que 85 % des hôpitaux ont très peu ou pas de réserves. Nous étions habitués, sur les comptes globaux de chaque branche, à quelques anomalies significatives. Il ressort de votre propos que, s’agissant des hôpitaux, la situation s’est bien améliorée.

Pourtant, une question de fond est redondante : la faiblesse et le retard des systèmes d’information. Pouvez-vous nous dire si, dans les hôpitaux, les logiciels sont à la hauteur ? Une politique particulière serait-elle à mener ? Cette faiblesse, cette obsolescence et parfois la non-congruence entre les logiciels peuvent-elles engendrer des incertitudes dans les comptes ? En tant que commissaires aux comptes, êtes-vous gêné par des systèmes d’information non congruents ou insuffisants ?

Je voudrais également soulever le problème des indus, qui représentent par définition une incertitude. Nous avons constaté qu’au 31 décembre, la totalité du système de sécurité sociale n’avait pas recouvré plus de 28 milliards d’euros, ce qui est considérable.

Mme la présidente Annie Vidal. Vous avez évoqué la manière dont vous travaillez sur les recettes. Les indus entrent dans ce cadre et ils en représentent une part non négligeable. J’aimerais savoir comment vous abordez ce sujet dans la certification des comptes et si vous avez des préconisations à formuler pour limiter ces indus, d’une part, et pour mieux les recouvrer, d’autre part.

M. Bruno Gérard, associé audit public chez Ernst & Young France. S’agissant des systèmes d’information, il s’agit d’un point que je souhaitais aborder. L’hôpital public, comme l’ensemble des entités du secteur public, fonctionne avec un ordonnateur et un comptable public, chacun travaillant sur ses propres systèmes. Seule l’Assistance publique – Hôpitaux de Paris (AP‑HP) partage un logiciel commun, SAP, pour l’ordonnateur et le comptable. Tous les autres hôpitaux ont des systèmes propres à l’ordonnateur et utilisent le système du comptable public, Hélios, qui fonctionne aussi pour les collectivités locales. C’est un système d’information de la direction générale des finances publiques qui existe depuis un certain nombre d’années et qui est peu souple. Au moment de l’entrée en certification, Hélios ne pouvait, par exemple, pas fournir d’extraction autre qu’en portable document format (pdf), ce qui compliquait notre travail. Aujourd’hui, tout le monde s’accorde à dire qu’Hélios doit être revu pour être plus efficace et plus facilement interfaçable.

En amont, du côté de l’ordonnateur, plusieurs éditeurs courants fournissent des logiciels pour la comptabilité auxiliaire (immobilisations, recettes, stocks). Ce qui nous importe est la sécurité des systèmes d’information en termes d’accès, de modifications possibles et d’opérationnalité. Nous examinons ce que l’on appelle les contrôles généraux informatiques : la gestion des accès, des changements applicatifs et des opérations liées aux systèmes d’information. Le principal problème à l’hôpital n’est pas lié à une application en particulier, mais à la multiplicité des applications. Au sein de l’AP‑HP, dont j’ai été l’auditeur, il y avait environ 300 applications différentes pour la partie financière. Cette multiplicité, fruit de l’histoire et des différents métiers, engendre des problèmes d’interface. Des chantiers sont en cours pour remembrer et diminuer le nombre d’applications. Le poids de l’histoire est souvent important et la résistance au changement peut compliquer les choses. Face à cette prolifération et à la nécessité de superviser correctement les interfaces, nous identifions les applications principales, testons leur sécurité et vérifions le cheminement de l’information.

Le constat est rassurant quant à l’intégrité de l’information au sein de la chaîne médicale, mais le système d’information ne traitera qu’une donnée préalablement entrée. Si les processus de captation de l’information sont défaillants, le système traitera une information imparfaite, incomplète ou inexacte. Notre audit vise donc aussi à nous assurer de la qualité de ces processus en amont. Une fois cette vérification effectuée, nous considérons que le système d’information fonctionne comme un « tuyau » faisant toujours la même chose. En revanche, si vous ne disposez pas de la bonne information d’alimentation, il peut exister un sujet. Ainsi, lors de notre travail sur les immobilisations, nous vérifions que nous captons adéquatement les entrées et sorties et qu’à une date donnée, nous réconcilions bien les éléments disponibles dans la comptabilité avec l’existence physique. Il s’agit d’un vrai sujet car la certification a débuté en 2014, mais les immobilisations ont, pour certaines, une longue vie. Ainsi, justifier ce qu’il y avait dans le bilan d’ouverture a pris un certain temps et certains établissements n’en sont pas encore sortis.

Le sujet des recettes est particulièrement complexe en raison de la tarification à l’activité (T2A). Ce système requiert une expertise médicale pour bien coder les séjours. Une erreur de codage entraîne une erreur de valorisation, puisque la codification est ensuite transposée, à travers le programme de médicalisation des systèmes d’information (PMSI), en valorisation en euros, devenue ensuite une facturation mensuelle à l’assurance maladie. Nous examinons donc les processus de codage en nous appuyant sur les contrôles opérés par le médecin d’information médicale. Il capte l’information, supervise la codification et transmet les fichiers pour valorisation. Il établit chaque année ses risques et son plan de contrôle. Le commissaire aux comptes, assisté d’un médecin expert de son équipe, s’assure d’une appréciation convergente des risques, vérifie que les procédures en place les couvrent, puis effectue des tests de contrôle sur la base des éléments contrôlés par le médecin de l’établissement. Le traitement des anomalies est ensuite réalisé. La partie valorisation est effectuée de façon plus automatisée, à l’aide de grilles permettant une traduction en euros.

Mme la présidente Annie Vidal. Au cours de vos certifications, avez-vous remarqué des difficultés, voire des erreurs, liées à certains points de codage ? Pensez-vous que le système de codage lui-même mériterait d’être amélioré ou simplifié ?

M. Bruno Gérard, associé audit public chez Ernst & Young France. Je ne suis pas expert en tarification à l’activité, car nous nous faisons assister par un médecin. Le système est effectivement complexe. Comme vous le savez, des réflexions sont en cours pour le réformer, notamment vers une valorisation par « épisode de soins », c’est-à-dire un parcours de soins lié à une pathologie. La tarification à l’activité a été mise en place au milieu des années 2000 pour se substituer à la dotation globale, qui était inefficace, ne permettait pas aux hôpitaux en croissance d’activité de fonctionner correctement et n’incitait pas ceux qui bénéficiaient d’une bonne dotation historique à faire des efforts de rationalisation.

Mme la présidente Annie Vidal. Un coefficient systématique était appliqué.

M. Bruno Gérard, associé audit public chez Ernst & Young France. La tarification à l’activité y a mis fin. L’important est de s’assurer que les séjours sont codés au bon niveau, ni plus ni moins. L’hôpital n’a pas intérêt à sous-coder car ce serait un déficit de ressources. Il pourrait avoir intérêt à surcoder, mais les contrôles de l’assurance maladie sont là pour le vérifier. Nous ne constatons pas tant de surfacturations que cela. Dans les hôpitaux que nous auditons, lorsque des contrôles de l’assurance maladie ont lieu, les redressements sont, de mon point de vue, assez marginaux. C’est pour nous un indice que le système fonctionne bien de prime abord, même si nous ne nous arrêtons évidemment pas à ce constat.

Si l’on en vient aux indus et au recouvrement, la partie due par l’assurance maladie ne pose, en principe, pas de problème. Le sujet concerne la part incombant aux mutuelles et, surtout, le reste à charge des patients. Quand on parle d’indus, on parle généralement du reste à charge pour les particuliers. Ce sujet se joue principalement au bureau des entrées : si le patient n’est pas scrupuleusement identifié et si ses droits ne sont pas vérifiés, non seulement le reste à charge risque de ne jamais être payé, mais l’assurance maladie peut aussi rejeter cet élément de facturation. Les hôpitaux soumis à la certification ont rapidement pris conscience de cette faiblesse. Ils se sont améliorés en établissant des procédures d’identitovigilance strictes à l’entrée, appuyées par des systèmes d’information qui se sont perfectionnés au fil de l’eau. Le chemin n’est pas terminé, mais la prise de conscience de ce manque à gagner important a eu lieu. J’ai en tête qu’en 2014, la première année de certification, la somme des indus consolidée était du même ordre de grandeur que le déficit des hôpitaux à l’époque. Ce montant s’est bien résorbé grâce à un contrôle strict et à des systèmes d’information de support plus performants, avec des préadmissions ou des prises d’empreinte de carte bancaire.

Concernant les patients étrangers, le sujet existe, mais dans une proportion plus faible. Il concerne principalement les gros établissements, comme les centres hospitaliers universitaires. Quelques créances sont restées irrécouvrables pour des montants parfois significatifs car, une fois que le patient est retourné dans son pays, il est impossible de le rattraper. Petit à petit, les hôpitaux mettent en place des solutions de prépaiement par virement bancaire préalable à l’admission. Cela pose aussi la question de l’origine des fonds, notamment pour les pays à risque. Nous avons rencontré des établissements qui percevaient des sommes importantes en liquide amenées par des patients étrangers. Les déclarations nécessaires ont évidemment été faites pour tracer l’origine des fonds. Il s’agit d’un risque sur lequel les établissements sont maintenant, je pense, sensibilisés et vigilants, en essayant de généraliser le prépaiement par virement bancaire.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. À ce propos, auriez-vous la possibilité de nous donner une estimation, même approximative, de la somme que représentent ces indus liés aux soins donnés à des étrangers ? Le cas des soins programmés, qui donnent lieu à un prépaiement, entraîne des problèmes de prescription lorsque la caisse française n’a pas sollicité la caisse étrangère. Pourriez-vous nous donner un ordre de grandeur de ces sommes ?

Je crois qu’un système de protection sociale universelle n’est tolérable pour tous que s’il n’engendre pas un sentiment d’injustice. Nous sommes dans un moment où certains pourraient percevoir cette injustice dans les prises en charge. Il est important de lever ces incertitudes.

S’agissant des conventions internationales, des systèmes ciblés comme celui des soins programmés ou encore des dispositifs relatifs aux soins urgents pour les patients européens ou non européens, auriez-vous une idée des sommes en jeu, afin que nous puissions y voir clair ?

M. Bruno Gérard, associé audit public chez Ernst & Young France. Je serais bien en peine de vous donner des chiffres consolidés. Je ne constate que des montants qui, à l’échelle d’un établissement, ne sont pas très significatifs. Cependant, en consolidant l’ensemble des établissements, on pourrait arriver à des sommes importantes. Mais je n’ai aucune idée de ce que cela pourrait représenter.

En revanche, comme vous l’avez souligné, pour les soins programmés, nous devons pouvoir généraliser un système qui évite les indus. Pour les soins non programmés ou urgents, nous pourrions adopter des procédures permettant d’identifier clairement le patient et ses droits. À une époque, il était bien connu que, pour échapper au paiement, il fallait passer par les urgences car celles-ci privilégient les soins aux formalités administratives. Il était alors compliqué de rattraper certains patients car les vérifications d’identité et de droits n’avaient pas été menées. Les choses évoluent. Nous avions pointé dès le début de la certification ce manque de procédures de contrôle de l’identité des patients aux urgences. Certaines créances étaient irrécouvrables dès le premier jour en l’absence d’identification du tiers. Qu’il soit étranger ou français, il y a encore du chemin à faire sur ces procédures aux urgences. On pourrait m’objecter que c’est compliqué si le patient arrive inconscient ; pourtant, dans ce cas, il ne sortira pas tout de suite et on doit pouvoir l’identifier.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. La distinction entre les patients en situation régulière et ceux en situation irrégulière n’est pas pertinente. L’élément important est d’identifier le système de protection sociale vers lequel se tourner pour un recouvrement.

M. Bruno Gérard, associé audit public chez Ernst & Young France. Il existe des pays avec lesquels il n’y a pas de convention. Dans ce cas, c’est bien le patient qui reste redevable auprès de l’établissement.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je comprends donc que, dans le cadre de vos prérogatives, il vous est difficile de faire apparaître d’éventuelles failles systémiques qui pourraient générer des déficits même si, manifestement, vous apportez des solutions au fur et à mesure de vos interventions.

M. Bruno Gérard, associé audit public chez Ernst & Young France. Tout à fait. Sur le volet des recettes, nous nous assurons de leur niveau correct. Les déficiences que nous pouvions constater, notamment sur l’identification des patients, se résolvent. Ce point est plus crucial au niveau des consultations, même si leur volume financier est bien inférieur à celui des séjours. Un patient en consultation peut ne jamais revenir alors qu’un patient en séjour est présent plusieurs jours, ce qui facilite son identification. Le bureau des entrées joue un rôle essentiel, et c’est vraiment sur ce point que nous avons porté notre effort de recommandation auprès des établissements. Il a été entendu puisque nous constatons, chaque année, une amélioration de la robustesse des procédures de contrôle.

Mme la présidente Annie Vidal. Le passage par le bureau des entrées est en effet devenu obligatoire pour se rendre en consultation dans un établissement de santé.

M. Bruno Gérard, associé audit public chez Ernst & Young France. C’est incontournable.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. De la même manière que nous disposons du rapport de la Cour des comptes, vos travaux sont-ils consultables ? Jusqu’à quel point sont-ils publics ?

M. Bruno Gérard, associé audit public chez Ernst & Young France. Nos rapports de commissariat aux comptes, dont la rédaction est assez normée, sont consultables. D’ailleurs, le chef d’établissement les communique à la Cour des comptes au plus tard le 15 juillet de l’année suivante. En revanche, toute la matière qui conduit à notre opinion comme nos dossiers de travail, les synthèses intermédiaires, est protégée par le secret professionnel le plus absolu. Nous ne pourrons donc rien vous communiquer sur ce point.

La Cour des comptes, qui réalise régulièrement des synthèses des rapports des commissaires aux comptes, est peut-être plus à même de vous renseigner. Nous faisons également un point annuel avec le bureau de la direction générale des finances publiques, qui suit les établissements publics de santé, pour évoquer les déficiences et les progrès. Je ne sais pas si vous avez prévu de les auditionner, mais ils pourront, sur une base anonyme, vous présenter une synthèse des principales problématiques subsistantes et des progrès réalisés.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour tous ces éléments qui viendront enrichir nos travaux.

5. Audition, ouverte à la presse, de Mme Virginie Magnant, secrétaire générale des ministères sociaux (jeudi 21 janvier 2026)

La commission d’enquête auditionne Mme Virginie Magnant, secrétaire générale des ministères sociaux ([5]).

Mme la présidente Annie Vidal. Nous poursuivons les travaux de la commission d’enquête visant à lever les incertitudes budgétaires en matière de sécurité sociale. J’accueille Mme Virginie Magnant, secrétaire générale des ministères sociaux, accompagnée de MM. Nassim Mekeddem, chef de projet, et de Bruno Giqueaux, chef du bureau de la maîtrise des risques financiers.

Je voudrais commencer par vous remercier d’avoir accepté notre invitation dans des délais restreints. Les fonctions qui sont les vôtres ne pouvaient nous permettre de renoncer à vous entendre : le contrôle interne des comptes, l’exécution des dépenses sociales et le fonctionnement des agences régionales de santé (ARS) constituent des axes essentiels de nos travaux. Un questionnaire vous a été transmis préalablement à cette audition. Dans le cas où certains points ne pourraient être traités de manière exhaustive lors de nos échanges, je vous invite à communiquer ultérieurement les éléments de réponse écrits, ainsi que toute autre information que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Avant de vous faire prêter serment et de passer la parole à la rapporteure, il revient traditionnellement à la présidence de poser de brèves questions destinées à introduire les débats. En premier lieu, pouvez-vous nous présenter rapidement vos fonctions et vos responsabilités, en lien avec les thèmes de la commission d’enquête ? En second lieu, quelles sont vos relations avec les différents opérateurs que sont les caisses, les agences régionales de santé et les établissements hospitaliers ? Du point de vue du pilotage administratif, comptable et financier, diriez-vous que le système fonctionne correctement ou, à l’aune des différents audits publics et privés, qu’il existe de fortes marges de progression ?

Avant de vous céder la parole, l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(Mme Virginie Magnant, M. Nassim Mekeddem et M. Bruno Giqueaux prêtent serment.)

Mme Virginie Magnant, secrétaire générale des ministères sociaux. Je vous remercie de cette invitation. Je précise que, ayant pris mes fonctions il y a un peu plus d’une semaine, cette audition est une excellente manière pour moi d’entrer dans une matière stratégique pour le secrétariat général des ministères sociaux, à savoir le dispositif de contrôle interne.

Pour répondre à votre première question sur mes fonctions et responsabilités, je vous présenterai rapidement l’organisation et les missions du secrétariat général. Il est commun à ce que l’on appelle les ministères sociaux, qui, dans la configuration gouvernementale actuelle, sont le ministère du travail et des solidarités d’une part, et le ministère de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées d’autre part. Ces deux ministères peuvent exister institutionnellement avec des organisations différentes suivant les périodes. Le secrétariat général commun, qui existe depuis 2008, en structure les fonctions support autour de trois missions principales.

La première mission consiste à piloter les moyens de la performance du ministère en fournissant aux directions d’administration centrale et aux services déconcentrés des champs du travail et de la santé les moyens nécessaires à l’exercice de leur activité et à la continuité de leur fonctionnement. Cela inclut les moyens humains avec le recrutement, la rémunération et la formation des agents, les moyens de fonctionnement avec le programme support 155 de la loi de finances, et les moyens numériques que déploie la direction du numérique. Cela comprend aussi la garantie d’un environnement de travail matériel et immatériel adéquat, incluant l’entretien du patrimoine immobilier et la gestion de l’archivage. Le secrétariat général organise également la continuité de l’activité dont sont traditionnellement chargés, en tant que hauts fonctionnaires de défense et de sécurité du ministère, les secrétaires généraux également responsables des fonctions de programmation et d’anticipation de la crise avec l’appui de deux hauts fonctionnaires de défense délégués, l’un pour la partie civile du ministère et l’autre, qui est le directeur général de la santé, pour les crises sanitaires. Enfin, le secrétariat général met à disposition des expertises plus rares en matière de communication ainsi qu’une fonction de veille et d’appui aux négociations européennes et internationales.

La deuxième mission, qui nous approche de vos investigations, est de garantir la qualité et la conformité des processus transversaux qui concourent à la maîtrise des risques du ministère. À ce titre, outre sa supervision d’un certain nombre d’instances qui structurent le contrôle interne, le secrétariat général interagit avec une mission d’audit interne constituée à l’inspection générale interministérielle du secteur social et il dirige le contrôle interne avec un chef de projet et des fonctions de contrôle interne financier assurées par la direction des affaires financières. En tant que responsable de la fonction financière ministérielle, il s’articule avec les responsables de programmes métiers pour offrir une vision consolidée du budget aux ministres de tutelle. Ainsi, il est responsable de la qualité de la chaîne financière et de la maîtrise des risques financiers. Pour la qualité des services du ministère et la conformité de ses processus, le secrétariat général et la direction du numérique sont également investis d’une responsabilité particulière en matière de sécurité des systèmes d’information et de prévention du risque cyber, avec une feuille de route en cours de construction. Enfin, une mission de sécurisation des risques juridiques s’appuie sur une direction des affaires juridiques.

La troisième mission tient à l’amélioration continue de la qualité de service. Ce sont les démarches de modernisation du ministère, en articulation avec la délégation interministérielle à la transformation publique. S’agissant de la déclinaison territoriale des politiques du ministère, le secrétariat général est investi du pilotage et de l’animation des réseaux déconcentrés, qu’il s’agisse de la sphère emploi-travail-solidarités, avec les directions régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités, ou de la sphère de la santé, où un pôle ARS assure la coordination entre les directions métiers et les agences régionales de santé.

Pour ces fonctions qui comportent une forte dimension de sécurisation des processus structurants que sont les ressources humaines, les finances et le numérique, le secrétariat général est organisé en six directions ou délégations et quatre services transversaux. Cela représente un peu plus de 1 000 personnes, soit 5 % des effectifs ministériels. Les trois quarts des agents sont affectés aux ressources humaines, à la direction des finances, des achats et des services, et à la direction du numérique. En outre, 65 % des personnels sont de catégorie A ; il s’agit donc d’emplois qualifiés pour assurer la supervision des processus budgétaires, comptables, numériques et de gestion des agents, ainsi que leur formalisation, leur respect et les dispositifs de contrôle interne associés.

En tant que garant de la performance, le travail d’évaluation de la performance interne commence au secrétariat général. En prenant mes fonctions, j’ai trouvé une revue stratégique entamée à l’automne dernier avec l’appui de la délégation interministérielle à la transformation publique. Elle s’est interrogée, dans un premier temps, sur l’adéquation entre les missions et les moyens du secrétariat général. Elle a également évalué la qualité de service des directions avec lesquelles nous avons une forme de contrat de service pour la fourniture de prestations. Nous sommes à mi-parcours et des constats ont été dressés, notamment sur l’adéquation des missions et des moyens ainsi que sur l’identification de points de progrès sur lesquels travailler au second semestre.

Enfin, concernant la maîtrise des risques, notre périmètre d’intervention porte sur les services et organismes recevant des crédits de l’État votés en loi de finances initiale et contribuant à la mise en œuvre de politiques publiques relevant de nos ministères. Les politiques de santé, sociales et du travail mobilisent des crédits de l’État comme de la sécurité sociale. J’insiste sur le fait que le secrétariat général n’a aucune responsabilité sur ces crédits de la sécurité sociale, qui relèvent de la direction de la sécurité sociale en lien avec les caisses nationales. Si les fondamentaux du contrôle interne et de la maîtrise des risques sont similaires et transposables entre les deux univers de l’État et des organismes de sécurité sociale, ils s’appuient sur des corpus normatifs différents, en particulier un corpus spécifique relevant du code de la sécurité sociale pour le contrôle interne des caisses, piloté par la direction de la sécurité sociale.

En termes de maîtrise des risques sur la partie liée au budget de l’État, les dépenses des ministères sociaux se caractérisent par le fait qu’il s’agit principalement de dépenses d’intervention. Je citerai par exemple l’allocation aux adultes handicapés (AAH), le revenu de solidarité active (RSA) dans les départements où il est centralisé, ou encore la prime d’activité. Les crédits ouverts en loi de finances, qui relèvent de la responsabilité de la direction générale de la cohésion sociale comme responsable de programme dans les exemples cités, sont ensuite transférés à un organisme intermédiaire, qui peut être une caisse agissant pour le compte de tiers. L’allocation aux adultes handicapés est ainsi payée par les caisses d’allocations familiales pour le compte de l’État. Les crédits, inscrits dans les comptes du ministère, sont délégués à un opérateur tiers qui assume à son niveau la responsabilité de vérifier qu’ils sont utilisés conformément aux textes applicables.

La maîtrise des risques financiers associés au dispositif de politique publique impose une lecture consolidée, qui englobe non seulement l’intervention de la direction d’administration centrale qui contractualise ou délègue ses crédits, mais aussi la manière dont l’organisme met en œuvre le processus financier. Cette particularité se distingue d’une dépense plus classique, comme un achat, où le processus est centralisé au sein de la direction des finances, des achats et des services, et ainsi maîtrisé de bout en bout. Pour ces dépenses d’intervention intermédiées, qui composent 70 % des crédits consommés par les ministères sociaux, la chaîne est partagée entre la responsabilité ministérielle et celle de l’organisme intermédiaire. Un audit interne a été diligenté il y a un peu plus d’un an sur ce sujet. Nous sommes actuellement dans la phase de suivi de ses recommandations et préconisations pour un meilleur contrôle de ces dépenses.

Il me semble avoir répondu en creux à votre deuxième question portant sur notre articulation avec les caisses, les établissements hospitaliers et les agences régionales de santé. Le secrétariat général finance le fonctionnement et les emplois des agences régionales de santé, qui constituent le niveau régional de mise en œuvre de certaines des politiques du ministère de la santé. En revanche, les caisses de sécurité sociale et les établissements hospitaliers ne sont pas dans notre périmètre d’intervention. Les établissements hospitaliers sont pilotés par les agences régionales de santé. Leur cadre normatif et de fonctionnement est défini par la direction générale de l’offre de soins.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je vous remercie tout particulièrement, madame, de venir nous parler de politiques publiques que vous n’avez pas portées. Dans la mise en œuvre des synthèses budgétaires à destination des agences régionales de santé, pouvez-vous nous confirmer la part qui relève de la contribution de l’État ? S’agit-il uniquement du programme 155 ? Quelle est la part de financement issue de la sécurité sociale ? Toujours dans cette mise en œuvre, quels sont les rouages du contrôle interne ? Peut-il y avoir un risque d’incertitude à un niveau quelconque ?

Mme Virginie Magnant, secrétaire générale des ministères sociaux. Effectivement, le programme 155, programme support des ministères sociaux, finance l’équivalent d’une dotation générale de fonctionnement des agences régionales de santé. Je n’ai plus les masses budgétaires en tête, mais je préciserai cet élément par écrit. Cette dotation couvre leur masse salariale et leur fonctionnement. Ces dépenses représentent une très faible part des crédits alloués aux agences régionales de santé, qui tarifient les établissements hospitaliers et médico-sociaux et qui ordonnent des dépenses d’assurance maladie ou d’assurance autonomie substantiellement supérieures.

Pour la mobilisation de ces moyens d’assurance maladie ou d’assurance autonomie, nous nous situons dans la sphère de la sécurité sociale. C’est donc tout le dispositif de contrôle interne afférent à la certification des comptes de la sécurité sociale qui s’applique. En revanche, pour le pilotage des moyens des agences régionales de santé, nous sommes dans la sphère de l’État et c’est donc le contrôle interne du ministère qui s’applique. À ce titre, le secrétariat général notifie aux agences des instructions annuelles de contrôle interne qui précisent leurs responsabilités en matière d’installation d’une gouvernance, de désignation de référents, de cartographie de leurs risques ou encore de démarches de maîtrise de ces risques, qui reposent en général sur la formalisation d’un certain nombre de processus.

Les risques peuvent être de toute nature : par exemple sur les fonctions support, comme le défaut de maîtrise d’un plafond d’emploi ou de la masse salariale, ou liés aux ressources humaines, comme le taux de rotation du personnel ou les difficultés de recrutement. Chacun appelle des actions spécifiques.

Concernant les risques financiers, le plan pluriannuel d’audit interne du ministère, qui vise à s’assurer du bon fonctionnement du dispositif de contrôle interne, a inclus un audit de la chaîne financière des agences régionales de santé. Ses conclusions définitives seront remises prochainement. Il permet de vérifier dans quelle mesure les acteurs de la chaîne de dépenses des agences régionales de santé respectent les processus, effectuent les dépenses conformément au cadre juridique, mais aussi tracent et corrigent les éventuelles erreurs. Il s’agit donc d’un contrôle de forme et de respect de la légalité ainsi que des procédures. L’audit intervient en contrôle de deuxième niveau, en complément du contrôle quotidien du fonctionnement assuré par l’organisation hiérarchique des agences. Il veille à ce que ce contrôle quotidien fonctionne bien, à repérer les éventuelles difficultés et à les corriger.

Les agences régionales de santé bénéficient de crédits de l’État issus du programme support du ministère. À ce titre, elles sont redevables, en tant qu’acteurs financiers du ministère, du déploiement d’un dispositif de contrôle interne similaire à celui appliqué par les directions d’administration centrale et les autres services déconcentrés du ministère que sont les directions régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Un point souvent relevé à l’égard des agences régionales de santé concerne leur organigramme et leur masse salariale. Nous le verrons peut-être ultérieurement.

S’agissant de leur gestion, de la répartition budgétaire qu’elles opèrent et de leurs prérogatives, pensez-vous que les indicateurs de performance et de pilotage des agences, ainsi que leurs moyens d’information, sont à la hauteur ? C’est un questionnement qui apparaît à presque toutes les étapes de nos travaux. Si ces moyens étaient insuffisants, voire déficients ou obsolètes, ne pourraient-ils pas être source d’incertitude ?

Jusqu’à présent, nous avions une ministre chargée de la coordination, en la personne de Mme Catherine Vautrin, aux côtés de ministres plus spécialisés. Cette fois-ci, le choix a été fait de ne plus avoir ce ministère « chapeau ». Est-ce que cela change quelque chose à votre fonction ? Y aurait-il plutôt intérêt, concernant votre rôle, à ce qu’existe un élément d’harmonisation au niveau ministériel même ?

Mme Virginie Magnant, secrétaire générale des ministères sociaux. Vous m’interrogez sur le rôle des agences régionales de santé en matière de répartition budgétaire, de prérogatives et d’indicateurs. Leur pilotage est étroitement encadré par plusieurs dispositifs.

Tout d’abord, les agences régionales de santé sont responsables de définir un projet régional de santé qui décline lui-même une stratégie nationale de santé. Les objectifs de politique publique territoriale déclinent donc des objectifs nationaux publiés et transparents. Le projet régional définit des axes d’intervention, là encore de manière transparente, à l’issue de travaux de concertation lourds qui mobilisent les instances de la démocratie sanitaire et qui ne négligent pas la consultation des élus du territoire, en particulier les conseils départementaux pour le volet médico-social. Le cadre d’intervention stratégique pluriannuel est donc formalisé, public et constitue le premier document dans lequel s’inscrit l’ensemble de l’action des agences.

D’autre part, depuis la création des agences, elles se coordonnent avec les directions d’administration centrale du ministère et le secrétariat général. Ce pilotage repose sur un instrument classique, le contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens (CPOM). Les agences régionales de santé signent un contrat avec le ministère, qui définit les priorités de politiques publiques, les actions à mener sur leur territoire et les indicateurs de performance pour la mesure de l’impact des actions entreprises.

Nous en sommes à la quatrième génération de contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens. Nous travaillons constamment à l’amélioration de cette contractualisation pour lutter contre deux écueils : d’une part, des objectifs trop génériques, comme « améliorer la prévention santé sur le territoire », qui seraient difficiles à mesurer ; d’autre part, un excès de précision. Il est indispensable de spécifier les objectifs, ce qui se traduit par des actions concrètes comme le dépistage ou la vaccination. Par exemple, le développement de la vaccination contre le papillomavirus dans les collèges est un objectif de santé publique ; le contrat pluriannuel fixe une cible en termes de population collégienne bénéficiaire. Cette contractualisation permet à la ministre d’orienter concrètement l’activité des agences régionales de santé.

Notre travail autour de la préparation des contrats pluriannuels consiste à identifier les actions qui nous semblent pouvoir être déployées par les agences régionales de santé avec le plus grand impact, qu’il faut tâcher ensuite de mesurer. En effet, l’atteinte des objectifs est intégrée dans l’évaluation de la performance personnelle des directeurs généraux des agences régionales de santé. Elle sert aussi dans leur évaluation individuelle. Nous recherchons donc un curseur susceptible d’apprécier cette performance sans être trop précis : le nombre d’indicateurs doit rester maîtrisable pour l’évaluation efficace de l’agence et de son management.

S’agissant de la configuration gouvernementale, le secrétariat général a été constitué notamment avec l’objectif de coordonner la politique de santé. Il dirige le conseil national de pilotage des agences régionales de santé, instance qui assure la cohérence et la transversalité du regard sur les instructions des différentes directions du ministère de la santé. Le secrétariat général, créé en 2013, vise justement à s’adapter aux configurations gouvernementales afin de garantir des processus harmonisés, quels que soient les formats ministériels.

M. Thibault Bazin (DR). Madame la secrétaire générale, je vous présente mes meilleurs vœux dans vos nouvelles fonctions. Votre réussite est essentielle car les enjeux sont nombreux pour les ministères sociaux.

Nous parlons beaucoup du pilotage des dépenses. Mais les déséquilibres budgétaires constatés provenaient aussi d’un problème sur les recettes et sur leur estimation. Ma première question portera sur les mesures prises afin d’éviter les erreurs d’estimation, notamment en matière de remises sur les médicaments. Nous avons auditionné la direction de la sécurité sociale au printemps dernier au sein de la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale. L’écart s’élevait à 1,2 milliard d’euros, ce qui n’est pas rien.

Ensuite, concernant les dépenses, il est nécessaire de distinguer leur justification et leur maîtrise. Concernant les agences régionales de santé, et pour prolonger les questions sur les contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens, existe-t-il un contrôle spécifique sur le Fonds d’intervention régional, qui s’apparente parfois à une sorte de « carte bleue » ? Quels sont les mécanismes de contrôle au-delà des questions que vous avez déjà évoquées ?

Concernant le contrôle des opérateurs bénéficiant de dotations de l’assurance maladie, comme l’Établissement français du sang, dont les moyens ont augmenté, j’ai cru comprendre que le Premier ministre avait pris un engagement de maîtrise des dépenses de communication. Quels outils de contrôle allez-vous déployer auprès de ces opérateurs pour que des efforts sur les dépenses les moins justifiées soient mis en œuvre ?

Enfin, ma dernière question portera sur les « guichets ouverts », et non sur les aides d’intervention. Comment piloter des dépenses relevant des ministères sociaux qui, au contraire du budget de l’État, doivent être assumées jusqu’à la fin de l’année en fonction des besoins ?

M. Hendrik Davi (EcoS). Pour politiser notre sujet des incertitudes budgétaires, je voudrais rappeler qu’un problème de budget concerne à la fois les dépenses, les recettes et l’évaluation correcte de celles-ci sur le très long terme. La vraie question est de savoir si nous avons les outils pour évaluer cela correctement.

Les dépenses de santé, lorsqu’on les rapporte au produit intérieur brut, représentaient 11,3 % en 2010 et 11,4 % en 2024. Le chiffre n’a pas bougé d’un iota. En revanche, l’estimation de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam) rapporté au produit intérieur brut est passée de 8,2 % en 2019 à 8,9 % en 2025. Il n’y a donc pas d’évolution pour les dépenses de santé, mais une augmentation des dépenses de l’Ondam. Nous avons demandé à plusieurs reprises une expertise pour comprendre la raison de cet écart, sans obtenir de réponse. Je ne vous demande pas de me fournir une explication, mais si vous disposez de tous les éléments face à ce genre de questions. Le ministère et le secrétariat général sont-ils organisés pour y répondre ?

Il en va de même pour les recettes. Si le déficit augmente, ce n’est pas parce que les dépenses augmentent, c’est aussi parce que les recettes sont moins dynamiques que les dépenses. Le rapport de la Cour des comptes montre que les recettes, en termes de cotisations, augmentent comme le produit intérieur brut, mais que la taxe sur la valeur ajoutée et la contribution sociale généralisée sont moins dynamiques que les cotisations. Étant donné que nous avons massivement basculé des cotisations vers ces deux impôts depuis une vingtaine d’années, disposez-vous d’éléments prospectifs pour voir comment les recettes évolueront selon différents scénarios économiques ?

Enfin, sur la fraude, le principal manque à gagner provient du travail dissimulé et de la fraude des professionnels de santé. À l’échelle des ministères et des agences régionales de santé, avez-vous les outils pour estimer les besoins humains ou techniques nécessaires pour réduire cette fraude ? Rappelons qu’elle est estimée entre 6 et 8 milliards d’euros pour le seul travail dissimulé, soit bien plus que la fraude aux prestations familiales. Compte tenu de l’organisation complexe entre l’État et la sécurité sociale, y a-t-il des améliorations à apporter et disposez-vous de tous les éléments pour répondre à ce type de questions ?

Mme Virginie Magnant, secrétaire générale des ministères sociaux. Une partie de vos questions porte sur notre capacité collective à assurer une prévision budgétaire sincère, en particulier pour les dépenses de sécurité sociale. L’objectif national de dépenses d’assurance maladie et les remises sur les médicaments relèvent du budget de la sécurité sociale. Vous n’avez donc pas la bonne interlocutrice pour ces questions, car j’ai rappelé que le périmètre de responsabilité et de contrôle interne du secrétariat général porte sur l’organisation ministérielle et les crédits de l’État. Ces sujets sont gérés par la direction de la sécurité sociale pour l’assurance maladie, la direction générale de la cohésion sociale pour l’autonomie ou encore la direction générale de l’emploi et de la formation professionnelle pour l’assurance chômage ainsi que l’emploi-retraite.

En revanche, l’usage des crédits du Fonds d’intervention régional (FIR) relève bien de ma responsabilité au titre du pilotage des agences régionales de santé et du contrôle interne. Le secrétariat général coordonne à la fois la préparation de la budgétisation du Fonds en dialoguant avec les directions et caisses qui apportent des crédits, en proposant les emplois de ces crédits et en organisant leur répartition entre les emplois et les agences régionales de santé. Avec le pôle ARS, nous suivons également l’exécution de ces crédits et nous en rendons compte dans une synthèse annuelle qui, de mémoire, fait l’objet d’un rapport au Parlement. Les agences régionales de santé peuvent aussi rendre compte, à l’échelle régionale, de l’emploi de ces crédits dans leurs instances et leurs rapports d’activité. Bien que ces dépenses puissent paraître plus souples, car elles visent à adapter la politique de santé aux différences territoriales, leurs emplois sont précis. Ils ont porté récemment, par exemple, sur la structuration des dispositifs d’appui à la coordination ou le soutien aux politiques de prévention santé. Nous sommes dans un cadre proche de celui de l’intervention budgétaire de l’État, avec des objectifs de politique publique, des crédits définis au regard des dispositifs mobilisés et un emploi dont il est rendu compte à la fois territorialement et nationalement, avec une exécution en enveloppe fermée. En effet, les agences régionales de santé ne peuvent dépenser plus que ce qui leur est alloué.

Ce fonctionnement en enveloppe fermée distingue les crédits du Fonds d’intervention régional d’autres dépenses d’intervention, y compris celles portées par le budget de l’État. Je pense à l’allocation aux adultes handicapés ou à la prime d’activité, qui peuvent apparaître comme des dépenses de guichet. Cependant, ce sont des droits pour les personnes susceptibles de les percevoir. Le niveau de la prestation et les conditions d’éligibilité sont définis par la loi et le règlement. Une fois une personne reconnue éligible, le droit est ouvert et payé. Par conséquent, dans un contexte de budget de l’État où les crédits sont limitatifs, l’enjeu particulier est d’avoir une prévision de dépenses la plus fine possible afin de garantir que les crédits ouverts en loi de finances permettront de servir la prestation à l’ensemble des bénéficiaires. Ce travail est conduit par les directions métiers responsables des programmes qui financent ces dispositions, qui s’appuient sur leur expertise et sur les statistiques accumulées d’année en année. Les directions statistiques du ministère peuvent également être sollicitées pour des projections de coûts ou des simulations d’impact. C’est ce qui permet aux responsables de programme de s’engager sur la sincérité de la dépense lors des discussions budgétaires.

Il peut arriver que les fondamentaux économiques évoluent et que les prévisions de recettes changent. Il incombe aux ministères financiers de définir le cadrage macroéconomique et les prévisions de recettes associées. Si le contexte se transforme, cela peut avoir un impact sur les prestations servies. Par exemple, lorsqu’il est centralisé, le revenu de solidarité active est assez contracyclique : le nombre de bénéficiaires augmente lorsque l’économie se dégrade. La prime d’activité va, quant à elle, plutôt dans le même sens que le cycle. Les évolutions infra-annuelles sur le contexte économique influent sur les dispositifs et les dépenses. Si des aléas affectent la prévision initiale dans l’enveloppe fermée du budget de l’État, cela ne peut être corrigé qu’à l’occasion du vote rectificatif de fin d’année pour ajuster les crédits correspondants.

Mme la présidente Annie Vidal. Il me reste à vous remercier une nouvelle fois pour les éléments précieux partagés avec nous. Si nous avons des questions complémentaires, nous reviendrons vers vous.

6. Audition, ouverte à la presse, de MM. Thomas Wanecq, directeur, et Franck Arnaud, sous-directeur des synth èses, des études économiques et de l’évaluation de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees) (mercredi 21 janvier 2026)

La commission d’enquête auditionne MM. Thomas Wanecq, directeur, et Franck Arnaud, sous-directeur des synthèses, des études économiques et de l’évaluation de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees) ([6]).

Mme la présidente Annie Vidal. Mes chers collègues, nous achevons nos travaux du jour et j’accueille avec plaisir la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques représentée par son directeur, M. Thomas Wanecq, et par M. Franck Arnaud, sous-directeur des synthèses, des études économiques et de l’évaluation. Je vous remercie, messieurs, de votre présence.

Votre direction est le service statistique des ministères sociaux. Elle produit, analyse et diffuse des données et études sur les comptes de la sécurité sociale et de la protection sociale. Elle retrace les dépenses, recettes et soldes ; elle établit des projections financières, évalue l’impact des réformes et éclaire la soutenabilité des politiques sociales. Elle contribue ainsi à la transparence financière comme à l’information du Parlement, des administrations et du public. Cette expertise est essentielle pour nous, puisque le législateur s’appuie fréquemment sur vos analyses prospectives au moment de prendre des décisions qui engagent la nation pour, parfois, plusieurs décennies.

Un questionnaire vous a été transmis par notre rapporteure préalablement à cette audition. Dans le cas où certains points ne pourraient être traités de manière exhaustive lors de nos échanges, je vous invite à communiquer ultérieurement des éléments de réponse écrits, ainsi que toute autre information que vous jugeriez utile de porter à notre connaissance.

Avant de vous faire prêter serment et de passer la parole à la rapporteure, il revient traditionnellement à la présidence de poser quelques brèves questions destinées à introduire les débats. En premier lieu, votre mission vous appelle à vous pencher sur les comptes de la protection sociale dans le but de produire des statistiques. Comment votre méthodologie est-elle encadrée ? Plus précisément, suivez-vous une feuille de route européenne ou internationale ? En second lieu, diriez-vous que la trajectoire de la France, en termes de dépenses de protection sociale, est pleinement dans la moyenne occidentale, ou nous singularisons-nous par un certain nombre d’éléments ?

(MM. Thomas Wanecq et Franck Arnaud prêtent serment.)

M. Thomas Wanecq, directeur de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques. Concernant votre première question, ce n’est pas exactement le terme de feuille de route que nous utiliserions, mais notre direction, et plus généralement le système statistique français animé par l’institut national de la statistique et des études économiques (Insee), participe aux statistiques européennes à travers Eurostat. Pour autoriser la comparaison des données aux niveaux continental et international, il existe en effet une méthodologie faisant l’objet de discussions fréquentes avant d’être arrêtée à l’échelle européenne. Ce cadre partagé est fondamental car il permet de comparer les niveaux et les évolutions.

Concernant votre deuxième question, notre direction établit chaque année les comptes de la protection sociale. Il est important de noter que ces comptes respectent des règles statistiques qui correspondent pour l’essentiel à la comptabilité nationale. Nous ne sommes pas dans une comptabilité de type budgétaire ou projet de loi de financement de la sécurité sociale. En effet, la comptabilité nationale et les statistiques ne correspondent pas nécessairement aux éléments budgétaires. Bien qu’il existe des cas où cela se recoupe, il ne s’agit pas des mêmes instances ni des mêmes niveaux de décision.

Pour ces comptes de la protection sociale, nous établissons chaque année plusieurs indicateurs, dont la part des dépenses de protection sociale dans le produit intérieur brut. La France se caractérise en Europe par le fait qu’elle a, en 2024, le deuxième plus haut niveau de dépenses de protection sociale en pourcentage du produit intérieur brut. Elle figure historiquement sur le podium depuis plus de quinze ans. Nous nous situons donc parmi les pays qui consacrent la plus grande part de leur production nationale à la protection sociale. Il faut toutefois relativiser car un point de produit intérieur brut au Luxembourg, par exemple, représente des ressources plus importantes qu’un point dans un pays au niveau de vie plus faible. Bien que la France ne fasse pas partie des territoires dont les niveaux de vie sont les plus bas, cet élément doit être rappelé.

En ce qui concerne la tendance, la France se situe de manière assez comparable aux autres pays européens, avec un écart à la moyenne relativement stable. La répartition des dépenses est également plutôt proche : plus de 80 % des dépenses de protection sociale sont consacrées à la santé et à la retraite. Il faut comprendre que nous incluons non seulement les dépenses d’assurance maladie, mais aussi toutes les assurances considérées « obligatoires », par exemple les contrats groupe en entreprise. Celles-ci ne figurent évidemment pas dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, puisqu’il ne s’agit pas de financements publics, mais elles sont comptabilisées afin de permettre les comparaisons entre des systèmes très hétérogènes. Par conséquent, vous ne retrouverez pas, dans le chiffre de 33 %, la part de la sécurité sociale dans le produit intérieur brut.

Nous pourrons, dans nos productions, apporter des éléments chiffrés plus précis sur les évolutions comparées entre la France et l’Europe. Nous avons rédigé à la fin de l’année dernière une publication comparant l’évolution sur quinze ans de la France et de ses principaux voisins. Elle montre une augmentation de la part des dépenses de protection sociale dans la plupart des pays européens, avec des exceptions notables comme le Danemark et la Hongrie. Derrière un même chiffre peuvent se cacher des réalités politiques et des choix de société extrêmement différents. La part de produit intérieur brut est une information importante, mais qui ne dit pas tout des choix nationaux.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Messieurs, je vous remercie d’avoir accepté notre invitation. J’utilise depuis de nombreuses années vos panoramas, notamment sur les minima sociaux et les prestations sociales, et je vous félicite pour l’incroyable quantité d’informations qu’on peut y trouver. J’ai cependant une remarque. Parfois, d’un chapitre à l’autre, les chiffres diffèrent. Ce peut être déroutant. Par exemple, pour 2022, vous mentionnez 2 millions de bénéficiaires du revenu de solidarité active en fin d’année ; mais au chapitre 17, sur l’accompagnement de ces mêmes bénéficiaires, le chiffre est de 2,3 millions. Pourriez-vous nous expliquer ces discordances ?

Par ailleurs, pourriez-vous rappeler brièvement vos missions et vos méthodes de travail ?

Enfin, en relation avec l’objet de cette commission d’enquête, avez-vous, dans vos travaux, la possibilité de faire apparaître des zones d’incertitude qui pourraient se retrouver dans la comptabilité de la protection sociale en général et de la sécurité sociale en particulier ?

M. Thomas Wanecq, directeur de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques. Je vais tenter de répondre et nous pourrons communiquer des éléments complémentaires. Le fait de présenter des chiffres différents nous préoccupe beaucoup. Nous sommes amenés à mesurer un très grand nombre de choses, sur des concepts proches et avec des millésimes qui varient.

Premièrement, il arrive, lorsque nous voulons citer les dernières données disponibles, que nous nous retrouvions à présenter à la fois le nombre de bénéficiaires et le nombre d’allocations, qui n’est pas forcément identique. Les allocations peuvent être additionnées, les bénéficiaires pas toujours.

Deuxièmement, et c’est le cas le plus fréquent, les chiffres peuvent différer car nous nous efforçons de présenter les données les plus récentes pour chaque sujet. Pour un panorama publié en 2025, nous essayons d’avoir les chiffres de 2024, mais nous n’aurons parfois que les données de 2023. C’est souvent le cas pour les comparaisons internationales car nous sommes tributaires de la remontée statistique des autres pays. C’est également le cas en interne lorsque certaines données dépendent du croisement et de l’appariement avec certaines enquêtes menées par notre direction ou par l’Insee. Nous sommes alors amenés, en adaptant une fiche spécifique au sujet considéré, à recontextualiser dans le millésime et donc à présenter une donnée différente.

Je mesure à quel point cela peut être troublant pour quelqu’un qui lit plusieurs fiches. La direction est toujours extrêmement rigoureuse dans la présentation des millésimes. Au-delà de l’enjeu de production de chiffres aussi exacts que possible à partir des données les plus contrôlées possibles, un enjeu de perception du lecteur est également pris en compte lorsque nous publions des ouvrages et des panoramas. Nous répondrons par écrit, pour plus de précision, concernant les différences que vous avez évoquées.

Les missions de la Drees sont au nombre de trois. La première mission est de collecter, produire et diffuser les statistiques dans le domaine de la santé, des solidarités et des politiques sociales, hors sphère travail-emploi qui dispose de son propre service statistique.

La deuxième mission est de mener des évaluations ex ante ou ex post des politiques publiques. Pour ce qui est ex ante, nous utilisons notamment des modèles de microsimulation pour estimer l’impact de projets de politiques publiques. Pour les évaluations ex post, nous mesurons l’impact de mesures déjà mises en œuvre au regard des objectifs posés.

La troisième mission consiste à diffuser le plus largement possible les données et les codes, c’est-à-dire les processus de traitement qui permettent l’établissement des statistiques, en accès libre. La distinction est la suivante : une donnée est une information large tandis qu’une statistique résulte d’un traitement, d’un contrôle et d’une collecte dans le cadre méthodologique extrêmement encadré de la statistique publique, qui garantit notamment son indépendance.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Nous essayons de savoir si, à chaque étape du processus d’établissement des comptes sociaux, des incertitudes apparaissent. Ma question est de savoir si, dans votre méthodologie, vous avez la possibilité de repérer ce qui pourrait correspondre à des incertitudes, de les signaler et éventuellement de proposer des pistes de solution.

En outre, quelle analyse faites-vous de l’évolution des dépenses de produits de santé et des difficultés récurrentes tenant à leur prévision ? Cela fait évidemment écho à la variation importante d’un milliard d’euros constatée il y a deux exercices. Avez-vous les moyens de repérer cela un peu plus tôt et d’apporter des explications ?

M. Thomas Wanecq, directeur de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques. Les services statistiques comme notre direction ne sont pas les meilleurs outils pour mesurer l’incertitude budgétaire. Nous arrivons, en quelque sorte, après la bataille. Nous ne faisons pas de tableau de bord ou de suivi d’exécution budgétaire ; nous intervenons lorsque les dépenses sont terminées pour les mesurer et pour apparier toutes les dépenses de médicament aux éléments disponibles dans le système national des données de santé. Cependant, nous n’établissons pas de suivi budgétaire en cours d’année comme peut le faire la direction de la sécurité sociale. Notre direction n’est pas la vigie pouvant indiquer une tendance qui vaudrait signal faible. Le principe du système statistique est que nous ne regardons pas les signaux faibles ; nous vérifions et revérifions les chiffres pour aboutir à une donnée stabilisée.

En ce qui concerne l’évolution des produits de santé, que nous mesurons une fois l’exercice terminé, nous avons effectivement constaté une croissance relativement rapide, aussi bien sur les médicaments que sur les dispositifs médicaux. Elle est largement liée aux dépenses de produits innovants. Les deux postes les plus dynamiques sont les prescriptions hospitalières de la « liste en sus », liées aux thérapies innovantes contre le cancer, les maladies rares et les maladies auto-immunes, et les prescriptions hospitalières exécutées en ville. Cette dernière observation s’explique notamment par le fait que des produits coûteux, autrefois uniquement délivrés à l’hôpital, peuvent maintenant l’être dans les officines ou en rétrocession, c’est-à-dire dans les pharmacies hospitalières mais en vue d’un usage à domicile.

La direction s’est intéressée à l’analyse plus profonde des éléments de dépenses de produits de santé, compte tenu de leur place dans la dynamique de croissance. Pour cela, nous avons commencé des travaux avec le comité économique des produits de santé et nous avons obtenu l’accès aux données qui permettront d’examiner le prix des produits de santé, donc de diligenter des analyses plus fouillées. L’objectif est d’identifier les déterminants des effets prix et des effets volume. Nous espérons éclairer prochainement la représentation nationale sur ce sujet, sachant que la tendance ne semble pas devoir s’affaiblir dans les années à venir. Je rappelle que, dans notre dernière publication sur les comptes de la santé, nous avons indiqué que les dépenses de produits de santé constituent l’un des deux postes les plus dynamiques, avec les frais de gestion des assurances complémentaires.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Il me semble que, dans un système par répartition à caractère universel comme le nôtre, chacun accepte de contribuer sans difficulté tant qu’il n’apparaît pas un sentiment d’injustice. Or, depuis quelque temps, certains expriment le sentiment que, si eux participent, il faudrait que d’autres le fassent également. Ce ressenti est lié, d’une part, aux prestations et aides non contributives et, d’autre part, aux soins prodigués à des ressortissants qui ne dépendent pas du système de protection sociale français. C’est pourquoi, afin de nous éclairer et de mettre des chiffres sur ce phénomène, je souhaiterais savoir si vous disposez de documents sur l’incidence financière des phénomènes migratoires ou des soins prodigués dans notre pays sur les dépenses des organismes de sécurité sociale, de manière générale et éventuellement par branche. Je crois qu’une réponse simple et claire ferait disparaître ce sentiment d’injustice qui commence à poindre et qui n’est peut-être pas agréable dans le débat.

M. Thomas Wanecq, directeur de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques. Nous nous efforçons de suivre, au moyen d’un baromètre pour lequel nous posons un certain nombre de questions, la perception et le sentiment des Français à l’égard du système de protection sociale. Nous les interrogeons sur des questions que nous répétons régulièrement, chaque année pour la plupart, afin de savoir notamment s’ils ont l’impression que le caractère contributif des différentes dépenses de protection sociale est bien perçu. Est-il normal que les gens soient couverts par le système de retraite ? Faudrait-il que seules les personnes ayant cotisé soient couvertes ? Nous mettons en avant les différentes modalités qui existent dans le débat public sur les dispositions de protection sociale et nous mesurons l’évolution de la perception des Français dans le temps. Les mouvements sont lents, mais réels.

Dans l’ensemble, pour la plupart des risques, nous observons un attachement qui reste assez fort et globalement majoritaire aux mécanismes généraux de la protection sociale, que l’on peut résumer par la formule parfois attribuée à Pierre Laroque : « de chacun selon ses moyens à chacun selon ses besoins ». Cette conception correspond à une perception majoritaire, qui n’est néanmoins pas unanime car il existe toujours des franges de la population qui estiment que tel ne devrait pas être le cas. Toutefois, ladite conception reste donc globalement majoritaire, avec des évolutions perceptibles dans le temps.

Parmi ces évolutions, nous constatons une préoccupation autour de la dette publique, avec une rupture très nette dans sa perception au cours des dernières années, ce qui n’est pas étonnant au regard de sa place croissante dans le débat public. C’était un sujet très présent au milieu des années 2010, qui a ensuite diminué avant de revenir actuellement. Cela se manifeste notamment lorsque nous interrogeons les Français en leur demandant ce qu’ils feraient avec la somme de 5 milliards d’euros. Parmi les différentes options proposées, une proportion non négligeable de personnes répond qu’il faudrait rembourser une partie de la dette. D’autres se prononcent en faveur de l’amélioration des bourses étudiantes ou des différentes dépenses de protection sociale.

Concernant votre question spécifique sur les flux migratoires, ce n’est pas un élément que nous mesurons aujourd’hui, précisément parce que l’essentiel de nos travaux se rapporte à la capacité du système de protection sociale français à répondre aux principes que j’évoquais précédemment. Il s’agit de vérifier si nous respectons bien le « chacun selon ses moyens », c’est-à-dire si la contribution de chacun correspond bien aux moyens dont il dispose, et donc d’analyser le caractère redistributif ou non des différents systèmes de prélèvement. Nous utilisons pour cela, de manière prédictive, nos systèmes de microsimulation, mais également nos statistiques. Nous vérifions par ailleurs si nous respectons bien le « chacun selon ses besoins », qui mesure la capacité à couvrir effectivement les besoins de protection sociale. Je vous renvoie à une étude que nous avons publiée fin août, et que nous vous communiquerons, qui établissait un lien entre le reste à charge en matière de maladie des Français en fonction des déciles de revenus auxquels ils appartiennent. Ces comparaisons et ces études en déciles ou en niveaux de pauvreté, que nous mesurons également, constituent les outils classiques au regard desquels nous examinons les choses.

Nous établissons assez peu de données d’impact budgétaire ou financier agrégé. L’essentiel de nos comptes agrégés, dans le cadre de nos publications, concerne des comptes en comptabilité nationale, et non des comptes budgétaires. Nous établissons des dépenses globales. Par exemple, dans les comptes de la santé, lorsque nous mesurons la dépense hospitalière, nous ne regardons pas l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam) hospitalier ou l’argent consacré par la sécurité sociale à l’hôpital public. Nous regardons, au sein de l’hôpital public, quelles sont les dépenses réelles qui y sont consacrées. C’est le budget de l’hôpital que nous observons. À ce titre, nous ne suivons pas, à ma connaissance, l’impact financier global de tel ou tel groupe social. En revanche, nous examinons pour eux, au niveau microéconomique, l’impact de telle ou telle politique en fonction des déciles de revenu ou du niveau de pauvreté, et le niveau effectif dans lequel ils se situent.

Même en examinant ces niveaux de pauvreté, nous n’établissons pas, à ma connaissance, pour un décile de la population ou pour un groupe social constitué, son coût pour la collectivité ou son impact. Ce travail, qui n’est pas inintéressant même s’il peut se discuter, relève plutôt d’une analyse d’économistes. Des travaux sont menés en ce sens, notamment au sein de l’Observatoire français des conjonctures économiques. La Cour des comptes avait également travaillé, je crois, sur ce sujet. Cela peut apporter des éléments d’éclairage importants. Cependant, au sein de notre direction, si nous pouvons mesurer l’impact éventuel d’une proposition de mesure sur les finances publiques ou la situation d’une catégorie de population donnée, comme son niveau de reste à charge, nous ne faisons pas le lien budgétaire et pas non plus d’études économiques. Le premier cas relève plutôt de la direction de la sécurité sociale ou des directions en lien direct avec le budget, tandis que le second cas constitue un travail d’économistes.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Tout cela n’aurait pas d’incidence si, pour les avances de soins ou les prestations non contributives, il y avait une prise en charge par le pays d’origine. Le recouvrement des indus, par exemple, représente une part importante, notamment pour les hôpitaux. Si nous parvenions à un système où l’avance de soins ou de prestations à un ressortissant étranger était naturelle, cela ne poserait aucun problème. Le sentiment d’injustice naît du fait que les soins prennent place hors de toute possibilité de recouvrement sur le pays d’origine. J’entends ce que vous nous dites sur vos attributions, mais n’y aurait-il pas moyen de réaliser des études qui éclairent soit les systèmes de soins, soit les systèmes de prestations des collectivités territoriales ? Tant que nous n’aurons pas un éclairage sur ce sujet, nous ne pourrons peut-être pas retrouver ce sentiment de justice.

M. Thomas Wanecq, directeur de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques. Je comprends. Simplement, lorsque nous abordons la question des indus, nous entrons dans des éléments de gestion budgétaire. Dans des vies professionnelles antérieures, j’ai pu être personnellement chargé de ces sujets. Je ne mésestime donc pas ces questions. Toutefois, il ne s’agit pas du tout de sujets de statistiques. Compte tenu de la répartition des rôles entre les différentes administrations, je pense que ce n’est pas le rôle de ma direction. En tout cas, même si la mission d’une administration peut toujours être modifiée, nous ne sommes certainement pas les mieux équipés pour suivre ces éléments et leur apporter des réponses.

M. Gaëtan Dussausaye (RN). Ma première question concerne votre propos introductif, dans lequel vous avez évoqué la part des dépenses de protection sociale dans le produit intérieur brut. Vous avez nuancé l’importance de cette part en France par rapport à nos partenaires européens, tout en amorçant une nuance concernant son évolution. Serait-il possible d’en préciser le contenu ?

Ma deuxième question porte sur le rôle d’observatoire de l’opinion que peut avoir votre direction, comme vous l’avez rappelé. Étant donné que c’est aussi un service statistique ministériel sous la tutelle du ministère du travail et des solidarités, du ministère de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées ainsi que du premier ministre, pourriez-vous indiquer votre marge de manœuvre dans le choix des thématiques, notamment pour ce travail d’observatoire de l’opinion, par rapport à l’autorité de tutelle ?

M. Thomas Wanecq, directeur de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques. En effet, l’évolution en France est assez proche de ce qui est observé dans les différents pays. Depuis 2008, nous enregistrons une croissance non négligeable, de l’ordre de deux points. Cette évolution est comparable aux moyennes observées, bien qu’il y ait des variations. J’ai mentionné le Danemark et la Hongrie, qui ont tous deux connu des baisses des dépenses de protection sociale liées à des choix politiques extrêmement différents ; les impacts, notamment sur le taux de pauvreté, ne sont pas les mêmes dans les deux cas, ce qui est intéressant pour éclairer le débat public.

Je m’étendrai un peu plus sur la question de l’indépendance. Ayant travaillé dans différentes structures, notamment au sein de l’autorité indépendante qu’est la Haute Autorité de santé, je peux préciser la particularité du service statistique qui, en tant que direction d’administration centrale, est évidemment à la disposition des ministres. J’ajouterai d’ailleurs la tutelle du ministre de l’action et des comptes publics sur notre direction, notamment pour des commandes d’évaluations de politiques publiques. Nous répondons à ces demandes sans aucune difficulté.

En revanche, pour ce qui relève de la production des statistiques, nous bénéficions d’une protection et d’une garantie d’indépendance extrêmement strictes. Celles-ci sont fixées par les principes et le fonctionnement même des statisticiens, très attachés à ces notions, mais aussi par la loi n° 51‑711 du 7 juin 1951 sur l’obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques. On pourrait ajouter le règlement européen qui pose les bases du service statistique, au sein desquelles l’indépendance est un élément fort. En France, l’Autorité de la statistique publique, qui est indépendante, joue un important rôle de vigie sur ces questions. D’autres instances, sur lesquelles nous pourrons revenir, surveillent en permanence non seulement notre indépendance, mais aussi notre conformité aux méthodes et aux règles de secret statistique et de proportionnalité, dans les questions que nous posons comme dans les sollicitations que nous adressons pour obtenir des renseignements. Tout est étroitement surveillé.

Par exemple, ce ne sont pas les ministres qui choisissent les statistiques à publier. Elles leur sont communiquées avec un délai d’avance fixé de manière réglementaire, auquel il ne peut être dérogé. Les ministres ne disposent pas des chiffres plusieurs semaines ou plusieurs mois à l’avance, sachant de toute façon que nous les publions dès que nous les obtenons. Il existe des délais réglementaires, de 24 ou 48 heures dans la plupart des cas, qui prévoient que les ministres sont informés, puis la presse et enfin le grand public.

Par principe, la statistique doit être auditable, vérifiable. Les garanties d’indépendance et de respect de la méthodologie doivent pouvoir être vérifiées en permanence. Si vous connaissez l’Autorité de la statistique publique, vous pourrez constater que sa présidente est particulièrement attentive et sourcilleuse sur ces questions. Elle n’hésite jamais à intervenir lorsqu’elle estime qu’il existe un risque ou une potentialité d’atteinte aux règles d’indépendance de la statistique publique. Je vous renvoie vers elle pour davantage de précision. Ce sujet est fondateur de l’identité de l’ensemble des services du système statistique ministériel. En France, il s’agit vraiment d’un élément identitaire très fort.

M. Franck Arnaud, sous-directeur des synthèses, des études économiques et de l’évaluation. En France et dans l’Union européenne, nous disposons d’un code européen des bonnes pratiques de la statistique publique, dont nous avons fêté les vingt ans en 2025.

Concernant les comptes de la protection sociale eux-mêmes, je suis heureux de l’intérêt que suscitent nos publications. Nous avons publié, il y a trois ou quatre semaines, les comptes de la protection sociale sur l’année 2024. Ils confirment que les dépenses de protection sociale en France sont un peu plus élevées que dans les autres pays de l’Union européenne. Sur l’année 2024, elles représentent un peu moins de 32 % du produit intérieur brut en France, alors que la moyenne dans l’Union européenne est de 27 %. Nous sommes donc à quatre points et demi au-dessus sur l’ensemble des risques de protection sociale.

En France, 80 % des dépenses de protection sociale concernent les risques liés à la vieillesse-survie et à la santé. La majorité des écarts se concentre sur ce point : nous sommes 1,8 point plus élevés sur le risque vieillesse-survie et 1,4 point plus élevés sur le risque maladie. Cependant, en rapportant les dépenses au produit intérieur brut, la France dépense un peu moins que les autres pour le risque famille – 2,3 % de produit intérieur brut contre une moyenne de 2,4 % dans l’Union européenne. Sur tous les autres risques, nous sommes systématiquement un peu au-dessus.

Le risque autonomie n’est pas identifié en tant que tel dans les comptes de la protection sociale. C’est un risque transversal, saupoudré sur les risques maladie et vieillesse-survie. Il n’existe pas de manière isolée. Nous ne disposons donc pas de statistiques pour le comparer.

M. Jérôme Guedj (SOC). Nous avons un « jaune » budgétaire.

M. Franck Arnaud, sous-directeur des synthèses, des études économiques et de l’évaluation. Je ne suis pas à l’aise pour vous en parler dans la mesure où ce n’est pas notre direction qui le produit. J’ignore quels éléments de comparaison internationale il contient.

Mme la présidente Annie Vidal. Le « jaune » est un document budgétaire. Or, vous nous avez expliqué que les documents budgétaires étaient différents des documents statistiques, si j’ai bien compris.

M. Franck Arnaud, sous-directeur des synthèses, des études économiques et de l’évaluation. Je ne saurais dire quelle administration le rédige.

Mme la présidente Annie Vidal. Il me semble que c’est la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie.

M. Franck Arnaud, sous-directeur des synthèses, des études économiques et de l’évaluation. Concernant la dynamique, je vous renvoie à la fois aux comptes de la protection sociale et à une étude que nous avons publiée en décembre 2025. Nous avons observé l’évolution des dépenses entre deux dates, 2007 et 2023, autrement dit les derniers chiffres dont nous disposions. En France, les dépenses de protection sociale ont augmenté de 2,8 points de produit intérieur brut sur cette période, ce qui est comparable à l’Allemagne où l’augmentation est de 2,7 points.

Ces dépenses augmentent dans de nombreux pays. Toutefois, elles baissent en Hongrie et au Danemark, pour des raisons explicitées dans notre publication. L’évolution en France ne détonne donc pas spécialement par rapport à celle des autres pays européens. Nous étions à un niveau élevé et nous y restons. Nous étions premiers en dépenses sociales en 2024 et nous sommes passés au deuxième rang derrière la Finlande.

M. Jérôme Guedj (SOC). L’avantage d’une commission d’enquête dont le libellé est aussi large, puisqu’il embrasse le financement, la gestion et le contrôle des anomalies de la sécurité sociale, est que nous pouvons aborder à peu près tous les sujets.

La rapporteure ne sera pas surprise de ma question, puisqu’elle mène avec moi une mission sur la répartition entre l’assurance maladie obligatoire et l’assurance maladie complémentaire. Au printemps dernier, nous avions auditionné votre prédécesseur, M. Fabrice Lenglart, au sujet du rapport que votre direction produit chaque année sur la situation financière des organismes complémentaires d’assurance maladie (Ocam). La dernière livraison de ce rapport, qui n’a pas assez fait parler d’elle à mon goût, a étayé une lecture d’un décalage entre le niveau des cotisations prélevées et celui des prestations versées.

Estimez-vous, dans vos travaux, avoir accès à toutes les informations susceptibles d’éclairer le débat public sur le fonctionnement de ces organismes ? Je vais préciser ma question dans un contexte où le sujet s’est cristallisé, notamment sur la structuration et la justification de l’augmentation des cotisations de ces organismes ainsi que sur la nature et la structure de leurs frais de gestion. Avez-vous le sentiment de pouvoir « lever le capot » dans de bonnes conditions et de savoir, par exemple, comment se décomposent les frais de gestion de ces organismes, qu’il s’agisse d’institutions de prévoyance, de mutuelles ou d’entreprises d’assurance ?

À un moment où la réflexion sur l’évolution de la sécurité sociale peut aboutir à une répartition différente entre les assurances maladie obligatoire et complémentaire, le débat public est-il, d’après vous, suffisamment éclairé sur ce qui justifie l’augmentation des cotisations, sur la manière dont les organismes complémentaires l’anticipent et la mettent en œuvre et, surtout, sur la nature exacte de leurs frais de gestion ?

M. Thomas Wanecq, directeur de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques. Une distinction est à faire. En tant que direction statistique, notre rôle est de mesurer, le plus précisément possible, et de mettre en lien les mesures lorsqu’elles ont un rapport entre elles. Vous avez fait référence à notre rapport sur les organismes de protection sociale complémentaire en matière de santé, qui montre effectivement une augmentation des cotisations, mais aussi des prestations, avec un ratio entre cotisations et prestations qui est, de mémoire, aux alentours de 79 %.

Il est intéressant de mettre cette publication en regard d’une autre, plus récente, sur la prévoyance. On sait qu’il existe des liens : les organismes complémentaires en santé ont en général une offre en matière de prévoyance. Les ratios y sont beaucoup plus faibles, puisque seules 64 % des cotisations sont reversées en prestations.

Vous avez mentionné le montant des frais de gestion identifiés pour les organismes complémentaires santé, qui s’établit à 8,8 milliards d’euros, avec une croissance de 5,8 %. Nous avons montré dans les comptes de la santé que c’était l’un des postes de dépenses de santé qui augmentaient le plus rapidement.

Une fois ces éléments de diagnostic posés, il ne nous appartient pas, en tout cas à ce stade, de nous prononcer sur leur caractère justifié ou non, ni sur les choix politiques et sociaux à faire. Ce qui compte pour nous est de mettre ces chiffres en avant pour éclairer le débat public, qui vous appartient ensuite. Si vous vous interrogez sur la nature et la raison d’être de ces éléments, d’autres structures, par lesquelles j’ai pu passer, sont peut-être plus appropriées. En publiant ces chiffres et en établissant les frais de gestion, il nous semble apporter de l’eau au moulin de la discussion.

Si nous devons poursuivre et approfondir nos travaux sur les complémentaires et la prévoyance, il existe des pistes extrêmement pertinentes concernant les appariements individuels, afin d’être capables de savoir précisément, pour chaque Français, comment s’établit son contrat de complémentaire et quel est son reste à charge. Aujourd’hui, nous utilisons des données globales et des modèles de microsimulation pour estimer ces éléments.

Si, par la suite, il est estimé que nous devons creuser les données que nous publions déjà en matière de frais de gestion, nous le ferons. Mais il me semble que l’on entrerait alors dans un domaine qui dépasse la statistique publique, sauf à ce qu’on identifie au sein des frais de gestion une sous-catégorie pertinente à suivre.

M. Jérôme Guedj (SOC). Une des explications à l’évolution des frais de gestion fournie par les organismes complémentaires d’assurance maladie est qu’ils incluent les dépenses de prévention. Or, dans votre nomenclature, il n’est pas possible, par une sorte de comptabilité analytique qui serait pourtant intéressante à construire, de distinguer la part des dépenses relevant de la prévention de celle relevant des coûts d’acquisition, de communication, de marketing, de gestion ou de liquidation. Est-ce que ces réflexions ont pu traverser vos propres travaux ? Lors des conventions d’objectifs et de gestion, il a été possible d’identifier ce qui relève de la gestion du risque, de l’action sociale ou de la prévention parmi les coûts de gestion des organismes de sécurité sociale. Nous avons du mal à le faire pour les frais de gestion des organismes complémentaires d’assurance maladie.

M. Thomas Wanecq, directeur de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques. Effectivement, nous retrouvons un intérêt purement statistique dans l’évaluation des dépenses de prévention. Au-delà même de la question des organismes complémentaires, l’évaluation globale de ces dépenses est aujourd’hui un agrégat que nous estimons mal, car il ne les prend pas en compte dans leur intégralité telles qu’on les entend habituellement. Il se limite, selon un consensus européen, aux dépenses facilement mesurables, c’est-à-dire celles qui sont fléchées budgétairement comme telles, par exemple les campagnes de prévention de l’assurance maladie. Cela ne recouvre pas toute la prévention en excluant notamment ce qu’on appelle la prévention secondaire et tertiaire, c’est-à-dire celle visant à éviter l’aggravation d’une maladie déjà déclarée ou le passage à un stade ultérieur dans une maladie chronique. Nous savons que ces dépenses sont importantes. Des estimations sont faites, notamment par la direction de la sécurité sociale dans les documents annexés au projet de loi annuel de financement de la sécurité sociale.

Au niveau statistique, ce sujet, qui a été identifié, représente clairement un axe de progrès. La difficulté à identifier les dépenses de prévention n’est pas une découverte récente. Dans les classements internationaux, la France n’est pas très bien classée pour ses estimations de la prévention. Nous aimerions avancer vers une mesure à la fois plus précise et comparable au niveau européen, afin d’obtenir des chiffres qui reflètent mieux la réalité. Le principe d’une bonne statistique est de bien décrire le réel, ce qui n’est pas encore tout à fait le cas pour la prévention. Il s’agit donc d’un chantier assez majeur pour nous.

À ce stade, c’est la seule réponse que je puisse vous faire. Si, au sein des frais de gestion, il n’y a pas forcément de sous-catégories évidentes, celle de la prévention en est une car, de manière plus générale, nous voulons mieux l’identifier au sein des dépenses de santé. Nous ne pouvons pas nous contenter de dire que c’est un montant faible avec le plus bas niveau de progression parmi les dépenses de santé, sans être plus exhaustifs dans leur identification. Ce ne sera pas simple. Mais nous devons progresser.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour la précision de vos propos qui viendront utilement alimenter nos travaux et nos réflexions

7. Audition, ouverte à la presse, de M. A lexis Klein, secrétaire général de la mission comptable permanente, et Mme Anne Fichen, sous-directrice des études et des prévisions financières de la direction de la sécurité sociale (jeudi 22 janvier 2026)

La commission d’enquête auditionne de M. Alexis Klein, secrétaire général de la mission comptable permanente, et Mme Anne Fichen, sous-directrice des études et des prévisions financières de la direction de la sécurité sociale. ([7]).

Mme la présidente Annie Vidal. Nous poursuivons nos travaux par une matinée d’auditions qui viendra pratiquement conclure la première phase de nos investigations. Je rappelle que, soucieux de mieux appréhender les conditions d’élaboration et de fiabilité des comptes de la sécurité sociale, nous avons consacré nos deux premières semaines de travail à l’audition des personnes les plus compétentes dans les tâches de contrôle afin de comprendre les raisonnements, de recenser les interrogations et de mettre à l’épreuve nos analyses préliminaires.

Je souhaite la bienvenue à M. Alexis Klein et à Mme Anne Fichen, en leur précisant que notre discussion ne se substitue aucunement à l’échange que nous aurons avec la direction de la sécurité sociale en tant que telle. La mission comptable permanente des organismes de sécurité sociale assure la cohérence, la fiabilité et la qualité des comptes du régime général. Elle élabore et diffuse les normes comptables applicables, accompagne leur mise en œuvre par les organismes, coordonne les travaux comptables et contribue à la préparation des comptes. Elle renforce le contrôle interne, sécurise les procédures financières et favorise l’harmonisation des pratiques entre caisses. Par son action, elle contribue à améliorer la transparence financière, la comparabilité des données et la sincérité des comptes de la sécurité sociale.

Un questionnaire vous a été transmis préalablement à cette audition, mais toutes les questions qu’il contient ne pourront être évoquées oralement de manière exhaustive. Je vous invite par conséquent à communiquer ultérieurement des éléments de réponse écrits ainsi que toute autre information que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Je vais à présent vous poser deux brèves questions destinées à introduire les débats. En premier lieu, pourriez-vous préciser votre périmètre d’intervention, l’expression « comptes sociaux » pouvant recouvrir des acceptions très différentes ? En second lieu, quelle distinction opérez-vous, dans vos travaux, entre les anomalies relevant de l’erreur et celles susceptibles de relever de la fraude, et quels sont leurs ordres de grandeur respectifs ?

Avant de vous donner la parole, en application de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, je vous invite à prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Alexis Klein et Mme Anne Fichen prêtent serment.)

M. Alexis Klein, secrétaire général de la mission comptable permanente des organismes de sécurité sociale. Avant de vous répondre, je propose de rappeler les deux missions complémentaires attachées à la comptabilité. Premièrement, elle assure la transparence financière, la fiabilité des comptes et la bonne information des acteurs : gouvernement, Parlement, citoyens et partenaires sociaux. Deuxièmement, elle éclaire la décision des pouvoirs publics, qu’il s’agisse du Parlement au cours de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale ou du gouvernement dans l’exercice du pouvoir réglementaire. C’est à l’aune de ces objectifs de transparence financière, de fiabilité des comptes et d’appui à la décision que tout l’écosystème comptable est conçu.

Les comptes de l’ensemble des organismes de sécurité sociale sont établis selon le recueil national des normes comptables pour les organismes de sécurité sociale. Constitué après avis du Conseil de normalisation des comptes publics, il duplique et adapte les grands principes généraux de la comptabilité, applicable à toutes les entités, à l’univers de la sécurité sociale et à l’ensemble des opérations spécifiques des organismes de sécurité sociale.

L’un de ces principes, celui des droits constatés, est très important car il permet d’avoir une vision dite économique de la comptabilité. Lors de son audition hier, M. Gérard, du cabinet Ernest & Young France, vous donnait l’exemple des factures de gestion courante. Lorsque l’on règle ces factures, on rattache la charge à l’exercice auquel elles se rapportent, ce qui permet une analyse économique du résultat financier. La logique est la même pour la sécurité sociale : on rattache les charges et les produits à l’exercice auxquels ils se rapportent. Prenons l’exemple de frais de santé : si des soins ont été prodigués en 2025, quand bien même ils n’ont pas été décaissés, le fait générateur a eu lieu ; on rattachera donc, au début de l’année civile 2026, la charge à l’exercice comptable 2025 par une opération dite d’inventaire. On fiabilise ainsi l’analyse économique des états financiers.

L’ensemble des organismes sociaux, qu’ils relèvent du régime général ou des régimes spéciaux, qu’il s’agisse d’entités locales ou nationales, tiennent des comptes selon ce référentiel. Cependant, le pilotage est assuré à l’échelle des régimes. Pour ceux d’entre eux organisés en réseau, c’est-à-dire le régime général et le régime agricole, les caisses nationales dressent des comptes combinés selon les périmètres définis dans le code de la sécurité sociale.

Depuis bientôt vingt ans, l’ensemble des régimes de sécurité sociale sont soumis à une démarche de certification, gage de la qualité des comptes. En tant que secrétaire général de la mission comptable permanente, il s’agit d’un des premiers leviers pour apprécier la qualité des comptes puisque les certificateurs ont pour mission d’apporter une opinion sur les comptes, d’apprécier s’ils fournissent bien une image fidèle des opérations.

Le pilotage se fonde également sur une vision interrégimes et multibranches. Je pense aux travaux de la Commission des comptes de la sécurité sociale ainsi qu’au projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale, qui comporte le tableau d’équilibre (TE) et le tableau de situation patrimoniale (TP). Cet aspect est du ressort de la 6e sous-direction de la direction de la sécurité sociale. Il vous sera détaillé par Anne Fichen.

Quel est le périmètre de la mission comptable permanente ? Notre première mission est de centraliser les comptes annuels et infra-annuels des organismes des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. Outre les états bruts de la comptabilité des différents organismes du régime général et des régimes spéciaux, nous collectons la donnée sous la forme d’états harmonisés. En effet, même s’ils appliquent un même recueil et une nomenclature comptable équivalente, les différents organismes peuvent adapter la nomenclature, c’est-à-dire ouvrir des subdivisions pour retranscrire plus finement les opérations. Il nous faut donc, pour faciliter les travaux d’agrégation menés pour la Commission des comptes de la sécurité sociale ou l’établissement des tableaux d’équilibre et de situation patrimoniale, produire des maquettes qui permettent de recueillir une donnée harmonisée. La maille est moins fine mais elle permet une analyse pertinente. Il s’agit soit de balances comptables dont le format est moins détaillé que le plan comptable unique des organismes de sécurité sociale, soit de tableaux de centralisation des données comptables qui répartissent les comptes de charges et produits par risque. La balance comptable qui recueille l’ensemble des opérations est souvent agrégée tous risques confondus.

La mission comptable permanente a également pour mission de sécuriser la production de ces états complémentaires. Dès lors que ceux-ci sont alimentés par des systèmes d’information, voire par des routines informatiques, nous veillons à ce que ce que les états harmonisés, sur lesquels s’appuie la Commission des comptes de la sécurité sociale et qui servent à l’établissement des tableaux d’équilibre et de situation patrimoniale, sont cohérents et conformes à la comptabilité des organismes. Nous nous assurons, au moment de la clôture, qu’il existe bien une symétrie entre les caisses qui ont des échanges financiers.

Par ailleurs, nous coordonnons l’ensemble des travaux d’arrêté des comptes des organismes du régime général et des régimes spéciaux dans le champ des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. Il s’agit, en résumé, de faire en sorte que chaque acteur ait la bonne information au bon moment. L’organisation de la sécurité sociale implique des échanges comptables. Par exemple, l’intégration financière de la protection universelle maladie (Puma) dans le régime général a entraîné la création d’un système de dotations d’équilibre au bénéfice de l’ensemble des régimes maladie. Il nous faut donc organiser les choses de sorte que la Caisse nationale de l’assurance maladie dispose des informations nécessaires pour déterminer la dotation d’équilibre qu’elle verse à chacun des régimes.

Nous coordonnons également la procédure d’établissement des accords de solde, qui permettent de fiabiliser le tableau patrimonial joint au projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale, et finalement les comptes, en vérifiant que les comptabilités respectives de deux organismes qui réalisent des opérations réciproques entre elles soient bien cohérentes et égales. Si tel n’est pas le cas, nous les invitons à rechercher les anomalies afin qu’elles soient corrigées avant la clôture comptable.

Nous accompagnons par ailleurs l’ensemble des organismes de sécurité sociale, y compris au-delà du champ du régime obligatoire, dans l’application de la doctrine comptable. Cependant, nous sommes beaucoup moins souvent sollicités. Les organismes ont gagné en maturité : ils ont désormais une bonne connaissance des principes comptables et ils ont stabilisé les traitements des faits générateurs. Notre rôle s’est, de ce fait, déplacé. Désormais, nous intervenons soit sur la définition de nouveaux traitements comptables en lien avec les acteurs concernés, soit sur des opérations spécifiques et ponctuelles tels que les transferts vers la Caisse d’amortissement de la dette sociale. Si, demain, le législateur décide un tel transfert, pour la première fois d’un régime spécial, nous attirerons l’attention de la caisse concernée sur la spécificité du traitement comptable de cette opération de bilan, analysée comme une « recapitalisation » de l’entité. Nous prévenons ainsi les risques d’erreur.

Notre mission de sécurisation des comptes porte également sur l’ensemble des nouveaux dispositifs créés par les lois de financement de la sécurité sociale, en ce que nous veillons à ce que la décision du Parlement soit bien traduite dans les comptes. Ainsi, lorsqu’une taxe ou une prestation est créée ou lorsqu’une refonte est décidée, nous actualisons la nomenclature comptable pour un suivi le plus fin possible de chacune des mesures. Je citerai deux exemples issus de la loi de financement de la sécurité sociale de 2025. À l’article 32, le législateur a créé une contribution sur les frais de publicité des opérateurs de jeux ; pour pouvoir la suivre, nous avons défini, en lien avec les organismes concernés, un compte de produit qui isole cette recette de façon à la retracer dans le temps. Par ailleurs, l’article 81 a refondu l’ensemble des concours versés aux départements ; nous avons donc, là encore, adapté la nomenclature pour qu’elle transcrive l’ensemble des opérations comptables.

Au titre de notre rôle de référent en matière de doctrine, nous participons à l’ensemble des travaux du Conseil de normalisation des comptes publics. Nous avons également la possibilité de le saisir de questions normatives mais, les traitements comptables s’étant progressivement stabilisés, nous ne rencontrons plus de vraie difficulté en la matière. La dernière saisine significative est intervenue en 2016. Il s’agissait de traduire les principes du plan comptable unique des organismes de sécurité sociale dans le recueil national des normes comptables pour les organismes de sécurité sociale, paru en 2022 et complété en 2024, afin que ces organismes disposent d’un document opérationnel et pratique, ce qui contribue à la qualité des comptes.

Par ailleurs, nous participons au contrôle interne, notamment au travers de l’évolution du cadre réglementaire. Nous vérifions que les organismes ont bien une cartographie de leurs processus ou activités, qu’ils identifient, hiérarchisent et priorisent l’ensemble des risques, et qu’ils élaborent un plan de maîtrise desdits risques. Bref : nous veillons à ce qu’ils déclinent correctement le décret de contrôle interne. Les résultats sont examinés notamment par deux moyens. Le rapport de contrôle interne, transmis par les organismes au ministère à l’échéance du 30 avril de l’année suivante, et les constats de la certification comportent ainsi des appréciations qualitatives. Les conséquences à en tirer relèveront de la tutelle. La mission comptable permanente n’est pas prescriptrice en la matière.

Enfin, nous participons aux travaux sur les états comptables qui permettent l’agrégation de données utilisée pour établir le tableau d’équilibre, le tableau patrimonial et les données produites par la Commission des comptes de la sécurité sociale.

Mme Anne Fichen, sous-directrice des études et des prévisions financières de la direction de la sécurité sociale. Une fois les comptes de chacun des régimes clos et constitués, la direction de la sécurité sociale prend le relais pour établir, par branche et pour l’ensemble des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, le tableau d’équilibre, obtenu par combinaison des comptes. Celui-ci n’est pas un compte à proprement parler mais un tableau qui présente les soldes, recettes et dépenses de chacun des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. Il en donne donc une vision d’ensemble.

Ce tableau, soumis à l’approbation du Parlement avec le projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale, fait l’objet d’une analyse fine, pour l’ensemble des évolutions de chacune des dépenses et recettes, dans le rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale publié au printemps. Ces chiffres se retrouvent également dans l’annexe à la loi de financement de la sécurité sociale, accompagnés des prévisions pour les années à venir. Cette production est contrôlée par la Cour des comptes, qui émet chaque année un avis sur la cohérence des tableaux d’équilibre et du tableau de situation patrimoniale, avis intégré dans le rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale.

En quoi consiste concrètement ce travail ? Le 15 mars, l’ensemble des régimes clôturent leurs comptes. Ils sont transmis à la direction de la sécurité sociale qui les retraite pour produire le fameux tableau d’équilibre.

Ces retraitements sont de trois types. Les retraitements primaires s’appliquent, lorsque c’est nécessaire, directement à chacun des comptes des régimes. Il s’agit notamment d’en retirer les éléments qui ne relèvent pas des régimes obligatoires de base de sécurité sociale. Je pense, par exemple, aux dépenses d’indemnités journalières de maladie ou d’accident du travail que la SNCF et la RATP inscrivent dans leurs comptes, mais qui sont en réalité des avantages statutaires de maintien du salaire.

Nous effectuons ensuite une combinaison des comptes intrabranches, qui consiste à agréger l’ensemble des dépenses et des recettes des régimes relevant d’une branche donnée. Cette opération exige de modifier certaines écritures pour tenir compte des relations financières entre les régimes afin d’améliorer la lisibilité des comptes. Par exemple, la Caisse nationale des industries électriques et gazières étant désormais adossée au régime général, il lui rembourse la part des pensions relevant du droit commun qu’elle verse à ses assurés ; elle lui verse, en contrepartie, des cotisations d’un niveau équivalent à celles du droit commun. Ainsi, si l’on fait la somme des dépenses et des recettes des régimes de la branche vieillesse, les pensions des retraités de la Caisse nationale des industries électriques et gazières seront comptées deux fois : une fois au titre des pensions versées par ladite Caisse elle-même et une fois au titre du remboursement qui lui est versé par la Caisse nationale d’assurance vieillesse. Nous annulons donc ces écritures pour que les dépenses concernées ne soient comptabilisées qu’une seule fois.

Le troisième type de retraitement est du même ordre mais il intervient, cette fois, entre branches, pour consolider et additionner les comptes des différentes branches. Par exemple, la majoration de pension pour enfant est versée aux pensionnés par la branche vieillesse mais elle lui est remboursée par la branche famille qui en assume le coût. La branche vieillesse inscrit donc une dépense correspondant aux pensions versées et une recette au titre de ce remboursement, remboursement que la branche famille inscrit, quant à elle, en tant que dépense. Là encore, nous annulons ces flux croisés lors de la consolidation pour ne compter qu’une seule fois la dépense.

Ces retraitements visent à améliorer la lisibilité des soldes de la sécurité sociale, de ses recettes et de ses dépenses sur une année donnée et dans le temps. Ils ne modifient que le niveau des recettes et des dépenses. Ils ne retouchent en rien les soldes, qui demeurent inchangés.

Une fois produits, ces tableaux sont transmis, avant publication, à la Cour des comptes avec laquelle s’engage un dialogue. La Cour procède à un examen précis de l’ensemble des travaux, sachant qu’elle a connaissance des formules appliquées et de toutes les modifications apportées. À l’issue de cet examen, elle émet un avis sur la cohérence des tableaux qui est important. Même s’il ne s’agit pas d’une certification en tant que telle puisque les comptes de chacun des régimes font l’objet d’un audit ou d’une certification par ailleurs, la Cour porte ici une appréciation globale qui offre une vision d’ensemble.

Dans le rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, nous présentons, quand c’est nécessaire, l’ensemble des évolutions par régime et l’évolution globale des dépenses et des recettes. Toute l’information est disponible dans ce document.

J’ajoute, pour terminer, que le travail de la direction de la sécurité sociale et celui de la mission comptable permanente sont étroitement articulés. Ils portent sur la même matière, même si nos fonctions sont séparées. Ainsi, lorsque la direction de la sécurité sociale commence à travailler sur les comptes des régimes, elle procède, avant même leur clôture le 15 mars, à un examen de la préclôture, c’est-à-dire une version des comptes qui n’est pas encore stabilisée. Ce premier examen permet de repérer d’éventuelles anomalies comptables et, le cas échéant, de transmettre ces éléments à la mission comptable permanente, qui juge s’il s’agit bien d’une anomalie et s’il est nécessaire que le régime concerné modifie ses comptes en conséquence en vue de leur clôture.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. La matière est aride mais, après quelques auditions, nous commençons à nous prendre au jeu et nous parvenons à vous suivre.

On ne m’ôtera pas de l’esprit que, malgré la certification par la Cour des comptes, des incertitudes peuvent demeurer. J’y reviendrai.

Pendant de nombreuses années, la Cour des comptes a régulièrement relevé que certains organismes locaux de régimes autres que le régime général et la mutualité sociale agricole, même si celle-ci était parfois en cause, ne remettaient pas leurs comptes dans les délais. Je pense en particulier à la Caisse nationale des barreaux français. Est-ce toujours le cas ? Par ailleurs, avez-vous, à votre niveau, des relations avec les comptables locaux ou les comptables des régimes spéciaux ?

M. Alexis Klein. Les dates de clôture des comptes des organismes de sécurité sociale sont fixées réglementairement : le 22 février pour la clôture provisoire, le 15 mars pour la clôture définitive ou, si c’est une fin de semaine ou un jour férié, le premier jour ouvré suivant. Depuis que j’ai pris mes fonctions, nous n’avons pas connu de retard dans la transmission des comptes. De manière générale, les régimes respectent les échéances. Par le passé, des retards ont pu être constatés mais ils n’ont pas excédé un ou deux jours.

Quant aux organismes locaux, ils n’existent plus que dans le régime général et le régime agricole depuis que le régime social des indépendants a été intégré dans le régime général. Le calendrier de clôture de leurs comptes est fixé, non par la mission comptable permanente, mais par leur tête de réseau, c’est-à-dire leur caisse nationale, à laquelle il revient de combiner les différents comptes. C’est elle qui leur assignera les échéances de transmission des états comptables, en général entre la mi-janvier et la fin janvier selon les réseaux. Certains comptes locaux peuvent être transmis avec retard mais ce sont les caisses nationales qui pourraient vous l’indiquer. Toujours est-il que ces éventuels retards n’ont pas eu d’incidence, au moins pour les deux derniers exercices, sur la transmission des comptes combinés par les caisses nationales. Or, ce qui importe à la mission comptable permanente, c’est de disposer de données fiabilisées au moment voulu.

Avons-nous des relations avec les directeurs comptables et financiers des organismes locaux ? Nous avons des relations avec toutes les caisses nationales pour les régimes en réseau : la Caisse nationale de l’assurance maladie, la Caisse nationale des allocations familiales, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale… Pour les autres, notamment les régimes spéciaux, nous avons des relations avec les directeurs comptables et financiers de chaque caisse concernée. Enfin, nous n’avons pas de relation directe avec les organismes locaux – caisses d’allocations familiales ou caisses primaires d’assurance maladie, par exemple. Conformément à l’organisation du schéma comptable, les caisses nationales transmettent les consignes.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. D’après ce que j’ai compris, les caisses primaires d’assurance maladie envoient dans un délai de vingt-quatre heures des informations sur leurs flux financiers. Qui exerce un contrôle dessus ? Quel rôle joue l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale et quelles sont vos relations avec elle ?

M. Alexis Klein. Il faut distinguer comptabilité et trésorerie. Au niveau de la comptabilité, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, caisse nationale des Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf), n’a pas de relation avec les autres réseaux. Elle n’intervient pas dans la comptabilisation classique des charges et produits des caisses primaires d’assurance maladie ou des caisses d’allocations familiales, qui relève de leurs caisses nationales respectives, la Caisse nationale de l’assurance maladie et la Caisse nationale des allocations familiales. En revanche, elle joue un rôle de pilotage de la trésorerie. Pour des motifs d’efficacité de gestion, un principe de trésorerie zéro s’applique aux organismes de la sécurité sociale : tous les excédents de trésorerie sont transmis à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale de manière à optimiser leur gestion, à travers des emprunts de trésorerie ou des placements. Si ces organismes ont besoin de décaisser des fonds, ils lui adressent des demandes de trésorerie.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Techniquement, comment procédez-vous aux opérations de neutralisation que vous évoquiez, madame Fichen ?

Mme Anne Fichen. Comme j’ai pris mes nouvelles fonctions il y a quelques mois seulement, je n’ai pas encore assisté à ce processus qui débutera dans quelques semaines. Ces opérations prennent appui sur des tableurs Excel. Celles qui sont récurrentes sont intégrées. Mais il ne s’agit pas d’un travail entièrement automatisé : nos équipes interviennent pour vérifier que rien n’a été laissé de côté et que tout est correct.

Mme la présidente Annie Vidal. Dans les tableaux d’équilibre qui figurent dans les projets de loi de financement de la sécurité sociale, les totaux pour les dépenses et les recettes, présentés hors transferts entre branches, ne correspondent pas à l’addition des sommes pour chaque régime. Pour la dernière loi de financement de la sécurité sociale, par exemple, il y avait plus de 17 milliards d’euros d’écart. Comment expliquez-vous ces différences ? Quelles améliorations seraient susceptibles d’être apportées ? Ce manque de transparence pèse sur le travail des parlementaires.

Mme Anne Fichen. Les retraitements n’ont pas d’impact sur les flux réels : il s’agit d’une simple présentation comptable. Si l’addition des dépenses et des recettes de chacun des régimes obligatoires de base diffère du total indiqué pour l’ensemble des branches, c’est précisément parce que le tableau d’équilibre a pour but d’éviter les doublons.

À l’échelle de chaque régime, les sommes correspondant aux dépenses ont du sens. Mais si vous les additionnez à l’échelle du champ des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, vous compterez certaines d’entre elles deux fois car des transferts entre branches seront intégrés. Cela ne correspondra pas aux dépenses réelles de la sécurité sociale. C’est par souci de transparence que nous procédons à ces retraitements. Il s’agit d’aboutir à une vision consolidée et juste des comptes de la sécurité sociale.

Le projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale n’a pas vocation à détailler les transferts. Le tableau d’équilibre est donc présenté avec des totaux hors transferts. Toutefois, trois jours au plus après son dépôt, est publié le rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale qui, lui, indique l’ensemble des transferts en toute transparence dans une fiche spécifique. Il aide le Parlement dans sa lecture du projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale.

Mme la présidente Annie Vidal. Les retraitements permettant, si je comprends bien, d’éviter de compter deux fois la même dépense, le total devrait être inférieur à la somme de chaque ligne. Or, il est supérieur. Comment l’expliquez-vous ? Permettez-moi d’insister sur ce point qui, chaque année, me conduit à m’interroger.

M. Alexis Klein. Pour établir des comptes combinés, on procède comme si les centaines de comptes concernés ne formaient qu’une seule et même entité. Pour la branche maladie sont ainsi agrégés près de 134 comptes individuels – une centaine de caisses primaires d’assurance maladie, quatre caisses générales de sécurité sociale, des centres techniques informatiques et d’autres structures. Ces organismes entretiennent entre eux des relations. Les caisses locales n’ont pas de produits mais seulement des dépenses liées aux prestations mais, pour que leurs comptes soient équilibrés, elles reçoivent de la caisse nationale une dotation d’équilibre. Ainsi, quand on regarde les comptes d’une caisse locale, on visualise l’ensemble des charges qu’elle a réglées et en face, dans les produits, cette dotation d’équilibre versée par la caisse nationale. Ces mêmes dotations d’équilibre figureront à l’inverse parmi les charges dans les comptes d’équilibre de la caisse nationale. Pour éviter que ces transferts internes ne viennent polluer la lecture des comptes, nous supprimons les dotations, en charges et en produits : elles ne seraient en effet pas nécessaires si l’ensemble des entités combinés étaient une même et unique entité. L’opération est neutre en termes de résultat.

Pour le tableau d’équilibre, la logique est la même mais elle est appliquée à l’ensemble des transferts des régimes de la sécurité sociale. Prenons l’exemple de la prise en charge, par la caisse nationale des allocations familiales, des indemnités journalières dues au titre du congé de maternité ou de paternité. Au moment de la clôture des comptes, la Caisse nationale de l’assurance maladie enregistrera en tant que produits les sommes reçues ou à recevoir de la Caisse nationale des allocations familiales au titre de ses indemnités journalières. En corollaire, la Caisse nationale des allocations familiales enregistra ces mêmes sommes parmi ses charges. Quand la direction de la sécurité sociale procédera à l’agrégation, ces dotations d’équilibre ou transferts apparaîtront en doublon de la charge réelle dans les comptes de la sécurité sociale. C’est la raison pour laquelle nous procédons à ces suppressions.

En conséquence, en additionnant tous les comptes individuels des entités, on obtient une somme supérieure au solde hors transfert qui, lui, prend en compte la neutralisation des écritures internes.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie de nous avoir éclairés. Peut-être serait-il pertinent de faire apparaître les résultats avant et après ces opérations de neutralisation ? Toute personne mettant, comme moi, en regard addition des différentes lignes et totaux par colonne peut se poser des questions devant les écarts constatés. Il me semble qu’il y aurait des modifications à apporter à la présentation des tableaux car cela change l’interprétation des chiffres.

M. Alexis Klein. Dans son avis sur la cohérence des tableaux d’équilibre et du tableau de situation patrimoniale de la sécurité sociale, la Cour des comptes s’assure que les opérations de neutralisation ont été faites à bon escient. Ses experts en certification effectuent, dans le cadre d’audits, des vérifications auprès des équipes de la mission comptable permanente pour ce qui est du tableau patrimonial, et des équipes de la direction de la sécurité sociale s’agissant du tableau d’équilibre. Elle se prononce ainsi sur la qualité des données produites par la direction de la sécurité sociale et la mission comptable permanente. Elle n’analyse pas à nouveau la qualité de chacun des comptes intégrés dans le tableau d’équilibre et le tableau patrimonial. Ce serait un non-sens pour elle de le faire : pour ceux du régime général, elle a procédé elle-même à la certification ; pour les autres régimes et entités, elle dispose de l’opinion des commissaires aux comptes.

Mme la présidente Annie Vidal. La Cour considère que le tableau d’équilibre et le tableau patrimonial offrent une vision juste. Toutefois, dans son rapport de certification des comptes du régime général de sécurité sociale, elle relève des insuffisances d’éléments probants et des anomalies significatives. Par ailleurs, elle souligne que les comptes de certaines branches n’ont pu être certifiés. Cela conduit certains d’entre nous à s’interroger.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Considérez-vous que les systèmes d’information utilisés dans vos services et plus généralement par les personnes amenées à centraliser les comptes sont adaptés ? Ou bien estimez-vous, comme le souligne la Cour dans toutes les parties de son rapport de certification ou presque, qu’ils doivent faire l’objet d’améliorations ?

M. Alexis Klein. La Cour a en effet émis des réserves sur les systèmes d’information du régime général. Nous sommes conscients de leurs limites. Mais cette question relève de la tutelle. Quant à nous, nous utilisons d’autres systèmes.

Au sein de la mission comptable permanente et de la sous-direction des études et des prévisions financières, nous utilisons essentiellement Excel pour les agrégations. Il est quasiment illusoire d’imaginer qu’un outil intégré puisse les produire automatiquement. Les transferts, donc les opérations de neutralisations qu’ils appellent, changent chaque année en fonction des évolutions induites par la loi de financement de la sécurité sociale. S’il existait un outil informatique dédié, les délais des mises en œuvre informatiques de ces changements impliqueraient qu’il ne ferait que partiellement le travail, obligeant de toute façon à accomplir une partie de ces opérations à partir d’Excel, qui reste l’outil le plus efficace.

Cela exige toutefois que des procédures de contrôle soient mises en œuvre. La Cour des comptes, à travers son avis sur les tableaux et son rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, fournit des informations sur la qualité des retraitements. Nous utilisons aussi des macros informatiques quand il s’agit d’opérations récurrentes identifiées. L’auditeur spécialisé dans les systèmes d’information qui a travaillé, il y a un ou deux ans, dans nos services à la demande de la Cour des comptes n’a pas révélé de faille dans l’élaboration du tableau d’équilibre et du tableau patrimonial.

Mme Anne Fichen. Le recours à un outil fruste comme Excel peut étonner. Il convient bien à la nature simple des opérations que nous exécutons : des additions, des soustractions. Point n’est besoin d’une technologie complexe. La question pourrait se poser de l’automatisation mais, comme Alexis Klein vient de le souligner, elle ne porterait que sur peu d’opérations.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Chaque année, je m’étonne que telle branche arrive à l’équilibre après avoir ponctionné une autre branche. Je pense aux 4,3 milliards d’euros de l’Unedic qu’il aurait été intéressant de renvoyer à la branche maladie. La séparation comptable entre les branches, mise en place depuis plusieurs années, ne semble pas achevée d’un point de vue technique. Pour consolider les comptes, ne vaudrait-il pas mieux dresser des barrières plus étanches ? Ne pensez-vous pas que cela pousserait chacune à plus de précision dans sa comptabilité ? Nous éviterions sans doute la litanie annuelle des anomalies significatives et des éléments non probants dans les rapports de la Cour des comptes.

M. Alexis Klein. Du point de vue de la technique comptable, il n’existe pas de limite à la séparation par branche. La scission est déjà opérée pour les branches du régime général puisqu’il existe une caisse pour chacune d’elles. Pour les régimes spéciaux, encore multibranches, l’information est isolée branche par branche, ce qui rend aisée la désagrégation. Votre question porte donc davantage sur le plan politique : est-il opportun de procéder à tel ou tel transfert ? Il n’appartient pas à la mission comptable permanente de se prononcer sur ces décisions. Elle s’attache seulement à leur traduction comptable.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Pour une grande politique de l’emploi, une grande politique du troisième âge, une grande politique de l’enfance, il faut savoir sur quelles masses financières compter. Dispose-t-on des moyens nécessaires ? Peuvent-ils être pérennisés ? Sont-ils disponibles immédiatement ? Jusqu’où aller dans les réformes ? Telles sont nos interrogations. C’est pour cela que nous cherchons à savoir si une séparation plus poussée peut présenter des avantages. Mais je comprends bien sûr que la mission comptable permanente reste en dehors de ces considérations politiques.

Mme la présidente Annie Vidal. La semaine dernière, lors de leur audition devant notre commission, des représentants de la Cour des comptes sont revenus sur la certification des comptes de la branche famille. Ils nous ont alertés sur leurs difficultés à recueillir des éléments probants. Les flux sont multiples et complexes au sein de cette branche. Ils reposent pour partie sur des données déclaratives. Quels constats établissez-vous de votre côté ?

Par ailleurs, j’aimerais savoir si les éléments comptables dont vous disposez vous permettent d’alerter sur l’existence de fraudes.

M. Alexis Klein. S’agissant de la branche famille, le montant de 6,3 milliards d’euros évoqué par la Cour ne renvoie pas à des erreurs purement comptables. Les prestations ont bien été liquidées et elles sont en conséquence enregistrées en charges en conformité avec les principes comptables. La Cour constate un écart par rapport à ce qu’aurait dû être le montant des charges si les prestations avaient été liquidées conformément au droit. Par ailleurs, il ne s’agit pas de 6,3 milliards d’euros de charges supplémentaires nettes car cette somme comprend des rappels et des indus.

L’insuffisance d’éléments probants qu’elle relève n’a pas une origine comptable. Les causes sont à rechercher dans le fonctionnement des prestations. Les plus exposées aux risques sont versées en fonction des ressources contemporaines plus difficiles à fiabiliser. Si un allocataire se méprend, y compris de bonne foi, en complétant sa déclaration de ressources, il y aura mécaniquement un impact sur la somme reçue qui débouchera sur un indu ou un rappel en cas de contrôle après paiement. En outre, ce sont souvent des prestations qu’il faut délivrer rapidement. Comme le disait le président Lejeune la semaine dernière devant votre commission, il est impossible de prendre deux mois pour verser le revenu de solidarité active. Une évolution importante est en cours avec la solidarité à la source. Il s’agit de prévenir en amont les risques d’erreurs et de fraudes en s’appuyant dès le départ sur des données fiabilisées.

Nos analyses de la comptabilité ne nous permettent pas de détecter l’existence de fraudes au niveau des caisses. Quant aux fraudes qui seraient organisées par les assurés et autres allocataires, elles font l’objet d’une identification par les contrôles internes des caisses, sans toutefois de transcription directe dans les comptes. La direction de la sécurité sociale peut relever des écarts par rapport aux prévisions. En cas de questionnement, nous nous tournons vers les caisses, seules susceptibles de déterminer s’il y a une cohérence avec les évolutions qu’elles constatent. Sur la masse comptable, on ne peut évaluer les fraudes. C’est par des évaluations statistiques que l’on y parvient, comme pour les erreurs. Les dossiers sont rouverts dans une démarche de contrôle interne.

Mme la présidente Annie Vidal. Autrement dit, en développant le contrôle interne, on pourrait statistiquement déduire de l’évolution globale d’une masse comptable l’existence de fraudes.

M. Alexis Klein. Les évaluations du montant des fraudes que publie le Haut Conseil du financement de la protection sociale reposent sur la méthode que j’évoquais. Est constitué un échantillon représentatif stratifié de dossiers de liquidation sur lesquels de nouveaux contrôles sont effectués à partir de protocoles étayés, comprenant des croisements d’indices et d’informations destinés à identifier des erreurs et à déceler celles qui relèvent de la fraude, sachant que ce qui sépare l’erreur de la fraude est l’intention frauduleuse. Des formules statistiques garantissant la solidité de la procédure permettent ensuite d’extrapoler, de la même manière que pour des sondages politiques. Il est déterminée une valeur moyenne pour le montant des fraudes, avec un intervalle de confiance de 95 %. Bien sûr, comme il s’agit de statistiques, on ne peut pas dire précisément à quel assuré imputer une fraude donnée. Toutefois, l’analyse permet à la caisse nationale concernée d’ajuster les moyens dédiés au contrôle interne en fonction des enjeux financiers. Il s’agit pour elle de mieux maîtriser les risques et de mieux détecter tel ou tel type de fraude.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Rencontrez-vous des problèmes techniques dans la consolidation des comptes de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie ? La branche autonomie, dernière branche à avoir été créée, est encore marquée par des disparités, qu’il s’agisse de ses sources de financement ou des transferts entre l’État, les collectivités territoriales et la Caisse nationale des allocations familiales, laquelle intervient en tant que gestionnaire de compte de tiers.

M. Alexis Klein. Le modèle de consolidation des comptes de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie n’est pas un modèle de combinaison puisqu’elle n’a pas de réseau local, mais un modèle de centralisation des données comptables. La Caisse centralise des opérations réalisées par la branche maladie ou encore par la branche famille. Elle récupère des balances comptables auprès des organismes sociaux, principalement la Caisse nationale de l’assurance maladie en termes de masse financière, puis les réintègre dans ses comptes ligne à ligne. La Cour a pointé parmi les anomalies significatives l’outil comptable qu’elle utilise, qui n’est pas forcément le plus performant. Mais ce problème est en cours de résolution puisqu’un changement est prévu pour octobre 2026.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour la qualité et la précision de vos réponses.

8. Audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Pierre Viola, secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale. (jeudi 22 janvier 2026)

La commission d’enquête auditionne M. Jean-Pierre Viola, secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale. ([8]).

Mme la présidente Annie Vidal. Monsieur Jean-Pierre Viola, vous êtes conseiller maître à la Cour des comptes et secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale. Je vous remercie de vous être rendu disponible aussi rapidement pour être entendu par notre commission d’enquête.

La Commission des comptes de la sécurité sociale apprécie l’évolution des dépenses, des recettes et des soldes, identifie les facteurs explicatifs et évalue la soutenabilité financière du système social. Organe pluraliste associant administrations, partenaires sociaux et experts, elle contribue à la transparence des comptes sociaux et à l’information de tous sur les équilibres financiers de la sécurité sociale.

Nous ne pourrons aborder toutes les questions qui vous ont été transmises préalablement à cette audition. Je vous invite donc à nous communiquer ultérieurement par écrit toute précision que vous jugeriez utile.

Pouvez-vous présenter rapidement votre calendrier annuel, défini par le code de la sécurité sociale ? Étant donné les réserves qu’émet la Cour des comptes et l’impossibilité de certifier certaines branches qu’elle constate, quel regard la Commission porte-t-elle sur la transparence des comptes de la sécurité sociale ?

(M. Jean-Pierre Viola prête serment.)

M. Jean-Pierre Viola, secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale. Les textes prévoient que la Commission produit deux rapports. Le premier, dit de printemps, paraît au mois de juin. Il présente les résultats de l’année écoulée et établit les prévisions pour l’année en cours, en application de la loi de financement de la sécurité sociale. Le rapport d’automne est publié en septembre, avant ou au moment du dépôt du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il revient sur les résultats de l’année écoulée ; il actualise les prévisions pour l’année en cours, de manière cohérente avec la partie rectificative du projet de loi de financement pour l’année à venir ; il émet des estimations pour l’année à venir, à législation constante, donc sans prendre en compte les mesures inscrites dans le projet de loi de financement.

Si les événements politiques des dernières années, en particulier la dissolution de l’Assemblée nationale et le dépôt tardif de certains projets de loi, ont quelque peu altéré ce calendrier, il a été globalement respecté. Comme mes prédécesseurs, j’ai toujours veillé à fournir l’information la plus complète et la plus fiable possible, en fonction des éléments portés à notre connaissance sur la situation et les perspectives financières de la sécurité sociale.

Ce travail a été accompli dans un contexte mouvant. En effet, la crise sanitaire a fortement altéré le solde de la sécurité sociale. Alors que les régimes obligatoires de base étaient quasiment à l’équilibre, le déficit, un temps inférieur à 2 milliards d’euros, est reparti à la hausse. Les prévisions traditionnelles ont également été affectées, en particulier sur les recettes, notamment de la taxe sur la valeur ajoutée, et sur les dépenses d’assurance maladie.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. En tant que parlementaires, nous n’avons pas tous les jours l’occasion de nous intéresser au domaine comptable. C’est donc en vous écoutant que s’éclaircissent pour nous les notions de comptabilité au cœur du fonctionnement de la sécurité sociale.

Comment choisissez-vous les thèmes de la rubrique « Éclairages » de vos rapports ? Sont-ils liés à l’actualité, à un risque particulier, ou à la consolidation des connaissances dans un domaine spécifique ?

M. Jean-Pierre Viola. Les fiches « Éclairages » résultent de propositions de la direction de la sécurité sociale. Lorsque ses services ont analysé un dispositif, une catégorie de dépenses ou de recettes, ils peuvent estimer utile de porter leurs conclusions à la connaissance des parlementaires, des parties prenantes et du grand public. Parfois, ces travaux ont été menés pour répondre à la Cour des comptes, par exemple à un chapitre du rapport publié chaque année sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale. En pratique, je travaille particulièrement avec la sixième sous-direction, chargée des études et des prévisions financières, qui joue un rôle central de pilotage financier. Elle me propose des thèmes et nous discutons de leur bien-fondé. Jusqu’à présent, je les ai toujours validés, considérant que la fiche donnerait un coup de projecteur intéressant.

Récemment, les éclairages ont par exemple concerné les dispositifs médicaux, les pensions de retraite de base et celles de retraite complémentaire, le marché du médicament en 2024, les prestations indemnisant l’incapacité permanente liée à un accident du travail ou à une maladie professionnelle. En donnant des explications détaillées, ces fiches complètent les descriptions assez synthétiques, par ailleurs nécessairement financières et statistiques, des autres rubriques, qui concernent les recettes et les dépenses ainsi que les situations des branches et des régimes.

La direction de la sécurité sociale pourrait publier des fiches statistiques en marge des rapports de la Commission. Toutefois, la pratique est ancienne et les lecteurs intéressés s’y retrouvent. Je n’ai pas estimé souhaitable de la faire évoluer. Comme pour toutes les autres fiches du rapport, je relis les analyses, je pose des questions, parfois je sollicite des clarifications. L’objectif est toujours le même : dans un monde compliqué, sur le plan de l’organisation comme sur le plan financier, nous nous attachons à fournir aux parlementaires et aux parties prenantes de la sécurité sociale représentées dans la Commission que sont les salariés, les employeurs, les acteurs du système de santé et des organismes nationaux, des éléments utiles à la compréhension de la situation ainsi que des perspectives à court terme, c’est-à-dire l’année en cours et l’année à venir. Deux paramètres sont essentiels : le solde et la dette sociale, plus exactement les déficits qui s’accumulent et qui sont refinancés soit par la Caisse d’amortissement de la dette sociale, soit, à court terme, par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Le dernier rapport, sur les résultats de 2024 et les prévisions pour 2025 et 2026, présente le solde de trésorerie de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale au 31 décembre 2024. Lors de la précédente audition, la présidente Annie Vidal a évoqué les fortes variations entre les tableaux d’équilibre. Pouvez-vous nous éclairer sur la consolidation du solde de la trésorerie de l’Agence ?

M. Jean-Pierre Viola. Des écarts peuvent exister entre le solde des produits et des charges du régime général de sécurité sociale, dont l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale est le trésorier, et le solde de trésorerie, soit la différence entre les mouvements d’encaissement et de décaissement.

En 1996, les organismes de sécurité sociale, comme toutes les entités de la sphère sociale, se sont dotés d’une comptabilité en droits constatés, consistant à rattacher les produits et charges à un exercice en fonction d’un fait générateur comptable. Ils continuent en parallèle à tenir une comptabilité en encaissements et décaissements, comme l’État. La comptabilité en droits constatés présente le grand avantage, du point de vue économique, de représenter exactement ce que l’on a et ce que l’on doit. En effet, ce que j’ai encaissé ne m’appartient pas nécessairement, car je peux être amené à des restitutions ; à l’inverse, une partie de ce que j’ai décaissé peut m’appartenir encore, si j’ai des créances.

Deux types de facteurs expliquent l’écart entre les soldes. Le premier relève du périmètre. Les activités des organismes du régime général excèdent le régime général. D’une part, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale recouvre des contributions et cotisations sociales pour le compte de tiers – l’Unedic ; la Caisse d’amortissement de la dette sociale ; les autorités organisatrices de la mobilité ; l’État, s’agissant de l’impôt sur le revenu des micro-entrepreneurs ; l’Association pour la gestion du régime de garantie des créances des salariés notamment. D’autre part, les caisses du régime général, essentiellement les caisses d’allocations familiales et les caisses primaires d’assurance maladie, versent des prestations qui ne sont pas des prestations de sécurité sociale, mais des prestations financées par le budget de l’État. Il s’agit de la prime d’activité, de l’allocation aux adultes handicapés, du revenu de solidarité active recentralisé et de l’aide médicale de l’État.

Le second facteur tient à la nature des écritures. Ici, seul le champ des opérations propres au régime général est concerné. Celui-ci tient ses comptes en produits et charges. Mais les cotisations et contributions sociales du mois de décembre sont encaissées en janvier de l’année suivante, et pareillement des prestations liées au mois de décembre sont versées en janvier de l’année suivante. Cela entraîne nécessairement des décalages de trésorerie. C’est très différent de la manière dont un particulier conçoit son propre résultat, sous la forme d’encaissements et de décaissements. Toutefois, les ordres de grandeur du résultat du régime général de sécurité sociale, d’une part, et du résultat de trésorerie de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, d’autre part, sont proches et vont dans le même sens. Concrètement, une dégradation du solde du régime général aura une incidence sur le besoin d’emprunt de l’Agence.

Il n’est pas facile de lire dans le détail la fiche de la Commission des comptes parce qu’il y a beaucoup d’autres opérations. Cependant, tous les facteurs d’écart sont identifiés et cernés. Il faudrait s’inquiéter s’il était constaté, d’un côté, un résultat en produits et charges expliqué d’une certaine manière et, de l’autre côté, un résultat de trésorerie qui avait son existence propre, sans qu’il soit possible de réconcilier les deux. En l’espèce, ils sont bien réconciliés.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Il est d’autant plus difficile pour les profanes de comprendre tout cela que l’organisme centralisateur français, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, joue un rôle unique en Europe. Je crois que les organismes équivalents ne peuvent recourir ni au déficit ni à l’emprunt.

Le plafond d’emprunt, qui était de 45 milliards d’euros il y a deux ans et de 65 milliards d’euros l’an dernier, a été porté à 83 milliards d’euros pour 2026. Cette progression fulgurante a interpellé tout le monde. En obligeant à regarder la situation en face, elle suscitera peut-être une réaction salutaire. C’est la raison d’être de notre commission d’enquête : trouver les moyens de lever l’incertitude. Comment lire ce plafond d’emprunt ? Ma question concerne aussi bien la méthode comptable que la réalité que les chiffres donnent à voir.

Mme la présidente Annie Vidal. Sans reprise de dette par la Caisse d’amortissement de la dette sociale, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale peut être amenée à couvrir des déficits qui se cumulent d’année en année. Or, ce n’est pas sa mission : elle est censée lever des fonds pour gérer la trésorerie du quotidien, si je puis dire, et non pour combler une dette.

Je comprends la nécessité de reporter les charges et les produits d’une année sur l’autre. C’est toujours le cas en comptabilité : l’arrêt des comptes au 31 décembre ne permet jamais d’identifier toutes les entrées et toutes les sorties. Toutefois, la Cour des comptes a émis des observations en raison d’affectations sur un mauvais exercice. Or, suivant vos propos, puisque le glissement est naturel, il ne devrait pas faire l’objet de réserves.

M. Jean-Pierre Viola. Vous soulignez à juste titre l’élévation régulière du plafond d’emprunt de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, qui atteint 83 milliards d’euros dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026. Ce niveau très élevé traduit une évolution du rôle de l’Agence que les textes ne prévoient pas. À l’origine, elle était chargée d’assurer la trésorerie infra-annuelle de la sécurité sociale. Cela revenait à deux choses : effectuer des emprunts et, parfois, dégager des excédents de trésorerie, en fonction des décalages temporels entre, d’une part, les encaissements de cotisations, contributions sociales et autres recettes comme les impôts et taxes affectées et, d’autre part, les décaissements, essentiellement liés au rythme des prestations légales. Il faut verser le 5 du mois les prestations familiales, le 9 du mois les prestations vieillesse, et de manière continue la prise en charge des frais de santé.

Comme je l’ai souligné lors des dernières réunions de la Commission des comptes de la sécurité sociale et dans la synthèse du rapport, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale doit assumer des tranches croissantes du déficit annuel de la sécurité sociale, dont l’horizon d’amortissement dépasse l’année, voire atteint deux ans. En effet, elle a été autorisée à emprunter jusqu’à deux ans, sous certaines conditions. Or, non seulement cette situation n’est pas conforme à son objet social, mais elle présente de plus des risques croissants.

C’est frappant : les points hauts des besoins de trésorerie sont supérieurs à ceux constatés juste avant la crise sanitaire. Je garde fortement à l’esprit la situation qui s’était produite au moment de la crise sanitaire. À l’époque, membre de la sixième chambre de la Cour des comptes, je suivais les finances de la sécurité sociale. En mars 2020 et dans les semaines qui ont suivi, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale avait eu du mal à assurer la trésorerie du régime général et à éviter un décalage du paiement des prestations. Les inquiétudes étaient fortes. Certes, elle emprunte sur des marchés larges et profonds, à Paris et à Londres, mais un accident de marché peut toujours survenir. Dans l’actualité, les éléments d’imprévisibilité sont quasi quotidiens et des incidences sont possibles.

À la question de l’amortissement des déficits, le législateur a apporté une première réponse dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026. Il a prévu un transfert de 15 milliards d’euros, évitant de faire grimper le plafond d’emprunt encore plus haut. Néanmoins, la question de transférer à la Caisse d’amortissement de la dette sociale, dont c’est l’objet, les déficits des branches maladie et vieillesse est posée. Au fil du temps, la difficulté s’aggrave. Il faudra trouver une solution.

Mme la présidente Annie Vidal. Les options sont connues. Je pense notamment à un nouveau transfert à la Caisse d’amortissement de la dette sociale. Nous ne pouvons répercuter le déficit sur elle d’une année sur l’autre, sinon nous aurons à repousser son terme de manière déraisonnable. Quelles solutions techniques et comptables, non politiques, seraient envisageables ?

M. Jean-Pierre Viola. Si des montants importants de déficit étaient transférés à la Caisse d’amortissement de la dette sociale, il conviendrait soit de lui affecter des ressources complémentaires considérables, soit de repousser une nouvelle fois son extinction. Évidemment, cette seconde option peut sembler décourageante : créée en 1996, la Caisse était censée amortir la totalité des déficits de la sécurité sociale en cinq ans, soit avant 2001. Entre-temps, beaucoup de choses se sont produites. La croissance en particulier s’est affaiblie, affectant les recettes, avec des écarts entre les perspectives et les résultats plus ou moins larges selon les années. Les dépenses, elles, subissent les conséquences du vieillissement de la population et du progrès technique dans les soins prodigués. Elles progressent aussi, dans un registre plus positif, avec la volonté du législateur français, à l’inverse d’autres pays, d’assurer un large accès aux soins, de maintenir, certes avec des réductions, un effort financier en faveur des familles et d’assurer aux retraités un certain niveau de revenu de remplacement.

La solution idéale consisterait à transférer une partie du déficit à la Caisse d’amortissement de la dette sociale, sans reporter son extinction au-delà de 2033. Mais cela ne me semble pas réaliste. Je pense qu’il faudra un transfert assorti d’un décalage du terme. Toutefois, si la Caisse n’a pas atteint les objectifs assignés en 1996, elle présente un grand intérêt. Elle constitue l’un des rares dispositifs d’épargne publique. En effet, bon an mal an, sa capacité d’amortissement atteint 16 ou 17 milliards d’euros par an, essentiellement grâce à des ressources pérennes : la contribution pour le remboursement de la dette sociale, créée à cette fin en 1996 et fixée à 0,5 %, et une fraction de la contribution sociale généralisée. S’y ajoute le versement annuel du fonds de réserve pour les retraites, qui s’épuisera un jour.

La trajectoire de redressement de la sécurité sociale doit mener à l’équilibre des régimes obligatoires de base. Mais il existe une étape intermédiaire qu’il conviendrait d’atteindre rapidement : il faudrait que le solde déficitaire des régimes obligatoires de base redevienne inférieur à l’excédent de la Caisse d’amortissement de la dette sociale. Dans une telle situation, l’endettement net cesserait de croître puisque la capacité d’épargne serait supérieure au montant du déficit, qui engendre l’endettement.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Dans son préambule, le rapport de la Cour des comptes de 1996 explique comment l’évolution de la situation économique des trente années passées a entraîné la création de la Caisse d’amortissement de la dette sociale. On observe une bascule en 1985, après le pic d’emploi de 1982 – je parle des emplois du privé. Par la suite, la perte de compétitivité et la désindustrialisation ont lentement amené à la décision de 1996. Trente ans après, des similitudes apparaissent avec la situation d’alors, au moins dans l’analyse de base. En examinant le long chemin parcouru depuis soixante ans à l’aide de vos travaux de synthèse, pourrait-on déterminer les raisons pour lesquelles nous ne parvenons pas à nous en sortir ? Car nous parlons de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, mais nous pourrions aussi bien évoquer le déficit de chaque branche, et la dégradation des comptes en général.

Le rapport de juin sur les résultats de 2024 contient un éclairage sur l’aide médicale de l’État, qui recoupe les chiffres de différents rapports parlementaires. Pourriez-vous publier une analyse de l’incidence financière du phénomène migratoire au sens large ? Il s’agirait de déterminer quelles sommes notre système de protection sociale a avancées pour des ressortissants de pays étrangers, membres ou non de l’Union européenne, sans recevoir de remboursement.

M. Jean-Pierre Viola. Je commencerai par quelques réflexions personnelles. La création de la Caisse d’amortissement de la dette sociale a eu pour élément déclencheur la récession économique de 1993, au demeurant assez faible au regard de celles qui se sont produites par la suite puisque le produit intérieur brut avait reculé de seulement 1 point. Comme la sécurité sociale se trouvait déjà dans une situation dégradée, cela a contribué à accroître fortement son déficit.

L’une des difficultés majeures est d’avoir eu à affronter la récession de 2009, consécutive à la crise des crédits hypothécaires à risque (subprimes), avec un déficit considérable de l’ordre de 10 milliards d’euros. Or, à l’époque, la croissance économique n’était pas si mauvaise par rapport à ce qui est advenu ensuite. La récession a eu un effet important, non tant sur les dépenses que sur les recettes. Une trajectoire de retour à l’équilibre a ensuite été définie, par une hausse des prélèvements obligatoires d’abord, puis de plus en plus par des mesures relatives aux dépenses. Ces dernières se sont traduites par des réductions du niveau de protection sociale et des reports de la jouissance de certains droits sociaux. Pensons aux réformes des retraites de 2010 et 2014, de la prestation d’accueil du jeune enfant de 2014 et des allocations familiales de 2015. En parallèle, l’évolution des dépenses d’assurance maladie a été de plus en plus contrainte. Certaines années, l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam) croissait moins que le produit intérieur brut nominal et il était néanmoins respecté. La somme de ces efforts a permis à la sécurité sociale de revenir pratiquement à l’équilibre en 2019, avant la crise sanitaire. Des inquiétudes persistaient toutefois sur le long terme, notamment du fait du vieillissement de la population. Quoi qu’il en soit, ce chemin avait abouti à un net redressement, malgré un déficit de 30 milliards d’euros après la crise de 2009.

Aujourd’hui, après avoir essuyé une crise sanitaire, un choc inflationniste et un choc géopolitique toujours présent, l’enjeu est de tracer un chemin de retour à l’équilibre. Il ne peut qu’être pluriannuel et marqué par des efforts progressifs. Il appartient au législateur de déterminer comment répartir l’effort entre recettes et dépenses. Je n’ai pas à me prononcer à ce sujet. Il est cependant certain qu’il faudra des choix plus prononcés que ceux intervenus dans les dernières lois de financement de la sécurité sociale.

En tant que secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale, je m’attache à expliquer l’évolution de la trajectoire financière de la sécurité sociale depuis 2020. Elle n’est pas évidente car la vraie dégradation n’est pas survenue en 2024, mais en 2023, quand le déficit est reparti à la hausse une fois neutralisées les dépenses exceptionnelles liées à la crise pandémique, qui restaient importantes en 2022. En outre, l’indexation des prestations monétaires, dont celle des retraites au premier chef, avait en grande partie été anticipée dès le 1er juillet 2022, ce qui a considérablement atténué la charge en 2023. En revanche, en 2024, les comptes de la sécurité sociale ont supporté à 100 % la charge de l’indexation sur l’inflation, toujours forte, de 2023. La dégradation du sous-jacent a donc commencé dès 2023, une fois passés les effets de rebond économique des années 2021 et 2022 faisant suite à l’interruption d’une grande partie de l’activité économique en 2020.

L’enjeu désormais, après prise en compte des lois de financement de la sécurité sociale pour 2025 et 2026, consiste à construire, à partir de 2027 ou 2028, ce qu’il ne m’appartient pas de déterminer, une trajectoire pluriannuelle. Celle-ci doit reposer non seulement sur des instruments, mais surtout sur des choix collectifs expliqués de manière pédagogique aux différents acteurs de la protection sociale, à commencer par les bénéficiaires.

Le système des retraites est toujours en déficit, en tout cas pour la part de base, puisque la part complémentaire est globalement à l’équilibre. Mais il faut reconnaître que, sans les réformes successives qu’il a connues à partir de 1993, sa situation financière serait infiniment plus dégradée. Les efforts consentis sur l’âge, la durée d’assurance, le niveau des cotisations et l’affectation de recettes supplémentaires ont considérablement atténué le déficit spontané du régime de base qui aurait résulté de la maturation des régimes de retraite, de l’allongement de la durée de la vie et du vieillissement de la population.

Il serait effectivement intéressant de bâtir une vision de très long terme, madame la rapporteure, mais je m’interroge sur le cadre approprié. Conformément aux dispositions légales, les deux rapports annuels de la Commission des comptes de la sécurité sociale sont plutôt tournés vers le court terme. En revanche, l’information soumise à l’approbation du Parlement est orientée vers le moyen terme, puisqu’une annexe de la loi de financement de la sécurité sociale décrit des perspectives pluriannuelles. Les dernières courent jusqu’à 2029. Elles font apparaître, toutes choses égales par ailleurs, la perspective de déficits de l’ordre de 20 milliards d’euros se répétant année après année. Ces lourds déficits pesant sur l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale seraient financés par des emprunts de court terme, dans des conditions probablement de plus en plus délicates. Ils appelleront nécessairement, dans le cadre législatif, une décision de transfert vers la Caisse d’amortissement de la dette sociale, accompagnée d’un report du terme de cette dernière. Sans être idéale, cette solution est bien moins problématique que de financer, par des ressources de très court terme, des échéances qui dépassent de plus en plus l’année.

Quant à l’aide médicale de l’État, ce n’est pas une prestation de sécurité sociale. C’est un droit à prestation géré par les caisses primaires d’assurance maladie pour le compte de l’État, qui finance les dépenses correspondantes. Je n’ai pas d’élément d’appréciation sur ce que vous désignez par le terme « phénomène migratoire », car ce n’est pas un critère d’appréciation utile pour les projections financières ou les constats de dépenses. À ma connaissance, il existe assez peu d’études sur le coût des prestations versées à des personnes de nationalité étrangère. Il faut d’ailleurs probablement en avoir une appréciation circonstanciée. Que désigne-t-on par « personnes de nationalité étrangère » s’agissant du versement de prestations familiales, du revenu de solidarité active ou de l’aide au logement, sachant qu’un foyer peut être composé de deux personnes de nationalité étrangère mais aussi d’une personne de nationalité française et d’une autre de nationalité étrangère ?

Les seuls éléments que j’aie à l’esprit sont ceux qu’a rassemblés la Fondation pour la recherche sur les administrations et les politiques publiques (Ifrap). Je me contente de les citer, sans les valider, pour essayer de vous répondre partiellement : les prestations versées à des personnes de nationalité étrangère par les caisses d’allocations familiales et la Caisse nationale d’assurance vieillesse représenteraient 7 milliards d’euros en 2022 ou 2023. En comparaison, l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) indique que, tous systèmes de protection sociale légale confondus, le montant des prestations atteint 748 milliards d’euros en 2024, soit 45 % des dépenses publiques.

Mme la présidente Annie Vidal. Lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, le ministre chargé du budget et des comptes publics, que nous avons auditionné, a indiqué que les revalorisations consécutives au Ségur de la santé n’avaient pas été financées. Je peine à le comprendre. Quelles en sont les conséquences sur la trajectoire budgétaire ? Comment ces revalorisations auraient-elles dû être financées ? Je précise ne les remettre aucunement en cause. Elles étaient absolument nécessaires pour les professionnels de santé.

M. Jean-Pierre Viola. Il convient de distinguer deux niveaux : les comptes de l’assurance maladie et ceux des établissements publics de santé. Je dispose de peu d’éléments concernant ces derniers. Pour simplifier, l’assurance maladie a pris en charge les effets immédiats du Ségur, mais pas nécessairement ses effets différés comme le glissement vieillesse technicité. Tels sont les éléments que j’ai à l’esprit ; je vous invite à préciser cet aspect avec d’autres interlocuteurs.

En ce qui concerne les comptes de l’assurance maladie, et donc des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, les dépenses supplémentaires à caractère pérenne liées au Ségur représentent 12 à 13 milliards d’euros pour les établissements publics de santé, les établissements privés et les établissements et services sociaux et médico-sociaux. Elles n’ont jamais fait l’objet d’une affectation de ressources supplémentaires.

Ces 12 à 13 milliards d’euros constituent un facteur explicatif majeur du déficit de l’assurance maladie, et par extension des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. Peut-être pensait-on implicitement à l’époque, dans ce domaine comme dans d’autres, que la croissance économique permettrait de financer ces dépenses supplémentaires. J’ignore si de tels pronostics ont existé ; ils ne se sont pas vérifiés en tout cas. Tout comme la prise en charge des déficits annuels de quelque 20 milliards d’euros, que j’ai évoquée précédemment, il s’agit là d’un problème auquel une solution devra être trouvée. À titre purement personnel, je ne pense pas qu’elle puisse consister en des économies supplémentaires dans la construction de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, car il est déjà difficile de ne pas aggraver le déficit de l’assurance maladie. Les mesures d’économie dégagées avec plus ou moins de solidité et de difficulté couvrent difficilement et insuffisamment la croissance spontanée des dépenses, à organisation et tarification constantes des prestations du système de santé.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Lorsque j’entends dire que nous serions revenus à une situation d’équilibre en 2019, j’arrive difficilement à le concevoir car je n’en perçois pas tous les tenants et aboutissants. À ma connaissance, les 136 milliards d’euros transférés à la Caisse d’amortissement de la dette sociale en 2020 se composaient de 92 milliards d’euros pour la couverture des déficits de 2020 à 2023, de 31 milliards d’euros pour la couverture des déficits antérieurs, mais aussi de 13 milliards d’euros pour le désendettement des hôpitaux. Or, en 2025, les hôpitaux présentent toujours un déficit. En définitive, les mêmes phénomènes se reproduisent chroniquement depuis 1993. L’un des objectifs de la commission d’enquête est d’en identifier les raisons, outre la faiblesse des recettes liée à la désindustrialisation, à la perte de compétitivité et au chômage chronique. Certains se disent que, s’il y avait un peu moins de prestations sociales de compensation de revenu, cela stimulerait certaines personnes, particulièrement le nombre assez important d’hommes, en particulier dans les tranches d’âge jeunes, qui ne sont pas au travail. Cette statistique figure dans les éléments relatifs à l’impact de la réforme des retraites sur l’objectif national de dépenses d’assurance maladie qui nous ont été fournis. Peut-être faut-il se concentrer aussi sur ces tranches d’âge sans se contenter de vouloir faire travailler davantage les plus âgés ?

Dans le même temps, le salaire minimum dépasse d’à peine 400 euros le seuil de pauvreté si, parmi les seuils définis par le Bureau international du travail, on retient celui de 50 % du niveau de vie médian. Les minima sociaux et une bonne partie des pensions de retraite, en particulier celles des agriculteurs, sont inférieurs au seuil de pauvreté, si l’on retient pour définir ce dernier 60 % du niveau de vie médian. Les retraites n’augmentent pas, si bien que l’on a des retraités pauvres. Les allocations familiales sont insuffisantes, c’est une des raisons possibles de la dénatalité. Les honoraires des personnels médicaux et médico-sociaux restent très limités, à tel point que nombre d’entre eux quittent la profession. Les hôpitaux et les établissements et services sociaux et médico-sociaux sont largement en déficit. Les malades ne sont pas toujours pris en charge. Et j’en passe.

Vos travaux permettent-ils de déceler les origines, certes multifactorielles, de cette stagnation qui impacte lourdement le quotidien des Français ? Dans un tel contexte, il n’est pas anodin que les caisses versent 7 milliards d’euros à des personnes dépendant de régimes sociaux qui ne sont pas le régime français. Même si ce montant représente 1 % seulement du total des prestations, il nous manque cruellement. Il est sept fois supérieur à celui qui a déclenché l’alerte du Comité de suivi de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie sur l’évolution des dépenses concernant le médicament, la radiologie ou encore l’ophtalmologie. Les incertitudes budgétaires persistent à tel point que certains considèrent que notre système n’est plus juste.

M. Jean-Pierre Viola. Le quasi-retour à l’équilibre de la sécurité sociale en 2019 est antérieur à la décision de transférer 136 milliards d’euros de déficit à la Caisse d’amortissement de la dette sociale, prise à l’été 2020. Ce montant recouvrait les déficits passés et prévisionnels, mais aussi 13 milliards d’euros destinés aux établissements publics de santé, ce qui était une innovation par rapport à la mission initiale de la Caisse. Les deux aspects sont donc distincts. Bien évidemment, si le déficit s’était maintenu à un niveau extrêmement faible ou si l’équilibre avait été atteint en 2020‑2021, les décisions auraient été complètement différentes.

En tant que secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale, je suis membre du Comité d’alerte sur l’évolution des dépenses d’assurance maladie, aux côtés du directeur général de l’Institut national de la statistique et des études économiques et d’une personnalité qualifiée désignée par le président du Conseil économique, social et environnemental. Nous soulignons régulièrement le point de fuite majeur par rapport à l’objectif national de dépenses d’assurance maladie que représente le déficit des établissements publics de santé. Alors que ces derniers étaient globalement proches de l’équilibre en 2020, leur déficit a considérablement crû à partir de cette date pour atteindre 3 milliards d’euros en 2024, budgets annexes compris.

Quelles sont les causes de ce déficit ? Je n’en détiens pas toutes les clefs. Mais certains éléments ressortent avec netteté. Tout d’abord, un certain nombre d’établissements publics de santé connaissent des déficits prononcés de manière traditionnelle et habituelle. C’était le cas avant la crise sanitaire. La situation s’est aggravée depuis, en particulier pour l’Assistance publique-Hôpitaux de Paris et certains établissements ultramarins et corses.

Ensuite, la crise sanitaire s’est traduite par une chute d’activité qui a affecté le financement des établissements publics de santé tarifés à l’activité. La reprise qui s’est ensuivie a été d’ampleur variable. En moyenne, ce n’est qu’en 2024 qu’ils ont retrouvé leur niveau d’activité de 2019. En outre, la nature de leur activité a fortement évolué : il y a moins de séjours longs et plus de séjours courts ambulatoires, sans nuitée, en médecine et en chirurgie. Cette évolution est encouragée par les pouvoirs publics et facilitée par l’évolution des techniques médicales.

Par ailleurs, la plupart des hôpitaux publics ont fortement recruté pour relancer leur activité à l’issue de la crise sanitaire.

Enfin, les effets du Ségur n’ont pas tous été compensés.

Ces quatre facteurs, qui se combinent différemment selon les établissements, fournissent une matrice d’explication de l’augmentation des déficits. J’en ajouterai un cinquième : la construction de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie prend en compte un montant forfaitaire de 600 ou 700 millions d’euros correspondant à une meilleure efficience des hôpitaux publics, que nous peinons à documenter. Le Comité d’alerte le souligne dans ses avis.

Une fois ce constat établi, quelles peuvent être les évolutions ? Je ne me prononcerai pas sur les actions qu’il conviendrait d’engager. Je me dois cependant de souligner qu’un bon nombre d’établissements publics de santé, y compris de taille importante, ne retrouveront pas leur niveau d’activité antérieur à la crise sanitaire. Il peut donc être question de redéfinir leur gamme d’activités. La Cour des comptes a souvent montré, dans ses rapports, que les conditions de tarification des séjours étaient loin d’être optimales, qu’il s’agisse de la connaissance des coûts ou de la périodicité de l’actualisation des coûts de référence. Il y aura nécessairement des décisions relatives à la réorganisation de l’offre.

Nous pouvons aussi nous interroger sur la situation à mi-parcours de certaines évolutions organisationnelles décidées au cours de législatures passées. Je pense en particulier aux groupements hospitaliers de territoire. Les établissements qui en sont membres ont certes mutualisé leurs fonctions de support, mais seulement dans une moindre mesure leurs plateaux techniques et leurs parcours de soins.

En tant que membre du Comité d’alerte sur l’évolution des dépenses de l’assurance maladie, j’ai deux frustrations à l’égard des établissements publics de santé.

D’une part, leurs comptes sont arrêtés tardivement par rapport à ceux de l’ensemble des autres administrations publiques, sécurité sociale comprise. L’échéance du 30 juin n’est pas toujours respectée. Au moment où le projet de loi de financement de la sécurité sociale est déposé pour l’année suivante, tous les comptes des établissements publics de santé de l’année précédente ne sont pas nécessairement remontés. De fait, le montant du déficit de 2024 que j’ai cité précédemment n’est pas définitif. C’est profondément anormal. Il convient de réviser le calendrier d’arrêté et de remontée des comptes.

D’autre part, peu d’éléments sont disponibles quant à l’impact des médicaments sur le recours aux établissements de santé. On sait pourtant cet impact très fort, par exemple en cardiologie. Nous manquons de données de référence en la matière pour construire l’objectif national de dépenses d’assurance maladie. Or, l’un des enjeux du redressement financier de la sécurité sociale réside dans la pertinence des soins et dans la prévention, laquelle doit être menée plus activement et efficacement. Ne nous leurrons pas : si certains aspects de la santé publique ont été investis, d’autres ont été négligés au cours des dernières années.

Il convient par ailleurs de travailler sur l’articulation des acteurs du système de santé et sur le rôle accru que peuvent jouer les personnels paramédicaux pour garantir l’accès aux soins dans des conditions financières maîtrisées. Ces personnels sont formés sur des durées plus longues et dotés d’une plus grande expertise. Ceci renvoie à des sujets controversés comme l’intervention d’infirmiers en pratique avancée.

L’articulation plus étroite entre la médecine de ville et l’hôpital implique de décloisonner les filières de soins. On en parle beaucoup, mais c’est loin d’être fait. L’objectif est de traiter en ville tout ce qui peut l’être. Il faut éviter, schématiquement, que les urgences soient encombrées par des patients qui, faute d’avoir trouvé un médecin de ville en fin de semaine ou en soirée, s’adressent à l’hôpital. Au-delà de cet exemple caricatural, une meilleure articulation entre le personnel paramédical, les médecins de ville et les établissements de santé peut être profitable dans de nombreux domaines, à niveau de prise en charge constant et sans recul majeur sur ce qui est essentiel. Fondamentalement, le rôle de l’assurance maladie est d’abaisser voire de supprimer les obstacles monétaires à des soins indispensables et adaptés.

Quant à l’immigration, sur laquelle vous m’avez interrogé, je voudrais insister sur un point. Il n’y a aucun trésor caché, ni du côté des personnes de nationalité étrangère, ni du côté des entreprises, ni du côté des personnes âgées. Si nous avons l’ambition collective de solvabiliser la réponse aux besoins en soins indispensables, un partage des efforts s’impose. Je ne me prononcerai pas sur celui qui a été opéré par le passé. Tout ceci implique probablement de réduire des dépenses alors qu’elles suivent une croissance tendancielle compte tenu de l’organisation actuelle du système de santé, ou plutôt de son inorganisation. Il faut par ailleurs mobiliser des recettes, générales ou ciblées sur des comportements qui posent problème, dans une optique de prévention. Mais, je le répète, il n’y a pas de trésor caché. On a beaucoup parié sur une accélération de la croissance économique pour accroître les recettes. Elle ne s’est pas produite. On a beaucoup parlé du niveau de vie des retraités. Mais n’oublions pas que les moyennes statistiques recouvrent d’énormes disparités. Les choix devront être gouvernés par des impératifs d’efficacité et d’équité, sans oublier les objectifs fondamentaux assignés à la sécurité sociale, qui conservent toute leur validité.

D’autres pays rencontrent aussi de grandes difficultés avec leur protection sociale. Les uns affichent des dépenses astronomiques pour des résultats de santé publique extrêmement faibles. D’autres sont moins dépensiers mais plus solidaires ; ils obtiennent de meilleurs résultats que nous en matière de prise en charge des soins et de redistribution sociale.

Mme la présidente Annie Vidal. Nous vous remercions vivement pour la qualité et la précision de vos réponses.

9. Audition, ouverte à la presse, de M. Fabrice Lenglart, directeur général de l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) (jeudi 22 janvier 2026)

La commission d’enquête auditionne M. Fabrice Lenglart, directeur général de l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) ([9]).

Mme la présidente Annie Vidal. Mes chers collègues, nous arrivons au terme de nos travaux de cette semaine, qui se concluent avec l’audition des représentants de l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) : M. Fabrice Lenglart, directeur général, et M. Guillaume Houriez, conseiller auprès du directeur des études et synthèses économiques. Messieurs, je vous remercie de votre présence. Nous disposons d’une heure pour nos échanges. Je serai plus brève qu’à l’accoutumée dans ma présentation, car je crois que chacun connaît l’Insee et ses missions. Je me contenterai de rappeler que vous exercez à la fois une activité de prévision économique et une fonction de publication des comptes sociaux.

Un questionnaire vous a été transmis par notre rapporteure, Mme Joëlle Mélin, préalablement à cette audition. Toutes les questions qu’il contient ne pourront pas être évoquées oralement de manière exhaustive. Je vous invite par conséquent à communiquer ultérieurement les éléments de réponse écrits, ainsi que toute autre information que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Il revient traditionnellement à la présidence de poser quelques brèves questions destinées à introduire les débats. En premier lieu, vous savez que la Cour des comptes émet de nombreuses réserves sur les comptes de la sécurité sociale. De quelle manière influencent-elles vos travaux et analyses ? En second lieu, la prévision est un art éminemment délicat, mais comment évaluez-vous la qualité des anticipations budgétaires au regard des résultats effectivement constatés au cours des dernières années ? Existe-t-il des voies d’amélioration ?

En application de l’article 6 de l’ordonnance n° 58‑1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, je vais maintenant vous demander de prêter serment.

(MM. Fabrice Lenglart et Guillaume Houriez prêtent successivement serment.)

M. Fabrice Lenglart, directeur général de l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee). Vous m’avez interrogé sur la façon dont l’Insee prend en considération les réserves émises par la Cour des comptes lors de la certification des comptes des caisses de sécurité sociale. Pour répondre précisément, il me faut expliquer notre rôle dans la prévision et l’établissement des comptes des administrations de sécurité sociale.

Vous l’avez rappelé dans vos propos liminaires : l’Insee est une grande maison qui a, entre autres missions, celle de réaliser des prévisions conjoncturelles macroéconomiques. Ce n’est pas sa mission centrale, qui reste la production de statistiques publiques de référence sur l’économie et la société françaises. Cependant, les statisticiens français ont la particularité non seulement de produire des chiffres, mais aussi de les faire parler en publiant des études. À ce titre, l’Insee, qui produit des enquêtes de conjoncture recueillant le « climat des affaires » auprès des entreprises, a développé de longue date une activité de prévisions conjoncturelles.

Ces prévisions se font à un horizon très court, celui que nous permettent les indicateurs que nous produisons. L’Insee publie des prévisions économiques quatre fois par an, mais chaque fois à un horizon de six mois seulement. Concrètement, en décembre dernier, nous avons publié pour la première fois des prévisions macroéconomiques pour l’activité française à l’horizon du milieu de l’année. Ce n’est qu’en juin prochain que nous allongerons notre horizon et que nous publierons des prévisions pour l’ensemble de l’année 2026.

Ce point est important, car il signifie que, bien qu’ayant une activité d’analyse conjoncturelle, l’Insee n’a aucun rôle, dans le dispositif de Bercy, dans les prévisions macroéconomiques qui servent à construire les hypothèses budgétaires du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Cette tâche est dévolue aux directions du trésor, du budget et, pour les comptes de la sécurité sociale, de la sécurité sociale, qui est sous la double tutelle de Bercy et des ministères sociaux.

En revanche, l’Insee joue un rôle important dans l’établissement des comptes des administrations publiques, non pas en prévisionnel mais en réalisé. Il nous revient en effet de notifier deux fois par an le compte des administrations publiques aux autorités européennes, en particulier le déficit et la dette publique au sens de Maastricht. Notre rôle dans ce dispositif est d’établir les comptes constatés dans le langage commun à tous les États membres pour les finances publiques, à savoir la comptabilité nationale.

Pour prendre l’exemple de l’année 2025, les premières évaluations annuelles du compte des administrations publiques pour 2025 seront transmises fin mars 2026 à la Commission européenne et notifiées par la direction générale de l’Insee. Elles seront ensuite discutées en détail entre nos experts et ceux d’Eurostat. Ce compte, qui inclut les administrations centrales de l’État et de ses opérateurs, les collectivités territoriales et les administrations de sécurité sociale, sera communiqué avec un grand niveau de détail. Six mois plus tard, fin août ou début septembre 2026, nous transmettrons des comptes actualisés pour intégrer des informations supplémentaires, dont certaines concernent précisément les administrations de sécurité sociale.

Pour en revenir à votre question, notre rôle est de transcrire des comptes établis en comptabilité publique dans le langage de la comptabilité nationale. Bien qu’il existe des liens étroits entre ces deux systèmes de normes, ils ne sont pas équivalents. Le rôle crucial de la Cour des comptes a trait à la certification des comptes des caisses de sécurité sociale au sens de la comptabilité publique. Cette information est prise en compte par les équipes de l’Insee, qui l’examinent avec une attention particulière. La Cour émet chaque année un certain nombre de réserves et, parfois, ne parvient pas à certifier certains comptes, comme c’est encore le cas aujourd’hui pour la Caisse nationale des allocations familiales : notre compréhension est que ces réserves portent principalement sur la capacité de la Caisse à évaluer précisément les droits versés sur certaines prestations. Cette évaluation est complexe et dépend en partie des informations fournies par les assurés. Elle génère des trop-perçus ou, à l’inverse, des situations où certains assurés ne touchent pas l’intégralité de leurs droits. En comptabilité publique, c’est la prise en compte de l’évaluation des indus ou des trop-perçus qui constitue, quantitativement, les réserves les plus importantes. Or, ces difficultés n’ont pas forcément d’incidence sur l’établissement des comptes en comptabilité nationale.

Prenons un cas concret : si des assurés ont perçu des prestations indues ou trop importantes, la Caisse doit constater ces trop-perçus, engager un processus de recouvrement et enregistrer une recette correspondante. La question est ensuite de savoir si elle parvient à recouvrer ces sommes, ce qui peut mener à des admissions en non-valeur. En comptabilité nationale, si une prestation a été versée à tort ou pour un montant trop élevé une année donnée, l’argent est sorti ; il doit donc être enregistré comme une dépense et compte dans le déficit de cette année-là. La difficulté postérieure d’évaluer les indus et les admissions en non-valeur n’a donc pas d’incidence sur la manière dont nous devons retracer les comptes de la Caisse nationale des allocations familiales en comptabilité nationale.

En résumé, nos équipes suivent avec attention les réserves émises par la Cour des comptes. Cependant, elles ne se traduisent pas nécessairement par une modification de nos chiffres. Si nous constatons qu’une réserve a un impact en comptabilité nationale, nous opérons bien entendu les corrections nécessaires. De plus, nos interlocuteurs à Eurostat lisent également ces rapports et ils ne manqueraient pas de nous interroger si nous ne respections pas les règles.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Ma question porte sur le nombre réel d’affiliés et de personnes répertoriées ayant droit à la protection sociale dans notre pays, et sur un éventuel problème d’immatriculation. Pourriez-vous nous éclairer sur les mécanismes que vous utilisez ? La Cour des comptes, en novembre 2020, avait soulevé un écart entre le nombre de personnes inscrites au répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS) et les chiffres que vous aviez vous-mêmes établis. Cet écart semblait important, de l’ordre de 7,5 millions de personnes à l’époque.

Comment construisez-vous vos estimations ? Où peut-on les retrouver ? Et surtout, quelle est la validité du numéro d’inscription au répertoire (NIR), dont la connaissance précise est essentielle ? Je n’ai pas trouvé de chiffres actualisés depuis 2020 sur cet écart. Peut-être pourriez-vous nous en fournir aujourd’hui ?

M. Fabrice Lenglart. Votre question renvoie à une tout autre activité de l’Insee. Nous venons d’évoquer notre rôle dans le calcul des comptes des administrations publiques, mais nous sommes également responsable d’activités régaliennes, notamment la tenue de répertoires de référence. En l’occurrence, la tenue du répertoire national d’identification des personnes physiques (RNIPP) nous incombe depuis sa création en 1946. Il s’agit d’un répertoire que nous maintenons en temps réel et qui rassemble quelques informations sur les personnes résidant sur notre territoire : les personnes nées en France, mais également les personnes étrangères qui y vivent et qui, de ce fait, ont accès à certaines prestations de sécurité sociale.

Pour les personnes nées sur le territoire français, nous gérons la mise à jour en continu. Les informations relatives à leur identité sont consignées dans les actes d’état civil. Chaque jour, certaines de ces informations remontent pour être centralisées dans le répertoire national d’identification des personnes physiques. Lorsqu’un enfant naît en France, un acte de naissance est établi et les données de l’état civil que sont le nom, les prénoms, la date et le lieu de naissance sont enregistrées dans le répertoire. L’Insee attribue alors un numéro d’identification au répertoire, le fameux NIR, que nous connaissons tous comme le « numéro de sécurité sociale ». Cette information est ensuite transmise à la sphère de la sécurité sociale, où ce numéro sert dans toutes les prestations. De même, lorsqu’une personne décède en France, l’acte de décès nous est transmis afin d’intégrer cette information dans le répertoire.

S’agissant des personnes qui ne sont pas nées en France, mais qui y résident et ont besoin d’accéder à leurs droits sociaux, ce ne sont pas des actes d’état civil, mais des actes administratifs qui sont établis auprès des caisses de sécurité sociale. La Caisse nationale d’assurance vieillesse est chargée d’enregistrer en continu les traits d’identité de ces personnes dans un répertoire miroir, le système national de gestion des identifiants (SNGI), et de leur attribuer un numéro d’identification.

Ces deux répertoires sont miroirs car la Caisse nationale d’assurance vieillesse agit par délégation de l’Insee. Concrètement, le système national de gestion des identifiants et le répertoire national d’identification des personnes physiques sont mis en cohérence en continu, toutes les nuits. On peut considérer qu’il s’agit de deux facettes du même objet, l’un détenu par la Caisse nationale d’assurance vieillesse dans la sphère sociale et l’autre par l’Insee.

Ce répertoire national d’identification des personnes physiques, qui compte aujourd’hui environ 110 millions d’individus, vivants et décédés, a pour unique fonction d’être une référence pour l’identification des personnes à partir des actes d’état civil qui font foi. Lorsqu’une personne décède en France et que nous recevons l’acte de décès, nous actualisons le répertoire. En revanche, si une personne inscrite au répertoire national d’identification des personnes physiques décède à l’étranger, le répertoire n’est pas mis à jour tant que les pièces administratives réglementaires ne nous sont pas parvenues. Il n’est donc pas censé refléter en temps réel et avec exactitude le caractère vivant ou décédé de toutes les personnes inscrites. Il ne certifie pas qu’une personne est vivante, mais seulement qu’elle est identifiée sous certains traits d’identité et qu’un acte de décès a ou n’a pas été reçu.

Pour percevoir des prestations de sécurité sociale, il faut être inscrit au répertoire national d’identification des personnes physiques. C’est une condition nécessaire, mais non suffisante. La question de savoir si une personne a droit à des prestations relève des caisses de sécurité sociale, qui doivent vérifier que les droits sont dus. Le rôle de l’Insee et du répertoire national d’identification des personnes physiques n’est pas d’aller à la recherche du caractère vivant ou décédé des individus pour lesquels nous n’avons pas reçu d’information de décès. En revanche, les caisses de sécurité sociale mènent en permanence des actions pour vérifier que les prestations, notamment celles versées à des personnes vivant à l’étranger, doivent continuer à l’être. Le cas le plus important numériquement est celui des retraités vivant hors de France, pour lesquels la Caisse nationale d’assurance vieillesse mène des actions régulières afin que ces personnes attestent être toujours en vie pour continuer à percevoir leurs prestations.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Cela signifie qu’à votre niveau, vous n’avez aucun moyen de percevoir la fraude. Vous travaillez avec des données brutes qui vous sont transmises, et si la preuve de la clôture des droits, ne serait-ce que par le décès, ne vous parvient pas, vous n’avez aucun moyen de la répercuter. C’est donc plutôt la Caisse nationale d’assurance vieillesse qui le saura pour les personnes âgées. Pour les personnes plus jeunes, c’est peut-être différent, mais l’identification se fait toujours au niveau de la Caisse nationale d’assurance vieillesse, qui a le devoir de vérifier les chiffres qui lui sont rapportés. Est-ce bien cela ?

M. Fabrice Lenglart. Sur le sujet que vous évoquez, vous avez compris que l’Insee n’a pas de rôle. Notre mission est de maintenir en permanence à jour un référentiel de la meilleure qualité possible, le répertoire national d’identification des personnes physiques, qui est utilisé par de nombreuses administrations ayant besoin d’authentifier l’identité des personnes en contact avec elles. Cela est vrai pour la sphère sociale, à travers le système national de gestion des identifiants qui est un miroir du répertoire national d’identification des personnes physiques, mais aussi pour d’autres administrations comme la Banque de France.

L’exemple le plus récent, qui a connu une croissance spectaculaire, est FranceConnect. Aujourd’hui, lorsque nos concitoyens effectuent des formalités administratives en ligne et doivent s’authentifier au moyen de FranceConnect, le répertoire national d’identification des personnes physiques est implicitement interrogé. Il renvoie, si la personne est bien identifiée, ses traits d’identité, ce qui permet d’accéder au service demandé. Ce répertoire est donc absolument central dans la vie administrative de notre pays et pour nos concitoyens. Mais il n’a pas pour rôle de traiter de la fraude à la sécurité sociale.

Mme la présidente Annie Vidal. Vous avez indiqué que le répertoire national d’identification des personnes physiques et le système national de gestion des identifiants étaient mis en cohérence et à jour quasiment en continu, le premier géré par vous et le second par la Caisse nationale d’assurance vieillesse. Pour la consultation, y a-t-il une fusion ou une consolidation de ces deux fichiers, ou s’agit-il de deux approches distinctes ?

M. Fabrice Lenglart. Il y a deux bases de données distinctes. Simplement, elles communiquent et s’échangent des informations en permanence, la nuit. Si, durant une journée, l’Insee reçoit un acte de naissance, il enregistre le nouveau-né, crée son numéro d’inscription au répertoire, et cette information transite vers le système national de gestion des identifiants dans les heures qui suivent, assurant la coïncidence de l’information. Il en va de même pour les personnes nées à l’étranger enregistrées par le système national de gestion des identifiants : l’Insee reçoit l’information dans les heures qui suivent. Il y a donc bien deux fichiers, mais le système est conçu pour qu’ils se mettent à jour mutuellement sur les champs dont ils ont la responsabilité respective.

M. Thibault Bazin. Je suis avec attention les travaux de la commission d’enquête. Vous avez bien expliqué les échanges de données et les systèmes d’information, et comment, en quelques heures, vous obtenez une actualisation des données, notamment sur les naissances. Il y a d’ailleurs une interaction avec d’autres services de l’État, comme l’Éducation nationale, qui utilise vos bases de données pour ses estimations de scolarisation.

Tout cela fonctionne correctement tant que les gens ne déménagent pas. Autrefois, les déclarations domiciliaires permettaient de suivre précisément le nombre d’enfants habitant dans une commune, ce qui était utile pour les services publics. Aujourd’hui, lorsque les personnes déménagent ou ne remplissent plus les conditions pour certaines prestations, on risque de perdre des données. J’ai un exemple concret : dans une rue, un travail des administrations a révélé que huit familles étaient théoriquement domiciliées dans une même maison, mais habitaient en réalité dans trois pays différents.

Ma question porte sur les changements de domicile. Dans la lutte contre la fraude et dans un objectif de maîtrise des dépenses, avez-vous prévu de faire évoluer vos systèmes d’information, notamment par des échanges de données avec d’autres pays ou entre les communes ? Ne faudrait-il pas un vecteur législatif pour obliger les personnes à se déclarer en mairie dès qu’il y a un déménagement ?

M. Fabrice Lenglart. Votre question a trait à une autre variable d’importance concernant les individus : leur lieu de domicile. Le répertoire national d’identification des personnes physiques, nativement, ne contient aucune variable concernant la nationalité des personnes ou leur domicile. Ce n’est pas son objet, ce n’est pas prévu par la loi. Le modèle que vous avez en tête existe dans d’autres pays européens, notamment en Europe du Nord, qui ont des registres de population et où chaque citoyen est tenu de notifier son lieu de domicile à sa commune. Telle n’est pas l’organisation administrative de notre pays.

Concrètement, le répertoire national d’identification des personnes physiques n’a rien à dire sur le lieu de domicile des personnes. Est-ce à dire que l’Insee n’a rien à dire sur ce sujet ? Non, mais ce que nous en disons relève de la statistique, ce qui est différent. Nous quittons le domaine régalien du répertoire des personnes physiques, qui fournit des réponses précises pour des actes de gestion administrative individuels. Là, il ne s’agit plus d’authentifier les personnes une par une, mais de publier des statistiques, par exemple sur les populations communales ou les déplacements de population.

L’Insee diffuse de l’information statistique sur cette thématique, notamment à travers une opération de grande envergure : le recensement de la population. Cette opération annuelle, menée en association avec les communes, a débuté il y a quelques jours. Dans le cadre du recensement, nous sommes capables d’estimer la population résidente de chaque commune. Il s’agit peut-être du premier rôle de ces statistiques. À cette occasion, les personnes recensées remplissent aussi des bulletins individuels et des feuilles de logement, fournissant des renseignements sur leur lieu de naissance, leur métier, leur lieu de travail, leur mode de transport, les caractéristiques de leur logement. Ces informations sont particulièrement utiles au niveau territorial le plus fin pour que les collectivités puissent adapter leurs politiques.

Dans ces opérations, l’Insee est donc à même de publier des statistiques à un niveau territorial fin, sur le nombre de résidents ou sur les déménagements. Il y a quelques semaines, nous avons conclu une étude particulièrement intéressante montrant que le taux de déménagement en France a eu tendance à baisser sur les dix dernières années.

En résumé, l’Insee publie de l’information statistique sur la résidence et les déménagements de nos concitoyens, mais dans un cadre statistique et non régalien. Il est important que les personnes contactées pour le recensement comprennent que, si répondre est un devoir, les informations collectées sont soumises au secret statistique et servent uniquement à établir des données statistiques.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Vous jouez également un rôle dans l’établissement des prévisions budgétaires. J’aurais voulu connaître votre fonction concernant, par exemple, le seuil de déclenchement du comité d’alerte de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam), qui se réunit désormais bien plus d’une fois par an.

Surtout, je souhaiterais savoir si vous n’avez pas d’incertitudes sur ces prévisions qui, en fin de compte, entraînent des conséquences importantes, comme on l’a vu cette année sur le médicament. Nous restons dans ce delta de 1,5 milliard d’euros, très vite atteint dans certains domaines. Quel est votre rôle ? Rencontrez-vous des difficultés à obtenir toutes les informations nécessaires pour établir des prévisions dans des délais courts et avec peu de visibilité ?

M. Fabrice Lenglart. Effectivement, du fait des textes, je suis membre d’un certain nombre d’organismes ou de commissions. Il en va ainsi du Haut Conseil des finances publiques, qui est abrité par la Cour des comptes. Je suis aussi l’une des trois personnes qui composent le comité d’alerte de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie. J’attire néanmoins votre attention sur le fait que, si je siège dans ces deux enceintes, mon rôle est de participer au débat et d’apporter mon expertise, non de solliciter l’administration de l’Insee pour alimenter ces comités.

Le Haut Conseil des finances publiques est composé en forte minorité de magistrats de la Cour des comptes, de personnes qualifiées et d’un seul membre d’une administration centrale, le directeur général de l’Insee. Depuis ma nomination il y a six mois, j’ai l’honneur d’en faire partie et j’apprends son fonctionnement.

Il en va de même pour le comité d’alerte, composé de trois membres : l’un désigné par la Cour des comptes, une personnalité qualifiée et le directeur général de l’Insee. J’ai participé à mon premier exercice, le cycle automnal, puisque le comité se réunit au moins deux fois par an. Il s’agit d’auditionner sur leur analyse de la conjoncture des dépenses d’assurance maladie les directions d’administration centrale, principalement la direction du budget, la direction de la sécurité sociale et la direction générale de l’offre de soins. Si, au vu de ces auditions et des informations que nous recevons, le comité estime que la dynamique des dépenses excède d’un certain quantum celle inscrite dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, il émet un avis d’alerte. Un certain nombre d’actes suivent alors. Le gouvernement doit notamment présenter un plan pour ramener les dépenses dans la ligne budgétaire prévue.

Le comité d’alerte a alerté une fois récemment, juste avant que j’en fasse partie. Lors de l’exercice auquel j’ai participé cet automne, nous avons livré un avis sur la crédibilité de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie prévu dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. À ce stade, nous avons considéré que, compte tenu des intentions du gouvernement quant aux mesures qu’il prévoyait, les chiffres présentés étaient dans la fourchette d’incertitude admissible.

Voilà mon rôle dans ces deux enceintes. J’insiste sur le fait que j’y participe ex officio, mais sans solliciter l’expertise des agents de l’Insee.

Mme la présidente Annie Vidal. Le Haut Conseil du financement de la protection sociale a estimé la fraude à 14 milliards d’euros. Pouvez-vous préciser la méthode utilisée pour cette estimation ?

Au sein de la fraude sociale, il y a potentiellement une fraude à l’affiliation. Quand on entend la présentation des deux registres, le répertoire national d’identification des personnes physiques et le système national de gestion des identifiants, on voit que le système est encadré et que les informations qui y entrent reposent sur des justificatifs d’actes civils. Comment un système de double affiliation peut-il exister ? Ce phénomène est-il important ou anecdotique ?

M. Fabrice Lenglart. L’Insee est membre de nombreux comités, dont le Haut Conseil du financement de la protection sociale et le Conseil d’orientation des retraites. À ce titre, il est amené à discuter des travaux menés par ces instances, comme le rapport sur l’évaluation de la fraude que vous évoquez.

L’évaluation de la fraude sociale est le résultat de travaux thématiques, menés en silo par les différentes caisses, car le terme recouvre des phénomènes de nature différente. Il y a la fraude évaluée par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale concernant la non-déclaration d’activité par les entreprises. Du côté de l’assurance maladie, il y a la question du versement des prestations, mais aussi de la facturation des actes par le corps médical. Dans la sphère de la Caisse nationale des allocations familiales, la fraude a plutôt trait au respect des règles d’éligibilité par les bénéficiaires.

Les techniques d’estimation sont de deux sortes : des méthodes globales, qui partent de chiffres macroéconomiques pour obtenir directement des évaluations en milliards d’euros, et des évaluations par sondage, où une caisse examine un certain nombre de dossiers pour vérifier les droits avant d’extrapoler le résultat.

À ma connaissance, les travaux des caisses sont de qualité et dûment documentés. Bien sûr, ces travaux gagnent toujours à être reproduits régulièrement et à bénéficier de techniques statistiques plus élaborées. Le Haut Conseil lui-même, lorsqu’il a rendu son rapport, a expliqué la méthode et reconnu que ces travaux étaient par nature perfectibles. Je n’ai pas d’avis particulier sur ce rapport, mais j’ai confiance dans la qualité globale de ces travaux.

Mme la présidente Annie Vidal. Avez-vous un avis concernant la question de la double affiliation ?

M. Fabrice Lenglart. Pas vraiment. Cependant, l’Insee ne se désintéresse pas de la question de la fraude. Nous avons une activité statistique sur son évaluation, qui est nécessaire pour publier des chiffres macroéconomiques en comptabilité nationale. En effet, nous sommes tenus d’intégrer dans nos comptes et dans le produit intérieur brut un certain nombre d’activités dissimulées. Pour ce faire, nous utilisons d’ailleurs une partie des travaux réalisés par les caisses.

M. Thibault Bazin. Disposez-vous de données chiffrées à ce sujet ?

M. Fabrice Lenglart. La dernière évaluation, sur la base de l’année 2019, estime que l’impact de la fraude sur la valeur ajoutée, c’est-à-dire la part de l’activité dissimulée enregistrée dans le produit intérieur brut, est de 65 milliards d’euros.

M. Thibault Bazin. Avez-vous une estimation de la perte de recettes sociales ?

M. Fabrice Lenglart. Notre rôle n’est pas de calculer cette perte. Par définition, une recette qui n’a pas été perçue n’existe pas en comptabilité nationale. Le seul exercice qui s’en rapproche est le calcul de ce que l’on appelle « l’écart TVA ». Le produit intérieur brut, pour simplifier, est la somme de la valeur ajoutée et des impôts sur les produits, dont la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Nous enregistrons la taxe effectivement perçue, mais nous calculons aussi une taxe théorique à partir des agrégats de consommation. L’écart entre la taxe théorique, généralement plus élevée, et la taxe perçue est alors reporté sur l’activité. C’est en ce sens que nous évaluons implicitement une perte de recette liée à la taxe sur la valeur ajoutée. S’agissant des autres pertes de recettes, comme les cotisations non versées ou les prestations trop versées, nous enregistrons les flux effectifs : une prestation, même indue, a été versée, elle constitue donc une dépense qui creuse le déficit public.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour la qualité et la précision de vos réponses. Toutes les informations que nous collectons nous sont précieuses pour analyser les incertitudes budgétaires et, le cas échéant, en déduire des propositions d’amélioration. Merci beaucoup, messieurs, pour votre contribution à nos travaux.

10. Audition, ouverte à la presse, de MM. Philippe Vincent, président de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes, Maximilien Mézard, directeur de cabinet et délégué général, et Cyril Brogniart, directeur des hubs public, économie, protection sociale et services financiers du cabinet Grant Thornton. (mardi 27 janvier 2026)

La commission d’enquête auditionne MM. Philippe Vincent, président de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes, Maximilien Mézard, directeur de cabinet et délégué général, et Cyril Brogniart, directeur des hubs public, économie, protection sociale et services financiers du cabinet Grant Thornton. ([10]).

Mme la présidente Annie Vidal. Notre commission d’enquête conclut avec cette audition la première phase de ses investigations, qui visait à nous permettre de mieux appréhender les conditions d’élaboration et les garanties de fiabilité des comptes sociaux. J’accueille avec plaisir, en les remerciant pour leur disponibilité, les représentants de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes.

Les débuts de nos travaux ont fait apparaître la complexité du système de contrôle des comptes sociaux. Il relève au sens strict des compétences de la Cour des comptes mais nous savons qu’il est pour partie le fait de commissaires aux comptes. Votre profession intervient ainsi auprès de l’Unédic, de la Caisse d’amortissement de la dette sociale et pour d’autres missions ponctuelles. Je vous demanderai donc, dans un propos liminaire, de clarifier le périmètre de vos interventions puis de nous dire si notre système est, selon vous, efficace pour prévenir les erreurs et les fraudes, ou si une réforme d’envergure vous semble s’imposer.

Un questionnaire vous a été transmis préalablement à cette audition. Toutes les questions qu’il contient ne pourront être évoquées oralement de manière exhaustive. Je vous invite donc à nous communiquer ultérieurement vos réponses écrites et toute autre information que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Avant de vous donner la parole, l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(MM. Philippe Vincent, Maximilien Mézard et Cyril Brogniart prêtent successivement serment.)

M. Philippe Vincent, président de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes. Je commencerai par dire un mot, d’abord, de l’organisation de la Compagnie et de la profession de commissaire aux comptes pour expliquer comment nous abordons les choses et la raison de la présence de M. Cyril Brogniart à nos côtés. La Compagnie rassemble 11 500 professionnels individuels et quelque 6 000 personnes morales adhérentes. Nous intervenons dans un très vaste nombre de secteurs : les sociétés commerciales bien sûr, mais aussi le champ associatif et celui de la santé.

Notre mission consiste à nous assurer de la sincérité des comptes et de la correcte application des lois. Tout commissaire aux comptes prête ce serment lorsqu’il entre dans la profession. Ce rôle particulier nous demande une connaissance extensive des textes applicables à nos différents clients. Ces textes sont variés, notamment lorsque l’on touche au secteur de la santé, qui compte des établissements et des organismes très divers. Aussi, nous nous spécialisons rapidement. C’est pourquoi, n’ayant pas, en dépit d’une longue expérience professionnelle, une connaissance fine du secteur qui vous intéresse aujourd’hui, j’ai souhaité que m’accompagne Cyril Brogniard, qui en est expert. C’est lui qui vous répondra précisément, madame la présidente, au sujet de notre périmètre d’intervention.

Avant cela, je souhaite répondre à l’une des questions que vous nous avez adressées, nous demandant quelles sont les interventions des commissaires aux comptes auprès des organismes de sécurité sociale dans le cadre de leur activité de conseil. Nous ne suivons pas les missions de conseil réalisées par nos membres. En revanche, nous recensons précisément les missions exercées au titre de la loi. J’ajoute que nos règles de déontologie interdisent à un commissaire aux comptes intervenant ès qualités auprès d’un organisme d’y prodiguer des conseils autres que les diagnostics ou les recommandations qui peuvent être faits dans le cadre de sa mission.

M. Cyril Brogniart, directeur des hubs public, économie, protection sociale et services financiers du cabinet Grant Thornton. L’article L. 114‑8 du code de la sécurité sociale répartit les rôles entre la Cour des comptes et les commissaires aux comptes. Il dispose que « les comptes des organismes nationaux de sécurité sociale, autres que ceux mentionnés à l’article L.O. 132‑2‑1 du code des juridictions financières », à savoir les organismes nationaux du régime général de sécurité sociale, – « sont certifiés par un commissaire aux comptes ». Ainsi, les comptes de la mutualité sociale agricole et de tous les régimes spéciaux sont certifiés par un commissaire aux comptes, comme le sont les comptes de tous les régimes de professions libérales – ceux du régime de base de la Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales par exemple – et ceux des régimes complémentaires de retraite. À ceux-là s’ajoutent d’autres types d’organismes : les régimes de retraite complémentaire assimilés à des organismes de sécurité sociale mais qui, juridiquement, n’en sont pas, et enfin l’Unédic bien qu’il ne réponde pas à la définition d’un organisme de sécurité sociale. En résumé, exception faite du régime général de sécurité sociale dont les comptes sont certifiés par la Cour des comptes, les comptes de tous les autres organismes nationaux sont certifiés par des commissaires aux comptes.

Vous nous avez interrogés sur les erreurs et les fraudes. C’est évidemment le dispositif de contrôle interne des organismes qui permet de maîtriser la fiabilité des opérations comptabilisées. Une évolution a eu lieu à ce sujet avec la publication du décret n° 2022‑1283 du 30 septembre 2022 relatif au contrôle interne des organismes de sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement. Ce texte a institué un dispositif de contrôle interne conjoint du directeur et du directeur comptable et financier quand on constatait précédemment plutôt la coexistence de deux dispositifs ; il a créé des indicateurs permettant de repérer les anomalies éventuelles ; il a obligé la communication de ce tableau de bord deux fois chaque année, sur la base des données au 30 juin et au 31 décembre. La meilleure qualité du dispositif de contrôle interne qui en a découlé contribue à limiter les anomalies.

Pour les erreurs comme pour les fraudes, le croisement des informations connues des différents organismes, si elles sont pertinentes, concourt à l’amélioration de la prévention et de la détection. Les progrès de la certification des comptes ont commencé en 2008. Au départ, il y a eu de nombreux refus de certifier et beaucoup de réserves, notamment à propos de sujets comptables et de contrôle interne. Mais le contrôle interne a fortement évolué et mûri au cours des vingt dernières années dans l’ensemble des organismes certifiés par des commissaires aux comptes.

M. Philippe Vincent. J’ajoute que, même si nous sommes spécialisés, l’étendue de nos interventions dans des entités d’intérêt public nous donne une vision assez large des bonnes pratiques de tenue comptable et d’organisation des systèmes de contrôle interne, que nous pouvons porter à la connaissance de l’Unedic, par exemple, qui est également une entité d’intérêt public.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Votre audition est la dernière d’un cycle qui a familiarisé la commission d’enquête avec un domaine très aride. Au fil de nos travaux, nous avons perçu une authentique volonté de contrôle des comptes de la sécurité sociale, contrôle qui s’est heureusement sophistiqué. Le principe de la certification des comptes de ces organismes, qui a vu le jour en 2004, a fait gagner en visibilité. À partir de ce moment, il n’a plus suffi de dire que ceci va bien mais pas cela, et qu’il serait bon de daigner faire comme ceci ou comme cela. L’exigence de certification a conduit à mettre le doigt, domaine après domaine, sur ce qui pêchait. Mais, après quarante ans de rapports d’application eux-mêmes motivés par une dette croissante qu’il fallait absolument cerner, et après vingt ans d’obligation de certification, on s’interroge. Comment, alors que tant de contrôles internes et de contrôles a posteriori ont lieu, peut-on en arriver à fixer cette année à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale un plafond d’emprunt de 83 milliards d’euros ? Notre commission d’enquête a été constituée pour définir la façon d’anticiper une situation qui pose question.

Dans ce cadre, pourrait-on envisager des contrôles internes qui, parce qu’ils seraient plus sensibles à des anomalies annonciatrices de fraudes et d’indus, permettraient de les prévenir et de ne plus se reposer sur des contrôles a posteriori ? Des outils techniques ont été installés depuis les années 1990. En revanche, les moyens humains ont été un peu réduits, sinon beaucoup quand on pense au corps des médecins contrôleurs de la Caisse nationale de l’assurance maladie, qui avait un rôle de contrôle et surtout d’anticipation des fraudes et des indus. Quelles pistes d’amélioration des contrôles pourriez-vous proposer dans vos domaines de compétence ?

M. Philippe Vincent. Dans toute entité privée ou publique, le contrôle des comptes se fait en plusieurs étapes. La bonne comptabilisation des écritures et la capacité que l’on se donne ainsi, une fois par an au moins, de regarder dans le rétroviseur une image, passée certes, mais précise et exacte des opérations, sont la première étape, essentielle, de la vie d’une entité économique. Cela permet des décisions de gestion adaptées aux circonstances. C’est l’intérêt et l’apport d’un audit de certification, qu’il soit effectué par la Cour des comptes ou par un commissaire aux comptes. Il faut donc commencer par consolider cette première marche essentielle, sur laquelle tout le reste prend appui. Cette étape fut difficile à mettre en œuvre. Mais l’on dispose désormais de comptes permettant un retour historique le plus précis possible sur les opérations passées.

La deuxième étape, dans une entité économique, est celle de la gestion. Commissaires aux comptes et auditeurs n’ont pas à se prononcer dessus car elle relève des organes de gouvernance. Tout au plus pouvons-nous éventuellement formuler des recommandations en matière d’organisation. Il nous appartient en revanche, et c’est beaucoup, de certifier que l’image arrêtée qui doit servir de base à des décisions futures est juste, ou la plus juste possible.

Une remarque peut-être, par comparaison avec le secteur privé, sur le délai de clôture des comptes. Pour utiliser l’information historique comme base à des prises de décision, ces informations doivent être disponibles rapidement. Dans les groupes internationaux les plus grands, elles sortent en quelques semaines : pour des comptes arrêtés au 31 décembre d’une année donnée, les comptes consolidés sont publiés au plus tard dans les quatre à six semaines suivantes. Étant donné le grand nombre et la complexité des structures dans le champ d’investigation de votre commission, un tel délai n’est peut-être pas envisageable. Mais c’est un point d’amélioration simple, qui permet ensuite d’utiliser les données collectées à bon escient pour piloter les opérations.

M. Cyril Brogniart. Je préciserai mon propos relatif à la prévention de la fraude. Si, par exemple, plusieurs organismes ou plusieurs régimes ont des informations sur les revenus d’un attributaire, s’assurer de la cohérence de ces éléments est un moyen de cerner des anomalies que les organismes pourront ensuite analyser. Une multitude d’informations sont stockées dans les différents organismes. Il se produit parfois qu’en les croisant, on mette à jour des incohérences dans les déclarations qui sont autant de situations atypiques à étudier. Aussitôt après la détection d’anomalies, on procédera à l’analyse des fraudes avérées pour tenter de dessiner le schéma retenu par les fraudeurs. La Caisse nationale de l’assurance maladie a progressé en ce sens en utilisant l’intelligence artificielle pour cerner des faisceaux d’éléments laissant présumer une fraude et permettre ainsi aux gestionnaires d’analyser ces atypies. Je constate que ces bonnes pratiques sont déjà opérationnelles.

M. Philippe Vincent. Cela signifie aussi que plus les opérateurs de l’État utilisant des données cruciales seront disposés à les corréler pour s’assurer de l’identité d’une personne, ou du fait qu’elle est toujours bénéficiaire, ou qu’elle n’est pas décédée, ou qu’elle n’est pas partie à l’étranger, plus grande sera l’interopérabilité et plus les organismes seront en mesure de cerner et de limiter la fraude, même si la créativité humaine est telle qu’à tout schéma repéré succède un autre. Des inflexions dans ce domaine ont déjà eu lieu et il faut poursuivre en ce sens : étant en jeu une multitude de petites transactions qui permettent de déterminer assez facilement des schémas répétitifs de fraude, l’étape principale consiste à définir très tôt dans le processus qu’un individu n’est pas un ayant droit.

Mme la présidente Annie Vidal. C’est tout l’enjeu du projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales à venir. Quand vous caractérisez une atypie, avez-vous un moyen de présumer s’il s’agit d’une fraude ou d’une erreur ?

M. Philippe Vincent. Parfois la fraude est évidente, parfois l’erreur. Mais tant de schémas sont possibles que, très souvent, nous n’avons pas d’éléments permettant de déterminer s’il s’agit de l’une ou de l’autre, bien que l’étendue et la diversité de nos pratiques du commissariat aux comptes dans le secteur privé nous amènent à caractériser une présomption de fraude par certaines questions corrélatives à une transaction comptable. D’ailleurs, pour le secteur privé, nous avons l’obligation de déclarer au procureur général les présomptions de faits délictueux. Ce n’est pas toujours possible.

Sur un plan général, il ne faut pas faire un raccourci entre des fraudes existantes et qui ne sont peut-être pas repérées, d’une part, et le déficit d’un régime, d’autre part. Quand bien même des fraudes seraient décelées que cela entraînerait des actions de recouvrement potentielles parfois très difficiles à mettre en œuvre, si bien que l’on n’enrichirait pas pour autant la caisse qui a souffert de ces agissements.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Les cotisations destinées à l’Unédic sont collectées par les Urssaf. Les comptes de l’Unédic auraient donc dû, comme ceux des branches ordinaires de la sécurité sociale, être contrôlés par la Cour des comptes. Mais l’organisme fait l’objet d’un traitement différent. Selon vous, est-il souhaitable de conserver cette spécificité ?

M. Philippe Vincent. L’Unédic a connu des évolutions au cours des dernières années. Mais il demeure un organisme paritaire dans lequel la présence d’un commissaire aux comptes se justifie pleinement. Nous avons d’ailleurs un cadre de travail éprouvé entre les commissaires aux comptes de l’Unédic et ceux de France Travail. Notre capacité de comparaison avec le secteur privé rassure les partenaires membres de cet organisme qui, je l’ai rappelé, est une entité d’intérêt public, univers dans lequel la norme est d’avoir un commissaire aux comptes. D’autre part, l’Unédic réalise des emprunts obligataires sur lesquels, comme les textes le prévoient, les commissaires aux comptes émettent une attestation de nature à sécuriser les marchés. Avec tout le respect que je lui dois, la Cour des comptes n’est pas un interlocuteur connu sur les marchés financiers, pour lesquels le commissaire aux comptes est une référence. Le dernier élément qui justifie cette organisation particulière est que l’Unédic publie depuis plusieurs années un rapport environnemental, social et de gouvernance. Dans ce domaine aussi, les commissaires aux comptes ont pris un peu d’avance. Telles sont les raisons pour lesquelles l’organisation actuelle nous paraît sensée. Notre présence auprès de l’Unédic est importante.

M. Cyril Brogniart. L’Unédic n’est pas le seul attributaire de la branche recouvrement du régime général dont les comptes sont certifiés par un commissaire aux comptes. En de tels cas, une relation doit être nouée avec la Cour des comptes puisqu’elle certifie la branche recouvrement et donc les produits de ces régimes. Cette relation est organisée par le code des juridictions financières pour permettre la levée réciproque du secret professionnel lors des audits de certification. Nous partageons des analyses de risques ; nous avons accès aux documents de travail de la Cour sur le contrôle interne des comptes ; nous avons des discussions avec elle et nous utilisons ses travaux sur les attributaires de la branche recouvrement du régime général.

Cette configuration vaut pour un certain nombre d’organismes et, en complément, pour l’Unédic. France Travail aussi est certifié par des commissaires aux comptes. Les commissaires aux comptes de l’Unédic ont des échanges avec ceux de France Travail, leur donnent des instructions d’audit, partagent l’analyse des risques et leur demandent des travaux spécifiques leur permettant d’apprécier la fiabilité comptable de l’organisme. Le tout premier point est l’analyse du dispositif de maîtrise des risques adopté par l’entité qui délègue sa gestion – au cas particulier l’Unédic, mais le même processus vaut pour d’autres organismes. Ce sont des processus habituels dans les secteurs de la protection sociale. Le commissaire aux comptes a une démarche classique dans le cas de l’Unédic comme dans les autres. Pour nous, il n’y a pas vraiment de différence avec d’autres organismes.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Il est apparu au cours des auditions que les systèmes d’information sont au cœur des difficultés du contrôle interne. L’avez-vous constaté ? Souhaitez-vous des améliorations à ce sujet ? Le chemin est-il encore long, à votre avis, pour en arriver à des systèmes de contrôle interne efficients ?

M. Philippe Vincent. Les systèmes d’information sont vitaux pour la tenue d’une comptabilité digne de ce nom. Ils sont seuls à même de traiter la quantité astronomique d’informations nécessaire à la production de comptes dans les organismes dont il est question. Ils sont également vitaux aussi pour la sécurité de ces données : on parle beaucoup de cyber-sécurité, mais avant même cela, parvenir à conserver ces données est un enjeu en soi. Les pertes d’historiques parfois suvenues compliquent terriblement la vie de l’entité qui la subit.

La complexité de ces systèmes s’est beaucoup renforcée au cours des trente dernières années car ils sont de plus en plus interconnectés. Souvent, un système d’information a besoin d’en interroger un autre pour collecter une information. Tout cela est compliqué et il faut une maintenance attentive. Cela dit, l’impérieuse nécessité existe pour toute entité de disposer d’un système d’information régulièrement mis à jour, qu’il s’agisse des capacités de traitement, de vitesse de traitement de l’information ou de capacité à se connecter à son écosystème.

Pour ce qui concerne la sécurité sociale, des progrès énormes ont été accomplis, notamment dans les plus petits organismes. Le régime général, pour des raisons évoquées par la Cour des comptes, éprouve plus de difficultés.

M. Cyril Brogniart. Effectivement, les situations ne sont pas homogènes. Dans certains organismes, les systèmes d’information, assez récents, sont plutôt pertinents, qu’il s’agisse de sécurité, d’échanges de données entre les systèmes d’information en amont ou de gestion vers le système comptable, et les processus sont sécurisés. Ailleurs, les systèmes d’information, vieillissants, peuvent présenter des risques et ils n’apportent peut-être pas tout ce que l’on pourrait attendre d’eux en matière de protection sociale.

Mme la présidente Annie Vidal. Appliquez-vous des méthodes de certification spécifiques aux comptes de la Caisse d’amortissement de la dette sociale, qui pourrait être assimilée à un établissement financier plus qu’à une caisse de sécurité sociale ?

M. Philippe Vincent. Les méthodes d’audit suivent des principes. En France, la norme d’exercice professionnel désigne les règles légales régissant l’exécution de la mission du commissaire aux comptes. La Cour des comptes applique la norme internationale d’audit (International Standard on Auditing, ISA). Les normes d’exercice professionnel sont extrêmement détaillées, si bien que, quelle que soit la nature de l’entité, on approche toujours les choses à peu près de la même manière. Il y a, bien sûr, des spécificités. Elles tiennent d’abord à ce qui figure au bilan, mais dans tous les cas on cherche l’exactitude et l’exhaustivité par différentes techniques de sondage, en appréciant d’abord l’environnement de contrôle interne. Les démarches sont donc les mêmes.

La Caisse d’amortissement de la dette sociale étant par nature à la marge des structures traditionnelles de la sécurité sociale, un autre référentiel a été choisi, après de longues hésitations, pour déterminer selon quelle méthode elle tiendrait ses comptes. Mais il s’agit d’une question de présentation. Sur le fond, le suivi, la compréhension et l’analyse des flux suivent à quelque chose près le même schéma que pour les autres entités.

M. Cyril Brogniart. L’objectif étant d’obtenir des financements sur les marchés, on a repris, pour l’établissement financeur de la sécurité sociale, un plan comptable des établissements de crédit. Ce choix n’a pas été fait pour l’Unédic, un organisme qui se finance aussi sur les marchés. La Caisse d’amortissement de la dette sociale est chargée d’émettre des emprunts et de rechercher des financements, mais les techniques d’audit restent exactement les mêmes.

M. David Magnier (RN). Si vous deviez formuler des recommandations visant à améliorer la fiabilité des comptes de la sécurité sociale, quelles seraient-elles ?

M. Cyril Brogniart. Vaste question ! Un certain nombre d’organismes sont certifiés sans réserves par les commissaires aux comptes. On est parvenu à ce résultat au fil des ans, à mesure que leurs dispositifs de contrôle interne gagnaient en maturité. Le meilleur élément, au regard des masses financières gérées, est un dispositif de contrôle interne mûr, correctement mis en œuvre. On a très nettement vu cette évolution au cours des dix dernières années. C’est un élément majeur. Demeure parfois à la marge en termes d’impact financier, et encore faut-il le démontrer, le croisement des informations entre les régimes précédemment évoqué, autre élément important. Les pratiques comptables en tant que telles ont été un enjeu au cours des dix premières années de la certification des comptes ; aujourd’hui, en raison de la montée en puissance du dispositif de contrôle interne, nous n’avons pratiquement plus de sujet de désaccord sur des méthodes ou des pratiques comptables.

Tout n’est pas parfait car le décret du 30 septembre 2022 est encore récent. Tout le monde doit se l’être approprié pour qu’il porte vraiment ses fruits. Mais l’important est de poursuivre dans cette voie et de remplacer les systèmes d’information vieillissants, là où il en existe, par des systèmes d’information opérants.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Quand on s’interroge sur les raisons des difficultés du contrôle interne, on en arrive toujours aux systèmes d’information. Ainsi, pour la gestion des indemnités journalières, le logiciel Arpège a été installé avec l’objectif de supprimer 800 postes et de faciliter les procédures. Il a dû être abandonné : il ne fournissait aucun résultat efficient et il compliquait la situation. De multiples systèmes d’information ne sont pas en adéquation les uns avec les autres, ni entre branches de la sécurité sociale ni même au sein d’une seule branche. Comment, alors, parvenir au croisement des données et à l’interopérabilité souhaitée ? Des systèmes plus efficients existent-ils ? La cadence du progrès est-elle la même partout ? Je crois savoir que, dans la branche famille, bien que non-certifiée, les dispositifs de contrôle interne seraient plus avancés que les autres. Avez-vous la même perception ?

M. Cyril Brogniart. Comme je n’ai jamais été amené à certifier les comptes d’un organisme ayant des interactions avec la branche famille du régime général, il n’y avait aucune raison que la Cour des comptes me communique des informations privilégiées sur cette branche. Il m’est donc difficile de vous répondre. Nos échanges avec la Cour des comptes sur l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale portent en particulier sur le traitement de la donnée du salarié à un niveau plus fin. D’autres régimes utilisent déjà ces informations fines, mais pour avoir une vision transversale, il faudrait, pour repérer les bons systèmes d’information, comparer l’ensemble des régimes. L’important est que l’on tend de plus en plus à « l’inter-régime », c’est-à-dire au partage de l’information, comme on le voit, en matière de retraite, avec le répertoire de gestion des carrières unique. De manière générale, c’est au moment de la conception des systèmes d’information qu’il est important de choisir un système qui non seulement fonctionne bien, mais qui permet l’interopérabilité des données collectées par les différents régimes.

M. Philippe Vincent. Dans tous les cas, une multiplicité d’organisations est un facteur de complexité et de risque. À cet égard, on comprend en observant la cartographie des entités qui interviennent dans le secteur de la sécurité sociale que cet ensemble est en lui-même source de difficultés. Ce n’est pas un obstacle si les systèmes d’information parviennent à communiquer. Mais la condition première à cela est qu’ils partagent des bases de données unifiées. Si ce n’est pas le cas, tout devient délicat : les machines devront systématiquement décoder et recoder, tout attribut d’un objet ou d’une personne dans une configuration donnée devant être traduit comme correspondant à un autre attribut dans un autre système.

D’autre part, constituer une base de données unifiées n’est pas sans risques, car elle recensera les données personnelles détaillées des bénéficiaires et des assujettis. Mais c’est une condition indispensable de l’efficience. À vrai dire, il importe peu que deux entités aient des systèmes d’information différents et plus ou moins efficients si des bases de données unifiées permettent à leurs systèmes de communiquer. À ce jour, des partages commencent à se faire sur certaines lignes. Mais la base unifiée n’existe pas.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. J’insiste sur la nécessité d’une protection absolue de ces systèmes d’information. On a vu au niveau européen que la crise pandémique a été une période extraordinaire de perception des données de santé. Ces données comme celles qui touchent à l’intime et au quotidien constituent une grande richesse pour tous ces organismes. De ce fait, elles doivent impérativement être protégées.

Je comprends parfaitement que l’on veuille aller vers l’unification. Mais cela ne peut se faire qu’avec une cyber-sécurité maximale, et l’on peut concevoir que certains freinent pour ne pas exposer le trésor que représente cet ensemble de données personnelles. Cette crainte que l’on perçoit en filigrane peut retarder l’atteinte de cet objectif.

M. Théo Bernhardt (RN). La multiplicité des acteurs augmente les risques et les complications, nous avez-vous dit. Pourquoi tant de difficultés à simplifier toutes ces procédures ?

M. Philippe Vincent. Je me permets de vous retourner la question, qui n’est pas de mon ressort. Je suis incapable de dire pourquoi les acteurs publics ne parviennent pas à simplifier les organisations. Je peux avoir une opinion, mais elle est distincte de la fonction qui m’amène devant vous.

M. Théo Bernhardt (RN). Pouvez-vous alors suggérer des indicateurs qui nous aideraient à simplifier ?

M. Philippe Vincent. La tâche est immense. Nous n’aurons pas à nous seuls, aussi musclés nos bras soient-ils, l’énergie nécessaire pour faire bouger quelque chose qui n’est pas de notre ressort et qui doit être discuté dans votre hémicycle. Mais je puis dire ce que nous enseigne notre expérience d’audit dans les entreprises du secteur privé : faire bouger une organisation est une question de volonté, celle de gens qui se mettent autour d’une table pour déterminer l’objectif visé et comment on y parvient, qui y mettent les moyens et qui enclenchent le processus.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie, messieurs, pour la qualité et la précision de vos réponses qui enrichiront nos réflexions.

11. Audition, ouverte à la presse, de M. Thomas Fatôme, directeur général de la Caisse nationale de l’assurance maladie, M. Marc Scholler, directeur délégué audit, finances et lutte contre la Fraude, Mme Bintou Boité, directrice déléguée des systèmes d’information, Mme Aurélie Combas-Richard, directrice déléguée aux opérations, et Mme Veronika Levendof, chargée des relations avec le Parlement (mardi 27 janvier 2026)

La commission d’enquête auditionne M. Thomas Fatôme, directeur général de la Caisse nationale de l’assurance maladie, M. Marc Scholler, directeur délégué audit, finances et lutte contre la Fraude, Mme Bintou Boité, directrice déléguée des systèmes d’information, Mme Aurélie Combas-Richard, directrice déléguée aux opérations, et Mme Veronika Levendof, chargée des relations avec le Parlement ([11]).

Mme la présidente Annie Vidal. Mes chers collègues, nous entamons la deuxième phase de nos travaux. Nous avons acquis au cours des premières semaines une bonne connaissance des mécanismes comptables et des règles qui s’appliquent aux comptes sociaux. Nous auditionnerons désormais, et jusqu’à jeudi, les représentants des différentes caisses nationales de sécurité sociale.

Mesdames, messieurs les représentants de la Caisse nationale de l’assurance maladie, je vous souhaite la bienvenue. Nos travaux nous ont placés face à la complexité du système de contrôle des comptes sociaux. Un questionnaire vous a été transmis par notre rapporteure, Mme Joëlle Mélin. Toutes les questions qu’il contient ne pourront être évoquées de manière exhaustive. Je vous invite par conséquent à nous communiquer ultérieurement les éléments de réponse écrits, ainsi que toute autre information que vous jugeriez utile.

J’ouvrirai les débats par deux séries de questions générales. Premièrement, comment coopérez-vous avec la Cour des comptes, qui a pour mission de certifier vos comptes ? De quelle manière appliquez-vous ses recommandations et comment prenez-vous en compte les réserves qu’elle formule chaque année ?

Deuxièmement, nous commençons à identifier les systèmes d’information comme une source significative des incertitudes dans les comptes sociaux. Comment harmonisez-vous les systèmes que vous opérez ? Prévoyez-vous une action d’ampleur pour réduire les éventuels dysfonctionnements ?

Avant de vous donner la parole, je dois, en application de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, vous demander de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Thomas Fatôme, M. Marc Scholler, Mme Bintou Boité et Mme Aurélie Combas‑Richard prêtent successivement serment.)

M. Thomas Fatôme, directeur général de la Caisse nationale de l’assurance maladie. La Caisse nationale de l’assurance maladie assure la gestion des risques maladie et accidents du travail et maladies professionnelles (AT‑MP) pour un peu plus de 65 millions d’assurés. En 2024, au titre du risque maladie, elle a assumé près de 250 milliards d’euros de dépenses, en nature ou en espèce, en ville ou à l’hôpital, en lien avec la cotation d’un acte ou sous forme de dotation, en remboursement des assurés ou des professionnels de santé, ou au titre du tiers payant. Chaque année, nous acquittons plus de 1 milliard d’euros de factures. Nous couvrons 80 % de la dépense de santé du pays, un chiffre en augmentation du fait du vieillissement de la population et du poids croissant des pathologies chroniques.

Je dirige la Caisse nationale de l’assurance maladie dans le cadre d’une gouvernance définie par la loi n° 2004‑810 du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie. Le conseil de la Caisse, principalement composé de partenaires sociaux, définit les orientations, vote les budgets et donne mandat au président du conseil pour signer la convention d’objectifs et de gestion. Quant au conseil de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie (Uncam), il est compétent pour le cadrage des négociations conventionnelles. Nous agissons sous la tutelle du ministère chargé de la santé et du ministère de l’économie et des finances. L’assurance maladie constitue un réseau de près de 102 caisses primaires, 16 caisses d’assurance retraite et de santé au travail, 9 centres de traitement informatique, sans oublier, outre-mer, une caisse de sécurité sociale, à Mayotte, et 4 caisses générales de sécurité sociale.

L’assurance maladie gère aussi une offre de soins non lucrative à travers treize unions de gestion des établissements de caisse d’assurance maladie (Ugecam), qui regroupent plus de 200 établissements et 15 000 agents, principalement des professionnels de santé.

Nous sommes donc un grand service public. Chaque semaine, nous recevons plus de 100 000 assurés dans nos accueils ; nous traitons 500 000 appels dans nos plateformes téléphoniques. Près de 46 millions d’assurés utilisent leur compte d’assurance maladie en ligne (Ameli), ce qui représente 4 à 5 millions de connexions chaque semaine. Nous recevons également 100 000 mails hebdomadaires, ce qui traduit la diversité de nos modes de relations avec nos assurés.

En 2025, la Caisse nationale de l’assurance maladie comptait 60 000 collaborateurs, hors unions de gestion des établissements de caisse d’assurance maladie. Ils étaient 74 000 il y a dix ans. Durant cette période, nos effectifs ont donc diminué de plus de 20 %, ce qui traduit nos efforts significatifs et continus d’efficience. Autre réduction significative : nos coûts de gestion sont passés de 3,6 % à 2,7 % en dix ans.

L’assurance maladie est certainement l’un des systèmes financiers publics les plus importants et les plus complexes de France, peut-être d’Europe. Cette complexité est la conséquence directe d’un choix collectif d’universalité et de solidarité. Ce choix reste plébiscité par les citoyens, comme nous l’avons mesuré l’an dernier lors des quatre-vingts ans de la sécurité sociale, sans pour autant nier les défis qui se posent aujourd’hui.

Nous traitons près de 1,4 milliard de factures et 35 millions d’arrêts de travail chaque année, alors que les droits individuels des assurés évoluent en permanence au fil des changements dans leurs vies professionnelles et familiales. Nous entretenons également des relations financières avec des centaines de milliers de professionnels de santé et d’établissements de santé dans les secteurs sanitaire et médico-social, ainsi qu’avec l’État, entre autres opérateurs.

Le pilotage financier de l’assurance maladie repose sur les principes qui s’imposent aux organisations les plus exigeantes, publiques comme privées, notamment des règles comptables assez universelles. Nous enregistrons les dépenses quand elles naissent et les recettes quand elles sont dues, sans attendre qu’elles soient payées. C’est le principe d’une comptabilité en droits constatés, soit le modèle le plus abouti pour superviser les dépenses comme les recettes et distinguer clairement la réalité économique, par-delà les questions de trésorerie. C’est sur la base de ces comptes, contrôlés et certifiés par une institution indépendante, que le Parlement vote la loi annuelle de financement de la sécurité sociale.

Le pilotage financier repose sur la séparation des fonctions entre ceux qui engagent la dépense et ceux qui paient, comptabilisent et retracent les flux. Il implique des contrôles automatisés et ciblés, des audits internes et externes, et une certification indépendante. Piloter un tel système suppose des outils, des règles à la hauteur des masses financières engagées. La rigueur comptable, la normalisation, le contrôle interne et les systèmes d’information sont les conditions de l’efficacité et de la transparence. Notre mission quotidienne est de sécuriser les dépenses, de fiabiliser les droits, de prévenir les abus et d’améliorer la qualité des données. C’est ce qui permet au système d’assurance maladie d’être transparent, même si je reconnais sa complexité. L’information transmise au certificateur et au Parlement est structurée, documentée, vérifiable. Elle permet un suivi fin des risques, d’identifier les zones de fragilité, de prioriser les actions et de rendre des comptes dans des délais exigeants.

Depuis 2006, la Cour des comptes certifie annuellement nos comptes. La certification est une démarche exigeante qui a permis, au cours des vingt dernières années, d’élever le niveau du pilotage, du contrôle et de la transparence des dépenses. Elle a renforcé la discipline collective et la qualité des données. Chaque année, la Cour mène des investigations extrêmement poussées, amenant une mobilisation importante des ordonnateurs et des comptables publics du réseau de l’assurance maladie et de la caisse nationale.

Je partage avec vous la conviction, née avant même avant d’exercer mes fonctions, que la certification annuelle est une pratique particulièrement exigeante, en tout cas plus exigeante que d’autres formes de certification. Les rapports vont beaucoup plus loin, sont beaucoup plus poussés. C’est un facteur d’amélioration continue.

Nous exécutons ces opérations avec la Cour des comptes en toute transparence. C’est un exercice d’ouverture de nos comptes, de nos procédures et de nos systèmes d’information très fort puisque la Cour va loin dans ses investigations. Nous travaillons de longue date à lever ses réserves. Chaque année, nous les reprenons avec les magistrats, point par point, pour identifier les actions prioritaires. Ces courriers, qui définissent une trajectoire de levée de réserve, pourront évidemment vous être transmis.

Cela a permis, année après année, un certain nombre d’améliorations et une diminution significative du nombre de réserves. Certaines sont liées à des processus, d’autres à des systèmes d’information. Nous essayons de définir de manière transparente les voies d’amélioration. La Cour des comptes peut superviser la démarche et identifier les éléments de progrès, autrement dit ce qu’il reste à faire.

J’en viens à votre deuxième question. Au regard de la masse financière que nous gérons, de la diversité des prestations que nous prenons en charge, la quasi-totalité des opérations reposent sur des systèmes d’information qui vérifient les droits, calculent ce qui doit être payé et versent les prestations en assurant la traçabilité. Ces systèmes sont complexes et nombreux puisque nous traitons à la fois des prestations en nature et en espèces. Ils couvrent des champs divers : outre des systèmes d’information de production, nous avons construit et utilisons des systèmes d’information décisionnels. Nos relations avec les assurés et les professionnels de santé reposent sur des systèmes d’information différents, notamment des téléservices. Enfin, de plus en plus de mécanismes sont liés à nos investissements dans le numérique. Au-delà du compte Ameli, nous gérons également Mon espace santé, l’espace de santé numérique des assurés en France, que plus de 24 millions d’assurés ont déjà choisi d’activer.

Les représentants des autres branches y reviendront certainement : la sécurité sociale a construit depuis une vingtaine d’années les systèmes d’information permettant la déclaration sociale nominative et la déclaration de ressources mensuelles. Pour ce qui concerne plus particulièrement l’assurance maladie, avec le système national d’information inter-régimes de l’assurance maladie (Sniiram) et le système national des données de santé (SNDS), nous avons bâti des outils performants sur lesquelles nous nous appuyons pour sécuriser les mécanismes déclaratifs et la qualité des données, fiabiliser les remontées et, partant, l’ouverture de droit, la liquidation des prestations et le pilotage de nos systèmes. Il n’y aurait pas eu de prélèvement à la source s’il n’y avait pas la déclaration sociale nominative, par exemple.

Nous déployons ces systèmes d’information auprès des professionnels de santé et des assurés afin de simplifier l’accès aux droits et aux soins et, dans le même temps, de sécuriser nos processus. Je pense historiquement à la carte Vitale, également disponible sur application depuis quelques mois, aux ordonnances numériques et aux téléservices qui permettent aux professionnels de santé de télédéclarer un arrêt de travail ou une entrée en affection de longue durée.

Nous améliorons et enrichissons de manière continue nos systèmes d’information. Nous les adaptons aux nouvelles technologies. Outre le numérique en santé, nous pourrons évoquer l’intelligence artificielle, générative ou non. Ces techniques entrent petit à petit dans nos instruments dans le respect des conditions de sécurité, de souveraineté et de maîtrise de nos opérations. C’est crucial car nous gérons des données de santé.

M. Marc Scholler, directeur délégué de l’audit, des finances et de la lutte contre la fraude. Au sein de chaque branche de la sécurité sociale, être capable de produire chaque année des comptes sincères et réguliers est primordial. C’est un sujet de fierté. La certification annuelle des comptes, commencée en 2006 de sorte que l’exercice 2025 marquera donc la vingtième certification, implique des discussions exigeantes et permanentes, fondées sur une analyse des risques qui évolue d’une année sur l’autre.

La Cour des comptes ne repart pas de zéro chaque année. Elle approfondit des points déjà identifiés, accroissant son niveau d’exigence. Notre dialogue avec elle ne porte pas sur une photographie isolée de la qualité et de la transparence des comptes, mais sur une vision dynamique. Sur le temps long, la tendance est positive, en tout cas de notre point de vue.

Dans son rapport de 2007, donc sur l’exercice 2006, la Cour formulait neuf réserves. Chacune d’elles est comme une matriochka : elle comprend plusieurs composantes, lesquelles incluent des points d’audit. En 2019, avant la crise sanitaire, le nombre de réserves était tombé à cinq. Depuis 2022, la Cour a changé ses modalités de suivi, comme ses représentants s’en sont expliqués devant vous. Elle distingue désormais les anomalies significatives et les insuffisances d’éléments probants. Cette nouvelle grille de lecture donne lieu à un rapport un peu plus ramassé que par le passé.

La certification permet d’appliquer aux comptes de la Caisse nationale de l’assurance maladie des normes d’audit internationales, et de les soumettre à un niveau d’exigence comparable à celui qui vaut pour les grands groupes privés. Elle impose d’instaurer une gouvernance et des dispositifs de contrôles, de mettre en place un ensemble de règles et d’outils pour s’assurer de la conformité aux règles des opérations menées. Ce n’est donc pas qu’une question comptable et financière. Elle implique une approche transversale pour les différentes directions de l’assurance maladie et, au-delà, dans les relations avec les autres opérateurs comme les autres branches. Cela a conduit à casser des verrous, à améliorer l’efficience, à optimiser les processus. Nous avons gagné en rigueur dans un dialogue constant et constructif, qui n’exclut pas des désaccords avec le certificateur, qui inclut nos autorités de tutelle et le normalisateur des comptes, entre autres acteurs concernés par la qualité de l’information financière sur la Caisse nationale de l’assurance maladie.

Sans préjuger du rapport de la Cour sur l’exercice 2025, le nombre de réserves portant sur des sujets purement comptables a considérablement diminué. Désormais, l’essentiel des réserves concernent la sécurisation des flux financiers qui alimentent les comptes. Pour le dire de manière simple, au risque d’être caricatural : l’information financière traduit la réalité des opérations menées par les services et les systèmes d’information. Nous sommes en conformité avec la réglementation. Toutefois, il y a des problèmes évidents d’efficacité des dispositifs de contrôle. Ils peuvent conduire à des erreurs, à des anomalies, à permettre des fraudes. Cette question, qui est notre priorité pour sécuriser les actifs de la collectivité, est fortement liée à l’informatique. De fait, parce que nous avons à traiter des flux financiers massifs, et que nous devons, en tant que service public, procéder rapidement aux dépenses, nos procédures sont largement automatisées. Les systèmes informatiques doivent être efficients et détecter, le plus tôt possible, ce qui pourrait conduire à des sorties de ressources injustifiées. Là est l’essentiel de nos échanges avec la Cour des comptes, qui approfondit les constats au fur et à mesure et en même temps que nous. Nous travaillons de concert : en interne, nous traitons nos opérations avec la même rigueur qu’eux afin de nous améliorer systématiquement, comme le montrent nos progrès dans la maîtrise des flux financiers au cours des vingt dernières années.

Mme Bintou Boité, directrice déléguée des systèmes d’information. Notre système d’information est essentiellement construit autour des dispositions du code de la sécurité sociale. Sa partie centrale recouvre notre cœur de métier, avec des applications de production utilisées par les caisses primaires pour affilier les assurés et verser les prestations, les frais de santé ou les indemnités journalières, que ce soit au titre des risques liés à la maladie, à la maternité ou au travail. Ces systèmes sont assez verticaux : ils permettent d’appliquer les règles de gestion pour liquider une indemnité journalière, payer une feuille de soins, alimenter les bases de données informationnelles, gérer les bénéficiaires, les offreurs des soins libéraux ou non, les établissements hospitaliers et les centres de santé. Ceux-ci sont tous référencés chez nous et nous les gérons en fonction de leur situation conventionnelle. Des applications nous servent également pour les relations avec les clients pour la messagerie électronique et l’accueil physique des assurés.

Tous ces systèmes s’appuient sur des référentiels partagés : il y a ainsi un référentiel employeurs, un référentiel mutuelles et un référentiel individus – qui inclut, outre le numéro d’identification, la civilité, le nom, le prénom de l’assuré, son adresse et son relevé d’identité bancaire. Ainsi, toutes les applications de paiement prennent appui sur une source unique d’information : le travail est mutualisé.

Le système est en interface avec lui-même : les données entrées dans la composante gestion des bénéficiaires ont ainsi un impact sur le paiement des feuilles de soins ou sur l’ouverture des droits aux indemnités journalières. Il communique également avec des tiers extérieurs à l’assurance maladie pour récupérer les éléments utiles à la liquidation des dossiers, par exemple les factures, qui peuvent nous parvenir sous la forme de flux comme les feuilles de soins électroniques qui passent par la carte Vitale, ou sous forme papier. Pour les indemnités journalières, nous utilisons aussi bien des attestations de salaire papier que les échanges dans le cadre de la déclaration sociale nominative ou sur Net-entreprises, selon le système déclaratif choisi par l’employeur.

En entrée de donnée, nous recevons également les flux d’autres organismes. C’est le cas de la direction générale des finances publiques, qui nous communique les taux de prélèvement à la source, ou de l’Urssaf Caisse nationale, qui nous transmet les taux de cotisation pour les travailleurs indépendants notamment. Le système intègre donc des briques de communication avec des systèmes d’information tiers en amont et en aval.

Toutes les données reçues sont agrégées et intégrées pour mettre à disposition des professionnels de santé la situation des droits de l’assuré, grâce au téléservice d’acquisition des droits intégrés (ADRI). Ainsi, ces professionnels, au moment où ils facturent une prestation, peuvent s’assurer que les droits de l’assuré sont ouverts.

Nous alimentons également des entrepôts, dont le système national d’information interrégimes de l’assurance maladie et le système national des données de santé, pour que les tiers habilités aient accès aux informations concernant les prestations issues de la production. L’accès à ces entrepôts, très encadré par la loi, est contrôlé par la Commission nationale de l’informatique et des libertés. Les données du système national des données de santé sont en outre pseudonymisées : le système permet de chaîner les informations relatives à un individu, ce qui est utile pour les analyses statistiques, mais pas de remonter à l’individu lui-même.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Beaucoup de monde s’intéresse à cette commission d’enquête. Ceux qui, comme moi, ont consulté les rapports successifs de la Cour des comptes sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, dont le premier date de 1996, et sur la certification des comptes du régime général de la sécurité sociale, publiés annuellement depuis 2006, se demandent comment la situation actuelle est possible. Ces rapports, parmi lesquels le dernier rapport de certification publié en mai 2025, ont un côté critique. Ils témoignent d’éléments que beaucoup de nos concitoyens perçoivent comme des injustices. Cela ne peut pas durer.

Nos premières auditions nous ont montré la grande rigueur et la sophistication de la comptabilité de la sécurité sociale. Mais notre rôle est d’aller au fond des choses. Nous voulons vous interroger en premier lieu sur les anomalies significatives relevées par la Cour des comptes. Pourquoi retrouve-t-on dans vos comptes une très vieille dette de 800 millions d’euros, prescrite et semble-t-il non récupérable ? Pourquoi une partie des impôts et taxes affectés à la protection sociale ne sont-ils pas enregistrés en droits constatés ? Pourquoi les séjours hospitaliers en cours au 31 décembre ne sont-ils pas provisionnés ? Pourquoi certaines sommes, incertaines, sont-elles malgré tout enregistrées comme produits ? Ces anomalies portent sur des sommes significatives ; nous parlons de 1,1 milliard d’euros en droits constatés pour les impôts et taxes affectés, par exemple. Les périmètres en cause sont tout aussi surprenants.

M. Thomas Fatôme. Nous nous sommes penchés sur tous ces sujets. Le premier, en particulier, a fait l’objet de longs échanges avec les équipes du ministère de la santé.

M. Marc Scholler. Il serait irresponsable de notre part de considérer que ces anomalies peuvent être balayées d’un revers de main. Je vais essayer d’éclairer la commission sur leur nature.

S’agissant de la dette résiduelle d’environ 800 millions d’euros, la Cour des comptes l’a évoquée devant vous. C’est une anomalie dont l’impact est patrimonial au sens des actifs et des passifs de la branche. Elle n’a pas d’effet direct sur le solde de l’assurance maladie, donc sur son déficit. Elle remonte au milieu des années 1980 et au passage des prix de journée à la dotation globale, puis à l’adoption de la tarification à l’activité en 2008. Nous ne conservons évidemment pas cette dette dans nos comptes par plaisir : elle reste exigible. Nous ne pouvions toutefois pas l’honorer, jusqu’à un décret paru le 28 décembre dernier qui devrait nous permettre de le faire entre mai et juillet 2026. Notre tutelle, la direction de la sécurité sociale, pourra vous en parler.

Quant aux séjours hospitaliers, vous savez que le fait générateur est le début du séjour alors que la facturation intervient en fin de séjour. La comptabilité en droits constatés nous conduit à prendre acte de ces dépenses au fur et à mesure de la facturation et à constituer des provisions en fin d’exercice, afin de rattacher du point de vue comptable les séjours commencé dans l’année mais facturés l’année suivante. Une difficulté a été identifiée il y a quelques années sur les séjours qui commencent avant la fin d’un exercice comptable mais qui se poursuivent au-delà. Cela a eu un impact lors de la première année du passage aux droits constatés, mais nous considérons maintenant la variation d’une année sur l’autre du stock de séjours à cheval sur deux années tout à fait marginale, et l’effet sur le solde par conséquent faible.

Nous cherchons bien sûr des solutions avec l’Agence technique de l’information sur l’hospitalisation. Mais nous sommes tributaires du calendrier de clôture des établissements de santé, qui diffère pour partie de celui des organismes de sécurité sociale, lequel nous oblige à clore les comptes pour le 22 février puis pour le 15 mars. Lorsqu’ils inscrivent un produit à recevoir, nous ne pouvons pas encore comptabiliser la charge à payer.

Je répète, en tant que producteur des comptes avec Thomas Fatôme, que l’impact sur le déficit de la branche maladie est extrêmement marginal d’un exercice sur l’autre, puisqu’il est peu probable qu’il y ait une grande différence sur ce point entre deux exercices.

Vous évoquez ensuite les impôts et taxes affectés notifiés à l’activité de recouvrement. Vous savez que nous avons différents types de recettes, notamment la contribution sociale généralisée, qui est recouvrée par les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf), et les produits et taxes affectés, qui sont recouvrés par l’administration fiscale. Or, le fait générateur des cotisations pour les Urssaf est l’exercice d’une activité professionnelle, donc le mois de l’exercice de cette activité, ce qui permet un rattachement en droits constatés équilibré avec celui des charges : c’est bien l’exercice d’une activité professionnelle qui génère une cotisation, donc une recette. Hélas, en matière fiscale, l’enregistrement est fait pour partie au moment de l’encaissement ; l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) pourra être plus précise sur ce point. La Cour considère à juste titre comme une anomalie dans nos comptes le fait que certaines recettes soient rattachées à l’encaissement et pas à l’activité économique, en particulier s’agissant de la taxe sur la valeur ajoutée et de la taxe sur le tabac, les deux recettes fiscales principales de la branche maladie : elles ne sont pas rattachées au fait générateur, ce qui n’est pas conforme au principe des droits constatés.

En ce qui concerne enfin les recours contre tiers, c’est l’activité qui permet à l’assurance maladie, quand des frais de santé engagés pour un individu sont liés à des dommages causés par un tiers – accident de la route, coups et blessures volontaires… –, de se retourner contre ce tiers ou contre son assureur. Les principes comptables nous amènent à comptabiliser, dès lors qu’il y a des débours de santé, l’intégralité de ce qui pourrait être refacturé à l’assurance ou au tiers, tout en sachant que ce produit sera minoré pour de nombreuses raisons et dans des volumes significatifs puisqu’ils vont parfois jusqu’à 40 %. En apparence, dans nos comptes, on trouve donc un produit important neutralisé par une dépréciation de la créance générée par la comptabilisation du produit. Dès lors, nous affichons dans notre compte de résultat des produits que la Cour juge surestimés, et en face une charge de dépréciation de créance surévaluée : la Cour nous reproche d’afficher des recettes comme des dépenses gonflées. En réalité, ce qui compte pour le calcul du solde, c’est le net, qu’on ne nous reproche pas même si les méthodes peuvent toujours être améliorées. C’est un sujet dont nous discutons. Nous essayons, grâce à nos systèmes d’information, d’établir dès le début du dossier une estimation plus fine de la valorisation.

Parmi ces quatre problèmes, celui lié à l’article 58 du décret du 11 août 1983 devrait s’éteindre rapidement. Deux autres sont des conséquences d’échanges avec des tiers et nous devrions pouvoir fiabiliser l’information.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Pour avoir beaucoup vu des dossiers de recours contre tiers, je sais que ce sont des procédures parfois très longues. Il est difficile de voir comment se fait le recouvrement. C’est une zone grise.

M. Thomas Fatôme. Ces dossiers, vous l’avez dit, sont souvent longs et complexes. Les enjeux financiers sont importants, de l’ordre de 1 milliard d’euros par an. Nous nous efforçons tous d’aller récupérer ces sommes. Tout le réseau de l’assurance maladie est mobilisé pour informer les assurés comme pour accompagner les établissements et les professionnels de santé. Nous sommes également en dialogue constant avec les assureurs.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Quant aux insuffisances d’éléments probants, je ne vous interrogerai ici que sur les plus surprenantes. Ainsi, aux dires de la Cour, de nombreuses écritures comptables ne sont pas étayées par une pièce justificative : cela concernerait 6 % des dossiers en 2024. Le montant de prestations dont la pièce justificative n’est toujours pas produite par la Caisse nationale de l’assurance maladie plus de six mois après facturation serait de 1,6 milliard d’euros.

La Cour vous reproche aussi de sous-évaluer les provisions pour risques, particulièrement le montant des remises sur les prix des médicaments en 2024, comme l’a pointé un rapport récent de l’Inspection générale des affaires sociales.

Enfin, les états financiers de la caisse de sécurité sociale de Mayotte souffrent d’une insuffisance de justification, pour une somme de près d’un demi-milliard d’euros tout de même.

M. Thomas Fatôme. Je dissipe tout de suite une éventuelle ambiguïté : nous ne payons pas sans preuve. Il y a toujours, parfois de façon dématérialisée, un élément qui justifie le paiement. La situation la plus simple est l’oubli de carte Vitale chez le médecin : celui-ci fait ce que nous appelons un « flux dégradé », et nous adresse ensuite la pièce justificative. Il y a tout de même un flux, et il faut en effet que l’envoi du justificatif ait bien lieu par la suite. C’est un dialogue quotidien : les caisses se rapprochent des professionnels, les relancent éventuellement pour récupérer ces éléments qui confirment qu’un assuré a été pris en charge.

C’est un point sur lequel nous discutons avec la Cour depuis plusieurs exercices. Nous ne sommes pas en phase avec son analyse de la portée de ces manques. Je veux être clair car on entend parler de sommes énormes, jusqu’à 1,8 milliard d’euros. Cette extrapolation me semble très exagérée et elle ne traduit pas correctement un risque dans nos comptes.

M. Marc Scholler. Je ne nie pas non plus que cette absence de pièces justificatives puisse se produire. Mais il ne faut pas en effet l’assimiler systématiquement à une fraude ou à un indu. En réalité, c’est une partie administrative de notre processus de liquidation, ce qui peut d’ailleurs nous être reproché, notamment par les professionnels et les établissements de santé : dans tous les cas, notre système de paiement est ainsi fait que, pour tout paiement, une facture nous a bien été transmise. Les pièces manquantes sont des éléments complémentaires de preuve, exigibles, qui n’ont pas pu être produits ou rattachés dans les délais.

Si ce sujet est, de notre point de vue de producteur des comptes, devenu important dans le processus de certification, c’est parce que la crise sanitaire a conduit à des mesures exceptionnelles, notamment des dérogations de transmission de pièces justificatives parce que notre système ne permettait pas cette transmission. Au sortir de la crise, en 2022, la Cour des comptes, en consultant un indicateur de fiabilité des prestations, a identifié un taux d’absence de pièces justificatives supérieur aux années précédentes, de l’ordre de 10 % de mémoire, alors que le système devait exiger à nouveau la transmission de ces pièces. Ce taux a été réduit à 6 % en 2023, puis à 1,8 % en 2024. Il faut comprendre que le nombre de pièces justificatives est assez faible, quelques dizaines dans un échantillon de plusieurs milliers de dossiers reliquidés. L’extrapolation donne l’impression de sommes énormes, surtout quand certaines pièces justificatives concernent des établissements de santé, donc des montants élevés.

C’est un sujet sur lequel nous travaillons évidemment. Notre objectif est d’arriver aussi proche de zéro que possible, même si ces pièces ne sont pas utiles directement à la liquidation, mais plutôt en cas de vérifications que nous pouvons être amenés à mener dans le cadre de contrôles internes, ciblés ou destinés à lutter contre la fraude. Nous préférons bien sûr réduire ces situations plutôt que de les gérer ultérieurement, donc accroître la dématérialisation de la norme. Celle-ci est déjà importante : l’ordonnance, pièce justificative d’une prise en charge de médicament, est directement numérisée par le professionnel de santé. Ce processus Scor, pour scannérisation des ordonnances, est déployé chez différentes catégories de professionnels de santé. Nous les accompagnons, de façon graduée, si nous détectons une déviation atypique. Lorsque les règles ne sont pas respectées, nous faisons preuve de fermeté. Cela a été généralisé dans le réseau. Il en résulte des notifications d’indus à des professionnels de santé qui ne respectent pas les délais de transmission des pièces concernées.

Mme la présidente Annie Vidal. La Cour estime à 1,6 milliard d’euros le montant de prestations dont la pièce justificative n’est toujours pas produite plus de six mois après facturation. Ces pièces sont-elles en cours de récupération ou définitivement manquantes ?

M. Marc Scholler. Vous avez évoqué avec la Cour ces questions de fiabilité, notamment l’indicateur de risque résiduel. Dans le cadre des estimations, il manque, dans l’échantillon des dossiers contrôlés, des pièces justificatives. Leur nombre est ensuite extrapolé à l’ensemble de nos dispositifs de liquidation. C’est en quelque sorte une fourchette théorique : ces pièces ne sont pas identifiées en tant que telles comme manquantes. Nous n’avons donc aucune assurance que ce chiffre soit fiable.

Par ailleurs, je parlais de factures dont le montant est parfois élevé pour les établissements notamment. Il faut, pour être tout à fait complet, préciser qu’on peut aussi avoir une concentration géographique. Dans les départements d’Île-de-France par exemple, les caisses primaires sont présentes sur plusieurs sites et elles suivent des modalités d’archivage directement liées aux contraintes de gestion qui leur sont appliquées. Parfois, dans le cadre de ces contrôles spécifiquement, il peut être difficile d’identifier une pièce précise si elle n’a pas été numérisée à la source. Cela nécessite un temps plus long. On n’est pas sûr qu’elle soit absente mais, lors d’un contrôle précis, on ne la trouve pas. Les problèmes sont très concentrés sur quelques caisses.

M. Thomas Fatôme. Je peux expliquer les enjeux des remises sur les médicaments, à moins que vous ne préfériez que nous ne le fassions par écrit.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Vous pourrez répondre plus longuement par écrit, d’autant que le rapport de l’Inspection générale des affaires sociales, paru il y a quelques semaines, est clair. Dites-nous seulement si ces problèmes ont finalement un impact sur la réalité des comptes.

M. Thomas Fatôme. Le débat porte sur les provisions destinées à prendre en compte le risque lié aux contentieux que les entreprises du secteur pharmaceutique forment à l’encontre des décisions du Comité économique des produits de santé, qui gère ces sujets. Les services de l’État établissent le risque juridique, en dialogue avec ledit Comité économique, et le notifient à l’Urssaf caisse nationale, en lien avec nous.

La Cour, dans ses travaux sur l’exercice 2023, avait estimé qu’il y avait une anomalie significative de sous-évaluation de ces provisions. Elle a modifié son approche, il faut le signaler, pour l’exercice 2024. Elle a désormais considéré qu’il manquait des éléments probants sans qu’il n’y ait plus matière à signaler une anomalie significative, alors même que le périmètre des litiges s’est plutôt étendu.

L’article 28 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 a prévu des mesures de validation des montants dus au titre de la clause de sauvegarde pour les années 2000 à 2024. Ceci devrait mettre un terme, pour l’essentiel, à ces débats juridiques, pour bien comptabiliser les sommes provisionnées au titre de ces contentieux, qui vont, je pense, mécaniquement diminuer fortement dès l’exercice 2025.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. J’en viens aux insuffisances de l’enregistrement et de l’estimation des actifs et des passifs. La Cour évoque ici l’évaluation des charges à payer et des provisions pour charges de soins, des créances et des dépréciations, celle des créances et des dépréciations liées aux recours contre tiers que nous avons évoquée tout à l’heure, et enfin celle des actifs et des passifs relatifs aux soins à l’étranger. Sur ce dernier point, elle pointe notamment l’annulation prématurée par le Centre national des soins à l’étranger (CNSE) de dettes qu’il conteste, ainsi que l’utilisation d’un outil de gestion inadapté. Nous interrogerons le Centre national des soins à l’étranger lui-même prochainement. Mais il relève de votre compétence.

En particulier, la Cour écrit que « l’arrêt de maintenance de l’ancien outil expose à un risque de perte d’historique ». Que pouvez-vous dire de ces défauts d’estimation ?

M. Marc Scholler. Ce ne sont pas là des anomalies significatives, mais plutôt des axes d’amélioration des dispositifs statistiques qui nous permettent d’évaluer nos provisions à la clôture de l’exercice.

Ces provisions sont consubstantielles à la comptabilité en droits constatés. En effet, nativement, notre comptabilité est une comptabilité de caisse : ce dont nous disposons, c’est du flux de facturation. Or, un professionnel de santé a vingt-sept mois pour nous envoyer la facture d’un acte, la dépense étant ensuite rattachée à son fait générateur donc au moment où elle a été effectuée. Nous utilisons donc des méthodes statistiques qui, grâce à un dispositif « de complétude », permettent de poursuivre une trajectoire statistique pendant la période de clôture des comptes. Nous le faisons pour partie avec nos propres données, lorsque nous prenons en charge toute la facturation : dans ce cas, nous pouvons anticiper et simuler ce que les charges représenteront. En revanche, pour tout ce qui est hospitalier, nous sommes tributaires des données du programme de médicalisation des systèmes d’information, elles-mêmes transformées en données de facturation puis en arrêtés. Nous travaillons sur ces sujets, en particulier avec l’Agence technique de l’information sur l’hospitalisation, pour affiner l’estimation des charges hospitalières à rattacher à l’exercice.

On ne peut, par construction, estimer au préalable la fiabilité d’une provision : on ne peut le faire qu’ultérieurement, quand on peut observer ce qui a été réellement facturé par rapport à ce que nous avions anticipé. Il peut y avoir un effet sur les comptes en cas d’écart significatif en pourcentage, donc si des charges sont décalées d’un exercice sur l’autre. Cela explique notre calendrier de clôture, qui est exigeant mais qui permet d’être certains de nos dépenses et de nos provisions. La Cour a d’ailleurs récemment levé une réserve qu’elle avait formulée au sujet des provisions hospitalières, passées de 8 à 4 milliards d’euros : une partie d’entre elles a été, grâce à une évolution de notre système d’information, transformée en charges à payer, donc en montant certain, par opposition à une provision qui n’est qu’une estimation.

S’agissant de données statistiques, il restera toujours une part d’imprécision. Mais cette méthode, dite de complétude, permet un meilleur pilotage qu’une comptabilité de caisse, du fait de sa transparence et parce qu’elle vise à rattacher à un exercice en cours des dépenses qui ne nous ont pas encore été facturées. L’écueil, je le répète, est le décalage des données dans le temps, ce que nous cherchons à améliorer. Notons d’ailleurs que c’est pour cette raison que les entreprises sont les premières à provisionner lors de l’émergence de risques.

Le directeur de la stratégie, des études et des statistiques de la Caisse nationale de l’assurance maladie le dirait mieux que moi, mais la crise sanitaire a considérablement modifié nos trajectoires de dépenses. Cette situation a nécessité de faire évoluer le suivi statistique et le provisionnement.

Enfin, il existe différents moyens de déprécier des créances. Il y a des dépréciations statistiques : un même taux est appliqué à toute une catégorie d’entre elles, eu égard à un risque de non-recouvrement. Il peut y avoir des dépréciations spécifiques, pour des créances souvent significatives. Les dépréciations peuvent donc être liées à des situations communes, aux indus frauduleux ou encore aux recours contre tiers. Comme les statistiques peuvent être sources d’erreurs, un principe de prudence s’impose. Cela vaut aussi pour le certificateur, qui ne peut donner son blanc-seing à un dossier tant que son dénouement n’est pas connu.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je rappelle que le Centre national des soins à l’étranger dépend de la Caisse nationale de l’assurance maladie et qu’il a remplacé pour la gestion des indus le Centre des liaisons européennes et internationales de sécurité sociale. Il est chargé, sauf erreur de ma part, de rembourser les soins avancés à l’étranger par nos compatriotes et de récupérer auprès d’États tiers les sommes avancées sur notre sol pour les soins de leurs ressortissants. À cet égard, une créance de 10 milliards d’euros a été éteinte en 2010.

Il me semble important de connaître avec précision le fonctionnement de cet organisme. Si sa manière d’abandonner des créances pourrait certainement être revue, cela nous permet d’aborder la question des indus de prestations. En effet, la Cour des comptes indique que seuls 53 % des indus à caractère frauduleux sont recouvrés, et qu’il lui a été impossible d’apprécier leur incidence sur les comptes généraux de la Caisse nationale de l’assurance maladie, cette dernière n’ayant pu lui transmettre les données pertinentes. On peut lire dans le rapport que « les pertes liées au recouvrement n’ont pu être différenciées selon leur nature […] ou par typologie d’indus » et que « les outils ne permettent pas de fournir […] les restes à recouvrer par millésimes de créances ». Par conséquent, je m’interroge sur le dispositif Sucre, l’outil national de gestion. Le développement d’un nouvel instrument est-il prévu ?

M. Thomas Fatôme. Dans une logique d’efficacité et de maîtrise des coûts de gestion, le Centre national des soins à l’étranger, localisé est à Vannes, mutualise différentes opérations complexes. De la même manière, des caisses primaires se sont vu confier des missions régionales ou nationales et elles affichent de bons résultats. Tel est d’ailleurs le cas du Centre national des soins à l’étranger.

Il n’y a eu aucun abandon de 10 milliards d’euros de créances. Je ne vois pas à quoi vous faites allusion. Nous gérons les créances et les dettes de manière rigoureuse. Pour la seule année 2024, la France a récupéré 1,3 milliard d’euros de la part de trente-neuf pays et elle a payé 680 millions d’euros à trente-six États. Je rends hommage aux équipes du Centre national des soins à l’étranger, qui accomplissent un important travail.

Mme Aurélie Combas-Richard, directrice déléguée aux opérations. Le Centre national des soins à l’étranger utilisera le dispositif Metis jusqu’en 2029. Un nouvel outil, baptisé Oversi, est développé en parallèle. Il est d’ores et déjà utilisé pour certains lots et il a vocation à sécuriser les créances à produire. Il assurera, à terme, le traitement de tous les dossiers, sans perte d’information ni de traçabilité des créances lors du basculement définitif.

M. Thomas Fatôme. Pour que les choses soient claires sur cette question importante, il existe deux types d’indus. Il y a d’abord ce que nous appelons les indus courants, liés à des erreurs, des omissions, des éléments complexes. Ils représentent 93 % du total des indus et ils sont recouvrés sous vingt-quatre mois à hauteur de 98 %, notamment par l’intermédiaire des retenues sur prestations. Les choses se passent de manière fluide.

Il y a ensuite les indus frauduleux, qui représentent donc 7 % du total et qui appellent évidemment toute notre attention, d’autant que les montants unitaires sont souvent plus élevés. Les recouvrements sont plus complexes, parfois liés à de longues procédures judiciaires et pouvant se heurter à des stratégies d’insolvabilité.

M. Marc Scholler. Pour dire les choses simplement, notre objectif est de limiter les indus. Malheureusement, notre système en génère, en raison d’erreurs de facturation notamment de la part de tiers lors de la transmission des flux, et ils ne sont parfois détectés qu’ultérieurement. Cela peut arriver, par exemple, quand un professionnel de santé facture à plusieurs reprises un même acte, ou lorsqu’une erreur de droit nécessite de réestimer une prestation.

Comme nous pouvons faire de la retenue sur flux, la branche maladie recouvre entre 98 % et 99 % des 6,2 milliards d’euros d’indus générés chaque année. Cette proportion élevée figure, sauf erreur, dans le rapport de la Cour des comptes sur la gestion des indus.

L’indu frauduleux est plus problématique. Il peut donner lieu à quatre types de sanction : le déconventionnement, la pénalité financière, la sanction ordinale et la sanction pénale. Or, dans ce dernier cas, la procédure est longue et le fraudeur est souvent en mesure d’organiser son insolvabilité, voire de quitter le territoire. Le cas échéant, l’argent de la solidarité qui a été détourné ne peut plus être récupéré.

Notre objectif est logiquement d’améliorer nos résultats contre la fraude, ce que nous parvenons à faire depuis plusieurs années. En 2024, nous parlons de 628 millions d’euros, soit presque trois fois plus qu’en 2021. Notre mobilisation, extrêmement forte, passe par la sécurisation du système afin d’éviter que la fraude soit tout simplement possible, ce qui oblige à poursuivre les fraudeurs. Or, ces derniers sont de mieux en mieux organisés et à même de faire disparaître les fonds rapidement. L’amélioration du recouvrement des indus frauduleux requiert de sécuriser le système en amont, donc de se doter d’un dispositif de prévention des fraudes.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Nous venons justement de voir avec les représentants de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes comment dépister au plus vite, autrement dit le plus amont possible, les sources d’indus frauduleux. Il faut que les systèmes d’information et de contrôle fassent apparaître ces fraudes sans délai.

S’agissant toujours du Centre national des soins à l’étranger, comment s’appliquent les conventions internationales de soins ? La France est signataire d’un grand nombre d’entre elles : est-ce au Centre national de les appliquer ? Je pose la question car ces conventions sont moins nombreuses depuis 2000, alors qu’elles sont un bon moyen de diminuer les indus.

M. Thomas Fatôme. Ce sont des conventions d’État à État, négociées par la direction de la sécurité sociale en lien avec le ministère des affaires étrangères. Elles ont un cadre commun mais des objets très spécifiques comme la situation des étudiants, des retraités ou des actifs. Chaque convention doit être appréhendée individuellement. L’idée est de trouver un équilibre pour à la fois simplifier la vie des assurés en pays étranger et assurer de bonnes relations financières avec ces États.

Ensuite, nous faisons un travail d’opérateur en traçant les dépenses, les créances et les dettes, en lien étroit avec la direction de la sécurité sociale. Nous ne sommes ni à l’initiative, ni en retrait : je le répète, ces conventions bilatérales organisent les relations financières entre deux pays s’agissant de la vie de leurs assurés. Nous pourrions d’ailleurs parler également des règlements européens qui constituent, eux aussi, un cadre spécifique.

Mme Aurélie Combas-Richard. Le plan de contrôle de l’assurance maladie constitue pour ainsi dire une fusée à plusieurs étages pour la prévention des indus.

Il y a d’abord les contrôles qui permettent d’intervenir avant que la dépense ne soit ordonnancée, ce qui prévient les indus. Dans le cadre d’un échange régulier avec la Cour des comptes, nous avons beaucoup investi dans les contrôles dits embarqués dans le système d’information, en amont du paiement de la dépense. Ainsi, quand une différence de prestation potentiellement indue est détectée, elle est automatiquement bloquée. Dans le cas des arrêts de travail, le système prévoit ainsi une quarantaine de motifs de rejet, par exemple pour éviter un double paiement si un premier arrêt va du lundi au mercredi et un second du mardi au jeudi. De même, nous menons un vaste projet de refonte, appelé Meteore pour « moteur évolutif de traitement et organisation de l’assurance maladie », afin de procéder à des contrôles embarqués des frais de santé. Nous sommes en train de le déployer dans les pharmacies.

Il y a ensuite les contrôles préalables que nos techniciens de prestation conduisent auprès des ordonnateurs. Un bon exemple est la prescription de fauteuils roulants, dont la réforme est entrée en vigueur le 1er décembre dernier. Avant même la dépense, nos techniciens vérifient si l’ordonnateur est autorisé à prescrire un tel dispositif et si les pièces justificatives ont bien été portées au dossier. En définitive, entre 20 % et 23 % des dossiers sont bloqués d’emblée. Nous appelons cela le plan de contrôle socle de l’ordonnateur. Il permet d’économiser environ 31 millions d’euros par an. Il est complété par un plan de contrôle de l’ordonnateur médical, auquel participent nos praticiens conseils qui sont des médecins, des pharmaciens, des chirurgiens-dentistes ou encore des infirmiers. Ces compétences médicales nous autorisent à diligenter des contrôles supplémentaires, qui interviennent aussi avant la dépense.

Enfin, d’autres contrôles encore sont réalisés après paiement par les équipes des agences comptables des caisses primaires d’assurance maladie. Il y a une complémentarité.

Nous avons des échanges nourris avec la Cour des comptes sur l’ensemble de ces étapes qui forment un plan de contrôle unique. Il s’y ajoute la lutte contre la fraude, qui concentre des ressources supplémentaires.

Mme la présidente Annie Vidal. Avez-vous les moyens de procéder à ce que j’appellerai des contrôles de légalité ou d’opportunité des arrêts de travail ? Êtes-vous en mesure de vérifier que les arrêts et prolongations de plus de trois jours ont bien été prescrits après une consultation en présentiel et non après une téléconsultation ?

M. Thomas Fatôme. Oui, nous pouvons tracer les téléconsultations, sous réserve que le médecin ait coché la case correspondante. L’opération est déclarative : vérifier s’il y a eu une connexion informatique entre l’assuré et le médecin serait particulièrement intrusif.

Nous sommes extrêmement déterminés à lutter contre la fraude, comme en témoignent nos résultats qui devraient continuer de s’améliorer fortement eu égard à la mobilisation du réseau et de la caisse nationale. Toutefois, j’ai coutume de rappeler que l’immense majorité des professionnels de santé cotent correctement leurs actes et respectent les règles du jeu. J’ai toutes les raisons de penser qu’il en est de même pour les téléconsultations, si bien que nous pouvons tracer les opérations. C’est d’ailleurs l’assurance maladie qui avait proposé au Parlement de mieux réguler les arrêts de travail prescrits en téléconsultation en les limitant à trois jours, hors conditions spécifiques.

Je n’en ai pas parlé dans mon propos introductif mais, non seulement notre système repose sur les comportements déclaratifs et individuels des acteurs, il vise de surcroît un équilibre dans les contraintes que nous imposons aux professionnels de santé et aux assurés. Il convient de préserver une forme de simplicité et de liberté. Nous pourrions décider, demain, que la carte Vitale est absolument obligatoire, partout et tout le temps. Dès lors, l’assurance maladie ne recevrait plus de flux papier. Mais cela aboutirait à un embarras considérable pour des millions de patients et des centaines de milliers de professionnels. Oublier sa carte Vitale en allant à la pharmacie, ça arrive à tout le monde.

Mme la présidente Annie Vidal. Je suis d’accord.

M. Thomas Fatôme. Je le précise car les questionnements légitimes sur certaines situations peuvent aussi être le reflet de cet équilibre destiné à simplifier la vie des patients et des professionnels, assurer le bon fonctionnement du système et gérer certaines contraintes. C’est pour cela que nous devons relancer les praticiens qui, de bonne foi pour l’immense majorité d’entre eux, oublient de transmettre toutes les pièces justificatives de leurs actes.

M. Marc Scholler. Concernant les arrêts de travail, nous cherchons avant tout à sécuriser le système pour rendre impossible toute déviance, tout en conservant un système accessible. Nous préconisons la transmission systématique sous forme dématérialisée des arrêts, sachant qu’elle représente déjà plus de 80 % du flux. Le risque, pour nous, réside au niveau de la personne qui se situe entre le prescripteur et l’assurance maladie : c’est elle qui pourra modifier, falsifier ou réutiliser un arrêt de travail. Des formulaires peuvent ainsi être réutilisés ou constitués à partir de rien. L’arrêt électronique représente donc l’avenir, du moins pour la sécurisation.

Peut-être en avez-vous entendu parler : nous avons aussi introduit un formulaire Cerfa sécurisé, à la manière des billets de banque, avec sept ou huit points de contrôle comme des hologrammes.

Au fond, outre notre trajectoire d’amélioration, tout est automatisé, intégré et systématiquement contrôlé. Il reste certes des imperfections, mais le système d’information vérifie automatiquement la conformité des pièces, des prescriptions et des facturations. Viennent ensuite des contrôles plus ciblés et plus fins afin d’identifier les comportements anormaux ou atypiques. Ils requièrent soit des outils informatiques plus malins, plus agiles et plus adaptés, soit des compétences humaines spécifiques. Des contrôles médicaux ciblés ont ainsi été conduits cet été sur les arrêts de travail, certains d’entre eux ayant donné lieu à une reprise de l’activité car l’analyse médicale des situations ne justifiait pas la poursuite des interruptions. De la même manière, des entretiens confraternels peuvent être organisés pour vérifier la justification médicale des prescriptions. Mais, je le répète, des dispositifs sont introduits pour vérifier systématiquement les actes, pour rendre la fraude et l’erreur impossibles.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Dans son rapport, la Cour des comptes indique que la Caisse nationale de l’assurance maladie n’aurait pas transmis toutes les données nécessaires à l’évaluation des indus, particulièrement ceux frappés par une prescription de deux ans, alors que celle-ci est portée à vingt ans en cas de fraude. Pourriez-vous nous éclairer sur ce point ?

J’entends ce que vous dites au sujet des efforts consentis, aussi bien en amont qu’en aval, en matière de contrôle et de prévention. Cela étant, de nombreux acteurs facturent des actes sans disposer d’une carte de professionnel de santé. C’est ce qui remonte du terrain. Je pense aux chauffeurs de taxi, aux fournisseurs ou à certaines structures de soins. Ajoutons à cela les flux dégradés dont nous parlions, lorsque la carte Vitale n’est pas immédiatement utilisée. Sur présentation d’une simple attestation de droits, un assuré peut bénéficier du tiers payant et un praticien facturer un acte de manière inappropriée à la caisse de sécurité sociale, notamment en ce qui concerne les prises en charge à 100 % comme pour l’aide médicale de l’État, la complémentaire santé solidaire ou les affections de longue durée.

S’agissant des fournisseurs, certains ne travaillent que sur la base des produits et prestations remboursables par l’assurance maladie. Je pense, sans acrimonie à leur égard, aux fameux prestataires de soins à domicile, nouveau corps de métier qui n’est pas une profession médicale et qui s’est discrètement développé au cours de la dernière décennie. Les dépenses afférentes ont augmenté de 10 % par an depuis dix ans, soit un doublement sur la période, et donneraient déjà lieu à 4 milliards d’euros de prise en charge par an.

J’aurais pu évoquer aussi les actes réalisés par les médecins remplaçants sans identification correcte, particulièrement lorsqu’ils sont renseignés sur format papier.

Tous ces éléments ne donnent pas systématiquement lieu à des fraudes mais, potentiellement, à des indus. Ce sont autant de points de fuite. Or, sous la pression légitime du remboursement rapide des patients et des professionnels de santé, le contrôle est parfois incomplet.

M. Marc Scholler. Le premier pilier de la lutte contre la fraude, c’est l’évaluation de notre vulnérabilité. D’après la Cour des comptes, le périmètre d’évaluation de la fraude ne couvre que 44 % de l’ensemble des dépenses. On ne peut procéder à une estimation à partir de rien : notre évaluation, partagée avec le Haut Conseil du financement de la protection sociale et la Cour des comptes, repose sur une méthode statistique fondée sur un historique de fraudes.

Certaines dépenses ne sont pas incluses dans ce champ, notamment les dotations hospitalières qui, attribuées par arrêté, ne peuvent faire l’objet de fraude. Des travaux ont été menés afin d’intégrer dans le périmètre les indemnités journalières et la tarification à l’activité. En revanche, nous disposons de moins de données sur les sages-femmes et les centres de santé. Ces derniers subissent, dans la période récente, des fraudes d’ampleur en lien avec la mise en œuvre du 100 % santé sur les audioprothèses.

Nous nous mobilisons surtout contre les fraudes organisées, commises par des parasites qui se greffent au système pour s’enrichir personnellement. Elles dépassent la distinction classique entre la fraude commise par les assurés et celle des professionnels de santé qui, dans ce contexte, représente 70 % des montants détectés. Nous avons constaté des fraudes aux tests antigéniques en 2022, puis d’autres impliquant des centres de santé en 2023 et d’autres encore aux audioprothèses en 2024. Cette année, ce sont les véhicules pour handicapés qui sont concernés. Dès qu’une nouvelle dépense publique est créée, des acteurs extérieurs au système s’y greffent pour la détourner à leur profit.

Les auteurs de fraudes sont plus professionnels et organisés. Ils utilisent les réseaux sociaux pour recruter des « mules » dans le trafic de médicaments. Ce nouveau format, plus complexe, est plus difficile à estimer que les fraudes habituelles, commises par les professionnels de santé ou les assurés. Du reste, c’est sur ce sujet que la Cour des comptes souligne le caractère incomplet de cette estimation.

Le fraudeur raisonne comme n’importe quel acteur économique : face à des contrôles destinés à empêcher son forfait, il évaluera son retour sur investissement. Il cherchera une faille, notamment au moment de la création d’une nouvelle dépense ou d’un nouveau dispositif. Nous engageons une course contre la montre contre les fraudeurs. Dans ce contexte, il est nécessaire d’évaluer de manière continue la vulnérabilité à l’aide d’un outil spécifique, distinct du dispositif statistique qui permet d’éclairer la réalité de la fraude.

Par ailleurs, nous sommes confrontés à une difficulté technique dont la résolution supposerait des investissements massifs. Le système d’information ne permet d’identifier des indus que sur une période de deux ans, alors même que l’action se prescrit par trois ans et par vingt ans pour les prestations en espèce. Même si ces situations ne correspondent pas aux cas les plus fréquents, elles entraînent un préjudice pour les finances publiques. Notre objectif est d’agir vite pour mettre fin au plus grand nombre de fraudes plutôt que d’analyser de manière approfondie un dossier à l’enjeu financier limité.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Un grand plan de lutte contre la fraude avait été lancé en 2007 par Nicolas Sarkozy. En 2011, dans son rapport sur la lutte contre la fraude sociale, le député Dominique Tian l’évaluait déjà à plus de 10 milliards d’euros. Or, aujourd’hui, seul 1 milliard d’euros serait récupéré. Comment améliorer le recouvrement ?

M. Thomas Fatôme. Ces chiffres, qui sont ceux du Haut Conseil, concernent toutes les branches de la sécurité sociale. Une grande partie des montants en cause est liée au travail illégal. Même si la fraude à l’assurance maladie peut représenter un montant significatif, elle ne relève pas du même ordre de grandeur.

Nous sommes engagés dans une démarche d’évaluation, champ par champ, de la fraude à l’assurance maladie, dont le périmètre est large. Elle prend différentes formes : il peut s’agir d’un assuré qui dépose une demande indue de complémentaire santé solidaire, d’un professionnel de santé qui applique une cotation frauduleuse ou encore d’une bande organisée qui crée de fausses entreprises. Nous avons accompli un travail important dans une stratégie exhaustive de lutte contre la fraude : évaluer, prévenir, détecter, contrôler, sanctionner.

Mme la présidente Annie Vidal. C’est tout l’objet du projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales.

M. Thomas Fatôme. En effet, ce projet de loi nous aidera à renforcer nos outils. Nous espérons que son examen pourra bientôt se poursuivre. Car notre stratégie donne des résultats grâce à la mobilisation de la Caisse nationale et de l’ensemble du réseau de l’assurance maladie. Depuis la fin du covid‑19, nos résultats ont presque triplé : 640 millions d’euros de préjudices ont été évités ou stoppés en 2024, ce qui est significatif.

Bien entendu, la clé est de renforcer la détection, les contrôles et les sanctions. Mais il faut aussi réduire les zones de risque. Grâce à la mobilisation collective de l’assurance maladie et des médecins, le taux de recours à l’arrêt de travail en ligne, qui prévient toute fraude, atteint 84 %. De la même manière, nous déployons l’ordonnance numérique, dotée d’un QR code : il s’agit de la meilleure défense contre les trafics de médicaments et les fausses ordonnances. Nous sommes pleinement mobilisés pour mettre en œuvre cette stratégie avec une logique claire : identifier les zones de risque et prévenir les fraudes le plus en amont possible.

Nous vous transmettrons des éléments relatifs à la facturation des transporteurs sanitaires. Plus de 85 % d’entre eux utilisent le système électronique de facturation intégré (Sefi), qui garantit une facturation sécurisée. Nous avons conclu une convention-cadre avec les taxis qui prévoit une facturation mieux maîtrisée et l’obligation de géolocalisation à l’horizon du 1er janvier 2027.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. La Cour a relevé trois domaines où des anomalies importantes affectent la gestion des bénéficiaires. D’abord, s’agissant de la protection universelle maladie (Puma), l’estimation du nombre de bénéficiaires semble incohérente eu égard aux 100 000 fermetures de droits prononcées. Par ailleurs, les indus sont notifiés en faible nombre. Combien sont recouvrés ?

Ensuite, la Cour souligne que la durée des affections de longue durée soulève une difficulté : 440 000 personnes se trouvent reconnues sans limitation de temps et 50 000 pour une durée supérieure à dix ans.

La Cour relève également que les conditions d’attribution de la complémentaire santé solidaire ne sont pas suffisamment contrôlées.

Enfin, la situation déclarée par le demandeur de l’aide médicale de l’État n’est pas vraiment vérifiée. La base Visabio du ministère de l’intérieur ne permet pas de consulter l’intégralité des titres reconnus par la France. À cet égard, les consulats ne peuvent vérifier les visas délivrés dans l’espace Schengen ; nous proposerons donc d’y remédier.

Quelles mesures comptez-vous prendre pour améliorer la gestion des bénéficiaires ?

M. Thomas Fatôme. J’insiste sur l’importance que nous attachons à une gestion des droits rigoureuse, qu’il s’agisse de la complémentaire santé solidaire, de la protection universelle maladie ou, puisque nous la gérons pour le compte de l’État, de l’aide médicale de l’État. Bien que la Cour nous invite à faire mieux, je ne crois pas qu’elle porte un jugement aussi critique sur notre gestion. En tout état de cause, ce n’est pas ainsi que j’interprète nos échanges avec elle.

Le contrôle des bénéficiaires de la protection universelle maladie se traduit par des opérations lourdes, qui mobilisent de nombreux agents de l’assurance maladie. Nous échangeons des fichiers avec l’ensemble des acteurs des administrations fiscale et sociale ainsi qu’avec le ministère de l’intérieur afin de contrôler la situation de dizaines de millions de personnes : leur activité, leur résidence, la régularité de leurs droits. Ces contrôles nous conduisent à prononcer des fermetures. Je veux être clair : nous gérons les droits des assurés de manière rigoureuse. Aucune carte Vitale n’est active sans droits ouverts.

Nous avons un désaccord avec la Cour des comptes. Nous estimons non pertinent le recoupement qu’elle opère entre un outil de recensement de la population et le nombre d’assurés sociaux.

De la même manière, nous assurons, pour le compte de l’État, une gestion stricte des bénéficiaires de l’aide médicale de l’État, même s’ils n’ont pas la qualité d’assurés sociaux. La preuve en est que, selon le rapport de Claude Evin, ancien ministre de la santé, et de Patrick Stefanini, ancien préfet, les caisses primaires vérifient avec rigueur les conditions d’ouverture des droits à l’aide médicale de l’État. Nous avons d’ailleurs mutualisé les expertises en créant quatre pôles spécialisés.

S’agissant de la complémentaire santé solidaire, qui est attribuée sous condition de ressources, nous contrôlons attentivement les déclarations des assurés en nous appuyant sur les données du dispositif de ressources mensuelles et les échanges d’informations avec l’administration fiscale. Par ailleurs, nous effectuons des contrôles ultérieurs ciblés, sur la base d’une analyse de risque, pour identifier les dossiers potentiellement à risque. Dans ce cadre, nous disposons d’un droit de communication bancaire, accordé par le Parlement, qui permet de vérifier la cohérence entre les informations déclarées par l’assuré et celles figurant sur son compte bancaire. J’insiste sur ce point car de nombreuses fausses informations circulent. À l’assurance maladie, nous gérons les droits avec rigueur.

La fermeture des droits et le contrôle de la consommation de soins portent sur des petits montants. Ce sont avant tout les fraudes organisées et celles commises par une minorité de professionnels de santé qui représentent des enjeux financiers, non celles de personnes qui bénéficieraient de droits indus et envers lesquelles nous serions laxistes. Nous sommes fortement mobilisés par les échanges de données avec les caisses d’allocations familiales, France Travail, le ministère de l’intérieur et la direction générale des finances publiques. Le contrôle est une machinerie lourde.

Mme Aurélie Combas-Richard. En bonne logique, nous vérifions les conditions d’ouverture des droits au moment où ils sont accordés. En outre, chaque année, nous contrôlons la base de bénéficiaires, qui compte 63,5 millions de personnes. La première étape est l’échange automatisé d’informations avec nos partenaires, qui nous permet à la fois de vérifier que les conditions d’ouverture de droits sont toujours remplies et d’identifier les personnes que nous contrôlerons. Ainsi, en 2025, nous avons reçu 25 millions de mises à jour des chaînes employeurs, 7,6 millions de France Travail, 500 000 des chaînes des organismes de retraite et 100 000 des chaînes des caisses d’allocations familiales.

Une fois ce premier filtre appliqué, les informations relatives à un certain nombre de bénéficiaires ne sont toujours pas actualisées. Nous parlons, en 2025, de 11,5 millions de personnes, qui sont alors regroupées dans un fichier que nous transmettons à la direction générale des finances publiques au mois de juin. À l’automne, elle nous renvoie les informations relatives à la résidence fiscale, soit 9,7 millions de mises à jour, ce qui permet d’affiner les vérifications. Après ce second niveau de contrôle, en 2025, il restait 1,8 million de bénéficiaires non vérifiés. L’assurance maladie déclenche alors son propre plan de contrôle : la caisse primaire du ressort du bénéficiaire envoie d’abord un courrier demandant les pièces justificatives. En l’absence de réponse, une notification de fermeture des droits est envoyée à l’assuré. Si aucun justificatif n’est transmis, les droits sont effectivement fermés au lendemain du départ à l’étranger lorsqu’il est établi ou, dans les autres cas, à l’issue du délai contradictoire de quarante-cinq jours. La fermeture des droits entraîne l’invalidation de la carte Vitale et la désactivation du compte Ameli.

Par ailleurs, depuis 2021, nous travaillons avec la Cour afin d’expliquer les écarts constatés entre le nombre de résidents recensés par l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) et le nombre de bénéficiaires enregistrés dans le répertoire national inter-régimes des bénéficiaires de l’assurance maladie (Rniam). Le périmètre de ces deux outils est différent : ils ne couvrent pas les mêmes populations. Le répertoire national inclut des assurés qui ne résident pas en France : 210 000 travailleurs détachés, 200 000 expatriés, les travailleurs frontaliers, mais aussi 1,2 million de pensionnés pouvant bénéficier, sous certaines conditions, de la prise en charge des soins en France, les travailleurs saisonniers ainsi que les étudiants étrangers. Ces personnes ne sont pas recensées par l’Insee. À l’inverse, certaines personnes résidant en France ne relèvent pas de l’assurance maladie. C’est notamment le cas des travailleurs frontaliers qui exercent leur activité à l’étranger et des citoyens français relevant de régimes spécifiques dans certaines collectivités d’outre-mer, comme en Nouvelle-Calédonie ou à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Par ailleurs, nous avons constaté que la mise à jour de nos référentiels n’était pas suffisamment rapide. Depuis 2021, nous avons développé un outil permettant de synchroniser plus rapidement les données, notamment relatives à la fermeture des droits, entre les outils de gestion quotidienne des caisses, qui étaient parfaitement à jour, et le répertoire national inter-régimes des bénéficiaires de l’assurance maladie.

Quant aux affections de longue durée sans limitation de temps, avant 2011, aucun texte ne fixait de durée pour les principales d’entre elles – cancer, maladie d’Alzheimer, accident vasculaire cérébral. À la suite du travail accompli par la Haute Autorité de santé, ont été pris les décrets du 19 janvier 2011, du 3 avril 2017 et du 8 juillet 2024, qui prévoient notamment une sorte de clause du grand-père en vertu de laquelle seul le stock, et non le flux, devait être mis en conformité.

Nous avons décidé, avec l’appui de la Cour, de nous pencher sur les 400 000 assurés en affection de longue durée sans limitation de durée. Nous procéderons en deux étapes. D’abord, nous filtrerons les consommations de soins : dès lors qu’une consommation présente un lien évident avec la pathologie, le médecin-conseil fixera une date de fin d’affection de longue durée cohérente avec la pathologie et la consommation de soins, en se référant à la durée déterminée par la Haute Autorité de santé. Ensuite, pour les assurés qui ne consommeraient pas de soins, nous solliciterons d’abord le médecin traitant afin qu’il établisse un protocole de soins. En l’absence de réponse, nous saisirons alors l’assuré. Si nous restons sans réponse du médecin traitant ni de l’assuré, nous procéderons à la fermeture des droits.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Si les données du référentiel de l’Insee et celles de votre répertoire national venaient à se recouper, observerait-on encore un écart concernant le nombre de bénéficiaires de l’aide médicale de l’État ?

Le décret d’application de la loi du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020 prévoit un délai de carence de neuf mois pour les soins programmés des bénéficiaires de l’aide médicale de l’État. Alors qu’il est entré en vigueur le 1er janvier 2021, il n’a jamais été pleinement appliqué. Où en est-on aujourd’hui ?

M. Thomas Fatôme. Les écarts constatés entre les deux bases de données n’ont rien à voir avec l’aide médicale de l’État. Les répertoires d’assurés ne recensent pas ces bénéficiaires. Notre réponse est constante depuis plusieurs années et je dois encore la répéter : nous gérons les droits des assurés de manière rigoureuse. Le directeur de l’Insee vous a précisé la portée des différents répertoires. Du reste, selon le rapport des inspections générales des finances et des affaires sociales de 2023 sur les évolutions de la carte Vitale et de la carte Vitale biométrique, « l’exploration de l’écart entre les deux dénombrements semble aporétique ». Dès lors qu’on peut être assuré sans résider en France, la comparaison entre ces deux outils n’a pas de sens.

Nous appliquons pleinement les textes réglementaires relatifs aux délais de carence, étant entendu que ces situations sont peu fréquentes.

M. Thibault Bazin. En 2008, Roselyne Bachelot, alors ministre de la santé, indiquait que la création des agences régionales de santé conduirait à consolider et à amplifier le rôle des caisses d’assurance maladie dans la recherche de l’efficience et la gestion des risques. Qu’en est-il concrètement ? Quel bilan tirez-vous des plans pluriannuels régionaux de gestion du risque et d’efficience du système de soins ? Quelles sont les difficultés rencontrées par les commissions de contrôle associant de manière paritaire l’agence régionale de santé et l’assurance maladie ?

Les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes sont financés par les agences régionales de santé, les conseils départementaux et les particuliers. Comment s’articulent les contrôles diligentés par les agences régionales de santé avec ceux de l’assurance maladie et des départements ?

Vous veillez à la maîtrise des dépenses. Avez-vous relevé, à l’occasion des contrôles que vous effectuez, des actes non facturés par des établissements hospitaliers ? Les invitez-vous à facturer les actes réalisés ? Comment contrôlez-vous les prestations que plusieurs structures, comme les groupements d’intérêt économique et les groupements de coopération sanitaire, se facturent entre elles ?

Alors que la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale avait mis en évidence que certains néocentres de santé avaient commis des fraudes, de votre côté, vous avez relevé des facturations scandaleuses, avec une multiplication d’actes non justifiés, ainsi que des manquements aux obligations déontologiques de certains professionnels. Dans ce contexte, la coordination entre les agences régionales de santé, les ordres et l’assurance maladie semblait perfectible. L’adaptation des outils décidée par le législateur vous a-t-elle permis d’éviter de rembourser des actes frauduleux ? Comment vos opérations de contrôle s’articulent-elles avec celles des ordres et de l’agence régionale de santé ? Comment améliorer la sincérité budgétaire des actes de soins ?

M. David Magnier (RN). Depuis plusieurs années, un écart massif et documenté persiste entre le nombre de personnes affiliées à l’assurance maladie et le nombre de résidents effectivement recensés par l’Institut national de la statistique et des études économiques. Il est aujourd’hui estimé à 2,5 millions de dossiers actifs.

Cette anomalie, qui n’est ni nouvelle ni contestée, a été soulevée dès 2020 par une commission d’enquête parlementaire. Elle est signalée chaque année par la Cour des comptes, qui évoque désormais un point de friction important. Pourtant, de manière récurrente, la Caisse nationale de l’assurance maladie explique qu’elle ne retient pas cette approche méthodologique et elle refuse d’engager des contrôles à la hauteur de ces enjeux. En 2026, il ne s’agit plus d’un débat technique mais d’un enjeu majeur de gestion financière et de responsabilité administrative.

En effet, selon vos propres données agrégées, le coût annuel moyen d’un assuré pour l’assurance maladie est estimé entre 3 000 et 3 500 euros par an. Rapportées à 2,5 millions de dossiers, les dépenses potentiellement associées à des droits non vérifiés seraient comprises entre 7,5 et 9 milliards d’euros par an. Depuis 2020, parmi ces 2,5 millions de dossiers, combien ont fait l’objet d’un contrôle effectif et individualisé portant sur la réalité des droits ? Combien de droits ont été fermés, suspendus ou rectifiés ? Pour quel motif exact : décès, départ du territoire, absence de résidence stable, doublon, fraude ? Quel est le montant des indus et, à l’inverse, le montant des dépenses évitées grâce à ces contrôles ? À défaut, pourquoi ne pouvez-vous produire une estimation financière sérieuse de ce risque ?

Vous avez indiqué que votre gestion était rigoureuse. À vous écouter, tout fonctionne à merveille au sein de l’assurance maladie. Pourtant, la Cour certifie vos comptes avec des réserves. Ne pensez-vous pas que vous pourriez mieux faire ? Autrement dit, la Caisse nationale de l’assurance maladie considère-t-elle acceptable que plusieurs milliards d’euros potentiels échappent à tout contrôle sérieux, alors que l’on invoque la rigueur budgétaire pour justifier des restrictions pesant sur les assurés, les soignants et les cotisants ?

M. Thomas Fatôme. Je tiens à souligner la qualité de la collaboration entre le réseau de l’assurance maladie et celui des agences régionales de santé. Elle se traduit au niveau régional par des feuilles de route partagées entre l’agence régionale de santé et les directeurs coordonnateurs de la gestion du risque, qui assurent, pour l’assurance maladie, la coordination des opérations de contrôle, de maîtrise des dépenses et de lutte contre la fraude.

On constate de nombreuses synergies, notamment en matière d’échanges d’informations relevant du champ de compétences de chaque acteur, à savoir les hôpitaux pour les agences régionales de santé et les soins de ville pour l’assurance maladie. De même, de nombreux sujets font l’objet d’une approche partagée entre les équipes de l’agence régionale de santé et celles de l’assurance maladie. Je pense par exemple aux prescriptions hospitalières exécutées en ville, aux transports ou aux biosimilaires.

Par ailleurs, le covid‑19 et ses conséquences, notamment les tensions hospitalières, nous ont conduits à relancer plusieurs chantiers avec les agences régionales de santé et le ministère de la santé. En 2024, nous avons repris les visites annuelles des établissements de santé afin de dresser un état des lieux. Par ailleurs, en 2025, nous avons rétabli les contrôles sur la tarification à l’activité, qui avaient été suspendus pendant la période du covid‑19, puis durant les mois qui ont suivi en raison du système de garantie de recettes qui les rendaient inopérants. Nous pouvons ainsi vérifier s’il y a eu une optimisation de la facturation ou des oublis de facturation, même si ces cas ne sont évidemment pas les plus fréquents. Tout cela fait partie de notre dialogue avec les établissements.

En tenant compte du mode de financement particulier des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes, dont les dotations peuvent être calculées à partir du tarif de soins partiel ou du tarif de soins global, nous vérifions que les soins qui y sont prodigués ne donnent pas lieu à un double paiement, qu’ils n’ont pas été payés une deuxième fois à travers la carte Vitale. Chaque année, nous identifions de cette façon plusieurs dizaines de millions d’euros d’indus. Nous pourrons vous transmettre les résultats de ce travail, que nous menons en collaboration étroite avec les agences régionales de santé.

Monsieur Magnier, je suis ici pour présenter de manière exhaustive nos mécanismes d’ouverture des droits et de contrôle. Or, vous procédez à une comparaison qui n’a pas de sens, selon moi, pour mettre en doute notre gestion des droits des assurés sociaux, et pour nous accuser d’assurer 2,5 millions de personnes en trop. Il y a là quelque chose de gênant. Jamais la Cour des comptes ne met ainsi en relation un nombre d’assurés et un montant de dépenses. Elle s’en garde bien car elle mesure combien que ce raisonnement ne tient pas la route.

Nous réalisons des milliers d’échanges de données. Lorsqu’un problème apparaît, nous menons des contrôles individuels et manuels. Le cas échéant, nous fermons les droits. En 2024, nous avons fermé 224 513 droits après avoir contrôlé 1 547 998 dossiers tirés du « culot » du stock des dossiers, c’est-à-dire ceux pour lesquels le croisement des données pose problème. Je me tiens à la disposition de la commission d’enquête pour apporter toute précision nécessaire.

Nous avons également communiqué à la Cour des comptes les consommations de soins des personnes dont les droits ont été fermés. Pour l’année 2024, cela représente 37 millions d’euros. C’est très loin des milliards d’euros auxquels vous voudriez que la population croie.

Depuis une dizaine d’années, on entend qu’il y aurait 6 ou 8 millions de cartes Vitale surnuméraires. Cela revient à porter préjudice à l’assurance maladie en mettant en doute la rigueur de sa gestion. Je m’inscris en faux contre l’assertion selon laquelle l’assurance maladie rembourse des soins à des milliers ou à des millions de personnes dépourvues de droits. Un tel débat n’a pas lieu d’être.

Mme la présidente Annie Vidal. Pour apaiser le débat, précisons que notre commission d’enquête vise à lever, de manière factuelle et objective, les incertitudes budgétaires concernant les comptes de la sécurité sociale. Ce n’est pas un tribunal et il n’est nullement question de juger la gestion de la caisse.

M. David Magnier (RN). Je l’ai bien précisé, il ne s’agissait que d’un chiffrage « potentiel » des dépenses associées à des droits non vérifiés. Je n’ai porté aucune accusation.

Mme la présidente Annie Vidal. Les réponses de M. Fatôme à cette question ont le mérite d’être très claires.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Vous avez eu la gentillesse de venir jusqu’à nous pour nous aider à lever des incertitudes. Elles n’intéressent pas seulement le législateur ou les comptables, mais aussi l’ensemble des citoyens. Le problème est que, à force d’incertitudes, M. et Mme Tout-le-monde en arrivent à un sentiment d’injustice qui menace le consentement aux cotisations sociales alors que certaines prestations sont universelles.

Je peux concevoir que les incertitudes qui persistent depuis de nombreuses années sont parfois mal véhiculées. Toutefois, ici, nous nous appuyons littéralement sur les rapports de la Cour des comptes. Nous avons entendu ses représentants longuement et nous comprenons qu’il puisse y avoir des zones de friction avec vous. Nous voulons vous entendre sur les rapports de certification des comptes du régime général de la sécurité sociale, sur les rapports relatifs à l’application des lois de financement de la sécurité sociale et sur les différents rapports thématiques de la Cour des comptes pour dissiper, factuellement, les incertitudes. C’est simple et nous n’avons pas d’idées préconçues.

Vous nous dites que le calcul de M. Magnier, qui associe le niveau de la population recensée par l’Insee et le nombre d’attributaires de la protection universelle maladie, n’a pas beaucoup de sens. Mais, à supposer que cette logique soit un peu fruste, elle peut s’entendre. Pourriez-vous détailler le nombre d’ouvertures des droits à la protection universelle maladie tous les ans ?

Vous évoquez une diminution des coûts de gestion. Elle peut découler de réorganisations. Ainsi, l’an dernier, les agents du service du contrôle médical de la Caisse nationale de l’assurance maladie ont été transférés aux caisses primaires d’assurance maladie. Mais elle peut aussi résulter d’une réduction des moyens humains, notamment ceux alloués aux contrôles. Les médecins contrôleurs expliquent être en première ligne pour régler les difficultés avec les usagers, mais pas avec les employeurs. La situation est encore différente pour les professionnels de santé. La réduction des coûts de gestion, dont il faut se féliciter du point de vue des finances publiques, ne finit-elle pas par nuire à la sécurité des comptes ?

M. Thomas Fatôme. Nous vous répondrons de façon détaillée par écrit. Mais vous avez raison : il faut lever les doutes et les incertitudes. C’est précisément pour cela que je défends vigoureusement la qualité de la gestion de l’assurance maladie. On peut toujours progresser, surtout au vu de l’ampleur du sujet, et nous sommes bien sûr à la disposition du Parlement, des corps de contrôle et de la Cour des comptes pour faire la transparence sur notre action. Mais pour lever les incertitudes, il faut éviter les comparaisons hasardeuses.

S’agissant des coûts de gestion de l’assurance maladie, leur baisse est liée à l’investissement dans les systèmes d’information, à la numérisation et à la dématérialisation de nos opérations. Elle n’est pas imputable à une quelconque réduction de nos contacts avec les assurés, les professionnels de santé et les entreprises. La quasi-totalité de nos gains de productivité depuis vingt ans viennent de la baisse des effectifs que nous appelons « de production » : un flux enregistré grâce à la carte Vitale est évidemment beaucoup plus facile à liquider qu’une feuille de soins papier. Le rapport doit être de un à dix ou quinze.

Nous restons un service public accessible, par téléphone, par voie électronique, ou en venant sur place. Nous garantissons une réponse rapide, bien plus facilement accessible qu’il y a vingt ou trente ans. Les outils numériques ont considérablement simplifié la vie des assurés, qui n’ont plus besoin de se rendre dans une caisse primaire pour demander une attestation de droits ou parce qu’ils ont perdu leur carte Vitale. Ils peuvent simplement consulter leur compte Ameli. Cela se produit 4 à 5 millions de fois par semaine. C’est considérable. Nous répondons ainsi à la demande des assurés.

En ce qui concerne la transformation du service médical, elle ne s’est traduite par aucune réduction de personnel. La trajectoire d’effectifs de l’assurance maladie a été définie par la convention d’objectifs et de gestion 2023‑2027, et ce projet n’y figure pas. Notre ambition est d’améliorer encore notre service aux assurés comme aux professionnels de santé, mais aussi de renforcer nos opérations de contrôle et de lutte contre la fraude.

J’étais vendredi dernier avec mes équipes à Angers à la rencontre des équipes de la caisse, qui m’ont dit leur satisfaction à voir le service médical et la caisse réunis dans une organisation simplifiée et décloisonnée, avec une ancienne cheffe de l’échelon local du service médical devenue directrice médicale de la caisse, comme cela se passe à la mutualité sociale agricole depuis vingt-cinq ans de manière très satisfaisante. L’efficacité collective s’en trouve renforcée.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour la qualité et la précision de vos réponses.

12. Audition, ouverte à la presse, de M. Nicolas Grivel, directeur général de la Caisse nationale des allocations familiales, M. Laurent Treluyer, directeur des systèmes d’information, Mme Lorraine Canton, responsable de la sécurisation des activités à la direction comptable et financière, et Mme Klara Le Corre, chargée des relations institutionnelles. (mercredi 28 janvier 2026)

La commission d’enquête auditionne M. Nicolas Grivel, directeur général de la Caisse nationale des allocations familiales, M. Laurent Treluyer, directeur des systèmes d’information, Mme Lorraine Canton, responsable de la sécurisation des activités à la direction comptable et financière, et Mme Klara Le Corre, chargée des relations institutionnelles. ([12]).

Mme la présidente Annie Vidal. Nous poursuivons notre cycle d’auditions des différentes caisses nationales, qui a commencé hier avec la Caisse nationale de l’assurance maladie. Nous accueillons aujourd’hui la délégation de la Caisse nationale des allocations familiales, composée de M. Nicolas Grivel, directeur général, de M. Laurent Treluyer, directeur des systèmes d’information, de Mme Lorraine Canton, responsable de la sécurisation des activités à la direction comptable et financière, et de Mme Klara Le Corre, chargée des relations institutionnelles. Je vous remercie d’avoir répondu à la convocation de l’Assemblée nationale.

Je suppose que vous avez suivi le début de nos travaux, qui nous ont placés face à la complexité du contrôle des comptes sociaux, de l’organisation et de l’architecture comptable. Un questionnaire très large vous a été transmis, que nous ne pourrons pas évoquer dans son ensemble. Je vous invite à communiquer ultérieurement et par écrit les éléments de réponse que vous jugerez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Quelle est la nature de votre relation avec la Cour des comptes dans sa mission de certification ? Comment coopérez-vous quand la Cour procède à ses contrôles ? Surtout, de quelle manière vous attachez-vous à mettre en œuvre ses recommandations, pour prendre en compte les réserves qu’elle formule chaque année ? Cette question est majeure pour la Caisse nationale des allocations familiales puisque, cette année comme la précédente, la Cour a conclu à une impossibilité de certifier les comptes de la branche famille.

En second lieu, et la rapporteure reviendra certainement sur ce point, nous comprenons qu’il est difficile de séparer les erreurs de traitement des indus de la fraude. Comment évaluez-vous la ligne de partage entre ces différents éléments ?

(M. Nicolas Grivel, M. Laurent Treluyer, Mme Lorraine Canton et Mme Klara Le Corre prêtent successivement serment.)

M. Nicolas Grivel, directeur général de la Caisse nationale des allocations familiales. Je suis ravi de m’exprimer devant votre commission d’enquête. Nous pourrons ainsi revenir sur un certain nombre d’éléments que nous avons déjà eu l’occasion de partager dans le cadre de l’activité traditionnelle du Parlement.

Vous avez évoqué une certaine complexité, madame la présidente, qui est réelle. Celle-ci reflète la grande variété des dispositifs que nous devons gérer. Pour commencer de manière large, la Caisse nationale des allocations familiales et les 101 caisses d’allocations familiales qui forment notre réseau ont en charge deux activités principales.

Nous mentionnerons sans doute peu la première, qui fait aussi l’objet d’une partie de nos échanges avec la Cour des comptes au sujet de la certification : le financement de l’action sociale ou de services aux familles. À travers notre fonds national d’action sociale, doté de près de 8 milliards d’euros, nous finançons des services aux familles, dont le plus connu est le service d’accueil des jeunes enfants. Ainsi, nous sommes le principal financeur public des crèches dans le pays. Nous finançons aussi d’autres services, liés à la petite enfance, à l’enfance, à la jeunesse, à la parentalité ou à l’animation de la vie sociale.

Pour cette activité, nous intervenons beaucoup en partenariat avec les collectivités locales, surtout avec les blocs communaux, pour financer des organismes qui assurent ces services. Il s’agit d’une activité importante, très structurante sur le territoire.

J’en viens à la deuxième activité, la principale d’un point de vue financier : le versement et la délivrance de certaines prestations familiales et sociales. À ce titre, nous versons chaque année plus de 100 milliards d’euros à nos concitoyens, à travers deux principaux types d’interventions.

D’une part, nous intervenons pour notre compte, celui de la branche famille de la sécurité sociale, pour verser, à titre principal, diverses prestations familiales, dont les allocations familiales. Cela représente un peu plus de la moitié des 100 milliards d’euros que nous allouons.

D’autre part, nous intervenons en gestion pour compte de tiers. L’argent que nous distribuons alors n’est pas celui de la sécurité sociale. Nous sommes gestionnaires, dans un objectif de simplification qui touche à la fois à la vie des personnes, qui ont accès au guichet unique de la caisse d’allocations familiales pour ces sujets, et à la gestion, puisque peu d’organismes sont capables d’assurer des prestations directement aux familles et de verser en même temps des prestations familiales et sociales.

Pour le compte de l’État, nous gérons les aides au logement, l’allocation aux adultes handicapés et la prime d’activité, pour citer les principales. Pour le compte des départements, nous allouons le revenu de solidarité active, qui constitue une prestation importante dans cet édifice.

Cependant, nous ne passons pas nos journées à nous demander si nous travaillons pour l’État ou pour la sécurité sociale. Les caisses d’allocations familiales interagissent avec les publics et versent les prestations de façon globale. Il n’existe pas de forte césure interne entre nos activités liées à une gestion pour notre compte et celles que nous effectuons pour le compte d’un tiers. Quand la Cour des comptes examine nos comptes et notre gestion, elle le fait de façon globale. D’ailleurs, les sujets les plus discutés sont liés à la gestion pour compte de tiers. Si nos comptes n’étaient considérés que pour le périmètre de ce que nous gérons pour nous-mêmes, nous n’aurions probablement pas la conversation que nous nous apprêtons à avoir sur la non-certification.

Nous développons de nombreux outils de pilotage, de gestion, de vérification et de contrôle, pour verser le « juste droit », c’est-à-dire le bon droit, à la bonne personne et au bon moment. C’est notre mission, que vous fixez en déterminant les règles qui s’appliquent aux prestations légales.

Nous sommes confrontés à des réalités très différentes selon la nature et les règles de calcul des prestations. Pour calculer et verser ces dernières, nous avons besoin de certaines informations sur les familles concernées, plus ou moins faciles à recueillir selon leur nature et le moment où elles sont accessibles.

Je donnerai deux exemples. Dans le cas des allocations familiales, nous avons besoin d’informations sur la composition familiale et sur les ressources des personnes concernées, puisqu’il existe un barème comprenant trois tranches. Pour ces ressources, la base de calcul est composée de données fiscales remontant à deux ans. Ces éléments sont relativement stables, faciles d’accès et simples à vérifier. Quant aux données sur la famille, elles sont connues et assez stables dans le temps. Ces prestations sont donc assez simples à piloter, à gérer et à distribuer.

Dans le cas des prestations sociales supposant une réactivité par rapport à l’évolution des situations professionnelles et personnelles des gens, nous devons avoir recours à d’autres stratégies de recueil des informations, notamment sur les ressources mais aussi sur la composition familiale. Cet élément est important et traversera sans doute nos échanges : il nous est demandé une grande réactivité, ce qui est bien normal, qui nécessite une information juste et récente afin de verser les prestations au moment où les gens en ont besoin. Faire reposer le calcul des droits pour le revenu de solidarité active ou la prime d’activité sur des données remontant à deux ans n’aurait pas grand sens, car elles peuvent évoluer brutalement de manière significative. Si nous gérions le revenu de solidarité active ou la prime d’activité comme nos collègues de la direction générale des finances publiques suivent l’impôt sur le revenu, ce serait plus simple mais très décalé dans le temps.

Pour accéder à des données actualisées, nous avons besoin – ou plutôt nous avions besoin, mais je reviendrai sur le projet de la solidarité à la source – de nombreuses informations déclaratives. En effet, le droit varie plusieurs fois dans l’année et, pour le revenu de solidarité active comme pour la prime d’activité, nous nous fondons sur des déclarations trimestrielles de ressources. Il s’agit d’un premier élément de complexité. Jusqu’à la généralisation de la solidarité à la source qui sécurise certains éléments, nous exploitions des éléments purement déclaratifs, par définition fragiles. Par ailleurs, ces déclarations devant reposer sur la prise en compte la plus exhaustive possible des ressources, elles sont complexes et sources d’erreurs. Notre travail consiste à verser les prestations tous les 5 du mois à nos 13 millions d’allocataires et à le faire sans tarder. Nous parlons de gens se trouvant dans des situations difficiles. Nous allons ensuite vérifier les versements, les contrôler et, le cas échéant, les rectifier.

En considérant ces deux exemples, nous voyons que le travail demandé est variable selon le type de prestations et d’informations nécessaires, ce qui marque la nature de nos relations avec la Cour des comptes. Dans sa mission de certification, la Cour joue un rôle important et utile. Elle travaille en ce moment à un bilan de vingt ans de certification. Objectivement, nous avons progressé ensemble, y compris les magistrats dans l’appréhension de certains sujets et dans leurs exigences.

La procédure de certification est assez lourde, ce dont chacun a conscience, et les exigences sont permanentes puisque nous y travaillons toute l’année. En effet, à peine a-t-on clos un cycle de certification que le suivant commence. Nous entretenons avec la Cour des relations nourries, confiantes et exigeantes, ce qui est normal. Elle est avec nous au niveau national et elle se déplace auprès des caisses d’allocations familiales, à l’échelle locale. Nous faisons grand cas de ses recommandations, avec lesquelles nous sommes souvent en accord.

Dans l’histoire récente de la politique de certification concernant nos activités, la Cour s’est appuyée sur des indicateurs que nous avons créés, avant que d’autres institutions nous suivent sur ce chemin. Il s’agit d’indicateurs visant à mesurer le risque. Ayant des sommes importantes à gérer, nous estimons les risques, y compris celui d’un écart au juste droit. Dans tout système de versement comme de prélèvement, et plus encore quand il est complexe, il existe différents risques.

Nous avons développé plusieurs indicateurs pour mesurer les risques, globalement et prestation par prestation, car ces indicateurs varient avec celles-ci. Certaines sont peu risquées comme les allocations familiales. Certaines le sont davantage parce qu’elles sont compliquées, qu’elles reposent sur des informations récentes donc instables, ou qu’elles sont liées à un droit peu appropriable. Quand nous mesurons ces indicateurs, nous portons en partie un jugement sur notre capacité de gestion, de vérification et de contrôle, mais avant tout sur le système et le panier de prestations gérées. En effet, ces indicateurs sont très sensibles à la nature des prestations. Si une prestation risquée est renforcée, le risque augmente et les indicateurs se dégradent. Quand une prestation peu risquée est renforcée, le risque diminue et les indicateurs s’améliorent.

Au cours des dernières années, les indicateurs ont évolué avec notre panier de prestations. À cet égard, deux impacts très forts ont été constatés.

D’abord, en 2019, dans le contexte de la crise des gilets jaunes, la prime d’activité a été doublée afin d’inciter à la prise d’emploi et de soutenir le pouvoir d’achat des salariés faiblement rémunérés. Il s’agit pour nous d’une prestation risquée car elle est à la fois assez complexe et très variable en fonction de l’évolution des ressources. De plus, nous estimons que 60 % des déclarations trimestrielles comportent au moins une erreur, ce qui est massif. Ainsi, doubler la prime revient à doubler le risque attaché et à modifier structurellement nos indicateurs de risque. Pour la Cour des comptes, l’appréciation du risque est donc plus marquée, à juste titre.

Ensuite, en 2021, les aides au logement ont été réformées. Cette aide constitue la plus grosse prestation que nous gérons en volume. Présentée comme simple, elle reposait sur des données fiscales sécurisées remontant à deux ans. Cependant, il s’agissait dans ce cas d’un défaut puisqu’elle se fondait sur des ressources anciennes et dépassées à certains égards. La réforme était donc compréhensible. Il s’agissait de contemporanéiser l’aide pour intégrer les ressources les plus récentes, en prenant en compte les douze derniers mois glissants. Nous faisons reposer notre calcul sur des ressources plus réelles, mais aussi moins stabilisées, ce qui augmente les risques d’erreur et les probabilités d’évolution.

De plus, les déclarations pour les allocations familiales se font désormais sur une base trimestrielle, et non plus annuelle. Ainsi, les déclarations comportant des problèmes reviennent quatre fois par an au lieu d’une, ce qui multiplie le risque par quatre.

Enfin, le calcul repose sur le dispositif de ressources mensuelles (DRM), qui comprend les ressources les plus importantes, notamment d’activité et de solidarité, mais qui n’intègre pas toutes les informations. Nous avons donc ajouté un élément déclaratif pour les aides au logement, qui n’était pas nécessaire quand nous partions de la ressource fiscale intégrale. Cette prestation est donc devenue plus risquée avec cette réforme, qui se justifiait néanmoins et qui avait un intérêt réel.

L’évolution de nos indicateurs de risque ne montre pas que nous sommes devenus mauvais dans la maîtrise des risques, mais que le système s’est complexifié quand on nous a demandé, pour les meilleures raisons qui soient, d’amplifier la gestion de deux prestations, dont l’une est devenue plus importante en volume et l’autre plus risquée. Nous avons franchi un palier significatif dans notre mesure du risque.

La Cour des comptes a d’abord considéré qu’il fallait attendre de voir comment les choses évoluaient, en raison de la crise sanitaire et de la réforme des aides au logement. Dans un second temps, il y a trois ans, elle a décidé de ne plus certifier les comptes pour attirer l’attention du législateur et du gouvernement sur la part de risque que représente le système dans ces conditions.

Depuis lors, nous avons des échanges nourris avec la Cour pour accroître l’efficacité de notre action. Nous avons développé un plan d’amélioration de la qualité dans cet objectif. À panier et à système constants, il s’agissait d’améliorer notre politique de qualité, de contrôle et de vérification. Nous l’avons fait, ce que la Cour a salué. Cependant, nous nous heurtons à une question structurelle. Nous pouvons améliorer un peu les choses, mais le palier auquel nous nous heurtons est lié au système de prestations que nous gérons désormais. Si nous ne changeons rien, les indicateurs, qui reflètent avant tout la complexité du système, ne retrouveront pas leur niveau antérieur.

Nous avons donc mené un combat commun avec la Cour en faveur de la réforme de la solidarité à la source. Celle-ci aura des impacts importants sur la vie de nos allocataires, qui sera simplifiée, mais aussi sur le risque.

Depuis mars 2025, pour le revenu de solidarité active et la prime d’activité, les déclarations sont préremplies grâce au dispositif de ressources mensuelles, qui nous transmet les ressources des allocataires. Comme pour le prélèvement à la source, il s’agit de proposer une déclaration préremplie en demandant aux publics de la vérifier, de la rectifier s’il y a une erreur ou un retard de déclaration de la part de l’employeur, et de la valider. Avec un peu de recul, nous constatons que le dispositif est approprié puisque 96 % des allocataires valident leur déclaration sans modification. Il faut mettre ce pourcentage en rapport avec celui des déclarations trimestrielles erronées, qui atteint 60 % comme je l’ai mentionné plus tôt. Nous attendons de ce changement structurel une amélioration notable pour revenir à des niveaux de risque plus maîtrisés, à droits constants et avec un système de délivrance plus performant pour les prestations les plus risquées.

Pour répondre à votre question, madame la présidente, nous entretenons de très bonnes relations avec la Cour des comptes. Nous effectuons un travail croisé pour toujours faire mieux. Ces dernières années, nous avons fait face à une difficulté accrue car nos indicateurs de risque sont plus élevés depuis l’évolution du système de prestations. Malgré notre bonne volonté et notre action résolue, il fallait une réforme structurelle pour avancer.

Je réponds rapidement à votre question sur la manière dont nous faisons la différence entre erreurs et fraudes. La différence, juridique et assez simple dans la qualification, est liée à l’intentionnalité. Pour qu’il y ait fraude, il faut volonté de frauder.

Nous avons recours à des éléments de vérification et de contrôle pour mesurer un écart au juste droit, dans un sens ou dans l’autre. En effet, il peut s’agir d’un trop-perçu, c’est-à-dire d’un indu qu’il faut récupérer, mais aussi d’un écart qui se fait au détriment de l’allocataire et génère un rappel, soit le versement de droits avec retard. Quand il y a trop-perçu, une analyse supplémentaire peut avoir lieu pour déterminer si l’écart renvoie à une erreur involontaire ou délibérée. Une procédure collégiale est alors lancée et, en cas de qualification de l’intentionnalité, nous basculons dans le champ de la fraude.

Je viens de vous décrire la procédure à l’échelle individuelle. À l’échelle globale, nous effectuons une enquête annuelle de contrôle de 6 000 dossiers, choisis de manière aléatoire dans notre fichier. Nos contrôleurs les étudient de manière approfondie et, sur cette base, nous produisons des estimations de l’écart au juste droit, de la part d’indus et de celle d’indus potentiellement frauduleux, à partir de laquelle nous extrapolons. Le calcul de nos indicateurs de risque résiduel repose sur ce travail.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je vous remercie, mesdames et messieurs, d’être venus pour nous éclairer dans le cadre de cette commission d’enquête destinée à lever les incertitudes budgétaires en matière de sécurité sociale. Celles-ci sont de bon droit à la lecture du rapport de la Cour des comptes. Ce qu’on y découvre est parfois étonnant, particulièrement en ce qui concerne votre caisse. Vous aurez l’occasion de nous expliquer comment nous en sommes arrivés à cette situation et quels efforts vous menez pour en sortir.

En préambule, je reprendrai les fondements de l’opinion de la Cour : « En dépit de l’augmentation et de l’atteinte des objectifs de contrôle assignés aux caisses d’allocations familiales et de la progression de la performance financière des contrôles, la capacité de détection des erreurs par le réseau demeure très inférieure au risque induit par l’insuffisante fiabilité des données déclarées par les allocataires. En témoigne l’indicateur de risque résiduel financier relatif aux données déclarées à 24 mois, qui se dégrade de nouveau et demeure à un niveau élevé – 8 %, contre 6,9 % au titre des prestations de 2022, soit 6,3 milliards d’euros d’indus et de rappels qui ne seront jamais détectés. » C’est difficile à entendre quand on n’appartient pas au milieu de la sécurité sociale.

On lit également : « Cette tendance fait peser une incertitude sur l’évolution de la maîtrise du risque financier, dont l’amélioration n’est, à ce stade, pas démontrée. Enfin, le niveau des erreurs imputables aux caisses elles-mêmes ne s’améliore pas non plus. Les charges de la branche et les opérations que celle-ci réalise au titre de ses opérations propres et pour le compte de tiers se trouvent donc affectées d’incertitudes majeures ». Nous avons repris ce terme d’incertitude dans l’intitulé de notre commission. La Cour n’a pas certifié vos comptes pour la troisième année consécutive.

Contrairement aux autres caisses, la vôtre ne présente pas d’anomalie comptable significative. En revanche, il existe une faiblesse du cadre général de contrôle interne. Ce dernier dépend d’un décret du 30 septembre 2022, dont le déploiement dans toutes les caisses semble long.

Nous avançons dans nos travaux et nous constatons que toutes les caisses ont eu une réaction administrative immédiate après la crise sanitaire. Manifestement, une révélation a eu lieu, qui montrait que les outils internes étaient obsolètes et insuffisants. Une réflexion particulière a-t-elle été menée par les caisses à cette occasion, comme en 1996 ou en 2004 ?

En ce qui concerne la faiblesse du cadre général du contrôle interne, il est noté qu’il faut considérer « la conception et le déploiement du dispositif national », qui ne date que de 2022 et n’a pas encore produit tous les résultats attendus. De plus, l’objectif de contrôle assigné aux différentes caisses d’allocations familiales ne serait pas atteint et les résultats seraient très hétérogènes.

Il semblerait aussi que les « dispositifs de supervision et d’accompagnement des agents pour assurer le paiement à bon droit des prestations légales » aient un caractère insuffisant. Une refonte est en cours. La couverture des risques relatifs aux systèmes d’information reste aussi très insuffisante. Des incidents majeurs et non résolus se sont produits à la fin de l’année 2024. Leur incidence financière a été estimée à 5 millions d’euros.

Ce facteur du cadre général du contrôle interne, y compris des systèmes d’information, joue pour toutes les caisses. Que pouvez-vous en dire ? Quels sont vos objectifs ? À quelle échéance pensez-vous les atteindre ?

Nicolas Grivel. Dans ma carrière, j’ai eu la chance de travailler dans différents organismes publics, qu’il s’agisse de l’État, de collectivités territoriales ou d’établissements publics. Cette expérience me permet d’assurer que l’exigence portée au contrôle interne n’est pas plus faible dans les organismes de la sécurité sociale, en tout cas dans celui que je dirige. Je dirais même qu’elle y est plus forte. Ce phénomène est sans doute lié à l’importance et à la volumétrie des sommes gérées, ainsi qu’aux processus lourds qui sont en place. Compte tenu de la complexité et de la masse, les ambitions sont très importantes. En la matière, nous sommes dans une logique industrielle, ce que je considère noble.

Chaque mois, nous versons des prestations à 13 millions de foyers, qui représentent la moitié des Français, et il nous faut être prêts le 5 du mois, quelles que soient les conditions. Si nous versions avec deux ou trois jours de retard des prestations aussi sensibles, nous en entendrions parler. Pendant la crise sanitaire, non seulement nous avons versé les prestations habituelles, mais aussi des indemnités spécifiques pour des publics fragiles. Une partie significative d’entre elles a été gérée par les caisses d’allocations familiales, compte tenu de notre connaissance des publics et de notre capacité à délivrer rapidement ces prestations.

Une attention forte est portée au contrôle : c’était vrai avant le décret de 2022 et ça l’est davantage depuis, car il est toujours possible de faire mieux. Nous avons affaire à une grande complexité. Vous ne la percevez que depuis l’extérieur, ce qui est normal. Il nous faut trouver un équilibre permanent entre la délivrance du service et l’assurance de la qualité de nos activités. Je l’ai dit : nous avons un devoir de réactivité immédiate par rapport aux situations sociales de personnes demandant légitimement des droits. Nous ne pouvons pas leur répondre que nous allons passer six mois à examiner leur dossier avant de verser une prestation. Les droits doivent être activés très vite.

Pour autant, nous avons un système de contrôle. Il autorise notre intervention en amont et immédiatement, grâce à des éléments informatiques bloquants qui empêchent certaines choses. Après avoir liquidé les droits sur la base des informations dont nous disposons à ce moment-là, nous vérifions certains éléments. Chaque année, nous procédons à plus de 30 millions d’opérations de contrôle, fondées pour l’essentiel sur des échanges de données informatiques avec les partenaires que sont France Travail, d’autres caisses de sécurité sociale ou la direction générale des finances publiques. Il s’agit de corroborer les informations reçues, notamment sur les ressources.

Nos partenaires nous apportent des informations au moment où ils en disposent. Ce moment peut être tardif par rapport au versement, comme dans le cas des impôts. Dans les deux ans suivant le versement, il faut donc vérifier l’actualité de ces éléments. Le juste droit n’est pas figé et peut évoluer. Il s’agit d’une réalité sociale parfois difficile à vivre pour nos allocataires. Quand nous devons réclamer 150 euros versés en trop chaque mois pendant dix-huit mois à une personne qui n’a pas mis d’argent de côté et qui s’est trompée dans sa déclaration, il ne s’agit pas de technocratie mais de gestion humaine de situations délicates. Bien sûr, dans ces cas, nous proposons des échelonnements du remboursement et nous pourrons revenir sur ces procédures de recouvrement.

Une deuxième catégorie de contrôle consiste à procéder à des contrôles sur pièces. Sur la base des informations reçues par les impôts, nous effectuons des vérifications de cohérence des ressources, qui conduisent à demander aux allocataires de renvoyer des éléments probants si nous constatons des écarts. Ces contrôles significatifs sont menés de manière trimestrielle ou annuelle. Je répète que des écarts peuvent survenir dans les deux sens.

Nous effectuons aussi des contrôles sur place, plus approfondis encore, diligentés par nos 700 contrôleurs travaillant dans les caisses d’allocations familiales. Ces opérations visent à vérifier la véracité des situations et des informations. Je parle beaucoup des ressources, mais nous examinons aussi les éléments de composition familiale, notamment liés à la conjugalité et à l’isolement déclaré. Nous pouvons demander des informations aux personnes ou exercer des droits de communication, auprès des banques notamment, pour disposer de relevés bancaires et établir, par exemple, s’il existe un lien affectif et financier entre deux personnes.

Les allocataires peuvent être surpris du caractère approfondi de ces contrôles et de la manière dont ils investissent leur intimité. Nous le faisons dans une logique de contrôle mais aussi de pédagogie. Les gens ne connaissent pas forcément toutes les règles et il s’agit de les accompagner pour que les déclarations suivantes ne comportent plus d’erreur.

Cette politique de contrôle marque chaque année des progrès en termes d’impact financier. Nous détectons de plus en plus d’indus car nous ciblons mieux nos contrôles, y compris à l’aide d’algorithmes qui identifient les situations présentant des risques élevés. Nous sommes donc de plus en plus pertinents et efficaces.

Par ailleurs, nous poursuivons une logique de lutte contre la fraude « à enjeux », plus sophistiquée et organisée, qui advient souvent au détriment des allocataires. Dans ces cas-là, nous avons affaire à des escrocs qui organisent des systèmes frauduleux. Il faut alors détecter leurs schémas. Nous avons créé le service national de lutte contre la fraude à enjeux. Nous avons été précurseurs dans ce domaine.

Ensuite, nous pouvons débattre de la stratégie. On nous confie des prestations complexes à gérer, qui génèrent des risques, de l’incertitude, de l’instabilité et des motifs d’interrogation pour la Cour des comptes. La bonne solution est-elle de renforcer encore et toujours les contrôles et les moyens déployés à cet effet ? Faudrait-il un contrôleur derrière chaque allocataire ? Ne vaudrait-il pas mieux améliorer la délivrance des prestations afin de verser le bon droit dès le début ? Si nous progressons sur ce point, il y aura moins d’écarts et moins besoin de contrôler. Dans cette logique, à droits constants, comment faire en sorte que notre système de liquidation soit plus qualitatif ?

Dans un contrôle interne poussé, nous avons organisé une supervision de nos gestionnaires pour les droits qu’ils liquident. Nous agissons dans une logique d’accompagnement, de formation, de qualité et de savoir-faire de ces équipes. Nous avons aussi des systèmes de vérification et, au sein de la direction comptable et financière, des équipes de vérificateurs s’assurent que les bons gestes métier ont été accomplis et que la liquidation des droits a été bien réalisée. Le système est toujours perfectible mais il a été renforcé dans le cadre du plan d’action sur la qualité.

Le vrai défi reste de liquider le bon droit dès le premier versement. De ce point de vue, la solidarité à la source constitue la voie la plus intéressante, la plus prometteuse et la plus efficace. Elle règle les problèmes dès le départ en proposant à l’allocataire une vision de ses ressources et en évitant de lui imposer une quadruple déclaration annuelle.

Pour le revenu de solidarité active et la prime d’activité, la prise en compte des ressources est très large puisque la solidarité nationale doit intervenir en dernier ressort. Il faut considérer les ressources d’activité, mais aussi les ressources financières et complémentaires. Ces règles sont complexes et, il y a deux ans encore, l’agrégat à déclarer n’apparaissait nulle part. Le demandeur devait le recomposer, ce qui était difficile et source de nombreuses erreurs. Nous avons créé le concept du « montant net social », qui figure sur les fiches de paie. Dans un premier temps, il devait être déclaré à la caisse d’allocations familiales pour obtenir le revenu de solidarité active ou la prime d’activité, ce qui représentait déjà un progrès important. Désormais, il est prérempli dans les déclarations. Notre approche, en matière de stratégie et de philosophie, consiste à sécuriser le système à la source et à la base.

Nous déployons pour ce faire beaucoup d’énergie et de moyens, ce qui ne signifie pas que nous ayons mis fin à la stratégie de contrôle. Cependant, dans 75 % des cas des contrôles trimestriels de cette année et des contrôles annuels de l’année prochaine, la donnée sera la même au départ et à l’arrivée. Dans ces cas-là, les contrôles ne seront donc plus nécessaires. Nous percevrons l’impact de ce changement de manière progressive.

La Cour des comptes s’appuie sur un indicateur principal, celui du risque résiduel à vingt-quatre mois. Ainsi, nous donnons un droit, que nous contrôlons et que nous rectifions éventuellement et, au bout de deux ans, nous regardons si un risque résiduel demeure. La solidarité à la source a été mise en place en mars 2025. Pendant encore deux ans, l’indicateur se fondera sur ce qui a été fait auparavant. À partir du moment où il renverra aux périodes couvertes par le nouveau système, l’impact devrait être majeur. Nous conduisons des tests pour l’évaluer à la demande de la Cour des comptes. Nous pensons pouvoir revenir à des niveaux de risque antérieurs aux réformes de la prime d’activité et des aides au logement. Si nous y parvenons, nous aurons incorporé dans notre système des prestations plus risquées et volumineuses, mais réduit les risques par une réforme structurelle destinée à maîtriser leur système de délivrance. Nous sommes sur la bonne voie. Ce sont des changements d’ampleur.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Vous avez apporté beaucoup d’éléments de réponse et vous êtes passionné, ce qui est sans doute gage de réussite. Cependant, même si nous espérons comme vous que la situation s’améliorera au fur et à mesure, certains constats restent alarmants.

Toujours sur le contrôle interne, chaque caisse d’allocations familiales aurait son propre logiciel. Il n’y aurait pas d’interconnexion entre elles et la gestion des fonds varierait de l’une à l’autre. Le service national de lutte contre la fraude à enjeux, dont vous pourrez préciser comment l’action s’articule à la vôtre, ne compterait que 30 contrôleurs. De plus, j’en ai reçu de multiples témoignages, des saisies manuelles sont toujours nécessaires lors de la liquidation. Enfin, il y aurait un nombre d’erreurs assez élevé dans les communications entre les maisons départementales des personnes handicapées et les caisses d’allocations familiales d’un même département.

J’en viens à la lutte contre la fraude. Il faut distinguer entre celle qui est détectée et celle qui est estimée, ainsi qu’entre celle qui est recouvrée et celle qui ne l’est pas, devenant ainsi un indu. La Cour des comptes a estimé que 4,6 % à 5,7 % des prestations versées faisaient l’objet d’une fraude, ce qui correspond à une fourchette de 3,8 à 4,7 milliards d’euros. La fraude concerne principalement les très grosses allocations, qui s’élèvent à plus de 10 milliards d’euros : le revenu de solidarité active, les aides personnalisées au logement et les primes d’activité. La fraude détectée correspondrait à moins de 5 % de cette somme estimée. À quatre ans, le taux de recouvrement s’élèverait à 53 %.

Pourquoi de tels décalages ? Les systèmes d’information, parmi lesquels Cristal, Coralie et Saturne, sont-ils en cause ? Pourquoi les indus non recouvrés, frauduleux ou non, sont-ils imputés à la comptabilité de la caisse d’allocations familiales et non à celle des départements ? Pourquoi laisser persister ce délai de prescription des fraudes de deux à trois ans pour les caisses ? Les autres caisses répondent qu’on ne peut pas aller plus loin, alors que le droit positif prévoit des délais allant de cinq à vingt ans selon les cas.

M. Nicolas Grivel. Je ne crois pas que la Cour des comptes ait évoqué de tels éléments. Mais nous pouvons les clarifier.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Ces éléments se trouvent dans le rapport de la Cour des comptes de mai 2025, dans la partie sur les fraudes.

M. Nicolas Grivel. Je m’interrogeais plutôt sur les premiers thèmes que vous avez évoqués. Je vais clarifier certains dispositifs et mes collègues pourront ensuite compléter.

Vous dites que nous aurions un système d’information par caisse d’allocations familiales, mais ce n’est pas le cas. Il faut distinguer deux choses.

D’abord, nous comptons 101 caisses d’allocations familiales. Chacune a une personnalité juridique, une gouvernance et un conseil d’administration. La sécurité sociale existe depuis quatre-vingts ans et les caisses d’allocations familiales sont les héritières de plusieurs caisses de compensation qui existaient avant la guerre. Nous avons progressivement convergé vers des caisses d’allocations familiales départementales et chaque département a désormais la sienne. Les choses sont claires de ce point de vue.

Par ailleurs, nous avons un système d’information national et une seule direction des systèmes d’information, dont le directeur est à mes côtés. Toutes les caisses d’allocations familiales ont le même système et les mêmes applicatifs. Vous en avez cité trois. Il en existe d’autres, même si le plus important reste Cristal, notre système de liquidation pour la plupart des prestations.

Ce que vous évoquez renvoie à autre chose : il existe un fichier d’allocataires par caisse d’allocations familiales et chaque personne est allocataire d’une caisse d’allocations familiales. Quand un déménagement a lieu, il faut une mutation d’une caisse vers une autre. Pour l’essentiel des prestations, les allocataires se trouvent sur des bases de données départementales, ce qui ne nous empêche pas d’avoir une visibilité nationale de tous nos allocataires ni de gérer les situations de manière homogène, grâce au système d’information national.

À l’occasion de la réforme des aides au logement, nous avons créé les prémices d’une base nationale unique des allocataires, pour confronter et croiser les informations avec le dispositif de ressources mensuelles.

Le sujet des fichiers départementaux n’a pas d’impact fort, sauf sur les mutations, pour lesquelles nous avons simplifié le processus. Il reste du chemin à parcourir. Mais l’horizon est clair. Notre directeur des systèmes d’information suit une feuille de route dense, qui lui est donnée après chaque signature de convention d’objectifs et de gestion. Nous procédons de la manière la plus ordonnée et la plus efficace possible. Nous ne pouvons pas tout faire d’un coup. Encore une fois, je ne pense pas qu’il s’agisse d’un sujet d’une immense importance.

J’en viens à un aspect plus complexe. Vous avez évoqué les maisons départementales des personnes handicapées, avec lesquelles nous sommes en lien comme avec de nombreux partenaires. Il y a quelques années, la situation était très perfectible car les maisons départementales n’avaient pas de système national et les situations locales pouvaient se révéler variées. Au cours des cinq ou six dernières années, les choses ont beaucoup progressé en termes de dématérialisation et de connexions informatiques. La couverture est désormais presque intégrale. Il reste des marges de progression, notamment en matière de flux d’information. Le principal est la capacité des maisons départementales à gérer le volume des dossiers et à partager leurs informations le plus tôt possible, pour que nous puissions liquider les prestations concernées.

Nous avons des gestionnaires parce que nous avons encore besoin de saisie manuelle. Le niveau de liquidation automatique est important pour certaines prestations, notamment celles dont nous parlons le plus. En effet, quand nous nous appuyons sur un système déclaratif, nous évitons les contrôles initiaux afin de liquider facilement et rapidement. En revanche, certains éléments du système d’information peuvent conduire à une liquidation par un gestionnaire. Le terme de « saisie manuelle » peut donner l’impression que nous bricolons. Ce n’est pas le cas. Parfois, un œil humain doit examiner une situation que le système identifie comme problématique. Le gestionnaire peut vérifier la situation et lever des obstacles, pour des raisons de qualité et de prévention des indus. L’intervention humaine reste importante.

Des difficultés apparaissent quand l’intervention humaine concerne des opérations dont la complexité est source d’erreur. Je mentionnais les vérifications que nous faisions et continuons à faire, le temps que la solidarité à la source porte ses fruits. Quand des gestionnaires doivent vérifier des feuilles de paie toutes différentes selon les entreprises et reclasser les différents agrégats, c’est lourd et source d’erreur.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Quelles étapes sont automatisées ?

M. Laurent Treluyer, directeur des systèmes d’information de la Caisse nationale des allocations familiales. Environ 34 % des liquidations sont automatisées et nous sommes en train d’augmenter ce taux. À partir de la déclaration faite par l’allocataire ou des données acquises grâce à la « DRMisation », la liquidation devient automatique.

Plus de 90 % des données sont dématérialisées à la base. Les opérations nécessitant le report manuel de données issues de documents reçus par les caisses ne représentent que 10 % du total ; ce taux ne cesse de se réduire grâce à l’intégration d’un maximum de données.

Quand les allocataires se rendent à l’accueil avec du papier, nous avons des appareils de numérisation. Il peut y avoir une vérification et un traitement manuels, parce que tous ne sont pas agiles en matière numérique. À titre d’exemple, nous avons du mal à dématérialiser les factures nécessaires à l’obtention des primes de déménagement.

Les taux d’acquisition manuelle diminuent drastiquement grâce aux systèmes déployés, en particulier le dispositif de ressources mensuelles. Mais ils subsistent, pour une faible part, en raison de certains de nos publics qui n’ont pas recours à la dématérialisation.

M. Nicolas Grivel. J’en viens à la fraude.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je rappelle que le montant de la fraude est estimé entre 4 et 5 milliards d’euros. Cela mérite des explications.

M. Nicolas Grivel. Vous disiez que la Cour des comptes avait estimé la fraude dans son rapport, mais leurs chiffres reprennent les nôtres. Ce n’est pas du tout un sujet dont nous nous détournons. Chaque année, une enquête est menée par nos contrôleurs. Nous effectuons un tirage au sort pour établir un échantillon représentatif de 6 000 dossiers, qui sont contrôlés de façon exhaustive, pour toutes les prestations. Avec cette base, nous disposons d’un échantillon statistique pour calculer les indicateurs de risque résiduel et produire certaines estimations, comme celle de la fraude. En la matière, il ne s’agit en effet que d’estimations, qu’il faut donc manier avec prudence. Par extrapolation, nous estimons que le montant de la fraude doit atteindre les ordres de grandeur que vous rappelez. Ils sont importants, mais il faut les comparer aux 100 milliards d’euros de prestations que nous versons chaque année.

Nous avons des certitudes concernant les fraudes détectées, une fois le contrôle effectué et la qualification d’intentionnalité posée.

Mme la présidente Annie Vidal. La fourchette de 4 milliards à 5 milliards d’euros concerne-t-elle seulement la fraude ou aussi les erreurs ?

M. Nicolas Grivel. Il ne s’agit que de la fraude. Le montant lié aux erreurs peut être plus élevé, mais nous pouvons rectifier ces cas plus facilement.

Les fraudes sont de mieux en mieux détectées et nous avons considérablement amplifié notre efficacité sur ces sujets. Vous avez cité le chiffre de 450 millions d’euros pour la fraude détectée. Il sera sans doute supérieur en 2025 alors qu’il était inférieur à 300 millions d’euros il y a quelques années.

Dans les cas d’indus frauduleux détectés, des procédures de recouvrement sont engagées. De manière générale, notre capacité de recouvrement des indus est bonne parce que nous y accordons beaucoup d’importance et que nous avons la capacité de récupérer les indus sur nos propres prestations. Quand les personnes concernées restent bénéficiaires, nous leur notifions l’indu et nous établissons un plan de remboursement personnalisé, en fonction duquel la somme est prélevée sur les prestations pendant quelques mois.

Le taux de recouvrement des indus non frauduleux est supérieur à 80 %. Nous avons la même capacité de recouvrement grâce aux prestations pour les indus frauduleux. De plus, nous pouvons prélever la somme due sur toutes les prestations, pas seulement sur celle qui a fait l’objet de la fraude. Nous pouvons intervenir sur tout le panier. Ainsi, nous parvenons à recouvrer 75 % des indus frauduleux, ce qui est beaucoup.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Sur vingt-quatre mois ?

Mme Lorraine Canton, responsable de la sécurisation des activités à la direction comptable et financière de la Caisse nationale des allocations familiales. Sur quarante-huit mois.

M. Nicolas Grivel. Cela pourra sembler paradoxal mais j’espère que ce taux de recouvrement baissera dans les années qui viennent. Je n’espère pas le voir diminuer dans l’absolu, mais notre lutte contre la fraude complexe et organisée ne cesse de gagner en efficacité. Ceux qui commettent ce type de fraudes s’organisent aussi pour que le recouvrement soit difficile, voire impossible, en partant à l’étranger ou en se plaçant dans des situations particulières. Nous sommes en train de structurer un service spécialisé pour le recouvrement lié aux départs à l’étranger, mais il restera plus difficile.

Grâce à la solidarité à la source et aux réformes en cours, nous allons progressivement observer une diminution de certaines fraudes individuelles simples. Ce n’est pas la même chose quand un service public vous demande de déclarer vos ressources et quand il vous dit les connaître. Ce système n’incitera plus à cacher certaines ressources dont nous avons connaissance, car il faudrait alors démontrer qu’elles n’existent pas. Ce type de fraude sera donc découragé. Par ailleurs, nous compterons aussi beaucoup moins d’erreurs déclaratives. Nous consacrerons moins d’énergie à ces situations, qui n’auront plus besoin d’être rectifiées. Cette énergie et notre valeur ajoutée humaine seront positionnées autour d’autres enjeux en matière de recouvrement. La baisse du taux de recouvrement enverra par conséquent le signal que nous nous concentrons sur les bons sujets. Face à la fraude organisée, il faut fermer le robinet le plus tôt possible pour avoir le moins d’argent à recouvrer.

Mme la présidente Annie Vidal. Comment expliquez-vous l’écart entre le montant extrapolé, qui se situe entre 4 et 5 milliards d’euros, et la somme effectivement recouvrée pour les fraudes détectées, qui s’élève à 450 millions d’euros ?

M. Nicolas Grivel. La différence réside dans notre capacité à identifier toutes les situations. L’extrapolation est théorique, ce qui ne signifie pas qu’elle soit fausse, et nous n’avons pas connaissance des situations qui s’y rapportent. Nous ne sommes pas en mesure de tout contrôler.

Dans le cas de la conjugalité, sujet important en la matière, notre capacité à connaître la vérité est forcément limitée. En approfondissant un contrôle, des éléments émergent. Quand nous détectons des cas problématiques en matière de respect de droit ou de résidence, nous intervenons. Mais ces situations sont par nature délicates.

Il faut remettre ces chiffres dans leur contexte. Quand on se compare à d’autres administrations, ils ne sont pas infamants. Nous sommes passés en peu de temps de moins de 300 millions d’euros détectés à près de 500 millions d’euros. On peut se demander si c’est la fraude qui augmente ou notre capacité de détection. Je crois qu’il s’agit surtout de la seconde. En revanche, la fraude complexe, la fraude organisée, les usurpations d’identité et les organisations sur le dark net se développent. Il faut être présents dans ce domaine.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. L’écart est énorme et la réaction a été tardive. La Cour des comptes se répète sur ces sujets depuis de nombreuses années. Mieux vaut tard que jamais et j’entends que des progrès ont été accomplis. Toutes les branches connaissent la même dynamique et nous pouvons espérer une synergie.

Cependant, le problème reste très important et, selon les indicateurs, le montant des risques résiduels à vingt-quatre mois était compris entre 5,4 et 7,2 milliards d’euros en 2024. Ce montant correspond-il aux indus ? Est-ce bien cette somme qui a été à l’origine de la non-certification ? À quoi correspondent ces indus ? La non-certification dure depuis trois ans, ce qui mérite une explication.

M. Nicolas Grivel. Il s’agit effectivement de l’indicateur de risque résiduel à vingt-quatre mois, qui concerne des écarts au juste droit. Pour l’obtenir, nous agglomérons des indus et des rappels, ce qu’il faut bien garder en tête. Il ne s’agit donc pas d’un impact sur les finances publiques. Même s’il y a plus d’indus que de rappels, l’écart joue dans les deux sens.

En outre, nous sommes parfois confrontés à l’échelle individuelle à des phénomènes de double compte, qui ne relèvent pas d’erreurs mais d’une question de méthodologie. À titre d’exemple, un contrôle peut montrer qu’une personne a reçu 100 pour une prestation alors qu’elle ne devait rien recevoir, mais qu’elle aurait dû recevoir 90 pour une autre et qu’elle n’a rien reçu. L’impact pour les finances publiques sera de 10 mais, pour le calcul de l’indicateur de risque résiduel, nous retiendrons 190. Ces chiffres sont difficiles à manier parce qu’ils sont techniques et qu’ils mesurent des risques. Nous travaillons avec la Cour des comptes sur l’appréciation de ces cas afin de déterminer si nous devons compter 190 ou 10. Les deux données sont intéressantes. Vulgariser ces sujets très techniques constitue l’un de nos défis.

Nous versons un droit, nous diligentons ensuite une série de contrôles et, après vingt-quatre mois, nous déterminons s’il subsiste un risque d’écart résiduel. L’indicateur que la Caisse nationale des allocations familiales a développé il y a quinze ou vingt ans constitue un miroir statistique de la complexité du panier de prestations que nous gérons. Si le Parlement décidait de transférer l’argent visant à financer le revenu de solidarité active et la prime d’activité vers les allocations familiales, notre indicateur de risque deviendrait très bon puisque nous ne financerions que des prestations sécurisées et simples à gérer. C’est ce que mesure avant tout l’indicateur de risque.

Pour des prestations sensibles et réactives, il nous faut vérifier de très nombreuses situations. Pourquoi l’écart demeure-t-il ? Ce serait une déperdition d’énergie de réduire le risque sans réformer le système car il faudrait contrôler toutes les situations, à tout moment. Nous avons une stratégie rationnelle d’allocation des ressources : compte tenu de nos moyens et de nos priorités, nous contrôlons les situations présentant le risque d’indus le plus élevé. Ce faisant, nous rétablissons beaucoup de situations. Si nous ne faisions rien, les risques seraient beaucoup plus importants. Nous corrigeons la quasi-totalité des rappels et une grande partie des indus. Cependant, plutôt que de tout contrôler de A à Z et à toutes les étapes, ce qui serait d’une grande lourdeur et toujours imparfait, nous préférons « dérisquer » au maximum les prestations afin de délivrer le bon droit à la source et d’avoir ensuite moins besoin de mobiliser des ressources et de déranger les allocataires pour des contrôles incessants.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je voudrais préciser les périmètres sur lesquels la Cour des comptes émet des remarques. Concernant l’identification des allocataires et des tiers, soit 32 millions de bénéficiaires, les personnes nées en France ne posent pas de problème puisque le processus est automatique. Le cas des personnes nées à l’étranger est différent, surtout pour celles qui n’ont qu’un numéro d’identifiant d’attente (NIA). En 2024, près de 55 000 d’entre elles auraient été concernées par des procédures de recouvrement. Les indus irrécupérables s’élèveraient à 500 millions d’euros. Par ailleurs, on observe des difficultés de croisement avec les autres données, particulièrement celles de la direction générale des finances publiques, pour un enjeu financier de l’ordre de 700 millions d’euros. Enfin, les montants erronés déclarés, après s’être élevés à 880 millions d’euros en 2021, atteindraient aujourd’hui 1,3 milliard d’euros. Je voulais juste rappeler ces sommes.

M. Thibault Bazin (DR). Notre commission se concentre sur les incertitudes budgétaires. Il y a parfois des écarts en matière de prévision parce que nous avons affaire à des guichets ouverts et que les montants de provision ou d’indus peuvent augmenter. L’an dernier, lors d’une audition, vous avez indiqué que plus on contemporanéise, plus le risque d’indus augmente, ce que l’on constate avec les dispositifs les plus complexes. Quelles pistes envisagez-vous, notamment en matière de simplification, pour diminuer ces incertitudes budgétaires, de manière à maîtriser davantage les dépenses imputées sur une année ?

J’en viens à la question des informations disponibles, qui nous conduit à celle de la bonne personne et du bon foyer. Certaines prestations sont familiarisées et conjugalisées. Or, compte tenu des évolutions sociétales, certaines configurations déclarées monoparentales n’en sont pas. Comment accroître votre efficacité en la matière afin de donner à ceux auxquels nous devons donner ? Cette question comprend une dimension de maîtrise budgétaire.

M. Théo Bernhardt (RN). Je voudrais revenir au rapport de la Cour des comptes. On y lit : « Le dispositif de contrôle apparaît insuffisamment adapté aux enjeux de la branche, qui est exposée à un risque croissant d’erreurs déclaratives non détectées mesurées par l’indicateur de risque financier résiduel, en dégradation continue depuis 2018 ». Vous avez eu tendance à dire que les contrôles que vous menez sont bons. Comment expliquer alors que la Cour ne certifie pas vos comptes ? L’indicateur de risque résiduel est-il encore à jour ? Faudrait-il l’adapter ?

M. David Magnier (RN). En ce qui concerne les indus, la qualité du pilotage de la branche famille repose sur la disponibilité de données consolidées, homogènes et comparables dans le temps. Or, les informations accessibles aux parlementaires et aux partenaires institutionnels apparaissent éparses et parfois territorialisées. Elles ne permettent pas d’apprécier de manière globale la performance de la Caisse nationale des allocations familiales en matière de lutte contre les versements indus.

La Caisse est-elle en mesure de communiquer, sur une base nationale consolidée et selon une méthodologie homogène, le montant annuel total des indus détectés sur les trois derniers exercices clos, en distinguant clairement ceux qui résultent d’erreurs déclaratives de ceux qui relèvent de la fraude ? Quels sont le montant effectivement recouvré chaque année et le taux national de recouvrement, ventilé entre les indus soldés, partiellement recouvrés et non recouvrés ? Quels sont les délais nationaux moyens entre la notification du recouvrement de l’indu et son apurement total ou partiel ?

Quelles sont les actions opérationnelles engagées par la Caisse nationale des allocations familiales pour une consolidation de ces données et un meilleur pilotage national du recouvrement ? Dans l’hypothèse où certaines de ces données ne seraient pas consolidées à l’échelle nationale, à quels obstacles techniques ou réglementaires êtes-vous confrontés ? Quel est le calendrier envisagé pour y remédier ?

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Ma question porte sur vos relations avec vos ministères de tutelle et avec le monde syndical. Quand vos comptes ne sont pas certifiés pendant trois années consécutives, comment réagit votre autorité de tutelle ? Êtes-vous convoqué ? Un entretien est-il mené pour comprendre ce qui se passe ? Un cadrage a-t-il lieu pour identifier des objectifs ? J’essaie de comprendre.

Lorsqu’il y a un problème, les politiques disent qu’ils ne sont pas responsables alors que ce sont eux qui exercent la tutelle. Comment faire pour avancer ? Les choses sont-elles différentes en période d’instabilité politique ?

Localement, vous codirigez les caisses d’allocations familiales avec des syndicats. Les directeurs et les présidents des conseils d’administration des caisses s’entendent plus ou moins bien. Le paritarisme existe-t-il encore ou s’agit-il d’un mythe ? S’il existe encore, quelle est son incidence sur la gestion des 101 caisses ?

Le sentiment d’inertie est-il lié à vous ou plutôt à la structure qui empêche de prendre les mesures nécessaires ?

Mme la présidente Annie Vidal. Avez-vous estimé l’impact de la solidarité à la source ? Permettra-t-elle de résorber une partie des indus, des fraudes et du risque résiduel ?

M. Nicolas Grivel. Monsieur Bazin, nous savions avant la non-certification que les problèmes visés existaient. L’ampleur qu’ils ont prise a suivi le doublement de la prime d’activité et la réforme des aides au logement, qui sont des phénomènes externes face auxquels nous ne sommes pas restés les bras ballants.

Je n’ai pas développé mon propos sur le plan d’amélioration de la qualité transversale, sur lequel je reviendrai dans mes réponses écrites. Il s’agit d’un plan structurant à l’échelle de la Caisse nationale des allocations familiales et des caisses d’allocations familiales. Il touche les directeurs, les directeurs comptables et financiers ainsi que l’ensemble des équipes. Il vise à améliorer la qualité de liquidation.

Cependant, je vous l’ai dit dès l’introduction : nous faisons de notre mieux dans ce domaine et la Cour des comptes a constaté nos progrès, mais l’impact sur nos indicateurs ne peut pas être suffisant pour revenir à la situation antérieure. Nous avons absorbé des prestations lourdes et complexes. Les effets de la simple gestion interne ne peuvent pas suffire, compte tenu de l’amplification de la masse à traiter. Il fallait améliorer notre action et nous l’avons fait. Nous continuerons de le faire. Mais cela ne peut être suffisant. À cet égard, nous étions tous convaincus, y compris la Cour des comptes, que la solidarité à la source constituait une réponse structurelle qui pouvait nous faire changer de dimension et franchir un palier.

En ce qui concerne les pistes envisagées, il faut aller au bout de la réforme. Elle a été conduite dans de bonnes conditions, comme en témoigne le fait que nous en ayons très peu entendu parler. Mais le processus n’est pas terminé. À titre d’exemple, le dispositif de ressources mensuelles ne donne pas toutes les informations sur les ressources. Ainsi, la réforme n’a encore rien changé pour les travailleurs indépendants, qui n’ont pas de salaires mais des chiffres d’affaires dont la périodicité peut varier. Nous travaillons avec l’Urssaf Caisse nationale pour intégrer progressivement les informations liées aux micro-entrepreneurs et aux travailleurs indépendants. Il s’agit d’un travail long et ardu. Nous allons conserver des risques, pour nous et pour les allocataires, parce que nous ne disposons pas, à ce stade, des informations à la source. Cette question constituera un point de vigilance.

Nous n’avons pas non plus les informations relatives aux pensions alimentaires, qui doivent encore être déclarées. Ces ressources peuvent évoluer en fonction du montant de la pension et de l’effectivité du versement. Nous allons évoluer sur ce point, d’autant que nous versons désormais une partie de ces sommes dans le cadre de l’intermédiation financière des pensions alimentaires. Voilà quelques exemples de pistes d’amélioration continue.

Il faut aussi faire en sorte que les prestations sollicitées le soient de la manière la plus effective possible. Il n’est actuellement pas possible de demander dans une même démarche la prime d’activité et les aides au logement. En outre, beaucoup de gens ignorent l’existence même de la prime. Nous pouvons travailler sur ce non-recours dans une démarche de demande unifiée des prestations.

J’en viens à votre deuxième question, monsieur Bazin, qui est philosophique et politique. Comment organiser un système de solidarité familiale et sociale aujourd’hui ? Faut-il tenir compte de l’évolution des situations familiales ? Qu’est-ce qu’une famille de nos jours ? Qu’est-ce qu’un couple ? Nous devons répondre en permanence à ces questions difficiles. Les contrôleurs doivent savoir comment caractériser un couple. On peut habiter ensemble et ne plus être en couple, être en couple et ne pas habiter ensemble. Nous avons des critères pour trancher mais il s’agit de questions lourdes. On pourrait dire que la société actuelle n’est plus ce qu’elle était, que les couples ne sont plus ce qu’ils étaient, et suggérer un mouvement d’individualisation, comme celui qui a présidé à la déconjugalisation de l’allocation aux adultes handicapés pour des raisons spécifiques aux publics concernés. Cette évolution n’a pas touché les aides au logement.

À titre personnel, je pense qu’une famille signifie encore quelque chose, comme la solidarité au sein de la famille. Être seul ou en couple, ce n’est pas tout à fait pareil, y compris d’un point de vue financier, puisqu’on mutualise certaines charges et certains frais. La solidarité nationale doit-elle intervenir tout de suite ou doit-on faire aussi jouer les solidarités familiales ? Sortir du système familialisé soulèverait de nombreux débats, notamment financiers. Si on ne prend plus en compte les revenus des conjoints, cela risque de coûter cher. De nombreuses personnes ne touchent pas certaines prestations, notamment la prime d’activité et le revenu de solidarité active, en raison de leur situation conjugale et de celle de leurs conjoints. Cela changerait la donne, y compris pour les éléments financiers qui contribuent à la justice sociale et à la soutenabilité du système social.

Monsieur Bernhardt, nous sommes en phase avec la Cour des comptes, qui ne critique pas ce que nous faisons en matière de contrôle. Elle a tendance à considérer que nous devrions faire plus, compte tenu du niveau de risque, mais elle salue les progrès accomplis.

L’impact financier de nos contrôles est beaucoup plus important qu’il y a quelques années, notamment parce que nous travaillons mieux et davantage avec nos organisations partenaires. Nous croisons nos fichiers et nous avons accès à des portails d’information pour obtenir des données détenues par d’autres. Nous faisons moins de contrôles parce que nous passons plus de temps sur chacun d’entre eux. Cependant, en les ciblant mieux, leur impact financier augmente chaque année. Les indus détectés représentaient 1,7 milliard d’euros en 2024. C’est très élevé. Est-ce suffisant ? Il faut le mettre en relation avec le panier de prestations qu’on nous demande de verser. Quand on a doublé la prime d’activité, on n’a pas doublé notre capacité de contrôle, d’où la dégradation observée.

Pour autant, pour une gestion pertinente, rationnelle et économe en ressources publiques, il vaut mieux investir dans le règlement des problèmes à la source plutôt que dans la démultiplication des contrôles, car cette tâche constitue une charge pour nous et une nuisance pour les personnes concernées. Il vaut mieux garder une capacité de vérification pour certains cas, plutôt que de surveiller sans cesse d’honnêtes gens qui se sont trompés dans leur déclaration. Il faut leur faciliter la vie en remplissant les formulaires à leur place.

Nous nous sommes beaucoup posé la question de la pertinence de l’indicateur de risque résiduel. Nous l’avons créé. Il est généré par nos contrôleurs. Cependant, nous ne savons pas répondre à cette question : quand nous améliorons la pertinence et l’efficacité de nos contrôles, n’y a-t-il pas d’impact sur notre propre indicateur ? En effet, nous augmentons ainsi notre perception du risque. Quand nous donnons à nos contrôleurs les moyens de vérifier les ressources, ne déformons-nous pas notre indicateur à notre détriment ? Ce n’est pas exclu mais ce n’est pas grave, car nous mesurons désormais mieux le risque. Cependant, on nous juge à l’aune d’un indicateur que nous dégradons nous-mêmes. C’est un peu perturbant. Nous en avons discuté avec la Cour : il nous faut réussir, dans les années qui viennent, à diversifier les paramètres à prendre en compte dans la certification, celle-ci étant devenue le juge de paix presque unique de notre action. Il faut relativiser certains éléments de mesure et d’évolution dans le temps, le but restant d’améliorer le système et d’obtenir des résultats.

Mme Lorraine Canton. L’indicateur de risque résiduel est un indicateur d’estimation, qui permet d’évaluer notre politique de contrôle interne et d’analyser les causes de nos erreurs pour tenter ensuite de les réduire. Il s’agit d’un indicateur pertinent pour nous, mais qui a aussi des limites.

La première de ces limites est celle du double compte. M. Grivel l’a expliqué : lorsque nous régularisons des dossiers, il y a des rappels et des trop-perçus, et nous comptons en valeur absolue la somme des écarts, ce qui majore artificiellement les erreurs. N’aurions-nous pas intérêt à utiliser l’effet net, soit l’indu moins le rappel ou le rappel moins l’indu, pour calculer l’indicateur ? À la demande de la Cour des comptes et avec elle, nous réfléchissons à cette question. L’impact de ces travaux pourrait être non négligeable. Le dernier indicateur de risque pour les données entrantes à vingt-quatre mois est de 8 % et, d’après nos premières estimations, la neutralisation des doubles comptes ferait baisser ce pourcentage de deux points.

J’en viens à la deuxième limite. Il s’agit d’un indicateur de risque résiduel, ce qui signifie que nous regardons en arrière pour savoir si les montants des prestations versées deux ans plus tôt sont bons. La Cour s’en sert pour certifier les comptes d’une année pour laquelle elle n’a pas encore d’indicateur. Pourrait-on le contemporanéiser et disposer d’éléments sur l’année certifiée plutôt que de regarder dans le rétroviseur ? La solidarité à la source est une réforme majeure, mise en place en mars 2025, dont nous ne verrons les effets sur l’indicateur que début 2027. La Cour nous a donc demandé de mener des études pour les estimer en avance de phase. Nous avons étudié des dossiers sur la base d’un échantillon statistiquement représentatif. Nous l’avons fait en 2023 et refait en 2025. L’étude n’est pas encore diffusée, mais les effets sont majeurs : nous pourrions observer une diminution de deux points de l’indicateur, qui s’ajouterait à celle que j’ai déjà mentionnée.

Cet indicateur central, très complexe, doit donc être bien explicité. Les variations peuvent être importantes en fonction de la façon dont on l’appréhende. Il est important de travailler avec la Cour pour limiter ces inconvénients, à la fois pour les magistrats et pour nous, puisque nous devons évaluer sans cesse notre dispositif de contrôle interne.

J’en viens à la question des données sur les indus. Bien sûr, nous possédons ces données liées aux indus comme aux délais de recouvrement. Le but de la comptabilité est de retracer l’ensemble des actes de gestion. Dans les comptes centralisés de la branche famille figurent le total des indus détectés et celui des indus recouvrés. En 2024, nous avons détecté 3,48 milliards d’euros de trop-perçus et nous avons recouvré 3,32 milliards d’euros. Le taux de recouvrement s’élève donc à plus de 95 %. Il s’effectue principalement au moyen de retenues sur les prestations à venir.

En 2024, le délai moyen de recouvrement d’un indu standard était de 4,4 mois. Dans le cas d’un indu frauduleux, le délai moyen est de 20 mois. Le montant des indus frauduleux étant plus élevé, atteignant en moyenne 9 000 euros quand celui d’un indu standard était de moins de 600 euros, il faut plus de temps pour les recouvrer.

M. Nicolas Grivel. Monsieur Tanguy, vous demandez quelles sont nos relations avec les ministères de tutelle et la gouvernance, dans un contexte de non-certification. Encore une fois, nous n’avons pas découvert les sujets en jeu au moment de la non-certification. Ils étaient connus de tous. Tout ce que nous avons fait après la non-certification, le plan d’action sur la qualité transversale et les réformes structurelles, notamment celle de la solidarité à la source, a été bâti avec notre gouvernance et notre tutelle, de manière articulée. Nous ne sommes pas dans le registre de la convocation ou du reproche. La non-certification n’est pas liée à une anomalie comptable ou à une gestion défectueuse, mais à un sujet structurel. Nous avons commencé à apporter des réponses structurelles : il reste à faire, mais nous nous sommes engagés sur cette voie de manière consensuelle, avec les ministères de tutelle et le conseil d’administration.

La gouvernance paritaire est un peu spécifique dans la branche famille puisqu’elle associe au sein du conseil d’administration les syndicats, le patronat, les associations familiales représentées par l’Union nationale des associations familiales, et des personnalités qualifiées. Ce paritarisme vit et fonctionne selon des règles et des principes précis, tant à l’échelle nationale que dans les caisses d’allocations familiales.

Comme les directeurs de la Caisse nationale des allocations familiales et des caisses d’allocations familiales, les conseils d’administration ont un champ de compétences. Ils sont en charge de délibérer sur la convention d’objectifs et de gestion, que nous signons avec l’État pour cinq ans, et sur les budgets aux niveaux national et local. Ils jouent également un rôle important dans la politique d’action sociale ou de service aux familles, que j’ai évoquée en introduction. Pour la gestion des prestations, et plus encore pour compte de tiers, les conseils d’administration sont peu présents, même s’ils sont attentifs à la bonne marche de l’organisme et à ses difficultés. Ils sont associés et tenus informés.

Les conseils d’administration votent également les comptes. C’est à cette occasion que nous les leur présentons chaque année avec les positions de la Cour. En ce qui concerne la Caisse nationale des allocations familiales, le conseil d’administration est attentif à ces sujets. Dans ce cadre, les appréciations de la Cour n’ont paru ni surprenantes ni problématiques, compte tenu de la connaissance qu’ont nos administrateurs du sujet, de nos difficultés et des voies d’amélioration choisies. Les relations entre la gouvernance, la tutelle et les directions sont consensuelles.

Madame la présidente, votre question est centrale, y compris pour notre dialogue nourri et régulier avec la Cour des comptes. Les indicateurs de risque ne peuvent pas constituer les seuls éléments à partir desquels les magistrats se prononcent. De ce point de vue, ils semblent avoir apprécié certaines évolutions apportées, qui allaient dans le sens de ses recommandations.

Concernant l’évaluation des indicateurs, Lorraine Canton a évoqué la difficulté de nature temporelle à laquelle nous faisons face. D’un point de vue théorique, il n’y a pas de raison que nos indicateurs de risque à vingt-quatre mois évoluent significativement avant deux ans. En effet, nous aurons encore à gérer pendant cette période les indus d’avant la réforme de la solidarité à la source. Des évolutions marginales sont possibles. Sur un échantillon de 6 000 contrôles, qui n’est pas énorme à l’échelle de nos prestations, nous allons évoluer au sein des intervalles de confiance, assez significatifs.

Compte tenu du fait qu’il y a peu de chances que nos indicateurs évoluent de manière significative dans les deux ans à venir, nous pourrions attendre 2027. Cependant, à la suite de notre dialogue nourri avec la Cour, nous avons mené l’enquête évoquée par Lorraine Canton. Ainsi, les contrôleurs ont retravaillé sur les échantillons des années précédentes, en se demandant si les indus auraient été similaires avec la solidarité à la source, un système dans lequel 96 % des gens valident leurs déclarations préremplies sans modification.

Nous avons de premiers résultats, qui ne sont pas encore tout à fait stabilisés et que nous évoquerons dans quelques jours avec la Cour des comptes. Nous escomptons un impact significatif, notamment sur la prime d’activité, qui sera plus affectée que le revenu de solidarité active, dont 60 % des bénéficiaires n’ont pas de ressources et ne sont donc pas concernés par l’évolution vers les déclarations préremplies. Dès la conclusion de nos travaux, vous pourrez en avoir connaissance.

Avec cette évolution et l’action sur les doubles comptes sur laquelle la Cour est prête à travailler, les indicateurs pourraient retrouver les ordres de grandeur antérieurs aux réformes, considérés alors tout à fait acceptables. Nous allons donc dans la bonne direction. La Cour des comptes considèrera-t-elle que ces éléments suffisent pour certifier les comptes ou préfèrera-t-elle attendre la preuve finale des résultats ? Je ne peux me prononcer à sa place.

Mme la présidente Annie Vidal. La solidarité à la source comblera-t-elle le manque d’éléments probants, lacune que pointe le rapport ?

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Avant de poser ma dernière question, je voudrais vous remercier d’être venus, et d’être venus nombreux. Nous avions notamment besoin d’informations sur ces éléments centraux que sont les systèmes d’information et les indicateurs.

Vous devez gérer des sommes très importantes, liées à des allocations multiples et complexes, dans une temporalité très courte. Le contrôle pâtit-il de la priorité donnée à la réactivité ? Tous les systèmes de contrôle sont-ils désormais en place ?

Mme Lorraine Canton. Quand la Cour émet son avis sur les comptes, elle formule des réserves qui sont de deux types : les anomalies significatives et l’insuffisance d’éléments probants. Les anomalies significatives portent sur la comptabilité : il n’y en a pas dans la branche famille. En revanche, les éléments probants sont insuffisants sur le contrôle interne et sur l’écart entre le droit versé et l’estimation du droit à partir de la réglementation. C’est pour des raisons liées au contrôle interne que la Cour a formulé une impossibilité de certifier, qui n’est pas équivalente à un refus de certifier.

Or, la solidarité à la source répond aux insuffisances pointées puisqu’il s’agit de prévenir le risque d’erreur. Les ressources constituent un élément déterminant dans le calcul du droit, mais leurs déclarations génèrent des erreurs importantes. Le fait de préremplir les déclarations trimestrielles de ressources des bénéficiaires du revenu de solidarité active et de la prime d’activité, qui sont les deux prestations les plus risquées de la branche, limitera considérablement les erreurs à la source. En effet, 96 % des bénéficiaires valident ces déclarations sans les modifier. Par contraste, nous estimions avant la réforme que six déclarations sur dix contenaient une erreur.

Il s’agit donc d’une évolution importante par rapport aux insuffisances d’éléments probants. La Cour prendra sa décision en toute autonomie, en tenant compte du contexte dans lequel la réforme s’applique.

M. Nicolas Grivel. Madame la rapporteure, en ce qui concerne la délivrance rapide des droits et le contrôle, il faut faire les deux et il faut le faire bien.

Nous sommes attendus en matière de réactivité car nous remplissons le porte-monnaie de familles qui ne peuvent pas vivre sans nos prestations. Cette attente a notamment été patente en 2021 avec la réforme des aides au logement. Pertinente sur le fond, elle a été perturbatrice en matière de risque. Son déploiement s’est révélé ardu et il est intervenu dans une période marquée par le covid‑19. Les caisses d’allocations familiales se sont trouvées dans une situation difficile pour tenir les délais. Nous avons toujours payé le 5 du mois, mais nous avons pu avoir un peu de retard pour certains dossiers. Nous avons suivi une stratégie d’allégement des contrôles, en partie pour des raisons sanitaires car les contrôleurs ne pouvaient plus se déplacer. La Cour des comptes a pris en compte cette politique quand elle a eu recours à la non-certification pour la première fois, même si elle comprenait les raisons pour lesquelles nous avions fait ces choix dans un contexte perturbé.

Nous ne l’avons pas refait depuis. Nous avons conservé nos objectifs de contrôle dans une logique de retour à la certification et d’équilibre. Par ailleurs, nous avons réussi à améliorer certains éléments et à revenir à une situation plus normale en matière de délivrance des droits.

Je reviens à ce que j’ai beaucoup martelé au cours de cette audition : du point de vue de la rationalité de la politique publique, il vaut mieux réformer structurellement le système à la base, plutôt que de démultiplier et d’amplifier les contrôles. Quand on lit ce qu’écrivent des associations qui accompagnent les publics, un élément revient : pour les gens en situation difficile, les contrôles réguliers génèrent de la tension. Quand il s’agit de personnes qui fraudent le système, cela ne me gêne pas. Mais dans la plupart des cas, ce sont des individus qui ont du mal à comprendre le système et à remplir correctement leurs déclarations.

Toujours en ce qui concerne la pondération entre réactivité, sécurisation et qualité, un choix, passé inaperçu, a été fait avec la réforme de la solidarité à la source : nous avons vieilli d’un mois la période de référence. Avant, pour la déclaration trimestrielle, nous nous fondions sur les mois m‑1, m‑2 et m‑3. Maintenant, nous prenons en considération les mois m‑2, m‑3 et m‑4, parce que les données du mois le plus récent sont instables et peuvent encore être modifiées par des régularisations ou des paiements décalés. Si nous ne l’avions pas fait, nous aurions mis les familles en difficulté. Nous n’aurions pas pu remplir la déclaration pour le mois m‑1 et nous aurions dû demander aux bénéficiaires de le faire, avec le risque de reproduire les mêmes erreurs qu’auparavant. Nous avons sécurisé un peu plus les droits en acceptant d’être un peu moins réactifs. Il s’agit d’un exemple d’équilibre à trouver pour que la réforme soit la plus efficace possible.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour la qualité et la précision de vos réponses, ainsi que pour votre disponibilité.

13. Audition, ouverte à la presse, de M. Renaud Villard, directeur général de la Caisse nationale d’assurance vieillesse, Mme Véronique Puche, directrice déléguée au système d’information et au pilotage des transformations, et M. Thomas Gagniarre, directeur comptable et financier (mercredi 28 janvier 2026)

La commission d’enquête auditionne M. Renaud Villard, directeur général de la Caisse nationale d’assurance vieillesse, Mme Véronique Puche, directrice déléguée au système d’information et au pilotage des transformations, et M. Thomas Gagniarre, directeur comptable et financier ([13]).

Mme la présidente Annie Vidal. Je remercie les représentants de la Caisse nationale d’assurance vieillesse d’avoir répondu favorablement à l’invitation de la commission d’enquête. Les débuts de nos travaux nous ont placés face à la complexité des contrôles des comptes sociaux.

Quelles sont les relations entre la Caisse nationale d’assurance vieillesse et la Cour des comptes, notamment lors de sa mission de certification ? Comment coopérez-vous avec elle lors de ses contrôles ? Comment appliquez-vous ses recommandations pour prendre en compte les réserves qu’elle formule chaque année ?

La Cour des comptes vous a délivré un satisfecit au printemps 2025 en indiquant dans son rapport public qu’une prestation de retraite sur dix attribuées à d’anciens salariés comportait une erreur à impact financier, contre une sur huit l’année précédente. Nous allons donc dans la bonne direction, mais avons besoin de comprendre comment il est possible de se tromper dans plus de 12 % des cas. Quelle est votre stratégie pour tendre vers le moins d’erreurs possible à court et à moyen terme ?

(M. Renaud Villard, Mme Véronique Puche et M. Thomas Gagniarre prêtent successivement serment.)

M. Renaud Villard, directeur général de la Caisse nationale d’assurance vieillesse. Nos relations avec la Cour des comptes, notamment avec les certificateurs, sont de grande qualité et de grande pérennité. Le travail de certification occupe toute l’année : dès qu’un exercice est clos, le suivant est lancé deux mois après. Il est mené par une équipe nombreuse, d’excellente qualité, avec laquelle nous entretenons des relations constantes puisqu’il s’agit d’alimenter les certificateurs en pièces justificatives et d’échanger régulièrement avec eux afin qu’ils puissent formuler leur opinion. Même si la Cour trace parfois des voies d’amélioration et peut faire preuve d’une forme de rigueur, cela ne fait que nous inciter à adopter une boucle vertueuse fondée sur un dialogue certes exigeant mais de grande qualité.

L’application des recommandations s’effectue par deux démarches conjointes. Comme pour toute observation d’audit – interne, externe, de la Cour des comptes ou d’un corps de contrôle –, les recommandations sont d’abord tracées et suivies par un comité national d’audit. Nous veillons régulièrement à la bonne application des recommandations afin d’en garder la force. De manière plus occasionnelle, à un rythme au moins annuel, nous avons avec les équipes de certification de la Cour des échanges dits de « trajectoire de levée de réserves », visant à documenter nos actions pour lever progressivement les réserves du certificateur. C’est évidemment un travail de longue haleine, qui ne sera jamais achevé. J’ai en effet la faiblesse de penser qu’une certification sans aucune réserve pourrait dénoter un manque de diligence ou de vigilance du certificateur.

Le chiffre selon lequel une retraite sur dix serait calculée avec une erreur de portée financière peut faire frémir. Il faut le relativiser : la plupart des erreurs sont de faible portée et l’impact financier est de l’ordre de 1 %. C’est 1 % de trop, mais qui va en diminuant et se corrige peu à peu. Une partie notable des erreurs concerne par exemple le taux de contribution sociale généralisée applicable aux retraités. Or, cet impact ne dure qu’une année puisque le flux de la direction générale des finances publiques permet de le rectifier dès l’année suivante.

La trajectoire d’amélioration continue de la qualité de la liquidation repose sur deux cibles. La première, qui est dans notre main, concerne la carrière. Plus de la moitié des erreurs y sont liées. Elles correspondent par exemple au petit travail d’été qui n’a pas été reporté au compte en 1983 et peut valoir un trimestre. Il s’agit de petites anomalies, mais malgré tout de droits pour les assurés qui n’ont pas été comptabilisés. L’élément principal à travailler est la fiabilisation de la carrière au fil de l’eau. Nous engageons sur le sujet un travail résolu avec les assurés.

Le deuxième levier est plutôt un vœu pieux et je profite de la tribune que vous m’offrez pour le formuler. Il concerne la complexité croissante du système de retraite, qui est sans doute lui-même source d’anomalies. Sans parler d’inventivité normative, le fait qu’il existe beaucoup de normes sur la retraite, qui parfois se complexifient, peut être source de confusion pour les assurés. Or, quand on ne comprend pas ses droits, on a parfois du mal à les faire valoir.

Le meilleur juge, le meilleur garant de la qualité de la carrière, c’est l’assuré. Quand on calcule sa retraite, on lui fait vérifier tout son parcours et les éventuelles anomalies qu’il comporte avant qu’il ne signe le document. On tient à ce qu’il puisse signaler le petit travail d’été manquant. Or, l’assuré lui-même parfois s’y perd. Il existe des majorations de trimestres sur des dispositifs extrêmement variés. Nous devons par exemple valoriser des trimestres pour quelqu’un qui s’est trouvé dans l’impossibilité de se déplacer du fait de la guerre en Irak en 1990. C’est ce que j’appelle la complexité, le raffinement des normes. Je profite de cette tribune pour m’adresser aux législateurs que vous êtes.

M. Thomas Gagniarre, directeur comptable et financier de la Caisse nationale d’assurance vieillesse. Les relations avec la Cour des comptes sont apaisées. Ce n’est pas forcément l’opinion générale de la Cour sur les activités de la branche retraite et sa capacité à les maîtriser qui nous amènent à ce jugement, mais tout simplement notre confrontation au quotidien tout au long de l’année. Il s’agit en effet d’un travail de longue haleine, du 1er janvier au 31 décembre, émaillé de périodes d’audit un peu plus paroxystiques et denses. L’échange est continuel et s’inscrit totalement dans une perspective d’amélioration permanente. Le certificateur est une forme d’aiguillon : il nous rappelle régulièrement des points de vigilance et il peut émettre des critiques. Nous avons à cœur de suivre ses remarques dans le temps. C’est toute la dimension de suivi des recommandations et des préconisations du certificateur, qui constitue un élément important de notre politique d’action pluriannuelle. Même si la certification s’inscrit dans une annualité comptable, sa trajectoire est nécessairement de moyen terme.

Elle s’inscrit par ailleurs dans une dimension critique qui peut venir aussi de notre côté : si la Cour formule des recommandations, nous avons le droit, le cas échéant, de ne pas être d’accord. Nous savons le lui dire et nous exerçons pleinement ce qui nous est autorisé par la procédure. Je n’ai pas d’éléments de comparaison avec mes collègues des autres branches, mais j’observe que la Caisse nationale d’assurance vieillesse prend à cœur l’échange contradictoire. Chaque année, nous adressons près de 300 pages à la Cour en contrepoint des rapports provisoires qui nous sont soumis. Il ne s’agit pas de notre part d’un exercice de résistance farouche, mais plutôt de l’expression de notre engagement, de la précision de ce que nous voulons restituer à la Cour et de la crédibilité de nos intentions, qui semblent bien comprises et enrichissent le travail d’audit et de certification.

Je ne reviendrai pas sur la trajectoire positive illustrée par l’évolution de nos principaux indicateurs de maîtrise du risque résiduel retraite, qui sont plutôt bien orientés. J’insiste toutefois sur le fait qu’il s’agit d’un travail inlassable supposant un engagement extrêmement fort des équipes, parfois perçu comme excessif au regard des moyens qu’il mobilise. C’est cependant notre exigence de service public que de nous inscrire dans cette cible. Ce travail devient sans doute de plus en plus compliqué au fur et à mesure que l’on s’approche de la perfection. Nous n’y sommes pas encore.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Nous souhaitions vous interroger en premier lieu sur les systèmes d’information et les indicateurs de risque résiduel, car ces deux points apparaissent, après avoir entendu des personnes s’occupant de comptabilité pure, que ce soit les commissaires aux comptes ou les magistrats de la Cour des comptes, le nœud gordien du fonctionnement des caisses. C’est en effet à votre niveau que se situe le volet opérationnel. Or, si l’opérationnel n’est pas possible ou limité, il faut pouvoir prendre collectivement des décisions, ce qui inclut éventuellement pour les parlementaires de ne pas trop vous compliquer la tâche avec des innovations successives tous les ans.

La Caisse nationale d’assurance vieillesse ne présente pas d’anomalie significative, ce qui est de bon augure dans le cadre d’une certification. Permettez-moi toutefois de lire, en préambule à ma première question, un extrait de l’opinion de la Cour des comptes : « Par ailleurs, sans remettre en cause son opinion, la Cour appelle de nouveau », c’est ce côté répétitif qui est gênant, « l’attention sur le point particulier suivant, relatif à la compréhension des états financiers de la branche vieillesse. L’annexe aux comptes de la branche vieillesse ne mentionne pas les engagements pluriannuels à l’égard des titulaires d’une pension de retraite au 31 décembre 2024 et de leurs ayants droits, appréciés et évalués en fonction des règles de droit en vigueur à cette date. En l’absence de mécanismes d’équilibrage automatique des résultats de la branche vieillesse, les pensions de retraite déjà attribuées ou qui seront liquidées au titre des droits déjà acquis par les cotisants dans leurs comptes de carrière et dont le versement se poursuivra sur plusieurs exercices constituent des charges futures de nature à affecter le montant et la consistance du patrimoine de la branche, au cours des exercices à venir. Elles répondent ainsi à la définition des engagements hors bilan au sens du plan comptable général et peuvent être évaluées de manière fiable. » Pouvez-vous nous donner une explication sur ce point ?

M. Renaud Villard. La Cour des comptes réitère cette remarque quasiment depuis que la certification existe. Or, nous sommes sur ce point en désaccord non pas technique, mais politique avec la Cour. Effectuer le chiffrage demandé serait d’une simplicité biblique : cela reviendrait à considérer toutes les personnes ayant des droits potentiels et futurs à la retraite et à faire comme si l’on ne disposait plus d’aucune cotisation, d’aucune ressource, c’est-à-dire à se placer hors bilan. Cela donnerait une charge hors bilan de l’ordre de 3 000 milliards d’euros. Nos équipes statistiques produiraient le chiffre en quelques jours. La réserve formulée n’est donc pas de nature technique ou opérationnelle, mais profondément politique et juridique. Réserve politique parce que la gouvernance de la Caisse nationale d’assurance vieillesse considère – elle l’a régulièrement exprimé auprès de la Cour des comptes, qui nous fait l’amabilité de présenter chaque année son rapport de certification devant notre conseil d’administration – que la présentation des engagements hors bilan serait en parfaite contradiction avec la logique de système de retraite par répartition non provisionné, qui fait que les dépenses de l’année sont couvertes par les recettes de cotisations de l’année, même de façon parfois imparfaite si bien que nous ne sommes malheureusement pas à l’équilibre. Penser le système dans une logique de système de retraite par répartition provisionné ou par capitalisation semblerait contradictoire. Le conseil d’administration a sur ce point une position très ferme. Vous pourriez m’objecter qu’il ne peut pas adresser d’injonction au directeur dans la gouvernance de la sécurité sociale et que je pourrais tout à fait passer outre sa position. Il se trouve que je n’ai aucune obligation juridique de fournir de tels éléments, qui de surcroît viendraient potentiellement brouiller la lecture du système de retraite. Imaginez les grands titres d’un quotidien faisant état de 3 000 milliards d’euros d’engagements de la Caisse nationale d’assurance vieillesse. Cette information serait inexacte. La Caisse est, comme tout système de retraite et de sécurité sociale, soumise à la loi. Or, le législateur peut, d’un trait de plume, changer l’âge et les conditions de départ à la retraite, le taux de cotisation, etc. Présumer du hors bilan reviendrait à nous placer hors de l’empire de la loi.

Cette position, presque dogmatique, a été tranchée sur le plan technique, où il a été donné raison à la Caisse. La Cour des comptes maintient son observation, mais celle-ci n’est pas fondée juridiquement. Des travaux ont été menés par le Conseil de normalisation des comptes publics. Je laisserai le directeur comptable et financier préciser ce point. La dimension politique est quant à elle très claire : le conseil d’administration de la Caisse nationale d’assurance vieillesse a en la matière une position têtue, sur laquelle je suis totalement aligné.

M. Thomas Gagniarre. Le normalisateur a tranché la question puisque, dans un avis du 26 juin 2024, le Conseil de normalisation des comptes publics a formulé une proposition de norme, dite « norme 13 », consacrée précisément aux engagements hors bilan. Elle exclut explicitement les engagements liés aux prestations de retraite. Il n’y a plus de débat. Au-delà de l’argument juridico-politique convoqué à bon escient par le directeur général, nous contreviendrions à la norme comptable en exposant les engagements hors bilan. Il existe en la matière une position convergente et claire. La direction de la sécurité sociale, qui est notre tutelle, s’est exprimée par la voix de la mission comptable permanente, qui a confirmé à l’ensemble des branches et des caisses nationales le positionnement consistant en un respect strict de la norme 13 du Conseil de normalisation des comptes publics. On peut dès lors, au regard de ces éléments, s’interroger sur la portée de la position réitérée par la Cour des comptes.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Dont acte.

La redondance des observations formulées par la Cour des comptes à l’égard de toutes les caisses nous conduit à explorer un chapitre particulier. Nous avons noté, au fil de nos travaux, que la prise de conscience de la nécessité de remettre à flot, voire de réformer complètement les systèmes d’information, était apparue manifestement avec la crise sanitaire. Ils sont plusieurs à avoir été rénovés depuis. Début 2026, nous ne percevons pas les effets de ce qui a été mis en place les années précédentes. Certaines des remarques formulées par la Cour des comptes sont impressionnantes pour qui ne connaît pas le sujet. Elles interpellent. On peut penser, ou tout du moins espérer, être face à une vraie prise de conscience par nécessité, à un moment charnière, comme en 1996 lorsqu’on s’est aperçu après trente ans qu’il fallait des outils pour évaluer, ou en 2004 des outils pour certifier. Il me semble que quelque chose se passe et que le moment est venu, particulièrement pour nous parlementaires, de participer aux avancées du dossier. Nous avons choisi comme outil de base le rapport de la Cour des comptes, qui présente le mérite d’être factuel. Tous les éléments dont je vais vous faire part en sont issus.

Le rapport évoque la faiblesse du cadre général de contrôle interne. Il pointe notamment son déploiement partiel et des incertitudes sur ses résultats. Peut-être pourrons-nous évoquer l’instrument qu’est l’application du système unique de retraite (Asur).

Il mentionne le risque relatif au système d’information insuffisamment évalué, la faiblesse dans la gestion des habilitations, des applications métier et des incidents fonctionnels récurrents. Le nombre d’incidents déclarés aurait ainsi augmenté de 22 % en 2024.

Le rapport met aussi l’accent sur « les risques spécifiques affectant la gestion des données de paiement et des opérations de paiement des prestations » et l’insuffisance du dispositif de contrôle interne.

Il évoque par ailleurs la lutte contre les fraudes, que l’on traitera à part, et la prévention des conflits d’intérêts. Par définition, les chiffres de la fraude ne sont pas connus. Un point épineux concerne le nombre d’assurés vivant à l’étranger. Pour les personnes nées et résidant dans notre pays, l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) fait le nécessaire et les chiffres ne font naître aucune incertitude. Il semblerait en revanche que connaissance de la situation des personnes nées sur le sol étranger ou des Français vivant à l’étranger pourrait s’améliorer. Selon la Cour des comptes, « les accords d’échanges de données ne couvrent que près de la moitié des assurés résidant à l’étranger ». Il y est également mentionné : « en contradiction avec la réglementation depuis 2021, la Caisse nationale d’assurance vieillesse n’a pas mis en œuvre le dispositif de signalement des numéros d’inscription au répertoire national d’identification des personnes physiques (NIR) certifiés frauduleux ». L’Insee a par ailleurs indiqué ne pas comptabiliser les décès à l’étranger.

Quelles sont vos relations avec les consulats ? N’y aurait-il pas moyen, comme cela a été évoqué entre autres dans le chapitre du rapport de la Cour des comptes sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale consacré à la fraude aux retraites versées à l’étranger, de solliciter davantage les consulats et les ambassades, qui sont en première ligne et mériteraient d’être consultés plus souvent ?

Le rapport souligne, comme pour la branche famille, l’absence de rapprochement avec le fichier des comptes bancaires (Ficoba). Il signale également l’hétérogénéité des contrôles effectués par les caisses d’assurance retraite et de santé au travail. En 2024, le montant d’indus recouvrés, frauduleux ou non, mais plutôt frauduleux en première analyse, n’a pas été évalué. La Cour note enfin que le dispositif interne de prévention et de détection de la fraude est insuffisant, tout comme celui prévenant les conflits d’intérêts des administrateurs et des agents.

Pourriez-vous détailler ces points et nous indiquer à quel moment vous êtes amené à demander aux personnes une justification d’existence ?

M. Renaud Villard. Je dois m’inscrire en désaccord avec votre propos. S’agissant de la branche vieillesse, il ne s’est pas produit de basculement post-covid en matière de systèmes d’information. L’investissement dans leur modernisation est continu, têtu, résolu. Nous avons en revanche, mais cela ne me semble pas lié à la crise sanitaire, construit progressivement d’énormes bases de données, dorénavant interfacées en continu. Leur puissance est essentiellement liée au développement de la puissance de calcul sur des données massives, qui permet d’avoir continuellement à disposition toutes nos ressources concernant l’ensemble des individus. La Caisse nationale d’assurance vieillesse est l’opérateur de ces référentiels. Les données recueillies sont agrégées puis rebasculées vers tous les opérateurs, qu’ils soient de sécurité sociale ou non. Cette évolution est due à l’avancée technologique. Le premier jalon en a été la déclaration sociale nominative (DSN), qui nous permet de savoir chaque mois ce que gagne chacune et chacun d’entre nous. Ce projet, lancé en 2009, a commencé à aboutir en 2015. Cela illustre le temps long que nécessite la construction d’un entrepôt de données extrêmement gourmand et bien interfacé.

La faiblesse du contrôle interne est une remarque générique de la Cour des comptes, que nous documentons et à laquelle nous répondons régulièrement. Nous nous attachons, de manière systématique, à hausser notre niveau en matière de contrôle interne. Cela fait partie des sujets sur lesquels la Cour ne sera jamais satisfaite. Le contrôle interne absolu sans aucun risque n’existe pas : le seul moyen de mettre tous les dispositifs sous maîtrise serait de tout régenter à 100 %. Nous disposons en revanche d’un système de management intégré déployé et d’une couverture de risques en matière de contrôle interne extrêmement performants. Nous vous avons envoyé en réponse au questionnaire un tableau de bord de pilotage du contrôle interne. Le fait que la Cour demande de faire toujours mieux est logique. Elle joue son rôle d’aiguillon.

Il en va de même pour le risque relatif au système d’information. La Cour des comptes indique que les incidents fonctionnels ont augmenté en 2024. C’est vrai, mais totalement conjoncturel puisque nous avons déployé un nouvel applicatif en masse. On parle d’une augmentation du risque fonctionnel lié au système d’information certes significative en pourcentage, mais qui ne correspond qu’à 1,5 million d’euros par an. Il s’agit évidemment de 1,5 million d’euros de trop, mais qu’il faut mettre en regard des 160 milliards d’euros versés par la Caisse nationale d’assurance vieillesse.

Concernant la faiblesse de la gestion des habilitations, nous sommes en train de déployer un nouvel outil pour la revue des habilitations en permanence, afin d’éviter qu’une personne ne joue à la fois le rôle d’ordonnateur et de contrôle. Nous sommes déjà solides dans ce domaine.

Nous avons également déployé un outil de prévention des conflits d’intérêts concernant notamment les administrateurs. La Cour des comptes nous reproche de ne pas l’actualiser tous les ans. Les textes sont précis : l’actualisation est annuelle quand il y a des éléments à actualiser. Vous êtes, en tant que parlementaire, soumise aux obligations de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Nous avons modélisé une déclaration d’intérêts calquée exactement sur celle de la Haute Autorité. Or, les parlementaires sont soumis à une actualisation non pas annuelle, mais liée à la survenue de changements dans leur situation. C’est la norme communément admise et je me vois mal diligenter tous les ans un contrôle des conflits d’intérêts pour la seule Caisse nationale d’assurance vieillesse. Cela concernerait 250 personnes, sans parler du réseau. Il serait possible de leur demander d’actualiser chaque année leur déclaration d’intérêts, mais ce n’est pas l’exercice le plus passionnant du monde, surtout quand il s’agit de recopier le formulaire de l’année précédente. Il s’agit donc d’un léger sujet de désaccord entre les magistrats et nous.

Le fichier des comptes bancaires est géré par la Banque de France. Nous nous y sommes arrimés dès que nous l’avons pu. Il a été très long d’obtenir les habilitations. Désormais, lorsqu’un assuré change son relevé d’identité bancaire, nous interrogeons la Banque de France pour voir si le nom de famille et le numéro international de compte bancaire Iban sont convergents. Cela permet une sécurité extrême. Nous avons été les premiers à nous raccorder à Ficoba et le système est complètement déployé. Nous sommes branchés sur le flux, ce qui nous permet de vérifier la convergence des données dès qu’un assuré change de relevé d’identité bancaire. La Cour des comptes nous reproche, à bon droit, de ne pas interroger Ficoba sur la totalité des relevés des presque 16 millions de retraités de notre base de données. Les magistrats ont raison. Mais j’envoyais 16 millions de demandes au système, il exploserait. Nous travaillons avec la direction générale des finances publiques et la Banque de France pour avoir des accès de masse et aller au-delà des accès unitaires. Le moyen de maîtrise n’est pas encore déployé, mais ce n’est pas faute de diligence. Les travaux techniques sont en cours, en bonne intelligence avec les autres acteurs du système.

J’en viens à la fraude. De façon générique, la branche retraite évalue chaque année depuis trois ans le risque de fraude auquel elle est exposée. Concrètement, nous tirons au sort parmi les plus de 15 millions de retraités un échantillon que nous passons au peigne fin, comme si ces dossiers avaient été sélectionnés dans le cadre du contrôle interne. Nous obtenons chaque année une évaluation du risque, d’ailleurs auditée par la Cour des comptes. Nous aboutissons, bon an mal an, à un risque de fraude évalué entre 50 et 100 millions d’euros. Sur 160 milliards d’euros de prestations, c’est très peu. J’adorerais vous dire que cela signifie que nous sommes meilleurs que les autres, mais je ne le crois pas. Cela tient surtout au fait que nos prestations sont essentiellement contributives : les cotisations laissent des traces et le risque de fraude est par conséquent moindre que pour les prestations non contributives.

L’essentiel de la fraude vient de deux segments. Il y a les prestations non contributives, autrement dit et pour simplifier : le minimum vieillesse. Il y a aussi la fraude à l’existence, c’est-à-dire le fait de ne pas disposer, pour un assuré résidant à l’étranger, des éléments matériels quotidiens en notre possession pour les autres assurés. Lorsqu’un assuré résidant en France meurt, nous recevons dans la nuit l’information de son décès et nous en informons l’ensemble des caisses de protection sociale, puisque nous sommes gestionnaires du dispositif.

Reste le point nodal, que vous avez justement souligné, des assurés résidant à l’étranger. Nous n’avons pas de problème pour les compter puisque nous savons ceux auxquels nous versons quelque chose, et que les autres nous importent peu. Cela représente environ 1,3 million de personnes. Grâce à des échanges d’état civil, nous disposons d’une couverture parfaite pour environ 50 % d’entre elles. Cela correspond schématiquement aux pays de l’Union européenne. Nous sommes informés chaque mois des décès d’assurés survenus en Allemagne, en Espagne ou aux Pays-Bas. Notre niveau de maîtrise est élevé les concernant. Pour l’autre moitié des assurés, il n’y a pas d’échanges d’état-civil car cela suppose d’être deux, d’avoir un état-civil de bonne qualité et que le pays concerné accepte de conventionner avec la Caisse nationale d’assurance vieillesse. Nous nous y employons et nous avons ouvert avec des pays extra-européens des travaux qui n’ont pas encore prospéré.

Face à cela, nous disposons de moyens de maîtrise, dont un moyen socle relativement pauvre mais qui a le mérite d’exister. C’est le certificat d’existence. Tous les ans, le retraité doit présenter sa carte d’identité à une autorité habilitée, le consulat par exemple, qui lui délivre un tampon attestant de son existence. Il s’agit d’un moyen assez faible, car vulnérable dans des pays où les autorités chargées de délivrer le précieux sésame sont éventuellement corruptibles.

C’est la raison pour laquelle nous ajoutons deux éléments de contrôle. Le premier, dont le législateur a récemment autorisé l’utilisation, est la biométrie. Je m’en réjouis car je l’avais suggéré dès 2020, à l’occasion d’un rapport d’enquête au sujet des fraudes sociales. L’assuré résidant à l’étranger installe une application sur son téléphone et il scanne sa carte d’identité biométrique, comme pour les contrôles à l’aéroport. La technologie est la même. Cela permet une couverture du risque de très bonne qualité. Ce système concerne un peu plus de 20 % des assurés pour lesquels nous ne disposons pas des données d’état-civil. Il est déployé depuis un an seulement. Il va donc falloir aller chercher les assurés, les accompagner pour que le dispositif monte en gamme.

Le dernier moyen expérimenté, qui est d’assez bonne qualité, est le contrôle sur place. Il s’agit, en cas de doute, de convoquer la personne pour vérifier qu’elle est bien elle-même et bien vivante. Nous l’effectuons avec les consulats de manière régulière, tous les ans, mais ponctuelle car il ne leur serait pas possible d’accueillir des centaines de milliers d’assurés. Normalement, les agents consulaires ne peuvent connaître que des assurés de nationalité française, qui ne représentent qu’une partie des personnes concernées. Nous complétons donc le dispositif en déployant des partenariats ou des personnels. Deux agents sont par exemple présents sous mandat de la branche retraite au consulat d’Alger. Il ne s’agit pas d’un tropisme algérien : cela s’explique par le fait que le pays compte, de mémoire, environ 320 000 des 1,3 million d’assurés résidant à l’étranger, ce qui constitue un segment important. Nous entretenons un dispositif similaire au Maroc et nous envisageons d’étendre à d’autres pays notre capacité de contrôle sur place, indépendamment des consulats pour éviter de les surcharger.

Vous m’avez interrogé sur l’intégration des décès dans le système national de gestion des identifiants (SNGI). Le directeur général de l’Insee a dû vous le présenter en même temps que le répertoire national d’identification des personnes physiques (RNIPP), puisque ces dispositifs sont jumeaux mais poursuivent des objets différents. L’un est plutôt tourné vers la sécurité sociale, l’autre vers l’état-civil. Ces mécanismes, qui sont pour simplifier des répertoires des numéros de sécurité sociale, ne contiennent, par définition, que les décès qu’ils connaissent, c’est-à-dire les décès survenus en France, dont les remontées sont effectuées chaque jour par les communes et traitées dans la nuit, et tous les décès signalés à l’étranger. Tout acte de décès reçu est enregistré et la personne mentionnée comme décédée dans le système national de gestion des identifiants. En revanche, il ne peut recenser les personnes dont la mort est inconnue. J’insiste sur le fait qu’il existe dans le système national de nombreuses personnes dont la retraite est suspendue car un contrôle s’est avéré négatif, ce qui signifie que la personne n’a pas pu prouver qu’elle était vivante. Dans ce cas, toutes les prestations sont immédiatement suspendues par le biais du répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS). En revanche, l’assuré reste inscrit au système national de gestion des identifiants dans la mesure où nous n’avons pas la preuve du décès.

Le système national recense donc quelque 120 millions de personnes qui n’ont, pour la plupart, aucun droit ouvert. L’enjeu en matière de gestion est de pouvoir stopper les paiements. Dès que nous sommes face à une suspicion de décès, nous n’attendons pas que la personne soit déclarée morte pour suspendre les prestations. Le système permet au quotidien, en permanence, de vérifier l’identité de la personne ; ce n’est rien de plus que cela mais c’est déjà majeur. Il est interrogé quelque 3 milliards de fois chaque année. Cela signifie que les systèmes d’information de l’ensemble de la protection sociale passent leur temps à vérifier l’identité des assurés. Au-delà de ce premier contrôle socle, chaque régime, chaque caisse a ses contrôles embarqués. Le système national de gestion des identifiants est un répertoire maître, mais n’est que le répertoire des numéros de sécurité sociale. Il est essentiel, mais évidemment pas suffisant. Nous vous avons envoyé la cartographie des systèmes d’information de la branche retraite, car tout cela s’inscrit dans une galaxie.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. La Cour des comptes indique à propos de Ficoba que le montant des indus frauduleux recouvrés en 2023 serait de 6,9 millions d’euros et qu’il n’existerait pas d’évaluation au titre de 2024. Validez-vous ce chiffre ? Avez-vous une idée du montant de l’indu global ?

Cette question interpelle beaucoup et elle est volontiers reprise dans les médias. Dès lors qu’un système peut paraître injuste, il n’est pas sûr que le consentement à la cotisation suive. Il faut absolument lever les incertitudes et les motifs d’un éventuel sentiment d’injustice.

Le montant des retraites concernées versées en Algérie se situerait entre 40 et 80 millions d’euros. Il serait de 8 millions d’euros au Maroc. Les montants concernés ne sont pas très importants mais, s’il n’est pas bon que les arbres qui cachent la forêt le fassent mal, dès lors qu’il y a une réalité derrière tout cela, il convient de la mettre en lumière, d’en connaître le montant et de savoir comment corriger la situation.

Je me suis renseignée, par le biais du tribunal des pensions civiles et militaires, sur la liquidation des retraites militaires des étrangers ayant combattu dans les rangs français. Il est extrêmement difficile non seulement de retrouver ces personnes, mais aussi de leur verser une pension ou de délivrer une pension de réversion à leurs veuves. Des problèmes d’identité, de prénoms multiples se posent. Consulats et ambassades peuvent jouer un rôle. Ce sont des relais dans le cadre de leurs prérogatives. Il est important d’avoir avec les pays dont sont originaires les allocataires des relations qui permettent tout cela.

Quels sont les montants en cause et les éventuels indus ?

M. Renaud Villard. Vous soulignez que la Cour des comptes nous trouve médiocres en matière de recouvrement des indus frauduleux. Je suis en désaccord avec elle : nous sommes au contraire très performants avec un taux de recouvrement entre 80 % à 85 %. La différence d’appréciation tient au fait que nous calculons le montant des indus notifiés une année donnée et le montant recouvré l’année suivante, en agrégé, alors que la Cour souhaiterait que nous procédions en unitaire, c’est-à-dire que nous tracions et suivions jusqu’au bout du recouvrement les indus notifiés sur une année donnée. La particularité de la branche retraite est d’avoir un recouvrement des indus excellent car nous versons des rentes viagères. Lorsque nous devons récupérer une certaine somme, nous nous servons sur la rente : on peut ainsi recouvrer l’indu pendant parfois plusieurs années, si bien que cela n’apparaît pas dans l’année même. Au global, si l’on compare les montants des indus frauduleux notifiés et des indus recouvrés, le taux de recouvrement est de très bonne facture. En revanche, il est vrai que nous ne recouvrons pas toute l’année même : nous procédons à un étalement. Lorsque vous notifiez par exemple 15 000 euros d’indus frauduleux, il est beaucoup moins efficace d’envoyer un huissier que de ponctionner 400 euros sur la pension de retraite pendant cinq ans.

Vous avez employé justement l’image de l’arbre qui cache la forêt. La presse a parfois fait état de l’existence de centaines de milliers de centenaires algériens, voire de morts vivants. Nous l’avons régulièrement démentie puisque nous connaissons parfaitement l’âge de nos retraités. La question sous-jacente était de savoir s’il existait un risque élevé de fraude, c’est-à-dire que des personnes touchant une retraite servie à l’étranger soient mortes et que des tiers, leurs enfants ou autres, continuent à la percevoir. Nous avons évalué ce risque. La Cour des comptes l’a estimé, vous l’avez rappelé, entre 40 et 80 millions d’euros, ce qui semble excessif. Ce chiffre est d’ailleurs à rapporter au milliard d’euros de prestations versées en Algérie.

Comment mettre ce chiffre sous maîtrise ? Grâce tout d’abord à la biométrie et à la présence de deux agents au consulat. Comme nous sommes prudents et que nous avons le contrôle interne dans le sang, nous vérifions également que les gens meurent « comme il faut ». Je veux dire par là qu’une étude statistique régulière compare la mortalité observée à la mortalité attendue, dans la mesure où nous connaissons parfaitement ces populations, leur carrière, qui elles sont. Or, nous constatons un léger écart avant et après 90 ans : avant, les personnes meurent un peu plus que ce à quoi nous nous attendons, après, un peu moins. Les statisticiens ont creusé cette question et ils ont identifié quelques biais liés au fait que cette population avait été sélectionnée lorsqu’elle est arrivée sur le territoire national. Dans ce type de cas, la réponse est évidente : il faut contrôler tout le monde. Nous avons ainsi contrôlé tous les 88 ans et plus. Il s’est avéré qu’environ 10 % d’entre eux étaient décédés. Ceci nous a conduits à suspendre, de mémoire, quelque 200 retraites. L’avantage est que les personnes de 90, 95 ou 100 ans sont peu nombreuses. Il est assez facile de les convoquer. Le volume est absorbable par nos deux agents au consulat d’Alger. Le risque est documenté, tracé et maîtrisé. Il reste toutefois un risque résiduel ; dans le cas contraire je ne m’entêterais pas à recourir à la biométrie ni à multiplier les partenariats pour mieux couvrir le territoire algérien. La Cour des comptes situe ce risque entre 40 et 80 millions d’euros. Je pense qu’il est moins important, mais il existe. Il doit tendre vers zéro, ce qui explique que nous mobilisions tous les moyens de maîtrise évoqués.

Vous avez évoqué le fait que nous avions, à l’inverse, beaucoup de difficultés à retrouver les assurés résidant à l’étranger pour ouvrir leurs droits. Vous avez parfaitement raison : les droits dormants sont importants en matière d’assurance retraite. Cela concerne des anciens combattants, mais aussi des personnes qui ont travaillé trois ou quatre ans en France, ont cotisé au système de retraite français ce qui leur donne droit à une petite pension, mais qui n’y pensent pas, ont oublié ou renoncé à en faire la demande parce qu’elles trouvaient cela trop compliqué. Nous avons beaucoup de mal à les identifier et à les retrouver, car elles ont travaillé en France il y a dix ou vingt ans, sont retournées dans leur pays, ont changé plusieurs fois d’adresse et n’ont plus aucun lien avec la sécurité sociale française. Nous sommes incapables de leur écrire pour leur signaler qu’elles ont des droits. Nous effectuons chaque année, en partenariat avec tous les régimes de retraite, une campagne à l’attention des assurés de 71 ans qui n’ont pas demandé toute leur retraite. Même si l’on a encore le droit de travailler à cet âge, nous considérons qu’il peut s’agir d’un oubli. Nous leur envoyons une lettre pour leur signaler que la Caisse nationale d’assurance vieillesse leur doit telle somme par mois et leur demander s’ils souhaitent la toucher. Cependant, la moitié de ces courriers ne partent pas, faute d’adresse. Ils sont destinés à des assurés qui ont cotisé en France des décennies plus tôt et qui ont oublié le petit bout de retraite auquel ils pouvaient prétendre. Ces courriers non envoyés représentent quelque 500 000 personnes.

M. Thomas Gagniarre. Je souhaite signaler une forme d’atypie de l’assurance retraite, dans le sens où le niveau de recouvrement des indus au décès à l’étranger est équivalent à celui constaté pour les indus recouvrés en France ou en zone Europe. Nous disposons d’un indicateur à deux ans pour tenir compte de la durée des démarches : le taux s’établit, à 24 mois, au-delà de 80 %. Nous le trouvons assez remarquable. Ce résultat est lié à un dispositif particulier, sans doute reproductible : dans nos marchés de services bancaires, nous exigeons dans les cahiers des charges que les banques qui soumissionnent à nos appels d’offres s’engagent sur un dispositif les mettant en responsabilité, passé un certain délai et sous certaines conditions, de nous subroger dans nos droits et, sous couvert de nous désintéresser directement du montant de l’indu, de prendre à leur charge la procédure de recouvrement. Cela fonctionne car les banques qui commercent avec nous sont souvent présentes, par l’intermédiaire de réseaux de correspondants bancaires locaux, dans les quelque 200 pays dans lesquels la Caisse nationale d’assurance vieillesse effectue des versements. Ce système est efficace puisque, de manière contre-intuitive, le taux de recouvrement à l’étranger est très légèrement supérieur à celui observé dans l’espace unique de paiement en euros, c’est-à-dire en France et dans les pays européens proches. Le sujet est apprécié par la Cour des comptes.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Les organismes complémentaires (Agirc-Arrco) entretiennent les mêmes relations avec les banques soumissionnaires.

M. Thomas Gagniarre. Nous partageons notamment un intervenant du marché bancaire particulièrement bien positionné sur le sujet. Le ressenti réciproque que nous avons de ce partenariat est celui d’une grande efficacité, notamment pour les transactions à l’étranger.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Ma question concerne les données de carrière. Je puis témoigner, pour avoir liquidé mes sept retraites, qu’il s’agit d’une épreuve de plusieurs mois dont j’ignore si le résultat est parfait. La Cour des comptes a relevé les risques affectant les données de carrière à l’origine des droits de retraite des assurés, particulièrement au niveau du répertoire de gestion des carrières unique (RGCU). Alimenté par les comptes primaires, il compte un nombre considérable de données de carrière et il y aurait des incertitudes sur la fiabilité des montants transmis, que ce soit par les employeurs, par France Travail ou par l’assurance maladie, mais aussi sur les noms de naissance des assurés utilisés dans la déclaration sociale nominative. Le risque de défaut de fiabilité provient également de « l’absence de mention des noms maritaux des assurés dans le SNGI ».

Les régularisations de carrière sont très importantes, mais apparemment insuffisamment évaluées par la Caisse nationale d’assurance vieillesse. La Cour indique ainsi qu’« en 2024, le déploiement progressif du nouveau Système de régularisation de carrières (Syrca) a accru les risques d’erreurs dans la phase de transition et a provoqué des retards de traitement ». Vous nous direz à quelle hauteur.

On note également des erreurs affectant les attributions de prestations. En 2024, 875 000 prestations ont été attribuées pour un montant total de 161 milliards d’euros. Or « une prestation légale sur dix liquidées comporterait une erreur de portée financière ». On observe en outre des erreurs d’attribution et de révision des droits liquidés dans l’application du système unique de retraite (Asur).

Le dispositif de supervision interne de liquidation des retraites par les ordonnateurs et les contrôles restent insuffisants. Des erreurs affectent enfin les révisions de droit, puisque « près d’une révision de droit personnel sur huit effectuée comporterait une erreur de portée financière ».

M. Renaud Villard. Concernant les données de carrière, nous sommes en train d’achever de gravir l’Everest, avec la construction du répertoire de gestion des carrières unique. Il compte environ 9 milliards de données, soit les données élémentaires de carrière de l’ensemble des assurés de tous les régimes, exception faite de quelques-uns parmi lesquels celui de l’Assemblée nationale. Cela explique peut-être les complexités auxquelles vous faites allusion et dont je suis régulièrement saisi par des parlementaires, auxquels je réponds que le législateur a choisi de ne pas partager les données au sein du répertoire de gestion des carrières unique, ce qui est son droit le plus strict. Le régime des parlementaires n’est pas sous l’empire des règles de la sécurité sociale. Son coût de coordination papier est important. Je rends hommage à la qualité des services administratifs de l’Assemblée nationale, mais cela nous fait revenir à l’âge de pierre car le papier n’est plus notre réalité opérationnelle.

La Cour des comptes nous reproche d’accepter dans le répertoire général des carrières uniques des flux de données qui viennent d’un très grand nombre de partenaires et qui peuvent de ce fait être imparfaits. C’est le cas des flux de déclarations sociales nominatives, qui correspondent aux éléments envoyés par les employeurs pour payer leurs cotisations et qui s’appuient sur la paie. Un exemple classique d’imperfection, qui explique que la Cour des comptes tique sur la question du nom marital, est le numéro de sécurité sociale. Imaginons que vous employiez un saisonnier à la demi-journée, que vous remplissiez rapidement les documents d’embauche et que vous vous trompiez d’un chiffre dans son numéro de sécurité sociale. Les cotisations seront versées mais les droits n’arriveront pas sur le compte carrière de la personne. C’est une erreur classique, assez massive en réalité rapportée au nombre de données. C’est ce que nous reproche la Cour des comptes à propos de la déclaration sociale nominative, dont elle considère, à raison, qu’elle n’est pas totalement fiable. L’important n’est pas uniquement que l’entreprise ait payé ses cotisations. Je mets à part celles qui ne les paient pas et relèvent du travail dissimulé, ce qui constitue une fraude mais n’ouvre pas de droits, si bien que nous n’en avons pas connaissance. Une entreprise peut payer ses cotisations mais se tromper dans le numéro de sécurité sociale : dans ce cas, le vecteur qui amène les données dans la base carrière n’existe plus et les éléments atterrissent dans une base dédiée, une sorte de base des objets trouvés que l’on récupère au moment du passage à la retraite en ayant un dialogue avec l’assuré.

La Cour des comptes a raison de dire qu’un flux d’alimentation massif par les indemnités journalières maladie, par les déclarations des employeurs, par France Travail., n’est pas qualitatif à 100 %. La qualité à 100 % n’existe pas. Il faut continuer à réduire la non-qualité résiduelle. Dans ce débat, il faut par ailleurs avoir conscience que le contrefactuel est l’âge du papier, du microfilm. Il existe encore à la Caisse nationale d’assurance vieillesse des lecteurs de microfilms. Le risque d’erreur est majeur sur des bulletins de salaire qui ressemblent à des tickets de métro améliorés. Un flux informatique peut effectivement être porteur d’un peu d’imperfection, mais il est beaucoup plus fiable que des collections de tickets de métro microfilmés. L’informatisation massive a permis un grand bond en avant. Des milliards de données s’échangent tous les jours dans des conditions qui se sont considérablement améliorées. Nous veillons à exercer des contrôles pour progresser encore. Plus de la moitié des erreurs sont liées à la carrière, ce qui explique que nous soyons vigilants.

Vous évoquez le logiciel Syrca et son déploiement en 2024. La Cour des comptes a considéré qu’il avait conduit à des retards de traitement. Sincèrement, nous n’avons rien observé de tel. Nos délais de liquidation n’ont pas augmenté. Ils sont restés à 71 jours en moyenne. Les retards allégués me semblent pouvoir être remis en question. Le risque d’erreur accru ne s’est pas vérifié, puisque notre indicateur de contrôle interne montre que le taux d’incidence financière a plutôt diminué et qu’il est extrêmement bas.

Si une pension sur dix comporte une erreur, j’insiste sur le fait que l’incidence financière est de 1 % seulement. Il s’agit d’erreurs mineures, le plus souvent non pérennes.

Les mécanismes de révision de droit et de révision de service conduisent, lorsqu’un assuré reçoit une prestation sous condition de ressources, comme l’allocation de solidarité aux personnes âgées par exemple, à vérifier régulièrement que ses ressources n’ont pas changé. Nous sommes perfectibles dans ce domaine. L’enjeu pour moi est la donnée. L’objectif est de brancher les révisions de droit et de service sur le dispositif de ressources mensuelles (DRM), réalisé et piloté par la Caisse nationale d’assurance vieillesse, qui est l’agrégation des données fiscales et sociales mensuelles. Cela permet d’interroger tous les mois la base ressources des assurés. La Caisse nationale des allocations familiales avait ouvert la voie sur ce point avec le revenu de solidarité active et la prime d’activité, car cela correspondait à l’ordre de passage. Nous venons en second et nous sommes prêts à déployer le dispositif en juin 2026.

Mme Véronique Puche, directrice déléguée au système d’information et au pilotage des transformations de la Caisse nationale d’assurance vieillesse. L’objectif du répertoire de gestion des carrières unique était d’alimenter le référentiel avec l’ensemble des bases carrière des différents régimes de retraite de base et complémentaires. Les opérations de migration ont démarré en 2019. Elles se poursuivent. Une quinzaine de régimes, dont le régime général, l’Agirc-Arrco, l’Ircantec et la mutualité sociale agricole, ont fait migrer leurs données vers le répertoire unique. Un travail important est effectué en amont pour accompagner les régimes, qui veillent de leur côté à la fiabilisation des données de leurs propres bases de carrière avant de les intégrer dans le répertoire. La mission informatique de la Caisse nationale d’assurance vieillesse consiste à opérer la migration des données qui lui sont confiées. Sa responsabilité est de faire en sorte que ces opérations soient les plus fiables possible. On enregistre, pour la quinzaine de migrations effectuées, une qualité excellente de 99,99998 %. Une fois la migration effectuée, un travail de fiabilisation des données carrière est effectué, comme l’a expliqué le directeur général.

M. David Magnier (RN). La commission d’enquête souhaitant en évaluer l’ampleur réelle, pouvez-vous nous indiquer si la Caisse nationale d’assurance vieillesse dispose d’une évaluation chiffrée du montant total des fautes de gestion, erreurs administratives et fraudes affectant le versement des prestations de retraite au titre des exercices 2023 et 2024, en distinguant le cas échéant les erreurs de calcul ou de liquidation imputables à l’administration, les indus versés par erreur, les fraudes avérées ou suspectées imputables aux assurés ou à des tiers, les méthodes de détection et d’évaluation utilisées pour identifier ces montants – contrôles ultérieurs, croisements de fichiers, signalements internes ou externes – et le taux de récupération effectif pour chacune de ces catégories ? La Caisse estime-t-elle que les montants identifiés reflètent la réalité ou qu’ils demeurent sous-évalués, faute de contrôles suffisants, de moyens humains ou d’outils adaptés ? À défaut d’une évaluation consolidée, reconnaît-elle être dans l’incapacité de mesurer précisément le coût réel des fautes et des fraudes pesant sur le système de retraite, donc d’en garantir la soutenabilité et l’équité pour les cotisants ?

Vous avez indiqué que la transmission de l’ensemble des 16 millions de relevés d’identité bancaire à Ficoba n’était pas techniquement soutenable. Pouvez-vous, pour objectiver cette contrainte, préciser le volume de relevés effectivement transmis en moyenne par jour ou par semaine, le canal de transmission utilisé (flux automatisé, traitement par lots, requêtes ponctuelles) et les seuils techniques identifiés au-delà desquels le système ne peut plus fonctionner ? Disposez-vous d’une évaluation formalisée de la capacité maximale du dispositif et, le cas échéant, d’un plan de montée en charge pour atteindre progressivement les exigences réglementaires ?

La Cour des comptes relève que la Caisse nationale d’assurance vieillesse est depuis 2021 en contradiction avec la réglementation relative à la mise en œuvre du dispositif de signalement des numéros d’inscription au répertoire national d’identification des personnes physiques certifiés frauduleux. Ce dispositif constitue pourtant un outil central de sécurisation des droits et de lutte contre la fraude. Pourquoi la Caisse ne respecte-t-elle pas ses obligations réglementaires ? Ces difficultés relèvent-elles de choix organisationnels internes, de limites des systèmes d’information ou d’un défaut de pilotage au niveau national ?

La Cour souligne enfin que « le dispositif de prévention et de détection de la fraude interne reste mis en œuvre de façon inégale au sein du réseau ». Quels sont les principaux blocages identifiés ? Quelles mesures concrètes la Caisse entend-elle déployer pour garantir une application homogène et pleinement conforme à la réglementation ?

M. Renaud Villard. Le mécanisme d’évaluation fine du risque de fraude consiste en un tirage au sort pondéré, avec une légère surpondération des prestations les plus fraudées comme l’allocation de solidarité aux personnes âgées. Tout cela est fait avec un modèle statistique audité. En effet, si l’on ne tirait au sort que des droits contributifs, la probabilité serait forte d’aboutir à un résultat nul. Le modèle fonctionne depuis trois ans. Nous vous transmettrons les résultats précis de ces trois années, qui sont de l’ordre de 70 millions d’euros de fraude. Nous vous enverrons l’équivalent pour la faute, qui donne un agrégat un peu plus large. Nous adoptons en la matière une stratégie résolue : une dizaine de personnes sont mobilisées pour ce sondage et elles ont pour unique activité de recevoir les dossiers, de les étudier et de calculer le risque annuel de fraude. Les dossiers, pris au hasard, sont peu riches. À l’inverse, lorsque nous luttons contre la fraude, nous disposons d’un outil de détection nommé Ogeda, outil de gestion des alertes. Lorsqu’un dossier est signalé comme présentant un risque élevé, il est frauduleux ou fautif dans 60 % des cas. C’est vous dire la puissance de détection de nos données.

Le taux d’erreur, en faveur ou en défaveur des assurés, est d’environ 10 % des dossiers, pour un montant financier de 1 %. Allons plus loin dans l’analyse. Étudier un taux d’incidence financière amène à raisonner en valeur absolue : les plus et les moins s’additionnent. Si l’on devait ne commettre aucune erreur, cela augmenterait les dépenses de la Caisse nationale d’assurance vieillesse d’environ 50 millions d’euros. En effet, les erreurs commises sont globalement légèrement défavorables aux assurés.

Vous m’interrogez sur la méthode de mesure des erreurs. Elle est également très rigoureuse. Je laisserai mes collaborateurs vous la présenter.

Ficoba correspond à des interfaces de programmation d’applications, donc à du point à point, si bien qu’il n’y a pas de traitement par lots. Nous pourrions essayer de nous renseigner sur sa capacité maximale d’absorption. Le système est efficace et simple. Vous envoyez un numéro international de compte bancaire (Iban), c’est-à-dire une ligne de chiffres, et un nom. Ficoba répond si l’appariement est correct ou pas. Rien de plus. Il s’agit d’un système d’intégration unitaire, de système d’information à système d’information. Les données sont directement extraites de notre système d’information. Il faudra à terme que nous fassions du fichier de masse. Mais je ne suis pas inquiet à ce sujet.

Le risque de trouver de mauvais relevés d’identité bancaire dans notre base est très faible. Ficoba est très efficace pour arrêter la fraude instantanée, c’est-à-dire l’usurpation d’identité : une personne a subtilisé les données d’un assuré, s’est faite passer pour lui et a tenté de changer son relevé d’identité bancaire. Cette personne va toucher la prestation pendant un mois. Mais l’assuré, qui n’aura pas perçu sa pension, se manifestera immédiatement. Cela peut marcher une fois seulement. L’assuré est le meilleur gardien sur le sujet. C’est pour cela que nous sollicitons Ficoba en temps réel, afin d’arrêter ces petits malins. Cela fonctionne plutôt bien. Les seules situations qui nous placent parfois en zone d’inconfort concernent des néobanques très récentes, domiciliées dans des pays atypiques. On peut effectivement payer des retraites dans quasiment n’importe quelle monnaie et n’importe quel système. Si le législateur avait l’idée de nous contraindre à refuser les néobanques les plus bizarres, nous n’y serions pas complètement hostiles.

Concernant le marquage des numéros d’inscription au répertoire national d’identification des personnes physiques frauduleux, vous avez raison d’indiquer qu’il n’est pas achevé. Le travail informatique est en cours. La première livraison arrivera mi‑2027. La Caisse nationale d’assurance vieillesse, parmi ses nombreuses responsabilités, immatricule à la sécurité sociale les gens qui ne sont pas nés en France. Les personnes nées en France se voient attribuer dès leur naissance un numéro de sécurité sociale, qui commence par 1 pour les hommes et 2 pour les femmes. Lorsqu’une personne étrangère arrive en France, elle doit obtenir un tel numéro : la Caisse nationale d’assurance vieillesse a cette responsabilité, par délégation de l’Insee. On estime que 2 % des numéros ainsi attribués sont fondés sur de la non-qualité, parmi lesquels un petit pourcentage obtenu de manière frauduleuse. Les deux notions sont différentes : la non-qualité renvoie globalement à des documents peu lisibles alors que la dimension frauduleuse signifie que la personne n’est pas qui elle prétend être.

La loi nous a demandé de marquer les numéros, c’est-à-dire d’identifier clairement – nous avons créé une classe 7 – ceux qui ont été obtenus frauduleusement. Nous allons évidemment respecter la loi et y consacrer plusieurs millions d’euros. Mais je vous le dis avec franchise : cela n’a aucun intérêt. Face à un numéro frauduleux, nous le signalons aux organismes immédiatement. Nous n’avons pas attendu le législateur pour le faire. J’ai regardé les chiffres, puisque nous avons des échanges avec les différentes forces de l’ordre, dont la direction nationale de la police aux frontières, pour identifier les numéros frauduleux. En 2025, la gendarmerie nous a adressé 672 dossiers. Chaque dossier correspond au cas d’un individu arrêté par les forces de l’ordre et dont l’identité est contrefaite, qui utilise de faux documents d’identité. Nous vérifions alors dans le système national de gestion des identifiants si la personne a essayé de frauder la sécurité sociale ou, en tout cas, de créer un faux numéro de sécurité sociale. Pour la gendarmerie, le taux de dossiers faux est de 5,2 %, soit environ 30 numéros. L’Office de lutte contre le trafic illicite de migrants nous a adressé 172 dossiers, avec un taux de faux de 1,17 %, soit 2 numéros. Enfin, 318 dossiers nous ont été transmis par la direction nationale de la police aux frontières, avec un taux de dossiers faux de 11,32 %, soit environ 30 numéros. Quelque 80 dossiers de fraude nous sont ainsi signalés chaque année, que nous répercutons aux organismes concernés. Cette volumétrie est absorbable sans utiliser la puissance du système d’information.

Pardon pour ma sincérité : le législateur a utilisé un canon pour tuer une mouche. Le système national de gestion des identifiants a été inauguré en 1988 et il est consulté 3 milliards de fois chaque année. Nous allons donc mobiliser cette énorme machine pour quelques cas par an. Mais la loi est souveraine et nous dépensons donc beaucoup d’argent pour la satisfaire. Le système sera livré en 2027. La Cour des comptes a raison de dire qu’il n’est pas achevé. Il le sera. Et dans trois ans, je recevrai un rapport de cette même Cour demandant pourquoi la Caisse nationale d’assurance vieillesse a dépensé 4 millions d’euros pour ce machin. Je ne serai alors sans doute plus directeur général de la Caisse et je laisserai mon successeur répondre.

Mme la présidente Annie Vidal. Merci pour la qualité et la précision de vos réponses.

14. Audition, ouverte à la presse, de M. Damien Ientile, directeur de l’Urssaf Caisse nationale, Mme Camille L’Hernault, directrice comptable et financière, Mme Caroline Rossigneux-Meheust, secrétaire générale, et M. Jean-Baptiste Courouble, directeur des systèmes d’information. (jeudi 29 janvier 2026)

La commission d’enquête auditionne M. Damien Ientile, directeur de l’Urssaf Caisse nationale, Mme Camille L’Hernault, directrice comptable et financière, Mme Caroline Rossigneux-Meheust, secrétaire générale, et M. Jean-Baptiste Courouble, directeur des systèmes d’information. ([14]).

Mme la présidente Annie Vidal. Nous poursuivons les auditions consacrées aux différentes caisses nationales et nous accueillons maintenant une délégation de l’Urssaf Caisse nationale. Je souhaite la bienvenue à M. Damien Ientile, directeur, Mme Camille L’Hernault, directrice comptable et financière, Mme Caroline Rossigneux-Meheust, secrétaire générale, et M. Jean-Baptiste Courouble, directeur des systèmes d’information. Un questionnaire vous a été transmis préalablement à cette audition par notre rapporteure. Toutes les questions ne pourront pas être abordées exhaustivement. Je vous invite donc à communiquer ultérieurement toutes les informations que vous jugeriez utile de porter à notre connaissance.

Dans son dernier rapport de certification, la Cour des comptes a formulé des réserves générales sur la certification de l’activité de recouvrement des cotisations et contributions sociales, soulignant des insuffisances de contrôle interne et des risques persistants d’incertitudes quant à l’exhaustivité et à l’exactitude des prélèvements collectés par le réseau des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf). Quelles mesures opérationnelles avez-vous prises pour renforcer ce contrôle interne ?

Par ailleurs, la Cour souligne que, malgré des progrès, les incertitudes qui subsistent concernant les comptes, notamment en matière de recouvrement, peuvent affecter la fiabilité des résultats et l’évaluation précise des recettes disponibles pour financer les prestations sociales. Comment ces incertitudes comptables influencent-elles vos prévisions de trésorerie et de financement à court terme ? Selon vous, quelles en sont conséquences sur l’appréciation des besoins budgétaires de la sécurité sociale et sur les lois de financement des prochains exercices ?

(M. Damien Ientile, Mme Camille L’Hernault, Mme Caroline Rossigneux-Meheust et M. Jean-Baptiste Courouble prêtent successivement serment.)

M. Damien Ientile, directeur de l’Urssaf Caisse nationale. Permettez-moi tout d’abord de nous replacer dans notre environnement au sein de la sécurité sociale et, plus largement, de la protection sociale française. L’Urssaf compte sur tout le territoire plus de 15 000 collaborateurs au service de 12 millions d’usagers, c’est-à-dire des entités économiques qui déclarent et paient des cotisations et contributions sociales qui financent la sécurité sociale. Ces usagers sont d’une grande diversité, qui va du particulier employeur qui emploie une aide à domicile, un jardinier ou une garde d’enfant, à la société du CAC40, en passant par toutes les nuances d’entreprises et de création de valeur dans notre pays – petites et moyennes entreprises, travailleurs indépendants, praticiens et auxiliaires médicaux. L’Urssaf est composée d’une caisse nationale, que je dirige, juridiquement nommée Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss). Celle-ci pilote un réseau composé de vingt et une caisses régionales d’Urssaf et cinq caisses de sécurité sociale partagées avec les autres institutions de la sécurité sociale que vous avez entendues ces derniers jours. Au niveau national comme régional, chaque caisse dispose d’une gouvernance paritaire avec un conseil d’administration où siègent des représentants des syndicats de salariés et des fédérations patronales. C’est un élément important car les partenaires sociaux, qui exercent un contrôle sur nos activités, nous ramènent en permanence aux réalités économiques et sociales territoriales, irriguant notre activité.

Historiquement, notre mission principale consiste à financer la sécurité sociale en collectant des cotisations et contributions ensuite orientées vers les attributaires de la sécurité sociale, notamment aux grandes caisses que vous avez auditionnées. En 2024, nous avons ainsi reversé 670 milliards d’euros.

Cette mission s’articule autour de trois axes de travail.

Le premier, c’est l’accompagnement. Il n’y a pas de bon recouvrement sans une bonne collecte. Or, le droit est complexe, il faut donc accompagner les entreprises dans le processus de déclaration et de paiement. Nous répondons aux questions qui nous sont adressées par courrier électronique et par téléphone : plus de 90 % des appels sont pris en charge par un agent. Nous accompagnons aussi les entreprises aux différents moments de leur vie : à la création, à l’embauche du premier salarié, en cas de difficultés financières, lors de la cessation ou de la transmission d’activité. Un autre volet important de cet accompagnement concerne la réponse à des questions juridiques complexes, sous forme de rescrit par exemple. Nous sommes l’interface entre un droit difficile et des usagers qui ont besoin de clarté, de sécurité juridique.

Nous ne collectons pas uniquement de l’argent. Le deuxième axe, très important, concerne la collecte et la fiabilisation des données sociales. Elle s’effectue à une maille très fine, celle de la déclaration sociale nominative propre à chaque salarié. Une fois collectée, la donnée est fiabilisée grâce à 150 contrôles automatisés – tests de cohérence, de matérialité –, qui permettent de détecter rapidement toute anomalie et, le cas échéant, d’en avertir les entreprises pour qu’elles puissent les corriger. La déclaration sociale nominative procède d’une démarche partenariale car elle irrigue l’ensemble de la sécurité et de la protection sociales. Par exemple, en 2025, les caisses d’allocations familiales ont déployé la solidarité à la source, c’est-à-dire le préremplissage des demandes de revenu de solidarité active et de prime d’activité grâce au montant d’aide sociale. Cette donnée de base fait l’objet d’une fiabilisation par les Urssaf.

Le troisième axe concerne le contrôle qu’implique nécessairement notre système de déclaration et de paiement fondé sur la confiance. C’est, d’une part, un contrôle comptable d’assiette destiné à repérer d’éventuels écarts entre ce qui aurait dû être déclaré et payé, et ce qui l’a effectivement été. Il n’est pas à charge mais bienveillant, dans la logique du droit à l’erreur et du conseil. En 2024, les régularisations prononcées s’élevaient à 890 millions d’euros, dont 155 millions d’euros en faveur des entreprises. En effet, l’erreur peut survenir dans les deux sens, relever d’un paiement insuffisant ou, au contraire, excessif. Il y a, d’autre part, le contrôle du travail dissimulé : la lutte contre la fraude. Il s’agit d’une mission importante car le travail dissimulé attente à la fois au financement de la sécurité sociale, aux droits des salariés qui ne sont pas déclarés, et à la concurrence entre les entreprises puisque celle qui ne paie pas de cotisations est en mesure de proposer des prix moins élevés, et remporte donc des marchés au détriment des autres. En la matière, nos objectifs sont exigeants. La convention d’objectifs et de gestion pour les années 2023 à 2027 nous demande un effort de redressement pour travail dissimulé de 5,5 milliards d’euros. Nous serons au rendez-vous. En 2024, les résultats s’élevaient à 1,5 milliard d’euros.

À ce stade, il me semble utile de présenter le chemin que parcourt l’argent entre la cotisation et la prestation de sécurité sociale. Ce circuit commence par la collecte. Sur 100 euros collectés auprès des employeurs privés, 98,4 sont versés à l’échéance, soit le 5 ou le 15 du mois selon les entreprises. Il reste 1,6 euro à recouvrer. Bien entendu, il s’agit là d’une moyenne : certaines entreprises paient toutes leurs cotisations, d’autres une partie et certaines pas du tout. Trois cent soixante jours après, 1,4 euro a pu être recouvré, soit près de 90 % de la somme en jeu. Pour les 20 centimes restants, nous entrons dans des procédures de recouvrement forcé. Cet argent est plus difficile à récupérer pour diverses raisons, que ce soient des procédures collectives, des fins d’activité ou des entreprises qui ne sont plus en mesure de payer.

Les cotisations et contributions collectées par les Urssaf sont ensuite rassemblées par l’Urssaf Caisse nationale, d’où son nom d’Agence centrale des organismes de sécurité sociale. Là, elles s’ajoutent aux versements directs de l’État, qui s’élèvent à environ 110 milliards d’euros et sont majoritairement constitués d’une fraction de la taxe sur la valeur ajoutée, puisque 28 % du produit de cette taxe sont affectés à la sécurité sociale et notamment à l’assurance maladie.

S’engage ensuite un processus de reversement à destination de nos 800 attributaires. Les plus emblématiques, tant en nombre qu’en montant de versement, sont les caisses de sécurité sociale. C’est normal puisque notre mission consiste à financer la sécurité sociale. Nous versons donc de l’argent aux caisses primaires d’assurance maladie, aux caisses d’allocations familiales, aux caisses d’assurance vieillesse et d’assurance chômage, ainsi qu’aux autorités organisatrices de la mobilité, car ce sont les Urssaf qui prélèvent le versement mobilité. Le processus de reversement obéit à des règles de répartition définies par la loi et le règlement. Sur 100 euros collectés, 38 reviennent à l’assurance maladie, 29 financent la retraite, 9 la famille, 7 le chômage, etc.

J’en viens à un autre processus important pour faire le lien entre l’encaissement de l’argent et son versement aux prestataires : les emprunts de marché, qui échoient au trésorier de l’Urssaf Caisse nationale. Les financements de marché sont très minoritaires dans le financement de la sécurité sociale, mais nous y recourons pour plusieurs raisons.

La première est intrinsèque à notre activité. Elle s’explique par un besoin de financement ponctuel fort entre le moment où nous versons l’argent – le 4 ou le 5 du mois pour les allocations familiales, le 8 ou le 9 pour les pensions – et le moment où nous encaissons les cotisations – le 5 ou le 15 du mois. Ce décalage nécessite que nous jouions le rôle de trésorier, ce qui nous conduit à emprunter de l’argent sur les marchés.

La seconde raison, ce sont les avances financières que nous accordons aux régimes rencontrant un besoin de financement, comme la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales. Ces avances aux partenaires, comme on les appelle, représentent environ 12 milliards d’euros.

Enfin, nous portons également dans nos comptes la part de la dette du régime général qui n’a pas été reprise par la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades). Pour le dire simplement, en fin d’année, il y a deux options. Le déficit peut être repris par la Caisse d’amortissement de la dette sociale et il sort alors de nos comptes. Ce fut le cas jusqu’en 2024. Ou bien, nous gardons ce déficit dans nos comptes, et nous devons le financer en permanence grâce à nos instruments de financement. En 2026, la reprise de notre dette sociale par la Caisse d’amortissement de la dette sociale devrait s’élever à 15 milliards d’euros.

Dans le principe, ce circuit est simple et rapide. Sa complexité vient du nombre d’usagers, d’attributaires et de types de cotisation ou contribution. En découle un ensemble des procédures de contrôle, d’audit et de surveillance pour le sécuriser.

Tout d’abord, conformément aux règles de gestion publique, il existe une distinction entre l’ordonnateur des recettes et des dépenses, rôle que j’exerce, et le comptable qui les exécute, en l’occurrence notre directrice comptable et financière Camille L’Hernault. Ce premier principe introduit une dimension de contrôle dans toutes nos activités.

Ensuite, nos comptes sont certifiés par la Cour des comptes. Nous faisons en permanence l’objet d’audits, de missions de contrôle, d’inspections externes. Il y a les missions thématiques de la Cour des comptes et les missions des corps d’inspection, des inspections générales des affaires sociales et des finances. Nous rendons compte aux commissaires aux comptes de certains de nos attributaires, comme l’Unédic. Des audits sont également diligentés par certains partenaires, notamment le groupement d’intérêt public Modernisation des données sociales (GIP MDS) pour qui nous opérons la déclaration sociale nominative, qui évalue notre système d’information, et la mission nationale de contrôle. Nous faisons l’objet d’audits internes certifiés par l’Institut français des auditeurs et contrôleurs internes, et d’un processus dit de validation des comptes, c’est-à-dire un ensemble de contrôles de la Cour des comptes dans la certification annuelle de nos comptes.

Enfin, il existe un suivi attentif de nos tutelles, la direction de la sécurité sociale et la direction du budget. Le contrôle général économique et financier de Bercy, qui regarde de près l’ensemble de nos processus, siège dans notre conseil d’administration. Dans le cadre de notre gouvernance paritaire, plusieurs commissions thématiques – commission des moyens, commission informatique, commission financière et statistique – se réunissent régulièrement, en général tous les mois, et assurent en permanence ce rôle de présentation et d’explication de nos actions.

Le processus de financement de la sécurité sociale est simple dans son principe, mais il implique beaucoup d’argent. Surtout, il est extrêmement transparent car nous rendons compte à des observateurs externes dans de nombreuses instances et sous de nombreux formats. Nos comptes combinés, très détaillés, sont publiés. Peu d’entités, que ce soit dans le public ou le privé, en France ou à l’international, offrent un tel niveau de transparence et d’explication de leurs actions. L’ensemble de ces processus de surveillance et d’audit nous permettent de nous améliorer en continu.

J’en viens à vos questions, madame la présidente.

Nous faisons des progrès en matière de contrôle interne. Au cours de la certification annuelle de nos comptes, un processus en vigueur depuis 2005, nous entretenons un dialogue permanent, tout au long de l’année, avec la Cour des comptes. Les contrôles sur pièce et sur place, comme les nombreuses informations et données que nous lui transmettons, lui permettent de porter un jugement sur nos comptes, ce qui se traduit par une certification. Nous l’avons obtenue l’an dernier. Pour cette année, le processus est en cours de finalisation.

Ce processus contradictoire, qui est une très bonne chose, donne l’occasion d’auditer et de juger nos comptes, donc de les inscrire dans une logique d’assurance et de réassurance. Je rappelle que ceux-ci sont établis selon les règles de la comptabilité générale, en droits constatés, donc selon les principes de prudence, raison pour laquelle nous avons des provisions pour risques et nous effectuons des dépréciations, et de rattachement à l’exercice, aux termes duquel un euro afférent au mois de décembre sera rattaché à cet exercice, même s’il est perçu en janvier. Cette comptabilité est exigeante, mais elle garantit beaucoup de transparence et de prudence. Voilà ce que la Cour audite, puis certifie. En 2024, elle a signalé plusieurs insuffisances d’éléments probants et une anomalie significative, contre deux l’année précédente. Nous avons donc réduit le nombre de ses réserves, et nous travaillons chaque année à les réduire encore. La Cour elle-même l’a reconnu, soulignant que l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale s’inscrivait dans une trajectoire de progrès. Nous nous plaçons dans cette double démarche d’exigence et de transparence.

Mme Camille L’Hernault, directrice comptable et financière. Le processus de certification est très exigeant car il repose sur une évaluation permanente par la Cour, du 1er janvier au 31 décembre de l’exercice. Celle-ci connaît donc très bien nos processus et elle peut nous orienter sur les mesures et les engagements à prendre dans notre démarche de progrès. La trajectoire de levée des réserves fait l’objet d’un document formalisé et partagé avec la Cour, dans lequel nous consignons précisément les engagements et les mesures en cours et envisagés au titre des principales observations formulées par les magistrats.

Si nous enregistrons des progrès chaque année, c’est aussi parce que nous ne travaillons pas spécifiquement en réponse à la Cour. Celle-ci souligne des points d’amélioration sur lesquels nous travaillons selon les orientations stratégiques prévues par la convention d’objectifs et de gestion. Par exemple, nous sommes très engagés dans la fiabilisation des données sociales car elles sont importantes pour sécuriser les droits des salariés, mais aussi pour s’assurer de l’exhaustivité et de l’exactitude des cotisations déclarées. Nous menons également de nombreuses actions de rénovation des systèmes d’information. J’ai bien noté que c’est un point qui vous préoccupe, à juste titre.

Le contrôle interne est une dimension dans laquelle nous œuvrons fortement grâce à un dispositif couvrant et structurant. Si le décret de 2022 est venu renforcer les exigences en la matière, il n’a pas révolutionné notre approche car il s’inscrit dans la continuité de dispositions réglementaires visant à sécuriser les activités des caisses nationales qui remontent à 1993. L’ensemble de nos engagements font l’objet d’une évaluation quasi continue par la Cour des comptes. Des points d’interlocution bisannuels sont l’occasion de passer en revue l’avancement des différentes actions. En 2021, la Cour avait notifié douze motifs de réserve. En 2024, il n’y en avait plus que sept, presque moitié moins. C’est encore trop, j’en conviens, mais ces progrès témoignent de notre volonté, de la pertinence de notre trajectoire et de notre capacité à tenir nos engagements.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je vous remercie pour ces précisions, notamment pour celles qui concernent les systèmes d’information et d’audit.

Nous avons déjà entendu trois caisses de sécurité sociale et votre audition fait apparaître un problème de manière évidente. J’ai bien conscience des progrès que vous avez réalisés et de votre souci de vous améliorer, mais les préconisations et questions de la Cour des comptes sont récurrentes. Elles sont parfois répétées depuis des dizaines d’années. On pourrait se dire qu’il est enfin temps d’aboutir à des résultats tangibles qui satisferont la Cour, et pas seulement elle, puisque nombre d’intervenants participent à l’évaluation de vos activités. Vous êtes soumis à une obligation de moyens et, dans ce cadre, vous faites votre possible. Mais ne serait-il pas temps de passer à une obligation de résultat ? C’est ce que veulent aussi bien les parlementaires que les Français. À la lecture des différents rapports de la Cour des comptes depuis 1996, on se demande si elle plaide dans le désert. C’est l’une des raisons, avec les éléments factuels qui peuvent paraître créer une injustice à l’égard des Français, qui ont conduit à la création de cette commission d’enquête.

J’en viens aux anomalies significatives concernant les droits constatés, sujet que nous abordons avec trois des cinq organismes sur lesquels nous enquêtons. Vous avez indiqué que vous pratiquiez prudemment s’agissant de l’exercice de rattachement de ces droits. Dans votre cas, il s’agit d’un enjeu de près de 1 milliard d’euros, avec 600 millions d’euros pour les dépréciations et 300 millions d’euros au titre des provisions pour risques.

Dans son rapport de 2025 sur la certification des comptes du régime général de la sécurité sociale, la Cour des comptes indique que « l’estimation des produits à recevoir notifiés à l’Acoss (12,4 milliards d’euros à fin 2024) ne tient toujours pas compte des déclarations tardives […] ». Pensez-vous que cette observation disparaîtra dans son prochain rapport ou en sommes-nous encore loin ? Quelles sont vos difficultés sur ce point précis, qui relève certes de la technique comptable, mais qui est quand même important ?

M. Damien Ientile. La Cour des comptes émet systématiquement des réserves dans son travail de certification. Je le considère normal parce qu’il est difficile d’être parfait et que l’on peut toujours s’améliorer. Il faut faire preuve d’une certaine humilité, faute de quoi on fait des erreurs. Je ne suis pas étonné par ces réserves et je pense que la Cour continuera à en émettre dans les années à venir.

Néanmoins, nous sommes déjà soumis à une obligation de résultat. Quand des anomalies sont relevées et que nous pouvons les résoudre, nous le faisons. Quand des réserves sont formulées, nous mettons tout en œuvre pour les dissiper. C’est la raison pour laquelle leur nombre diminue, ce qui ne veut pas dire qu’il n’y en aura plus jamais.

Vous avez évoqué le sujet du rattachement à l’exercice et celui des produits à recevoir. S’agissant du premier, la question posée est la suivante : dans quelle mesure sommes-nous capables de rattacher un euro que nous avons perçu à l’exercice de l’année, de l’année précédente ou de l’année suivante ? Dans l’immense majorité des cas, nous savons le faire. Mais c’est plus difficile pour une somme d’un peu moins de 1 milliard d’euros, importante en valeur absolue mais modeste par rapport aux 670 milliards d’euros reversés à nos attributaires.

Nous rencontrons une difficulté dans cet exercice de rattachement car il s’agit de sommes que nous recevons de l’État et qui sont relatives aux impôts, notamment à la taxe sur la valeur ajoutée. Je pense que cette anomalie continuera malheureusement à être signalée dans les prochains rapports de certification, car les systèmes d’information de l’État ne sont pas en mesure de nous indiquer à quel exercice ces sommes résiduelles doivent être rattachées. Il faudrait une évolution de ces systèmes pour y arriver. De notre côté, nous avons entrepris des actions de fiabilisation, d’évaluation et d’échanges avec l’État, mais le problème reste entier.

Toutefois, l’impossibilité de rattacher la somme dont il est question à un exercice ne signifie pas que l’on doit s’inquiéter au sujet de son existence. Ces fonds existent. Ils sont affectés à la sécurité sociale et ils profiteront à ses assurés et bénéficiaires. Il n’y a aucune incertitude sur leur bon emploi.

Mme Camille L’Hernault. Il faut distinguer les effets de cette situation selon qu’il s’agit du bilan ou du compte de résultat.

Les observations de la Cour des comptes signifient que nous ne sommes pas capables d’inscrire dans les comptes des créances et des passifs, notamment des provisions pour risques, au titre de ces recettes. Cela a un effet sur le bilan, c’est-à-dire sur le patrimoine.

L’impact sur le compte de résultat, et donc sur le solde du régime général, n’est que la variation annuelle de ces éléments de bilan. La Cour indique d’ailleurs dans une note de bas de page que l’enjeu financier représente moins de 100 millions d’euros pour l’année 2024, ce qui est très peu par rapport au déficit d’ensemble du régime général. On ne peut pas dire que c’est négligeable, car chaque euro compte, mais il s’agit tout de même d’un problème limité. Cela ne nous empêche pas de lui accorder toute notre attention.

Le sujet des produits à recevoir est lui aussi purement comptable. Les sommes qui ne sont pas rattachées au bon exercice le sont lors de l’exercice suivant. C’est la variation entre ces deux exercices qui a un effet sur le déficit. C’est un peu technique mais crucial pour comprendre la portée des observations de la Cour des comptes.

Quels sont ces produits à recevoir ? Pour l’essentiel, il s’agit de ceux dont on ne connaît pas précisément le montant au 31 décembre, puisqu’ils sont déclarés et réglés dans les jours qui suivent. Cela représentait 43 milliards d’euros en 2024, ce qui est considérable. Mais, en réalité, on connaît 93 % de ce montant dès la fin du mois de janvier suivant, ce qui permet d’imputer 40 milliards d’euros de manière certaine parce qu’il s’agit de sommes déclarées et que les comptes de l’exercice ne sont pas encore clôturés.

L’observation de la Cour concerne la part estimée des produits à recevoir. Elle correspond aux régularisations de cotisations et aux déclarations relatives à l’exercice clos qui interviendront entre le mois de février de l’année suivante et la fin de celle-ci. Il s’agit donc d’estimer des montants que l’on ne connaît pas car ils seront déclarés ultérieurement. Cela représente un peu moins de 3 milliards d’euros et tout l’enjeu est de ne pas les surestimer. Nous devons être prudents en ce qui concerne les passifs et charges, en étant les plus exhaustifs possible. De même, il ne faut pas surévaluer les recettes et produits car cela majorerait artificiellement le résultat de l’exercice. C’est un point fondamental puisque ça nous conduit à retenir une méthode d’estimation prudente, qui limite au maximum le risque de surévaluation.

La Cour nous reproche précisément de sous-évaluer ces produits à recevoir. Mais, à choisir, nous préférons sous-évaluer plutôt que risquer de surévaluer. Cela explique l’approche retenue depuis plusieurs années. Nous avons ajusté cette méthode l’an dernier pour essayer de réduire l’écart au maximum et ainsi tenir compte du constat de la Cour.

Pour évaluer cette part estimée, nous avions pour habitude d’observer les données sur les régularisations intervenues au cours des cinq dernières années afin d’effectuer une projection pour l’année à venir. La question était de savoir si retenir la moyenne de ces cinq dernières années présentait un risque de surévaluation. Il nous a semblé que cela n’était pas assez prudent et nous avons donc décidé de retenir le montant minimum enregistré au cours de chacune des cinq dernières années.

La Cour a considéré que cette approche conduisait à encore trop sous-estimer les produits à recevoir. Nous avons décidé l’an dernier d’ajuster notre méthode et choisi de nous appuyer sur le ratio minimum entre les régularisations postérieures au mois de janvier et le montant connu de manière certaine à la fin de ce mois. Cela a conduit à de bons résultats puisque, selon des résultats provisoires, l’écart a été réduit à 100 millions d’euros en 2025. Nous sommes arrivés à une estimation très fiable, même s’il faudra vérifier que cela se confirme dans les années à venir.

On peut affirmer que l’impact sur les comptes du régime général est désormais extrêmement limité. On prive la sécurité sociale de produits une année donnée, mais elle les retrouve l’année suivante. Il s’agit d’une affaire d’inventaire comptable qui n’a aucun effet sur la trésorerie.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Tout cela est extrêmement technique mais intéressant, car nous avons besoin de connaître les conséquences sur le solde de la sécurité sociale. Nous devons être absolument certains que les comptes correspondent au plus près à la réalité, car on sait que les décisions prises en loi de financement de la sécurité sociale tendent avant tout à raboter les dépenses et à ajouter des contraintes. C’est le cas pour toutes les prestations des différentes branches et pour les remboursements des patients, mais aussi pour les honoraires des intervenants médicaux et pour les établissements médico-sociaux.

Je comprends que la difficulté liée aux produits à recevoir en fin d’année ne pourra pas être totalement résolue. Mais il est nécessaire qu’elle soit traitée aussi rigoureusement que possible. Les sommes en question représentent entre 0,5 % et 1 % de la masse totale. Cela peut paraître limité mais ce sont tout de même des montants importants qui ont des conséquences. Le cumul des remarques que la Cour vous adresse, ainsi qu’aux quatre autres organismes de sécurité sociale, finit par porter sur des enveloppes très importantes.

S’agissant de votre activité, la Cour relève des incertitudes multiples. Elles concernent tout d’abord l’estimation des provisions pour risques liés à des litiges avec les cotisants. La Cour estime que l’évaluation des contentieux en cours « présente un très fort degré d’incertitude, en raison d’une analyse prospective incomplète de leur probable dénouement. Il en résulte un risque d’anomalie significative très élevé de sous-provisionnement ou, au contraire, de sur-provisionnement […] » pour un montant qui serait supérieur à 2,5 milliards d’euros.

Parmi les autres incertitudes figurent les produits à recevoir et les dépréciations de créances. La sous-évaluation probable des produits à recevoir sur les prélèvements sociaux représenterait 2,8 milliards d’euros. Un problème demeure également pour les produits à recevoir de remises sur les prix des médicaments ; nous l’avons évoqué avec la Caisse nationale de l’assurance maladie. Je souhaite que vous nous apportiez également des précisions sur les dépréciations de créances sur les cotisants, qui correspondent aux montants estimés des créances que les Urssaf risquent de ne pas recouvrer au 31 décembre de l’exercice clos. Elles représentaient 25,8 milliards d’euros en 2024, auxquels il faut ajouter 3,3 milliards d’euros de créances non régularisées des travailleurs indépendants.

Que pouvez-vous nous dire à propos de ces incertitudes et, surtout, des sommes non recouvrées au dernier jour de l’exercice ?

M. Damien Ientile. Je suis totalement d’accord sur le fait que 1 % des sommes collectées représente une masse énorme. Mais les multiples observations et réserves de la Cour n’impliquent pas pour autant que l’on puisse considérer qu’il existe une incertitude sur la matérialité de l’ensemble des sommes en question.

Certains des sujets figurant dans le rapport de la Cour sur la certification de nos comptes sont d’ordre méthodologique. Elles portent sur la manière d’estimer des sommes par nature incertaines. Camille L’Hernault a évoqué précisément la question des produits à recevoir. Vous avez fait référence à certaines provisions pour risques. L’exemple typique concerne les contentieux. Il est normal que nous ne sachions pas comment ils vont se terminer et quelles seront leurs conséquences financières. Aux marges de notre activité et de notre comptabilité, on trouve des phénomènes qui ont par nature une dimension de risque et de prévision. Ils donnent nécessairement lieu à des débats méthodologiques.

Ceux que nous avons avec la Cour des comptes sont tout à fait sereins et courtois. Ils reposent sur l’échange d’arguments rationnels à propos d’hypothèses qui donnent ensuite lieu à des vérifications. Nous avons procédé à des changements de méthode s’agissant des produits à recevoir. Nous retenons désormais l’exercice où ils ont été les moins élevés au cours des cinq dernières années au lieu de la moyenne de celles-ci. Nous mesurerons les effets de ce changement pour voir si la nouvelle méthode fait ses preuves. Cela alimentera le dialogue avec la Cour des comptes. Ces débats en grande partie méthodologiques sont tout à fait légitimes, mais ils ne remettent pas en cause la matérialité des sommes concernées ni le fait que cet argent sera versé aux bons destinataires.

Vous avez évoqué les montants non recouvrés à la fin de l’année, qui représentaient 25 milliards d’euros à la fin 2024. Il s’agit de sommes dont une partie fera l’objet d’un recouvrement, amiable ou forcé, dans les semaines ou les mois qui suivent. Certaines d’entre elles ne seront pas recouvrées et, dans leur total, figurent des créances très anciennes qui se sont accumulées. Nous devons estimer chaque année la part des créances qui pourront donner lieu à recouvrement. Le respect du principe de prudence nous conduit à indiquer des dépréciations au sein de nos comptes, afin qu’ils donnent une vision exacte de la situation.

Bien entendu, cela ne signifie pas que nous ne faisons pas tout notre possible pour récupérer ces sommes. Nos objectifs chiffrés de réduction des stocks de créances sont exigeants. Ils figurent dans notre convention d’objectifs et de gestion et font l’objet d’un suivi précis.

Mme Camille L’Hernault. Pour évaluer les perspectives de recouvrement des créances, nous nous fondons actuellement sur un modèle statistique dit d’espérance du recouvrement. L’approche est la même que celle utilisée pour calculer l’espérance de vie. Au moment où la créance naît, on évalue sa perspective soit d’encaissement soit, au contraire, d’admission en non-valeur ou d’annulation. De la même façon, quand un enfant naît, on estime son espérance de vie en s’appuyant sur les cohortes des générations passées.

La Cour n’a pas remis en cause cette méthode. Elle a simplement estimé, mais sans l’affirmer de manière certaine, qu’on pourrait avoir des estimations plus fiables en distinguant les créances par type de contestation, selon qu’elles font l’objet de plans d’apurement ou de délais de paiement ou bien qu’elles sont issues de contrôles ou font l’objet d’un recours par les entreprises. Dans ce dernier cas, on sait qu’elles sont plus difficiles à recouvrer. Nous pensons la méthode moyenne d’espérance du recouvrement tout aussi robuste.

On ne dispose pas des éléments qui permettraient de savoir quelle démarche est la meilleure. C’est la raison pour laquelle nous travaillons sur la méthode préconisée par la Cour afin de voir si elle donne de meilleurs résultats. Pour ce faire, nous avons mis en place une nouvelle base de données en 2024 et nous l’exploitons actuellement pour effectuer des calculs à partir de la segmentation des créances que j’ai décrite précédemment. Cela nous permettra de comparer les résultats, le juge de paix étant bien l’analyse de l’évaluation après coup.

Nous pensons vraiment que la méthode que nous appliquons actuellement, fondée sur la moyenne des observations effectuées sur une assez longue période, donne des résultats fiables. Les analyses postérieures de nos prévisions montrent que ces dernières diffèrent très peu de ce qui est finalement constaté, qu’elles n’affectent pas la qualité des résultats et des déficits affichés du régime général.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Dans la vie de tous les jours, les Urssaf départementales jouent un rôle déclencheur dans la liquidation de bien des entreprises, lorsque celles-ci n’ont pu payer leurs charges en temps et en heure du fait de la fragilité de leur trésorerie ou de leur activité. Comme je l’ai constaté lorsque j’exerçais une profession libérale, les contentieux sont extrêmement compliqués et il n’est pas facile d’arrêter la machine une fois qu’elle s’est mise en marche. Afin d’éviter aux entreprises d’aller droit dans le mur, ne pensez-vous pas que les Urssaf départementales devraient revoir leurs méthodes de contentieux établies de longue date ? Les dirigeants d’entreprise peuvent en effet décider de déposer leur bilan s’ils considèrent trop compliqué de joindre l’Urssaf et d’obtenir un rendez-vous pour discuter d’une solution amiable. L’assouplissement des procédures pourrait améliorer le taux de survie des entreprises et, par conséquent, éviter de perdre des cotisations.

M. Damien Ientile. Vous mettez le doigt sur quelque chose de très important pour les Urssaf : nous sommes des partenaires du monde économique. Nous encourageons et nous accompagnons les entreprises : cela fait partie de notre ADN.

De manière générale, les entreprises n’ont actuellement pas de difficultés pour payer leurs cotisations. L’examen des données agrégées, mois après mois, montre environ 1 % de reste à recouvrer à l’échéance. Comme je l’ai indiqué en introduction, sur 100 euros dus, 98,4 sont payés immédiatement. Cela témoigne d’une bonne résilience de l’économie.

Néanmoins, il y a des entreprises qui connaissent des difficultés. Lorsqu’une entreprise en arrive au redressement ou à la liquidation judiciaire, elle a vraiment atteint le dernier stade. Avant cela, un ensemble de procédures amiables permettent de lui venir en aide. Elles relèvent soit de l’Urssaf, soit du cadre plus large impliquant des créanciers publics, dont l’administration des impôts.

Chaque année, beaucoup d’entreprises bénéficient de discussions amiables avec les Urssaf, ce qui apporte des solutions. Lorsqu’une entreprise est en difficulté, la réponse n’est certainement pas l’assignation en redressement ou en liquidation. C’est avant tout le dialogue et l’octroi de délais de paiement. En 2024, 375 000 délais de ce type ont été accordés. C’est énorme et cela démontre l’ampleur de la démarche de soutien et d’accompagnement des acteurs économiques. En cas d’inondations, comme celles qui ont lieu depuis quelques jours et qui se multiplient depuis quelques années, la première démarche de la direction de chacune des Urssaf régionales consiste à prendre contact avec les mairies et les préfectures pour savoir quelles sont les zones où des entreprises sont touchées. Le réflexe est de leur proposer des délais de paiement de manière proactive, afin qu’elles puissent prioritairement reprendre leur activité.

Si ce sont parfois les Urssaf qui assignent une entreprise en redressement ou en liquidation judiciaire, c’est parce qu’elles sont, dans un certain nombre de cas, les derniers créanciers à soutenir une entreprise lâchée par tous les autres. Les assignations ne sont délivrées que quand l’entreprise n’est plus viable. Statistiquement, celles qui sont délivrées par les Urssaf ne représentent qu’environ 20 % du total, loin de la majorité des assignations.

Nous essayons, autant que possible, d’éviter les contentieux. Personne n’y a intérêt, ni l’entreprise concernée, ni l’Urssaf. Nous favorisons les procédures amiables, notamment un dispositif spécifique qu’est la commission de recours amiable. Cette instance, animée par les partenaires sociaux, constitue une voie de recours pour l’usager qui conteste une décision de l’Urssaf. Par exemple, si, après un contrôle, un usager a fait valoir ses observations dans la procédure contradictoire, mais que celles-ci n’ont pas été acceptées ou comprises, il peut présenter son dossier devant la commission de recours amiable. Ce dispositif est précieux. Les entreprises l’apprécient car elles profitent du regard des partenaires sociaux sur leur dossier.

Notre démarche consiste à soutenir et accompagner, et certainement pas à aller au contentieux même si, dans certains cas, c’est inévitable. Dans un monde idéal, une partie des litiges pourrait être évitée en simplifiant la réglementation afférente aux cotisations sociales. Même si on connaît la difficulté à simplifier les règles, nous formulons régulièrement des propositions pour alléger les démarches des entreprises et éviter les contentieux.

La déclaration sociale nominative est l’exemple par excellence d’un dispositif qui, grâce aux contrôles qui l’accompagnent, fiabilise le processus déclaratif et prévient de nombreux litiges. Les Urssaf proposent également le titre emploi service entreprises, par lequel les petites entreprises et les associations déclarent et paient des salariés de manière extrêmement simplifiée. Ce service, qui couvre jusqu’à l’édition des bulletins de paye, est très sécurisant et il évite de nombreuses erreurs. Dernier exemple : le site internet mon-intéressement.urssaf.fr aide des entreprises à construire leur accord d’intéressement dans les règles, en étant guidées pas à pas. Nous faisons tout ce que nous pouvons, à notre niveau, pour éviter les erreurs et donc les contentieux.

Mme la présidente Annie Vidal. Vous avez fixé le montant des créances que l’Urssaf risquait de ne pas recouvrer au 31 décembre 2024 à 25,8 milliards d’euros. Sur cette somme, quelle partie a été recouvrée sans difficulté en début d’année 2025, et quelle partie a été recouvrée à la suite d’un contentieux ?

Mme Camille L’Hernault. Nous pourrons compléter notre réponse et dresser un bilan à ce sujet vers le mois de mars, car nous sommes encore en train de clore les comptes.

Mme la présidente Annie Vidal. Merci. Cela nous permettra de comparer votre estimation et la réalité.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Le recouvrement est dans l’ADN de l’Urssaf. Le mot est d’ailleurs inscrit dans son nom même. Peut-être est-ce moins le cas désormais, mais pendant longtemps, dans l’esprit des travailleurs indépendants notamment, les créances auprès de l’Urssaf étaient celles dont il fallait s’acquitter en priorité. À l’époque, des agents des impôts m’avaient indiqué que, même si les Urssaf ne bénéficiaient pas de privilèges, elles étaient très promptes à accomplir leur mission de recouvrement.

Les remarques de la Cour concernant votre bilan paraissent inquiétantes. Elle souligne l’absence d’indicateur de risque financier résiduel réellement fiable concernant les erreurs déclaratives, ce qui laisse à penser que les fraudes seraient sous-évaluées. Elle indique en outre que « les activités totalement dissimulées ne font pas l’objet d’une évaluation ». Sous réserve de ces limites, elle pointe que le risque résiduel lié aux erreurs déclaratives s’élevait à 2,6 milliards d’euros pour 2024.

La Cour indique également que l’Urssaf Caisse nationale ne dispose pas d’un plan de contrôle unifié de l’ordonnateur et du comptable couvrant toutes ses activités, contrairement à ce que prévoit la réglementation depuis 2013. Pourtant, les montants en jeu sont très élevés, de l’ordre de 125 milliards d’euros. Par ailleurs, les conséquences financières des incidents informatiques ne sont pas systématiquement évaluées. La couverture du risque de conflit d’intérêts et de fraude est insuffisante et non chiffrée. La Cour note enfin « les insuffisances du contrôle interne des activités des Urssaf liées au recouvrement des prélèvements sociaux ».

Cela fait beaucoup de remarques. Je souhaite d’abord votre éclairage sur les indicateurs de risque financiers et le plan de contrôle d’activité.

M. Damien Ientile. Je ne sais pas si les indépendants paient toujours prioritairement l’Urssaf. C’est possible, dans certains cas. C’est de toute manière une bonne chose, au vu de l’importance du financement de la sécurité sociale.

Si les indépendants rencontrent des difficultés, depuis le rapprochement du régime social des indépendants avec les Urssaf, celles-ci peuvent leur distribuer des aides sociales pour le compte du Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants. Cette enveloppe d’un montant de 45 millions d’euros constitue une partie de notre réponse.

Depuis plus de dix ans, nous fournissons une estimation des activités totalement dissimulées. Je salue à cet égard le travail de nos statisticiens, car toutes les infractions qui existent dans notre société ne font pas l’objet d’une telle évaluation.

Nos estimations de la prévalence du travail dissimulé sont fondées sur des contrôles aléatoires dans les différents secteurs. C’est un investissement car il serait plus immédiatement productif de cibler les contrôles sur les entreprises qui ont le plus de probabilités de commettre des fraudes. Nous devons d’ailleurs limiter cet investissement, puisque nos objectifs en matière de détection et de redressement de la fraude sont très forts. L’important est que ces contrôles aléatoires donnent à la nation et à ses représentants une vision de l’intégralité de la fraude au travail dissimulé. Ces estimations sont intégrées dans le rapport du Haut Conseil du financement de la protection sociale, ce qui assure une grande transparence.

Cela étant, les contrôles aléatoires ne nous permettent pas nécessairement d’appréhender l’intégralité de certaines activités complètement dissimulées, telles que le crime organisé. Comment détecter et sanctionner le travail dissimulé lié au narcotrafic, par exemple ? Il reste une zone difficile à évaluer, même si les données que nous transmettons sont fiables et font référence.

Quant au contrôle interne, c’est l’une des composantes majeures de la maîtrise de nos activités. Notre dispositif est complet et précis. Néanmoins, dans certains domaines, notamment le pilotage de l’activité du réseau, nous devons formaliser notre plan en y intégrant d’autres plans de contrôle interne, qui existent déjà.

Mme Camille L’Hernault. La Cour pointe le manque d’un plan de contrôle unifié couvrant toutes les activités de l’établissement public qu’est l’Urssaf Caisse nationale, notamment le pilotage de l’activité du réseau. Mais cela n’emporte pas de risque financier. L’ensemble des processus financiers gérés par l’Urssaf Caisse nationale sont bien couverts par un dispositif de contrôle interne extrêmement robuste, qu’il s’agisse de la gestion de trésorerie, des activités de centralisation auprès de la caisse nationale des recettes fiscales, comme la taxe sur la valeur ajoutée, des reversements financiers vers nos 800 attributaires, ou des activités liées à la gestion administrative, telles que la paie ou les achats.

Il reste, selon la Cour, à étendre ce plan de contrôle aux activités de pilotage et à adapter les documents existants au format de branche opposable aux Urssaf. Il s’agit donc plutôt d’une question de couverture formelle et de finalisation d’un document parfaitement conforme que d’une lacune sur le fond, d’une anomalie ou d’un risque d’anomalie important. Depuis vingt ans, la Cour n’a jamais constaté la moindre anomalie ayant une portée financière en lien avec les activités de la Caisse nationale, ce qui démontre la robustesse de nos plans de contrôle.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Qu’appelez-vous le pilotage du réseau ?

Mme Camille L’Hernault. Il s’agit par exemple de fixer des orientations annuelles en matière de contrôle, de gestion budgétaire des activités, ou du pilotage de la téléphonie et de la relation de service. En somme, ce sont les orientations et le cadre fixés par la caisse nationale à son réseau dans les activités où elle est tête de pont, par opposition aux activités opérationnelles dont la portée en matière financière et de relation avec les usagers est directe.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. C’est la quatrième audition de représentants d’une caisse nationale et les réponses sont toujours les mêmes : « nous tendons vers », « nous faisons le maximum », « nous nous sommes beaucoup améliorés »… Mais enfin, la Cour signale régulièrement que certains produits ne sont pas recouvrés, que la gestion interne des systèmes informatiques n’est pas toujours évaluée, que certaines opérations sont réalisées avec des outils bureautiques obsolètes et que les liquidations se terminent dans les caisses départementales par des opérations manuelles ! Nos concitoyens cotisent beaucoup et ils se demandent pourquoi, à l’arrivée, les choses sont si compliquées.

Je veux bien qu’il y ait eu des améliorations. Mais le sentiment est qu’il reste de gros progrès à accomplir. Il ne s’agit pas de vous pointer du doigt mais, alors que les problèmes sont signalés depuis des années, tout le monde fait comme s’il les avait découverts à partir de 2020. C’est gênant. Vous concéderez qu’il y a eu une longue période de laisser-aller après les réformes de 1996. Cela fait longtemps que les procédures internes auraient dû être mises en place.

Nous le reconnaissons volontiers : vous avez une haute idée de votre fonction et vous avez créé différentes procédures. Nous comprenons aussi qu’il faut attendre, que des réformes menées en 2022, 2023, 2024 sont trop récentes pour en apprécier dès aujourd’hui les résultats. Toutefois, pourquoi les choses ont-elles mis tant de temps à se mettre en place alors que les enjeux financiers sont si importants même si, pour les différentes remarques de la Cour, les montants en jeu ne sont jamais supérieurs à 1 ou 2 milliards d’euros ? Comment se fait-il que la Cour fasse encore de telles remarques ?

M. Damien Ientile. Si vous avez l’impression que les remarques de la Cour se répètent, c’est que, dans le champ de la sécurité sociale, le niveau de sécurisation et de réduction de l’incertitude est très fort. Notre système est extrêmement contrôlé, audité, surveillé et transparent, pour assurer un fort degré de confiance et rassurer nos concitoyens. Le système n’est pas opaque et nous nous efforçons en permanence de faire œuvre de pédagogie. Nous avons mené une campagne de communication intitulée « À quoi servent nos cotisations ? » car nous estimons, comme d’autres institutions, qu’il est de notre devoir d’exercer une fonction didactique auprès de nos concitoyens.

S’agissant de l’exercice de certification de la Cour des comptes, il ne faut pas voir le verre à moitié vide. La Cour a formulé une opinion de certification de nos comptes. Elle l’accompagne de réserves parce que, comme c’est normal, nous ne sommes pas parfaits, et il reste des progrès à faire. Nous assumons cette démarche d’amélioration continue. Les mesures qu’il est possible de prendre pour fiabiliser et améliorer les processus évoluent avec les technologies, et elles continueront d’évoluer, de même que les exigences qui pèsent sur nous. Celles-ci sont beaucoup plus fortes qu’elles ne l’étaient il y a quarante ou quatre-vingts ans, lors de la création de la sécurité sociale, parce que les technologies permettent de le faire. Par exemple, la déclaration sociale nominative, qui a une petite dizaine d’années, constitue une véritable révolution. Elle permet un niveau de connaissance des flux déclaratifs et de paiement qui était impossible il y a dix, vingt ou trente ans. Forcément, le degré d’exigence se renforce en même temps.

Nous espérons vous convaincre que nos systèmes de contrôle, de vérification et d’audit sont très sécurisés et de nature à rassurer nos concitoyens. Quant aux systèmes d’information, ils constituent d’abord un outil formidable, devenu central dans l’intégralité de nos métiers. Nous devons en permanence les sécuriser, les moderniser, mais aussi les protéger contre de nouvelles menaces comme les cyberattaques.

M. Jean-Baptiste Courouble, directeur des systèmes d’information. Notre système d’information est hors du commun par sa taille, son périmètre et son histoire. Il a été construit entièrement sur mesure, aucun logiciel sur étagère ne permettant de faire notre métier. Sa plus ancienne brique, le SNV2 (système national version 2), date des années 1980. Mais il a traversé quarante ans d’évolutions réglementaires et technologiques. Malgré cet âge respectable, il reste étonnamment robuste puisqu’il permet chaque année la collecte, le recouvrement, la comptabilisation et la répartition de plusieurs centaines de milliards d’euros.

À ce noyau historique sont venus s’ajouter au fil du temps de nombreux satellites pour simplifier la vie des utilisateurs, apporter de nouveaux services aux usagers, piloter le recouvrement au niveau des organismes et fournir des indicateurs précieux pour améliorer notre activité. L’année 2017 a constitué un tournant majeur avec l’arrivée de la déclaration sociale nominative. Nous avons créé un nouveau système d’information complet autour de celle-ci, fondé sur une technologie récente et puissante, le big data. Nous pouvons ainsi gérer de manière très fine les différents contrôles individuels concernant des salariés, pour fiabiliser les droits à la retraite par exemple.

Nous disposons également d’un système qui assure toutes les activités de trésorerie. En tout, le système d’information des Urssaf et de l’Urssaf Caisse nationale représente environ un millier d’applications ; 750 mises en production annuelles ; 200 projets pilotés au quotidien. Les volumes des serveurs, des bases de données ou des flux internes et externes sont très importants. Quelque 2 500 personnes sont mobilisées au quotidien pour nos systèmes d’information, que ce soit dans ma direction, chez des prestataires de services, dans les directions métier ou dans les centres chargés de leur validation.

Le système d’information ne constitue pas un risque en soi. En revanche, l’ensemble des processus informatiques doit être piloté en tenant compte de risques de plus en plus divers. La cybermenace nous préoccupe particulièrement. Nous devons également assurer la résilience aux pannes, la qualité des applicatifs mis en production et, pour des raisons de souveraineté, éviter la dépendance aux acteurs externes, tout en faisant attention aux coûts. Il faut évidemment respecter le cadre budgétaire fixé pour l’exercice.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. La loi de financement de la sécurité sociale pour cette année porte votre plafond d’emprunt à 83 milliards d’euros. C’est énorme et inquiétant au vu de la situation comptable de notre pays. Quels sont vos emprunts en cours ? Quels emprunts comptez-vous lancer et quelle marge de sécurité avez-vous prévue sachant que, depuis de nombreuses années, des entreprises et des banques étrangères achètent notre dette. Quels sont les risques ?

M. Damien Ientile. En effet, le plafond annuel d’emprunt, c’est-à-dire le maximum d’encours de dette à n’importe quel instant de l’exercice, a été fixé à 83 milliards d’euros pour 2026. Toutefois, normalement, nous ne l’atteindrons pas. Selon nos estimations actuelles, fondées sur les mesures prévues dans la loi de financement de la sécurité sociale et sur les prévisions macroéconomiques, le pic de notre financement, de l’ordre de 73 milliards d’euros, devrait être atteint à la fin avril. Ensuite, nous observerons une réduction de l’encours liée à la reprise par la Caisse d’amortissement de la dette sociale de 15 milliards d’euros de dette. Le plafond de 83 milliards d’euros nous donne des marges en cas d’imprévu, notamment macroéconomique, mais il n’est pas du tout dans nos plans de l’atteindre.

Nous recourons pour nos emprunts à un outil de marché de court, voire de très court terme, le papier commercial. Il peut être de deux types : en euros ou en euros négociables. En pratique, nous utilisons ces instruments financiers standards pour des emprunts entre zéro et trois mois, alors que l’encours de notre dette est assez élevé, supérieur à 65 milliards d’euros.

Nous cherchons à sécuriser nos emprunts. De fait, si nous n’arrivions pas à nous financer sur les marchés, nous ne pourrions pas verser les prestations sociales. Or, en la matière, nous devons toujours être au rendez-vous. Nous agissons donc de différentes manières. Premièrement, nous recourons à du pré-emprunt, qui offre un horizon de sécurité d’un à deux mois, ce qui semble raisonnable dans la situation actuelle. Si, par extraordinaire, nous n’avions plus accès aux marchés pendant un mois, nous serions en mesure, grâce à ce dispositif, de continuer à financer pendant un mois à un mois et demi les prestations dues. Deuxièmement, nous allongeons progressivement la maturité de nos emprunts, c’est-à-dire leur durée, pour diminuer la fréquence à laquelle nous devons les refinancer, donc retourner sur le marché.

La troisième mesure de sécurisation s’inscrit dans le prolongement de la précédente. Nous avons en effet investi un nouveau marché du très court terme, compris entre douze et vingt-quatre mois. Depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, nous pouvons avoir recours à des ressources non permanentes, c’est-à-dire à des ressources bancaires ou de marché, d’une maturité supérieure à douze mois. Ce type de prêt permet de réduire les risques car emprunter 2 ou 3 milliards d’euros à vingt-quatre mois évite d’avoir à les refinancer chaque semaine ou chaque mois. Ce facteur de réduction du risque est tout à fait adapté à un contexte dans lequel augmentent les encours de dette que nous devons financer, à hauteur de 60 milliards d’euros en 2026. À la fin de l’année 2025, nous avons réalisé de premières émissions, à hauteur de quasiment 3 milliards d’euros, sur le segment du 12‑24 mois. Nous continuerons à développer ces emprunts au cours de l’année qui vient.

Quels sont les risques et comment les couvrons-nous ? Par notre horizon de sécurité, en pré-empruntant une partie des sommes que nous devrons verser, nous prévenons le risque de liquidité. Il correspond à l’hypothèse où nous n’aurions pas accès aux marchés financiers, qui se matérialise très rarement. Mais nous devons parer à toutes les éventualités. Nous pourrions être exposés à un risque de change puisque certaines de nos émissions sont réalisées en devises et non en euros. Mais pour ce type d’émissions, nous procédons de manière à convertir notre emprunt en euros à un échange de devises, autrement dit un swap pour utiliser la terminologie anglaise qu’affectionne le monde de la finance. Nous ne sommes donc pas exposés à ce risque. Quant au risque de taux, il est très limité dans la mesure où nous sommes un émetteur de court terme, voire de très court terme.

Enfin, qui sont les investisseurs qui achètent notre dette ? D’abord, beaucoup d’investisseurs français, européens et internationaux achètent de la dette émise par la sphère publique française, à commencer par l’État – par l’intermédiaire de l’Agence France Trésor – et la Caisse d’amortissement de la dette sociale, qui émettent sur des maturités plus longues que les nôtres. En tant qu’émetteur, nous partageons le risque de ladite sphère publique. Nos conditions d’émission sont arrimées à celles de l’Agence France Trésor et de la Caisse d’amortissement de la dette sociale. Nous sommes très reconnus pour notre capacité à réaliser des émissions auprès d’investisseurs et à minimiser les prix auxquels nous les faisons.

Nous ne connaissons pas précisément la typologie de nos investisseurs car cette information relève du secret des affaires. Nous ne savons pas, à chaque instant, qui sont les détenteurs de notre dette. Néanmoins, nous demandons régulièrement à nos banques une estimation incluant notamment l’origine géographique de ces investisseurs. Selon ces estimations, qui doivent être considérées sous toutes réserves, 80 % d’entre eux sont français ou européens. Il s’agit principalement de fonds monétaires, d’institutions financières telles que des assurances, des banques et des gestionnaires de fonds, ou de banques centrales. Les 20 % restants sont composés d’investisseurs américains ou asiatiques.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Comme la rapporteure, j’estime difficile d’obtenir des réponses lors des auditions de cette commission d’enquête, en tout cas des réponses compréhensibles par le commun des mortels. Je ne comprends rien !

Vous déclarez, par exemple, sécuriser vos emprunts en portant leur durée de douze à vingt-quatre mois. Pourtant, la courbe des taux est généralement dégressive dans le temps. Il peut arriver qu’elle s’inverse, comme ce fut le cas pendant deux ans dans la zone euro, mais c’est une anomalie. Pourquoi présentez-vous une anomalie comme la règle ? De fait, dans 98 % des cas, allonger la durée d’emprunt, c’est insécuriser la dette, en tout cas alourdir son coût. Vous avez présenté cela comme si c’était totalement normal et naturel, alors qu’il n’en est rien.

De même, vous affirmez sans plus d’explications qu’il est compliqué de simplifier. Non : tout au long de ma vie professionnelle, j’ai trouvé que c’était, au contraire, très simple. En revanche, j’estime que complexifier est une facilité : tout rendre incompréhensible est une manière de se déresponsabiliser.

Quelles sont vos relations avec votre tutelle ? J’ai posé la question, hier, aux représentants de la Caisse nationale des allocations familiales, sans obtenir de réponse. On vous a délégué le pouvoir souverain de recouvrer les cotisations des Français en vous confiant des pouvoirs de contrôle et de rétorsion qui sont, au sens strict, extraordinaires. Où sont les politiques, les élus ?

Contrairement à ce que vous dites, ce n’est pas la Caisse d’amortissement de la dette sociale qui récupère 15 milliards d’euros, ce sont les contribuables. La Caisse d’amortissement de la dette sociale n’existe pas : c’est une fiction juridique que l’on a créée pour faire croire qu’il se passait quelque chose. Si l’on supprime tout ce baratin et ces termes compliqués, il reste l’argent des Français, que l’on dépense. Point final. Tout le reste n’existe pas, ce sont des idées platoniciennes, des choses que l’on a créées et que l’on peut détruire.

Lorsque, les macronistes ayant fait disparaître 60 milliards d’euros, notre pays a enregistré deux déficits historiques, M. Attal a déclaré sous serment devant la commission des finances qu’il était responsable des dépenses de l’État, pas de celles des collectivités territoriales et de la sécurité sociale. Qui en est responsable alors ? Est-ce vous ? Non, ce sont les élus. Alors pourquoi n’avez-vous pas évoqué une seule fois, depuis le début de cette audition, votre autorité de tutelle ? Pourquoi cette question n’est-elle jamais abordée dans les témoignages sous serment des hauts fonctionnaires et des gens qui ont un mandat social ? On a le sentiment que vous êtes indépendants. Ce n’est pas le cas. Où est la responsabilité politique ? Personne n’en parle jamais ! Si la France fait faillite, qui sera responsable de la situation ? Vous ou les politiques ?

M. David Magnier (RN). Plus de dix ans après l’entrée en vigueur de la réglementation correspondante, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale ne dispose toujours pas d’un plan de contrôle unifié couvrant l’ensemble des activités. Comment expliquer ce retard persistant dans l’application d’une obligation fondamentale ? Ce manquement traduit-il un défaut de pilotage du contrôle interne ? Dans quel délai précis la direction entend-elle enfin se mettre en conformité ?

Dans son rapport de certification pour l’exercice 2024, la Cour des comptes dresse, dans son opinion sur les comptes de l’activité de recouvrement, un constat particulièrement sévère sur l’efficacité du dispositif de contrôle interne de votre réseau. Elle indique que « le pilotage continue de progresser en 2024 mais [que] sa mise en œuvre incomplète limite le niveau d’assurance sur la fiabilité des montants inscrits dans les comptes ». Plus grave, elle souligne que « les plans de contrôle mis en œuvre par les Urssaf présentent toujours des fragilités structurelles du fait de l’absence d’une priorisation et d’une proportionnalité des contrôles en fonction de la criticité des risques et des enjeux financiers ». Ce constat renvoie à une défaillance du pilotage national du contrôle interne placé sous l’autorité directe de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale. Dès lors, comment celle-ci explique-t-elle que les contrôles ne soient toujours pas hiérarchisés en fonction de la gravité des risques identifiés ni proportionnés aux enjeux financiers correspondants ? Cette situation traduit-elle l’incapacité du pilotage central à imposer des priorités claires au réseau ?

L’Agence centrale des organismes de sécurité sociale peut-elle préciser quels sont les risques majeurs insuffisamment couverts par les plans de contrôle des Urssaf ? Peut-elle citer des exemples concrets tels que des risques portant sur des catégories de cotisations à fort enjeu financier, des processus de liquidation ou d’affectation des cotisations particulièrement sensibles ou des opérations présentant des risques élevés d’erreur ou de perte financière ? Pour chacun de ces risques insuffisamment couverts, quels sont les montants financiers concernés et quelle est l’ampleur estimée des écarts possibles sur les comptes sociaux ? Enfin, quelle décision managériale concrète comptez-vous prendre pour mettre fin à l’absence de priorisation des contrôles, aligner les plans de contrôle sur la criticité réelle des risques et des enjeux financiers, et assumer pleinement la responsabilité de la fiabilité des comptes ?

M. Damien Ientile. Monsieur Tanguy, je désapprouve complètement la manière dont vous présentez mes propos. C’est très injuste : mon objectif est d’être le plus clair et le plus pédagogique possible tout en me gardant de descendre à un niveau de simplicité qui confinerait à la fausseté. La matière présente, vous me le concéderez, une certaine complexité. Je tiens à expliquer les choses le plus simplement possible, à nos concitoyens comme à leurs représentants. Je me tiens à votre disposition pour éclaircir ce qui vous semblerait encore opaque à l’issue de cette audition.

S’agissant de la courbe des taux, j’ai indiqué que l’allongement de la maturité, autrement dit le fait d’emprunter sur une durée plus longue, contribuait à la sécurisation des emprunts, non qu’il en diminuait le coût. De fait, sécuriser ne signifie pas payer moins cher. Bien souvent, c’est plutôt l’inverse : la sécurité a un coût. Lorsqu’on emprunte sur deux ans, on paie dix à quinze points de base, soit 0,1 % à 0,15 %, de plus que lorsqu’on emprunte sur une semaine. C’est le prix de la sécurité.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). C’est le prix du risque, pas le prix de la sécurité.

M. Damien Ientile. C’est le prix de la sécurité pour une raison simple. Lorsqu’on vous prête de l’argent pour deux ans, vous pouvez, pendant ces deux années, dormir tranquille. Lorsqu’on vous le prête pour une semaine, vous devez, à la fin de la semaine, retourner sur les marchés pour rembourser la somme et la réemprunter, ce qui vous expose aux risques liés au contexte national et international. C’est la raison pour laquelle, à notre demande, la loi de financement de la sécurité sociale nous a autorisés à étendre notre capacité d’emprunter à l’échéance de douze à vingt-quatre mois.

Je persiste donc : l’allongement de la maturité est une mesure de sécurisation en ce qu’il stabilise nos emprunts. Mais je n’ai pas dit que ce serait moins cher. C’est un peu plus cher à moins que la courbe des taux ne s’inverse, ce qui n’est pas le cas actuellement. Ainsi, nous empruntons au taux de 2,1 % quand l’État, qui emprunte à dix, vingt ou trente ans, le fait à un taux qui se situe aux alentours de 3 %.

Par ailleurs, l’expérience montre que la simplification du droit, qui relève moins de l’Urssaf que du Parlement et du gouvernement au demeurant, est complexe. Face à la diversité des situations, on est tenté de prévoir des exceptions ou des dérogations. Néanmoins, nous tâchons, à notre échelle, celle d’un établissement public participant au service public de la sécurité sociale, de proposer des simplifications du droit et de nos pratiques. Comme je l’ai expliqué dans mon propos introductif, nous nous efforçons de simplifier en permanence la vie de nos usagers, que ce soit en répondant à leurs questions ou en mettant à leur disposition une information claire. Chaque année, nous leur adressons 100 millions de courriers et je relis personnellement chaque type de courrier pour m’assurer qu’il est compréhensible. Nous devons faire de la pédagogie.

Enfin, nous rendons quotidiennement des comptes à notre tutelle exercée par des administrations centrales, à savoir la direction de la sécurité sociale et la direction du budget, elles-mêmes placées sous l’autorité du gouvernement. Nous sommes un établissement public chargé de mettre en œuvre une politique publique, dont la mission est d’exécuter le mieux possible les règles applicables aux recettes et aux dépenses et non de définir leur contenu, qui est du ressort du gouvernement et du Parlement. Nous travaillons, en outre, sous le contrôle de nombreux observateurs : Cour des comptes, corps de contrôle, audits internes et externes… Tout ce que nous faisons est très transparent.

Mme Camille L’Hernault. Je vais revenir rapidement sur la question de l’absence d’un plan de contrôle unifié, soulevée par la Cour des comptes, car nous avons déjà évoqué ce point. Il nous reste à couvrir les activités dites de pilotage de son réseau par l’Urssaf Caisse nationale. Il s’agit avant tout d’appliquer un format bien défini au plan de contrôle existant. J’ajoute que, sur les domaines d’activité qui ont un impact financier et qui relèvent de la caisse nationale elle-même, qu’il s’agisse de la gestion de la trésorerie ou de celle des recettes directement reversées par l’État, la Cour ne formule aucune observation.

En ce qui concerne l’efficacité du dispositif de contrôle interne des Urssaf, la Cour souligne que la mise en œuvre demeure incomplète. Elle exprime ses attentes concernant la priorisation et la hiérarchisation des contrôles. Il faut avoir à l’esprit que le dispositif est très développé : plus de 360 contrôles sont effectués à un rythme parfois quotidien, notamment avant la réalisation de certaines opérations sensibles telles que les remboursements aux cotisants. Nous achevons les travaux qui nous permettront de prioriser et de hiérarchiser ces contrôles, l’objectif étant de concentrer les moyens là où les risques sont les plus importants et de les alléger là où les opérations sont considérées sécurisées.

Nous avons peu évoqué la question des risques résiduels, qui est propre aux branches de prestations. Cependant, la Cour en rend compte, nous mesurons ces risques au niveau de l’activité de recouvrement de manière à évaluer la fiabilité des processus de gestion. Quant aux risques insuffisamment couverts et aux enjeux financiers associés, nous vous communiquerons les éléments disponibles. Nous disposons de quatorze indicateurs métiers. Le point qui continue de poser problème concerne la vérification de ce que l’on appelle le bien-fondé des sommes dues aux usagers – les crédits, dans notre jargon. Le taux de risque résiduel est de 7 % et l’enjeu financier est évalué à 24 millions d’euros. Chaque euro compte mais on peut estimer que, rapporté à une collecte annuelle de 600 milliards d’euros, un aléa de 24 millions d’euros demeure circonscrit, même si nous mettons en œuvre de nombreuses actions pour le réduire. Bien entendu, nous sommes déterminés à achever nos travaux dans le cadre convenu avec la Cour, leur aboutissement étant prévu dans le courant de l’année 2026.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Monsieur le directeur, vous dites sécuriser les emprunts. Le fait est que vous choisissez, ou que les politiques vous ont demandé de choisir, car je n’ai pas compris votre réponse sur ce point, de renchérir leur coût. Ce renchérissement est supporté par les cotisants. Mais lorsqu’on a 3 400 milliards d’euros de dettes, est-il logique de choisir la sécurité au prix d’une augmentation du coût de gestion de la dette ? Non : vous devriez chercher à baisser ce coût puisque nous sommes ruinés.

Par ailleurs, je vous interroge sur votre tutelle et vous me répondez qu’elle est exercée par de hauts fonctionnaires. Je ne vous accuse pas mais vous n’êtes pas élu. Êtes-vous responsable ou les politiques ne vous donnent-ils pas d’instructions ? Comment est-il possible que, dans une audition de deux heures, il ne soit jamais question des politiques ? C’est incroyable !

Mme la présidente Annie Vidal. Cher collègue, le relèvement du plafond d’emprunt de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale et l’allongement de la durée de ses emprunts ont été inscrits dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Nos interlocuteurs ne font qu’appliquer une mesure qui a été votée.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Par vous !

Mme la présidente Annie Vidal. Par le Parlement. Nous pouvons discuter de son bien-fondé, même si nous en avons déjà débattu lors de l’examen du projet de loi, mais les personnes présentes aujourd’hui appliquent la loi de financement de la sécurité sociale.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Donc ?

Mme la présidente Annie Vidal. Donc, il nous appartient d’en discuter. C’est l’objet du débat parlementaire. Il n’y a pas lieu de mettre en cause les personnes qui ont répondu à l’invitation de notre commission d’enquête. Cette mesure a été adoptée par les parlementaires et ces personnes l’appliquent.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Je vous remercie : c’était l’objet de ma question.

Mme la présidente Annie Vidal. Mesdames, messieurs, je vous remercie pour votre disponibilité ainsi que pour la qualité et la précision de vos réponses.

15. Audition, ouverte à la presse, de M. Maëlig Le Bayon, directeur général de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, Mme Aude Muscatelli, directrice générale adjointe, M. Cédric Bastelica, directeur comptable et financier, M. Jean-Michel Lamiaux, responsable de la mission Contrôle interne et conformité, et M. Macaire Lawin, directeur des systèmes d’information. (jeudi 29 janvier 2026)

La commission d’enquête auditionne M. Maëlig Le Bayon, directeur général de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, Mme Aude Muscatelli, directrice générale adjointe, M. Cédric Bastelica, directeur comptable et financier, M. Jean-Michel Lamiaux, responsable de la mission Contrôle interne et conformité, et M. Macaire Lawin, directeur des systèmes d’information. ([15]).

Mme la présidente Annie Vidal. Nous achevons le cycle d’auditions des caisses nationales de sécurité sociale. Je suis heureuse d’accueillir les représentants de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA).

Les débuts de nos travaux nous ont placés face à la complexité du système de contrôle des comptes sociaux. Nous aurons de nombreuses questions à vous soumettre, en complément du questionnaire qui vous a été préalablement transmis. Toutes les questions qu’il contient ne seront sans doute pas abordées au cours de la présente audition ; je vous invite donc à nous communiquer ultérieurement tout élément écrit que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission.

Il me revient d’ouvrir les débats. Je vais donc vous adresser deux premières questions d’ordre général.

En premier lieu, la Cour des comptes a émis une certification avec réserve des comptes de la branche autonomie, en soulignant des erreurs dans certains enregistrements comptables ainsi que des faiblesses du contrôle interne. Quelles actions précises avez-vous engagées à la suite de ces commentaires ? Quels indicateurs utilisez-vous pour mesurer la réduction effective des risques identifiés par les magistrats ?

En second lieu, la Cour souligne que la certification des comptes de la branche autonomie reste affectée par des incertitudes quant à la fiabilité et à la traçabilité des flux financiers versés aux départements, notamment pour le financement de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) et de la prestation de compensation du handicap (PCH). Elle pointe également l’hétérogénéité des pratiques comptables locales. Quel dispositif la Caisse a-t-elle mis en place pour garantir l’exhaustivité, la correcte imputation et le suivi comptable de ces flux ?

(M. Maëlig Le Bayon, Mme Aude Muscatelli, M. Cédric Bastelica, M. Jean-Michel Lamiaux et M. Macaire Lawin prêtent successivement serment.)

M. Maëlig Le Bayon, directeur général de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie. Je vous remercie de nous donner l’occasion d’échanger avec vous sur cette étape cruciale que constitue la création de la cinquième branche de la sécurité sociale. Il importe de rappeler dans quel contexte est née cette branche, encore toute jeune, instituée par la loi du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie. Elle est désormais dotée d’un budget supérieur à 43 milliards d’euros, qu’il faut répartir principalement entre, d’une part, les dotations aux établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESMS) qui s’occupent des personnes âgées et de celles en situation de handicap et, d’autre part, la participation au financement des prestations versées par les départements – l’allocation personnalisée d’autonomie et la prestation de compensation du handicap – ou par d’autres caisses de sécurité sociale pour le compte de la branche, à l’instar de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH).

La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie demeure une petite caisse puisque 210 agents travaillent en son sein. Pour bien appréhender notre situation actuelle, il faut comprendre notre trajectoire. La Caisse n’a pas été créée avec la branche : elle était auparavant un opérateur de l’État, qui se positionnait comme une agence au service des politiques publiques de l’autonomie et des territoires en contribuant à leur financement. Le passage du statut d’opérateur à celui de caisse de sécurité sociale s’est effectué en plusieurs étapes. Nous avons notamment dû nous adapter aux exigences du certificateur, la Cour des comptes. Elles diffèrent sensiblement du cadre réglementaire qui s’imposait auparavant à nos relations avec les départements et les autres organismes de sécurité sociale. En tant que caisse de sécurité sociale, nous devons désormais satisfaire à un ensemble de règles budgétaires dont les différents rapports de la Cour et nos échanges avec elle ont mis en lumière la rigueur.

Nous avons une autre particularité majeure : contrôler un réseau atypique. Nous devons composer avec le principe de libre administration des départements et avec le statut particulier des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), constituées en groupements d’intérêt public dont l’État et les départements sont membres fondateurs. La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie ne dispose donc sur ce réseau d’aucune autorité juridique, hiérarchique ou fonctionnelle, ce qui nous impose de développer des formes de coopération spécifiques.

Sur le plan pratique, le passage au statut de caisse de sécurité sociale a nécessité une refonte intégrale de notre maquette comptable et budgétaire. En application du plan comptable unique des organismes de sécurité sociale, notre budget, autrefois structuré en sept sections compartimentées, a été resserré autour de cinq fonds répartis selon la destination des dépenses de la branche.

Les concours de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie ont également connu un changement de perspective. Le passage à la certification des comptes par la Cour des comptes nous impose désormais d’aller au-delà de la validation d’une dépense globale. Nous ne nous bornons plus à vérifier que la somme à laquelle nous concourons – d’où l’appellation de « concours » – est bien payée par le département. Nous devons nous assurer que le financement de la prestation et chaque euro que nous versons parviennent effectivement au prestataire final. Il faut donc vérifier l’intégralité du circuit de la dépense. Il s’agit d’un changement de paradigme majeur qui s’opère progressivement, à mesure que nous affirmons notre nouveau rôle dans l’animation du réseau et notre capacité à lui faire franchir ce cap. Je rappelle incidemment que les comptes des départements ne sont pas certifiés, ce qui constitue un élément d’analyse essentiel pour nourrir notre dialogue.

Cette réforme s’est traduite par une augmentation de nos moyens humains. Dans le cadre de la convention d’objectifs et de gestion, nous avons bénéficié de 80 équivalents temps plein (ETP) supplémentaires, nos effectifs passant de 130 à 210 ETP environ. Cette hausse nous a notamment permis de créer une mission de contrôle interne et de renforcer notre direction des systèmes d’information, afin d’animer notre réseau de manière plus conforme aux nouvelles exigences qui s’imposent à nous.

Cela nous permet également de collaborer plus étroitement avec nos partenaires des autres caisses de sécurité sociale, qui font office d’effecteurs pour le paiement d’une partie de nos dépenses. Elles vous l’ont expliqué lorsque vous les avez auditionnées. Je pense aux caisses primaires d’assurance maladie pour le versement des crédits aux établissements et services médico-sociaux, sur la base des tarifications décidées par les agences régionales de santé, ainsi qu’aux caisses d’allocations familiales, notamment pour le versement de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé.

Cette coopération est d’autant plus exigeante que la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie ne dispose pas de son propre réseau. Nous devons animer d’une part un réseau territorial et d’autre part un réseau national avec nos collègues des autres branches, qui géraient déjà ces prestations en interne avant la création de la cinquième branche. Ils garantissaient le versement effectif et la sécurisation des flux grâce à leurs propres mécanismes de contrôle. Au total, ce sont près de 350 organismes distincts qui assurent les versements de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie sur les territoires : départements, maisons départementales des personnes handicapées et caisses partenaires. Cette multiplicité d’acteurs explique en grande partie les réserves émises par la Cour des comptes dans le cadre de la certification.

Si vous le permettez, M. Cédric Bastelica, notre directeur comptable et financier, répondra à votre première question sur les différentes réserves de la Cour.

M. Cédric Bastelica, directeur comptable et financier de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie. Comme toutes les autres caisses de sécurité sociale, la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie est soumise chaque année à la certification de ses comptes par la Cour des comptes. Elle peut certifier, certifier avec réserves ou ne pas certifier.

Avant la création de la branche, cette mission était assurée par des commissaires aux comptes. Leur mode de fonctionnement était différent : ils considéraient que la sécurisation des données provenant d’organismes tiers incombait à ces derniers. À l’inverse, la Cour des comptes intègre la totalité de ces informations dans le périmètre de notre certification. Cela l’amène à formuler des réserves ou des observations sur la sécurisation des paiements réalisés pour notre compte par les autres caisses, notamment. Cette exigence nous a toutefois conduits à améliorer nos processus, renforcer nos partenariats avec ces caisses et instaurer des contrôles et des retours de la part des organismes tiers dans le cadre de conventions signées avec eux.

Depuis la création de la branche, ses comptes ont été certifiés par la Cour des comptes. Sur la tenue des comptes proprement dite, la Cour n’a identifié aucune irrégularité. Elle a cependant souligné, comme vous l’avez indiqué, deux éléments. Le premier concerne notre outil comptable, jugé perfectible. En lien avec notre tutelle, nous préparons actuellement une bascule vers Sinergi, l’outil utilisé par la Caisse nationale d’assurance vieillesse (Cnav). Ce projet de développement est en cours. Sa mise en production, prévue en fin d’année 2026, devrait permettre de répondre à cette remarque.

Nous procédons avec la Cour, dans le cadre de l’exercice régulier qu’est la certification, à des réunions de trajectoire dont l’objectif est, à terme, la levée de l’ensemble des réserves. Nous présentons les actions prévues pour l’année. Ensuite interviennent les rapports ; les observations évoluent éventuellement ; puis nous définissons un nouveau programme de travail.

J’en viens aux flux financiers gérés par les autres caisses de sécurité sociale, notamment en ce qui concerne l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé et les établissements médico-sociaux.

Nous avons mis à jour notre convention avec la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf). L’objectif est de renforcer le partenariat aussi bien national que local, entre les caisses d’allocations familiales et les maisons départementales des personnes handicapées, afin de sécuriser le traitement des dossiers et d’améliorer la maîtrise des activités.

Du côté de la Caisse nationale de l’assurance maladie (Cnam), des contrôles sont réalisés pour vérifier que les fonds prélevés par les caisses primaires d’assurance maladie auprès de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) pour payer les établissements sont correctement imputés sur les comptes de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie. Leurs conclusions font l’objet d’une restitution par la Caisse nationale de l’assurance maladie.

L’idée est de s’appuyer sur les contrôles déjà réalisés de manière fiable par nos partenaires plutôt que de superposer des vérifications redondantes.

M. Maëlig Le Bayon. Pour répondre à votre seconde question, concernant l’incertitude sur la fiabilité des flux financiers vers les départements, je veux rappeler un élément essentiel : à la différence de ce qui se passe dans les autres branches, la dimension évaluative est un élément structurant des prestations que nous versons. Celles-ci ne sont quasiment jamais attribuées sur simple dossier ou sur déclaration. L’ouverture des droits, qu’elle relève de la maison départementale des personnes handicapées ou du service autonomie du département, s’appuie systématiquement sur un certificat médical. En outre, dans la plupart des cas, notamment pour les plans d’aide à domicile de l’allocation personnalisée d’autonomie, une rencontre physique a lieu au domicile de l’usager. Cette présence sur le terrain, en amont du versement, aide à maîtriser les risques et à prévenir les fraudes qui concernent d’autres prestations.

S’agissant ensuite de nos relations avec les départements, nous sommes confrontés à une limite juridique que le législateur n’a pas encore levée : notre capacité à auditer les départements et à rendre opposables les conclusions de ces audits. Certes, la loi n° 2024‑317 du 8 avril 2024 portant mesures pour bâtir la société du bien vieillir et de l’autonomie a marqué le franchissement d’une étape en nous autorisant à engager des audits sur le versement des prestations, notamment l’allocation personnalisée d’autonomie, sans l’accord préalable du président du conseil départemental. Toutefois, ces audits ne constituent pour l’instant que des éléments d’information transmis à l’exécutif local. Ils ne sont pas opposables à son organisation interne. Même si un audit démontrait, par exemple, que les effectifs sont insuffisants pour sécuriser le versement d’une prestation, le département resterait seul maître de son organisation et de son évaluation, en vertu du principe de libre administration.

Le passage des départements au statut d’opérateur de la sécurité sociale ne s’est pas traduit par de nouvelles contraintes juridiques à leur égard. Leur mode d’organisation reste celui qui prévalait lorsqu’ils assumaient seuls le financement de l’action sociale. Si la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie contribue désormais au financement, les départements conservent en pratique la responsabilité pleine et entière de l’application des textes et leur qualité d’ordonnateur. C’est là une fragilité de notre dispositif de contrôle global, que la Cour des comptes a d’ailleurs souligné lorsque vous l’avez auditionnée. Bien que le même corpus juridique s’applique à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie et aux autres caisses nationales, l’insuffisance de nos outils juridiques nous empêche d’assumer pleinement cette responsabilité de contrôle vis-à-vis des départements.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale de mai 2025, la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie est « une caisse de sécurité sociale singulière ». Pour resituer le débat et expliciter nos interrogations sur les incertitudes budgétaires, je vais reprendre une partie des conclusions de ce rapport thématique. « La création de la cinquième branche de la sécurité sociale, consacrée à l’autonomie, est une réforme majeure mais inaboutie », indique-t-il. Et pour cause : elle a été créée il y a à peine cinq ans, soit quatre exercices, même si la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie elle-même a presque vingt ans d’existence.

Le rapport poursuit : « L’intégration de la prise en charge des personnes âgées et handicapées à la sécurité sociale a enrichi l’information du Parlement et du public mais le premier bilan est peu satisfaisant pour l’usager, malgré la progression des ressources et des dépenses. Le contrôle de l’efficience de ces dernières reste insuffisant. L’objectif de réduction des inégalités territoriales n’a pas été atteint. Le cadre institutionnel reposant sur de multiples acteurs, dont les départements, n’a pas évolué. Les systèmes d’information ne permettent pas un pilotage effectif de la branche par la CNSA. Or, face à une évolution démographique certaine, la branche ne dispose pas de projections fiables des besoins et de leur financement au-delà de 2030. Les hypothèses actuelles de trajectoire financière reposent sur une hypothèse ambitieuse de prise en charge majoritairement à domicile, qui devra être confirmée. Le délai jusqu’à la prochaine convention d’objectifs et de gestion de la CNSA, à partir de 2027 ou de 2028, doit permettre d’élaborer une stratégie, d’identifier les besoins, de disposer des moyens de pilotage nécessaires et de clarifier les responsabilités des multiples intervenants. »

Ce terme de « responsabilité » est essentiel. Il a d’ailleurs suscité lors de notre précédente audition des demandes de précision, pour ne pas dire plus. Lues à froid, les recommandations de la Cour peuvent réellement interpeller. C’est la raison de votre présence, dont j’espère qu’elle permettra de lever les incertitudes en la matière.

Ma première question porte sur les « anomalies significatives » identifiées par la Cour dans son rapport sur la certification des comptes du régime général de sécurité sociale, également publié en mai 2025. Elle vous en impute au moins deux. La première concerne « un défaut persistant de rattachement de produits à l’exercice » ; à ce sujet, nous pouvons entendre qu’il soit complexe de solder l’intégralité des comptes au 31 décembre. En revanche, le second point est plus préoccupant. La Cour relève, en 2024 comme en 2023, l’existence d’un « outil comptable défaillant » : « une rupture dans la numérotation des écritures comptables, résultant d’un dysfonctionnement du logiciel, est à nouveau constatée ce qui induit une incertitude sur l’intégrité des écritures comptables au 31 décembre 2024 ». Elle ajoute que « l’outil comptable ne permet pas de produire les états financiers ». Pouvez-vous nous préciser pourquoi ?

M. Maëlig Le Bayon. Vous avez rappelé le contexte institutionnel ainsi que les conclusions de ce rapport de la Cour, éclairant dans la perspective de futures discussions sur le positionnement et le rôle de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie.

Le logiciel dont il est question, Eksaé, est notre outil comptable historique. Il permettait de mener à bien les missions d’opérateur de l’État en organisant la gestion interne des flux comptables. L’analyse de la Cour des comptes, au cours du processus de certification, a mis en lumière des fragilités de ce logiciel. Sans attendre, nous avons tenté d’y remédier tout au long de l’année 2024, en collaboration avec le prestataire. Cependant, une analyse collective nous a menés à la conclusion que cet instrument, même après ajustements, ne pourrait satisfaire aux exigences de rigueur attachées à la gestion d’une branche de sécurité sociale ni aux standards de la Cour. Il ne nous permettrait pas d’assumer l’ensemble de nos missions.

Dès 2024, nous avons donc sollicité l’accord de la direction de la sécurité sociale pour que la mission confiée à la Caisse nationale d’assurance vieillesse dans le cadre de sa convention d’objectifs et de gestion soit étendue à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, de manière à bénéficier de son outil comptable déjà éprouvé et déployé dans d’autres caisses de retraite. Ce choix équivaut non seulement à gagner en efficience mais aussi à optimiser nos coûts, en évitant le développement risqué et coûteux d’un logiciel propre alors qu’une solution existe « sur étagère ». Évidemment, cela supposait des adaptations pour tenir compte des spécificités de notre branche : tout au long de l’année 2024, un travail de spécification de ces ajustements a été mené avec la Caisse nationale d’assurance vieillesse. Ses équipes et les nôtres se réunissent en ateliers, depuis le début 2025, afin d’organiser la bascule effective vers ce nouveau logiciel. Nous sommes donc entrés dans une phase opérationnelle pour un déploiement espéré d’ici la fin de l’année 2026.

M. Cédric Bastelica. S’agissant des défaillances de l’outil et plus particulièrement des ruptures et des sauts constatés dans la numérotation des écritures en 2023 et en 2024, il convient de souligner qu’aucun saut d’écriture n’a été relevé pour l’exercice 2025. Quant aux anomalies des années précédentes, elles n’ont entraîné aucune sortie de fonds indue. Si des paiements avaient été effectués sur la base de ces écritures erronées, ils seraient apparus dans nos relevés bancaires. Toutes les opérations figurant sur nos comptes, entrées et sorties d’argent, font l’objet d’un rapprochement systématique avec notre comptabilité. Aucun écart n’a été identifié. Ces incidents ont néanmoins pesé dans notre décision de changer d’outil.

Enfin, pour répondre à votre interrogation sur l’impossibilité de produire des états financiers, la remarque de la Cour signifie que l’outil ne permet pas de générer directement ces documents. Les états financiers sont cependant bel et bien produits par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, ce qui autorise la certification des comptes.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Lors de l’audition du président Lejeune et des représentants de la Cour des comptes, j’ai souligné qu’eu égard à la jeunesse de la caisse, à la complexité des réseaux financiers préexistants et à la gravité des sujets traités – le handicap et la dépendance, qui ne se limite d’ailleurs pas au grand âge, étant deux piliers majeurs mais distincts de la solidarité nationale –, on pouvait avoir le sentiment que la charrue avait été mise avant les bœufs. Quand je lui ai demandé si on n’était pas à la limite de la non-certification, le président a bien expliqué que, selon les règles comptables strictes et sophistiquées appliquées par la Cour, vos comptes étaient certifiés. J’ajouterai toutefois que cette certification ne vaut pas blanc-seing. Il est absolument nécessaire que vous répondiez aux interrogations soulevées par le rapport.

J’en viens aux insuffisances d’éléments probants relevées par la Cour. Celle-ci mentionne « les insuffisances de la justification des états financiers ». Les causes en sont multiples : des procédures de contrôle biennales ; une organisation interne non conforme aux dispositions de l’article L. 122‑1 du code de la sécurité sociale ; le défaut ou le retard de transmission de certains justificatifs et l’absence de production d’une revue analytique par la direction comptable, ainsi qu’une absence de rapprochement entre les charges constatées au titre des établissements et services sociaux et médico-sociaux et les données de tarification détenues par les services ordonnateurs ; enfin, des contrôles insuffisamment structurés. Ces dysfonctionnements sont-ils exclusivement liés à l’inadaptation de votre logiciel, ou sont-ils structurels ?

La Cour mentionne également « un reliquat de charges à payer de 2022 [de 37 millions d’euros] maintenu à tort dans les comptes ». Cela peut paraître anecdotique. Mais comme nous le disions tout à l’heure au représentant de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, à l’échelle des 670 milliards d’euros de budget de la sécurité sociale, un écart comptable de 0,5 % représente déjà des sommes considérables.

Ces anomalies révèlent quelque chose qui a été tu jusqu’à présent : sans parler de tolérance, il faut bien concéder qu’un certain silence a entouré les comptes de la sécurité sociale pendant longtemps. La dégradation économique subie à partir de 1983 nous avait pourtant alertés. Nous avions fini par réagir en 1996. Or, de 1996 jusqu’aux années 2020‑2022, nous avons de nouveau laissé la situation dériver. La dette s’est envolée et le système s’est si fortement compliqué qu’il a fallu forger des néologismes pour en décrire l’opacité. Désormais, nous sommes au pied du mur. Chacun réalise brusquement qu’il est impossible d’aller plus loin, d’autant plus que jamais le budget de la sécurité sociale n’a été autant fiscalisé. Le budget de l’État étant lui-même en grande difficulté, grevé par une dette majeure, il n’est plus en mesure de supporter celle de la sécurité sociale. Il est devenu urgent d’analyser les rouages internes de notre système. C’est la raison d’être de cette commission d’enquête.

Compte tenu de tous ces éléments, pourriez-vous préciser ce qu’il en est réellement de ces insuffisances en matière de justification des états financiers, sur lesquelles la Cour a produit peu de données chiffrées mais qui sont de nature à nous inquiéter ?

M. Maëlig Le Bayon. Au-delà des défaillances de l’outil comptable, notre organisation interne a aussi fait l’objet d’observations de la part de la Cour.

Depuis cette année, nous avons adopté le modèle classique des autres directions comptables et financières des organismes de sécurité sociale. Auparavant, nous disposions de deux directions distinctes, l’une comptable et l’autre financière, ce qui constituait un héritage de l’établissement public préexistant à la branche. Pour des raisons de structuration et de gestion des ressources humaines, la création de cette direction unifiée a pris quelques années. Elle est désormais effective. Nous espérons que la Cour en prendra acte lors de la certification de l’exercice 2025 et qu’elle lèvera cette réserve, qui nous paraît désormais appartenir au passé. Notre organisation interne s’est par ailleurs trouvée renforcée par des recrutements nouveaux au sein de la direction comptable et financière, destinés à sécuriser le processus de certification.

Nous aurons certainement l’occasion d’évoquer les systèmes d’information du réseau, qui constituent un levier structurant de notre politique de contrôle. Si vous le souhaitez, notre directeur des systèmes d’information détaillera notre modèle actuel. Il faut bien comprendre qu’il n’existait aucun système d’information de réseau pour les prestations de l’autonomie, chaque département disposant de ses propres outils. Le législateur nous a confié, dès 2015, la mission d’harmoniser ceux des maisons départementales des personnes handicapées. Nous nous sommes acquittés de cette tâche, mais il ne s’agissait pas pour autant d’un système national unique. Nous n’avons pas la main sur les éditeurs et les développements logiciels nécessaires.

Le législateur nous a demandé en 2022 de développer un système d’information national consacré à l’allocation personnalisée d’autonomie. Je ne vous cache pas que la démarche peut se heurter à la volonté des départements de conserver l’outillage existant, auquel ils sont habitués. Pour acquérir une pleine maîtrise de la délivrance des prestations, il faut s’assurer du respect des évaluations et des textes qui s’imposent aux départements. Or, cette garantie de contrôle nous fait encore défaut, au-delà des quelques audits que nous réalisons dans les territoires.

Il est important de comprendre qu’avant la création de la branche autonomie, il existait déjà un contrôle de la tarification des établissements et services sociaux et médico-sociaux, qui se monte aujourd’hui à 30 milliards d’euros. Il était diligenté par la Caisse nationale de l’assurance maladie, avec le même niveau d’exigence que celui qu’elle appliquait par ailleurs. Cette rigueur n’a pas reculé quand la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie est devenue une caisse nationale de sécurité sociale. Dans ce partenariat, nous jouons un rôle d’aiguillon constant pour que les procédures déployées par la Caisse nationale de l’assurance maladie s’améliorent.

Il convient également de citer les agences régionales de santé, qui relèvent de l’État comme vous l’a rappelé la secrétaire générale des ministères sociaux, lors de son audition, en détaillant les procédures de contrôle spécifiques qui s’appliquent à elles. La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie exerce un rôle d’appui auprès tant des départements et des maisons départementales des personnes handicapées que des agences régionales de santé, mais elle ne peut pas vérifier concrètement la façon dont le contrôle interne s’effectue au sein de ces dernières, bien que la Cour des comptes l’exige. Les flux et les procédures des agences régionales de santé font l’objet de contrôles déportés du côté de la Caisse nationale de l’assurance maladie, de la Caisse nationale des allocations familiales et du secrétariat général des ministères sociaux.

M. Cédric Bastelica. Les représentants des caisses que vous avez auditionnés ont longuement évoqué le sujet du rattachement des produits à l’exercice. En ce qui nous concerne, la direction générale des finances publiques nous communique, à travers l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, le montant des impôts et des taxes affectées sur la base de leur date d’encaissement et non de leur période de rattachement. Nous ne pouvons donc pas rattacher les produits au bon exercice dans nos comptes ; cela nécessiterait des travaux et des développements de la part de la direction générale des finances publiques.

La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie a créé une direction comptable et financière en octobre 2025, ce qui a permis à son équipe d’embrasser des missions auxquelles elle n’était pas associée jusqu’alors en tant que coresponsable : la validation des applications informatiques et le contrôle interne. Cela améliore la sécurité et la maîtrise de l’activité.

J’en viens aux éléments probants et à la justification des états financiers. Une fois les comptes réalisés, nous effectuons une revue analytique pour comprendre les écarts, identifier les erreurs et expliquer les évolutions par rapport aux années précédentes compte tenu de facteurs extérieurs, comme l’évolution de la population. Ce travail n’avait pas lieu par le passé. Nous l’avons lancé mi‑2025 pour faire un premier exercice à blanc, et il sera conduit jusqu’à son terme en vue de la clôture des comptes.

Pour répondre aux observations de la Cour des comptes selon lesquelles les documents et justificatifs étaient parfois transmis avec retard, nous avons déployé un plan d’action jalonné par des réunions régulières en interne et avec nos partenaires, en particulier la Caisse nationale de l’assurance maladie. Nous pouvons ainsi améliorer et anticiper la production des états financiers pour que la clôture des comptes se passe dans les meilleures conditions. La Cour constate déjà un progrès dans les travaux réalisés et la transmission des documents pour la première partie de l’année.

S’agissant de la sécurisation des comptes, nous avons instauré plusieurs contrôles avec la Caisse nationale de l’assurance maladie pour vérifier les données, notamment au sujet des établissements et services sociaux et médico-sociaux. Concernant la trésorerie, par exemple, elle effectue un contrôle des tirages faisant apparaître de très légers écarts. Elle s’attache à les réduire, voire à les supprimer. À cela s’ajoute un contrôle de l’intégration des données dans nos comptes, car la Caisse nationale de l’assurance maladie nous envoie une balance complète dont nous devons retirer certains éléments. Une procédure de contrôle est définie pour que nous intégrions bien les éléments qui doivent l’être et que nous excluions les autres. Nous accomplissons ainsi un contrôle avant intégration sur l’ensemble de l’année. Nous l’avons fait pour l’instant jusqu’à la balance du mois de décembre ; il restera la balance 13, correspondant aux écritures complémentaires. À ce stade, nous n’avons pas identifié d’écart.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Avant d’aller plus loin, il me paraîtrait utile que vous détailliez précisément les flux financiers en jeu. En effet, la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie est financée par des recettes affectées par l’État et elle verse de l’argent aux conseils départementaux, qui eux-mêmes font gérer des prestations par des tiers, notamment par les caisses d’allocations familiales.

M. Maëlig Le Bayon. Je retracerai ici les grandes masses et nous vous transmettrons les montants à l’euro près.

La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie est financée à 90 % par la contribution sociale généralisée, c’est-à-dire par une recette collectée par l’État. Cela nous distingue des autres branches. Les 10 % restants proviennent de la contribution de solidarité pour l’autonomie due dans le cadre de la journée de solidarité, de la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie et, depuis cette année, grâce au vote du Parlement, de la contribution sociale généralisée sur les revenus du patrimoine, pour un peu plus de 1,5 milliard d’euros.

Pour ce qui est des dépenses, il est important de préciser que l’allocation aux adultes handicapés (AAH) ne relève pas du périmètre de la branche autonomie. Il s’agit d’une allocation de l’État, versée par la Caisse nationale des allocations familiales sur la base des évaluations des maisons départementales des personnes handicapées. Notre branche n’a pas autorité sur cette prestation.

Avant la création de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, l’ensemble des établissements et services médico-sociaux relevaient de la branche maladie : établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes, foyers d’accueil médicalisés, maisons d’accueil spécialisées et, plus généralement, toutes les structures placées sous la compétence des agences régionales de santé ou sous la double compétence de celles-ci et des départements. Désormais, la responsabilité financière des établissements et services sociaux et médico-sociaux est transférée à la branche autonomie. Cela représente un peu plus de 33 milliards d’euros pour 2025. La tarification, c’est-à-dire la fixation du budget de ces établissements et services, relève de l’agence régionale de santé, qui émet l’arrêté de tarification. Cet arrêté est établi grâce à un outil que nous avons déployé à cet effet, le système d’information de l’offre de la branche autonomie (Sidoba). Il est ensuite transmis à la caisse primaire d’assurance maladie du département, qui effectue les versements aux établissements.

L’allocation personnalisée d’autonomie et la prestation de compensation du handicap restent versées par les départements, sans passer par la caisse d’allocations familiales. De bout en bout, si l’on considère que la maison départementale des personnes handicapées fait partie de l’ensemble départemental, ces deux prestations sont donc évaluées, contrôlées et versées par les conseils départementaux. La maison départementale notifie l’évaluation du droit au service payeur du département, mais elle n’effectue aucun versement. La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie contribue historiquement à ces prestations par un concours, c’est-à-dire qu’elle finance une partie de l’assiette des dépenses déclarées par le département chaque année. La Cour des comptes nous demande désormais une vérification de bout en bout. Nous sommes donc devenus cofinanceurs de l’allocation personnalisée d’autonomie et de la prestation de compensation du handicap, plutôt que nous ne concourons à ces dépenses. Ces prestations, ainsi que l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé, représentent environ 7 milliards d’euros.

L’allocation d’éducation de l’enfant handicapé présente une particularité : elle est certes évaluée par la maison départementale des personnes handicapées et financée par la branche autonomie, mais elle est versée aux parents par les caisses d’allocations familiales. Le département n’intervient donc pas en tant que payeur. Historiquement en effet, on a considéré les enfants en situation de handicap de la responsabilité de l’État au sens large, qu’il s’agisse des établissements et services médico-sociaux ou des prestations, tandis que les départements se concentraient sur les adultes en situation de handicap et les personnes en perte d’autonomie.

Mme la présidente Annie Vidal. L’allocation d’éducation de l’enfant handicapé relève-t-elle de votre périmètre, bien qu’elle soit versée par les caisses d’allocations familiales ?

M. Maëlig Le Bayon. Oui.

Mme la présidente Annie Vidal. Comment cela se traduit-il dans vos écritures ?

M. Maëlig Le Bayon. Les caisses d’allocations familiales sont des opérateurs pour la branche, comme elles le sont pour l’État avec l’aide personnalisée au logement par exemple.

M. Cédric Bastelica. La Caisse nationale des allocations familiales nous indique le montant qu’elle a dépensé au titre de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé. Ce montant est intégré dans nos comptes. Nous effectuons un ordre de transfert afin qu’il soit versé de notre compte courant auprès de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale vers celui de la Caisse nationale des allocations familiales pour prendre en charge cette dépense.

La Caisse nationale de l’assurance maladie et les caisses primaires d’assurance maladie, lorsqu’elles paient des prestations, effectuent des demandes de tirage sur la partie maladie. Quand elles procèdent à des paiements pour les établissements et services sociaux et médico-sociaux, elles font des tirages sur les comptes de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie ; c’est cette partie qui fait l’objet de contrôles, pour vérifier que les montants correspondent aux dotations et aux arrêtés des agences régionales de santé.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Merci pour ces indispensables éclaircissements. Tant que nous n’aurons pas clarifié le système, nous n’aurons pas de vraie grande politique de la dépendance et du handicap.

J’aimerais que nous abordions à présent la faiblesse de votre cadre général interne, en particulier dans la lutte contre les fraudes. Vous n’avez pas de réseau local et il semble que votre plan de contrôle interne n’intègre pas d’action relative à la lutte contre les fraudes, contrairement à ce que prévoit l’article L. 114‑9 du code de la sécurité sociale. La prévention des conflits d’intérêts paraît insuffisante, elle aussi.

M. Maëlig Le Bayon. Je préciserai le cadre de la lutte contre la fraude avant de laisser Jean-Michel Lamiaux, qui a créé la mission de contrôle interne, entrer dans les détails.

Compte tenu de nos spécificités et de nos moyens, nous avions deux options. Nous pouvions ne rien faire, ce qui était inenvisageable au regard de nos obligations légales. Ou bien, nous pouvions faire le maximum dans le respect de notre compétence légale, c’est-à-dire outiller notre réseau composé des agences régionales de santé, des départements et des maisons départementales des personnes handicapées. Les outils des départements et des maisons départementales, en particulier, étaient soit inexistants, soit fragiles et insatisfaisants. Notre travail a consisté, d’une part, à sécuriser nos flux et nos échanges avec les branches, notamment s’agissant des contrôles. C’était le plus simple car l’outil sécurité sociale était acculturé à ce réseau. D’autre part, pour satisfaire à nos obligations, nous avons lancé le plan de contrôle interne et le plan de lutte contre la fraude. Enfin, dans les réseaux sur lesquels notre autorité est moindre, nous avons mené des audits pour mettre en valeur les bonnes pratiques, les partager et déployer des outils.

M. Jean-Michel Lamiaux, responsable de la mission contrôle interne et conformité de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie. La Caisse s’est dotée d’un plan de lutte contre la fraude en 2025. Elle a par ailleurs établi une feuille de route avec les maisons départementales des personnes handicapées recensant un ensemble de travaux de détection et de prévention du risque de fraude.

Notre plan porte sur le périmètre de la Caisse. Il prévoit une lutte accrue contre la fraude documentaire ; une actualisation de la politique de sécurité des systèmes d’information consistant globalement en un renforcement de tous les dispositifs disponibles en matière de détection et de contrôle ; une actualisation de la charte de déontologie, des déclarations de liens d’intérêt et du code de conduite ; un renforcement des contrôles sur les subventions, les marchés publics et les concours. Toutes les opérations financières de la Caisse sont couvertes. À cela s’ajoutent un plan de formation pluriannuel destiné à l’ensemble de nos agents et des actions de sensibilisation menées avec l’Agence française anticorruption.

Pour ce qui est des maisons départementales des personnes handicapées en particulier, notre première initiative a été de nous rapprocher des grands acteurs nationaux de la lutte contre la fraude. Je pense notamment à la mission interministérielle de coordination antifraude (Micaf), relais pour les différents intervenants dans cette lutte, et à la police aux frontières, en tant que centre d’expertise et de ressource pour former les professionnels des maisons départementales à la détection et à la prévention de la fraude, en particulier documentaire.

Nous avons par ailleurs dressé un état des lieux du risque dans les maisons départementales. Des enquêtes successives ont dessiné une meilleure connaissance des cas de fraude. La première année, nous avons constaté que les dispositifs de détection étaient peu connus et déployés, d’où un faible recensement des situations frauduleuses. La deuxième année, malgré des remontées accrues et une plus forte mobilisation, assez peu de situations problématiques ont été identifiées. De janvier 2023 à avril 2025, période couverte par la dernière enquête, 346 cas de fraudes à la prestation de compensation du handicap ont été recensés par les maisons départementales sur un total de 407 000 bénéficiaires, et 26 cas de fraudes à l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé pour 474 000 bénéficiaires. Cela pose la question des moyens de détection et de la prise en compte de cette dimension dans l’activité des maisons départementales.

Nous contribuons aussi au traitement des infractions repérées. Les maisons départementales nous sollicitent par le biais d’une boîte d’alerte dédiée afin que nous leur apportions un soutien technique au cas par cas. Nous élaborons par ailleurs un outillage plus structurel en construisant, avec elles, des procédures destinées à réagir aux différents types de fraude en fonction des prestations et des étapes de traitement des dossiers : fraudes à l’identité ou au certificat médical, fausses déclarations de résidence, etc.

Les systèmes d’information concourent à la lutte contre la fraude. Par l’intermédiaire de la mission interministérielle de coordination antifraude, nous avons été mis en relation avec l’Agence nationale des titres sécurisés pour nous doter de solutions dématérialisées de vérification d’identité et de sécurisation des documents produits par les maisons départementales. Nous étudions la faisabilité technique de ces évolutions.

Après le constat initial d’une faible prise en compte du risque, les maisons départementales se sont fortement mobilisées. Leurs agents sont nombreux à participer aux ateliers que nous proposons pour identifier les situations problématiques et leur apporter des réponses harmonisées au niveau national. Les conseils départementaux sont aussi associés. Concernant la prestation de compensation du handicap, par exemple, l’ensemble du processus est scruté, depuis le dépôt de la demande jusqu’au paiement et à la dispensation des aides.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Les directeurs de la Caisse nationale de l’assurance maladie, de la Caisse nationale d’assurance vieillesse et de la Caisse nationale des allocations familiales ont fait état d’une fraude qui devenait organisée. Au-delà des fraudes individuelles, nous pourrions découvrir que des établissements acceptent des patients ou des résidents dans des conditions assez floues.

Ayant beaucoup fréquenté les maisons départementales des personnes handicapées pour des raisons professionnelles, je suis très gênée qu’elles se contentent le plus souvent de traiter les dossiers sur pièces, sans guère effectuer de visites médicales ni de contrôles à domicile, en dehors des visites des ergothérapeutes pour l’aménagement du logement. Dans ces conditions, comment évaluer les risques ? Il semble nécessaire d’aller plus loin, non seulement pour attribuer les justes prestations, mais aussi pour faire des projections sur le devenir des personnes, en particulier des enfants.

La Cour des comptes relève en outre : « La CNSA ne bénéficie pas d’une assurance suffisante s’agissant du recensement par la Cnam des financements versés au profit de personnes affiliées à un régime étranger de sécurité sociale hébergées en ESMS en France. De plus, les crédits recouvrés en application des conventions avec les régimes étrangers ne sont pas restitués à la branche autonomie. »

Certes, vous avez lancé, tout récemment, toutes les actions nécessaires pour sensibiliser les maisons départementales des personnes handicapées. Je sais à quel point leurs agents font au mieux avec ce qu’ils ont. Mais ont-elles les moyens nécessaires ?

M. Maëlig Le Bayon. La maison départementale des personnes handicapées est un objet assez particulier. Il s’agit d’un groupement d’intérêt public à disposition duquel l’État met du personnel. Le département en assure le fonctionnement quotidien avec ses services et lui verse une subvention, d’un montant variable selon les territoires. Voilà ce qui détermine ses effectifs. Le personnel se consacre aux activités de dépôt, d’instruction et d’évaluation des dossiers.

Dans certains territoires, les maisons départementales peinent à trouver des ressources médicales pour participer à l’évaluation des situations. L’établissement des certificats médicaux nécessite du temps. La Caisse nationale de l’assurance maladie a prévu à cet effet des consultations longues grâce auxquelles les médecins sont mieux rémunérés. Cela fait partie des avancées qui améliorent la qualité de l’évaluation. Évidemment, rien ne vaut un déplacement à domicile pour mesurer les répercussions du handicap sur la vie quotidienne. C’est ce qui se pratique pour la majorité des pathologies les plus complexes. En revanche, l’attribution d’une carte mobilité inclusion, qui donne priorité dans les files d’attente et la possibilité de se garer gratuitement, ou la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé, quand elles sont traitées isolément, ne donnent pas lieu à une visite à domicile. Dès lors que vous ouvrez un droit complexe, notamment la prestation de compensation du handicap ou l’allocation aux adultes handicapés, notre consigne est d’effectuer une visite du logement, notamment pour y prévoir des adaptations. Le droit le prévoit d’ailleurs pour la prestation de compensation du handicap. Pour l’allocation aux adultes handicapés, dont je rappelle qu’elle ne relève pas de la branche autonomie, le ministère souhaite de plus en plus que des rendez-vous physiques soient organisés avec les intéressés. C’est aussi une demande des familles et des personnes concernées.

La branche autonomie a accru le financement des maisons départementales des personnes handicapées. Nous sommes à l’origine de la principale augmentation de leurs moyens. Certains départements ont aussi joué le jeu face à la hausse du flux de demandes. Les maisons départementales ouvrent en effet beaucoup plus de droits que par le passé, à effectifs quasiment constants. Le réseau a gagné en efficience, mais il reste nécessaire de faire des choix : certaines évaluations donnent lieu à une rencontre, d’autres se font sur dossier. En ce qui nous concerne, nous avons besoin de garantir que le juste droit est effectif pour les personnes. Cela passe par la capacité à comprendre la situation et à l’évaluer.

Évidemment, le traitement est beaucoup plus individualisé pour les prestations de la branche autonomie, que sont l’allocation personnalisée d’autonomie et la prestation de compensation du handicap, que pour d’autres prestations de sécurité sociale. Deux personnes qui ont le même niveau de handicap peuvent nécessiter un plan d’aide différent en fonction de leur environnement familial et géographique. Quand on vit en centre-ville avec un aidant familial et un accès à des transports adaptés, on n’a pas les mêmes besoins qu’isolé à la campagne sans solution de mobilité. Il existe une tension entre l’individualisation de l’évaluation, qui demande du temps, et le souci d’agir vite, partagé par toutes les caisses. Les maisons départementales ont réduit leurs délais de traitement ces dernières années, malgré l’augmentation du flux. Il faudra continuer de gérer cette tension, avec les choix qu’elle implique.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. La Cour relève des défauts de transferts automatisés entre les agences régionales de santé et les caisses primaires d’assurance maladie qui entraînent des risques d’erreur et des contrôles insuffisants sur les dotations versées aux établissements, qu’il s’agisse de structures accueillant des personnes handicapées ou des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes. Ces erreurs peuvent avoir des effets regrettables. Un nombre croissant d’établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes demandent des subventions exceptionnelles pour faire face à une situation de grande fragilité et, dans ma circonscription, l’un d’eux a dû fermer ses portes il y a moins d’un mois. Les choses ne sont pas simples non plus pour les établissements qui reçoivent des personnes handicapées, parmi lesquelles des enfants. Voilà belle lurette – la loi remonte à 1989 – que l’on a voté l’amendement Creton. Or, on aurait pu créer une filière spécifique. Faire partir les résidents à 18 ans est quelque peu arbitraire, mais il est difficile de faire cohabiter des enfants de 3 ou 4 ans avec des adultes.

Où en êtes-vous de la fiabilisation des dotations aux établissements ? Y a-t-il encore, à vos yeux, comme le dit la Cour, des zones d’erreur ? Existe-t-il des possibilités de rattrapage, puisque vous êtes une institution très jeune ?

M. Maëlig Le Bayon. L’arrêté de tarification pris par les agences régionales de santé doit être ressaisi manuellement par les caisses primaires d’assurance maladie, faute de transmission automatique entre notre système d’information et celui de la Caisse nationale de l’assurance maladie. C’est un constat que nous avons dressé lorsque nous avons repris le pilotage du dispositif. Nous avons immédiatement décidé de construire un projet informatique qui permette d’automatiser ces éléments.

M. Macaire Lawin, directeur des systèmes d’information de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie. Nos systèmes d’information sont reliés à ceux des autres branches. En cinq ans, on ne peut évidemment pas bâtir, dans son intégralité, le système d’information d’une branche. La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie établit une tarification ; les données sont entrées dans l’outil. La liquidation des prestations, des montants versés aux structures, notamment aux établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes, est l’œuvre des caisses primaires d’assurance maladie. Cela s’opère par des notifications, des échanges de flux organisés. Le directeur comptable et financier verse des avances, en plusieurs échéances, et il établit ensuite des rapprochements. Nous essayons d’automatiser la transmission de flux et nous attendons de la Caisse nationale de l’assurance maladie un flux en retour. Cela autoriserait une transmission automatique de la décision et, en sens inverse, le constat de l’exécution de la décision, qui garantirait l’effectivité et la fluidité de la mise en œuvre de la notification. Dans ce projet mené avec la Caisse nationale de l’assurance maladie, nous avons développé une première partie, qui porte sur le flux aller, à savoir sur la transmission automatique des éléments. Nous continuons à travailler avec nos collègues de l’assurance maladie pour bénéficier de flux en retour qui attestent les versements des caisses primaires. Ce projet, qui sera source de fluidité, témoigne d’une grande ambition collective. Nous nous efforçons de l’achever au plus tôt.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Nous savons que les départements n’ont pas tous les mêmes moyens, ce qui induit des risques importants d’inégalité dans la prise en charge de l’ensemble des personnes attributaires de vos allocations et de vos prestations. Quelles relations entretenez-vous avec les départements, en règle générale ? Sur quelles pistes travaillez-vous ?

M. Maëlig Le Bayon. Les relations diffèrent beaucoup selon les départements. Avant même d’être une caisse de sécurité sociale, la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie a gagné un rôle de tête de réseau informelle des maisons départementales des personnes handicapées. Nous avons pu progresser en étant l’effecteur des processus, de l’amélioration de la qualité, des doctrines nationales, qui, certes, n’étaient pas opposables juridiquement comme peuvent l’être les prescriptions d’une caisse nationale vis-à-vis de son réseau, mais qui ont abouti à un certain nombre d’actions. Les directeurs des maisons départementales ont bien en tête que la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie s’emploie à normaliser leurs procédures et que les missions d’appui menées à leur côté ont amélioré la qualité de traitement et réduit les délais. Le réseau reconnaît de manière assez unanime cette plus-value.

Le législateur a résolu une difficulté que nous rencontrions avec les départements en instaurant le système d’information unique concernant l’allocation personnalisée d’autonomie, la prestation de compensation du handicap, voire l’accès des systèmes d’information à la tarification des établissements et services sociaux et médico-sociaux à tarification partagée entre le conseil départemental et l’agence régionale de santé. Certes, il doit encore être déployé. L’objectif est d’unifier l’ensemble des données afin d’analyser les délais, la qualité de traitement, le respect de la réglementation. Cela aboutira à des systèmes d’information plus sécurisés concernant les droits. Le directeur général de la Caisse nationale des allocations familiales vous a rappelé hier à quel point il est important de verrouiller dès le départ les autocontrôles dans le système d’information pour éviter d’avoir à mener des vérifications et des audits ultérieurs. Dans les systèmes d’information des maisons départementales édifiés dans le cadre de la négociation de chaque département avec son éditeur, l’ensemble de la réglementation n’est pas toujours verrouillé. Cela rend possible le fait qu’un évaluateur, de bonne foi et par méconnaissance, ne la respecte pas complètement.

L’objectif des systèmes d’information nationaux développés et pilotés par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, dont elle aura la responsabilité et qu’il lui appartiendra de mettre à jour, est d’assurer un plein respect de la réglementation dans les parcours d’analyse de droits et d’évaluation. Ce sera une avancée majeure pour mettre fin à des pratiques parfois territorialisées. Elle nous offrira une garantie d’accès à la donnée, qui est un élément structurant de la capacité de la branche à se projeter, notamment concernant le grand âge. Actuellement, nous ne disposons pas de données sur les plans d’allocation personnalisée d’autonomie, qui sont transmis à la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques, comme vous l’a expliqué son directeur. La Caisse recueille les déclarations de financement émanant des départements. À moins d’adresser aux départements des questionnaires et de compter sur leur bonne volonté dans leurs réponses, nous n’avons pas de détails sur la qualité des plans d’allocation personnalisée d’autonomie, les délais moyens, l’organisation des procédures. Au-delà d’un audit territorialisé dans le cadre de la mission de contrôle, nous ne pouvons pas connaître la façon dont travaillent les équipes d’évaluation. Sur tous ces points, la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie est aveugle.

Cette évolution nous confrontera directement à la libre administration des collectivités territoriales. Concernant les maisons départementales des personnes handicapées, dans le cadre du groupement d’intérêt public, une certaine tolérance prévalait. S’agissant des services autonomie des départements, nos préconisations sur l’organisation des équipes internes d’un président de département peuvent être mal accueillies. On discerne une tension entre la libre administration et le système inhérent à notre caisse, qui ne devrait pas être si différent de celui d’une caisse d’allocations familiales avec un flux très organisé, un nombre d’équivalents temps plein nécessaires pour garantir chaque étape, le tout de manière uniforme sur le territoire.

Du fait de l’organisation locale et de la libre administration, les choses diffèrent beaucoup d’un département à l’autre. Les effectifs œuvrant dans le champ de la perte d’autonomie peuvent varier du simple au quintuple. Il est évidemment plus simple de procéder à une révision annuelle de l’allocation personnalisée d’autonomie lorsque 150 personnes se consacrent à l’évaluation, comme c’est le cas en Corrèze, que lorsque l’équipe se limite à 15 personnes pour une population équivalente. Les présidents de département ont fait des choix politiques, ont hiérarchisé les sujets, ce qui entraîne des différences d’approche à l’égard d’une prestation que l’on veut universelle.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Le fait que les collectivités territoriales, dont les départements, n’aient pas une comptabilité certifiée pose-t-il un problème ?

M. Maëlig Le Bayon. Si leur comptabilité était certifiée, cela fluidifierait le processus. Si, mettons, la chambre régionale des comptes certifiait annuellement les comptes du département, nous n’aurions plus l’obligation de nous substituer à lui dans le contrôle de tous les flux qui en remontent. Du moins, nous pourrions nous concentrer sur les anomalies et nous reposer sur la certification pour le reste.

Deux voies s’offrent à nous. Nous pouvons renforcer la capacité réelle de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie à opérer un contrôle interne, à lutter contre la fraude et à opposer certains engagements aux départements. En effet, dans cette mission, les départements sont des opérateurs de la branche, des opérateurs de sécurité sociale. Ils devraient être soumis aux mêmes obligations que les autres caisses locales. La seconde option, qui pourrait être suivie en parallèle, consiste en la certification des comptes des collectivités. Ceci garantirait, au-delà des sujets dont nous discutons, l’application des normes de sécurité sociale à un nouveau champ. Mais ce serait une révolution copernicienne.

M. David Magnier (RN). Lorsque vous versez des prestations aux départements, comment vous assurez-vous du bon déploiement de cet argent ?

La Cour des comptes a certifié sous réserve les comptes de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie en raison de deux anomalies significatives et de cinq insuffisances d’éléments probants. Elle relève notamment une organisation comptable non conforme aux exigences légales, un outil comptable défaillant, l’absence de programme structuré de lutte contre la fraude, ainsi que des irrégularités, à hauteur de 241 millions d’euros, dans les pratiques déclaratives et financières des départements. Ces constats traduisent des défaillances graves tant dans la gouvernance comptable de la Caisse que dans la fiabilité des informations financières sur lesquelles repose la branche autonomie. Ils soulèvent des interrogations quant au respect des principes de sincérité, de régularité et de fidélité des comptes publics, alors même que la Caisse est chargée de la gestion de crédits essentiels au financement de politiques publiques sensibles. Estimez-vous être en mesure de garantir au Parlement la sincérité et la fiabilité de ces comptes ? Comment justifier le maintien de telles insuffisances, pourtant signalées par la Cour des comptes, et quelles conséquences en tirer en matière de pilotage et de contrôle en interne ?

Mme la présidente Annie Vidal. Un point n’a pas été abordé directement par le rapport de la Cour des comptes mais il lui est sous-jacent, me semble-t-il. Il avait été envisagé de réduire le nombre – élevé – de concours de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie aux départements et d’assurer un suivi jusqu’au dernier kilomètre, si je puis dire. Il me semble que cela pourrait satisfaire à certaines exigences de la Cour.

M. Maëlig Le Bayon. Le déploiement des systèmes d’information sera un élément structurant de notre capacité à vérifier la chaîne de bout en bout, du versement de chaque euro par la branche jusqu’à la délivrance finale à l’usager. À l’heure actuelle, le système repose sur les déclarations des départements. Celles-ci sont évidemment contrôlées : nous examinons la conformité à certaines normes réglementaires des concours versés en matière d’allocation personnalisée d’autonomie ou de prestation de compensation du handicap. Les départements apportent des justifications témoignant de la réalité de la dépense. Nous ne nous contentons pas d’une déclaration signée. Des autocontrôles sont réalisés. Notre direction comptable et financière ainsi que l’ensemble de nos services de gestion vérifient que nos versements n’excèdent pas ceux des départements et qu’ils sont conformes à l’assiette issue de la réforme. En effet, le Parlement a souhaité que nos concours soient assis non plus sur la recette perçue par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, mais sur la dépense déclarée par les départements. Depuis l’exercice 2025, nous examinons les dépenses constatées et nous prenons en compte le taux de compensation tel qu’il existait en 2024, lequel demeure constant indépendamment de l’augmentation de l’assiette. Ceci marque un accroissement du soutien aux départements, qui devrait s’élever à 300 millions d’euros en 2026 selon les estimations.

Pour l’instant, nous ne sommes pas en mesure de contrôler le bout de la chaîne, autrement dit le versement de l’allocation personnalisée d’autonomie à l’usager. Nous n’avons aucune visibilité sur le segment reliant la direction financière du département au bénéficiaire. Nous pouvons effectuer des audits. Mais le département n’est tenu par la loi et les décrets qu’à nous fournir une déclaration.

Vous avez cité plusieurs anomalies et insuffisances. J’espère que le prochain rapport de certification de la Cour fera état d’améliorations. Depuis 2025, notre direction comptable et financière applique la nouvelle organisation comptable, dont le format a évolué, afin de remédier à l’anomalie détectée. L’outil comptable sera déployé d’ici à la fin 2026. Il s’agit d’un nouvel outil sécurisé, testé dans d’autres caisses de sécurité sociale, qui résoudra l’ensemble des difficultés mises en exergue par la Cour dans son rapport de certification de l’exercice 2024. Jean-Michel Lamiaux vous a rappelé qu’en 2025, nous avons lancé notre premier plan de lutte contre la fraude en interne et que nous outillons le réseau pour atteindre ces objectifs.

De notre point de vue, nous avons fortement progressé au cours des deux dernières années. Le président Lejeune vous a rappelé que la Cour des comptes avait fait preuve d’une certaine tolérance dans les années qui ont suivi la création de la branche autonomie. Elle lui a laissé, compte tenu de sa spécificité et de sa jeunesse, le temps de déployer les outils nécessaires. Cependant, dans son dialogue avec nous, la Cour fait preuve tout à la fois de pédagogie et de rigueur. Elle constate les progrès accomplis tout en accroissant son niveau d’exigence année après année. L’objectif est de parachever le dispositif et de faire en sorte que toutes les branches de sécurité sociale, y compris la branche autonomie, soient soumises exactement aux mêmes règles.

La Cour a engagé sa responsabilité en certifiant nos comptes. Par là même, elle garantit le respect des principes de sincérité et de fiabilité. Je considère, à l’instar de la Cour, que le Parlement est régulièrement informé.

Mme Aude Muscatelli, directrice générale adjointe de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie. Nous partions d’une situation complexe et inefficiente, tant pour les agents de la caisse, dans leur travail de certification des comptes, que pour les départements, qui avaient du mal à s’y retrouver compte tenu du manque de visibilité. Un effort financier et de simplification a été mené. Il existait, à l’origine, quatre concours avant que leur nombre ne passe à douze après 2020. Nous avons fusionné en un seul concours l’allocation personnalisée d’autonomie, la prestation de compensation du handicap, l’article 47 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 – allouant des crédits aux services d’aide à domicile – et le tarif plancher – destiné à soutenir ces mêmes services. Cela nous permet de soutenir les départements grâce à un socle constitué de l’ensemble de ces financements. C’est la garantie qu’il n’y aura pas de retour en arrière. La ministre mène une négociation sur les moyens d’améliorer, dans le cadre de la branche, le soutien financier aux départements, confrontés à une situation difficile ; il s’agirait d’accroître les financements qui leur sont apportés au titre de ces concours, dans un cadre simplifié.

La fusion des concours facilite aussi notre travail, dans le cadre de la certification, sur le contrôle des dépenses allouées aux départements. Elles s’élèvent à quelque 7 milliards d’euros, soit le deuxième poste de financement de la branche après les établissements et services sociaux et médico-sociaux. Nous pouvons mieux vérifier et sécuriser ces financements. Nous sommes en mesure de nous assurer que tous les concours que nous versons financent bien les dépenses prévues.

La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie déploie un ensemble de contrôles assez robustes. Elle vérifie que les dépenses ont bien été affectées aux prestations comprises dans les concours au titre de l’allocation personnalisée d’autonomie, de la prestation de compensation du handicap, de l’article 47 et du tarif plancher. Nous vérifions l’exhaustivité des données financières transmises par les départements, puisque le régime est déclaratif. Nous nous assurons que l’ensemble des départements ont bien transmis les données. Nous établissons un état récapitulatif des dépenses et nous demandons qu’il soit validé par chaque conseil départemental et par ses services comptables.

À notre niveau, nous recherchons certaines atypies dans l’évolution des dépenses consacrées à l’allocation personnalisée d’autonomie et à la prestation de compensation du handicap, par exemple en les comparant d’une année sur l’autre, et dans le taux de consommation de ces concours. Nous vérifions qu’ils sont affectés aux bonnes dépenses. Nous vérifions également nos collectes en les recoupant avec celles de la direction générale des finances publiques. Enfin, nous effectuons des relances par le biais de nos systèmes d’information. Nous nous assurons ainsi de la présence de l’ensemble des signatures nécessaires à la liquidation de la dépense. Nous effectuons donc, à notre niveau, un ensemble de vérifications dans le cadre du soutien aux départements, qui est appelé à croître.

Nous avons commencé à effectuer des audits dans quelques départements. Ils portent sur la manière dont les départements déclarent les dépenses, sur les contrôles réalisés chez nous et sur les recoupements à opérer pour certifier l’ensemble de la chaîne de la dépense. L’échantillon est certes faible. Mais il a vocation à monter en puissance à mesure que nos moyens augmenteront, afin de mieux contrôler ces dépenses amenées à croître.

Mme la présidente Annie Vidal. Madame, messieurs, je vous remercie pour vos réponses précises à l’ensemble de nos questions.

16. Audition, ouverte à la presse, de Mme Amélie de Montchalin, ministre de l’action et des comptes publics. (mercredi 11 février 2026)

La commission d’enquête auditionne Mme Amélie de Montchalin, ministre de l’action et des comptes publics ([16]).

Mme la présidente Annie Vidal. Madame la ministre, je vous remercie de vous être rendue disponible dans ces délais très courts. Je me permets, à titre personnel, de vous féliciter pour votre nomination, ce matin en Conseil des ministres, à la présidence de la Cour des comptes.

Vos mots décriront mieux que les miens les raisons de votre présence ce soir. En effet, vous étiez présente lorsque la rapporteure a fait état en séance publique, le 4 novembre dernier, de la volonté de son groupe de créer cette commission d’enquête. Je vous cite : « Vous dites qu’il importe de contrôler les flux financiers et la gestion interne de la sécurité sociale : c’est vrai et c’est d’ailleurs ma mission. En tant que ministre des comptes publics, c’est à moi de m’assurer que les flux soient tracés. Il y va aussi de la responsabilité du conseil d’administration des Urssaf, qui chapeaute l’ensemble des flux financiers, le rôle de la Cour des comptes étant […] de certifier ou non les comptes et de proposer un certain nombre d’aménagements. Il n’y a rien de caché, seulement parfois des éléments d’analyse compliqués et il est d’ailleurs sain et tout à fait positif que les parlementaires, dans leur rôle de contrôle et d’évaluation, mènent ce travail d’enquête. »

Nous allons donc mener ce travail. Un questionnaire complet vous a été transmis par notre rapporteure, Mme Joëlle Mélin. Toutes ses questions ne pourront pas être évoquées de manière exhaustive ce soir. Je vous invite par conséquent à nous communiquer ultérieurement les éléments de réponse écrits, ainsi que toute autre information que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Il revient traditionnellement à la présidence d’introduire les débats par quelques questions très générales. Pourriez-vous en premier lieu décrire le rôle de l’exécutif dans le suivi des comptes sociaux ? Je fais référence au pouvoir politique et non aux administrations. Quels dispositifs correctifs le gouvernement a-t-il mis en œuvre à la suite de l’impossibilité de certifier les comptes de la branche famille ? Quelles sont les conséquences concrètes de cette situation, notamment quand elle devient récurrente ?

En second lieu, quel regard portez-vous sur la loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale ? Depuis la loi organique du 14 mars 2022, cet instrument doit servir au contrôle parlementaire des comptes sociaux. Or, les projets ont été systématiquement rejetés, tant par l’Assemblée nationale que par le Sénat. La configuration politique y est certainement pour beaucoup, mais d’aucuns considèrent qu’il s’agit également d’une conséquence logique pour des comptes que la Cour dit ne pouvoir certifier. Qu’en pensez-vous ?

Avant de vous donner la parole, et en application de l’article 6 de l’ordonnance n° 58‑1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, je vous demande de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Amélie de Montchalin prête serment.)

Mme Amélie de Montchalin, ministre de l’action et des comptes publics. Je vous remercie pour cette invitation à échanger sur des sujets au cœur de notre pacte social : la confiance que nous pouvons placer dans la qualité, la sincérité et la fiabilité des comptes sociaux, et donc dans notre capacité collective à piloter le système de protection sociale. Madame la rapporteure, comme j’ai eu l’occasion de vous le dire à plusieurs reprises durant la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale, il est sain pour la qualité des débats que vous puissiez, aux termes de votre résolution, « voir clair » dans les comptes. Il est tout aussi légitime, en tant que législateur social mais aussi au titre de votre rôle de contrôle et d’évaluation, que vous vous demandiez si la sécurité sociale est « bien gérée ». Pilotons-nous bien les comptes collectivement ? Comment expliquons-nous un déficit de 19,4 milliards d’euros ? Quelles en sont les causes et comment le maîtrisons-nous ? Et comment pouvons-nous garantir que notre système, que l’on sait généreux mais aussi complexe, verse les prestations et recouvre les recettes à juste titre, condition essentielle de son équité ?

Ces questions sont cruciales pour la qualité des débats sur le financement de notre protection sociale, à un moment où nous avons besoin de trouver ensemble une voie pour un retour à l’équilibre. Elles sont d’autant plus importantes que l’interprétation de nos comptes est parfois délicate. Comme vous le savez, il y a trois systèmes de comptabilité. Nous avons tout d’abord une comptabilité de caisse, qui retrace les encaissements et les décaissements. Elle permet de déterminer le solde budgétaire de l’État, qui est un pur solde de trésorerie. Nous avons également une comptabilité générale en droits constatés. Elle sert de manière générale au pilotage de la sécurité sociale et à la certification de ses comptes par la Cour. Enfin, la comptabilité nationale répond aux normes d’Eurostat et elle est établie par l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee). Les Français et beaucoup de ceux qui participent au débat public, dont des parlementaires, ne sont pas toujours au clair s’agissant de la comptabilité utilisée lorsqu’un chiffre est cité. Il est important de lever les éventuels doutes.

J’ai préparé un propos liminaire assez long. Je l’ai voulu aussi complet que possible afin de dresser un certain nombre de constats.

Le premier d’entre eux est que nos débats n’ont de sens qu’à la condition d’une parfaite transparence, corollaire du principe de sincérité budgétaire. C’est une condition indispensable pour que chacun contrôle l’action du gouvernement et pour que le législateur fasse la loi. Lors de l’examen des premiers projets de loi de financement de la sécurité sociale, dans les années 1990, la Cour des comptes avait signalé au Parlement l’opacité des comptes et les difficultés à s’assurer de pratiques harmonisées entre les caisses et les régimes. Un travail considérable a été entrepris pour y remédier. La qualité de l’information publique est désormais bien meilleure que celle du début des années 2000.

Cette transparence s’incarne dans la procédure de certification, issue de la réforme organique du 2 août 2005. Je tiens à rappeler qu’il s’agit d’une singularité française : aucun pays comparable ne s’est engagé dans une procédure aussi exigeante pour attester la fiabilité des informations financières.

Les vertus de la transparence ne s’arrêtent pas aux seuls observateurs. Elle sert aussi à l’ensemble des acteurs de la chaîne de la dépense. Elle encourage à contrôler davantage les processus, dès lors que toute défaillance de l’un de ceux-ci peut avoir des conséquences sur la fiabilité des comptes. Comme l’ont montré vos auditions, la certification constitue un levier de transformation puissant grâce à sa logique d’amélioration continue, donc d’exigence croissante, et de levée des réserves. Elle a fait l’objet d’un investissement important au cours des vingt dernières années, tant de la part des caisses que de la Cour des comptes.

Cette transparence passe également par les travaux de la Commission des comptes de la sécurité sociale, dont le secrétaire général est issu de la Cour des comptes et dont un rapport est présenté chaque année au printemps et à l’automne.

Enfin, et cela répond à l’une de vos questions, la transparence s’incarne aussi dans le projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale, prévu par la loi organique du 14 mars 2022. C’est l’équivalent du projet de loi de règlement pour la loi de financement de la sécurité sociale. Le projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale institutionnalise un débat annuel sur les comptes, qui s’appuie sur la publication de nouvelles annexes et sur des indicateurs de performance qui renforcent la capacité de contrôle du législateur et du citoyen, tout en obligeant le gouvernement à rendre des comptes. Je note que le président de la sixième chambre a regretté que ce projet de loi d’approbation des comptes ne soit pas pleinement coordonné avec la procédure de certification, puisque les opinions de la Cour n’y sont pas jointes officiellement. Or, tel est le cas pour le projet de loi de règlement. C’est un élément intéressant, sur lequel j’imagine que votre rapport pourra se pencher.

Mon deuxième constat est que nos comptes sont bien pilotés et que, si tout n’est pas parfait, la gestion de la sécurité sociale est exigeante et rigoureuse. Surtout, elle tend à s’améliorer chaque année, comme vos auditions l’ont montré. J’y ai veillé en tant que ministre chargée de la sécurité sociale, avec les autres ministres avec lesquels j’ai partagé cette compétence, notamment par le biais de la tutelle sur les organismes de sécurité sociale qu’exerce la direction de la sécurité sociale, mais aussi directement en fixant un mandat clair. Pour cela, j’ai rencontré à plusieurs reprises les directeurs généraux des branches et les présidents des caisses. J’ai également participé au conseil d’administration de l’Urssaf, car j’estime important que les ministres aient un lien direct avec les organismes et les caisses de sécurité sociale.

Si nous connaissons la situation de la branche famille, dont les comptes font l’objet d’une impossibilité de certification, ceux des autres branches ont bien été certifiés l’année dernière. La certification est devenue la norme et son absence l’exception.

Dans ses avis, la Cour des comptes souligne l’existence de risques dans les processus, met en exergue des anomalies, parfois significatives, et relève des incertitudes liées à l’absence d’éléments probants ou à des éléments laissant penser qu’il existe des risques d’insuffisance. Toutefois, je le dis solennellement : cela ne signifie pas que les comptes sont faux mais qu’il y a trop d’incertitudes pour les certifier.

Je souhaite également rappeler que j’ai mis en place un suivi rapproché des dépenses en 2025, afin que le mandat que vous aviez confié au gouvernement soit respecté. Nous avons géré cet exercice de manière prudente, avec un niveau inédit de mises en réserve dans le champ couvert par l’objectif national de dépenses d’assurance maladie. Nous avons également organisé un suivi mensuel rigoureux des recettes et des dépenses, qui a mobilisé l’ensemble des administrations productrices de données. Pour cela, nous avons utilisé celles qui concernent le recouvrement social et fiscal ainsi que les dépenses d’assurance maladie mais également, ce qui est nouveau, celles portant sur les dépenses effectivement réalisées par les hôpitaux et les collectivités territoriales. Ce suivi mensuel, qui a donné lieu à la réunion de comités d’alertes trimestriels, permet d’identifier rapidement les écarts. Grâce à l’enclenchement de la procédure d’alerte, les mesures correctives nécessaires ont été prises pour que, pour la première fois depuis la crise sanitaire, l’objectif national de dépenses d’assurance maladie soit tenu, conformément à la cible votée dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.

Pour autant, nous pouvons et devons aller plus loin dans la démarche d’amélioration continue de la qualité des comptes. Cela passe d’abord par la fiabilisation des processus internes des caisses, qu’il s’agisse du renforcement du contrôle interne ou de la modernisation cruciale des systèmes d’information. Ces deux points sont au cœur des objectifs assignés aux caisses dans le cadre des conventions d’objectifs et de gestion. Un certain nombre de chantiers structurants ont abouti à automatiser et à considérablement fiabiliser les processus au cours de ces dernières années.

À cet égard, je soulignerai l’importance de trois chantiers, qui méritent d’être poursuivis. Il y a d’abord la fameuse déclaration sociale nominative généralisée en 2017 pour le secteur privé et en 2022 pour le secteur public. Grâce à elle, une base de données a été constituée qui récapitule de manière fiable la quasi-totalité des ressources, des salaires et des revenus de remplacement perçus par les allocataires, avec une actualisation tous les mois.

Deuxième chantier majeur, lié à l’enjeu de la certification des comptes de la branche famille : la solidarité à la source. Je l’avais engagé en 2021 lorsque j’étais ministre de la transformation et de la fonction publiques. Grâce à l’utilisation du dispositif de ressources mensuelles, nous pouvons agréger aux données de la déclaration sociale nominative les autres ressources connues, notamment par le prélèvement à la source sur les revenus autres par l’administration fiscale. Il devient possible de préremplir les déclarations de ressources, notamment pour le revenu de solidarité active et la prime d’activité, qui sont des prestations compliquées. Le préremplissage présente deux avantages majeurs : il rend la fraude beaucoup plus ardue et les erreurs de bonne foi beaucoup moins fréquentes.

Après une expérimentation réussie dans cinq caisses d’allocations familiales, ce dispositif a été généralisé le 1er mars 2025. Là encore, j’ai suivi de près sa mise en œuvre. Désormais, plus de 96 % des déclarations de ressources préremplies sont validées sans modification, soit une augmentation de 1,3 point depuis la généralisation. Pour toutes ces déclarations, il est désormais certain que les données concernant les salaires et les revenus sont fiables, et tout laisse à penser que l’effet sur la réduction du risque d’erreur sera massif. Cette réforme sera étendue en mars 2026 à la branche vieillesse. J’ai été heureuse de voir aboutir ce projet que j’avais lancé lorsque j’ai eu l’honneur de servir dans un autre ministère.

J’ai la conviction qu’il faudra simplifier si nous voulons aller plus loin. Comme beaucoup de vos interlocuteurs l’ont relevé, une partie de nos difficultés est liée aux systèmes d’information. Mais elles découlent aussi du fait que nos règles sont subtiles, avec pour chaque prestation sociale des modalités d’attribution et de calcul différentes. Il est difficile de ne pas commettre d’erreur lors du calcul de leur montant. C’est la raison pour laquelle nous soutenons le projet d’allocation sociale unifiée et de compte social unique, assis sur un revenu social de référence en rapprochant les fameuses bases ressources, pour que chacune des allocations soit versée sur la même base de revenus et de ressources. Il reviendra au Parlement d’accompagner et d’accélérer ce mouvement de simplification. Plus vous irez dans ce sens, plus les droits seront fiables et la fraude difficile.

J’ajouterai deux éléments pour conclure sur la fraude, qui est au cœur de votre travail. On la sait multifacette. Elle peut relever de professionnels de santé, d’assurés ou d’entreprises qui pratiquent le travail dissimulé. En 2012, nous ne détections que 640 millions d’euros de fraude. Nous sommes passés à 2,9 milliards d’euros en 2024, toutes branches confondues, ce qui reflète à la fois l’intensification des contrôles et l’amélioration des outils de détection.

Pour y parvenir, nous avons mobilisé trois éléments clefs. Tout d’abord, les moyens informatiques et humains consacrés à la fraude ont été renforcés. Ensuite, les organisations internes ont été revues, avec des contrôles mieux ciblés ainsi que la mise en place de pôles de lutte contre la fraude à enjeux, de pôles d’enquêteurs nationaux et d’actions de prévention en amont. La coopération avec les parquets a été améliorée. Enfin, les moyens législatifs et réglementaires ont progressé de manière continue. Les textes financiers ont notamment étendu les droits de communication, facilité l’identification des sociétés éphémères, aggravé les sanctions contre le travail dissimulé, intensifié la lutte contre les faux arrêts de travail grâce à la généralisation du Cerfa sécurisé, autorisé l’assurance maladie à déroger au tiers payant en cas de dépôt de plainte et préparé le précompte des cotisations sociales.

Malgré tout cela, on peut ressentir une certaine déception si l’on compare les sommes recouvrées à la fraude détectée. Les Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf) ont procédé à des redressements pour travail dissimulé à hauteur de 1,6 milliard d’euros, mais elles n’ont recouvré que 120 millions d’euros à ce titre. C’est évidemment insuffisant, notamment par rapport aux 14 milliards d’euros de fraude estimés par le Haut Conseil du financement de la protection sociale.

C’est pourquoi Catherine Vautrin et moi-même avions souhaité au printemps dernier, avec le premier ministre, qu’un projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales accélère le changement d’échelle afin de mieux détecter la fraude en amont, de mieux la sanctionner et, surtout, de mieux recouvrer les sommes détournées au moyen de dispositifs de gel, de saisie et de flagrance destinés à frapper les fraudeurs au portefeuille. Vous en débattrez dans moins de deux semaines.

Comme vous le savez, la fraude est dorénavant en bonne partie orchestrée par une véritable criminalité organisée. La sécurité sociale est un vecteur de solidarité, mais aussi une cible pour les grands réseaux criminels, qui exploitent les failles du système. C’est bien documenté en ce qui concerne les prothèses auditives et les faux arrêts de travail, qui donnent lieu à de vraies indemnités journalières. Là où la solidarité nationale s’exerce et où les droits sont protégés, la tentation d’en profiter est grande pour les réseaux spécialisés.

Néanmoins, nous agissons. La Caisse nationale de l’assurance maladie et les autres caisses ont accentué leurs contrôles. La coopération entre les parquets et les services de renseignement s’accroît, avec des résultats qui commencent à apparaître. Je salue l’action de l’Office national antifraude et le travail de coordination de la mission interministérielle de coordination antifraude. J’ai mobilisé tous les services sous mon autorité, notamment notre service de renseignement financier Tracfin, pour soutenir le travail des caisses de sécurité sociale. Pour tout dire, j’ai trouvé que leurs outils législatifs et réglementaires étaient décalés par rapport à ce qui se fait en matière fiscale. J’ai donné pour objectif à mes services de décloisonner le travail afin que tous les outils disponibles dans la sphère fiscale puissent être mis au service de la sphère sociale. C’est la raison pour laquelle le projet de loi que je mentionnais est essentiel pour harmoniser les cadres législatifs et réglementaires.

Je vais donner quelques exemples pour ébaucher l’ampleur du phénomène auquel nous sommes confrontés. Les signalements de Tracfin permettent aux caisses de sécurité sociale de diligenter des contrôles plus efficaces. En 2024, la Caisse nationale des allocations familiales a conduit à elle seule 553 contrôles sur la base de ces signalements, qui par définition concernent seulement des cas importants. Elle a ainsi récupéré près de 50 millions d’euros. C’est une nouveauté car la coopération était jusqu’alors balbutiante.

Nous devons mieux évaluer la fraude. C’est pourquoi nous avons demandé au Haut Conseil du financement de la protection sociale d’aller plus loin que sa communication annuelle sur les résultats de la lutte contre la fraude en actualisant ses prévisions. C’est également la raison pour laquelle les inspections générales des affaires sociales et des finances ont remis un travail d’évaluation de la fraude à l’assurance maladie. Il met en avant de réels progrès et il salue la mobilisation de la Caisse nationale de l’assurance maladie. Il suggère aussi des pistes sur lesquelles travailler. Nous communiquerons dans les prochaines semaines les résultats de la lutte contre la fraude en 2025 et nous mettrons en exergue ces améliorations. Je ne peux pas rendre public le rapport des inspections générales car cela reviendrait à donner un mode d’emploi à tous ceux qui voudraient frauder. Mais je me tiens à la disposition de la présidente et de la rapporteure pour le leur présenter.

J’en termine par un quatrième constat sur le redressement de nos comptes sociaux. Il est au cœur de débats et de décisions de politique publique. Le déséquilibre croissant résulte de facteurs structurels qui dépassent de loin l’ordre de grandeur des incertitudes dont il est question dans cette audition. Cela ne veut évidemment pas dire qu’il faille refuser de les lever. L’équation fondamentale est la suivante : notre système fait face au double effet de la transition démographique et de l’allongement de l’espérance de vie.

En 2009, on comptait 3,6 personnes âgées de 20 à 64 ans pour 1 personne de 65 ans et plus. Ce ratio devrait s’établir autour de 2,6 en 2024 et il tomberait à 2 pour 1 autour de 2040. À eux seuls, les plus de 75 ans représentent plus de 10 % de la population et ils devraient être près de 15 % à l’horizon 2040. Selon France Stratégie, la part des plus de 60 ans dans la population est passée de 17 % à 26 % entre 1979 et 2019. Dans le même temps, les dépenses de protection sociale sont passées de 25 % à 31 % du produit intérieur brut. On sait que les plus de 60 ans représentent les trois quarts de ces dépenses.

Cette transition entraîne inévitablement des déséquilibres. D’un côté, les prélèvements acquittés diminuent nettement avec l’âge car on ne cotise plus puisqu’on ne travaille plus. De l’autre, les prestations versées par les branches vieillesse, maladie et autonomie sont liées à la hausse de l’espérance de vie. En parallèle, les prestations sont restées indexées sur l’inflation tandis que le coût des biens et services liés à la protection sociale a beaucoup progressé.

Les dépenses d’assurance maladie s’élèvent en moyenne à 2 000 euros par an quand on a entre 17 et 59 ans, à près de 5 000 euros entre 60 et 74 ans et à près de 10 000 euros au-delà de 85 ans. Je n’en tire aucune conclusion. Mais il est utile que les Français connaissent ces données et qu’ils comprennent pourquoi nous avons un problème de déficit.

Ces constats nous entraînent peut-être un peu loin de l’objet de vos investigations. Mais il m’a semblé qu’ils méritaient d’être rappelés, sans pour autant céder à la facilité. Plus que jamais, ils doivent nous inciter à débattre de l’ensemble des leviers de redressement de nos comptes sociaux, qu’il s’agisse des mesures destinées à maîtriser la trajectoire des dépenses ou de celles rapportant des recettes. Je souhaite donc que vos travaux mettent en lumière les voies d’amélioration du service public de la sécurité sociale, car chaque euro des Français doit être bien géré. C’est une condition essentielle du pacte social. Mais je souhaite aussi qu’ils contribuent à mettre en exergue l’impérieuse nécessité de construire un consensus national sur les voies et moyens de répondre aux défis structurels de notre système de protection sociale.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour cette présentation très complète. Je ne doute pas que la rapporteure en fera bon usage.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Les auditions nous montrent que des améliorations sont en cours. Néanmoins, on peut se demander pourquoi on n’a toujours pas mis fin aux anomalies, parfois significatives, relevées de longue date par la Cour des comptes dans ses rapports de certification. Le premier d’entre eux date de 2005, sans même parler des rapports d’application des lois de financement de la sécurité sociale publiés à partir de 1998. La Caisse nationale d’assurance vieillesse et, dans une moindre mesure, la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, nous ont indiqué qu’elles avaient désormais accès à un nombre suffisant de données pour déployer les outils nécessaires. La quasi-totalité des rouages du système ont pris conscience de la nécessité d’améliorer les choses. Il faudra s’assurer, toutefois, que certains ne continuent pas à entretenir une forme d’inertie.

La Cour des comptes signale que beaucoup reste à faire pour améliorer les indicateurs et le contrôle interne. On peut espérer que les mesures nécessaires seront prises en synergie et que des résultats rapides seront obtenus. En qualité de ministre de l’action et des comptes publics, avez-vous donné des instructions particulières à cet effet aux autorités de tutelle et aux directeurs de caisse ? Quelles relations avez-vous entretenues avec eux ? Voyez-vous des pistes d’amélioration que votre successeur pourrait emprunter ?

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Vos travaux contribuent à montrer que, bien que les outils numériques aient été modernisés, du travail demeure à accomplir. Nous soutenons ces efforts, notamment dans le cadre des conventions d’objectifs et de gestion. La convention conclue avec la branche famille prévoit un investissement de près de 800 millions d’euros dans ses systèmes d’information. Les auditions que vous avez menées et les informations que vous avez recueillies mettent en lumière les actions engagées depuis plusieurs années. Des mesures ont été prises dès 2017 par le gouvernement d’Édouard Philippe. Cela a été permis par une forme de retour à l’équilibre de la sécurité sociale en 2019. Nous souhaitions collectivement, dans cette période antérieure au covid‑19, que cet acquis soit préservé et accompagné.

Dans mes fonctions de ministre, j’ai toujours eu des relations marquées par la franchise et la recherche d’efficacité avec les directeurs de caisse. Un ministre a pour première obligation, à mon sens, de diriger son administration par le biais des directeurs d’administration centrale. Les caisses de sécurité sociale ont un positionnement particulier, compte tenu de leur gouvernance paritaire. Les présidents de caisse sont très disponibles ; j’ai toujours eu des relations faciles avec eux lorsque j’ai souhaité les rencontrer. Mais j’ai aussi entretenu des relations franches et directes avec les directeurs de caisse. Ils m’ont fait part de leurs réussites et de leurs difficultés. Je me suis attachée à encourager les actions qui portaient leurs fruits mais aussi à m’exprimer de façon transparente sur les points à améliorer. J’ai beaucoup travaillé avec Thomas Fatôme sur la Caisse nationale de l’assurance maladie, par exemple. Certaines pistes du rapport Charges et produits résultent directement de travaux accomplis avec lui ou que j’ai encouragés.

S’agissant de la Caisse nationale des allocations familiales, je me suis engagée dès 2021 en faveur de la solidarité à la source, même si les décisions en la matière ne sauraient être individuelles. Je veux saluer les travaux menés par Renaud Villard et Damien Ientile, ainsi que par leurs équipes respectives de la Caisse nationale d’assurance vieillesse et de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale. La transformation numérique qui a eu lieu à la Caisse nationale d’assurance vieillesse est particulièrement digne d’intérêt car elle a permis des gains de productivité, une amélioration de la qualité de service, une lutte contre la fraude plus efficace et aux résultats mesurables, et l’instauration du préremplissage pour le minimum vieillesse notamment. La Caisse nationale d’assurance vieillesse constituait une bonne illustration d’un système très départementalisé et qui souffrait d’un manque de pilotage national, donc d’une certaine dispersion dans le suivi des processus. La seule caisse qui présente encore ces caractéristiques, qui ont leurs avantages mais peuvent aussi constituer une faiblesse, est la Caisse nationale des allocations familiales. En effet, les prestations sociales peuvent varier considérablement d’un département à l’autre, ce qui peut générer une certaine confusion, même s’il est sain qu’une partie de la politique sociale soit adaptée aux territoires. À cet égard, la Caisse nationale d’assurance vieillesse a su faire évoluer son modèle pour garder un ancrage territorial tout en confortant la robustesse des processus.

Il me semble nécessaire que nous fassions preuve de vigilance sur le suivi mensuel. J’ai découvert que, jusqu’à la fin de l’année 2024, les ministres dits de Bercy n’avaient jamais opéré de suivi mensuel des dépenses et des recettes publiques au-delà du périmètre de l’État. Éric Lombard et moi-même avions annoncé, dans le plan d’action présenté début 2025, que nous assurerions désormais un suivi mensuel de l’exécution des dépenses et des recettes dans l’ensemble du périmètre de la dépense publique : sécurité sociale, collectivités locales et État.

Cette évolution engendre, à mes yeux, deux bénéfices majeurs. Premièrement, cette vision d’ensemble améliore significativement notre compréhension globale des recettes et des dépenses. Par exemple, les données de l’Urssaf n’étaient pas, jusqu’à présent, totalement intégrées aux modèles de prévision du Trésor. En rapprochant les données sociales, fiscales et économiques, nous avons un meilleur suivi. Cela paraît du bon sens mais, jusqu’alors, l’architecture de suivi mensuel des dépenses et des recettes ne l’autorisait pas. Deuxièmement, cette évolution ouvre aux parlementaires un accès, par le biais du comité d’alerte sur l’évolution des dépenses d’assurance maladie, à la compilation des trois derniers mois de suivi mensuel. Je souhaite voir perdurer ce comité, créé en 2004, car il constitue un acquis pour notre pays. Le déficit n’est plus quelque chose qui nous tombe dessus par surprise. Chacun comprend alors pourquoi les comptes, parfois, dérivent. Chacun identifie les moyens d’action à notre disposition. Il me paraissait sain que le comité d’alerte sur l’objectif national de dépenses d’assurance maladie puisse envoyer un signal et que nous soyons en mesure de réagir. Il convient que, pour certaines dépenses et recettes de l’État, nous puissions intervenir : c’est ce que j’avais appelé le « quoi qu’il arrive ». Quoi qu’il arrive en France ou en dehors de notre pays, il nous faut suivre un processus qui nous oblige à agir pour tenir les comptes et le déficit.

Il faut non seulement perpétuer le suivi mensuel mais aussi le rendre public. En effet, le déficit ne peut pas être la seule affaire du ministre des comptes publics. Il concerne la nation, non parce qu’elle est dispendieuse, mais parce qu’elle doit comprendre pourquoi nous sommes parfois amenés à prendre des mesures correctives. Cette compréhension les rend acceptables. J’en suis d’autant plus convaincue au vu des conditions d’élaboration des budgets pour 2025 et 2026.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Si vous me permettez une parenthèse, j’espère que les relations de M. Fatôme avec la Cour des comptes seront comparables à celles que vous avez entretenues avec la Caisse nationale de l’assurance maladie jusqu’alors car il nous a fait part de ses réserves à l’égard de certaines remarques de la Cour.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Je serai ravie, dans le cadre de mes prochaines fonctions, de revenir, si vous le souhaitez, devant votre commission ou devant toute autre commission parlementaire pour exprimer mon point de vue en qualité de première présidente de la Cour. Je m’en tiendrai, ce soir, à ce que j’ai pu connaître en tant que membre du gouvernement.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Tous les dispositifs proposés, particulièrement lorsque vous occupiez des fonctions ministérielles, tombent pour ainsi dire sous le sens. Je me demande depuis des années pourquoi on ne s’est pas penché sur cela plus tôt. Je pense en particulier à l’agrégation des recettes et des dépenses, compte tenu du degré de fiscalisation du budget de la sécurité sociale : il atteint, si l’on additionne les impôts et taxes affectés à la protection sociale, 53 % ou 54 %. C’est peut-être davantage à la suite de la dernière loi de financement de la sécurité sociale. Il faudra voir jusqu’à quel point aller dans le sens d’une gestion commune.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. J’ai évoqué les trois comptabilités parallèles qui coexistent dans la gestion publique : une comptabilité de caisse en autorisations d’engagement et crédits de paiement, qui est la comptabilité de base de l’État ; une comptabilité générale employée pour certifier les comptes de la sécurité sociale et de l’État ; enfin, la comptabilité nationale. La sécurité sociale, parce qu’elle fait l’objet d’une attention particulière et qu’elle est soumise à de fortes exigences depuis une date beaucoup plus récente que l’État, du fait du processus de certification, fonctionne essentiellement en comptabilité générale et moins en comptabilité de caisse. Il n’est donc pas évident d’avoir, à tout moment, une vision parfaitement harmonisée. L’État se pilote beaucoup en trésorerie ; la sécurité sociale en comptabilité générale. Certes, il est sain que chacun soit piloté et que cette comptabilité générale de l’État et de la sécurité sociale soit finalement soumise à l’examen de la Cour des comptes, en vue de son éventuelle certification. Mais vous me demandez pourquoi des mesures n’ont pas été prises plus tôt : à cet égard, Éric Lombard et moi-même avons constaté, non sans surprise, que les chiffres n’avaient pas tout à fait la même signification dans chacune des sphères publiques. La sphère sociale ne compte pas exactement comme celle de l’État ; celle des collectivités locales encore moins : ces dernières, vous le savez, ont un budget de fonctionnement et d’investissement, ce qui n’existe pas au sein de l’État.

Le Parlement joue un rôle essentiel en assurant le suivi de ces questions difficiles, en effectuant un travail de synthèse et en rendant compte de la situation aux citoyens. Le gouvernement, les caisses, les organismes doivent produire les éléments les plus fiables possible, dont on doit tirer les documents les plus lisibles possible pour être interprétés, notamment, par les parlementaires. Tel est le rôle que chacun peut s’assigner dans cette chaîne qui a vocation à montrer à nos concitoyens qu’ils bénéficient de services publics en contrepartie de leurs cotisations et de leurs impôts.

Le fait que les choses aient tant tardé s’explique, à mon sens, par deux motifs. D’abord, les enjeux financiers n’avaient pas, auparavant, la même ampleur ; le déficit était principalement conjoncturel. Il est devenu structurel pour les raisons démographiques évoquées. Ensuite, nous avons maintenant une vision globale de la dépense publique ; nous considérons, dans leur ensemble, les dépenses des services publics, des ministères et de la sphère sociale, qui sont relativement enchevêtrées. Pendant longtemps, une épaisse muraille de Chine séparait la sécurité sociale, qui fait l’objet d’une gouvernance paritaire, du système de l’État. À présent, personne n’imagine qu’en mettant les données en regard les unes des autres et en renforçant la cohérence d’ensemble, on portera atteinte au système de sécurité sociale. Plus personne ne se sent attaqué par ce type de mesures alors que le sujet pouvait revêtir une dimension identitaire, il y a quelques années. Nous avons gagné en maturité collective.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Vous nous concéderez que ce rapprochement vient du fait que, si le régime de sécurité sociale s’est construit sur le financement par l’emploi, les évolutions sociales et économiques, comme la désindustrialisation, ont pour conséquence que ce n’est plus possible aujourd’hui. De loi de financement de la sécurité sociale en loi de financement de la sécurité sociale, la fiscalisation s’accroît, comme on le constate généralement en Europe. Jusqu’où ira cette évolution ? Peut-être est-on arrivé à un point de bascule. Cela peut expliquer que, depuis deux ou trois ans, les choses bougent.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. La sécurité sociale a été créée en 1945 dans un monde où l’emploi était stable, la population jeune et le salariat la norme. Aujourd’hui, l’emploi est moins stable : le nombre d’autoentrepreneurs s’accroît de 6 % chaque année depuis cinq ou six ans. Cette progression, supérieure à celle des travailleurs, induit mécaniquement une distorsion de la masse salariale. Par ailleurs, la population est beaucoup moins jeune : le ratio entre les 20‑64 ans et les plus de 65 ans, qui était de 3,6 il y a une vingtaine d’années, est désormais de l’ordre de 2,6 et devrait tomber à 2 vers 2040. Enfin, le salariat n’est plus la norme. Outre les autoentrepreneurs, on compte de plus en plus de travailleurs indépendants ; les modes d’accès à la production sont, de manière croissante, extérieurs au salariat. Le modèle de la cotisation salariale, autrement dit l’application d’un faible taux à une base très large, finançait, auparavant, un seul risque intergénérationnel : les retraites. Or, les dépenses de maladie sont aussi devenues un risque intergénérationnel. Il existe deux grands pôles de dépenses : l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, pour 275 milliards d’euros, et les retraites, qui représentent près de 400 milliards d’euros. Autrement dit, 25 à 30 % du produit intérieur brut sont constitués de transferts entre les actifs et les retraités.

La difficulté tient au fait que, lorsqu’on énonce ces chiffres, on répond immédiatement qu’on attaque les retraités. La question fondamentale que nous devons nous poser est de savoir comment un pays peut continuer à engager des dépenses destinées à assurer la protection sociale de tous sans sacrifier ou, du moins, appauvrir ses retraités, ni ponctionner de plus en plus les actifs au risque de nuire au pouvoir d’achat et à la compétitivité. Il n’y a pas de solution miracle. Il existe beaucoup d’autres richesses que le travail : le foncier, le patrimoine, la transmission. Nous pourrions avoir un modèle fiscal et social différent sans augmenter le volume collecté. Il s’agirait de répartir les recettes autrement pour que les actifs s’y retrouvent. J’ai souvent défendu cette vision. Elle fondait plusieurs dispositions des projets de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 et 2026, qui n’ont toutefois pas recueilli un consensus.

Il faut gagner en compréhension collective. Votre constat, madame la rapporteure, doit être partagé. Nous devons prendre conscience que nous sommes à la croisée des chemins. Si l’on se contente d’augmenter les cotisations, on pénalisera la compétitivité et l’emploi, ce qui nous fera entrer dans un cercle vicieux. Si l’on se borne à tailler dans la dépense alors même que nos besoins sont élevés, on ne résoudra pas davantage les problèmes. Si nous ne nous accordons pas mieux sur certains faits, si nous les considérons comme une opinion au lieu d’y voir des éléments de diagnostic, il nous sera de plus en plus difficile de nous occuper comme nous le devons de notre système de protection sociale.

Mme la présidente Annie Vidal. En 2019, la sécurité sociale était quasiment à l’équilibre. L’apurement de sa dette était une perspective envisageable. Or, ce n’est plus du tout le cas aujourd’hui. La crise sanitaire a révélé les difficultés structurelles qu’éprouvait notre système de protection sociale à s’autofinancer.

Certains économistes affirment que, depuis plusieurs années, la protection sociale est financée par l’emprunt. Partagez-vous cette analyse ? Quelles solutions pourraient permettre de financer notre protection sociale ? Comme vous le reconnaissez, la situation actuelle est intenable à long terme. On peut penser, sans exagérer, que la pérennité de notre système pourrait être remise en cause à défaut d’une réforme de fond.

M. David Magnier (RN). Comme vous l’avez indiqué, le déficit de la sécurité sociale excède 19 milliards d’euros, un niveau inacceptable dans un pays qui bat déjà tous les records en matière de prélèvements obligatoires. Vous avez déclaré avoir veillé à une gestion rigoureuse des comptes. Pourtant, la Cour des comptes, dans son dernier rapport de certification, a évoqué de multiples irrégularités. Elle est allée jusqu’à ne pas certifier plusieurs branches du régime général. À l’inverse, les caisses que nous avons auditionnées assurent que tout va bien, que leurs comptes sont maîtrisés, que la situation s’améliore. Qui ment aux Français : la Cour des comptes, les caisses ou votre ministère ?

La vérité est que le déficit n’est pas le résultat d’une dérive des dépenses engagées en matière de santé ou de retraite, que vous instrumentalisez pour justifier de nouveaux tours de vis sociaux, mais le fruit direct de vos choix politiques, du désengagement progressif de l’État, qui ne respecte pas ses obligations, de promesses non financées et d’une gestion de trésorerie à courte vue consistant à déplacer les charges plutôt qu’à traiter le fond du problème. Ce ne sont ni les personnels soignants, ni les retraités, ni les assurés qui creusent le déficit : c’est la politique budgétaire du gouvernement. Devant cette commission d’enquête, pouvez-vous assumer votre responsabilité politique dans le trou abyssal de la sécurité sociale et nous dire enfin à qui revient la faute : aux hôpitaux, aux Français ou à votre ministère ?

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Madame la présidente, le déficit se traduit mécaniquement par une dette. Nous payons à crédit des dépenses qui, telles qu’elles avaient été pensées initialement, devaient équilibrer, à chaque instant, ce que les bien portants payaient pour les malades, les plus jeunes pour les plus âgés, les non accidentés pour les accidentés, les familles sans enfant pour les enfants. Cela devait être financé par la création de richesses, la prospérité collective et, donc, les cotisations. Depuis le covid‑19, nous avons transféré à la Caisse d’amortissement de la dette sociale des sommes importantes, qui doivent être amorties d’ici à 2033. Les montants en question s’élevaient à 105 milliards d’euros avant la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026. Nous avons transféré 15 milliards d’euros supplémentaires : nous avons donc 120 milliards d’euros à amortir.

Le plafond d’endettement de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale pour l’année 2026 s’élève à 83 milliards d’euros. C’est pourquoi j’ai dit à plusieurs reprises, au cours des débats sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, qu’il fallait absolument maintenir le déficit sous les 20 milliards d’euros si nous ne voulions pas plonger la sécurité sociale dans les difficultés.

Par définition, un État a une durée de vie plus longue que les ménages et les entreprises. C’est pourquoi il peut s’endetter davantage. Il faut d’abord assurer la pérennité du système au regard des enjeux de liquidités afin de pouvoir nous financer à tout moment. Évidemment, on ne peut pas financer n’importe quel montant sur n’importe quel marché financier et à n’importe quel prix. Vous le savez, car j’en ai souvent parlé au cours des débats, peut-être aussi parce que mon premier métier consistait à travailler sur les marchés financiers et à suivre les enjeux de financement des États : le premier risque pour un pays est celui du manque de liquidités.

C’est pourquoi j’ai souhaité, avec le soutien d’Éric Lombard et de tous les services de l’Urssaf, allonger la maturité des financements de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale afin que nous ne soyons plus aussi exposés à un risque de fermeture des marchés. Très concrètement, cela voudrait dire que nous n’aurions plus accès aux liquidités et que, sans argent frais, nous serions en grande difficulté pour payer les retraites, les allocations et les salaires dans les hôpitaux. Nous sommes passés d’une maturité d’environ 70 jours en décembre 2024, lorsque j’ai pris mes fonctions, à 112 jours aujourd’hui, alors que je m’apprête à les quitter. C’est le dernier chiffre disponible, qui date de la semaine dernière. Cela signifie que si une crise comparable à celle du covid‑19 survenait, nous serions mieux armés. Lorsque le confinement a été décidé, nous avions, je crois, moins de dix jours de liquidités. Or, à ce moment-là, personne dans le monde ne savait ce qui allait se passer et personne n’était donc enclin à se montrer généreux avec le financement public. La Caisse des dépôts a ouvert une ligne de liquidités de secours, qui existe toujours. Mais il m’a semblé qu’il était de ma responsabilité de m’assurer, compte tenu du contexte financier, des aléas internationaux et des incertitudes liées aux cours du dollar et de l’euro, qu’il n’y ait pas de crise de liquidités.

Ces enjeux financiers, malheureusement peu débattus, sont pourtant majeurs. Je suis profondément convaincue que s’il devait y avoir un jour un problème dans notre pays, il serait provoqué par une crise de liquidités. Plus nous aurons du temps devant nous pour réagir, mieux nous serons protégés.

Monsieur Magnier, j’ai prêté le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je peux donc assurer que les propos que je tiens devant vous ne sont pas placés sous le signe du mensonge. Revenons d’abord sur le sens des mots car le débat s’éloigne parfois de la réalité de nos intentions et de nos objectifs.

Il est vrai que la Cour des comptes s’est dite incapable de certifier les comptes de la branche famille. En revanche, elle n’a pas dit qu’ils étaient faux ou insincères. Elle a constaté des dépenses, des recettes et un déficit, mais elle a considéré, à raison, qu’un certain nombre de prestations versées étaient indues ou erronées. Au fond, elle a davantage contesté la fiabilité des versements et des prélèvements, c’est-à-dire leur conformité au droit, que la sincérité ou, plus précisément, la véracité des comptes. On ne peut pas dire aux Français que les comptes sociaux sont faux. On peut leur dire en revanche que dans la branche famille, au vu des systèmes d’information utilisés, de la complexité du droit et des erreurs de déclaration, certaines prestations sont versées en trop quand d’autres le sont insuffisamment. En d’autres termes, les montants réellement versés ne sont pas strictement conformes à la loi votée par le Parlement.

Vous demandez à qui est la faute. Pour ma part, je ne suis pas dans le registre de la morale, mais de l’action publique. Est-ce la faute des infirmières ? Non, elles font leur travail. Est-ce la faute des hôpitaux ? Non plus. Est-ce la faute d’une politique budgétaire ? Pour être sincère, je crois que le déficit est la conséquence de trois facteurs qui se cumulent.

Le premier est le vieillissement de la population. La moyenne des dépenses annuelles de santé, qui s’élève à 10 000 euros à plus de 85 ans, est de 5 000 euros entre 60 et 85 ans et de 2 000 euros entre 20 et 60 ans. Structurellement, la dépense tendancielle augmente.

Deuxième facteur : cette augmentation tendancielle est très supérieure à la croissance nominale. Ainsi, la hausse tendancielle annuelle des dépenses liées aux arrêts maladie est de 6 % et celle des dépenses de médicaments de 7 %. Si nous ne faisons rien, l’augmentation globale tendancielle des dépenses de la branche maladie est d’à peu près 4 % par an. Or, la croissance du produit intérieur brut, pourtant bien plus élevée en France que chez nos voisins européens, est d’environ 1 % pour une inflation qui oscille entre 1 % et 1,5 %. En somme, la croissance de la richesse produite, sur laquelle reposent les recettes, est d’à peu près 2 ou 2,5 % par an, alors que le rythme des dépenses est bien supérieur. S’agissant des retraites, je vous avais donné un chiffre au début de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale : en 2026, avant même de revaloriser les pensions, le seul fait que les retraités à indemniser seront plus nombreux, en conséquence du solde entre les assurés qui arrivent à l’âge de la retraite et ceux qui décéderont dans l’année, entraînera une dépense supplémentaire de 4 milliards d’euros.

Le troisième facteur d’explication tient à une déformation du financement, que nous ne sommes pas capables de regarder en face et de contrôler. Ainsi, le reste à charge moyen pour l’ensemble des Français est passé de 10 % des dépenses de santé dans les années 2010 à 8 % aujourd’hui. Rapportés à l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, qui s’élève à environ 275 milliards d’euros, ces 2 points d’écart représentent 5 milliards d’euros. Cette déformation s’explique notamment par la prise en charge des affections de longue durée, ainsi que par l’augmentation du nombre de prestations remboursées ou qui échappent à la franchise. Or, nous n’arrivons pas à prendre de décisions politiques en la matière. Je me suis beaucoup engagée dans ce débat : certaines mesures ont été votées, d’autres non. Je le répète : si le reste à charge était demeuré à son niveau du début des années 2010, la branche maladie bénéficierait d’un financement supplémentaire de 5 à 6 milliards d’euros par an, soit le tiers du déficit, qui est d’environ 19 milliards d’euros.

Il n’est donc pas question de faute ni de mensonge. Je suis heureuse de pouvoir faire ce soir le bilan de ce que j’ai appris, compris et défendu depuis un peu plus d’un an. Si nous n’arrivons pas à nous dire les choses clairement, nous pourrons nous écharper mais nous ne résoudrons rien. Voilà ce qui me semble le cœur du travail collectif qu’il convient de mener.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Dans toutes les branches, y compris pour le recouvrement, la Cour des comptes souligne régulièrement que les indicateurs de risques résiduels ne sont pas totalement satisfaisants. Quel niveau d’incertitude peut-on admettre ? Quel est l’impact de ces risques sur les comptes de la sécurité sociale ? Est-il plus fort dans une branche que dans une autre ? Y a-t-il encore beaucoup de progrès à faire ?

Mme Amélie de Montchalin, ministre. C’est une très bonne question. On parle beaucoup de ce sujet, mais il faut bien comprendre de quoi il s’agit. J’aimerais expliquer comment j’ai essayé de piloter ce chantier. Nous avons travaillé sur un échantillon d’environ 5 000 dossiers, si je me souviens bien, étudiés à fond pour déterminer la part des versements qui n’est pas strictement conforme au droit. Une amélioration dans ce domaine n’aurait pas forcément un impact direct sur les finances publiques, car le trop-perçu de certaines allocations est compensé par le non-recours à d’autres aides auxquelles les assurés pourraient prétendre.

Nous avons tiré deux leçons de cette étude. Premièrement, il faut absolument que les déclarations soient préremplies. En 2020 et 2021, plus de 30 % des déclarations mensuelles de revenus aux caisses d’allocations familiales étaient erronées. Ce n’était pas parce que les gens fraudaient, mais parce que les ressources qu’on leur demandait de déclarer ne correspondaient à aucune ligne sur leur feuille de paie. Cela entraînait des erreurs dans les montants versés, dans les deux sens : des allocataires à qui l’on donnait trop, d’autres à qui l’on ne donnait pas assez. Il est évident que le préremplissage réduira ces erreurs. La prochaine fois que nous devrons calculer l’indicateur de reste à recouvrer sous le regard de la Cour des comptes, dans le cadre de la prochaine certification, nous espérons que son taux diminuera de près de 2 points, passant de 8 ou 9 % à 6 ou 7 %.

Le deuxième élément sur lequel jouer est le temps. Ce n’est pas la même chose d’être capable de corriger une erreur dans le trimestre que de ne pas pouvoir la corriger du tout. Qu’il y ait des erreurs ou des ajustements mensuels, cela ne me choque pas. Mais si une erreur, un trop-versé ou un trop peu-versé, n’est pas détectée et donc pas corrigée, cela pose problème. Il faut regarder l’indicateur de reste à recouvrer avec un peu de recul, en tenant compte de la possibilité de normaliser la situation.

Dans un monde idéal, les déclarations sont préremplies, les calculs sont bons et les caisses versent exactement aux allocataires le montant qu’elles leur doivent. C’est d’ailleurs le but de l’allocation sociale unique, qui reposera sur un revenu social de référence. Nous voudrions amener les collectivités locales à fonder leurs propres prestations sur ce même indicateur afin que l’ensemble de la chaîne sociale fonctionne avec les mêmes bases, les mêmes repères et les mêmes assiettes.

J’en reviens aux enjeux de certification. Il y aura un peu d’inertie car l’indicateur de reste à recouvrer, calculé grâce à l’examen de l’échantillon de 5 000 dossiers, tient compte des vingt-quatre derniers mois. Le préremplissage étant effectif depuis mars 2025, dans le cadre de la réforme sur la solidarité à la source, la situation ne sera totalement clarifiée qu’en 2027. Je pense que l’on constatera une amélioration en 2026, mais qu’il est possible que la Cour des comptes ne relève des avancées significatives que plus tard, compte tenu de ce décalage.

Vous m’avez demandé quel était le niveau d’incertitude acceptable. Si l’on est capable de détecter les erreurs et de les corriger rapidement, on peut se permettre d’en avoir un peu. Il y en a toujours. Mais s’il y en a beaucoup et que l’on n’est pas capable de les détecter ni de les corriger, alors cela pose un problème de fiabilité.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Vous avez dit tout à l’heure qu’il y avait des richesses autres que fiscales, et qu’il faudrait les rechercher.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Non, j’ai dit qu’il y avait des richesses autres que les cotisations sur le travail. J’ai parlé de l’enjeu que constituait aussi la création de richesses foncières, immobilières, liées au patrimoine, aux placements, aux successions… Nous ne sommes pas obligés de tout faire reposer sur les actifs, mais il ne faut pas imaginer non plus pouvoir augmenter la pression fiscale. M. Magnier a dit que la pression fiscale était beaucoup plus forte en France que dans d’autres pays. C’est un fait. La question est aussi de savoir comment répartir la charge du financement.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Comme dans presque tous les pays, c’est en relançant la production et l’industrie que nous pourrons avancer. En campagne, sur le terrain, on nous dit en permanence que trop d’impôt tue l’impôt, et que trop de charges sociales tuent les charges sociales. Il en résulte un moindre niveau d’emploi et une tendance générale, chez les actifs de plusieurs classes d’âge, à ne pas faire du travail la priorité de leur journée. Je ne parle pas de ceux qui ne trouvent pas de travail adapté à leurs compétences ou à leur âge dans la région où ils habitent, qui sont obligés de se déplacer.

Certes, il existe des comités d’alerte qui disent que nous sommes dans le rouge, mais ne pensez-vous pas qu’il faudra, à un moment donné, diminuer la pression fiscale et sociale ? Vous dites qu’il faudra chercher des recettes ailleurs, mais est-ce vraiment ce qu’il faut faire ? Ce sera l’objet d’une grande discussion, peut-être au sein du Parlement, dans laquelle tous les groupes pourront confronter leurs points de vue. Quoi qu’il en soit, il me semble clair que nous arrivons à une saturation de prélèvements et qu’il faudrait se méfier d’autres sources plus partisanes de financement, qui pourraient être contraires à la logique de notre système universel par répartition.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Pour être claire, je ne pense pas que la solution soit dans l’augmentation des prélèvements obligatoires. Lors des débats budgétaires, j’ai tenu à ce que nous ne dépassions pas, en points de produit intérieur brut, le niveau de prélèvements obligatoires de 2019, qui était de 44 %. Il sera de 43,9 % en 2026. Avec le premier ministre et l’ensemble du gouvernement, j’ai considéré que c’était une bonne boussole que de viser un retour à la pression fiscale de la dernière année où le déficit était inférieur à 3 % et les comptes de la sécurité sociale équilibrés.

Certains expliquent qu’il n’y a qu’à prendre l’argent où il est. Pour ma part, je crois que ce serait difficile. En revanche, on peut revoir la manière dont l’effort est réparti au sein de la population, entre les générations, et entre ce qui est productif et ce qui l’est moins. Je veux dire entre le travail et le capital, pour parler clairement. Sans envisager pour autant des mesures déséquilibrées, nous devrions rapprocher notre système de celui des autres pays européens et mieux partager le financement de la protection sociale. Aujourd’hui, en effet, tout le monde constate que cette charge pèse sur les actifs, au détriment de leur pouvoir d’achat et de la compétitivité des entreprises. Il n’y a pas de martingale. Toutefois, il faut le dire.

Le premier facteur de difficulté est d’ordre démographique, mais le deuxième facteur est le décalage entre l’évolution tendancielle de notre dépense et celle de notre croissance. La recette magique consisterait évidemment à générer de la croissance. Cela résoudrait tous nos problèmes : si les taux de croissance et d’inflation étaient de 2 % au lieu de 1 %, les recettes augmenteraient naturellement de 4 % par an, ce qui correspond exactement à la hausse tendancielle des dépenses de sécurité sociale. Hélas, la croissance ne se décrète pas. Pour l’encourager, nous avons besoin d’un continuum de décisions, notamment au niveau européen et au niveau industriel, en faveur de l’innovation, de la recherche et de la compétitivité. Oui, madame la rapporteure, c’est évidemment ce que nous devons faire. La question est de savoir comment. Votre commission d’enquête visant à lever les incertitudes budgétaires en matière de sécurité sociale n’est pas tout à fait le lieu pour me lancer dans cette explication.

M. Théo Bernhardt (RN). Vous avez expliqué que le solde entre la croissance et les dépenses était négatif, ce qui creuse la dette. Vous avez tenté d’y remédier en entreprenant des réformes insuffisantes, contestées et même contestables au point que le gouvernement revienne sur certaines d’entre elles, qui ont affecté la qualité de vie et le pouvoir d’achat des Français. Dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026, vous avez sollicité à nouveau nos compatriotes en augmentant les cotisations. N’y aurait-il pas autre chose à faire ?

En Alsace-Moselle, la sécurité sociale rembourse mieux, avec des cotisations certes plus élevées. Comment expliquez-vous la bonne santé du régime local, par rapport à la sécurité sociale nationale, alors que le contexte économique est le même dans toute la France ?

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Vous dites que les cotisations augmentent. Desquelles parlez-vous ?

M. Théo Bernhardt (RN). De la contribution sociale généralisée, notamment.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Vous parlez donc des prélèvements sociaux. Les cotisations, quant à elles, sont soit stables, soit en baisse. Nous avons notamment diminué celles sur les heures supplémentaires.

Afin de créer une contribution financière pour l’autonomie, la contribution sociale généralisée a été relevée sur un certain nombre de produits d’épargne dite longue, généralement pensés comme des produits d’épargne retraite. Il a effectivement été décidé qu’une partie des rendements de ces produits viendrait financer le plus grand risque de la retraite, à savoir la perte d’autonomie, pour les générations qui y sont actuellement confrontées. L’objectif est de rendre la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie viable.

Le contexte économique est-il le même dans toute la France ? Sans vouloir nuire à la cohésion de notre pays, il faut reconnaître, et vous le savez très bien, que les bassins industriels dans les territoires transfrontaliers, notamment en Alsace, sont très dynamiques. Si le contexte est le même, il n’empêche que les réalités territoriales sont différentes.

Par ailleurs, s’agissant des risques couverts, il me semble que vous parlez de la caisse d’assurance maladie. Or, sur la totalité des dépenses de sécurité sociale, près de la moitié sont des pensions de retraite.

Je ne me lancerai pas dans une comparaison des systèmes. Mais vous avez raison : certains modèles s’équilibrent mieux grâce à des cotisations un peu plus élevées et à une croissance économique un peu plus forte. À l’inverse, dans le système national, des cotisations et une croissance un peu plus faibles entraînent mécaniquement des déficits plus importants.

M. Théo Bernhardt (RN). Je vais nuancer vos propos. Vous dites que le contexte économique est meilleur en Alsace, du fait de la dimension transfrontalière de notre région. Je trouve pour ma part qu’il commence à devenir dangereux, compte tenu de la forte désindustrialisation et des difficultés rencontrées par l’Allemagne, où beaucoup de transfrontaliers travaillent. Le meilleur contexte économique, que vous mettez en avant, est donc compensé, en quelque sorte, par le fait que des dizaines de milliers d’Alsaciens ne cotisent pas en France. Cela n’empêche pas d’avoir une meilleure sécurité sociale.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Ce débat pourrait nous emmener loin dans la nuit. Nous menons des travaux sur le financement de la protection sociale des travailleurs transfrontaliers, et nous savons que nous devons faire des progrès en la matière. Le sénateur de Haute-Savoie Loïc Hervé a d’ailleurs posé aujourd’hui une question au gouvernement à ce sujet. Les différences de cotisations et de financement entre les pays sont telles que le coût pour le système de protection sociale français est très élevé. C’est la collectivité française qui paie les allocations chômage des Français travaillant en Suisse, sur la base des salaires qu’ils percevaient dans ce pays ; or, on sait que ces derniers ne sont pas du même niveau qu’en France, notamment parce que le coût de la vie et le système de protection sociale ne sont pas les mêmes. Ces questions nécessitent une coordination européenne et me ramènent donc en 2019, lorsque j’étais jeune secrétaire d’État chargée des affaires européennes. Mais je crois que nous avons un peu avancé depuis.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie, madame la ministre, pour la clarté de vos réponses et la densité des informations que vous nous avez apportées ce soir. Il est vrai que le sujet de la sécurité sociale est passionnant et pourrait nous emmener très loin.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Le climat d’écoute et de travail exigeant dans lequel se déroulent les travaux de votre commission d’enquête est à l’honneur de la démocratie. Ce travail en profondeur sur des sujets aussi complexes, malgré nos divergences partisanes et nos différences d’approche, honore vraiment le Parlement. La question majeure du financement de la sécurité sociale nécessitait que l’on y consacre un peu de temps. Je vous remercie de l’avoir fait, qui plus est dans de très bonnes conditions de travail.

17. Audition, ouverte à la presse, de M. Franck von Lennep, conseiller maître à la Cour des comptes, ancien directeur de la sécurité sociale. (jeudi 12 février 2026)

La commission d’enquête auditionne M. Franck von Lennep, conseiller maître à la Cour des comptes, ancien directeur de la sécurité sociale ([17]).

Mme la présidente Annie Vidal. Mes chers collègues, nous entamons une intense journée d’auditions qui nous mènera jusqu’à ce soir. Je souhaite la bienvenue à M. Franck von Lennep, conseiller maître à la Cour des comptes et ancien directeur de la sécurité sociale entre 2020 et 2024. Je vous remercie d’avoir accepté l’invitation de notre commission pour nous apporter, en sus de vos compétences techniques, une nécessaire profondeur quant aux évolutions récentes de notre système comptable. J’ajoute que vous avez également, par le passé, occupé la fonction de directeur de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques. Nous avons donc la possibilité de vous poser des questions relevant d’un très large périmètre.

Un questionnaire complet vous a été transmis par notre rapporteure, préalablement à cette audition. Toutes les questions qu’il contient ne pourront pas être évoquées de manière exhaustive. Je vous invite par conséquent à communiquer ultérieurement les éléments que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Il revient traditionnellement à la présidence de poser les premières questions destinées à introduire les débats. En premier lieu, et c’est une question franche, quel bilan tirer aujourd’hui de l’exercice de certification des comptes sociaux ? A-t-il vraiment du sens quand l’impossibilité de certifier une branche se répète d’année en année, comme le rejet des comptes par le Parlement ? Quelles sont les conséquences, positives ou négatives, sur notre système ?

En second lieu, et c’est le nerf de la guerre, diriez-vous que les sommes qui apparaissent perdues dans les comptes, que ce soit à la suite d’erreurs ou de fraudes, représentent un fardeau significatif pour notre système de protection sociale ? Sont-elles imputables aux volumes en cause ? Est-il même seulement possible de les réduire en deçà d’un certain seuil inévitable ?

(MM. Franck von Lennep et Morgan Delaye prêtent serment.)

M. Franck von Lennep, conseiller maître à la Cour des comptes, ancien directeur de la sécurité sociale. En introduction, je tiens à préciser que je ne m’exprime pas au nom de la Cour des comptes, mais en tant qu’ancien directeur de la sécurité sociale. Vous avez auditionné au début de vos travaux le président de la sixième chambre. C’est bien lui qui a mandat pour s’exprimer au nom de la Cour.

Concernant votre question sur les apports de la certification ainsi que son rôle dans l’architecture globale et le pilotage de la sécurité sociale, permettez-moi de revenir rapidement sur l’historique. Nous avons construit la compréhension et la lisibilité des comptes de la sécurité sociale de façon progressive. D’une certaine manière, la certification vient parachever ce processus et elle nous offre des moyens d’action. Mais nous avions déjà construit auparavant d’autres outils qui nous donnaient des leviers de transparence et de lisibilité. C’est le cas de la Commission des comptes de la sécurité sociale, créée en 1979, des lois de financement de la sécurité sociale instituées en 1996, avec leurs tableaux de chiffres approuvés par le Parlement et leurs annexes, ainsi que du passage en comptabilité en droits constatés à la fin des années 1990. C’est là, à partir de la fin des années 1990, que nous avons commencé à avoir une vraie vision économique de la sécurité sociale, en ne nous limitant plus à une simple approche de trésorerie. La certification, arrivée quelques années plus tard, a permis de consolider et d’améliorer notre comptabilité en droits constatés. À ce titre, elle était absolument utile et même nécessaire, mais elle s’inscrit dans ce mouvement de progrès continu.

De ce que j’ai pu observer en tant que directeur de la sécurité sociale, l’utilité de la certification, au-delà de donner des garanties sur la sincérité des comptes, est aussi d’aider les administrations et les caisses de sécurité sociale dans leur mission de contrôle interne, de maîtrise des risques et d’identification des écueils les plus importants. Elle concourt, dans le dialogue, à cibler et à orienter l’action vers les sujets à enjeux majeurs. Le passage en droits constatés aurait de toute façon conduit à ce travail, mais mon sentiment est que l’intervention d’un auditeur externe procure des leviers à la direction de la sécurité sociale. Elle nous a offert une meilleure compréhension des enjeux, malgré la complexité de la procédure. Cela nous a aidés dans notre dialogue, dans la fixation d’objectifs stratégiques et dans l’exercice de la tutelle sur les caisses de sécurité sociale. Cet exercice, indépendamment de son résultat et des impossibilités ou refus de certification, est utile pour progresser collectivement.

Les refus et impossibilités de certification récents ont des raisons qu’il est important de comprendre. Vous avez auditionné la Cour des comptes et les directeurs des caisses nationales de sécurité sociale. Derrière ces absences de certification se trouvent des motifs sur lesquels il faut travailler et qui doivent conduire à des améliorations. En cela, ils illustrent l’utilité du processus.

Concernant votre question relative aux sommes perdues, le débat est similaire à celui sur la lutte contre la fraude. D’une part, ces montants restent marginaux par rapport à l’ensemble des prestations et des cotisations. D’autre part, s’assurer que l’on verse le bon droit à la bonne personne constitue un enjeu de politique publique majeur pour des raisons d’équité, de cohésion sociale et de confiance dans notre système, mais aussi pour des raisons financières, même si ces dernières sont moindres. On ne ramènera pas la sécurité sociale à l’équilibre simplement avec le paiement à bon droit. Les montants en jeu ne sont pas à la hauteur de nos 20 milliards d’euros de déficit. Néanmoins, lorsque l’on définit des plans de retour à l’équilibre ou que l’on recherche des gains d’efficience dans la sécurité sociale, nous savons que, sur le plan budgétaire, des marges de manœuvre existent. Le paiement à bon droit doit être recherché pour le bon usage des finances publiques, mais aussi pour leur redressement.

Ces sommes peuvent être réduites. Toutefois, comme dans toute organisation de grande taille, le risque zéro n’existe pas. Tous nos objectifs, avec le pilotage de la sécurité sociale et les indicateurs de risque financier, visent à les réduire. Lorsqu’ils augmentent, c’est une alerte. Des objectifs existent dans les conventions d’objectifs et de gestion. Si nous étions idéalistes, chaque convention devrait assigner des objectifs de plus en plus stricts. Mais ce n’est pas ce qu’il s’est passé durant la période récente. Au moins avons-nous des objectifs et savons-nous où nous situer par rapport à nos ambitions !

Pour répondre à une autre de vos interrogations, je pense qu’entre l’établissement des comptes, la certification et les actions correctrices, nous disposons aujourd’hui d’un système qui a vocation à réduire le risque interne dans le paiement des prestations et le prélèvement des cotisations.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je vous remercie, messieurs, de votre présence. Nous sommes au cœur des raisons pour lesquelles mon groupe politique a demandé cette commission d’enquête. Outre le versant des recettes et celui des dépenses, il existe toute cette partie intermédiaire des flux financiers, de la gouvernance et du pilotage qui pose question. Nous nous apercevons, au fil des auditions, de l’extrême complexité de la gestion. Effectivement, on en vient à se demander si les périmètres sur lesquels nous travaillons sont, somme toute, maîtrisables. Avons-nous procédé comme il le fallait ? Ne faudrait-il pas achever la séparation des branches qui avait été entamée ? Est-elle en réalité terminée ? C’est toute l’interrogation qui rejaillit sur les transferts. Ne devrions-nous pas avoir des caisses plus compartimentées et plus maîtrisables, gérant des sommes bien moindres que la somme globale ? C’est surtout vrai, d’ailleurs, pour la dernière-née, la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, qui est aujourd’hui inaboutie.

Dans cette complexité, la certification a heureusement apporté des pistes de réflexion. Toutefois, sommes-nous vraiment en adéquation ? Pensez-vous les enjeux liés à la certification, notamment le contrôle interne, suffisamment pris en compte dans l’élaboration des conventions d’objectifs et de gestion liant les caisses à l’État ?

Je complète sans attendre mon propos sur les limites et les fragilités de la certification. Où se situent, au vu des réserves récurrentes des magistrats, les éventuels manquements, les éventuelles négligences ou fautes qui ont conduit la Cour des comptes au rapport de certification de 2025, qui nous a tous interpellés ? Si l’on regarde les rapports des trois années précédentes, on constate que certaines remarques reviennent. Comment se fait-il que l’on puisse en arriver là ? Et comment se fait-il que l’on ne s’en soit pas occupé plus tôt ?

M. Franck von Lennep. En ce qui concerne la prise en compte par la tutelle du contrôle interne et des objectifs de qualité, je vais tenter de l’expliquer de façon succincte. L’administration centrale dispose de plusieurs manières d’exercer la tutelle au nom des ministres sur les caisses de sécurité sociale, avec des objectifs de qualité de la gestion.

Les conventions d’objectifs et de gestion font partie de l’exercice de la tutelle. Lorsqu’elles sont établies, préparées, négociées, finalisées et signées, un accent assez fort est mis sur le contrôle interne, extrêmement présent dans toutes les caisses. Ensuite, durant le suivi, nous avions, de mon temps, au moins une longue réunion annuelle entre la direction de la sécurité sociale et les directeurs des caisses nationales, une fois disponibles tous les indicateurs de l’année précédente, afin de les examiner, d’identifier les retards par rapport à la cible assignée dans la convention d’objectifs et de gestion, et de discuter des plans d’action à mener.

Toutefois, la tutelle ne se limite pas à un suivi annuel de la convention d’objectifs et de gestion. De nombreuses réunions de pilotage, à court terme ou à horizon stratégique, sont organisées entre temps. Par exemple, je prenais part à une réunion mensuelle avec chacun des directeurs généraux pour suivre l’activité et les grands projets. Dans ce cadre, des échanges avaient systématiquement lieu sur les sujets de gestion, notamment sur les enjeux que nous pouvons retrouver dans la certification, avec des rapports d’avancement et des points d’alerte.

Au-delà de cette comitologie, il y a les enjeux stratégiques pour simplifier, améliorer et renforcer. Un exemple est le plan d’action demandé à la Caisse nationale des allocations familiales, et préparé avec ses équipes, à la suite du refus de certification du printemps 2023. Nous avions travaillé durant l’été sur un ensemble de mesures, finalisé à l’automne, qui a donné lieu à un courrier ministériel au directeur de la Caisse. Ce plan était directement issu des éléments identifiés par le rapport de certification. Je pense qu’il est d’ailleurs toujours en cours.

Une autre manière d’exercer la tutelle, plus opérationnelle, est de piloter les grands projets stratégiques ayant vocation à simplifier et à améliorer la qualité de la donnée. En effet, en sécurisant l’information entrée dans les systèmes de gestion, les risques d’erreur décroissent significativement. La direction de la sécurité sociale a pris part à trois grands projets de ce type au moins. Le premier est le répertoire de gestion des carrières unique, qui rassemble toutes les carrières de tous les régimes de retraite. Le deuxième est la déclaration sociale nominative, cette déclaration de l’employeur qui comprend les données sur les salariés, les salaires, les contrats ou encore les cotisations. Créée dans les années 2010, elle est maintenant généralisée dans le privé et elle l’est presque aussi dans la fonction publique, devenant le socle de notre sécurité sociale. Le troisième projet, qui s’appuie sur la déclaration sociale nominative, est le dispositif de ressources mensuelles, une base qui recueille une grande partie des revenus des ménages. C’est grâce à cela que nous avons pu mettre en œuvre la solidarité à la source, c’est-à-dire le préremplissage des données de revenus pour la prime d’activité, le revenu de solidarité active et quelques autres prestations. La gestion de la prime d’activité était auparavant d’une grande complexité en raison de la réglementation sur la base ressource. Alimenter automatiquement le niveau de revenu du ménage élimine une grande partie des erreurs à la racine.

Une des grandes orientations que nous avons soutenues dans les conventions d’objectifs et de gestion en application est le principe du « Dites-le-nous une fois ». Il s’agit de favoriser les échanges de données, et pas seulement sur le revenu : le dispositif embrasse également l’état civil et le relevé d’identité bancaire. Une donnée collectée une fois est partagée entre les acteurs publics. Cela simplifie les démarches pour les ménages. Les erreurs s’en trouvent réduites. Bien sûr, ce sont des projets de long terme qui soulèvent des enjeux importants. On ne peut pas toujours automatiser sans revenir vers l’usager. Par exemple, une personne peut ne pas vouloir produire à la caisse d’allocations familiales le même relevé d’identité bancaire qu’à la caisse primaire d’assurance maladie.

Concernant votre deuxième question, je pense qu’il faut relativiser : la situation n’est pas dégradée partout et pour toutes les prestations. Il y a évidemment des points de vigilance, mais aussi des points de satisfaction. Un rapport de certification met l’accent sur ce qui interroge et sur ce qu’il faut améliorer. Néanmoins, il y a évidemment de nombreux aspects positifs dans la gestion de la sécurité sociale.

Depuis les débuts de la certification, des observations d’audit ont toujours été effectuées par les certificateurs. Le refus de certification peut être justifié par des sujets purement comptables, pouvant donner lieu à débat sur la manière d’appliquer les normes en vigueur, ou par des éléments liés au contrôle interne mis en place à partir des années 1990 et dont la quatrième version date de 2022. Ce contrôle interne a précipité la professionnalisation des équipes, la meilleure implication des directeurs comptables et financiers dans la maîtrise des risques et un renforcement considérable de la capacité de pilotage des caisses nationales sur leur réseau.

Il y aura toujours des points de vigilance car de nouvelles prestations et de nouvelles réformes arriveront. J’ai noté, lors de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale de cette année, un débat sur l’entrée en vigueur du congé de naissance. Plus vous décidez d’avancer le versement d’une prestation avant d’avoir construit les systèmes d’information et de contrôle, plus vous prenez le risque d’affaiblir les contrôles pour pouvoir agir au plus vite, de devoir privilégier des calculs de prestations manuels et, finalement, de commettre des erreurs. Je suis prêt à prendre le pari que, lorsque la Cour des comptes examinera le versement de la prime de naissance 2026, elle constatera un grand nombre d’imprécisions. Face à la création de nouvelles prestations et politiques publiques, il est important de prévoir les bons contrôles dans les systèmes d’information, car il est impossible d’effectuer un contrôle manuel préalable de l’ensemble des prestations. Les contrôles postérieurs permettront d’identifier ensuite de véritables risques. La nécessité de construire de bons systèmes d’information constitue l’un des enjeux importants des conventions d’objectifs et de gestion. Des moyens importants ont été alloués aux caisses en ce sens.

La visibilité du processus de certification est liée à deux facteurs au cours de ces dernières années : le défaut de certification de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale en 2020‑2021, puis celui de la Caisse nationale des allocations familiales depuis trois ans. Concernant la Caisse nationale des allocations familiales, des effets mécaniques sont liés aux réformes de la prime d’activité. Les enjeux sont structurels et la non-certification a été utile pour développer les outils voués à améliorer, dans la durée, ces indicateurs financiers.

S’agissant de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, je rappellerai en tant qu’ancien directeur de la sécurité sociale que nous avons eu un débat avec la Cour des comptes afin de déterminer s’il fallait comptabiliser en 2020 ou en 2021 les cotisations des travailleurs indépendants suspendues en 2020 à cause de la pandémie. Nous considérions devoir les comptabiliser en 2021 en raison des règles comptables, contrairement à la Cour qui évoquait le caractère exceptionnel de la situation. Ce désaccord a été rendu public par le refus de certification.

Or, si le montant concerné s’élevait à plusieurs milliards d’euros, il faut rappeler que la question était uniquement de savoir sur quelle année le comptabiliser. J’ai été frappé de l’ampleur prise par ce sujet dans le débat national, comme s’il s’agissait d’une question de gestion de la sécurité sociale. Des opposants à un projet de transfert de recouvrement de l’Agirc-Arrco vers l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale ont même utilisé cet argument. Il faut donc faire preuve de prudence dans l’interprétation d’une non-certification.

M. Morgan Delaye, chef de service à la direction de la sécurité sociale. Effectivement, dans les conventions d’objectifs et de gestion se trouvent des indicateurs qui recoupent fortement ceux suivis par la Cour des comptes. Ces outils se déclinent aussi sous l’angle des systèmes d’information. Au-delà des actions de fiabilisation et de contrôle détaillées, les fiches et les actions prévoient des mesures fortes en termes de sécurisation des systèmes d’information, comme la certification et la vérification des logiciels des professionnels de santé. Ces actions d’ampleur sont destinées à prévenir toute saisie d’une information erronée.

L’approche de contrôle interne se retrouve donc dans des axes directement liés à la lutte contre la fraude, mais aussi dans le pilotage des systèmes d’information. L’automatisation progressive des systèmes est sans doute un des facteurs de sécurisation les plus puissants. Avec la déclaration sociale nominative, nous avons abouti à un système avancé, qui collecte de nombreuses données. Évidemment, cela signifie que ces systèmes d’information sont désormais à la fois une garantie de fiabilité et le maillon qui ne doit pas rompre. Beaucoup d’actions sont entreprises pour les sécuriser, assurer leur intégrité et leur bon fonctionnement, prévenir leur obsolescence. Lorsque de nombreuses réformes reportent les travaux de refonte, on aboutit à des systèmes obsolètes. Or, contourner un système d’information qui n’a pas été mis à jour impose de recourir à des procédures dégradées et manuelles, qui accroissent le risque.

Un travail considérable a été accompli pour restructurer la démarche des organismes au regard de leurs systèmes d’information. Nous disposons désormais de schémas directeurs des systèmes d’information, qui font l’objet d’un suivi strict en parallèle des conventions d’objectifs et de gestion. La génération de conventions d’objectifs et de gestion signée en 2023 et le schéma directeur des systèmes d’information ont vraiment mis l’accent sur la sécurisation et la rénovation des outils. C’est un enjeu financier majeur, mais absolument indispensable. Ne pas le faire génère du risque car des systèmes obsolètes sont incapables de répondre aux besoins, y compris lors de la mise en place d’une nouvelle réforme. Cette contrainte, qui doit rester sous contrôle, ne disparaît jamais : nous sommes en permanence obligés d’entreprendre des actions de rénovation, de sécurisation et d’adaptation des systèmes. Les conventions d’objectifs et de gestion ont tenté de généraliser une démarche beaucoup plus dynamique sur ces aspects depuis quelques années.

M. Franck von Lennep. Toutes ces questions de contrôle interne relèvent d’arbitrages budgétaires, y compris dans les conventions d’objectifs et de gestion. Nous avions obtenu des moyens supplémentaires pour les caisses dans la génération de conventions actuelle, notamment pour la lutte contre la fraude et les systèmes d’information. Mais ces moyens doivent aussi servir de nombreux autres objectifs comme l’offre et la qualité de service. Il y a, par exemple, le développement des politiques d’« aller vers ». Il faut arbitrer au mieux entre le service rendu aux assurés et la gestion interne.

Le même arbitrage existe dans le versement des prestations, entre la rapidité et la simplicité d’une part, et le contrôle d’autre part. Plus vous versez vite, plus le risque d’erreur grandit. C’est ce qui s’est passé pendant la crise pandémique. Les versements ont été effectués en mode dégradé, ce qui était assumé au plus haut niveau de l’État. Un équilibre est à définir entre la qualité du contrôle préalable et la célérité pour les assurés. Quand le constat s’impose d’une dégradation ou d’une lenteur excessive, on se dit qu’il faut arbitrer au détriment d’autres priorités. Assurer la meilleure gestion possible des prestations financées par des prélèvements obligatoires et fixées par des décrets est nécessaire. Mais les caisses ne se limitent pas à cela.

Mme la présidente Annie Vidal. Vous avez été directeur entre 2020 et 2024, une des périodes les plus denses pour la sécurité sociale avec la crise sanitaire. Certains voient dans ce moment l’apparition du déficit structurel de la sécurité sociale et de notre difficulté actuelle à revenir vers une trajectoire d’équilibre.

Je voudrais vous interroger sur la manière dont ont été gérés, financés et organisés les mesures du Ségur de la santé. Nous avons l’occasion d’en discuter à chaque projet de loi de financement de la sécurité sociale. Certains ministres des comptes publics ont affirmé ici même que ces décisions n’avaient pas été financées. J’aimerais comprendre, tout en précisant que je ne remets pas en cause la nécessité du Ségur, bien au contraire. Mais on peut s’interroger sur son financement, qui représente un coût supplémentaire reporté d’année en année.

M. Franck von Lennep. Ce sujet ne concerne plus la certification, mais les comptes de la sécurité sociale à proprement parler. En 2019, nous étions presque revenus à l’équilibre. En 2020 et 2021, les comptes ont plongé sous un double effet : beaucoup moins de recettes et beaucoup plus de dépenses pour la branche maladie. Au total, environ 50 milliards d’euros ont été dépensés du fait du covid‑19 entre 2020 et 2022. À partir de 2023, ces dépenses ont quasiment disparu et les recettes sont revenues, en dépit d’une petite perte pérenne. Normalement, nous aurions dû retrouver une trajectoire proche de celle que nous connaissions avant la crise, malgré une diminution structurelle de la croissance économique.

Ce n’est pas ce qu’il s’est passé. Après une amélioration en 2023, nous avons constaté une forte dégradation. Des effets sont liés à l’inflation. En effet, pendant un temps, l’inflation a joué différemment sur les recettes et sur les dépenses. Le solde structurel de déficit a augmenté jusqu’à atteindre près de 20 milliards d’euros. Dans ce total, les branches accidents du travail et maladies professionnelles, famille et autonomie sont proches de l’équilibre. Les deux branches les plus importantes, vieillesse et maladie, sont déficitaires. Le déficit de la branche vieillesse est pour l’instant limité, mais il va fortement s’accuser dans les prochaines années, malgré la loi de financement rectificative de la sécurité sociale de 2023 et la réforme des retraites qu’elle a mise en place.

Quant à la branche maladie, elle est en difficulté à hauteur d’une quinzaine de milliards d’euros, en grande partie à la suite du Ségur : elle serait certes déficitaire en son absence, mais on pourrait entrevoir une sortie de crise au prix de quelques efforts et de transferts de recettes d’autres branches. Or, actuellement, tel n’est pas le cas. Le Ségur représente entre 12 et 13 milliards d’euros, une partie en investissements et une grande partie en hausses de rémunération. Ces dépenses nouvelles ont été décidées pour la plupart à l’été 2020, puis complétées en 2021‑2022. Il faut se souvenir que les tensions à l’hôpital étaient déjà vives en 2019. La crise liée à la pandémie a simplement confirmé la nécessité d’un effort réel. En 2020, dans l’urgence de la crise, aucun financement n’a été prévu. C’était compréhensible alors en raison de l’absence de visibilité sur les cotisations et sur le calendrier de sortie de la pandémie. Mais, depuis 2020, la logique aurait voulu que l’on expliquât aux Français le coût pour le système de santé de la revalorisation massive des salaires des soignants. Aujourd’hui, ce choix politique est financé par le déficit, ce qui n’est pas la logique de la sécurité sociale et de la branche maladie. Des recettes correspondantes auraient dû être adoptées.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je voudrais revenir sur le point précédent. Notre système de sécurité sociale et ses acteurs sont-ils soumis à une obligation de moyens ou de résultats ? C’est une question que je me pose après nos nombreuses auditions. Il y a eu manifestement, en 2020, une prise de conscience qu’on ne pouvait pas continuer ainsi. Certes, les systèmes d’information étaient obsolètes, mais l’informatisation n’est pas nouvelle. Or, comme la Cour des comptes le dit régulièrement, certains logiciels n’ont pas de lignes comptables qui se suivent et il n’y a pas de congruence entre les différents logiciels de chaque branche, ni avec les branches annexes, les comptes de l’État ou les collectivités territoriales. Même si je veux bien croire que l’on tende peu à peu vers l’excellence, les remarques de la Cour des comptes restent très sévères, particulièrement concernant la branche famille, non certifiée trois fois. Lorsqu’il s’est présenté devant nous, le président de la sixième chambre n’a pas pu nous dire si elle serait finalement certifiée le 25 mai 2026. Si, trois ans après une action lancée en 2023, une non-certification pour des raisons de procédures internes est de nouveau décidée, cela posera question.

Un autre point me heurte énormément : au 31 décembre 2024, 25 à 28 milliards d’euros n’auraient pas été recouvrés, incluant les indus classiques non frauduleux et frauduleux. Compte tenu du fait que la fraude n’est pas estimable dans sa réalité, ce chiffre est sans doute sous-évalué. J’entends que vous avez créé des comités de pilotage sur le sujet, mais on ne peut pas faire porter la responsabilité aux seuls outils d’information. Des dysfonctionnements ont-ils été identifiés dans toutes les subdivisions de la direction de la sécurité sociale, des organismes, des ministères, et surtout au niveau local, dans les caisses d’allocations familiales et les caisses primaires d’assurance maladie, où les agents eux-mêmes disent achever les liquidations à la main ? Un long chemin reste-t-il à parcourir pour identifier l’organisation à l’origine d’éventuels manquements ou négligences ? Je n’ose pas utiliser le mot « faute » mais, en politique, ne pas prendre la bonne décision à temps n’est-il pas, à tout le moins, un manquement ? Une réelle recherche des dysfonctionnements est-elle effectuée ?

M. Franck von Lennep. Vos questions concernent le sujet des systèmes d’information historiques, mais aussi la période depuis 2020.

Concernant les systèmes d’information historiques, on sait depuis de longues années leur trop grande ancienneté. Ils sont constitués de centaines de systèmes différents. Les caisses engagent des refontes pour lesquelles elles ont besoin de moyens attribués dans les conventions d’objectifs et de gestion. La grande difficulté est que ces systèmes d’information sont composés de couches accumulées depuis les années 1970. Les informaticiens de l’assurance maladie nous prévenaient déjà, il y a vingt ans, de la complexité des refontes car tout doit être changé à la base. Tout le monde sait par ailleurs que des échecs existent, dans le privé comme dans le public. Or, aucun directeur de caisse n’a envie de se lancer dans un projet de plusieurs centaines de millions d’euros pour un échec à la fin. Des garanties sont nécessaires. Il revient aux dirigeants d’exposer, dans la stratégie relative aux systèmes d’information, les refontes en cours. Par exemple, le directeur de la Caisse nationale de l’assurance maladie a dû vous présenter la modernisation du versement des prestations des indemnités journalières, destinée à réduire les erreurs dans un cadre réglementaire très subtil. La difficulté n’est pas uniquement liée aux systèmes d’information dans ce domaine.

Au sein de la direction de la sécurité sociale, nous avons souvent plaidé en faveur des refontes des systèmes d’information et des simplifications. C’est extrêmement délicat car il y a toujours des gagnants et des perdants. Nous avons d’ailleurs eu peur que la solidarité à la source ne puisse pas voir le jour pour cette raison. Mais nous avons heureusement pu mener la réforme à bien car c’est un élément majeur pour la branche famille.

L’utilisation du terme « faute » est loin d’être appropriée. Le pilotage de très gros projets relatifs aux systèmes d’information est mené depuis toujours dans les caisses. Une bonne vision, un bon pilotage stratégique du directeur général, un bon directeur des systèmes d’information et de bonnes équipes, pouvant prendre appui sur des prestataires externes, sont nécessaires.

S’agissant de la période récente, j’ai constaté l’impact majeur de la réforme des allocations logement, qui a tout changé en interne dans les caisses d’allocations familiales. Durant quelques mois, nous nous sommes demandé si cela se passerait bien. Du point de vue des assurés, ce bouleversement n’a pas tellement été remarqué. Néanmoins, du point de vue des agents des caisses, il s’agissait d’un projet majeur. Alors que les aides au logement étaient calculées avant 2019 avec les données fiscales, transmises par l’administration fiscale à la caisse d’allocations familiales, l’information relative au revenu des ménages, sur la base de laquelle est calculée l’aide, a été du jour au lendemain fournie par la déclaration sociale nominative et le dispositif de ressources mensuelles. Ce sont les nouvelles bases de données en amélioration constante dont je parlais précédemment.

Notons que l’un des enjeux est que la déclaration sociale nominative et le dispositif de ressources mensuelles ne donnent pas tous les revenus. L’impact de cette réforme, juste et venue d’une volonté de faire des économies sur les aides au logement grâce à la contemporanéisation, a été sous-estimé à l’origine par la branche famille. Au moment de la mise en œuvre, nous avons compris qu’il s’agissait d’un changement de procédure ayant conduit, dans les caisses d’allocations familiales, à établir des priorités et, probablement, à dégrader la qualité sur d’autres prestations afin de consacrer des gestionnaires à la liquidation des aides au logement. Depuis 2020, notamment du fait de l’amélioration du dispositif de ressources mensuelles et de la déclaration sociale nominative, nous remontons lentement la pente à la suite de ce qui a constitué un choc externe lié à une décision de réforme.

M. David Magnier (RN). Les rapports de la Cour des comptes indiquent plusieurs non-certifications sur certaines branches. Peut-on considérer qu’une branche dont les comptes ne sont pas certifiés présente un risque pour la soutenabilité des finances publiques ?

Par ailleurs, la sécurité sociale a connu, au cours des vingt dernières années, de très nombreuses réformes législatives et réglementaires modifiant les règles d’ouverture des droits, de calcul des prestations et de recouvrement des cotisations. Les systèmes d’information sont-ils adaptés à cette instabilité normative permanente ? Les réserves de certification sont-elles en partie la conséquence de couches successives d’adaptations informatiques non structurées ? Plus précisément, disposez-vous d’une estimation du délai nécessaire pour mettre à jour un logiciel de gestion de prestations ou du recouvrement après une réforme significative ? Ces délais sont-ils compatibles avec les calendriers d’entrée en vigueur fixés par le législateur ? Peut-on considérer qu’un délai trop court entre l’adoption d’une réforme et sa mise en œuvre opérationnelle augmente mécaniquement le risque d’erreurs, d’indus ou d’anomalies comptables ? Enfin, la Cour estime-t-elle qu’un moratoire normatif ou une planification pluriannuelle des réformes permettrait une réduction significative des erreurs de gestion et une plus grande fiabilité des comptes sociaux ?

M. Franck von Lennep. Je rappelle en préalable ne pas répondre au nom de la Cour des comptes. Concernant la soutenabilité des finances publiques, les enjeux mis en avant par la certification sur un certain nombre d’indus et d’erreurs, qui sont réels et qu’il ne s’agit pas de nier, ne sont pas à la maille des enjeux des finances sociales et des 20 milliards d’euros de déficit. Ce que montre la certification n’explique pas le déficit de la sécurité sociale, qui découle bien plus du non-financement du Ségur et donc de décisions politiques.

Je ne sais pas s’il existe une instabilité normative. Mais il est vrai que la loi de financement de la sécurité sociale comporte presque chaque année des mesures nouvelles sur les cotisations et sur les prestations, avec souvent des impacts sur les systèmes d’information. Ces aspects opérationnels sont peu pris en compte lors des débats parlementaires, mais ils peuvent être documentés au cours de la préparation du projet par le gouvernement et dans l’étude d’impact. En général, lorsque le gouvernement inclut une mesure nouvelle dans un projet de loi de financement de la sécurité sociale, elle a été préalablement instruite et des discussions ont eu lieu entre la direction de la sécurité sociale et les caisses de sécurité sociale afin de déterminer une date d’entrée en vigueur.

Le délai moyen de mise en œuvre d’une réforme est difficile à donner, mais il est souvent de 18 mois. Je me souviens de la contemporanéisation du crédit d’impôt pour les services à la personne, un très gros chantier qui, mis en œuvre sous pression, a généré un risque de fraude. Plus il faut aller vite, souvent pour des raisons politiques, plus on court un risque d’indus ou de fraude. Il ne s’agit pas de renoncer aux réformes. Cependant, du point de vue de la certification et en raison des risques encourus, il faut laisser le temps aux gestionnaires de mettre en place les bons systèmes d’information, disposant des contrôles appropriés.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour l’exhaustivité et la qualité de vos réponses.

18. Audition, ouverte à la presse, de M. Jean‑Pascal Beaufret, inspecteur général des finances à la retraite, ancien directeur général des impôts. (jeudi 12 février 2026)

La commission d’enquête auditionne M. Jean‑Pascal Beaufret, inspecteur général des finances à la retraite, ancien directeur général des impôts. ([18]).

Mme la présidente Annie Vidal. Nous continuons cette journée d’auditions et je remercie de sa présence M. Jean-Pascal Beaufret. Vous êtes un expert en matière financière puisque vous avez occupé divers postes à la fois dans le secteur public, comme inspecteur des finances, chef de service à la direction du Trésor et directeur général des impôts, mais aussi dans de grandes entreprises privées. Vous intervenez fréquemment dans le débat public, notamment sur la question des retraites.

Un questionnaire complet vous a été transmis par notre rapporteure préalablement à cette audition. Toutes les questions qu’il contient ne pourront peut-être pas être abordées, mais nous vous invitons à communiquer ultérieurement les éléments que vous jugeriez utile de porter à notre connaissance.

Avant de vous faire prêter serment et de passer la parole à la rapporteure, il revient à la présidence de poser quelques brèves questions destinées à introduire les débats. Je vous rappelle, à titre liminaire, que nos investigations portent principalement sur la dimension comptable de la protection sociale et sur les incertitudes qui s’y attachent, davantage que sur les choix strictement budgétaires effectués par le pouvoir politique.

Diriez-vous justement que nos normes comptables corsètent et brident nos choix politiques ? Sont-elles une clef d’analyse neutre ou induisent-elles des conséquences sur les choix du législateur ? Par ailleurs, et c’est une question qui pourra servir de base à vos développements : diriez-vous que le système fonctionne bien ? Dans la négative, comment l’améliorer ?

(M. Jean-Pascal Beaufret prête serment.)

M. Jean-Pascal Beaufret, inspecteur général des finances à la retraite, ancien directeur général des impôts. Je souhaiterais préciser d’emblée que je m’exprime ici en mon nom propre, en tant que citoyen averti ayant commencé à travailler sur ces sujets en lisant les 1 100 pages d’études d’impact des deux dernières réformes des retraites. J’ai constaté que cette importante documentation ne contenait pas même une seule feuille de compte globale, consolidée, comptable, exacte et certifiée de l’ensemble du système de retraite français. Cela m’a paru si étonnant que je me suis investi dans le sujet, comme un citoyen qui cherche à contribuer à rétablir les finances publiques françaises de l’intérieur, par nous-mêmes et non à la suite de l’intervention d’autres autorités.

Je pense que votre sujet, l’incertitude budgétaire et financière de la protection sociale au sens large, vient moins de l’absence de contrôle interne et des systèmes, que vous analysez avec efficacité séance après séance, que du caractère désuet et trompeur du cadre financier de la protection sociale en France, qui inclut la sécurité sociale et les autres régimes. J’évoquerai trois raisons pour cela.

La première raison est que les dépenses sont dans une case tandis que leur financement est souvent dans une autre. C’est un jeu de bonneteau que l’on peut déceler à travers les transferts et les subventions croisées entre administrations. La solution est extrêmement simple. Elle vous a été suggérée par M. Robert Ophèle, président de l’Autorité des normes comptables, qui a énoncé la priorité des priorités : présenter des comptes combinés. Je ne parle pas de comptes consolidés car, en termes comptables, cela suppose l’existence d’un capital (equity) sur lequel des mouvements interviennent. Ici, il n’y en a pas, ni d’ailleurs de propriétaire global. En revanche, combiner les comptes est fondamental. Sans cela, nous ne comprendrons rien au financement de la sécurité sociale et à son impact. Alors qu’ils étaient entendus au sujet de la Caisse d’amortissement de la dette sociale par les rapporteurs de la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale au sujet de la gestion de la dette sociale, les professeurs d’université Rémi Pellet et Philippe Trainar ont dit que les comptes que vous votez n’ont aucun sens. Leurs propos ne concernaient pas uniquement la Caisse d’amortissement de la dette sociale. Ils expliquaient, par exemple, que les soldes par branche de la sécurité sociale sont dépourvus de sens dans la mesure où ils sont calculés après transferts.

La deuxième raison, plus grave à mon avis car la première est assez facile à résoudre, est que des classements d’opérations sont erronés en comptabilité nationale et en comptabilité publique, notamment sur les retraites. Il existe en particulier une confusion entre ce qui relève d’une cotisation et ce qui relève d’une subvention pour les régimes de retraite des fonctionnaires, ce qui fausse considérablement l’ensemble des comptes de la sécurité sociale et de la protection sociale.

La troisième raison pour laquelle ce cadre est désuet et trompeur, c’est le caractère incomplet et tronqué de l’information qui vous est fournie, ainsi qu’aux citoyens, bien qu’elle soit précisément définie sous le contrôle du Conseil constitutionnel.

Je vous ai déjà communiqué un projet d’article, qui sera probablement publié dans une revue sérieuse dans un mois. J’ai reconstitué les comptes de la sécurité sociale sur neuf ans à partir de la base de données sérieuse que sont les rapports à la Commission des comptes de la sécurité sociale. Selon mes calculs, la sécurité sociale a concouru aux déficits publics à hauteur de 570 milliards d’euros depuis 2017, contre les 141 milliards d’euros que vous avez votés. Cela représente 49 % des déficits publics sur neuf ans. Pour 2024, par exemple, le déficit voté atteint 15 milliards d’euros. En réalité, si l’on affecte les vrais financements aux dépenses concernées, il est de 64 milliards d’euros. Il sera de 71 milliards d’euros en 2025, contre une prévision de 23 milliards d’euros. Vous trouverez le détail de ces calculs, non pas au milliard près, mais au million près, dans l’article à paraître que je mentionnais. L’intérêt est de reconstituer des comptes combinés dans lesquels on relie aux dépenses les prélèvements obligatoires affectés à ces dépenses.

Un point de méthodologie est important : un déficit public correspond à des dépenses considérées publiques, auxquelles sont soustraits des prélèvements obligatoires, cotisations ou impôts, en omettant quelques recettes annexes. Si cette règle vaut pour le déficit public global que nous notifions à l’Union européenne, elle vaut aussi pour les sous-ensembles. Lorsque le Parlement affecte des recettes à un sous-ensemble, qu’il s’agisse des retraites, de la sécurité sociale, de l’assurance maladie ou des collectivités territoriales, on peut calculer un solde en comparant ces recettes aux dépenses. Les transferts ou subventions entre institutions publiques ne changent rien car on ne peut pas compter deux fois une dépense effectuée par une administration publique pour le financement d’une dépense finale. Il faut retirer les relations intermédiaires entre les institutions publiques pour comprendre l’origine des déficits publics. Or, nos comptes actuels ne nous disent pas si le déficit vient d’un excès de fonctionnaires de l’État, d’une trop grande générosité de la sécurité sociale ou du mille-feuille territorial.

Commençons par évoquer le champ des administrations de sécurité sociale, qui fait l’objet de l’article liminaire des projets de loi de financement de la sécurité sociale. Il prévoit que l’État engage 500 milliards d’euros de dépenses, les collectivités locales 300 milliards d’euros et les administrations de sécurité sociale près de 900 milliards d’euros en 2024. Mais il vous dit aussi que l’État supporte 90 % du déficit, soit 150 milliards d’euros, et les collectivités locales 20 milliards d’euros quand, hors années de pandémie, les administrations de sécurité sociale sont généralement en excédent. Comment est-il possible que la moitié des dépenses publiques n’engendre aucun déficit, voire des excédents modestes, tandis qu’un tiers de ces dépenses en génère 90 % ? Si, en tant que ménage, il me manque 1 000 euros à la fin du mois, je ne prétendrai pas que certains postes de dépenses étaient bénéficiaires tandis que d’autres étaient déficitaires. Je répartirai le déficit au prorata de mes dépenses. Appliqué aux finances publiques, cela donnerait 33 % du déficit pour l’État, 15 % pour les collectivités locales et 50 % pour les prestations sociales. Les articles liminaires que vous votez sont donc inexacts pour trois raisons.

Premièrement, le périmètre des administrations de sécurité sociale n’inclut pas le régime de sécurité sociale des pensions civiles et militaires de retraite de l’État. C’est pourtant un régime de sécurité sociale, dont vous votez le budget dans la loi de financement de la sécurité sociale et qui représente 64 milliards d’euros en 2024. Il est ontologiquement dans les administrations de sécurité sociale. Or, dans les comptes de comptabilité nationale, il est rapporté dans l’État. S’il existait une caisse autonome des retraites des fonctionnaires, elle deviendrait une administration de sécurité sociale à part entière. Les dépenses des administrations de sécurité sociale sont donc sous-estimées de 64 milliards d’euros, et la contribution du régime des retraites de l’État au déficit d’environ 44 milliards d’euros. On m’oppose le critère institutionnel de la comptabilité nationale, qui fait qu’il faut rapporter ces éléments à l’entité. Pourtant, ce critère n’est pas intangible, comme le montre le déclassement du régime de retraite additionnelle de la fonction publique, finalement classé en fonds de pension privé. Il serait simple de corriger l’article liminaire en y incluant vraiment toutes les administrations de sécurité sociale.

Deuxièmement, l’article que vous votez n’est pas crédible en raison du traitement de la Caisse d’amortissement de la dette sociale. On lui a affecté la contribution au remboursement de la dette sociale, qui est sa véritable ressource, et une partie de la contribution sociale généralisée, ce qui est une politique de sapeur Camember : boucher un trou mais en ouvrir un autre ailleurs, puisque les sommes en question manquent ensuite pour les dépenses courantes. La Caisse d’amortissement de la dette sociale a 16 milliards d’euros de recettes. La mention de la dette sociale dans son nom n’est pas justifiée, car il s’agit d’une dette dont l’État a débarrassé la sécurité sociale. En effet, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale s’est vue refinancée par des emprunts obligatoires émis par la Caisse d’amortissement de la dette sociale. Dans la mesure où il s’agit d’une dette de l’État, inscrire ces recettes dans les comptes des administrations de sécurité sociale est injustifié, d’autant plus que ces 16 milliards d’euros de recettes, affectés au remboursement du principal, sont mis en face des dépenses courantes de sécurité sociale dans les comptes de comptabilité nationale. Cela n’est pas satisfaisant car vous ne pouvez pas inclure un élément qui sert à rembourser le passé dans les dépenses courantes de l’année.

Troisièmement, l’article liminaire que vous votez est établi après transferts. En effet, chaque administration transfère de l’argent aux autres. Dans les lois de financement de la sécurité sociale, vous votez 878 milliards d’euros de dépenses totales en 2024, alors que le compte des administrations publiques représente 110 milliards d’euros de moins. L’article liminaire ne porte pas sur un compte combiné. De ce fait, vous ne pouvez pas comprendre l’impact de chaque sous-secteur de la comptabilité nationale sur le déficit public. Ma proposition est simple : fournir, à l’appui des lois de financement, les dépenses, recettes et soldes des administrations de sécurité sociale sans les produits fiscaux de la Caisse d’amortissement de la dette sociale, en y intégrant le régime de retraite de la fonction publique sur la base de taux de cotisation de droit commun. Il est simplement question que, pour le Parlement, le gouvernement simule ce que serait une caisse de retraite séparée, en enlevant les recettes de la Caisse d’amortissement de la dette sociale. Vous verriez alors que les administrations de sécurité sociale ne sont pas en excédent, mais en déficit de 60 ou 70 milliards d’euros par an.

Une autre remarque est que le champ de la sécurité sociale est incomplet, ce qui entraîne des conséquences importantes. Il ne couvre que 79 % de la protection sociale. Sont exclus les régimes complémentaires de retraite (118 milliards d’euros en 2024), le chômage (37 milliards d’euros) ainsi que les hôpitaux. J’en comprends les raisons historiques, liées au pilotage par les partenaires sociaux. Mais, depuis 2019, l’Union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (Unédic), le régime chômage et les régimes complémentaires partagent de la taxe sur la valeur ajoutée et de la contribution sociale généralisée avec les organismes de la sécurité sociale. Il n’y a donc plus de raison d’exclure ces régimes d’une vision élargie de la protection sociale, même si les partenaires sociaux gardent l’initiative. Rien n’empêche le gouvernement de fournir un compte consolidé ou combiné de l’ensemble de la protection sociale.

L’une des conséquences de ce champ trop étroit de la sécurité sociale est que l’information sur les retraites est tronquée. Vous ne disposez jamais d’un compte global et comptable des retraites. Il me semble que le premier document officiel à le présenter a été le rapport de la Cour des comptes du 21 février 2025. Il n’y en avait pas pour les réformes de 2019 et 2023. Retraites complémentaires et retraites de base ne sont jamais mises ensemble dans un compte des retraites simple et compréhensible. Ce dernier devrait distinguer les dépenses, prestations contributives et non contributives, et les recettes, qu’elles soient des cotisations, des impôts transférés par le Parlement ou des subventions. Vous verrez alors où est le besoin de financement des retraites. Dans le compte envoyé à Bruxelles, les subventions reçues par les caisses de retraite ne peuvent pas être comptées deux fois, au titre de la dépense de retraite et au titre de la dépense de l’administration qui finance les caisses de retraite. Une division simple serait nécessaire dans un compte unique et consolidé, que le Parlement ne voit jamais.

On me répond qu’il y a les rapports du Conseil d’orientation des retraites. Permettez-moi une remarque de citoyen inquiet : quand les comptes ne sont pas fournis par l’administration sous la responsabilité du gouvernement, mais par un organisme paritaire, ils sont probablement suspects ou discutables. La comptabilité est un art noble. Je m’étonne toujours de voir le soin de discuter la manière de présenter les comptes confiés à un organisme de 41 personnes, comptant 18 représentants professionnels et syndicaux. Or, il n’y a pas de multiples manières de présenter les comptes. Il n’y a que la manière officielle qui est employée dans les documents transmis à l’Union européenne. Les rapports du Conseil d’orientation des retraites sont extrêmement prolixes sur le futur ; concernant le passé toutefois, je conteste le périmètre, qui exclut volontairement le régime de retraite additionnelle de la fonction publique, le régime complémentaire de cinq professions médicales financé par la Caisse nationale de l’assurance maladie ou encore six à sept régimes spéciaux. L’agrégation statistique du Conseil d’orientation des retraites n’est donc pas un compte des retraites et ne porte, sur le passé, que sur environ 98 % des retraites obligatoires.

L’information est aussi tronquée car il n’y a pas d’individualisation entre cotisations et subventions dans le compte des deux régimes de fonctionnaires, ce qui est grave. Je vous communiquerai un document publié par un universitaire, M. Gabriel Lattanzio, qui montre sur son bulletin de traitement que, pour un revenu brut de 3 100 euros avant impôts sur le revenu, son employeur verse 3 300 euros de cotisations. Si, en tant que professeur, l’État dépense 7 600 euros pour me payer 3 100 euros, je récrimine et je refuse d’entendre que l’éducation nationale manque de moyens. Notons qu’en 2024, 25 % du budget de 87 milliards d’euros du ministère de l’éducation nationale sont consacrés au compte d’affectation spéciale Pensions, et, dans ces 25 %, on peut estimer qu’il y a 6 % de vraies cotisations et 19 % de subventions.

Cette écriture budgétaire du compte d’affectation spéciale Pensions, où une contribution est facturée au ministère et traitée comme une cotisation par l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), a de lourdes conséquences sur les comptes publics. Elle majore, de manière non opérationnelle, des dotations ministérielles et elle fausse les comparaisons internationales. En opérant le bon calcul, on découvre que les dépenses sont plutôt moins élevées en France qu’ailleurs. Nous voyons bien le conflit entre les investissements futurs et la retraite. Par ailleurs, lorsqu’il est affirmé que nous avons atteint 2 % du produit intérieur brut en effort de défense, il faut en réalité soustraire 0,3 point consacré au paiement des 10 milliards d’euros de contribution du ministère des armées et des anciens combattants au compte d’affectation spéciale Pensions, la cotisation de l’employeur étant de 126 %. Cette écriture budgétaire affecte aussi la comptabilité nationale, car, selon un principe, une cotisation est une rémunération versée au salarié, qu’il reverse ultérieurement au régime social. Étant une cotisation, elle entre dans la masse salariale, et donc dans la valeur ajoutée des fonctionnaires. Or, le produit intérieur brut est composé d’une valeur ajoutée non marchande, majorée du montant de la part subventions. Une subvention ne peut pas être appelée cotisation. Un auditeur qui constaterait la manière dont ces éléments sont traités dans les comptes émettrait des réserves sur la qualification.

Mme la présidente Annie Vidal. Les magistrats de la Cour des comptes examinent ces éléments.

M. Jean-Pascal Beaufret. Les auditeurs de la Cour des comptes sont tenus par ce qu’ils ont écrit pendant trente ans et par le système dans lequel ils vivent. Le rapport de la Cour des comptes de février 2025 indique que les retraites sont excédentaires, ce qui n’est pas crédible.

Je vous donne un exemple sur la part entre cotisations et subventions, en imaginant une personne qui commence à travailler à 21 ans dans un régime de retraite par répartition, qui part en retraite à 63 ans et qui meurt à 84 ans. Elle passe donc 21 ans pendant lesquels elle reçoit une pension contre 42 ans au cours desquels elle perçoit une rémunération sur laquelle des cotisations sont prélevées. Supposons un système stable, sans problème démographique ni dépenses non contributives dites « de solidarité », quel serait le taux de cotisation de droits contributifs à la retraite par répartition de cette personne ? Si le retraité perçoit les deux tiers de son revenu net antérieur en pension, le taux de cotisation est de 25 %. Ce calcul est logique. Une cotisation achète un droit à la retraite, comme une prime d’assurance. Le taux de cotisation normal dans un régime, hors questions démographiques et solidarité, est de l’ordre de 25 %. Vous vous apercevrez d’ailleurs que la plupart des pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques sont en dessous de 25 %. En France, le montant s’élève à 28 % pour les salariés mais, en raison d’allégements, il est en réalité plutôt de 26 %.

Ne pas distinguer cotisations et subventions dans le compte d’affectation spéciale Pensions est une grande lacune informationnelle. On me dit que la loi organique relative aux lois de finances nous en empêche. Or, ce n’est pas le cas. Il suffisait de dire, lors de la création du compte d’affectation spéciale Pensions en 2006, que des recettes de l’État autres que les cotisations peuvent le financer. La méthode concrète serait d’inscrire une importante subvention pour ordre dans le compte de la mission retraite, complément du compte d’affectation spéciale Pensions.

Mme la présidente Annie Vidal. Nous comprenons bien vos propos. Pour autant, la Cour des comptes connaît l’article liminaire et elle travaille en conséquence. J’entends les questions de périmètre que vous évoquez, qui sont très larges. En l’état actuel des choses, il semble que ce qui est présenté, avec les règles comptables et le périmètre définis, n’a jamais été qualifié de faux par les magistrats. J’entends cependant les extensions que vous suggérez et qui ont du sens.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Votre raisonnement pourrait paraître iconoclaste. Il s’agit en fait d’une lecture différente et d’une interprétation de ce que tout le monde peut lire. Je connais vos travaux depuis longtemps. Vous aviez eu l’amabilité de les présenter, particulièrement à l’occasion d’un projet de loi de finances, afin de voir ce qu’il en était de la natalité par rapport aux retraites.

Si l’on appliquait à la fois votre raisonnement et vos recommandations, quels seraient les modifications profondes et, surtout, les gains en matière de simplification et de répartition des cotisations et prélèvements ? Un système comme le nôtre est d’autant plus problématique que beaucoup de citoyens ont le sentiment de ne pas en avoir pour leur argent et de cotiser sans voir de retour. Ce sentiment émerge alors que nous avons tous accepté un système universel de solidarité nationale. Or, le consentement à cette solidarité s’émousse dès lors que la notion d’injustice apparaît pour cristalliser critique, rancœur et amertume.

Si l’on appliquait vos recommandations, y aurait-il une influence immédiate sur la vie quotidienne, au-delà de l’équilibre des comptes ? Aurions-nous moins de cotisations et moins de prélèvements ? Ma question vaut pour l’État, les collectivités territoriales et, dans une large mesure, la sécurité sociale.

M. Jean-Pascal Beaufret. Notre protection sociale a été conçue, puisqu’il s’agit de redistribution, sur un principe simple, que M. Dominique Libault vous confirmerait probablement, car personne ne l’infirme. Ce principe est que les sommes destinées à la redistribution pour les différents risques doivent être prélevées de manière concomitante par des prélèvements obligatoires. Si l’on présentait des comptes combinés transparents montrant que la totalité des régimes sociaux dépense 15 % de plus que les prélèvements obligatoires, déjà élevés, que vous leur avez affectés, la question deviendrait : comment baisser les prestations sociales de manière juste et sur le long terme, puisque nous ne voulons pas de prélèvements supplémentaires ? Il n’y a pas d’autre méthode car les prestations sociales en France sont trop généreuses. Alors que nous y consacrons déjà une quantité considérable de moyens issus de prélèvements obligatoires, la dépense effective est de 15 % supérieure, le complément étant assuré par des mouvements intermédiaires comme les transferts et les subventions.

Pour réduire les prestations de manière juste, il y a peu de choix : il faut agir sur les deux gros postes de dépense. La générosité de nos retraites, comparée à notre niveau d’activité, va forcément s’éroder. Cela signifie non seulement partir plus tard, mais probablement aussi éroder le niveau des pensions, comme l’Allemagne le fait depuis 2004 avec son coefficient de soutenabilité. Les retraites outre-Rhin sont indexées sur les salaires et le nombre des retraités supplémentaires est retiré du taux d’évolution. Elles représentent ainsi deux points et demi à trois points de produit intérieur brut de moins que les nôtres, soit 70 à 80 milliards d’euros de moins sur vingt ans. La retraite moyenne d’un Allemand est de l’ordre de 1 500 à 1 550 euros, contre 1 750 euros en France. Dire que nos retraites sont généreuses est un discours difficile à tenir, car on objecte immédiatement le faible montant de certaines pensions ou le fait d’avoir « cotisé toute sa vie ». Or, il existe des couples de retraités et des personnes disposant d’autres revenus. De plus, les retraités n’ont pas cotisé toute leur vie : seuls 66 % de cotisations ont été payées, le reste provenant des contribuables et de subventions, qui ont contribué à la dette.

La transparence est la condition pour qu’un début de consensus national émerge. Écrire dans les articles liminaires que la prestation sociale ne génère aucun déficit est inouï, puisqu’il s’agit de 50 % des dépenses. Des personnalités l’ont également affirmé. Édouard Philippe a souligné dans son livre publié en juin 2025 que nous nous sommes cachés la vérité par des tours de passe-passe comptables. En avril 2024, Bernard Cazeneuve a indiqué dans une tribune à L’Opinion que les retraites sont déficitaires de 70 milliards d’euros. François Bayrou a noté qu’elles représentent 50 % de notre dette publique. Enfin, Amélie de Montchalin a évoqué à plusieurs reprises au Parlement la nécessité d’une meilleure présentation des comptes publics. En revanche, tous nos responsables politiques, de droite comme de gauche, ne vont pas jusqu’à dire que nos retraites sont trop généreuses par rapport à notre travail ou que la gratuité des soins doit évoluer, par exemple avec l’instauration d’une franchise liée aux revenus.

Pour en revenir à l’information tronquée sur les retraites, je voudrais ajouter deux points. Tout d’abord, les avantages non contributifs, c’est-à-dire la solidarité, pourraient représenter jusqu’à 78 milliards d’euros, soit 20 % des dépenses de retraite. Malheureusement, ces dépenses ne sont pas comptabilisées dans les comptes des régimes. Les dépenses non contributives, telles que les dispositifs familiaux, de retraite anticipée ou de minimum de retraite, sont instituées par le Parlement. Or, ces avantages non contributifs n’étant ni comptabilisés ni publiés, ils ne sont pas représentés aux parlementaires. Il existe un sous-budget dans les retraites, évalué une fois tous les cinq ans. Il est possible que, parmi ces avantages non contributifs, on trouve, par exemple, que le dispositif des carrières longues coûterait environ 5 milliards d’euros. Des économies pourraient peut-être être trouvées. Mais les parlementaires n’ont pas connaissance de ces dépenses, car elles ne sont pas publiées et comptabilisées.

Ensuite, je souhaite évoquer le chiffrage de la démographie. Dans un système éclaté en 42 régimes, il en existe forcément qui ont peu de cotisants et beaucoup de retraités, et d’autres plus de cotisants et moins de retraités. Un régime par répartition obligatoire organise une compensation au regard de cette démographie. Nous avons théoriquement instauré une telle compensation en 1974. Mais elle représente 1,5 % des dépenses de retraite, ce qui est dérisoire. La compensation démographique entre régimes n’existe donc pas.

Je prends l’exemple du régime général des salariés et des régimes des pensions civiles et militaires de retraite de l’État. Le régime de l’État compte environ 1 cotisant pour 1 retraité, contre 1,5 cotisant pour 1 retraité dans le régime général des salariés. L’État a transformé en sociétés privées deux administrations, France Télécom et La Poste, perdant ainsi plus de 400 000 cotisants à son régime, remplacés par un nombre peut-être un peu plus faible de salariés privés ayant cotisé à la Caisse nationale d’assurance vieillesse et à l’Agirc-Arrco. Mais l’État n’a pas demandé à ces organismes de lui restituer les cotisations qu’ils touchaient sur les salariés de statuts privés pour financer les retraites, qu’il a continué de payer. Parmi les 44 milliards d’euros de subventions de l’État au régime des pensions civiles et militaires de retraite, une large partie est due au fait que les régimes des fonctionnaires et la subvention d’État paient le déficit démographique du régime général estimé à une vingtaine de milliards d’euros, beaucoup plus que France Télécom et La Poste réunis. Ces informations simples peuvent être reconstituées de l’extérieur. Le rapport du Conseil d’orientation des retraites devrait comprendre un chiffrage de la compensation démographique pour l’année 2024 afin d’identifier les raisons de la situation que nous connaissons.

Par ailleurs, les transferts financiers entre administrations tierces et sécurité sociale, ainsi qu’à l’intérieur du champ de la sécurité sociale, sont absolument trompeurs et faussent les comptes. En 2020, il y a eu 20 milliards d’euros de transfert en dépenses de la sécurité sociale, avec 18 milliards d’euros net, hors subventions de l’État, de transferts vers des administrations externes. Ce montant s’explique tout d’abord par 8 milliards d’euros pris en charge par la Caisse nationale de l’assurance maladie pour financer des politiques de prévention et de santé de l’État, notamment à travers les fonds d’intervention régionaux. Ces transferts sont toujours motivés et justifiés, mais je rappelle que, lorsqu’un transfert a lieu, il n’est pas possible de compter la dépense deux fois. C’est donc l’administration qui verse le transfert qui améliore son solde et l’administration qui le reçoit qui est en fait déficitaire. Ces fonds d’intervention régionaux sont à 60 % alloués aux hôpitaux pour des parcours de soin et, parfois, pour leurs difficultés financières. L’État s’est défaussé de la prévention et de la politique de santé sur la sécurité sociale.

Un autre transfert important, décidé lors du deuxième acte de décentralisation, concerne 6 milliards d’euros versés par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie aux départements pour l’allocation personnalisée d’autonomie et la prestation de compensation du handicap. Disposer de comptes consolidés permettrait de voir que la Caisse, qui n’a pas été créée pour alléger le fardeau que l’État n’a pas voulu assumer quand il a décentralisé deux types d’aides d’assistance, est très excédentaire avant le transfert de ces 6 milliards d’euros.

À l’intérieur de la sécurité sociale, les mouvements internes, également importants, représentent 16 milliards d’euros. La Caisse nationale des allocations familiales, excédentaire de 15 milliards d’euros, verse à la Caisse nationale d’assurance vieillesse et à la Caisse nationale de l’assurance maladie. S’il peut être justifié d’imputer à la Caisse nationale des allocations familiales le financement d’une partie familiale des retraites, il est nécessaire de faire apparaître que cette caisse consacre son excédent à combler un déficit. Ainsi, la Caisse nationale d’assurance vieillesse est déficitaire du montant des subventions qu’elle reçoit, tandis que la Caisse nationale des allocations familiales est excédentaire.

Les soldes par branche n’ont donc aucun sens. La réalité est que la Caisse nationale des allocations familiales, la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie et la part relative aux accidents du travail et maladies professionnelles sont largement excédentaires. Elles couvrent bien plus que le déficit de la branche maladie. Le véritable trou concerne la retraite. Or, le cadre comptable actuel de la sécurité sociale, en excluant les régimes complémentaires, ne permet de voir que 70 % des retraites, ce qui n’est pas satisfaisant. Ma proposition est donc, en complément de la loi de financement de la sécurité sociale, de fournir des comptes par branche avant refinancement entre administrations. Bien que la loi de financement de la sécurité sociale contienne des annexes, normées et établies sous le contrôle du Conseil constitutionnel, rien n’empêche, par exemple dans l’axe 3 relatif aux relations entre l’État et la sécurité sociale, d’intégrer des comptes par branche avant transferts, ce qui révèlerait la source des déficits.

Le comble, c’est l’Unédic ! Ses recettes excèdent les prestations d’une dizaine de milliards d’euros alors que sa dette a augmenté de 30 milliards d’euros entre fin 2016 et fin 2025. L’explication est que l’Unédic finance France Travail pour 5 milliards d’euros et les points de retraite des chômeurs à l’Agirc-Arrco pour 2,5 milliards d’euros. Au nom du fait qu’il couvre et cotise pour les périodes de chômage, l’Unédic dépense pour les retraites. Là encore, ce transfert doit être mis au jour. En outre, l’Unédic a récemment payé 2,5 milliards d’euros sous forme de moindre compensation d’exonérations de cotisations. Ce financement est absurde car l’État finance la retraite à travers l’Agirc-Arrco, son propre budget et France Travail par une dette, qu’il garantit par ailleurs, à l’Unédic.

Une loi organique modifiant la présentation des lois de finances et de financement n’est pas nécessaire, dans la mesure où il suffit d’une information claire et sincère sur des bases nettes. À partir de ces éléments, j’ai effectué un compte montrant qu’en 2024, 1 000 euros de dépenses propres des régimes sociaux incluant sécurité sociale, régimes complémentaires et Unédic ont été financés par des cotisations, la contribution sociale généralisée et d’autres impôts affectés pour 850 euros. Ces dépenses ont été complétées par 60 euros correspondant à une renonciation de l’État à des recettes de taxe sur la valeur ajoutée et par 90 euros de subventions à la retraite.

Ma proposition finale est donc d’instaurer une règle d’or pour la protection sociale : son financement doit être assuré à 100 % par des prélèvements obligatoires concomitants. Il faut constituer un canton et définir que la dépense baissera automatiquement sur trois à cinq ans dès qu’elle excédera les prélèvements obligatoires. Ce plan de réduction se concentrerait sur le niveau d’indexation des retraites et sur le reste à charge, sans oublier les mesures d’amélioration de l’offre, d’économies et de réduction de la fraude par ailleurs.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Pensez-vous qu’il faille mettre fin à la séparation des branches, précisément pour obtenir une comptabilité propre et des périmètres plus faciles à gérer ?

Mme la présidente Annie Vidal. Lorsque vous dites qu’il faut fournir des comptes par branche avant transfert, je rappelle que le tableau d’équilibre d’un projet de loi de financement de la sécurité sociale précise être « hors transferts ». L’information existe donc, mais elle mériterait peut-être d’être présentée plus directement.

Vous avez expliqué que les périmètres ne sont pas forcément les plus exhaustifs. Il est vrai que la structuration de notre système est telle que des dépenses et des recettes sont décrites, pour une part, dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale et, pour une autre part, dans le projet de loi de finances. Pensez-vous que cette séparation et cette affectation différente sont à l’origine de ce que vous décrivez comme des périmètres incomplets, sources d’une absence de vision globale des dépenses et des recettes affectées à une même thématique ?

M. Jean-Pascal Beaufret. Dès lors que les comptes sont combinés, le problème de périmètre disparaît. Prenons l’exemple de la mission Retraite. Dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, vous votez des régimes spéciaux de retraite, qui représentent au total une quinzaine de milliards d’euros de prestations. Or, l’État finance depuis des années huit de ces quinze milliards d’euros de dépenses, mais vous ne les intégrez pas dans le solde de la sécurité sociale. Il est tout de même inouï que la sécurité sociale ne prenne pas en compte un déficit, alors même que nous savons que ces régimes sont manifestement déséquilibrés, et donc bénéficiaires de subventions d’équilibre. Pour une fois, la situation est claire ; elle est d’ailleurs détaillée chaque année dans un tableau figurant dans les annexes du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Si vous disposiez des comptes combinés, le déficit de la sécurité sociale apparaîtrait et l’excédent de l’État disparaîtrait à hauteur de huit milliards d’euros.

Je reviens sur votre remarque technique concernant les tableaux d’équilibre. Ces tableaux aboutissent hélas à des soldes qui ne sont pas justes, car ils sont calculés après transferts. Le tableau d’équilibre vous indique, par exemple, que la Caisse nationale des allocations familiales est régulièrement excédentaire d’un ou deux milliards d’euros par an, ce qui est faux. Si l’on compare les impôts affectés à la branche famille aux dépenses des nombreuses prestations familiales légales et extralégales, le solde est en réalité un déficit de 15 milliards d’euros. Vous ne pouvez pas soutenir que verser 11 milliards d’euros par an à la Caisse nationale d’assurance vieillesse pour qu’elle finance des avantages familiaux pour les retraites constitue une prestation familiale. Ce n’est pas la réalité. Le tableau d’équilibre n’est donc pas révélateur de la situation avant transferts ; il ne fournit pas la contribution réelle de chaque branche aux déficits publics globaux.

Ce qui est intéressant est de pouvoir dire, en présentant à Bruxelles un déficit de 170 milliards d’euros, quelle a été la contribution de la Caisse nationale des allocations familiales à ce chiffre. La réponse est qu’elle a contribué à ce déficit à hauteur de 15 milliards d’euros, contre 80 milliards d’euros pour la retraite et 10 milliards d’euros pour la maladie.

Un responsable financier d’un groupe d’entreprises privées ne pourrait pas tenir la comptabilité que l’État pratique. Il ne comprendrait ni l’origine des bénéfices ni celle des pertes, sur laquelle il communiquerait au marché des informations fausses. Tout le débat qui nous occupe porte sur les moyens de déterminer la source des déficits en France. Si on ne peut pas dire aux Français d’où ils proviennent, en raison d’un mode de présentation financière au Parlement à la fois désuet et trompeur, on ne peut pas non plus indiquer la voie à suivre pour les réduire. Ce mode de présentation est effectivement désuet car il date du Plan Juppé de 1995, à une époque où nous n’avions pas les comptes nationaux et les obligations européennes qui nous imposent aujourd’hui de raisonner exclusivement en comptabilité nationale, et donc en comptes combinés. Tant que nous ne ferons pas la transparence financière sur l’origine des dettes, nous ne pourrons pas agir.

Par ailleurs, je pense bien entendu que les branches devraient être plus autonomes. Qu’elles entretiennent des liens financiers entre elles est une excellente chose, mais il est fondamental que leur véritable solde soit présenté avant ces transferts. Notons que 16 milliards d’euros circulent à l’intérieur des branches, ce qui n’est pas anodin, d’autant plus que ce montant est en forte augmentation.

M. David Magnier (RN). Les points que vous avez soulevés sont intéressants pour notre commission d’enquête. Ils offrent une vision claire des problématiques que nous traitons. Ce que vous avez indiqué au sujet des comptes combinés est fondamental. Avez-vous déjà présenté ces travaux aux différents gouvernements qui se sont succédé jusqu’à aujourd’hui ? Si oui, quelles ont été leurs réactions ?

M. Jean-Pascal Beaufret. Je ne l’ai pas fait pour la sécurité sociale, mais pour le sous-ensemble spécifique des retraites. Je cherche à établir, au million d’euros près, un compte combiné exact des retraites qui montre précisément quelle est la dépense, dans quelle caisse et dans quel régime, et comment cette dépense peut s’annuler avec des flux interrégimes. Il existe en effet des relations, comme l’adossement du régime des industries électriques et gazières sur la Caisse nationale d’assurance vieillesse et l’Agirc-Arrco, qui obligent à éliminer des écritures, car les adossements créent des liens, des « intercos » comme on les appelle en comptabilité. Ce travail, je l’ai présenté et même transmis à la Cour des comptes, qui l’a utilisé pour son rapport.

Je n’ai pas présenté de compte global de la sécurité sociale. Je vais le faire dans un article qui sera publié mi-mars. J’y donnerai un compte de la sécurité sociale sur neuf ans en reprenant les données de la Commission des comptes de la sécurité sociale. Je montrerai ce que serait le vrai compte combiné si l’on retirait les transferts en dépense vers d’autres administrations, ainsi que les transferts et subventions reçus d’autres administrations.

Mon exemple des huit milliards d’euros pour les régimes spéciaux est parlant : vous devez augmenter le déficit de la sécurité sociale de ces huit milliards d’euros que l’État consacre à payer des régimes sociaux. L’autre solution serait de ne pas inclure les régimes spéciaux dans le périmètre de la sécurité sociale. Si vous ne voulez pas que la sécurité sociale porte le déficit du régime des pensions civiles et militaires de retraite de l’État, il faut les en sortir et considérer qu’il ne s’agit pas d’un régime de retraite, mais d’une rémunération à vie des fonctionnaires. Ce serait une régression par rapport aux efforts d’harmonisation des systèmes de retraite depuis dix ou quinze ans. Toutefois, si vous intégrez les dépenses, vous devez admettre que celle-ci a été couverte par une contribution d’équilibre, qui est une subvention à hauteur de 90 %. Il faut alors retirer cette subvention des recettes de la sécurité sociale. C’est cela, un compte combiné, qui fait apparaître des réalités complètement différentes.

Je pense que cette idée de combinaison se heurte à l’hostilité de nombreuses administrations. C’est mon point de vue personnel. Je crois que l’illisibilité des comptes arrange finalement bien des gens. J’en ai discuté avec M. Dominique Libault, grand spécialiste du financement de la sécurité sociale. On m’oppose le cadre légal. Pourtant, et je l’ai dit à la ministre Amélie de Montchalin, aucune de mes propositions sur les quatre premiers sujets ne suppose de modifier les lois organiques relatives aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. Il s’agit simplement d’atteindre un niveau normal d’information et de communication financière du gouvernement envers le Parlement et l’opinion publique. Mon cinquième point, en revanche, concerne la règle d’or et la réduction automatique de la dépense sociale à due concurrence de son excès par rapport aux prélèvements obligatoires affectés, ce qui porterait essentiellement sur le niveau des retraites et sur le reste à charge maladie. Il relèverait, lui, d’une loi d’organisation des finances publiques.

Quand on a travaillé dans les finances de grandes entreprises cotées, on apprend que la transparence, bien qu’elle demande une forte discipline, constitue un énorme avantage car elle inspire confiance. On fait confiance à celui qui dit l’origine des choses, pas à celui qui pratique le jeu du bonneteau en disant : « C’est l’État qui paie ». Concernant la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026, on annonce un déficit de 19 milliards d’euros. Puis, au dernier moment, la somme des amendements parlementaires, quelles qu’en soient l’origine ou les causes, fait apparaître 4 milliards d’euros de transferts de l’État. Ce n’est pas crédible. Le déficit est-il de 19 ou de 23 milliards d’euros dans le référentiel utilisé pour la loi de financement de la sécurité sociale ?

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour votre regard et pour votre analyse, que nous avons eu plaisir à partager avec vous.

19. Audition, ouverte à la presse, de Mmes Céline Roy, directrice des assurés de l’étranger, et Stéphanie Toussaint, responsable du service administratif national d’identification des assurés. (jeudi 12 février 2026)

La commission d’enquête auditionne Mmes Céline Roy, directrice des assurés de l’étranger, et Stéphanie Toussaint, responsable du service administratif national d’identification des assurés. ([19]).

Mme la présidente Annie Vidal. Je remercie de leur présence Mme Céline Roy, directrice des assurés de l’étranger, et Mme Stéphanie Toussaint, responsable du service administratif national d’identification des assurés (Sandia). Mesdames, vous êtes les bienvenues devant cette commission d’enquête.

Le service administratif national d’identification des assurés est une division spécialisée de la Caisse nationale d’assurance vieillesse. Il est chargé de l’identification et de l’attribution du numéro d’inscription au répertoire (NIR) définitif pour les personnes nées à l’étranger. Situé à Tours, il vérifie les documents d’état civil et les titres d’identité, gère les doublons de numéro d’inscription ainsi que les demandes manuelles. Il alimente le système national de gestion des identifiants (SNGI) et le répertoire national inter-régimes. Il constitue donc un maillon essentiel pour l’obtention d’une carte Vitale définitive.

Nous disposons d’une heure pour nos échanges. Un questionnaire complet vous a été transmis préalablement à cette audition. Vous pourrez bien entendu compléter votre propos par tout document écrit que vous jugerez utile de porter à la connaissance de notre commission.

Permettez-moi d’ouvrir le débat avec deux questions d’ordre général. Premièrement, quel est le volume annuel actuel de doublons ou d’anomalies d’identification de numéro d’inscription au répertoire détectés et traités par votre service ? Quelles incidences ces cas ont-ils sur la fiabilité des bases de données inter-régimes et sur les flux financiers des différentes branches ? Deuxièmement, parmi les demandes d’immatriculation et de rectification d’identité traitées chaque année, quel pourcentage fait l’objet d’un contrôle documentaire approfondi ? Comment évaluez-vous le risque que des identités qui ne seraient pas parfaitement certifiées génèrent des prestations indues ou des erreurs de versement ?

L’article 6 de l’ordonnance n° 58‑1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires demande aux personnes auditionnées de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mmes Céline Roy et Stéphanie Toussaint prêtent serment.)

Mme Céline Roy, directrice des assurés de l’étranger. Mme Stéphanie Toussaint et moi-même sommes effectivement présentes aujourd’hui pour représenter le service administratif national d’identification des assurés qui, comme vous l’avez indiqué dans votre propos liminaire, constitue un maillon indispensable des opérations d’identification. Celles-ci sont le préalable nécessaire pour garantir qu’une personne dispose d’une identité unique dans notre système d’information.

Le service administratif national d’identification des assurés répond aux sollicitations des autres organismes de protection sociale. Lorsqu’un organisme reçoit une demande d’un assuré ne disposant pas de numéro de sécurité sociale, il nous adresse cette demande préalablement à tout versement de prestations et à toute analyse des conditions de recevabilité. C’est dans cette circonstance qu’un numéro de sécurité sociale peut être créé. Le service administratif national d’identification des assurés n’attribue jamais de numéro de sécurité sociale de sa propre initiative, mais uniquement à partir d’une demande d’un organisme de protection sociale. D’ailleurs, nous n’avons aucun contact direct avec les assurés ; nous agissons en tant qu’intermédiaire.

Pour attribuer ces numéros, nous nous fondons sur les pièces transmises par les organismes de protection sociale. Ces derniers opèrent un premier niveau de contrôle pour lequel ils disposent de différents outils. Parmi eux figure le guide de l’identification, un document qui précise l’ensemble des règles applicables et qui détaille la marche à suivre pour nous adresser les pièces requises pour l’immatriculation.

Ensuite, lorsque nous recevons la demande, nos collaborateurs, qui sont des experts en matière d’identification, opèrent un deuxième niveau de contrôle en analysant les pièces. Ils décident d’attribuer le numéro de sécurité sociale ou de rejeter la demande si les documents ne répondent pas à nos normes. Le processus organise donc des contrôles à différentes étapes.

En ce qui concerne le nombre de demandes, nous avons attribué un peu plus de 498 000 immatriculations au cours de l’année 2025. Face aux risques que vous avez évoqués, nous avons mis en place des dispositifs de contrôle et de vérification. Au sein de notre service, des collaborateurs supervisent les demandes traitées. Un deuxième niveau de contrôle est assuré par la direction comptable et financière. Ces différents niveaux nous permettent de délivrer les numéros de sécurité sociale avec le niveau de maîtrise qui est le nôtre aujourd’hui.

Mme Stéphanie Toussaint, responsable du service administratif national d’identification des assurés. En ce qui concerne la recevabilité des pièces, pour se voir attribuer un numéro de sécurité sociale en France lorsqu’on est né à l’étranger, il faut fournir un document d’identité en cours de validité ainsi qu’un acte de naissance en langue originale, accompagné d’une traduction en français. Des exceptions existent pour les assurés nés dans l’Union européenne ou dans la Confédération suisse, et pour ceux qui bénéficient d’un accord international.

Nos agents disposent d’outils émanant du ministère de l’intérieur. Nous avons accès à l’application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France (Agdref) pour contrôler les titres de séjour et au système Docverif pour les titres d’identité français. Nous consultons également une base documentaire sur les faux documents, nommée Fado (False and authentic documents online), notamment alimentée par la direction nationale de la police aux frontières. De plus, nous avons intégré dans notre propre applicatif, relié au système national de gestion des identifiants, un mécanisme qui permet aux techniciens de vérifier immédiatement dans chaque document la conformité de la zone de lecture optique (MRZ, machine readable zone).

Au cours de l’année 2025, nous avons effectué un peu plus de 5 % de supervision sur les dossiers immatriculés, ce qui représente près de 30 000 dossiers.

En matière de contrôle et de sécurité des pièces, nous organisons tous les trois ans, sur le conseil de la Cour des comptes et d’une précédente commission d’enquête parlementaire, un audit des pièces archivées au système national de gestion des identifiants en collaboration avec la direction nationale de la police aux frontières. La dernière évaluation, qui date de novembre 2025, a livré un résultat encourageant puisque le taux de dossiers contenant de fausses pièces s’établit à 2,25 %.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je vous remercie de vous être déplacées jusqu’à nous. Nous avions envisagé de nous rendre dans vos locaux, mais le temps nous a manqué. Votre présence est d’autant plus appréciable que la précision des identifications est un enjeu majeur, tant pour la qualité des comptes publics que pour répondre aux interrogations des citoyens. C’est un véritable défi de société dans un contexte où les mouvements internationaux de population s’accélèrent considérablement. Nous considérons que la présence sur notre sol est un privilège, qui doit pouvoir être justifié, de même que l’accès aux avantages que procure notre pays.

Nous avons besoin de saisir l’ensemble de votre fonctionnement. Si je comprends bien, une fois que vous avez procédé aux immatriculations, les données sont partagées avec le système national de gestion des identifiants, puis avec d’autres bases de données. Est-ce exact ? Pouvez-vous confirmer que l’identification à laquelle vous procédez n’ouvre aucun droit en elle-même ? Enfin, comment le numéro d’identifiant d’attente (NIA) se positionne-t-il par rapport au numéro d’inscription au répertoire dans votre démarche ? Je pose ces questions de manière très directe car je crois que nos concitoyens, comme nous-mêmes, ont besoin de la plus grande clarté sur ces procédures.

Mme Céline Roy. Je comprends la nécessité d’être parfaitement au clair sur ces sujets, qui peuvent paraître obscurs dans nos démarches administratives. L’enjeu de l’identification est en effet partagé par l’ensemble des organismes de protection sociale, et tout particulièrement par le service administratif national d’identification des assurés, en lien étroit avec la direction de la sécurité sociale. Nous travaillons ensemble au sein de comités trimestriels qui réunissent la direction de la sécurité sociale et les différentes caisses nationales, ce qui nous amène régulièrement à ajuster nos processus. Pour donner un exemple récent, la Belgique a introduit de nouveaux actes de naissance dotés de codes QR et de sécurités renforcées ; nous en tenons compte et nous adaptons nos procédures afin de rester au plus près des évolutions, toujours dans une logique de maîtrise des risques. Cette exigence de fiabilité de l’identification et de maîtrise des risques associés est partagée par l’ensemble de la sphère sociale.

Comme vous le souligniez, l’attribution d’un numéro de sécurité sociale n’ouvre pas droit à prestations. Ce sont deux choses distinctes. Le numéro de sécurité sociale permet d’identifier une personne. Ce sont ensuite les organismes de protection sociale qui procèdent à l’analyse des conditions de recevabilité pour le versement des prestations. Notre rôle consiste à attribuer le numéro de sécurité sociale. Le numéro d’identifiant d’attente a été imaginé pour répondre à ces enjeux de sécurisation.

Mme Stéphanie Toussaint. Effectivement, le numéro d’identifiant d’attente est exploité par les caisses primaires d’assurance maladie, les caisses d’allocations familiales et la mutualité sociale agricole. Ces organismes de protection sociale créent ce numéro d’attente, le plus souvent à partir d’un document d’identité, et il a vocation à être certifié pour devenir un numéro d’inscription au répertoire. Pour cela, l’assuré doit fournir, comme nous le disions, un document d’état civil accompagné d’une traduction en langue française.

Ce processus est encadré par des délais stricts. L’organisme de protection sociale dispose de trois mois pour faire certifier le numéro d’identifiant d’attente. Il relance régulièrement l’assuré pour obtenir les pièces nécessaires. Un assuré qui ne fournirait pas sa deuxième pièce d’état civil pourrait être suspecté de ne pas disposer d’un acte de naissance ou de posséder un acte non conforme. C’est pourquoi, au bout de trois mois, l’organisme met en demeure l’assuré de fournir cette pièce. À partir de six mois, il est en droit de suspendre les droits. Après neuf mois, il prononce la fin de l’instruction du dossier.

Si tout se déroule normalement et que l’assuré a fourni les deux documents requis, le numéro d’identifiant d’attente nous est adressé. Cela signifie que les organismes de protection sociale ont déjà effectué un premier contrôle sur les pièces, en vérifiant notamment la régularité du séjour, le document d’identité et la recevabilité de l’acte de naissance. Il revient alors au service administratif national d’identification des assurés de certifier l’identification dans le système national de gestion des identifiants. Le numéro d’identifiant d’attente devient alors un numéro d’inscription au répertoire.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Rencontrez-vous des difficultés particulières concernant les documents d’état civil ? Quels sont vos moyens, au-delà de l’outil Fado que vous avez mentionné, pour vérifier qu’il ne s’agit pas de fausses pièces ?

Mme Stéphanie Toussaint. Oui, nous rencontrons quelques difficultés. La plus fréquente, assez logiquement, tient au fait que la pièce d’état civil est obligatoire pour obtenir ou certifier un numéro d’inscription au répertoire. Or, il n’existe pas de banque de données mondiale des pièces d’état civil. Mme Roy a évoqué l’acte de naissance belge. Pour les actes européens, nous parvenons, en collaboration avec la direction nationale de la police aux frontières, à disposer de fiches de contrôle qui nous renseignent sur les points à vérifier comme la présence d’un filigrane, d’un papier spécifique ou d’une image holographique.

Pour certains pays, la situation est plus complexe. Le service administratif national d’identification des assurés prend appui sur une coordinatrice de la qualité en relation avec tous nos partenaires, mais aussi avec les ambassades et les consulats. Nous leur soumettons les pièces, après les avoir anonymisées, pour leur demander si le formalisme est conforme. En effet, de plus en plus de pays sécurisent leurs pièces d’état civil, mais il n’existe malheureusement pas de répertoire mondial.

Nous disposons néanmoins de plusieurs moyens de contrôle. Nous avons une base documentaire interne, classée par pays, alimentée soit par des confirmations de la direction nationale de la police aux frontières sur la recevabilité des pièces, soit par les ambassades et les consulats, soit enfin par les informations qui figurent dans les codes civils locaux. Nous effectuons ainsi plusieurs contrôles.

Mme Céline Roy. Ce sujet est au cœur de nos pratiques de travail. Nous avons des échanges réguliers avec la direction nationale de la police aux frontières et la direction de la sécurité sociale dans des comités trimestriels où nous abordons ces questions. Nous sommes dans une démarche d’amélioration continue : lorsqu’une nouvelle pièce est identifiée, l’ensemble de nos collaborateurs est informé des nouveaux points de contrôle. Notre documentation est mise à jour quotidiennement.

De même, le guide de l’identification destiné aux organismes de protection sociale est en cours de mise à jour, ce qui constitue un enjeu clef pour leur donner un accès direct à des informations à la page. L’amélioration continue de ce processus est une ambition collective. Nous ne pouvons pas nous permettre d’attendre sur ces sujets. Nous avons une obligation de réactivité, de détection et d’analyse de toutes les évolutions afin d’être le plus exacts possible dans nos traitements.

Mme Toussaint a mentionné l’évaluation conjointe avec la direction nationale de la police aux frontières, mais nous avons aussi fréquemment des temps d’information sur les changements en cours. Nous communiquons avec la mission interministérielle de coordination anti-fraude, ce qui nous permet de partager nos informations et de disposer d’un dispositif commun entre les différents acteurs. Une collaboratrice est d’ailleurs entièrement dédiée à cette dimension car c’est le cœur de notre mission. Nous nous devons de nous outiller comme il le faut et de surveiller les évolutions au quotidien.

Pour illustrer ce propos, nous accueillons au sein de notre service, depuis le mois de mars dernier, un nouveau métier de technicien de lutte contre la fraude. Nous avons identifié ce besoin et nous entretenons des liens étroits, notamment avec la police aux frontières, pour structurer notre réponse et accompagner nos analyses. Sur la base de listes, il peut nous être demandé d’analyser des identités dans le système national de gestion des identifiants. Vous touchez donc du doigt, de manière très juste, l’enjeu qui est le nôtre, pour l’ensemble de la sphère sociale et pour nos concitoyens.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Plusieurs de nos interlocuteurs ont en effet pointé cette question. Le projet de loi de lutte contre les fraudes sociales et fiscales, dont on parle depuis longtemps, est désormais une évidence. D’autres difficultés existent, qui ne relèvent pas de la fraude. Il y a une dizaine d’années, lorsque je siégeais au tribunal des pensions civiles et militaires, il était parfois difficile de retrouver l’identité des ayants droit de personnes ayant combattu pour la France, notamment pour les reversions de retraite. Des dossiers revenaient sans cesse. Il y a donc déjà d’énormes difficultés pour des cas légitimes. Je pense aussi aux réfugiés de pays en guerre qui ont perdu leurs papiers. Comment procédez-vous dans ces cas ? Et puis, bien sûr, il y a le versant purement frauduleux.

Quelle est la proportion de dossiers qui vous posent problème, frauduleux ou non ? Pensez-vous que votre service, ainsi que d’autres organismes français comme les consulats et les ambassades, dispose de moyens humains suffisants ? Vous semblez être une structure de taille modeste. Pourriez-vous indiquer vos effectifs ? Le fait que vous n’ayez qu’une personne dédiée à la fraude depuis peu suggère que vos moyens ont peut-être été insuffisants. Quels sont vos moyens et vos difficultés ?

Mme Céline Roy. Je vais présenter le cadre général de nos moyens. Je laisserai Mme Toussaint détailler les difficultés opérationnelles que nous rencontrons, même si elles ne concernent heureusement pas la majorité de nos dossiers.

Aujourd’hui, le service administratif national d’identification des assurés compte une cinquantaine de collaborateurs. Nous avons 38 techniciens chargés de traiter les demandes d’immatriculation que nous recevons quotidiennement. Trois d’entre eux sont dédiés à la lutte contre la fraude, au sein d’un service créé en mars dernier. Nous avons également des superviseurs qualité, dont la mission est de contrôler les dossiers traités par les techniciens. Le tout est encadré par quatre managers et une chargée de qualité responsable de la documentation et des relations avec nos partenaires.

C’est effectivement une structure de taille modeste. Cependant, comme nous le disions, nous sommes un maillon d’une chaîne et nous ne travaillons pas seuls. Nous avons des relations étroites avec la direction de la sécurité sociale, les caisses nationales de tous les organismes de protection sociale, la mission interministérielle de coordination anti-fraude, la direction nationale de la police aux frontières, et d’autres encore. Nous sommes organisés collectivement, chacun avec sa spécialisation et son expertise, donc nous sommes efficients même s’il existe toujours une marge de progression. Notre principal défi est surtout l’anticipation ; il faut réussir à avoir une longueur d’avance sur ces sujets.

En termes de moyens matériels, nous avons accès à un certain nombre d’applicatifs. Il va cependant falloir nous outiller davantage. C’est prévu dans nos objectifs. Je pense à la lecture des codes QR notamment, un sujet relativement nouveau qui vient nourrir nos feuilles de route et sur lequel nous sommes collectivement en train de nous équiper pour répondre aux difficultés rencontrées. Elles sont bien identifiées car nous avons la possibilité non seulement de certifier un numéro de sécurité sociale, mais aussi de rejeter la demande. Lorsqu’un document n’est pas conforme, nous effectuons des rejets qui sont catégorisés. Quand un rejet a lieu, l’organisme de protection sociale en est informé, ainsi que du motif. Si nous constatons un motif de rejet récurrent, par exemple pour une pièce d’état civil d’un pays particulier, nous mettons en place un dispositif spécifique et nous diffusons une information dédiée. Nous sommes également capables d’identifier les organismes de protection sociale qui présenteraient un taux de rejet supérieur à la moyenne et de leur proposer un accompagnement individualisé, ce qui arrive par exemple lorsque leur référent identification change.

Mme Stéphanie Toussaint. Nous évoquions tout à l’heure le chiffre de près de 500 000 immatriculations en 2025. L’année dernière, nous avons rejeté 12 % des demandes, qui n’étaient pas conformes. Nous justifions chaque rejet. Pour être précise, 3 % des demandes reçues ont été rejetées pour irrégularité, c’est-à-dire que les pièces présentaient des fautes d’orthographe ou des manquements dans le formalisme de l’acte de naissance.

Nos difficultés portent principalement sur les actes de naissance et sur notre capacité à être aussi réactifs que possible face aux changements qui ont lieu dans tous les pays. En effet, nous n’acceptons d’immatriculer que lorsque nous connaissons la pièce et son formalisme. Si nous l’ignorons, même si la pièce d’état civil semble parfaite, nous la mettons de côté et nous menons des investigations auprès du consulat, de la direction nationale de la police aux frontières, de la direction de la sécurité sociale ou du ministère des affaires étrangères. Parfois, toutes ces pistes sont épuisées et nous ne savons pas comment procéder. Ce sont ces situations qui nous posent le plus de problèmes, concernant des pays éloignés que nous voyons rarement. En fait, nous traitons souvent les mêmes populations. Pour le reste, nous nous équipons et notre partenariat avec le ministère de l’intérieur nous donne des accès suffisamment larges pour effectuer nos vérifications.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Avez-vous des statistiques sur les pays d’origine des personnes qui demandent une immatriculation ? Si oui, pouvez-vous nous les communiquer en pourcentage par pays ? Je suppose que vous ne connaissez pas les motifs de la demande, mais au moins le pays d’origine et le nombre de personnes. Ces chiffres sont-ils publics ?

Mme Stéphanie Toussaint. Nous pourrons transmettre ces chiffres ultérieurement. Je ne les ai pas avec moi. Mais le système national de gestion des identifiants est exploitable et ce sont des données que nous pouvons vous communiquer sans aucun problème, comme nous l’avons déjà fait par le passé.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. C’est une question qu’aurait pu poser notre présidente, qui s’investit beaucoup dans le projet de loi sur les fraudes sociales et fiscales. Lorsque vous détectez une situation inhabituelle, par exemple une pièce d’un certain pays qui apparaît trop souvent et avec la même méthode, je suppose que cela déclenche une alerte. Vous faites alors un signalement. À qui ? Au ministère de l’intérieur ? Une fois le signalement effectué, que se passe-t-il ?

Mme Stéphanie Toussaint. Effectivement, nous adressons un signalement aux organismes abonnés au numéro d’inscription au répertoire ou au numéro d’identifiant d’attente, c’est-à-dire les caisses primaires d’assurance maladie, la mutualité sociale agricole et les caisses d’allocations familiales. Si la demande émane de l’un de ces trois organismes, nous alertons directement par courriel la caisse qui en est à l’origine en indiquant que la pièce transmise est suspecte. De notre côté, nous ne parlons jamais de fraude, mais de suspicion d’irrégularité. Nous signalons les faits à leurs référents pour la fraude. Nous faisons également un signalement à la direction nationale de la police aux frontières. Notre action s’arrête là car les investigations relèvent ensuite de l’organisme détenteur du numéro d’inscription au répertoire, qui peut convoquer l’assuré pour vérifier les documents. Parfois, il s’agit simplement de pièces mal scannées. Dans d’autres cas, des justificatifs plus récents ou des jugements peuvent être demandés.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Cela signifie que vous faites partie intégrante de la lutte anti-fraude et que vous avez ce rôle d’alerte obligatoire. Au-delà de l’identification, de l’immatriculation et de ce rôle d’alerte, avez-vous d’autres fonctions ? Ou bien votre mission s’arrête-t-elle là, ce qui est déjà considérable ? Est-il envisagé que vous exerciez un autre rôle dans le dispositif de coopération qui se met en place ? Les organismes qui vous missionnent vous le demandent-ils ?

Mme Céline Roy. Comme nous l’avons indiqué, nous contactons la direction nationale de la police aux frontières et nous alertons les organismes de protection sociale. Nous avons aussi des échanges au minimum trimestriels avec la direction de la sécurité sociale, et plus fréquents si nécessaire, au cours desquels nous faisons remonter des préoccupations en signalant les enjeux que nous identifions. Nous le faisons fréquemment, quasiment toutes les semaines, ce qui nous permet de jouer ce rôle d’alerte et de conseil grâce à notre expertise.

Nous faisons partie, comme vous l’évoquez, d’un écosystème. Nous avons également des relations étroites avec la mission interministérielle de coordination anti-fraude et nous sommes partie prenante de nombreux dispositifs pour lesquels nous sommes sollicités. Nous répondons toujours favorablement car il y a un intérêt collectif à mutualiser les expertises pour que la connaissance soit la plus partagée possible. Mme Toussaint peut préciser nos actions avec la mission interministérielle de coordination anti-fraude et la police aux frontières.

Mme Stéphanie Toussaint. Concernant notre collaboration avec la mission interministérielle de coordination anti-fraude, depuis la signature en décembre 2021 du protocole d’accord et d’échanges entre les autorités de police et les organismes de protection sociale, nous recevons régulièrement de la gendarmerie, de la direction nationale de la police aux frontières et des services de l’immigration des fichiers d’individus interpellés avec de faux documents. Notre rôle est alors de vérifier s’ils se sont vu attribuer un numéro de sécurité sociale et, si tel est le cas, si ce numéro a été certifié à partir des pièces saisies.

Pour vous donner quelques chiffres, sur environ 730 listes d’individus transmises par la gendarmerie, nous avons constaté un taux de fraude documentaire de 5,8 %. Il est à noter que la totalité des dossiers frauduleux concernaient des documents européens, présentés par des personnes se déclarant de nationalité européenne. Du côté de la direction nationale de la police aux frontières, le taux de dossiers frauduleux était de 6,9 %. Ces signalements nous permettent bien de retrouver des identités contrefaites.

À la suite de cette collaboration, nous alertons à notre tour les organismes abonnés au numéro d’inscription au répertoire : caisses d’allocations familiales, mutualité sociale agricole, caisses primaires d’assurance maladie, caisses d’assurance retraite et de la santé au travail, et d’autres. Nous leur adressons un courriel indiquant que l’immatriculation a eu lieu à tort à partir de fausses pièces. Il revient à l’organisme d’enquêter et, s’il y a versement de prestations, de suspendre les droits. Cette collaboration avec la mission interministérielle de coordination anti-fraude est féconde car elle nous permet d’accroître notre expertise et de bloquer certains dossiers. Nous constatons également que plusieurs dossiers qui nous sont soumis dans le cadre de ces études sont rejetés par nos personnels. Des numéros d’identifiant d’attente sont bel et bien créés à partir de documents d’identité non conformes, mais les dossiers sont ensuite bloqués au service administratif national d’identification des assurés. Le numéro d’identifiant d’attente ne devient donc jamais un numéro d’inscription au répertoire.

Mme Céline Roy. Nous n’en sommes qu’aux balbutiements de cette coopération. Les 720 dossiers que nous a adressés la police aux frontières montrent que nous avons collectivement la possibilité d’étoffer le travail engagé à ce stade.

Mme la présidente Annie Vidal. Dans l’objectif de lutte contre la fraude, vous avez indiqué avoir un lien avec le titre de séjour au moment de la demande. Ce lien est-il continu ? Je précise ma question : si vous attribuez un numéro d’inscription au répertoire à une personne détentrice d’un titre de séjour, que se passe-t-il si ce titre n’est pas renouvelé et que la personne se trouve sous le coup d’une obligation de quitter le territoire français ? Que devient son numéro ?

Vous avez aussi évoqué le formalisme des documents, notamment des actes de naissance. Que se passe-t-il pour les pays qui n’imposent pas d’exigences formelles ?

Concernant les dossiers identifiés comme potentiellement frauduleux, vous alertez les caisses, qui doivent investiguer et suspendre les droits. Avez-vous un retour sur le pourcentage de dossiers pour lesquels les droits ont effectivement été suspendus ?

Enfin, lorsqu’une demande de numéro d’inscription au répertoire est rejetée, la personne conserve un numéro d’identifiant d’attente. Celui-ci a-t-il une date de péremption qui permettrait, en cas de contrôle, de présumer que si le délai est dépassé, le numéro d’inscription au répertoire a été refusé pour un motif potentiellement lié à la fraude ?

Mme Stéphanie Toussaint. À partir du moment où un numéro d’inscription au répertoire a été créé au système national de gestion des identifiants, nous ne le supprimons pas. Il reste inscrit, même si le titre de séjour expire. Il faut savoir que le titre de séjour fait partie des pièces recevables pour certifier un numéro d’inscription au répertoire, au même titre que le passeport ou la carte nationale d’identité, mais que nous n’en sommes saisis que très rarement. En effet, ce sont nos collègues des autres organismes qui l’utilisent pour vérifier la condition de séjour en vue d’attribuer des prestations.

Concernant le formalisme des actes de naissance des pays éloignés, on imagine souvent qu’il peut être fantaisiste ou inexistant. Ce n’est pas tout à fait la réalité. De nombreux pays ont un code civil qui encadre précisément les déclarations de naissance, les filiations ou les règles d’attribution du nom. Il est vrai qu’il nous manque aujourd’hui des informations sur les exigences formelles de quelques pays. Il s’agit d’États très peu représentés dans nos dossiers, comme le Sultanat d’Oman par exemple.

Quant au retour sur les dossiers de fraude que nous transmettons, il est lié au projet de « marquage » du numéro d’inscription au répertoire, dont le directeur général de la Caisse nationale d’assurance vieillesse vous a sans doute parlé. Les organismes de protection sociale ont pour objectif de pouvoir « marquer » un numéro d’inscription au répertoire qui aurait été attribué sur la base de documents frauduleux. Ce projet, qui devrait voir le jour dans quelques années, permettra d’informer les autres organismes et d’éviter qu’ils ne s’abonnent à un numéro obtenu frauduleusement.

Enfin, un numéro d’identifiant d’attente rejeté restera un numéro d’identifiant d’attente. Cependant, le processus est encadré par un calendrier strict : à trois mois, l’assuré est relancé ; à six mois, les prestations sont suspendues ; à neuf mois, une fin d’instruction est prononcée. Il n’y aura plus de paiement associé à ce numéro, qui ne sera plus utilisable.

Mme Céline Roy. Je me permets d’apporter un complément à propos du numéro d’identifiant d’attente. Le portail des numéros d’identifiant d’attente est accessible à tous les opérateurs de protection sociale abonnés. Il conserve un historique complet. Tout opérateur peut visualiser ce qui s’est passé sur un numéro donné, et notamment connaître le motif détaillé d’un rejet. C’est un élément d’alerte et un levier de maîtrise des risques : cette information reste disponible et partagée.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Selon le Fonds des Nations unies pour l’enfance (Unicef), 166 millions d’enfants de moins de cinq ans étaient sans identité en 2019 dans le monde. Êtes-vous confrontés à ce problème ? Comment êtes-vous saisis du cas de mineurs ? Je pense notamment aux mineurs non accompagnés dans notre pays. Devez-vous les identifier ? Si oui, comment cela se passe-t-il et quel est le nombre annuel d’identifications concernées ?

Mme Stéphanie Toussaint. Sincèrement, je ne suis pas confrontée à des cas de mineurs totalement dénués d’identité. Pour une inscription au système national de gestion des identifiants, il faut au minimum un nom ou un prénom. Dans certains pays, il n’existe qu’un seul vocable, qui peut être enregistré comme nom ou comme prénom, mais l’une des deux zones est toujours renseignée. Nous n’utilisons jamais de mentions comme « X » ou « SNP » (sans nom patronymique) au système national de gestion des identifiants.

Concernant les mineurs non accompagnés, je ne peux pas donner de chiffres de tête. Je me renseignerai. Nous traitons les cas de ce que nous appelons les « mineurs isolés », recueillis par l’aide sociale à l’enfance. Pour ces situations, nous sommes confrontés à un défaut de pièces d’état civil et de documents d’identité. La direction de la sécurité sociale a émis des directives pour les cas où des personnes ne peuvent fournir ces documents, comme pour les ressortissants de pays en guerre ou les personnes dont les archives ont brûlé. Pour les mineurs isolés, nous attribuons un numéro de sécurité sociale ou nous certifions le numéro d’identifiant d’attente sur la base du document qui émane de l’aide sociale à l’enfance, c’est-à-dire du conseil départemental.

Mme la présidente Annie Vidal. Ce que vous décrivez provoque des situations problématiques à l’atteinte de la majorité. Ces enfants, pris en charge par l’aide sociale à l’enfance et engagés dans des formations, se voient demander à leur majorité de justifier de leur identité avec un acte de naissance qu’ils ne sont pas plus en mesure de fournir qu’auparavant. Cela pose une question qui peut être liée à la fraude, où les fraudeurs ne sont peut-être pas ceux que l’on imagine. Pour poursuivre leur cursus, ces jeunes gens se débrouillent pour trouver des papiers. C’est pourquoi je vous interrogeais sur les rejets de dossiers non conformes. On peut comprendre la logique qui pousse à de tels actes.

J’imagine que vous êtes confrontés à ces dossiers manifestement faux. Existe-t-il un système de fabrication de documents proposés à ces jeunes ? Avez-vous la capacité de repérer de telles pratiques ?

Mme Stéphanie Toussaint. À propos des mineurs isolés qui deviennent majeurs, nous ne les revoyons généralement pas. Une fois qu’ils ont un numéro de sécurité sociale, le service administratif national d’identification des assurés n’intervient à nouveau que si l’identité enregistrée au système national de gestion des identifiants, sur la base des informations de l’aide sociale à l’enfance, se révèle erronée. Ce que nous savons, c’est que ces jeunes, qui suivent des formations et travaillent, se voient souvent attribuer un titre de séjour. À ce moment-là, les organismes de protection sociale disposent de ce document. À notre niveau, au service administratif national d’identification des assurés, nous ne le recevons pas.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Cette commission d’enquête a pour but d’en savoir plus sur les rouages de la protection sociale, mais aussi de répondre à une exigence de clarté. Les personnes qui contribuent à notre système de sécurité sociale veulent avoir l’assurance que les droits sont justement attribués. Dès lors que l’impression de justice disparaît, le consentement à la cotisation et à l’impôt s’érode.

Dans le cas douloureux des mineurs isolés, il est impératif que nous obtenions et que vous nous procuriez des chiffres précis, ne serait-ce que pour mettre fin aux suspicions malvenues et aux légendes urbaines. Il nous faut savoir de quoi nous parlons pour prendre des décisions éclairées. En 2015, j’étais députée européenne lors de la grande vague migratoire. On estime qu’entre 10 000 et 15 000 enfants arrivés à ce moment-là n’ont pas été retrouvés par la suite. Il est inconcevable qu’un enfant se retrouve ainsi dans la nature. La prise en charge par l’aide sociale à l’enfance est une chance que la France offre, mais il convient de savoir combien de jeunes gens sont concernés. J’insiste donc pour que vous nous fournissiez ces documents, qui semblent accessibles au moyen de votre système informatique.

Une question subsidiaire concernant votre rôle d’alerte : disposez-vous de logiciels algorithmiques pour faire des projections, ou travaillez-vous uniquement sur des données factuelles ? Avez-vous des moyens informatiques sophistiqués pour faire de la prospective ? Votre service a été créé en 1988. En 35 ans, les phénomènes migratoires se sont complexifiés et les données ont radicalement changé.

Enfin, concernant vos échanges avec les pays d’origine, entretenez-vous de bons rapports, non seulement avec nos ambassades et consulats, mais aussi avec ceux des pays d’où proviennent les demandeurs ?

Mme Stéphanie Toussaint. En règle générale, oui. Les consulats et ambassades étrangers répondent bien et sont pédagogues. Nous leur adressons les actes de naissance anonymisés et ils sont même prêts à nous proposer des levées d’actes. La collaboration est très bonne.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. En ce qui me concerne, je n’ai pas d’autre question. Si d’autres interrogations émergent, nous vous les transmettrons par écrit. Je vous remercie vivement pour ces éléments factuels.

Mme la présidente Annie Vidal. Mesdames, je vous remercie de votre contribution utile aux travaux de cette commission d’enquête.

20. Audition, ouverte à la presse, de Mme Françoise Le Fur, directrice générale, M. Jean‑François Le Guern, directeur comptable et financier, et M. Christophe Albou, directeur adjoint du Centre national des soins à l’étranger. (jeudi 12 février 2026)

La commission d’enquête auditionne Mme Françoise Le Fur, directrice générale, M. Jean‑François Le Guern, directeur comptable et financier, et M. Christophe Albou, directeur adjoint du Centre national des soins à l’étranger ([20]).

Mme la présidente Annie Vidal. Nous accueillons Mme Françoise Le Fur, directrice générale, M. Jean‑François Le Guern, directeur comptable et financier, et M. Christophe Albou, directeur adjoint de la caisse primaire d’assurance maladie du Morbihan. Je précise qu’il n’y a aucune dimension spécifiquement bretonne dans nos travaux, mais que vous êtes auditionnés pour vos fonctions au Centre national des soins à l’étranger qui se trouve administrativement rattaché à la caisse primaire d’assurance maladie de Vannes.

Le Centre national des soins à l’étranger a été créé en 2006. Il est chargé des demandes de remboursement ou de prise en charge préalable pour les soins médicaux reçus hors de France par les affiliés d’un régime français. Vous êtes également compétents pour récupérer auprès des États membres de l’Union européenne et des pays qui ont passé des conventions bilatérales avec la France le montant correspondant aux soins prodigués à leurs ressortissants sur le territoire national.

Un questionnaire vous a été transmis par notre rapporteure préalablement à cette audition. Toutes les questions qu’il contient ne pourront être évoquées de manière exhaustive. Je vous invite par conséquent à communiquer ultérieurement les éléments de réponse écrits, ainsi que toute information que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Il revient traditionnellement à la présidence d’introduire les débats par de brèves questions d’ordre général. Premièrement, quel est le montant annuel des indus constatés sur les remboursements de soins perçus à l’étranger et quelles sont les principales difficultés, opérationnelles comme juridiques, que rencontre le Centre national des soins à l’étranger pour recouvrer ces sommes ?

Deuxièmement, quelle proportion de ces indus est finalement considérée comme irrécouvrable chaque année, et pour quels motifs principaux, qu’il s’agisse de l’absence de conventions bilatérales, de l’insolvabilité du débiteur à l’étranger ou de la prescription ?

(Mme Françoise Le Fur, M. Jean‑François Le Guern et M. Christophe Albou prêtent serment.)

Mme Françoise Le Fur, directrice générale du Centre national des soins à l’étranger. Il me semble important de présenter le Centre national des soins à l’étranger car le terme d’indu n’est pas véritablement celui que nous utilisons dans notre activité. Je vais expliquer pourquoi.

Le Centre national des soins à l’étranger emploie 162 collaborateurs répartis sur différents périmètres, notamment les deux que vous avez cités : le remboursement aux assurés et la gestion des dettes et créances internationales. Il est géré par la caisse primaire d’assurance maladie du Morbihan depuis sa création en 2006. Nous poursuivons trois objectifs principaux qui rejoignent vos préoccupations. Le premier est la qualité du service rendu : la centralisation a permis d’offrir un service homogène sur tout le territoire avec des remboursements rapides et fiables, ce qui est au cœur de votre question. Le deuxième objectif est la performance et l’efficience, qu’entraîne le regroupement d’une activité sur un site unique. Le troisième est la maîtrise du risque et la lutte contre la fraude.

L’année 2015 a marqué une étape importante avec la reprise, au 1er janvier, de l’activité de gestion des dettes et créances internationales, auparavant assurée par le Centre de liaisons européennes et internationales de sécurité sociale (Cleiss). Pour illustrer l’efficacité de cette reprise, le montant des créances émises alors s’élevait à 1,2 milliard d’euros. À ce jour, le solde restant dû se situe à environ 10 millions d’euros, dont 8,5 millions sont en cours de régularisation avec le Portugal et la Nouvelle-Calédonie. En synthèse, le reste à recouvrer de ce portefeuille historique est d’environ 2 millions d’euros, dont 1 million d’euros pour l’Allemagne avec laquelle nous travaillons étroitement pour solder cette somme. Ce résultat justifie pleinement l’activité du Centre national des soins à l’étranger.

Depuis 2022, nous traitons également les demandes d’accord préalable pour les soins programmés à l’étranger, notamment lorsqu’ils ne sont pas réalisables en France, ainsi que les demandes de tarification des États pour des soins prodigués en France à leurs assurés.

Concernant nos activités, le remboursement des prestations place le Centre national des soins à l’étranger en relation directe avec les assurés sociaux du régime général. L’assuré nous présente une facture obligatoirement acquittée et nous étudions la possibilité d’une prise en charge. En 2024, nous avons réglé 43,3 millions d’euros aux assurés. Il est notable que 30 % des demandes de remboursement ont fait l’objet d’un refus de prise en charge. La notion d’indu n’est pas pertinente ici car nous décidons de la prise en charge avant tout paiement. Il ne s’agit donc pas d’un indu à recouvrer. Les refus sont souvent motivés par un manque de pièces justificatives ou par le fait que les soins reçus ne sont pas remboursables en France.

L’activité de gestion des dettes et créances internationales, quant à elle, ne nous met plus en lien avec des assurés, mais avec des États et leurs organismes de liaison. Nous participons à des instances spécifiques, souvent en lien avec la direction de la sécurité sociale. Cette mission consiste à assurer, pour l’ensemble des institutions françaises de sécurité sociale, le suivi et le règlement des dettes et créances qui découlent de l’application des règlements européens de coordination, des conventions internationales bilatérales ou des accords de coordination avec les collectivités d’outre-mer autonomes en matière de sécurité sociale que sont la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et Saint-Pierre-et-Miquelon.

Dans ce cadre inter-régimes, les créances françaises correspondent aux dépenses de soins engagées en France pour des assurés d’un régime étranger, dont le coût a été supporté par l’assurance maladie française. La présentation de ces créances se fait principalement sous forme de factures au coût réel. Inversement, les dettes françaises concernent les soins prodigués à l’étranger à nos assurés, dont le coût a été pris en charge par l’institution du pays de séjour. La présentation des dettes peut se faire au coût réel ou au forfait, mais la facturation au coût réel est aujourd’hui très majoritaire.

Contrairement au remboursement aux assurés, qui s’inscrit dans un temps court, le dénouement de la facturation des dettes et créances européennes peut s’étendre jusqu’à cinq ans. Chaque État dispose de délais successifs pour adresser ses factures, les régler ou les contester. Ce système d’échanges explique également pourquoi le terme d’indu est peu approprié. L’objectif est de clôturer les dossiers dans un délai de cinq ans pour des soins pour lesquels l’assuré ne fait pas l’avance de frais.

La France est aujourd’hui le deuxième créancier au sein de l’Union européenne et de l’Espace économique européen. Cela s’explique par le grand nombre de travailleurs transfrontaliers, notamment dans l’est de la France, l’attrait touristique de notre pays et le nombre de pensionnés étrangers qui y passent leur retraite. En revanche, la France est en situation débitrice vis-à-vis des pays et territoires hors Union européenne signataires d’un accord, en raison de nos relations historiques, notamment avec les pays du Maghreb, et de nos liens particuliers avec les territoires ultramarins.

M. Christophe Albou, directeur adjoint du Centre national des soins à l’étranger. Pour préciser la notion d’indu, nous considérons qu’il s’agit d’un paiement que nous avons effectué à tort et que nous devons réclamer. Dans le cadre du remboursement à un assuré, des indus peuvent effectivement survenir. Dans ce cas, nous notifions l’indu à l’assuré, qui peut le contester ou le rembourser. Le Centre national des soins à l’étranger n’est alors qu’un opérateur initial. C’est la caisse primaire d’affiliation de l’assuré qui, en tant qu’organisme de proximité, prend le relais pour le recouvrement.

Entre États, il n’y a pas d’indu à proprement parler. Nous pouvons recevoir des factures que nous estimons non justifiées. Dans ce cas, nous les contestons. Le principal motif de contestation est l’absence de droits de l’assuré concerné. Lorsque nous recevons une facture d’un pays étranger, notre système informatique vérifie automatiquement si l’assuré est connu dans notre base de données et s’il dispose de droits ouverts. Si ce n’est pas le cas, nous contestons la facture. Le pays émetteur a un an pour examiner notre contestation. S’il la juge fondée, il abandonne sa facture. Sinon, il nous transmet le titre de droit justifiant sa créance et nous acceptons alors le paiement.

Entre 2011 et 2025, nous avons contesté pour 682 millions d’euros de factures reçues. Les autres pays ont accepté d’en annuler pour 261 millions d’euros. Notre travail de contrôle en amont des paiements a donc évité une dépense de 261 millions d’euros.

Pour donner une idée des montants en jeu, sur les cinq dernières années, la France a reçu en moyenne 392 millions d’euros de factures par an pour des soins dispensés à des assurés de régimes français à l’étranger. Sur la même période, nous avons payé en moyenne environ 300 millions d’euros, les temporalités de réception et de paiement étant différentes en raison des délais de traitement.

Notre principal pays créancier est la Belgique, notamment en raison du nombre de travailleurs frontaliers et de l’existence de zones organisées d’accès aux soins transfrontaliers. Ces accords locaux permettent à des assurés français de se faire soigner dans des établissements belges sans avance de frais. La Belgique nous facture en moyenne 165 millions d’euros par an. Le deuxième État est l’Espagne avec une moyenne de 125 millions d’euros par an, principalement en raison des touristes et des retraités français qui y résident. On trouve ensuite le Portugal avec 50 millions d’euros par an, mais avant cela la Polynésie française, qui nous facture en moyenne 75 millions d’euros par an. Cela concerne les fonctionnaires d’État et les pensionnés qui vivent dans cette collectivité d’outre-mer ; les soins dont ils bénéficient nous sont refacturés en application des accords de coordination.

Mme Françoise Le Fur. Je tiens à souligner un point essentiel : toutes les factures qui nous sont adressées par des pays ou des collectivités font l’objet d’une vérification exhaustive des droits des assurés. Il n’y a aucun contrôle aléatoire. C’est ce contrôle systématique qui explique le pourcentage important de contestations et de refus.

M. Christophe Albou. J’ajoute deux éléments sur nos dettes avant d’aborder la situation de la France en tant que créancière, qui est, je le dévoile d’emblée, plus importante que sa position de débitrice.

L’Europe représente 75 % des flux de factures que nous recevons. Les collectivités d’outre-mer constituent l’essentiel du reste. À elles deux, ces zones totalisent près de 95 % des montants. Les pays hors Union européenne et hors collectivités d’outre-mer ne représentent donc que 5 % des sommes. Belgique, Espagne, Polynésie française et Portugal concentrent à eux seuls les deux tiers des montants facturés à la France.

Pour qu’un assuré bénéficie d’une prise en charge dans un pays européen, il doit justifier de droits ouverts en France. Il existe trois grandes catégories de situations : le formulaire S1, délivré notamment aux retraités ; la carte européenne d’assurance maladie, bien connue ; et les soins programmés, qui nécessitent un accord préalable de notre médecin-conseil. En volume, les formulaires S1 représentent environ 43 % des cas, les cartes européennes 41 % et les soins programmés 16 %, ce dernier chiffre incluant les zones organisées d’accès aux soins transfrontaliers.

En miroir, la situation de la France en tant que créancière est bien plus favorable. Alors que nous recevons environ 392 millions d’euros de factures par an, nous facturons aux autres pays en moyenne près d’un milliard d’euros. Notre taux de recouvrement atteint quasiment 98 % à 36 mois. Nous recouvrons donc bien plus d’argent que nous n’en versons dans le cadre de ces échanges internationaux.

Les pays étrangers peuvent également contester nos factures. Cependant, après échanges et justifications, la France obtient gain de cause dans 98 % des cas.

Mme Françoise Le Fur. Je me permets de compléter ce point : les créances que nous adressons aux autres pays sont en progression constante. En 2023, nous avons dépassé le milliard d’euros de facturation pour des soins réalisés en France sur des personnes relevant d’un autre régime de sécurité sociale. La progression s’est poursuivie en 2024. Bien que les comptes de 2025 ne soient pas encore arrêtés, nous savons que ce seuil a de nouveau été franchi. Cette tendance à la hausse est corrélée à l’augmentation des déplacements et des échanges internationaux, comme en témoigne l’évolution du trafic aérien.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Merci pour cette présentation liminaire éclairante. Je souhaite poser quelques questions pour m’assurer de bien comprendre certains points. Premièrement, confirmez-vous avoir bien repris l’intégralité des prérogatives qui relevaient auparavant du Centre de liaisons européennes et internationales de sécurité sociale, sans qu’il subsiste de partage de tâches ?

Deuxièmement, quel est le statut des ressortissants français affiliés à la Caisse des Français de l’étranger ? S’agit-il d’un régime distinct, complémentaire au régime général ou d’une autre nature ? Mes recherches ne m’ont pas permis d’obtenir une réponse précise.

Enfin, comment s’articule votre action avec le règlement n° 883/2004 du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, dont la réforme est en discussion depuis plusieurs années au niveau européen ? Dans quelles circonstances ce règlement entre‑t‑il en jeu, en dehors des conventions internationales que nous aborderons ultérieurement ?

Mme Françoise Le Fur. La Caisse des Français de l’étranger propose une affiliation volontaire aux Français qui partent à l’étranger et qui ne peuvent être couverts par un régime de sécurité sociale obligatoire dans leur pays de résidence. Il ne s’agit pas d’un organisme de sécurité sociale au sens institutionnel, mais d’une assurance qui couvre notamment le risque maladie. La Caisse des Français de l’étranger est en quelque sorte en concurrence avec d’autres opérateurs qui proposent des garanties assurantielles pour les expatriés.

M. Christophe Albou. Je confirme que la Caisse des Français de l’étranger est une caisse d’assurance volontaire.

Concernant le droit européen, il s’agit en réalité de deux textes : le règlement n° 883/2004, que vous avez cité, et son règlement d’application n° 987/2009. Le Centre national des soins à l’étranger intervient dans deux cas principaux pour leur application. En premier lieu, il y a le remboursement des soins qu’un assuré d’un régime français a payés lors d’un voyage en Europe. En second lieu, c’est la mission que nous avons reprise du Centre de liaisons européennes et internationales de sécurité sociale : lorsqu’un assuré français bénéficie de soins pris en charge par un pays européen, ce pays nous refacture les coûts et nous gérons ces flux financiers.

Il est important de préciser que, malgré sa décision de quitter l’Union européenne, le Royaume-Uni reste dans le champ de cette coordination. Lorsque nous parlons de l’Europe, nous entendons un périmètre large qui inclut l’Union européenne, le Royaume-Uni, la Suisse et les pays de l’Espace économique européen.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Cette précision est importante au vu de la multiplicité des textes applicables.

J’aimerais maintenant aborder la question des conventions internationales. Elles concernent notamment les soins aux étrangers en séjour temporaire régulier dans notre pays. Il peut s’agir de touristes, d’étudiants ou de travailleurs détachés. Il y a vingt-cinq ans, il me semblait que ces conventions bilatérales étaient nombreuses. Où en sommes-nous aujourd’hui ? Sont-elles toujours en application et fonctionnent-elles correctement ? Rencontrez-vous des difficultés avec les pays signataires ? Je me souviens que l’idée générale était celle de la réciprocité, ce qui supposait des accords avec des pays dotés d’un système de protection sociale comparable. Cette réciprocité est-elle effective, y compris avec de petits pays comme Andorre ou Jersey ? Si ces conventions étaient insuffisamment appliquées, une de nos propositions pourrait être de suggérer de les réviser, de les améliorer ou d’y recourir plus systématiquement.

Mme Françoise Le Fur. Le rôle du Centre national des soins à l’étranger se limite à appliquer les textes réglementaires en vigueur qu’il s’agisse des règlements européens, des conventions bilatérales ou des décrets de coordination. Nous n’intervenons que s’il existe une base juridique valide.

Il existe aujourd’hui une trentaine de conventions bilatérales. Nous pourrons vous en communiquer la liste. Il faut toutefois noter qu’elles n’ont pas toutes le même périmètre. Certaines ne concernent que l’assurance maladie tandis que d’autres couvrent également la retraite ou les allocations familiales. La gestion de cette subtilité juridique exige une expertise spécifique, ce qui a d’ailleurs justifié la centralisation de cette activité au sein de notre organisme.

M. Christophe Albou. Sur la trentaine de conventions internationales qui lient la France, seule une dizaine donne lieu à des échanges financiers significatifs. Par exemple, nous avons une convention avec le Bénin qui date de 1981, mais elle n’entraîne aucune relation financière car il n’y a pas d’assurés concernés.

La notion de réciprocité est bien présente dans les textes. Un assuré français se rendant dans un pays signataire est pris en charge de la même manière qu’un ressortissant de ce pays en France. Les droits garantis sont équivalents. En revanche, les volumes financiers peuvent être très déséquilibrés en fonction de la taille des pays et des flux de population.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Ma question sur la réciprocité ne portait pas tant sur les droits garantis que sur les capacités médicales. Il est peu probable qu’Andorre dispose d’un service de greffe de rein aussi performant que le nôtre. Ce delta médical est d’ailleurs ce qui peut justifier certaines procédures de soins programmés pour des pathologies graves.

J’en viens précisément aux soins programmés qui sont régis, si je ne me trompe pas, par le code de santé publique. Dans ce cadre, c’est vous qui êtes à la manœuvre. Cette procédure est-elle fréquente ? Quels montants représente-t-elle ? Avez-vous une idée des types de pathologies concernées, qui illustreraient ce que la France peut offrir de spécifique ? Enfin, les créances sont-elles bien recouvrées, sachant que la procédure repose sur un devis de l’établissement et une attestation de droits du pays d’origine ?

Mme Françoise Le Fur. Pour reprendre votre exemple, si un ressortissant andorran venait se faire soigner dans un établissement français pour une opération importante, en vertu de la convention bilatérale, nous procéderions à la facturation de ce séjour à Andorre. Le coût, initialement pris en charge par la caisse primaire locale, remonterait jusqu’au Centre national des soins à l’étranger, qui émettrait la facture. Comme l’indiquait M. Albou, notre taux de recouvrement dépasse les 98 %. Nous recouvrons donc les sommes correspondant aux soins réalisés sur notre territoire.

Le Centre national des soins à l’étranger a l’obligation de recouvrer ces montants dès lors qu’un cadre conventionnel existe. La Cour des comptes, que nous rencontrons chaque année, est très attentive à ce sujet. Si nous avions des difficultés de recouvrement, elle ne manquerait pas de le souligner.

M. Christophe Albou. Il faut préciser la chaîne de traitement. Lorsqu’une personne non assurée en France se présente à l’hôpital avec un document attestant qu’elle relève d’un accord de coordination, la caisse primaire locale l’enregistre. C’est ainsi que les montants remontent au Centre national des soins à l’étranger pour que nous puissions les refacturer au pays concerné. Si la personne ne relève d’aucun texte de coordination, elle n’est pas enregistrée comme telle et son dossier ne nous parvient pas.

La notion de soins programmés est avant tout un concept européen réciproque. Des assurés français peuvent se rendre dans d’autres pays pour des soins non disponibles ou avec des délais plus courts en France. Je pense par exemple au traitement par ultrasons focalisés de haute intensité pour les tremblements permanents, disponible en Espagne avant de l’être en France. Inversement, un Européen peut venir se faire soigner en France après accord du médecin-conseil de son pays, et nous refacturons alors les coûts.

Il est important de relativiser les proportions. Sur le milliard d’euros que nous facturons annuellement, 80 % des montants concernent les pensionnés et les travailleurs frontaliers. Les soins liés à la carte européenne représentent 15 % et les soins programmés pour des ressortissants européens seulement 1 %. L’enjeu financier de nos créances réside principalement dans la prise en charge des frontaliers et des retraités.

Pour ce qui est des pays hors Union européenne, il n’existe pas de dispositif de soins programmés comparable. La prise en charge dépend de l’existence ou non d’une convention de coordination.

Mme Françoise Le Fur. Quant aux soins programmés sortants, c’est-à-dire pour les assurés français souhaitant se faire soigner à l’étranger, notre service médical a traité 2 181 demandes en 2025. Il a prononcé 1 575 refus et 606 accords. Cela démontre l’existence d’un contrôle rigoureux de la pertinence de ces prises en charge, en fonction de la situation médicale de l’assuré.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. J’aimerais évoquer le cas particulier de l’Algérie, régi par un protocole annexé à la convention générale franco-algérienne, qui semble s’appliquer depuis 2016. Ce dispositif concernerait les ressortissants algériens, assurés ou démunis, pour des soins programmés en France. Le processus impliquerait un accord direct entre un établissement français et la caisse nationale algérienne, l’établissement étant payé par la caisse primaire d’assurance maladie locale avant que la caisse algérienne n’apure les comptes.

Ce dispositif existe-t-il toujours ? Si oui, quel est le volume de soins qu’il représente ? Ma préoccupation, comme pour d’autres dispositifs, est le risque de mise en tension de notre propre système de santé, notamment dans des secteurs comme la dialyse ou les greffes. Par ailleurs, un décret de 2017 prévoyait que l’Algérie devait faire l’avance des frais pour ces soins. Ce mécanisme est-il en application ?

Mme Françoise Le Fur. Nous connaissons le texte de 2016 que vous évoquez. Toutefois, le Centre national des soins à l’étranger n’est pas partie prenante à ce dispositif spécifique. Il régit les relations directes entre l’Algérie et les établissements hospitaliers concernés sans que nous intervenions. Nous ne pouvons donc pas vous apporter de réponse.

M. Christophe Albou. Je confirme que le protocole de 2016 est toujours en vigueur. Les soins réalisés dans ce cadre ne transitent pas par nos services. Nous n’en avons donc pas connaissance. Ce protocole concerne notamment l’Assistance Publique – Hôpitaux de Paris.

Mme Françoise Le Fur. Comme je le précisais, le périmètre d’intervention du Centre national des soins à l’étranger est strictement défini par les textes que nous avons mentionnés. Ce protocole spécifique avec l’Algérie ne fait pas partie du corpus réglementaire qui s’applique à nos missions.

M. Christophe Albou. Je souhaite revenir sur le taux de recouvrement. Les 98 % que j’ai mentionnés sont calculés sur un horizon de 36 mois. Ce délai correspond aux échéances fixées par les règlements européens, qui régissent la majorité de nos créances. Nous nous concentrons donc sur les flux avec les pays européens pour calculer ce taux, qui atteste de notre efficacité en matière de recouvrement.

M. David Magnier (RN). Y a-t-il des pays qui contestent nos factures plus que d’autres ? Pour quels motifs principaux ? Par ailleurs, avez-vous déjà eu des soupçons de fraude, que ce soit de la part d’assurés ou de prestataires de soins étrangers ?

M. Christophe Albou. Lorsqu’un pays nous adresse une facture, il a déjà pris en charge les soins. Le contrôle en amont de la conformité des soins et de la fraude relève de sa responsabilité, car c’est lui qui connaît son système de santé. Nous appliquons le même principe lorsque nous facturons des soins à d’autres pays : nous effectuons nos propres contrôles internes avant d’émettre la facture. Nous partons du principe que le pays qui a avancé les frais a effectué ce travail.

Les motifs de contestation de nos factures par les autres pays portent principalement sur les droits des assurés. Un pays peut estimer que la personne concernée n’avait pas les droits ou le formulaire justifiant la prise en charge. Dans ce cas, nous menons une enquête pour retrouver le justificatif et le transmettre à nos interlocuteurs. Comme je l’ai dit, nous justifions notre bon droit dans 98 % des cas, ce qui montre qu’il n’y a que très peu de facturations ou de prises en charge à tort.

Il peut arriver, plus rarement, qu’un formulaire inadapté soit utilisé. Par exemple, un assuré européen utilise sa carte européenne pour un soin qui aurait dû relever de la procédure de soin programmé avec le formulaire S2. Si le pays de l’assuré conteste pour ce motif, et que l’enquête confirme que le soin était bien programmé, nous devons annuler notre créance. Une procédure de recouvrement est alors engagée auprès de l’hôpital. C’est d’ailleurs un des points d’évolution que nous souhaiterions évoquer.

M. David Magnier (RN). Avez-vous identifié des pays qui contestent plus que d’autres ?

M. Christophe Albou. Non, pas de manière évidente.

Mme Françoise Le Fur. Si M. Albou ne le sait pas, c’est que ce n’est sans doute pas un phénomène marquant. Si un pays contestait nos factures de manière excessive, cela nous apparaîtrait clairement. Je pense que la plupart des pays agissent à un rythme moyen, tout comme nous pouvons contester leurs factures, parfois plus pour certains que pour d’autres.

M. Christophe Albou. L’intérêt de tous les pays est de minimiser les contestations car elles génèrent un travail administratif important pour les deux parties. La logique veut que nous cherchions tous à améliorer en permanence la qualité de notre facturation pour éviter ces allers-retours.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour la qualité et la précision de vos réponses, qui nous seront utiles pour nos conclusions et nos propositions. Comme je l’indiquais en introduction, tous les documents que vous jugerez utiles de verser aux travaux de la commission d’enquête sont les bienvenus.

21. Audition, ouverte à la presse, de M. Didier Leschi, directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration. (jeudi 12 février 2026)

La commission d’enquête auditionne M. Didier Leschi, directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration. ([21]).

Mme la présidente Annie Vidal. Nous poursuivons nos travaux avec l’audition de M. Didier Leschi, directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration. J’indique, car la question pourrait se poser, que votre sollicitation repose sur la compétence exclusive que confère la loi à l’Office en matière d’avis médical pour les demandes de titre de séjour pour soins. Vos décisions ont vocation à engendrer des prestations couvertes par l’assurance maladie et, partant, des versements et une inscription comptable.

Monsieur Leschi, si nous n’avons pas le temps d’aborder toutes les questions, vous pourrez nous transmettre par la suite tout document utile. Pour ma part, je souhaiterais savoir si vous disposez d’éléments sur les montants financiers en jeu et si vous êtes en mesure d’identifier des indus ou des erreurs ayant une incidence sur les comptes sociaux.

(M. Didier Leschi prête serment.)

M. Didier Leschi, directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration. Le titre de séjour pour soins est un dispositif prévu par le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. Il est couramment appelé « titre de séjour étranger malade ».

Inscrit dans la loi du 11 mai 1998 relative à l’entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d’asile, adoptée alors que j’étais membre du cabinet du ministre de l’intérieur, le dispositif a été réformé et renforcé en 2017. La gestion médicale a alors été confiée à l’Office français de l’immigration et de l’intégration. En effet, les inspections générales des affaires sociales et de l’administration s’étaient étonnées, dans un rapport, de la distorsion des avis médicaux. La procédure était moins rigoureuse qu’elle ne l’est aujourd’hui. J’y reviendrai.

Aux termes de l’article L. 425‑9 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, un étranger résidant en France peut obtenir un titre de séjour pour soins si son « état de santé nécessite une prise en charge médicale dont le défaut pourrait avoir pour lui des conséquences d’une exceptionnelle gravité ». En application de ce même article, l’Office français de l’immigration et de l’intégration produit un rapport annuel. Je regrette que ce document n’ait, jusqu’ici, pas suscité de débats en commission parlementaire.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. C’est l’occasion ou jamais !

M. Didier Leschi. Tout à fait. Si je le regrette, c’est parce que nous faisons l’effort de fournir des données, des éléments de jurisprudence, des cas précis de prise en charge médicale en exposant leur incidence pour l’assurance maladie étant donné que les personnes concernées bénéficient de la protection universelle maladie. Je précise à cet égard que l’Office français de l’immigration et de l’intégration n’est pas à même de différencier les enveloppes, puisqu’il s’agit d’une prise en charge globale de la part des assurances sociales. Le fonctionnement est donc différent de l’aide médicale de l’État, qui fait l’objet d’un budget annuel voté par le Parlement.

Nous sommes chargés de cette procédure depuis le 1er janvier 2017, date qui correspond à mon arrivée à la tête de l’établissement. Nous avons instauré un système extrêmement rigoureux d’identitovigilance. Les demandeurs peuvent être vus par un médecin ou un cadre de santé. Ils peuvent aussi être convoqués pour une prise de sang. Par le passé, ils pouvaient attester d’une maladie sans qu’il soit possible de les recontrôler. Désormais, des laborantins viennent au sein des directions territoriales de l’Office pour procéder à des prises de sang et nous avons également passé des contrats avec des laboratoires.

J’ai compris votre intérêt pour le sujet de la baisse du nombre de titres délivrés. Le volume était d’environ 33 000 titres de séjour pour soins en 2017. La direction générale des étrangers en France, véritable comptable de ces titres, pourra vous donner le nombre exact. Nous n’en comptions plus que 19 516 en 2025. Cette dynamique montre la rigueur de nos procédures, qui nous assurent que seules des personnes effectivement malades sont bénéficiaires. Vous noterez d’ailleurs que le taux d’avis positifs est en augmentation depuis 2017 : c’est le signe de la qualité du dossier médical.

Je rappelle que la création du dispositif, en 1998, est liée à la pandémie du syndrome d’immunodéficience acquise (sida). Il s’agissait de prendre en charge les malades qui résidaient de manière habituelle sur notre sol et dont nous savions qu’ils ne pourraient pas être correctement suivis dans leur pays d’origine. C’était avant que l’Onusida, le Programme commun des Nations unies sur le VIH/sida, ne se développe.

Depuis, les critères se sont élargis. Avant 2017, une personne pouvait bénéficier d’un titre de séjour pour soins seulement si sa pathologie n’était pas du tout traitée dans son pays d’origine. Désormais, c’est la notion d’accessibilité des traitements qui prévaut, ce qui n’est d’ailleurs pas sans poser des difficultés. Des parlementaires et des observateurs se sont étonnés que des malades originaires de pays membres du Groupe des vingt (G20) soient éligibles au dispositif : c’est que si leurs systèmes de soins ont les mêmes caractéristiques que le nôtre, les conditions d’accès aux traitements sont différentes pour leur part.

Comment le parcours est-il organisé ? Une personne dépose une demande. Celle-ci doit être confirmée auprès d’un agent de préfecture, qui saisit alors les services médicaux de l’Office français de l’immigration et de l’intégration. Les médecins qui travaillent avec nous instruisent le dossier avant de rendre un avis collégial, étant entendu que les collèges de praticiens sont constitués de manière aléatoire. La procédure est donc organisée de telle sorte qu’il n’y ait pas d’habitude, que les regards soient suffisamment aguerris et que toute éventuelle collusion soit impossible. La collégialité garantit la qualité de l’expertise croisée des médecins, chaque cas étant examiné de manière spécifique. Il ne saurait y avoir de formule toute faite sur telle ou telle pathologie, et l’avis dépend du rapport entre une maladie et un individu. J’ajoute que certains médecins sont spécialisés sur des affections particulières, comme le syndrome post-traumatique très souvent évoqué par les demandeurs.

Je précise que nous ne salarions pas les médecins qui travaillent pour nous. Ils exercent soit à l’hôpital, soit en cabinet privé. Ils sont donc sur le terrain et ils consultent auprès d’une patientèle diverse. Nombre d’entre eux ont une expérience à l’étranger, par exemple dans une démarche humanitaire.

Même si la procédure d’avis médical a été considérablement renforcée, c’est bien le préfet, après réception de l’avis, qui prend la décision d’accorder, ou non, le titre de séjour pour soins. C’est pour cette raison que l’Office français de l’immigration et de l’intégration n’est pas appelé à s’exprimer lors des contentieux. Ce rôle revient au préfet.

Parmi les problématiques signalées dans nos rapports, j’évoquerai d’abord la question du critère de résidence, fixé par la loi de 1998. Je le répète : il s’agissait à l’époque de prendre en charge les malades du sida présents sur notre territoire de longue date. Or, la vérification de la résidence s’avère parfois délicate. C’est un travail en coopération avec les préfectures.

Ensuite, nous plaidons pour que l’Office français de l’immigration et de l’intégration soit systématiquement interrogé par les tribunaux administratifs lors des contentieux, ce qui n’est pas toujours le cas. La jurisprudence administrative le permet désormais. En effet, jusqu’à récemment, seul le demandeur pouvait lever le secret médical le concernant. N’étant pas omniscient, le tribunal administratif avait besoin d’éléments complémentaires afin de se prononcer. C’est pour cette raison qu’en 2022, le Conseil d’État a ouvert la possibilité de convoquer l’Office pour que nous présentions des observations. Cette possibilité a grandement amélioré les procédures. Le nombre de contentieux perdus par l’État a diminué.

Enfin, peut-être avez-vous eu l’écho des débats relatifs à l’analyse des systèmes de soins à travers le monde ? Elle est destinée à évaluer, comme je le disais, l’accessibilité des traitements pour les malades. Pour ce faire, nous sommes abonnés à MedCOI (Medical Country of Origin Information), un outil européen qui permet aux praticiens et aux organismes chargés de l’asile de connaître en continu les évolutions des systèmes de soins étrangers. Cette ressource a fortement accru la capacité des médecins à émettre un avis sur l’accessibilité des soins.

En ce qui concerne le nombre de bénéficiaires, il peut être difficile à évaluer car ces derniers disposent en réalité d’un titre de séjour « vie privée et familiale », non d’un titre de séjour pour soins à proprement parler. Le titre « vie privée et familiale » donne une impression de continuité. Toutefois, les personnes admises pour recevoir des soins ne sont légitimes à le détenir que tant qu’elles sont malades. Dès lors que ce n’est plus le cas, ce qu’on souhaite évidemment à la personne, elle a vocation à retourner dans son pays ou à solliciter un autre titre de séjour conforme à sa situation. Il est important de ne pas tout mélanger. Nous devrions faire en sorte que les personnes relèvent d’un statut précis plutôt que d’une masse générale intitulée « vie privée et familiale ».

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je vous remercie pour ces premiers éléments. Certains, dans notre société, voient une injustice dans la délivrance des soins aux étrangers. Sauf erreur de ma part, ces derniers peuvent en bénéficier de cinq manières différentes, selon leur statut sur notre territoire. Cette situation est source de confusions importantes, notamment entre le titre de séjour pour soins et l’aide médicale de l’État, comme l’a encore montré la publication de récents décrets relatifs à ce dernier dispositif.

Vous l’avez indiqué, le titre de séjour pour soins est parfaitement encadré par l’article L. 425‑9 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. Vous m’avez appris que ce mécanisme a été créé dans le contexte de l’épidémie de sida, il y a donc un certain nombre d’années. L’objectif était de prendre en charge les étrangers résidant dans notre pays depuis quelque temps, lesquels étaient d’ailleurs souvent en situation de précarité. C’est toujours le cas aujourd’hui pour certaines populations : je pense notamment à d’assez jeunes ressortissants géorgiens souffrant de pathologies infectieuses à forte chronicité.

Dans son rapport de 2024, l’Office français de l’immigration et de l’intégration souligne des incertitudes sur la résidence effective. Cet aspect est-il purement déclaratif ou contrôlé ? Est-il d’ailleurs simplement de votre ressort ? Je formule ma question autrement : acceptez-vous des demandes de personnes dont le certificat de résidence prend la forme d’une simple attestation de la part d’une connaissance ? Je rappelle qu’il est également facile d’ouvrir un compteur d’eau, de gaz ou d’électricité. L’entreprise EDF, par exemple, ne vérifie pas si l’usager qui s’acquitte des factures se trouve en situation régulière au regard du droit au séjour. Des droits sont ouverts et la personne peut se prévaloir d’une domiciliation.

Au fond, je souhaite savoir si la procédure est rigoureuse concernant la notion de résidence. Savons-nous toujours si la personne habite vraiment en France ? Dans la mesure où, à ma connaissance, aucune durée minimale de résidence n’est prévue, quels sont les critères retenus en la matière ?

M. Didier Leschi. Cet aspect ne relève pas de l’Office français de l’immigration et de l’intégration, mais des préfectures. Elles peuvent avoir des difficultés à vérifier la résidence habituelle des demandeurs.

De fait, nous avons constaté certains glissements. Par exemple, une personne qui dépose une demande concomitante d’asile et de titre de séjour pour soins n’a pas à justifier d’une résidence habituelle. Elle peut se trouver sur notre sol depuis peu de temps. Je précise que ce dépôt concomitant a été instauré parce que des déboutés de l’asile avaient trouvé le moyen de rester sur notre territoire en demandant un titre de séjour pour soins. L’idée est donc de purger dès le départ cette seconde demande afin d’éviter l’étirement des délais d’instruction.

Il est vrai que la notion de résidence habituelle est floue. Elle ne fait pas l’objet d’une définition juridique précise, ce qui peut conduire à des difficultés. Mais, je le répète, elles ne sont pas directement du ressort de l’Office français de l’immigration et de l’intégration.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Certains travaux parlementaires font état d’environ 30 000 bénéficiaires d’un titre de séjour pour soins. Ce chiffre n’inclurait pas les personnes résidant à Mayotte et en Guyane. Or, quand on étudie les données détaillées que vous publiez au sujet des pays d’origine, des pathologies et des suivis, on s’aperçoit que de nombreux ressortissants des Comores et de Haïti transitent par ces deux collectivités d’outre-mer. Connaissons-nous leur nombre ? Je le répète, ils ne figurent pas dans les chiffres globaux. Ces pays ne sont pas très peuplés et le nombre de malades ne doit pas être très élevé. Mais ne serait-il pas possible de les intégrer dès le départ dans les calculs ?

M. Didier Leschi. Dans différents domaines, et c’est aussi le cas des retours contraints, les données de la direction générale des étrangers en France n’incluent pas spontanément les statistiques des outre-mer. Les chiffres sont présentés sur plusieurs lignes.

Pour ce qui nous concerne, nous comptabilisons l’ensemble des régions et des nationalités. Cela vaut donc pour Mayotte qui, pour l’essentiel, accueille des Comoriens, mais aussi des personnes d’Afrique subsaharienne. Cela vaut aussi pour la Guyane où se rendent des malades des Antilles et d’Amérique, notamment de Haïti, du Venezuela ou encore de Colombie.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Votre dernier rapport indique que 66 % des demandes initiales de titre de séjour pour soins sont acceptées. Par ailleurs, 82 % des renouvellements semblent être effectués de manière quasi automatique, sans véritable contrôle. Est-ce une interprétation erronée de ma part ?

M. Didier Leschi. Il n’existe pas de renouvellement automatique. Pour certaines pathologies, les avis médicaux mentionnent d’emblée que les patients ne pourront être rétablis en une seule année. Mais nous contrôlons tout. Nous espérons bien que les gens guériront ! Dans ce cas, nous les informons qu’ils ne relèvent plus de ce dispositif.

Lorsque la procédure a été confiée à l’Office français de l’immigration et de l’intégration, il y a eu beaucoup d’interrogations sur ce point, y compris de la part de certains de vos collègues qui n’ont pas manqué d’écrire au ministre de l’intérieur pour se plaindre de notre sévérité. L’Office est peut-être sévère, mais en l’occurrence il est simplement juste.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. La Fondation pour l’innovation politique n’a pas pu produire les données globales relatives à ces soins, payés de manière indifférenciée. Notre enquête porte notamment sur la protection universelle maladie. Pouvez-vous nous renseigner sur le coût de certains traitements ?

Nous savons que l’hémophilie et l’amyotrophie spinale peuvent coûter 2 millions d’euros par an, même si le nombre de malades est sans doute très faible. En revanche, l’hémodialyse représenterait, selon les chiffres de notre collègue Véronique Louwagie, 80 000 euros par patient, soit un coût final de 500 millions d’euros. Cela met sous tension notre système de santé. Je passe sur le problème des greffes, très difficile à gérer.

Avez-vous une idée des sommes annuelles prises en charge par la protection universelle maladie au titre de cette procédure ? C’est un chiffre que nous n’arrivons pas à obtenir.

M. Didier Leschi. L’Office français de l’immigration et de l’intégration ne dispose pas d’une vision globale de la dépense. Dans notre rapport médical de 2022, nous indiquions que certaines pathologies entraînaient des coûts extrêmement importants. Nous avons souligné notamment le coût du traitement par cellules CAR‑T ou de certains anticancéreux, dont le prix peut excéder 200 000 euros. Pour la dialyse, le coût oscille entre 80 000 et 100 000 euros par an : multiplié par 3 000 patients, il y en a effectivement pour une certaine somme.

Le directeur général de la Caisse nationale de l’assurance maladie soulignait récemment la difficulté posée par l’évolution du prix des médicaments. Parmi les dernières molécules, certaines coûtent très cher. Mais seule l’assurance maladie pourrait établir un chiffrage global. Cela supposerait un croisement des fichiers, ce qui est toujours délicat. On sait qui a un titre de séjour pour soins à travers le numéro attribué dans l’application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France (AGDREF), et sans doute un numéro de sécurité sociale au titre de la protection universelle maladie. Cela suppose de vouloir faire ce croisement. Cette décision dépasse les compétences de l’Office.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Il n’y a vraiment qu’un croisement de fichiers qui nous donnerait ces données ? Est-ce que vous ne pourriez pas adapter vos logiciels ? Pour parler clairement, nous avons eu quelques problèmes lorsqu’il s’est agi d’aborder le problème de la protection universelle maladie avec la Caisse nationale de l’assurance maladie. Nous espérions que vous pourriez nous fournir quelques données.

M. Didier Leschi. Je serais obligé de fonder mon étude sur un prix moyen des médicaments, ce qui est déjà un sujet en soi. Par ailleurs, je ne sais rien du coût du reste de la prise en charge médicale, de l’hospitalisation, des prestations annexes. C’est pourquoi nous avons fait le choix de souligner, à partir de quelques exemples, que l’enjeu de cette procédure réside moins dans le nombre de bénéficiaires que dans le croisement entre ce nombre et le coût des soins dans un système déjà en tension.

L’Agence de la biomédecine a souligné les difficultés relatives à la dialyse et à la greffe. Notre pays manque de greffons. La déclaration d’Istanbul s’oppose au voyage de transplantation. Il est donc recommandé une durée de résidence minimale. Certains pays européens l’imposent d’ailleurs pour être inscrit sur les listes d’attente.

Mais nous ne pouvons pas chiffrer tout cela, ou de façon tout à fait empirique. Il est indéniable que certains traitements ont un coût extrêmement élevé.

Par ailleurs, la prise en charge de certaines pathologies dans le cadre du séjour pour soins a des effets rebonds sur d’autres prestations, comme l’allocation aux adultes handicapés. Un titre de séjour peut aussi être délivré à une famille dont un enfant est autiste mais, dans ce cas-là, on parle plus de prise en charge que de soin proprement dit : on pourrait s’interroger. De même, en psychiatrie, il y a un débat récurrent entre les spécialistes car certains patients n’ont pas seulement besoin de médicaments, mais surtout d’un praticien qui parle leur langue. Ce n’est pas simple dans un système de santé qui peine déjà à répondre aux besoins des résidents.

Ce sont des questions que nous posons dans nos rapports. Mais nous ne sommes pas décisionnaires.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. L’arrêt du Conseil d’État du 2 février dernier a élargi la notion d’effectivité. Cette jurisprudence nouvelle risque-t-elle de provoquer une multiplication des demandes, qui est mon hypothèse à titre personnel ? Ou bien pensez-vous qu’elle n’aura guère de conséquences ? Quoi qu’il en soit, on s’éloigne du dispositif initial. Qu’en pensez-vous ?

M. Didier Leschi. Je pars du principe que les gens pensent, que les personnes qui espèrent obtenir un titre de séjour réfléchissent et font des calculs. Ce qui m’étonne, c’est que l’arrêt précise qu’il appartient à l’autorité administrative « d’apprécier [si le demandeur] peut bénéficier effectivement d’un traitement approprié eu égard à l’offre de soins et aux caractéristiques du système de santé non dans le pays dont il est originaire mais dans celui qui lui a reconnu la qualité de réfugié ». Pendant longtemps, la jurisprudence disait l’inverse : la situation devait être appréciée par rapport au pays d’origine uniquement.

Les conclusions du rapporteur public sont claires. Il dit que l’autorité administrative n’a pas la garantie que l’offre de soins en Grèce est comparable à ce que permet le droit français, par ailleurs particulièrement large. Il y a un effet de bord qu’on ne peut pas ignorer : un ressortissant grec ne pourrait pas bénéficier de ce titre de séjour.

Les systèmes de sécurité sociale européens ne sont pas équivalents. En Espagne, le modèle est régionalisé et le reste à charge moyen est de 27 %, contre 5 % à 7 % en France ; les soins dentaires ne sont pas pris en charge ; les personnes en situation irrégulière doivent s’acquitter de 40 % du prix des médicaments. Si l’on suit la logique du Conseil d’État, notre système propose une prise en charge qui n’est pas comparable à celle d’un grand nombre de pays européens. Le raisonnement proposé pour conclure que nous sommes tenus d’accorder un titre de séjour à quelqu’un qui est déjà reconnu réfugié en Grèce paraît étrange. Je vous laisse apprécier ces subtilités juridiques. Je n’oserais pas critiquer le Conseil d’État.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Votre expérience vous laisse-t-elle penser que cet arrêt va ouvrir les portes à une multiplication de tels cas ?

M. Didier Leschi. Je suis sous serment. Je vais donc dire ce que je pense : oui, il y aura un effet. Il ne sera pas nécessairement massif. Mais il sera forcément coûteux. Nous l’avions d’ailleurs déjà un peu entre l’Espagne et l’Italie. Cela étant, nous ne risquons pas une invasion migratoire à partir du titre de séjour pour soins.

Une étude souvent citée de l’Institut de recherche et de documentation en économie de la santé indique que 10 % des bénéficiaires de l’aide médicale de l’État déclarent être venus en France pour se soigner. Sur 440 000 bénéficiaires, cela représente 44 000 personnes : ce n’est pas rien. Le rapport de MM. Claude Évin et Patrick Stefanini pointe également des distorsions sur certaines pathologies lourdes qui ne s’expliquent que par le fait que des personnes sont venues en France précisément pour bénéficier de soins.

Cela ne concernera pas des milliers de personnes. La question est celle du croisement entre le coût global de la santé, en particulier pour certaines pathologies, et les arrivées de personnes venues bénéficier de l’excellente qualité du système de soins français.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Cela peut concerner des personnes issues de pays riches, par exemple les États-Unis. On oublie souvent, mais vous les avez justement pointées, les multiples prestations non contributives allouées automatiquement. Cela nous fait grand souci. Si on y regarde bien, en prenant en compte les cinq dispositifs différents, quelques pays semblent avoir externalisé vers la France leur système de santé, ou du moins les soins les plus onéreux.

M. David Magnier (RN). Votre rapport de l’année 2024 mentionne un taux global d’avis favorable de 64,3 %, mais de seulement 44,7 % pour les primo-demandeurs adultes. Comment expliquez-vous cet écart de près de vingt points ? Les critères sont-ils plus stricts pour une première demande ?

M. Didier Leschi. La vérification lors d’une première demande est extrêmement pointue : ce taux de 44,7 % prouve que nous faisons notre travail de contrôle face à des pathologies qui ne sont pas toujours aussi avérées que prétendu. En revanche, quand on renouvelle un titre, il est certain que les gens étaient malades. Quelqu’un qui a un cancer est rarement soigné dans l’année, même si nous le lui souhaitons.

Du reste, ce taux de renouvellement a beaucoup baissé depuis que l’Office français de l’immigration et de l’intégration a repris la procédure. Des associations ont pensé que notre travail mettait des personnes en danger. En réalité, pour certaines pathologies, la prise en charge dans les pays d’origine s’est considérablement améliorée. C’est le cas du sida : grâce à Onusida, auquel la France est l’un des principaux contributeurs pour plus de 1 milliard d’euros, le traitement de cette maladie est désormais gratuit dans la quasi-totalité des pays du monde. Dès lors que le soin existe localement, il n’y a pas de raison pour ces gens de demeurer ici.

Mme la présidente Annie Vidal. Merci pour ces réponses précises.

22. Audition, ouverte à la presse, de M. Dominique Libault, président du Haut‑Conseil du financement de la protection sociale et directeur de l’École nationale supérieure de sécurité sociale.(jeudi 12 février 2026)

La commission d’enquête auditionne M. Dominique Libault, président du Haut‑Conseil du financement de la protection sociale et directeur de l’École nationale supérieure de sécurité sociale. ([22]).

Mme la présidente Annie Vidal. Avant de clore cette longue et riche journée d’auditions, je souhaite la bienvenue à M. Dominique Libault, président du Haut Conseil du financement de la protection sociale et directeur de l’École nationale supérieure de sécurité sociale, qui fut également directeur de la sécurité sociale de 2002 à 2012. Un questionnaire vous a été transmis préalablement à cette audition. Dans l’hypothèse où nous n’en aborderions pas tous les points aujourd’hui, je vous invite à nous communiquer ultérieurement, par écrit, toute information que vous jugeriez utile de porter à notre connaissance.

Il revient traditionnellement à la présidence d’introduire les débats. Je crois utile de le faire dans une perspective historique. Quels sont les principaux déterminants du cadre normatif qui régit les comptes de la sécurité sociale ? Quand et pourquoi ont-ils été conçus comme ils l’ont été, plutôt que d’une autre façon ? Surtout, ces choix forts, opérés pour certains il y a plusieurs décennies, sont-ils toujours pertinents, ou mériteraient-ils d’être revus à l’aune des évolutions de la technique et des mentalités ?

Quant aux aspects budgétaires, l’absence de perspective de retour à l’équilibre des comptes sociaux dans les années à venir est-elle, à vos yeux, une source de préoccupation, voire d’inquiétude, quant à la pérennité de notre système de protection sociale ?

Avant de vous donner la parole, l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées en commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Dominique Libault prête serment.)

M. Dominique Libault, président du Haut Conseil du financement de la protection sociale et directeur de l’École nationale supérieure de sécurité sociale. Si vous m’y autorisez, je commencerai par répondre à votre deuxième question. J’éprouve bien sûr une forme d’inquiétude quant à la pérennité de notre système de protection sociale. Comme vous le soulignez, malgré le vote d’une loi de financement de la sécurité sociale dans les délais, dont je me félicite car il est tout à fait positif que le Parlement ait pu exercer ses missions, établir des objectifs et voter des mesures législatives, la réduction du déficit pour l’année 2026 est limitée. Surtout, les projections associées à la loi de financement de la sécurité sociale pour les années 2027 à 2029 font apparaître une nouvelle dégradation. Elles excluent effectivement toute perspective de redressement financier de la sécurité sociale.

Ce qui me frappe, c’est que cette tendance s’observe en l’absence de crise exogène. L’histoire financière de la sécurité sociale a déjà connu des moments difficiles. Mais ils étaient le plus souvent liés à un contexte de crise économique ou sanitaire. Ce n’est pas le cas ici. Ceci nous pousse à chercher des explications dans des éléments inhérents à notre système de protection sociale. Ces derniers ne sont d’ailleurs pas compliqués à identifier.

D’une part, nous conservons un héritage de la période du covid‑19, à savoir les mesures arrêtées dans le cadre de Ségur de la santé à hauteur de 13 milliards d’euros à destination des professionnels de la santé et du médico-social. Bien que tout à fait utiles et nécessaires, ces dépenses n’ont pas été financées. Elles pèsent sur les comptes de l’assurance maladie. Des frais aussi lourds, non adossés à des recettes, ne sont évidemment pas de nature à améliorer la situation d’un système qui était déjà déficitaire.

D’autre part, la situation démographique de la France est en train de basculer. Le solde naturel devient négatif. Le vieillissement de la population se poursuit à la faveur de la progression de l’espérance de vie, dont il faut évidemment se féliciter, mais qui pose de redoutables problèmes financiers. Ce constat amènera certainement le Conseil d’orientation des retraites à revoir ses prévisions.

L’inquiétude est donc réelle. Cependant, nous parlons d’un déficit d’une vingtaine de milliards d’euros sur un total de plus de 660 milliards d’euros. Au vu de ces montants financiers, nous avons les moyens de redresser les comptes, si nous le souhaitons et si nous parvenons à trouver les compromis nécessaires. Cela nécessite une capacité décisionnelle qui, pour les raisons politiques que nous connaissons, est sans doute difficile à dégager actuellement.

Il faut certainement aussi adopter un regard pluriannuel, être davantage dans l’anticipation et moins dans l’urgence. Les enjeux auxquels nous sommes confrontés sont des enjeux de moyen terme et de long terme : ce qui pose problème, fondamentalement, ce ne sont pas les équilibres de la protection sociale, mais le vieillissement de la population, auquel la plupart des pays occidentaux sont confrontés et qui affecte les dépenses de santé, de retraite et d’autonomie. Peu importe, d’ailleurs, que ces dépenses soient supportées directement par les intéressés ou financées par des prélèvements obligatoires selon notre modèle solidaire qui est, selon moi, essentiel à la cohésion sociale et au respect des valeurs de notre République. Même si elles ne sont pas assumées par la puissance publique, elles s’imposent aux personnes concernées. Ce ne sont pas des dépenses d’opportunité comme l’achat d’un téléphone portable, par exemple.

Il faut donc à la fois s’inquiéter et garder espoir en notre capacité à faire face, ce qui m’amène à votre première question. Un de nos atouts réside en effet dans le fait que nous disposons de chiffres clairs. Le pilotage des finances sociales me semble reposer sur des bases qui permettent de bien appréhender les situations et de porter au niveau adéquat, c’est-à-dire au niveau du Parlement, les décisions nécessaires. Plusieurs éléments l’expliquent.

D’abord, au-delà des seules normes comptables, notre système repose sur un pilotage par soldes. Nous connaissons les déficits de chaque branche, que nous additionnons pour obtenir le déficit de la sécurité sociale. Il y a là un élément essentiel : on peut regretter fortement l’état de nos comptes, mais au moins n’est-il pas dissimulé. Il est capital, vis-à-vis des citoyens comme de la représentation nationale, de faire preuve de transparence et d’afficher des soldes clairs. C’est le cas depuis la création de la sécurité sociale. Une étape supplémentaire a été franchie lorsque le choix a été fait de donner au Parlement la décision sur ces sujets en créant une loi de financement de la sécurité sociale, à côté de la loi de finances de l’État. La sécurité sociale constitue ainsi une entité au périmètre clairement défini, dont les comptes sont pilotés par soldes. C’est un élément primordial pour la lisibilité du système.

Encore faut-il, ensuite, que ces chiffres reposent sur des normes comptables claires. Il se trouve que je suis sensible à la question de la transparence financière et que j’ai eu à plusieurs reprises, au cours de ma carrière, à défendre des réformes en la matière. La première occasion, lorsque j’étais au cabinet de la ministre Simone Veil, entre 1993 et 1995, a consisté à appliquer au budget de la sécurité sociale les principes de la comptabilité en droits constatés, afin d’améliorer la fiabilité des comptes. Ainsi, si des remboursements de soins au titre d’un exercice donné ne sont décaissés que l’année suivante, parce qu’ils ont été présentés plus tard ou qu’ils n’ont pas été liquidés à temps, ils seront tout de même rapportés à l’année considérée ; si des salaires sont versés trois mois plus tard au titre de tâches effectuées l’année précédente, ils seront bien rattachés à ladite année. On rattache ainsi tous les produits et toutes les dépenses à l’exercice concerné au lieu de constater simplement les encaissements et décaissements survenus au cours de l’année, ce qui donne une image beaucoup plus fidèle de la réalité économique des comptes.

Une deuxième étape importante fut celle de la certification des comptes de la sécurité sociale, proposée par le gouvernement à mon initiative, puisque j’étais alors directeur de la sécurité sociale, et adoptée par le Parlement dans la loi organique du 2 août 2005. Je me souviens d’ailleurs que c’est à la suite de l’adoption d’un amendement de M. Warsmann qu’a été prévue la remise d’un rapport de certification spécifique plutôt que la simple annexe au projet de loi de financement de la sécurité sociale que nous avions envisagée. Dès lors que l’État avait franchi cette étape pour ses propres comptes, il me semblait naturel que ceux de la sécurité sociale, plus importants, fassent eux aussi l’objet d’une certification. Les soumettre au regard d’un tiers chargé de s’assurer de leur sincérité me semblait un plus. Cette mission a été confiée à la Cour des comptes pour le régime général de la sécurité sociale, conformément à l’accord trouvé avec Mme Rolande Ruellan, la présidente de la sixième chambre de l’époque, et à des commissaires aux comptes pour les autres régimes.

Cette deuxième étape confortait d’une certaine manière la première. Si la comptabilité en droits constatés présente un grand intérêt, elle se traduit aussi par des opérations de fin d’exercice complexes. Lorsque des salaires ou des produits sont versés après la fin de l’exercice, leur montant exact n’est, par définition, pas connu au moment de la clôture des comptes. La même remarque vaut pour les remboursements en santé à venir. Diverses évaluations sont donc nécessaires pour les produits à recevoir ou les provisions. Cette complexité rend d’autant plus utile le regard d’un tiers. Nombre des observations formulées au fil des ans concernent d’ailleurs ces opérations de fin d’exercice.

Pour revenir sur les soldes présentés dans la loi de financement de la sécurité sociale, je rappelle que, par contraste, il n’existe pas de solde des retraites de l’État car elles sont intégrées dans le budget général. On connaît le déficit de l’État, mais pas celui des retraites, pas plus que celui de l’éducation nationale ou de la défense, car le budget de l’État est unique. Il en découle des débats éternels sur le déficit des retraites de l’État. Mais, du point de vue des comptes publics, la question ne se pose pas : dès lors qu’il n’y a pas de recettes affectées aux différentes fonctions de l’État, le seul déficit qui existe est celui de l’État. Il n’y a pas de sous-catégorie de déficits.

Je tiens enfin à évoquer un sujet distinct, car sans incidence directe sur les comptes, mais qui présente un intérêt dans une perspective d’information financière globale. C’est l’évaluation de la fraude, à laquelle le Haut Conseil du financement de la protection sociale a récemment consacré des travaux, à la demande de l’ancienne première ministre Élisabeth Borne. Nous avons produit un premier rapport d’évaluation de la fraude sociale, que nous avons enrichi cette année. Encore une fois, ce phénomène n’a pas d’impact direct sur les comptes, c’est-à-dire sur les produits et les charges de la sécurité sociale pendant un exercice donné, dont nous avons déjà une image relativement fiable. Nous pourrons néanmoins revenir sur les réserves de certification émises par la Cour des comptes. Cette information sur la fraude paraît utile pour compléter l’image financière dont disposent le Parlement et nos concitoyens.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Dans sa note annuelle de suivi et d’évaluation des fraudes sociales, parue en janvier 2026, le Haut Conseil du financement de la protection sociale estime que la fraude sociale s’élèverait à 14 milliards d’euros, tout en précisant que ce chiffre global pourrait être amené à évoluer en fonction de nouvelles évaluations. Vous indiquez notamment que certains périmètres ne sont pas couverts par les évaluations actuelles, comme la tarification à l’activité, la protection universelle maladie et les travailleurs indépendants classiques. Comment l’expliquer ? Quels seraient les prérequis nécessaires pour garantir l’exhaustivité des évaluations liées à la fraude, autant que faire se peut bien entendu ?

M. Dominique Libault. Je vous remercie de vos questions pertinentes fondées sur la lecture attentive des travaux du Haut Conseil du financement de la protection sociale. Je tiens, comme je le fais dans ces notes, à saluer le travail des organismes de sécurité sociale pour évaluer la fraude sociale. Ce n’est pas simple et, sans vouloir accabler certains acteurs, il n’y a pas d’équivalent dans les autres sphères de la dépense publique. L’État commence seulement à conduire des évaluations, qui restent partielles. Les collectivités locales n’en font aucune alors qu’elles gèrent elles aussi des prestations sociales. Comparée à d’autres pays, la France est plutôt en avance sur ces questions. J’étais récemment à Bruxelles dans un colloque consacré à la fraude et aux travailleurs indépendants ; j’ai pu constater que très peu de pays européens tentent d’évaluer la fraude sociale.

Pour autant, le périmètre d’évaluation de la fraude n’est effectivement pas complet. D’abord, la fraude ne se caractérise pas uniquement par un manque à gagner pour la sécurité sociale, mais aussi par son caractère intentionnel. Pour l’évaluer, il faut distinguer ce qui relève du droit à l’erreur, que le gouvernement et le Parlement ont souhaité consacrer dans la loi du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance, et le fait de se tromper intentionnellement, par exemple en dissimulant un travail ou en déposant de fausses déclarations. C’est une première difficulté : si les caisses parviennent à identifier les manques à gagner, elles ne savent pas toujours séparer ce qui est intentionnel de ce qui ne l’est pas. C’est le cas pour les micro-entrepreneurs, notamment pour les collaborateurs de plateformes. En la matière, nos travaux mettent en évidence des taux de manque à gagner très élevés. Mais les personnes concernées possèdent souvent une faible maîtrise des démarches administratives, d’autant qu’elles travaillent souvent seules, à l’image des livreurs à vélo. Il est alors difficile de savoir exactement ce qui relève de l’intention ou d’un manque de compréhension des obligations de déclaration. À ce stade, nous restons prudents et nous n’incluons pas ces manques à gagner dans la fraude, en espérant qu’un travail plus approfondi permettra d’améliorer notre connaissance à l’avenir.

Ensuite, les organismes ne procèdent effectivement à aucune évaluation dans certains domaines, comme celui des travailleurs indépendants classiques. Il en va de même pour la tarification à l’activité : même si la fraude dont elle fait l’objet est probablement faible, l’honnêteté m’oblige à souligner que, si les professionnels libéraux se livrent à des évaluations, ce n’est pas le cas des établissements de santé.

Les chiffres que nous avançons pourraient donc effectivement évoluer à la faveur d’un approfondissement des travaux sur ces deux points. Si nous le mentionnons, c’est évidemment dans l’espoir de servir d’aiguillon vis-à-vis des organismes pour qu’ils aillent dans ce sens. Encore une fois, ils sont pleins de bonne volonté et ils suivent assez bien nos recommandations.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Nos concitoyens perçoivent l’existence de la fraude : des actes surnuméraires, une visite déclarée par une clinique alors qu’on n’a pas vu le docteur, un kiné qui facture des actes non effectués. Ces phénomènes doivent disparaître. L’enjeu n’est pas seulement leur incidence financière, encore que les montants en cause soient élevés et en hausse. C’est surtout parce que nous le devons aux citoyens : dès lors qu’une injustice est identifiée, nous devons tenter d’y remédier. Je n’ai pas pu lire votre rapport dans son intégralité. Je le ferai dès que possible car il devrait nous aider à progresser.

M. Dominique Libault. Je partage totalement vos propos, tout en précisant que le Haut Conseil du financement de la protection sociale propose des synthèses de ses rapports, car nous savons que les parlementaires n’ont pas toujours le temps de lire les documents volumineux que nous publions. La lutte contre la fraude se justifie par quatre motifs essentiels.

Le premier motif est effectivement financier. Même si l’on ne parvient évidemment pas à recouvrer toutes les sommes évaluées, les masses financières ne sont pas négligeables.

La deuxième raison concerne l’égalité de concurrence. Lorsque des entreprises fraudent, ce qui est une pratique dont il faut rappeler qu’elle est très minoritaire car la plupart des professionnels de santé, des assurés ou des entreprises sont civiques, elles créent des conditions de concurrence déloyales. C’est le cas du travail clandestin, qui représente 52 % des montants de la fraude sociale en France. Cette réalité reste vivace même si, d’après l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, son niveau reste stable et n’augmente pas.

Le troisième élément a trait aux droits sociaux dont ne bénéficient pas les personnes qui travaillent sans être déclarées. Je pense notamment aux droits à la retraite, conditionnés à une certaine durée de cotisation, ou à la protection contre les accidents du travail. La fraude n’en est que plus intolérable.

Enfin, vous avez parfaitement raison de souligner qu’il existe un enjeu de confiance vis-à-vis des citoyens. Ces derniers sont attentifs à l’équité du système de protection sociale, à juste titre même s’ils peuvent quelquefois porter un jugement sévère. Or, cela implique à la fois l’équité des règles de droit et leur respect. Nous sommes tenus de faire appliquer ces règles si nous ne voulons pas perdre la confiance des Français. C’est pourquoi il est si important d’être transparent. Il ne faut rien cacher car ce n’est pas en poussant les sujets sous le tapis que nous restaurerons la confiance.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Vous indiquez que la France est en avance par rapport à d’autres pays européens. Pourtant, alors que le grand plan antifraude de Nicolas Sarkozy remonte à 2007, les montants recouvrés ne dépassent pas le milliard d’euros. Nous avons pris du retard. Les systèmes d’information sont pointés du doigt. Certains protocoles ou procédures méritent d’être revus. Vous semble-t-il possible d’améliorer rapidement le taux de recouvrement des fraudes, sachant que leur niveau ne peut être qu’estimé par définition ? Que s’est-il passé depuis 2007 ?

M. Dominique Libault. J’ai indiqué que notre pays est en avance pour l’évaluation de la fraude sociale. Je ne me suis pas prononcé sur la lutte contre ladite fraude. Je ne connais pas suffisamment le travail des autres pays en la matière, même si je sais que nos homologues étrangers, notamment belges, la tiennent pour un sujet très important.

À l’échelle française, la lutte contre la fraude sociale a beaucoup progressé, notamment grâce aux échanges de données. Il y a quinze ou vingt ans, ils étaient rares, aussi bien entre les administrations sociales qu’entre les administrations sociales et fiscales. Chacun travaillait dans son coin. Nous avons décloisonné, même s’il reste du travail à faire. C’est un impératif majeur : il faut travailler ensemble, en échangeant des données et sur le terrain. Même si l’action de la mission interministérielle de coordination antifraude et des comités opérationnels départementaux antifraude est encore assez hétérogène, l’action en commun se développe.

Quant à la fraude elle-même, elle évolue sans arrêt. Elle n’est pas la même qu’il y a dix ou quinze ans, notamment avec le numérique qui crée des occasions considérables dans la perception des prestations. L’assurance maladie a rendu public le problème des fraudes sur les audioprothèses, sujet sur lequel le Haut Conseil du financement de la protection sociale avait beaucoup insisté. En effet, les systèmes triangulaires associant prescripteur, fournisseur et assuré, quand ils sont gérés par voie numérique et qu’ils permettent la gratuité, engendrent des risques forts. Les fraudeurs peuvent subtiliser les données d’un assuré sur internet et se faire passer pour lui de manière vraisemblable. Heureusement, les caisses luttent désormais mieux contre ces nouvelles formes d’attaque.

Toutefois, comme dans les autres pays, nous notons, à côté des fraudes classiques que sont le travail illégal et les déclarations incomplètes des professionnels de santé ou des assurés, l’apparition de nouvelles formes organisées, avec des entités souvent internationales qu’on pourrait qualifier de criminelles et qui visent l’argent public. On pense, en France, aux fraudes liées à la rénovation énergétique ou au compte professionnel de formation, ou encore aux fraudes à l’identité bancaire pour obtenir le versement des prestations sociales.

Malgré ces évolutions considérables, le taux de fraude apparaît stable. Certes, je ne dis pas que c’est satisfaisant, mais nous parvenons apparemment à contenir son augmentation, du moins pour l’instant. Quant au recouvrement, il pourrait être amélioré. Il est particulièrement faible pour les personnes morales car, quand un contrôle révèle qu’une entreprise a recouru au travail illégal, elle a tendance à disparaître. De fait, ce sont souvent de petits sous-traitants, de niveau 5, 6 voire 7. Certains secteurs sont organisés autour d’une sous-traitance en cascade. Les entreprises concernées peuvent également ne pas être viables. Or, si elles sont en liquidation judiciaire, il sera difficile de recouvrer quoi que ce soit.

C’est pour cela que le Haut Conseil du financement de la protection sociale insiste sur le principe de solidarité financière : il faut aller chercher l’argent chez le donneur d’ordre. Ce dispositif, qui me semble essentiel, est prévu dans le projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales en discussion au Parlement. Ce texte crée en outre, sur le modèle de la flagrance fiscale, une procédure de flagrance sociale, qui permettra une saisie rapide du patrimoine ou des comptes des fraudeurs. En effet, les personnes morales ou physiques parviennent souvent à soustraire leurs actifs avant le recouvrement. D’autres progrès seraient sans doute possibles. En tout cas, ces dispositifs amélioreront les choses.

Nous pourrions limiter les fraudes en les anticipant mieux lors de l’élaboration des normes législatives et réglementaires elles-mêmes. Comme l’indique le Haut Conseil du financement de la protection sociale, actuellement, quand on crée une prestation ou qu’on ouvre des droits, on se préoccupe peu du potentiel fraudogène de la prestation ou de son mécanisme de gestion. De fait, quels que soient les gouvernements, quand un droit est institué, la volonté politique est généralement qu’il soit ouvert dans les meilleurs délais, et non dans les meilleures conditions pour éviter la fraude. Nous devons être moins naïfs et rééquilibrer les choses. Nous préconisons donc que, pour toute nouvelle prestation, l’étude d’impact évalue le risque de fraude. La mission interministérielle de coordination antifraude est tout à fait prête à étudier les nouvelles normes légales pour identifier ces risques.

Pour prévenir les fraudes dans le domaine de la santé, je prône enfin fortement la création d’un observatoire économique de la santé. Par exemple, l’assurance maladie a mis un certain temps à réagir à l’apparition d’organisations dont l’objet principal était la fraude. Je fais notamment référence aux centres de santé dentaire ou optique. Elle l’a finalement fait. Nous pourrions anticiper en observant mieux les nouveaux acteurs.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Le 100 % santé a-t-il été à l’origine de dérives ? Concernant les centres de santé que vous évoquez, il aurait peut-être fallu aller plus loin car des groupes entiers de personnes mal intentionnées se sont engouffrés dans ce secteur. Grâce à Mme Fadila Khattabi, nous avions toutefois tenté de corriger le tir.

M. Dominique Libault. J’ai évoqué le 100 % santé concernant les fraudes massives sur les audioprothèses, dont l’impact financier a été important. L’assurance maladie l’a indiqué clairement dans ses analyses. Elle a pris de nombreuses mesures pour traiter le problème. Il est vrai que la création du 100 % santé a donné lieu à l’arrivée sur le marché d’un tas de nouveaux fournisseurs. Même si certains étaient honnêtes, d’autres étaient moins bien intentionnés. Il faut faire attention.

Par exemple, le système de remboursement des fauteuils roulants est assez similaire à celui des audioprothèses. Il est triangulaire : un prescripteur, un fournisseur et un assuré. Il fait donc courir le même type de risques. Pour les fraudeurs, il y a de l’argent à gagner : les fauteuils sont réutilisables et ils coûtent, pour certains, 35 000 euros. L’assurance maladie a appris des fraudes aux audioprothèses et elle se montre très attentive à ce sujet. Nous avons également émis une alerte.

Mme la présidente Annie Vidal. Si j’ai bien compris, l’évaluation de la fraude repose sur la détection d’écarts et d’anomalies statistiques. Il faut ensuite les analyser finement pour identifier les fraudeurs et distinguer les erreurs des fraudes. Est-ce bien cela ?

La fraude en bande organisée se développe. En outre, les agents de la caisse primaire d’assurance maladie de mon département m’indiquent que les fraudes aux arrêts de travail sont de plus en plus fréquentes. Or, même si ces agents mènent des contrôles d’opportunité, il m’a semblé qu’il leur était difficile de contrôler la légalité des arrêts. Pourtant, il est facile d’acheter de faux documents sur internet. Enfin, la question du volume des arrêts à traiter se pose : sur les quelque 25 000 documents que ces agents reçoivent en moyenne chaque mois, ils peuvent en contrôler à peine un millier. Que faire ? C’est une vraie question à l’heure où les arrêts de travail ont augmenté de presque 30 % en quatre ou cinq ans.

M. Dominique Libault. Il faut bien distinguer la détection de la fraude de son évaluation, pour laquelle deux méthodes coexistent.

Premièrement, il y a les contrôles aléatoires. Les Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf) y procèdent sur un échantillon représentatif, secteur par secteur, afin de déduire le niveau de fraude global. Cette option exige des moyens humains significatifs.

Deuxièmement, il est possible de diligenter des contrôles ciblés. C’est cette méthode qu’utilisent la majorité des caisses pour des raisons d’efficacité financière. Les données sont publiques ; on sait que certains secteurs, tels que le bâtiment, les travaux publics et l’hôtellerie-restauration, sont plus propices à la fraude aux cotisations sociales que les autres. Les caisses ciblent de mieux en mieux leurs contrôles, en procédant à des recherches d’antériorité et en examinant les anomalies dans les dossiers. Pour évaluer l’ampleur des fraudes, il faut ensuite recourir à des méthodes complexes de redressement statistique.

Le Défenseur des droits s’est interrogé sur le risque de discrimination posé par les algorithmes utilisés par la Caisse nationale des allocations familiales dans ses contrôles. Depuis, elle a publié une nouvelle doctrine, plus transparente, dans ce domaine. De fait, l’utilisation des algorithmes, comme demain celle de l’intelligence artificielle, appelle la vigilance.

Selon moi, les contrôles doivent poursuivre un objectif financier car nous devons aller où les enjeux sont élevés pour recouvrer l’argent. Mais ils doivent aussi jouer un rôle dissuasif : il ne faut pas qu’un secteur ait le sentiment de pouvoir échapper à toute surveillance au motif que le risque y serait faible. Il faut donc une supervision dans tous les domaines.

M. David Magnier (RN). Dans un contexte de déséquilibre structurel des comptes sociaux et de forte opacité de la prévision des soldes du régime général et des organismes complémentaires, nous nous interrogeons sur la fiabilité et la cohérence des modèles de prévision utilisés par les administrations et les caisses nationales. Comment le Haut Conseil du financement de la protection sociale évalue-t-il la soutenabilité à moyen terme des dépenses de santé et de retraites, au regard notamment des hypothèses macroéconomiques retenues dans la loi de financement de la sécurité sociale ?

Quelle amélioration méthodologique ou institutionnelle serait, selon vous, nécessaire pour une meilleure traçabilité des flux financiers entre les différentes branches et une transparence accrue pour le Parlement ?

Enfin, comment l’École nationale supérieure de sécurité sociale contribue-t-elle à la formation et à la diffusion d’une culture budgétaire et actuarielle commune entre les caisses et les administrations centrales, afin de fiabiliser les projections et d’améliorer la gouvernance financière du système de protection sociale ?

Ces éléments sont essentiels pour lever les incertitudes budgétaires relevées par la commission d’enquête, pour rétablir la confiance dans l’information financière et politique en matière de sécurité sociale.

M. Jérôme Guedj (SOC). Au regard de votre grande expérience, comment la loi de financement de la sécurité sociale pourrait-elle être adaptée pour mieux piloter les dépenses de sécurité sociale et les fiabiliser ? On a vu ce qui s’est passé les deux dernières années en matière de prévision.

M. Dominique Libault. Monsieur Magnier, tout d’abord, il faut préserver la loi de financement de la sécurité sociale. Vous parlez d’opacité. Je ne suis pas totalement d’accord avec ce présupposé pour les raisons que j’ai évoquées : les comptes de la sécurité sociale sont établis en droits constatés et ils sont certifiés. En outre, deux fois par an, ils sont actualisés en commission des comptes de la sécurité sociale, organe créé en 1979 par Raymond Barre et qui n’a, à ma connaissance, aucun équivalent pour les comptes de l’État. Toute cette construction garantit la sincérité et la fiabilité des comptes présentés. Il est toutefois vrai qu’ils sont déséquilibrés et que c’est un problème.

Vous évoquez également la projection des comptes de santé. Or, la Caisse nationale de l’assurance maladie et la Caisse nationale d’assurance vieillesse ne font pas de projection. Seul le Conseil d’orientation des retraites a reçu une telle mission, mais uniquement dans le domaine précis des retraites. Faudrait-il mener un travail similaire dans d’autres branches ? La question n’est pas illégitime. Mais dans les faits, même pour les retraites, l’exercice est compliqué. Les travaux du Conseil d’orientation des retraites, s’ils sont utiles, ont été agités par des débats sur les hypothèses macroéconomiques retenues pour les projections de ressources.

Dans le domaine médical, il faudrait ajouter d’autres variables à ces hypothèses macroéconomiques. Certes, puisque ces dépenses sont très liées à l’âge, nous pourrions prévoir leur évolution sur la base du vieillissement de la population. Toutefois, les autres facteurs en jeu, tels que l’innovation, sont délicats à appréhender. Par exemple, certains nouveaux traitements anticancéreux sont très coûteux avec une cible limitée. Il faudrait également anticiper l’évolution des comportements, selon la place que prendra la prévention. En matière de santé, tout n’est pas joué. Parfois, on croit lire notre destin dans les projections alors qu’elles n'offrent que des éléments à partir desquels construire notre stratégie. Par exemple, si nous développions fortement la prévention dès l’enfance, à l’âge adulte, mais aussi pendant le grand âge, nous pourrions faire des économies considérables en réduisant les pertes d’autonomie. Tous les rapports le disent. Oui, certains éléments importants des projections, tels que les évolutions démographiques, sont inscrits dans le marbre. Mais des marges de manœuvre subsistent pour les politiques publiques.

Monsieur Guedj, il faut préserver le débat démocratique sur la sécurité sociale au Parlement. Les comptes doivent donner une vision claire et transparente. Il faut alerter quand ils sont dégradés. Cette transparence est essentielle pour nos concitoyens. La principale critique que l’on peut faire au projet de loi de financement de la sécurité sociale est sa vision court-termiste, purement annuelle, alors que les défis que le système de santé doit relever sont de moyen terme, notamment en lien avec le vieillissement de la population. Le pilotage financier doit donc intégrer la pluriannualité. Là est le grand défi des politiques de sécurité sociale dans les années à venir.

Enfin, monsieur Magnier, je vous donne acte que les transferts entre branches ne sont pas toujours d’une grande lisibilité, voire qu’ils sont assez opaques. Dans notre dernière note sur l’état des lieux du financement de la sécurité sociale, nous avons essayé de les rendre les plus lisibles possible. Il y a sans doute là un travail pour que le Parlement soit mieux informé par l’exécutif et puisse délibérer en toute connaissance de cause. À cette condition, il ne serait pas anormal que les parlementaires puissent, par exemple, réaffecter des ressources entre les branches. Cela suppose néanmoins une plus grande transparence.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie de la qualité et de la précision de vos interventions.

23. Audition, ouverte à la presse, de MM. Thomas Audigé, chef de l’Inspection générale des affaires sociales, et Laurent Habert, président du comité des pairs « protection sociale ».(lundi 23 février 2026)

La commission d’enquête auditionne MM. Thomas Audigé, chef de l’Inspection générale des affaires sociales, et Laurent Habert, président du comité des pairs « protection sociale » ([23]).

Mme la présidente Annie Vidal. Nous entamons aujourd’hui ce qui sera peut-être notre dernière semaine d’auditions, en tous les cas pour un temps, puisque l’Assemblée nationale suspendra ses travaux vendredi dans la perspective des élections municipales.

Je souhaite la bienvenue aux représentants de l’Inspection générale des affaires sociales (Igas), que je remercie d’avoir accepté l’invitation de notre commission d’enquête. Nous savons d’avance que votre audition sera riche puisque vous êtes naturellement très actifs en matière de sécurité sociale. Nous savons aussi qu’elle sera pour partie frustrante, puisque, comme nous l’a rappelé il y a deux semaines la ministre Amélie de Montchalin, certains de vos travaux récents n’ont pas vocation à être publiés pour des raisons évidentes. C’est une règle que, bien sûr, chacun ici accepte.

Un questionnaire vous a été transmis préalablement à cette audition. Toutes les questions qu’il contient ne pourront pas être évoquées oralement de manière exhaustive. Je vous invite par conséquent à communiquer ultérieurement les éléments que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Il revient traditionnellement à la présidence de poser quelques brèves questions destinées à introduire les débats. En premier lieu, comment évaluez-vous la robustesse et la fiabilité des dispositifs comptables et de contrôle interne au sein des principales caisses nationales, et par quelles améliorations structurelles renforcer la transparence et la fiabilité des comptes sociaux ? En second lieu, nos travaux ont fréquemment pris appui sur les rapports de certification de la Cour des comptes. Vos propres contrôles s’articulent-ils avec les points de vigilance identifiés par les magistrats, ou procédez-vous de manière totalement autonome ?

(MM. Thomas Audigé et Laurent Habert prêtent serment.)

Thomas Audigé, chef de l’Inspection générale des affaires sociales. L’Inspection générale n’intervient pas, sauf exception, sur la certification des comptes, puisque ce dispositif est précisément à la main de la Cour des comptes. Pour autant, cela ne nous empêche pas d’utiliser des informations liées au contrôle interne des caisses dans le cadre des besoins de nos missions. Les questions que vous avez communiquées préalablement portaient plus précisément sur les conventions d’objectifs et de gestion (COG), et j’évoquerai des exemples de nos missions d’évaluation de ces conventions.

La certification des comptes par la Cour des comptes vise à s’assurer de la capacité du système comptable à refléter la situation financière réelle des caisses de manière exacte et sincère. Cela suppose un travail de vérification sur échantillon et des contrôles massifs de suivi de pistes d’audit, pour remonter de l’acte premier jusqu’à sa comptabilisation dans les documents comptables finaux. Il s’agit d’un travail considérable qu’il ne serait pas optimal de reproduire au niveau de l’Inspection générale. Nous jouons donc la complémentarité avec la Cour des comptes. J’y reviendrai.

Cependant, lorsque nous évaluons une convention d’objectifs et de gestion, le contrôle interne, même s’il sert à garantir l’exactitude et la qualité des documents comptables, a une portée plus large. C’est un levier qui permet à tout organisme, et donc à une caisse, de maîtriser ses risques. Or, dans le cadre d’une mission sur une convention d’objectifs et de gestion, certains risques sont par nature dans notre champ d’analyse : ils sont liés au calcul des droits, à la gestion des indus, à l’exactitude des versements et à la maîtrise des délais. De ce point de vue, nos missions utilisent les données du contrôle interne, voire interrogent le système de contrôle interne lui-même pour s’assurer du pilotage pertinent de ces différents aspects. On retrouve cette dimension dans toutes nos missions de ce type.

Parfois, le contrôle interne devient lui-même un des sujets sur lesquels nos inspecteurs décident de se concentrer en raison d’enjeux particuliers sur la qualité des données qui conditionnent le calcul des droits, ou parce que nous percevons en début de mission une zone de fragilité autour de la maîtrise des risques. Je prendrai pour exemple, concernant la dernière génération de missions sur les conventions que nous avons menées, le rapport sur la convention d’objectifs et de gestion de la Caisse nationale des allocations familiales. L’une des annexes est consacrée au système de contrôle interne et l’une des recommandations porte sur la préservation des moyens et des effectifs dédiés à cette fonction, qui sera sensible dans l’accompagnement d’un certain nombre de transformations que doit opérer la Caisse nationale des allocations familiales. Il convient de ne pas en faire un des éléments de la baisse de ses effectifs.

Vous le voyez, nous ne reproduisons pas le travail de la Cour sur la certification des comptes. Pour autant, le contrôle interne est un des objets que nous utilisons pour évaluer la situation.

Concernant la Cour des comptes, et indépendamment de la certification, nous rencontrons le président de la chambre compétente une fois par an pour échanger sur nos programmations, nos missions en cours et les travaux que nous comptons mener. L’objectif est de ménager des complémentarités, d’éviter les redondances et de procéder à des transferts de méthodologie. Nous avons à apprendre les uns des autres. S’agissant des conventions d’objectifs et de gestion, la Cour des comptes certifie les comptes et elle a réalisé il y a un an et demi une mission sur la qualité de service à l’égard des usagers des caisses de sécurité sociale. De notre côté, nous procédons à l’évaluation de toutes les conventions, parfois conjointement avec d’autres inspections. De plus, nous menons des missions sur les caisses de sécurité sociale.

Dans le cadre de notre programme de travail, qui représente 20 % de notre activité, nous nous attachons à donner de la visibilité à la Cour des comptes. Elle fait de même, afin d’éviter d’aborder les mêmes sujets au même moment.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Nous avons abordé au cours de nos travaux de nombreux sujets que nous avons qualifiés d’arides. Nous commençons à nous familiariser avec eux au fil du temps. Maintenant que nous avançons sur les questions de certification et de contrôle, il nous serait utile que vous puissiez définir, de la manière la plus pédagogique possible, la place exacte que vous occupez par rapport à la Cour des comptes, aux commissaires aux comptes qui interviennent dans le secteur privé, à la direction de la sécurité sociale ou encore à la mission nationale de contrôle et d’audit. Nous souhaiterions comprendre l’articulation de vos missions afin de nous assurer qu’il n’y a ni doublon ni redondance, mais au contraire une synergie et une complémentarité.

M. Thomas Audigé. Comme tout organisme public ou privé, les caisses de sécurité sociale sont astreintes à une certification de leurs comptes. Avant cela, elles sont tenues de mettre en place, sur leurs moyens propres, un dispositif de maîtrise des risques. Cela commence par l’identification et l’évaluation de ces risques, ce qui en constitue la cartographie. Ensuite vient le contrôle interne : une fois les risques identifiés et priorisés, la caisse se dote des meilleurs leviers pour les maîtriser, qu’il s’agisse de contrôles ultérieurs, de vérifications informatiques ou de formations. Enfin, chaque caisse dispose d’un audit interne qui s’assure du bon fonctionnement de l’ensemble de ce système.

La certification des comptes, qui a lieu une fois par an, assure que le risque comptable est maîtrisé, c’est-à-dire que les écritures comptables reflètent bien la réalité. Par exception, les caisses peuvent faire appel à des compétences externes, par exemple à des experts en recherche de données pour améliorer la prévention et la lutte contre la fraude.

L’Inspection générale exerce ses missions sur tout le champ social, la protection sociale représentant environ 15 % de notre activité. Nous travaillons pour le gouvernement et nous sommes missionnés par les ministres sur tout sujet susceptible d’améliorer la définition et la mise en œuvre des politiques sociales.

En ce qui concerne les caisses de sécurité sociale, nous évaluons systématiquement les conventions d’objectifs et de gestion, un exercice complémentaire de la certification des comptes. Une convention d’objectifs et de gestion est un contrat fixant des objectifs et des moyens ; nous vérifions si les objectifs ont été atteints avec les moyens alloués. L’angle est donc différent de celui de la certification des comptes. Nous menons aussi des missions sur des sujets transverses, comme nous l’avons fait il y a quatre ans avec l’Inspection générale des finances sur la gestion des relations avec les usagers, les fonctions support ou le maillage territorial, dans l’idée d’identifier des possibilités de mutualisation entre les caisses. Plus récemment, nous avons évalué la fonction de pilotage stratégique des systèmes d’information des caisses, ainsi que les parcours usagers lors de moments clefs de leur vie qui impliquent plusieurs caisses et où le moindre dysfonctionnement prend une gravité particulière.

Nous pouvons également contrôler des caisses. Pour ne pas répéter ce que fait la Cour des comptes, nous ne nous attachons pas à la maîtrise du risque comptable. Mais nous pouvons effectuer des contrôles complets, ce que nous faisons d’ailleurs en amont de nos travaux sur les conventions d’objectifs et de gestion pour les alimenter avec des données de terrain. Nous développons actuellement les contrôles thématiques, en examinant un même élément dans plusieurs caisses locales pour les comparer et en tirer des enseignements nationaux. En amont de la prochaine génération d’évaluation des conventions d’objectifs et de gestion, nous avons l’intention de procéder à plusieurs reprises à ces contrôles thématiques.

Enfin, l’Inspection générale est chargée de l’audit interne des ministères sociaux pour les comptes de l’État. De ce point de vue, nous n’intervenons pas sur les caisses, sauf lorsqu’elles gèrent des crédits d’État. Nous avons récemment audité la gestion de ces dépenses intermédiées par une caisse. Le résultat s’est avéré tout à fait correct. Nous l’avons également fait sur d’autres opérateurs, puisque les caisses ne sont pas seules à disposer de crédits délégués.

Nous travaillons avec les audits internes des caisses pour éviter toute redondance et permettre aux différents corps de contrôle et d’audit d’agir en harmonie en partageant les techniques et les méthodologies. Depuis deux ans et demi, nous avons mis en place une animation métier de tous les audits internes du champ social, y compris ceux des caisses et de la mission nationale de contrôle et d’audit, afin d’échanger sur nos pratiques et nos programmations.

Cela ne nous empêchera pas, le jour venu, d’évaluer le système de maîtrise des risques ou d’audit interne. En 2007, nous avions effectué une évaluation et un contrôle de quatre caisses primaires d’assurance maladie ainsi qu’une synthèse sur la maturité du système de maîtrise des risques de la Caisse nationale de l’assurance maladie. Nous pourrions auditer les audits internes des caisses de sécurité sociale dans un avenir proche.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Un de nos premiers constats est une impression de superposition des contrôles. Chacun essaie et, nous l’espérons, réussit à contrôler au mieux cet ensemble. Mais la complexité et les sommes en jeu sont très importantes, si bien que la moindre fraction représente un montant remarquable. Nous avons besoin d’y voir plus clair.

Concernant vos prérogatives, et puisque les conventions d’objectifs et de gestion ont été mises en place il y a trente ans, commencez-vous à en tirer les premières conclusions ? Pensez-vous que c’est un bon outil ? Mériterait-il d’être réorienté ? Trente ans, c’est un bel âge de maturité. Selon vous, que faudrait-il changer si cet outil s’avérait insuffisant ?

M. Thomas Audigé. Les conventions d’objectifs et de gestion constituent un bon outil, mais elles méritent quelques améliorations. La contractualisation entre l’État et les caisses de sécurité sociale permet un équilibre entre le pilotage par l’État de l’utilisation des moyens alloués et l’autonomie des caisses. Celles-ci disposent d’une souplesse de gestion et d’un professionnalisme qui, dans bien des domaines, sont à l’état de l’art si on les compare aux autres activités, qu’elles soient publiques ou privées.

Le principe de la contractualisation est donc le bon. Par exemple, la dernière génération de missions sur les conventions d’objectifs et de gestion montre que cet outil a permis des économies et des réductions d’effectifs importantes, qui s’élèvent à 1 300 équivalents temps plein pour l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale et à 2 900 équivalents temps plein pour la Caisse nationale de l’assurance maladie. Ces réductions d’effectif ont eu lieu malgré le déploiement de nouvelles offres de service, respectivement le portail des autoentrepreneurs et « Mon espace santé ». Des réformes structurelles profondes ont été menées, comme l’intégration du régime social des indépendants par la Caisse nationale de l’assurance maladie, la Caisse nationale d’assurance vieillesse et l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, ce qui a été une transformation massive et relativement réussie. D’autres exemples sont l’intégration du régime étudiant dans la Caisse nationale de l’assurance maladie et l’élargissement du périmètre de recouvrement à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, notamment à la contribution relative à la formation professionnelle et à l’apprentissage.

Au-delà de ce bilan, des améliorations sont à apporter. Premièrement, il existe un cloisonnement entre les branches. Chaque convention d’objectifs et de gestion structure le pilotage de la caisse autour de son métier, au risque de faire perdre de vue des enjeux transversaux. Sur les parcours usagers, par exemple, il peut y avoir des doublons, des risques de non-recours, des zones de vide ou encore une insuffisance d’accompagnement global lors d’évènements difficiles, comme la perte d’un proche. Certaines expertises, comme l’immobilier ou les achats, pourraient être mutualisées pour gagner en efficacité, comme l’avait montré la mission consacrée aux enjeux transverses de caisses de sécurité sociale. Par ailleurs, avec une approche optimale des implantations territoriales de chacune des branches, nous pourrions créer davantage de proximité pour davantage de monde. Les conventions d’objectifs et de gestion ne sont pas la cause de ce cloisonnement. Mais elles empêchent de le traiter en reproduisant une étanchéité à leur niveau.

Deuxièmement, les conventions d’objectifs et de gestion sont parfois allées trop loin ou trop vite dans la réduction des effectifs. L’Inspection générale a pu alerter sur le fait que, pour la Caisse nationale d’assurance vieillesse et la Caisse nationale des allocations familiales notamment, une diminution trop rapide pouvait avoir un impact direct sur les délais de traitement et la qualité du calcul des droits.

Troisièmement, les conventions d’objectifs et de gestion sont une sorte de tunnel sur cinq ans, qui fige les objectifs et les moyens alors que la vie continue. La situation macroéconomique peut se retourner. Or, les caisses, par leurs ressources et leurs dépenses, sont éminemment liées au cycle macroéconomique. De plus, de nouvelles commandes politiques, émanant du législateur ou de l’exécutif, peuvent survenir. Bien qu’elles concernent des chantiers qui apportent de la valeur pour l’usager, elles représentent un changement substantiel des équations pour la caisse, ce qui perturbe son plan de charge pour des projets informatiques ou immobiliers notamment.

En réponse, l’Inspection générale plaide pour une meilleure transversalité. Les conventions d’objectifs et de gestion pourraient constituer une réponse en intégrant, dans une phase préalable, des sujets communs à toutes les caisses. On pourrait même imaginer une convention « faîtière » portant sur toutes les caisses et sur des thèmes communs. Ensuite, il faudrait aussi mieux réagir aux aléas. Les conventions d’objectifs et de gestion pourraient prévoir des points et des évaluations d’étapes ou conditionner certains chantiers à l’aboutissement d’autres projets, comme le recommande le rapport de la convention d’objectifs et de gestion sur la Caisse nationale des allocations familiales. On pourrait imaginer des programmes sanctuarisés et d’autres conditionnels, en fonction de la conjoncture et de la priorisation. Il s’agirait de donner de la souplesse, avec des règles du jeu qui permettraient une plasticité maîtrisée. Enfin, un mécanisme d’avenant pourrait permettre, lors d’un changement des conditions d’activité en cas de nouveau chantier, de renversement macroéconomique ou de crise sanitaire, de regarder ce que cela change dans la charge, les objectifs et les moyens pour s’assurer d’une cohérence. D’ailleurs, les missions sur les conventions d’objectifs et de gestion ont montré que les caisses avaient remarquablement su s’adapter à la crise sanitaire.

En conclusion, la convention est le bon outil. Mais il faut faire évoluer son cadre.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Peut-on considérer que les conventions d’objectifs et de gestion constituent le cadre de mission qui donnera toutes leurs responsabilités aux caisses ? Depuis le début de nos auditions, nous entendons dire que, si tout n’est pas parfait comme en témoigne le rapport alarmant de la Cour des comptes, la situation s’améliore. Face à cela, je rappelle régulièrement que les caisses ont une obligation de résultat, non de moyens. La mission, telle que je l’ai connue en tant qu’expert judiciaire, est-elle entièrement contenue dans les conventions d’objectifs et de gestion ? Quelle valeur accorder aux conventions d’objectifs et de gestion lors de l’évaluation du travail des caisses ?

M. Thomas Audigé. Les conventions d’objectifs et de gestion fixent les objectifs et les moyens. Implicitement, elles donnent aux caisses une grande marge de manœuvre dans la manière d’organiser leur action. Elles leur confèrent donc beaucoup de responsabilités. Les missions d’évaluation des conventions d’objectifs et de gestion se concentrent sur l’atteinte des objectifs et sur l’utilisation correcte des moyens. Elles traitent peu des thématiques structurelles comme la qualité de l’organisation et du fonctionnement des caisses, qui n’est pas tout à fait la même question que celle du respect des enveloppes. Était-ce bien votre question ?

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. C’est bien cela. La mission donnée par la convention d’objectifs et de gestion est donc une mission à part entière. Les compléments relatifs aux moyens utilisés ne relèveraient pas forcément du ressort de l’évaluation finale, pour peu que les objectifs aient été atteints.

M. Thomas Audigé. Les missions d’évaluation des conventions d’objectifs et de gestion que mène l’Inspection générale ne regardent qu’exceptionnellement la manière dont les caisses sont organisées et les choix qu’elles ont faits. Cela relève de leur autonomie de gestion. Nous ne le faisons que lorsque nous avons la conviction qu’un objectif manqué ou une difficulté à respecter l’enveloppe octroyée est liée à un problème d’organisation, par exemple une maîtrise insuffisante de la fonction informatique. Mais nous le faisons à pas comptés : évaluer complètement l’organisation de la caisse serait excessif. Il ne faut le faire que si l’on estime qu’il y a un risque organisationnel majeur, ce qui n’est globalement pas le cas aujourd’hui. C’est ponctuellement que nous examinons s’il existe des problèmes organisationnels.

Mme la présidente Annie Vidal. Lorsque vous évoquez le cloisonnement entre les caisses, renforcé par les conventions d’objectifs et de gestion, pensez-vous aux questions de transferts entre les caisses, ou entre l’État et les caisses, ou est-ce un autre registre ?

Par ailleurs, il nous a semblé comprendre au fil des auditions qu’au-delà de l’organisation des caisses, il existe un problème de complexité des dispositifs et des systèmes. Je pense à la Caisse nationale des allocations familiales, qui fonctionne sur du déclaratif à court terme. Il en résulte presque immanquablement des difficultés, voire des erreurs.

M. Thomas Audigé. Concernant les transferts relatifs à une activité, à un recouvrement ou à la gestion d’un public, nos missions d’évaluation montrent que ces chantiers, bien que complexes, sont en général réussis. Ces chantiers sont en effet priorisés. Ils bénéficient de l’attention et des moyens nécessaires car un échec aurait des conséquences immédiates pour les assurés. C’est plutôt la transversalité du quotidien qu’il faudrait améliorer : les décisions sur les implantations territoriales, l’organisation des achats ou encore les parcours des usagers. Ce ne sont pas de grands projets, mais des manières de fonctionner. Les conventions d’objectifs et de gestion ne sont pas la cause de ce cloisonnement, mais elles pourraient l’atténuer si elles étaient organisées différemment, ce qui n’est pas si compliqué à imaginer.

Les caisses ont en effet à gérer une complexité normative qui rend leur tâche difficile. Des réponses existent, comme la simplification réglementaire. Le déploiement de la déclaration sociale nominative a été un levier de simplification et d’homogénéisation des concepts. Cependant, la complexité se crée au quotidien, au gré de l’évolution des besoins des assurés et de la traduction qu’en font les élus de la République et le gouvernement. C’est une dialectique permanente entre faciliter les processus et mieux prendre en compte les situations particulières.

Une des clefs est d’essayer d’automatiser et de sortir d’un régime purement déclaratif. Je vais laisser mon collègue Laurent Habert, qui a travaillé sur ces sujets, vous présenter les perspectives autour de l’automatisation et de l’utilisation des données déclaratives.

M. Laurent Habert, président du comité des pairs « protection sociale ». Les conventions d’objectifs et de gestion sont des contrats qui lient l’État. Parmi les engagements qu’il peut prendre, celui de la simplification est très intéressant pour les organismes. Quand l’Inspection générale évalue les conventions, elle regarde comment ces engagements de simplification ont été mis en œuvre. Nous l’avons vu pour la Caisse nationale des allocations familiales, où la complexité des règles et l’examen régulier des ressources posent problème, mais aussi pour la Caisse nationale de l’assurance maladie, avec des règles subtiles de liquidation des indemnités journalières. Ces difficultés rejaillissent sur les caisses, notamment sur les délais de traitement. L’évaluation de la convention d’objectifs et de gestion de la Caisse nationale de l’assurance maladie a, par exemple, montré que plus l’indemnité journalière est faible et plus le temps de liquidation est important. Ces éléments font partie de nos points d’évaluation.

S’agissant de la Caisse nationale des allocations familiales, la première étape de la solidarité à la source était en gestation lors de l’évaluation des précédentes conventions d’objectifs et de gestion. Elle s’est déployée dans le cadre des conventions actuelles en tirant, nous le pensons, les enseignements de la réforme des aides personnelles au logement, conduite de manière vigoureuse et dans une période difficile pour les caisses. La solidarité à la source a donc été mise en œuvre différemment, avec un programme sur deux ans et des expérimentations dans cinq caisses avant généralisation. Les conventions d’objectifs et de gestion pluriannuelles servent précisément à organiser ce type de chantier complexe. L’une des vertus des conventions est vraiment cette possibilité d’accompagner les organismes sur des projets complexes qui modifient leur système d’information, touchent un nombre important d’assurés et affectent la relation entre les assurés et la première ligne dans les caisses. Ce sont toutes ces dimensions de systèmes d’information et des relations à l’assuré qui doivent être considérées sur de tels projets. Nous estimons que ces points sont les enseignements tirés de la réforme et de la convention d’objectifs et de gestion précédentes.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Il est manifeste que les conventions d’objectifs et de gestion sont un outil très large, dont il va falloir tirer le meilleur pour avancer.

Notre système par répartition n’est admissible aux yeux de tous que si une partie de nos concitoyens n’est pas amenée à le juger injuste, parce que certains cotiseraient sans en retirer leurs droits tandis que d’autres ne cotiseraient pas et en auraient tout autant néanmoins. En conséquence, nous sommes à la recherche d’informations sur la protection universelle maladie et d’autres dispositifs, qui concernent notamment des populations ne résidant pas en permanence sur notre territoire.

Concernant la protection universelle maladie, les conditions de résidence stable sur le territoire, définies comme au moins six mois par an pour les prestations maladie, sont-elles contrôlées ? Les pièces justificatives, souvent purement déclaratives comme une simple attestation d’hébergement, sont-elles fiables et suffisantes ? Ne faudrait-il pas renforcer la réglementation, notamment l’article R. 115‑6 du code de la sécurité sociale, qui prévoit que la résidence en France peut être prouvée par tout moyen ? Ne faudrait-il pas exiger des modes de preuve plus robustes, comme une activité professionnelle ou des rencontres physiques avec France Travail ou en mairie ? Comment s’assurer qu’une personne ne vient pas de l’étranger une à quatre fois par an pour des soins, tout en résidant ailleurs en Europe ou hors d’Europe ?

Pour les personnes présentes sur le territoire au cours d’un séjour régulier, il existe divers dispositifs relatifs notamment à des soins imprévus, des soins programmés ou encore des soins liés à des pathologies particulièrement graves ne pouvant être traitées dans le pays d’origine. Serait-il possible de distinguer des sous-chapitres et pour quelles sommes à la clef ? Existe-t-il des dispositifs de recouvrement de créances dans des conventions internationales ?

M. Thomas Audigé. Nous n’avons pas travaillé précisément sur la protection universelle maladie. Cependant, nous avons inscrit à notre programme de travail une mission, actuellement en cours, sur le contrôle de la condition de résidence attachée à certains droits sociaux. Elle a commencé il y a deux ou trois mois, mais elle n’est pas terminée. Par conséquent, je ne peux pas dire quelles seront ses conclusions. C’est néanmoins une question que nous avions identifiée.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Cela concernerait, semble-t-il, deux millions et demi de personnes immatriculées à la sécurité sociale. Est-ce en relation avec la protection universelle maladie ? La question est simple : y aurait-il moyen de recouvrer les créances ? Il ne s’agit pas de discuter du bien-fondé des soins, mais de savoir comment récupérer les sommes dues. Pour chaque type de soin, il y a un type de droit de séjour. Avez-vous eu l’occasion de contrôler indirectement les possibilités de séjour dans le cadre d’un droit aux soins bien défini, pour des personnes en situation régulière ? Enfin, quand pourrions-nous espérer avoir les résultats de la mission que vous évoquez ?

M. Thomas Audigé. J’espère que les travaux en cours apporteront des réponses à un certain nombre de vos questions. Cette mission devrait probablement s’achever d’ici deux mois. Dans la mesure où nous travaillons d’abord pour le pouvoir exécutif, il y a d’abord un temps d’appropriation par les ministres. Ensuite, en général, nos rapports ont vocation à être diffusés plus largement. Cette mission ne sera pas centrée sur la récupération des créances car elle vise d’abord à prévenir et à lutter contre les irrégularités, éventuellement frauduleuses, et potentiellement à récupérer les sommes concernées. Elle ne porte pas spécifiquement sur la protection universelle maladie, mais sur l’ensemble des prestations des quatre branches et de France Travail. Il s’agit d’un gros travail, de sorte que je ne m’engagerai pas fermement sur le délai de deux mois.

Mme la présidente Annie Vidal. La Cour des comptes a émis un certain nombre de réserves. Elle nous a fait part de son inquiétude à propos de la trajectoire financière de la sécurité sociale, avec peu de perspectives d’un retour à l’équilibre à court terme. Elle nous a également alertés sur un risque de liquidité. Avez-vous travaillé sur cette question ? Avez-vous été amené à émettre une opinion ? Et si oui, quelle est-elle ?

M. Thomas Audigé. Non, nous n’avons pas été missionnés sur ce sujet et nous n’y avons pas travaillé de longue date. Je me garderai bien de me prononcer dessus.

M. David Magnier (RN). Selon vous, les rapports d’alerte du Haut Conseil des finances publiques et de la Cour des comptes sont-ils actuellement pris en compte de manière suffisante dans la préparation des projets de loi de financement de la sécurité sociale ?

M. Thomas Audigé. Je n’ai pas une connaissance exhaustive de ces travaux. L’Inspection générale des affaires sociales mène des missions, mais elle n’est pas partie prenante de l’intégralité des travaux de préparation du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Je suis donc incapable de répondre à votre question. Ce dont je peux affirmer, puisque je fais partie de ce ministère, c’est que le rétablissement de l’équilibre des finances publiques, et notamment des finances sociales, est une préoccupation première et quotidienne. Une partie non négligeable des tâches que l’on nous confie, comme les revues de dépenses ou les missions sur les finances hospitalières, sont dédiées à cet objectif. Cette attention prioritaire transparaît clairement dans notre programme de travail et dans les saisines qui nous sont faites.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie d’être venus jusqu’à nous et d’avoir contribué aux travaux de cette commission d’enquête.

24. Audition, ouverte à la presse, de MM. Éric Belfayol, chef de la mission interministérielle de coordination anti-fraude, et Pierre Barbier, chef de projet « Enjeux sociaux » (lundi 23 février 2026)

La commission d’enquête auditionne MM. Éric Belfayol, chef de la mission interministérielle de coordination anti-fraude, et Pierre Barbier, chef de projet « Enjeux sociaux ». ([24]).

Mme la présidente Annie Vidal. Je souhaite la bienvenue aux représentants de la mission interministérielle de coordination antifraude, que je remercie d’avoir accepté l’invitation de notre commission d’enquête dans une semaine extrêmement dense, puisqu’elle verra dès demain, à l’ordre du jour de la séance publique, l’examen du projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales sur lequel vous êtes particulièrement engagés. C’est aussi la raison pour laquelle nous avons maintenu votre audition ce jour, conscients de votre probable indisponibilité à partir de demain, et étant nous-mêmes contraints par la suspension des travaux en fin de semaine en raison des élections municipales.

Un questionnaire vous a été transmis préalablement à cette audition. Toutes les questions qu’il contient ne pourront être évoquées de manière exhaustive. Je vous invite par conséquent à communiquer ultérieurement tout élément que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Il revient traditionnellement à la présidence de poser deux brèves questions destinées à introduire les débats. En premier lieu, pourriez-vous décrire à gros traits, et dans les limites inévitables d’un tel exercice, la façon dont se répartissent les fraudes à la sécurité sociale ? Quelles sont les branches concernées, pour quelles sommes et de la part de quels publics ?

En second lieu, dans une approche peut-être plus qualitative, toutes les fraudes sociales peuvent-elles être combattues de la même façon ? Ou bien les vulnérabilités sont-elles spécifiques : au contrôle de terrain pour les unes, au croisement de fichiers informatiques pour les autres, à une modification de la loi pour d’autres encore ? Existe-t-il des réponses qui vous apparaissent évidentes, mais qui se heurtent à un obstacle légal, conventionnel ou constitutionnel ?

(MM. Éric Belfayol et Pierre Barbier prêtent serment.)

M. Éric Belfayol, chef de la mission interministérielle de coordination antifraude. S’agissant de l’évaluation de la fraude et des chiffres qui peuvent être évoqués, je vous renverrai au bilan de résultats de la mission interministérielle de coordination antifraude, publié sur notre site, qui reprend la globalité des champs de fraude, pour chaque organisme et champ matériel.

Pour résumer brièvement, il faut distinguer la fraude aux cotisations sociales de la fraude aux prestations. Dans la fraude aux cotisations sociales, la part la plus importante est l’ensemble du champ du travail illégal et des infractions connexes. Le rapport du Haut Conseil du financement de la protection sociale, qui évoque 14 milliards d’euros, est la référence que nous retenons. Concernant la fraude aux prestations sociales, notre préoccupation majeure est la fraude des professionnels de santé. Elle est majeure, souvent moins prise en compte que d’autres, mais elle se chiffre en centaines de milliers, voire en millions d’euros par cas détecté. À titre de comparaison, le préjudice moyen pour la fraude aux allocations familiales se situe autour de 9 200 euros.

Pour que vous compreniez notre approche, notre rôle n’est pas d’évaluer les montants de fraude. Il est de disposer d’une photographie partagée par l’ensemble des services de ce que représente la fraude sociale et fiscale dans le champ des administrations et des organismes concernés. C’est une mission qui nous est dévolue par le décret n° 2020‑872 du 15 juillet 2020. Par ailleurs, nous consolidons le document de politique transversale portant sur l’évasion et la fraude fiscales ainsi que la fraude aux cotisations sociales, annexé chaque année au projet de loi de finances.

Notre rôle principal consiste à organiser, sur des thématiques de fraude, les travaux entre l’ensemble des administrations, des organismes et des services d’enquête administratifs et judiciaires, y compris l’autorité judiciaire. Je dirais que nous structurons le terrain de la « copropriété », car beaucoup de fraudes sont à entrées multiples : elles ne concernent pas exclusivement la sphère fiscale ou sociale. Elles sont transverses.

Notre rôle est également de dégager des thématiques communes. Certaines sont particulièrement structurantes, comme les moyens techniques d’investigation à renforcer pour que la lutte soit efficace. Il est nécessaire de porter le regard sur les enjeux numériques afin d’avancer et de doter les services des moyens d’action essentiels. Concernant les fraudes supports, deux grands champs constituent des préoccupations partagées, quel que soit le champ de fraude : la prise en compte des sociétés éphémères frauduleuses, fonds commun à l’ensemble des situations, ainsi que la fraude documentaire et à l’identité.

Nous avons trois groupes opérationnels nationaux antifraude sur ces thématiques, que nous copilotons avec les directions pilotes : une direction chargée du numérique au ministère de l’intérieur pour les enjeux informatiques, la direction des missions de l’administration territoriale et de l’encadrement supérieur pour la fraude documentaire et à l’identité, la direction générale des finances publiques pour les sociétés éphémères.

Je précise qu’un groupe opérationnel national antifraude est une instance que nous copilotons avec une direction « maîtresse », car notre structure est légère. Nous avons besoin d’un renfort, dans les directions générales, pour diffuser l’information nécessaire auprès des réseaux territoriaux concernés. Au-delà des champs que je viens de mentionner, sept autres groupes opérationnels sont organisés sur des thématiques spécifiques comme la fraude fiscale, la fraude à la résidence, la contrefaçon, le tabac, le travail illégal, les sociétés éphémères ou encore le commerce électronique.

Selon les thématiques, les acteurs peuvent être différents au sein de ces groupes opérationnels, quoi qu’ils se recoupent régulièrement dans la mesure où nous sommes dans la transversalité. Les directions d’administration centrale, les organismes de protection sociale, les services d’enquête administratifs et judiciaires ainsi que l’autorité judiciaire sont présents. La globalité de ce spectre s’explique par le fait que notre travail de mise en synergie repose sur deux leviers essentiels. Le premier est le partage d’informations et l’échange de renseignements entre acteurs, au moyen notamment d’une cartographie des risques partagée. Le second est d’attribuer des rôles déterminés concernant les leviers administratifs à actionner et la temporalité de l’action judiciaire, notamment pour la fraude organisée.

Nous avons un rôle de bout en bout puisque l’objectif est aussi d’accompagner les autres directions et les organismes payeurs dans leurs signalements au titre de l’article 40 du code de procédure pénale. Il faut qu’ils soient orientés vers les parquets capables de les traiter, ce qui raccourcit la chaîne pénale et assure un traitement réactif par la juridiction compétente avec l’appui, si possible, d’un service d’enquête dédié. En matière de fraude sociale, il s’agira essentiellement de l’Office central de lutte contre le travail illégal, qui a aussi une compétence en matière de fraudes aux prestations sociales, mais aussi potentiellement de l’Office national antifraude sur les questions de blanchiment.

Le premier objectif est donc le partage de la cartographie des risques et l’organisation de l’échange d’informations. Le deuxième levier, après avoir mis en œuvre les actions administratives possibles pour mettre fin aux fraudes, consiste, lorsque cela ne suffit pas, à accompagner vers l’action judiciaire et à orienter les services vers les bons partenaires pour que les dossiers prospèrent. En résumé, la vocation de nos groupes de travail, quel que soit le sujet, repose sur le partage opérationnel d’informations et sur la définition de stratégies d’action et de sanctions partagées entre l’ensemble des acteurs.

Notre rôle est aussi de formuler des propositions d’évolution juridique auprès de l’autorité politique, comme le prévoit d’ailleurs le décret de la mission interministérielle de coordination antifraude. C’est une fonction que nous remplissons régulièrement. Nous sommes directement rattachés au ministre des comptes publics. La chaîne d’alerte est par définition très courte. Nous n’hésitons pas à l’utiliser, que ce soit pour signaler des fraudes nouvelles qui nécessitent une action particulière ou pour répondre à des besoins spécifiques exprimés par un service. Nos travaux dans le cadre des groupes opérationnels nationaux antifraude constituent le terreau sur lequel faire germer des idées nouvelles. Je peux donner quelques exemples significatifs dans lesquels nous avons soit accompagné, soit proposé des mesures.

Nous avons, par exemple, été à la manœuvre en matière de fraude à la résidence. Vous savez sans doute qu’aujourd’hui, un certain nombre d’agents des organismes de protection sociale bénéficient de prérogatives de police judiciaire, prévues dans les codes du travail ou de la sécurité sociale selon qu’il s’agit de France Travail ou d’un organisme de sécurité sociale. C’est une idée que nous avons proposée aux organismes de protection sociale puis à la direction de la sécurité sociale, à la suite de nos travaux sur les fraudes à enjeu. Une des raisons fondamentales de cette proposition est que les services judiciaires sont parfois mal dotés pour traiter, sur le plan technique, des fraudes qui ne correspondent pas au périmètre habituel des infractions qu’ils traitent, comme les atteintes aux personnes ou aux biens. Il est donc nécessaire de « préjudiciariser » l’action des enquêteurs des organismes de protection sociale. En effet, avec de telles prérogatives de police judiciaire, on peut activer l’article 28, alinéa 3, du code de procédure pénale, qui prévoit la mise en place d’équipes mixtes entre les services de police ou de gendarmerie et les organismes de protection sociale pour travailler dès l’origine sur des enquêtes, d’initiative ou à la demande du parquet. Cela ouvre un panel de possibilités.

Cette mesure, adoptée dans une récente loi de financement de la sécurité sociale, montre aujourd’hui tout son intérêt. Ce sont bien ces prérogatives nouvelles qui suscitent en grande partie la réorganisation territoriale de la lutte contre la fraude. C’est le cas des pôles interrégionaux d’enquêteurs judiciaires mis en place par la Caisse nationale de l’assurance maladie, ou du service national de lutte contre la fraude à enjeux créé par la Caisse nationale des allocations familiales avec ses antennes régionales. Ces nouvelles structures permettent d’acculturer différemment les organismes de protection sociale à la prise en compte des fraudes. Je pense notamment aux fraudes organisées, particulièrement réactives et volatiles, car elles recourent à des sociétés éphémères dont la durée de vie n’excède pas dix-huit mois à deux ans, ce qui contraint les services à agir dans des délais très courts et à être très réactifs.

Cette réorganisation est en cours. Ces prérogatives sont aujourd’hui bien installées dans certains organismes. D’autres s’en saisissent progressivement, chacun à son rythme et selon ses moyens. C’est un élément important qui nous permet, sur les fraudes à enjeu, d’appliquer la stratégie que j’évoquais : l’utilisation combinée des leviers administratifs et judiciaires. Le levier administratif, prévu par le code de la sécurité sociale et étendu aux aides publiques par le code des relations entre le public et l’administration, consiste à réinterroger les personnes et à suspendre les prestations en cas de suspicion de fraude et d’absence de réponse. Il faut utiliser ces dispositifs au maximum car ils préviennent la fraude et ils sont plus efficaces que la course derrière des sommes difficilement récupérables. L’autre axe est de rendre l’action judiciaire d’emblée réactive en mettant en place des enquêtes mixtes, ce que l’Office central de lutte contre le travail illégal et l’Office national antifraude font déjà régulièrement, même si c’est très nouveau. Il s’agit ensuite d’orienter les dossiers vers les bons services afin que la réponse pénale soit rapide et à la hauteur des enjeux.

Un autre axe de notre action est d’autoriser les administrations, les organismes et les partenaires à cibler la fraude pour l’éviter. Mieux cibler la fraude suppose de disposer des outils nécessaires, ce qui passe par des accès directs à un certain nombre de fichiers. Nous avons œuvré pour que l’ensemble des organismes de protection sociale, de l’inspection du travail, ainsi que les services de police et de gendarmerie, obtiennent des accès directs au fichier des contrats de capitalisation et d’assurance vie (Ficovie), à la base nationale de données patrimoniales ainsi qu’à la base Patrim, qui permet d’estimer la valeur d’un bien immobilier, ce qui peut aider à préparer soit un meilleur recouvrement des créances, soit l’action judiciaire en identifiant un patrimoine potentiellement saisissable au plan pénal.

Notre action consiste donc à porter des textes nouveaux comme le projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales, qui contient plusieurs mesures qui vont plus loin dans ce dispositif. Elle peut aussi mettre en lumière et en perspective des outils existants, mais méconnus des services car relevant d’autres ministères. Un exemple est Docverif, un outil de premier niveau pour vérifier si des pièces d’identité sont existantes, inexistantes ou invalides, utilisé par l’ensemble des organismes de protection sociale. Nous menons aussi des travaux sur l’application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France afin de nous assurer que les besoins des organismes de protection sociale sont bien pris en compte dans la construction d’un nouvel outil par le ministère de l’intérieur.

Concernant la plateforme de routage sécurisée de données de l’état civil entre professionnels Comedec, nous avons lancé des travaux avec les organismes de protection sociale il y a trois ou quatre ans. Ils n’ont pas abouti pour des raisons simples, que je peux exposer si vous le souhaitez.

Enfin, au-delà de notre rôle européen, qui n’est pas majeur en matière de fraude sociale, nous assurons la coordination des comités opérationnels départementaux antifraude.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je vous remercie pour vos explications, qui ont déjà largement abordé de nombreuses questions. Vous avez qualifié votre mission de petite structure légère : n’est-elle pas trop petite au regard des tâches qui vous incombent ? Quels sont vos effectifs et vos marges de manœuvre ? Pourriez-vous également en dire plus sur vos modalités de saisine : agissez-vous de votre propre initiative ou à la suite de demandes ministérielles ou interministérielles ?

M. Éric Belfayol. Notre effectif compte dix personnes, ce que j’estime suffisant. En effet, notre rôle n’est pas de faire à la place des autres, sauf lorsqu’il s’agit de porter des textes, ce pour quoi nous détenons une compétence interne. Nous ne réalisons pas, par exemple, les connexions matérielles et opérationnelles. Notre mission est de donner l’impulsion. Je pense donc notre effectif adapté car une structure ayant vocation à l’interministérialité ne doit pas reproduire les cloisonnements administratifs. Cela exige des profils polyvalents, curieux de ce qui se fait dans la pièce d’à côté. Même si c’est une gymnastique qui demande de la rigueur, il s’agit d’une nécessité afin de ne pas se perdre.

Concernant nos modalités de saisine, il existe deux manières. Dans la mesure où nous sommes attentifs à capter la globalité des sujets, cela peut se faire de notre propre initiative. En général, un sujet relève d’un des groupes opérationnels nationaux antifraude dont le périmètre a été validé en réunion interministérielle. Si un sujet émerge alors qu’il n’entre pas dans la compétence d’un groupe opérationnel, nous mettons en place, de manière très souple, un groupe de travail dédié pour le traiter. Cela a été le cas, par exemple, pour la fraude à enjeu des organismes de sécurité sociale, ce qui a nourri la réflexion ayant abouti aux propositions que j’évoquais.

Le portage est également un atout. Notre rattachement au ministre des comptes publics nous confère la réactivité nécessaire car les échanges se font directement avec le cabinet. Il en va de même pour la coordination que nous assurons actuellement sur le projet de loi, à la demande de Matignon. La relation est fluide et directe.

Pour répondre précisément à votre question, soit une administration porte un sujet à notre attention, soit c’est nous qui le faisons. Dans tous les cas, notre avantage réside dans notre capacité à mettre en place, de manière rapide et réactive, un partage d’informations à 360 degrés sur une problématique identifiée, ce qui est désormais installé dans le paysage institutionnel.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Quelles sont vos prérogatives en matière d’évaluation ? À quel moment et par quelle voie est-elle menée ?

M. Éric Belfayol. L’évaluation ne fait pas partie de notre périmètre de compétences. Ce serait d’ailleurs un changement complet de mission car elle requiert des compétences spécifiques, notamment en matière de méthodes aléatoires et statistiques. Comme vous le savez, en application de la feuille de route de Gabriel Attal en 2023, un comité consultatif sur l’évaluation de la fraude a été créé. C’est son rôle. Je ne participe pas à cet exercice. Mon rôle est très opérationnel, relatif à l’impulsion et à la proposition.

Si nous élaborons un rapport, nous consolidons la partie liée aux comités opérationnels départementaux antifraude. Pour la première partie, qui traite de la détection et du traitement de la fraude par les organismes, nous ne faisons qu’une simple photographie de leurs conclusions. Concernant ces comités départementaux, nous remontons et structurons de l’information, mais nous n’avons pas les moyens de vérifier la hauteur du préjudice subi par une administration. Ce sont les administrations elles-mêmes qui nous transmettent des indicateurs de performance de l’activité des comités opérationnels départementaux antifraude pour chacune d’entre elles, ce qui me semble la démarche la plus professionnelle.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Lorsque nous avons interrogé le service administratif national d’identification des assurés, ses représentants ont indiqué qu’ils travaillaient de concert avec vous, principalement dans le domaine documentaire. Pouvez-vous en dire un peu plus ?

M. Éric Belfayol. Oui, clairement. C’est une initiative de la mission interministérielle de coordination antifraude en 2021. Fort de mon expérience de magistrat, un point m’avait paru particulièrement structurant : la fraude documentaire ou à l’identité, notamment détectée par les services de police, de gendarmerie ou des préfectures, était souvent portée à la connaissance des officiers de police judiciaire et des magistrats dans le cadre d’enquêtes pénales. Mais elle ne faisait pas l’objet d’échanges avec les organismes de protection sociale. Or, il n’était pas exclu que de fausses pièces d’identité découvertes lors de perquisitions aient pu servir à demander des prestations sociales.

Les résultats sont plus mitigés au regard des conclusions des actions réalisées dans le cadre de ce protocole, mis en place avec l’ensemble des organismes de protection sociale, la mission interministérielle de coordination antifraude, le secrétariat général du ministère de l’intérieur, les inspections générales de la police nationale et de la gendarmerie nationale, et la direction des missions de l’administration territoriale et de l’encadrement supérieur. Si je me concentre sur les chiffres du service administratif national d’identification des assurés, avec qui nous travaillons beaucoup, 1 307 identités de personnes nées à l’étranger lui ont été transmises l’année dernière. Sur ce total, il a identifié 266 identités existantes, soit seulement 20 %. Et sur ces 266 cas, seuls 53 se sont avérés frauduleux : 20 % de ces 20 %, soit un taux de 4 % rapporté aux 1 307 identités initiales. Ces chiffres recoupent, par le petit bout de la lorgnette de notre protocole, les grandes estimations du service administratif national d’identification des assurés lui-même sur la détection de faux documents à l’origine de la fraude sociale potentiellement commise par des étrangers. Cela ramène les volumes à un niveau assez limité.

Par ailleurs, s’agissant de Comedec, si les travaux lancés auprès des organismes de protection sociale ont été stoppés, c’est parce qu’ils n’étaient pas tellement intéressés par l’information disponible. En effet, Comedec ne concerne que l’état civil des ressortissants français, une information dont les organismes de protection sociale disposent déjà.

Mme la présidente Annie Vidal. Vous avez dit être force de proposition. Sur le plan législatif, au-delà du projet de loi de lutte contre les fraudes sociales et fiscales, avez-vous identifié d’autres pistes en matière de pouvoirs d’enquête et d’échanges d’informations ? Existe-t-il d’autres points de vigilance dont vous souhaiteriez faire part ?

M. Éric Belfayol. Très précisément, nous n’avons pas cessé, ces dernières années, d’alimenter les textes portés en matière de fraude. Concernant les aides publiques, nous avons été, par exemple, à l’origine de mesures phares, comme la possibilité de suspendre les versements pour éviter la fraude et l’échange « universel » d’informations. Nous avons également suscité des dispositifs pour prévoir des accès au fichier national des comptes bancaires et assimilés (Ficoba) et à d’autres bases de données, ainsi que des levées partielles du secret professionnel. Nous avons aussi été à l’initiative sur les sociétés éphémères pour mieux lutter contre la transmission universelle de patrimoine, qui permet de faire échapper le capital d’une société au recouvrement fiscal ou social. Enfin, nous assurons actuellement le portage du projet de loi relatif aux fraudes sociales et fiscales, dans lequel figurent des éléments attendus par les acteurs de la communauté interministérielle. Par conséquent, à ce stade, je n’identifie pas de besoin spécifique nouveau qui ne serait déjà traité.

Mme la présidente Annie Vidal. À l’heure actuelle, un aspect préoccupant est la fraude en bande organisée. Pour lutter contre ce phénomène, disposez-vous de pistes ? Le projet de loi en discussion au Parlement permettra-t-il d’y mettre un terme ou, du moins, de la diminuer ?

M. Éric Belfayol. Y mettre un terme serait formidable, mais je ne pense pas que ce soit possible car les fraudeurs sont toujours mieux organisés et plus réactifs. Ils passent d’un dispositif à un autre, notamment au travers de sociétés éphémères. Le projet de loi comporte une mesure qui criminalise la fraude aux aides publiques, ce qui est un outil supplémentaire. En matière de travail illégal et de cotisations sociales, le délit de travail illégal en bande organisée existe déjà depuis une dizaine d’années. Ce sont des avancées.

La fraude organisée se distingue de la fraude simple ou peu massive, pour laquelle les moyens habituels suffisent. Elle nécessite le partage d’informations, la définition de stratégies communes et une grande réactivité. C’est ce que nous nous employons à faire, notamment en dotant de nouvelles prérogatives les personnels des organismes de protection sociale en lien direct avec les services d’enquête judiciaire dédiés, ou avec l’autorité judiciaire lorsque c’est nécessaire. Du point de vue de l’arsenal juridique, nous avons à peu près tout ce qu’il faut. La difficulté réside dans la garantie de la réactivité, ce à quoi nous nous attelons.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Mon passé de médecin rééducateur m’amène à souligner que ce que j’appelle trivialement « l’œil, l’oreille, la dent et la carcasse » donne lieu à une fraude importante. Il s’agit de domaines où la prise en charge initiale de la sécurité sociale était limitée, reposant beaucoup sur les mutuelles. Je fais référence à tout l’appareillage auditif et visuel, aux soins dentaires, ainsi qu’à tout ce qui concerne les orthèses, les prothèses et les autres éléments permettant la fonctionnalité du corps. C’est dans ces secteurs que la fraude prospère, notamment à travers les centres de santé dont nous avons, avec l’ancienne présidente de la commission des affaires sociales Fadila Khattabi, tenté de limiter l’action, mais de manière insuffisante. L’idée du remboursement à 100 % des fauteuils roulants était excellente. Malheureusement, elle a ouvert une brèche dans laquelle la fraude s’est engouffrée, provoquant une flambée des prix. Certains professionnels y ont vu une opportunité. Il faut aussi noter que certaines professions non médicales, qui fonctionnent sur listes, représentent un chiffre d’affaires de 3 milliards d’euros et mériteraient sans doute une attention particulière.

Tout d’abord, ne faut-il pas anticiper pour ne pas créer, même avec les meilleures intentions, des structures qui se révèlent des nids à fraude ? L’exemple des fauteuils roulants est malheureusement frappant.

Par ailleurs, et c’est un vrai problème que nous rencontrons dans un travail en cours de la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale, pourquoi n’est-il toujours pas possible de mettre en relation les comptes de l’assurance maladie obligatoire et ceux de l’assurance maladie complémentaire ? Je pense que les assurances complémentaires font face à des dépenses en partie frauduleuses, et que le partage de données permettrait d’y voir plus clair. Or, dans cette salle même, en avril dernier, le Premier président de la Cour des comptes, M. Pierre Moscovici, disait que parler de fraude au sein de la Cour avait longtemps été un sujet difficile, un tabou. Heureusement, il se lève, notamment grâce à vous. On ne peut pas dire aux Français de continuer à payer alors que 15 à 20 milliards d’euros s’évaporent chaque année. Comment résoudre ce problème de déconnexion entre l’assurance maladie obligatoire et les complémentaires, et prévenir les dérives là où l’on sait que le risque existe ?

M. Éric Belfayol. Sur les relations entre l’assurance maladie et les complémentaires, je crois que l’article 5 du projet de loi à l’étude vient, pour la première fois, créer les conditions d’un nécessaire échange d’informations. Jusqu’à présent, les complémentaires pouvaient transmettre des éléments, mais en recevoir était plus compliqué. Or, elles sont victimes de la fraude au même titre que l’assurance maladie. Elles sont parfois en alerte sur des sujets qui peuvent être utiles à cette dernière. De ce point de vue, l’article 5 pose un socle nouveau qui permettra de mieux prendre en compte le sujet.

Comment prévenir plutôt que guérir ? Je pense que la solution réside dans le travail que nous accomplissons depuis 2023 au sein de la mission interministérielle de coordination antifraude, dont les compétences ont été renforcées par la création d’une cellule de veille antifraude aux aides publiques. C’est dans ce cadre que nous avons promu l’idée d’un texte générique permettant la suspension et le rejet des demandes en cas de suspicion de fraude, afin d’éviter les pièges qui nous sont tendus. C’est aussi dans ce cadre que nous avons défendu une levée générale du secret professionnel entre les acteurs, afin qu’ils puissent être plus réactifs.

Nous nous employons à mettre en place les vecteurs utiles sur un dispositif existant ou à naître. Nous pouvons faire une étude à 360 degrés pour, éventuellement, détecter les fragilités et alerter avant la mise en œuvre. Cela passe par des échanges avec la direction du budget, par des études d’impact qui pointent la problématique de la fraude ou encore par des alertes précoces afin d’alerter l’autorité politique. C’est une démarche que je pense utile et que nous commençons à développer sur un certain nombre de dispositifs. Il faut cependant pouvoir centraliser la totalité de l’information, ce qui n’est pas toujours une mince affaire, car les dispositifs sont parfois épars et portés par des autorités mal identifiées. Nous avons besoin de directions support pour nous alimenter et nous permettre de faire ce travail efficacement. Nous avons réalisé cette démarche pour quelques dispositifs, plutôt de manière réussie.

Les centres de santé constituent un sujet qui illustre bien le travail que nous pouvons mener. En 2021‑2022, la direction générale de l’offre de soins avait, dans son rôle du point de vue des agences régionales de santé, un problème avec les centres de santé, dentaires notamment. Nous avons sensibilisé au fait que des contrôles administratifs isolés pouvaient alerter les fraudeurs. En effet, si vous vérifiez deux ou trois centres d’un réseau de quinze entités alors que le siège est ailleurs, vous perdez l’effet de surprise. Il faut orchestrer l’approche avec les services d’enquête judiciaire pour être plus efficace, alerter le moins possible et intervenir où c’est nécessaire. C’est une action menée dans un groupe de travail spécifique mis en place en 2022, qui a d’ailleurs abouti à des opérations relayées dans la presse. Ces résultats sont le fruit d’un investissement de toute la communauté interministérielle avec la direction générale des finances publiques, les agences régionales de santé et l’Office central de lutte contre le travail illégal. Si nécessaire, nous contactons les parquets pour activer les comités opérationnels départementaux antifraude et mener des contrôles coordonnés.

M. David Magnier (RN). Identifiez-vous des rigidités ou des incohérences dans les textes existants qui limitent l’efficacité des contrôles ou des sanctions ? Si c’est le cas, des ajustements pourraient-ils être envisagés pour sécuriser les procédures, sans pour autant fragiliser les droits des assurés ?

M. Éric Belfayol. Non. Quand des fragilités sont identifiées, nous essayons de les traiter. Toutefois, nous pouvons rencontrer des problématiques plus globales. En effet, la lutte contre la fraude peut se heurter à la simplification et à la rapidité des démarches, deux objectifs louables qu’il faut concilier. C’est notre rôle, y compris pour des mesures proposées dans le projet de loi actuellement en discussion, d’organiser, en amont des propositions, le travail interministériel permettant l’équilibre entre lutte contre la fraude, simplification et rapidité. Par exemple, une des failles identifiées est la facilité avec laquelle créer un profil de micro-entrepreneur sur internet. Mais cela relève de la liberté du commerce. Il est donc nécessaire de trouver un équilibre, ce que nous essayons de faire.

Je ne recense pas davantage de fragilités aujourd’hui qu’hier. Nous les traitons au fil de l’eau avec un engagement particulier pour concilier des objectifs différents. Par exemple, concernant la sous-traitance, on ne peut pas engager une lutte contre la fraude sans prendre en considération les secteurs concernés.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Le plan de lutte contre la fraude de 2007, engagé par Nicolas Sarkozy, n’a manifestement pas prospéré autant qu’on l’aurait attendu. Nous sommes en 2026 et, parmi les 13 ou 14 milliards d’euros estimés, nous recouvrons chaque année moins de 700 millions d’euros. Cette question de la fraude, longtemps mise sous le boisseau, éclate aujourd’hui au regard des sommes qui manquent chaque année au projet de loi de financement de la sécurité sociale. Je me félicite que nous nous soyons donné davantage de moyens à partir de 2023. Lors de nos auditions, il a été dit que beaucoup d’actions avaient été lancées à partir des années 2020.

Quels ont été et quels sont toujours, selon vous, les principaux obstacles à la détection et au recouvrement ? En tant qu’organe d’impulsion des initiatives que vous venez d’énumérer, pourquoi déplorons-nous toujours autant de freins ? Quel sens donner à notre action pour qu’enfin nous améliorions le recouvrement, au moins de la fraude détectée ?

M. Éric Belfayol. Pour commencer, l’exercice des plans a été abandonné en 2020. Ils étaient devenus la juxtaposition des priorités de chaque service, sans véritable coordination. Par exemple, la direction générale des finances publiques n’avait pas besoin d’un plan pour être convaincue de la pertinence des échanges automatiques d’informations avec les États tiers. Nous avons changé de paradigme pour être plus réactifs, opérationnels, à l’écoute des services, afin de créer de nouvelles synergies, des stratégies d’action, une mobilisation de l’ensemble des leviers administratifs et judiciaires. Cela n’empêche pas une vision fine des choses et des propositions destinées à aider tous les services.

La problématique du recouvrement est liée à celle des sociétés éphémères. Nous essayons de les identifier afin de mieux les traiter. Au sein de la mission interministérielle de coordination antifraude, nous avons porté deux dispositifs qui me semblent fondamentaux : l’article L. 101 A du livre des procédures fiscales et l’alinéa 2 de l’article L. 114‑16 du code de la sécurité sociale. Ils autorisent les organismes de protection sociale et la direction générale des finances publiques à recevoir des informations des greffiers des tribunaux de commerce, ce qui n’était pas possible auparavant. Cela doit permettre des actions territoriales rapides. Il faut agir vite sur le terrain, en lien avec les parquets, pour utiliser tous les leviers existants. La détection de ces sociétés permet le traitement administratif par les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf), l’Association pour la gestion du régime de garantie des créances des salariés (AGS), l’Assurance maladie et la direction générale des finances publiques, de manière à faire usage des possibilités de radiation prévues par le code de commerce. Cela nécessite des alchimies opérationnelles que nous encourageons auprès des parquets et dans le cadre des comités opérationnels départementaux antifraude.

Un autre exemple est la transmission universelle de patrimoine. Le système consiste, pour le dirigeant d’une société éphémère qui pressent un contrôle, à liquider la société en transférant son patrimoine à un associé unique à l’étranger. Tout recouvrement devient impossible. Nous avons récemment imaginé une mesure, qui nécessitera sans doute d’être renforcée, pour que la publication de cette opération ne se fasse plus seulement dans un journal d’annonces légales, mais au Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (Bodacc), qui est le vecteur de travail de tous les services. Ce sont des éléments qui renforcent notre capacité à cerner ces sociétés éphémères. La recette miracle n’existe pas. Il faut porter des textes utiles et s’assurer que les services ont les moyens d’agir.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Estimez-vous disposer de la masse de données et de systèmes d’information suffisants ? Votre travail suppose de collecter des données de toutes parts, et notamment des informations prédictives. Par exemple, dans la lutte contre la drogue, la circulation de substances inhabituelles alerte sur l’arrivée de nouveaux produits. Estimez-vous vos outils de communication congruents avec ceux des autres services, ou vous faudrait-il des moyens supplémentaires ?

M. Éric Belfayol. Concernant la captation de l’information pour détecter de nouveaux champs de fraude, j’évoquais les prérogatives de police judiciaire dont nous avions obtenu que les organismes de protection sociale en soient dotés. L’alerte est née dans mon esprit lors de la crise sanitaire, lorsque nous avons dû prendre en charge des fraudes que nous n’avions pas imaginées. Je pense notamment à celles, relativement organisées, liées aux tests covid‑19 et aux passes sanitaires. L’une des prérogatives de police judiciaire que nous avions proposées est la cyber-enquête, permettant aux organismes de protection sociale d’échanger avec des acteurs et de jouer ce rôle d’alerte, sans mettre leurs personnels en danger.

S’agissant de l’accès à la donnée pour l’ensemble des partenaires, il faut se garder d’un engouement pour de la donnée que l’on ne saura pas exploiter. Nous devons privilégier la donnée utile, et définir de nouvelles possibilités d’y accéder. Il existe un cadre juridique, à savoir le règlement général sur la protection des données. Notre rôle est de nous assurer que chaque besoin d’accès à la donnée est clairement établi. Une question importante est celle de l’exploitation : elle engage des moyens très lourds pour les systèmes d’information, parfois sur de longues années. Il faut vraiment avoir ce rôle et cette fonction d’objectivation.

Ensuite, nous sommes dans un contexte où il faut favoriser l’accès à de plus en plus de données. Notre rôle, en lien avec les administrations, est de structurer les priorités et de faire en sorte que celles-ci soient en adéquation avec la capacité de traitement des services demandeurs. C’est une mise en perspective nécessaire pour éviter les coups d’épée dans l’eau.

Mme la présidente Annie Vidal. En effet. Je suis convaincue que le partage des données est absolument nécessaire. Mais, en lien avec ce partage, il y a la question de la sécurisation. On voit de plus en plus d’exemples de vols de données. La sécurité est fondamentale pour fédérer le maximum d’acteurs. C’est tout l’enjeu du projet de loi de lutte contre les fraudes sociales et fiscales. Même si nous ne parviendrons jamais à une sécurisation à 100 %, il me semble qu’il y a encore des progrès à faire.

M. Éric Belfayol. Ce sont deux volets indissociables. D’un côté, nous sommes dans un monde où la donnée est devenue fondamentale, rapide et volumineuse. De l’autre côté, il y a hameçonnage et violation de traitement de données.

Concernant la sécurisation et le travail de structuration que nous évoquions, les vecteurs sont posés, parfois avec beaucoup de force et à juste titre, par la Commission nationale de l’informatique et des libertés au titre du règlement général sur la protection des données. Quel que soit l’accès à la donnée, il faut un équilibre entre deux objectifs à valeur constitutionnelle que sont la lutte contre la fraude et le respect de la vie privée. La Commission nationale de l’informatique et des libertés, le Conseil d’État et le Conseil constitutionnel font toujours œuvre d’une grande vigilance dans ce qui peut être fait en la matière. Le respect de ces valeurs est notre vocable commun. Concrètement, cela passe par des textes qui prévoient, pour les accès directs, une désignation et une habilitation des agents, ce qui permet une traçabilité et une identification. Lorsque l’accès se fait par d’autres voies, notamment par des interfaces de programmation d’application, cela passe par la signature de conventions entre l’administration qui reçoit la donnée et celle qui la fournit, afin de poser les règles de responsabilité et de traçabilité. De ce point de vue, le cadre est solide.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Pourriez-vous définir les freins qui expliquent que, pendant longtemps, on ne s’est pas occupé de ce sujet ? Vous avez décrit un changement de paradigme, ce que je salue. Mais à votre avis, existe-t-il encore des blocages, à l’intérieur des caisses ou d’autres organismes, qui ralentiraient la remontée des données ? Votre vision est éminemment dynamique, mais subsiste-t-il des obstacles sur lesquels nous pourrions interroger les caisses et organismes ? Que pourrions-nous proposer sur ce point ?

M. Éric Belfayol. Pour vous répondre directement, je pense les freins sans lien avec le droit ou la technique aujourd’hui. L’enjeu est le temps nécessaire à la prise en compte des évolutions juridiques. Par exemple, ouvrir un accès à Ficoba représente une année de travail pour les services informatiques, puis des plans de formation pour les agents. C’est la contrainte humaine et technique qui conditionne la prise en compte effective des évolutions.

Un autre point important est qu’un service d’enquête judiciaire a pour objet premier la lutte contre la fraude. Or, ce n’est pas l’objet premier d’un organisme de protection sociale. Les premiers éléments en la matière apparaissent dans les conventions d’objectifs et de gestion en 2006, sauf erreur de ma part. Le temps d’acculturation est long. Mais, nous avons maintenant des départements de lutte contre la fraude et des services dédiés. Un changement culturel s’est amorcé.

Mme la présidente Annie Vidal. Vous nous avez indiqué qu’une dynamique s’est mise en place, notamment grâce à vos travaux. C’est important pour la lutte contre toutes les formes de fraude. Merci de vos réponses et d’avoir contribué à cette commission d’enquête.

25. Audition, ouverte à la presse, de MM. Pierre Pribile, directeur de la sécurité sociale, et Morgan Delaye, adjoint au directeur et chef de service. (mardi 24 février 2026)

La commission d’enquête auditionne MM. Pierre Pribile, directeur de la sécurité sociale, et Morgan Delaye, adjoint au directeur et chef de service. ([25]).

Mme la présidente Annie Vidal. Nous continuons nos travaux pour une matinée très attendue. Alors que nous approchons de la fin de nos investigations, nous recevrons tout à l’heure les ministres Stéphanie Rist et Jean-Pierre Farandou. Nous accueillons pour l’heure une délégation de la direction de la sécurité sociale. Elle est conduite par son directeur, M. Pierre Pribile. Monsieur le directeur, nous avons d’ores et déjà reçu deux de vos prédécesseurs, MM. Libault et Von Lennep. Leurs auditions ont été instructives car ils sont de bons connaisseurs de la sécurité sociale. C’est désormais vous que nous souhaitons entendre, car vous êtes aujourd’hui en responsabilité. Un questionnaire vous a été transmis par notre rapporteure. Dans la mesure où toutes les questions qu’il contient ne pourront être évoquées oralement, je vous invite à nous transmettre ultérieurement les éléments de réponse écrits, ainsi que toute information que vous jugeriez utile de porter à notre connaissance.

Comment la direction de la sécurité sociale assume-t-elle sa supervision comptable face aux lacunes récurrentes de contrôle interne dans les branches, comme celles signalées par la Cour des comptes pour 2024 ? Jusqu’à quel point considérez-vous les réserves normales et à partir de quand deviennent-elles inquiétantes ?

En second lieu, quel regard jetez-vous sur notre cadre normatif actuel ? Que penser de la création des lois d’approbation des comptes de la sécurité sociale, systématiquement rejetées par le Parlement ? Que penser également des instruments nés de la réforme de 1996 ? Ont-ils véritablement permis un pilotage transparent et efficace des comptes et des budgets de la sécurité sociale ?

Avant de vous donner la parole, l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(MM. Pierre Pribile et Morgan Delaye prêtent serment.)

M. Pierre Pribile, directeur de la sécurité sociale. Dans mon propos introductif, je souhaiterais bien sûr répondre aux questions que vous avez formulées mais également, à la lumière du questionnaire que vous m’avez transmis ainsi que des auditions déjà conduites, m’efforcer d’apporter une réponse d’ensemble aux interrogations de cette commission. Vous avez pour ambition de lever les incertitudes budgétaires en matière de sécurité sociale et vous avez choisi, au long de vos travaux, de vous fonder sur le contenu des rapports de certification que la Cour des comptes établit annuellement pour chaque branche du régime général.

Alors, de quelles incertitudes budgétaires parle-t-on en réalité ? Je tiens à répondre à cette question, car qui dit incertitude peut laisser entendre soupçon, et donc défiance à l’égard d’une institution, la sécurité sociale, au cœur du pacte républicain. Or, la confiance de nos concitoyens dans cette institution est une condition de son existence.

Existe-t-il une incertitude sur les comptes de la sécurité sociale eux-mêmes ? Autrement dit, pour les citoyens qui nous regardent, ces comptes sont-ils faux ? Je réponds sans ambiguïté que non, ils ne sont pas faux. Le travail annuel de certification de la Cour des comptes en atteste. À l’exception de la branche famille, sur laquelle je reviendrai, toutes les branches du régime général ont fait l’objet d’une décision de certification au terme d’une procédure d’une rigueur extrême. Dès lors que les comptes sont certifiés, il n’y a lieu de douter ni de leur régularité ni de leur sincérité. Nous n’avons pas à craindre qu’ils offrent une image infidèle de la situation financière de la sécurité sociale, tant à nos concitoyens qu’aux parlementaires qui en votent les lois de financement. Je pourrais, si vous le souhaitez, citer des exemples précis de ce que le certificateur appelle une anomalie, terme technique qui peut inquiéter dans le langage courant. Il en va notamment ainsi de l’impossibilité de rattacher certaines opérations relatives aux impôts et taxes affectées qui, en définitive, ne portent que sur quelques millions d’euros. Il n’existe aucune suspicion, sans quoi la Cour ne certifierait pas ces comptes, quant à leur exactitude.

Vous m’objecterez que les comptes de la branche famille n’ont pas été certifiés et vous en déduirez peut-être qu’ils sont faux. Tel n’est pas le cas. Cette non-certification procède du constat, par la Cour, d’un trop grand nombre d’erreurs dans le calcul du revenu de solidarité active et de la prime d’activité. Il convient de rappeler que ces deux prestations ne relèvent pas de la sécurité sociale et qu’elles ne sont donc pas retracées dans ses comptes, puisque la prime d’activité est financée par l’État tandis que le revenu de solidarité active l’est principalement par les départements. Dès lors, que des parlementaires refusent d’approuver les comptes de la sécurité sociale au motif que ceux de la branche famille n’ont pas été certifiés procède d’un contresens : la réserve porte sur des prestations qui ne les affectent pas.

La Cour relève un taux d’erreur élevé dans le calcul de ces aides, fondé sur les déclarations de ressources des bénéficiaires. Pour autant, les comptes de la Caisse nationale des allocations familiales, y compris les opérations réalisées pour le compte de tiers, retracent fidèlement les dépenses engagées. La difficulté soulevée ne réside donc pas dans la sincérité ou la régularité des comptes eux-mêmes. Il n’y a, en conséquence, aucune raison de mettre en doute la fiabilité des comptes de la sécurité sociale tels qu’ils sont établis chaque année et soumis au débat parlementaire. Au demeurant, la Cour des comptes elle-même s’appuie sur ces données pour formuler ses recommandations de politique publique dans les rapports thématiques qu’elle consacre à la sécurité sociale.

Quelle est, alors, la portée de ces réserves ? Après les avoir examinées en détail dans les rapports de la Cour, faut-il y voir une incertitude sur la qualité de gestion des caisses de sécurité sociale ? En réalité, toute activité de recouvrement et de versement de prestations comporte des risques financiers inhérents, erreurs ou fraudes. L’enjeu n’est pas tant de les éradiquer que de les maîtriser en les identifiant, les évaluant et les chiffrant, puis en déployant des actions adaptées. Tel est l’objet du contrôle interne. Il relève d’une démarche d’amélioration continue, permanente et indispensable. La lecture des rapports de la Cour et les auditions que vous avez conduites attestent que les caisses accomplissent effectivement ce travail. Elles cartographient les risques financiers et les évaluent, au moyen notamment des indicateurs de risque résiduel que vous avez évoqués à plusieurs reprises. Elles mesurent le risque de fraude, comme l’a rappelé le Haut Conseil du financement de la protection sociale, puis élaborent des plans de contrôle interne pour en limiter l’ampleur. Les réserves de la Cour s’inscrivent dans cette dynamique d’amélioration continue, dont elle reconnaît elle-même la réalité et les progrès.

S’agissant des difficultés les plus significatives, la priorité consiste naturellement à traiter en premier lieu les réserves qui font obstacle à la certification. À cet égard, la branche famille revêt un caractère prioritaire. Des réponses substantielles ont été apportées à la question de la fiabilité du calcul du revenu de solidarité active et de la prime d’activité selon deux axes complémentaires. Le premier a consisté à renforcer le contrôle interne de la Caisse nationale des allocations familiales au moyen d’un plan d’amélioration de la qualité transverse, assorti de mesures concrètes de supervision et de consolidation des contrôles. Le second tient à une réforme du cadre réglementaire et des modalités de calcul de ces prestations, qui s’est traduite par un projet structurant de système d’information : la réforme de la solidarité à la source, qui produit des résultats significatifs dans la prévention du risque d’erreur dès l’origine. À ce jour en effet, plus de 96 % des informations relatives aux ressources préremplies ne sont pas modifiées par les déclarants, ce qui réduit sensiblement les risques d’erreur et de fraude. Nous pouvons concentrer les contrôles sur les seules données rectifiées ou complétées.

L’existence de risques financiers ne constitue donc pas une incertitude, mais une réalité avérée, d’ailleurs mesurée, ce qui devrait rassurer. Un autre élément rassurant réside dans l’existence et le perfectionnement continu des outils de contrôle interne destinés à les maîtriser. S’il subsiste une incertitude, elle tient à la détermination du juste point d’équilibre, cet optimum que nous recherchons entre le niveau le plus élevé de maîtrise des risques et les moyens raisonnablement mobilisables à cette fin. Bien que personne, pas même la Cour des comptes, ne soit en mesure de définir cet optimum, c’est vers lui nous tendons collectivement. Les rapports de certification contribuent à nourrir et orienter cette recherche.

Dès lors qu’aucun doute ne pèse sur la sincérité ni sur la régularité des comptes, il demeure une question essentielle, seule véritable source d’incertitude : comment réduire le déficit de 20 milliards d’euros ? L’enjeu décisif pour l’avenir de notre protection sociale est d’en assurer la résorption. La réponse ne se trouve pas dans les rapports de certification de la Cour des comptes. À la direction de la sécurité sociale comme dans les caisses, une énergie considérable est consacrée à l’amélioration de la gestion et à la levée des réserves formulées par la Cour, et ce travail quotidien se poursuivra, mais il ne constitue pas la solution au déficit pour deux raisons. D’une part, les risques d’erreur et de fraude sont inhérents à l’activité, et un système totalement exempt de l’une et de l’autre n’existe pas. Si réduire l’une et combattre l’autre sont nécessaires, elles ne sauraient, à elles seules, résoudre la question du financement. D’autre part, même l’atteinte d’un tel idéal ne suffirait pas à rétablir l’équilibre. La dégradation tendancielle des comptes ne procède ni d’une augmentation des erreurs de gestion, qui tendent plutôt à diminuer, ni d’une envolée de la fraude, comme l’atteste le Haut Conseil du financement de la protection sociale. Les déficits trouvent leur origine dans le décalage entre la dynamique des dépenses, portée par l’évolution démographique et le progrès médical, et celle des recettes, dépendantes de la croissance économique. Lorsque la richesse produite ne progresse pas au rythme des besoins de financement, un déficit apparaît. Relever ce défi structurel suppose dès lors des choix politiques réguliers relatifs au niveau de protection sociale et à l’effort contributif que consent la collectivité, arbitrages qui incombent au Parlement lors du vote des lois de financement.

S’agissant enfin du rôle de la direction de la sécurité sociale, il s’articule autour de trois missions. La première consiste à piloter l’action des organismes de sécurité sociale dans le cadre de la tutelle, en mobilisant trois leviers complémentaires : la norme, à l’image du décret fixant les règles de contrôle interne ; les conventions d’objectifs et de gestion, qui définissent des objectifs de résultats et allouent les moyens correspondants ; un pilotage continu par objectifs, appuyé sur des bilans annuels du contrôle interne et des conventions d’objectifs et de gestion, sur l’évaluation des directeurs ainsi que sur des échanges réguliers.

La deuxième mission vise à mettre à la disposition des citoyens, des parlementaires et du gouvernement des données et analyses fiables relatives aux comptes sociaux. À ce titre, la direction assure la consolidation des comptes pour le rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale. Elle produit un ensemble substantiel de données et d’analyses, notamment dans les annexes des projets de loi de financement de la sécurité sociale et d’approbation de ses comptes. Si les circuits de financement apparaissent complexes, ils s’accompagnent d’un effort de transparence approfondi, à l’image de l’annexe 3 des projets de loi de financement de la sécurité sociale qui retrace avec précision l’affectation des recettes par branche et son historique sur quinze ans.

La troisième mission consiste à proposer au gouvernement les mesures nécessaires au pilotage et au redressement des finances sociales, puis à mettre en œuvre ses décisions. Elle implique la préparation des projets de loi de financement de la sécurité sociale et des nombreux textes d’application qui font évoluer en permanence les règles de la protection sociale.

Ces missions sont exercées sous l’autorité des ministres chargés de la sécurité sociale, à savoir le ministre chargé des comptes publics et les deux ministres compétents, l’un pour la santé, les familles et l’autonomie, l’autre pour le travail. Loin d’être source de confusion, cette pluralité d’autorités constitue un facteur d’efficacité. Elle impose de concilier en permanence la qualité de la protection sociale et l’équilibre de ses comptes, deux exigences indissociables que cette organisation ministérielle met précisément en cohérence.

En conclusion, l’incertitude budgétaire majeure tient, à mon sens, à la capacité de notre pays à effectuer les choix nécessaires à la pérennité de son système de protection sociale. Il appartient au Parlement de la lever lors du vote annuel de la loi de financement, alors même que cette incertitude s’est installée depuis plusieurs années. Rien n’impose que la sécurité sociale demeure durablement fragilisée par les déficits. En 2019, elle avait retrouvé l’équilibre et elle s’apprêtait à apurer sa dette. Cet objectif n’a donc rien d’inaccessible : il résultait d’une décennie de décisions successives, parfois exigeantes, qui avaient permis le redressement des finances sociales après la crise de 2007‑2008. Des mesures peuvent être prises pour sortir de l’ornière financière. La Cour des comptes formule régulièrement des propositions dans ses rapports thématiques, auxquelles la direction de la sécurité sociale contribue en instruisant des mesures pour le gouvernement. En définitive, il vous revient de délibérer sur ces choix déterminants à la fois pour l’équilibre financier et pour la cohésion sociale car ils relèvent, pour l’essentiel, de la compétence du législateur.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Avant d’aborder des questions de fond, je souhaite exprimer une réserve quant à l’affirmation selon laquelle la sécurité sociale aurait été à l’équilibre en 2019. Au début de l’année 2020, face à l’ampleur de la crise sanitaire, il a été décidé de transférer à la Caisse d’amortissement de la dette sociale un volume financier global comprenant, outre la pré-budgétisation des dépenses liées au covid‑19 pour les trois années 2020, 2021 et 2022, environ 13 milliards d’euros correspondant à la dette des hôpitaux ainsi que 31 milliards d’euros au titre de déficits antérieurs. Dans ces conditions, soutenir que l’équilibre était atteint alors que ces montants existaient en arrière-plan et ont été intégrés dans un même mouvement peut légitimement susciter des interrogations. De même, la progression rapide du plafond d’emprunt de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, porté à 83 milliards d’euros, soit 20 milliards d’euros de plus que l’an dernier, conduit à questionner la réalité de cet équilibre.

Par ailleurs, la création de cette commission d’enquête ne procède pas uniquement des observations ponctuelles formulées par la Cour concernant certaines branches, mais leur ampleur et leur caractère récurrent interpellent. Depuis le premier rapport d’application publié en 1996, consécutif aux dérives constatées depuis 1980, et de manière continue depuis le début des certifications en 2006, des remarques reviennent sans cesse. Certes, l’équilibre est régulièrement approché. Mais l’accumulation d’éléments préoccupants a conduit à évoquer des « incertitudes », terme employé dans une acception neutre. Il s’agit de déterminer si, indépendamment de toute fraude ou malveillance, les flux financiers internes entre recettes et dépenses pourraient être améliorés et si ces ajustements auraient un impact sur les comptes.

Monsieur le directeur, il serait utile que vous reveniez sur l’organisation de la direction de la sécurité sociale. Vos responsabilités sont étendues et vous occupez une position centrale. Après avoir évoqué l’incidence de la double tutelle ministérielle, pourriez-vous préciser, branche par branche, quels bureaux sont mobilisés au sein de votre direction, identifier vos homologues au sein du ministère des finances et détailler les actions conjointes de pilotage du plan de dépenses dont ils assurent la charge ?

M. Pierre Pribile, directeur de la sécurité sociale. Je confirme tout d’abord que la sécurité sociale était à l’équilibre en 2019. La crise du covid‑19 est survenue en 2020, moment où elle a pleinement assumé son rôle d’amortisseur économique et social. Il convient de distinguer l’équilibre d’un exercice de la question de la dette. En 2019, le résultat annuel était quasiment équilibré et la dette en voie d’extinction, avec un apurement plus rapide que prévu à l’origine et programmé à l’horizon 2024. Le transfert opéré en 2020 à la Caisse d’amortissement de la dette sociale avait pour objet de lui confier l’amortissement de la dette constituée durant la crise sanitaire ainsi que des déficits accumulés au cours des années précédant le retour à l’équilibre. Ces montants correspondaient à des déficits antérieurs et non à un déséquilibre propre à l’exercice 2019, dont la situation était particulièrement saine à cet égard.

La situation actuelle est d’une tout autre nature. Le déficit avoisine les 20 milliards d’euros et le plafond d’emprunt de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, que vous avez évoqué, traduit l’accumulation rapide d’une dette nouvelle. Cette évolution rappelle toutefois que le redressement est possible : après la crise de 2008‑2010, qui avait déjà conduit la sécurité sociale à jouer un rôle d’amortisseur, il a fallu dix années d’efforts pour retrouver l’équilibre. Les décisions prises alors ont été déterminantes. En effet, sans l’assainissement intervenu avant 2020, l’impact de la crise sanitaire aurait été considérablement plus rude.

S’agissant des réserves de la Cour des comptes, même si nous souhaiterions intégralement les lever, leur importance et leur récurrence appellent une hiérarchisation. La priorité est donnée à celles qui font obstacle à la certification. C’est pourquoi une attention particulière a été portée aux erreurs affectant le revenu de solidarité active et la prime d’activité, même si ces prestations ne relèvent pas de la sécurité sociale. Si d’autres réserves revêtaient la même gravité, la Cour n’hésiterait pas à refuser la certification. Quant à leur caractère récurrent, il convient de souligner qu’elles ont connu une diminution progressive tant en nombre qu’en ampleur au cours des vingt années de certification, comme vous l’a dit le président de la sixième chambre. Même si le processus n’est pas achevé, j’espère que ces auditions auront démontré que ces réserves font l’objet d’un traitement rigoureux et qu’aucune complaisance n’est de mise.

M. Morgan Delaye, adjoint au directeur et chef de service. La direction de la sécurité sociale est organisée selon deux approches. Il existe une approche par métier, avec des sous-directions et des services qui travaillent branche par branche sur les réglementations et les politiques publiques qui leur sont propres. C’est un travail fondamental car la totalité des règles de prestation est déterminée par la réglementation, dans un domaine totalement régalien au sein duquel les caisses ne disposent d’aucune marge de manœuvre.

Notre organisation repose également sur une approche transversale assurée par des sous-directions de support ou de gestion. L’une d’elles, consacrée au pilotage du système de sécurité sociale en tant que service public, négocie les conventions d’objectifs et de gestion, fixe les ambitions en matière d’indicateurs de service public, pilote et supervise les grands projets informatiques et définit les règles applicables en matière de ressources humaines. Une autre sous-direction, chargée du financement de l’ensemble du système, présente les projets de loi de financement, propose les trajectoires de retour à l’équilibre et assure l’interface avec la sphère financière, en particulier avec les directions du ministère de l’économie et des finances. Enfin, une sixième sous-direction, en appui de l’ensemble, élabore les statistiques, consolide les comptes, produit les analyses nécessaires et contribue aux études d’impact.

À ces structures s’ajoutent des missions spécifiques : l’une dédiée à la lutte contre les fraudes, l’autre chargée de la comptabilité et de la doctrine en matière de contrôle interne, ainsi qu’une mission nationale de contrôle et d’audit, présente sur l’ensemble du territoire, qui garantit une connaissance directe et continue du fonctionnement du système.

Les relations avec les autres directions présentent un caractère singulier puisqu’aucune autre direction n’est chargée de la sécurité sociale dans son ensemble. Les échanges sont ponctuels avec certaines, permanents avec d’autres. Nous travaillons avec la direction générale de l’offre de soins et la direction générale de la santé sur les sujets sanitaires, notamment lors de la préparation des lois de financement de la sécurité sociale. La négociation des trajectoires financières s’effectue avec la direction du budget et la direction générale du Trésor. Des échanges approfondis existent également avec la direction générale des finances publiques et la direction de la législation fiscale sur les questions relatives aux prélèvements.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je rappelle que le Parlement ne se prononce ni dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, ni dans la loi d’approbation des comptes, sur des comptes combinés, mais sur un tableau d’équilibre et un tableau patrimonial moins précis qu’un compte de résultat et un bilan. Les informations du tableau d’équilibre sont lacunaires, se limitant aux grandes masses de recettes et de dépenses par branche. De plus, dans son avis sur ces tableaux pour 2024, la Cour des comptes reproche une production tardive, un problème de traçabilité des retraitements et des contractions de produits et charges non conformes à la loi organique. Quelles ont été les suites données à ces recommandations et quand l’administration pourra-t-elle réaliser un véritable compte combiné de la sécurité sociale ?

M. Morgan Delaye, adjoint au directeur et chef de service. Le tableau d’équilibre et le tableau patrimonial, dans la loi d’approbation, ont pour objet de consolider et de présenter au Parlement l’ensemble des états financiers des régimes obligatoires de base et des organismes de sécurité sociale. Il s’agit de dégager un solde global, déterminant pour le pilotage économique, car c’est ce résultat consolidé qui a du sens. La sécurité sociale étant gérée en droits constatés, ces tableaux retracent la valeur des engagements pris au cours d’un exercice, indépendamment de leur paiement ou de leur encaissement effectif. La difficulté tient à leur confection à partir de comptes produits par régime et par branche. Or, en l’absence de personnalité morale unique de la sécurité sociale, il n’est pas possible d’établir des comptes combinés au sens strict. Il est donc procédé à une consolidation consistant à agréger des états financiers de régimes distincts, dont certains ne sont pas certifiés par la Cour mais par des commissaires aux comptes, afin d’offrir une vision d’ensemble. Cette méthode suppose certaines simplifications d’écriture pour aboutir à une présentation intelligible au niveau de la loi.

Des échanges réguliers sont menés avec la Cour des comptes pour améliorer l’information, notamment dans les annexes à la loi d’approbation qui fournissent déjà un degré de détail substantiel sur la construction de ces tableaux. Le rapport auquel vous faites référence vise à s’assurer de la rigueur de ce travail. La Cour relève parfois un défaut de traçabilité de certaines opérations. Des améliorations sont apportées dans les annexes sur ce point, sans que cela affecte le résultat du tableau d’équilibre, dont la fiabilité n’est pas en cause. Un audit des procédures de consolidation, réalisé il y a deux ans à la demande de la Cour, n’a d’ailleurs mis en évidence aucun défaut notable. Le travail engagé vise à rendre plus lisible la diversité des situations, étant précisé que le rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale permet déjà de retrouver le détail régime par régime.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Même si les rapports à la Commission des comptes de la sécurité sociale sont très riches, ils ne sont joints ni au projet de loi de financement de la sécurité sociale ni au projet de loi d’approbation des comptes. Ils ne peuvent pas toujours être utilisés par les parlementaires. Le rapport de l’an dernier est paru le 3 juin alors que le projet de loi d’approbation avait été déposé le 23 mai. Ce décalage, concentré sur la dernière semaine de mai, est problématique. Il ne place ni le Parlement, ni la Commission, dans des conditions idéales, faute d’informations présentées à temps. Une réforme de la Commission des comptes de la sécurité sociale serait-elle envisageable afin de mieux articuler une réelle démocratie sociale et un débat parlementaire informé ? Le regroupement des rapports de certification et d’application fut une excellente chose, mais le calendrier reste contraint. Ne peut-on améliorer cela afin que les documents soumis au Parlement soient plus clairs, complets et accessibles ?

M. Morgan Delaye, adjoint au directeur et chef de service. La question du délai de production des tableaux est indissociable du choix d’une comptabilité en droits constatés. Par nature, ce mode de gestion impose d’intégrer des estimations portant sur des montants qui ne sont pas intégralement connus au 31 décembre. À la différence d’une comptabilité de caisse, limitée aux encaissements et décaissements effectifs, il suppose un processus plus exigeant. Les caisses locales arrêtent d’abord leurs comptes, qui sont ensuite validés par les caisses nationales après parfois une procédure d’audit, dès le mois de janvier. À ce stade, certaines données demeurent toutefois indisponibles. Par exemple, l’exécution budgétaire des établissements hospitaliers pour l’exercice écoulé n’est pas encore arrêtée. Des estimations complexes, notamment sur les produits à recevoir au titre des impôts et taxes affectés, ne peuvent être établies car les entreprises n’ont pas encore déclaré les montants dus pour le mois de décembre. Ces écritures complémentaires sont donc passées au début du mois de février. Entre le 22 février et le début du mois de mars, la Cour des comptes engage ses travaux d’audit. Les caisses nationales arrêtent leurs comptes à titre provisoire le 22 février, puis à titre définitif au plus tard le 15 mars. Les dernières écritures sont enregistrées aussi tard que possible afin d’intégrer les informations les plus récentes et de garantir la fiabilité des comptes. Ainsi, si un contentieux relatif à l’exercice précédent survient en début d’année, une provision doit être constituée, et elle ne peut l’être qu’au moment où l’information est suffisamment acquise pour refléter la réalité économique. Il en résulte une tension permanente entre la nécessité d’anticiper la clôture pour produire l’information rapidement et celle de la retarder afin d’en assurer la sincérité.

La date de clôture est aujourd’hui fixée au 15 mars. Aucune modification ne peut intervenir au-delà. La Cour des comptes procède alors à ses ultimes contrôles en vue de formuler ses observations en avril. À partir de cette même date, nous élaborons les tableaux d’équilibre et les tableaux patrimoniaux, qui sont produits au cours du mois d’avril, conduisant à une finalisation en mai.

Cette séquence explique que la Cour estime disposer d’un délai contraint pour son audit. Nous produisons les tableaux qui consolident l’ensemble des comptes arrêtés en mars. La Cour des comptes dispose alors d’un temps très court pour les auditer tandis que le projet de loi d’approbation doit être déposé sans délai. Ce dépôt intervient tardivement, à la fin du mois de mai ou au plus tard le 1er juin, dans des conditions qui ne permettent pas aux magistrats d’achever et de valider à temps, selon leurs procédures collégiales, le rapport d’application des lois de financement de la sécurité sociale. Il ne peut donc être déposé avant la présentation du projet de loi d’approbation.

Chaque année, nous sommes engagés dans une séquence particulièrement resserrée. Pour y remédier, aucune solution évidente ne s’impose. Il faudrait soit réduire le volume d’informations produites, quitte à proposer des rapports d’application plus synthétiques afin de permettre une publication plus précoce sur un périmètre restreint, soit décaler le débat à une date plus tardive en juin afin de laisser à la Commission des comptes de la sécurité sociale le temps de se réunir et à la Cour celui de mener ses travaux. Une telle option accentuerait toutefois le décalage entre le calendrier de la loi d’approbation et celui de la loi de règlement. Ces arbitrages relèvent de la loi organique. La création des lois d’approbation des comptes de la sécurité sociale, en 2022, a instauré un cadre calendaire très contraignant, aux effets qui ne sont pas pleinement satisfaisants. À ce stade, l’administration ne dispose pas de solution idéale : soit restreindre l’information pour la rendre disponible plus tôt au risque d’en altérer la qualité et la pertinence, soit modifier le calendrier. Aucune de ces perspectives n’apparaît séduisante.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Quelles seraient les conséquences d’un report de la date au 15 juin ? Je m’interroge sur les incidences que cela pourrait avoir, notamment sur la préparation du budget à venir.

M. Morgan Delaye, adjoint au directeur et chef de service. Les incidences seraient limitées dans la mesure où la préparation du budget se fonde sur les comptes déjà arrêtés par l’ensemble des régimes et des branches, ainsi que sur le tableau patrimonial. Dès le mois d’avril, l’administration a achevé la production des tableaux. Même si les grands choix politiques ne commencent qu’en juillet, notamment lors du débat d’orientation budgétaire, l’administration peut entamer ce travail préparatoire dès le mois d’avril. Le fait que la loi soit votée plus tard n’a que peu d’impact.

M. Pierre Pribile, directeur de la sécurité sociale. J’ajoute que nous actualisons nos prévisions tout au long de l’été et que nous ne présentons pas au Parlement au mois de septembre les chiffres du mois d’avril. C’est un travail continu qui met en parallèle des tâches de proposition, d’analyse des comptes et de prévisions.

Mme la présidente Annie Vidal. Les enjeux sont majeurs pour nous, y compris en termes de compréhension. Les parlementaires reçoivent souvent le rapport de la Cour des comptes et, quarante-huit heures plus tard, ils sont appelés à examiner en commission le projet de loi d’approbation. Même en étant très investi, il est difficile d’embrasser, dans un tel délai, des documents aussi denses. Un délai de quinze jours permettrait à chacun de se les approprier.

Je reviens sur ce que vous avez qualifié de « seule véritable source d’incertitude », formule à laquelle je souscris. Nous faisons aujourd’hui face à un déficit structurel, à une Caisse d’amortissement de la dette sociale qui court jusqu’en 2033 et à un désajustement durable entre recettes et dépenses. La maîtrise des dépenses sera d’autant plus délicate qu’elles sont largement tirées par les pensions et par le vieillissement de la population, quand les déficits s’accumulent depuis 2024. Dans ce contexte, faut-il envisager un nouveau transfert de dette à la Caisse d’amortissement de la dette sociale ? À raison d’environ 20 milliards d’euros par an, l’encours progresse en effet rapidement.

Plusieurs interlocuteurs ont attiré notre attention sur l’absence de financement du Ségur de la santé, conclu au moment de la crise sanitaire. Sans en contester la nécessité ni la légitimité, quelle part ce non-financement représente-t-il dans la dette actuelle ? Par ailleurs, la dernière reprise de dette intégrait une composante liée à l’endettement des hôpitaux déficitaires. Or aujourd’hui encore, un certain nombre d’hôpitaux, ainsi que des établissements et structures médico-sociales, demeurent en déficit structurel. Enfin, l’une des questions qui revient de manière récurrente lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale est celle de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, dont certains estiment qu’il ne constitue pas un indicateur pertinent de suivi des dépenses. Quelle est votre analyse sur ces points ?

M. Pierre Pribile, directeur de la sécurité sociale. Faut-il envisager un nouveau transfert de dette à la Caisse d’amortissement de la dette sociale, ce qui impliquerait d’en repousser l’échéance ou de lui affecter une ressource supplémentaire ? Ce sont des choix lourds. Le plafond d’emprunt de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, fixé à plus de 80 milliards d’euros en 2026, montre d’ailleurs que la question du traitement de cette dette se posera sans tarder. Le premier point, sur lequel je souhaite insister, est qu’il est essentiel de rembourser cette dette. Le principe selon lequel la sécurité sociale ne doit pas s’installer dans l’accumulation d’endettement est fondamental car il engage la solidarité entre les générations et, plus largement, la crédibilité du système. Un mécanisme par répartition ne peut durablement fonctionner si les générations futures ont le sentiment de devoir assumer, faute de financement par les générations précédentes, non seulement les retraites de leurs parents mais également celles de leurs grands-parents. La capacité à ne pas laisser dériver la dette, puis à la rembourser, constitue l’un des ressorts du pacte social.

Pour autant, avant même de programmer le remboursement de la dette la plus récente, la priorité demeure le retour à l’équilibre. Ces deux sujets doivent être traités de concert. En toute rigueur, il faudrait fixer une trajectoire pluriannuelle garantissant le rétablissement, puis le maintien de l’équilibre. Les projets de loi de financement actuels donnent une visibilité sur quatre ans, mais le débat se concentre, de fait, sur la seule année suivante. Dans un cadre réellement pluriannuel, le gouvernement proposerait une trajectoire et le Parlement en arrêterait les paramètres. Il deviendrait alors plus aisé de traiter le cas de la Caisse d’amortissement de la dette sociale, puisque le volume de dettes passées et futures serait maîtrisé. Il serait possible d’organiser un amortissement à une échéance déterminée. La situation actuelle impose de rouvrir le sujet de la dette, mais l’essentiel est de redéfinir les conditions crédibles d’un retour à l’équilibre de la sécurité sociale.

Afin de ne pas alimenter les discours fatalistes, je souhaite toutefois rappeler que, si la situation actuelle est difficile et appelle une réaction, la dette sociale n’est pas hors de contrôle. La dette actuellement remboursée par la Caisse d’amortissement de la dette sociale au moyen de la contribution sociale généralisée et de la contribution pour le remboursement de la dette sociale correspond à celle transférée lors de la crise sanitaire. Le principe du remboursement n’a nullement été abandonné. En revanche, depuis deux ans, une divergence s’est installée puisque les déficits annuels excèdent les montants remboursés. Ce fut le cas en 2025 et ce le sera encore en 2026. Cette dégradation est préoccupante. Elle requiert une inflexion rapide. Même si le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 amorce une réduction du déficit, cette dynamique devra être prolongée afin de contenir la progression de la dette sociale et d’en organiser l’amortissement dans un délai raisonnable. L’échéance de 2033 n’est déjà pas si proche et l’objectif doit être d’assainir les finances sociales avant que la sécurité sociale n’ait à jouer de nouveau un rôle d’amortisseur lors d’une prochaine crise majeure.

S’agissant du Ségur, la nécessité des mesures adoptées n’est pas discutée. Il n’en demeure pas moins qu’elles génèrent des dépenses significatives, de l’ordre de 10 milliards d’euros en rémunérations, auxquelles s’ajoutent des investissements. Au total, le Ségur représente environ 13 milliards d’euros de charges pour l’assurance maladie, sans que des recettes nouvelles aient été allouées en contrepartie par le Parlement. Ces montants sont donc financés par l’endettement. Ils contribuent de manière notable au déficit d’environ 20 milliards d’euros évoqué précédemment.

À ces éléments s’ajoute le déficit des hôpitaux, qui pèse sur celui des administrations de sécurité sociale au sens de la comptabilité nationale. Il ne se confond pas avec celui de la sécurité sociale au sens strict, mais il est intégré au solde global des administrations de sécurité sociale présenté dans l’article liminaire des lois de financement. La transparence est également assurée sur ce point, notamment par une annexe au projet de loi de financement de la sécurité sociale détaillant la situation financière des établissements hospitaliers. Ce déficit, loin d’être dissimulé, atteint environ 3 milliards d’euros pour le dernier exercice clos. Il vient s’ajouter aux 20 milliards d’euros de déficit de la sécurité sociale.

S’agissant enfin de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, il s’agit simplement d’un instrument, d’une norme de dépense sur laquelle le Parlement fixe un objectif. L’essentiel tient à l’usage qui en est fait et aux décisions qui l’accompagnent. Chaque année, nous cherchons à contenir une dynamique spontanée de dépenses généralement supérieure à celle des recettes. C’est dans cet écart que s’exercent les choix politiques. D’un point de vue technique, toutes les options peuvent être documentées : restreindre le périmètre de prise en charge de la sécurité sociale au risque de reporter la charge sur les assurés ou les complémentaires, rechercher des gains d’efficience comme l’ont récemment suggéré des travaux des inspections générales des affaires sociales et des finances sur les établissements hospitaliers, ou encore agir sur les recettes, ce qui implique de solliciter davantage les citoyens et les acteurs économiques. Ces leviers sont légitimes. Mais ils relèvent avant tout de décisions politiques au cœur de l’examen annuel du financement de la sécurité sociale.

Les solutions sont nombreuses. Le plus difficile, et c’est tout l’objet du débat démocratique annuel, consiste à déterminer la voie la plus pertinente, sachant que l’absence de choix et la persistance du déficit constituent le scénario le plus défavorable. Ils nourrissent la défiance et fragilisent durablement notre sécurité sociale.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Vous avez abordé la pluriannualité. Quelles modalités d’application et quel vecteur juridique envisageriez-vous pour la mettre en place de manière plus effective qu’actuellement, où elle relève pratiquement du vœu pieux ?

M. Pierre Pribile, directeur de la sécurité sociale. S’agissant du pilotage de la trajectoire des finances sociales, le projet de loi de financement de la sécurité sociale comporte déjà une dimension pluriannuelle, à mon sens insuffisamment exploitée. Le cadre juridique permet en effet d’adopter, dès la loi de financement pour l’année à venir, des mesures dont l’entrée en vigueur est progressive et dont les effets se déploient bien au-delà de l’horizon quadriennal figurant en annexe. Les réformes des retraites en offrent l’illustration la plus manifeste puisque la modification des paramètres du système oriente la trajectoire des comptes sociaux pour les décennies suivantes, et non pour la seule année à venir. La faculté de piloter à moyen terme existe donc déjà.

Pour autant, il n’existe pas, dans notre droit, de règle d’or imposant à une loi de financement d’organiser le retour à l’équilibre à une échéance déterminée, comme cela peut être le cas dans certains pays. Si l’équilibre de la sécurité sociale constitue un objectif à valeur constitutionnelle, indissociable de notre modèle de solidarité, cette exigence ne se traduit pas par une contrainte stricte pesant sur le législateur. L’instauration d’une telle règle supposerait une révision constitutionnelle. C’est, encore une fois, un choix éminemment politique.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je souhaiterais revenir sur un point qui n’a pas fait l’objet d’éclaircissements complets au cours de nos auditions : celui des conventions internationales. Pourriez-vous rappeler les modalités de leur élaboration, identifier les autorités qui en prennent l’initiative, celles qui conduisent les négociations et celles qui en assurent la renégociation le cas échéant ?

Comme vous l’avez compris, cette question revêt une importance particulière à nos yeux en ce qu’elle touche notamment au sentiment d’injustice que pourraient éprouver certains citoyens si des personnes ne relevant pas de notre système de protection sociale étaient susceptibles de bénéficier de prestations sans qu’un mécanisme effectif de recouvrement des créances ne soit mis en œuvre.

M. Pierre Pribile, directeur de la sécurité sociale. L’objectif des conventions bilatérales de sécurité sociale est de favoriser la mobilité des travailleurs. Elles concernent exclusivement des personnes en situation régulière dans l’État partenaire. Elles reposent sur un principe strict de réciprocité : un travailleur français exerçant son activité dans l’État tiers bénéficie des dispositions conventionnelles, tout comme un ressortissant de cet État travaillant en France. Ces accords diffèrent sensiblement selon les pays car leur contenu dépend des caractéristiques propres à chaque système de protection sociale. La réciprocité ne porte pas nécessairement sur l’ensemble des risques, ce qui rend la négociation subtile. L’objectif poursuivi par la France est d’assurer, dans les États où la présence de ressortissants français est importante, une continuité de leur couverture sociale. À ce jour, quarante-deux États sont liés à la France par une telle convention. Plus de 80 % des Français expatriés sont ainsi protégés.

La négociation relève de la direction de la sécurité sociale par l’intermédiaire de sa division des affaires communautaires et internationales, avec l’appui du ministère des affaires étrangères et sur la base d’un mandat défini par le gouvernement. Une fois l’accord conclu, il appartient au Parlement de procéder à sa ratification, comme cela a été récemment le cas avec la Moldavie. Ces conventions font l’objet d’un suivi et d’actualisations régulières. Des travaux sont en cours avec Monaco, pour répondre aux besoins de soins de nombreux Français dans des établissements monégasques notamment, et des révisions entamées avec la Turquie et le Sénégal avant la crise sanitaire doivent être menées à terme.

Sur le plan opérationnel, ces accords prévoient la refacturation des soins pris en charge par chaque système au bénéfice des ressortissants de l’autre État. Le Centre national des soins à l’étranger assure le suivi des créances, qui sont ensuite apurées dans le cadre de commissions mixtes. Ce processus est exigeant. Il s’inscrit dans la durée. Mais il repose sur un intérêt partagé des deux parties à garantir l’effectivité de la réciprocité.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. L’idée générale serait, dans le contexte actuel de grande instabilité internationale et de déplacements de populations qui ne sont plus uniquement liés au travail, de renforcer et multiplier ces conventions internationales pour s’assurer de la réciprocité, notamment dans la récupération des créances.

Pour évoquer un cas particulier, en août 2025, un décryptage du Centre des liaisons européennes et internationales de sécurité sociale indiquait qu’aucune commission mixte entre la France et l’Algérie ne s’était tenue. Qu’en est-il aujourd’hui ? Pouvez-vous nous indiquer le montant des créances concernées et les mesures que vous comptez mettre en œuvre pour résoudre ce différend diplomatique, en collaboration avec le ministère de l’Europe et des affaires étrangères ?

Par ailleurs, identifiez-vous des difficultés opérationnelles liées à la mise en œuvre de contrôles biométriques de l’identité des assurés résidant à l’étranger ?

M. Pierre Pribile, directeur de la sécurité sociale. S’agissant des relations entre la France et l’Algérie, le contexte diplomatique actuel a des incidences concrètes : aucune commission mixte ne s’est réunie depuis 2018. Pour autant, les données du Centre national des soins à l’étranger éclairent la situation. Les créances cumulées de la France à l’égard de l’Algérie s’élèveraient à un peu plus de 100 millions d’euros. Celles de l’Algérie vis-à-vis de la France atteindraient environ 430 millions d’euros.

En ce qui concerne la vérification de l’existence des assurés résidant à l’étranger, principalement pour la branche vieillesse, l’enjeu tient aux modalités d’information sur les décès. En France, les organismes sont informés presque en temps réel, ce qui entraîne l’interruption du versement des pensions. Ce n’est pas toujours le cas à l’étranger. Lorsque des conventions d’échange d’informations d’état civil existent, comme avec la quasi-totalité des pays européens, des transmissions de données fiables sont organisées. À défaut, les assurés sont soumis à une obligation annuelle de produire un certificat de vie.

Afin de mieux maîtriser ce risque, un dispositif biométrique a été conçu, adopté en 2021 et opérationnel depuis 2024. Il monte progressivement en charge : 16 % des personnes concernées y ont recouru en 2024 et l’objectif est d’atteindre 25 % en 2025. À terme, cet outil a vocation à devenir la référence dans les pays avec lesquels aucune convention d’échange d’état civil n’a été conclue, avec une montée en puissance prévue par la loi à l’horizon 2028. S’il ne se substitue pas aux autres mécanismes de contrôle, il permet de réduire le risque en concentrant les vérifications sur les situations dans lesquelles il n’a pas été utilisé ou n’a pas produit un résultat probant. Il constitue un levier supplémentaire à la disposition des caisses de retraite pour limiter un risque identifié et suivi.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Avec quelle direction du ministère de l’Europe et des affaires étrangères êtes-vous en relation ?

M. Pierre Pribile, directeur de la sécurité sociale. Son nom m’échappe. Nous vous transmettrons cette information à l’issue de notre échange.

M. David Magnier (RN). Nous arrivons au terme de notre commission d’enquête visant à lever les incertitudes budgétaires. Pourtant, nous en rencontrons toujours. Les dernières lois de financement de la sécurité sociale, depuis 2024, ont été construites dans la perspective d’un retour à l’équilibre en 2027. Peut-on confirmer la fiabilité de cette trajectoire, compte tenu du dérapage des comptes de la branche maladie en 2025 ?

M. Pierre Pribile, directeur de la sécurité sociale. Malheureusement, non. Si l’on se réfère à l’annexe A des lois de financement de la sécurité sociale adoptées ces dernières années, aucune ne prévoit ni ne documente un retour à l’équilibre, ni en 2027 ni au-delà. Au contraire, les projections font apparaître une dégradation. Face à un déséquilibre de 20 milliards d’euros, un redressement en une seule année n’est pas réaliste. Il devrait pouvoir être programmé sur quatre ou cinq ans. Néanmoins, cette trajectoire n’est pas formalisée à ce stade. Le retour à l’équilibre demeure un objectif majeur, mais les instruments permettant de l’atteindre ne sont pas aujourd’hui explicitement arrêtés. Rien n’est toutefois inéluctable. Des décisions structurantes peuvent être prises, qu’elles concernent les retraites, les prélèvements sociaux ou l’assurance maladie. Les options sont nombreuses. Mais les choix qui permettraient de tracer de manière crédible une trajectoire de retour à l’équilibre à brève échéance restent à prendre.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Quelles ont été pour vous les conséquences directes de la création en 2023 du comité de pilotage mensuel et d’un comité d’alerte trimestriel ? Des mesures correctives, en dehors de celles issues du comité d’alerte spécifique à l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, ont-elles été prises ? Vous semblerait-il pertinent de créer un comité d’alerte par branche de la sécurité sociale sur le même modèle ?

M. Pierre Pribile, directeur de la sécurité sociale. Le comité mensuel auquel vous faites référence est une organisation interne au ministère, mise en place sous l’autorité des ministres de Bercy, qui a eu l’intérêt de réunir tous les mois les administrations en charge des comptes publics. Ces réunions mensuelles permettaient aux ministres concernés de se forger une appréciation éclairée de l’exécution des lois de finances et de financement de la sécurité sociale en agrégeant l’ensemble des informations disponibles. Elles offraient aussi l’occasion aux administrations de signaler d’éventuels retards ou d’analyser les évolutions conjoncturelles.

Dans le champ de la sécurité sociale, le comité d’alerte de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie a déclenché une alerte cette année, conduisant le gouvernement à adopter des mesures correctrices dès le mois suivant. La tenue régulière de ces réunions avait permis d’anticiper cette éventualité et de préparer les ajustements nécessaires.

L’exercice atteint toutefois ses limites en l’absence d’outils de pilotage infra-annuel dans certaines branches. Si l’assurance maladie dispose d’instruments permettant un suivi rapproché, qui ont été mobilisés pour répondre à l’alerte, tel n’est pas véritablement le cas dans d’autres domaines, notamment celui des retraites, dont l’équilibre se conçoit dans une temporalité de long terme. Il ne peut être ajusté d’un mois sur l’autre.

Il convient cependant de rappeler qu’il existe, pour la branche vieillesse, un dispositif comparable à un comité d’alerte : le comité de suivi des retraites. Son rythme diffère puisqu’il se prononce une fois par an à la suite de la publication du rapport du Conseil d’orientation des retraites. Les préconisations qu’il formule nourrissent les débats du projet de loi de financement de la sécurité sociale. L’été dernier, il recommandait de ne pas abaisser l’âge de départ, de ne pas relever les cotisations et d’envisager une sous-indexation des prestations. Ces orientations ont éclairé les propositions gouvernementales. Il existe donc, dans la branche vieillesse, un mécanisme de mise en perspective et de recommandation qui, sans porter formellement le nom de comité d’alerte, en exerce la fonction au service du retour à l’équilibre du système de retraite.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour la qualité de vos réponses, qui nous ont permis une bonne vision des actions que vous menez et des enjeux importants pour notre sécurité sociale. Cette audition viendra utilement enrichir nos travaux.

26. Audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Pierre Farandou, ministre du travail et des solidarités, et de Mme Stéphanie Rist, ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées. (mardi 24 février 2026)

La commission d’enquête auditionne M. Jean-Pierre Farandou, ministre du travail et des solidarités, et de Mme Stéphanie Rist, ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées. ([26]).

Mme la présidente Annie Vidal. Cette audition est l’une des plus attendues de notre programme de travail. Alors que nous approchons de la fin de nos investigations, la commission d’enquête se doit de confronter ses premiers sentiments aux analyses du gouvernement. Je vous remercie donc, monsieur le ministre, madame la ministre, de vous être rendus disponibles pour échanger avec nous, après la ministre de l’action et des comptes publics il y a quinze jours.

La sécurité sociale est traditionnellement gérée selon les règles du paritarisme. Mais l’État y joue un rôle croissant, surtout depuis 1996. Il appartient au gouvernement de suivre ses performances, du point de vue strictement budgétaire mais également dans ses dimensions comptables. Les sommes en jeu sont telles, de l’ordre de plusieurs centaines de milliards d’euros, que réussir à 99 % reviendrait à gâcher une part significative des efforts des Français. Nous ne pouvons en être satisfaits. Nous connaissons l’engagement du gouvernement en la matière, notamment s’agissant de la lutte contre les fraudes, et nous nous en félicitons.

Un questionnaire vous a été transmis par notre rapporteure. Tous les sujets ne pourront pas être évoqués lors de cette audition ; par conséquent, je vous invite à communiquer ultérieurement les éléments de réponse écrits, ainsi que toute autre information, que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Puisqu’il revient traditionnellement à la présidence d’introduire les débats par quelques éléments généraux, j’adresserai une question à chacun d’entre vous.

Madame la ministre, en tant qu’autorité de tutelle de différentes caisses de sécurité sociale, conjointement avec le ministre de l’action et des comptes publics, comment cette tutelle s’exerce-t-elle concrètement envers les directeurs et au sein des conseils d’administration ? Quand vous apprenez que la Cour des comptes ne parvient pas à certifier les comptes d’une branche, quelles conséquences en tirez-vous ?

Monsieur le ministre, d’après le Haut Conseil du financement de la protection sociale, le travail dissimulé et les fraudes aux cotisations représenteraient 52 % de la fraude sociale et s’élèveraient à plus de 7 milliards d’euros. Comment expliquer cette situation, intolérable pour nos concitoyens ? Quelles sont les principales failles et, alors que vous occupez vos fonctions depuis peu, qui en est responsable ? Le projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales suffira-t-il à y mettre un terme ?

(M. Jean-Pierre Farandou et Mme Stéphanie Rist prêtent successivement serment.)

M. Jean-Pierre Farandou, ministre du travail et des solidarités. Je me réjouis d’être auditionné par cette commission d’enquête. Sa constitution montre que, au-delà du rendez-vous annuel qu’est l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, le Parlement se saisit pleinement de ces enjeux déterminants pour l’avenir du système de protection sociale. Les défis que nous devons relever sont majeurs. Chacun en est conscient. Une loi de financement de la sécurité sociale, une réforme ou une commission d’enquête ne suffiront pas. Néanmoins, nous pouvons faire œuvre utile, éclairer le débat et contribuer à ce que les citoyens choisissent en connaissance de cause, lors des prochaines échéances électorales, les orientations qu’ils souhaitent donner à ce patrimoine commun qu’est notre sécurité sociale, pour qu’elle puisse nous protéger pendant quatre-vingts ans encore.

Votre commission se penche sur les incertitudes budgétaires en matière de sécurité sociale. Permettez-moi de prendre le contre-pied en évoquant déjà quelques certitudes. Il y a quelques semaines, vous avez adopté la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 avec un article d’équilibre présentant un solde des régimes obligatoires de base en déficit de 19,4 milliards d’euros. C’est malheureusement une certitude qui marque une rupture dans notre contrat social. Ce ne sont pas les Français de demain qui doivent payer la protection sociale d’aujourd’hui : un tel financement à crédit n’est pas acceptable car il remet en cause la promesse d’équité entre les générations.

Dans sa trajectoire pluriannuelle, la même loi prévoit une dégradation continue de la situation : 21 milliards d’euros en 2027, 22 milliards d’euros en 2028 et près de 24 milliards d’euros en 2029. En seulement quatre ans, nous accumulerions 86 milliards d’euros que nous laisserions à la charge de nos petits-enfants, sans être en période de crise ou de pandémie. Ma deuxième certitude est donc que, à long terme, si nous ne faisons rien, le système n’est pas viable. Pour que la sécurité sociale puisse être là demain et protéger ceux qui viendront après nous, nous devons ouvrir le débat sur la soutenabilité de nos dépenses.

Enfin, notre système de retraite mobilisait 407 milliards d’euros en 2024, soit 14 % de la richesse créée chaque année dans notre pays, plus du quart de la dépense publique et la moitié de la dépense sociale. Ma troisième certitude est que, pour ne pas sacrifier notre avenir et assurer la pérennité du système, nous devons prendre ce sujet à bras-le-corps. Lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, certains parlementaires ont courageusement demandé qu’une partie de l’effort soit assumée par les générations aujourd’hui à la retraite. Les partenaires sociaux, réunis dans la conférence Travail Emploi Retraites s’emploient également à trouver un équilibre, en réfléchissant à toutes les étapes de la vie professionnelle, dans une logique de continuum entre l’emploi, le travail et la retraite.

Venons-en aux incertitudes. La sécurité sociale, si nous revenons à ses fondements, est d’abord une assurance collective contre les risques de la vie : maladie ou accident de travail, grand âge, charge de famille et, plus récemment, perte d’autonomie et dépendance. Tout risque entraîne de l’incertitude, laquelle est donc inhérente à l’idée même de sécurité sociale. Nous pouvons modéliser et croiser des données, et nous ne cessons de nous améliorer dans ce domaine, mais nous ne pourrons jamais avoir un budget exécuté à l’euro près. Ce n’est pas possible. Nous ne pouvons pas échapper à une part d’incertitude statistique.

En revanche, il n’existe aucune incertitude organisée. Dans le contexte actuel de crise de confiance vis-à-vis des institutions publiques et de la parole politique, il est important de le rappeler. Rien n’est caché en matière de sécurité sociale. Tout est transparent, connu, analysé et débattu. Tout est piloté par les services de l’État – les miens, ceux de Mme Rist et ceux du ministère de l’action et des comptes publics – avec les partenaires sociaux représentant les employeurs et les salariés.

La transparence et la lisibilité des comptes sociaux constituent un enjeu démocratique fondamental. Je salue le fait que votre commission s’en empare. Sans sincérité comptable, nous ne pourrions pas assurer un pilotage efficace et cohérent des finances sociales.

Nous n’avons pas à rougir de la qualité du suivi comptable de notre sécurité sociale. La France est l’un des seuls pays à s’astreindre, pour son système de protection sociale, à une comptabilité aussi fine en droits constatés et, par voie organique, à une certification par l’organisme indépendant qu’est la Cour des comptes, sur la base de normes extrêmement exigeantes, elles-mêmes établies par un autre organe indépendant, en l’occurrence le Conseil de normalisation des comptes publics.

Des progrès immenses ont été accomplis ces dernières années et je remercie ceux qui mènent ce travail. Il y a vingt ans, les comptes n’auraient pas pu être certifiés. Nous ne disposions que d’une comptabilité de caisse, sans rattachement des recettes et des dépenses. Aujourd’hui, alors même que le niveau de précision continue de croître, les comptes sont quasiment tous certifiés. Les droits sont correctement rattachés et le nombre de réserves recule structurellement.

Cependant, l’information du Parlement et du public doit toujours être améliorée. Ainsi, la documentation budgétaire s’est considérablement enrichie. Le gouvernement a créé, conformément à la loi organique de 2022, les lois d’approbation des comptes de la sécurité sociale, pour rendre compte de l’exécution de l’année écoulée devant le Parlement. La Commission des comptes de la sécurité sociale, que les trois ministres réunissent deux fois par an et à laquelle vous participez, madame la rapporteure, permet en outre la transparence sur les perspectives et le partage avec tous les acteurs de la sécurité sociale, en mai et en octobre, des tendances actualisées pour l’année en cours et les années à venir. Les travaux publics des Hauts Conseils et du Conseil d’orientation des retraites viennent également éclairer le débat sur les projections à long terme.

Toutefois, si une information exhaustive et transparente est indispensable, elle ne se suffit pas à elle-même. Multiplier les annexes au projet de loi de financement de la sécurité sociale, les rapports du Haut Conseil du financement de la protection sociale ou les comités de suivi n’a de sens que si nous en tirons des enseignements pour corriger ce qui doit l’être. Malgré les progrès réalisés, le fonctionnement de cette gigantesque machine à 700 milliards d’euros est-il parfait ? Évidemment que non. Nous sommes prêts à le reconnaître.

Mon diagnostic tient en trois points. Premièrement, notre réglementation reste complexe et manque de cohérence. Les règles changent entre deux prestations ; les assiettes varient entre deux cotisations ; les pratiques diffèrent entre deux organismes. Sans harmonisation, nous continuerons à générer des erreurs et des situations absurdes, voire injustes.

Deuxièmement, la maîtrise de la donnée joue un rôle clef pour mettre de l’ordre. Si nous voulons réduire considérablement les risques d’erreur, voire de fraude, il est indispensable de savoir qui a cotisé et quels droits ont été ouverts en contrepartie, ou quels sont les revenus réels d’un foyer pour déterminer le montant des aides auxquelles il a droit.

Troisièmement, nous sommes désormais face à des professionnels de la fraude et à des systèmes industrialisés, conçus pour détourner l’argent de la protection sociale. Cette situation est insupportable. C’est une exigence morale et républicaine que de mettre toutes nos forces dans le combat contre ce pillage de notre bien commun.

Face à ce diagnostic, le gouvernement agit avec détermination. Dès cette année, je défendrai, peut-être devant l’Assemblée nationale dès le mois de mai, un projet de loi-cadre créant l’allocation de solidarité unique. Cette dernière regroupera le revenu de solidarité active, la prime d’activité et les allocations logement pour les coordonner, harmoniser les barèmes et les bases-ressources, et limiter les erreurs comme les fraudes. Elle sera adossée à un compte social unique qui consolidera le revenu de référence de chaque foyer, pour s’assurer que les prestations servies par les caisses d’allocations familiales le sont à ceux qui en ont besoin, pour prévenir les indus et les rattrapages. Avec l’allocation de solidarité unique, nous réduirons conjointement les abus et la pauvreté grâce à un meilleur recours, au versement à juste droit et au gain au travail.

En parallèle, le gouvernement a lancé plusieurs chantiers de fond qui constituent une révolution dans la maîtrise de la donnée sociale. Les renseignements des employeurs et des indépendants sont désormais consolidés et automatisés dans la déclaration sociale nominative, qui recense l’ensemble des salaires et cotisations versées et des droits ouverts. Les ressources issues de ces déclarations sont consolidées dans le dispositif de ressources mensuelles, qui est croisé avec les données des caisses et des administrations fiscales pour déterminer de manière fiable les revenus de chaque assuré. Depuis 2025, ce mécanisme a permis le préremplissage général des demandes de prestations, dans le cadre de la politique de solidarité à la source, tout en limitant massivement le risque d’erreur ou de fraude. Il constituera le pilier du futur compte social unique. Enfin, le répertoire de gestion des carrières unique agrège désormais les données de carrière de toute la population pour faciliter la reconstitution des carrières pour la retraite. En somme, nous construisons une nouvelle organisation pour contrôler de bout en bout la chaîne de la donnée sociale.

S’agissant de la fraude, je veux adresser un message de fermeté. Plus nous consolidons nos données, plus la fraude devient une affaire de professionnels et une véritable entreprise de pillage. Pour y faire face, nous présenterons dès cette semaine un projet de loi destiné à donner aux organismes sociaux d’importants moyens pour réagir efficacement. Il crée notamment une procédure de flagrance sociale ; il affermit les sanctions pour travail dissimulé ; il protège les agents de contrôle ; il ouvre des possibilités de saisine conservatoire à l’encontre des entreprises éphémères qui organisent leur insolvabilité. Notre ambition est d’aller vite et de frapper fort avec un mot d’ordre : l’équilibre entre la tolérance zéro pour ceux qui trichent et le droit à l’erreur pour ceux qui sont de bonne foi. Nous comptons sur la responsabilité de tous les groupes parlementaires pour faire aboutir, dans les meilleurs délais, ce texte de justice pour nos entreprises et nos concitoyens qui respectent les lois. Notre sécurité sociale en a besoin.

Nous pouvons disserter sur les conventions comptables, le rattachement de produits fiscaux, les écarts par rapport aux prévisions, la refonte des protocoles de contrôle ou la rénovation des systèmes d’information. Ces sujets sont légitimes et importants. Néanmoins, nous n’avons pas le luxe de nous tromper de bataille. Le véritable sujet est celui de la pérennité et du financement de notre protection sociale. Dans ce domaine, vos travaux doivent éclairer le débat public, notamment en vue de l’échéance de 2027. Il est de notre responsabilité collective de réfléchir en tant que nation, de déterminer ce que nous voulons et d’assumer les efforts nécessaires pour que la sécurité sociale nous survive.

Mme Stéphanie Rist, ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées. Ceux qui me connaissent savent que l’avenir de notre modèle social et son financement m’empêchent de dormir depuis longtemps. C’est donc avec un plaisir sincère que j’ai répondu à l’invitation de votre commission d’enquête. Dans la proposition de résolution ayant conduit à sa création, vous indiquez vouloir « lever les incertitudes budgétaires en matière de sécurité sociale ». Dans cette perspective, il me paraît nécessaire de clarifier certains termes et enjeux afin de nous mettre d’accord sur ce dont nous parlons.

Aux termes de la proposition de résolution, vous indiquez vouloir « auditer les financements, la gestion et le contrôle de la sécurité sociale ; examiner les causes de dysfonctionnement et anomalies soulevées, notamment par les rapports de la Cour des comptes ; élaborer des propositions et des recommandations pour lever les incertitudes et connaître le montant réel du budget social ». Vous avez fait le choix de concentrer vos travaux sur la certification des comptes de la sécurité sociale. Pour éclairer ces trois points, je vais aborder certains enjeux souvent techniques, mais dont la mention me semble indispensable à un échange serein.

S’agissant d’abord des incertitudes et de la certification des comptes de la sécurité sociale, vous souhaitez « examiner les causes de dysfonctionnement et anomalies soulevées, notamment par les rapports de la Cour des comptes ».

Depuis 1998, le pilotage de la sécurité sociale est effectué en droits constatés. Derrière ce terme technique, il y a un principe concret : les dépenses et les recettes sont enregistrées l’année où elles sont réalisées, même si elles ont donné lieu à un paiement en février de l’année suivante par exemple. Concrètement, si un hôpital paie un acompte pour des achats de matériel en décembre 2025 et qu’il s’acquitte du solde à la livraison en février 2026, les sommes correspondantes seront rattachées à 2025 car le fait générateur est intervenu au cours de cet exercice. Par rapport à une comptabilité de caisse, cette approche donne une vision plus fine et plus exacte de la situation des comptes sociaux. Rattacher toutes les opérations à l’exercice auquel elles correspondent, même en l’absence d’encaissement ou de décaissement, suppose toutefois d’estimer certaines dettes ou recettes. Un cadre est fixé par les normes comptables, mais ces opérations peuvent donner lieu à des discussions.

Depuis 2005, les comptes de la sécurité sociale sont certifiés par un tiers indépendant, la Cour des comptes. Cette procédure robuste et unique, puisqu’aucun pays d’Europe comparable n’en fait autant, garantit la transparence du pilotage et la fiabilité des comptes, contrairement à ce qui est parfois sous-entendu. Le processus de certification montre d’ailleurs une amélioration nette et continue de la qualité des comptes dans la mesure où le nombre de réserves ou d’anomalies significatives a été divisé par deux entre 2021 et 2024.

En revanche, les réserves et anomalies ne changent rien à la réalité du déficit. Le choix d’une règle comptable pour rattacher une dépense à un exercice n’a aucune incidence sur les sommes effectivement perçues ou versées. Il ne s’agit que d’une convention comptable. Le déficit ne dépend pas de la certification par la Cour des comptes, mais de nos décisions politiques.

Ensuite, vous souhaitez axer vos travaux sur « la gestion et le contrôle de la sécurité sociale ». Cette gestion ne résulte pas de l’action de caisses qui ne seraient pas pilotées. Elle est effectuée par l’État, notamment par mon ministère, et il en est de même du contrôle. Les caisses ne font qu’appliquer la réglementation en matière de prestations. Leur pilotage s’appuie sur des conventions d’objectifs et de gestion, qui définissent des indicateurs et assignent des ambitions. Négociées et conclues entre l’État et les caisses de sécurité sociale, elles définissent la stratégie pluriannuelle qui guide l’action des caisses sur la période. Elles sont adoptées par les conseils d’administration dans lesquels siègent les partenaires sociaux. Par conséquent, elles témoignent des liens étroits entre l’État, les partenaires sociaux et les caisses de sécurité sociale. Nous sommes bien dans un contexte de pilotage resserré de l’action des caisses par l’État.

Des moyens existent pour limiter au minimum les erreurs et les fraudes. Ils reposent sur le contrôle interne et des processus qualité exigeants. Lorsque c’est possible, nous développons également le préremplissage des informations dans les déclarations des assurés. Des plans ciblés peuvent être mis en place si nécessaire, comme l’a fait Catherine Vautrin pour la branche famille. Enfin, comme déjà indiqué, un projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales sera prochainement débattu à l’Assemblée nationale.

Permettez-moi une incise concernant la fraude. Des résultats ont déjà été obtenus. En 2024, la Caisse nationale de l’assurance maladie a détecté et stoppé des fraudes pour un montant de 628 millions d’euros, soit une hausse de près de 35 %. Le montant des fraudes évitées grâce à la prévention et au contrôle préalable est également en forte augmentation. Dans notre projet de loi, nous proposons des mesures structurantes comme un meilleur partage de données, par exemple entre l’assurance maladie obligatoire et l’assurance maladie complémentaire, entre maisons départementales des personnes handicapées et services en charge de l’allocation personnalisée d’autonomie, ainsi qu’avec l’État. Nous souhaitons aussi limiter les abus en matière de transports sanitaires et combattre les sites frauduleux qui prescrivent des arrêts de travail abusifs.

Selon moi, l’enjeu cardinal est la maîtrise du déficit des comptes sociaux et la garantie de la pérennité de notre modèle social. Nous pouvons ergoter sur les normes comptables, mais personne ne peut sérieusement contester que notre système accuse un déficit de 20 milliards d’euros, qu’il est lourdement endetté et que les perspectives de retour à l’équilibre sont limitées.

Nous avons débattu de la maîtrise du déficit lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Le « juste niveau » de déficit est voté par le Parlement, le rôle du gouvernement étant ensuite d’exécuter la loi pour le respecter. Nous l’avons fait en 2025, notamment concernant l’Objectif national de dépenses d’assurance maladie.

S’agissant du financement de notre modèle, vous avez, dans vos travaux et lors de certaines interventions relatives au projet de loi de financement de la sécurité sociale, remis en cause la clarté des transferts entre l’État et la sécurité sociale. Or, ils sont transparents et votés par le Parlement. Le débat sur ces transferts montre cependant que, si nous voulons la pérennité de la sécurité sociale, nous devons interroger notre modèle de financement. Pour contribuer à ces réflexions, j’ai lancé une mission portant sur l’articulation entre les financeurs de l’assurance maladie obligatoire et complémentaire.

Vous avez raison de vous intéresser à la certification de nos comptes sociaux, ainsi qu’à la manière dont nous gérons le financement du système et son contrôle. Mais les deux sujets que je viens d’évoquer me paraissent l’enjeu majeur des prochaines décennies. Les décisions politiques que nous prenons et que nous assumons, celles que nous devrons prendre à l’avenir, seront déterminantes.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Même si nous avons encore à apprendre sur le plan technique, tant le sujet est vaste et aride, nos travaux prennent un tour probablement un peu plus politique qu’ils ne l’avaient jusqu’à présent. Tout est néanmoins lié.

Le périmètre des administrations de sécurité sociale défini par l’Union européenne sert de référence aux articles liminaires des lois de financement de la sécurité sociale et des lois d’approbation des comptes. À titre d’exemple, les recettes et les dépenses des administrations de sécurité sociale représentaient 26 % du produit intérieur brut dans la loi d’approbation des comptes de 2024. Toutefois, les autres chiffres des lois de financement et d’approbation des comptes ne portent pas sur le même périmètre. Ils se limitent aux régimes de base de la sécurité sociale, ce qui exclut les retraites complémentaires et l’assurance chômage, et ne représente plus que 22 % du produit intérieur brut.

Ces différences de périmètre ont des conséquences importantes puisque les questions relatives aux retraites ne sont pas envisagées de manière globale dans la loi de financement. De même, le déficit de l’assurance chômage n’est pas débattu alors les cotisations sont pourtant prélevées par les Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf). Le ministère envisage-t-il de modifier le cadre organique pour mettre en cohérence le périmètre des lois de financement avec celui des administrations de sécurité sociale, comme le recommandait la Cour des comptes dans son rapport de 2021 sur l’application des lois de financement ?

Mme Stéphanie Rist, ministre. Ce sujet avait été évoqué lors de l’examen de la proposition de loi organique de Thomas Mesnier en 2022. À l’époque, le Parlement n’avait pas décidé d’aller dans ce sens. Pour le moment, aucun projet de loi organique n’est en préparation. Mais le sujet pourrait revenir dans le débat à l’occasion d’une proposition de loi.

M. Jean-Pierre Farandou, ministre. Votre constat est juste. Mais des raisons justifient cette situation. S’agissant de l’assurance chômage, l’Unedic et l’Agirc-Arrco relèvent historiquement d’un pilotage paritaire. L’État intervient bien moins que dans d’autres régimes.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Pendant la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale, j’avais eu un échange avec la ministre de l’action et des comptes publics au moment où elle mettait au vote un transfert de 4,3 milliards d’euros de l’Unedic vers la branche maladie. Ne faudrait-il pas trouver le moyen de sortir de cette ambiguïté ? Ces transferts ne règlent pas le problème du déficit de la sécurité sociale. Ils peuvent entraîner des confusions en raison des écarts de périmètre que je viens de souligner.

M. Jean-Pierre Farandou, ministre. Vous me donnez l’occasion de rappeler comment fonctionnent les transferts entre l’Unedic et l’État. Depuis 2023, le mécanisme de compensation a été plafonné afin que l’Unedic contribue au financement des politiques de l’emploi et de la formation professionnelle. Elle profite en effet de l’efficacité de ces dernières, qui font baisser le nombre de demandeurs d’emploi. Il n’est donc pas anormal, sur le principe, de faire jouer cette solidarité d’intérêts. Le montant de la minoration fixé par la loi de finances était de 3,35 milliards d’euros en 2025. Il devrait atteindre 4,1 milliards d’euros en 2026.

Par ailleurs, depuis 2022, la fraction de taxe sur la valeur ajoutée affectée à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale n’est plus suffisante pour financer intégralement les montants compensés au titre des allègements généraux de cotisations versées à l’Unedic et à l’Agirc-Arrco. L’écart négatif est imputé à la Caisse nationale d’assurance vieillesse pour la part relative à l’Agirc-Arrco ; il est réparti entre les branches excédentaires du régime général pour la part relative à l’Unedic. Ce coût pourrait être supporté équitablement par l’État et la sécurité sociale, mais le choix fait lors du dernier exercice a été de favoriser la sécurité sociale. Vous avez rappelé votre discussion avec la ministre de l’action et des comptes publics à ce sujet. Comme il s’y était engagé, le gouvernement a donc affecté 2 milliards d’euros de taxe sur la valeur ajoutée à la sécurité sociale au titre des économies effectuées par voie réglementaire sur les allègements généraux.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Le schéma de financement de la sécurité sociale, qui figure à l’annexe 3 du projet de loi de financement, est extrêmement compliqué. En effet, la sécurité sociale perçoit non seulement les cotisations sociales, mais également la contribution sociale généralisée, une part de taxe sur la valeur ajoutée, la taxe sur les salaires et une multitude de taxes entretenant, ou non, un lien avec l’assurance maladie ou l’autonomie. De surcroît, la répartition entre les branches de ces contributions et taxes est modifiée tous les ans. Ces informations apparaissent également à l’annexe 3.

Toutefois, les annexes au projet de loi de financement de la sécurité sociale ne fournissent aucune documentation pour identifier si les variations de chacune des recettes de chaque branche résultent de la conjoncture économique ou de changements d’affectation. Afin d’éviter cette confusion et de rendre plus sincères les trajectoires de chaque branche, la Cour des comptes a proposé, dans son rapport sur l’application de la loi de financement de la sécurité sociale de 2022, de répartir les recettes par branche, en fonction de ce que les différentes taxes et impositions devraient financer. Le ministère envisage-t-il de suivre cette recommandation et de définir les recettes par branche, par exemple les recettes issues des cotisations pour financer les dépenses contributives que sont les pensions de retraite, les indemnités journalières et les accidents de travail, tandis que les recettes fiscales couvriraient les dépenses universelles ? On mettrait alors fin aux changements annuels inexplicables et inexpliqués.

M. Jean-Pierre Farandou, ministre. Le financement de la sécurité sociale s’est fortement sophistiqué au cours des dernières décennies avec une diversification des sources de financement et une multiplication des flux croisés, que ce soit entre branches, entre la sécurité sociale et l’État ou avec les collectivités territoriales. La volonté de ne pas peser lourdement sur le pouvoir d’achat et sur la compétitivité de nos entreprises a conduit à chercher d’autres sources de financement que le travail, notamment la fiscalité. La contribution sociale généralisée, créée dans cette logique, a ainsi une assiette plus large puisqu’elle frappe également le capital. Quant à la taxe sur la valeur ajoutée affectée, elle repose sur la consommation.

Les différents flux ont une logique. Puisque les choix de l’État en matière d’exonérations affectent les ressources de la sécurité sociale, il les lui compense. De même, la branche famille verse à la branche vieillesse le coût des trimestres de retraite validés pour maternité. Tous ces flux sont décidés par le Parlement dans les lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Ils sont documentés dans les annexes. L’ensemble des effets et des dynamiques de financement est analysé par la Commission des comptes de la sécurité sociale, ainsi que dans le projet de loi d’approbation des comptes présenté au printemps.

Cela ne veut pas dire qu’il n’est pas possible de simplifier. Rendre le système plus lisible et permettre aux salariés de mieux comprendre ce qu’ils financent avec leur fiche de paie est un impératif démocratique. Nous avons engagé ce chantier depuis plusieurs années en instaurant l’affichage du montant net social ou en simplifiant les flux dans le dernier projet de loi de financement. Nous voulons poursuivre et ouvrir, si possible dès cette année, une réflexion approfondie sur le financement de la sécurité sociale. Partir de la nature du risque pour trouver de la cohérence entre les sources de financement et les prestations versées constitue probablement un préalable à la simplification que vous appelez de vos vœux. Nous pouvons nous rejoindre sur cet objectif.

Mme Stéphanie Rist, ministre. L’annexe 3 détaille l’ensemble des changements d’affectation de recettes effectués au cours des quinze dernières années. Le Parlement a le droit de modifier les recettes des branches. Figer l’affectation des recettes n’est pas forcément la solution car les branches aux besoins dynamiques doivent percevoir des recettes qui le sont aussi. Comme l’a indiqué le ministre Jean-Pierre Farandou, l’enjeu est toutefois de retrouver de la lisibilité. C’est l’objet du travail que nous allons mener.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Il est de bonne méthode, je crois, de revenir aux sources. Quand une dépense s’inscrit dans une philosophie quasiment sociétale, qui constitue le fondement de notre sécurité sociale, il est normal de s’assurer qu’elle est effectuée à juste droit. Il faut également éviter de créer une multitude de mécanismes qui servent de « bouche-trous » et rechercher des options de bon sens plutôt que des solutions technocratiques, qui ne sont ni efficaces ni pérennes.

La loi de finances de l’État distingue les missions, les programmes et les actions avec une granularité exprimée en millions d’euros, voire en centaines de milliers d’euros. Le Parlement peut ainsi arbitrer entre les dépenses, puis contrôler leur exécution lors de l’examen du projet de loi relatif aux résultats de la gestion. À l’inverse, les crédits de la loi de financement de la sécurité sociale sont exprimés en milliards ou en centaines de millions d’euros. Le vote des dépenses ne porte que sur les grandes masses indiquées dans les tableaux d’équilibre. Ce manque de précision nuit à la capacité du Parlement à effectuer des choix éclairés. Il est aussi préoccupant car il laisse une marge d’erreur considérable aux organismes de protection sociale. Alors que la responsabilité des ministères est engagée à l’euro près, il n’existe rien de tel du côté de la sécurité sociale. Une erreur ou un dépassement de 50 millions d’euros pourrait éventuellement passer inaperçu auprès de la représentation nationale.

Le ministère envisage-t-il de présenter les lois de financement de la sécurité sociale, non plus en milliards, mais en millions d’euros, et de détailler davantage les dépenses ?

Mme Stéphanie Rist, ministre. Dans les annexes, les chiffres sont détaillés à l’échelle des millions d’euros. Le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale sont très différents. Le second ne fixe que des objectifs de dépenses, en particulier pour la branche maladie. Malgré tout, le suivi effectué est précis. Le comité d’alerte sur l’évolution des dépenses de l’assurance maladie permet notamment d’éviter que les dépenses s’envolent.

M. Jean-Pierre Farandou, ministre. Certaines branches, dont celle des retraites que je gère dans mon ministère, représentent des masses considérables. Mais elles sont assez prévisibles et relativement homogènes. Le pilotage peut être effectué à une plus large échelle que pour les dépenses de l’État, beaucoup plus nombreuses et variées. Nous restons toutefois vigilants vis-à-vis des écarts qui pourraient paraître faibles en pourcentage, mais qui ne le sont pas en valeur puisqu’ils représentent des millions ou des dizaines de millions d’euros. Ils constituent un signal qui doit être analysé. Vous avez raison : les petits ruisseaux font les grandes rivières. La direction de la sécurité sociale et l’ensemble des organismes y sont attentifs, en particulier dans le cadre des missions de contrôle interne.

Vous appelez justement notre attention sur le fait que les petits chiffres sont, eux aussi, importants. Nous sommes vigilants, notamment dans le suivi des budgets de fonctionnement des caisses, qui représentent des montants plus modestes. Nous suivons l’évolution de chacun des postes de dépenses, même s’ils ne dépassent pas le million d’euros. Nous continuerons à le faire.

Mme Stéphanie Rist, ministre. S’agissant de la sécurité sociale, les dépenses sont liées à des droits ouverts. Il ne s’agit pas d’enveloppes fermées qui pourraient être pilotées. Un suivi est néanmoins effectué, par le comité d’alerte sur l’évolution des dépenses d’assurance maladie notamment. Les dépenses sont à la fois fléchées et contrôlées. Elles correspondent toutes à une ligne précise ce qui, parfois, peut d’ailleurs nous enfermer.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je ne doute pas que vous soyez d’une vigilance rare quant à l’évolution de chacune des lignes comptables, et tel n’est donc pas mon propos. La Cour des comptes souligne régulièrement les faiblesses de certains systèmes d’information et surtout des logiciels comptables. Dans son rapport de l’an dernier, elle a indiqué, à propos de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, que les lignes comptables ne se suivaient pas toujours. C’est tout de même gênant. Nous y reviendrons peut-être tout à l’heure, mais votre responsabilité est aussi d’éviter l’obsolescence des systèmes d’information, que la Cour des comptes déplore de manière récurrente. Lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2024, nous avions relevé des incohérences dans le tableau d’équilibre. Elles étaient apparemment liées à des problèmes d’arrondis. Cette situation est insatisfaisante.

Pensez-vous que les comptes de la sécurité sociale pourraient être établis autrement que par grandes masses et être un peu plus précis ? Nous disposons certes de nombreux éléments, mais ils sont très épars dans les annexes.

M. Jean-Pierre Farandou, ministre. Compte tenu de la masse de données à traiter, la comptabilité nécessite des systèmes d’information performants. Leur modernisation s’accompagne d’investissements importants, que j’espère suffisants. Elle a été engagée. Nous progressons, même si certains logiciels doivent encore être améliorés.

J’ai rappelé dans mon propos introductif notre volonté de tirer le meilleur parti de la donnée, notamment dans une perspective de simplification. Nous ne pourrons le faire qu’avec des systèmes d’information performants capables de les collecter, de les stocker et, bien sûr, de les traiter. Le mouvement est en marche, même s’il reste récent. La généralisation de la solidarité à la source n’est intervenue qu’au début de l’année dernière. Des progrès ont déjà été accomplis et vous pouvez compter sur l’action des ministères dans ce domaine. Les budgets alloués aux différents organismes leur permettent de se doter des ressources nécessaires à la poursuite de cette modernisation.

Mme Stéphanie Rist, ministre. Il ne faut pas laisser le doute planer sur le sérieux du suivi des comptes. Les comptes actuels donnent une image beaucoup plus fidèle et fiable de la réalité qu’au début des années 2000. Jusqu’en 2011, la Cour des comptes formulait plus de quarante réserves par an en moyenne. Depuis quinze ans, elle n’a émis que deux refus de certification, en 2021 pour l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale à cause du rattachement des créances liées au covid‑19, et en 2022 pour la Caisse nationale des allocations familiales en raison de la dégradation des indicateurs sur le contrôle des données déclarées par les allocataires. Pour 2024, il reste cinq anomalies significatives. Elles doivent évidemment être corrigées. Mais j’insiste sur le fait que tout est fait pour améliorer la certification des comptes.

Par ailleurs, les réserves de la Cour des comptes et son refus de certification pour les deux années que j’ai évoquées ne portent pas sur le fond, mais sur des questions de méthodes comptables. Le déficit de la sécurité sociale reste le même. Les Français doivent être rassurés à ce sujet. L’argent de la protection sociale est géré sérieusement.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Vos propos confirment ceux tenus par quasiment toutes les personnes auditionnées. Une accélération est manifestement intervenue depuis le début des années 2020, ou peut-être un peu avant. Jusqu’à cette date, des manquements, des négligences ou peut-être des fautes, même si ça ne semble pas être le cas, se sont accumulés. Les problèmes sont progressivement résolus. Mais nous ne pouvons pas nous satisfaire d’une obligation de moyens. Les Français attendent une obligation de résultat et, le cas échéant, l’identification des responsabilités. Je lis les rapports de la Cour des comptes sur l’application des lois de financement et les rapports de certification depuis leur création. Même si la situation s’est améliorée, je suis lasse d’y trouver chaque fois les mêmes remarques. Certains sujets restent en suspens, comme cette fameuse dette de 800 millions d’euros de la branche maladie, qui n’est toujours pas apurée alors qu’elle date de quarante ans.

Selon les textes qui nous ont été présentés, de 28 à 31 milliards d’euros n’auraient pas été recouvrés au 31 décembre 2024. Cette somme considérable n’est pas liée à de la malhonnêteté ou à d’autres pratiques du même ordre. Mais elle fait peser de graves incertitudes sur les comptes, particulièrement au moment où des sacrifices sont demandés à nos concitoyens. Ils souffrent déjà de la baisse du pouvoir d’achat. Le salaire médian n’est plus très éloigné du seuil de pauvreté puisque celui-ci représente environ 80 % de celui-là. Dans ce contexte, chacun doit faire face à ses responsabilités. Quelles actions vos ministères respectifs pourraient-ils directement engager pour accélérer le rétablissement de la situation, par exemple en luttant contre ce défaut de recouvrement majeur et inacceptable ? Quelles responsabilités, au sens positif du terme, pourriez-vous prendre dans ce domaine ?

M. Jean-Pierre Farandou, ministre. En application du principe des droits constatés qui prévaut depuis 1999, l’ensemble des créances dues au titre de l’exercice et des exercices antérieurs en cours de recouvrement au terme de l’exercice sont inscrites à l’actif de la branche recouvrement. Elles entrent donc dans son patrimoine. Selon un principe de prudence, ces créances sont toutefois dépréciées à hauteur du risque de non-recouvrement d’une partie d’entre elles. En comptabilité, la charge probable liée au non-recouvrement est rattachée à l’exercice au cours duquel est né ce risque. Grâce au rattachement à la fois du produit constaté et de la dépréciation, les comptes retracent fidèlement le produit net, qui seul entre dans la formation du résultat comptable.

Au 31 décembre 2024, les comptes de l’activité de recouvrement font apparaître 33,2 milliards d’euros de créances, faisant l’objet d’une dépréciation à hauteur de 25,8 milliards. Cette dernière est estimée statistiquement, au vu des données historiques de recouvrement des cotisations. Elle dépend de multiples causes, dont les plus importantes sont exogènes à l’activité des Urssaf, comme la situation économique des entreprises. Il est impossible d’apprécier la performance du recouvrement en fonction de la variation des sommes nettes restant dues. Pour la mesurer, il faudrait une analyse sur une génération de créances suivie dans le temps et une comparaison des évolutions d’une génération de créances à l’autre.

Mme la présidente Annie Vidal. Savez-vous ce que représentent ces créances dépréciées qui se reportent d’une année sur l’autre ? Leur montant est-il globalement équivalent ou varie-t-il fortement ?

M. Jean-Pierre Farandou, ministre. Il est délicat de répondre. En analysant des séries historiques, nous constatons que les montants étaient plus élevés juste après le covid‑19 car les entreprises étaient en difficulté. Ils ont tendance à baisser. Il est compliqué de faire un pronostic pour les années à venir.

Mme la présidente Annie Vidal. Certains considèrent que l’incertitude majeure est liée à la trajectoire budgétaire et à l’absence de perspective de retour à l’équilibre à court terme. La sécurité sociale affiche un déficit structurel, lié principalement au financement des retraites et au vieillissement de la population. Une reprise de dette par la Caisse d’amortissement de la dette sociale est parfois évoquée. Quelle est votre position à ce sujet ?

Par ailleurs, le Ségur de la santé a prévu des mesures d’investissement, à hauteur de 3 milliards d’euros, et des mesures de revalorisation, à hauteur de 10 milliards d’euros chaque année. Or, ces 10 milliards d’euros annuels ne sont pas financés. Une réflexion a-t-elle été engagée pour apporter des recettes ?

Une reprise de 13 milliards d’euros de la dette des hôpitaux publics est intervenue, sans régler le problème. Quelles sont les perspectives ?

Enfin, la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, créée récemment en parallèle de la cinquième branche, semble devoir être consolidée. C’est en tout cas l’impression que nous avons eue lors des auditions. En outre, contrairement aux autres caisses, elle ne dispose pas de relais locaux. Quelles évolutions pourraient être envisagées ?

Mme Stéphanie Rist, ministre. Ces questions d’actualité sont importantes pour nous projeter et trouver comment financer notre protection sociale dans le futur. S’agissant de la Caisse d’amortissement de la dette sociale, son taux de refinancement était de 2,09 % fin 2025, ce qui est légèrement plus élevé que le taux auquel l’État se finance sur le marché. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 a prévu qu’elle reprenne 15 milliards d’euros de dettes de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, dont 9 milliards d’euros pour la branche maladie et 6 milliards d’euros pour la branche vieillesse. L’endettement de la sécurité sociale a progressé de 2009 à 2012, dans un contexte de crise financière. De 2012 à 2019, il s’est stabilisé et il a commencé à diminuer, avant de connaître une nouvelle hausse jusqu’en 2024 du fait du covid‑19.

L’Inspection générale des affaires sociales a travaillé sur la sous-valorisation des mesures du Ségur de la santé. Dans un rapport récemment publié, elle indiquait que 1 milliard d’euros avaient été ajoutés en 2025 et 800 millions d’euros en 2026, soit un total de 1,8 milliard d’euros. La sous-valorisation estimée à 1,7 milliard d’euros a ainsi été compensée. Toutefois, nous ne devons pas oublier le problème de fond, qui est le financement de la protection sociale et particulièrement de l’assurance maladie. Quand les dépenses augmentent plus vite que la croissance et l’inflation, le déficit se creuse. Il faut réfléchir à l’évolution du financement de notre modèle, qui n’est plus porté par la dynamique démographique qui prévalait à sa création.

La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, créée en 2021, est toujours dans une phase de structuration. La période 2022‑2026 a permis de poser les fondations de la nouvelle branche. Les systèmes d’information commencent à être mutualisés et des conventions territoriales ont accompagné la montée en charge du service public départemental de l’autonomie. Les partenariats compliquent cependant le contrôle, d’autant que la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie n’exerce pas directement de fonction de liquidation. Dans la prochaine convention d’objectifs et de gestion, nous devrons tenir compte des lacunes et de la qualité inégale des remontées territoriales, mieux organiser le contrôle et poursuivre le déploiement des systèmes d’information.

M. Jean-Pierre Farandou, ministre. Cette année, nous avons transféré 15 milliards d’euros de la dette de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale vers la Caisse d’amortissement de la dette sociale. Nous ne serons pas capables de répéter l’opération lors des prochaines années. La comptabilité confirme que nous atteignons des limites en matière d’endettement des organismes qui supportent le financement de la sécurité sociale.

Contrairement à l’État qui peut avoir une dette structurelle, à condition d’en maîtriser le niveau, la sécurité sociale devrait théoriquement être à l’équilibre. Or, ses déficits sont devenus réguliers, peut-être structurels, et nos dettes ainsi accumulées atteignent leurs limites. À relativement court terme, nous devrons nous asseoir autour de la table et réorganiser de manière pérenne les financements, peut-être en revenant aux sources et à la philosophie première de notre sécurité sociale, comme vous l’avez souhaité, madame la rapporteure.

M. David Magnier (RN). La non-compensation par l’État des exonérations de cotisations sociales représente plusieurs milliards d’euros de pertes pour la sécurité sociale. Le gouvernement s’engage-t-il à rétablir intégralement cette compensation, comme le prévoit la loi, ou assume-t-il de faire peser ces charges sur les comptes sociaux ?

Par ailleurs, l’Objectif national de dépenses d’assurance maladie devait être un outil de pilotage et de sincérité budgétaire. Il apparaît désormais comme un indicateur de perte de crédibilité. En effet, année après année, il est systématiquement dépassé, notamment en raison des revalorisations non anticipées, du sous-financement chronique de l’hôpital et de la dérive des dépenses de ville. La Cour des comptes, la mission interministérielle de coordination antifraude et plusieurs organismes auditionnés ont souligné qu’il ne permettait plus d’assurer une trajectoire réaliste de maîtrise des dépenses de santé et qu’il était devenu un instrument de communication plus qu’un outil de pilotage opérationnel. Reconnaissez-vous son manque de fiabilité ? Envisagez-vous de le réformer pour qu’il devienne un véritable indicateur de performance, tenant compte des besoins réels des établissements et des professionnels de santé, et non un simple cadrage comptable déconnecté du terrain ?

Depuis 2017, les gouvernements successifs annoncent un retour à l’équilibre des comptes sociaux. Or, le déficit se creuse chaque année. À qui attribuer la responsabilité de cet échec ? Aux gestionnaires des caisses, aux hypothèses économiques trop optimistes ou au choix délibéré du gouvernement de ne pas compenser certaines exonérations et de reporter les déficits sur les générations futures par le biais de la Caisse d’amortissement de la dette sociale ? Les Français ont le droit de savoir qui est comptable de cette dérive. Quelle réforme structurelle envisagez-vous pour y mettre fin ?

M. Jean-Pierre Farandou, ministre. L’insuffisante compensation des exonérations est une idée reçue répandue. En effet, cette compensation est pratiquement intégrale. Votre question me permettra de lever cette part d’ombre ou, puisque c’est le thème de votre commission, cette incertitude.

Le principe de compensation des pertes de recettes est largement appliqué. Il assure à la sécurité sociale de ne pas supporter les conséquences des exonérations ciblées, notamment les allègements généraux déjà mentionnés. Au total, le taux de compensation atteint 99,9 %. Nous sommes donc proches d’une compensation complète. Le choix du législateur d’affecter à la sécurité sociale des recettes de taxe sur la valeur ajoutée relève d’un choix politique assumé. Il vise à faire davantage reposer le financement de la sécurité sociale sur la consommation et moins sur le travail. J’ai déjà abordé ce sujet en évoquant l’évolution de la structure de financement de la sécurité sociale. Le changement de recettes s’accompagne d’écarts de dynamique, le rendement de la taxe sur la valeur ajoutée n’évoluant pas comme celui des cotisations. Mais il n’induit pas de sous-compensation. Ainsi, en 2019, le rendement de la taxe sur la valeur ajoutée était plus dynamique que les allègements généraux. La situation peut varier selon les années.

Par ailleurs, l’absence expresse de compensation a été supprimée par le législateur financier et social. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 lève cette dérogation et fait entrer dans le champ de la compensation la quasi-totalité des politiques d’exonération, à hauteur de 2,5 milliards d’euros. Le sujet a été largement débattu lors de l’examen du projet de loi de financement.

Plus que sur la compensation, à laquelle nous sommes favorables, la réflexion doit surtout porter sur la maîtrise du coût des exonérations et des dépenses de prestations sociales, qui ne cessent d’augmenter. Elle est essentielle pour redresser les finances publiques et éviter d’aggraver la dette de l’État.

S’agissant de la dérive des comptes sociaux, nous partageons votre constat. En 2017, voire en 2019, ils étaient à peu près équilibrés. À l’époque, le système était soutenable. Puis le covid‑19 a créé une situation sanitaire et économique particulière, dans laquelle les entreprises étaient à l’arrêt. Les comptes se sont dégradés. Nous espérions qu’ils se redresseraient, ce qui n’est malheureusement pas le cas. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle vous avez souhaité constituer cette commission d’enquête.

Pour revenir à l’équilibre, nous pouvons essayer d’augmenter les recettes. Nous pouvons aussi faire des économies et réduire les dépenses. En matière de cotisations, patronales comme salariales, nous avons probablement atteint un maximum. La compétitivité des entreprises et le pouvoir d’achat des salariés ne résisteraient pas à de nouvelles hausses. Ce n’est donc pas le levier que nous pouvons actionner. S’agissant des dépenses, des économies de gestion sont toujours possibles et nous en faisons chaque année. La lutte contre la fraude est une piste. Je renvoie au projet de loi prochainement discuté au Parlement.

Si nous voulons aller plus loin, nous devons nous attaquer aux fondamentaux. Or, d’après mon expérience certes récente, chaque fois que le gouvernement a envisagé des économies, il n’a pas pu réunir de majorité au Parlement. Le creusement du déficit est lié principalement au vieillissement de la population, contre lequel il est difficile de lutter, et à l’augmentation du coût des soins, également structurelle même si nous tentons de la limiter. Le gouvernement a pris ses responsabilités en proposant des mesures courageuses dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, comme le gel des pensions, mais le débat démocratique a écarté cette option. Ma conviction est que le redressement durable de nos comptes n’interviendra que lorsque de nombreux groupes politiques parviendront à se rassembler pour faire adopter les économies nécessaires. C’est une question de responsabilité politique, morale et citoyenne.

Mme Stéphanie Rist, ministre. Concernant l’Objectif national de dépenses d’assurance maladie, nous sommes équipés pour en effectuer un suivi précis. La Caisse nationale de l’assurance maladie analyse les dépenses mensuellement et le comité d’alerte peut proposer et imposer des mesures de régulation et des plans d’économies dès qu’il estime que le risque de dépassement atteint 0,5 %. De 2010 à 2019, l’objectif a été respecté. Il ne l’a pas été de 2020 à 2022, mais nous étions en plein covid‑19. Depuis 2023, des tensions liées à l’inflation et aux mesures de revalorisation salariale le rendent difficile à respecter. Il l’a néanmoins été en 2025, ce qui prouve que cet outil reste efficace.

La responsabilité de la situation actuelle ne peut être imputée aux gestionnaires de caisses, qui interviennent dans le cadre des conventions d’objectifs et de gestion et ne font qu’appliquer la réglementation en matière d’accès aux droits. Quant au gouvernement, il propose une loi de financement de la sécurité sociale, mais le Parlement doit la voter. D’ailleurs, les députés ont pris leurs responsabilités cette année, en adoptant une loi de financement de la sécurité sociale qui contient le déficit aux alentours de 20 milliards d’euros alors que, sans ce vote, il aurait atteint 30 milliards d’euros. Depuis la révision de la loi organique, le Parlement intervient aussi à travers la loi d’approbation des comptes.

Nous devons sortir de la logique qui consiste à chercher des responsables. Le gouvernement assume ses responsabilités. Mais nous avons collectivement celle de prendre en compte la transition démographique qui touche la France, comme la grande majorité des pays développés, et d’en tirer les conséquences pour notre protection sociale. Le financement repose sur les cotisations des actifs, ce qui n’est mathématiquement plus soutenable. Le sujet doit faire l’objet d’un débat de société, comme en 1945. Nous y travaillons, notamment en réfléchissant à l’articulation entre l’assurance maladie obligatoire et l’assurance maladie complémentaire. En tant que politiques, nous en avons tous le devoir.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Il est temps que nous abordions le cœur du problème. Vous avez évoqué, pour l’un, le vieillissement et le coût des soins ; pour l’autre, la transition démographique. Un sujet majeur n’a pas été abordé, ce qui est étonnant de la part du ministre chargé du travail : notre pays souffre de désindustrialisation et, plus généralement, de ce que j’appelle la « délaborisation », pour marquer que le travail n’est plus une priorité.

Parallèlement, l’impôt tue l’impôt. Les taxes et les charges tuent les taxes et les charges. Nous sommes coincés dans un entonnoir parce que les employeurs ne peuvent plus payer convenablement leurs collaborateurs et que ces derniers se trouvent avec des salaires qui frôlent parfois les seuils de pauvreté. L’emploi n’a toujours pas été relancé dans notre pays. Nous avons peut-être vécu la mondialisation heureuse, mais nous la payons cher. Le taux d’emploi dans le secteur privé par rapport aux habitants n’a cessé de baisser depuis les années 1982 ou 1985. Le choix d’abandonner l’industrie au profit du tertiaire nous a conduits dans le mur. Le directeur de la sécurité sociale n’a pas voulu le concéder lors de son audition. Mais vous l’avez dit vous-même tout à l’heure, monsieur le ministre.

Il est peut-être un peu tard pour se mettre autour de la table. Néanmoins, nous devons trouver des solutions, ensemble et rapidement. Dans ma circonscription, 300 licenciements interviendront le 5 mars. Il ne s’agit plus de très petites entreprises ou de petites et moyennes entreprises qui ne rouvrent pas au 1er janvier et qui suppriment une dizaine de postes par-ci par-là, mais de grandes entreprises qui organisent des plans de licenciement massifs.

Nous ne pouvons plus continuer avec cette distorsion par rapport au régime de 1946, financé uniquement par l’emploi. Aujourd’hui, la sécurité sociale est fiscalisée. Elle dépend des compensations et des compléments financiers que l’État veut bien lui accorder, à hauteur de 55 %. La réflexion sur le financement n’a cessé d’être repoussée, mais elle ne peut plus l’être. Quelles solutions envisagez-vous pour baisser les charges, et jusqu’à quel niveau faudrait-il le faire pour que ce levier soit efficace ? Nous ne pouvons pas continuer à faire supporter aux entreprises des prélèvements qui doublent le coût d’un collaborateur tout en espérant relancer l’emploi et les cotisations.

Comment financer durablement la sécurité sociale, sachant que l’État est lui-même très endetté ? Vous avez évoqué le rapprochement entre les assurances maladie obligatoire et complémentaire. De tels dispositifs, s’ils sont utiles, restent ponctuels. Or, nous sommes face à un problème gravissime. Le coût de l’emploi est extrêmement élevé pour les employeurs tandis que les collaborateurs ont des salaires très bas, ce qui met notre appareil productif à l’arrêt. Comment sortir de cette quadrature du cercle ? Des mesures ont-elles été prises en ce sens ?

M. Jean-Pierre Farandou, ministre. Vous avez posé les termes d’un débat systémique, qui part de la situation de l’emploi dans notre pays. Le travail représente 56 % des revenus des ménages. Plus il y a de salariés, plus il y a de cotisations, et mieux la sécurité sociale se porte. La thématique de l’emploi, en général et plus spécifiquement pour les travailleurs les plus âgés, les jeunes ou les femmes, est donc essentielle pour son financement comme pour le bien-être de notre pays. La capacité à produire de la richesse par le travail est déterminante, vous avez eu raison de le rappeler. Néanmoins, si je vous rejoins sur le diagnostic, l’emploi ne se décrète pas. Il dépend de la santé économique et de la compétitivité de nos entreprises, qui recrutent quand elles se développent.

L’économie est mondialisée, comme nous le constatons avec les plateformes de commerce chinoises qui inondent l’Europe et la France de produits et de services à des prix très bas. Nos entreprises se trouvent coincées entre la Chine qui exerce une forte pression concurrentielle et les États-Unis qui dressent des barrières pour nous empêcher d’exporter. Elles sont confrontées, d’un côté, à une concurrence féroce et, de l’autre, à des débouchés qui se réduisent. Cette situation explique en partie les difficultés que vous avez évoquées et dont vous subissez les conséquences dans votre département. Il devient délicat de vendre des biens de consommation courante dans des magasins installés dans des zones un peu éloignées, alors que des plateformes livrent à domicile à des prix parfois divisés par deux.

Ces phénomènes, profonds, renvoient à des enjeux géopolitiques et géostratégiques. La volonté du gouvernement, soutenue au sommet de l’État, est de protéger les entreprises françaises au niveau européen. C’est à ce niveau que les choses se jouent. Nous avons commencé avec l’acier en obtenant quelques succès. Nous voulons poursuivre ces efforts.

Dans le projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales, un dispositif devrait aider à remonter jusqu’aux plateformes asiatiques, notamment chinoises, qui exercent sur les logisticiens français une pression telle que ceux-ci, pour faire baisser les coûts, en arrivent à s’affranchir des règles de cotisations sociales. Nous casserons cette spirale infernale en sanctionnant les donneurs d’ordre et en les obligeant à cesser leur activité. Pour résister face à ce type de concurrence, nous devons être proactifs et mieux nous protéger.

Concernant les États-Unis, nous ne pouvons qu’être satisfaits de la décision de la Cour suprême, qui a considéré que les tarifs douaniers n’étaient pas constitutionnels. C’est une très bonne nouvelle pour nos entreprises.

D’autres aspects sont à prendre en compte, comme l’arrivée de l’intelligence artificielle. Les compétences constituent un enjeu. Nous devons être attentifs à toutes les évolutions et essayer de les anticiper pour que nos entreprises soient compétitives.

S’agissant du retour à l’emploi, nous menons des politiques proactives. Le dialogue social fonctionne bien. Les organisations patronales et syndicales partagent la même vision des choses, notamment en ce qui concerne les travailleurs les plus âgés et les plus jeunes. Alors que je venais de prendre mes fonctions, j’ai présenté au Parlement la loi portant transposition de l’accord national interprofessionnel en faveur de l’emploi des salariés expérimentés. Même si des progrès restent à faire, leur situation progresse de manière significative. Nous devons nous en féliciter car cela permet de collecter davantage de cotisations et de faciliter la transmission des savoirs. Pour ce qui est de l’emploi des jeunes, le cœur du sujet, je crois, est de les orienter vers les filières qui recrutent, et éviter qu’ils suivent des formations qui conduisent à des impasses. Je ferai prochainement des propositions en ce sens. Nous pouvons également mettre au crédit des gouvernements successifs le développement de l’apprentissage, qui a engagé des centaines de milliers de jeunes dans des formations qualifiantes présentant un meilleur taux d’insertion.

Notre paysage économique se répartit entre des secteurs qui, structurellement, vont mal, des secteurs qui vont bien et d’autres qui constituent une sorte de toile de fond.

L’automobile, pourtant un fleuron traditionnel de l’industrie française même si nos marques sont désormais intégrées dans de grands groupes, fait partie des secteurs qui vont mal ou qui sont exposés à des risques importants. Nous continuons à produire des véhicules mais la concurrence chinoise est rude, en particulier pour les voitures électriques. Nous devons protéger notre filière vis-à-vis des importations massives depuis la Chine, qui produit à des coûts plus bas. L’introduction de quotas de production sur le sol européen est envisagée. Le gouvernement y serait favorable. Nous avons déjà réagi s’agissant de l’acier ; il restera à trouver une parade pour la chimie, également très attaquée par des importations.

D’autres secteurs se portent bien. Nous ne devons pas hésiter à le dire. L’industrie de défense est un bon exemple. La semaine dernière, j’ai recruté une générale qui aidera France Travail à fournir aux entreprises les ressources humaines dont elles auront besoin dans les prochaines années. À Toulon par exemple, 10 000 emplois seront à pourvoir. J’ai renforcé les moyens de France Travail pour que nous soyons à la hauteur. L’aéronautique est également un secteur dynamique. Airbus a des carnets de commandes importants. Enfin, de grands chantiers sont prévus dans le domaine de l’énergie et du nucléaire, dans lequel nous avons un vrai savoir-faire. Les investissements liés à des travaux de construction, qui ont d’ailleurs été évoqués lors de débats parlementaires, généreront beaucoup d’activité. Nous devrons accompagner les salariés et organiser des transitions entre les secteurs qui vont mal et ceux qui vont mieux.

Enfin, le secteur du commerce constitue la toile de fond. La consommation n’a pas encore repris. L’épargne des ménages, y compris les retraités, n’a jamais été aussi élevée, ce qui illustre les incertitudes de la période. Le moment politique est compliqué car les gouvernements ne restent pas longtemps en place quand de grandes échéances se profilent. Ce contexte n’est pas bon pour les affaires. D’un côté, les entreprises hésitent à investir ou à recruter. De l’autre, les ménages hésitent à consommer. Les fermetures de commerces que nous observons un peu partout sur notre territoire en sont la conséquence.

Concernant les charges, je comprends vos arguments et j’y suis sensible. Pour un employeur, recruter revient très cher car les charges patronales renchérissent le coût du travail. Les allègements généraux règlent le problème pour les bas salaires : ils nous donnent l’un des coûts du travail les plus faibles d’Europe, facilitant l’entrée sur le marché de l’emploi des personnes rémunérées autour du salaire minimum. Les allègements généraux, pointés du doigt parce qu’ils entraînent des exonérations, ont des effets positifs sur l’emploi. Tout est question d’équilibre.

Les charges renchérissent le coût du travail pour les entreprises et, de l’autre côté, les salariés perçoivent un salaire net très inférieur au brut. Vouloir s’attaquer à ce problème est totalement légitime. Néanmoins, si nous réduisons à la fois les cotisations patronales pour faire baisser le coût du travail, et les cotisations salariales pour augmenter le revenu net, comment trouver des sources de financement ? Nous n’avons pas de baguette magique. Pour assurer l’équilibre de la sécurité sociale, il faudrait des financements alternatifs, afin non seulement de compenser les baisses de cotisations mais aussi de combler le déficit structurel. Le sujet pourra faire partie du cahier des charges de la refondation de notre système.

Il existe certainement des solutions. Ma conviction est que nous aurons tous besoin de consentir un effort partagé. Il faudra accepter cette notion pour être à la hauteur de l’indispensable révolution que doit opérer la sécurité sociale pour continuer à nous protéger pendant les quatre-vingts prochaines années.

Mme Stéphanie Rist, ministre. Même si le sujet n’entre pas dans mon périmètre de compétence, je voudrais apporter quelques notes d’espoir. La France est le premier pays pour les investissements étrangers en Europe, ce qui n’était pas arrivé depuis six ans. Nous avons relancé l’emploi industriel malgré les difficultés liées à la mondialisation. En outre et contrairement à 2017, année de ma première campagne électorale, l’emploi n’est plus le principal sujet de préoccupation de nos compatriotes. Le taux de chômage, qui était autour de 10 % à l’époque, a diminué et nous devons tout faire pour éviter qu’il remonte. Toutefois, une variation d’un point ne résoudra pas le problème du financement de la sécurité sociale. Les conséquences de la transition démographique sont telles que l’effet serait marginal. Il ne faut pas faire croire que ce pourrait être la solution.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. L’un des objectifs de cette commission était de lever d’éventuelles incertitudes techniques, opérationnelles ou organisationnelles. À côté de ce volet technocratique, nous voulions également insister sur le volet humain car nos concitoyens, à qui vous entendez demander beaucoup, arrivent aujourd’hui à saturation. Nous devons trouver des solutions, probablement à risque, avec une période intermédiaire que nous souhaitons la plus courte possible, mais qui permette de relancer l’industrie et la consommation afin de passer d’un cercle vicieux à un cercle vertueux.

Les décisions sont évidemment d’ordre politique. Elles ne relèvent pas de cette commission. Je souhaitais néanmoins faire ce rappel. Non seulement les citoyens ne peuvent contribuer davantage, notamment dans un contexte de paupérisation où les espoirs sont limités, mais ils pourraient également ressentir un sentiment d’injustice. Nos auditions visent aussi à lever les incertitudes à ce sujet ou, si des injustices existent, à les faire cesser au plus vite. Le consentement à la cotisation et à l’effort, que vous appelez de vos vœux, ne doit pas être fragilisé par le fait que certains pourraient bénéficier de droits que d’autres n’auraient pas, en contrepartie de contributions que tous ne supporteraient pas. Cette dimension est apparue en filigrane de tous nos travaux. Elle précise l’état d’esprit de notre commission.

Je vous remercie tous deux ainsi que les personnes qui vous accompagnent.

Mme la présidente Annie Vidal. Vous avez apporté à la fois des réponses techniques, dont nous avons besoin compte tenu de la complexité de notre système, et des réponses politiques. Maintenir une architecture universelle et solidaire représente un défi majeur, qui nécessite de maîtriser les dépenses, même si certaines sont incompressibles, et de trouver de nouvelles sources de financement. Ces enjeux dépassent le champ de la protection sociale.

Il était important de vous entendre. Ce que vous avez dit au cours de cette audition alimentera utilement la réflexion de notre commission d’enquête. Je vous remercie, vous et vos équipes, pour votre disponibilité.

27. Audition, ouverte à la presse, de Mme Magali Mangin, directrice comptable et financière et de la maîtrise des risques de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole, M. Jacques Bouldoires, directeur général du groupement d’intérêt économique iMSA, et M. Thibault Chauvel, directeur financement et comptabilité (mercredi 25 février 2026)

La commission d’enquête auditionne Mme Magali Mangin, directrice comptable et financière et de la maîtrise des risques de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole, M. Jacques Bouldoires, directeur général du groupement d’intérêt économique iMSA, et M. Thibault Chauvel, directeur financement et comptabilité ([27]).

Mme la présidente Annie Vidal. Après cette matinée, nous aurons entendu et questionné tous les principaux responsables de la sécurité sociale. Comme chacun le sait, nous avons reçu à la fin du mois de janvier les différentes caisses nationales du régime général. C’est donc tout naturellement que je souhaite la bienvenue aux représentants de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole. Je vous remercie d’avoir accepté l’invitation de la commission alors même que se tient le salon international de l’agriculture, ce qui explique l’indisponibilité de votre directrice générale. Nous le comprenons tout à fait.

Un questionnaire vous a été transmis par notre rapporteure. Les questions qu’il contient ne pourront pas être abordées de manière exhaustive. Je vous invite par conséquent à communiquer ultérieurement les éléments de réponse écrits, ainsi que toute autre information que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Je pense que vous suivez nos travaux avec attention depuis leur commencement. Je ne crois donc pas utile d’en présenter les enjeux. J’en viens directement aux quelques questions qu’il me revient de poser pour introduire les échanges.

En premier lieu, les comptes de la mutualité sociale agricole (MSA) échappent à la compétence de la Cour des comptes pour leur certification. Vous êtes suivis par des commissaires aux comptes. Qu’est-ce que cela induit ? Estimez-vous que cette spécificité vous est préjudiciable, tant dans une démarche d’amélioration de vos pratiques que pour la transparence de votre action auprès du grand public et des parlementaires ?

En second lieu, nous identifions les systèmes d’information comme une source majeure de vulnérabilité pour la bonne tenue des comptes sociaux. L’Inspection générale des affaires sociales a récemment jugé la gouvernance de vos systèmes d’information « complexe et lourde ». C’est un facteur de risque pour la fiabilité des comptes et la maîtrise des dépenses. Quelles conclusions en avez-vous retirées et quelles ont été les actions entreprises ?

Avant de vous donner la parole, l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mmes Mangin et Godrie et MM. Bouldoires et Chauvel prêtent serment.)

Mme Magali Mangin, directrice comptable et financière et de la maîtrise des risques de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole. Si vous me permettez un propos préliminaire, je vous présenterai les grandes caractéristiques de notre régime. La mutualité sociale agricole est le deuxième régime de sécurité sociale en France. Elle couvre plus de cinq millions de ressortissants du monde agricole : les agriculteurs exploitants, les employeurs de main‑d’œuvre, leurs salariés ainsi que les ayants droit. Au titre de ses missions de sécurité sociale, elle assure la gestion de l’ensemble des branches de prestations, qu’il s’agisse de la maladie, des accidents du travail, des maladies professionnelles, de la famille ou de la retraite. Elle procède également au recouvrement des cotisations et contributions sociales.

Par ailleurs, la mutualité sociale agricole exerce des missions pour le compte de tiers, notamment le versement des prestations de solidarité pour le compte de l’État ou des départements, ainsi que le recouvrement et la répartition des cotisations pour le compte de différents attributaires. L’ensemble de ces missions est défini par le code rural et de la pêche maritime, lequel renvoie pour partie au livre I du code de la sécurité sociale.

La mutualité sociale agricole contribue à la mise en œuvre de la politique sociale agricole. À titre d’exemple, en ce début d’année, nous engageons la réforme du calcul des droits à la retraite des non‑salariés agricoles portant sur les vingt‑cinq meilleures années. Nous contribuons également au développement sanitaire et social des territoires ruraux, conformément aux dispositions du code rural et de la pêche maritime. Nous assurons la santé et la sécurité au travail, c’est‑à‑dire la médecine du travail des actifs agricoles, mission qui relève d’un champ distinct de la sécurité sociale pour le régime général.

Les caisses de mutualité sociale agricole et la caisse centrale sont fortement impliquées dans la mise en œuvre des politiques publiques en lien avec leurs missions. Je n’en citerai que deux : la prévention et la prise en charge du mal‑être agricole. À ce titre, la mutualité sociale agricole participe à la mission interministérielle dédiée. Elle développe son action sociale, notamment par des actions spécifiques d’aide au répit, et contribue à constituer un réseau de sentinelles, véritables vigies sur les territoires, chargées de détecter les situations de mal‑être. Elle développe aussi des actions de lutte contre la fraude, en particulier dans le cadre de la convention nationale de lutte contre le travail illégal agricole. En complément de l’ensemble de ses missions, elle peut enfin se voir confier d’autres missions par l’État ; la gestion du service de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (Saspa), que vous avez identifiée dans le questionnaire, en est un exemple.

Il me semble important de souligner que le régime agricole est un régime professionnel de sécurité sociale dont la gouvernance est fondée sur le mutualisme. L’exercice démocratique et l’élection de 13 000 délégués aboutissent à la désignation des conseils d’administration des trente‑cinq caisses de mutualité sociale agricole ainsi que du conseil d’administration de la caisse centrale.

La mise en œuvre de ces missions repose sur un mode de fonctionnement présentant deux caractéristiques principales. La première est le modèle du guichet unique. Un seul organisme, un seul interlocuteur, est en mesure de gérer l’ensemble des démarches sociales de nos adhérents. Cela permet une vision globale des situations individuelles, depuis la gestion des droits issus des cotisations jusqu’aux actions de prévention et d’action sociale, en passant par le versement des prestations. Comme les autres organismes de sécurité sociale, la mutualité sociale agricole est confrontée à un double enjeu, qui a fait l’objet de nombreux échanges dans votre commission : garantir l’accès aux justes droits et sécuriser les fonds publics. La connaissance globale et la vision à 360 degrés de nos assurés nous aident à identifier les droits non sollicités, à lutter contre le non‑recours, mais aussi à détecter des incohérences ou des anomalies déclaratives.

La seconde caractéristique fondamentale réside dans un réseau de proximité, ancré dans les territoires. La mutualité sociale agricole repose sur un maillage territorial organisé en droit commun autour de trente‑cinq caisses locales. Cette proximité est essentielle pour répondre aux attentes du monde agricole : contribuer à la gestion des crises économiques, climatiques ou sanitaires qui traversent ce secteur, qui frappent différemment chaque territoire, mais aussi détecter précocement des situations à risque.

J’en viens à vos questions. En matière de maîtrise des risques, notre régime s’inscrit dans le même cadre que les autres organismes de sécurité sociale. Il a suivi l’évolution des dispositions relatives au contrôle interne, jusqu’à l’application du décret du 30 septembre 2022. Nos référentiels de contrôle interne sont définis au niveau central et s’imposent aux caisses de mutualité sociale agricole, qui déclinent les plans nationaux de maîtrise des risques et y intègrent, le cas échéant, leurs risques locaux spécifiques. Depuis fin 2022, la cartographie des risques se structure autour de l’identification des risques majeurs, de la généralisation des plans d’action correctifs et du pilotage des résultats par des tableaux de bord.

Comme vous l’avez souligné, les comptes du régime agricole sont certifiés par des commissaires aux comptes. L’article L. 114‑8 du code de la sécurité sociale prévoit que les comptes des organismes nationaux, hors régime général, sont certifiés par un commissaire aux comptes, ou par deux commissaires aux comptes lorsqu’il s’agit de comptes combinés, ce qui est notre cas. Cette certification s’inscrit dans une trajectoire de progrès. Si, en 2024, nos comptes ont été certifiés pour la quatorzième année consécutive, il convient de rappeler que les trois premiers exercices, en 2008, 2009 et 2010, avaient fait l’objet d’un refus de certification. L’exercice 2011 avait donné lieu à une réserve liée à la faiblesse du dispositif de contrôle interne.

La certification vise à donner une opinion sur la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes annuels de la Caisse centrale et des comptes combinés du régime. Elle est régie par une norme d’exercice professionnel, reposant sur des normes internationales partagées avec la Cour des comptes. Sans revenir en détail sur ces éléments, je souhaite insister sur le lien étroit entre le processus de certification et celui conduit par la Cour des comptes. Tous deux sont étroitement liés, leurs relations étant régies par la loi et s’exerçant dans un cadre commun où les travaux des commissaires aux comptes s’appuient sur ceux de la Cour des comptes et inversement. La Cour est ainsi amenée à formuler des points d’attention et des demandes d’éléments auprès de nos commissaires aux comptes. Ces derniers adressent leurs analyses relatives à la mise en œuvre du contrôle interne et à la revue des systèmes d’information qui sous‑tendent la production de l’information financière. Ils produisent également une attestation spécifique portant sur les flux comptabilisés pour le compte de la Caisse nationale des allocations familiales. Les échanges entre la Cour et nos commissaires aux comptes sont réguliers ; ils permettent de préciser les attentes, de partager les enjeux et d’éclairer les constats respectifs dans le respect du secret professionnel.

Par ailleurs, nous nous inscrivons dans la préparation des travaux de la Commission des comptes de la sécurité sociale, coordonnée par la direction de la sécurité sociale. La Caisse centrale est auditionnée chaque année dans l’enquête menée par la Cour des comptes sur les résultats et les perspectives financières de la sécurité sociale, en vue de l’établissement du rapport sur les lois de financement de la sécurité sociale.

Pour répondre à votre question, compte tenu de l’exercice réalisé par nos commissaires aux comptes dans ce cadre coordonné avec la Cour des comptes, nous ne considérons pas subir de préjudice du fait de ne pas travailler directement avec cette dernière. Il est vrai que les rapports des commissaires aux comptes sont normés et synthétiques, et qu’ils ne reprennent que les réserves principales, les observations étant formulées autrement que dans l’expression directe de l’opinion. Il s’agit de deux modes de compte rendu distincts, qui n’empêchent nullement la Caisse centrale de s’inscrire dans une démarche de progrès continu, nourrie par le travail conduit tout au long de l’année avec les commissaires aux comptes. À titre d’illustration, ces derniers peuvent émettre des recommandations, notamment sur le système d’information, puisqu’ils conduisent des audits approfondis qui donnent lieu à des recommandations suivies par des plans d’action. Ils peuvent également formuler des constats à l’issue de contrôles de re‑performance des dispositifs de contrôle interne, qu’il s’agisse du contrôle ordonnateur ou de la vérification comptable, afin de mesurer l’effectivité du dispositif. Ces constats alimentent une démarche d’amélioration continue.

Nous sommes extrêmement attentifs à l’ensemble des recommandations de tous les corps de contrôle intervenant auprès de la mutualité sociale agricole. En 2025, la Cour des comptes a publié un rapport sur le suivi des recommandations de 2020 et sur les propositions pour la future convention d’objectifs et de gestion. L’exécution de la convention 2021‑2025 fait l’objet, comme pour le régime général, d’une mission d’évaluation conjointe des inspections générales des affaires sociales et des finances, avec la particularité d’associer le corps de contrôle du ministère de l’agriculture, le Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux. Quatre missions de la Cour des comptes sont actuellement en cours ou annoncées, et quatre missions de l’Inspection générale des affaires sociales également en cours.

Par l’ensemble de ces démarches, la mutualité sociale agricole s’inscrit dans une logique d’amélioration continue. S’agissant des systèmes d’information, un point important pour nos corps de contrôle et pour les commissaires aux comptes, je cède la parole à Jacques Bouldoires.

M. Jacques Bouldoires, directeur général du groupement d’intérêt économique iMSA. Vous avez posé une question sur les observations relatives aux systèmes d’information, notamment sur les constats de l’Inspection générale des affaires sociales concernant une gouvernance complexe et lourde. Il est important de noter l’évolution considérable de l’organisation de cette gouvernance des systèmes d’information au cours des cinq dernières années. Nous avons progressivement fusionné l’ensemble des entités contribuant au système d’information. Les entités de production et de maîtrise d’œuvre ont d’abord été réunies en 2019. Depuis 2021, les activités de maîtrise d’ouvrage ont également rejoint le groupement d’intérêt économique (GIE) iMSA. Dans ce cadre et dès 2020, les deux rôles de directeur des systèmes d’information de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole et de directeur du GIE iMSA ont été confondus, aboutissant à une convergence globale de la gouvernance.

Cette évolution organisationnelle s’est accompagnée d’une transformation des méthodes de travail, avec la mise en place d’une agilité à l’échelle, associant étroitement les métiers. Nous avons structuré des lignes produits regroupant les métiers, la maîtrise d’ouvrage, la maîtrise d’œuvre, la production et la contribution des utilisateurs, organisées en cycles courts et relativement autonomes de prise de décision. En complément, une comptabilité analytique des activités du système a été mise en place sur la base d’un référentiel du Cigref, une association française regroupant des acteurs publics et privés, déployée intégralement et reprise comme modèle par la direction de la sécurité sociale pour les branches du régime général.

L’ensemble de ces transformations a eu lieu sans mobilité géographique, ce qui permet une cohérence d’organisation tout en conservant une distribution des sites élevée. Nous portons désormais l’ambition, dans la prochaine convention d’objectifs et de gestion, de poursuivre la rationalisation, non plus organisationnelle mais immobilière, en passant de cinq à deux sites pour iMSA, et de trois centres de données à un seul, en lien avec les démarches de mutualisation et la création d’un nuage (cloud) « sécu ». En résumé, la gouvernance a profondément évolué vers un modèle rassemblé, agile et fondé sur des cycles très courts.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Pourriez-vous nous indiquer les principales réserves et observations formulées par les commissaires aux comptes au cours des trois derniers exercices ? Comment y avez-vous donné suite ?

Mme Magali Mangin. Sur les trois derniers exercices, les commissaires aux comptes ont formulé une réserve liée à l’intégration, à la notification des flux par d’autres organismes qui font eux-mêmes l’objet d’une réserve. En conséquence, elle porte surtout sur leur incapacité à émettre une opinion sur ces flux notifiés, qui ne dépendent pas de leur action pour le compte du régime agricole. Nous avons peu de prise en interne sur ce sujet puisque tout dépend de la levée des réserves sur les autres organismes amenés à nous notifier leurs flux.

M. Thibault Chauvel, directeur financement et comptabilité. Les réserves de nos commissaires aux comptes sont très larges dans la mesure où elles concernent à la fois les flux provenant de l’État et de tous les autres partenaires avec lesquels nous travaillons.

Mme Joëlle Mélin. Il me semble que, lors de certaines années, un problème était intervenu avec la branche accidents du travail et maladies professionnelles, lequel aurait à son tour engendré des remarques pour votre organisme. Est-ce le cas ?

Mme Magali Mangin. Nous avons suivi les recommandations des commissaires aux comptes, même s’il ne s’agissait pas d’une réserve. Elles nous incitaient à modifier notre système de provisionnement des rentes pour l’augmenter sur les accidents du travail et maladies professionnelles. Cette réévaluation a eu lieu. Elle a fait l’objet de contrôles les années suivantes, qui ont satisfait les commissaires aux comptes.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Le provisionnement des rentes et sa répartition dans les comptes constituent une difficulté pour le régime général. Y êtes-vous confrontés également ? Pouvez-vous fournir des détails sur votre provisionnement ? Comment est-il opéré et approvisionné ?

Mme Magali Mangin. Nous pourrons partager par écrit la méthodologie de provisionnement des rentes, qui dépend en grande partie de notre service statistique, lequel nous aide effectivement à projeter ces rentes sur leur durée de vie.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Nous vous en remercions. Estimez-vous que le périmètre et le caractère approfondi de l’audit de votre régime sont comparables à la certification par la Cour des comptes pour le régime général ? Avez-vous identifié éventuellement des écarts, en particulier concernant le contrôle des opérations de liquidation des prestations ou de recouvrement des cotisations ?

Mme Magali Mangin. Il nous semble que le périmètre des travaux et leur caractère approfondi sont comparables. Nos commissaires aux comptes répondent aux mêmes normes d’exercice. Ils portent naturellement un regard sur nos comptes, mais au‑delà des recommandations relatives à leur tenue, comme pour les collègues du régime général, ils abordent aussi des éléments plus variés, essentiellement nos dispositifs de contrôle interne et les systèmes d’information qui produisent l’information financière.

Sur ces dispositifs de contrôle interne, les commissaires aux comptes procèdent de la même manière que la Cour, par la re‑performance et l’analyse de nos processus. Ils re‑performent nos actions de contrôle ordonnateur et de vérification comptable, et analysent les indicateurs de risque résiduel que nous produisons à leur demande et à celle de la direction de la sécurité sociale, sur des périmètres convergents avec ceux du régime général. Ils mènent enfin une action poussée d’audit informatique de nos systèmes. Ils re‑performent notamment le cheminement des cotisations de bout en bout, depuis la déclaration sociale nominative jusqu’à l’intégration comptable, y compris à la maille individuelle propre au régime agricole.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Il semble que la déclaration sociale nominative ait permis de stabiliser la situation pour différentes caisses du régime général. En est-il de même pour vous ? Jusqu’à quel point l’avez-vous introduite dans vos pratiques ?

Mme Magali Mangin. Le passage à la déclaration sociale nominative constitue une transformation encore plus importante pour le régime agricole que pour d’autres régimes. En 2017, avec son adoption, nous sommes passés d’un système de facturation et d’appel des cotisations à un système déclaratif. Cela nous a conduits à mener un travail important d’accompagnement et de fiabilisation auprès de nos adhérents afin qu’ils s’approprient les nouvelles modalités. Depuis 2017 et sur l’intégralité du champ, les cotisations des salariés agricoles sont gérées par la déclaration des employeurs à travers la déclaration sociale nominative. Nous l’avons pleinement intégrée sur l’ensemble du périmètre, avec la particularité de la traiter nativement à la maille individuelle, tant pour les cotisations que pour les prestations. C’est désormais ainsi que s’opère le lien entre la cotisation individuelle et l’ouverture du droit.

M. Jacques Bouldoires. Cette évolution s’est accompagnée d’une refonte du système d’information quelques années après 2017, précisément entre 2019 et 2021. Elle nous a amenés à mettre en place des contrôles qualité fondés sur des centaines de règles, reposant sur un moteur de règles dit moteur d’inférence. Ce dispositif permet de matérialiser des contrôles à la maille individuelle. En effet, dans les caractéristiques de ce déclaratif, le bon lien entre cotisations et droits impose des contrôles très fins et garantis non seulement à la maille établissement, mais surtout à la maille individuelle. Cet effort a suscité une meilleure maîtrise. Ce socle a par ailleurs servi à repenser plusieurs services proposés aux agriculteurs, notamment le titre emploi service agricole (Tesa) simplifié grâce auquel, avec des garanties renforcées, les exploitants employeurs de main‑d’œuvre effectuent leurs déclarations préalables à l’embauche et émettent des déclarations sociales nominatives pleinement conformes, en particulier pour ce qui concerne les saisonniers.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Quelle est la part des saisonniers dans la main-d’œuvre du monde agricole au sens large ?

Mme Magali Mangin. Je ne dispose pas de cette information immédiatement. Nous vous la transmettrons.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. On peut distinguer deux types de saisonniers : d’une part, les saisonniers habituels, recrutés localement sans difficulté ; et d’autre part les plateformes de travailleurs détachés. La gestion de ces deux catégories par les exploitants agricoles est-elle identique ?

Mme Sophie Godrie, directrice maîtrise des risques institutionnelle. S’agissant des saisonniers, il est possible d’utiliser la déclaration sociale nominative. Mais la mutualité sociale agricole dispose d’un instrument particulier : le titre emploi service agricole. Il s’agit d’un outil destiné aux déclarations pour des contrats courts, en principe pour des personnes qui ne sont pas en contrat à durée indéterminée. Il est spécifiquement adapté aux besoins du monde agricole. Il est aussi pleinement intégré dans les plans de qualité et de fiabilisation fondés sur les critères que nous avons définis dans notre moteur de règles. Ce dernier identifie ainsi l’ensemble des anomalies.

La notion de saisonnier recouvre plusieurs réalités : l’embauche directe, que vous évoquez, mais également le recours à des entreprises tierces, notamment des entreprises de travaux agricoles. Elles ne recourent pas systématiquement à de la main‑d’œuvre étrangère, mais cela peut arriver.

J’imagine que votre question concernait le phénomène de plateformes de main‑d’œuvre étrangère. Sur ce point, nous travaillons en étroite concertation avec elles afin de justifier la réalité et la qualité des entreprises de travaux agricoles. Nous menons de nombreuses interactions, notamment avec la plateforme basée dans le sud‑est, car il existe une répartition géographique et des spécialisations par typologie de main‑d’œuvre.

Depuis plusieurs années, cette coopération s’inscrit dans nos actions de lutte contre la fraude, en particulier autour des entreprises de travaux agricoles. Il n’existe pas de dispositif spécifique lié à la qualité du saisonnier en tant que tel, car elle correspond normalement à un salarié directement employé. Lorsqu’on parle de saisonniers, on évoque donc avant tout des personnes embauchées directement par les exploitants. En revanche, le recours à la prestation à travers des entreprises de travaux agricoles repose sur des entreprises établies en France, qui emploient à la fois des salariés présents sur le territoire et d’autres venant de pays extérieurs à l’Union européenne, avec des autorisations de travail lorsque c’est nécessaire. Pour les travailleurs issus de l’Union européenne, la procédure est évidemment différente.

En matière de lutte contre la fraude, notre attention se porte plus spécifiquement sur certaines entreprises de travaux agricoles que l’on qualifie d’éphémères. Il s’agit de structures qui se créent dans le seul but de demander des autorisations d’entrée sur le territoire hors Union européenne, sans activité économique réelle ou significative. Ce sont des coquilles vides. Ce phénomène n’est pas propre au monde agricole ; on le retrouve dans le secteur du bâtiment et des travaux publics comme dans l’ensemble des secteurs qui recourent massivement à de la main‑d’œuvre. Depuis deux ans, nous développons, afin d’endiguer ce type de pratiques, une action nationale qui dépasse largement le seul cadre du régime agricole. Nous travaillons en inter‑régime avec nos collègues du régime général car, même si les secteurs d’activité diffèrent, les schémas de fraude sont similaires. Nous intervenons également dans les groupes opérationnels nationaux anti-fraude, pilotés par la mission interministérielle de coordination anti-fraude, qui réunissent les régimes de protection sociale, mais aussi le ministère du travail, les services fiscaux, les douanes, la gendarmerie et la police. Ces dispositifs sont bien rodés. Ils ont fortement monté en puissance car ils reposent sur une approche inter‑administrations et sur des échanges d’informations approfondis.

Nous bénéficions notamment d’un accès à des éléments transmis par la direction générale des finances publiques à travers des interfaces de programmation d’application et des accès à différentes bases de données comme le fichier national des comptes bancaires et assimilés, le fichier national des contrats d’assurance-vie ou la base Patrimoine. Ces derniers permettent de vérifier l’existence d’actifs et d’identifier des entreprises totalement dépourvues de substance économique. Depuis l’an dernier et encore cette année, nous avons renforcé ce travail d’identification sur tout le territoire. Nous avons lancé une action nationale en demandant à toutes les caisses locales de mutualité sociale agricole de conduire des contrôles sur des entreprises de travaux agricoles répondant à des critères de ciblage précis, que je ne détaillerai pas ici.

La qualification de la fraude est un travail lourd et complexe. Il s’agit de véritables enquêtes, comparables à celles menées par les forces de police. Nous travaillons d’ailleurs avec gendarmes et policiers car ces situations peuvent recouvrir des phénomènes plus larges de blanchiment d’argent ou de traite des êtres humains. Derrière les plateformes de main‑d’œuvre étrangère, il peut y avoir des personnes à qui l’on promet un titre de séjour et un travail, et qui se trouvent réduites à des situations proches de l’esclavage. Ces sujets dépassent la seule problématique de la protection sociale ou des finances publiques. Ils relèvent de la criminalité organisée.

Depuis deux ans, nous avons accentué notre action, y compris dans nos relations avec la justice. À la mutualité sociale agricole, nous avons constitué une équipe nationale de contrôleurs externes, agents agréés et assermentés disposant de pouvoirs spécifiques d’investigation, afin d’agir à un niveau national. Les montages auxquels nous sommes confrontés vont au‑delà de la fraude classique comme la sous‑déclaration. Cette équipe a accompagné les trente‑cinq caisses et définit les modalités d’enquête, qui supposent l’accès à de nombreuses données, leur analyse et leur recoupement.

Cette année, nous déployons une seconde phase de ce dispositif. Nous avons identifié plusieurs entreprises de travaux agricoles opérant sur l’ensemble du territoire, parfois avec un seul porteur derrière plusieurs structures, révélant un dispositif frauduleux d’ampleur nationale. Le travail fait appréhender pleinement la complexité et l’étendue de ces phénomènes. Nous travaillons en lien étroit avec les procureurs. C’est une évolution profonde par rapport aux contrôles menés il y a quelques années, qui portaient principalement sur des situations locales aux enjeux financiers limités.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je pense également et avant tout aux enjeux humains. Dans le Midi, nous connaissons les situations problématiques rencontrées dans le nord des Bouches‑du‑Rhône, le Vaucluse ou le Gard, avec des cas impliquant des plateformes espagnoles et une main‑d’œuvre venant d’Amérique du Sud. Il y a eu aussi, en Champagne me semble‑t‑il, des situations tout à fait inadmissibles allant jusqu’à des décès. La situation est très éloignée de celle que nous connaissions il y a trente ou quarante ans, lorsque les saisonniers revenaient régulièrement et étaient intégrés dans des familles qu’ils connaissaient.

Avez‑vous pu estimer le montant de la fraude éventuelle ? Utilisez‑vous le même logiciel que les Urssaf ?

Mme Sophie Godrie. Nous nous adresserons à notre directrice des statistiques pour vous fournir des détails concernant votre première question.

Mme Magali Mangin. En effet, notre direction des statistiques conduit depuis plusieurs années des travaux sur l’estimation de la fraude, dont la méthodologie et les résultats sont partagés avec le Haut Conseil du financement de la protection sociale. Les dernières estimations font état d’un potentiel d’erreur et fraude de 200 millions d’euros au titre du contrôle comptable d’assiette de cotisations et de fraude, et de 345 millions d’euros au titre du travail illégal dissimulé. Plus récemment, nous avons aussi chiffré la fraude aux prestations familiales pour un montant situé entre 70 et 120 millions d’euros.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Et s’agissant du logiciel ?

Mme Sophie Godrie. Je ne le connais pas.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Nous avons découvert ce logiciel dans les Bouches‑du‑Rhône. Il est manifestement à disposition de l’ensemble des Urssaf. Il permet un ciblage particulièrement fin, reposant sur des critères multiples. D’après les retours qui nous ont été faits, après environ trois ans de mise en œuvre, cet outil a beaucoup facilité le travail des caisses. L’enthousiasme avec lequel il nous a été présenté laisse apparaître un instrument abouti et pleinement satisfaisant. Ceci explique que nous vous ayons posé cette question, compte tenu de situations assez comparables.

Mme Sophie Godrie. Nous ne disposons pas de cet outillage. En revanche, comme je l’indiquais, nous travaillons avec notre directrice des statistiques pour développer des algorithmes destinés à identifier des dossiers potentiellement frauduleux. Il s’agit bien de situations potentielles, ce qui n’exonère évidemment pas des enquêtes ni de la connaissance du terrain, qui demeure essentielle et à laquelle nous sommes très attachés. Nous avons donc mis en œuvre des dispositifs de fouille de données (data mining), de manière massive sur la période de la convention d’objectifs et de gestion précédente, lors des cinq dernières années.

Les résultats sont positifs. En comparant un ciblage sans outillage, fondé essentiellement sur la connaissance du terrain, et un ciblage avec outillage, nous constatons un rendement supérieur de 30 % à 40 %. Il correspond aux identifications de fraude ou aux redressements constatés à l’issue des contrôles. Le ciblage est déterminant, comme je l’indiquais à propos des entreprises de travaux agricoles, pour concentrer l’action sur les situations les plus critiques. Il est également essentiel pour rationaliser et optimiser les moyens, car un contrôle représente une opération lourde et chronophage, qui suppose d’utiliser au mieux les personnels dont nous disposons.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Le rapport d’évaluation de la convention d’objectifs et de gestion 2016‑2020 faisait état d’une dette technique et qualifiait sa résorption comme une priorité de la convention qui lui succéderait. Quel bilan tirez-vous de l’action menée depuis 2021 en la matière ? Quel est le niveau actualisé de cette dette ? Selon quelle méthodologie est-elle évaluée ?

M. Jacques Bouldoires. Le sujet de la dette technique est difficile à appréhender de manière pédagogique. Elle correspond au degré de vieillissement des applicatifs ou des technologies sous‑jacentes du système d’information. La mission avait constaté en 2020 que ces sujets n’avaient pas constitué une priorité au cours des années précédentes. En lien avec les tutelles, et notamment avec la direction de la sécurité sociale, nous avons donc, au cours des cinq années écoulées et dans le cadre du schéma directeur qui vient de s’achever, accordé une priorité claire à ces enjeux.

Cette démarche a abouti à une limitation des risques principaux. Nous avons commencé par traiter les pans les plus critiques, l’effort s’étant progressivement accru au fil de ces cinq années. Nous avions identifié une charge prioritaire de réduction de cette dette, représentant un volume d’environ 60 000 jours/homme à consacrer à ces actions. À ce stade, plus des trois quarts du travail initialement identifié ont été accomplis.

Dans la nouvelle convention d’objectifs et de gestion et le nouveau schéma directeur, cette priorité demeure, comme c’est le cas pour l’ensemble des entités informatiques, et ne constitue pas une spécificité propre à la mutualité sociale agricole. Cette organisation, relevée positivement par la mission récemment achevée, traite la dette technique non seulement comme un sujet informatique, mais comme un enjeu de maîtrise des risques partagé avec les métiers. Une gouvernance conjointe entre les métiers et la direction des systèmes d’information a été mise en place afin que l’affectation des forces et des budgets soit pleinement partagée.

Enfin, afin de favoriser une prise de décision éclairée, nous avons déployé des outils d’évaluation régulière de l’état de nos applicatifs et de nos produits, afin de piloter et prioriser de manière continue les efforts engagés.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. La qualité et l’efficience de vos indicateurs de risque ont-elles fait l’objet de remarques de la part des commissaires aux comptes ?

Mme Magali Mangin. Nos indicateurs de risque font l’objet d’une analyse attentive de la part des commissaires aux comptes, mais aussi d’échanges sur les extrapolations financières avec notre direction des statistiques concernant la méthodologie employée. De fait, cette dernière est validée par les commissaires aux comptes. Leurs résultats guident nos actions d’amélioration continue.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Comme vous l’avez compris, notre commission d’enquête s’est appuyée sur des travaux de certification de la Cour des comptes. Ses remarques successives sur les systèmes d’information et les indicateurs de risque résiduel nous ont alertés et figurent au cœur de nos travaux.

Mme Sophie Godrie. Pour ce qui concerne l’exercice 2025, nous sommes encore en train de les finaliser. Nous disposons néanmoins d’une mesure du risque résiduel sur chacune des branches retraite, famille, santé. Nous distinguons, pour la santé, les prestations en nature, c’est‑à‑dire les remboursements de soins, et les prestations en espèces, comme les indemnités journalières ou les rentes. Entre 2023 et 2024, nous nous sommes améliorés, sauf en santé et en prestations en nature. Mais la trajectoire doit être appréciée sur une tendance plus longue.

En effet, au cours de la précédente convention d’objectifs et de gestion, nous nous sommes plutôt inscrits sur un chemin d’amélioration, lié notamment à nos forts investissements dans le dispositif de maîtrise des risques, la focalisation sur les risques majeurs, notamment en impact financier, et un pilotage serré mis en place alors, contrairement à ce qui se faisait auparavant.

S’agissant des indicateurs de risque résiduel, je peux immédiatement vous fournir des informations détaillées. En retraite, en 2024, le taux d’incidence financière s’établit à 1,10 % contre 1,4 % en 2023, en amélioration. En famille, il s’affiche à 2,7 % en 2024 contre 3,2 % en 2023. En santé prestations en nature, il s’inscrit à 0,3 % en 2024 contre 0,2 % en 2023. Ici, le risque résiduel demeure très faible, l’évolution n’est pas significative et n’appelle pas de commentaire particulier. En prestations en espèces, le taux se situe à 1,5 % en 2024, contre 1,6 % en 2023.

Une amélioration est notable sur une période de cinq à six ans, même si les résultats diffèrent selon les branches. Les leviers d’amélioration et de sécurisation sont plus complexes en famille que sur les prestations en nature, où les résultats très satisfaisants tiennent aussi à un système d’information particulièrement fiabilisé évitant de nombreuses anomalies et opérant des rapprochements avec des prescriptions de façon automatisée, industrialisée et massive.

Mme Magali Mangin. Nous estimons nos résultats comparables à ceux de nos collègues du régime général. S’agissant de la performance de notre outil et des contrôles embarqués sur les prestations en nature, le moteur de règles que nous utilisons est partagé avec la Caisse nationale de l’assurance maladie dans le partenariat METEORe, pour moteur évolutif de traitement et organisation.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Le nombre de vos affiliés, de l’ordre de 5 millions, a-t-il évolué depuis une dizaine d’années ? Un effet d’échelle joue-t-il par rapport au régime général ?

Mme Magali Mangin. Nous ne constatons pas d’effet d’échelle. En revanche, il existe une érosion lente du nombre d’exploitants agricoles, de l’ordre de 2 % par an. Nous essayons d’y remédier dans le cadre de l’accompagnement des politiques publiques. Cette évolution devrait, nous l’espérons, faire l’objet d’une inversion de tendance, notamment grâce aux encouragements et aux aides à l’installation.

À l’inverse, la population salariée augmente, en partie parce qu’un certain nombre d’exploitants préfèrent le statut de salarié, mais aussi en raison d’une tendance accrue au recours à la main‑d’œuvre temporaire. L’an dernier, nous avons dépassé 1,5 milliard d’heures travaillées dans le monde agricole. Les courbes s’inversent donc partiellement avec une érosion, que nous espérons atténuer, du nombre d’exploitants et une augmentation du nombre de salariés agricoles.

S’agissant des saisonniers, il s’agit d’un profil d’emploi particulier. Pour environ 800 000  contrats à durée indéterminée en 2024, on compte plus d’un million de contrats à durée déterminée. Cette dynamique de l’emploi salarié s’accompagne d’une réelle complexité de gestion, sur laquelle nous vous transmettrons des éléments plus précis par écrit.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je souhaite revenir sur le service de l’allocation de solidarité aux personnes âgées. Pouvez-vous rappeler dans quelles conditions sa gestion a été transférée à la mutualité sociale agricole, les effectifs qui y sont consacrés, le coût de gestion annuel de cette activité ?

Mme Magali Mangin. Le service de l’allocation de solidarité aux personnes âgées était géré jusqu’au 31 décembre 2019 par la Caisse des dépôts et consignations. Il a été confié à la mutualité sociale agricole par l’article 104 de la loi de financement de la sécurité sociale du 23 décembre 2016. Nous mobilisons aujourd’hui un peu moins de cinquante équivalents temps plein pour le gérer. Il comptait 64 700 bénéficiaires en 2024, un chiffre légèrement inférieur à celui observé lors de la reprise de l’activité, où l’on dépassait 66 000 bénéficiaires.

L’allocation de solidarité aux personnes âgées est une prestation soumise à des conditions d’âge fixé à 65 ans, de résidence avec un minimum de neuf mois sur le territoire français, et de ressources. Les demandes sont déposées en mairie. Sur les 65 000 personnes servies, les deux tiers sont de nationalité française ou européenne, ce qui mobilise fortement nos actions de maîtrise des risques.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Vous indiquez qu’il existe des personnes de nationalité française, européenne et extra-européenne. Or, nous avons constaté, notamment pour la Caisse nationale d’assurance vieillesse, de réelles difficultés concernant les ressortissants ou affiliés vivant à l’étranger, en particulier du fait que les décès ne sont pas automatiquement répercutés et doivent être récupérés de manière indirecte. La question se pose de savoir si vous rencontrez des difficultés similaires. Je pense notamment aux travailleurs marocains présents autrefois dans le nord des Bouches‑du‑Rhône et le sud du Vaucluse, qui pouvaient ensuite retourner dans leur pays d’origine. Disposez‑vous de possibilités de contrôle effectives et de conventions permettant de les exercer ? Même si ces générations ne travaillent plus et ne sollicitent pas nécessairement l’allocation de solidarité aux personnes âgées, où en est‑on ?

Mme Sophie Godrie. Pour les contrôles dits d’existence et des situations des personnes qui vivent à l’étranger, il convient de distinguer. Il y a, d’une part, les pensions de retraite que nous servons, comme celles que servent les caisses d’assurance retraite et de santé au travail, et, d’autre part, des prestations d’une nature différente. Les pensions de retraite relèvent des droits propres, c’est‑à‑dire des personnes qui ont cotisé et qui se sont ouvert un droit à retraite. Pour ces droits propres, il n’existe pas de condition de résidence en France. Les bénéficiaires, français ou étrangers, peuvent s’installer ailleurs et continuer à percevoir leur pension.

Sur ce volet, la difficulté principale est effectivement liée à la notion d’existence puisqu’il n’y a pas d’autre critère permettant de suspendre ou d’arrêter la prestation. Nous sommes intégrés au dispositif inter‑régimes de contrôles d’existence, piloté par la Caisse nationale d’assurance vieillesse, avec l’Agirc‑Arrco également. Ce dispositif permet de s’assurer que les bénéficiaires d’une pension de retraite à droits propres, résidant à l’étranger, sont bien vivants et peuvent continuer à percevoir leur retraite. Il est clairement plus performant que ce qui existait auparavant. Il permet une suspension automatique des pensions dès lors qu’il n’y a pas de retour de preuve d’existence. Le fonctionnement est automatisé, donc très sûr. Il n’occasionne pas, pour nous, une charge importante de gestion.

Le mécanisme repose notamment sur des flux informatiques. Il est également doublé, au moins pour les collègues du régime général, par la présence de personnels en capacité de contrôler ou de recevoir les bénéficiaires dans les pays dans lesquels ils résident. Sur le volet existence appliqué aux droits propres, je considère le dispositif efficient. Il a été renforcé considérablement. Il est à la fois optimisé en termes de moyens de gestion et très performant en termes de résultats.

L’allocation de solidarité aux personnes âgées relève d’un tout autre type de prestation. Comme l’a rappelé Mme Mangin, les critères sont cumulatifs : la régularité du séjour, la notion de résidence à hauteur de neuf mois par an sur le territoire français, et la condition de ressources. Il existe par ailleurs une distinction juridique entre les ressortissants de l’Union européenne et les autres. Les règles sont plus strictes pour ces derniers, notamment en matière de résidence, ce qui est lié à la libre circulation au sein de l’Union européenne. Pour l’allocation de solidarité aux personnes âgées, la difficulté ne porte pas prioritairement sur l’existence, contrairement aux droits propres, mais bien davantage sur la condition de résidence.

Il faut également distinguer l’attribution du contrôle. Dès la reprise de la gestion du service de l’allocation de solidarité aux personnes âgées par la mutualité sociale agricole, un référentiel de sécurisation de l’attribution a été mis en œuvre. La première vigilance porte sur ce point, c’est‑à‑dire sur le respect strict des règles de droit. À ce stade, nous disposons de nombreux éléments permettant de sécuriser l’ouverture du droit, notamment sur la condition de ressources, qui constitue le premier motif d’anomalie ou de fraude en matière d’allocation de solidarité aux personnes âgées, du fait de ressources sous‑déclarées.

Pour cela, nous avons accès au répertoire national commun de la protection sociale, un outil puissant pour vérifier l’existence éventuelle de ressources non déclarées qui empêcheraient l’ouverture du droit à l’allocation de solidarité aux personnes âgées. Nous vérifions également la condition de titre de séjour, aujourd’hui très sécurisé grâce à l’accès aux données des préfectures à travers leur outil de gestion, l’administration numérique pour les étrangers en France. Quant à la condition de résidence, des justificatifs doivent être produits. L’ensemble de ces éléments sécurise l’attribution.

Nous sommes particulièrement attentifs aux problématiques de fraude documentaire ou identitaire, notamment parce que nous gérons également l’immatriculation des personnes. Depuis deux ans, chaque caisse de mutualité sociale agricole dispose obligatoirement d’un référent fraude documentaire. Ces référents accompagnent les équipes, qu’il s’agisse d’accueil en personne ou de traitement des dossiers. Ils ont suivi une formation très complète dispensée par la mission interministérielle de coordination anti-fraude pour une meilleure détection des fraudes documentaires et identitaires et une maîtrise accrue des modalités de vérification.

Sur ce volet de sécurisation de l’ouverture du droit, nous avons donc un référentiel solide. Ensuite, les conditions de ressources, de résidence et de séjour sont vérifiées différemment dans le temps. Une fois le droit attribué, nous procédons à des contrôles périodiques, notamment sur les titres de séjour. Notre système d’information intègre la gestion de ces titres avec une date de fin de validité. À l’approche de cette échéance, un dispositif de sollicitation est déclenché afin que la personne transmette son nouveau titre de séjour. Une période de tolérance de deux à trois mois est prévue afin de tenir compte des délais administratifs. En l’absence de réponse, la prestation est suspendue. Elle n’est pas supprimée immédiatement : la suspension doit inciter la personne à produire le document requis pour rétablir ses droits. À défaut de réponse, la prestation cesse d’être versée.

Pour ce qui est de la condition de ressources, nous utilisons le répertoire national commun de la protection sociale comme pour l’ensemble des prestations sous conditions de ressources. Des croisements de fichiers sont opérés afin de détecter l’existence éventuelle de revenus ou de prestations non déclarés. Ces moyens sont largement automatisés et performants. La condition de résidence demeure celle qui requiert le plus de moyens car la vérifier implique, dans la plupart des cas, l’intervention d’un agent de contrôle externe.

Sur le service de l’allocation de solidarité aux personnes âgées, nous avons engagé, l’année dernière, un chantier conséquent visant à réinterroger le référentiel de sécurisation, tant sur l’attribution que sur les modalités de contrôle, en tenant compte de nouveaux outils et de nouvelles capacités. En parallèle, nous avons systématisé le ciblage des contrôles afin d’orienter les investigations vers les situations présentant des suspicions de fraude. Les deux motifs principaux restent les ressources, pour l’ensemble des profils de bénéficiaires, et la condition de résidence, cette dernière demeurant la plus difficile à contrôler.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Vous ne vous contentez donc pas du déclaratif habituel, par exemple l’installation d’un compteur électrique sur simple demande téléphonique ?

Mme Sophie Godrie. Il existe une réglementation en matière de justificatifs, que nous respectons scrupuleusement. Je ne pense pas que la question se pose au moment de l’attribution du droit. Elle concerne plutôt la durée. La condition de résidence n’est effectivement pas la plus aisée à contrôler, raison pour laquelle nous travaillons plutôt à partir des autres items grâce à des croisements de données.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Le service de l’allocation de solidarité aux personnes âgées comporte un mécanisme de récupération sur succession. Vous est-il difficile de récupérer des sommes ? Demeure-t-il des indus importants ?

Mme Magali Mangin. Les seuils de récupération ont récemment augmenté. Nous sommes maintenant conduits à récupérer des montants sur des patrimoines qui dépassent 100 000 euros. Cette augmentation a allongé les délais de récupération pour un recouvrement qui demeure difficile.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Quels sont les montants versés dans le cadre du service de l’allocation de solidarité aux personnes âgées ?

Mme Magali Mangin. Les montants versés sont de l’ordre de 700 millions d’euros ; les montants récupérés sur succession d’environ 7 millions d’euros, contre 10 millions d’euros avant l’évolution du seuil.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour cette audition, pour l’ensemble des réponses apportées, précises et de qualité. Elles contribueront à enrichir nos travaux.

28. Audition, ouverte à la presse, de MM. Pierre Ricordeau, président du conseil d’administration de la Caisse d’amortissement de la dette sociale, et Philippe Petitbon, secrétaire général. (mercredi 25 février 2026)

La commission d’enquête auditionne MM. Pierre Ricordeau, président du conseil d’administration de la Caisse d’amortissement de la dette sociale, et Philippe Petitbon, secrétaire général. ([28]).

Mme la présidente Annie Vidal. Nous poursuivons nos auditions et nos investigations sur les comptes de la sécurité sociale. Je souhaite la bienvenue aux représentants de la Caisse d’amortissement de la dette sociale, que je remercie d’avoir accepté l’invitation de notre commission d’enquête.

La Caisse d’amortissement de la dette sociale a été créée en 1996 avec la mission d’amortir la dette accumulée par les régimes de sécurité sociale. Elle finance ce remboursement en empruntant sur les marchés financiers et en affectant à son profit des ressources dédiées, principalement issues de la contribution pour le remboursement de la dette sociale et de la contribution sociale généralisée. Sa vocation est temporaire puisque chaque transfert s’accompagne d’une échéance d’extinction. Depuis la reprise de dettes liée à la crise sanitaire, son horizon a été prolongé jusqu’en 2033.

Un questionnaire vous a été transmis par notre rapporteure. Les questions qu’il contient ne pourront pas être évoquées de manière exhaustive. Je vous invite par conséquent à communiquer ultérieurement les éléments de réponse écrits, ainsi que toute autre information que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Il revient traditionnellement à la présidence d’introduire les échanges, ce que je vais faire en vous posant ces deux questions générales. En premier lieu, sur la décision du Parlement, une reprise anticipée de dette vous a été imposée par la loi de financement de la sécurité sociale pour sécuriser l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale en 2026. Quelles en sont les conséquences sur votre trajectoire financière ? Cette décision affecte-t-elle la crédibilité ou la soutenabilité de l’horizon 2033 ? En second lieu, nous nous penchons sur les incertitudes que connaît la sécurité sociale. Quelles sont ces incertitudes vous concernant ? S’agit-il du risque de taux, du risque d’affaiblissement des ressources affectées par décision politique ou changement de contexte économique ? Existe-t-il un risque lié à la détention étrangère de la dette que vous amortissez ?

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(MM. Pierre Ricordeau et Philippe Petitbon prêtent serment.)

M. Pierre Ricordeau, président du conseil d’administration de la Caisse d’amortissement de la dette sociale. Je souhaite répondre à vos questions en les replaçant dans le cadre général de la Caisse d’amortissement de la dette sociale, en rappelant brièvement ses missions et son fonctionnement. Elle a été créée en 1996 et elle a donc aujourd’hui près de trente ans d’existence, ce qui n’était pas prévu initialement. Pour autant, cela ne signifie pas que la dette n’est pas remboursée. Je souhaite l’expliquer dans la mesure où cet élément est parfois mal compris dans le débat public.

La Caisse d’amortissement de la dette sociale exerce des missions fixées par la loi, notamment par la loi organique et par la loi de financement de la sécurité sociale. Elle dispose d’un conseil d’administration que je préside, qui est composé de représentants de l’administration et de représentants des caisses nationales de sécurité sociale, en particulier les présidents de ces caisses. Elle est également dotée d’un comité de surveillance, présidé par Mme Marie‑Christine Dalloz, comprenant quatre parlementaires ainsi que des représentants des corps de contrôle, notamment la Cour des comptes et les inspections générales des finances et des affaires sociales. La Caisse s’appuie par ailleurs sur une équipe restreinte de huit personnes qui, depuis 2017, sont intégrées au sein de l’Agence France Trésor. Ce fonctionnement permet un pilotage opérationnel unifié entre les équipes en charge de la dette de l’État et celles de la Caisse, même si des personnels restent identifiés comme relevant spécifiquement de la Caisse.

Les comptes de la Caisse d’amortissement de la dette sociale sont publics. Des comptes semestriels sont certifiés par des commissaires aux comptes et publiés. En tant qu’émetteur financier, la Caisse est également encadrée par les règles de l’Autorité des marchés financiers. Elle s’inscrit enfin dans le champ de la sécurité sociale : ses comptes et ses prévisions sont présentés à la Commission des comptes de la sécurité sociale et dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Ainsi, lorsque vous, parlementaires, votez la loi de financement, vous votez aussi un objectif annuel d’amortissement de la dette sociale.

La Caisse d’amortissement de la dette sociale gère des reprises de dettes. Concrètement, elle verse des montants à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale au titre de ces reprises et les finance par des émissions sur les marchés financiers, principalement à moyen terme. À la différence de l’État, la Caisse a une date de fin, ce qui limite la maturité maximale de ses émissions conformément à la loi organique. Elle émet sur les marchés en euros, mais aussi en devises, notamment en dollars, sans prendre de risque de change. Chaque opération en devises est immédiatement couverte.

La Caisse d’amortissement de la dette sociale dispose par ailleurs de recettes affectées, autour de 19 milliards d’euros par an aujourd’hui, qui lui permettent de payer à la fois les intérêts de la dette et le remboursement du capital. Sa mission première consiste en effet à rembourser la dette sociale. Cette exigence résulte de la volonté du législateur, qui l’a créée pour garantir le principe constitutionnel d’équilibre de la sécurité sociale.

Avant 1996, cet équilibre était assuré sur une base annuelle grâce à des plans de redressement réguliers de la sécurité sociale. À partir de 1993, la crise économique a été si forte qu’il est devenu impossible de restaurer rapidement l’équilibre. Le législateur a alors décidé que le redressement pourrait prendre plusieurs années, mais que la dette accumulée pendant cette période serait remboursée rapidement.

Jusqu’à présent, ce principe a toujours été respecté. À chaque choc économique entraînant un déficit important de la sécurité sociale, une trajectoire de retour à l’équilibre a été engagée et menée à bien. Ce fut le cas au début des années 2000, puis de nouveau en 2019. Les dettes accumulées durant ces périodes ont été transférées à la Caisse et remboursées par ses soins. Toutes les dettes antérieures à la reprise de dette liée au covid‑19, en 2020, ont été intégralement remboursées, sur des périodes de huit à douze ans.

Il existe souvent une confusion liée à une présentation cumulative de la Caisse d’amortissement de la dette sociale. Le fait qu’il y ait eu six reprises de dette, puis une septième prévue dans la loi de financement pour 2026, peut donner l’impression d’une accumulation et d’une incapacité à rembourser. Encore une fois, en réalité, chaque reprise est assortie d’un mécanisme d’amortissement rapide. En conséquence, les générations à l’origine de la dette sont à peu près celles qui la remboursent : il n’existe pas de transfert de dette sociale sur les générations futures, y compris pour les sommes liées à la crise pandémique, qui seront remboursées dans le délai prévu par la loi organique, soit 2033.

De son côté, la dette reprise en 2020 est en cours de remboursement. Nous disposons d’un modèle de simulation probabiliste qui génère environ 8 000 scénarios macroéconomiques et permet d’estimer la capacité d’amortissement À partir d’un éventail de dates possibles de fin d’amortissement, un scénario médian est retenu. En 2020, ces simulations conduisaient à une fin d’amortissement autour de 2033, date qui a été inscrite dans la loi organique.

Au fil du temps, ces perspectives se sont améliorées. L’an dernier, les simulations indiquaient plutôt une fin d’amortissement en 2032. Cette embellie a permis d’intégrer les 15 milliards d’euros supplémentaires prévus par la loi de financement de cette année sans remettre en cause la date finale de 2033. Ainsi, même dans les scénarios les plus pessimistes, l’échéance de 2033 sera tenue.

En résumé, nous disposons aujourd’hui d’un très haut niveau de certitude quant à la capacité de la Caisse d’amortissement de la dette sociale à respecter la date fixée par le législateur.

Mme la présidente Annie Vidal. Ces 15 milliards d’euros seront versés à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale pour lui fournir des liquidités, puisque nous avons relevé son plafond. Pour autant, les déficits se cumulent depuis 2024.

M. Pierre Ricordeau. La reprise de dette de 2020 a été conçue comme une reprise anticipant les déficits, en intégrant une partie des pertes jusqu’en 2023. À cette reprise se sont ajoutés les 15 milliards d’euros évoqués. Évidemment, puisque nous ne sommes pas revenus à l’équilibre, de nouveaux déficits continuent de s’accumuler. Or, la Caisse d’amortissement de la dette sociale n’a de sens que dans une perspective de retour à l’équilibre.

La question posée aux parlementaires porte sur cette trajectoire de retour à l’équilibre. D’après la loi de financement de la sécurité sociale, cette trajectoire devrait commencer en 2026, avec un déficit plus réduit que celui de 2025. La question consiste alors à savoir comment la poursuivre et à quel rythme. Durant cette période, une nouvelle dette s’accumulera et elle pourrait, le moment venu, être reprise à son tour par la Caisse. Se posera alors à nouveau la question de l’échéance qui nous est fixée et des recettes affectées pour tenir cette échéance. Il existe en effet un équilibre entre le temps de remboursement et le niveau des recettes affectées : plus le remboursement est rapide, plus les recettes doivent être importantes.

Encore une fois, une reprise de dette par la Caisse d’amortissement de la dette sociale n’a toutefois de sens que si un retour à l’équilibre est engagé. Si l’on devait maintenir un déficit structurel, on sortirait du système tel qu’il a fonctionné jusqu’à présent, c’est‑à‑dire un système garantissant l’équilibre de la sécurité sociale non sur une base annuelle, mais sur une base pluriannuelle. Jusqu’à aujourd’hui, ce principe a toujours été respecté. Il constitue une forme de « règle d’or » non écrite, mais bien réelle : la dette est remboursée rapidement, elle ne s’accumule pas et elle n’est pas transférée aux générations futures.

S’agissant des incidences de la situation actuelle de la sécurité sociale, la Caisse d’amortissement de la dette sociale est assimilée à l’État en termes de notation. L’appréciation des investisseurs repose sur une évaluation globale des finances publiques françaises. Le principe selon lequel la dette sociale est remboursée rapidement constitue un élément positif dans l’évaluation du pilotage et de la gestion de la dette publique française. Il est donc dans l’intérêt de la Caisse, mais aussi dans l’intérêt de la France sur les marchés financiers, de maintenir ce principe d’équilibre. Aujourd’hui encore, il est respecté. L’enjeu consiste à savoir si nous serons capables de poursuivre ce que nous faisons depuis 1996.

Concernant la détention étrangère, il s’agit avant tout de rechercher les meilleures conditions de financement. À cet effet, il est nécessaire de disposer du panel d’investisseurs le plus large possible. Telle est la stratégie suivie par la Caisse d’amortissement de la dette sociale, de manière plus large que celle de l’État. En effet, l’État s’astreint à n’émettre qu’en euros, tandis que la Caisse émet en euros comme en devises, ce qui permet d’accéder à des marchés supplémentaires. L’objectif consiste à bénéficier d’une liquidité maximale et d’une forte résilience, afin de ne pas dépendre d’événements affectant un pays ou une catégorie d’investisseurs en particulier.

Disposer d’un large panel permet d’obtenir le meilleur prix lors des émissions de dette. Cela suppose d’accepter la présence d’investisseurs étrangers. Pour l’année 2026, le programme d’émission s’élève à quinze milliards d’euros. À l’heure actuelle, il est déjà largement engagé puisqu’une quatrième émission a encore eu lieu récemment. Environ dix milliards d’euros ont déjà été émis sur les quinze milliards d’euros prévus.

Les émissions réalisées en début d’année 2026 démontrent la forte attractivité des titres de la Caisse. Des émissions ont été réalisées en euros, en livres sterling et en dollars. Sur chacun de ces marchés, de nombreux investisseurs se sont positionnés, ce qui a permis d’obtenir de très bonnes conditions, notamment des écarts de taux très faibles par rapport aux obligations du Trésor. Il existe donc une confiance marquée des investisseurs, qui porte à la fois sur la dette publique française dans son ensemble et sur notre produit en particulier.

Cette confiance s’est construite dans la durée et la Caisse a fait le choix d’être présente en permanence sur les marchés financiers. Même si les reprises de dette n’interviennent qu’à certains moments, elle émet chaque année, ce qui permet d’être un émetteur connu et liquide. La liquidité est essentielle pour les investisseurs, qui doivent pouvoir revendre les titres sur le marché secondaire. Des volumes d’émission suffisants renforcent cette liquidité et contribuent à de meilleures conditions de taux.

La crédibilité de la Caisse repose aussi sur la constance entre ce qui est annoncé et ce qui est réalisé. Cette fiabilité concourt à la confiance des marchés. Les émissions récentes en témoignent : les livres d’ordres étaient particulièrement fournis, traduisant un nombre élevé d’investisseurs et des montants importants prêts à être investis.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Sur le marché, la Caisse d’amortissement de la dette sociale est un bon produit. Nos investisseurs n’auraient pas intérêt à la voir disparaître. Cependant, je constate que les propos que vous tenez sont assez éloignés des paroles prononcées dans cette enceinte par M. Moscovici en avril 2025. À cette occasion, il avait indiqué que tous les comptes de la sécurité sociale étaient hors de contrôle. Il avait ajouté que le plafond d’emprunt de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale passerait de 83 milliards d’euros à plus de 100 milliards d’euros en 2030.

Quel est le montant exact de l’encours porté par la Caisse d’amortissement de la dette sociale au 31 décembre 2025 ?

M. Pierre Ricordeau. Le solde à rembourser à la fin de l’année 2025 s’élevait à 122 milliards d’euros, auxquels vont s’ajouter les 15 milliards d’euros intégrés au cours de l’année 2026. La dette reprise en 2020 s’élevait à 136 milliards d’euros ; elle a commencé à être amortie, pour un peu plus de 16,2 milliards d’euros sur la seule année 2025. Pour rebondir sur votre remarque, je ne pense pas que mon propos soit contradictoire avec celui de M. Moscovici. Sur le fond, nous disons la même chose : l’enjeu consiste bien aujourd’hui à tracer une trajectoire de retour à l’équilibre. Si nous n’y parvenions pas, la situation deviendrait délicate. Mais nous avons encore la capacité d’y arriver à condition de nous y atteler résolument. C’est le message que je souhaite porter, en tant que président de la Caisse d’amortissement de la dette sociale.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Il n’en demeure pas moins que le taux d’emprunt de la Caisse reste très inquiétant, sans équivalent dans le financement des systèmes de santé européens. Nous sommes nombreux à nous interroger sur la capacité de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale à émettre des emprunts, dans la mesure où les plafonds explosent littéralement. Nous parlons de vingt milliards d’euros supplémentaires en une année, un montant extrêmement élevé. Quelles en seront les conséquences pour les capacités d’emprunt de la Caisse d’amortissement de la dette sociale ? Ne serait-il pas plus simple qu’un organisme unique, autre que la Caisse, émette ces emprunts ? Ces deux entités porteuses de dette posent problème.

M. Pierre Ricordeau. Je ne suis pas le décideur en matière de dette de la Caisse. Cette prérogative relève du Parlement. Néanmoins, ma compréhension du sujet est la suivante : en lien avec l’origine de sa création, la gestion de la dette sociale et son transfert à la Caisse n’ont pas de sens en soi, mais uniquement dans une perspective de retour à l’équilibre. Reprendre la dette sans s’accorder sur cette trajectoire ferait naître la tentation de ne pas revenir à l’équilibre et de se contenter de transférer la dette. Dans ce cas, il n’y aurait plus d’intérêt à une gestion spécifique par la Caisse d’amortissement de la dette sociale. On basculerait vers un mode de gestion comparable à celui de l’État, sans objectif d’amortissement.

Il est essentiel de préserver le principe selon lequel la Caisse repose sur deux piliers, dont le premier est le retour à l’équilibre. Tant qu’il existe une trajectoire crédible, la reprise de dette a un sens. C’est ainsi que les parlementaires ont conçu ce mécanisme jusqu’à présent.

Mme la présidente Annie Vidal. Le dispositif historique correspond effectivement à l’idée du législateur, puisque le principe fondateur de 1945 reposait sur un amortisseur économique et social. La Caisse d’amortissement de la dette sociale n’a vocation à être mobilisée que pour répondre à des crises générant des déficits inhabituels. Il se trouve que, alors que nous étions pratiquement parvenus à un apurement, une crise est survenue, générant une nouvelle dette en 2020.

Aujourd’hui, l’inquiétude porte sur la structure des dépenses. Une part importante peut être qualifiée d’incompressible, liée à la prise en charge de personnes qui avancent en âge, de plus en plus nombreuses, ainsi qu’au coût des retraites servies plus longtemps qu’auparavant. En face, les recettes ne suivent pas cette évolution démographique. Dans les discussions sur le budget de la sécurité sociale, nous n’avons pas été capables d’établir une trajectoire budgétaire crédible de retour à l’équilibre. Cette question fondamentale s’adresse certes à nous, parlementaires, car nous devons nous positionner, mais elle relève aussi d’une volonté politique nationale. Vous avez évoqué un risque qui me paraît réel, qui consisterait à considérer que la dette ne serait plus remboursée intégralement, capital et intérêts, pour devenir roulante à l’image de celle de l’État. Cela reviendrait à abandonner la philosophie de la sécurité sociale, qui repose sur une responsabilisation collective et sur la préservation d’un modèle solidaire et universel.

Pouvez‑vous fournir une analyse plus technique et financière que la mienne sur ces enjeux ?

M. Pierre Ricordeau. Je partage pleinement vos propos. De 1945 jusqu’à présent, nous avons tenu. C’est la raison pour laquelle j’ai employé le terme de « règle d’or ». De fait, nous n’avons pas, formellement, de règle d’or en France. Mais dans les faits, nous avons géré les finances sociales selon cette logique. Jusqu’en 1993, l’équilibre était annuel. Depuis 1993, il est pluriannuel. Mais il n’y a pas eu de transfert de dette sociale sur les générations futures, même s’il existe un décalage de quelques années entre la constitution de la dette et son remboursement. Il s’agit là d’un élément fondamental. Nous sommes aujourd’hui à un moment où l’on pourrait basculer vers un autre système. Il est donc essentiel, à mes yeux, de continuer à gérer les finances sociales selon cette règle d’or. Si nous l’abandonnions, nous changerions de logique. Pour un régime par répartition, transférer des charges sur les générations futures serait extrêmement difficile à imaginer et probablement à accepter, tant les questions de transferts intergénérationnels sont ardues et sensibles.

L’enjeu est donc majeur. La loi de financement de l’année prochaine, mais surtout ce qui se jouera après les échéances politiques, sera déterminant. Si nous ne parvenions pas à maintenir cette philosophie de retour à l’équilibre, nous sortirions du système en place depuis la création de la sécurité sociale en 1945.

Les modalités du retour à l’équilibre ne relèvent pas de mes compétences. Mais avec le recul, il apparaît que tout a toujours été difficile. À chaque crise majeure, au milieu des années 1990 ou en 2008, beaucoup disaient que l’on n’y arriverait pas. Pourtant, nous avons toujours su faire face. Je suis convaincu que les moyens existent. Il n’y a pas d’impossibilité technique. C’est avant tout une question de volonté politique.

Mme la présidente Annie Vidal. Seriez‑vous d’accord pour dire que, jusqu’à présent, les dettes étaient principalement la conséquence de crises sanitaires, permettant d’envisager une trajectoire de retour à l’équilibre, alors que nous ferions dorénavant face à des dettes plus structurelles, liées non plus à une difficulté ponctuelle, mais à une impossibilité durable d’équilibrer les budgets de la protection sociale ?

M. Pierre Ricordeau. Effectivement, le contexte évolue. L’impact du vieillissement peut varier, notamment en matière de retraite, selon des périodes plus ou moins favorables, mais nous devons être capables de le gérer. Nous procédons à des réformes. Nous adaptons les dispositifs. Par ailleurs, le poids du vieillissement sur les dépenses est incontestable. Nous savons également qu’il existe des inefficiences dans le fonctionnement du système de santé, révélant de réelles marges d’amélioration. C’est le cas en matière de prévention ou d’organisation territoriale.

Par ailleurs, un partage reste à opérer sur les recettes, ce qui relève de choix politiques. Les rapports, notamment ceux du Haut Conseil du financement de la protection sociale, montrent que les plans de retour à l’équilibre reposent toujours sur un panachage entre dépenses et recettes. Il s’agit de trouver le juste équilibre entre ces deux leviers.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Vos attributions vous confèrent-elles la possibilité de formuler des recommandations ?

M. Pierre Ricordeau. Non, cela ne relève pas des missions du conseil d’administration de la Caisse.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Quelle est la répartition actuelle des détenteurs de titres de la Caisse d’amortissement de la dette sociale par grandes catégories d’investisseurs ? Je pense aux banques centrales, aux assureurs, aux fonds de pension, aux banques commerciales, aux gestionnaires d’actifs et à d’autres éventuellement ? Quelle est leur répartition géographique ?

M. Pierre Ricordeau. Nous connaissons la répartition des investisseurs au moment de chaque émission, et nous la publions. Les principaux intervenants sont les banques centrales et les banques commerciales, devant les investisseurs institutionnels, et de manière beaucoup plus marginale d’autres types d’investisseurs. La répartition géographique dépend également de la nature de l’émission selon qu’elle a lieu en euros, en dollars ou dans d’autres devises. On observe néanmoins une large majorité d’investisseurs européens, dans la zone euro ou en dehors, et plus marginalement des investisseurs américains ou asiatiques, notamment lors des émissions en dollars. Nous disposons de ces données émission par émission ou en moyenne annuelle. En revanche, une fois la dette échangée sur le marché secondaire, je ne suis plus en mesure d’identifier les détenteurs.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Nous nous interrogeons également sur la place de la Caisse d’amortissement de la dette sociale au sein du sous-secteur des administrations de sécurité sociale. Pouvez-vous rappeler les raisons pour lesquelles le résultat de la Caisse est intégré à leur solde ? Considérez-vous que l’intégration du résultat de la Caisse au sein de l’agrégat des administrations de sécurité sociale améliore ou altère la lisibilité de leur déficit structurel, en particulier à la lecture de l’article liminaire des lois de financement de la sécurité sociale et des lois de finances ?

M. Pierre Ricordeau. Je ne suis pas spécialiste de la comptabilité nationale, mais je comprends qu’il ne s’agit pas véritablement d’un choix discrétionnaire. Il existe des règles, notamment européennes, à partir desquelles l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) classe les éléments.

Pour ma part, cela me semble assez compréhensible. Nous sommes clairement dans la sphère de la sécurité sociale, avec des recettes spécifiques à cette dernière, en particulier la contribution pour le remboursement de la dette sociale qui est exclusivement dédiée à cet objectif, ainsi qu’une part de la contribution sociale généralisée affectée à la Caisse d’amortissement de la dette sociale. Il me paraît donc logique d’agréger les recettes affectées au régime de protection sociale et celles affectées à la Caisse, puisqu’elles relèvent du même ensemble. Nous sommes d’ailleurs dans le même périmètre que celui de la loi de financement de la sécurité sociale. Cette approche reflète les règles de la comptabilité nationale, dans lesquelles le remboursement du capital n’est pas considéré comme une charge.

Si l’on isole la Caisse d’amortissement de la dette sociale, elle dégage un excédent ; il a été décidé de l’utiliser pour rembourser le capital de la dette. Un autre choix aurait été possible, mais celui‑ci a été retenu. En comptabilité nationale, on observe donc un excédent du côté de la Caisse et, en parallèle, un déficit du côté de la sécurité sociale, ce qui donne une image fidèle de la réalité des comptes sociaux. Rattacher la Caisse à un autre bloc des comptes publics aurait, à mes yeux, moins de sens. Cela ne masque en rien le déficit de la sécurité sociale, qui est parfaitement identifié qu’il s’agisse de la loi de financement ou de la Commission des comptes de la sécurité sociale. Il n’y a pas d’effet de dissimulation. Le déficit est visible. Le choix du législateur d’affecter des ressources spécifiques à la Caisse traduit bien une augmentation ciblée des recettes de la sphère sociale.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je rappelle néanmoins que l’article liminaire et les tableaux d’équilibre sont précisément les éléments soumis au vote du Parlement et portés à notre connaissance. La présence de la Caisse d’amortissement de la dette sociale a engendré un effet visible, notamment l’an dernier, puisque l’intégration de ses comptes a permis d’aboutir à un solde qui n’était certes pas favorable, mais pas particulièrement problématique pour l’exercice 2023. Par ailleurs, les transferts étant ce qu’ils sont, la discussion parlementaire inclut la Caisse dans l’article liminaire, même si elle ne figure pas dans les tableaux d’équilibre. Or cet article liminaire, imposé par la loi organique, fait l’objet de débats nourris depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2022. De nombreux parlementaires sont tentés d’en demander la suppression. Celle-ci est juridiquement impossible. Mais ces demandes montrent bien qu’il n’est pas perçu comme un article satisfaisant.

M. Pierre Ricordeau. Je comprends votre raisonnement et je ne suis pas en mesure d’émettre un avis particulier. Simplement, l’excédent de la Caisse d’amortissement de la dette sociale donne une image un peu différente de l’ensemble de la sécurité sociale. Comme je le mentionnais précédemment, le principe d’équilibre global pluriannuel est respecté. Cela ne me paraît pas aberrant. Ce choix reflète une réalité précieuse qu’il ne faudrait pas abandonner, au risque de subir un déficit trop élevé, en dépit des bonnes performances de la Caisse.

Mme la présidente Annie Vidal. La présentation dans l’article liminaire est très macro-économique, exprimée en pourcentage du produit intérieur brut. Elle est assez globale.

Ensuite, nous avons évoqué l’éventualité d’une nouvelle reprise de dette par la Caisse d’amortissement de la dette sociale pour des montants non négligeables, dans une échéance relativement courte compte tenu des déficits 2024, 2025, 2026 et probablement 2027. Existe‑t‑il une règle encadrant la capacité d’emprunt de la Cades ? Quel est le lien entre cette capacité et son encours ? Quelles en sont précisément les modalités de fonctionnement ?

M. Pierre Ricordeau. Il n’existe pas, en réalité, de règle absolue. Les marges de manœuvre demeurent relativement importantes. Si une future reprise de dette significative devait être confiée à la Caisse d’amortissement de la dette sociale, le choix central porterait sur la règle du remboursement rapide. Si l’on conserve ce principe selon lequel la dette reprise doit être amortie relativement rapidement, le législateur serait conduit à ajuster plusieurs paramètres, en premier lieu la date finale de fin de la Caisse, en sachant que l’échéance de la dette actuellement reprise est fixée à 2033. Il n’existe donc pas de véritable marge de manœuvre avant 2034. Si, par hypothèse, une dette était reprise en 2028, et si l’on considère qu’elle doit être remboursée dans un délai de dix à douze ans, cela conduirait à une échéance autour de 2040.

La question deviendrait alors celle du niveau de recettes nécessaires pour tenir cette date. Si l’on ne souhaite pas augmenter significativement les recettes affectées, le risque est de repousser la date de fin et de voir s’éloigner la perspective d’un remboursement rapide. Il s’agit d’un équilibre à trouver. Encore une fois, il n’existe pas de limite technique. Le véritable enjeu est politique : faut‑il augmenter les recettes affectées à la Caisse pour préserver un délai de remboursement raisonnable ? Les deux options restent possibles.

Mme la présidente Annie Vidal. Existe-t-il une capacité de remboursement annuel à ne pas dépasser ? Aujourd’hui, ce remboursement annuel évolue selon les années, entre 16 milliards d’euros et 17 milliards d’euros. Pour poser la question brutalement, seriez-vous en mesure d’augmenter ce remboursement à 20 milliards d’euros ?

M. Pierre Ricordeau. Cela supposerait d’augmenter les recettes. En effet, la capacité d’amortissement de la Caisse d’amortissement de la dette sociale repose sur les recettes qui lui sont affectées, diminuées des charges d’intérêts. En 2025, celles-ci s’élevaient à environ 2,4 milliards d’euros. Pour porter l’amortissement à 20 milliards, il faudrait accroître les recettes de quelques milliards d’euros. Il n’existe toutefois pas de limite technique : le marché n’est pas une contrainte, il s’agit avant tout d’un choix politique.

Mme la présidente Annie Vidal. Il est important de conserver cette articulation à l’esprit.

M. Pierre Ricordeau. Tout à fait.

M. David Magnier (RN). La Caisse d’amortissement de la dette sociale a émis des obligations à taux fixe sur les marchés. Quelles seraient les conséquences d’une remontée durable des taux sur vos charges financières ? Avez-vous des instruments de couverture, et si tel est le cas, pour quel montant ?

Le rapport de la Cour des comptes critique la sous-estimation récurrente du coût de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie et l’absence de pilotage global des dépenses sociales. La Caisse partage-t-elle ce diagnostic sur le manque de visibilité à moyen terme ?

M. Pierre Ricordeau. La Caisse d’amortissement de la dette sociale se finance sur les marchés financiers. Elle réalise un ensemble d’opérations dont les maturités sont différentes. L’objectif consiste à assurer, dans la durée, une certaine stabilité des remboursements à effectuer chaque année jusqu’à l’échéance finale, tout en garantissant une présence régulière sur les marchés, comme je l’indiquais, pratiquement tous les ans.

Nous sommes naturellement exposés aux taux d’intérêt à travers nos nouvelles émissions. Leur hausse significative n’aurait pas d’impact sur le stock de dette déjà constitué, mais uniquement sur les nouvelles émissions. Par ailleurs, comme nous remboursons chaque année des montants élevés, par exemple 16 milliards d’euros en 2025, le stock de dette diminue mécaniquement. Il en résulte un double effet : l’effet taux ne s’applique qu’aux nouveaux emprunts tandis que l’assiette sur laquelle s’appliquent les taux d’intérêt se réduit progressivement. Il existe donc un impact potentiel d’une hausse marquée des taux d’intérêt. Mais il demeure limité. Vous nous avez interrogés, dans le questionnaire, sur des scénarios de hausse de 50 ou 100 points de base. Sur la période restante, une hausse de 50 points de base représenterait environ un milliard d’euros de charges supplémentaires. Elle conduirait à un décalage de l’échéance d’environ un mois.

Aujourd’hui, en début d’année, nous émettons à des taux proches de 3 %, avec des variations selon les maturités. Le taux moyen du stock de dette demeure toutefois inférieur à 2 %, car il intègre des emprunts contractés à des périodes où les taux étaient plus bas.

Je n’ai pas de commentaire particulier concernant le manque de visibilité, si ce n’est celui que j’ai déjà formulé : il est essentiel de tracer une trajectoire crédible de retour à l’équilibre. Tous les acteurs de la protection sociale l’attendent. Nous n’en disposons pas encore à ce jour.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie d’avoir pris part à cette audition.

29. Audition, ouverte à la presse, de MM. Nicolas Pouvreau-Monti, directeur général de l’Observatoire de l’immigration et de la démographie, Grégoire Daubigny, directeur des relations institutionnelles, Lionel Ragot, professeur d’économie à l’université Paris Nanterre et conseiller scientifique au Centre d’études prospectives et d’informations internationales (CEPII) , et Jean-Christophe Dumont, chef de la division des migrations internationales au sein de la direction de l’emploi, du travail et des affaires sociales de l’Organisation de coopération et de développement économiques. (mercredi 25 février 2026)

La commission d’enquête auditionne MM. Nicolas Pouvreau-Monti, directeur général de l’Observatoire de l’immigration et de la démographie, Grégoire Daubigny, directeur des relations institutionnelles, Lionel Ragot, professeur d’économie à l’université Paris Nanterre et conseiller scientifique au Centre d’études prospectives et d’informations internationales (CEPII) , et Jean-Christophe Dumont, chef de la division des migrations internationales au sein de la direction de l’emploi, du travail et des affaires sociales de l’Organisation de coopération et de développement économiques. ([29]).

Mme la présidente Annie Vidal. Mes chers collègues, nous achevons nos travaux avec une table ronde dont l’organisation a été souhaitée par Madame la rapporteure sur les incertitudes budgétaires que font peser sur la Sécurité sociale les facteurs migratoires. Elle fait suite à nos échanges avec, notamment, le Centre national des soins à l’étranger, le Service administratif national d’identification des assurés, et l’Office français de l’immigration et de l’intégration.

C’est donc avec plaisir que j’accueille devant la commission d’enquête MM. Pouvreau-Monti et Daubigny, de l’Observatoire de l’immigration et de la démographie ; M. Ragot, professeur à l’Université Paris Nanterre et conseiller scientifique au Centre d’études prospectives et d’informations internationales (CEPII) et M. Dumont, chef de la division des migrations internationales au sein de l’OCDE. Messieurs, je vous remercie d’avoir répondu favorablement à notre invitation.

Un questionnaire vous a été transmis par notre rapporteure Joëlle Mélin. Les questions qu’il contient ne pourront pas être évoquées oralement de manière exhaustive. Je vous invite par conséquent à communiquer ultérieurement les éléments de réponse écrits, ainsi que toute autre information que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Il revient traditionnellement à la présidence d’introduire les échanges, ce que je vais faire en vous posant une question à laquelle je vous inviterai à répondre à tour de rôle de façon à présenter, le cas échéant, un bref propos liminaire. Ma première question est volontairement très générale : diriez-vous que pèsent sur notre système de protection sociale des incertitudes budgétaires spécifiquement liées aux dynamiques migratoires, par rapport aux autres facteurs démographiques ou économiques ? Dans l’affirmative, s’agit-il d’incertitudes sur les recettes, sur les dépenses sociales ou sur la soutenabilité à long terme, et comment les dissiper ?

Avant de vous donner la parole, je vous remercie de nous déclarer tout autre intérêt public ou privé de nature à influencer vos déclarations. L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

MM. Nicolas Pouvreau-Monti, Daubigny, Ragot et Dumont prêtent serment.

M. Nicolas Pouvreau-Monti, directeur général de l’Observatoire de l’immigration et de la démographie. Afin de répondre à vos interrogations, deux éléments me semblent particulièrement essentiels à mentionner. Le premier est le suivant : les difficultés financières et les problèmes d’accès aux soins auxquels notre système de santé est aujourd’hui confronté n’ont pas pour cause racine l’immigration en tant que telle. C’est une évidence, qu’il est toujours utile de rappeler. Le second élément, tout aussi certain, est que l’état actuel de nos politiques migratoires ajoute, sur certains pans d’un système de santé déjà en crise, un degré de pression qui, à bien des égards, n’est pas souhaitable.

Cette situation s’explique par plusieurs particularités propres au cas français. La première tient à l’ensemble des dispositifs dont bénéficient, en France, les étrangers extraeuropéens non cotisants, qu’il s’agisse des étrangers en situation irrégulière ou des demandeurs d’asile. Je mets volontairement de côté la question des étrangers en situation régulière cotisants, pour lesquels l’accès aux prestations de l’assurance maladie relève d’une logique assurantielle parfaitement légitime. Ce premier volet se caractérise par un ensemble de dispositifs de soins qui n’ont pas d’équivalent en Europe. L’aide médicale d’État (AME) en est l’exemple le plus emblématique. Réservée aux étrangers en situation irrégulière après trois mois de présence sur le territoire et sous condition de ressources, elle constitue une exception européenne, dans la mesure où elle prévoit un panier de soins quasiment intégral, sans reste à charge, sans autorisation préalable de l’administration et sans mécanisme de responsabilisation des prescripteurs.

Dans un registre proche, quoique moins médiatisé, figure le dispositif des titres de séjour pour soins. L’Office français de l’immigration et de l’intégration (Ofii) accomplit d’ailleurs un travail estimable en matière de gestion et de transparence, même si sur ce dernier point, des progrès demeurent à réaliser. À cela s’ajoute la protection universelle maladie (Puma), dispositif qui ne concerne pas exclusivement les étrangers, mais qui constitue le régime de soins habituel des demandeurs d’asile après trois mois de présence, alors que le droit européen n’impose, en principe, que la prise en charge des soins urgents et vitaux. La Puma offre un accès très large au panier de soins, avec des niveaux de remboursement équivalents à ceux de l’assurance maladie.

Un deuxième volet, indirectement lié à la santé, mais aux effets sanitaires bien réels, concerne la structure géographique de notre immigration. En 2023, selon les données d’Eurostat, la France a accueilli une proportion particulièrement élevée de nouveaux immigrés originaires de pays à faible niveau de développement humain, une proportion trois fois supérieure à la moyenne de l’Union européenne (UE). Cette situation conduit nécessairement le système de santé français à internaliser certaines défaillances des systèmes de santé des pays d’origine, ce qui se traduit notamment par la surprévalence de certaines pathologies.

Enfin, un troisième volet tient aux incertitudes comptables persistantes dans nos relations avec certaines caisses de Sécurité sociale étrangères, dans le cadre de conventions bilatérales dont l’application laisse souvent à désirer.

M. Jean-Christophe Dumont, chef de la division des migrations internationales au sein de la direction de l’emploi, du travail et des affaires sociales de l’OCDE. Vous nous interrogez sur l’incertitude budgétaire liée à la migration. Il existe effectivement une incertitude sur l’ampleur et la nature des flux migratoires, dans la mesure où une partie de ces flux dépend d’événements extérieurs qui ne relèvent pas directement de choix de politique publique ou de décisions économiques internes. C’est particulièrement vrai en matière de demande d’asile : il existe une incertitude sur l’intensité des flux, ces dernières années enregistrant une augmentation.

En revanche, je ne pense pas qu’il existe une incertitude majeure sur le coût budgétaire de l’immigration. C’est une question qui a été très largement analysée, dans le cadre français comme en comparaison internationale. Les constats sont assez clairs : sans aller jusqu’à dire que l’immigration aurait un impact budgétaire positif, ses effets sont globalement faibles. Comme l’a rappelé M. Pouvreau-Monti dans son introduction, l’immigration n’est ni la cause du déficit de la Sécurité sociale, ni celle du budget de l’État.

Il existe toutefois des dispositifs spécifiques au cas français. Vous avez entendu M. Didier Leschi évoquer les visas pour soins, qui constituent effectivement un dispositif très particulier. En ce qui concerne l’AME, la discussion est plus nuancée. Dans sa forme française, elle est singulière, notamment parce qu’elle repose sur un budget séparé et parfaitement identifiable, ce qui présente des avantages comme des inconvénients. Cela ne signifie pas pour autant que les autres pays ne disposent pas de dispositifs permettant l’accès aux soins des étrangers, y compris en situation irrégulière. La question du calibrage du panier de soins relève, à mon sens, davantage du débat sanitaire que de l’analyse économique.

M. Lionel Ragot, professeur d’économie à l’université Paris Nanterre et conseiller scientifique au Centre d’études prospectives et d’informations internationales. Je me limiterai à évoquer trois points qui me paraissent essentiels, en m’appuyant ici exclusivement sur les travaux académiques que je connais, c’est‑à‑dire ceux réalisés par des enseignants‑chercheurs ou des chercheurs et publiés dans des revues scientifiques, après passage par le filtre des rapporteurs. Je ne fais pas référence à la littérature « grise », aux documents de travail ou autres productions intermédiaires.

Un premier résultat fait l’objet d’un consensus relatif : la migration engendre des effets globalement modérés sur les finances publiques. Les travaux disponibles portent en effet sur l’ensemble des finances publiques ; il est ensuite très complexe d’isoler des effets spécifiques à la seule protection sociale. Nous avons mené des analyses couvrant la période allant de 1979 à 2011, cette borne étant liée à la disponibilité des sources statistiques nécessaires à ce type d’exercice. Sur cette période, seules deux années font apparaître une contribution légèrement positive, tandis que, pour les autres années, la contribution était légèrement négative, soit 0,2 point de PIB.

Lorsque l’on aborde la question des politiques migratoires, trois éléments doivent être pris en compte, à commencer par les flux dans leur ensemble. Nous avons conduit des travaux pour estimer la contribution de la politique migratoire au financement de la protection sociale, à l’aide de modèles d’équilibre général calculable. Ces travaux montrent une contribution légèrement positive, dépendant principalement de deux facteurs : la structure par âge des immigrés à l’entrée sur le territoire et leur niveau de qualification. Inversement, une politique migratoire plus restrictive dégraderait les comptes de la protection sociale, notamment par un effet mécanique de baisse de la population active et de détérioration du ratio de dépendance, auxquels s’ajoutent des effets d’équilibre général.

Pour autant, l’immigration ne peut en aucun cas constituer la solution au financement de la protection sociale face au vieillissement démographique. Des projections, à valeur purement heuristique, montrent que vouloir stabiliser le ratio de dépendance uniquement par les flux migratoires conduirait à devoir doubler la population française tous les quarante ans. Une telle perspective est évidemment illusoire, d’autant plus que les immigrés vieillissent à leur tour, ce qui conduit à une dynamique auto‑entretenue.

En résumé, la politique migratoire n’est ni une solution en tant que telle – elle peut y contribuer, mais dans des proportions limitées – ni un problème majeur dans le financement de la protection sociale.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour la concision et la précision de vos propos.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure de la commission d'enquête visant à lever les incertitudes budgétaires en matière de Sécurité sociale. Monsieur Ragot, je ne suis pas démographe et ne suis pas en mesure d’estimer la valeur d’études universitaires ou académiques. Cependant, je souhaite éclairer un élément. La population dont vous parlez renvoie‑t‑elle à une population de travail ou à l’ensemble d’un échantillon familial, comprenant des membres actifs et inactifs ? Dès lors qu’elles travaillent sur notre sol, quelle que soit leur origine, ces personnes cotisent normalement, ce qui leur ouvre droit aux prestations. Mais dans ce cas précis, que pouvez‑vous précisément nous dire ?

M. Lionel Ragot. Nos travaux concernant l’impact des changements de politique migratoire sur le financement de la protection sociale contiennent naturellement un certain nombre d’hypothèses sur les taux d’activité. Ces derniers sont soit constants, soit prennent en compte les projections réalisées par les diverses administrations.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. J’en déduis qu’ils concernent l’ensemble de la population considérée, qu’elle travaille ou non.

M. Lionel Ragot. C’est exact. Nous conservons les pourcentages de taux d’activité sur le stock de population immigrée présente sur le territoire national.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je vous remercie de cette précision. Je souhaite rappeler que cette commission d’enquête a vu le jour à la demande de notre groupe, qui a fait usage de son droit de tirage et m’a confié la responsabilité d’en être la rapporteure. Notre objectif est clair ; il consiste à obtenir des réponses à des questions pour lesquelles, jusqu’à présent, nous ne disposions pas d’éléments suffisamment étayés. Je tiens à préciser un point fondamental : les incertitudes entourant la Sécurité sociale nourrissent, chez certains, un profond sentiment d’injustice.

À un moment donné, cette injustice s’exprime par des exemples concrets, comme celui de Mayotte. Les Mahorais de souche acquittent leurs cotisations normales et sont remboursés à hauteur de 75 %, tandis que toute personne venue de l’extérieur de Mayotte peut être prise en charge à 100 %, même en l’absence d’AME. La situation est certes complexe à Mayotte, mais, prise de manière brute et simplifiée, elle apparaît profondément injuste. Par ailleurs, avec un salaire médian autour de 2 000 euros, on se situe très près du seuil de pauvreté tel qu’il est ordinairement calculé. Les salaires nets deviennent insuffisants au regard du niveau de vie actuel en France, ce qui alimente un malaise plus large.

Il est donc essentiel que cette commission d’enquête permette de lever ces incertitudes, d’identifier d’éventuels dysfonctionnements. L’enjeu est bien celui de la justice, à l’égard de tous ceux qui contribuent par leurs cotisations et leurs impôts, à un système de Sécurité sociale désormais largement fiscalisé.

Dans cette perspective, au‑delà des questions orientées du questionnaire, la table ronde doit nous permettre d’examiner l’ensemble des impacts économiques des migrations. À cet égard, le rapport « Perspectives des migrations internationales 2025 » de l’OCDE fait état d’un écart de rémunération de 34 % entre travailleurs immigrés et non immigrés à âge et genre comparables. Cet écart s’est‑il accru ? Peut‑on en conclure à une moindre contribution des immigrés au financement des administrations publiques, en général, et de la Sécurité sociale en particulier ?

M. Jean-Christophe Dumont. Cette étude, publiée en novembre dernier, repose sur des données exceptionnelles, couvrant une période de 2000 à 2019 et portant sur quinze pays de l’OCDE, dont la France, ainsi que sur quatre pays non membres de l’Union européenne, notamment les États‑Unis et le Canada. Il s’agit de données dites « employeur‑employé », issues des registres administratifs des entreprises, qui permettent de suivre les individus de manière longitudinale, tout au long de leur parcours professionnel, tant qu’ils demeurent dans leur pays de résidence. Elles offrent ainsi la possibilité d’observer l’évolution des rémunérations et de les comparer à celles d’autres groupes de population.

Une première précision méthodologique est nécessaire : ces données concernent les étrangers et non les immigrés au sens de l’Insee, dans une perspective comparative internationale. À l’entrée sur le marché du travail, à l’issue de la première année, on observe un déficit de rémunération d’environ 34 % en moyenne dans les pays de l’OCDE – en France, cet écart est un peu plus faible, de l’ordre de 28 % –, mais il se résorbe progressivement avec le temps. Je précise qu’il s’agit ici de rémunération et non de salaire horaire.

Le contrôle du nombre d’heures travaillées permet d’expliquer une part très significative de cet écart, plus de la moitié dans le cas français. Par comparaison internationale, la France se situe dans une position intermédiaire : l’écart atteint environ 45 % en Allemagne, 34 % en moyenne dans l’OCDE, et jusqu’à 68 % au Canada, pays pourtant doté d’une politique de sélection de l’immigration, mais où une part des immigrés connaît des niveaux de rémunération très faibles à l’entrée.

Une partie importante de la différence observée s’explique par le fait que les immigrés travaillent moins d’heures, et non nécessairement parce qu’ils sont moins bien rémunérés à l’heure. D’autres éléments importent également, comme le niveau d’éducation. Par ailleurs, les entreprises à plus faible productivité ont tendance à employer beaucoup d’immigrés ; elles peuvent se situer à l’extrémité de la chaîne de sous-traitance.

Mais au fil du temps, l’écart salarial se réduit sensiblement. Après cinq ans, il n’est plus que de 19 %, et il continue de diminuer par la suite, à un rythme plus lent. Plusieurs facteurs expliquent ces évolutions. Le niveau de qualification joue un rôle important, même s’il n’est pas possible de le contrôler de manière homogène dans tous les pays. Les immigrés en France présentent une forme de dualité marquée : une part importante est très qualifiée, tandis qu’une autre part est très faiblement qualifiée. Environ 35 % des immigrés récemment arrivés sont diplômés de l’enseignement supérieur, un niveau comparable à celui de l’ensemble de la population française – mais inférieur à celui des jeunes entrant sur le marché du travail. À l’inverse, une proportion significative, de l’ordre de 14 %, dispose d’un très faible niveau de diplôme, voire d’un niveau primaire ou inférieur, et peut rencontrer des difficultés de maîtrise de la langue, ce qui crée des obstacles spécifiques en matière d’emploi et de rémunération.

La concentration sectorielle joue également un rôle déterminant. Les immigrés sont surreprésentés dans des secteurs où les besoins de main‑d’œuvre sont importants, mais peu pourvus par les travailleurs natifs, comme la construction, l’hôtellerie‑restauration, les services domestiques, le nettoyage, la sécurité. Ils sont également présents dans des secteurs en déclin, comme certains segments de l’artisanat ou de l’industrie manufacturière, notamment dans la métallurgie. Ces secteurs perdent de l’emploi année après année, mais continuent de recruter, souvent en ayant recours à une main‑d’œuvre immigrée, faute de candidats locaux. Ces activités sont économiquement moins valorisées, contribuant à expliquer les écarts de rémunération observés à l’entrée.

La question centrale demeure toutefois celle de l’impact sur les finances publiques. Les travaux de l’OCDE, largement cités, montrent que les immigrés contribuent davantage en cotisations sociales et en impôts qu’ils ne reçoivent en prestations individuelles. Pour la France, sur la période étudiée (2006-2017), cela correspond à un surplus proche d’un point de PIB lorsque l’on considère uniquement les cotisations et les prestations individuelles, y compris les dépenses de santé, de retraite et d’éducation pour les enfants immigrés nés à l’étranger.

Lorsque l’on intègre l’ensemble des autres dépenses publiques, notamment les biens publics tels que les infrastructures, la police, la justice ou les services régaliens, la contribution nette des immigrés diminue fortement. Dans le cas français, sur la période considérée, elle devient proche de zéro.

Certaines dépenses, comme les dépenses militaires, le service de la dette ou le fonctionnement de l’État central, sont encore plus difficiles à allouer, car elles ne dépendent pas directement de la taille de la population. Une fois ces éléments intégrés, le solde budgétaire devient négatif pour tous, et significativement pour les immigrés, autour de -0,9 point de PIB.

Il convient donc de distinguer clairement les étapes du raisonnement. À un premier niveau, lorsque l’on considère les cotisations individuelles et les prestations individuelles, le bilan est positif. Se pose alors la question de savoir si une amélioration de l’insertion des immigrés sur le marché du travail pourrait améliorer l’impact budgétaire. La réponse est clairement positive. Les immigrés présentent en moyenne un taux d’emploi inférieur de sept points à celui des natifs, avec des écarts plus marqués selon l’origine géographique. Des simulations montrent que si l’on parvenait à aligner le taux d’emploi des immigrés sur celui des non‑immigrés, à caractéristiques comparables d’âge, de sexe et de niveau d’éducation, le gain budgétaire serait d’environ 0,2 point de PIB par an, soit près de 4,6 milliards d’euros.

Cela signifie que les politiques d’intégration constituent un investissement susceptible de générer des retours budgétaires significatifs.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Lorsque vous évoquez le premier niveau de raisonnement, et uniquement sur le ratio cotisations/prestations, prenez-vous en compte uniquement la personne qui travaille ou également tous ses ayants droit ?

M. Jean-Christophe Dumont. Il s’agit d’un calcul réalisé à partir de données individuelles. L’ensemble des personnes est pris en compte, y compris les enfants et les personnes âgées, quel que soit leur statut dans l’emploi. Nous disposons d’informations sur les prestations perçues, lesquelles sont ensuite allouées au sein du ménage. Ainsi, lorsqu’il existe des prestations familiales, elles sont réparties entre les différents membres du ménage. Le calcul est effectué de manière transparente à partir de données d’enquête.

Il diffère légèrement de celui réalisé par M. Ragot et ses collègues, car il ne porte ni sur les mêmes périodes, ni exactement sur les mêmes données – dans un cadre de comparaison internationale, les données sont nécessairement moins fines et le calcul plus agrégé –, mais il couvre l’ensemble des personnes, en distinguant le lieu de naissance dans le pays de résidence ou dans un autre pays.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Techniquement parlant, comment parvenez-vous à déterminer ces trois paliers ?

M. Jean-Christophe Dumont. S’agissant de la première étape, c’est‑à‑dire tout ce qui peut être individualisé, nous disposons des dépenses de différentes manières. Par exemple, nous émettons l’hypothèse que les dépenses par âge des immigrés et des non‑immigrés sont similaires, faute de sources permettant d’établir une hypothèse différente. Pour les autres postes, nous utilisons les dépenses observées, les cotisations sociales observées, les bénéfices reçus, le chômage et les retraites. Pour les enfants, l’hypothèse repose sur le coût des études par âge, sans différencier selon le lieu de naissance. Ces calculs sont par nature imparfaits, mais ils offrent des ordres de grandeur.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Cependant, ces personnes ne sont pas forcément imposables. En conséquence, la contribution à la totalité des dépenses publiques comporte certes la partie fiscalisée de la Sécurité sociale, la partie de consommation en particulier la TVA, mais peut-être pas l’impôt.

M. Jean-Christophe Dumont. Le calcul comprend également l’impôt. Le montant est calculé sur la base des impôts qui sont versés par les profils spécifiques de chaque groupe, en suivant une extrapolation.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Monsieur Pouvreau-Monti, pouvez-vous nous faire part de votre regard sur ces sujets ?

M. Nicolas Pouvreau-Monti. Comme l’a rappelé M. Dumont, il n’existe pas d’estimation parfaitement précise, à l’euro près, sur l’ensemble des questions que nous abordons aujourd’hui. Beaucoup d’éléments dépendent des méthodes retenues, des périmètres de dépenses et de recettes choisis, et des hypothèses de calcul. Il n’en demeure pas moins que certains constats méritent d’être rappelés.

En premier lieu, l’immigration en France se caractérise par l’un des taux d’emploi les plus faibles et par l’un des niveaux de pauvreté relative les plus élevés de l’Union européenne. Le taux d’emploi des immigrés est de 63 %, mais en affinant l’analyse grâce aux données d’Eurostat, on observe que ce taux chute à 43 % pour les immigrés extraeuropéens arrivés depuis moins de cinq ans, soit vingt‑cinq points de moins que la moyenne générale. Le taux de pauvreté est également très élevé, dépassant 30 %. Si l’on raisonne en termes de nationalité, le taux de pauvreté des étrangers extraeuropéens en France atteint près de 50 % en 2020, soit quatre fois celui des nationaux, ce qui constitue l’un des niveaux les plus élevés de l’Union européenne, à égalité avec l’Espagne.

Ce profil d’immigration implique mécaniquement une sous‑contribution aux recettes publiques, en raison de niveaux plus faibles d’imposition et de cotisations sociales, et, en parallèle, une consommation plus importante de certaines dépenses de solidarité. Les données de l’Insee pour 2018‑2019 montrent que les personnes immigrées perçoivent en moyenne un montant de prestations sociales deux fois supérieur à celui des personnes sans ascendance migratoire. Pour la deuxième génération, les montants sont comparables à ceux de la première. J’exclus ici les prestations de retraite, liées à un effet d’âge, ainsi que les prestations de chômage, qui sont la contrepartie de cotisations antérieures.

Un deuxième élément concerne plus directement la santé. Les données disponibles montrent que l’état de santé déclaré des populations immigrées est globalement plus dégradé. Selon l’Insee, les femmes immigrées déclarent un mauvais état de santé dans des proportions supérieures de moitié à celles des femmes sans ascendance migratoire, et d’un tiers chez les hommes. La dernière étude académique menée sur le sujet estime que les femmes immigrées ont 42 % de chance en moins de déclarer un bon état de santé que les natives, ce taux s’établit à 32 % chez les hommes immigrés. Les comparaisons européennes grâce aux données d’Eurostat indiquent par ailleurs que la France figure parmi les pays où la part des immigrés déclarant un mauvais état de santé est la plus élevée.

Enfin, un troisième aspect me semble tout aussi important : les réalités migratoires sont durables dans le processus d’intégration. Les difficultés d’intégration sur le marché du travail ne concernent pas uniquement la première génération, mais persistent également pour une partie des descendants d’immigrés.

Il y a quelques semaines, le ministère du travail avait été interrogé par l’une de vos collègues parlementaires sur les écarts de chômage entre immigrés, descendants d’immigrés et le reste de la population. Il avait alors expliqué que la moitié de l’écart de taux de chômage restait inexpliqué entre les descendants d’immigrés et les personnes sans ascendance migratoire ; jusqu’à deux tiers pour les immigrés originaires d’Afrique subsaharienne ou du Maghreb.

Ce cadre général permet de mieux comprendre la question spécifique de l’impact de l’immigration sur le système de santé et justifie, à mes yeux, l’intérêt de ce débat.

M. Lionel Ragot. En économie, comme en physique, le bon sens peut être trompeur. Ce qu’a exposé M. Pouvreau-Monti est parfaitement exact, mais pourtant, j’aboutis à des résultats qui indiquent que la population immigrée a, au total, un effet relativement faible sur les finances publiques. Il n’y a là aucune contradiction apparente, que je vais m’efforcer d’éclairer. Cela me permettra également de répondre à votre question sur les impacts économiques.

Dans les études menées par l’OCDE ou par nos équipes, la différence principale tient à la précision des données utilisées. L’OCDE travaille sur de nombreux pays et doit donc appliquer un cadre méthodologique commun, ce qui limite nécessairement le niveau de détail. De notre côté, nous travaillons uniquement sur la France, ce qui nous permet d’exploiter des données beaucoup plus fines. Concrètement, nous utilisons des enquêtes individuelles, principalement l’enquête Budget de famille de l’Insee, qui recense l’ensemble des recettes et des dépenses des ménages.

Nous disposons ainsi d’informations sur l’âge, l’origine et le niveau de qualification, ce qui nous permet de reconstituer les montants de TVA acquittés, les cotisations sociales, l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP), et plus généralement l’ensemble des contributions aux finances publiques. Cela suppose toutefois des hypothèses, car certaines variables relèvent du ménage et non de l’individu. Par exemple, l’impôt sur le revenu est payé par le ménage ; nous l’individualisons en fonction de la contribution de chaque membre aux revenus du foyer.

Nous allons également plus loin que l’OCDE en intégrant la santé. Nous n’utilisons pas une simple hypothèse par tête, mais les données de l’Enquête santé et protection sociale (ESPS) de l’Institut de recherche et documentation en économie de la santé (Irdes), portant sur environ 20 000 personnes. Là encore, nous identifions l’âge, l’origine et le niveau de qualification, ainsi que l’ensemble des prestations individualisables de l’assurance maladie. Les dépenses non individualisables, comme la prévention ou l’investissement hospitalier, sont réparties par tête. Cette méthode permet de capter l’état de santé et son impact sur les dépenses, en distinguant clairement natifs et immigrés.

Un point essentiel concerne la contribution nette par âge. Lorsqu’on est jeune ou âgé, la contribution nette aux finances publiques est fortement négative. Ce n’est que durant la période d’âge actif, approximativement entre 20 et 60 ans, que la contribution devient positive. Or, sur cette tranche d’âge, la contribution nette des immigrés est inférieure à celle des natifs, car ils connaissent davantage le chômage et perçoivent plus d’allocations, qu’il s’agisse des aides personnalisées au logement (APL), des prestations familiales ou d’autres aides.

Pourquoi, malgré tout, l’impact global sur les finances publiques apparaît-il limité ? La réponse tient à la structure par âge. En effet, lorsque l’on passe du raisonnement individuel au raisonnement macroéconomique, il faut tenir compte de la répartition par âge des populations. Or, les populations immigrées, au sens de la définition de l’Insee, sont beaucoup plus concentrées dans les tranches d’âge actives que les populations natives. Cela signifie que, même si leur contribution individuelle est plus faible, elles sont proportionnellement plus nombreuses dans les âges où la contribution est positive, et moins présentes dans les âges où la contribution est négative.

Ainsi, un effet individuel défavorable est compensé par une structure par âge plus favorable, dont les effets sont fondamentaux.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Précisément dans cette tranche d’âge, entre 15 et 55 ans, parmi les natifs comme les non‑natifs, on constate une proportion importante, et très majoritairement masculine, de personnes qui ne travaillent pas. Le phénomène est très genré. Il s’agit donc de personnes qui ne contribuent pas, ou très faiblement, en dehors des contributions liées au chômage, dont la situation n’est évidemment pas comparable à celle de personnes disposant d’un emploi régulier, dès lors qu’elles sont intégrées dans le système et ne présentent pas, par ailleurs, de surconsommations médicales ou de problèmes de santé particuliers.

L’ensemble de ces paramètres interroge. J’entends bien l’explication qui vient de nous être apportée, et nous allons bien évidemment l’intégrer. Cependant, nous sommes confrontés à une situation où certains ne travaillent pas – ce qui vaut aussi pour une partie des natifs – et où persiste un problème structurel d’accès à l’emploi. Parallèlement, nous savons que certains métiers en tension sont délaissés par une partie de la population et acceptés par des personnes dont les revenus dans le pays d’origine sont extrêmement faibles.

Sur le plan individuel, l’absence de contribution interpelle plus les Français et alimente le sentiment d’injustice que j’évoquais plus tôt. Nous sommes confrontés à une accumulation de paramètres complexes. Ensuite, sur le plan politique, des choix devront être effectués. Certains l’ont déjà été, d’autres pourront être réexaminés à la lumière de vos explications. Il n’en demeure pas moins que le principe « chacun selon ses moyens, chacun selon ses besoins » ne peut fonctionner durablement si le nombre de personnes ayant des besoins excède celui de celles qui contribuent par leurs moyens.

M. Nicolas Pouvreau-Monti. Je souscris évidemment à ce qui vient d’être exposé par le professeur Ragot, mais il me semble que l’explication par la structure d’âge révèle le caractère finalement assez éphémère de ce mécanisme de contre‑balancement. Les immigrés, comme l’ensemble de la population, vieillissent et atteindront l’âge de la retraite en ayant, en moyenne, moins cotisé que les autres et dans un état de santé plus dégradé, comme le montrent les données.

La deuxième génération issue de l’immigration est elle‑même moins en situation d’emploi que le reste de la population. Son état de santé est comparable à celui des personnes immigrées, alors même qu’elle est plus jeune et devrait, en théorie, présenter une meilleure forme. Cette population vieillira donc dans un état physique plus dégradé. C’est pourquoi, sur l’ensemble d’une vie, une fois l’effet d’âge neutralisé, la question d’un impact négatif sur les finances publiques mérite très sérieusement d’être posée.

M. Jean-Christophe Dumont. Il ne s’agit pas tant de l’accès aux soins des immigrés, qui, en réalité, n’en consomment pas davantage que les autres, que de la question de leur contribution. Comment faire en sorte que les immigrés qui arrivent accèdent plus rapidement à l’emploi, dans des emplois effectivement mieux rémunérés ? Un fait particulièrement frappant dans les données sur l’emploi concerne la forte différenciation par sexe. Les femmes immigrées, notamment celles arrivées récemment, présentent des taux d’emploi très faibles, souvent liés à des choix de fécondité au moment du regroupement familial.

Il existe là une population cible qui pourrait accéder plus rapidement et plus efficacement à l’emploi grâce à des politiques publiques mieux ciblées, aujourd’hui largement sous‑dimensionnées. Pour près de la moitié d’entre elles, ces femmes immigrées forment des foyers avec des personnes de nationalité française. Cet exemple rappelle que l’immigration est plus diverse et plus complexe qu’on ne le dit souvent. Sans nier les difficultés d’intégration, la France peut clairement faire mieux, en particulier dans les premières années suivant l’arrivée.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Je crois qu’il est désormais opportun d’aborder la question des soins. Monsieur Pouvreau-Monti, je souhaite vous interroger sur les soins dispensés aux étrangers en France. Ainsi, chaque type de soins est associé à un type de séjour précis et, au‑delà, à un dispositif de prise en charge distinct au sein de notre système de Sécurité sociale. Si mon information est exacte, il existe d’abord les soins destinés aux étrangers en séjour temporaire régulier, relevant du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Ceseda). On distingue ensuite les soins urgents et non urgents, qui concernent notamment les étudiants, les personnes en formation ou les touristes.

Il existe également le cas particulier des soins programmés, marqués par des différences, selon qu’il s’agit de ressortissants de l’UE ou de pays tiers. Ces prises en charge s’effectuent à travers le Centre national des soins à l'étranger (CNSE), dans le cadre de conventions internationales.

Un troisième facteur mérite d’être souligné : la possibilité, pour notre pays, de récupérer des créances. Or ce point n’a pas été suffisamment travaillé jusqu’à présent. Ainsi, ni l’Ofii, ni l’Insee, ni la Caisse nationale d’assurance maladie, ni même plus récemment le Centre national des soins à l’étranger (CNSE) n’ont été en mesure de nous fournir des données précises sur la part de la Puma.

Il faut également mentionner les séjours au titre de l’article L425‑9, liés à la vie privée et familiale, pour des soins particulièrement lourds ne pouvant être dispensés dans le pays d’origine, ce qui entraîne une extension du dispositif. Des évolutions récentes, par décret ou arrêté, sont venues modifier ce cadre, dans un contexte de jurisprudence internationale. S’ajoutent enfin les demandeurs d’asile et l’aide médicale d’État.

Que pouvez‑vous nous dire sur ces différents dispositifs ? Avez‑vous pu accéder aux chiffres de la Puma, qui constituent aujourd’hui un point majeur de difficulté et alimentent un sentiment d’injustice croissant ? Nous ne parvenons pas à récupérer les créances auprès des pays d’origine, y compris désormais des pays du G20.

M. Nicolas Pouvreau-Monti. Le panorama que vous avez dressé me paraît effectivement très complet. On peut éventuellement y ajouter deux dispositifs supplémentaires qui ne sont pas directement destinés aux étrangers non cotisants, mais qui accueillent, de fait, une proportion très importante de ce public. Il s’agit notamment des permanences d’accès aux soins de santé (Pass). Elles proposent des consultations médicales, mais aussi un accompagnement paramédical et social, à des personnes en situation de très grande précarité.

Les dernières données disponibles sur la répartition par nationalité, issues de l’agence régionale de santé (ARS) Occitanie, montrent que, dans cette région, 77 % des patients pris en charge par les Pass sont des ressortissants extraeuropéens. Cette proportion est particulièrement significative.

Il convient également de mentionner deux autres points que vous avez déjà en partie abordés. Il s’agit d’une part des soins dispensés aux clandestins à Mayotte, qui relèvent de dispositifs spécifiques, distincts de l’AME. D’autre part, les unités sanitaires en milieu pénitentiaire, accessibles à l’ensemble des détenus, doivent être intégrées à l’analyse en raison de la structure de la population carcérale en France. En effet, les détenus étrangers sont proportionnellement trois fois plus nombreux que les étrangers dans la population générale.

L’AME est souvent questionnée, mais elle présente néanmoins un mérite : une certaine transparence. Nous connaissons son coût et le nombre de ses bénéficiaires, qui a triplé en vingt ans pour atteindre environ 465 000 personnes, ce qui témoigne de la dynamique de l’immigration clandestine. Son coût annuel est estimé à environ 1,3 milliard d’euros, un montant qui a doublé en dix ans. Le rapport de votre collègue Véronique Louwagie montre que l’augmentation du nombre de bénéficiaires n’explique qu’environ la moitié de cette hausse des coûts, l’autre moitié étant notamment liée à l’inflation et à l’évolution des prises en charge.

En revanche, sur l’ensemble des autres dispositifs, le flou persiste, et je crains de ne pas pouvoir vous fournir de chiffres pleinement fiables. C’est particulièrement le cas pour deux volets que vous avez évoqués, madame la rapporteure. Le premier concerne la Puma, qui constitue le régime de soins des demandeurs d’asile après trois mois de présence sur le territoire. Avant ce délai, ils relèvent du dispositif des soins urgents et vitaux. À ce jour, personne n’a pu obtenir des administrations compétentes une estimation précise de la part des dépenses de la Puma imputables aux soins des demandeurs d’asile.

Par ailleurs, la nature des flux d’asile en France, et plus largement en Europe, entraîne des passages fréquents d’un dispositif à l’autre. Un étranger peut entrer sur le territoire en situation irrégulière, relever pendant trois mois des soins urgents et vitaux, puis bénéficier de l’AME de droit commun. S’il dépose ensuite une demande d’asile, il bascule vers la Puma. Dans environ un cas sur deux, la demande d’asile est rejetée, ce qui entraîne un retour vers l’AME. Il existe donc une circulation constante entre ces dispositifs, qui complique considérablement l’analyse budgétaire.

Cette question est d’autant plus importante à éclairer que, sur ce point comme sur d’autres, la France va au‑delà de ses obligations européennes. Le droit européen impose, à juste titre, la prise en charge des soins urgents et vitaux. Mais il n’impose pas l’octroi d’un panier de soins équivalent à celui de la Puma, qui, bien que moins intégral que celui de l’AME, reste largement comparable à la couverture de l’assurance maladie.

Le second grand angle mort concerne les titres de séjour pour soins, que vous avez évoqués. Ce dispositif, dit des « étrangers malades », est quasi unique en Europe. Il consiste à accorder un titre de séjour à un étranger extracommunautaire en raison de son état de santé, afin qu’il puisse être soigné en France. Trois critères théoriques encadrent ce dispositif. Le premier concerne la résidence en France depuis au moins un an, un critère souvent contourné par le recours aux autorisations provisoires de séjour pour soins, et fréquemment rempli par des anciens demandeurs d’asile.

Le deuxième critère porte sur l’absence d’accès effectif aux soins dans le pays d’origine, c’est-à-dire la capacité concrète à y accéder. La décision récente du Conseil d’État que vous avez mentionnée illustre bien cette logique : un réfugié congolais bénéficiant d’une protection en Grèce ne peut se voir opposer un refus de principe au seul motif qu’il réside dans un autre État européen. Ainsi, l’Ofii doit apprécier l’état du système de santé du pays concerné et la possibilité réelle d’accès aux soins. Le Conseil d’État n’exige en revanche pas que soit prise en compte la capacité du système de santé français.

Le troisième critère concerne les conséquences d’une exceptionnelle gravité en cas d’absence de soins, généralement de nature létale. Cela concerne des pathologies lourdes, telles que les insuffisances rénales graves, les cancers, certaines maladies du sang. Les soins psychiatriques constituent également l’un des motifs les plus fréquents de demandes de titres de séjour pour soins, alors même qu’ils ne relèvent pas de pathologies immédiatement létales et impliquent des prises en charge au long cours.

Enfin, nous ne connaissons pas le coût global de ces titres de séjour pour soins, car les dépenses correspondantes sont noyées dans l’ensemble des dépenses de l’assurance maladie, et notamment de la Puma. Nous savons toutefois, grâce aux efforts de transparence de l’Office français de l’immigration et de l’intégration, que certains traitements médicamenteux peuvent atteindre jusqu’à deux millions d’euros par an et par patient, hors hospitalisation. Il ne s’agit pas de tous les cas, mais de pathologies lourdes nécessitant des traitements innovants et coûteux, souvent à vie. Là encore, une transparence accrue serait indispensable pour éclairer pleinement le débat démocratique.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Cela est d’autant plus vrai que, si je me réfère au dernier rapport de l’Ofii, il existe effectivement quelques traitements dont le coût peut atteindre deux millions d’euros par an. A priori, ils ne sont pas extrêmement nombreux, mais, il est précisément indispensable de bien les évaluer. L’Ofii réalise un travail de qualité en présentant des données par pathologie, par pays d’origine et selon d’autres paramètres tout à fait pertinents. En revanche, nous ne disposons pas des coûts associés. Il s’agit là d’une véritable difficulté.

Lorsque l’on examine plus attentivement les pays d’origine, et que l’on dresse un tableau précis, on observe la présence de quatre principaux pays. Il s’agit d’abord des Comores via Mayotte et d’Haïti via la Guyane, la Martinique ou la Guadeloupe – des pays dont les systèmes de protection sociale sont notoirement fragiles. Vient ensuite la Géorgie, marquée par certaines pathologies spécifiques touchant parfois des personnes relativement jeunes. Or, la France dispose de structures très performantes en matière de greffes rénales, ce qui crée une mise sous tension à la fois des services d’hémodialyse et des services de greffe, dont les capacités ne sont pas extensibles à l’infini.

Il apparaît en outre que ces patients, souvent plus jeunes et présentant moins de comorbidités, peuvent se retrouver prioritaires sur les listes de transplantation. La diffusion de ces informations peut alimenter un sentiment d’injustice, même si l’on comprend les fondements médicaux de ces choix. Cette incompréhension est d’autant plus forte lorsque l’on voit apparaître des patients issus de pays disposant de systèmes de protection sociale très différents du nôtre, comme certains pays nord‑américains, le Canada, l’Inde ou encore les États‑Unis. S’agissant des pays du G20, on peut légitimement s’interroger sur la cohérence avec le principe d’universalité de notre système.

Dans ces conditions, il apparaît que nous n’avons pas aujourd’hui une maîtrise satisfaisante de ces dispositifs. On peut ainsi se demander si l’on n’assiste pas, dans certains cas, à une forme d’externalisation des systèmes de santé étrangers vers le nôtre. Certains pays disposent pourtant de médecins bien formés, d’universités, d’hôpitaux, de pharmaciens et de professionnels de santé compétents. Or, il existe manifestement plusieurs voies, parfois cinq ou six, permettant à certains ressortissants, notamment algériens, de venir se faire soigner en France.

Ayant moi‑même été médecin agréé, j’ai eu accès aux documents préfectoraux attestant du caractère particulièrement grave de certaines pathologies. Nous savons donc que certains pays utilisent pleinement ces possibilités. Dès lors, au‑delà même de l’externalisation du travail, se pose la question d’une externalisation du système de santé.

Quelles sont vos recommandations, afin de renforcer les procédures d’identitovigilance et de recouvrement des créances par les établissements de santé ?

M. Nicolas Pouvreau-Monti. Notre observatoire n’ayant pas creusé jusqu’à présent ces questions d’identitovigilance, je ne peux formuler des propositions suffisamment étayées. Il me semble néanmoins que, au‑delà de l’identitovigilance, la question des créances se pose avant tout sous un angle diplomatique, dans les relations avec certains pays.

Ainsi, il existe depuis 2016 un protocole d’accord entre la France et l’Algérie portant sur la gestion de la Sécurité sociale. Ce protocole prévoit la tenue régulière de commissions d’apurement. Or, sauf erreur de ma part, cette commission franco‑algérienne ne s’est pas réunie depuis 2020.

Un deuxième point nous paraît important. Il s’agit de veiller, autant que possible, à ce que les soins programmés fassent l’objet d’un règlement préalable. Dans certains cas, ce principe est déjà affirmé, mais il existe parfois une confusion entre les visas pour soins et les titres de séjour pour soins. Les visas pour soins supposent une prise en charge préalable, soit par une mutuelle privée, soit par l’assurance maladie du pays d’origine, dans le cadre d’une autorisation de soins programmés. La question du paiement effectif à l’avance, au‑delà de la seule autorisation, mérite d’être posée, car elle permettrait d’éviter ensuite des démarches longues et incertaines de recouvrement auprès des caisses étrangères.

Enfin, un troisième enjeu concerne plus largement les modalités de contrôle de l’immigration. Pour certains titres de séjour professionnels, l’Ofii prévoit déjà des visites médicales. Dans d’autres pays de l’OCDE, notamment aux États‑Unis, certaines pathologies peuvent constituer un motif de refus d’entrée sur le territoire. On pourrait envisager d’étendre les visites médicales déjà réalisées par l’Ofii pour certaines voies d’immigration professionnelle à d’autres procédures de visa ou de titres de séjour, afin d’anticiper les situations de soins lourds une fois les personnes présentes sur le territoire, où l’urgence impose ensuite une prise en charge immédiate.

M. David Magnier (RN). L’Observatoire de l’immigration et de la démographie avance que les recettes fiscales des immigrés ne couvrent que 86 % des dépenses qui leur sont attribuées, ce qui serait une source de pression supplémentaire sur les comptes publics. Cette affirmation non consensuelle a été critiquée par les économistes et l’OCDE pour son « manque de rigueur méthodologique ». Comment expliquer ces divergences méthodologiques dans le calcul des contributions nettes ?

M. Nicolas Pouvreau-Monti. L’estimation du bilan fiscal de l’immigration constitue un débat parfaitement légitime, car il n’existe pas une seule estimation indiscutable. Je suis tout à fait disposé à discuter des choix méthodologiques qui sous‑tendent ces calculs. L’estimation de 86 % provient directement des travaux de l’OCDE. Ce ratio budgétaire concerne les immigrés en France pour l’année 2017, dernière année disponible. Il convient de souligner que ce ratio est également déficitaire pour les natifs, puisqu’il est de 98 % : leur contribution ne couvre que 98 % des dépenses qui leur sont imputables.

Le déficit des personnes immigrées est de quatorze points, soit un ratio de 86 %. En comparaison européenne, ce ratio figure parmi les plus défavorables, seules l’Estonie et la Lettonie présentant des situations plus négatives. Au‑delà des chiffres, la nature de l’immigration reçue en France conduit, une fois neutralisé l’effet d’âge, à un bilan négatif au long cours, qui doit s’apprécier sur la durée de vie des individus.

M. Jean-Christophe Dumont. Ces chiffres sont parfaitement exacts ; vous les trouverez à la page 162 de la publication de 2021, dans sa version anglaise. Ils ne contredisent nullement ce que j’ai exposé auparavant : les immigrés contribuent davantage en cotisations sociales et en impôts qu’ils ne reçoivent en prestations individuelles. Le bilan fiscal demeure positif lorsque l’on prend en compte l’ensemble des biens publics, à l’exception du service de la dette, des dépenses militaires et de l’État central.

Il est vrai que les chiffres peuvent être lus de différentes manières. Je ne contredis pas non plus l’idée selon laquelle la contribution des immigrés est inférieure à celle des non‑immigrés. Nous revenons alors à la question centrale : comment réduire cet écart ? La réponse passe nécessairement par une amélioration des conditions d’insertion dans l’emploi des immigrés.

Ensuite, je souhaite évoquer brièvement les procédures d’admission au séjour pour soins. Il convient tout d’abord de saluer le travail de l’Ofii, tant en matière de transparence que dans la production de son rapport au Parlement, qui n’est malheureusement pas toujours discuté à la hauteur de ses enjeux. Il faut également souligner les efforts déployés par l’Ofii pour renforcer le suivi médical et réduire autant que possible les risques d’abus liés à ce titre de séjour. Il n’en demeure pas moins que ce dispositif constitue un choix politique. Aucun texte de droit international ou européen n’impose son existence, et tous les pays n’ont pas opéré ce choix. Il existe sans doute de bonnes raisons de maintenir cette dimension humanitaire, mais il existe aussi de bonnes raisons de réfléchir au paramétrage de cet instrument.

Cela étant, les ressortissants des pays du G20 pèsent relativement peu dans ce dispositif. Ce sont, par exemple, les ressortissants russes qui représentent une part plus significative. Il existe également quelques cas britanniques ou américains, mais ils n’expliquent pas le déficit de la Sécurité sociale.

Enfin, je souhaite insister sur un point plus général. Dans le débat public, la difficulté vient souvent d’une focalisation exclusive sur les dépenses ou sur ce que perçoivent les immigrés. Cette interrogation est légitime, notamment au regard de la question de la justice et des différences d’accès aux dispositifs. Mais il ne faut pas non plus oublier la contribution apportée par cette population. Lorsque l’on examine l’impact sur le logement, il faut aussi considérer la contribution des immigrés à la construction de logements. Lorsque l’on examine l’impact fiscal, il faut regarder leur contribution aux recettes. Lorsque l’on examine l’impact sur la santé, il faut également prendre en compte leur rôle dans l’offre de soins.

Je pourrai d’ailleurs transmettre à votre commission un rapport récent de l’OCDE réalisé avec l’Organisation mondiale de la santé (OMS), qui rend compte de l’évolution par pays des médecins formés ou nés à l’étranger. En France, environ 29 000 médecins ont été formés à l’étranger. Rapporté au coût de formation d’un médecin, cela représente une économie de l’ordre de 3 à 4 milliards d’euros. Ce n’est pas nécessairement une solution souhaitable en soi, mais si l’on veut apprécier le coût et la contribution des immigrés au système de santé, il est indispensable de considérer l’ensemble de ces paramètres.

M. Lionel Ragot. Je souhaite réagir aux propos de M. Pouvreau-Monti. Celui-ci a ainsi indiqué qu’en faisant abstraction de la structure par âge, la contribution des immigrés est fortement négative. Je suis d’accord avec lui, mais cette structure par âge explique pourtant bien le résultat au niveau agrégé.

Ce type d’exercice correspond à une photo à un moment donné, pour une année budgétaire. À ce titre, il est juste de souligner que la population immigrée vieillira, elle aussi. Mais il est utile de rappeler que, lorsque l’on passe du statique au dynamique, de la photo au film, les résultats sont parfois contre‑intuitifs. Sur la photo, on observe bien que la contribution nette des personnes hautement qualifiées, de diplôme supérieur à bac +3 est très positive, qu’elle émane de natifs ou d’immigrés.

Certains avancent donc l’argument d’une politique migratoire sélective, non par géographie, mais par niveau de qualification. Nous en avons étudié les effets. À court et moyen terme, elle est très bénéfique pour les finances publiques, parce que ces profils paient davantage de cotisations, ont moins de problèmes de santé.

Puis, en comparant une politique migratoire « actuelle » et une politique beaucoup plus sélective, nous avons constaté que ces gains disparaissent au bout d’un certain temps. Nous avons mis du temps à comprendre pourquoi. La raison est simple : en faisant venir des immigrés hautement qualifiés, on « importe » également leurs caractéristiques socio‑économiques. Or deux de ces caractéristiques deviennent négatives à moyen et long terme. D’abord, ils vivent plus longtemps, de manière significative, et pèsent donc davantage sur les dépenses de retraite. Ensuite, ils ont moins d’enfants, ce qui produit un effet démographique défavorable à moyen et long terme sur le financement. C’est la raison pour laquelle il faut articuler la photo, et le film.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour la qualité et la précision de vos réponses.

30. Audition, ouverte à la presse, de M. Éric Badonnel, secrétaire confédéral de la Confédération française démocratique du travail (CFDT) ; M. Joël Raffard, conseiller confédéral de la Confédération générale du travail (CGT) ; Mme Christelle Thieffinne, secrétaire nationale de la Confédération française de l’encadrement et Mme Anne Bernard, cheffe du service Economie et Protection sociale – Confédération générale des cadres (CFE‑CGC) ; MM. Léonard Guillemot, chef de file santé, assurance maladie et financement de la protection sociale, et Nassim Chibani, conseiller technique protection sociale de la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC) (mercredi 26 mars 2026)

La commission d’enquête auditionne M. Éric Badonnel, secrétaire confédéral de la Confédération française démocratique du travail (CFDT) ; M. Joël Raffard, conseiller confédéral de la Confédération générale du travail (CGT) ; Mme Christelle Thieffinne, secrétaire nationale de la Confédération française de l’encadrement et Mme Anne Bernard, cheffe du service Economie et Protection sociale – Confédération générale des cadres (CFE‑CGC) ; MM. Léonard Guillemot, chef de file santé, assurance maladie et financement de la protection sociale, et Nassim Chibani, conseiller technique protection sociale de la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC) ([30]).

Mme la présidente Annie Vidal. Notre commission d’enquête consacre cette matinée à l’audition des forces sociales qui, selon le principe du paritarisme fondateur de la sécurité sociale, siègent dans les conseils et conseils d’administration des caisses. Je souhaite la bienvenue aux représentants des organisations syndicales représentatives qui ont répondu à notre convocation. Je précise que la composition de cette table ronde a été décidée par les plus hautes instances des syndicats invités, qui ont été sollicitées directement. Vos délégations porteront donc bien les positions de vos organisations respectives. J’ajoute que le représentant de Force Ouvrière a fait part ce matin de son absence, et nous en prenons acte.

Un questionnaire a été transmis aux syndicats par notre rapporteur Joëlle Mélin. Les questions qui le composent ne pouvant être évoquées de manière exhaustive, je vous invite à communiquer ultérieurement tous les éléments que vous jugerez utiles de porter à notre connaissance.

Je pense que vous suivez nos travaux avec attention depuis leur commencement. Je rappelle simplement que nous nous penchons sur les incertitudes budgétaires de la sécurité sociale en nous fondant principalement, mais pas exclusivement, sur les rapports de certification de la Cour des comptes.

En tant que représentants d’organisations syndicales participant à la gouvernance des caisses de sécurité sociale, comment évaluez-vous votre rôle dans les décisions budgétaires et comptables ? Disposez-vous, selon vous, de leviers réels dans le processus de décision ? Quelle part de responsabilité assumez-vous, par exemple, lorsque vous apprenez que la Cour des comptes ne parvient toujours pas à certifier les comptes de la branche famille ?

En second lieu, quels sont, selon vous, les principaux facteurs qui expliquent les incertitudes actuelles ? Relèvent-elles de choix politiques, de règles de financement ou de pratiques de gestion ? Quels mécanismes concrets vous paraissent aujourd’hui les plus problématiques ?

M. Éric Badonnel, M. Joël Raffard, Mme Christelle Thieffinne et M. Léonard Guillemot prêtent successivement serment.

M. Éric Badonnel, secrétaire confédéral de la Confédération française démocratique du travail (CFDT). La CFDT a communiqué ses réponses au questionnaire que vous lui avez adressé, dans un document qui a naturellement vocation à devenir public. Pour contribuer à lever les incertitudes budgétaires de la sécurité sociale, notre organisation syndicale souhaite mettre en avant trois idées.

Première idée : la sincérité de l’arrêté des comptes doit être distinguée de l’équilibre budgétaire et de la pertinence des prévisions. La première relève des caisses de sécurité sociale tandis que les secondes sont de la responsabilité du Gouvernement et du Parlement. Cependant, nul n’a oublié les conditions dans lesquelles les deux dernières lois de financement de la sécurité sociale ont été adoptées.

Force est de constater que les incertitudes budgétaires que votre commission d’enquête met en avant ne relèvent pas, pour l’essentiel, des sujets sur lesquels vous prétendez enquêter. L’attention légitime vis-à-vis de cette paille que seraient les incertitudes liées à la sincérité de l’arrêté des comptes ne doit pas occulter l’action nécessaire, et même urgente, à engager sur cette poutre que constituent l’équilibre budgétaire et la pertinence des prévisions. Je pense à la multiplication des exonérations de cotisations sociales sans compensation exhaustive, parfois sous-compensées et sans effet sur l’emploi, comme en attestent de nombreuses études. Je pense à la succession de déficits sociaux d’un niveau inédit en l’absence de crise économique ou sanitaire sans que des réformes structurelles aient été engagées sur les déterminants de la dépense sociale, notamment des dépenses de santé. Je pense à l’absence de stratégie de retour à l’équilibre des comptes sociaux à une échéance réaliste. Enfin, je pense aux transferts très limités des déficits cumulés vers la Caisse d’amortissement de la dette sociale au risque, souligné à plusieurs reprises par la Cour des comptes, d’une crise de liquidité en 2025. Voilà fondamentalement en quoi consistent, de notre point de vue, les incertitudes budgétaires qui présentent un risque majeur pour la sécurité sociale.

Deuxième idée : si, au regard de ces risques majeurs, la sincérité des comptes de la sécurité sociale n’est pas une poutre mais une paille, il ne s’agit pas pour autant d’un fétu que la CFDT négligerait. Nos mandatés dans les conseils et conseils d’administration des caisses sont vigilants à ce sujet. La Cour des comptes exerce un contrôle externe sur ces comptes en publiant un rapport annuel sur leur certification. Celle-ci donne aux assurés sociaux, aux citoyens et à leurs représentants une connaissance complète et transparente de la situation financière de la sécurité sociale. Sur l’exercice 2024, la Cour a constaté sept anomalies significatives et quarante-deux insuffisances d’éléments probants. Nous notons que la qualité des comptes s’est améliorée depuis la mise en place de la certification, avec une baisse significative du nombre d’anomalies. Dans la défense de ce bien commun qu’est la sécurité sociale, cette rigueur et ces progrès doivent être soulignés. Le contrôle reste perfectible, mais il faut saluer l’engagement professionnel des agents des différents organismes. Par ailleurs, un bilan détaillé des suites données à ces rapports annuels pourrait être effectué par votre commission d’enquête.

De manière générale, il importe de rappeler que le contrôle des comptes de la sécurité sociale est bien plus rigoureux que celui des comptes de l’État et des collectivités territoriales. La Commission des comptes de la sécurité sociale a été créée en 1979. Les lois de financement ont été instituées en 1996. Les caisses sont passées en comptabilité en droits constatés, et non plus en gestion de trésorerie, à la fin des années 1990, complétant les dispositifs de contrôle interne déployés à partir de 1994. La Cour des comptes exerce un contrôle externe depuis 2007. Enfin, une évaluation de la fraude est menée sur le périmètre global des dépenses et des recettes. Ces outils n’ont pas toujours d’équivalent pour les finances de l’État et des collectivités, ce qui constitue peut-être aussi un sujet d’étude.

Troisième et dernière idée : votre questionnaire aborde de manière plus ou moins implicite la question de la représentation des partenaires sociaux dans la gouvernance des caisses. De notre point de vue, la responsabilité des conseils et conseils d’administration pourrait être renforcée, notamment pour les accidents du travail, les maladies professionnelles et dans la branche autonomie. En outre, leur responsabilité en termes de contrôle interne est limitée et il serait opportun de l’accroître. En effet, les conseils délibèrent principalement sur les orientations de leur branche, débattent et votent les conventions d’objectifs et de gestion ainsi que les contrats pluriannuels de gestion, qui emportent des obligations relatives au contrôle interne. Ils votent également les budgets dans la limite des moyens alloués par l’État.

La responsabilité de la gestion des organismes relève cependant de la compétence des directeurs, les directeurs généraux des caisses nationales étant nommés en Conseil des ministres. Le décret du 30 septembre 2022 relatif au contrôle interne établit une responsabilité conjointe du directeur et du directeur comptable et financier sans mettre en cause la séparation entre ordonnateur et comptable, qui est une règle de bonne gestion publique. La responsabilité des conseils d’administration, quant à elle, est réduite. Je cite l’article D. 114‑4‑21 du code de la sécurité sociale : « une synthèse du bilan du contrôle interne est présentée au conseil d’administration lors de la séance qui approuve les comptes de l’organisme ».

Les questions de l’assurance chômage et des retraites complémentaires ne forment pas l’objet de la commission d’enquête. Néanmoins, il n’est pas inutile de relever que les rapports de certification de leurs comptes n’ont jamais fait l’objet de réserves ou de refus de certification. Leur gouvernance, à la différence de celle de la sécurité sociale, est strictement bipartite. Il nous semble qu’il s’agit là d’une autre piste de réflexion.

M. Joël Raffard, conseiller confédéral de la Confédération générale du travail (CGT). La Cour des comptes approuve en général les comptes des organismes de sécurité sociale. Seuls ceux de la branche famille ne sont pas certifiés depuis plusieurs années en raison de dysfonctionnements du contrôle interne. Pour la CGT, cette situation est due à un manque de moyens techniques et humains qui ne permet pas un fonctionnement correct et qui oblige à privilégier le versement des prestations au détriment du contrôle. Différentes réformes ont mis à mal les caisses en supprimant du personnel et des moyens. Or, le besoin social s’est accentué et les prestations évoluent vers toujours plus de complexité.

Les réserves émises par la Cour des comptes peuvent constituer une information utile au conseil d’administration si elles reposent sur des données réalistes et crédibles. Une présentation de ces remarques est faite au conseil, qui débat généralement du rapport et des commentaires afférents. Les organisations syndicales qui prennent part à la séance sont libres de demander des précisions et des compléments aux directions des organismes qui, comme cela a été dit, sont souveraines dans leur gestion.

Les comptes des différentes branches sont présentés en commission et en conseil d’administration par l’intermédiaire des budgets initiaux et rectificatifs en cours d’année. Les membres des conseils reçoivent les documents avant les réunions. Ils peuvent poser des questions ou demander des compléments en séance. Chaque organisation est libre de solliciter des appuis extérieurs.

En ce qui concerne la gestion des organismes, la CGT recommande un renforcement de la gouvernance et un financement reposant uniquement sur la cotisation sociale, ce qui donnerait sa légitimité à une gouvernance renforcée par les représentants des travailleurs.

Je précise que la CGT adressera ses réponses au questionnaire de la commission à l’issue de cette audition.

Mme Christelle Thieffinne, secrétaire nationale de la Confédération française de l’encadrement – Confédération générale des cadres (CFE‑CGC). La CFE‑CGC vous adressera aussi un document écrit reprenant l’ensemble des réponses aux questions que vous nous avez soumises.

La Cour des comptes a certifié avec réserves les comptes 2024 de quatre des cinq branches du régime général, ainsi que ceux de l’activité de recouvrement. Mais elle a de nouveau refusé de certifier les comptes de la branche famille et de la Caisse nationale des allocations familiales. En effet, le montant des erreurs non corrigées par les actions de contrôle interne est particulièrement élevé : 6,3 milliards d’euros de versements indus, mais aussi de prestations non versées alors qu’elles auraient dû l’être, ont été constatés. En 2024, l’indicateur métier, qui estime le risque résiduel des erreurs internes aux caisses d’allocations familiales, se dégrade significativement. Il se situe entre 1,7 % et 2,4 %, ce qui correspond à un montant compris entre 1,3 et 1,9 milliard d’euros. 62 % de ces erreurs résiduelles portent sur le revenu de solidarité active, la prime d’activité et les aides au logement, pour un montant de 1 milliard d’euros. Ainsi, les observations de la Cour portent davantage sur les prestations pour le compte de tiers, soit l’État et départements pour le revenu de solidarité active, que sur les prestations familiales. L’absence de certification des comptes de la branche famille en 2023 et 2024 ne met pas en cause leur sincérité, mais l’insuffisance de la maîtrise des risques. À titre d’exemple, lors de la réforme des allocations logement, l’outil informatique n’était pas prêt, ce qui a engendré pour les caisses d’allocations familiales une charge de travail qui les a durablement pénalisées, avec un manque notable de personnel pour répondre à ces enjeux.

Depuis le 1er mars 2025, la généralisation du dispositif de ressources mensuelles, dans le cadre de la solidarité à la source, marque une avancée majeure dans la simplification des démarches pour les bénéficiaires du revenu de solidarité active et de la prime d’activité. Ce processus améliore l’efficacité du versement des prestations. Il garantit un mode d’attribution des aides sociales fluide, rapide et fiable, réduisant le risque d’erreur et limitant les démarches des assurés. À l’inverse, l’entrée en vigueur du congé de naissance dès le 1er janvier 2026, voulue par le Parlement malgré les risques qui lui ont été soulignés, ne permet pas un déploiement de la réforme dans de bonnes conditions.

Le processus de certification de la Cour des comptes ignore totalement les représentants des salariés et des employeurs dans les conseils d’administration. Les magistrats ont mené des audits dans les caisses d’allocations familiales de l’Hérault en 2024 et du Val‑d’Oise en 2025. Dans ces deux cas, les présidents des caisses n’ont été ni informés ni consultés. Dans ces conditions, l’objectif d’éclairer le conseil d’administration ne peut, à notre sens, être atteint.

En matière de gouvernance, les administrateurs bénéficient de certaines prérogatives comme le droit d’obtenir les moyens nécessaires à l’exercice de leurs fonctions, la participation à l’élection du président de la caisse nationale, ou encore la détermination d’objectifs de résultats et de performances dans le cadre du contrat pluriannuel de gestion conclu avec les caisses de réseau. Ils délibèrent sur les grandes orientations de certaines politiques comme la politique d’action sanitaire et sociale au sein des caisses primaires d’assurance maladie ou les relations avec les usagers. Le conseil d’administration est saisi pour avis de tout projet législatif ou réglementaire qui concerne la caisse, notamment la partie du projet de loi de financement de la sécurité sociale qui la concerne. Cela étant, les délais de transmission sont trop brefs pour produire une analyse pertinente. En outre, la gestion étant tripartite, les partenaires sociaux jouent essentiellement un rôle d’influence et les décisions sont finalement prises par l’État. Enfin, je précise que la Caisse nationale de l’assurance maladie dispose d’un conseil et non plus d’un conseil d’administration.

M. Léonard Guillemot, chef de file santé, assurance maladie et financement de la protection sociale de la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC). La sécurité sociale doit répondre à une exigence de transparence car elle constitue un élément fondamental de la République, auquel les Français sont très attachés. Elle est sans doute le service public le plus surveillé en France, ce qui est logique puisque son budget dépasse 680 milliards d’euros. Cette surveillance s’exerce par la loi dédiée qu’est le projet de loi de financement de la sécurité sociale, une comptabilité en droits constatés, une certification des comptes et une évaluation de la fraude. La CFTC considère ces éléments très pertinents pour garantir la transparence.

L’exercice de la certification des comptes permet d’analyser les comptes, d’identifier les erreurs et d’établir des plans de correction, dans une démarche d’amélioration continue ancrée dans la culture de la sécurité sociale. Il faut cependant reconnaître qu’il existe des écarts, qui s’expliquent la plupart du temps par la qualité des données entrantes. La majorité des erreurs sont causées par des facteurs exogènes. D’une part, étant donné les difficultés récurrentes que rencontre un opérateur par ailleurs très professionnel et peu onéreux, il semble que le Parlement pourrait prendre en compte, dès la conception des prestations, les difficultés de mise en œuvre, et identifier à l’avance les erreurs que la conception même de la prestation serait susceptible d’engendrer, ainsi que les mesures à prendre pour éviter les fraudes. D’autre part, la complexité législative et réglementaire, qui vise à l’individualisation des prestations, est susceptible de conduire à des erreurs en raison d’informations insuffisantes. Enfin, l’évolution régulière de la législation, avec des modifications récurrentes dans les projets de loi de financement, oblige le système d’information et les agents à adapter constamment un mode de gestion très élaboré.

En dépit de ces difficultés, les caisses ont progressé depuis la mise en place de la certification. Elles ont amélioré leur système d’information et la formation de leurs agents. Elles ont mis en place des corps de techniciens de maîtrise des risques. Elles ont instauré des indicateurs, notamment dans la branche famille, pour évaluer la qualité de la liquidation à l’entrée du premier acte de gestion, puis six mois plus tard. Nous disposons ainsi d’un système qui fonctionne plutôt bien, même si le manque de moyens humains, les difficultés d’adaptation du système d’information et la volonté de délivrer des versements rapides suscitent des contraintes.

Une autre difficulté réside dans l’appropriation des rapports de la Cour des comptes par le Parlement et le grand public. Même si la Cour vulgarise ses conclusions, il est difficile de comprendre qu’une erreur comptable additionne les indus et les rappels. Le bon sens voudrait qu’ils se neutralisent ; or, si 100 euros de trop sont versés à quelqu’un et 50 euros de moins à un autre, l’erreur constatée sera de 150 euros et non de 50 euros. L’accumulation de ces montants aboutit à des sommes astronomiques qui peuvent effrayer. À cet égard, faire œuvre de pédagogie paraît nécessaire.

Au chapitre des améliorations possibles figure le problème de la non-compensation des allègements de cotisations patronales, régulièrement pointé par la Cour des comptes. Au cours des trois dernières années, elle alourdit le solde de la sécurité sociale de plus de 5 milliards d’euros par an. Il est évident qu’une correction est nécessaire.

J’en termine par la gouvernance. Les syndicats représentent les salariés, qui paient des cotisations et qui, par conséquent, disposent d’un droit de regard sur la gestion de leur argent. Il en va de même pour les organisations patronales. Dans les conseils d’administration, les organisations syndicales et patronales participent aux délibérations, apportent leur connaissance du terrain et donnent leur avis sur les projets de loi et les décrets. Nous pourrions peut-être améliorer cette cogestion en participant davantage à la rédaction des conventions d’objectifs et de gestion. On nous demande notre avis dessus, mais nous ne prenons part ni à leur conception, ni aux arbitrages budgétaires qui sont le nerf de la guerre.

Le sociologue Julien Damon considère que le système français devient de plus en plus beveridgien, c’est-à-dire universaliste, et de moins en moins bismarckien, c’est-à-dire professionnel et basé sur des cotisations donnant droit à des prestations. C’est une dynamique de fond voulue par le Parlement, non le fruit d’une volonté des partenaires sociaux. Faut-il pour autant modifier la gouvernance ? Depuis les ordonnances de 1996, celle-ci est déjà largement ouverte à l’État. En témoignent la nomination du directeur des caisses nationales en Conseil des ministres ou la présence des personnalités qualifiées dans les conseils d’administration.

L’évolution du financement de la sécurité sociale interpelle sur cette gouvernance. En effet, la fiscalisation croissante à travers la taxe sur la valeur ajoutée et la contribution sociale généralisée, et les allègements massifs de cotisations patronales, proches de 80 milliards d’euros, ne modifient pas la responsabilité des organisations patronales. En revanche, le salarié paie ses cotisations salariales et, en tant que contribuable, ses taxes et ses impôts. Il est donc doublement sollicité et, à ce titre, les organisations syndicales devraient voir leur rôle renforcé.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Nous ne pouvions conclure les travaux de cette commission d’enquête sans vous avoir entendus. Nos investigations sont motivées par les incessantes alertes émises par la Cour des comptes, notamment la non-certification des comptes de branche famille depuis maintenant trois exercices. Cela doit interpeler les parlementaires même s’ils ne sont pas toujours familiarisés avec les arcanes d’un monde d’une extrême subtilité, qui appréhende des masses financières réclamant une gestion extrêmement structurée. Or, cette structuration suppose une forme d’hyper-administration où, nous nous en rendons compte, la complexité l’emporte souvent.

Nous avions lancé cette commission en parlant d’incertitudes. Nous n’avons pu rassembler des éléments chiffrés et techniques qu’au fur et à mesure de nos auditions. Je dois dire que nous avons obtenu des précisions très intéressantes, peut-être parce que, depuis 2020, nous disposons de systèmes d’information capables de traiter la masse de données disponibles. Notre souhait est d’éviter que l’on puisse soupçonner cette grande institution qu’est la sécurité sociale de créer de l’injustice. C’est la raison pour laquelle il était nécessaire de dénouer les fils de son fonctionnement. Nous sommes également attentifs à la question de la fraude car il nous appartient de l’empêcher, autant que faire se peut, de même qu’il convient de réduire les indus non frauduleux.

Parmi les questions qui vous ont été adressées, j’aimerais entendre votre réponse sur les incertitudes pesant sur les comptes et leurs conséquences directes sur l’évaluation des recettes et des dépenses retracées dans les lois de financement. Dans quelle mesure les partenaires sociaux prennent-ils en compte ces incertitudes comptables dans leur appréciation de la situation financière et dans leurs prises de position sur les projets de loi de financement ? Comment vous, organisations, percevez-vous et intégrez-vous dans vos réflexions la rigueur désormais installée dans la présentation des comptes, notamment l’article liminaire et les tableaux d’équilibre ?

M. Éric Badonnel. Naturellement, les organisations syndicales et leurs mandatés dans les conseils d’administration étudient attentivement les rapports de la Cour des comptes sur la sécurité sociale. La CFDT a d’ailleurs participé à un colloque en septembre dernier sur l’usage de ces rapports.

Les rapports de certification des comptes du régime général sont publiés à un moment de l’année qui rend leur usage délicat pour l’examen des projets de loi de financement. D’un point de vue technique, le rapport sur la certification des comptes publié en cours d’année porte sur la gestion de l’exercice précédent. Or, cette publication intervient quelques mois seulement avant l’examen du projet de loi de financement de l’année suivante. Le contenu de ce rapport comprend donc des informations utiles, mais relatives à des actes de gestion déjà anciens et susceptibles d’avoir connu des améliorations. Elles ne sont donc pas toujours à même d’inspirer utilement les rédacteurs du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

M. Joël Raffard. La CGT est fondamentalement opposée à la loi de financement de la sécurité sociale et aux conventions d’objectifs et de gestion, qui sont des outils de contrainte budgétaire ne permettant pas de répondre aux besoins réels de la population.

Les différentes réformes ont affaibli le financement de la sécurité sociale. Les incertitudes comptables ne sont pas neutres non plus. Elles constituent des outils politiques qui servent à dramatiser la situation financière afin de justifier les politiques de restriction des droits sociaux. Ces incertitudes sont par ailleurs renforcées par des choix politiques, tels que les exonérations et les exemptions de cotisations sociales qui, insuffisamment compensées par l’État, réduisent consciemment les recettes du système pour ainsi l’affaiblir. À l’inverse, nous défendons une approche fondée non sur une logique strictement comptable, mais sur la satisfaction des besoins sociaux. Dans cette perspective, la CGT défend un modèle reposant exclusivement sur la cotisation sociale.

Mme Christelle Thieffinne. Les incertitudes sur les comptes de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale résultent essentiellement d’une divergence structurelle de logique comptable et de choix de comptabilisation. Elles n’ont pas de conséquence sur la trajectoire financière de la caisse. En revanche, l’effet des incertitudes dans les comptes de l’État est bien plus important. Par exemple, au lieu d’une compensation à l’euro près, la surestimation des recettes de taxe sur la valeur ajoutée, dont une fraction est reversée à la sécurité sociale, contribue à son déficit pour plusieurs milliards d’euros chaque année.

La CFE‑CGC insiste depuis des années sur l’équilibre des branches de la sécurité sociale, sur les exonérations de cotisations des entreprises, et sur le manque de transparence. Sur ce dernier point, j’ai participé au conclave sur les retraites. Nous y avons abordé les questions de financement de la sécurité sociale, de rééquilibrages et de transferts. Nous avons demandé des bilans détaillés et des explications, par exemple sur les allègements de cotisations, puisque nous avons constaté, notamment dans la branche vieillesse, qu’ils ne sont pas compensés à l’euro près. Sur tous ces sujets, nous n’avons reçu aucune réponse de l’administration. Nos questions sur l’équilibre de financement des retraites étaient pourtant claires. Mais l’administration a expliqué que dresser un tel bilan était trop compliqué parce que nous ne savons plus, dans le détail, d’où viennent nos ressources. Les transferts de branche à branche, comme les rééquilibrages liés à la taxe sur la valeur ajoutée et à la contribution sociale généralisée, forment un écheveau inextricable. L’administration elle-même n’est plus en mesure de savoir qui finance quoi.

M. Léonard Guillemot. La transparence de la sécurité sociale est un impératif auquel on ne saurait déroger. Chaque Français doit savoir à quoi elle sert. La CFTC ne se satisfait pas de la situation financière actuelle. Nous pensons qu’un système de sécurité sociale doit être financé en temps réel, sur une base annuelle, et nous souhaitons un retour à la soutenabilité financière. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale, rappelons-le, n’est pas un budget, mais un vote sur des prévisions de recettes et de dépenses. Cette spécificité peut s’avérer perturbante puisqu’il s’agit de payer sans être assuré de disposer des financements d’une prestation. C’est ce que l’on appelle les gestions techniques, qui obéissent à une logique parfois déroutante.

Des méthodes existent pour rapprocher les dépenses des recettes et pour éviter des soldes excessivement déficitaires. Elles ne sont actuellement pas ou pas assez mises en œuvre, par exemple la régulation du système de soins et les augmentations de recettes. Sur ces sujets, nous ne sommes pas complètement aveugles puisque nous disposons des rapports de certification de la Cour des comptes, des rapports à la Commission des comptes de la sécurité sociale, du Haut Conseil du financement de la protection sociale, des notes de conjoncture de l’Institut national de la statistique et des études économiques. La crise du covid‑19 a perturbé les comptes de la sécurité sociale. Ils étaient presque à l’équilibre. Nous aurions pu atteindre cet objectif souhaitable, mais les décisions prises ne l’ont pas permis.

La fraude suscite naturellement le scandale. La combattre ne suffira pas à restaurer la soutenabilité du système. Les erreurs sont évitables. Les corriger ne suffira pas non plus. Il faut d’autres solutions. La sécurité sociale est le patrimoine de tous. Et pour ceux qui n’ont pas de patrimoine, c’est le seul qui reste.

Mme la présidente Annie Vidal. Vous évoquez les questions liées à la trajectoire budgétaire et aux possibilités de retour à l’équilibre. Les déficits s’accumulent depuis la sortie de la crise sanitaire. Ils tendent à devenir structurels. Cela impose une réflexion sur la nature et l’augmentation des recettes, mais aussi sur la maîtrise des dépenses et sur la dépense utile, c’est-à-dire au bon moment, au bon endroit et pour le bon récipiendaire. Cette réflexion est largement engagée au niveau des responsables politiques, mais elle réclame de passer par l’accord parlementaire, ce qui n’est pas toujours aisé. J’imagine que nous pourrons, à travers cette commission d’enquête, suggérer quelques pistes.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. J’aimerais aborder deux points qui ne figurent pas dans le questionnaire qui vous a été soumis. Le premier se rapporte au problème du financement, qui n’est pas l’objet de notre commission d’enquête mais qui, naturellement, est important. Le budget de la sécurité sociale n’a jamais été autant fiscalisé, si j’ose dire, puisqu’il bénéficie des apports de l’État, et celui-ci n’a jamais eu autant à combler les déficits de la sécurité sociale. Ce glissement, qui n’est pas propre à la France mais qui semble inexorable, renvoie à la désindustrialisation et aux cotisations assises sur le travail. Quand bien même les compensations s’effectueraient à l’euro près, le contribuable est sollicité à la fois sur sa feuille de paie et par les taxes, ces fameux impôts et taxes affectés à la protection sociale qui représentent plus de 54 % de son financement.

Le second point concerne le manque de transparence. Je voudrais évoquer les transferts entre les caisses, auxquels je m’oppose à titre personnel. Il ne s’agit en l’occurrence que de transferts d’urgence, destinés à colmater des brèches. Je pense à la tentative de prélever 4,3 milliards d’euros sur l’assurance chômage au profit de l’assurance maladie. En outre, l’attribution des parts de taxe sur la valeur ajoutée, de contribution sociale généralisée et autres impôts et taxes affectés aux différentes branches reste très variable d’une année sur l’autre.

Par ailleurs, je suis toujours choquée d’entendre que les comptes de la sécurité sociale étaient proches de l’équilibre en 2019, à l’orée de la crise sanitaire. Rappelons que 31 milliards d’euros de dettes de 2018‑2019 ont été transférés à la Caisse d’amortissement de la dette sociale, ainsi que 13 milliards d’euros d’une vieille dette des hôpitaux. Cette dette hospitalière, de l’ordre d’un milliard d’euros par an, se reconstitue d’ailleurs chroniquement tous les douze à quinze ans, et nous courons après depuis les années 1980.

Le rapport d’enquête mettra en lumière le travail qu’il reste à accomplir sur ces sujets. J’aimerais connaître les pistes proposées par les organisations syndicales.

M. Éric Badonnel. Vous l’avez compris, la CFDT estime que les incertitudes budgétaires concernent au premier chef le financement. Le Haut Conseil du financement de la protection sociale rappelait en février que près de 80 % des ressources du régime général sont liées aux revenus d’activité. Si cette part baisse, c’est en raison de la multiplication par près de quatre des exonérations de cotisations sociales sur la longue période, y compris pour des niveaux de rémunération où aucun effet sur l’emploi n’est établi. Ces exonérations étant compensées en grande partie par l’État, le législateur doit s’en saisir au nom du principe de bon usage des deniers publics.

Nous pensons important de conserver un lien déterminant entre le travail et la protection sociale. La sécurité sociale doit compenser les risques sociaux qui limitent la capacité des travailleurs à gagner leur vie, afin qu’ils puissent vivre dignement et reprendre une activité. Tout autre modèle social qui ne serait pas fondé sur le travail serait de nature à déstructurer notre conception de la vie en société, et à dénier au travail son rôle central en tant que premier lieu de sociabilité, bien au-delà de la seule création de richesses.

Nous avons formulé des propositions détaillées sur le financement lors de la saisine des trois Hauts Conseils du secteur de la protection sociale par le précédent Premier ministre. Nous avons constaté qu’il en a été fait fort peu de cas dans l’élaboration du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026. Dans le cadre des 80 ans de la sécurité sociale, nous avons publié un manifeste qui expose nos propositions et qui est consultable sur notre site.

Quant à la transparence, le système républicain fonctionne dès lors qu’il n’y a pas de hiatus entre la promesse, la réalité des dispositifs et le ressenti des usagers. Nous constatons aujourd’hui plusieurs dissonances qui expliquent le mécontentement des citoyens. Gérer la protection sociale implique d’appréhender des situations diverses qui appellent des solutions solidaires et de plus en plus personnalisées, ce qui ne veut pas dire individualisées et assurantielles. Le prix à payer est une forme de complexité. Celle-ci, cependant, n’exclut ni des principes clairs, ni des modalités de mise en œuvre simples.

M. Joël Raffard. Nous joindrons en annexe à nos réponses au questionnaire nos propositions sur le financement de la sécurité sociale. Comme je l’ai dit, nous défendons un financement uniquement par les cotisations sociales et nous sommes opposés à la fiscalisation. Nous estimons qu’une partie importante des rémunérations échappe actuellement aux cotisations, comme l’intéressement et la participation. L’égalité salariale entre hommes et femmes permettrait également d’augmenter les recettes. Les pistes ne manquent pas, mais elles ne sont pas prises en compte. La CFDT vient de le rappeler : il n’a pas été tenu compte des pistes identifiées à la faveur des travaux du Haut Conseil du financement de la protection sociale, auxquels les organisations syndicales ont participé.

J’aimerais par ailleurs attirer l’attention sur deux points. D’abord, le non-recours aux droits de la part des allocataires est un phénomène de grande ampleur. Si ce non-recours devait diminuer, ce qui est souhaitable, il faudrait des recettes supplémentaires.

Ensuite, je rappelle que la branche famille est en excédent. Elle ne consomme pas l’ensemble de ses budgets d’action sociale car elle est contrainte par la convention d’objectifs et de gestion. Sa gestion paramétrée n’autorise pas la moindre souplesse dans l’utilisation de ses fonds. N’oublions pas que l’État demande souvent à la sécurité sociale de travailler pour lui. C’est pour son compte que la branche famille gère les minima sociaux alors qu’il ne s’agit pas de prestations familiales. L’État se désengage régulièrement de dispositifs et les donne en gestion à la sécurité sociale, sans forcément compenser les coûts de gestion et les coûts humains.

Mme Christelle Thieffinne. Je voulais revenir sur la compensation à l’euro près. Pour la CFE‑CGC, ce sujet est important car il symbolise le fait que des politiques de l’État sont financées aujourd’hui par les comptes de la sécurité sociale. Cette notion de transparence implique des comptes clairs sur les transferts et les manques à gagner de chaque branche. Payer l’impôt et payer des cotisations, ce n’est pas la même chose. La notion de compensation à l’euro près est emblématique des politiques publiques de l’État par rapport à l’emploi, mais elle reste occultée.

Selon nous, le cœur du problème se rapporte à l’absence de croissance et à la désindustrialisation. C’est là que se trouvent le manque à gagner de nos politiques de sécurité sociale et la seule voie de retour à l’équilibre possible. Cela renvoie aux aides aux entreprises et aux politiques de l’emploi pour les jeunes et les plus âgés, de recherche, de soutien à la croissance économique. Nous ne sommes pas opposés aux aides aux entreprises à condition qu’elles soient accordées en toute transparence, et qu’elles soient contrôlées et évaluées. Or, ce n’est pas le cas, comme l’ont montré des travaux de la Cour des comptes et le rapport Bozio-Wasmer sur les politiques d’exonérations de cotisations sociales, qui évoque notamment des trappes à bas salaires. Ces politiques tirent le pays vers le bas. Elles relèvent de la responsabilité de l’État, mais aussi de celle des entreprises, notamment par rapport au partage de la valeur, puisque la baisse structurelle de la part des salaires dans la valeur ajoutée est synonyme de moindres cotisations.

Enfin, nous plaidons, comme les autres organisations syndicales, pour un projet de loi de financement de la sécurité sociale pluriannuel.

M. Léonard Guillemot. D’un mot, je dirai d’abord qu’il faut sortir la sécurité sociale de la logique purement comptable dans laquelle elle est enfermée. Il est temps de faire de la politique avec la sécurité sociale, et non contre elle. C’est une question de société. À travers elle se dessine la société que nous souhaitons.

De manière plus précise, il convient de distinguer dans les comptes ce qui est de l’ordre du fonctionnement et de l’investissement. Le fonctionnement ne doit pas générer de déficit, ou très peu. L’investissement social, au contraire, peut se le permettre, comme on peut créer du déficit lorsqu’il s’agit d’investir dans la prévention sanitaire, dans la famille, dans l’avenir. Il est indispensable de réinvestir dans la politique de la petite enfance car la branche famille doit permettre d’avoir demain une population active forte et un tissu socio-économique robuste. L’investissement social doit aller de pair avec une attention portée à l’équilibre des comptes de fonctionnement.

À cet égard, il serait utile d’examiner chaque prestation et chaque action publique en se demandant si elles relèvent du fonctionnement ou de l’investissement. De même, il convient de distinguer ce qui relève du contributif de ce qui relève de la solidarité nationale. La solidarité nationale peut être financée par l’impôt. Tout ce qui est contributif doit être lié à une contribution sur le travail et à l’ouverture de droits. Enfin, certaines techniques de financement sont bonnes pour l’économie, d’autres moins. À ce titre, nous sommes particulièrement opposés à la taxe sur la valeur ajoutée sociale.

Je rappelle que la sécurité sociale n’a pas vocation à être utilisée comme un instrument de politique de l’emploi, en baissant ou augmentant constamment les cotisations et les prestations pour agir sur le marché du travail. La Cour des comptes l’affirme depuis de nombreuses années : l’instrumentalisation de la sécurité sociale à des fins de politique de l’emploi, par le biais des allègements de cotisations, engendre des déficits en raison des manques à gagner. Parallèlement, cette stratégie a conduit les entreprises françaises à s’orienter vers des modèles à bas coût et des emplois à faible valeur ajoutée. La CFTC défend une approche radicalement inverse. Nous prônons une politique publique de l’emploi qui incite les entreprises à se positionner sur des segments à forte valeur ajoutée, et qui permette aux salariés d’accéder à des emplois de haut niveau.

S’agissant de la transparence des comptes, la complexité est une réalité, que ce soit entre les branches ou en matière de compensation. Même les plus grands spécialistes s’y perdent. Cette complexité se retrouve également entre les régimes de retraite. À ce titre, je mets en garde contre les mécanismes de compensation par lesquels le régime général viendrait combler les déficits importants d’autres systèmes. Tous ces mécanismes doivent être interrogés.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. J’aimerais aborder la gestion paritaire en vous demandant de nous exposer votre vision sur son avenir et vos propositions en la matière.

M. Éric Badonnel. La CFDT estime que la participation des partenaires sociaux à la gouvernance des organismes de sécurité sociale ne constitue pas un facteur d’incertitude budgétaire, ni même un facteur aggravant. Au contraire, leur engagement accru constitue une piste de réduction de ces incertitudes.

Cette participation, selon nous, est intrinsèquement liée au rôle structurant que le travail doit conserver dans la vie sociale du pays. Elle n’est pas conditionnée par le mode de financement des organismes. La légitimité des partenaires sociaux, et notamment des organisations syndicales, à siéger aux conseils et conseils d’administration des caisses ne dépend pas du caractère plus ou moins contributif du financement du risque couvert. La légitimité d’une confédération comme la CFDT à participer à cette gouvernance tient à sa nature même. Nous représentons les travailleurs du public comme du privé, puisque nous sommes le syndicat le plus représentatif dans les deux secteurs, ainsi que les professionnels qui œuvrent dans les différents secteurs d’activité concernés, et une multitude d’usagers de ces dispositifs. De ce fait, dans l’organisation même de nos travaux confédéraux, nous opérons une synthèse entre les attentes de ces parties prenantes. Cette position nous confère une perspective particulièrement intéressante du point de vue de l’intérêt général, nous permettant de contribuer à l’élaboration de propositions concrètes. Face à la complexité, cette capacité à formuler des solutions pragmatiques nous semble une contribution précieuse.

Dans cette perspective, nous nous plaçons résolument dans l’hypothèse d’un renforcement de la délégation de gestion aux partenaires sociaux. Comme cela a été dit, la branche maladie ne dispose pas d’un conseil d’administration, mais seulement d’un conseil. La loi du 13 août 2004 réformant la gouvernance de l’assurance maladie a présenté de nombreux avantages, notamment le renforcement de son positionnement dans les négociations conventionnelles avec les syndicats de professionnels de santé libéraux. Il ne s’agit pas de remettre en cause ces acquis, en particulier la délégation de pouvoir au directeur général de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie. Mais le rôle du conseil de cette branche pourrait sans doute être renforcé.

De même, la branche des accidents du travail et maladies professionnelles pourrait évoluer vers une logique de branche à part entière, avec une gouvernance adaptée. Nous constatons que la question des risques professionnels s’étend, notamment avec les risques psychosociaux et les troubles musculosquelettiques. Il y a matière à renforcer ce pilotage.

Enfin, la branche autonomie, dont la création a été annoncée, doit se déployer pleinement. Les enjeux du vieillissement se dressent devant nous à très court terme, si bien qu’une solution assurantielle n’est pas économiquement envisageable. La voie de la solidarité est seule praticable pour répondre, à l’horizon 2030, à ces défis et nous engager collectivement vers une société de la longévité en bonne santé.

En somme, nous pensons que la gouvernance associant les partenaires sociaux conserve sa légitimité. Elle ne découle pas de questions de financement, mais correspond à une capacité à gérer la complexité en formulant des propositions concrètes.

M. Joël Raffard. La CGT a joué un rôle central dans la création de la sécurité sociale. C’est pourquoi cette question revêt pour nous une importance capitale. Comme cela a été souligné, les réformes successives ont affaibli la gouvernance. Les conseils d’administration, nationaux comme locaux, ont perdu d’importantes prérogatives au fil des ans, tandis que la tutelle de l’État s’est fortement renforcée.

À notre sens, les prérogatives des conseils d’administration doivent rester aux mains des travailleurs. Or, la complexité de la gestion a pour effet d’éloigner les salariés et la population en général de ce système, qu’ils connaissent de moins en moins. Pour combler cette distance, un retour à l’élection des administrateurs des conseils d’administration est une mesure essentielle. Elle permettrait à la population de se saisir de cet enjeu, de choisir ses représentants et, à l’occasion d’une véritable campagne de communication, de mieux comprendre le fonctionnement et l’importance de la sécurité sociale. Ce serait une manière de reconnaître le bien-fondé de notre système en impliquant davantage les salariés dans sa gestion.

Au niveau local, la gestion des conseils d’administration par l’action sociale, la connaissance du terrain et la proximité des administrateurs mandatés sont précieuses. Elles permettent d’adapter les budgets et les règlements d’action sociale aux réalités territoriales.

Mme Christelle Thieffinne. La CFE‑CGC est attachée à un principe simple : ceux qui paient gouvernent. Lorsque le financement repose sur des cotisations salariales, les salariés sont en droit de participer à la gouvernance. La qualité de notre gestion est démontrée de façon flagrante dans tous les régimes complémentaires où le paritarisme est réel. Nous y prouvons notre efficacité, tant sur les questions financières que sur l’action sociale. Lorsque nous sommes à la gouvernance, que ce soit pour la sécurité sociale ou les complémentaires, nous abordons à la fois la source des financements, les équilibres financiers et les actions sociales. Nous démontrons notre sens des responsabilités et notre capacité à prendre des décisions, y compris dans les moments difficiles.

C’est pourquoi nous réclamons davantage de responsabilités pour les organisations syndicales, qui représentent le monde du travail et les salariés. Elles constituent une force de proposition, en particulier sur le terrain, dans les caisses territoriales.

La question s’est d’ailleurs posée très concrètement à propos de la Caisse nationale d’assurance vieillesse : faut-il que les partenaires sociaux en assurent seuls la direction ? Cette interrogation pourrait valoir, plus largement, pour les autres branches. Pour qu’une telle gouvernance fonctionne, nous posons deux conditions. Premièrement, nous devons pouvoir revoir les modes de pilotage. Nous considérons, par exemple, que le cadre annuel du projet de loi de financement de la sécurité sociale ne répond pas aux besoins. Des échéances pluriannuelles seraient appropriées. Deuxièmement, élément primordial pour la CFE‑CGC, nous ne pouvons accepter de prendre plus de responsabilités dans la gouvernance que si nous maîtrisons tous les leviers, et notamment les leviers de financement.

M. Léonard Guillemot. La CFTC est elle aussi attachée à une gestion paritaire. La démocratie sociale et la démocratie politique structurent la République française. Aujourd’hui, l’une de ces deux jambes est bien plus musclée que l’autre, ce qui nous fait boitiller. Il serait temps de redonner plus de force à la démocratie sociale, au moment où l’on entend une petite musique pour plus de fiscalisation et moins de paritarisme, qui ressemble fort à un désir de démocratie sociale censitaire.

Oui, les organisations syndicales et patronales doivent siéger dans les conseils d’administration. Oui, les conseils actuels doivent devenir de véritables conseils d’administration. Soyons attentifs aux fusions de caisses primaires et de caisses d’allocations familiales dans les départements, qui engendrent des caisses gérant deux risques, famille et maladie. Comme par hasard, ces fusions, prévues dans le code de la sécurité sociale, aboutissent à des caisses dotées de conseils, et non de conseils d’administration. J’interpelle le Parlement sur ce point.

Oui au renforcement de la démocratie sociale. Oui à la nomination des directeurs des caisses nationales et locales par les conseils d’administration. Oui à la présence avec voix délibérative au comité exécutif de la sécurité sociale des organisations syndicales, en tant que représentantes de la démocratie sociale.

Par ailleurs, la CFTC est farouchement opposée à l’intégration de l’Unedic et de l’Agirc-Arrco dans le périmètre du projet de loi de financement de la sécurité sociale, de même qu’elle s’oppose à la fusion du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale. La République fonctionne sur deux jambes, une démocratie politique et une démocratie sociale, et il convient de ne pas mélanger le régalien et le social.

Enfin, lors de la discussion sur la délégation permanente paritaire pour la retraite, il a été question de conférer davantage de responsabilités aux organisations syndicales dans un pilotage partagé. La CFTC y est naturellement disposée, comme elle le serait pour les autres branches. Mais, comme vient de le dire la représentante de la CFE‑CGC, à condition de pouvoir exercer pleinement ces responsabilités. S’il s’agit simplement de suivre des lettres de cadrage ou des plans d’action déjà rédigés, elle n’en voit pas l’intérêt.

Mme la présidente Annie Vidal. Je vous remercie pour la qualité de vos interventions.

31. Table ronde, ouverte à la presse, réunissant les organisations patronales : M. Patrick Martin, président, Mme Diane Milleron-Deperrois, directrice générale d’Axa santé et collectives et co-présidente de la commission protection sociale, Mme France Henry-Labordère, responsable du pôle social, Mme My‑Lan Nguyen, responsable du pôle affaires publiques, Mme Camilia M’Hamed-Saïd, conseillère auprès du président, et M. Antoine Bessière, chargé de mission protection sociale du Mouvement des entreprises de France (Medef) ; M. Amir Reza-Tofighi, président, M. Éric Chevée, vice-président en charge des affaires sociales, Mme Gwendoline Delamare-Deboutteville, directrice affaires sociales, et Mme Sandrine Bourgogne, secrétaire générale adjointe de la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME) ; M. Michel Picon, président, M. Christian Pineau, chef du service relations du travail, protection sociale et dialogue social, et Mme Thérèse Note, chargée des relations parlementaires de l’Union des entreprises de proximité (U2P) (mercredi 26 mars 2026)

La commission d’enquête auditionne M. Patrick Martin, président, Mme Diane Milleron-Deperrois, directrice générale d’Axa santé et collectives et co-présidente de la commission protection sociale, Mme France Henry-Labordère, responsable du pôle social, Mme My‑Lan Nguyen, responsable du pôle affaires publiques, Mme Camilia M’Hamed-Saïd, conseillère auprès du président, et M. Antoine Bessière, chargé de mission protection sociale du Mouvement des entreprises de France (Medef) ; M. Amir Reza-Tofighi, président, M. Éric Chevée, vice-président en charge des affaires sociales, Mme Gwendoline Delamare-Deboutteville, directrice affaires sociales, et Mme Sandrine Bourgogne, secrétaire générale adjointe de la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME) ; M. Michel Picon, président, M. Christian Pineau, chef du service relations du travail, protection sociale et dialogue social, et Mme Thérèse Note, chargée des relations parlementaires de l’Union des entreprises de proximité (U2P) ([31]).

Mme la présidente Annie Vidal. Notre commission d’enquête achève son cycle d’auditions en accueillant les forces sociales qui sont parties prenantes du paritarisme fondateur de la sécurité sociale. Après avoir entendu les organisations syndicales, nous recevons des représentants des organisations patronales. Je vous remercie, mesdames et messieurs, d’avoir répondu à notre convocation.

Un questionnaire vous a été remis par notre rapporteure. Toutes les questions qu’il contient ne pourront peut-être pas être abordées, mais je vous invite à transmettre tout élément que vous jugerez utile de porter à notre connaissance. Je rappelle simplement que nous nous penchons sur les incertitudes budgétaires en matière de sécurité sociale en nous fondant principalement, mais pas exclusivement, sur les rapports de certification annuelle de la Cour des comptes.

En tant qu’organisations participant à la gouvernance des caisses de sécurité sociale, comment évaluez-vous votre rôle dans les décisions budgétaires et comptables ? Disposez-vous, selon vous, de leviers réels dans le processus de décision ? Quelle part de responsabilité assumez-vous, par exemple, quand vous apprenez que la Cour des comptes ne parvient toujours pas à certifier les comptes de la branche famille ?

En second lieu, le système actuel, caractérisé par une forte présence de l’État, vous paraît-il plus performant ou, au contraire, plus faillible que le modèle antérieur fondé sur le paritarisme ? Cette présence de l’État est-elle à vos yeux une conséquence inéluctable du poids croissant de la fiscalité dans le financement des prestations sociales ?

M. Patrick Martin, Mme Diane Milleron-Deperrois, M. Amir Reza‑Tofighi, M. Éric Chevée et M. Michel Picon prêtent successivement serment.

M. Patrick Martin, président du Mouvement des entreprises de France. Nous sommes reconnaissants à la commission d’enquête de nous entendre sur un sujet de grande importance à nos yeux. Les dernières projections macroéconomiques qui ont servi à préparer la loi de financement de la sécurité sociale nous paraissent fondées, ce qui n’était pas le cas ces dernières années. J’en veux pour preuve l’exécution du budget 2025, dont les hypothèses macroéconomiques, ainsi que le niveau des dépenses et des recettes, sont conformes aux prévisions, avec toutefois une interrogation sur les rentrées de taxe sur la valeur ajoutée.

Les hypothèses qui fondent les budgets et, par voie de conséquence, leur exécution, sont naturellement affectées par un certain nombre d’aléas. Nous en avons la démonstration cruelle en ce moment avec la crise moyen-orientale et ses conséquences économiques. Nous nous inquiétons par ailleurs du niveau de tension des finances publiques, en termes de déficit et d’augmentation de la dette, qui atteint un niveau insoutenable. Ces éléments rendent impérieuse la nécessité de s’interroger sur le niveau des dépenses publiques et des dépenses de sécurité sociale en particulier.

Au fil des ans, le financement et la gouvernance de la protection sociale sont devenus de plus en plus confus. Je n’hésite pas à employer le terme de fiction pour qualifier la gouvernance, hormis dans certaines sphères dont la performance économique et financière est satisfaisante. Sur ce dernier point, je fais référence aux retraites complémentaires de l’Agirc‑Arrco, même si quelques passerelles établies en matière de financement dénaturent la pureté du modèle, ainsi qu’à Action logement, un organisme géré de manière exemplaire par les partenaires sociaux. Cependant, même au sein de l’Agirc‑Arrco, il existe de manière plus ou moins ostensible une contribution au financement de politiques publiques qui pourraient ne pas relever de son périmètre : l’Agence nationale de l’habitat, l’Agence nationale pour la rénovation urbaine ou encore le plan Action cœur de ville.

J’ai évoqué une forme de confusion ou de fiction à propos de la sécurité sociale. Les experts les plus avisés des finances publiques avouent qu’il est extrêmement compliqué de retracer l’origine des financements et d’identifier la réalité des décisionnaires. Au fil des ans, un certain nombre de dépenses qui relèvent normalement de la sécurité sociale, de l’assurance maladie en particulier, sont transférées vers les entreprises, donc vers les salariés. Sauf erreur, en additionnant ce qui a été transféré vers les complémentaires santé, ce sont plus de 8 milliards d’euros qui ont été déplacés, sans susciter beaucoup d’émoi.

Je pense également, en parlant de confusion, à l’assurance chômage, dont le modèle a été profondément dénaturé, à la fois en termes de réalité des responsabilités et de financement. Du fait des dernières décisions de l’État et du Parlement, 12 milliards d’euros sont ponctionnés. L’Unedic, comme d’autres, fait face à des injonctions contradictoires : il lui est demandé de réduire une dette qui atteint 60 milliards d’euros et de rééquilibrer ses comptes mais, dans le même temps, ce sont bien 12 milliards d’euros cumulés qui lui sont retirés. Il en devient d’autant plus difficile, voire impossible, d’atteindre les objectifs tout à fait salutaires de désendettement et d’équilibre.

Je pense aussi au régime des accidents du travail et des maladies professionnelles qui, au titre de sous-déclarations dont on serait bien en peine de vérifier l’exactitude, est lui aussi ponctionné tous les ans.

Je pense encore à France compétences dont la gouvernance est complètement dénaturée, puisque les principaux intéressés, les partenaires sociaux, sont de fait exclus des décisions. Cet organisme prend en charge un certain nombre de dépenses qui ne devraient pas lui incomber et, à l’inverse, ne parvient pas à faire face à des dépenses qui relèvent très exactement de son objet social.

Enfin, le débat sur l’apprentissage est totalement faussé en raison de l’idée répandue selon laquelle il coûterait cher aux finances publiques et bénéficierait aux seules entreprises. Je rappelle que l’apprentissage est financé à plus des deux tiers par les entreprises à travers la contribution unique à la formation professionnelle et à l’alternance. Par ailleurs, les entreprises rémunèrent les apprentis et prennent en charge leur tutorat.

À travers ces exemples, on voit un système devenu totalement opaque et inefficace, ce qui est un comble dans un pays où les prélèvements obligatoires atteignent un niveau record de 44 %, record historique mais aussi géographique par comparaison avec d’autres pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques. Nous ne savons plus comment financer 57 % des dépenses publiques. J’observe au passage que ce chiffre de 57 % est emblématique puisqu’il correspond à la part de nos concitoyens qui, en net, perçoivent plus de prestations qu’ils ne versent de contributions au régime. Ceci n’encourage probablement pas à la responsabilité.

Cette inefficacité se traduit par la dégradation de la compétitivité de l’économie et des entreprises françaises, la mauvaise tenue du marché de l’emploi et, surtout, la situation du pouvoir d’achat qui, sondage après sondage, reste légitimement la première préoccupation des citoyens. Elle conduit à des manœuvres d’évitement et à une perte de confiance dans la pérennité de nos régimes sociaux. Ainsi du régime des micro-entrepreneurs, dévoyé à bien des égards, précisément pour éviter un certain nombre de cotisations sociales. S’agissant de la perte de confiance, elle se traduit par le fait que les Français, les jeunes en particulier, ne croient plus dans l’avenir de nos régimes sociaux, en particulier des régimes de retraite.

Les partenaires sociaux assument leurs responsabilités. Il n’empêche que, dans leurs rangs, émerge une forme d’incompréhension, voire d’exaspération, due au fait que nous ne sommes pas en responsabilité comme nous le souhaiterions. Les partenaires sociaux appellent à une clarification des rôles de chacun, à une affectation sincère des charges et des emplois. Ils s’émeuvent de l’insuffisante prise en compte de la réalité de l’économie, des entreprises et de la compétition internationale. Tout ceci doit renvoyer à une remise à plat du niveau et du financement de la protection sociale. À cet égard, nous assumerons mieux et plus encore nos responsabilités.

M. Amir Reza-Tofighi, président de la Confédération des petites et moyennes entreprises. En guise de propos liminaire, qu’il me soit permis de partager avec la commission d’enquête trois considérations qui éclairent, je l’espère, nos positions et nos propositions.

Premièrement, nous nous trouvons face à un moment de vérité, qui commande d’appréhender la situation des comptes sociaux avec courage et lucidité. Notre système de protection sociale, qui est une conquête et une singularité française, a été conçu pour protéger les citoyens contre les risques majeurs de la vie. Il repose sur un principe de solidarité auquel les chefs d’entreprise, au premier rang desquels les représentants des très petites entreprises, des petites et moyennes entreprises, des entreprises de taille intermédiaire, sont profondément attachés. Il a aussi été imaginé dans un contexte économique et social où la question du financement ne se posait pas dans les mêmes conditions. Aujourd’hui, les équilibres démographiques se dégradent : l’espérance de vie augmente, ce dont nous devons nous réjouir, mais elle implique une croissance du nombre de retraités et des budgets consacrés à la dépendance. La natalité recule, ce qui est un facteur d’inquiétude majeur pour le financement de notre modèle social. De surcroît, ce financement repose encore largement sur le travail. Or, il n’est pas soutenable que la protection sociale de 70 millions de citoyens repose sur 26 millions d’actifs.

Le système s’est progressivement dévoyé. Il a dérivé et il cumule des déficits insoutenables. Nous avons étendu son périmètre sans toujours en mesurer les conséquences. Nous avons multiplié les droits, aussi légitimes soient-ils, sans poser la question des devoirs et de la soutenabilité budgétaire. Le congé de naissance est entré en vigueur dès le 1er janvier 2026 à la faveur d’un compromis parlementaire, mais sans considération financière, dans un contexte de déficits croissants. Le Ségur de la santé, quant à lui, a coûté 13 milliards d’euros par an, sans compensation par l’État.

Aujourd’hui, le déficit de la sécurité sociale est, de l’aveu même de la Cour des comptes, sur une trajectoire hors de contrôle. Cette situation n’est plus soutenable ni pour les finances publiques, ni pour les entreprises, ni pour nos concitoyens, ni pour les générations futures. Il faut avoir le courage de le dire : nous sommes allés trop loin. Il ne s’agit pas de remettre en cause notre modèle social, mais au contraire de le sauver. Pour cela, nous devons introduire davantage de responsabilité dans son fonctionnement, par des mesures comportementales claires, concrètes et responsables.

Il est nécessaire d’agir d’abord sur les arrêts de travail dont la spectaculaire progression, notamment chez les plus jeunes, désorganise les entreprises : + 30 % en quinze ans, + 60 % pour les arrêts courts, et + 90 % désormais pour les arrêts liés à un motif psychologique. Il faut revoir l’indemnisation des arrêts de travail, dont le coût atteint 17 milliards d’euros par an, et mieux encadrer les prescriptions.

Nous devons agir, ensuite, sur les affections de longue durée : en France, près de 20 % de la population est en affection de longue durée, contre environ 5 % en Allemagne. Sommes-nous si différents de nos voisins allemands, ou bien avons-nous progressivement élargi les critères sans rigueur suffisante ? Là aussi, nous devons recentrer le dispositif sur les situations les plus graves. La même exigence doit nous mobiliser concernant les dépenses de santé, le système étant parfois perçu comme un droit de tirage sans limite. Assumons des mécanismes de responsabilisation, comme le doublement des franchises médicales !

Il faut agir, enfin, sur les dépenses de retraite. Prenons la mesure des réalités démographiques et tirons-en toutes les conséquences pour préserver les générations futures, que ce soit sur l’âge de départ ou les règles d’indexation. Nous devons réintroduire de la responsabilité individuelle sans renoncer à la solidarité collective. Nous devons faire preuve de courage pour réformer un modèle à bout de souffle. C’est le moment de vérité auquel nous vous invitons, et auquel nous sommes prêts à prendre notre part.

Deuxièmement, notre gouvernance doit être profondément revue. Notre système de protection sociale a évolué depuis sa création. La place de l’État s’est considérablement renforcée, du fait de la fiscalisation croissante du financement, et la voix des partenaires sociaux s’est affaiblie. Contrairement à une petite musique qui prospère, les partenaires sociaux ne sont pas des opposants. Ils sont au contraire des acteurs responsables et engagés. Pourtant, leur parole est souvent ignorée. Elle n’est que consultative dans les instances mentionnées par la Cour des comptes.

À la CPME, nous pensons qu’il n’appartient pas aux entreprises de financer la solidarité, par exemple les dépenses de soins et les politiques familiales, mais à la solidarité nationale, donc à l’impôt. En revanche, il est légitime que les entreprises et les salariés soient mis à contribution dans la logique contributive, c’est-à-dire pour les accidents du travail, la retraite, le chômage. Et si les entreprises et les salariés financent ce domaine, ils doivent être en mesure de décider des règles, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui. Là où les partenaires sociaux sont en situation de responsabilité, comme à l’Agirc‑Arrco, les résultats sont au rendez-vous. À l’inverse, lorsque la gouvernance est centralisée, les décisions s’éloignent des réalités économiques et les déficits se creusent. Il faut redonner toute sa place au paritarisme lorsqu’il est justifié.

Troisièmement, le pilotage de notre système n’est plus à la hauteur des enjeux. Nous avons à relever un double défi : redonner du temps long et assurer un pilotage de très court terme. Nous avons besoin de temps long parce que le cadre annuel des lois de financement de la sécurité sociale montre ses limites, en dépit de l’introduction d’une programmation pluriannuelle indicative en 2022. Les budgets sont annuels alors que les dépenses obéissent à des tendances de long terme. Cette inadéquation explique pourquoi les prévisions sont régulièrement dépassées, non par mauvaise volonté, mais parce qu’un cadre annuel ne peut appréhender des dynamiques de fond, d’autant plus qu’elles sont percutées par des évolutions démographiques et financières profondes. Une trajectoire pluriannuelle crédible, lisible et opposable semble indispensable. Mais nous avons également besoin d’un pilotage de court terme, capable de réagir vite lorsque les dépenses explosent comme pour les arrêts de travail.

Les questions que vous nous posez sont légitimes. Elles appellent des décisions concrètes et courageuses, sans quoi nous nous retrouverons ici-même, l’année prochaine, à débattre des mêmes conclusions de la Cour des comptes. Cela suppose d’engager collectivement, avec courage, les réformes nécessaires, pour lesquelles nous sommes disposés à vous accompagner : limiter l’explosion des arrêts de travail, moderniser l’organisation des soins, optimiser la gestion des dépenses et assumer des mesures de responsabilisation. Ce sont des décisions difficiles, mais ne pas les prendre rendra la situation encore plus délicate demain.

Dans ce moment charnière, trois exigences doivent guider notre action. D’abord, avoir le courage de la vérité pour reconnaître que notre système a dérivé et qu’il doit être recentré sur sa vocation première. Ensuite, faire le pari d’une gouvernance rééquilibrée, qui redonne leur place aux partenaires sociaux. Enfin, imaginer un pilotage rénové, fondé sur la sincérité budgétaire, la visibilité financière et la responsabilité collective. C’est à ces conditions que nous pourrons préserver un modèle social auquel nos entreprises sont attachées.

Nous sommes prêts à prendre notre part dans le rétablissement des comptes publics. Nous le faisons tous les jours à travers nos entreprises, à travers les emplois qu’elles créent, à travers le développement de leur activité. Enfin, je tiens à rappeler que ce sont les parlementaires qui votent les budgets. Je regrette que certains empêchent de trouver des compromis sur des mesures indispensables au redressement des comptes sociaux.

M. Michel Picon, président de l’Union des entreprises de proximité. L’échange sur les incertitudes budgétaires en matière de sécurité sociale, auquel la commission d’enquête nous convie, doit être l’occasion d’évoquer la place et le rôle des partenaires sociaux dans la gouvernance et dans l’élaboration des lois de financement. Le questionnaire que vous nous avez adressé et vos propos introductifs posent les trois aspects principaux du sujet.

Premièrement, la certification des comptes du régime général résulte d’un travail mené en commun par les équipes des caisses nationales et la Cour des comptes. Cette campagne de certification permet d’évaluer les évolutions d’un exercice à l’autre, et de demander des explications sur l’absence ou le retard dans la mise en œuvre de mesures correctrices. Les administrateurs des caisses ont la possibilité, tout au long de l’année, de poser des questions. À la demande des conseils d’administration des caisses nationales du régime général, les représentants de la Cour des comptes exposent chaque année leur opinion sur les comptes des branches et des établissements publics. La manière dont les partenaires sociaux appréhendent la situation financière de la sécurité sociale est ainsi éclairée par les travaux de la Cour des comptes, qui nous sont évidemment indispensables.

Les partenaires sociaux peuvent également s’appuyer sur les travaux de la Commission des comptes de la sécurité sociale, qui servent de référence pour comprendre la situation financière, et qui présentent des résultats passés et des prévisions. Ces travaux autorisent les organisations syndicales de salariés et d’employeurs à formuler un avis éclairé sur les mesures envisagées dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, tout en ayant conscience que sa construction se déroule dans un contexte riche d’incertitudes.

Les budgets de l’Agirc‑Arrco et de l’Unedic n’entrent pas dans le périmètre des lois de financement, pas plus que celui d’Action logement. Il est impératif, selon nous, que cette disposition perdure, sous peine de remettre totalement en cause le rôle et l’action des partenaires sociaux. Une dilution de ces couvertures dans le grand tout que constitue une loi de financement serait particulièrement dommageable. Nous perdrions en visibilité et en lisibilité.

Deuxièmement, le dynamisme paritaire suppose que les acteurs assument pleinement leurs responsabilités en matière de gouvernance. C’est particulièrement vrai dans les domaines relevant de leur compétence exclusive. L’exemple le plus significatif, à cet égard, est celui des retraites complémentaires de l’Agirc‑Arrco. Je rejoins ce qui vient d’être dit sur le caractère exemplaire de la gestion de cet organisme. On peut également citer l’assurance chômage, même si les négociations et les décisions sont encadrées par la lettre de cadrage.

Le dynamisme de la négociation collective tient aussi au paritarisme de gestion. Là encore, il convient d’introduire une distinction. Si, pour les retraites complémentaires, les partenaires sociaux disposent d’une totale liberté, ce n’est pas le cas pour les régimes généraux. Certes, les conseils d’administration expriment des avis et peuvent s’opposer à une décision, mais leur vote ne s’impose pas aux pouvoirs publics, qui n’en tiennent pas toujours compte.

Pour l’U2P, le maintien du paritarisme au sein des caisses de sécurité sociale permet d’associer les corps intermédiaires. Les administrateurs jouent un rôle de contrepoids politique et administratif. Pour la seule U2P, plus d’un millier de représentants siègent dans l’ensemble des branches, au niveau national comme dans les territoires, auxquels s’ajoutent 300 représentants dans les quinze déclinaisons territoriales du Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants. Le paritarisme doit être défendu. L’U2P mène un combat pour que la représentation des petites entreprises soit renforcée.

Troisièmement, il faut s’interroger sur l’avenir du système paritaire de gestion. Depuis 1945, les financements de la sécurité sociale se sont diversifiés, notamment avec la contribution sociale généralisée et la contribution pour le remboursement de la dette sociale. La montée en charge des allègements de cotisations, au cours des trente dernières années, a eu pour contrepartie une augmentation de la part du financement assuré par les impôts et taxes affectées à la protection sociale, en particulier pour la branche maladie. Cependant, la contribution sociale généralisée, qui pourvoit environ un quart des ressources du régime général, tire 90 % de son rendement des revenus du travail, ce qui a un effet économique semblable à une cotisation sociale. Ainsi, la diversification des ressources ne remet pas en cause, de notre point de vue, la présence des partenaires sociaux. En outre, leur présence constitue un rempart contre l’intégration des dépenses de sécurité sociale dans le budget de l’État.

Selon le code du travail, les organisations de salariés et d’employeurs définissent annuellement, indépendamment des saisines du gouvernement, un agenda économique et social paritaire contribuant au dialogue social. Elles se sont accordées récemment sur quatre nouveaux sujets, parmi lesquels le financement de la protection sociale à court, moyen et long terme, et les leviers permettant d’augmenter les salaires sans affaiblir notre compétitivité, sous réserve que cette discussion ne soit pas contrainte par une lettre de cadrage gouvernemental.

L’U2P porte des propositions sur le financement de la protection sociale depuis longtemps. Nous partageons le point de vue des autres organisations patronales sur la nécessité d’accroître la responsabilité de tous les acteurs, et nous estimons opportun de renforcer la liberté de contracter entre partenaires sociaux. Sur le sujet du financement des retraites, par exemple, qui est un sujet mécanique et mathématique, il nous semble que plus le pouvoir politique s’en éloignera, mieux il sera résolu. Il est malheureusement utilisé à des fins de déstabilisation préjudiciables pour tous.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Au-delà de la question du financement, auquel on ne saurait échapper, notre commission d’enquête s’efforce de montrer comment la gestion de la sécurité sociale, entre le moment du prélèvement et celui de l’allocation, peut être améliorée. Nous nous appuyons sur les rapports de certification et les rapports d’application de la Cour des comptes, car ils sont convergents depuis de nombreuses années. La non-certification des comptes de la branche famille depuis trois ans fonde notre légitimité.

Au fil de nos auditions, le schéma de fonctionnement de cette énorme machine de près de 700 milliards d’euros s’est un peu éclairé. Nous sommes allés loin dans la technique, notamment à propos des systèmes d’information, dont nous avons été en mesure de montrer qu’ils portent une part de responsabilité en raison de leur obsolescence, de leur non-congruence, voire de leur inefficacité. On l’a vu récemment avec les indemnités journalières, où s’est révélé à la fois un problème de financement et une défaillance du logiciel. La Cour des comptes insiste sur le contrôle interne. À l’image de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, qui ne dispose pas d’indicateur de risque résiduel, ce contrôle interne manque parfois de maturité.

Nous ne pouvions terminer ce cycle d’auditions sans avoir recueilli le point de vue des organisations patronales, compte tenu de leur rôle dans la cogestion et du poids de l’histoire. Plusieurs paramètres concomitants compliquent la situation : la part croissante de la fiscalisation du budget, qui impacte tous les citoyens ; la distorsion entre les impôts et taxes affectées à la protection sociale et la contribution du travail, qui est lourde ; un climat d’incertitude internationale. Depuis cinquante ans, une crise survient presque à chaque décennie pour miner les équilibres péniblement trouvés. En outre, la désindustrialisation rend les taux de prélèvement insupportables. Même si nous augmentions les allègements, il faudrait les compenser, et ce qui n’est pas payé d’une main doit l’être de l’autre.

Nous avons également relevé un manque de transparence dans les transferts entre branches. Par exemple, il était question de prélever 4,3 milliards sur l’assurance chômage pour la branche maladie. Par principe, nous ne pouvons tolérer ces mécanismes de vases communicants, qui reviennent à déshabiller Pierre pour habiller Paul, et ne font que dissimuler les difficultés de la branche maladie.

Enfin, le revenu médian en France est de 2 100 euros par mois. Un tel montant n’est pas synonyme de franche richesse. Il met en évidence la difficulté pour nos concitoyens d’absorber davantage de prélèvements. Il en va de même pour les entreprises, dont les marges de manœuvre sont fines, et qui peinent à se projeter dans l’avenir, donc à investir.

Cette table ronde nous semble importante pour réfléchir aux équilibres à trouver, y compris dans la gestion paritaire. J’aimerais vous entendre sur la certification des comptes : de quelle manière inscrivez-vous ce mécanisme dans vos réflexions et vos propositions ? Plus généralement, la gestion actuelle de la sécurité sociale vous semble-t-elle appropriée ? Avant de discuter de la part des entreprises dans le financement de la protection sociale, que faire pour alléger la charge administrative inhérente à la gestion de ces 700 milliards d’euros ?

M. Patrick Martin. À propos de la protection sociale, on a tendance à parler d’une forme de gestion de la pénurie, mais jamais de la création de richesse. Vous avez rappelé le niveau moyen des rémunérations en France. Il est le signe de notre déclassement progressif, y compris par rapport à nos voisins européens. En amont de toutes nos discussions, il importe de s’interroger sur la croissance en France. Cet enjeu recouvre principalement deux sujets : le taux d’emploi et l’investissement.

Concernant le taux d’emploi, le signal envoyé par la suspension des réformes des retraites est dramatique. Je rappelle que même les organisations syndicales, si je ne me trompe pas, ne l’ont pas réclamée. Ce signal est terrible en termes d’impact sur les finances publiques, mais aussi par son effet macroéconomique, qui représentait la moitié du rendement attendu de la réforme. Pour compenser l’impact financier de cette suspension, il a été nécessaire de renoncer, au moins temporairement, à des mesures fiscales telles que la baisse de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises. Le jeu de vases communicants entre le projet de loi de financement de la sécurité sociale et le projet de loi de finances est fatal. Il nuit à la compétitivité des entreprises françaises et à l’attractivité de notre pays en matière d’investissement. Si nous ne créons pas de richesse à travers le taux d’emploi, nous ne serons pas en mesure d’assurer la viabilité de la protection sociale.

L’investissement est le deuxième levier de la croissance. Un certain nombre de mesures récentes, qui s’ajoutent à d’autres plus anciennes, dissuadent l’investissement en France, qu’il provienne des résidents ou des étrangers. Nous commençons à percevoir, de manière significative, la traduction chiffrée de ces décisions.

En somme, il est bien entendu nécessaire de s’interroger sur les moyens d’améliorer l’efficience de nos régimes de protection sociale. Mais il faut, au préalable, mettre sur la table la question de la création de richesse.

Mme Diane Milleron-Deperrois, directrice générale d’Axa santé et collectives et co-présidente de la commission protection sociale du Mouvement des entreprises de France. La certification par la Cour des comptes est un outil utile. Elle apporte de la transparence. Ainsi, la non-certification des comptes de la branche famille interroge quant à ses missions, et montre que certaines d’entre elles s’éloignent de sa vocation première.

Au-delà de ces enjeux de lisibilité, il est nécessaire de revoir le système en s’interrogeant sur la distinction entre ce qui relève véritablement du travail, c’est-à-dire les cotisations, et ce qui relève de la solidarité nationale, autrement dit de l’impôt. Cela fait partie des travaux que nous souhaitons poursuivre afin de mettre en perspective le financement d’un système de protection sociale auquel nous restons attachés.

M. Amir Reza-Tofighi. Votre remarque, madame la rapporteure, sur le revenu médian, met en évidence une réalité : nous payons aujourd’hui les choix collectifs faits depuis des dizaines d’années. Nous nous sommes habitués à l’idée que le travail devait financer notre modèle social. À chaque fois qu’un sujet se présente, on lève une cotisation supplémentaire. L’année dernière encore, un prélèvement a été ajouté, le versement mobilité régional et rural, qui représente une contribution de 0,15 % de la masse salariale. Où ce nouveau prélèvement va-t-il se répercuter ? Sur les salaires.

À travers ces choix, nous avons appauvri une classe d’actifs. Les jeunes actifs, aujourd’hui, sont les grands sacrifiés du système parce qu’ils sont minoritaires et qu’ils sont les premiers visés par les prélèvements. Ne nous étonnons pas, ensuite, que les salariés ne gagnent plus assez d’argent et que les entrepreneurs ne puissent les payer davantage. Nous sommes en train de construire une société de salariés pauvres. La promesse républicaine selon laquelle on peut s’élever par le travail est de moins en moins tenue. Il n’est pas vrai, aujourd’hui, qu’un jeune vivra mieux que ses parents.

À l’inverse, nous protégeons davantage les retraités. Lorsque nous indexons leurs pensions, la charge incombe en fin de compte aux actifs. C’est pourquoi j’insiste sur le courage : il est indispensable de cesser d’imposer systématiquement de nouvelles taxes sur les salaires ; il faut arrêter de sacrifier les actifs et redonner du pouvoir d’achat aux forces vives du pays.

M. Éric Chevée, vice-président en charge des affaires sociales de la Confédération des petites et moyennes entreprises. Je crois comprendre, madame la rapporteure, l’idée sous-jacente à votre question sur la certification par la Cour des comptes et ses conséquences sur la gouvernance. La Cour des comptes intervient chaque année et elle émet de fortes réserves. Pourtant, la vie continue, donnant l’impression que les constats de cette institution n’ont aucun impact sur le pilotage et la gestion quotidienne de la protection sociale. Ce n’est pas exact. Lorsque nos mandataires sont confrontés à une réserve de la Cour des comptes, celle-ci constitue un point d’appui majeur pour formuler des remarques et tenter d’influencer les décisions. En réalité, nous nous assurons que ces observations sont prises en compte.

Il faut cependant resituer le contexte. La réforme fondamentale de 1995 a fait perdre aux partenaires sociaux la maîtrise de la gouvernance directe. Celle-ci a été remplacée par la loi de financement de la sécurité sociale et par une administration centralisée. Nous en avons une illustration ce matin même puisqu’une nouvelle directrice générale de la Caisse nationale des allocations familiales vient d’être nommée en Conseil des ministres, et non choisie par les partenaires sociaux comme c’est le cas pour l’Agirc‑Arrco.

Nous assumons notre part de responsabilité. Nos représentants au sein des conseils d’administration assument la leur. Néanmoins, les décisions sont prises soit dans le cadre de la loi de financement, soit par les administrations, qui tirent parti de la complexité du système. Vous avez raison de le souligner : cette complexité, à la fois systémique et technique, engendre une opacité que la Cour des comptes dénonce régulièrement. La non-certification des comptes de la Caisse nationale des allocations familiales provient de l’inexactitude des données entrantes, c’est-à-dire des déclarations des bénéficiaires. La complexité permet à la machine de s’autogouverner. C’est un problème.

Lorsque nous, partenaires sociaux, avons la responsabilité des dispositifs que nous mettons en place, nous l’assumons pleinement et nous veillons à respecter des règles d’or ou, à tout le moins, des équilibres. Et nous y parvenons. C’est la raison pour laquelle la CPME considère que tout ce qui est en lien direct avec le travail doit relever de notre seule responsabilité, sous réserve bien sûr des indications des représentants de la nation. C’est ainsi que les huit partenaires sociaux, syndicats et patronat, ont unanimement demandé, dans un accord national interprofessionnel de 2023, la gestion du régime des accidents du travail et des maladies professionnelles. Nous sommes convaincus d’être en mesure de faire mieux sur ce sujet qu’une simple sous-commission de la Caisse nationale de l’assurance maladie.

Si les comptes de l’Agirc‑Arrco n’étaient pas certifiés, cela ferait sans doute quelques vagues. Ils le sont, et nous veillerons scrupuleusement à ce qu’il en soit ainsi à l’avenir. Concernant l’Unedic, la problématique est quelque peu différente puisque ce régime ne relève pas de la sécurité sociale. Si le système de l’assurance chômage doit demeurer assurantiel, alors il doit rester aux mains des partenaires sociaux, qui se mettront d’accord pour gouverner un régime équilibré. Aujourd’hui, il est demandé aux partenaires sociaux de gérer des dispositifs de solidarité au sein même de ce régime assurantiel, ce qui n’est pas sa vocation. Il est sans doute nécessaire de clarifier les objectifs et les responsabilités de chacun, et d’adapter la gouvernance aux buts recherchés.

M. Michel Picon. Je voudrais revenir sur un sujet connexe : celui du travail, de la démographie et du poids du financement de notre protection sociale sur les seuls actifs. La priorité des priorités est le taux d’emploi, notamment celui des plus jeunes. Aujourd’hui, 1,3 million de jeunes gens ne sont ni en emploi, ni en études, ni en formation. Nous devons appréhender cette réalité comme on le ferait d’une grande cause nationale, et bâtir une sorte de plan Marshall, car nous ne pouvons pas laisser une partie de notre jeunesse dans l’inactivité, au risque qu’elle y demeure.

Comme dit précédemment, je déplore le mauvais signal envoyé par la suspension de la réforme des retraites. Représentant les petites entreprises, je sais combien il est difficile de mobiliser les moyens nécessaires pour que nos salariés, qui exercent parfois des métiers pénibles, travaillent un peu plus longtemps et dans de bonnes conditions. Cependant, personne ne peut nier, au vu de notre démographie, que les travailleurs devront prolonger leur vie active. Renoncer à la réforme des retraites, c’est faire croire aux Français qu’il existe de l’argent magique. Cette décision pèsera lourdement, y compris sur notre régime de protection sociale, car viendra le moment où nous ne pourrons plus le financer. C’est pourquoi j’insiste : l’amélioration du taux d’emploi des jeunes et des plus âgés est la priorité des priorités.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Permettez-moi de clarifier mon propos portant sur le salaire médian. Je suis consciente que de nombreuses entreprises souhaiteraient être en mesure d’augmenter la rémunération de leurs collaborateurs. Je faisais référence aux 150 milliards d’euros qui correspondent à la cinquantaine, voire plus puisque la liste n’est pas exhaustive, d’aides ou de prestations non contributives. La paupérisation entraîne la paupérisation, et nous arrivons à un point où certains pourraient juger notre système de protection universelle quelque peu injuste.

La question du financement de la protection sociale déborde le cadre de cette commission d’enquête. Mais nous savons bien qu’elle court en filigrane tout au long de nos échanges. Comment transformer le cercle vicieux en spirale vertueuse ? Je partage vos vues sur la nécessité de réindustrialiser, de protéger la production de richesse et de viser un taux d’emploi bien supérieur. Sauf erreur de ma part, si l’on rapporte le nombre d’actifs au travail à la population française, le pic remonte à 1982. Depuis cette période, cette proportion diminue, et c’est en partie ce que la réforme de 1996 a tenté d’amortir. Je vous rejoins également sur le fait que notre système pénalise tous les actifs, en particulier les jeunes et les plus âgés.

J’en reviens à la gestion de la protection sociale. Quelles pistes identifiez-vous pour l’améliorer ? Pensez-vous nécessaire d’envisager d’autres modalités de cogestion ? J’ai entendu le souhait de vos organisations concernant la branche des accidents du travail et des maladies professionnelles. À cet égard, l’ancien médecin que je suis considère que la gestion serait sensiblement améliorée avec des procédures simplifiées, une meilleure formation des médecins sur la notion de maladie professionnelle, et une lutte plus efficace contre le travail dissimulé. Ce dernier point m’amène à vous interroger sur les indus, frauduleux ou non, qui grèvent les comptes de la sécurité sociale.

M. Patrick Martin. J’ai omis de mentionner dans mon propos liminaire un régime qui, certes, n’entre pas dans le périmètre de vos travaux, mais qui mérite d’être évoqué. L’Association pour la gestion du régime de garantie des créances des salariés, intégralement financé par des cotisations patronales et géré par le patronat, assure aux salariés des entreprises en procédure collective le régime le plus généreux d’Europe, qui le restera jusqu’au jour où les entreprises ne pourront plus acquitter les cotisations afférentes. Il fournit, en attendant, une énième démonstration de la capacité des partenaires sociaux, en l’occurrence le patronat, à assumer leurs responsabilités sociales avec une grande efficacité.

Ce n’est évidemment pas un hasard si vous avez évoqué l’année 1982 : c’est la mise en place de la retraite à 60 ans. Ce dont nous parlons aujourd’hui, à savoir l’alourdissement et la complexification de nos dépenses et de nos gouvernances des régimes sociaux, n’en est que la résultante. Par la suite, la réforme des 35 heures a créé une usine à gaz destinée à compenser les surcoûts liés à la réduction du temps de travail. À la fin, les conséquences sont les mêmes : c’est le taux d’emploi qui se dégrade.

Au terme des six précédentes réformes du système des retraites, nous avions laborieusement réussi à dépasser le taux d’emploi moyen européen pour les 55‑60 ans. De plus, les premiers résultats de la dernière réforme montraient une accélération de l’augmentation du taux d’emploi des 60‑64 ans, tranche d’âge pour laquelle la France est très en retard. Il est incroyable que l’on prenne des mesures courageuses, peut-être électoralement dangereuses, pour les abroger ensuite.

Le taux d’emploi des jeunes gens en France s’établit à 35 %. Il est de 51 % en Allemagne et de 75 % aux Pays-Bas, qui ne sont pas des pays socialement épouvantables. Notre taux de chômage des jeunes gens atteint 21 %, contre 3,2 % en Suisse. Nous avons un certain nombre d’évidences sous les yeux. Dès lors, il est certes important de s’interroger sur la gestion et la gouvernance des régimes, mais il nous paraît indispensable de poser les bonnes questions, qui sont de nature économique et se situent en amont de toutes ces réflexions.

Présidence de M. David Magnier, secrétaire.

Mme Diane Milleron-Deperrois. À propos de la réindustrialisation, il n’est pas inutile de rappeler que les allègements généraux ont été créés afin de retrouver de la compétitivité sur certaines cibles. Ce sujet de la compétitivité est central. Il n’est pas indépendant des enjeux de la protection sociale. Nous appelons à une remise à plat du système pour distinguer ce qui relève du travail et de la cotisation, de ce qui relève de l’impôt et de la solidarité.

Dans le questionnaire transmis par la commission d’enquête, il est question des systèmes bismarckien et beveridgien. Je pense très important de se mettre au travail sur ce point, car cela conditionne tous les sujets liés à la soutenabilité du financement de la protection sociale. L’autre grand chantier est celui de la gouvernance et de ses règles. M. Martin a fait allusion à la règle d’or qui existe dans certaines gestions paritaires, notamment à l’Agirc‑Arrco. Nous pensons qu’il serait pertinent de généraliser ces règles de pilotage.

M. Amir Reza‑Tofighi. Nous parlons de gouvernance et, en parallèle, de financement parce que les deux sujets sont étroitement liés. Lorsqu’il s’agit de droits contributifs, il est parfaitement normal que la gestion soit confiée aux partenaires sociaux avec des règles d’équilibre et de projection à long terme : les payeurs sont les décideurs. En revanche, pour les droits non contributifs, notre rôle se limite à fournir des conseils en tant que corps intermédiaire, mais il ne nous appartient ni de payer, ni de décider. Si les salariés gagnent de moins en moins, c’est précisément parce qu’il leur est demandé de financer la protection sociale de tous les Français.

La réindustrialisation exige du temps long et des mesures courageuses. La baisse de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises pouvait contribuer à cet effort car nos problèmes de désindustrialisation sont liés à la fiscalité et à une compétitivité insuffisante. Nos impôts de production représentent le double de la moyenne européenne, et six fois ceux de l’Allemagne. L’annulation de la baisse de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, qui était prévue au budget, constitue donc un frein supplémentaire à la réindustrialisation.

Les entreprises ont besoin de visibilité. Comment se projeter dans des investissements qui prennent parfois des années à produire leurs effets, face à des incertitudes budgétaires permanentes et à la menace de nouveaux impôts ? Réindustrialiser, c’est se mettre à niveau sur la fiscalité et réduire les contraintes normatives qui entravent la création d’usines. L’économie forme un tout. Elle réclame une cohérence dans les mesures politiques pour que les entreprises puissent se projeter, investir et créer de l’emploi en France.

M. Michel Picon. L’U2P considère, je l’ai dit, que le paritarisme doit être renforcé, parce que les décisions prises sont trop souvent le fruit d’une opposition entre considérations techniques et politiques. Les assurances sociales sont un domaine technique. Si les considérations politiques, portées par l’exécutif ou le législatif, ne l’emportaient pas systématiquement, la situation des comptes sociaux de notre pays serait, à mon sens, plus proche des réalités. Je ne prétends pas que les partenaires sociaux s’exonèrent de toute considération politique. Néanmoins, nous parvenons presque toujours à trouver la voie de la sagesse et de l’équilibre.

Partout où cela est possible, il faut renforcer la responsabilité des partenaires sociaux en leur donnant les clefs de la gouvernance, non pas sans contrôle mais avec un impératif d’équilibre, comme pour l’assurance chômage. L’Unedic verrait ses comptes à l’équilibre et sa dette effacée si l’État, par des ponctions régulières, n’entravait pas ses efforts.

Les partenaires sociaux sont capables de parvenir à un équilibre que le Parlement, hélas, n’est plus en mesure de trouver, parce que les considérations techniques procédant de l’analyse assurantielle du sujet sont délaissées au profit de considérations politiques, aux sens noble et moins noble du terme.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. J’aimerais vous demander, pour clore cette audition, une synthèse de vos réflexions sur la simplification du système. La simplification, en effet, représente un enjeu majeur étant donné la quantité et la variété des prélèvements et des prestations. L’allocation sociale unique, qui vise à regrouper plusieurs prestations, devrait faire prochainement l’objet d’un débat au Parlement. Ce dispositif n’est pas sans ambiguïté puisqu’il ne distingue pas précisément ce qui relève du substitut au revenu et ce qui relève du complément de revenu. Sans oublier, naturellement, que la question de son financement reste entière !

Une autre ambiguïté, notamment dans les branches maladie et vieillesse, concerne les intermédiaires entre l’usager et l’administration : les professionnels de santé pour la maladie, les établissements médico-sociaux pour la dépendance. Cette situation où des acteurs libéraux se voient confier des délégations de service public, tout en étant soumis à des enveloppes contraintes, des blocages de prix et des négociations conventionnelles parfois au point mort, comme nous l’avons vu cet hiver, est problématique. Les représentants patronaux des établissements médico-sociaux à but lucratif, par exemple, se plaignent du manque de visibilité. Je pense aussi au domaine du médicament, qui devient chaque année une variable d’ajustement budgétaire.

Puisque nous parvenons au terme de notre cycle d’auditions, permettez-moi de sortir un instant de la neutralité que j’ai observée tout au long de nos travaux. Je suis convaincue qu’il n’est pas possible de faire cohabiter un système conventionnel d’un côté et un système économique marchand de l’autre. De même, il importe de lever la confusion entre le contributif et le non-contributif. Toutes ces ambiguïtés, fruits de l’histoire, nous ont conduits à limiter l’action à une gestion de la pénurie.

M. Patrick Martin. Il convient, dans un premier temps, de contenir la propension de l’État français à élargir sa sphère d’influence. Si la sphère publique était efficiente, cela se saurait. Je n’adhère pas à la caricature d’un État et de services publics systématiquement défaillants, mais il faut commencer par redéfinir les rôles de chacun.

J’observe que les travaux ont repris autour de la « grande sécu » et de l’idée d’un régime universel de retraite. Intellectuellement, cette dernière est séduisante et pourrait faciliter la mobilité. L’expérience a montré que sa mise en place était impossible. Nous souhaitons que le système conserve ses trois piliers : fonction publique, professions libérales et indépendants, et salariés du secteur privé.

Nous souhaitons que l’État assume ses décisions et mette en œuvre les lois, comme l’accord national interprofessionnel sur la santé au travail figurant dans la loi visant à renforcer la prévention en santé au travail votée en août 2021. Il a fallu quatre ans pour qu’un décret soit pris, pour permettre aux infirmiers d’exécuter certaines tâches. Le décret autorisant les médecins de ville à en effectuer d’autres, lui, n’a toujours pas été publié.

En termes de répartition des rôles, nous avons les idées claires. Notre légitimité s’exerce sur les retraites des salariés du secteur privé, sur l’assurance chômage, et sur les accidents du travail et les maladies professionnelles. Nous ne sommes pas indifférents à la branche famille, mais notre implication ne doit pas être la même qu’aujourd’hui, ni en termes de financement ni de gouvernance.

Le financement de notre protection sociale étant à bout de souffle, il est urgent de clarifier les choses en revenant à une forme de paritarisme pur, sous contraintes, comme c’est le cas à l’Agirc‑Arrco ou pour Action logement, avec des règles d’or et des trajectoires de retour à l’équilibre. Les financements doivent être clarifiés et fléchés. Sans cet effort de répartition des rôles, de responsabilisation des acteurs et d’élaboration de trajectoires d’équilibre financier et de désendettement, plus personne ne croira en nos régimes sociaux. Les manœuvres de contournement déjà à l’œuvre, notamment avec le micro-entreprenariat, témoignent du caractère impératif de cette orientation.

Enfin, il est temps d’ouvrir, sans posture dogmatique, un certain nombre de chantiers, à commencer par celui de la retraite par capitalisation. À cet égard, je dénonce cette forme d’hypocrisie qui consiste pour certains à s’opposer avec virulence à l’instauration d’un régime de retraites par capitalisation dans le secteur privé, alors que les mêmes les gèrent dans le secteur public, d’ailleurs de manière assez efficace.

M. Amir Reza‑Tofighi. Je souscris aux propos qui viennent d’être tenus sur la responsabilisation, essentielle pour sauver le modèle. On a pu voir, lors des débats budgétaires, à quel point toute rationalité disparaît dès que l’on aborde le sujet des franchises médicales.

La CPME est favorable à un modèle reposant sur deux bases, une base financée par la solidarité nationale et une base complémentaire financée par les systèmes privés. Nous avons apporté la preuve de notre capacité à gérer les régimes complémentaires. Quant aux systèmes entièrement contributifs, nous devons les piloter intégralement en nous appuyant sur une règle de gestion qui nous prémunisse contre toute forme de dérive déficitaire.

M. Michel Picon. Permettez-moi d’ajouter trois points. D’abord, il importe de ne plus faire des professionnels de santé libéraux une variable d’ajustement. Je pense aux infirmiers qui financent une partie des soins qu’ils produisent. Ils sont trop souvent pointés du doigt comme responsables de dérives, notamment en raison des indemnités de déplacement, alors que la responsabilité doit être partagée par tous, y compris par les usagers.

Ensuite, je rappelle que l’hôpital public représente la part la plus importante des dépenses de l’assurance maladie. Cette dépense est le fruit d’une suradministration instaurée au détriment du soin. Nous avons un système de soins exemplaire par sa qualité, mais nous pourrions soigner tout aussi bien avec moins de dépenses administratives. Près d’un tiers des effectifs hospitaliers travaillent dans les services administratifs. À cet égard, il est permis de s’interroger sur l’absence d’impact des progrès informatiques et de l’intelligence artificielle.

Enfin, cessons d’utiliser les régimes de complémentaire santé comme une autre variable d’ajustement, qu’ils soient gérés par des groupes de protection sociale, des assureurs ou des mutuelles. Lorsque l’État y déverse 8 milliards d’euros de charges supplémentaires, les entreprises en pâtissent à la fin. Les entreprises, c’est-à-dire leurs actionnaires mais aussi leurs salariés, parce que ces 8 milliards d’euros sont autant de marge de manœuvre en moins pour revaloriser les salaires.

Nous sommes entrés dans un cercle vicieux où, pour combler des trous ici, on en creuse ailleurs. Il est urgent de revoir, si nous souhaitons le pérenniser, l’ensemble de ce modèle social que beaucoup nous envient.

M. David Magnier, président. La commission d’enquête vous remercie, mesdames et messieurs. Elle examinera avec intérêt les éléments complémentaires que vous jugerez pertinent de porter à sa connaissance.