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Article liminaire
Recettes, dépenses et solde
des administrations de sécurité sociale pour l’année 2025

Supprimé par la commission

Cet article retrace les recettes, les dépenses et le solde des administrations de sécurité sociale (Asso) pour l’année à laquelle se rapporte le projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale (Placss).

À la différence des autres mesures des lois de financement de la sécurité sociale (LFSS), et en particulier des tableaux d’équilibre, son périmètre ne se limite pas aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale (Robss), au Fonds de solidarité vieillesse (FSV) et à leurs satellites, mais inclut l’ensemble des Asso.

En 2025, sur cet agrégat résultant des conventions statistiques européennes, est observé un déficit de 0,2 point en volume, pour des ressources et des charges atteignant 26,6 points et 26,8 points de produit intérieur brut (PIB) ; cela correspond à un résultat négatif de 6,7 milliards d’euros en valeur.

I. Le retour d’un dÉficit sur un pÉrimÈtre plus large que celui des cinq branches des rÉgimes et de leurs satellites

Comme ceux afférents aux trois exercices précédents, le Placss pour 2025 comporte un article de synthèse (A) sur un champ distinct de celui des Robss, du FSV et de certains autres organismes dont il est fait mention dans les autres articles (B).

A. Une information rÉcemment enrichie

Avant l’entrée en vigueur de la loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, le deuxième alinéa du II de l’article L.O 111-3 du code de la sécurité sociale et le premier alinéa de l’article 7 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (LOPGFP) disposaient que les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale (LFRSS), à l’instar des lois de finances de l’année et des lois de finances rectificatives (LFR) mais à la différence des lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) de l’année, « compren[ai]ent un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant, pour l’année [...], l’état des prévisions de solde structurel et effectif de l’ensemble des administrations publiques ».

Cette mise de l’article liminaire des LFRSS à la maille des administrations publiques (APU) était motivée par le fait qu’il était envisageable qu’un tel véhicule rectificatif soit le seul à être présenté par le Gouvernement et qu’il importait d’informer le législateur financier sur les comptes publics dans leur totalité. Il en est allé ainsi du second des deux PLFRSS déposés et adoptés avant l’application de la réforme ([8]), comme du reste de celui qui a été examiné après sa mise en œuvre ([9]).

À la faveur de l’intégration de la loi organique du 17 décembre 2012 dans la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (Lolf) et surtout des modifications substantielles apportées à la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale (Lolfss) par la loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022, le nouvel article L.O. 111-3-13 du code de la sécurité sociale prévoit que la loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale (Lacss) – créée par cette même révision à la place de l’ancienne première partie de la loi de financement de l’année – s’ouvre par un article liminaire centré sur les Asso.

Cela rapproche la Lacss de la LFSS de l’année, mais la distingue des lois de finances – et, au premier chef, de la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année – ainsi que des LFRSS, dont l’article liminaire demeure afférent à toutes les APU, conformément à l’article 1er H de la Lolf.

Une telle novation améliore l’information du Parlement en lui présentant une image fidèle de celles des recettes et des dépenses de la protection sociale qui sont encaissées et assumées par la puissance publique, à la fin d’une comparaison entre les prévisions successives et l’exécution.

B. Un champ issu de la comptabilitÉ europÉenne

● Les Asso sont l’un des sous-secteurs du système européen des comptes nationaux (SEC) établi par la direction générale des statistiques de la Commission européenne (Eurostat), avec celui des APU centrales (Apuc), lequel regroupe l’État et les organismes divers d’administration centrale (Odac), et celui des APU locales (Apul), correspondant dans le cas français aux trois catégories de collectivités territoriales et à leurs établissements ([10]).

Depuis 2010, les Asso sont définies au paragraphe 20.67 de la nomenclature du SEC comme « toutes les unités de sécurité sociale, indépendamment du niveau administratif qui gère ou administre les régimes », étant entendu que « si un régime de sécurité sociale ne répond pas aux critères requis pour être qualifié d’unité institutionnelle, il est classé avec son unité mère dans l’un des autres sous-secteurs des APU » et que « si les hôpitaux publics fournissent un service non marchand à la communauté [...] et sont contrôlés par des régimes de sécurité sociale, ils sont classés dans le sous-secteur de la sécurité sociale ».

Elles regroupent deux catégories :

– les régimes de sécurité sociale, qui « couvrent l’ensemble de la collectivité ou d’importantes parties de celle-ci et qui sont imposés, contrôlés et financés par les APU » et ne constituent donc que le volet public de l’assurance sociale – soit les « régimes dans lesquels les participants sont obligés de souscrire une assurance, ou incités à le faire, par un tiers en vue de se prémunir contre certains risques sociaux ou certaines situations qui peuvent affecter négativement leur bien-être ou celui des personnes à leur charge » –, au sein desquels la nomenclature française distingue trente‑deux Robss, ainsi que les régimes de retraite complémentaire obligatoires, comme l’Association générale des institutions de retraite complémentaire des cadres et l’Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés (Agirc-Arrco) pour les salariés du secteur privé et l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (Ircantec) pour une large partie des agents publics non titulaires et également l’assurance chômage, gérée par l’Union nationale pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (Unedic) ;

– les organismes dépendant des assurances sociales (Odass), comprenant les hôpitaux publics et des satellites très variés d’un pays à l’autre, avec en France, par exemple, la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades), les fonds de solidarité pour la vieillesse (FSV), de réserve pour les retraites (FRR), d’indemnisation des victimes de l’amiante (Fiva) ou de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante (Fcaata).

À ce titre, les Asso dépassent le champ d’action des LFSS. Depuis 1996, leur champ comprend les Robss et les organismes concourant à leur financement ; s’y sont ajoutés, depuis 2005, les organismes chargés de la mise en réserve de recettes à leur profit – cette catégorie est actuellement formée par le Fonds de réserve pour les retraites (FRR) – ainsi que les organismes chargés de l’amortissement de leur dette.

Dès lors, l’agrégat des Asso est d’abord comptable : ses données sont produites par l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) au moment de l’établissement des comptes de la Nation.

● À l’inverse, outre qu’il résulte d’un choix du législateur organique, habilité par le vingtième alinéa de l’article 34 de la Constitution ([11]) à prévoir les conditions dans lesquelles et les réserves sous lesquelles les LFSS « déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses », l’échelon des Robss répond à une logique institutionnelle, dont les états sont arrêtés lors de la Commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS) – similairement à son commentaire formulé l’année passée, le rapporteur général estime que le fait que cette dernière se réunisse, en 2026, après le dépôt du Placss pour 2025 et cinq jours avant son examen par la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale n’est pas de bonne méthode.

Comprenant les régimes auxquels les assurés doivent obligatoirement être affiliés pour la couverture des risques sociaux auxquels ils peuvent être confrontés, les Robss excluent par nature :

– les régimes complémentaires légalement obligatoires, qui régissent principalement la couverture du risque vieillesse en plus des régimes de base ;

– les régimes qui ne sont pas considérés comme intégrés dans le champ de la sécurité sociale, comme le régime d’assurance chômage ;

– les régimes facultatifs de couverture des risques sociaux.

Les régimes de retraite obligatoires de l’État entrent bien dans le champ des Robss, mais pas dans celui des Asso, du fait que ces dernières ne comprennent pas les systèmes en vertu desquels l’employeur verse lui-même les prestations aux personnes qu’il emploie.

DiffÉrences de champs entre les comptes de la protection sociale,
ceux des ASSO et ceux de la sécurité sociale

Note : Agence de garantie des salaires (AGS) ; revenu de solidarité active (RSA) ; allocation aux adultes handicapés (AAH).

Source : bilan des relations financières entre l’État et la protection sociale (octobre 2025) ([12]).

● Dans la triple mesure où, à l’exception du paiement des charges d’intérêt, la Cades n’enregistre que des recettes (cf. infra le commentaire des articles 2 et 3), où les régimes de retraite complémentaire sont, nonobstant des disparités de l’un à l’autre, en excédent et que l’assurance chômage est à l’équilibre, leur inclusion dans l’article liminaire peut conduire à ce qu’il affiche un équilibre (2024), voire un excédent (2022 et 2023), alors que les Robss et le FSV sont déficitaires depuis la création des LFSS.

Sur le fondement du 5° de l’article L. O. 111-4-4 du code de la sécurité sociale, le Placss est accompagné d’une annexe sur les états financiers synthétiques du régime d’assurance chômage et des régimes de retraite complémentaire légalement obligatoires pour le dernier exercice clos. Pas plus que les informations analogues jointes au PLFSS aux termes du 8° de l’article L.O. 111-4-1 du code de la sécurité sociale, ces éléments ne conduisent pas à une extension du périmètre des lois de financement ([13]), mais ils traduisent l’importance pour le législateur financier social de connaître la situation financière de ces régimes qui protègent des dizaines de millions d’assurés. De fait, les mesures relatives à l’âge d’ouverture des droits ou à la durée de cotisations affectent aussi bien l’assurance vieillesse de base que les pensions complémentaires et l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) a des liens financiers importants avec l’Union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (Unedic) ainsi qu’avec l’Association générale des institutions de retraite des cadres et l’Association des régimes de retraite complémentaire (Agirc-Arrco), mais ces derniers se résument, dans la loi de financement, à la compensation de la réduction générale dégressive de cotisations, alors que toute autre loi ordinaire pourrait avoir une incidence sur les conditions de leur équilibre.

II. Une deuxiÈme annÉe d’aggravation du solde ; une trajectoire À consolidER

Alors que les quatre années précédentes avaient vu s’améliorer le solde des Asso (déficit de 2,1 points de PIB en 2020 puis de 0,8 point en 2021 et excédent de 0,3 point en 2022 et de 0,4 point en 2023), le résultat de ces dernières s’était maintenu à l’équilibre en 2024 et retrouve un déficit de 0,2 point de PIB en 2025.

● Les prévisions du Gouvernement pour l’exercice clos n’ont d’ailleurs cessé d’être révisées à la baisse, aussi bien pour les APU que pour les Asso : l’article 3 de la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 envisageait un déficit de 3,7 points pour les premières et un excédent de 0,7 point pour les secondes, en 2025. Or le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes (PLR) de l’année 2025 arrête un déficit public agrégé de 5,1 points de PIB.

Évolution des prÉvisions de solde public et de solde des Asso pour 2025
de l’automne 2023 au printemps 2026

Source : commission des affaires sociales d’après les textes ou documents mentionnés.

En valeur, le déficit public est donc de 152,5 milliards d’euros en 2025, alors que la loi de programmation des finances publiques (LPFP) ([14]) envisageait qu’il soit de 110,8 milliards d’euros, soit un écart de 41,7 milliards d’euros. La dégradation propre des comptes sociaux (0,9 point de PIB) est donc 1,5 moins prononcée que celle de toutes les APU (1,4 point – 1,3 point d’après le rapport annuel d’avancement, du fait d’arrondis).

● Les articles 61 et 62 de la Lolf ne prévoient pas d’avis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) sur le Placss, mais les données de ce dernier reposent sur les mêmes sous-jacents que le PLR pour 2025.

Saisi de celui-ci, le Haut Conseil a souligné ([15]) :

– dans l’ensemble, que la baisse du déficit public de 0,7 point de PIB et son établissement à 5,1 points en 2025 (152,5 milliards d’euros) tiennent à la hausse des prélèvements obligatoires (dont 23 milliards d’euros de mesures discrétionnaires : surtaxe d’impôt sur les sociétés, sortie du bouclier tarifaire sur les droits indirects en matière d’électricité, etc.), ce résultat restant « très au-delà du niveau d’avant la crise sanitaire comme du seuil de 3 points de PIB caractérisant un déficit excessif au sens des règles européennes » ;

– qu’il y avait lieu de considérer, eu égard à la comparaison entre les résultats de l’exécution et les orientations de solde structurel de la LPFP, que se laissait encore relever un « écart important » au sens de la loi organique relative aux lois de finances et du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l’Union économique et monétaire, signé à Bruxelles le 2 mars 2012, de sorte que le mécanisme au terme duquel le Gouvernement est appelé à présenter des mesures de correction demeurait activé, quoique :

* les travaux préparatoires du Parlement montrent que ces mesures sont « dépourvue[s] de portée normative : le législateur financier rest[e] libre de définir des modalités différentes de correction des écarts constatés en exécution » et que « cet exercice revêt avant tout un caractère pédagogique » ([16]) ;

* de fait, saisi des PLF et PLFSS pour 2026, le Haut Conseil avait jugé que « si elles étaient mises en œuvre, [c]es mesures présentées permettraient de revenir partiellement vers la trajectoire structurelle de la loi de programmation des finances publiques, sans toutefois y parvenir dans le délai maximal de deux ans » et que leur « concrétisation » était « hypothétique » ([17]), toutes prémonitions auxquelles la navette budgétaire de l’automne 2025 paraît avoir donné raison ;

– que la dette publique a continué à progresser pour atteindre 115,6 points de PIB, son augmentation de 2,9 points dépassant celle de la croissance ;

– que les dépenses des administrations de sécurité sociale (Asso) ont été plus dynamiques (3,4 % en valeur, avec 4,9 % pour les charges de santé et 3,5 % pour les prestations de vieillesse) que celles des autres sous-secteurs en 2025, dépassant de plus de 4 milliards d’euros la prévision, malgré la tenue de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam) (cf. infra l’article 2) ;

– qu’en comparaison avec 2024, les recettes des régimes ont été marquées par environ 5 milliards d’euros de hausse des cotisations sociales et de baisse des allègements (cf. infra l’article 1er).

Outre le maintien du mécanisme de correction, le rapporteur général rappelle qu’une procédure pour déficit excessif (PDE) a été engagée par les institutions européennes le 26 juillet 2024 ([18]) sans être clôturée : tout au plus la Commission européenne a-t-elle jugé, au bout d’un an, que « pour la France [...], aucune mesure supplémentaire ne [devait] être prise dans le cadre de la PDE à ce stade » ([19]).

● Le déficit des Asso de 0,2 point de PIB en volume, présenté avec ce seul chiffre après la virgule dans le projet de loi, est le même que celui qui figure dans le rapport annuel d’avancement (RAA) du plan structurel à moyen terme (PSMT) pour les années 2025 à 2029.

Selon le montant de PIB que l’on utilise (cf. infra), ce déficit :

– peut être affiné à 0,224 ou 0,225 point ;

– correspond à l’écart entre des recettes de 26,605 ou de 26,701 ou de 26,712 points et des dépenses de 26,829 ou de 26,926 ou de 26,937 points.

Un tel solde est supérieur à celui qui avait été soumis en dernière instance au Parlement (à savoir le – 0,3 point exposé dans les articles liminaires de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026), mais il illustre une aggravation par rapport à la cible de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 (soit – 0,1 point) et encore plus du projet de loi dont elle résulte (c’est-à-dire un excédent de 0,2 point), quoique le scénario de l’exécutif à l’automne 2024 avait été trouvé « dans l’ensemble fragile » par le HCFP, avec une prévision « un peu élevée » pour la croissance, « optimiste au regard des indications données par les enquêtes de conjoncture disponibles » pour la variation des échanges internationaux et domestiques ou de l’épargne, « un peu optimiste » pour la masse salariale et « un peu élevée » pour l’indice des prix ([20]).

Évolution des recettes, des dépenses et du solde des ASSO pour 2024 et 2025
en volume

(en points de PIB)

	Rappel : exécution en 2024 (Placss de 2024) (a)	Prévision initiale pour 2025 (LFSS pour 2025) (b)	Prévision révisée pour 2025 (LFSS pour 2026) (c)	Constat : exécution en 2025 (Placss de 2025) (d)	Écart d’exécution en 2025 par rapport à 2024 (d – a)	Écart à la prévision initiale (d – b)	Écart à la prévision révisée (d – c)
Recettes	26,6	26,7	26,7	26,6	=	– 0,1	– 0,1
Dépenses	26,6	26,8	26,9	26,8	+ 0,2	=	– 0,1
Solde	0,0	– 0,1	– 0,3	– 0,2	– 0,2	– 0,1	+ 0,1

Source : commission des affaires sociales d’après les Placss pour 2024 et 2025 ainsi que les LFSS pour 2025 et 2026.

En valeur et en termes budgétaires, le RAA indique que les Asso ont un déficit de 6,7 milliards d’euros en 2025.

La vérification ou la sophistication de ce chiffre dépendent du total retenu pour le PIB lui-même (il est le numérateur des ratios de l’article liminaire) :

– une première publication de l’Insee ([21]) fait état d’un PIB de 2 995 milliards d’euros, de recettes des Asso de 796,813 milliards d’euros et de dépenses de celles‑ci de 803,531 milliards d’euros, le déficit étant donc de 6,718 milliards d’euros (cette publication, approximative sur le PIB, est précise sur le plan budgétaire) ;

– dans le RAA, le PIB est projeté à 2 983 milliards d’euros et il a été indiqué au rapporteur général que ce chiffre était celui à prendre en considération, mais sur cette base, le déficit de 0,2 point correspond à 5,97 milliards d’euros, alors qu’il est avancé 6,7 milliards d’euros et, en sens inverse, le déficit de 6,7 milliards d’euros donnerait plutôt 0,225 point de la richesse nationale ([22]) ;

– un mois après la présentation du RAA, l’organisme statistique a réévalué sa mesure du PIB à hauteur de 2 984,198 milliards d’euros, ce qui augmente aussi bien le poids des recettes et des dépenses des Asso de 0,11 point, avec un mouvement qui s’équilibre pour donner aussi un déficit de 0,225 point.

Évolution des recettes, des dépenses et du solde des ASSO pour 2024 et 2025
en valeur

(en milliards d’euros courants)

	Rappel : exécution en 2024 (Placss de 2024) (a)	Prévision initiale pour 2025 (LFSS pour 2025) (b)	Prévision révisée pour 2025 (LFSS pour 2026) (c)	Constat : exécution en 2025 (Placss de 2025) (d)	Écart d’exécution en 2025 par rapport à 2024 (d – a)	Écart à la prévision initiale (d – b)	Écart à la prévision révisée (d – c)
Recettes	779,1	800,6	797,5	796,8	+ 17,7	– 3,8	– 0,7
Dépenses	776,8	795,0	803,5	803,5	+ 26,7	+ 8,5	=
Solde	2,3	5,6	– 6,0	– 6,7	– 9,0	– 12,3	– 0,7

Note : pour 2024, les données en valeur ne sont pas celles qui étaient disponibles au dépôt du Placss (778,1 milliards d’euros de recettes et 776,8 milliards d’euros de dépenses, soit un excédent de 1,3 milliard d’euros), mais celles de la comptabilité nationale, connues cinq jours après cette échéance.

Source : commission des affaires sociales d’après les Placss pour 2024 et 2025 ainsi que les LFSS pour 2025 et 2026.

L’excédent de 6,7 milliards d’euros en 2025 est donc nettement creusé vis‑à‑vis de chacune des prévisions que l’exécutif a soumises au Parlement, ce dont il est loisible aux membres de ce dernier d’analyser comme le signe d’un optimisme trop fort de ce premier, de l’inadéquation technique de ses modèles ou des aléas toujours plus prégnants de l’économie réelle, notamment sur le plan international.

Les recettes des Asso atteignent 796,8 milliards d’euros en 2025 :

– celles des Robss et du FSV, de la Cades et du FRR sont abordées infra, mais de manière générale elles ont été inférieures de 2,9 milliards d’euros à la cible de la LFSS pour 2025 et de 400 millions d’euros à la révision au titre de 2025 dans la LFSS pour 2026, en dépit même des mesures nouvelles à hauteur de 6,8 milliards d’euros comme la hausse de l’effort des employeurs publics pour les retraites ou le durcissement des allégements généraux (recul des deux bandeaux, gel de la valeur de salaire minimum, etc.), tandis qu’en volume leur rythme de progression ralentit pour la troisième année consécutive ([23]), car il a été de 2,6 % en 2025 (après 5,5 % en 2022 puis 4,8 % en 2023 et 4,6 % en 2024), en partie à cause d’un fléchissement de la masse salariale privée, qui n’a crû que de 1,8 % (contre 3,3 % en 2024) ;

– celles de l’Unedic, des régimes de retraite complémentaires et des Odass représentent au total 290,6 milliards d’euros, soit 1,9 % de plus qu’en 2024 (suivant les chiffres fournis avant l’examen du précédent Placss).

Les dépenses des Asso s’élèvent à 803,5 milliards d’euros en 2025 :

– celles des Robss et du FSV, de la Cades et du FRR sont abordées infra, mais de manière générale elles ont été tirées par le dynamisme des prestations (+ 6,0 % après + 3,9 % en 2023), notamment la vieillesse (+ 6,9 % compte tenu de l’indexation sur une inflation de 5,3 % en janvier pour les retraites de base) et de santé (+ 4,9 %) ;

– celles de l’Unedic, des régimes de retraite complémentaires et des Odass comptent respectivement pour 45,3 milliards d’euros, ce qui marque une stabilité avec l’exercice antérieur (après deux hausses pour 6,1 % et 5,3 %), 110,2 milliards d’euros (+ 3,1 %) et 135,6 milliards d’euros (+ 2,9 %).

Toutefois, en comptabilité nationale, avec les corrections établies par l’Insee le surlendemain du dépôt du Placss et une estimation du PIB de 2 991,1 milliards d’euros aux prix courants (avec une croissance de seulement 0,8 % aux prix constants de l’année précédente) ([24]), les résultats des Asso pour 2025 sont les suivants :

– 796,6 milliards d’euros de recettes, soit 26,63 % du PIB ;

– 803,3 milliards d’euros de dépenses, soit 26,86 % du PIB ;

– toujours 6,7 milliards d’euros d’excédent, puisque la révision au regard du RAA est égale pour les recettes et les dépenses (– 0,2 milliard d’euros).

Le rapporteur général rappelle qu’un décalage analogue était déjà intervenu l’année dernière : les sous-jacents du Placss déposé le 23 mai 2025 avaient dû être corrigés à la faveur de la publication par l’Insee, cinq jours plus tard, de nouveaux chiffres concernant la richesse nationale et divers retraitements entre sous-secteurs d’APU (l’excédent des Asso passant de 1,3 à 2,3 milliards d’euros, car leurs recettes avaient été favorablement révisées du même écart, ce qui en volume produisait un excédent de 0,1 point de PIB au lieu d’un strict équilibre).

● Alors que l’assurance chômage avait vu en 2022 et 2023 son solde quitter le « territoire négatif » dans lequel il se trouvait depuis 2009, elle se maintiendrait juste à l’équilibre – avec des ressources et des charges de 45,3 milliards d’euros – en 2025 (cette situation s’observant aussi en 2024).

D’après l’annexe 5 du Placss, cette stabilité tient à une hausse dans la même proportion des recettes et des dépenses (100 millions d’euros environ), notamment car « la montée en charge de la réforme de la contracyclicité et de la convention de novembre 2024, qui prévoit notamment de limiter le cumul de l’allocation d’aide au retour à l’emploi avec les revenus d’une activité non salariée, compenserait l’effet de la dégradation de la conjoncture sur les effectifs indemnisés [...] et sur les bénéficiaires de l’allocation de sécurisation professionnelle ».

L’association gestionnaire du régime :

– explique que « le taux de chômage [au sens du] Bureau international du travail a sensiblement augmenté en 2025 pour atteindre 7,9 % en fin d’année contre 7,3 % un an auparavant ; en l’espace d’un an, le nombre de chômeurs a augmenté de 224 000 pour atteindre 2,5 millions à la fin de 2025 ; la baisse de l’emploi salarié enregistrée dans le même temps (40 800 destructions nettes) y contribue modérément mais l’essentiel de l’augmentation semble être imputable à la population active » ;

– et projette que « le taux de chômage resterait orienté à la hausse dans les mois à venir pour s’établir à 8,1 % à la fin de 2026, dans un contexte de marché du travail encore morose [et] diminuerait en 2027 à 7,8 % sous l’effet de la reprise modérée de l’emploi et du moindre dynamisme de la population active en lien avec la suspension de la réforme des retraites ».

Solde de l’assurance chômage de 2008 à 2028 (P)

(en milliards d’euros)

Source : prévisions financières de l’Unedic (mars 2026).

En comparaison avec les sous-jacents du début de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026, la situation de l’Unedic serait donc meilleures que ce qu’envisageait le régime au titre de 2025 (déficit de 0,3 milliard d’euros) mais moins bonne que la cible du Gouvernement (excédent de 0,2 milliard d’euros) ; l’écart serait aussi important avec les prévisions pour 2026 faites à l’été puis au début de l’automne 2025 (déficit actuellement projeté à 2,1 milliards d’euros contre un déficit 0,4 milliard d’euros d’après l’Unedic et à l’inverse un excédent de 0,4 milliard d’euros selon l’exécutif).

La dette de l’assurance chômage, stable pour les deux derniers exercices clos, se stabiliseraient plus ou moins rapidement en fonction de l’intégration ou non de ce que l’Unedic désigne – librement compte tenu de sa gestion paritaire, mais manquant d’exactitude en droit – comme des « prélèvements de l’État » ([25]). Son montant d’une quarantaine à une cinquantaine de milliards d’euros demeurerait tout à fait inquiétant, et est d’un ordre de grandeur proche de celui du bilan de l’Acoss (cf. infra).

Dette de l’assurance chômage de 2008 à 2028 (P)

(en milliards d’euros)

Source : prévisions financières de l’Unedic (mars 2026).

● Avec la branche vieillesse des régimes de base (cf. infra le commentaire de l’article 1er) et des mécanismes d’épargne privée, il existe des régimes de retraite complémentaire légalement obligatoires qui, s’ils n’entrent pas dans le champ de la loi de financement, sont au nombre des Asso. Ainsi que le rappelle l’annexe 4 du Placss, ces régimes fonctionnent par répartition et « ne couvrent pas la totalité de la population car certains régimes de base (dits “spéciaux”) garantissent des taux de remplacement relativement élevés de sorte que la création de régimes complémentaires n’a pas été jugée nécessaire ».

En 2025, ces régimes de retraite complémentaire ont enregistré un excédent de 5,4 milliards d’euros, ce qui marque un recul de 3,2 milliards d’euros (– 37 %) par rapport à l’année précédente.

Évolution des charges, des produits et du rÉsultat des rÉgimes de retraite complÉmentaire lÉgalement obligatoires de 2023 À 2025

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : annexe 4 du projet d’approbation des comptes de la sécurité sociale de l’année 2025 ([26]).

L’Agirc-Arrco est de loin le principal de ces régimes : il pèse 86,9 % de leurs prestations, avec 14 millions de bénéficiaires. Son excédent de 1,5 milliard d’euros marque un franc recul de 68,1 % entre 2024 et 2025 (après une hausse de 9,3 % entre 2023 et 2024), en dépit de la revalorisation modérée de ses prestations – et même de l’absence d’indexation à l’échéance usuelle du 1er novembre 2025 –, pour 1,3 % en moyenne annuelle (après 4,3 %). Ses réserves financières demeurent très solides (91,2 milliards d’euros). Les deux autres régimes les plus importants sont : en termes financiers, la complémentaire de la Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL), pour un solde positif de 1,4 milliard d’euros et près de 530 000 pensionnés ; au regard du nombre de ses bénéficiaires, soit plus de 2,4 millions en 2025, l’Institut de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités territoriales (Ircantec), dont l’excédent était de 1,1 milliard d’euros.

L’annexe 4 du Placss souligne que les cotisations salariales des régimes de retraite complémentaire ont ralenti en 2025 (+ 2,2 % après + 3 %), alors que les dépenses de prestations, quoiqu’ayant aussi décéléré, sont demeurées dynamiques (+ 3 % après + 6,3 %). Certains, à l’image de l’Ircantec, ont appliqué une revalorisation équivalente à celle des régimes de base (+ 2,2 % après + 5,3 %) ; d’autres ont utilisé une formule propre, dont par exemple l’Agirc-Arrco (cf. supra) et la CNAVPL (+ 0,5 % après + 3,7 %).

● Enfin, il convient de s’intéresser à la façon dont le solde des Asso s’articule avec les hypothèses macroéconomiques du Gouvernement et d’autres organismes, lesquelles, d’une part, ont été révisées défavorablement pour ce qui concerne 2025 entre l’automne 2024 et le printemps 2026 et, d’autre part, sont sujettes à de fortes incertitudes pour l’année en cours et l’avenir.

S’agissant de l’exercice faisant l’objet du présent rapport : la croissance est moins forte en 2025 qu’en 2024 et n’équivaut pas à sa projection de départ ; la masse salariale soumise à cotisations a crû moins vite à la fois que l’année passée et que ce qui était prévu, à cause de la décélération des salaires et du passage d’un ralentissement des créations d’emplois à des destructions ; l’inflation se normalise.

Dans l’exposé général des motifs du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes (PLR) de l’année 2025, le Gouvernement note que malgré le « durcissement significatif de la politique commerciale américaine », la demande mondiale adressée à la France a renoué avec le dynamisme (+ 4,1 %, après + 1 %) et que, sur le plan domestique, l’adoption de la motion de censure à l’encontre du Gouvernement de M. Michel Barnier a conduit à un « regain d’incertitude » au cours de l’hiver de 2024-2025, de sorte, par exemple, que la demande intérieure privée a été moins contributrice au PIB qu’attendu. Inversement, la division de l’inflation par deux a été une surprise favorable, tant pour les prix de l’énergie que ceux des services ou des biens manufacturés, même si une des explications avancées est la dépréciation du dollar relativement à l’euro.

Évolution des indicateurs macroéconomiques pour 2024 et 2025

(en pourcentage et en points de pourcentage)

	Rappel : niveau en 2024 (PLR/Placss pour 2024) (a)	Prévision initiale pour 2025 (LF/LFSS pour 2025) (b)	Prévision révisée pour 2025 (LF/LFSS pour 2026) (c)	Constat : niveau en 2025 (PLR/Placss pour 2025) (d)	Écart de niveau en 2025 par rapport à 2024 (d – a)	Écart à la prévision initiale (d – b)	Écart à la prévision révisée (d – c)
PIB	1,1 %	0,9 %	0,7 %	0,9 %	– 0,2	=	+ 0,2
Masse salariale	3,3 %	2,5 %	1,8 %	1,8 %	– 1,5	– 0,7	=
IPCHT	1,8 %*	1,4 %	1,0 %	0,9 %	– 0,9	– 0,5	– 0,1

Note : la masse salariale est celle des branches marchandes non agricoles (elle était traditionnellement inférieure d’environ 0,3 point si l’on inclut les primes exceptionnelles de pouvoir d’achat et de partage de la valeur, mais les taux tendent désormais à s’égaliser) ; IPCHT renvoie à l’inflation hors tabac ([27]) ; l’IPCHT pour 2024 n’est pas celui donné par le Placss correspondant, mais son ratio révisé.

Source : commission des affaires sociales d’après les PLR et Placss pour 2024 et 2025 et les LF et LFSS pour 2025 et 2026.

S’agissant des exercices en cours et à venir, les projections les plus récentes de l’exécutif portent à la fois sur moins d’items et sur une période à venir plus longue que celles des prévisionnistes (les prévisions du RAA de 2024 sont entre parenthèses).

hypothÈses macroÉconomiques du Gouvernement pour 2025 À 2029

(évolution en pourcentage pour les sept premiers items ; en points de produit intérieur brut pour les deux derniers)

	2025	2026	2027	2028	2029
Produit intérieur brut	0,9 (0,7)	0,9 (1,2)	1,0 (1,4)	1,2 (1,4)	1,2 (1,2)
Indice des prix à la consommation	0,9 (1,4)	1,9 (1,4)	1,6 (1,75)	1,75 (1,75)	1,75 (1,75)
Salaire moyen par tête nominal	1,8 (2,4)	2,2 (n. c.)	n. c.
Consommation des ménages	0,5 (1,2)	0,6 (n. c.)
Consommation des APU	1,7 (0,9)	1,3 (n. c.)
Invest. des entreprises non financières	0,2 (– 0,8)	1,3 (n. c.)
Investissement des APU	2,2 (0,4)	– 4,2 (n. c.)
Solde public	– 5,1 (– 5,4)	– 5,0 (– 4,6)	– 4,1	– 3,4	– 2,8
Dette publique	… (116,2)	117,6	118,1	117,8	117,2

Source : rapport annuel d’avancement du plan structurel à moyen terme (22 avril 2026).

Il y a un an, concernant donc l’exercice 2025, le rapporteur général avait indiqué qu’il « rejoi[gnai]t l’analyse des observateurs de référence pour juger que le scénario de l’exécutif ne présente, pour le moins, aucune garantie qu’il se réalise à la lettre et a fortiori qu’il s’accompagne de bonnes surprises » ([28]). Force est pour lui de formuler la même remarque pour 2026, eu égard à la crise entre l’Iran d’une part et les États-Unis, Israël et certains pays arabes du Golfe d’autre part.

hypothÈses macroÉconomiques de la Banque de France,
de l’OFCE et de la Commission europÉenne pour 2026 et 2027

(évolution en pourcentage pour les sept premiers items ; en pourcentage pour le suivant ;
en points de produit intérieur brut pour les deux derniers)

	Banque de France			OFCE		Commission eur.
	2026	2027	2028	2026	2027	2026	2027
Produit intérieur brut	0,9	0,9	0,8	0,8	1,0	0,8	1,1
Indice des prix à la conso. harmonisé	0,9	1,7	1,4	1,8	1,3	2,4	1,8
Salaire moyen par tête nominal	1,8	1,9	2,3	n. c.		2,3	2,9
Consommation des ménages	0,4	0,7	1,0			0,2	0,7
Consommation des APU	1,7	0,7	0,3			1,5	1,5
Investissement des entreprises	0,3	0,7	1,5			0,5	1,2
Investissement des APU	2,2	– 1,7	– 1,0			0,5	1,2
Chômage	7,7	8,0	7,9	8,2	8,3	8,3	8,7
Solde public	n. c.			– 4,8	– 4,4	– 5,1	– 5,7
Dette publique	n. c.			118,3	119,8	118,1	120,2

Sources : projections économiques de la Banque de France (25 mars 2026) ; perspectives économiques de l’Observatoire français des conjonctures économiques (8 avril 2026) ; prévisions économiques de la Commission européenne (21 mai 2026).

Interrogé par le Gouvernement sur le réalisme des prévisions qui sous-tendent l’actualisation du PSMT et leur « conformité avec la trajectoire de dépenses fixée par le Conseil européen du 21 janvier 2025 » ([29]), l’organisme rattaché à la Cour des comptes a immanquablement constaté que la prévision de croissance pour l’année en cours était revue à la baisse (0,9 % au lieu de 1,2 %), mais relevé que le scénario macroéconomique de l’exécutif était « comparable » à celui de la plupart des prévisionnistes, l’horizon d’une normalisation commerciale au deuxième semestre étant « cohérent » et la cible d’inflation étant « plausible » ([30]).

Le HCFP a aussi souligné que le budget – lois de finances et de financement de la sécurité sociale – « reposait déjà sur certaines hypothèses trop favorables, notamment pour la masse salariale » et qu’ainsi 2026 « avait démarré sans marge de sécurité budgétaire avant même le début du conflit au Moyen-Orient ».

Par ailleurs, le Haut Conseil a noté qu’« afin de compenser les effets du choc énergétique sur les dépenses, le Gouvernement incorpore dans sa prévision des mesures d’économies chiffrées à 4 milliards d’euros, réparties à moitié entre l’État et la sphère sociale » et regretté « que le contenu de ces mesures ne lui ait pas été présenté ; pour l’État, il s’agirait de mesures de régulation en gestion déjà utilisées en 2025, les mesures envisagées pour la sphère sociale restant imprécises ; l’impact [sic] de ces mesures sur la dépense en comptabilité nationale et in fine sur le déficit public n’a pas non plus été clarifié ». Le rapporteur général déplore que ce quantum diffère des 6 milliards d’euros, dont 2 milliards d’euros dans le champ social, évoqués devant le 21 avril 2026 lors du comité d’alerte, le dernier chiffre étant ensuite révisé à 3 ou 4 milliards d’euros.

PrÉvisions de croissance du PIB (haut) et d’inflation (bas) pour 2026

(en pourcentage)

Source : Haut Conseil des finances publiques, avril 2026.

● Une douzaine de jours avant la remise du présent rapport, la mission annuelle du Fonds monétaire international (FMI) rappelait que « la réponse des autorités au choc énergétique a été, à ce stade, appropriée et devrait rester limitée, temporaire et ciblée sur les plus vulnérables, tout en préservant les incitations de marché et en contenant les coûts budgétaires » mais estimait que « le niveau élevé de la dette publique et les pressions croissantes sur les dépenses soulignent la nécessité de poursuivre l’effort de consolidation », et donnait un point de vue ambivalent :

– d’une part, le FMI estime que « le prochain cycle électoral offre à la France l’opportunité de définir une stratégie pluriannuelle crédible et bien définie pour soutenir la consolidation des finances publiques et stimuler le potentiel de croissance [...] tout en préservant une marge de manœuvre pour les besoins [...] en matière de défense, de vieillissement de la population et de transitions écologique et numérique », notamment grâce à un axe que le rapporteur général approuve, à savoir le « renforcement de l’offre de travail face aux pressions démographiques et aux transitions en cours » ;

– d’autre part, l’institution note que « l’incertitude politique accrue à l’approche des élections présidentielles [sic] [...] pourrait retarder davantage la consolidation budgétaire prévue et les réformes structurelles » ;

En tout cas, le fonds juge que des mesures de recettes « ne suffiront pas [...], compte tenu du niveau déjà élevé des prélèvements obligatoires ».

Quant aux dépenses, il est suggéré par le FMI :

* que « des tickets modérateurs soigneusement calibrés pour les services non essentiels ou non urgents – ajustés selon les revenus et/ou l’état de santé – pourraient aider à contenir les pressions sur les coûts liées au vieillissement, tout en préservant l’accès et la qualité des soins et la protection des ménages les plus modestes », en plus d’un effort de prévention de la perte d’autonomie ;

* concernant l’assurance chômage, que « des ajustements supplémentaires des critères d’éligibilité, de la durée d’indemnisation et de la conditionnalité des droits seraient nécessaires, dans le prolongement de la réforme de 2023 » ;

* en matière de retraites, que « des réformes visant à institutionnaliser des mécanismes automatiques d’ajustement liés aux évolutions démographiques, ainsi que des revues régulières de soutenabilité – conformément aux pratiques observées dans les pays comparables – permettraient de soutenir les efforts en cours pour rééquilibrer le système, de réduire le risque de blocages politiques récurrents et de garantir sa viabilité à long terme », tandis que « des mesures complémentaires devraient viser à renforcer davantage les incitations à prolonger la vie active, à harmoniser les régimes de retraite et à améliorer la portabilité des droits » ;

* que « face à la baisse plus rapide que prévu de la fécondité et au vieillissement de la population, dynamiser l’offre de travail nécessite de favoriser des carrières plus longues et moins fragmentées, une participation accrue des femmes » ([31]).

* *

Article 1er
Approbation des tableaux d’équilibre relatifs à l’exercice 2025

Supprimé par la commission

Cet article arrête les comptes, pour 2025, des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (Robss) ainsi que ceux du Fonds de solidarité vieillesse (FSV).

L’exercice clos marque la poursuite de l’aggravation du déficit, qui atteint 21,6 milliards d’euros, contre 15,3 milliards d’euros l’année précédente.

Sur le fondement de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale (Lolfss), la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) de l’année comprenait une première partie approuvant les tableaux d’équilibre, par branche, du dernier exercice clos, à l’échelle des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (Robss) et du régime général, ainsi que les charges entrant dans l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam) et les produits affectés aux organismes concourant à la mise en réserve de recettes au profit de ces régimes ou à l’amortissement de leur dette.

Ce schéma suivant lequel, par exemple, le résultat des Robss au 31 décembre 2020 était formellement approuvé par la LFSS pour 2022, publiée le 23 décembre 2021, présentait un décalage qui, quoique facilitant la rédaction des états comptables par les caisses et l’administration, ne correspondait plus guère au calendrier d’une démocratie cherchant, dans le champ social comme dans celui de l’État, à remplacer une logique de moyens par une logique de performance.

Aussi un ancien rapporteur général de la commission des affaires sociales notait‑il que « la première partie est riche d’informations, mais souvent éclipsée par les autres dimensions de la LFSS » et désirait-il fournir aux travaux de contrôle de l’application des LFSS un « point d’aboutissement plus solennel », se tenant au cours du printemps, à l’image du modèle retenu depuis longtemps par l’État, l’article 102 de la loi du 15 mai 1818 prévoyant que « la loi des comptes est une loi particulière qui sera présentée aux Chambres avant la loi annuelle de finances » et les véhicules organiques suivants – ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959, loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances et loi organique n° 2021‑1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques – consolidant la portée de la loi de règlement puis relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année.

Depuis l’entrée en vigueur de la loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, l’ancienne première partie de la LFSS de l’année est devenue un texte distinct, la loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale (Lacss), dont le projet (Placss) doit être déposé, avec des annexes, sur le bureau de l’Assemblée nationale avant le 1er juin de l’année suivant celle de l’exercice auquel il se rapporte.

III. Un exercice 2025 qui, malgrÉ une meilleure exÉcution que les prÉvisions, voit les dÉficits se creuser

A. Une troisiÈme dÉgradation successive en l’absence de crise

Les circonstances de politique intérieure mises à part, l’année 2025 n’a pas connu de choc économique qui, à l’image de la crise du système financier et bancaire en 2008, puis des dettes souveraines en 2010-2012, puis de l’épidémie de covid-19 en 2020 et enfin des effets sur l’approvisionnement énergétique de la guerre entre la Russie et l’Ukraine, auraient pu expliquer tout ou partie d’un résultat négatif, avant même toute analyse des choix du législateur, du Gouvernement et des caisses.

Pourtant, le déficit des Robss et du FSV affiche la chronique suivante :

– 39,74 milliards d’euros en 2020 ;

– 24,28 milliards d’euros en 2021 ;

– 19,66 milliards d’euros en 2022 ;

– 10,77 milliards d’euros en 2023 ;

– 15,29 milliards d’euros en 2024 ;

– 21,57 milliards d’euros en 2025 ;

– à titre prévisionnel, 19,40 milliards d’euros en 2026 d’après la LFSS pour 2026 et 23,24 milliards d’euros selon le dernier rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS), si aucune mesure de « freinage » n’était prise.

Comparaison du solde des rÉgimes obligatoires de base
et Du FSV en 2025 avec 2024

(en milliards d’euros ; en pourcentage)

	Placss de 2024			Placss de 2025			Évolution
	Recettes	Dépenses	Solde	Recettes	Dépenses	Solde	Valeur	Volume
Maladie	239,19	253,01	– 13,83	246,74	262,62	– 15,88	– 2,05	– 14,8 %
AT– MP	16,93	16,26	0,67	17,18	17,38	– 0,20	– 0,87	– 129,9 %
Vieillesse	288,18	293,8	– 5,61	296,98	304,11	– 7,14	– 1,53	– 27,3 %
Famille	58,9	57,8	1,09	59,71	58,53	1,17	0,08	+ 7,2 %
Autonomie	41,20	39,91	1,29	41,86	41,77	0,09	– 1,20	– 93,0 %
Total	626,37	642,75	– 16,38	643,71	665,66	– 21,95	– 5,57	– 34,0 %
Total + FSV	627,79	643,08	– 15,29	644,39	665,96	– 21,57	– 6,28	– 41,1 %

Note : ce tableau se lit hors transferts entre branches.

Source : commission des affaires sociales d’après le rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale (mai 2026).

Le dérapage entre 2024 et 2025 atteint donc 6,28 milliards d’euros, soit un plongeon de 41,1 %, équivalant à 0,7 point de produit intérieur brut (PIB).

Comparaison du solde des rÉgimes obligatoires de base et du FSV en 2025
avec les prÉvisions initiales et rectifiÉes

(en milliards d’euros)

	Prévisions initiales (LFSS pour 2025)			Prévisions révisées (LFSS pour 2026)			Résultats (Placss de 2025)
	Recettes	Dépenses	Solde	Recettes	Dépenses	Solde	Recettes	Dépenses	Solde
Maladie	246,4	261,8	– 15,4	245,1	262,3	– 17,2	246,7	262,6	– 15,9
AT– MP	17,1	17,0	0,2	16,9	17,5	– 0,5	17,2	17,4	– 0,2
Vieillesse	296,6	304,1	– 7,5	297,0	303,4	– 6,3	297,0	304,1	– 7,1
Famille	59,9	59,5	0,4	60,2	59,3	0,5	59,7	58,5	1,2
Autonomie	41,9	42,6	– 0,7	41,7	42,0	1,1	41,9	41,8	0,1
Total	643,0	666,1	– 23,0	642,3	665,8	– 23,5	643,7	665,7	– 22,0
Total + FSV	644,3	666,4	– 22,1	643,1	666,1	– 23,0	644,4	666,0	– 21,6

Note : ce tableau se lit hors transferts entre branches.

Source : commission des affaires sociales.

Si l’on prend pour point de départ la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, on constate à l’inverse un déficit plus favorable de 0,5 milliard d’euros (21,6 milliards d’euros contre 22,1 milliards d’euros), avec des recettes supérieures de 0,1 milliard d’euros et des charges moindres de 0,4 milliard d’euros. Vis-à-vis, enfin, de la révision concernant 2025 faite par la première partie (rectificative) de la loi de financement pour 2026, l’amélioration est de 1,4 milliard d’euros (la projection étant de 23 milliards d’euros).

B. Des recettes qui poursuivent leur dÉcÉlÉration

Quoiqu’elles atterrissent à un niveau presque identique à la prévision faite par la LFSS pour 2025 (+ 0,1 milliard d’euros in fine) et dépassent un peu leur dernière révision (+ 1,3 milliard d’euros), les recettes des régimes de base et du FSV (644,39 milliards d’euros) enregistrent pour la quatrième année de suite une hausse dont l’ampleur est moindre que l’année précédente :

– 9,2 % entre 2020 et 2021 ;

– 5,5 % entre 2021 et 2022 ;

– 4,8 % entre 2022 et 2023 ;

– 4,6 % entre 2023 et 2024 :

– 2,6 % entre 2024 et 2025 ;

– sont prévus 2,5 % entre 2025 et 2026.

Un tel ralentissement est logique au regard du rythme de croissance du PIB (0,9 % contre une prévision de 1,2 %), des prix à la consommation (0,9 % au lieu de 1,4 %) et du salaire moyen par tête (1,8 % au lieu de 3,3 % initialement, avec une première réévaluation à 2,5 %). Alors qu’en 2024, les erreurs de prévisions valaient surtout pour la branche maladie, les écarts constatés en 2025 (dont on rappelle qu’en fin de compte ils sont assez ténus en valeur) sont répartis avec homothétie entre les branches des régimes obligatoires de base.

Variation entre la prÉvision, la rectification et l’exÉcution
des recettes des branches des robss en 2025

(en milliards d’euros)

	Prévision initiale pour 2025 (LFSS pour 2025) (a)	Prévision révisée pour 2025 (LFSS pour 2026) (b)	Constat : exécution en 2025 (Placss de 2025) (c)	Écart entre la prévision et la révision (b – a)	Écart à la prévision initiale (c – a)	Écart à la prévision révisée (c – b)
Maladie	246,4	245,1	246,7	– 1,3	0,3	1,6
AT– MP	17,1	16,9	17,2	– 0,2	0,1	0,3
Vieillesse	296,6	297,0	297,0	0,4	0,4	=
Famille	59,9	60,2	59,7	0,3	– 0,2	– 0,5
Autonomie	41,9	41,7	41,9	– 0,2	=	0,2
Total	643,0	642,3	643,7	– 0,7	0,7	1,4
Total + FSV	644,3	643,1	644,4	– 1,2	0,1	1,3

Note : ce tableau se lit hors transferts entre branches.

Source : commission des affaires sociales.

La répartition du financement des régimes et organismes dans le champ de la LFSS par des cotisations (système bismarckien), des impositions de toute nature (système beveridgien) ou d’autres ressources affiche une remarquable stabilité entre 2020-2022 et 2025.

Évolution des ressources nettes des Robss et du FSV entre 2026 et 2026 (p)

(en millions d’euros)

Source : rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale (mai 2026).

nature des recettes brutes des Robss et du FSV de 2002 À 2025 (haut)
et des branches des robss en 2025 (bas)

(en pourcentage)

Source : annexe 1 du projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale ; rapport d’évaluation des politiques de sécurité sociale (financement).

Une fois l’exercice 2026 clos, et ce avant même le dépôt du projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale de l’année 2026, devant d’ailleurs intervenir à un moment du premier semestre de 2027 où le Gouvernement et les deux assemblées seront mobilisés par la nouvelle composition du premier et le cas échéant de l’Assemblée nationale, le rapporteur général sera très attentif aux montants de la CSG sur le capital affectés à la branche autonomie ([32]).

En 2025, la contribution respective des trois principaux facteurs d’évolution des recettes que sont les mesures nouvelles, l’assiette du secteur privée et les autres assiettes a été plus équilibrée que les deux années précédentes et que ce qui est prévu pour l’exercice en cours.

dÉterminants de l’Évolution des recettes des Robss et du FSV de 2023 À 2026 (p)

(en pourcentage)

Source : rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale (mai 2026).

Les mesures discrétionnaires ont conduit à relever de 6,8 milliards d’euros les recettes des Robss et du FSV, dont 5,3 milliards d’euros pour celles figurant dans la LFSS pour 2025, la principale étant l’abaissement à 2,25 fois le salaire minimum interprofessionnel de croissance (Smic) du point de sortie du « bandeau » réduisant les cotisations patronales d’assurance maladie (contre 2,5 fois) et à 3,3 fois le Smic de celui applicable aux cotisations d’allocations familiales (contre 3,5 fois), avec un gain pour la sécurité sociale (ou une moindre compensation par l’État ou un coût pour les entreprises, selon le point de vue) qui reste estimé à 2 milliards d’euros (coût brut). Une fraction de cette somme – égale à 400 millions d’euros – a été rétrocédée à l’État via la minoration de la part du produit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) affectée à la sécurité sociale, pour compenser les pertes de recettes d’impôt sur les sociétés (IS) entraînées par cette réforme (cf. infra).

Mesures nouvelles sur les recettes des Robss et du FSV en 2025

(en milliards d’euros)

Source : rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale (mai 2026).

● Le ralentissement du produit des cotisations sociales (lesquelles pèsent 48 % du total – ou 57 % en y ajoutant les cotisations d’équilibre ou prises en charge par l’État) à seulement 3,8 % en 2025 contre 4,5 % en 2024, ne doit pas faire oublier un dynamisme plus fort que celui de la masse salariale privée (1,8 %).

Un recul de 3,0 % s’observe sur les allégements généraux des Robss.

Si l’on décompose les cotisations par secteur, celles du privé non agricole ont crû de 3,7 % (après 5,0 %), celles du public de 4,6 % (après 3,6 %), notamment du fait de la hausse de 3 points, pour 1,8 milliard d’euros, du taux des cotisations à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL, qui couvre aussi la fonction publique hospitalière) et de 4 points, pour 0,3 milliard d’euros, des cotisations patronales de l’État employeur. Dans les deux régimes gérés par la Mutualité sociale agricole (MSA), les cotisations des salariés ont progressé de 3,8 % (après 5,2 %), celles des non‑salariés chutant de 11,4 %. Enfin, les cotisations des indépendants non agricoles ont augmenté de 4,5 %.

Cotisations des Robss par catÉgories de cotisants de 2023 À 2026 (p)

(en millions d’euros)

Note : dans ce tableau, les autres actifs désignent les actifs des grandes entreprises relevant de régimes spéciaux – industries électriques et gazières, Société nationale des chemins de fer et Régie autonome des transports parisiens – cotisant au régime général pour le risque famille et de régimes de petite taille (marins et mineurs), des assurés volontaires, etc. et les montants intègrent les rachats de cotisations.

Source : rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale (mai 2026).

Les dispositifs d’exonération en faveur de l’emploi – allégements généraux, c’est-à-dire la réduction générale dégressive et les deux « bandeaux », et autres aides ciblées compensées ou non – ont eu un ordre de grandeur de 86,8 milliards d’euros en 2025 (– 2,3 %). En leur sein, les allégements généraux ont pesé 75,6 milliards d’euros (– 2,6 %), dont 63 milliards d’euros pour les seuls Robss (– 3,0 %).

Dans le seul secteur privé, l’incidence de l’intégration de la prime de partage de la valeur (PPV) dans l’assiette des allégements généraux, le gel du point de sortie sur le Smic à sa valeur du 31 décembre 2023 (mesure de la LFSS pour 2024) et donc l’abaissement des deux « bandeaux » ont eu une incidence de 1,5 milliard d’euros.

AllÉgements gÉnÉraux de cotisations sociales de 2023 À 2025

(en millions d’euros)

Source : rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale (mai 2026).

● Les recettes fiscales dans leur ensemble ont progressé plus de deux fois moins vite en 2025 (2,1 %) qu’en 2024 (4,7 %).

La contribution sociale généralisée (CSG) en représente plus de la moitié (131 milliards d’euros sur 243,8 milliards d’euros – ou 157,2 milliards d’euros avec ses attributaires tiers aux Robss, dont l’assurance chômage) et a vu son rendement croître de 2,2 %, ce ralentissement tenant lui aussi à la timidité de la masse salariale, ainsi qu’à la moindre revalorisation des pensions, du fait à la fois du fléchissement de l’inflation et de choix de certains régimes de retraite complémentaire légalement obligatoires (cf. supra le commentaire de l’article liminaire). Son évolution a été disparate si l’on s’intéresse à ses assiettes, mais homogène pour ses bénéficiaires.

Produit de la CSG par assiette (haut) et par affectataire (bas) de 2024 À 2026 (p)

(en millions d’euros)

Source : rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale (mai 2026).

Les autres recettes fiscales ont progressé de 2,1 %.

Le faible dynamisme des assiettes classiques s’est combiné avec des mesures nouvelles, dont :

– le relèvement de 20 % à 30 % du taux de la contribution sur les options pour l’acquisition d’actions par les salariés d’une entreprise et les attributions gratuites d’actions (0,4 milliard d’euros) ;

– la hausse du barème de la contribution sur les boissons sucrées (0,3 milliard d’euros), sujet étudié dans le cadre du Printemps social de l’évaluation ([33]) ;

– et la réaffectation à la branche autonomie d’une part du produit de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance auparavant affectée aux départements (0,1 milliard d’euros).

Toutefois, l’on constate une modification défavorable de la clef d’attribution de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) par l’État compte tenu de l’effet du changement des allégements généraux sur l’impôt sur les sociétés (IS) (– 0,4 milliard d’euros).

● Ces éléments démontrent une nouvelle fois aux yeux du rapporteur général l’insuffisante efficacité budgétaire – en plus du débat sur son opportunité politique et économique – d’une hausse de la fiscalité pour consolider le résultat des régimes obligatoires de base de sécurité sociale.

C. Des charges toujours plus dynamiques que les recettes

Les dépenses des Robss et du FSV atteignent 665,96 milliards d’euros à la clôture de l’exercice 2025, ce qui est légèrement inférieur aux prévisions et traduit un ralentissement insuffisant (les recettes croissant moins vite) :

– 5,7 % entre 2020 et 2021 ;

– 4,4 % entre 2021 et 2022 ;

– 3,1 % entre 2022 et 2023 ;

– 5,3 % entre 2023 et 2024 :

– 3,6 % entre 2024 et 2025 ;

– sont prévus 2,7 % entre 2025 et 2026.

Variation entre la prÉvision, la rectification et l’exÉcution
des dÉpenses des branches des robss en 2025

(en milliards d’euros)

	Prévision initiale pour 2025 (LFSS pour 2025) (a)	Prévision révisée pour 2025 (LFSS pour 2026) (b)	Constat : exécution en 2025 (Placss de 2025) (c)	Écart entre la prévision et la révision (b – a)	Écart à la prévision initiale (c – a)	Écart à la prévision révisée (c – b)
Maladie	261,8	262,3	262,6	0,5	0,8	0,3
AT– MP	17,0	17,5	17,4	0,5	0,4	– 0,1
Vieillesse	304,1	303,4	304,1	– 0,7	=	0,7
Famille	59,5	59,3	58,5	– 0,2	– 1,0	– 0,8
Autonomie	42,6	42,0	41,8	– 0,6	– 0,8	– 0,2
Total	666,1	665,8	665,7	– 0,3	– 0,4	– 0,1
Total + FSV	666,4	666,1	666,0	– 0,3	– 0,4	– 0,1

Note : ce tableau se lit hors transferts entre branches.

Source : commission des affaires sociales.

Indépendamment donc de la bonne tenue de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam) (cf. infra le commentaire de l’article 2), l’on observe que les dépenses de la branche sont supérieures de 0,8 milliard d’euros à la prévision et de 0,3 milliard d’euros à la cible révisée.

La branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) dépasse sa prévision initiale de dépenses de 0,4 milliard d’euros mais sous-exécute sa révision de 0,1 milliard d’euros.

La branche vieillesse voit ses dépenses équivaloir à la projection de départ, alors que la révision envisageait 0,7 milliard d’euros de moindre effort.

Le branche famille sous-exécute ses dépenses de 1 milliard d’euros si l’on retient la LFSS pour 2025 et de 0,8 milliard d’euros comparativement à la correction faite dans la LFSS pour 2026.

Enfin, la branche autonomie affiche un meilleur résultat qu’escompté, pour 0,8 milliard d’euros au regard de la première estimation et 0,2 milliard d’euros vis‑à‑vis de la révision.

À l’instar de ce qui se constate sur le plan des recettes, la normalisation quant à l’indice des prix à la consommation a tempéré les revalorisations des prestations en espèces, avec notamment 2,2 % pour les pensions et 2,4 % pour les postes concernés de la branche famille. Si elle a été suspendue par la LFSS pour 2026, la réforme des retraites issue de la loi de financement rectificative pour 2023 a eu un effet positif de 0,8 milliard d’euros d’économie en 2025.

Évolution des charges nettes des Robss et du FSV de 2023 À 2026 (P)

(en millions d’euros)

Source : rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale (mai 2026).

dÉterminants de l’Évolution des prestations des Robss de 2024 À 2026 (p)

(en pourcentage)

Source : rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale (mai 2026).

D. Un solde en baisse pour le fonds de solidaritÉ vieillesse

Le 2° de l’article 1er approuve les recettes, les dépenses et le solde du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) pour l’année 2025.

Aux termes des articles L. 135‑1 à L. 135‑5 du code de la sécurité sociale ([34]), cet établissement public administratif :

– assure le refinancement des régimes de retraite au titre de certains avantages de vieillesse à caractère non contributif relevant de la solidarité nationale comme, sous certaines conditions, les validations de trimestres d’assurance à raison du chômage, de l’activité partielle, des arrêts de travail, du volontariat du service civique, des périodes d’apprentissage et de stages de formation professionnelle ;

– finance l’intégralité du minimum vieillesse, versé par les régimes.

Pour ce faire, il dispose de recettes dont la composition a varié, mais qui ont toujours porté majoritairement sur le capital. Le panier a évolué à cause de la création de la cinquième branche, qui a conduit à réaffecter de la CSG entre le régime général et le FSV : le taux de la CSG assise sur le patrimoine et les placements bénéficiant au FSV a été abaissé de 8,6 à 6,67 points, mais celui de la CSG assise sur les retraites et les pensions d’invalidité a été relevé de 1,98 à 2,94 points ([35]). Aucune modification de la structure des recettes n’est intervenue depuis lors.

À compter du 1er janvier 2026, le FSV a été supprimé et ses missions ont été transférées à la Cnav ([36]). Cette dissolution avec mise en liquidation ([37]) aura pour conséquence de modifier les conventions de présentation des soldes. Le projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale de l’année 2025 est donc le dernier à présenter des comptes séparés pour le FSV, la contrepartie étant le dépôt annuel d’un rapport retraçant les efforts de la Nation en matière de solidarité vieillesse.

Comme il l’avait indiqué l’année dernière, le rapporteur général sera particulièrement attentif à ce que les informations portées à la connaissance du Parlement puissent permettre à la représentation nationale de jouir d’une vision exhaustive sur un sujet si sensible pour des millions de Français. Aussi auditionnera‑t‑il le liquidateur, chargé de pourvoir notamment à l’ordonnancement des opérations se rattachant à 2025 qui n’ont pas été réalisées au cours de cet exercice et d’en établir un compte rendu devant être approuvé par arrêté, qui n’est autre que le dernier président du conseil d’administration du fonds ([38]).

Le solde du FSV est en excédent pour la quatrième année consécutive, mais ce résultat est inférieur aux prévisions.

Ainsi, son apport « en socle » aux comptes de la branche vieillesse du régime général sera positif mais modeste.

Évolution des recettes, des dÉpenses et du solde du fsv de 2020 À 2025 (haut)
et Variation des prÉvisions y affÉrentes en 2025 (bas)

(en milliards d’euros)

	2020	2021	2022	2023	2024	2025
Recettes	16,67	17,72	19,36	20,42	21,55	21,76
Dépenses	19,3	19,26	18,03	19,28	20,46	21,38
Solde	– 2,46	– 1,54	1,33	1,14	1,10	0,38

	Prévision (LFSS pour 2025)	Rectification (LFSS pour 2026)	Exécution (Placss de 2025)
Recettes	22,1	22,0	21,8
Dépenses	21,1	21,5	21,4
Solde	0,9	0,5	0,4

Source : commission des affaires sociales.

Évolution des charges, des produits et du RÉsultat du FSV de 2023 À 2025

(en millions d’euros)

Source : rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale (mai 2026).

IV. Des comptes certifiÉs sous rÉserves

Introduit par le II de l’article 22 de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, l’article 47-2 de la Constitution dispose que « la Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l’action du Gouvernement ; elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle [...] de l’application des lois de financement de la sécurité sociale[...] ; les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères ; ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ».

Conformément au 4° de l’article L.O. 111-4-6 du code de la sécurité sociale et à l’article L.O. 132-2-1 du code des juridictions financières, la Cour des comptes a établi un rapport sur les vérifications qu’elle a effectuées concernant les dix jeux de comptes composant les états financiers afférents au Placss, à savoir ceux de l’activité de recouvrement, celui de chacune des branches (celle relative aux AT‑MP connaissant une intégration avec les organismes des branches maladie et vieillesse, tandis que celle afférente à l’autonomie ne se distingue pas des états de sa caisse, dès lors qu’elle n’a pas de réseau territorial) et celui des établissements qui les gèrent : l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) – ou depuis janvier 2021, la Caisse nationale des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf) – et enfin les caisses nationales de l’assurance maladie (Cnam), d’assurance vieillesse (Cnav), de solidarité pour l’autonomie (CNSA) et des allocations familiales (Cnaf).

Une telle combinaison, qui d’une part ne retraite pas les nombreux transferts entre les branches ou les organismes et d’autre part retrace des opérations dépassant le cadre de la LFSS – par exemple à raison de l’encaissement de produits ou de la prestation de services pour le compte de l’État, des collectivités territoriales ou de régimes tiers aux Robss –, explique que la Cour se prononce sur des sommes à la fois plus élevées que celles présentées supra et déséquilibrées.

Les recettes soumises à la juridiction atteignent 753,2 milliards d’euros (dont 551,6 milliards d’euros pour le régime général), répartis entre :

– 645,6 milliards d’euros recouvrés par l’Acoss ;

– 55,2 milliards d’euros de dépenses permises par un financement de la part de l’État ou des départements (ces derniers bénéficiant aussi de concours dans l’autre sens, notamment de la part de la Cnaf et de la CNSA) ;

– 51,5 milliards d’euros de transferts internes au régime général.

Quant aux dépenses certifiées, elles s’établissent à 628,2 milliards d’euros.

Le Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants (CPSTI) fait l’objet d’une certification distincte, laquelle ne sera pas évoquée ici.

RÉpartition des produits recouvrÉs par l’Acoss (haut)
et des charges du rÉgime gÉnÉral (bas) certifiÉs pour 2025

(en milliards d’euros et en pourcentage)

Note : parmi les autres attributaires se trouvent notamment l’assurance chômage (45 milliards d’euros), le Fonds de solidarité vieillesse (23 milliards d’euros) et la Caisse d’amortissement de la dette sociale (18 milliards d’euros).

Source : Cour des comptes (mai 2026).

Le principal élément à retenir concernant 2025 est que l’ensemble des jeux soumis à la Cour des comptes sont certifiés, y compris ceux de la branche famille et de la Cnaf, lesquels avaient fait l’objet d’un refus (2022) et d’une impossibilité (2023 et 2024) de certification. Pour la juridiction, « en 2025, la branche famille a bénéficié de la généralisation, à partir de mars, du dispositif relatif aux ressources mensuelles (DRM), qui sécurise les déclarations de ressources des allocataires de la prime d’activité et du revenu de solidarité active (RSA) ». L’économie en termes de baisse du risque est respectivement estimée à 0,9 et 0,2 milliard d’euros.

Toutes branches confondues, les observations de la Cour aboutissent en 2025 à quatre anomalies comptables significatives (contre sept en 2024) et trente‑huit insuffisances d’éléments probants (contre quarante-deux).

Opinions du certificateur sur les comptes du rÉgime gÉnÉral de 2006 à 2025

Source : Cour des comptes (mai 2026).

V. Une dette de l’État envers les rÉgimes qui augmente

Si le champ du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année (PLR), conformément à l’article 37 de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf), concerne naturellement le budget de l’État, son exposé général des motifs aborde traditionnellement l’évolution de la dette de celui-ci vis-à-vis de la sécurité sociale.

Le PLR pour 2025 indique que la tendance, favorable aux régimes obligatoires de base de 2020 à 2023, se retourne en 2024 et 2025. Après avoir atteint un point haut de 2,88 milliards en 2021, les versements du budget général avaient dépassé le montant des compensations jusqu’en 2023. Tel n’est plus le cas depuis deux exercices clos.

Le solde s’est dégradé de 910 millions d’euros entre 2024 et 2025 pour être voisin de 1,7 milliard d’euros : les versements de l’État ont atteint 57,7 milliards d’euros, pour un coût total des dispositifs estimé à 58,6 milliards d’euros.

Les précisions suivantes sont données : « l’une des principales missions contributrices à la hausse de la dette est la mission Santé, dont le solde se dégrade de 350 millions d’euros » ; « la mission Recherche et enseignement supérieur dégrade son solde de 7 millions d’euros de créance de l’État en 2024 à 250 millions d’euros de dette en 2025, au titre du dispositif “jeune entreprise innovante” maintenu dans la LFSS pour 2025 » ; « la mission Solidarité, insertion et égalité des chances voit son solde passer d’une créance de l’État de 8 millions d’euros en 2024 à une dette de 109 millions d’euros en 2025, du fait des prévisions de versement des prestations (allocation aux adultes handicapés, prime d’activité et revenu de solidarité active recentralisé), affecté par le décalage de certaines mesures d’économies ».

Solde annuel des compensations entre l’État et les Robss de 2006 À 2025 (haut)
et Évolution entre 2024 et 2025 (bas)

(en millions d’euros)

Note : un solde positif (négatif) correspond à une dette (créance) de l’État envers (sur) la sécurité sociale.

Source : exposé général des motifs du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

* *

Article 2
Approbation, au titre de l’exercice 2025,
de l’objectif national de dépenses de l’assurance maladie,
des recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites
et de la dette apurée par la Caisse d’amortissement de la dette sociale

Supprimé par la commission

Cet article soumet à l’approbation du Parlement trois montants concernant, en 2025 :

– les charges relevant de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam), lesquelles s’élèvent à 265,4 milliards d’euros ;

– les recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (Robss), catégorie uniquement constituée du Fonds de réserve pour les retraites (FRR), pour un chiffre nul comme chaque année depuis 2011 ;

– la dette apurée par la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades), laquelle atteint 16,2 milliards d’euros.

Aux termes du 3° de l’article L.O. 111-3-13 du code de la sécurité sociale, la loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale (Lacss) « approuve les montants correspondant aux recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires de base et aux organismes concourant au financement de ces régimes [...] » ([39]).

Comme l’avait déjà indiqué le rapporteur général il y a un an, cette mention ne comprend donc pas les seules sommes attribuées au Fonds de réserve pour les retraites (FRR), mais aussi celles que place le Fonds de solidarité vieillesse (FSV), jusqu’à la dévolution de ses droits et obligations à la Caisse nationale d’assurance vieillesse (Cnav) du régime général, qui est intervenue le 1er janvier 2026 ([40]). D’ailleurs, le 3° de l’article 2 du Placss de l’année 2022 et du Placss de l’année 2023 – déposé deux fois, son examen ayant été empêché en juin 2024 par la dissolution de l’Assemblée nationale –, comportait bien une disposition afférente aux réserves du FSV, certes d’un montant nul.

La rectification du dispositif ne paraît pas indispensable, puisqu’elle serait sans portée opérationnelle – à supposer que le Placss de l’année 2025 soit adopté par les deux assemblées – et puisque l’exercice clos est le dernier au cours duquel peut se poser la question, mais cette précision juridique méritait d’être faite.

Un Ondam pour 2024 supÉrieur À la prévision initiale de la LFSS pour 2024 mais infÉrieur À sa rectification par la LFSS pour 2025

De tous les objectifs de dépenses que la loi de financement comporte, l’Ondam est le seul dont le périmètre ne coïncide pas avec celui d’une branche seule des régimes obligatoires de base (Robss) (A). L’Ondam pour 2024 dépasserait son montant prévisionnel mais respecterait sa toute dernière révision (B).

A. Un outil de rÉgulation À la construction complexe

L’Ondam est interbranches ; sa logique est plus économique que comptable.

● D’abord, l’objectif excède le champ de la branche maladie, maternité, invalidité et décès (ou branche maladie) pour inclure des indemnités relevant de la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) et le financement des établissements sociaux et médico-sociaux (ESMS) par la branche autonomie.

● Ensuite, l’Ondam ne reprend pas l’intégralité des postes de la branche maladie, puisqu’il exclut les indemnités journalières (IJ) de maternité et les prestations pour invalidité et décès, ainsi que les charges de gestion de la branche.

● Par ailleurs, l’Ondam est le seul à être décliné en sous-objectifs.

La loi organique prévoit premièrement que « la définition [de leurs] composantes [...] est d’initiative gouvernementale » ([41]), deuxièmement que « [leur] nombre [...] ne peut être inférieur à trois » ([42]) et troisièmement que des amendements peuvent modifier la ventilation des sommes entre les sous-objectifs, dans la mesure où « au sens de l’article 40 de la Constitution, la charge s’entend, s’agissant des amendements aux projets de loi de financement de la sécurité sociale, [à l’échelle] de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie » ([43]).

Ces sous-objectifs sont d’un volume hétérogène, les deux premiers pesant chaque année plus de 80 % et les deux suivants ayant été déplacés de la branche maladie à la branche autonomie lorsque celle-ci a été créée ([44]) :

– celui des soins de ville, correspondant aux honoraires des professionnels libéraux, aux remboursements des produits de santé et aux IJ ;

– celui des établissements de santé, divisé en six compartiments pour la médecine, la chirurgie et l’obstétrique (MCO), la psychologie et les soins de suite et de réadaptation (SSR), les soins médicaux et de réadaptation (SMR), les missions d’intérêt général et d’aides à la contractualisation (Migac), la dotation annuelle de financement (DAF) et les unités de soins de longue durée (USLD) ;

– ceux du financement des ESMS pour les personnes âgées et handicapées, réunis dans l’objectif global de dépenses (OGD) de la branche autonomie ;

– celui du fonds d’intervention régional (FIR) et des soutiens pour l’investissement, c’est-à-dire (i) aux moyens des agences régionales de santé (ARS) en vue d’actions sanitaires et (ii) au fonds pour la modernisation et l’investissement en santé (FMIS) et au plan d’aide pour l’investissement (PAI) de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) ;

– celui des autres prises en charge, à savoir les dotations aux établissements accueillant des personnes aux difficultés spécifiques comme l’addiction, les soins des Français vivant à l’étranger et les subventions à des opérateurs comme l’Agence nationale de santé publique (Santé publique France).

● Enfin, l’Ondam n’est pas d’une nature strictement budgétaire. D’une part, il ne comprend que des crédits indicatifs, car il s’agit de dépenses de guichet ; d’autre part, il n’est pas une addition de charges au sens strict, mais il intègre trois recettes atténuatives : les remises sur les prix des spécialités pharmaceutiques, la clause de sauvegarde des médicaments et dispositifs médicaux et la contribution des organismes complémentaires au titre de rémunérations forfaitaires. Sur tous ces points, le lecteur est renvoyé au commentaire, en première lecture, de l’article 49 du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2026 ([45]).

B. une sous-exécution inÉdite aprÈs cinq annÉes consÉcutives de dÉpassement

Le 1° de l’article 2 du Placss constate que les charges relevant de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie ont été exécutées pour 265,41 milliards d’euros en 2025, ce qui traduit :

– en valeur :

* une progression de 8,98 milliards d’euros par rapport à 2024 sur un champ courant (celui du Placss précédent) ou de 9,03 milliards d’euros par rapport à 2024 sur un champ constant (révision des dépenses entre temps intégrées ou exclues) ([46]) ;

* une sous-exécution de 451 millions d’euros en comparaison avec la cible fixée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 et de 450 millions d’euros vis-à-vis de celle figurant dans la loi de financement pour 2026 ;

– en volume :

* une progression de 3,50 % par rapport à 2024 sur un champ courant, mais de 3,42 % par rapport à 2024 sur un champ constant ;

* une sous-consommation de 0,17 % en comparaison avec la cible initiale, ainsi qu’au regard de la dernière révision, laquelle avait le même niveau total malgré une répartition différente entre les sous-objectifs (cf. infra).

Consommation de l’Ondam de 2004 À 2025 en valeur et en volume
par rapport À l’exercice précédent

(en milliards d’euros courants ; en pourcentage)