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L’une des grandes ruptures de la Révolution française avec l’Ancien Régime a été d’énoncer, à l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, un principe d’égalité devant les charges publiques : « Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». Sur ce fondement et en vertu de l’article 34 de la Constitution, « il appartient au législateur de déterminer dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives des contribuables » ([3]).

Or, l’ancien ministre de l’Économie et des Finances, Éric Lombard, déclarait le 11 janvier 2026 que « des milliers » de « personnes les plus fortunées [...] ne paient aucun impôt sur le revenu » ([4]). Cette information a depuis lors été confirmée : non seulement plus de 13 000 personnes disposant d’un patrimoine de plus de 1,3 million d’euros ne paient aucun impôt sur le revenu, mais des dizaines de milliers d’autres paient un impôt sur le revenu très faible. Ce constat soulève une interrogation essentielle : notre système fiscal est-il en mesure d’appréhender efficacement les revenus et les patrimoines des ménages les plus aisés, alors même que ceux-ci concentrent une part croissante de la richesse nationale ?

Les très hauts revenus et les très hauts patrimoines occupent une place singulière dans le débat public. Ils alimentent régulièrement les discussions budgétaires, nourrissent les interrogations sur l’équité de l’impôt et cristallisent des positions souvent antagonistes. Pourtant, ces débats reposent fréquemment sur une connaissance incomplète de la réalité économique et patrimoniale de ces ménages. Comment leurs revenus sont-ils constitués ? Dans quelle mesure leur patrimoine progresse-t-il plus rapidement que celui du reste de la population ? Quel est le niveau réel de leur contribution aux finances publiques ? Quelle place occupent les sociétés holdings, les mécanismes de capitalisation ou les dispositifs fiscaux dans leur stratégie patrimoniale ? Certains montages relèvent-ils de l’optimisation fiscale – qui est légale – ou de l’abus de droit, voire de la fraude ?

La commission d’enquête a souhaité dépasser les oppositions de principe et les différends politiques qui entourent ces questions afin d’établir un diagnostic aussi objectif que possible des mécanismes patrimoniaux et fiscaux à l’œuvre. Trente-sept auditions ont été conduites auprès d’économistes, d’universitaires, d’administrations, d’autorités indépendantes, de professionnels de la gestion patrimoniale, d’avocats fiscalistes, d’organisations non gouvernementales et d’acteurs économiques. Ces travaux ont été utilement complétés par les réponses des personnes auditionnées aux questionnaires du rapporteur.

Le 24 juin 2026, le rapporteur s’est également rendu, avec le président de la commission d’enquête, au ministère de l’économie et des finances pour disposer de données exhaustives sur les déclarations d’impôt sur le revenu et d’impôt sur la fortune immobilière des 50 contribuables détenant les patrimoines immobiliers les plus élevés. Au-delà des enseignements tirés des données statistiques, l’examen des situations individuelles a permis d’observer concrètement le recours à certains mécanismes juridiques et patrimoniaux afin de réduire très significativement leur imposition. À cet égard, la détention indirecte des actifs via des sociétés imposées à l’impôt sur les sociétés et la capitalisation de revenus au sein de holdings ne sont pas des pratiques marginales, mais structurent au contraire l’organisation patrimoniale des plus grandes fortunes ([5]).

Le présent rapport poursuit une ambition simple : mieux connaître les très hauts revenus et les très hauts patrimoines afin d’apprécier la réalité de leur contribution aux charges publiques. Il ne s’agit ni de stigmatiser la réussite économique, ni de nourrir un débat idéologique sur la richesse, mais d’établir un état des lieux fondé sur les faits, préalable indispensable à toute réflexion sur l’évolution du système fiscal. Cette analyse entend ainsi éclairer, à quelques mois de l’examen du projet de loi de finances pour 2027 et dans la perspective des échéances électorales de la même année, la réalité de la contribution des hauts revenus et des hauts patrimoines au financement des services publics.

Les travaux de la commission conduisent à un constat majeur : après près d’un siècle de réduction des inégalités patrimoniales, la France connaît depuis les années 1980 un mouvement durable de forte concentration des revenus et des patrimoines au sommet de la distribution. Cette évolution tient moins à l’accroissement des revenus du travail, qu’à celle – exponentielle depuis une dizaine d’années – des plus hauts patrimoines. Or, on observe un mécanisme cumulatif particulièrement puissant : plus un patrimoine est élevé, plus il génère des revenus qui alimentent sa propre accumulation, accentuant ainsi la concentration de la richesse. En outre, les évolutions démographiques actuellement à l’œuvre (disparition progressive de la génération du « baby-boom » et diminution du nombre d’enfants) accentuent encore ce phénomène de concentration par les transmissions patrimoniales qui en découlent.

Cette dynamique n’est pas compensée efficacement par notre système fiscal : si l’imposition est progressive jusqu’au 0,1 % des ménages les plus aisés, elle décroît au-delà de ce seuil. En effet, ces derniers tirent l’essentiel de leurs ressources des revenus du patrimoine, qui sont structurellement moins imposés que les revenus d’activité. Ils disposent, en outre, d’une capacité d’arbitrage dont ne bénéficient pas les autres contribuables entre salaire et dividendes, entre revenus distribués et revenus capitalisés, ou encore entre détention directe et détention par l’intermédiaire de sociétés. Ils peuvent ainsi atténuer fortement l’assiette des revenus imposables au barème progressif de l’impôt sur le revenu et opter, en plaçant leurs actifs dans une société interposée, à une imposition plus avantageuse à l’impôt sur les sociétés.

Le développement des holdings patrimoniales constitue, à cet égard, une évolution majeure. Conçues à l’origine comme des outils d’organisation économique, elles sont devenues pour certaines d’entre elles des instruments de pilotage patrimonial permettant de différer durablement l’imposition des revenus, d’optimiser la transmission du patrimoine et de bénéficier de régimes fiscaux particulièrement favorables. À ces mécanismes s’ajoutent plusieurs dispositifs spécifiquement mobilisés par les ménages les plus fortunés – tels que le pacte Dutreil ou le régime de l’apport-cession – ainsi que le développement d’un véritable écosystème de conseil patrimonial, associant family offices, cabinets d’avocats fiscalistes et conseils spécialisés. Si le rapporteur ne remet pas en question l’intérêt économique que peuvent présenter ces dispositifs et l’existence d’un tel écosystème, il n’en demeure pas moins que certaines pratiques s’apparentent à une recherche d’optimisation dont on peut interroger le bien-fondé pour notre économie et nos finances publiques.

Les investigations de la commission mettent également en lumière une faiblesse plus fondamentale encore : l’État ne connaît qu’imparfaitement la situation des ménages les plus fortunés. Si les revenus déclarés et le patrimoine immobilier sont relativement bien appréhendés, il n’en va pas de même des actifs financiers, des actifs professionnels, des bénéfices accumulés dans les sociétés ou des avoirs détenus à l’étranger. Cette connaissance incomplète constitue en elle-même un enjeu démocratique et de politique publique, puisqu’elle limite la capacité du législateur à mesurer précisément les phénomènes de concentration patrimoniale et les effets redistributifs du système fiscal.

Ces constats conduisent naturellement à s’interroger sur les mesures à prendre pour mieux adapter notre fiscalité à ce phénomène de concentration des plus hauts revenus et des plus hauts patrimoines.

Le rapport écarte plusieurs propositions régulièrement avancées dans le débat public. Certaines se heurtent à d’importantes difficultés d’ordre constitutionnel, technique ou économique, comme la « taxe Zucman ». D’autres apparaissent insuffisamment ciblées : une augmentation du barème de l’impôt sur le revenu ne concernerait que marginalement les ménages les plus aisés. Il en irait de même d’un rétablissement de l’impôt de solidarité sur la fortune, comme l’ont démontré de nombreuses études sur les effets de son plafonnement.

Les travaux de la commission conduisent donc à privilégier une approche ciblée, consistant à corriger les principaux facteurs de régressivité identifiés. Il est ainsi proposé, d’une part, de recentrer certains régimes dérogatoires sur leur finalité économique, notamment en matière de transmission d’entreprise ou d’apport-cession. Il est préconisé, d’autre part, d’apporter quelques adaptations à la contribution différentielle sur les hauts revenus afin de garantir que les contribuables les plus aisés acquittent effectivement un taux minimal d’imposition sur leurs revenus.

Dans le même sens, face à l’essor considérable des holdings patrimoniales et autres structures interposées, le rapporteur rappelle que l’enjeu essentiel pour notre système fiscal n’est pas d’augmenter les taux marginaux d’imposition ou de créer de nouvelles impositions sur les personnes, mais de mieux encadrer la capacité des contribuables les plus aisés à assécher leurs assiettes taxables. C’est pourquoi le rapporteur propose d’aller au-delà du dispositif de taxe sur les holdings adopté en loi de finances pour 2026, soit en encadrant davantage le régime fiscal applicable aux sociétés de capitaux contrôlées par un nombre limité d’associés et poursuivant un objet principalement patrimonial, soit en instaurant une taxation des actifs non professionnels et de la trésorerie passive détenus par les holdings familiales.

L’ambition de ce rapport n’est donc pas de remettre en cause la réussite économique ou la création de richesse, mais d’apprécier, avec rigueur et sans parti pris, l’adéquation de notre système fiscal aux profondes transformations intervenues dans la structure des patrimoines. C’est à cette condition que le débat sur la juste contribution des ménages les plus aisés pourra être conduit sur des bases objectives, éclairées et apaisées.

I. uN FORT ACCROISSEMENT DES PLUS HAUTS PATRIMOINES ET DES PLUS HAUTS REVENUS INSUFFISAMMENT DOCUMENTÉ

Dans une note de janvier 2025 ([6]), la direction générale des finances publiques présentait la situation des « foyers fiscaux les plus aisés en France », soit selon cette analyse, les 0,1 % de foyers disposant des plus hauts revenus ou des plus hauts patrimoines immobiliers ([7]).

Il en ressortait que les 40 700 foyers à très hauts revenus (THR) totalisaient, en 2022, un revenu de 42 milliards d’euros (soit 3 % du revenu de l’ensemble des foyers), lequel avait connu, entre 2003 et 2022, une augmentation trois fois plus rapide (+ 119 %) que celui des autres foyers (+ 46 %). Les foyers à très hauts patrimoines (THP) disposent, quant à eux, de 187 milliards d’euros de patrimoine immobilier (2 % du patrimoine immobilier de l’ensemble des foyers). Entre 2003 et 2016 ([8]), ce patrimoine avait presque doublé, alors que celui des autres foyers avait progressé de 59 %. Par ailleurs, 6 900 foyers relevaient à la fois des THR et des THP. Ces éléments permettaient d’illustrer la forte concentration des très hauts revenus et très hauts patrimoines immobiliers, mais également leur augmentation beaucoup plus rapide que celle des revenus et patrimoines du reste de la population française.

Fondée sur les déclarations fiscales, cette note ne présentait toutefois qu’une partie de la richesse des foyers les plus aisés ([9]). En effet, échappait notamment à toute analyse le patrimoine mobilier détenu par ces contribuables, lequel joue pourtant « un rôle moteur » dans l’augmentation et la concentration du patrimoine des 0,1 % des ménages les plus riches ([10]).

Exploitant les éléments recueillis lors des auditions de la commission d’enquête et les informations complémentaires transmises au rapporteur, cette première partie vise à présenter de manière plus précise la situation des ménages disposant des plus hauts revenus et des plus hauts patrimoines, toute nature confondue, ainsi que les informations disponibles et celles encore manquantes à ce sujet.

A. Depuis les annÉes 1980, une augmentation des plus hauts patrimoines plus rapide que celle des plus hauts revenus

1. Après un siècle de baisse, une remontée des inégalités de revenus et de patrimoine

● Le phénomène de concentration des revenus et des patrimoines au sein d’un ensemble limité de personnes est une constante historique dans la plupart des États. En Europe, et plus particulièrement en France, il a néanmoins connu une réduction importante au cours du XXe siècle.

S’agissant du patrimoine, alors qu’entre 1800 et 1900 les 10 % des ménages les plus fortunés détenaient plus de 80 % du patrimoine total, leur part s’est progressivement contractée tout au long du siècle suivant, pour atteindre environ 50 % au début des années 1980. Cette diminution est marquée au sommet de la distribution patrimoniale : la part du patrimoine des 1 % des ménages les plus fortunés est ainsi passée de 57 % du patrimoine total à environ 15 % au début des années 1980. Lors de son audition, Thomas Piketty soulignait ainsi que : « la tendance à long terme est d’aller vers davantage d’égalité et vers une déconcentration du patrimoine – heureusement, d’une certaine façon, tant le niveau de départ était élevé. La concentration des patrimoines est forte, mais elle l’était plus encore il y a un siècle » ([11]).

Concentration du patrimoine du top 10 % et 1 % en France entre 1800 et 2014

Source : Bertrand Gartinti et Jonathan Goupille-Lebret, « Évolution des inégalités de patrimoine en France (1800-2014) », Variances, 2018 (lien).

S’agissant des revenus, au début du XXᵉ siècle, les 10 % des ménages les plus aisés percevaient près de la moitié du revenu national. Cette proportion s’est progressivement contractée pour s’établir à moins de 30 % à partir des années 1980, traduisant une diffusion plus large de la croissance économique au sein de la population. Cette évolution s’observe également pour les 1 % les plus aisés dont la part des revenus nationaux est passée de 22 % au début du siècle à 7 % dans les années 1980.

Concentration des revenus du top 1 % en France entre 1900 et 2014

Source : Bertrand Gartinti, Jonathan Goupille-Lebret et Thomas Piketty, « Income Inequality in France, 1900-2014 : Evidence forme Distributional National Accounts (DINA) », Banque de France, Working paper, 2018 (lien).

● Depuis les années 1980, on observe toutefois une inversion de cette dynamique, marquée par une remontée des inégalités en France : alors que le coefficient de Gini, qui permet de mesurer le niveau d’inégalité ([12]), s’établissait à 0,276 en 1998, il s’est élevé à 0,304 en 2023, après avoir atteint un pic en 2011 à 0,306. Comme l’a souligné Gabriel Zucman lors de son audition : « si l’on considère la part des 10 %, voire des 1 % ou même des 0,1 % des personnes les plus riches dans le patrimoine total, la France se caractérise par une légère augmentation des inégalités depuis les années 1980 » ([13]).

Évolution de l’indice de Gini entre 1975 et 2023

Source : INSEE, « Niveau de vie et indicateurs d’inégalités. Données annuelles de 1975 à 2023 », 7 juillet 2025 (lien).

Cette évolution situe désormais la France en deçà de la moyenne européenne. Alors que l’indice de Gini en France est passé de 0,292 en 2014 à 0,304 en 2025, celui de l’Union européenne s’est, sur la même période, réduit de 0,309 à 0,292 ([14]). Selon Oxfam France, « en 2014, les inégalités, mesurées par l’indice de Gini, étaient inférieures à la moyenne européenne. Depuis, les inégalités ont diminué en Europe tandis qu’elles ont progressé en France, jusqu’à dépasser la moyenne européenne » ([15]). Désormais, environ 10 % des ménages concentrent près de la moitié du patrimoine total ([16]).

● Cette évolution de l’indice de Gini s’explique notamment par la progression du niveau de vie des ménages les plus aisés. Le niveau de vie des 10 % les plus riches a augmenté de 40 % sur la période, soit un rythme environ deux fois supérieur à celui observé pour les 10 % des ménages les plus modestes.

Évolution des seuils de revenus et du niveau de vie moyen des 10 % les plus aisés entre 1996 et 2023

Source : Observatoire des inégalités, Rapport sur les riches en France, édition 2026.

Cette progression du niveau de vie s’accentue nettement à mesure que l’on s’élève dans l’échelle des revenus et des patrimoines. Ainsi, dans une note publiée en novembre 2025, la Direction générale des finances publiques (DGFiP) met en évidence que le revenu moyen des foyers fiscaux les plus aisés a progressé plus rapidement que celui des autres foyers en 2024 : tandis que la hausse s’établit en moyenne entre 3,4 % et 4,9 % du 2e au 9e décile, elle atteint 6,9 % pour le dernier décile, 12,9 % pour les 1 % des revenus les plus élevés et 21,8 % pour les 0,1 % ([17]).

Cette dynamique apparaît également sur une période plus longue, entre 2003 et 2022, au cours de laquelle le revenu des 0,1 % des foyers fiscaux les plus aisés a augmenté de 119 %, contre 79 % pour le top 1 % et 46 % pour l’ensemble du reste de la population, traduisant un creusement des écarts de revenus, y compris au sein des ménages les plus fortunés.

Évolution des revenus selon leur distribution entre 2003 et 2022, base 100

Source : DGFiP Analyses, « Revenus et patrimoine des foyers les plus aisés en France », n° 08, janvier 2025.

Une dynamique comparable s’observe également au sein du 0,1 % des ménages les plus fortunés de la distribution patrimoniale, dont le patrimoine a doublé sur la période, contre une progression de 59 % pour le reste de la population ([18]). Lors de son audition, le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) précisait ainsi que « dans la dernière période, les inégalités dans la répartition du stock de patrimoine ont augmenté. Fin 2009, le dernier dixième possédait 51 % du patrimoine ; au deuxième trimestre 2024, cette part était passée à 54,7 %. Entre 1998 et 2021, […] le patrimoine brut des 10 % les moins bien dotés a diminué de 54 %, quand celui des 10 % les mieux dotés a augmenté de 94 % » ([19]).

Les analyses de la Banque de France permettent d’affiner la compréhension de ce phénomène. En effet, entre 2009 et 2024, « la part de patrimoine, 5 % environ, détenue par les 50 % des ménages les moins fortunés étant restée constante, cette hausse s’est faite au détriment des ménages situés entre la médiane et le dernier décile, les 40 % des ménages qualifiés comme étant les classes moyennes » ([20]).

Cette évolution traduit un phénomène de polarisation patrimoniale, caractérisé par le renforcement du poids économique des ménages les plus aisés et, en miroir, par un affaiblissement relatif des catégories de ménages intermédiaires. Il en résulte que l’indice de Gini du patrimoine est en hausse en France depuis 2011, tandis qu’il suit une trajectoire globalement baissière dans la zone euro depuis 2014.

Évolution de l’indice de Gini du patrimoine net des ménages entre 2009 et 2023

Source : Bulletin de la Banque de France, « De nouvelles statistiques sur la distribution du patrimoine des ménages dans la comptabilité nationale », 250/6, janvier-février 2024.

Le rapporteur souligne que ces constats mettent en évidence une dynamique de concentration du patrimoine plus prononcée que celle observée pour les revenus.

La progression des inégalités depuis les années 1980 s’expliquerait ainsi principalement par celle des inégalités patrimoniales, comme le souligne la DGT : « les données de l’Insee montrent que les inégalités de revenus avant redistribution sont relativement stables sur une longue période, tandis que les inégalités de patrimoine ont eu tendance à augmenter au cours des dernières décennies » ([21]).

Si les revenus ont progressé pour l’ensemble des ménages, à des rythmes certes plus importants pour les ménages les plus aisés, la progression du patrimoine apparaît, quant à elle, largement concentrée au sommet de la distribution. Dès lors, comme le souligne la Banque de France, « si les 10 % des ménages qui perçoivent les plus hauts revenus disposent d’un revenu disponible moyen « seulement » trois fois supérieur au revenu médian, les 10 % des ménages les plus fortunés possèdent en moyenne près de huit fois le patrimoine médian » ([22]).

L’évolution est encore plus marquée s’agissant des 500 plus grandes fortunes françaises, que plusieurs auditionnés ont évoquées : Camille Landais relève ainsi « le doublement de la fortune des milliardaires en France au cours des quinze dernières années » ([23]), ce qui traduit une dynamique particulièrement exceptionnelle au regard de la progression du patrimoine dans le reste de la distribution. Thomas Piketty pointe la nature « vertigineuse et inédite » de « la rapidité de la progression des 500 patrimoines les plus élevés » et souligne que « les 500 fortunes du classement de Challenges sont passées de 200 milliards à 1 000 milliards. Elles ont été multipliées par cinq ou six, sans commune mesure avec la progression du PIB » ([24]). Cécile Duflot, présidente d’Oxfam France, confirme cette tendance au sommet de la distribution, « puisque les 53 milliardaires français sont désormais plus riches que plus de 32 millions de personnes, soit 47 % de la population. Leur fortune a augmenté de près de 1 milliard d’euros, en moyenne, par an » ([25]). Gabriel Zucman constate, quant à lui, que « l’explosion de la fortune des milliardaires est un phénomène mondial, mais particulièrement puissant en France. Dans la première édition du classement du magazine Challenges, en 1996, la richesse de ces familles équivalait à environ 6 % du PIB. […] En 2010, ce chiffre atteignait 12 % : il avait donc doublé, ce qui constituait déjà une évolution notable. Mais entre 2010 et 2024, la fortune des 500 familles les plus riches est passée de 12 % à 42 % du PIB » ([26]).

Bien que le rapporteur partage le constat d’une augmentation significative du patrimoine des milliardaires en France, il souligne néanmoins que la comparaison de celui-ci au PIB peut s’avérer trompeuse. En effet, le patrimoine correspond à un stock d’actifs accumulés sur une longue période, parfois à l’échelle de plusieurs générations, tandis que le PIB constitue un flux annuel mesurant la richesse produite au cours d’une période donnée. Dès lors, cet indicateur renseigne sur la création de richesse, mais ne reflète pas le stock de richesse déjà détenu. La mise en regard directe de ces deux mesures doit donc être interprétée avec prudence, dans la mesure où elle ne permet pas, à elle seule, d’apprécier fidèlement le niveau ou la dynamique de concentration des patrimoines.

● Cet accroissement important des plus hauts patrimoines pourrait se poursuivre au cours des prochaines décennies. Camille Landais évalue ainsi à environ 400 milliards d’euros les transmissions attendues des hauts patrimoines dans les années à venir, précisant que ces « 400 milliards d’euros qui seront transmis paieront un taux effectif d’imposition sur les successions de 10 % à 12 % au mieux. En conséquence, de 350 à 360 milliards d’euros seront transmis nets de droits » ([27]). Cette dynamique de transmission concerne également les biens professionnels, particulièrement concentrés au sommet de la distribution patrimoniale, comme le souligne l’Association française du family office (AFFO) : « nous allons faire face à ce que nous appelons entre nous le mur de la transmission. Compte tenu de l’âge de la génération aux commandes, il va y avoir énormément de transmissions d’entreprise autour de 2030. C’est un vrai enjeu » ([28]).

Ces transmissions à venir risquent d’accentuer encore les inégalités patrimoniales. La direction générale du Trésor (DGT) a pleinement identifié cette problématique : « la fiscalité des transmissions constitue un enjeu majeur pour les années à venir. Les masses transmises augmentent sous l’effet de facteurs démographiques, notamment l’arrivée de la génération du baby‑boom à l’âge des successions, de la concentration accrue du patrimoine et de la hausse de l’héritage moyen liée à la diminution du nombre d’enfants et au recul de l’âge des transmissions. Ces évolutions rendent la fiscalité des transmissions particulièrement centrale dans le débat à venir » ([29]).

Ce processus d’accentuation de la concentration patrimoniale par la transmission est d’ailleurs déjà à l’œuvre : le vieillissement de la population et la mutation des structures familiales agissent sur la concentration des héritages, dans la mesure où « les successions sont perçues de plus en plus tardivement et elles sont de plus en plus concentrées, en raison de la diminution du nombre d’enfants et de petits-enfants » (voir infra) ([30]). De plus, les patrimoines les plus élevés font le plus souvent l’objet de transmissions anticipées et fractionnées, comme le souligne le Conseil supérieur du notariat (CSN) : « les patrimoines fortunés, puisque c’est le sujet de cette commission, se transmettent au fil de l’eau et non pas uniquement au moment d’une succession. La transmission peut se faire de manière échelonnée : une partie à 60 ou 65 ans, une deuxième à 70 ou 80 ans, puis une dernière au moment de la succession » ([31]).

2. Un phénomène s’inscrivant dans une dynamique mondiale

La situation de la France n’est pas isolée, mais illustre une évolution également à l’œuvre dans d’autres pays. En effet, « sur le plan international, on constate une concentration des patrimoines et des revenus dans tous les pays de l’OCDE » ([32]).

La France se situe ainsi dans la moyenne de l’OCDE : environ 36 % du patrimoine est détenu par les 5 % plus aisés de la population en France, contre 38 % en moyenne dans les pays de l’OCDE (41 % en Allemagne). S’agissant de la répartition des revenus, la France se situe à un niveau proche de la moyenne internationale : les 5 % les plus aisés concentrent 20 % des revenus en France, contre 19 % en moyenne dans les pays de l’OCDE (24 % en Italie).

Les États-Unis font figure d’exception, 64 % du patrimoine et 34 % des revenus étant détenus par les 5 % plus aisés de la population ([33]). Comme le souligne Thomas Piketty, « les tendances européennes s’écartent nettement de celle des États‑Unis, lesquels n’étaient historiquement pas plus inégalitaires que les pays européens, mais le sont devenus depuis le basculement politique des années 1980 et 1990, qui a favorisé beaucoup plus fortement qu’en France les plus hauts patrimoines et les plus hauts revenus » ([34]).

Parts de revenu disponible et du patrimoine pour les ménages aux revenus et aux patrimoines les plus élevés dans les pays de l’OCDE

Source : réponses de l’OCDE au questionnaire du rapporteur.

S’agissant de la concentration du patrimoine au sein des 1 % les plus fortunés, la France se situe en deçà des dynamiques observées dans de nombreux pays développés. Ainsi, si ces ménages concentrent environ 24 % du patrimoine en France en 2022, contre près de 19 % en 1995, soit une hausse de 5 points, cette progression est sensiblement plus marquée ailleurs. Elle atteint par exemple 7 points en Italie (de 16 % à 23 %), 8 points aux États-Unis (de 28 % à 36 %) et 9 points en Autriche (de 22 % à 31 %).

Comparaison de la Concentration du patrimoine du top 1 % dans les pays sélectionnés entre 1995 et 2022

Source : OCDE, « Fiscalité les inégalités. Rapport à l’OCDE à l’intention des ministres des finances et des gouverneurs de banque centrale des pays du G20 », juillet 2024, Brésil.

Par ailleurs, certaines personnes auditionnées par la commission posent la question de la concentration du patrimoine à l’échelle mondiale. Selon Oxfam France, « désormais, les douze milliardaires les plus riches du monde possèdent à eux seuls plus de richesses que la moitié la plus pauvre de l’humanité, soit plus de 4 milliards de personnes » ([35]).

3. Les mécanismes d’accumulation du capital détenu par les ménages les plus aisés

a. La forte progression des revenus du patrimoine des contribuables les plus aisés

Les ménages disposant des plus hauts patrimoines, constitués majoritairement de la détention de valeurs mobilières, sont également ceux qui bénéficient des taux de rendement les plus importants.

En conséquence, les ménages situés au sommet de la distribution des revenus et du patrimoine tirent une part significative de leur richesse des revenus de capitaux mobiliers. Si ces revenus représentent en moyenne environ 1 % du revenu total pour 90 % des ménages, ils atteignent 9 % pour le dernier décile de revenus et s’élèvent jusqu’à 48 % à 49 % pour les 0,1 % les plus aisés. À l’inverse, la part des traitements et salaires décroît à mesure que l’on progresse dans la distribution : ils représentent à peine la moitié des revenus des 1 % les plus aisés, puis chutent à 35 % pour les 0,1 % les plus aisés en revenus et à seulement 19 % pour les 0,1 % des ménages les plus fortunés.

Par ailleurs, entre 2002 et 2022, ces ménages ont connu une augmentation particulièrement marquée de la part des revenus issus des capitaux mobiliers dans l’ensemble de leurs ressources. Celle-ci est restée globalement stable pour les neuf premiers déciles (1 %), a légèrement progressé pour le dernier décile (+ 4 points) et a fortement augmenté au sommet de la distribution : de 34 % à 49 % pour les 0,1 % les plus dotés en patrimoine (+ 15 points) et de 29 % à 48 % pour les 0,1 % les plus aisés en revenus (+ 19 points).

Pour les ménages relevant à la fois des 0,1 % les plus riches en patrimoine et des 0,1 % les plus riches en revenus, les revenus des capitaux mobiliers représentent même 64 % de leurs revenus, soit une hausse de 23 points depuis 2002.

Évolution de la structure des revenus par décile entre 2002 et 2022

(en pourcentage)

Année de référence	Types de revenus	Moyenne D1 à D9	D10	HP	HR	THP	THR	THP et THR
2002	Traitements et salaires	62	62	29	44	26	38	31
2002	Revenus de capitaux mobiliers	1	5	19	14	34	29	41
2022	Traitements et salaires	59	63	25	50	19	35	20
2022	Revenus de capitaux mobiliers	1	9	34	25	49	48	64

Note : les foyers HP représentent les 1 % les plus dotés en patrimoine, les foyers HR représentent les 1 % les plus dotés en revenus, les foyers THP représentent les 0,1 % les plus dotés en patrimoine, les foyers THR représentent les 0,1 % les plus dotés en revenus et les foyers THP et THR sont ceux qui se situent à la fois parmi les 0,1 % les plus dotés en patrimoine et les 0,1 % les plus dotés en revenus.

Source : à partir des réponses de la DGFiP au questionnaire du rapporteur.

Ainsi, au sommet de la distribution, les revenus mobiliers tendent à devenir majoritaires, ce qui contribue largement à expliquer la progression des inégalités de revenus depuis les années 1980. De fait, depuis 2006, la part des revenus du travail parmi les 1 % les plus dotés en patrimoine ne cesse de diminuer, tandis que celle des revenus du capital augmente.

part de revenus du travail et du capital reçus par les 1 % les plus riches en patrimoine en France (1970-2012)

Source : Bertrand Gartinti et Jonathan Goupille-Lebret, op.cit., 2019.

S’observe ainsi une convergence croissante entre détention de patrimoine et perception de revenus mobiliers à mesure que l’on progresse dans la distribution des revenus et du patrimoine. Cette dynamique traduit un phénomène d’augmentation mécanique des inégalités économiques, dans lequel plus le patrimoine détenu est important, plus les revenus qui en sont retirés le sont également et plus le ménage dispose des ressources pour étendre son patrimoine. Si la structure des revenus est demeurée globalement stable pour la majorité de la population, elle a connu une transformation profonde au sommet de la distribution : les revenus mobiliers y occupent désormais une place prépondérante, accentuant la dissociation entre une économie principalement fondée sur le travail pour la majorité des ménages et une économie de plus en plus tirée par le capital pour les plus aisés.

Il en résulte une concentration accrue du patrimoine, de plus en plus conditionnée par la détention initiale de capital, ce qui tend à freiner la mobilité sociale et à renforcer les mécanismes d’accroissement patrimonial. À cet égard, Benjamin Durand, managing partner d’une family office, souligne qu’« il est de plus en plus difficile de gravir l’échelle sociale par ses revenus » ([36]).

Cette évolution est par ailleurs plus marquée en France, s’agissant des 1 % les plus dotés en patrimoine, que dans la majorité des pays de l’OCDE.

Comparaison de la Composition des revenus des 1 % les plus dotés en patrimoine dans les pays de l’OCDE

Source : réponses de l’OCDE au questionnaire du rapporteur.

Dès lors, il apparaît, par rapport aux pays de l’OCDE, plus difficile en France pour un ménage disposant de très hauts revenus du travail d’intégrer les catégories les mieux dotées en patrimoine, en raison du poids relativement limité des revenus du travail au regard de ceux issus du capital.

Probabilité pour les déteueurs de hauts revenus du travail d’appartenir aux 1 % les plus riches en patrimoine en France (1970-2012)

Source : Bertrand Gartinti et Jonathan Goupille-Lebret, op.cit., 2019.

Le rapporteur souligne ainsi le découplage croissant entre revenus du travail et accès aux plus hauts niveaux de patrimoine. Même des revenus d’activité très élevés ne permettent plus, à eux seuls, d’accéder au sommet de la distribution patrimoniale, en raison de la capacité nettement supérieure des revenus du capital à générer de l’accumulation.

b. Les phénomènes d’accumulation du capital au cœur de l’accroissement des inégalités patrimoniales

● Le premier facteur explicatif de l’accroissement des inégalités patrimoniales réside dans un rendement du patrimoine mobilier globalement plus important que celui d’autres catégories de biens.

Ce rendement est largement porté par la détention d’actions, qui constituent sur le long terme « des actifs performants, plus que d’autres types d’investissement » ([37]). De fait, selon les calculs du rapporteur, le rendement annualisé de la Bourse américaine, mesuré par le S&P 500 et net d’inflation, s’établit à 6,1 % entre 1960 et 1990 puis entre 1990 et 2010, avant de progresser à 10,1 % depuis 2010, sous l’effet conjugué de la hausse des valorisations et de la baisse de l’inflation. Un phénomène similaire, bien que d’ampleur moindre, s’observe en France, où le rendement annualisé du CAC 40 net d’inflation s’élève à 5,5 % entre 1990 et 2014 et à 6 % depuis 2014. Dès lors, l’écart entre le rendement du capital et le taux sans risque – correspondant à la moyenne des taux d’intérêt réels observés sur les emprunts d’État – s’est nettement accru depuis le début des années 1990, traduisant une tendance à la surperformance des actifs risqués.

Écart entre le rendement du capital et le taux sans risque en zone euro et aux États-unis entre 1970 et 2018

Source : Banque de France, « L’écart entre rendement du capital et taux sans risque », Bloc-notes Éco, billet n° 104, 21 février 2019 (lien).

Cette tendance à l’augmentation de la valorisation des actifs boursiers est également soulignée par l’Autorité des marchés financiers (AMF). Celle-ci l’explique notamment par le fait que « la performance de ces actifs reflète celle des entreprises cotées, qui sont une partie de notre économie. En outre, compte tenu de la composition des indices boursiers en France, la spécialisation sectorielle traduit le poids des entreprises du luxe : elles ont, certes, un peu pâti du stress financier lié à la crise du Moyen-Orient, mais globalement elles surperforment assez largement l’économie française. Par ailleurs, les grandes entreprises cotées réalisent une grande partie de leur chiffre d’affaires et de leurs bénéfices à l’étranger : elles importent, en quelque sorte, de la richesse qui diffère de celle observée avec l’évolution du PIB en France » ([38]).

Or, les ménages les plus dotés en patrimoine sont également ceux qui bénéficient des taux de rendement du capital les plus élevés. Comme le souligne l’INSEE, le rendement du patrimoine augmente de 3,3 points de pourcentage entre le 2ᵉ et le dernier décile de patrimoine net, cet écart se renforçant encore à mesure que l’on progresse dans la distribution ([39]).

À titre d’exemple, s’agissant du patrimoine financier, le rendement moyen du patrimoine net des ménages situés dans le dernier centile est environ trois fois supérieur à celui des ménages du premier décile (de 0,01 à 0,03). Un phénomène comparable s’observe pour le patrimoine immobilier, dont le rendement passe de 0,022 à 0,026 entre le premier décile et le dernier centile de patrimoine net. Au total, le rendement du patrimoine net suit une trajectoire globalement croissante le long de la distribution, particulièrement marquée au sein du dernier décile, où s’observent des niveaux de rendement hétérogènes selon la composition des actifs détenus.

Rendement du patrimoine brut et du patrimoine net par strate de patrimoine net

Source : INSEE, « Inégalités de rendements et de patrimoine en France en 2017 », Documents de travail, n° 2022-14, novembre 2022 (lien).

Cette différence de rendement du patrimoine selon la position dans la distribution s’explique par « la rentabilité différenciée de ses composantes. On observe une hyperconcentration au sommet de la distribution. Une très faible part de la population dispose d’actifs très rentables » ([40]). En effet, il existe une forte hétérogénéité dans les rendements du capital : « certaines formes de capital, comme les actions ou la détention d’entreprises, ont un taux de rendement plus élevé, contrairement à l’immobilier, aux liquidités ou aux comptes en banque, dont le taux de rendement est inférieur à 5 % » ([41]).

Dans ses réponses écrites au questionnaire du rapporteur, la Chambre nationale des conseillers en gestion de patrimoine (CNCGP) met en évidence des écarts significatifs de rendement selon la composition du patrimoine, hors prise en compte de l’inflation :

– les placements monétaires, tels que les fonds en euros de l’assurance-vie ou les livrets réglementés, présentent un rendement moyen d’environ 2 % par an ;

– l’immobilier locatif offre un rendement compris entre 2 % et 4 % une fois les charges et la fiscalité déduites ;

– les obligations procurent un rendement annualisé de l’ordre de 3 % à 4 % ;

– les actions affichent un rendement moyen situé entre 6 % et 7 % par an, susceptible d’être sensiblement supérieur selon la nature des titres détenus ([42]) ;

– enfin, le capital-investissement (ou Private Equity), c’est-à-dire l’investissement dans des entreprises non cotées, présente des performances plus élevées, de l’ordre de 9 % à 12 % en moyenne annuelle.

Ces taux de rentabilité sont également confirmés par le rapport annuel 2025 de la retraite additionnelle de la fonction publique (RAFP). Depuis 2006, le taux de rentabilité annualisé des fonds placés ([43]) par ce régime complémentaire par capitalisation est de 0,8 % pour l’immobilier, 2,5 % pour les obligations européennes de crédit privé, 3,8 % pour les obligations publiques, 6,9 % pour les actions européennes, 9 % pour le capital-investissement et 10,7 % pour les actions internationales.

Or, ces dernières catégories d’actifs sont principalement détenues par des ménages très aisés : selon Camille Landais, « les très hauts patrimoines détiennent des actifs, typiquement des biens professionnels, qui ont des taux de rendement supérieurs aux actifs plus courants comme les comptes liquides, l’épargne retraite ou l’immobilier. Plus généralement, le fait de détenir un portefeuille riche en actifs risqués ou en actions y participe » ([44]).

Ces ménages ont également un accès plus aisé au capital‑investissement, comme le souligne l’AMF dans ses réponses écrites au questionnaire du rapporteur, en raison notamment du ticket d’investissement minimum souvent élevé. L’autorité précise ainsi que « les détenteurs des patrimoines financiers les plus élevés se disent plus souvent être titulaires de placements non garantis en capital. C’est particulièrement le cas pour la détention de produits investis en bourse : actions, ETF, fonds et Sicav, sociétés d’investissement à capital variable. Lorsque nous interrogeons les ménages sur les supports d’investissement sur lesquels ils ont investi au cours des douze derniers mois, il ressort que les hauts patrimoines financiers – supérieurs à 100 000 euros – choisissent davantage que l’ensemble de la population l’assurance-vie, l’investissement en Bourse et les placements diversifiés. Plus le patrimoine financier augmente, plus les proportions augmentent. Ainsi, 36 % des personnes ayant un patrimoine financier compris entre 100 000 et 250 000 euros déclarent avoir placé de l’épargne en bourse ; cette proportion atteint 53 % pour les patrimoines supérieurs à 500 000 euros. La proportion n’est que de 17 % lorsque l’on considère l’ensemble de la population suivie » ([45]). Le capital-investissement est la classe d’actif la plus appréciée des family offices, représentant 34 % de leurs portefeuilles, devant les actions cotées (32 %) et l’immobilier (16 %) ([46]).

Ainsi, la part du patrimoine du top 1 % de la distribution consacrée aux actifs financiers a fortement augmenté depuis le début des années 1990, en lien avec leur rendement différentiel plus élevé. À l’inverse, la part des actifs immobiliers détenus par cette population s’est réduite, malgré la hausse de leur valorisation, notamment en France où les prix de l’immobilier ont augmenté de 165 % entre 2000 et 2025 ([47]).

décomposition de la part du patrimoine du top 1 % entre 1970 et 2014, en pourcentage du patrimoine total

Source : Bertrand Gartinti et Jonathan Goupille-Lebret, op. cit., 2018.

● Parmi les explications données à la hausse du rendement du capital, certaines personnes auditionnées ont fait valoir les effets des politiques économiques et fiscales menées ces dernières décennies plus favorables à la détention du patrimoine et aux revenus qui en sont retirés dans un contexte de forte concurrence internationale.

Selon CCFD-Terre solidaire, une telle situation « résulte de choix politiques, notamment de l’accroissement de la concurrence fiscale au cours des dernières décennies, qui s’est traduite par l’allègement de l’imposition des bases les plus mobiles – laquelle concerne tant les plus riches que les grandes entreprises » ([48]). Gabriel Zucman considère, dans le même sens, que « la raison principale de cette évolution tient aux changements de politique économique intervenus depuis les années 1980 au profit des détenteurs de patrimoine, qui ont contribué à une valorisation de ces patrimoines » ([49]). Il souligne également que la concurrence fiscale s’est traduite par une réduction de l’imposition des entreprises : le taux de l’impôt sur les sociétés (IS), auparavant « de 50 % en moyenne au niveau mondial dans les années 1980, […] est désormais de l’ordre de 20 ou 25 %. Lorsque les entreprises ont moins d’impôts sur les bénéfices à payer, cela accroît la valeur de leurs actions et se capitalise dans les valorisations boursières » ([50]).

Les gains liés à l’allègement de l’impôt sur les sociétés tendent ainsi à être intégrés dans les prix des actifs financiers, contribuant à la valorisation des sociétés et, par conséquent, des patrimoines mobiliers détenus par les actionnaires.

L’évolution des taux d’IS en France et dans le monde

L’IS a été instauré en France par le décret du 9 décembre 1948, avec un taux fixé à 50 %. À compter de 1986, ce taux a été progressivement réduit pour atteindre 33,1/3 % en 1993, niveau qui est resté stable pendant plus de deux décennies.

La loi de finances initiale (LFI) pour 2017 a engagé une nouvelle trajectoire de baisse, selon un calendrier progressif et différencié en fonction du chiffre d’affaires des entreprises ou des premières tranches de bénéfices. Le taux moyen était ainsi de 31 % en 2019, 28 % en 2020 et 26,5 % en 2021. La LFI pour 2020 a ensuite fixé, pour l’ensemble des entreprises et l’intégralité de leurs bénéfices, un taux de droit commun de 25 % à compter de l’exercice 2022.

Cette évolution s’inscrit dans un mouvement de convergence internationale. Ainsi, la distribution des taux nominaux d’IS au sein des pays de l’OCDE s’est déplacée vers le bas entre 1980 et 2025 : la concentration autour de taux compris entre 30 % et 50 % dans les années 1980-2000 a laissé place à une fourchette comprise entre 15 % et 30 % en 2025, situant la France légèrement au-dessus de la moyenne de ces pays.

Toutefois, la France s’est écartée de cette tendance à compter de la LFI pour 2025. L’instauration d’une surtaxe temporaire sur les bénéfices des grandes entreprises, reconduite en LFI pour 2026, a porté le taux effectif applicable à ces dernières à 36,13 %, plaçant ainsi la France au premier rang des pays de l’OCDE en matière de niveau d’imposition nominal des sociétés.

Cette évolution à la baisse des taux d’IS a pu conduire les contribuables disposant des moyens de piloter leurs revenus à arbitrer en faveur d’une détention de leur patrimoine par une société intermédiaire. Réintégrés au sein d’un « revenu économique », les bénéfices non distribués des sociétés contrôlées par les ménages peuvent ainsi échapper à l’imposition des personnes.

Arthur Guillouzouic, de l’Institut des politiques publiques (IPP), souligne à ce propos qu’« en haut de la distribution du revenu économique, l’IS acquitté hors de France représente une part importante – environ la moitié – de l’IS total. Cela a un en effet sur la régressivité puisque, en moyenne, l’IS payé hors de France l’est à un taux plus faible ; c’était encore plus vrai en 2016, lorsque le taux d’IS était de 33,1/3 % » ([51]). Camille Landais partage cette analyse en indiquant que « l’IS est aujourd’hui faible [car] d’une part, il est souvent payé dans d’autres pays que le nôtre [et], d’autre part, les holdings, souvent non domiciliées en France, optimisent leur fiscalité de manière assez agressive. La principale forme d’imposition des revenus économiques a donc beaucoup diminué au cours des 20 ou 30 dernières années » ([52]). L’évolution à la baisse des taux d’IS à l’échelle internationale contribue donc à favoriser les contribuables pouvant opter pour des structures à l’IS, plutôt qu’à l’IR pour loger leur patrimoine.

En dehors de l’imposition des sociétés, l’évolution de la fiscalité applicable aux revenus du capital a également pu constituer un facteur d’augmentation de la rentabilité nette du capital. Selon plusieurs personnes auditionnées par la commission, c’est l’un des effets des réformes intervenues en 2017-2018, à savoir la transformation de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI) et la mise en place du prélèvement forfaitaire unique (PFU).

La transformation de l’ISF en IFI et la création du PFU

La LFI pour 2018 a procédé au remplacement de l’ISF par l’IFI : alors que l’ISF portait sur l’ensemble des actifs des foyers fiscaux, tant mobiliers qu’immobiliers, l’IFI est désormais limité au seul patrimoine immobilier dont la valeur nette excède 1,3 million d’euros.

La même LFI a également instauré le PFU, ou « flat tax », applicable aux revenus du capital et de l’épargne hors immobilier (dividendes, intérêts, etc.). Initialement fixé à 30 %, le taux normal du PFU appliqué à ces revenus est, depuis le 1er janvier 2026, de 31,4 %, comprenant 12,8 % d’impôt sur le revenu (IR) et 18,6 % de prélèvements sociaux. Les contribuables peuvent également opter pour une imposition au barème de l’IR.

Avant la création du PFU, la fiscalité des revenus du capital reposait sur un régime plus complexe et régulièrement réformé. Jusqu’en 2013, les contribuables pouvaient opter entre l’imposition au barème de l’IR ou un prélèvement forfaitaire libératoire (PFL) dont le taux était fixé entre 16 % et 24 % entre 2005 et 2013. Cette option a été progressivement étendue, notamment en 2008 avec l’instauration d’un taux unique de 18 % sur les dividendes, lesquels étaient auparavant obligatoirement soumis au barème de l’IR. En 2012, ce taux d’imposition forfaitaire des dividendes a été porté à 21 %. Une inflexion majeure est intervenue avec la LFI pour 2013, qui a supprimé le PFL et instauré l’imposition obligatoire des revenus du capital au barème progressif de l’IR, tout en supprimant l’option d’imposition forfaitaire sur les dividendes. Ce régime a ensuite été remplacé par le PFU.

En s’appuyant sur les travaux du Comité d’évaluation des réformes de la fiscalité du capital, Fabrice Lenglart souligne ainsi que « la réforme de la fiscalité du capital de 2018 a fortement profité aux ménages très aisés. Elle a induit un surcroît de dividendes et a même augmenté la concentration des dividendes et des plus-values reçus par le 0,1 % des foyers fiscaux les plus fortunés » ([53]). Dans ses réponses écrites au questionnaire du rapporteur, l’INSEE précise que si les dividendes perçus ont été multipliés par cinq entre 1996 et 2021, ils ont surtout augmenté de 41 % en seulement deux ans, entre 2017 et 2019. Cette croissance est induite « par des évolutions de la fiscalité, notamment l’adoption en 2018 du PFU qui a rendu plus attractive la distribution de dividendes pour les entreprises » ([54]). Ainsi, la réforme de 2018 a entraîné une hausse du versement des dividendes de l’ordre de 20 % pour les ménages détenant au moins 10 % du capital social d’une entreprise ([55]).

Ce surcroît de distribution de dividendes, s’il profite effectivement aux ménages les plus aisés, davantage susceptibles de percevoir des revenus du capital mobilier, constituait toutefois l’un des objectifs poursuivis par la réforme. Il s’agissait en effet de modifier les arbitrages économiques des détenteurs d’entreprises et des actionnaires. En réduisant le coût fiscal associé à la perception des revenus du capital, le PFU a renforcé l’intérêt de distribuer les bénéfices sous forme de dividendes plutôt que de les conserver au sein des sociétés. C’est également la position défendue par l’IFRAP dans ses réponses écrites au questionnaire du rapporteur, qui souligne que les actifs mobiliers immobilisés au sein de sociétés, notamment de holdings, étaient particulièrement importants entre 2013 et 2017, période marquée par une taxation des revenus mobiliers au barème de l’impôt sur le revenu (IR). Selon le think tank, cette tendance s’est inversée à partir de 2018, en raison de la baisse de la taxation des revenus du capital, favorisant leur distribution aux actionnaires. Dans ses réponses écrites au questionnaire du rapporteur, la direction de la législation fiscale (DLF) indique par ailleurs que l’instauration du PFU s’est révélée globalement positive pour les finances publiques, en raison notamment de l’augmentation de la circulation du capital, liée au fort accroissement de la distribution des dividendes.

Ainsi, au-delà de leurs effets anti-redistributifs, le rapporteur estime que ces réformes peuvent être analysées comme ayant favorisé une meilleure circulation du capital au sein de l’économie. En réduisant les incitations à la thésaurisation des bénéfices au sein des structures de détention, elles ont encouragé leur redistribution et leur réallocation vers de nouveaux investissements. Cette fluidification des flux de capitaux constitue un facteur de financement de l’activité économique et d’amélioration de l’allocation de l’épargne.

Par ailleurs, le rapporteur considère que de telles réformes s’inscrivent de manière cohérente dans une économie ouverte, comme le souligne la DGT : « cet objectif d’efficience s’inscrit dans un environnement international ouvert, dans lequel les capitaux circulent et où les personnes à haut patrimoine peuvent également se déplacer. S’agissant des assiettes mobiles à l’international, il est donc difficile de s’écarter trop fortement des pratiques des pays comparables sans risquer une perte de compétitivité, une fuite des capitaux et, in fine, une perte d’activité économique. De ce point de vue, les réformes de 2017 ont plutôt rapproché la France des standards internationaux pour la taxation des assiettes les plus mobiles, ce qui a été favorable en termes d’attractivité » ([56]).

Des travaux ont donc été engagés en 2024 dans le cadre du G20 réuni au Brésil sur la fiscalité internationale. En effet, comme l’a indiqué Amélie de Montchalin, « avec le Brésil, l’Allemagne et l’Espagne, la France avait donc proposé l’établissement d’un pilier 3 qui aurait permis d’entrer dans le champ de la fiscalité des individus, en particulier les plus fortunés, détenteurs des plus hauts patrimoines au niveau mondial. De fait, ces ménages sont très mobiles et positionnent leur patrimoine individuel selon la fiscalité des différents pays » ([57]).

État des discussions portant sur un « pilier 3 » relatif à la fiscalité mondiale des hauts patrimoines

La réforme de la fiscalité internationale conduite sous l’égide de l’OCDE repose à ce jour sur deux piliers adoptés en 2021 : le « pilier 1 » qui vise à instaurer de nouvelles règles de répartition des droits d’imposition des bénéfices des groupes, notamment dans le secteur du numérique, et le « pilier 2 » qui établit un taux d’imposition minimum effectif de 15 % pour les entreprises multinationales. Depuis 2024, un troisième chantier, informellement désigné « pilier 3 », porte sur la fiscalité personnelle des individus les plus fortunés.

Ce projet, proposé lors de la présidence brésilienne du G20, a été activement soutenu par la France. Le 26 juin 2024, à la demande du président Lula da Silva, l’économiste Gabriel Zucman a remis un rapport au G20 préconisant l’instauration d’un impôt plancher mondial de 2 % sur le patrimoine des milliardaires. Ce document évalue le taux d’imposition effectif actuel des milliardaires à 0,3 % de leur patrimoine en moyenne, conséquence du recours fréquent à des montages reposant sur des sociétés intermédiaires permettant de différer ou d’éviter l’impôt sur le revenu ([58]).

Le 27 juillet 2024, à l’issue de leur réunion à Rio de Janeiro, les ministres des Finances du G20 ont adopté une déclaration exclusivement consacrée à la coopération fiscale internationale. Les pays du G20 se sont engagés à « coopérer pour faire en sorte que les personnes très fortunées soient effectivement imposées ([59]) », sans toutefois parvenir à s’accorder sur un impôt coordonné à l’échelle mondiale.

Les obstacles à une concrétisation demeurent importants. D’une part, les États-Unis et l’Allemagne se sont montrés ouvertement hostiles à cette proposition. D’autre part, le contexte international s’est dégradé depuis lors : le 26 juin 2025, un accord entre l’administration Trump et les pays du G7 a conduit à exclure les entreprises américaines du champ d’application du « pilier 2 », mettant en évidence la fragilité du consensus multilatéral. Cette évolution jette une incertitude accrue sur les perspectives d’une coopération élargie en matière de fiscalité des personnes physiques.

La présidence sud-africaine du G20 en 2025 a néanmoins confié à l’OCDE la conduite de travaux relatifs à l’interaction entre fiscalité, inégalités et croissance, ainsi qu’à l’élaboration d’un cadre international volontaire visant à renforcer l’échange automatique d’informations sur les actifs des personnes très fortunées ([60]). Ces travaux pourraient, à terme, favoriser une meilleure coordination des régimes fiscaux applicables aux patrimoines individuels.

● L’augmentation de la concentration du patrimoine tient également à la hausse du taux d’épargne des ménages les plus aisés, laquelle leur permet de soutenir une accumulation plus importante et, par conséquent, un effet boule de neige plus marqué, encore amplifié par un rendement du capital plus élevé.

Les ménages les plus aisés sont en effet ceux qui disposent de la plus forte capacité d’épargne. Ainsi, selon l’INSEE, le top 20 % des ménages en termes de niveau de vie présente une épargne nette supérieure de 56 points de pourcentage à celle des 20 % des ménages les plus modestes. De manière comparable, les ménages appartenant au groupe de niveau de vie qualifié d’« aisés » par l’Insee ([61]) affichent une capacité d’épargne nette supérieure de 74 points de pourcentage à celle des ménages appartenant au groupe de niveau de vie « pauvres » ([62]).

Cette situation permet aux ménages les plus aisés de thésauriser une part importante de leurs revenus afin de la convertir en patrimoine, notamment mobilier, lui-même générateur de revenus supplémentaires. Ainsi, comme le souligne Camille Landais, « depuis une vingtaine d’années, les taux d’épargne sont beaucoup plus élevés au sommet de la distribution des revenus et des patrimoines, ce qui a fortement contribué à l’évolution évoquée. La situation vient de la conjonction de taux de rendement exceptionnels et de la thésaurisation de ces derniers, venant nourrir une plus grande concentration du patrimoine » ([63]).

Dans ce cadre, la dynamique d’accumulation patrimoniale est amplifiée par le réinvestissement automatique des gains, selon le mécanisme des intérêts composés, liés à la détention d’un important patrimoine dans des actifs productifs. Plus le niveau initial de patrimoine est élevé et plus la capacité d’épargne est importante, plus l’effet des intérêts composés est puissant puisque les rendements générés chaque année s’appliquent à une base de capital elle-même croissante.

Ce phénomène contribue à accentuer les écarts de patrimoine au sein de la distribution des ménages, les plus aisés bénéficiant d’une capacité accrue à conserver et réinvestir une part significative de leurs revenus. Ainsi, dans une économie fonctionnant dans un « état stationnaire », une augmentation de seulement 2,5 points de pourcentage du taux d’épargne des ménages les plus aisés conduit à un accroissement marqué de leur part de patrimoine, sous l’effet combiné de l’épargne additionnelle et de la capitalisation des rendements.

part du patrimoine détenue par le top 10 % des patrimoines à l’état stationnaire (1800-2150)

Source : Bertrand Gartinti et Jonathan Goupille-Lebret, op. cit., 2018.

Selon Camille Landais, cette accumulation patrimoniale peut notamment s’effectuer au sein de sociétés holdings : « lorsque les individus évoqués obtiennent des rendements élevés, ils ont tendance à les thésauriser. L’un des principaux moteurs de l’explosion des hauts patrimoines, au-delà des effets de prix et de rendement des actifs, renvoie à la tendance à la conservation des profits dans les holdings. Cette non-distribution a alimenté une croissance des très hauts patrimoines » ([64]). Dans cette perspective, la distribution de revenus par les sociétés ne se traduit pas uniquement par une épargne des ménages, mais également par des logiques de capitalisation intermédiaire, notamment au sein des structures de détention que constituent les holdings.

En effet, une partie des bénéfices remontés vers une société mère constituée sous la forme d’une holding patrimoniale peut être conservée dans ces véhicules, qui jouent un rôle de réceptacle et de réallocation du capital. Ces holdings permettent en pratique une forme d’épargne internalisée : les revenus du capital y sont accumulés puis réinvestis dans de nouveaux actifs financiers ou dans des participations supplémentaires. Ce mécanisme contribue à transformer des flux de revenus distribués en stock de capital durablement investi, renforçant ainsi la dynamique d’accumulation patrimoniale.

Au-delà de cet effet d’accumulation, ce taux d’épargne plus élevé contribue également à une meilleure performance des actifs sélectionnés. Comme le souligne l’AMF, il permet en effet aux ménages les plus aisés d’« investir des montants unitaires plus importants, qui permettent un accès à des services moins chargés en frais en pourcentage des actifs. Il y a en effet une diminution des pourcentages de frais des fonds en pourcentage de l’actif, ce qui peut augmenter la performance de l’allocation » ([65]). Cette réduction des coûts d’intermédiation, rendue possible par des volumes investis plus importants, conduit ainsi à une optimisation de la performance globale du portefeuille. Il en résulte un avantage structurel pour les patrimoines les plus élevés, qui bénéficient non seulement d’une capacité d’épargne supérieure, mais également d’une rentabilité financière accrue de leurs placements, renforçant in fine la dynamique d’accumulation patrimoniale.

● La dynamique d’accumulation patrimoniale est également renforcée par des facteurs démographiques liés au vieillissement de la population. Comme le souligne le CPO, en 2017, le taux d’épargne moyen atteignait 25,2 % pour les ménages de 70 ans et plus, contre 8 % à 18 % pour les autres tranches d’âge ([66]). La DGT souligne à cet égard que « le cas français est plus surprenant : cette désépargne au moment de la retraite n’apparaît pas. Les retraités conservent un taux d’épargne élevé et l’on observe même un taux d’épargne plus important chez les plus de 70 ans que chez les 50-59 ans, soit à l’opposé de ce que la théorie suggérerait » ([67]).

Cette configuration a pour effet de repousser dans le temps la circulation effective du capital entre générations, tout en consolidant les positions patrimoniales des détenteurs les plus âgés. Or, les personnes les plus âgées sont également celles qui détiennent, en moyenne, les patrimoines les plus élevés, comme le souligne Nicolas Frémeaux : « on pourrait avoir une société avec énormément de patrimoine et très peu de transmission, si les gens, comme le veut la théorie du cycle de vie, consommaient leur patrimoine pendant leurs vieux jours, avec des dépenses liées à la dépendance ou à la retraite. Mais ce n’est pas du tout ce que l’on observe : les plus âgés continuent d’épargner, à des niveaux parfois plus élevés que les actifs. La courbe des montants de patrimoine n’est donc pas en cloche, comme cette théorie le ferait attendre, elle connaît un plateau : à partir de 50 ans, on a des niveaux de patrimoines assez importants et qui vieillissent avec les individus. Les catégories d’âges les plus riches ne sont plus les cinquantenaires comme il y a trente ans mais les septuagénaires » ([68]). Ces données sont confirmées par l’INSEE, qui montre que « le patrimoine des ménages croît avec l’âge et atteint son maximum aux alentours de la cinquantaine et la soixantaine, voire jusqu’à 75 ans, avant de décliner. Au cours des vingt dernières années, la courbe des niveaux et des concentrations de patrimoine en fonction de l’âge s’est un peu déplacée – autrement dit, l’âge à partir duquel elle décline a augmenté. Cela s’explique sans doute par le vieillissement de la population et la progression de l’espérance de vie » ([69]).

Cette situation contribue à renforcer les logiques de transmission et, partant, l’accumulation patrimoniale au sein des ménages les plus aisés, notamment via l’héritage : « avec une population qui vieillit et meurt à des âges de plus en plus avancés, le patrimoine est transmis à des héritiers vieillissants. Cela explique l’accentuation de la concentration du patrimoine parmi les personnes relativement âgées. Cette tendance est appelée à se poursuivre, puisque nous connaissons un phénomène de papy‑boom et que les premières générations du baby‑boom atteignent des âges élevés » ([70]). De fait, la part du patrimoine héritée est en progression, comme le souligne Oxfam : « la part de la fortune héritée en France s’élève aujourd’hui à 60 % du patrimoine total alors qu’elle était de 35 % au début des années 1970 » ([71]). La diminution du nombre d’enfants par femme accroît également mécaniquement le montant du patrimoine transmis à chaque héritier, renforçant ainsi la concentration du patrimoine.

Par ailleurs, l’épargne supplémentaire accumulée à des âges avancés contribue à accroître d’autant le volume de patrimoine transmis lors des successions. Il en résulte un effet cumulatif intergénérationnel : « une grande partie des très riches, même s’ils n’ont pas hérité de milliardaires, ont fait fructifier une fortune déjà existante » ([72]).

Dans cette perspective, la théorie économique, notamment le modèle Harrod-Domar-Solow, met en évidence que « le ratio du capital sur le revenu national est égal à long terme au ratio du taux d’épargne sur le taux de croissance de l’économie, celui-ci étant la somme de la croissance de la productivité et de la croissance démographique » ([73]). Dès lors, lorsque la croissance démographique ralentit, la croissance économique tend à diminuer mécaniquement, tandis que le flux d’épargne demeure relativement stable, conduisant, à long terme, à une hausse du ratio capital/revenu. Autrement dit, « quand la population n’augmente plus, le poids du capital accumulé par le passé devient disproportionné par rapport aux richesses nouvellement créées » ([74]). Dans ces conditions, le stock de capital tend à se concentrer davantage entre les mains des détenteurs existants, favorisant la valorisation et la capitalisation des patrimoines déjà constitués. Ainsi, le ralentissement démographique contribue à amplifier les mécanismes d’accumulation des grandes fortunes, en renforçant le poids relatif du capital hérité et accumulé par rapport à la création de richesse nouvelle.

● En revanche, selon les personnes auditionnées, les effets de la politique monétaire sur les patrimoines sont plus difficiles à apprécier.

L’effet des taux d’intérêt sur la valorisation du capital immobilier est bien documenté, « le niveau des taux d’intérêt ayant des effets sur l’évolution du prix du logement » selon la Banque de France ([75]).

L’effet des taux d’intérêt directeurs des banques centrales sur la valorisation du patrimoine immobilier

La valorisation des actifs immobiliers s’explique par un ensemble de facteurs structurels et conjoncturels, au premier rang desquels figurent la pénurie de logements dans de nombreux territoires et la formation de dynamiques spéculatives sur certains segments du marché. Toutefois, un facteur explicatif réside également dans l’évolution des taux directeurs des banques centrales et de leurs effets sur le niveau des taux d’intérêt auxquels les ménages et les entreprises se financent.

À la suite de la crise des subprimes de 2008, les banques centrales, et en particulier la Banque centrale européenne (BCE), ont mis en œuvre des politiques monétaires non conventionnelles et maintenu les taux directeurs à des niveaux historiquement faibles. Cette période a coïncidé avec une forte appréciation des actifs immobiliers. En ce sens, une étude publiée en 2021 montre que les politiques monétaires non conventionnelles et la persistance de taux bas ont contribué à la hausse des prix immobiliers dans certains territoires en soutenant la dynamique du crédit dans un contexte d’offre de biens inférieure à la demande ([76]).

Toutefois, aucune corrélation claire ne peut être établie entre les taux d’intérêt directeurs et le rendement du capital mobilier, qui constitue pourtant la classe d’actifs la plus rentable et la plus importante au sein des plus hauts patrimoines. Certes, la Banque de France souligne que « le resserrement de la politique monétaire a eu un impact sur la composition des revenus : la part des revenus émanant du patrimoine a augmenté, ce qui a entraîné une déconnexion entre l’évolution du revenu disponible total et l’évolution de la consommation » ([77]). Pour autant, cet élément ne constitue qu’un facteur indirect pour l’institution ([78]).

Ainsi, selon certaines personnes auditionnées par la commission, comme Thomas Piketty, « la politique monétaire ne suffit pas à expliquer cette situation historiquement anormale » ([79]). En effet, la dynamique d’accumulation du capital se poursuit aussi bien en période de taux bas qu’en période de taux plus élevés, comme le souligne Gabriel Zucman : « la politique monétaire, en revanche, n’est pas un facteur explicatif très important. Depuis le covid, les taux d’intérêt ont beaucoup augmenté : or les capitalisations boursières et immobilières n’ont pas baissé, bien au contraire. La tendance que nous avons observée se poursuit quelle que soit la période considérée, que les taux d’intérêt soient très bas comme avant la crise inflationniste post-covid ou très élevés comme aux États-Unis actuellement. L’explication par les taux d’intérêt est donc moins pertinente » ([80]).

B. les caractÉristiques des mÉnages français les plus aisÉs

1. Des hauts patrimoines et des hauts revenus qui se distinguent nettement du reste de la population

Le revenu et le patrimoine renvoient à deux réalités économiques distinctes. Le revenu constitue un flux monétaire perçu au cours d’une période déterminée, tandis que le patrimoine correspond à un stock d’actifs détenus à un moment donné et accumulés au fil du temps.

Les revenus peuvent provenir de différentes opérations économiques. Les revenus d’activité proviennent de l’exercice d’un travail salarié ou indépendant. Les revenus du patrimoine recouvrent les revenus du capital immobilier, ou revenus fonciers, tirés de la détention de biens immobiliers mis en location, les revenus tirés du capital mobilier (notamment les intérêts et les dividendes perçus) et les plus-values résultant de la cession d’actifs mobiliers ou immobiliers. Enfin, les revenus de transfert ou de remplacement correspondent aux prestations sociales, pensions ou allocations versées par les administrations publiques.

Du point de vue fiscal, plusieurs agrégats coexistent. Le revenu brut global est constitué de l’ensemble des revenus, bénéfices et gains perçus au cours d’une année civile, après application de certains abattements. Le revenu net global est obtenu après déduction des charges admises par la législation fiscale. Le revenu net imposable résulte ensuite de l’application des abattements spécifiques prévus par le législateur. Le revenu fiscal de référence (RFR) est calculé à partir du revenu net imposable, auquel sont réintégrés certains revenus exonérés soumis à prélèvement libératoire ou bénéficiant de dispositifs dérogatoires. Il constitue aujourd’hui l’un des principaux indicateurs utilisés pour déterminer l’accès à certaines prestations ou avantages fiscaux. Enfin, l’INSEE utilise généralement la notion de revenu disponible, correspondant aux ressources effectivement à la disposition des ménages pour consommer ou épargner, après prise en compte des prélèvements obligatoires et des prestations sociales.

Afin de mieux appréhender les revenus effectivement générés par les détenteurs des plus hauts patrimoines, les chercheurs de l’Institut des politiques publiques (IPP) ont développé la notion de « revenu économique ». Celle-ci se distingue du RFR en intégrant notamment les bénéfices non distribués des sociétés contrôlées par les ménages ainsi que certaines cotisations sociales non contributives ([81]).

À l’inverse du revenu, le patrimoine correspond à l’ensemble des actifs détenus par un ménage à une date donnée. L’INSEE distingue le patrimoine brut, qui regroupe l’ensemble des actifs possédés, du patrimoine net, obtenu après déduction des dettes et emprunts restant à rembourser. Le patrimoine peut lui-même être décomposé en plusieurs catégories. Le patrimoine financier comprend les dépôts bancaires, les produits d’épargne réglementée, l’assurance-vie, l’épargne salariale ou encore les valeurs mobilières. Le patrimoine immobilier regroupe la résidence principale, les résidences secondaires ainsi que les biens locatifs. Le patrimoine mobilier est constitué des biens meubles de valeur, tels que les œuvres d’art, véhicules de collection ou bateaux ([82]). Enfin, le patrimoine professionnel rassemble les actifs directement liés à l’exercice d’une activité économique, tels que les entreprises, participations professionnelles ou fonds de commerce.

a. Une appréciation de la richesse dépendante des données disponibles et pouvant conduire à des sous-évaluations

De nombreuses institutions retiennent une approche fondée sur des seuils de niveau de vie ou de patrimoine pour définir la richesse. Ainsi, l’Observatoire des inégalités considère qu’un ménage appartient aux catégories les plus aisées en termes de revenus lorsque son niveau de vie dépasse le double du niveau de vie médian, soit 51 600 euros par an après impôt pour une personne seule. Ce seuil concernait environ 7,5 % de la population en 2023. S’agissant du patrimoine, l’Observatoire retient un seuil fixé à quatre fois le patrimoine médian (205 000 euros), soit 820 400 euros, ce qui représente environ 11 % de la population ([83]).

En creux, il est également possible d’appréhender la notion de hauts revenus ou de haut patrimoine à travers les critères retenus par le législateur. Il a ainsi considéré qu’un contribuable célibataire disposant d’un RFR de 250 000 euros présentait un niveau de richesse justifiant son assujettissement à la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus (CEHR) puis à la contribution différentielle sur les hauts revenus (CDHR). Une logique similaire prévaut en matière patrimoniale, avec un seuil d’entrée dans le champ de l’IFI fixé à 1,3 million d’euros de patrimoine immobilier net taxable ; près de 193 600 foyers fiscaux y sont ainsi assujettis ([84]).

En matière de contrôle fiscal, le champ est encore plus resserré : les « dossiers de particuliers à très forts enjeux » (DTFE) reposent, depuis le 1er janvier 2021, sur deux critères alternatifs :

– un revenu brut supérieur à 1 million d’euros par foyer ;

– un actif brut entrant dans le champ de l’IFI supérieur à 6,9 millions d’euros.

Ce portefeuille regroupe environ 22 000 personnes et apparaît « encore plus restreint si l’on considère que la population pérenne se situe autour de 6 000 à 7 000 personnes » ([85]).

Ces différentes approches sont instructives, mais le rapporteur rappelle que toute définition de la richesse fondée sur un seuil absolu présente nécessairement des limites et ne rend pas pleinement compte de l’hétérogénéité des ménages disposant des plus hauts revenus et/ou des plus hauts patrimoines. En effet, le recours à un seuil exprimé en volume tend à occulter certaines catégories de contribuables disposant pourtant d’un niveau élevé de richesse. À titre d’exemple, l’utilisation d’un seuil de revenu ne permet pas de prendre en compte les ménages disposant d’un patrimoine très élevé et dont les besoins de consommation courante ne nécessitent pas la perception de revenus importants. Par ailleurs, le recours au RFR ne permet pas d’appréhender l’intégralité des ressources économiques d’un foyer, dans la mesure où cet indicateur intègre différents mécanismes de déduction, d’abattement et de prise en compte des charges. En outre, l’utilisation de seuils exprimés en valeur absolue « a l’inconvénient d’être particulièrement tributaire de la qualité de l’appareil de mesure employé, l’évolution de l’inflation, et plus généralement de tous les chocs qui affectent le niveau des revenus et patrimoines sans affecter la répartition du bien-être » ([86]). Les seuils fixes peuvent ainsi évoluer sous l’effet de facteurs macroéconomiques sans pour autant traduire une modification réelle de la position relative des ménages au sein de la distribution des revenus ou du patrimoine.

Le rapporteur considère dès lors que l’approche par quantiles ou par parts de population permet de surmonter quelques-unes de ces difficultés. En retenant une définition relative de la richesse, fondée sur la position des ménages au sein de la distribution des revenus ou du patrimoine, elle offre une appréciation plus robuste et plus précise des situations de richesse, tout en tenant compte de l’évolution des niveaux de vie et des patrimoines de l’ensemble de la population.

C’est l’approche retenue par la DGFiP dans son étude publiée en janvier 2025 consacrée aux « Revenus et patrimoine des foyers les plus aisés en France » ([87]). L’administration fiscale a ainsi choisi de définir les ménages les plus aisés comme ceux « faisant partie des 0,1 % des foyers les mieux dotés, à la fois dans la distribution des revenus et dans celle des patrimoines. Cette définition conventionnelle permet d’atteindre des niveaux de revenus qui nous paraissaient assez élevés, le seuil d’entrée pour les plus riches en revenus étant un revenu fiscal de référence de 400 000 euros » ([88]). Selon cette méthodologie, les 0,1 % des foyers les plus riches en revenus ou en patrimoine représentaient environ 40 700 foyers en 2022.

Le rapporteur souligne toutefois que cet appareillage statistique repose sur le RFR, qui peut conduire à sous-estimer certains revenus effectivement perçus, ainsi que sur une mesure du patrimoine fondée sur le patrimoine immobilier imposable à l’IFI. Or, cette approche ne permet pas de prendre en compte le patrimoine mobilier, qui constitue pourtant l’élément de patrimoine le plus important pour les ménages les plus aisés. Un tel choix méthodologique est donc susceptible de conduire à une sous-évaluation de la concentration réelle des revenus et du patrimoine. Il conduit également à apprécier les effets du système fiscal sur un ensemble de contribuables qui ne correspondent pas nécessairement aux plus hauts patrimoines.

Le rapporteur constate par ailleurs que chaque institution retient sa propre définition de la richesse, comme le relève la DGFiP : « il n’y a pas de seuil absolument unique. […] En un mot, je ne crois pas que nous ayons convergé vers une définition unique » ([89]). Cette pluralité d’approches rend les comparaisons délicates entre les différentes études disponibles, dans la mesure où les seuils retenus et les indicateurs mobilisés recouvrent des réalités parfois sensiblement différentes. Elle témoigne également du caractère intrinsèquement conventionnel de toute définition des hauts revenus et des hauts patrimoines, laquelle dépend nécessairement de l’objectif poursuivi et des outils statistiques utilisés.

Définir les hauts revenus et les hauts patrimoines

Il n’existe pas de définition légale ou institutionnelle unifiée des « hauts revenus » et des « hauts patrimoines ». Les principales institutions productrices de données ont toutes indiqué, lors de leurs auditions devant la commission, ne pas retenir de seuil normatif unique. La DGT a ainsi précisé que les seuils « dépendent des données disponibles et des objectifs poursuivis » ([90]), tandis que la Banque de France a indiqué ne pas disposer « de doctrine spécifique déterminant si l’on parle du top 1 %, du top 5 % ou du top 10 % des ménages les plus aisés » ([91]).

Dans la pratique, les institutions retiennent le plus souvent une approche par quantiles, complétée par la traduction en niveaux de revenus ou de patrimoine. Ainsi, la DGFiP retient le top 0,1 % comme catégorie des très hauts revenus (THR), ce qui correspond à un seuil d’entrée de 463 000 euros de revenu fiscal de référence (RFR) en 2022. Pour les très hauts patrimoines (THP), ce même percentile renvoie à un seuil de 2,7 millions d’euros de patrimoine immobilier déclaré à l’impôt sur la fortune immobilière (IFI).

Parmi les différents seuils mobilisés dans la littérature, le top 0,1 % apparaît comme celui ayant recueilli le plus large consensus au cours des auditions de la commission. Le recours à ce seuil présente l’avantage de cibler une population suffisamment restreinte pour conférer une réelle portée économique à la notion de hauts revenus.

S’agissant du patrimoine, les seuils apparaissent plus hétérogènes. L’enquête Histoire de vie et Patrimoine de l’INSEE retient ainsi le top 10 % du patrimoine brut (716 300 euros en 2021) et le top 5 % (1,03 million d’euros), des niveaux sensiblement inférieurs au seuil de l’IFI. La Banque de France situe pour sa part le seuil d’entrée dans le dernier décile du patrimoine net des ménages à 992 000 euros au deuxième trimestre 2023 ([92]). Ces écarts traduisent à la fois la sensibilité des résultats aux définitions retenues du patrimoine (brut ou net, immobilier ou global) et les limites des sources statistiques disponibles depuis la suppression de l’ISF en 2017, laquelle a réduit la capacité des administrations à appréhender de manière exhaustive le patrimoine mobilier des ménages les plus fortunés ([93]).

b. Les plus hauts revenus et les plus hauts patrimoines : deux ensembles qui ne se recoupent que très partiellement

● Tout d’abord, le profil des ménages les plus aisés – c’est-à-dire ceux appartenant au 0,1 % des foyers les mieux dotés en revenus (mesurés par le RFR) ou au 0,1 % des foyers les mieux dotés en patrimoine immobilier – présente de fortes spécificités géographiques. Près de la moitié de ces ménages résident en Île-de-France, contre seulement 18 % pour le reste de la population ([94]). L’Observatoire des inégalités estime par ailleurs que 35 % des ménages les plus aisés, selon les seuils qu’il retient, vivent dans l’agglomération parisienne, tandis que seuls 15 % résident dans une commune rurale. L’Observatoire souligne également une surreprésentation masculine parmi les catégories les plus favorisées, les hommes représentant 69 % des salariés appartenant au dernier décile de revenus ([95]).

La situation professionnelle de ces ménages se caractérise par une forte présence des activités du secteur privé. Selon l’INSEE, les ménages cumulant un haut patrimoine et un niveau de vie élevé sont principalement composés de cadres (34 %, contre 12 % dans l’ensemble de la population), d’indépendants (24 %, contre 8 %) et d’anciens cadres désormais retraités (20 %, contre 6 %). Au total, dans 58 % des ménages à haut patrimoine et à haut niveau de vie, la personne de référence est cadre ou exerce une activité indépendante – qu’il s’agisse d’agriculteurs, d’artisans, de commerçants, de chefs d’entreprise ou de professions libérales –, contre 19 % pour l’ensemble des ménages ([96]).

Ces caractéristiques rejoignent d’ailleurs les profils observés par les cabinets d’avocats fiscalistes, dont la clientèle est principalement composée des ménages les plus aisés. Ceux-ci identifient généralement quatre grandes catégories de clients : « des chefs d’entreprise et des entrepreneurs, […] cadres dirigeants et de professions libérales, […] héritiers ou de bénéficiaires de transmissions [et] une clientèle internationale, composée de clients étrangers qui investissent en France ou de salariés cadres qui bénéficient de régimes fiscaux de faveur comme celui des impatriés » ([97]).

Les ménages appartenant au top 0,1 % des revenus ou du patrimoine se distinguent également par leur situation familiale. Ils sont ainsi plus fréquemment mariés ou liés par un pacte civil de solidarité (PACS), dans une proportion de 75 %. À l’inverse, seuls 7 % des ménages aisés sont célibataires, contre 42 % pour l’ensemble de la population. Par ailleurs, ces ménages ont souvent moins d’enfants mineurs. Ainsi, 72 % des foyers aisés vivant en couple n’ont aucun enfant à charge, contre 57 % des couples dans l’ensemble de la population ([98]). Par ailleurs, selon l’INSEE, les familles monoparentales sont près de cinq fois moins représentées au sommet de la distribution des revenus et du patrimoine que dans l’ensemble des ménages ([99]).

Ces différences s’expliquent en grande partie par la structure d’âge de cette population. En effet, les ménages les plus aisés sont également plus âgés que la moyenne : 53 % d’entre eux ont plus de 60 ans, alors que cette tranche d’âge ne représente que 34 % de la population totale ([100]). À l’inverse, les moins de 40 ans sont très peu représentés parmi les ménages les plus favorisés, puisqu’ils n’en constituent que 8 %. Cet effet générationnel est encore plus marqué lorsqu’il s’agit du patrimoine. Ainsi, 76 % des 0,1 % des ménages détenant les patrimoines immobiliers les plus élevés ont plus de 60 ans ([101]). L’Observatoire des inégalités souligne à cet égard que près de 10 % des personnes âgées de 50 à 69 ans sont millionnaires en patrimoine immobilier ([102]). Ces données confirment le rôle déterminant du cycle de vie dans l’accumulation patrimoniale, celle-ci résultant généralement d’un processus de constitution progressive de richesse au cours de plusieurs décennies, auquel s’ajoutent des transmissions patrimoniales reçues à un âge avancé.

Les ménages les plus aisés se distinguent en effet par une probabilité plus élevée d’avoir bénéficié d’une transmission patrimoniale. Ainsi, les ménages cumulant un patrimoine élevé et un niveau de vie élevé sont nettement plus nombreux à avoir reçu un héritage : 62 % d’entre eux déclarent avoir reçu un héritage au cours de leur vie, contre 39 % pour l’ensemble des ménages. De même, 43 % indiquent avoir bénéficié d’une donation, soit une proportion plus de deux fois supérieure à celle observée dans l’ensemble de la population (18 %) ([103]). C’est dans ce sens que Cécile Duflot résume la situation : « il y a très peu de profils de self-made men – et encore moins de self-made women – en France. La fortune y est très majoritairement héritée. Le meilleur conseil à donner à quelqu’un qui souhaiterait devenir milliardaire est d’être l’enfant d’un milliardaire : c’est la seule garantie qui existe en la matière » ([104]).

Au regard de l’ensemble de ces éléments, le profil type d’un ménage disposant d’un haut patrimoine ou d’un haut revenu (le top 0,1 %) apparaît relativement marqué. Il s’agit le plus souvent d’un homme vivant en couple, généralement marié ou pacsé, résidant dans l’agglomération parisienne ou en Île-de-France, appartenant aux classes d’âge les plus élevées, sans enfant à charge, ayant bénéficié d’une transmission patrimoniale et exerçant ou ayant exercé des fonctions d’encadrement supérieur, de direction d’entreprise ou une profession indépendante à hauts revenus.

● La composition du patrimoine des ménages les plus aisés se distingue très nettement de celle observée dans le reste de la population, en raison du poids prépondérant qu’y occupent les actifs financiers et professionnels. Comme le souligne le CPO, alors qu’« entre le cinquième et le dernier décile, le patrimoine immobilier est prépondérant – il représente entre 67 % et 69 % du total. Dans le dernier centile, c’est le cas du patrimoine professionnel qui représente 34 % de l’ensemble contre 11 % en moyenne, et financier qui représente 27 % contre 21 %, épargne réglementée comprise » ([105]).

Dans le détail, la part du patrimoine immobilier apparaît relativement plus faible parmi les ménages cumulant un haut patrimoine et un niveau de vie élevé. Selon l’INSEE, il représente 53 % de leur patrimoine brut, contre 62 % pour le reste de la population ([106]). Cette proportion diminue encore à mesure que l’on progresse vers le sommet de la distribution : au sein du top 1 % des patrimoines, l’immobilier ne représente plus que 36 % du patrimoine total, contre 43 % pour le top 10 % ([107]). La moindre place occupée par le patrimoine immobilier au sommet de la distribution est susceptible de biaiser l’appréhension statistique de la concentration patrimoniale. En effet, une partie importante des données mobilisées, notamment par l’administration fiscale, repose sur des indicateurs fondés principalement sur le patrimoine immobilier, via les données recueillies pour l’imposition à l’IFI. Or, une telle approche tend à sous-estimer le poids des actifs financiers et professionnels, particulièrement concentrés dans le patrimoine des ménages les plus fortunés.

Il convient toutefois de souligner que les ménages les plus aisés disposent également d’importants patrimoines immobiliers. Ainsi, 95 % d’entre eux sont propriétaires de leur résidence principale, contre 57 % pour l’ensemble de la population. Par ailleurs, 73 % détiennent au moins un autre bien immobilier, qu’il s’agisse d’une résidence secondaire ou d’un investissement locatif, contre seulement 19 % de l’ensemble des ménages ([108]). De même, 39 % des 0,1 % des ménages les plus fortunés possèdent au moins trois biens immobiliers, tandis que 23 % en détiennent quatre ou davantage ([109]).

Le patrimoine financier occupe néanmoins une place centrale au sommet de la distribution. Il prend notamment la forme de placements en assurance-vie, détenus par 69 % des ménages du top 10 %, ainsi que d’actions cotées, présentes dans le patrimoine de 86 % d’entre eux ([110]). Au total, le patrimoine des ménages cumulant un haut patrimoine et un niveau de vie élevé est composé à 57 % d’actifs mobiliers, contre seulement 17 % pour l’ensemble de la population ([111]).

Au sein de l’OCDE, la France est ainsi l’un des pays dans lesquels la concentration des actifs financiers au sein des 1 % des plus hauts patrimoines est la plus marquée.

Composition du patrimoine du top 1 % les mieux dotés en patrimoine dans les pays de l’OCDE

Source : réponses écrites de l’OCDE au questionnaire du rapporteur.

Par ailleurs, les ménages les plus aisés se distinguent nettement du reste de la population par la place importante qu’occupe le patrimoine professionnel dans la composition de leur richesse.

Comme le souligne le CPO, « s’agissant du patrimoine professionnel, la part détenue par les D1 à D5 est epsilonesque, quand celle détenue par le D10 est de 87 %. […] Ces éléments confirment la concentration du patrimoine professionnel, détenu à 95 % par les 5 % les mieux dotés » ([112]). Cette concentration apparaît encore plus marquée au sommet de la distribution : Oxfam France indique que « la fortune des 0,001 % les plus aisés est constituée à 88 % de ce type de patrimoine » ([113]). Les travaux de l’IPP publiés en 2021 mettent également en évidence une progression exponentielle du poids du patrimoine professionnel à mesure que l’on s’élève dans la hiérarchie patrimoniale. Ainsi, celui-ci représente 27 % du patrimoine total des ménages situés entre le top 1 % et le top 0,9 % des plus fortunés, 40 % pour ceux appartenant à la tranche comprise entre le top 0,002 % et le top 0,001 %, et atteint 66 % pour le top 0,001 % des patrimoines les plus élevés ([114]).

Or, cette catégorie d’actifs, concentrée chez les plus aisés, est également l’une des plus complexes à appréhender d’un point de vue statistique et fiscal. Sa valorisation repose souvent sur des méthodes d’évaluation spécifiques, tandis que sa détention peut être indirecte, notamment par l’intermédiaire de sociétés ou de structures patrimoniales.

comparaison entre l’assiette de l’Isf et la Distribution du patrimoine professionnel

Source : IPP, « Évaluer les effets de l’impôt sur la fortune et de sa suppression sur le tissu productif », n° 36, octobre 2021 (lien).

Ainsi, un ménage disposant d’un haut patrimoine se caractérise avant tout par une structure de richesse diversifiée, dans laquelle occupent une place centrale les valeurs mobilières et le patrimoine professionnel.

● Un ménage disposant d’un haut revenu se caractérise quant à lui par une moindre part de revenus du travail et une part plus importante de revenus professionnels ([115]) et de revenus de capitaux mobiliers, ainsi que, dans une moindre mesure, de revenus fonciers. Seuls un tiers des 0,1 % les plus aisés déclarent des traitements et salaires ([116]), lesquels ne représentent en outre que 35 % de leurs revenus. À l’inverse, ces revenus sont composés à 48 % de revenus de capitaux mobiliers et à 10 % de revenus professionnels. Les 0,1 % les mieux dotés en patrimoine présentent une structure de revenus voisine, marquée par une forte place des revenus de capitaux mobiliers (49 %), mais se distinguent des hauts revenus par une part plus faible de revenus du travail (19 %) et une part plus élevée de revenus fonciers (16 %) ainsi que de pensions et retraites (10 %). Cette configuration tend à refléter des ménages en moyenne plus âgés, qui n’ont plus d’activité professionnelle, et qui ont disposé d’un horizon temporel plus long pour accumuler et capitaliser leur patrimoine.

Composition des revenus par décile en 2022

(en pourcentage)

Types de revenus	Moyenne D1 à D9	D10	HP	HR	THP	THR	THP et THR
Traitements et salaires	59	63	25	50	19	35	20
Pensions et retraites	37	14	17	6	10	3	3
Revenus professionnels	1	9	6	14	5	10	6
Revenus de capitaux mobiliers	1	9	34	25	49	48	64
Revenus fonciers	1	5	16	5	16	3	6
Revenus accessoires	0	0	1	1	1	1	1

Source : à partir des réponses écrites de la DGFiP au questionnaire du rapporteur.

Il convient également de noter que le poids relatif des revenus fonciers diminue à mesure que l’on progresse dans la distribution des revenus, tandis que celui des revenus de capitaux mobiliers tend à s’accroître. À cet égard, la DGFiP souligne que la progression des revenus fonciers constitue un facteur de risque important de basculement vers une trajectoire de foyers dits « déclinants », susceptibles de sortir du seuil des hauts revenus entre 2006 et 2022. À l’inverse, la montée en puissance des revenus de capitaux mobiliers apparaît comme un déterminant majeur du maintien dans le groupe des foyers « stables », c’est-à-dire de ceux qui demeurent durablement parmi les hauts revenus ([117]).

Il convient enfin de souligner que la composition des revenus au sein du top 1 % des plus aisés est très hétérogène. Si les salaires conservent encore un poids majoritaire à l’entrée du top 1 %, ils ne représentent plus qu’environ un quart des revenus totaux chez les 0,1 % les plus aisés. Dans la même dynamique, la part des revenus du capital devient prépondérante à mesure que l’on s’élève dans la distribution : elle passe de 17 % à l’entrée du top 1 % à 61 % au sein des 0,1 % les plus aisés.

Revenus déclarés par millième de revenu déclaré par unité de consommation pour les 1 % les plus aisés

Source : réponses écrites de la DGT au questionnaire du rapporteur.

Par ailleurs, les ménages les plus aisés supportent une part plus faible de dépenses pré-engagées ([118]), ce qui tend à traduire une plus grande disponibilité de leur revenu. Ainsi, la part des dépenses pré-engagées atteint 61 % pour les ménages situés sous le seuil de pauvreté, contre 23 % pour ceux situés au-dessus du troisième quartile ([119]). Ce niveau plus élevé de revenu disponible peut dès lors être mobilisé pour l’accumulation patrimoniale, notamment via l’épargne.

● Les ménages disposant de hauts patrimoines et ceux disposant de hauts revenus ne se recoupent que partiellement. À mesure que l’on s’élève dans la distribution, la double appartenance aux catégories de hauts revenus et de hauts patrimoines devient de plus en plus limitée :

– 81 % des 10 % les mieux dotés en patrimoine immobilier font également partie des 10 % les plus aisés en termes de revenus ;

– 9 % des 1 % les mieux dotés en patrimoine immobilier font également partie des 1 % les plus aisés en termes de revenus ;

– 7 % des 0,1 % les mieux dotés en patrimoine immobilier font également partie des 0,1 % les plus aisés en termes de revenus ([120]).

Toutefois, certains travaux soulignent la forte corrélation entre hauts revenus et hauts patrimoines au sommet de leur distribution.

Ainsi, sur les 22 000 contribuables composant la population des DTFE ([121]), environ 8 000 sont qualifiés de « pérennes » par les services du contrôle fiscal, soit plus de 36 % du portefeuille. Parmi ces 8 000 foyers, 78 % déclarent à la fois des revenus et un patrimoine supérieurs aux seuils d’entrée, contre 45 % pour l’ensemble de cette population ([122]). De même, lorsqu’est retenu le concept de « revenu économique », intégrant notamment les bénéfices non distribués des sociétés contrôlées par les ménages, il apparaît une « association très forte […] entre le fait d’avoir un revenu économique très élevé, en haut de la distribution, et la présence dans le classement Challenges [fondé sur le seul patrimoine]. Cette contrepartie naturelle entre revenu et patrimoine n’apparaît pas en effet lorsque l’on prend le RFR pour mesurer le revenu » ([123]).

2. L’exemple des « milliers » de « personnes les plus fortunées » qui « ne paient aucun impôt sur le revenu » ([124])

L’exemple des contribuables assujettis à l’IFI qui, pourtant, ne s’acquittent d’aucun impôt sur le revenu est particulièrement révélateur des difficultés rencontrées par l’administration fiscale pour disposer de données précises sur la situation économique des ménages les plus aisés, ainsi que de l’existence possible d’un décalage entre détention d’un patrimoine élevé et perception de hauts revenus.

Les « milliers » de redevables de l’IFI n’acquittant pas ou peu d’impôt sur le revenu

Le 11 janvier 2026, Éric Lombard, ancien ministre de l’Économie, des Finances et de la souveraineté industrielle et énergétique, déclarait publiquement que « parmi les personnes les plus fortunées, des milliers ont un revenu fiscal de référence de zéro » et « ne paient aucun impôt sur le revenu » ([125]). Interrogée lors de la séance de questions au Gouvernement du 14 janvier 2026, Amélie de Montchalin, alors ministre des Comptes publics, avait contesté ces affirmations, indiquant qu’aucun document détenu par les services de Bercy ne permettait de les étayer.

À la demande du président de la commission des finances du Sénat, Claude Raynal, et de son rapporteur général, Jean-François Husson, le ministère de l’Économie et des Finances a néanmoins transmis des éléments dont l’exploitation, rendue publique le 18 février 2026, a permis d’estimer à 13 335 le nombre de contribuables assujettis à l’IFI qui ne s’acquittent d’aucun IR.

Postérieurement à l’exploitation de la note transmise au Sénat, Éric Lombard a avancé, le 27 février 2026, une estimation « autour de 50 000 ménages » disposant d’un revenu fiscal de référence modeste au regard de l’importance de leur patrimoine ([126]). Entendu par la commission d’enquête, l’ancien ministre a précisé que ce chiffre ne résultait pas d’une note spécifique de ses services, mais constituait une synthèse des travaux réalisés dans le cadre de l’étude d’impact de la contribution différentielle sur les hauts patrimoines. Il a indiqué que les estimations variaient sensiblement selon les hypothèses retenues, notamment en matière de seuil patrimonial et de méthode de projection des données issues des déclarations à l’ISF de 2016 : « si l’on prend 2 millions d’euros pour seuil au-delà duquel on estime qu’il faut ajuster la somme des impôts par rapport au patrimoine, 133 000 contribuables sont concernés si le montant du patrimoine déclaré en 2016 a été « vieilli », 80 000 le sont si l’on choisit 3 millions d’euros, et 41 000 si le seuil de déclenchement de la CDHP est fixé à 5 millions d’euros. […] Le nombre « 50 000 » synthétise cette série de chiffres peu lisibles dont le détail figure dans l’étude d’impact » ([127]).

a. Une situation encore peu documentée qui révèle un phénomène structurel

● Selon les documents transmis au rapporteur par la DGFiP, parmi les 189 060 foyers assujettis à l’IFI en 2024, c’est-à-dire disposant d’un patrimoine immobilier supérieur à 1,3 million d’euros, 18 513 présentent un impôt sur le revenu (IR) nul, voire négatif. Ainsi, au sein du top 0,5 % de l’ensemble des foyers fiscaux les mieux dotés en patrimoine immobilier, près d’un foyer sur dix (9,8 %) ne s’acquitte d’aucun IR. Par ailleurs, 805 de ces 18 513 foyers ne s’acquittent pas davantage de l’IFI, en raison de l’application du mécanisme de plafonnement ([128]).

Un premier retraitement peut toutefois être opéré en excluant les non‑résidents fiscaux français ainsi que les foyers concernés par un décès au cours de l’année. Les premiers peuvent en effet être redevables de l’IFI au titre de leurs seuls actifs immobiliers situés en France, tout en ne percevant aucun revenu imposable en France ou seulement des revenus de faible montant. Les seconds peuvent demeurer assujettis à l’IFI en raison du patrimoine détenu au 1er janvier de l’année d’imposition, sans pour autant être redevables de l’IR à raison d’un décès intervenu au cours de cette même année. À titre d’exemple, une personne disposant d’un patrimoine important et décédée le 15 janvier 2024 demeure redevable de l’IFI au titre de l’année 2024, cette dette étant alors transférée au passif de la succession.

Après prise en compte de ces retraitements statistiques, 13 324 foyers assujettis à l’IFI disposent toujours d’un impôt sur le revenu nul ou négatif, soit 7,3 % du top 0,5 % des patrimoines immobiliers.

À mesure que l’on progresse dans la distribution du patrimoine immobilier, la proportion de foyers ne s’acquittant d’aucun IR progresse légèrement. Après exclusion des non-résidents fiscaux et des foyers concernés par un décès, 7,3 % des foyers du top 0,5 % ne s’acquittent d’aucun IR, 6,3 % pour le top 0,1 % et 7,6 % pour le top 0,01 %.

Effectif et patrimoine immobilier des foyers dont l’iR est nul ou négatif parmi les plus hauts patrimoines immobiliers au sens de l’IFI (revenus 2024)

Note : une première estimation de la DGFiP évaluait à 13 335 le nombre de contribuables assujettis à l’IFI ne s’acquittant d’aucun IR, avant que de nouveaux calculs ne ramènent cette estimation à 13 324.

Source : documents transmis par le ministre de l’Action et des Comptes publics au rapporteur.

Il ressort de ce tableau que la détention d’un patrimoine immobilier très élevé n’exclut nullement l’appartenance à la catégorie des foyers ne s’acquittant d’aucun IR. Parmi les foyers relevant du top 0,01 % de la distribution des patrimoines immobiliers, le patrimoine moyen de ceux dont l’impôt sur le revenu est nul s’élève à 14 millions d’euros, pour un patrimoine médian de 10,4 millions d’euros. Le patrimoine immobilier le plus élevé observé au sein de cette population atteint même 142 millions d’euros. Par ailleurs, 12 % des foyers assujettis à l’IFI ne s’acquittant d’aucun IR appartiennent au dernier décile de la distribution du patrimoine immobilier taxable à l’IFI, soit 2 168 foyers disposant d’un patrimoine supérieur à 3,8 millions d’euros.

Le phénomène d’un patrimoine immobilier élevé associé à une faible imposition sur le revenu ne se limite pas aux seuls foyers dont l’IR est nul. Il s’observe également lorsque les contribuables assujettis à l’IFI présentent un taux moyen d’imposition particulièrement faible. À cet égard, la DGFiP indique avoir également « regardé ceux qui ont un taux d’imposition faible, de 10 % ou de 20 %. Cela augmente évidemment le nombre de foyers concernés : 56 000 ont un taux moyen d’imposition à l’IR inférieur à 10 % et sont imposables à l’IFI, toujours selon les données de 2024 » ([129]).

Ainsi, 27 % des foyers assujettis à l’IFI présentent un taux moyen d’imposition à l’impôt sur le revenu inférieur à 10 % et 71 % de ces foyers ont un taux d’imposition sur le revenu moyen inférieur à 20 %. Cette situation met en évidence le décalage qui peut exister entre l’appartenance aux catégories les plus élevées de patrimoine immobilier et le niveau relativement faible de l’imposition supportée au titre des revenus.

Foyers assujettis à l’ifi et disposant d’un faible taux d’IR

Caractéristiques des foyers	Taux d’IR inférieur à 10 %	Taux d’IR inférieur à 20 %
Nombre de foyers	56 657	140 999
Dont foyers résidents non concernés par un décès	50 309	133 636
Proportion de foyers	30 %	74,6 %
Proportion de foyers résidents non concernés par un décès	26,6 %	70,7 %

Source : à partir des documents transmis par le ministre de l’Action et des Comptes publics au rapporteur.

● Cette situation n’est pas nouvelle et semble se reproduire de manière récurrente chaque année. Ainsi, la DGFiP indique que les contribuables assujettis à l’IFI et ne s’acquittant d’aucun IR, hors non-résidents et foyers concernés par un décès, « étaient 14 514 en 2023 et 13 872 en 2022. Ces ménages représentaient 7 % de ceux qui acquittaient l’IFI en 2024, 8 % en 2023 et en 2022 » ([130]).

Foyers assujettis à l’ifi et ne s’acquittant d’aucun ir en 2024, 2023 et 2022

Année de perception des revenus	Foyers assujettis à l’IFI	Résidents, sans décès, assujettis à l’IFI avec un IR nul ou négatif	Ratio de foyers assujettis à l’IFI avec un IR nul ou négatif
Revenus 2024	189 060	13 324	7,3 %
Revenus 2023	181 554	14 514	8 %
Revenus 2022	172 891	13 872	8 %

Source : à partir des réponses écrites de la DGFiP au questionnaire du rapporteur.

Ce phénomène était déjà observable sous le régime de l’ISF puisque, comme l’affirme Amélie de Montchalin « une étude conduite à la fin de la période d’application de l’ISF, en 2017, qui donne le revenu fiscal de référence des dix premiers payeurs de l’ISF de l’époque […] montre des situations très hétérogènes, certains ménages ayant un revenu fiscal de référence très faible » ([131]). Dans ses réponses écrites au questionnaire du rapporteur, Roland Lescure note que cette étude « conduit à identifier 40 692 foyers qui, hors non-résidents et hors situation de décès dans le foyer, étaient soumis à ISF mais avait une cotisation d’IR nulle ou négative. Cela représentait une part de 11,9 % des foyers ISF – à comparer à 7,3 % pour les redevables IFI ».

Par ailleurs, cette situation récurrente semble concerner certains contribuables chaque année. Ainsi, parmi les 13 324 foyers assujettis à l’IR et s’acquittant d’un IR nul, 7 982 foyers ont procédé à une déclaration à l’IFI chaque année entre 2021 et 2024, sans connaître de modification de leur situation familiale susceptible d’expliquer de fortes variations d’imposition. Au sein de ces foyers :

– 5 161 d’entre eux, soit 65 %, présentent également un IR nul au titre des revenus 2023 ;

– 4 552 d’entre eux, soit 57 %, présentent également un IR nul au titre des revenus 2023 et 2022 ;

– et 3 992 d’entre eux, soit 50 %, présentent également un IR nul au titre des revenus 2023, 2022 et 2021.

Ainsi, la moitié de ces contribuables se sont retrouvés, sur les quatre dernières années, en situation d’assujettissement à l’IFI tout en demeurant redevables d’un IR nul ou négatif.

● Pourtant, malgré son caractère récurrent, une telle situation ne semblait pas pleinement identifiée par l’administration fiscale. Elle aurait été mise en évidence lors des travaux préparatoires du projet de loi de finances (PLF) pour 2026 et des analyses conduites par l’administration sur le projet de contribution différentielle sur les hauts patrimoines (CDHP). Elle a ensuite été portée à la connaissance d’Éric Lombard « le 29 avril 2025 », à l’occasion de la présentation de l’étude d’impact de ce projet de contribution ([132]).

Devant la commission d’enquête, ce dernier a précisé que ses déclarations de janvier 2026 ne reposaient « pas [sur des] notes précises mais des discussions que nous avons eues lorsque l’étude d’impact [de la CDHP] nous a été présentée » ([133]). À cette occasion, les services ont signalé « certaines situations particulières, dont le fait que certaines personnes ayant un patrimoine important ont un impôt sur le revenu nul » ([134]). Ainsi, le chiffre de 13 324 contribuables n’était pas stabilisé avant la réalisation de travaux complémentaires par les services, le ministre ayant indiqué que « le nombre [qu’il a] avancé – quelques milliers – était à la fois extrêmement prudent et imprécis » ([135]).

L’absence de véritables notes ou documents préexistants attestant de cette situation, à l’exception de l’étude portant sur la fin de l’ISF en 2017, semble être confirmée par Mme Amélie de Montchalin. En effet, auditionnée par la commission d’enquête, l’ancienne ministre des Comptes publics a indiqué ne pas avoir « demandé les documents qui ont été produits pour la commission des finances du Sénat avant qu’ils ne soient explicitement requis par le président Raynal et par le rapporteur général Husson – non par négligence, mais parce qu’ils ne [lui] semblent pas répondre à la bonne question : […] la liste produite porte sur une année isolée, sur un patrimoine essentiellement immobilier, qui inclut la résidence principale, et sur un revenu fiscal de référence qui peut être réduit pour des raisons parfaitement légales » ([136]). De même, Laurent Saint-Martin, ministre du Budget et des Comptes publics entre septembre et décembre 2024, confirme qu’il n’a « jamais eu accès à une note citant de façon documentée le nombre de foyers qui ne paieraient pas ou pas suffisamment d’impôt » ([137]).

La DGFiP a ainsi confirmé que l’administration fiscale n’avait objectivé le phénomène qu’à partir du moment où le Sénat en a fait la demande : « à l’origine, nous avons été sollicités par la commission des finances du Sénat pour produire des éléments sur les foyers fiscaux disposant de gros patrimoines qui ne s’acquittaient pas d’impôt sur le revenu. Compte tenu de nos limitations à couvrir l’entièreté du patrimoine, nous avons répondu en considérant les foyers disposant d’un patrimoine déclaré à l’IFI et ne payant pas d’impôt sur le revenu » ([138]). Roland Lescure confirme ainsi que « ce chiffre a été établi par nos services à la suite d’une demande formulée par vos collègues sénateurs. Il a été rendu public le 30 ou 31 janvier mais n’était pas connu avant » ([139]).

Le rapporteur s’étonne de la tardiveté des travaux portant sur ce phénomène et de la nécessité d’une saisine par le Parlement pour que le Gouvernement en fasse une analyse plus poussée.

Cette situation semblait pourtant avoir attiré l’attention des services chargés du contrôle fiscal : « cette situation n’est absolument pas liée à la médiatisation du sujet, puisque les contrôles portent sur des opérations engagées depuis 2023. […] Si l’on remonte plus loin dans le temps, comme l’a rappelé la directrice générale, cette population a fait l’objet de contrôles réguliers au cours des neuf dernières années. Nous n’avons donc pas attendu la médiatisation pour engager des contrôles sur ces personnes physiques » ([140]).

b. Une faiblesse des revenus de ces contribuables qui trouve plusieurs explications

La principale explication avancée à ce faible niveau d’IR au regard de l’importance du patrimoine immobilier détenu par ces ménages réside dans le niveau également réduit de leurs revenus. C’est ce que souligne la DGFiP : « la première explication tiendrait aux revenus authentiquement très faibles de ces foyers ([141]) ». Il convient en effet de relever que le RFR moyen de ces 13 324 foyers s’élève à 45 800 euros, pour un RFR médian de 26 300 euros. Par ailleurs, un quart de ces foyers (26,7 %), soit 4 828 ménages, présente un RFR inférieur à 2 800 euros. Enfin, seuls 3 648 foyers, soit 20,2 % de l’ensemble, appartiennent au dernier décile de RFR de l’ensemble des foyers soumis à l’IR.

répartition des Foyers assujettis à l’ifi et ne s’acquittant d’aucun iR par dixième de RFR des foyers soumis à l’ir

Dixième de RFR	Borne de RFR	Nombre de foyers assujettis à l’IFI et ne s’acquittant d’aucun IR	Pourcentage de foyers assujettis à l’IFI et ne s’acquittant d’aucun IR
D1	Inférieur à 2 800 euros	4 828	26,7 %
D2	2 800 euros à 10 400 euros	1 362	7,6 %
D3	10 400 euros à 15 400 euros	908	5 %
D4	15 400 euros à 19 300 euros	764	4,2 %
D5	19 300 euros à 23 000 euros	748	4,1 %
D6	23 000 euros à 28 300 euros	913	5,1 %
D7	28 300 euros à 35 100 euros	1 303	7,2 %
D8	35 100 euros à 45 200 euros	1 710	9,5 %
D9	45 200 euros à 63 600 euros	2 329	12,9 %
D10	Supérieur à 63 600 euros	3 648	20,2 %

Source : à partir des documents transmis par le ministre de l’Action et des Comptes publics au rapporteur.

Dès lors, l’absence d’imposition à l’IR chez certains foyers assujettis à l’IFI s’explique par des revenus taxables inférieurs au seuil d’imposition à l’IR. Il en résulte que, parmi ces 13 324 foyers, 4 556 foyers, soit 34,2 %, présentent un IR nul avant application de tout crédit ou réduction d’impôt. Selon l’administration fiscale, plusieurs explications à cette situation sont possibles :

– en premier lieu, « il peut s’agir de foyers ayant acquis leur résidence principale il y a longtemps, dont le patrimoine s’est fortement valorisé » ([142]). C’est le cas, par exemple, d’un ménage retraité ayant acquis un bien immobilier avant les années 2000, dont le patrimoine a connu une forte appréciation sous l’effet de la hausse des prix immobiliers, tandis que leurs revenus sont restés stables, voire ont diminué à la suite du passage à la retraite. La DGFiP souligne ainsi que « la moitié de cette population est âgée de 68 ans et plus » ([143]). Il s’agit du phénomène communément qualifié de « veuve de l’île de Ré » ;

– en deuxième lieu, il peut s’agir d’un « travailleur indépendant retraité qui a accumulé un patrimoine élevé pendant sa vie active, mais qui ne vit plus que d’une retraite modeste ou de la plus-value de cession qu’il a réalisée » ([144]) ;

– en troisième lieu, il peut s’agir « d’une personne aux revenus modestes ayant reçu un patrimoine en héritage » ([145]) ;

– en dernier lieu, il peut s’agir d’« entrepreneurs dont l’entreprise a réalisé un exercice déficitaire, ou encore des dirigeants de jeunes entreprises qui ne se distribuent aucun revenu, mais dont les entreprises sont fortement valorisées » ([146]).

Le rapporteur souligne que cette situation peut également s’expliquer par la capacité de certains contribuables aisés à piloter leurs revenus de manière à échapper à l’imposition des personnes, par exemple en maintenant des bénéfices qui auraient pu être distribués et donc taxés dans des sociétés patrimoniales.

La DGFiP n’est toutefois pas en mesure de quantifier la répartition de ces différents phénomènes au sein des foyers concernés, alors même que leur caractère récurrent, année après année, et portant sur un volume significatif de ménages, devrait encourager une analyse plus approfondie.

Le rapporteur relève également que l’ensemble des foyers se trouvant en situation d’IR nul et assujettis à l’IFI ne présentent pas nécessairement un RFR particulièrement faible. Ainsi, dans les réponses écrites de la DGFiP au questionnaire du rapporteur, il apparaît que le RFR maximal observé parmi les foyers concernés atteint 10,5 millions d’euros, ce qui traduit l’existence simultanée de revenus et d’un patrimoine immobilier élevés, malgré une absence d’imposition à l’IR. Une telle situation peut résulter de l’application de dispositifs de dépenses fiscales sur l’IR, mais également de mécanismes d’optimisation particulièrement sophistiqués, voire de fraude (voir infra).

3. La contribution des ménages les plus aisés au financement des services publics et ses effets redistributifs

a. Un système socio-fiscal globalement redistributif

● Le système socio-fiscal français contribue de manière significative à la réduction des inégalités de revenus. Comme le souligne Roland Lescure, « la France est l’un des pays les plus redistributifs de l’OCDE. Avant impôts et prestations sociales, le rapport entre le revenu des 10 % les plus aisés et celui des 10 % les moins aisés est de 1 à 21. Après redistribution, il est de 1 à 6,2. En tenant compte des services publics dont bénéficient nos concitoyens, cet écart n’est plus que de 1 à 3. Le système est donc extrêmement redistributif » ([147]). L’INSEE observe également que « les 10 % de personnes les plus aisées ont un revenu après transferts publics 3,5 fois plus élevé que les 10 % les plus modestes, contre 26 fois avant transferts publics » ([148]).

Ces éléments témoignent de l’ampleur de l’effet redistributif exercé par l’intervention publique. Ainsi, si la France présentait en 2021 un indice de Gini relativement élevé avant redistribution (0,438), celui-ci est réduit de 0,140 point après prise en compte des prélèvements et des transferts, soit de près d’un tiers, pour s’établir à 0,298. Cette diminution apparaît particulièrement marquée lorsqu’elle est comparée à celle observée dans d’autres pays de l’OCDE caractérisés par des inégalités primaires également importantes, tels que les États-Unis (– 0,097 point), le Royaume-Uni (– 0,108 point), le Portugal (– 0,121 point) ou la Grèce (– 0,125 point). Comme le souligne Patrick Lefas : « si l’on tient compte non pas des seules dépenses de transfert, mais de l’accès à tous les services publics, on constate que l’écart entre les plus riches et les plus pauvres, en matière de différence entre le revenu primaire et le revenu net final, diminue significativement, et dans des proportions bien plus grandes que ce qui est observé dans les autres pays de l’OCDE » ([149]).

Comparaison de l’indice de gini avant et après redistribution en 2021

Source : Observatoire des inégalités, « Inégalités de revenus : après impôts, la France est dans la moyenne, mais avant impôts, elle est parmi les pays les plus inégalitaires », 10 avril 2025 (lien).

L’effet correcteur du système socio-fiscal sur les inégalités apparaît ainsi particulièrement marqué. L’INSEE souligne à cet égard que, si les inégalités de revenus se sont effectivement accrues depuis les années 1980, leur progression demeure sensiblement plus limitée après prise en compte des mécanismes de redistribution. L’institut observe ainsi que « l’effet redistributif du système sociofiscal sʼest en effet amplifié » ([150]), même si le rapporteur ne dispose pas de données permettant d’apprécier la participation des très hauts revenus et des très hauts patrimoines à ce mouvement de réduction des inégalités.

● Une analyse plus détaillée met toutefois en évidence des effets redistributifs contrastés selon les prélèvements. Dans ses réponses écrites au questionnaire du rapporteur, le CPO relève que la seule fiscalité exerce, dans son ensemble, un effet globalement neutre sur la redistribution des revenus. Elle présente même un caractère régressif aux extrémités de la distribution. À son sommet, ce résultat tient principalement à la faiblesse relative des revenus de ces contribuables soumis à une imposition progressive.

C’est lorsque sont pris en compte les transferts publics, que ce soient les prestations sociales ou les services publics en nature reçus par les ménages, que la redistribution opérée par le système socio-fiscal apparaît particulièrement importante. En effet, « les transferts nets issus des budgets publics sont positifs pour deux tiers des ménages » ([151]). Les transferts publics sont effectivement supérieurs aux impositions acquittées pour les sept premiers déciles, la tendance s’inversant pour les trois derniers déciles, pour lesquels l’imposition devient plus importante que les transferts publics reçus.

Redistribution élargie par vingtième de niveau de vie

Source : CPO, Redistribution, innovation, lutte contre le changement climatique : trois enjeux fiscaux majeurs en sortie de crise sanitaire, février 2022, p. 23.

Le rapporteur souligne ainsi que l’ampleur de la redistribution ne peut être pleinement appréhendée à travers la seule fiscalité, mais doit être appréciée à l’aune de l’ensemble des transferts monétaires et en nature dont bénéficient les ménages, lesquels contribuent de manière déterminante à la réduction des inégalités de niveau de vie. Ainsi, « un système prévoyant des prélèvements et des prestations se donne beaucoup plus de chances d’être redistributif qu’un système n’incluant que des prélèvements » ([152]).

b. Des effets redistributifs variables selon les politiques publiques et les catégories de ménages

Dans cette perspective, le rapporteur a souhaité disposer d’éléments relatifs à l’ampleur des transferts publics bénéficiant aux ménages situés aux plus hauts niveaux de revenus et de patrimoine.

● En premier lieu, les transferts en nature diminuent globalement à mesure que l’on progresse dans la distribution du niveau de vie. Ainsi, 13,8 % de ces transferts sont destinés aux ménages du premier décile, contre 7,2 % pour ceux du dernier décile, cette part tendant à décroître continûment tout au long de la distribution. Cette régressivité des transferts publics en nature est particulièrement marquée dans les domaines de l’action sociale et du logement où, en toute logique, 22,8 % des montants totaux y afférents bénéficient au premier décile, contre seulement 2,3 % pour le dernier décile.

Comptes nationaux distribués pour la France en 2018 par dixième de niveau de vie usuel

Source : réponses écrites de l’INSEE au questionnaire du rapporteur.

En matière de transferts publics dans le domaine de la santé, une régressivité s’observe également. Les ménages du premier décile captent 10 % du montant total de ces transferts, contre 8,1 % pour ceux du dernier décile, malgré une hausse du montant capté par les ménages du deuxième décile (12,5 %) et du neuvième décile (10,9 %). Ces données sont confirmées par la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees) des ministères sanitaires et sociaux, qui souligne qu’« il y a bien une progressivité en moyenne : on constate que les 10 % des restes à charge les plus importants concernent les plus hauts revenus. […] Pour le dire de façon un peu schématique, en matière de maladie, et pour les actifs, le caractère redistributif est assuré, et conforme à la promesse de la sécurité sociale » ([153]). L’aspect redistributif de la branche santé de la sécurité sociale s’explique tout particulièrement par le fait que « la consommation de soins est relativement comparable quels que soient les revenus, alors que les prélèvements, eux, sont progressifs » ([154]). Ainsi, dans ses réponses écrites au questionnaire du rapporteur, la Drees indique que les ménages du dernier décile de niveau de vie perçoivent en moyenne 4 400 euros de prestations de l’assurance maladie, tandis que leur contribution à son financement s’élève en moyenne à 15 700 euros. Si ces ménages correspondent à un champ plus vaste que celui des très hauts revenus et très hauts patrimoines, ces éléments témoignent d’une efficacité certaine du système socio-fiscal.

En matière d’action sociale et de logement, le caractère redistributif des prestations transférées en nature est particulièrement marqué : les trois premiers déciles de niveau de vie en perçoivent 54 %, contre seulement 10 % pour les trois derniers déciles. Une concentration comparable est observée pour les prestations relevant des politiques familiales et de lutte contre la pauvreté. À l’inverse, les transferts liés au chômage et aux revenus de remplacement présentent un caractère redistributif plus limité. Il en va de même des transferts liés aux retraites et, dans une moindre mesure, des dépenses consacrées à l’enseignement.

● Le recul de la part des transferts publics n’est toutefois pas uniforme selon les domaines d’intervention de l’État et varie en fonction de la position des ménages dans la distribution des revenus, pouvant ainsi, dans certains cas, contribuer à renforcer les inégalités.

Par exemple, s’agissant du domaine de l’enseignement, les dépenses d’éducation présentent globalement une régressivité selon la position dans la distribution du niveau de vie : 15 % de ces dépenses sont captées par le premier décile, contre 8,4 % pour le dernier décile. Cette dynamique tend toutefois à s’inverser dans l’enseignement supérieur, en raison notamment d’une plus forte propension des enfants issus des ménages aisés à poursuivre des études supérieures. Ainsi, les ménages du deuxième décile ne captent que 8,4 % de ces transferts publics, contre 11,9 % pour ceux du dernier décile. Si le premier décile capte 16,1 % de ces transferts, cette situation s’explique principalement par le mécanisme des bourses. En outre, près d’un quart des dépenses publiques d’enseignement supérieur bénéficient à des étudiants non cohabitants dont les parents appartiennent au dernier décile de niveau de vie.

dépenses d’éducation par dixième de niveau de vie usuel

Source : réponses écrites de l’INSEE au questionnaire du rapporteur.

De même, les dépenses de retraites apparaissent anti‑redistributives, dans la mesure où elles augmentent progressivement à mesure que l’on progresse dans la distribution du niveau de vie. Si cette situation s’explique principalement par les écarts de revenus perçus au cours de la vie active, et donc par des niveaux de cotisations retraites plus élevés pour les ménages les plus aisés, le rapporteur souligne qu’elle est néanmoins accentuée par les mécanismes de plafonnement. En effet, chaque année, le pouvoir réglementaire fixe un plafond de rémunérations ou de gains pris en compte pour le calcul de certaines cotisations, notamment celles relatives aux retraites. Ainsi, en 2026, les cotisations retraites ne sont assises que sur un revenu maximal de 48 060 euros ([155]), conduisant de facto à avantager les ménages situés en haut de la distribution des revenus.

Transferts moyens reçus par les ménages selon leur niveau de vie usuel

Source : réponses écrites de l’INSEE au questionnaire du rapporteur.

S’agissant des dépenses de santé, la Drees relève que la progressivité du taux d’effort observée chez les ménages actifs ne se retrouve pas chez les retraités, les dépenses tendant à présenter également un caractère anti‑redistributif pour cette catégorie de population : « pour les retraités, la progressivité du taux d’effort moyen n’est pas observée : au lieu d’être croissante, la courbe est légèrement décroissante. Néanmoins, chez les retraités, on observe que le taux d’effort en matière de maladie est globalement assez faible et inférieur pour toutes les catégories à celui des actifs » ([156]).

c. L’absence de données permettant d’apprécier précisément la contribution des plus hauts revenus et plus hauts patrimoines au financement des services publics et le bénéfice qu’ils en retirent

Le rapporteur aurait souhaité disposer de données plus complètes afin d’apprécier la contribution des ménages situés au sommet de la distribution des revenus et des patrimoines au financement des services publics, ainsi que le bénéfice qu’ils en retirent au regard de leur niveau de contribution. Il observe toutefois que, malgré les éléments synthétiques disponibles, peu d’institutions se sont véritablement saisies de cette question.

Ainsi, lors des auditions de la commission, le rapporteur s’est fréquemment heurté à l’absence de données permettant d’approfondir cette dimension : « globalement, nous ne disposons pas de données complètes sur ce sujet. […] il n’existe pas d’outils permettant de mesurer précisément le bénéfice que chaque citoyen retire de ces services publics » (DGT) ([157]) ; « nous n’avons pas mené de travaux sur le bénéfice tiré des services publics » (DGFiP) ([158]) ; « ces objets ne sont pas centraux dans les travaux de la Drees » ([159]). Seule l’INSEE conduit un « exercice statistique expérimental » ([160]), qui a fait l’objet d’une publication en avril 2026 ([161]).

De même, dans leurs réponses écrites, les institutions interrogées mettent en avant les difficultés méthodologiques inhérentes à un tel exercice. La DGFiP souligne notamment que les modalités de collecte des impositions indirectes, en particulier de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), ne permettent pas d’établir un appariement de leur charge en fonction du revenu ou du patrimoine des ménages. La DGT relève également la complexité d’une telle analyse pour l’ensemble des prélèvements obligatoires et souligne l’impossibilité d’individualiser de nombreuses dépenses publiques, notamment celles relevant de biens et services collectifs.

Le rapporteur regrette cette situation, qui semble découler en partie d’une approche encore trop fragmentée de l’analyse des finances publiques et des transferts publics. Or seule une approche consolidée, permettant d’appréhender simultanément l’ensemble des contributions acquittées et des bénéfices retirés des services publics, serait de nature à éclairer pleinement le débat sur la contribution nette des différentes catégories de ménages à l’action publique.

En outre, l’absence de données articulant niveau de patrimoine, contribution au financement public et bénéfices tirés des dépenses publiques apparaît d’autant plus regrettable qu’elle empêche d’apprécier finement les effets redistributifs du système socio-fiscal sur une catégorie de population concentrant à la fois une part importante des patrimoines et une part significative des prestations publiques, à savoir les ménages les plus âgés. Le rapporteur estime dès lors souhaitable qu’une étude d’ampleur soit engagée afin de mieux mesurer, pour chaque niveau de revenu et de patrimoine, l’ensemble des prélèvements acquittés, des transferts reçus et des services publics consommés.

Recommandation n° 1 : Conduire une étude plus fine sur la contribution des ménages disposant de hauts revenus et de hauts patrimoines au financement des services publics et sur le bénéfice qu’ils en retirent, par politique publique.

C. Une connaissance lacunaire de la situation des mÉnages les plus aisÉs nÉcessitant la mise en place rapide de nouveaux outils

La commission d’enquête a mis au jour le manque préoccupant de données relatives au revenu et au patrimoine des ménages les plus aisés. À cet égard, le rapporteur a pris connaissance avec intérêt des récents travaux de la commission des finances du Sénat ([162]) qui ont, à l’instar du présent rapport, documentés ce constat.

Cette absence de données exhaustives a été accentuée par les difficultés qu’a eu le rapporteur à obtenir de l’administration fiscale, dans un délai utile, les réponses à toutes ses demandes. Si des éléments ont toutefois été portés à sa connaissance dans les dernières semaines des travaux de la commission, le rapporteur entend rappeler la nécessité, pour le bon déroulement des travaux parlementaires, de la coopération diligente de l’administration en matière de communication de données.

1. L’absence de données exhaustives sur la composition des plus hauts patrimoines et des plus hauts revenus, récemment aggravée par la transformation de l’ISF en IFI

L’étude des données relatives aux revenus et au patrimoine des ménages les plus aisés permet de constater une summa divisio entre d’une part, les données fiscales produites par l’administration fiscale et, d’autre part, les données issues d’enquêtes statistiques produites par des institutions publiques comme l’Insee.

Ainsi que le relève la direction générale du Trésor (DGT), les données fiscales « présentent l’avantage d’être exhaustives, puisqu’elles couvrent l’ensemble des ménages, mais elles ne portent que sur ce qui est effectivement fiscalisé ». À l’inverse, les données d’enquêtes statistiques « peuvent appréhender les revenus dans une acception plus économique et ne sont pas limitées par le périmètre de la fiscalité ». Elles présentent néanmoins une limite majeure concernant le champ d’étude de la commission d’enquête : « elles sont par nature fondées sur des échantillons et peuvent donc poser des problèmes de représentativité, en particulier lorsqu’on s’intéresse au segment très étroit des très hauts revenus ou des très hauts patrimoines » ([163]).

Cet état de fait aboutit à un champ de connaissances parcellaire : s’agissant du patrimoine, si le patrimoine immobilier est bien connu, aucune information précise ne permet d’estimer le patrimoine financier, qui n’est plus taxé depuis la transformation de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI) ; s’agissant des revenus, si la majorité d’entre eux sont fiscalisés et donc connus de l’administration fiscale, certaines ressources comme les bénéfices non distribués logés dans des sociétés contrôlées par les contribuables ne font l’objet d’aucune déclaration en tant que telles et ne sont donc pas connues.

a. Un manque de données sur les actifs mobiliers détenus par les contribuables malgré leur importance au sein des plus hauts patrimoines

i. Le remplacement de l’ISF par l’IFI a entraîné une perte de données sur le patrimoine non immobilier des ménages les plus aisés

Les éléments disponibles sur les plus hauts patrimoines diffèrent fortement selon la nature des biens détenus.

La fiscalisation du patrimoine immobilier permet de mesurer ce dernier avec précision. Dans le cadre de ses travaux, le conseil des prélèvements obligatoires (CPO) s’appuie ainsi sur les « données administratives relatives au patrimoine immobilier collectées aux fins de recouvrement de l’IFI, de la taxe foncière et de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires. » ([164])

Au-delà des données fiscales, la mise en œuvre d’une base de données dématérialisée relative aux biens immobiliers a permis de renforcer la connaissance du patrimoine immobilier qui s’était dégradée à la suite de la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales. Cette base de données est notamment alimentée par les déclarations des contribuables, via le service en ligne Gérer mes biens immobiliers (GMBI) disponible sur le site impots.gouv.fr.

Malgré les dysfonctionnements initiaux qui ont entouré le lancement du projet GMBI ([165]), celui-ci permet aujourd’hui de connaître précisément le patrimoine immobilier des contribuables français. Le Conseil supérieur du notariat (CSN) a estimé « qu’on peut admettre, spécifiquement en matière immobilière, qu’il n’y a pas beaucoup de “trous dans la raquette” » ([166]).

Cette connaissance approfondie est toutefois limitée au seul patrimoine immobilier depuis la suppression de l’ISF et son remplacement par l’IFI par la loi de finances pour 2018 ([167]). L’assiette de l’ISF, constituée de la valeur nette de l’ensemble des biens, droits et valeurs mobiliers et immobiliers, permettait en effet d’obtenir des informations relatives aux patrimoines financiers des personnes détenant des patrimoines supérieurs à 1,3 million d’euros. Toutes les personnes auditionnées ont ainsi convenu que la suppression de l’ISF avait induit une perte substantielle de données sur le niveau de patrimoine des ménages les plus aisés, à l’instar de l’Insee qui a déclaré que « le passage de l’ISF à l’IFI a constitué une externalité négative pour la statistique publique, puisque nous avons perdu une partie de l’information qui était collectée par ce biais » ([168]).

De même, le CPO a déploré que « la disparition de l’ISF au profit de l’IFI a réduit les données administratives collectées aux seuls éléments immobiliers. » Le conseil a ainsi indiqué que « sur le patrimoine mobilier, nous ne disposons que d’informations très anciennes, antérieures à 2018 ». Il s’agit là d’une perte très dommageable car, à cette période, « le patrimoine moyen des très hauts revenus était de l’ordre de 10 millions d’euros, dont 8 millions de patrimoine mobilier : 80 % du patrimoine moyen des foyers à très haut patrimoine est professionnel ou financier, et non pas immobilier » ([169]).

Le manque d’information relative au patrimoine des ménages les plus aisés dû à une absence de taxation ne date toutefois pas de 2018 car le patrimoine professionnel était exonéré d’ISF. Certes, les biens exonérés devaient être mentionnés par l’assujetti à l’ISF dans le formulaire CERFA n° 2725 (les biens professionnels devaient ainsi figurer dans l’annexe 3-1) mais ces données étaient d’une faible qualité selon la DGT. Elle rappelle à cet égard que « certains éléments exclus de l’assiette de l’ISF – en particulier les biens professionnels – n’étaient pas systématiquement déclarés, surtout dans le cadre des déclarations simplifiées ([170]) » ([171]). Dans sa réponse écrite au questionnaire du rapporteur, la DGT estime que, « même avant 2018, les données issues de l’ISF ne permettaient pas de reconstituer de manière exhaustive le patrimoine total des ménages les plus aisés ».

ii. Les enquêtes statistiques ne parviennent pas à saisir les patrimoines les plus élevés

Face aux lacunes des données fiscales relatives au patrimoine, les enquêtes statistiques permettent d’approcher certains ordres de grandeur par décile de revenus.

● La plus notable est l’enquête « Histoire de vie et Patrimoine » (HVP) que l’Insee publie environ tous les trois ans. Depuis le millésime 2017-2018, celle‑ci est coproduite avec la Banque de France.

Cette enquête, « conduite auprès de 10 000 à 20 000 ménages » ([172]), porte notamment sur les composantes patrimoniales des ménages résidant en France (hors Mayotte), afin d’offrir une photographie de la distribution de leur patrimoine ([173]).

Ces enquêtes statistiques, tout à fait adaptées à l’analyse des inégalités dans l’ensemble de la population, demeurent toutefois très imprécises concernant le sommet de la distribution. L’Insee reconnaît que « Nous ne parvenons pas à capter les très hauts patrimoines, c’est-à-dire le 0,1 % des personnes fortunées. […] D’une part, la taille de l’échantillon ne le permet pas ; d’autre part, quand bien même l’on tomberait, par un tirage aléatoire, sur un ménage faisant partie des plus fortunés de France, nous peinerions à pondérer ses réponses pour qu’elles soient représentatives » ([174]).

Pour pallier ce problème, l’Insee procède à une surreprésentation des ménages les plus fortunés. Jusqu’en 2018, l’Institut utilisait le fichier des foyers redevables de l’ISF transmis par la DGFiP. Par la suite, l’Insee « a cherché à imiter ce principe : à partir des données passées et grâce à la connaissance du patrimoine immobilier et du niveau de revenu des ménages, une modélisation permet d’évaluer la probabilité qu’aurait eue un ménage d’être assujetti à l’ISF si cet impôt existait encore. C’est ainsi que nous avons cherché, lors de l’enquête de 2024 sur le terrain, à surreprésenter les ménages fortunés, même si c’est un pis-aller par rapport à la méthode précédente » ([175]).

À ces difficultés de construction statistique s’ajoutent des problèmes de déclarations qui sont d’autant plus importants à mesure que le patrimoine croît, comme l’a rappelé l’Insee à l’écrit : « le taux de réussite – défini comme le rapport entre le nombre de ménages où le questionnaire de l’enquête est complété et le nombre total de ménages échantillonnés – s’élève à 62,4 % pour les ménages dits à “haut patrimoine”, contre 71,4 % pour ceux dits à “patrimoine standard” ». Cette réponse plus faible trouve son origine, selon l’Insee, dans le fait que le questionnaire de l’enquête est fastidieux pour les ménages disposant de nombreux actifs et que ces derniers ont davantage tendance à oublier des actifs lorsqu’ils en ont beaucoup. Une publication récente de l’Insee établit clairement que « la sous-déclaration des actifs s’accroît fortement avec le nombre de logements détenus et parmi les ménages à très haut patrimoine », ces derniers tendant à « ne déclarer que les actifs sur lesquels ils exercent un contrôle juridique total et un contrôle économique quotidien » ([176]).

Ces différents biais produisent une image très approximative des plus hauts patrimoines. La DGT a souligné à l’écrit que « les masses de patrimoine reconstruites après pondération s’écartent sensiblement des masses de la comptabilité nationale ». Ainsi, elle relevait qu’en 2017, l’ensemble des actifs financiers mesurés par l’enquête HVP ne représentait que 31 % du total mesuré par la comptabilité nationale et que ce taux de couverture atteignait 75 % pour les actifs non financiers ([177]), signe de la difficulté à identifier plus particulièrement les composantes financières des hauts patrimoines pourtant prépondérantes en leur sein.

Les difficultés méthodologiques rencontrées par l’Insee le conduisent à « s’interdire de publier autre chose que le montant de patrimoine au-delà duquel se situent 1 % des ménages » ([178]), empêchant toute représentation statistique des 0,1 % des plus hauts patrimoines, auxquels s’intéresse la commission d’enquête.

● La Banque de France, qui coproduit l’enquête HVP avec l’Insee, use d’une autre méthodologie que celle de l’Institut pour surreprésenter, au sein de l’étude, les foyers les plus fortunés.

Elle suit en effet la méthodologie commune au Système européen de banques centrales afin de décrire la distribution du patrimoine net des dettes contractées par quantile de patrimoine net – principalement par décile. Cette méthodologie consiste en deux étapes :

– le patrimoine des plus riches est reconstitué à partir du « dépouillement » des publications de la presse nationale sur la fortune des familles françaises, comme celles du magazine Challenges ;

– l’écart entre le sommet de la distribution trouvé à l’étape précédente et le maximum collecté par l’enquête HVP est ensuite interpolé en utilisant les coefficients de la loi de Pareto qui suit la distribution observée.

L’enquête HVP est donc complétée et redressée pour chaque instrument, au prorata des totaux de la comptabilité nationale. Cette méthode permet ainsi de mieux prendre en compte le patrimoine professionnel des plus riches car c’est en pratique sur cet élément que les publications nationales apprécient la fortune des familles, notamment en France. Cette méthodologie permet, selon la Banque de France, de « faire correspondre aux agrégats de patrimoine de la comptabilité nationale » ([179]) les données issues de l’enquête HVP.

Toutefois, là encore, les données obtenues sont trop imprécises concernant le très haut de la distribution du patrimoine. La Banque de France indique en réponse au questionnaire du rapporteur que « les données ne permettent pas pour le moment d’aller plus finement que le top 10 % ou le top 5 %. »

De fait, les classements des plus grandes fortunes, tels que celui produit par le magazine Challenges, aussi utiles soient-ils pour le débat public, souffrent de biais méthodologiques trop importants pour apprécier précisément le niveau des plus hauts patrimoines.

Méthodologie du classement Challenges des 500 plus grandes fortunes de France

Publié chaque été depuis 1996 par le magazine Challenges, sur le modèle du classement des milliardaires du magazine Forbes, le « classement des 500 plus grandes fortunes professionnelles de France » constitue l’une des sources les plus fréquemment citées dans le débat public sur les grandes fortunes. En 2025, il évaluait le patrimoine cumulé des 500 premières fortunes à 1 128 milliards d’euros. Si cette publication présente le mérite d’apporter un éclairage sur ces ménages très fortunés, sa méthodologie comprend néanmoins plusieurs limites à son utilisation comme outil d’analyse statistique.

La première limite tient au périmètre des actifs retenus : le classement ne recense que le patrimoine professionnel, c’est-à-dire la valeur des participations détenues dans les entreprises. Cette approche exclut donc les autres actifs détenus par ces ménages : patrimoine immobilier, liquidités, œuvres d’art, biens de luxe, etc.

La deuxième limite concerne la nature brute des estimations : les évaluations reposent sur des données publiques (cours de bourse, comptes déposés au greffe, bases INPI ou Bloomberg) et ne tiennent pas compte de l’endettement adossé à ces participations. À cela s’ajoute la fragilité inhérente à la valorisation des titres non cotés, rendant peu fiables certaines estimations, dont le calcul se fonde sur des comparables boursiers, les récentes transactions du secteur et diverses informations disponibles.

La troisième limite réside dans la notion de patrimoine « familial » mobilisée par le classement, qui ne recoupe pas la notion juridique de foyer fiscal. Sont agrégés dans un même ensemble le patrimoine d’un groupe familial « au sens large » pouvant rassembler des dizaines, voire des centaines de personnes. Cette maille familiale est sans correspondance avec le foyer fiscal, unité d’imposition de l’IR, ni avec le redevable de l’IFI.

● Les instituts internationaux, également producteurs de données sur le patrimoine et les écarts de richesse, font face à des difficultés similaires.

Ainsi, lors de son audition, Sarah Perret, cheffe de l’unité de la fiscalité des particuliers et du patrimoine au sein du Centre de politique et d’administration fiscales de l’OCDE, a indiqué que « concernant l’absence de données fiables sur le top 1 % et au-delà, il s’agit d’une problématique à laquelle l’OCDE est également confrontée » ([180]).

L’OCDE produit en effet deux bases de données relatives à la répartition des revenus et du patrimoine : pour les revenus, il s’agit de l’Income Distribution Database (IDD) et, pour le patrimoine, de la Wealth Distribution Database (WDD). Toutefois, ces bases reposant en grande partie sur des données d’enquête, « il est clair qu’au sommet de la distribution, les données ne reflètent pas nécessairement la réalité » a précisé Mme Perret. Les données sur le patrimoine issues de l’OCDE présentées en première partie de ce rapport doivent donc être considérées « comme des estimations conservatrices pour les niveaux les plus élevés » ([181]).

Par ailleurs, la World Inequality Database (WID) est une base de données fournissant, pour de nombreux pays, des séries portant sur les inégalités de patrimoine par adulte. Mobilisée notamment par le CPO ([182]), la WID agrège plusieurs sources de données : comptes nationaux, données issues d’enquêtes, données fiscales portant sur les revenus et les patrimoines, classements de fortunes, etc. La WID est donc un outil utile de comparaison internationale mais souffre des mêmes défauts que d’autres bases statistiques concernant les plus hauts patrimoines.

Si les différentes sources d’enquête permettent d’apporter un éclairage varié, en autorisant notamment une comparaison interdécile ou internationale, leurs données restent lacunaires car elles reposent sur des éléments déclaratifs comme l’enquête HVP ou sur la comptabilité nationale, et non sur des données fiscales complètes. Elles ne permettent pas de donner d’information sur le patrimoine des 0,1 % des ménages les plus aisés.

iii. Les données relatives aux donations et successions ne sont pas encore pleinement mobilisables

Une autre piste pour obtenir des données relatives au patrimoine porte à s’intéresser aux éléments figurant dans les transmissions (successions et donations) qui, conjointement, donnent une vision exhaustive du patrimoine.

En particulier, les successions portant sur l’ensemble du patrimoine des personnes, leur déclaration fiscale présente une estimation complète de ce dernier. Le département des études et statistiques fiscales (DESF) de la DGFiP a néanmoins indiqué qu’en matière de droits de succession, « un impôt liquidé par les notaires dans la plupart des cas, la donnée sur le patrimoine n’est pas systématiquement reportée dans un système d’information, et n’est stockée de façon exhaustive que dans des copies numérisées des actes » ([183]).

Lors de son audition, le CSN a confirmé que l’état actuel des données ne permet pas de produire « d’informations exhaustives » sur le patrimoine des ménages pour diverses raisons. En premier lieu, ces éléments ne sont pas centralisés car « les outils sont de nature différente : la déclaration de succession est un formulaire administratif que nous remplissons, les donations sont des actes, et il y a aussi les dons manuels qui sont des donations sans acte » ([184]). Cette absence de centralisation a également été déplorée par le CPO lors de son audition : « nous disposons des déclarations effectuées par les notaires, mais elles ne sont pas rassemblées dans une base unique, comparable à la base POTE pour l’impôt sur le revenu » ([185]).

Par ailleurs, les données qui figurent dans les documents remplis par les notaires ne sont pas toutes numérisées. En effet, le CSN a rappelé lors de son audition que les « déclarations de succession, qui ne sont pas des actes mais des formulaires administratifs, soit des imprimés que nous remplissons, sont aujourd’hui encore transmises sur papier » ([186]). La télétransmission – via l’outil « Télé@ctes » – ne concerne donc pour l’heure que les donations.

En outre, le traitement des données numérisées n’est pas systématique. Le CSN a ainsi souligné que si « tous les actes numériques » sont stockés dans le « minutier central électronique du notariat (Micen) […], l’acte appartient toujours au notaire. Nous n’avons donc pas la capacité de prendre les actes des notaires pour les retraiter et en extraire la donnée, en raison du secret professionnel qui incombe à chaque notaire individuellement » ([187]). Le CSN ne peut donc pas remédier à cette situation.

L’absence d’une base de données complète, homogène, alimentée en temps réel et qui permettrait de ne pas rompre le secret fiscal ne signifie pas pour autant que l’administration fiscale ne dispose pas de données puisque la DGFiP reçoit – via les notaires ou directement par le contribuable – les déclarations de succession nécessaires au calcul des DMTG qu’ils collectent. Dans un complément écrit, le CSN a ainsi estimé que « le problème est moins l’absence totale d’information que son caractère incomplet, parfois tardif, et difficilement accessible pour la recherche ou le débat public ».

b. Des revenus imposés facilement identifiables mais ne représentant pas l’ensemble des ressources des ménages les plus aisés

L’analyse des plus hauts revenus est plus aisée que celle des plus hauts patrimoines car ces flux, qu’il s’agisse de revenus d’activité, de revenus de remplacement, de revenus du patrimoine ou de revenus mixtes ([188]), sont imposés. Ainsi, le DESF a indiqué que les bases de données fiscales « sont mises à la disposition des chercheurs habilités, mais avec des concepts d’assiette définis par la loi fiscale, tels que le revenu net imposable, le revenu fiscal de référence (RFR) ou le revenu brut global » ([189]).

En ce qui concerne les hauts et très hauts revenus, l’Insee déclare utiliser plutôt des « sources administratives, telles que la déclaration sociale nominative (DSN) », lui permettant notamment de « publier des informations statistiques très détaillées concernant les revenus salariaux et non salariaux des ménages percevant de très hauts salaires » ([190]). En effet, l’Insee utilise peu le RFR et lui préfère une notion plus large, le revenu disponible, c’est-à-dire le revenu à la disposition du ménage pour consommer et épargner. Celui-ci inclut des revenus non déclarés fiscalement mais à disposition du ménage comme les revenus de l’épargne réglementée ([191]) ou les loyers implicites ([192]).

Certains chercheurs estiment que la mesure des revenus des ménages les plus aisés ne saurait cependant se limiter aux revenus fiscalisés ou aux revenus disponibles et y intègrent également des revenus non distribués par des sociétés contrôlées par les ménages afin de tenir compte de certains comportements fiscaux constatés chez les plus aisés d’entre eux et donner une image plus fidèle de leurs capacités financières.

C’est particulièrement le cas des économistes de l’IPP dans leur note de juin 2023, « Quels impôts les milliardaires paient-ils ? » ([193]) qui utilisent le concept de « revenu économique », comprenant notamment une partie des profits non distribués des sociétés contrôlées (détention de plus de 50 % des parts) ou au sein desquelles peut être présumé une position de contrôle (détention d’au moins 10 % des parts).

Ces notions économiques présentent l’avantage de prendre en compte des revenus non identifiés par une approche purement fiscale mais posent dès lors des questions méthodologiques qui ont une incidence sur le champ des ménages disposant des plus hauts revenus.

i. Les revenus non distribués sont difficiles à mesurer

La définition du revenu peut être particulièrement extensive selon les analyses menées. Lors de son audition, l’Insee s’interrogeait par exemple sur le « traitement des prestations en nature, puisque les pouvoirs publics prélèvent l’impôt pour fournir certains services individualisables, comme les services de santé ou d’éducation. Il est même possible d’aller plus loin, en ajoutant sur la tête des ménages des services en nature collectifs, comme ceux ayant trait à la sécurité ou à la défense » ([194]). Si ces revenus sont toutefois indépendants du comportement des ménages, il en va différemment des profits non distribués des entreprises aux ménages qui les possèdent. Ces derniers disposent en effet, dans une certaine mesure, d’une capacité de contrôle sur ces profits.

À cet égard, la réforme de la fiscalité des dividendes de 2018, avec l’introduction du prélèvement forfaitaire unique (PFU), a permis de mettre en lumière la capacité des ménages à contrôler leurs revenus. De fait, la baisse de la fiscalité des revenus du capital induite par le PFU a donné lieu à « un surcroît de dividendes et a même augmenté la concentration des dividendes et des plus-values reçus par le 0,1 % des foyers fiscaux les plus fortunés » a indiqué l’Insee lors de son audition ([195]). Le rapport final du comité d’évaluation des réformes de la fiscalité du capital publié par France Stratégie ([196]) illustre ce phénomène.

montants totaux de revenus mobiliers dÉclarÉs À l’IR

(en milliards d’euros courants)

Source : Rapport final du comité d’évaluation des réformes de la fiscalité du capital, France Stratégie, calculs réalisés à partir du fichier POTE (DGFiP).

La période de taxation des revenus mobiliers au barème de l’impôt sur le revenu (2013-2017) correspond au contraire à un niveau plus faible de versement de dividendes (moins de 15 milliards d’euros annuels sur la période contre plus de 22 milliards d’euros en 2012 et en 2018). Lors de son audition, l’Insee a confirmé cette analyse : « l’instauration du PFU […] suivait la réforme d’esprit contraire de 2012-2013, qui avait consisté à imposer les dividendes au barème de l’IR. Du fait de cette imposition, on avait observé une chute considérable des dividendes reçus par les ménages. Par la suite, avec le passage au PFU, on a globalement récupéré la somme de dividendes observée avant leur imposition à l’IR. Ce ressaut de dividendes après l’instauration du PFU s’est observé entre 2018 et 2020 » ([197]). De la même manière, la directrice générale des finances publiques s’est interrogée lors de son audition : « est-ce qu’il y a une capacité d’arbitrage ? Je pense que oui, comme le montrent nettement des variations aussi importantes de distribution » ([198]).

Les profits non distribués des sociétés contrôlées par les ménages peuvent ainsi être considérés comme une source de revenus pouvant être rendus disponibles si le contribuable en décide.

Toutefois, encore faut-il que ce dernier soit véritablement en situation de contrôle de la société : lors de leur audition, les auteurs la note n° 92 de l’IPP ont ainsi estimé que « le contrôle est une question décisive car il détermine la capacité à verser ou pas des dividendes et à distribuer des profits. »

Dans leur construction du revenu économique, ces économistes ont décidé d’attribuer aux ménages « les profits non distribués par des sociétés dont ils possèdent au moins 10 % des parts, ou dont les informations disponibles dans les sources commerciales permettent de présumer d’une position de contrôle » ([199]). Les auteurs estiment qu’en-deçà de ce seuil, le ménage actionnaire n’a pas assez de parts pour influer sur la politique de distribution de l’entreprise.

Le critère de 10 % est avant tout un critère issu de la construction même des données, les auteurs ayant utilisé les informations relatives aux comptes des sociétés (bilan et compte de résultat) figurant dans les liasses fiscales. Or, comme l’a rappelé le DESF, si une entreprise doit renseigner les personnes morales qui la détiennent sans seuil minimal de détention, « elle a l’obligation de déclarer, pour tout taux de détention supérieur à 10 %, les personnes physiques qui font partie de son actionnariat, en renseignant le taux de détention ([200]) » ([201]). Le seuil de contrôle de 10 % est donc le seuil minimal à partir duquel peut être attribué à chaque ménage actionnaire le montant proratisé des profits non distribués de la société contrôlée.

Le seul critère de l’existence comptable de ce seuil de 10 % de participation ne saurait toutefois suffire à caractériser un contrôle sur la politique de distribution de la société. Les auteurs de la note de l’IPP l’ont eux‑mêmes reconnu lors de leur audition : « Pourquoi avons-nous retenu un seuil à 10 % pour la détention du capital ? Vous avez raison, il peut apparaître en partie arbitraire dans la mesure où il ne suffit pas à déterminer strictement l’existence d’un contrôle, simplement il constitue un élément-clé de référence à la fois dans les liasses fiscales, pour le report de l’information relative aux actionnaires, et dans la comptabilité nationale » ([202]). M. Laurent Martel, directeur de la législation fiscale, a quant à lui jugé que la détention de 10 % du capital d’une entreprise « ne permet pas de considérer que l’actionnaire dispose librement des profits et des actifs logés dans cette dernière » ([203]). Retenir un tel critère comptable revient en effet à négliger la structure capitalistique de la société.

Dès lors, l’analyse de l’IPP souffre d’un biais méthodologique majeur, souligné notamment par la DLF dans ses réponses au questionnaire du rapporteur qui estime que « parce qu’il eût été méthodologiquement impossible de faire autrement », les auteurs de la note assimilent à du revenu « des profits d’entreprises non réellement contrôlées » du fait du seuil de 10 %. Elle pointe aussi le fait que l’IPP traite de manière équivalente « des holdings familiales intégralement détenues par le contribuable et ses proches, et dont il dispose des actifs à sa guise » et des entreprises opérationnelles, « qui peuvent comporter de l’actionnariat flottant et une gouvernance interne incompatibles avec le libre maniement des actifs de la société par un contribuable ». Enfin, les auteurs de l’IPP englobent dans leur note les profits thésaurisés « toute la vie durant dans la holding familiale en vue d’être transmis à l’état d’actifs personnels » et les profits « aussitôt réinvestis en actifs professionnels ».

Il convient toutefois de considérer qu’il n’est pas toujours nécessaire de détenir plus de 50 % des parts pour exercer un contrôle sur une société. Dans le cas d’une détention familiarisée, plusieurs foyers fiscaux distincts appartenant à la même famille peuvent exercer un contrôle effectif alors même qu’aucun actionnaire ne détient plus de 50 % des parts.

En droit français, la notion de bénéficiaire effectif traduit l’idée selon laquelle il n’est pas nécessaire d’avoir 50 % des parts pour exercer le contrôle effectif d’une entreprise et bénéficier des revenus qu’elle génère. Ainsi, l’article R. 561-1 du code monétaire et financier définit le bénéficiaire effectif comme « la ou les personnes physiques qui soit détiennent, directement ou indirectement, plus de 25 % du capital ou des droits de vote de la société, soit exercent, par tout autre moyen, un pouvoir de contrôle sur la société. »

La notion de bénéficiaire effectif en droit français

Le bénéficiaire effectif est défini à l’article L. 561-2-2 du code monétaire et financier (CMF), issu de la transposition de la quatrième directive anti-blanchiment (2015/849). Le décret d’application n° 2017-1094 du 12 juin 2017 a précisé la définition et les modalités de détermination du bénéficiaire effectif et créé, au sein du registre du commerce et des sociétés, le registre des bénéficiaires effectifs (RBE).

L’article R. 561‑1 du CMF définit le bénéficiaire effectif comme la ou les personnes physiques qui soit détiennent, directement ou indirectement, plus de 25 % du capital ou des droits de vote, soit exercent, par tout autre moyen, un pouvoir de contrôle sur la société. Cet article précise la méthode d’identification du bénéficiaire effectif à l’aide d’une double approche cumulative : une approche mathématique consistant à multiplier les taux de détention à chaque niveau de la chaîne capitalistique et une approche juridique fondée sur l’analyse des actes (pactes d’actionnaires, conventions d’indivision, montages permettant un contrôle de fait). Lorsqu’aucune personne physique ne franchit le seuil de 25 %, le ou les dirigeants mandataires sociaux sont identifiés comme bénéficiaires effectifs par défaut.

Le pouvoir de contrôle inscrit à l’article R. 561-1 renvoie aux critères de l’article L. 233‑3 du code de commerce, lequel définit le contrôle notamment par la détention de la majorité des droits de vote ou par la désignation en fait de la majorité des membres des organes dirigeants.

Pour mobiliser la notion de revenu économique, qui peut être utile pour apprécier la situation financière de certains ménages, il semble ainsi plus pertinent d’asseoir a minima sa qualification sur un critère juridique établi.

Florence Deboissy, professeure de droit à l’université de Bordeaux, estime néanmoins que le critère de bénéficiaire effectif n’est « sans doute pas la meilleure solution » à retenir car il existerait « un nombre infini de situations qui ne permettent pas de savoir avec certitude qui est le bénéficiaire effectif et qui doit être assujetti ». Soulignant que la notion de contrôle est « polymorphe » et donne lieu à « une cinquantaine de définitions […] selon la matière concernée : contrôle économique, juridique, de droit, de fait, exclusif, conjoint », elle suggère de retenir une définition existante. Un exemple pertinent est la notion de contrôle créée de manière ad hoc pour l’application du dispositif d’apport-cession prévu à l’article 150-0 B ter du code général des impôts. Cette notion est, d’après Mme Deboissy, « assez large et englobe les titres détenus par les membres de la famille, car il est très facile de transférer des titres aux enfants, au conjoint ou au partenaire ». Il s’agit donc pour elle d’une notion « parfaitement transposable » ([204]) à la définition du contrôle des bénéfices assimilés à des revenus non distribués.

L’appréciation du contrôle effectif a ainsi fait l’objet de nombreuses interprétations au cours des auditions menées par la commission d’enquête, le CPO résumant cette discussion en ces termes : « La question est de savoir si ce revenu [non distribué] appartient ou non à l’actionnaire. Selon certains économistes, comme Thomas Piketty, c’est le cas dès le premier euro. L’IPP en a une vision différente ; il considère qu’un petit actionnaire a une très faible influence sur la gouvernance de l’entreprise et sur ce qu’elle décide de faire de la part non distribuée – la réinvestir, la distribuer ultérieurement, augmenter les salaires… Au CPO, nous considérons qu’il est sans doute pertinent de prendre en compte la notion de contrôle, car un petit actionnaire a certes droit aux dividendes, mais il n’a pas forcément une grande influence sur ce que l’entreprise fait du bénéfice non distribué. Dans une logique fiscale, cela implique de retenir plutôt un seuil à 51 % car, comme vous l’avez dit, à 10 %, vous pouvez être dans diverses situations, soit isolé et minoritaire, soit faire partie d’un groupe majoritaire dans une holding » ([205]).

Il ne s’agit pas là d’un débat seulement théorique car le seuil de contrôle détermine la nature économique du profit non distribué : en-deçà de ce seuil il demeure la propriété de l’entreprise, au-delà il peut s’agir d’un revenu non distribué au bénéfice de la personne physique. En cas de fiscalisation d’un tel revenu, la détermination d’un seuil de contrôle revêtirait une importance encore plus grande. Cette dernière hypothèse semble toutefois exclue à ce jour, le Conseil constitutionnel ayant établi que seuls les revenus effectivement perçus pouvaient être taxés ([206]).

ii. D’autres sources de revenus ne sont pas prises en compte : l’exemple des loyers imputés

Outre les profits non distribués des sociétés contrôlées par les ménages, l’analyse des plus hauts revenus peut intégrer d’autres revenus non imposables qui ne figurent pas dans le RFR. Ainsi, les revenus de l’épargne réglementée peuvent être utilement pris en compte dans le revenu des ménages, bien qu’ils représentent une part faible des très hauts revenus.

La commission d’enquête s’est en particulier intéressée aux « loyers imputés » ou « loyers implicites » (et anciennement « loyers fictifs ») qui sont une forme de revenus rarement prise en compte. Les loyers imputés correspondent au service de logement que le propriétaire occupant se rend à lui-même, c’est-à-dire au loyer qu’il devrait acquitter s’il était locataire de son propre bien. Ce revenu en nature est intégré dans les comptes nationaux et représentait, selon l’Insee, 181 milliards d’euros en 2022, soit 6,8 % du PIB et 10,1 % du revenu primaire des ménages. Si l’on déduit 25 % de cette somme au titre des charges locatives, le montant des loyers imputés nets s’élève à près de 136 milliards d’euros, soit 7,6 % du revenu primaire des ménages.

La non-imposition de ces flux représenterait ainsi une dépense fiscale comprise entre 9 et 11 milliards d’euros par an ([207]). Ces flux faisaient d’ailleurs l’objet d’une taxation jusqu’en 1965.

L’imposition des loyers imputés

En France, les loyers imputés étaient inclus dans l’assiette de l’impôt sur le revenu de 1914 à 1964, au titre des revenus directs du patrimoine. La question de leur traitement fiscal repose sur un argument d’équité : un propriétaire occupant bénéficie d’un avantage économique non imposé (l’économie de loyer) tandis qu’un ménage locataire à capacité contributive identique doit financer son logement avec des revenus nets d’impôt. Cette asymétrie est accentuée par le fait que les revenus locatifs perçus par un bailleur sont, eux, soumis à l’impôt sur le revenu et aux prélèvements sociaux. L’absence d’imposition des loyers imputés revient ainsi à une « dépense fiscale cachée » au bénéfice des seuls propriétaires occupants selon les économistes Botey et Chapelle ([208]).

L’article 11 de la loi de finances pour 1965 a instauré l’exonération expresse des loyers imputés, désormais codifiée au II de l’article 15 du code général des impôts. Cette décision répondait à l’objectif de favoriser l’accession à la propriété d’une classe moyenne salariée en pleine expansion. Ces derniers demeurent en revanche assujettis à la taxe foncière et, pour les plus aisés d’entre eux, à l’IFI. Si la plupart des pays de l’OCDE exonèrent les loyers imputés, quelques-uns comme les Pays‑Bas, la Slovénie ou la Suisse ont maintenu, sous des formes variables, une imposition des revenus imputés des propriétaires occupants.

Si le niveau global des loyers imputés peut être estimé, il est en revanche plus complexe à attribuer à chaque ménage. Le DESF a ainsi rappelé en réponse au questionnaire du rapporteur que « les loyers implicites sont une correction conceptuelle apportée aux comptes nationaux pour rendre plus comparable les niveaux de richesse produite (au sens du PIB) entre pays », en particulier dans le cas d’un pays où les logements sont majoritairement détenus par leurs occupants par rapport à un pays où les occupants sont locataires. Sans cette correction, « le deuxième pays aurait un niveau de PIB supérieur du fait du nombre plus important de transactions entre locataires et propriétaires ». Le DESF ajoute que « les loyers implicites ne sont donc pas réellement payés, et ne sont donc pas observés dans les données fiscales. La correction opérée par la comptabilité nationale se fait au niveau global, et non par ménage ou individu ».

Les auteurs de la note de l’IPP ont justifié lors de leur audition n’avoir pas tenu compte de cette donnée dans le calcul de leur revenu économique car « en n’intégrant pas les loyers fictifs, on perd certes en finesse, mais on gagne en prudence ». De fait, leur méthodologie de calcul reposant sur des « observations tirées des données administratives » ([209]), ils n’ont pas intégré dans leurs calculs les loyers imputés qui ne font pas l’objet d’un traitement fiscal de la part de la DGFiP.

En l’absence de fiscalisation des loyers imputés, le calcul précis de ces derniers et leur attribution à chaque ménage sont en effet peu aisés. La DGT a ainsi indiqué par écrit qu’en l’absence de données fiables sur la valeur locative des logements occupés, « l’estimation des loyers implicites repose sur des modèles d’imputation qui introduisent une incertitude non négligeable », en particulier pour les biens atypiques ou situés sur des marchés peu liquides. Les résultats peuvent alors « varier significativement selon les méthodes d’évaluation (loyers observés, rendements implicites, prise en compte de la qualité du bien…) », nuisant à la robustesse des comparaisons, « notamment en haut de distribution ».

2. L’amélioration de la connaissance du patrimoine des ménages doit être une priorité

L’urgence de disposer de bases de données exploitables pour mesurer le niveau de patrimoine et de revenus des contribuables ainsi que, dans certains cas, le montant même de leurs impositions est partagée par la plupart des personnes auditionnées par la commission d’enquête sur le sujet. Par exemple, Camille Landais, économiste, a dénoncé lors de son audition le « manque fondamental d’infrastructure de données », empêchant d’avoir une « vision claire et complète de la progressivité de notre système fiscal et de la distribution des richesses ». Il s’agit pour lui d’un « véritable problème, tant pour le consentement à l’impôt que pour la conception des politiques publiques » ([210]). Il convient donc d’encourager « la réalisation la plus rapide possible de travaux qui permettent aux chercheurs d’accéder à ces données » ([211]) selon le CPO.

a. Plusieurs projets en cours visant à pallier le manque de données en matière de patrimoine

Interrogé sur la manière de renforcer la connaissance des plus hauts patrimoines, le département des études et statistiques fiscales (DESF) de la DGFiP a listé trois projets en cours de réalisation.

i. L’exploitation des données issues des contrats d’assurance-vie

Le premier projet est relatif à « l’exploitation à des fins statistiques des données d’assurance vie du fichier des contrats de capitalisation et d’assurance vie (Ficovie) » ([212]). Ce fichier, alimenté par les banques et les assurances, contient des informations annuelles sur l’encours des contrats et des informations événementielles en cas de décès ou de dénouement des contrats.

L’instauration de la base de données Ficovie

Le fichier des contrats de capitalisation et d’assurance-vie (Ficovie) a été instauré par la loi de finances rectificative du 29 décembre 2013 ([213]) afin de remplir deux objectifs :

– améliorer la détection des contrats d’assurance-vie en déshérence, notamment via l’accès des notaires aux informations strictement nécessaires à l’identification des bénéficiaires de contrats non réclamés ([214]) ;

– renforcer les capacités de contrôle de l’administration fiscale par une meilleure connaissance de l’encours des contrats d’assurance-vie.

L’article 1649 ter du code général des impôts (CGI) prévoit une obligation de déclaration par les assureurs de la souscription et du dénouement des contrats de capitalisation dont le montant est supérieur à 7 500 euros. Les déclarations des assureurs portent également sur la mise à jour annuelle des montants ou d’informations concernant le souscripteur ou les bénéficiaires du contrat.

En cas de manquement à leurs obligations déclaratives ou de déclarations inexactes, l’article 1736 du CGI prévoit un ensemble d’amendes à l’encontre des assureurs fautifs.

Si les contrats d’assurance-vie ne forment qu’une partie de l’ensemble du patrimoine financier des ménages, ils représentent toutefois un encours d’environ 2 000 milliards d’euros selon France Assureur. L’Insee s’est ainsi dite intéressée par le projet d’exploitation des données de Ficovie qui permettrait de « connaître beaucoup plus finement la distribution de la détention d’assurances-vie, y compris s’agissant des montants » ([215]).

ii. La mise en œuvre d’une base de données relative au patrimoine professionnel

Le département des études et statistiques fiscales de la DGFiP, l’Insee et l’IPP ont par ailleurs répondu à un appel à projets de recherche de l’Agence nationale de la recherche (ANR) ([216]) afin de « mettre en production régulière l’appariement réalisé sur les données 2016 entre les actionnaires et les redevables de l’impôt sur le revenu » ([217]). Le financement de l’ANR permettrait d’accompagner la production du prototype « Fidelipro » conçu par l’Insee et qui reproduit l’appariement effectué par l’IPP dans sa note n° 92 précitée. L’objectif affiché est donc une mise à jour régulière des données de ce travail « très lourd » ([218]) à mener.

Ce projet permettrait aussi, selon l’Insee, de « créer une base statistique concernant le patrimoine professionnel » ([219]) qui s’appuierait sur la mise en relation des liasses fiscales des sociétés permettant d’identifier leur actionnariat et des redevables de l’IR.

Outre une actualisation de l’évaluation du revenu économique des ménages les plus aisés, ce projet devrait permettre d’enrichir la connaissance du patrimoine professionnel des personnes physiques. L’Insee indique que ces données permettront aussi « d’améliorer la qualité de l’enquête « Histoire de vie et Patrimoine », à la fois par son tirage d’échantillon et comme variable de calage » ([220]).

iii. L’exploitation des données issues des transmissions

Le troisième projet du DESF est l’exploitation des informations contenues dans les déclarations de succession « par des méthodes de reconnaissance optique de caractères sur des fichiers PDF numérisés » ([221]).

Ce travail d’exploitation consiste d’abord à « traiter la masse d’informations rapidement et efficacement » compte tenu du fait que la DGFiP reçoit « 300 000 actes par an depuis 2018 ». Il convient ensuite de gérer la « complexité des documents qui croît plus que proportionnellement avec les montants de patrimoine transmis », les successions à forts enjeux financiers étant aussi celles « dont les actes sont les plus singuliers et les plus difficiles à traiter par des méthodes algorithmiques » ([222]).

Ce projet est conduit parallèlement à la mise en œuvre de la numérisation de la transmission des déclarations de succession par les notaires, encore à ce jour transférées à la DGFiP en format papier. Le projet du DESF semble en effet être un palliatif à la lenteur du projet pourtant essentiel de numérisation des déclarations de succession.

Selon le CSN, ce « projet de longue haleine » qui a débuté en 2019 « a déjà nécessité un investissement de plusieurs milliers d’heures de la part du notariat » et aboutirait à une gestion plus moderne et nettement plus efficace des données relatives aux successions. Ainsi, il permettrait d’abord la centralisation du dépôt des déclarations dans un centre national d’enregistrement et non dans un service départemental de l’enregistrement (SDE) ou un service de la publicité foncière et de l’enregistrement (SPFE). Ensuite, le traitement serait automatisé, car, ainsi que l’a précisé le CSN, les agents de la DGFiP « ressaisissent toutes les données que [les notaires] leur [transmettent] » ([223]), une perte de temps difficilement justifiable.

La numérisation des déclarations de succession ne vise toutefois pas à obtenir une « base commune » de l’ensemble des transmissions car « il y aura toujours les canaux distincts des déclarations de dons manuels et des donations de son vivant » ([224]) selon le CSN. Néanmoins, cette numérisation pourrait être un vecteur précieux de collecte d’informations sur le patrimoine transmis, plus large encore que les projets se concentrant sur les contrats d’assurance-vie et sur le patrimoine professionnel.

Le déploiement de la numérisation des déclarations de succession doit avoir lieu, selon le CSN, en trois « lots » :

– un premier lot qui « devrait démarrer d’ici la fin de l’année » concernant les déclarations de succession ne générant pas de droits. Elles sont « en principe les plus simples » car elles ne nécessitent pas de taxation ;

– un second lot comportant « certaines déclarations payantes sans grande complexité » qui pourrait être déployé « d’ici deux ans à deux ans et demi ». À cet effet, le CSN dit travailler sur les « prérequis techniques » pour les notaires comme pour la DGFiP depuis le mois de mars 2026 ;

– le troisième et dernier lot regroupant les cas les plus complexes, « paiements différés ou fractionnés, et assurances vie qui posent une difficulté technique à la DGFIP » ([225]). Celui-ci a un horizon de déploiement fixé à 2030.

Au total, le CSN estime que le déploiement complet du processus de numérisation des déclarations de succession est prévu « pour 2032 au plus tôt » tout en prévenant qu’« en 2019, nous visions 2027 », il ne peut donc « garantir que l’échéance de 2032 sera tenue ». L’horizon lointain d’une numérisation des déclarations de succession pour l’année 2032 semble donc déjà susceptible de reports ultérieurs.

Cette lenteur de mise en œuvre est justifiée par le CSN en raison de la « complexité du chantier technique ». Lors de son audition, il a pointé les nombreuses interrogations juridiques et opérationnelles qu’un tel projet peut soulever. Il a ainsi mis en exergue l’exemple de la problématique de conservation des documents : « En format papier, nous transmettons un original signé par nos clients aux impôts. Avec la dématérialisation, il n’y a plus d’exemplaire signé transmis. La question est donc de savoir, en cas de recours contentieux, comment la DGFiP peut prouver que le document a bien été signé par le client. Nous avons proposé notre garantie professionnelle d’officier public et ministériel, mais ils estiment que ce n’est pas suffisant. Nous discutons donc de la conservation : faut-il passer par un acte authentique, un acte de dépôt ? » ([226]). À cet égard, la loi de finances pour 2026 ([227]) a introduit une obligation de conservation par les notaires de la déclaration de succession ([228]).

Au-delà des difficultés techniques, le CSN a également déploré l’absence de stabilité des équipes dédiées au projet au sein de la DGFiP, Me Olivier Piquet, membre du bureau du CSN, constatant travailler avec le « troisième chef de service interlocuteur à la DGFIP en sept ans » ([229]). Le CSN a aussi regretté la lenteur de ses propres partenaires éditeurs de logiciels Septeo, Fiducial et Fichorga.

Si les trois projets menés par le DESF de la DGFiP devraient améliorer la qualité et l’exhaustivité des informations disponibles, la lenteur de leur mise en œuvre et sa fragmentation en silos appellent à mener une politique de collecte de données beaucoup plus ambitieuse.

b. Une production de données sur les hauts revenus et les hauts patrimoines à accélérer

Prenant acte de la mise en œuvre de projets visant à améliorer la connaissance en matière de patrimoine et de revenus des contribuables mais soucieux d’apporter à cette problématique des réponses efficaces et plus rapides, le rapporteur s’est employé à examiner différentes pistes d’amélioration des données disponibles.

i. L’élargissement du périmètre du revenu fiscal de référence

Compte tenu de la fiabilité des données relatives aux revenus fiscalisés, il a pu être suggéré d’étendre le champ du revenu fiscal de référence (RFR) à des revenus non fiscalisés afin qu’il puisse rendre compte de manière exhaustive de l’ensemble des revenus dont disposent effectivement les ménages, en particulier au sommet de la distribution.

C’est notamment la recommandation du CPO dans un rapport d’octobre 2024 ([230]) qui propose de « réintégrer au revenu fiscal de référence, sauf exceptions prévues par la loi, l’ensemble des revenus nets de charges ». Cela aurait notamment pour effet d’intégrer dans le RFR des revenus exonérés d’impôt comme certains revenus issus de plans d’épargne en action (PEA) ou certains dispositifs d’épargne retraite, ainsi que certaines plus-values ou revenus bénéficiant d’abattements. Le CPO a ainsi fait état dans son rapport de « 177 exemples de ressources ou revenus qui sont exonérés d’IR et ne sont pas intégrés au RFR », en particulier des allocations sociales, des exonérations ou des abattements d’IR ou des revenus du patrimoine.

L’élargissement du RFR à ces revenus présente des avantages indéniables. Il permettrait d’harmoniser les données fiscales déclarées et de les soumettre à vérification par l’administration fiscale. Surtout, il donnerait une image plus fidèle du niveau de revenu des contribuables, fiabilisant les études statistiques qui s’appuient sur ces données fiscales. Il serait aussi un renforcement de l’utilisation du RFR comme outil permettant de mesurer les capacités contributives effectives des contribuables.

L’élargissement du RFR ne serait toutefois pas neutre pour ces mêmes contribuables, ainsi que l’a rappelé la DGT lors de son audition en soulignant que « le niveau du revenu fiscal de référence conditionne l’assujettissement à certaines contributions, comme la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus (CEHR) ou à la contribution différentielle sur les hauts revenus (CDHR) » ([231]). De même, le CPO indique lui-même dans son rapport que « l’intégration des prestations sociales au RFR peut également se heurter à des difficultés, dès lors que certaines prestations sociales sont elles-mêmes conditionnées au non-dépassement d’un seuil de RFR ».

La DGT estime par ailleurs qu’un tel élargissement « se heurte à des difficultés pratiques ». Elle évoque ainsi par écrit l’important travail préalable de collecte et de fiabilisation des données ainsi que le risque d’acceptabilité qu’entraînerait une obligation déclarative supplémentaire pour des contribuables qui pourrait la percevoir comme une étape avant la fiscalisation future des revenus nouvellement déclarés.

Par ailleurs, l’intégration simultanée de l’ensemble des revenus non fiscalisés dans le RFR risquerait de provoquer, par son ampleur, de l’incompréhension et de la confusion chez les contribuables, en particulier pour des revenus de faible montant qui rendraient l’obligation déclarative disproportionnée par rapport au gain informationnel attendu.

Dès lors, le RFR pourrait être élargi pour prendre en compte les seuls revenus du patrimoine exonérés d’IR. Ceux-ci sont en effet, à l’exception des revenus issus de l’épargne réglementée, les plus concentrés au sein des ménages les plus aisés, à l’instar des revenus exonérés des PEA et des plus-values immobilières. Cet élargissement mesuré devrait permettre une mise en œuvre plus aisée d’une telle réforme tout en permettant d’assurer une meilleure connaissance des revenus les moins connus, c’est-à-dire des plus hauts revenus.

Recommandation n° 2 : Réintégrer au revenu fiscal de référence les revenus du patrimoine exonérés d’impôt sur le revenu à l’exception des revenus de l’épargne réglementée.

Au-delà de cet élargissement, il serait possible d’engager une réflexion sur l’intégration au RFR des loyers imputés dont seraient déduits les charges locatives et les endettements affectés. Cet élargissement permettrait de mieux prendre en compte la réalité de la richesse des ménages possédant les patrimoines les plus importants. Il conviendrait toutefois de neutraliser socialement cette évolution en adaptant les seuils de RFR nécessaires pour le bénéfice de certaines prestations sociales.

ii. La mise en œuvre d’une obligation déclarative élargie pour le patrimoine

Le constat d’importantes lacunes dans la connaissance du patrimoine non‑immobilier des ménages conduit à s’interroger sur la permanence du lien entre loi fiscale et données statistiques. Dès lors qu’une imposition est supprimée, l’externalité positive que constituait l’ensemble des données collectées par son biais est subitement effacée. Ce fut ainsi le cas de la suppression de l’ISF comme, peu de temps après, de celle de la taxe d’habitation sur la résidence principale (THRP).

Dès lors, le rétablissement d’une déclaration élargie à l’ensemble du patrimoine pourrait être envisagée. Une telle hypothèse a néanmoins recueilli des avis plutôt circonspects de la plupart des personnes auditionnées.

Le principal écueil identifié est l’absence d’incitation à déclarer correctement un patrimoine qui n’a pas vocation à être taxé. La DGT a ainsi estimé que l’introduction d’une telle obligation ne « garanti[rait] pas une meilleure qualité des données » dans la mesure où, en l’absence d’effet sur l’impôt dû, « l’effort déclaratif serait probablement moindre » ([232]) et que l’administration fiscale privilégierait alors le contrôle des éléments fiscalisés plutôt que des données à visée statistique. Mme Verdier, directrice générale des finances publiques, a également averti qu’« une obligation déclarative qui n’est pas contrôlée ou dont le non-respect ne fait pas l’objet de sanction risquerait d’être privée de valeur ». Elle a par ailleurs estimé que la DGFiP « ne [peut] pas tout faire » et qu’elle donnerait ainsi la « priorité aux aménagements ayant une utilité fiscale directe » ([233]).

En outre, l’introduction d’une nouvelle obligation déclarative pourrait être mal comprise par les contribuables concernés qui pourraient y voir un préalable à la taxation de leur patrimoine, ce qui pourrait induire des comportements de sous‑estimation de leur montant.

Enfin, l’Insee comme le DESF estiment que si la mission de collecte de ces statistiques devait être confiée à l’Insee, cela « nuirait au positionnement de l’Insee en termes de confiance de nos concitoyens ». Le DESF a ainsi affirmé qu’associer l’Insee à une telle déclaration « ferait peser un risque sur la qualité des autres études et enquêtes que mène cet institut » ([234]). L’Insee a par ailleurs reconnu que « le législateur est fondé à attendre une statistique de meilleure qualité sur la distribution des patrimoines » mais a rappelé que « la statistique publique étant indépendante professionnellement » il ne revenait pas au législateur de « lui expliquer la meilleure façon de procéder pour établir des données de qualité » ([235]). L’absence de données relatives au patrimoine n’en demeure pas moins un problème que toutes les personnes auditionnées ont déploré sans qu’il y ait été apporté une solution satisfaisante par le système de statistique publique depuis de nombreuses années.

Malgré les réticences exprimées à l’encontre d’une obligation déclarative sur le patrimoine, Mme Sarah Perret, cheffe de l’unité de la fiscalité des particuliers et du patrimoine au sein du Centre de politique et d’administration fiscales de l’OCDE, a mis en exergue lors de son audition l’exemple danois de collecte de données. Le pays recueillerait « des données administratives très détaillées sur le patrimoine, au-delà de ce qui est strictement nécessaire pour l’imposition » ([236]) qui porte essentiellement sur le patrimoine immobilier, comme en France.

La statistique publique du Danemark s’appuierait sur un croisement de plusieurs sources de données pour estimer le patrimoine des ménages dont « la plupart des données relatives aux actifs financiers et à l’endettement proviennent de l’administration fiscale » selon les écrits de Mme Perret.

Le rapporteur fait par ailleurs observer que la déclaration d’ISF s’accompagnait d’une annexe faisant figurer des biens exonérés de cet impôt, à l’instar des biens professionnels (voir supra). Cette déclaration de biens sans visée fiscale prouve ainsi qu’il est possible d’introduire une obligation déclarative sans objectif d’imposition.

Compte tenu de la richesse informationnelle que pourrait apporter une telle déclaration patrimoniale sur les plus hauts patrimoines, il convient de ne pas exclure a priori cette option. Une réflexion doit être engagée sur les modalités d’une éventuelle obligation déclarative patrimoniale qui pourrait ne concerner que les redevables de l’IFI sous la forme d’une annexe à leur déclaration fiscale.

Recommandation n° 3 : Étudier la mise en œuvre d’une obligation déclarative étendue à l’ensemble du patrimoine financier pour les assujettis à l’IFI.

iii. Le croisement de plusieurs sources de données

Parallèlement à l’élargissement ou à la création d’obligations déclaratives par le contribuable, il apparaît indispensable de constituer un solide réseau de données alimenté par des ressources déjà disponibles. Les auditions menées par la commission d’enquête ont en effet mis en exergue l’existence de nombreuses données qui ne sont pas mises en relation.

● L’un des premiers exemples est l’appariement des données actionnariales figurant dans les formulaires 2033-F et 2033-G des liasses fiscales des sociétés et dans le fichier des assujettis à l’IR. Cette mise en relation permettrait de créer une base de données du patrimoine professionnel des personnes physiques. Le DESF a en effet rappelé que ce travail, initié par l’IPP, est encore aujourd’hui très complexe à mener : « Le patrimoine professionnel […] n’est que très indirectement recueilli par la DGFiP. Le mesurer requiert l’examen des liasses fiscales déposées par les entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés où l’on trouve mention de l’identité des actionnaires personnes physiques […]. Il revient ensuite aux statisticiens ou aux chercheurs de retrouver un identifiant personnel, d’une part, pour faire le lien avec les informations contenues dans les déclarations de revenus, et, d’autre part, pour estimer la valeur des sociétés détenues, puisque cette information n’apparaît pas dans les liasses » ([237]).

La nécessité de croisement des données a été rappelée à plusieurs reprises au cours des travaux de la commission d’enquête, notamment par Mme de Montchalin qui a estimé « qu’une remontée plus fiable de la part des sociétés holdings, permettant de mieux connaître les bénéficiaires effectifs de ces entreprises et de croiser les données avec celles de la fiscalité personnelle, rendrait service à la fois au pays, pour mieux comprendre les choses, à l’administration fiscale, pour mener des contrôles plus ciblés et répétés, et à la confiance collective » ([238]).

La réponse à l’appel à projets de recherche de l’ANR du DESF, de l’Insee et de l’IPP s’inscrit certes déjà dans cette démarche mais il convient de systématiser ce travail dans le temps en ne se reposant pas uniquement sur un financement éventuel de l’ANR mais sur un financement public dédié et régulier.

En se fondant sur l’analyse des liasses fiscales et des données de l’impôt sur les sociétés et en croisant ces dernières avec le fichier des assujettis à l’IR, il est possible de déterminer le patrimoine professionnel de ces derniers. Ce travail suppose néanmoins un ensemble d’hypothèses méthodologiques, en particulier au regard de la méthode de valorisation des entreprises (notamment les sociétés non cotées).

La valorisation des entreprises peut être calculée selon sa capitalisation boursière pour les sociétés cotées et selon d’autres méthodes de calcul pour les sociétés non cotées. Ainsi, le DESF a suggéré de mobiliser « les données sur les droits de mutation à titre onéreux en cas de cession d’entreprise » ([239]). L’Insee a quant à lui indiqué, dans ses réponses au questionnaire du rapporteur, utiliser « la “méthode de multiple” ([240]) de la Banque de France pour affecter une valeur à toutes les entreprises » non cotée.

Cette nouvelle base de données doit permettre de constituer un registre de données anonymisées versées au Centre d’accès sécurisé aux données (CASD) afin d’améliorer la statistique publique. L’ouverture des données aux chercheurs est une demande régulière de ces derniers ([241]) qu’il convient de satisfaire pour avoir une vision objective de la répartition des richesses en France et de leur taxation.

Recommandation n° 4 : Créer un fichier annuel du patrimoine professionnel des personnes physiques via le croisement des liasses fiscales et du fichier des contribuables à l’IR et constituer, sur cette base, un registre de données anonymisées versées au Centre d’accès sécurisé aux données.

● La connaissance du patrimoine financier pourrait également être enrichie. Ainsi, à l’image de l’exploitation des données des contrats d’assurance‑vie de la base Ficovie qui fait l’objet d’un projet du DESF, un travail statistique sur la base de données Ficoba pourrait être réalisé.

Le fichier national des comptes bancaires et assimilés (Ficoba) est un registre de l’ensemble des comptes bancaires ouverts en France. Géré par la DGFiP, il est alimenté par les établissements financiers à l’occasion de toute opération d’ouverture, de modification ou de clôture de compte ou de coffre. Le Ficoba comporte des informations relatives à l’identité du titulaire du compte, aux caractéristiques essentielles de ce dernier (type de compte, numéro…) ainsi qu’aux opérations d’ouverture, de clôture ou de modification du compte. Ce fichier ne contient actuellement pas le détail des opérations effectuées sur le compte ni du solde du compte.

Les établissements financiers pourraient ainsi utilement renseigner sur Ficoba les encours des comptes qui sont ouverts chez eux. Il s’agit d’une donnée qui « existe déjà dans les systèmes d’information des banques et des assurances » ([242]) comme l’a souligné le DESF. L’IPP a lui aussi estimé par écrit que cette piste était « la solution pour mieux connaître les patrimoines », en soulignant que si « cela n’existe pas de manière exhaustive en France », c’est le cas « dans les pays scandinaves depuis des dizaines d’années ». Il s’agit pour l’IPP d’une méthode moderne car « le système déclaratif à l’époque de l’ISF où chaque contribuable devait compter ses propres deniers était à la fois inefficace, inutile et mal vécu. » Il conviendra toutefois de fiabiliser la sécurité de cette base de données qui a fait l’objet d’une cyberattaque en janvier 2026.

Par ailleurs, cette exploitation des données patrimoniales devra naturellement respecter les règles de parcimonie de la collecte de données prévues par la loi dite informatique et libertés ([243]) et par le règlement général sur la protection des données (RGPD) ([244]).

Alternativement, le DESF a également évoqué la piste d’un enrichissement de l’imprimé fiscal unique (IFU) afin que ce document, « qui ne renseigne aujourd’hui que les revenus, puisse également inclure les encours des contrats » ([245]). L’IFU est un formulaire Cerfa prérempli par les établissements payeurs sur les revenus du capital et adressé à la DGFiP et au contribuable afin de l’aider à compléter sa déclaration de revenus ([246]). L’enrichissement de l’IFU par des données relatives à l’encours du capital détenu par les établissements financiers pourrait ainsi, alternativement, permettre une amélioration de la connaissance des très hauts patrimoines.

Les pistes d’enrichissement du fichier Ficoba comme de l’IFU ne permettraient toutefois pas de tenir compte des actifs financiers détenus hors de France ou détenus par l’intermédiaire d’établissements teneurs de compte. De même, les actifs numériques constituent une « zone d’ombre », selon les mots écrits du CSN, qui ne sont pas retracés dans le Ficoba.

Recommandation n° 5 : Compléter le fichier Ficoba avec les données relatives aux encours des contrats détenus par les établissements financiers en France au 1er janvier de chaque année et exploiter statistiquement ces données sur le modèle de l’utilisation du fichier Ficovie.

Cette base de données Ficoba enrichie serait une première étape à mettre en œuvre préalablement à la création d’un véritable fichier mobilier plus complet. Celui-ci permettrait, à l’instar du fichier immobilier existant, d’obtenir une vision des actifs financiers détenus par les personnes physiques. À la différence du fichier immobilier, il ne serait toutefois pas alimenté par les déclarations des contribuables mais par les établissements financiers dépositaires de ces actifs.

La déclaration par des tiers présente un avantage au regard d’une déclaration par le contribuable car elle est exempte des biais qui peuvent caractériser cette dernière (sous-évaluation des biens, non exhaustivité, etc.). Elle nécessite néanmoins une harmonisation des systèmes d’information des établissements financiers et un système de transmission sécurisé.

Recommandation n° 6 : Étudier les modalités de création d’un fichier mobilier alimenté par les déclarations des établissements financiers.

● Afin de détenir un panorama exhaustif du patrimoine des ménages, et en particulier des plus hauts patrimoines, l’utilisation des données de transmission semble être la solution la plus pertinente. En particulier, le CPO estime que c’est « sur l’exploitation des données issues des déclarations de succession qu’il faut le plus travailler pour parvenir à une meilleure connaissance des situations » ([247]). Or, ainsi qu’il l’a été dit précédemment, le projet de numérisation des déclarations de succession s’inscrit dans une temporalité nettement trop longue – au plus tôt dans six ans.

Les déclarations de succession n’étant pas des actes notariés, il n’y a pas d’obligation de recourir à un notaire pour les réaliser. Dans les faits c’est néanmoins très souvent le cas, le CSN estimant que « d’après les chiffres transmis par la DGFiP, environ 5 % des déclarations non payantes et 2 % des déclarations générant des droits sont faites sans l’intervention d’un notaire » ([248]). Afin d’obtenir la plus large vision des patrimoines transmis via la centralisation des documents issus des cabinets de notariat, il apparaît nécessaire de prévoir a minima une obligation de transmission dématérialisée des déclarations de succession, qu’elles soient réalisées devant un notaire, en application de l’article 802 bis du CGI, ou non. Cet état de fait a été rappelé par le CSN lors de son audition : « il faudra un texte de loi pour rendre obligatoire cette transmission dématérialisée, car aujourd’hui, aucun texte ne l’impose. Nous travaillons avec la DGFiP pour améliorer le processus de dématérialisation sans qu’un texte soit nécessaire, mais si l’on veut rendre cette obligation générale, il faudra légiférer » ([249]).

Il n’est en revanche pas nécessaire de faire de la déclaration de succession un acte notarié afin de régler les éventuels recours contentieux car la loi de finances pour 2026 a déjà prévu les conditions de la conservation de ce document par les notaires.

Par ailleurs, il faut nettement accélérer la numérisation des données issues des déclarations de succession via l’harmonisation des déclarations de succession en amont de la saisine des informations par le notaire. Ce travail doit être réalisé par une coopération renforcée entre l’administration fiscale et les notaires sur le modèle de la gestion du fichier immobilier. Le CSN a ainsi rappelé que « le notariat travaille depuis des années avec l’administration fiscale et la DGFiP, notamment […] pour l’alimentation du fichier immobilier » ([250]). Les notaires transmettent en effet les actes en matière immobilière de façon automatisée et numérique à la DGFiP par le biais du système « Télé@ctes ».

Comme l’a déclaré le CSN, il s’agit toutefois d’un travail « très difficile à transposer à une déclaration de succession » car les variables sont plus nombreuses : situation matrimoniale, nombre d’enfants, donations antérieures, composition des patrimoines… Il faut en outre liquider les droits de succession en tenant compte de la situation de chaque héritier.

Toutefois, la mise en œuvre du fichier immobilier a lui aussi été d’une extrême complexité ([251]) et la DGFiP a su surmonter ces difficultés. En outre, le projet de numérisation et de centralisation des déclarations de succession dépasse la simple recherche de données patrimoniales – bien qu’elle soit très précieuse – car il permettrait aussi de considérablement moderniser la gestion des droits de succession par l’administration fiscale. Il s’agit donc d’une rationalisation bienvenue qui serait source d’économie, de temps et de moyens. Un investissement humain et financier supplémentaire permettrait de procéder à l’accélération de ce projet. Le CSN a d’ailleurs admis qu’il était possible d’envisager une échéance plus précoce que 2032 pour l’exploitation des données de succession « en y mettant les moyens » et a évoqué la cible de « 2029-2030 » ([252]).

Recommandation n° 7 : Prioriser parmi les projets de la DGFiP la numérisation des déclarations de succession et leur centralisation en vue notamment de leur exploitation statistique.

Au-delà de l’enjeu de l’exploitation des données de succession, il convient enfin de rappeler la nécessité d’approfondir l’échange de données au sens large. Le CSN a ainsi résumé par écrit ce travail de longue haleine qui doit continuer à être encouragé : « À notre sens, le levier principal n’est pas tant de créer de nouvelles données que de mieux relier, fiabiliser et exploiter celles qui existent déjà. »

II. un régime fiscal rÉgressif pour la plupart des plus hauts patrimoines et des plus hauts revenus

Les constats établis dans la première partie conduisent à s’interroger sur les raisons pour lesquelles les ménages les plus aisés peuvent, dans certains cas, disposer d’un niveau d’imposition effectif inférieur à celui des autres contribuables. Les travaux de la commission montrent que cette situation ne résulte pas d’un principe général de moindre taxation des hauts revenus et des hauts patrimoines, mais d’une combinaison de facteurs tenant à la nature de leurs revenus, à la structure de leur patrimoine, aux dispositifs fiscaux qu’ils utilisent et aux possibilités d’arbitrage et de pilotage des revenus que cela induit.

À mesure que le patrimoine augmente, les revenus du travail cèdent la place aux revenus du capital qui bénéficient d’une imposition plus favorable. Surtout, les contribuables les plus aisés disposent d’une faculté largement inaccessible aux autres ménages : celle de choisir non seulement la forme sous laquelle ils perçoivent leurs revenus – et donc d’opter pour une imposition au barème de l’IR, au PFU ou à l’IS –, mais également le moment de leur imposition en recourant à des sociétés interposées, par exemple à des holdings patrimoniales, leur permettant de différer la perception de leurs revenus. La diminution de leurs revenus imposables qui en découle peut également avoir une incidence sur leur imposition à l’IFI en leur permettant de bénéficier du plafonnement de cet impôt.

Cette capacité de pilotage est renforcée par certains dispositifs fiscaux, comme le pacte Dutreil ou l’apport-cession, conçus pour répondre à des objectifs économiques légitimes, mais qui peuvent conduire à atténuer la progressivité effective du système fiscal.

UNE MOINDRE IMPOSITION DES MÉNAGES LES PLUS AISÉS S’EXPLIQUANT NOTAMMENT PAR LA COMPOSITION DE LEURS REVENUS

Si le système fiscal français applicable aux revenus est globalement progressif, le rapporteur relève que la plupart des personnes auditionnées font le constat d’une régressivité en haut de distribution. Cette dernière tiendrait à plusieurs facteurs. La Direction générale du Trésor souligne ainsi que « tout en haut de la distribution des revenus, au-delà des 0,1 % des ménages les plus aisés, on observe une érosion de la progressivité lorsque l’on considère les revenus dans une acception large, notamment le revenu économique. Cette situation s’explique par la composition du patrimoine de ces ménages, souvent constitué de parts de sociétés, générant des revenus moins taxés que les revenus du travail et parfois pilotables, par exemple lorsqu’ils ne sont pas distribués et restent dans des holdings patrimoniales. Ces revenus peuvent ainsi être faiblement taxés sur l’ensemble de leur cycle de vie, y compris lors des transmissions » ([253]).

Les différentes impositions auxquelles sont soumis les plus hauts revenus ont ainsi pour caractéristiques communes de reposer sur des assiettes excluant certains revenus et sur des modalités d’imposition plus favorables aux revenus mobiliers, majoritairement perçus par les ménages les plus aisés, qu’aux revenus du travail. Par ailleurs, ces ménages ayant davantage de moyens pour piloter leur richesse, d’importants revenus non distribués peuvent échapper à l’assiette imposable. En revanche, les crédits et réductions d’impôt à l’IR semblent avoir une faible incidence, à quelques exceptions près, sur le niveau d’imposition des 0,1 % des ménages les plus aisés.

1. Des assiettes d’imposition n’intégrant pas la totalité des revenus de ces ménages

a. Une imposition des revenus reposant sur une partie des ressources effectivement perçues par les ménages

● L’impôt sur le revenu (IR) est assis sur le revenu net global du foyer fiscal (conformément à l’article 156 du CGI). Celui-ci agrège les revenus nets issus des différentes catégories fiscales : traitements, salaires, indemnités, émoluments, pensions et rentes viagères, rémunérations des gérants majoritaires de sociétés à responsabilité limitée, des associés de sociétés de personnes et des membres de sociétés en participation, revenus fonciers, bénéfices industriels et commerciaux (BIC), bénéfices agricoles (BA), bénéfices non commerciaux (BNC), revenus de capitaux mobiliers ([254]), ainsi que les plus-values de cession à titre onéreux de biens ou droits de toute nature.

L’IR ne frappe ces revenus qu’au moment de leur réalisation ou de leur perception par le foyer fiscal, à la suite d’un fait générateur propre à chaque catégorie, ayant trait à leur encaissement ou à leur constatation comptable.

fait gÉnÉrateur des catÉgories de revenus imposÉs À l’impôt sur le revenu

Catégorie de revenus	Fait générateur de l’imposition
Traitements, salaires, indemnités, émoluments, pensions et rentes viagères	Encaissement ou la mise à disposition des sommes au profit du contribuable
Rémunérations des gérants majoritaires de SARL, associés de sociétés de personnes et membres de sociétés en participation	Mise à disposition ou versement de la rémunération au bénéficiaire
Revenus fonciers	Acquisition du revenu par le propriétaire au cours de l’année d’imposition
Bénéfices industriels et commerciaux	Réalisation du bénéfice de l’entreprise au cours de l’exercice clos pendant l’année d’imposition
Bénéfices agricoles	Réalisation du bénéfice de l’exploitation au titre de l’exercice clos au cours de l’année
Bénéfices non commerciaux	Encaissement effectif des recettes (perception des honoraires ou autres recettes professionnelles)
Revenus de capitaux mobiliers	Mise à disposition ou le versement des revenus au bénéficiaire (date de leur mise en paiement décidée par l’assemblée générale s’agissant des dividendes)
Plus-values de cession à titre onéreux de biens ou de droits	Réalisation de la cession (transfert de propriété du bien ou du droit cédé, qui matérialise la plus-value imposable)

Source : à partir du code général des impôts (CGI) et du Bulletin officiel des finances publiques (BOFiP).

● Les prélèvements sociaux, et en particulier la contribution sociale généralisée (CSG), reposent sur une assiette plus large que celle de l’IR, n’intégrant pas les frais professionnels et comprenant certaines indemnités ou prestations de remplacement, certains revenus de source étrangère exonérés en vertu de conventions fiscales, ou encore certaines contributions patronales non soumises à l’impôt sur le revenu.

Comme l’IR, la CSG ne frappe les revenus qu’à l’occasion de la réalisation d’un fait générateur correspondant à leur perception effective par le bénéficiaire. À titre d’exemple, le fait générateur des revenus de remplacement – pensions de retraite, allocations chômage ou certaines indemnités journalières – intervient au moment du versement des prestations correspondantes.

● Le législateur a par ailleurs instauré deux contributions spécifiquement ciblées sur les contribuables aux revenus élevés : la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus (CEHR), créée par la LFI pour 2012 ([255]), et la contribution différentielle sur les hauts revenus (CDHR), instituée par la LFI pour 2025 ([256]).

Ces deux prélèvements sont assis sur le RFR du foyer fiscal, et deviennent exigibles à compter de seuils fixés à 250 000 euros pour une personne seule et 500 000 euros pour un couple soumis à imposition commune. S’agissant de la CEHR, son barème est progressif en fonction du niveau de RFR : pour les contribuables célibataires, veufs, séparés ou divorcés, le taux est de 3 % sur la fraction comprise entre 250 000 et 500 000 euros, puis de 4 % au-delà ; pour les foyers soumis à imposition commune, ces taux s’appliquent pour le premier entre 500 000 et un million d’euros, et pour le second au-delà de ce seuil.

Défini à l’article 1417 du CGI, le RFR agrège l’ensemble des catégories de revenus et intègre, au-delà du revenu net retenu pour l’établissement de l’impôt sur le revenu et des plus-values imposables, certaines charges déductibles, des revenus exonérés ou placés en report ou sursis d’imposition, divers abattements appliqués à la détermination des revenus catégoriels, ainsi que certains revenus et produits soumis à prélèvements ou versements libératoires.

Le RFR ne permet toutefois pas de retracer l’intégralité des revenus effectivement perçus par les ménages. En effet, 177 catégories de ressources ou de revenus exonérés d’impôt sur le revenu n’y sont pas intégrées ([257]). Il intègre en revanche divers abattements appliqués aux revenus d’activité et de remplacement, notamment l’abattement pour frais professionnels ou l’abattement de 10 % sur les pensions.

Dans ses réponses écrites au questionnaire du rapporteur, la DGT souligne ainsi que « le RFR ne permet pas, en l’état, de rendre compte de manière exhaustive de l’ensemble des revenus dont disposent effectivement les ménages, en particulier au sommet de la distribution ». Une telle limite emporte des conséquences sur les contributions ciblant spécifiquement les hauts revenus, dans la mesure où, comme le relève également la DGT, « cette exclusion n’est pas neutre, car le niveau du revenu fiscal de référence conditionne l’assujettissement à certaines contributions, comme la CEHR ou la CDHR » ([258]).

De plus, l’assiette retenue pour l’assujettissement à ces deux contributions est elle-même plus réduite que le RFR. En particulier, la CDHR repose sur un « RFR retraité » amputé de nombreux revenus et abattements, tels que l’abattement fixe applicable aux cessions de titres ou droits réalisées par les dirigeants de PME partant à la retraite, l’abattement sur les dividendes distribués par des sociétés soumises à l’IS ayant leur siège dans un État membre de l’Union européenne, les bénéfices exonérés des jeunes entreprises innovantes, ou encore certains dispositifs de type apport‑cession ([259]).

● Ces différentes impositions portent ainsi sur des assiettes excluant chacune certaines catégories de revenus et reposant sur le principe général selon lequel l’imposition suppose l’existence d’un fait générateur caractérisant la mise à disposition effective d’un revenu au profit du foyer fiscal.

Le seul tempérament à ce principe repose sur la notion de « revenu disponible », lorsque la perception du revenu ne dépend plus que de la seule volonté de son bénéficiaire ([260]). Cette approche conduit, par exemple, à considérer comme imposables des loyers consignés à la Caisse des dépôts et consignations par un propriétaire en raison d’un litige avec son locataire : bien qu’il n’en ait pas la libre disposition immédiate, le revenu est regardé comme acquis et donc imposable.

Selon le Bofip, « d’une manière générale, un revenu doit être considéré comme disponible du jour où, étant échu, il ne dépend que de l’intéressé d’en percevoir le montant » ([261]).

b. Des formes de revenus échappant à l’impôt

Selon Amélie de Montchalin, le mot « revenu » recouvre trois réalités distinctes :

« La première catégorie est celle des revenus distribués, qui sortent de la poche d’un contribuable – entreprise ou particulier – pour entrer dans le compte bancaire d’un autre contribuable – entreprise ou particulier. Ce sont les salaires, les dividendes et les plus-values, qui sont, dans la très grande majorité des cas, soumis à l’impôt sur le revenu. C’est l’objet le plus simple. Ces salaires de cadres ou de fonctionnaires par exemple, ou encore ces revenus de l’épargne, sont d’ailleurs préremplis dans la déclaration des revenus prélevés à la source.

« La deuxième catégorie est celle des revenus constatés mais non distribués. Il s’agit du bénéfice d’une société, qui peut être réinvesti, épargné ou conservé en trésorerie. La question fiscale n’est alors plus celle de son existence, mais de son usage : ce revenu non distribué est-il mobilisé pour de l’investissement productif ou est-il logé dans une structure patrimoniale pour échapper à un impôt personnel ?

« La troisième catégorie, largement évoquée dans les débats autour de la taxe dite Zucman, concerne les revenus latents. Ce concept consiste à considérer que la valorisation potentielle d’un patrimoine qui viendrait à varier constituerait une forme de revenu si l’on venait à matérialiser la plus-value. Or ce revenu latent est très volatil : une partie des plus-values n’est jamais réalisée et il peut y avoir de très grandes moins-values. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle notre Constitution rend très difficile, si ce n’est impossible, son imposition. »([262]).

Il résulte de cette typologie que si les revenus distribués aux contribuables entrent dans le champ de l’impôt sur le revenu, des prélèvements sociaux et, le cas échéant, de la CEHR ou de la CDHR, une part significative des revenus des ménages les plus aisés ne relève pas nécessairement de cette catégorie de revenus. Ils échappent ainsi à l’imposition alors même qu’ils sont fortement concentrés au sommet de la distribution des revenus.

i. Les revenus non distribués

Cette catégorie de revenus est particulièrement prégnante chez les ménages les plus aisés, qui concentrent l’essentiel du patrimoine professionnel et financier (voir supra). Selon l’IPP, « dans le haut de la distribution notamment, le RFR recouvre des revenus d’activité mais ignore les revenus non distribués issus de véhicules d’épargne ou d’entreprises » ([263]). Ces revenus peuvent alors être capitalisés au sein de structures patrimoniales, notamment des holdings, contrôlées par le contribuable ou son cercle familial. Ces derniers n’étant pas considérés d’un point de vue fiscal comme des revenus perçus par le foyer, ils échappent à l’imposition des personnes. Comme le souligne Camille Landais, « nous observons depuis une trentaine d’années un mouvement massif de non‑distribution. Les profits sont ainsi retenus dans les sociétés, et notamment dans des holdings. Ils ne deviennent donc pas visibles du point de vue de l’impôt sur le revenu des personnes physiques » ([264]).

Cette situation, caractérisée par l’existence de revenus qui peuvent être contrôlés par le contribuable mais non appréhendés au titre de l’imposition des personnes physiques, constitue une préoccupation de l’administration fiscale. La DGFiP indique ainsi que « si les holdings sont souvent évoquées, c’est parce qu’elles sont un moyen de ne pas rendre visible la constitution d’un revenu, celui-ci restant logé dans une coquille – ce n’est donc pas le revenu du contribuable, qui peut ensuite mettre à disposition des moyens. […] c’est vraiment une entité qui permet de ne pas révéler un certain nombre de revenus » ([265]). De fait, si ces revenus existent économiquement, ils ne sont pas appréhendés directement par le contribuable personne physique et ne sont donc pas soumis à l’impôt sur le revenu. Toutefois, comme le relève la DLF, ils peuvent être sous le contrôle effectif des contribuables : « il existe une certaine porosité entre le revenu que perçoit directement le contribuable en tant que personne physique et les revenus qui sont logés dans une société qu’il contrôle complètement, souvent avec sa famille, et dont, en vérité, il dispose assez librement » ([266]).

Ces revenus, en échappant au système fiscal, échappent également aux instruments statistiques de suivi du patrimoine et, partant, à la connaissance même de l’administration fiscale. L’INSEE souligne ainsi que la mesure du système productif et des revenus des personnes physiques comporte un biais significatif au sommet de la distribution, dans la mesure où, si « l’ensemble des revenus primaires, ceux du capital et du travail, donc résultant du fonctionnement de l’appareil productif, sont nativement dans le revenu des ménages, […] d’autres revenus demeurent dans le compte des entreprises. C’est ce que l’on appelle les profits non distribués » ([267]). Or, ces derniers ne peuvent être aisément identifiés de manière exhaustive. Cette difficulté constitue un enjeu majeur pour la DLF, qui relève que « les déclarations de revenus et de patrimoine reflètent assez peu ces phénomènes, qui sont sans doute les plus massifs. Les revenus exonérés sont parfois non déclarés. Les amortissements pratiqués au titre de la location meublée, lorsqu’elle est effectuée au travers d’une société civile immobilière, ne sont pas reportés sur la déclaration de revenus. Les profits non distribués dans une société contrôlée, par définition, n’y sont pas mentionnés » ([268]).

Ces situations, absentes du périmètre du RFR, sont susceptibles d’entraîner une sous-estimation substantielle des ressources des ménages les plus aisés. Elles constituent notamment l’une des explications avancées par la DGFiP concernant l’existence de contribuables assujettis à l’IFI mais ne s’acquittant d’aucun IR. Certains contribuables peuvent en effet présenter un RFR particulièrement faible, non en raison de l’absence de ressources, mais du fait de la localisation de leurs revenus au sein de structures sociétaires imposées à l’IS, lesquelles en masquent l’appréhension au titre de l’impôt sur le revenu. Lors de son audition, Sophie Maillard souligne ainsi que « les revenus sont thésaurisés dans un véhicule sociétaire, ne sont pas distribués et échappent ainsi à l’assiette de l’impôt sur le revenu » ([269]). Toutefois, la DGFiP indique ne pas être en mesure de quantifier précisément ce phénomène : par exemple, s’agissant des 13 324 foyers imposables à l’IFI dont l’IR est nul, « étant donné la complexité à exploiter ce type d’information, nous n’avons pas été en mesure de vérifier combien de foyers se trouveraient dans cette situation » ([270]).

Dès lors, les ménages les plus aisés peuvent apparaître comme disposant de revenus faciaux relativement limités, dans la mesure où une partie significative de leurs ressources n’est ni appréhendée par les statistiques disponibles ni intégrée au champ de l’imposition des personnes physiques. Il en résulte une imposition sur les revenus susceptible d’apparaître faible au regard des ressources économiques effectivement contrôlées, mais non distribuées ([271]).

ii. Les plus-values non réalisées

Les revenus latents, correspondant aux plus-values potentielles issues de la revalorisation d’un actif, ne sont pas davantage imposés, sauf dispositifs spécifiques. Ces gains demeurent virtuels tant qu’ils n’ont pas été réalisés par leur détenteur et ne constituent pas, en tant que tels, un revenu imposable.

Cette règle tient à la nature même des plus-values latentes, lesquelles peuvent connaître de fortes variations dans le temps et disparaître avant toute réalisation effective. La valeur d’un actif financier, d’une participation dans une entreprise ou d’un bien immobilier peut ainsi croître sur une période prolongée avant de se replier brutalement.

Toutefois, cette logique conduit à ce que l’impôt sur le revenu appréhende imparfaitement l’enrichissement économique effectivement constaté au sein des patrimoines les plus élevés. Lors de son audition, Terra Nova soulignait ainsi que « pour bien comprendre, la dégressivité de l’imposition du dernier 0,1 % s’exerce non pas vis-à-vis du revenu extériorisé mais par rapport à l’enrichissement économique des contribuables : accroissement des plus-values, dividendes qui s’accumulent dans des holdings, plus-values qui s’accumulent sans être taxées dans des contrats d’assurance-vie, plus-values qui se construisent progressivement en gardant un actif. Il est évident que les gens qui font beaucoup moins tourner leur portefeuille parce qu’ils n’en ont pas besoin pour se loger ou partir à la retraite ont cette possibilité d’accumuler à la fois des revenus dans des enveloppes intermédiaires, mais aussi des plus-values sans les réaliser, donc sans qu’elles soient taxées » ([272]).

Les ménages les plus fortunés disposent ainsi d’une capacité particulière à différer la réalisation de leurs gains. N’étant généralement pas contraints de céder leurs actifs pour financer leurs dépenses courantes, ils peuvent conserver durablement leurs participations, reporter la réalisation des plus-values et laisser s’accumuler les gains au sein de structures intermédiaires ou d’enveloppes fiscalement avantageuses. Il en résulte qu’une part significative de l’accroissement de leur patrimoine peut demeurer hors du champ de l’imposition des personnes pendant de longues périodes, y compris lors des transmissions, dans la mesure où ces plus-values ne sont pas non plus nécessairement appréhendées à ce stade.

Le seul cas dans lequel le législateur a entendu appréhender des plus‑values non encore réalisées concerne le transfert de la résidence fiscale hors de France. Afin de prévenir les stratégies consistant à quitter le territoire national avant la cession d’actifs fortement valorisés, a été instauré le mécanisme de l’exit tax, lequel constitue une dérogation notable au principe d’imposition uniquement lors de la réalisation effective des plus-values.

L’exit tax, un dispositif anti-abus objet de débats

L’exit tax, codifiée à l’article 167 bis du CGI, a été instaurée par la loi de finances rectificative pour 2011 ([273]). Elle soumet à l’impôt sur le revenu et aux prélèvements sociaux les plus-values latentes constatées sur les valeurs mobilières et droits sociaux détenus par un contribuable au moment du transfert de son domicile fiscal hors de France, ainsi que les plus-values placées en report d’imposition et certaines créances de complément de prix. Son application est subordonnée à des conditions tenant à la résidence fiscale et à la détention : le contribuable doit avoir été domicilié fiscalement en France pendant au moins six des dix années précédant son départ et détenir une participation supérieure à 50 % ou à 800 000 euros du capital. Un sursis de paiement, automatique en cas de départ vers un État membre de l’Union européenne ou de l’Espace économique européen, et sur option assortie de garanties pour les autres États, permet de différer le paiement de l’impôt jusqu’à la cession effective des titres. À l’échelle internationale, quatorze pays de l’OCDE ont mis en place un dispositif d’exit tax à destination des particuliers, le régime américain ayant pour spécificité de se déclencher lors de la renonciation à la citoyenneté.

La plupart des praticiens entendus par la commission constatent que l’exit tax est efficace pour prévenir des mobilités fiscales abusives. Pour Me Pierre Dedieu, l’exit tax «est efficace au regard de son objectif initial, qui était d’éviter les schémas de départ-cession précipités, où un contribuable pouvait, entre la signature de la vente et sa finalisation, s’installer en Belgique et céder ses titres en franchise de plus-value grâce aux conventions fiscales » ([274]).

Néanmoins, plusieurs pistes d’évolution ont été évoquées devant la commission. Le think tank Terra Nova a proposé d’allonger la durée de suivi des plus-values non réalisées au moment du départ, en la passant de cinq ans à « possiblement l’espace d’une génération » ([275]). Les praticiens auditionnés par la commission estiment toutefois que la durée actuelle de cinq ans est suffisante, Me Pierre Dedieu considérant par exemple qu’« un retour à quinze ans serait une durée aberrante pour des contribuables qui, au bout de tant d’années, ont complètement perdu leur lien avec la dépense publique française » ([276]). Me Marc Bornhauser souligne pour sa part que ce dispositif anti-abus demeure soumis aux principes du droit de l’Union européenne, de sorte qu’un allongement à quinze ans, tels que proposé lors de l’examen du PLF pour 2026, serait « probablement jugé contraire à la liberté de circulation des personnes » ([277]).

D’autres personnes auditionnées ont proposé des pistes d’évolution, comme Gabriel Zucman, qui souhaite instituer un « bouclier anti-exil » en considérant « que l’impôt français devrait s’appliquer pendant cinq, dix ou quinze ans après un éventuel départ. […] Si elle partait s’installer dans un autre pays où elle serait moins taxée, alors la France devrait collecter, pendant cinq, dix ou quinze ans, la différence entre l’impôt dû dans le nouveau pays et celui dont elle aurait dû s’acquitter si elle était restée en France, de façon à créer une neutralité fiscale » ([278]). Enfin, Thomas Piketty a défendu une logique de proratisation « fondé sur le nombre d’années de résidence », selon laquelle un contribuable ayant accumulé sa fortune en France avant de s’expatrier resterait redevable d’une fraction de l’imposition au titre des avantages tirés des infrastructures et du système public français ([279]).

iii. Le crédit lombard

Enfin, certains revenus échappent à l’imposition non pas parce qu’ils ne sont pas réalisés, mais parce qu’ils ne prennent pas juridiquement la forme d’un revenu. Le crédit lombard constitue à cet égard un instrument particulièrement utilisé par les détenteurs de très importants patrimoines mobiliers. Accessible en pratique à partir d’un portefeuille d’actifs d’une valeur d’environ 250 000 euros, il permet d’obtenir un financement de court terme en mettant en garantie ses titres financiers.

Ce mécanisme permet dès lors de transformer un patrimoine en capacité de financement, tout en neutralisant l’événement fiscal que constitue habituellement la cession. Il offre ainsi la possibilité de disposer de liquidités assimilables à un revenu, sans pour autant générer de revenu imposable au sens de l’impôt sur le revenu.

Le mécanisme du crédit lombard

Le crédit lombard, également qualifié d’« avance sur nantissement », est une forme de prêt garanti par un gage. Il trouve son origine dans la pratique des banquiers lombards opérant en Italie à partir du XIIIᵉ siècle.

Il s’agit d’un prêt à court ou moyen terme, à taux fixe ou variable, consenti par un établissement bancaire en contrepartie de la mise en garantie d’actifs financiers sous forme de nantissement : portefeuille de titres, contrats d’assurance-vie, comptes à terme, actions, obligations ou autres valeurs mobilières. Ce mécanisme est principalement utilisé par des investisseurs, entrepreneurs ou ménages disposant de patrimoines importants, souhaitant conserver leurs actifs tout en accédant à des liquidités.

Pendant la durée du prêt, l’emprunteur demeure propriétaire des actifs mis en garantie et continue d’en percevoir les revenus, tels que les dividendes ou les intérêts. En revanche, il ne peut ni les céder ni les retirer sans l’accord de l’établissement prêteur. En cas de baisse de la valeur des actifs nantis, il est tenu de renforcer les garanties ou de réduire l’encours du prêt. À défaut de remboursement, la banque peut procéder à la saisie et, le cas échéant, à la liquidation des actifs constituant le nantissement.

L’objectif, pour son bénéficiaire, est de disposer de liquidités destinées à sa consommation personnelle sans avoir à réduire son patrimoine ni à s’acquitter d’impôt, comme le souligne Gabriel Zucman : « il existe une véritable industrie visant à créer de la liquidité. Les personnes possédant un patrimoine de centaines de millions ou de milliards d’euros, qui ne souhaitent pas en vendre une partie afin de conserver leurs actions et de continuer à contrôler des entreprises, peuvent bénéficier des services de banques qui leur octroient des prêts et créent ainsi de la liquidité, grâce en particulier aux crédits lombards » ([280]).

De ce point de vue, le crédit lombard présente plusieurs avantages pour les ménages les plus fortunés :

– il permet d’obtenir des liquidités à des fins de consommation personnelle sans procéder à la cession des actifs sous-jacents. Le patrimoine est ainsi préservé dans son intégralité, ce qui le distingue d’une logique de désépargne classique, dans laquelle la réalisation d’actifs conduit mécaniquement à en réduire la base ;

– il contribue à maintenir la stratégie d’allocation d’actifs du contribuable. En évitant la vente de titres ou de participations, il permet de conserver la structure initiale du portefeuille et d’écarter des arbitrages dictés par des besoins de trésorerie plutôt que par des considérations économiques ou financières, assurant ainsi une plus grande continuité dans la gestion patrimoniale ;

– il favorise la poursuite de la dynamique d’accumulation patrimoniale. Les actifs mis en garantie continuent en effet de produire des revenus et de bénéficier de l’effet des intérêts composés ou des revalorisations de marché. En évitant leur liquidation pour financer la consommation, le contribuable préserve le potentiel de croissance de son portefeuille, maintenant ainsi le processus d’enrichissement à long terme ;

– il peut également constituer un effet de levier, en permettant de financer de nouveaux investissements tout en conservant les actifs existants en garantie. Le patrimoine financier peut ainsi se développer simultanément sur plusieurs supports, renforçant les dynamiques d’accumulation ;

– enfin et surtout, il présente un avantage fiscal majeur au regard de la distinction entre revenus réalisés et liquidités empruntées. Les sommes mises à disposition par le crédit lombard ne constituent pas un revenu au sens fiscal, mais un simple financement par endettement. Elles échappent donc à l’impôt sur le revenu, contrairement aux flux issus de dividendes ou de plus-values réalisées. Le crédit lombard permet ainsi de dissocier la capacité de consommation et fait générateur d’imposition, accentuant la séparation entre niveau de vie et assiette taxable.

Un crédit doit, en principe, être remboursé. Toutefois, la robustesse du mécanisme du crédit lombard pour les détenteurs de très importants patrimoines mobiliers tient précisément à la possibilité de « rouler » la dette, en contractant un nouveau crédit à l’échéance du précédent. Le remboursement du prêt initial est alors assuré par ce nouvel endettement, dont le montant peut être supérieur, notamment grâce à la revalorisation du portefeuille d’actifs sous-jacent. Cette dynamique est rendue possible lorsque la rentabilité du capital excède le coût du crédit, permettant un accroissement continu de la capacité d’endettement.

Le crédit lombard est ainsi identifié par la majorité des personnes auditionnées par la commission comme un vecteur permettant de neutraliser l’imposition des revenus. Comme le souligne Terra Nova : « cela permet de ne pas se distribuer de revenu mais d’avoir une dette renouvelable. C’est une façon de minimiser la distribution des revenus et d’échapper à l’impôt » ([281]).

Dans ces conditions, les très hauts patrimoines peuvent présenter un RFR particulièrement faible, voire nul, dès lors que leurs dépenses de consommation sont financées non par des revenus déclarés, mais par des crédits lombards successifs. Oxfam France relève ainsi « qu’une telle accumulation de richesses permet de vivre sans revenus, pour le dire de manière un peu provocatrice, c’est-à-dire uniquement à crédit » ([282]).

Ce phénomène, largement absent des mécanismes de la fiscalité des revenus, contribue à expliquer l’absence apparente de revenus et, partant, d’impôt sur le revenu pour une partie des très grands patrimoines. Comme le souligne encore Oxfam France, « au-delà d’un certain patrimoine, vous n’avez plus besoin de revenus pour vivre, ce qui pose problème dans un système fiscal qui s’appuie majoritairement sur l’aspect redistributif de la fiscalité des revenus. C’est ce qui explique l’existence d’une trappe d’échappement total à l’impôt qu’a créée cette génération de super-riches. Notre système fiscal n’a pas été conçu pour ce profil de ménages, puisqu’il est fondé sur le principe d’une imposition des revenus – un principe devenu inapplicable dans ce cas » ([283]).

Lors de son audition par la commission, Emmanuel Gauzy, expert‑comptable, prend l’exemple de l’un de ses anciens clients qui « était rentier : alors qu’il détenait un patrimoine de 8 millions d’euros issu de la vente de son magasin, il avait fait en sorte, pendant toute sa vie, de percevoir très peu de revenus afin de plafonner son ISF. Cela ne l’empêchait pas de bien vivre, car il avait emprunté 300 000 euros dans le cadre d’un crédit lombard » ([284]).

Le rapporteur souligne dès lors l’existence d’un décalage structurel entre un système fiscal fondé sur la perception de revenus effectivement encaissés par la majorité des ménages – tels que les salaires ou les pensions – et la situation de ménages très fortunés dont les ressources sont soit indirectement détenues, soit non appréhendées sous forme de revenus distribués.

À titre d’illustration, lors du contrôle qu’il a effectué à Bercy, le rapporteur a constaté que les traitements et salaires ne représentent que 1,4 % du RFR des 50 plus hauts patrimoines immobiliers. En moyenne, ces contribuables déclarent 743 000 euros de traitements et salaires pour un RFR s’élevant à 51,7 millions d’euros.

2. Des ménages aisés bénéficiant d’une fiscalité avantageuse sur la plupart de leurs revenus

À cet avantage en assiette lié à la capacité de pilotage de leurs revenus par les contribuables les plus aisés, s’ajoute une imposition souvent plus avantageuse de leurs revenus, tenant à une fiscalité globalement plus favorable des revenus du capital, qu’ils perçoivent majoritairement, que celle applicable aux revenus du travail, ainsi qu’à leur capacité à opter pour une imposition à l’impôt sur les sociétés plutôt qu’à l’impôt sur le revenu.

a. Une fiscalité sur les revenus du capital plus avantageuse que celle sur les revenus d’activité

i. Une divergence structurelle entre fiscalité du travail et fiscalité du capital

● Le taux d’imposition à l’IR des revenus d’activité est déterminé par un barème progressif, dont les taux marginaux s’échelonnent de 11 % pour la tranche comprise entre 11 600 euros et 29 579 euros à 45 % pour la fraction excédant 181 917 euros (article 197 du CGI). Ces revenus sont également soumis aux prélèvements sociaux, au taux global de 9,7 %, comprenant 9,2 % de CSG – 6,8 % étant déductibles de l’assiette de l’IR – ainsi que 0,5 % de contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS).

Les revenus de capitaux mobiliers, quant à eux, sont soumis au PFU au taux global de 31,4 % depuis la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2026. Ce taux se décompose en 12,8 % d’impôt sur le revenu et 18,6 % de prélèvements sociaux.

Cette dualité de traitement entre revenus du travail et revenus mobiliers emporte deux conséquences principales :

– d’une part, un contribuable disposant de faibles revenus mais percevant quelques revenus du patrimoine supporte, sur ces derniers, un taux d’imposition identique à celui d’un contribuable très aisé tirant l’essentiel de ses ressources de ses actifs financiers ([285]) ;

– d’autre part, et surtout, les revenus mobiliers deviennent relativement moins imposés que les revenus du travail dès lors que ces derniers conduisent le contribuable à atteindre, puis dépasser, un taux d’imposition moyen de 31,4 %, IR et prélèvements sociaux inclus.

Or, ce seuil peut être rapidement atteint. Ainsi, un salarié célibataire atteint un taux moyen de prélèvements de l’ordre de 31,4 % pour un revenu annuel brut d’environ 92 000 euros ([286]), soit un niveau élevé mais très inférieur à celui des ménages situés tout en haut de la distribution des revenus ([287]). Dès lors, un contribuable percevant un revenu d’activité supérieur à ce seuil supporte une imposition supérieure à celle d’un contribuable disposant du même montant en revenus mobiliers.

Selon les estimations de l’IPP, l’entrée en vigueur du PFU en 2018 s’est traduite par un différentiel de taxation de 10,2 points entre les revenus du travail et les revenus du capital pour les contribuables relevant de la tranche marginale d’imposition de 45 %, soit ceux dont les revenus excèdent 181 917 euros.

ecart d’imposition entre la tranche marginale d’imposition de 45 % et un prélèvement forfaitaire sur les revenus du capital

Source : Laurent Bach, Antoine Bozio, Arthur Guillouzouic, Claire Leroy et Clément Malgouyres, op. cit., septembre 2024.

Lors de son contrôle à Bercy, le rapporteur a également constaté le faible niveau d’imposition à l’IR des 50 contribuables les plus fortunés. Ceux-ci sont en effet assujettis à un taux moyen de 15,4 %, alors même que leur RFR s’élève en moyenne à 51,7 millions d’euros. Ce niveau d’imposition relativement faible s’explique principalement par la structure de leurs revenus, largement dominée par des catégories soumises au PFU. En moyenne, ces 50 contribuables déclarent ainsi 0,7 million d’euros de traitements et salaires, 0,08 million d’euros de pensions et retraites et 0,1 million d’euros de revenus fonciers, contre 13 millions d’euros de revenus de capitaux mobiliers et 18,6 millions d’euros de plus-values.

● Comme le rappelle Thomas Piketty, la mise en place d’une fiscalité plus favorable aux revenus du capital est relativement récente : « dans tous les pays, quand l’impôt sur le revenu a été créé, les taux d’imposition étaient plus élevés pour les revenus du patrimoine que pour ceux du travail. Et c’était une évidence pour tout le monde. Prévoir un barème plus faible pour les revenus du patrimoine aurait été inaudible, incompréhensible. Il existait donc un impôt général sur le revenu et un impôt cédulaire, celui sur les salaires ayant structurellement des taux plus faibles et des abattements plus forts que celui sur les revenus du patrimoine et les bénéfices des professions non salariées » ([288]). Cette différenciation des taux en faveur des revenus du travail était particulièrement marquée aux États-Unis, où « les revenus du travail (earned income, ou revenu gagné) et ceux du capital (unearned income, revenu non gagné) ont longtemps fait l’objet d’un barème séparé. Il va de soi, avec des termes pareils, que les taux d’imposition étaient plus élevés pour les revenus du capital » ([289]).

Toutefois, la moindre imposition des revenus du capital par rapport aux revenus du travail constitue désormais un phénomène largement répandu au sein des pays de l’OCDE, comme le souligne cette dernière : « un autre aspect classique dans les pays de l’OCDE est que l’imposition des revenus du capital représente une faible source de recettes pour l’impôt sur le revenu en général, et la France suit également ce schéma. […] Dans cette configuration, le traitement fiscal des dividendes demeure plus favorable que celui des revenus du travail dans de nombreux pays de l’OCDE » ([290]).

Cette dualité de traitement fiscal entre revenus du travail et revenus du capital a pu être regardée, par certaines personnes entendues, comme susceptible de soulever des interrogations au regard du principe d’équité. À cet égard, Sarah Perret a souligné qu’une telle imposition « conduit en effet à différencier l’imposition des revenus du travail et du capital, ce qui s’éloigne du principe d’équité horizontale selon lequel des revenus de même niveau devraient être soumis à une imposition comparable, indépendamment de leur composition. Elle peut également affaiblir l’équité verticale, c’est-à-dire la progressivité de l’impôt, dans la mesure où les revenus du capital, souvent concentrés en haut de la distribution, sont généralement soumis à des taux plus faibles » ([291]).

Pour sa part, le rapporteur relève que l’imposition des revenus du capital des détenteurs de hauts revenus apparaît aujourd’hui globalement plus favorable que celle des revenus du travail, alors même que les revenus des ménages les plus aisés sont majoritairement constitués de revenus du capital. Ce constat a pu justifier la mise en place d’impositions complémentaires visant spécifiquement ces ménages.

ii. Une correction marginale de la fiscalité des revenus du capital grâce aux contributions portant sur les hauts revenus

● D’une part, la CEHR, en raison de son assiette fondée sur le RFR, intègre les revenus du capital. Elle permet ainsi d’ajouter trois à quatre points d’IR sur ces revenus, dès lors que le RFR du foyer dépasse, pour un célibataire, respectivement 250 000 euros et 500 000 euros ([292]). Le taux marginal applicable aux revenus du capital peut ainsi atteindre 35,4 %.

Dans ses réponses écrites au questionnaire du rapporteur, la DLF souligne que la CEHR permet ainsi « de maintenir une certaine progressivité sur les revenus non soumis au barème [dont] les revenus du capital ». De fait, l’intégralité de son rendement provient des ménages appartenant au 1 % les plus aisés en revenus. Pour la CEHR due au titre des revenus de 2023, les 1 412 millions d’euros de rendement sont intégralement supportés par le dernier centile de RFR. Plus encore, 1 365 millions d’euros, soit 96,7 % du rendement total de la CEHR, sont acquittés par les foyers du dernier millile de RFR, correspondant aux 0,1 % des ménages les plus aisés ([293]).

Ce taux de 35,4 % est atteint dès un revenu annuel brut d’environ 132 000 euros pour un salarié célibataire ([294]). Un contribuable percevant un montant de revenus du travail comparable supporte une pression fiscale supérieure à celle applicable à des revenus du capital équivalents, et proche de celle supportée par un contribuable percevant environ 500 000 euros de revenus du capital.

Par ailleurs, la CEHR conduit également à relever le taux marginal d’imposition des revenus du travail jusqu’à 49 % au lieu de 45 %. En incluant les prélèvements sociaux, le taux marginal maximal applicable aux revenus du travail peut ainsi atteindre 58,7 %, soit un niveau 1,6 fois supérieur au taux applicable aux revenus du capital. Dans ces conditions, l’imposition des revenus du capital demeure structurellement plus favorable pour les ménages les plus aisés.

● D’autre part, la CDHR conduit à relever le taux effectif d’imposition des revenus du capital soumis au PFU de 12,8 % à un niveau minimal de 20 %, soit une augmentation de 7,2 points.

Cette contribution correspond à la différence entre un impôt théorique de 20 % appliqué au RFR – incluant donc les revenus du capital – et l’impôt versé au titre de l’IR et de la CEHR. Elle vise ainsi à rapprocher le niveau d’imposition supporté par les contribuables les plus aisés d’un taux plancher théorique de 20 % sur leurs revenus. Elle concerne principalement les contribuables percevant une part significative de revenus du capital soumis au PFU, soit à un taux d’IR forfaitaire de 12,8 %. Comme le souligne l’IPP, « 90 % des revenus des redevables de la CDHR ne sont pas imposés au barème de l’IR, contre seulement 23 % pour les personnes satisfaisant le critère de revenu fiscal de la CDHR mais déjà imposés à un taux d’IR d’au moins 20 % » ([295]).

Composition du RFR par catégorie de revenus

Source : IPP, Effets budgétaires et redistributifs des mesures socio-fiscales, juin 2025, p. 34.

La mise en œuvre de cette contribution revient donc, en pratique, à porter le taux global d’imposition des revenus du capital à 38,4 % une fois intégrés les prélèvements sociaux. Dans ses réponses écrites au questionnaire du rapporteur, la DLF souligne que la CDHR « limite l’effet du PFU pour les contribuables ayant des revenus en large partie soumis au PFU. Elle constitue donc, avec la CEHR, l’autre tempérament au caractère proportionnel du PFU pour les hauts revenus. Les deux dispositifs ajoutent une dose de progressivité à l’imposition des revenus du patrimoine ».

Toutefois, ce taux facial, s’il apparaît élevé, demeure plus rapidement atteint pour les revenus du travail brut, soit à compter de 165 000 euros pour un célibataire ([296]), un seuil encore très éloigné de celui conditionnant l’assujettissement à la CDHR et de celui correspondant à l’appartenance aux 0,1 % des ménages disposant des plus hauts revenus.

Le rapporteur souligne ainsi que, parmi les contribuables les plus aisés, et malgré la CEHR et la CDHR, les ménages concentrant des revenus du capital, qui sont souvent les plus aisés, conservent un taux d’imposition moyen inférieur à celui supporté par des contribuables dont les revenus proviennent majoritairement du travail.

b. Une capacité d’arbitrage limitant la portée redistributive de l’impôt

Les écarts de taxation entre revenus du travail et revenus du capital sont susceptibles d’influencer les choix de rémunération des ménages les plus aisés. En particulier, les dirigeants d’entreprise disposent souvent d’une marge d’appréciation dans la détermination de la structure de leur rémunération, leur permettant d’arbitrer entre différentes catégories de revenus et, le cas échéant, de privilégier celles bénéficiant du régime fiscal le plus favorable, notamment les revenus soumis au PFU ([297]). Le CPO souligne ainsi que ces comportements « de la part des contribuables disposant des plus hauts revenus relèvent avant tout de l’optimisation. Nous avons été amenés à identifier les mécanismes qui revenaient le plus fréquemment, tels que la redénomination des salaires en dividendes, les entrepreneurs dirigeants étant moins taxés sur ces derniers » ([298]).

Le mode de rémunération des dirigeants

La rémunération des dirigeants des sociétés du CAC 40 repose généralement sur trois composantes principales : une part fixe versée sous forme de salaire, soumise au barème de l’impôt sur le revenu ; une part variable liée à la performance de l’entreprise, également imposée, dans la plupart des cas, selon ce barème ; et des actions de performance attribuées gratuitement.

Cette dernière composante constitue souvent la part prépondérante de leur rémunération. À titre d’illustration, dans les cinq plus grandes sociétés cotées à la Bourse de Paris – hors la société Hermès –, les dirigeants perçoivent en moyenne 56,4 % de leur rémunération sous forme d’actions de performance, soit environ 5,2 millions d’euros par personne.

Ce mode de rémunération présente l’avantage d’être facilement pilotable pour son bénéficiaire. En effet, l’imposition n’intervient pas lors de l’attribution des actions, mais ultérieurement, au moment de leur cession. Le contribuable conserve ainsi la maîtrise du calendrier de réalisation du gain et, par conséquent, de son imposition ([299]). Surtout, durant la période séparant l’attribution de la cession, il peut percevoir les dividendes attachés à ces titres sans avoir eu à mobiliser de revenus préalablement imposés pour en financer l’acquisition. Dès lors, le bénéficiaire a intérêt à conserver ces actions, bénéficiant simultanément des revenus qu’elles procurent et de l’absence d’imposition immédiate liée à leur attribution. Ainsi, tant que les titres ne sont pas cédés, la valeur reçue sous forme d’actions gratuites demeure hors du champ de l’imposition, tandis que les dividendes qu’elles génèrent peuvent être perçus tout au long de leur détention.

Ces possibilités d’arbitrage entre salaires et dividendes sont largement reconnues par les personnes entendues par la commission. Ainsi, Amélie Verdier a indiqué : « est-ce qu’il y a une capacité d’arbitrage ? Je pense que oui, comme le montrent nettement des variations aussi importantes de distribution » en fonction du régime fiscal applicable ([300]). De même, l’OCDE relève que l’imposition duale des revenus du capital et du travail peut « encourager des comportements de requalification ou de transformation des revenus, par exemple en substituant des dividendes à des salaires ou en conservant des bénéfices en vue de réaliser ultérieurement des plus-values » ([301]).

Dans les faits, les évolutions de la distribution des dividendes apparaissent particulièrement sensibles aux réformes de la fiscalité des revenus du capital, ce qui témoigne de l’existence d’une capacité d’arbitrage effective de la part des ménages concernés.

Dividendes perçus par les ménages entre 2009 et 2022

Note : la baisse constatée en 2020 s’explique par la baisse des bénéfices des sociétés lors de la crise de la Covid-19.

Source : Laurent Bach, Antoine Bozio, Arthur Guillouzouic, Claire Leroy et Clément Malgouyres, op. cit., septembre 2024.

● La taxation des revenus du capital au barème de l’IR instaurée en 2013 a conduit les contribuables concernés à opérer des arbitrages défavorables à la distribution de ces revenus. Dans un contexte où leur traitement fiscal devenait moins attractif, les ménages ont eu tendance à privilégier une rémunération salariale minimale, combinée à une rétention des dividendes au sein des entreprises. La DGT souligne à cet égard que « durant la période de barémisation, on a plutôt observé une rétention des bénéfices au niveau des entreprises, dans l’attente de conditions fiscales plus favorables pour la distribution de dividendes » ([302]). De même, Fabrice Lenglart relève que, « du fait de cette imposition, on avait observé une chute considérable des dividendes reçus par les ménages » ([303]).

Les dividendes perçus par les ménages sont ainsi passés de 39,6 milliards d’euros en 2012 à 26 milliards d’euros en 2013, soit une baisse de 34 % ([304]).

● L’instauration du PFU en 2018, fixant un taux unique de 30 % sur les revenus du capital, a rendu le versement de ces derniers de nouveau plus attractif au regard des revenus du travail pour de nombreux contribuables. Cette évolution s’est traduite par une reprise marquée des distributions de dividendes. Fabrice Lenglart observe ainsi que « ce ressaut de dividendes après l’instauration du PFU s’est observé entre 2018 et 2020 » ([305]).

Les dividendes versés aux ménages sont passés de 30,6 milliards d’euros en 2017 – après une phase de relative stagnation entre 2013 et 2017 – à 43,1 milliards d’euros en 2018 (+ 41 %) et 45,8 milliards d’euros en 2019 (+ 50 % par rapport à 2017) ([306]). Dans ce contexte, des flux qui avaient été différés en raison d’un environnement fiscal jugé moins favorable ont été en partie débloqués, comme le souligne la DGT : « lors du passage au PFU, une partie des dividendes qui avaient été accumulés a été versée » ([307]).

Ces éléments tendent à confirmer que les réformes de la fiscalité du capital exercent une influence directe sur les comportements d’arbitrage des contribuables. La DGT souligne d’ailleurs que « ces flux traduisent clairement des effets de comportement, tant du côté des ménages que des entreprises » ([308]).

● En dernier lieu, l’instauration de la CDHR a, de nouveau, pu modifier les comportements d’arbitrage, en particulier pour les ménages les plus aisés dont les revenus sont fortement composés de revenus du capital compte tenu des modalités d’assujettissement et de la mécanique de cette contribution.

En effet, alors que le rendement de la CDHR était initialement estimé par le Gouvernement à 2 milliards d’euros en 2025, dont 1,9 milliard d’euros au titre de l’acompte versé en décembre 2025, le montant effectivement constaté au titre de cet acompte ne s’élève qu’à 370 millions d’euros, soit une diminution de 81 % par rapport aux estimations initiales, même s’il s’agit d’un résultat provisoire.

Si elles doivent être prises avec précautions, les chiffres définitifs n’étant pas encore connus, les difficultés de rendement rencontrées par la CDHR apparaissent principalement liées à la capacité des contribuables à piloter le calendrier de perception de leurs revenus de capitaux mobiliers. À cet égard, la DGFiP a « effectivement constaté des distributions importantes de dividendes au dernier trimestre 2024, soit une hausse de 138 % en décembre 2024 par rapport à décembre 2023 » ([309]). Dans le détail, l’administration fiscale indique que « la fin de l’année 2024 a été marquée par une forte progression des revenus de capitaux mobiliers. Alors que la hausse était de 6,8 % en 2022 et de 9,7 % en 2023, on constate une progression de 32 % des revenus de capitaux mobiliers, donc des cessions, en 2024. L’augmentation de l’impôt hors barème, donc du prélèvement forfaitaire, est de 35,8 % sur cette même année » ([310]).

Dans ce contexte, les dividendes versés aux ménages ont connu une hausse significative entre 2023 et 2024, traduisant un phénomène de concentration des distributions sur cette période. Ils sont ainsi passés de 61 milliards d’euros en 2023 à 74,9 milliards d’euros en 2024, soit une augmentation de 23 %. À l’inverse, entre 2024 – année sans CDHR – et 2025, année d’entrée en vigueur de la contribution, les distributions de dividendes ont fortement reculé, dans un mouvement similaire à celui observé lors des périodes de renforcement de la fiscalité du capital. Leur montant s’établit ainsi à 64,3 milliards d’euros en 2025, soit une baisse de 14 % ([311]). De fait, dans ses réponses écrites au questionnaire du rapporteur, la DLF reconnaît que la capacité d’arbitrage des contribuables les plus aisés, assujettis à la CDHR, leur a permis de « vider l’assiette taxable en 2025 ».

Dividendes perçus par les mÉnages entre 2012 et 2025

Source : à partir de l’INSEE, « Dividendes reçus par les ménages (y compris les entreprises individuelles) - Valeur aux prix courants - Série CVS », 29 mai 2026 (lien).

Ce pilotage des revenus du capital au cours de l’année de création de la CDHR a notamment été facilité par le décalage de son entrée en vigueur. Alors qu’elle devait initialement s’appliquer aux revenus de l’année 2024, l’adoption tardive de la LFI pour 2025 a rendu impossible la mise en œuvre de cette « petite rétroactivité » ([312]), excluant de facto l’application de la CDHR aux revenus de 2024. Dans ces conditions, les contribuables concernés ont pu procéder à des distributions de dividendes en 2024 sans être exposés à la CDHR, tout en anticipant son entrée en vigueur pour les revenus de 2025. Autrement dit, ils ont été en mesure d’accroître les distributions de revenus du capital en 2024 en prévision d’une moindre distribution en 2025, année d’application du dispositif. Comme le relève l’IPP, cette situation « suggère que certains revenus faiblement imposés ont pu être anticipés et réalisés en 2024 plutôt qu’en 2025 afin d’éviter la CDHR » ([313]). Éric Lombard souligne également cette logique en indiquant que : « le décalage dans le temps […] a beaucoup compliqué le fonctionnement de la CDHR, obligeant, compte tenu de la non-rétroactivité, les contribuables à faire des exercices » ([314]).

De fait, la CDHR « est assez peu contributive » selon Benjamin Durand, managing partner d’un family office, « parce que les clients demandent conseil et respectent les seuils de distribution autorisés année après année. L’étalement est d’ailleurs prévu par la loi. Quand je parlais de planification de train de vie, c’est l’une des mesures que nous pouvons proposer. Nos clients sont vigilants et, s’ils n’ont pas de raison de contribuer, ne contribuent pas » ([315]).

Le rapporteur relève que ces éléments illustrent la forte capacité d’arbitrage des ménages les plus aisés dans la structuration de leurs revenus, ceux-ci pouvant combiner une base de revenus du travail et une optimisation des revenus du capital afin de tenir compte des seuils d’imposition applicables. S’agissant spécifiquement de la CDHR, l’IPP souligne que son rendement inférieur aux prévisions pourrait s’expliquer par des comportements d’anticipation et d’arbitrage, consistant soit à conserver les bénéfices au sein des sociétés contrôlées, soit à privilégier des revenus salariaux soumis au barème progressif de l’impôt sur le revenu ([316]).

Ces possibilités d’arbitrage ne sont toutefois pas également réparties entre les contribuables. Alors que les détenteurs de capital peuvent, dans certaines situations, moduler la composition et le calendrier de leurs revenus, les contribuables percevant principalement des revenus salariaux disposent de marges de manœuvre beaucoup plus limitées. Cette asymétrie contribue à conférer aux revenus du capital un avantage fiscal qui ne résulte pas seulement des taux d’imposition applicables, mais également des possibilités d’adaptation dont disposent les contribuables.

3. Des dépenses fiscales ne modifiant qu’à la marge l’imposition des ménages les plus aisés

Les réformes ayant conduit à plafonner progressivement la plupart des crédits et réductions d’impôt sur le revenu (RICI) limitent désormais le rôle joué par ces dispositifs dans l’imposition des ménages les plus aisés

a. L’effet limité de la plupart des crédits et réductions d’impôts sur l’imposition des ménages les plus aisés

● Les RICI sont généralement soumis à un double mécanisme de plafonnement.

D’une part, ils font l’objet de plafonds propres à chaque dispositif. Le législateur a ainsi généralement prévu que l’imputation d’un avantage fiscal spécifique ne puisse conduire à réduire de manière excessive l’imposition d’un contribuable. À titre d’exemple, le crédit d’impôt lié à l’emploi d’un salarié à domicile (CISAP) ne peut procurer un avantage fiscal supérieur à 6 000 euros par an ([317]). De même, la réduction d’impôt accordée au titre des dépenses afférentes à la dépendance est plafonnée à 2 500 euros par personne hébergée ([318]), tandis que le crédit d’impôt pour frais de garde des jeunes enfants ne peut excéder 1 750 euros par enfant à charge ([319]).

D’autre part, ces avantages fiscaux sont soumis au plafonnement global des dépenses fiscales. Ainsi, l’article 200-0 A du CGI prévoit que le montant total des avantages fiscaux imputables sur l’impôt sur le revenu ne peut procurer une réduction d’impôt supérieure à 10 000 euros par foyer fiscal. Dès lors, un foyer recourant, jusqu’à leurs plafonds respectifs, au CISAP, à la réduction d’impôt au titre des dépenses afférentes à la dépendance et au crédit d’impôt pour frais de garde des jeunes enfants ne pourrait bénéficier que d’un avantage fiscal maximal de 10 000 euros, contre 10 250 euros si ces dispositifs étaient considérés isolément. Ce plafond global peut toutefois être porté à 18 000 euros lorsque le contribuable bénéficie de certains dispositifs spécifiques, notamment des crédits et réductions d’impôt accordés au titre d’investissements réalisés outre-mer ([320]).

Le rapporteur constate dès lors que les RICI n’exercent qu’une influence marginale sur le taux global d’imposition des ménages les plus aisés. Cette faible incidence résulte de l’écart entre des niveaux de revenus particulièrement élevés et des mécanismes de réduction d’impôt dont les effets demeurent limités en valeur absolue. Même lorsqu’ils sont mobilisés jusqu’à leurs plafonds, ces dispositifs ne permettent de réduire que marginalement une imposition initialement très importante.

À titre d’illustration, un contribuable célibataire percevant 500 000 euros de revenus salariaux doit s’acquitter d’un IR d’environ 202 037 euros, hors prélèvements sociaux ([321]). Même en bénéficiant du plafond majoré de 18 000 euros applicable à certains RICI, son IR demeure de 184 037 euros, soit une diminution de seulement 8,9 % de l’impôt initial.

Lors de son contrôle effectué à Bercy, le rapporteur a constaté que les 50 plus hauts patrimoines immobiliers, au sens de l’IFI, n’utilisaient que très faiblement les RICI :

– le montant de réduction d’impôt est d’en moyenne 2 187 euros – hors dons aux œuvres ;

– le montant des crédits d’impôts est d’en moyenne 5 668 euros – hors crédits d’impôts sur les revenus de capitaux mobiliers.

L’effet des RICI sur les ménages les plus aisés apparaît donc limité. Ce constat est partagé par la DLF, qui souligne qu’« à [son] sens, les niches fiscales – réductions d’impôts et crédits d’impôts – ne sont pas réellement en cause. Elles sont très souvent plafonnées individuellement et presque toujours plafonnées au titre du plafond global des niches » ([322]). De fait, les avocats fiscalistes n’interviennent que très peu au titre de l’utilisation de RICI pour leurs clients les plus aisés. L’IACF, dans ses réponses écrites au questionnaire du rapporteur, souligne ainsi que « les régimes incitatifs dits de défiscalisation ou de réduction d’impôts […] n’ont pas vraiment d’impact pour les clients les plus fortunés compte tenu des plafonds légaux ».

Par ailleurs, pour les contribuables les plus aisés, la CDHR contribue à limiter l’effet des dépenses fiscales. En effet, la plupart des réductions et crédits d’impôt – à l’exception d’une liste limitative fixée par la loi ([323]) – sont réintégrés dans son assiette de calcul afin de garantir un niveau minimal d’imposition de 20 %. Dès lors, lorsque ces avantages fiscaux ont pour effet d’abaisser l’imposition en deçà de ce seuil, la CDHR se substitue partiellement aux impositions dont le montant a été réduit, limitant de ce fait l’ampleur de l’avantage effectivement retiré de ces dispositifs.

● Les RICI sont néanmoins susceptibles d’expliquer une partie du phénomène des contribuables assujettis à l’IFI tout en s’acquittant d’un impôt sur le revenu nul. En effet, 8 768 foyers, soit 66 % des 13 324 contribuables dans cette situation, mobilisent des crédits et réductions d’impôt conduisant à annuler intégralement leur imposition à l’IR.

Toutefois, les revenus de cette population demeurent relativement modestes. Selon les documents transmis par le ministre de l’Action et des Comptes publics, ces 8 768 foyers présentent ainsi un RFR médian de 52 518 euros et un impôt médian avant application des réductions et crédits d’impôt de 2 604 euros. De surcroît, seuls 25 % d’entre eux acquittent, avant prise en compte des dépenses fiscales, un impôt supérieur à 5 555 euros. Le montant moyen des crédits et réductions d’impôt mobilisés par l’ensemble des 13 324 foyers ne s’acquittant d’aucun IR s’élève ainsi à 3 985 euros, soit environ 13 % de leur RFR par part.

Ces éléments tendent à montrer que l’absence d’imposition de ces contribuables ne résulte pas principalement d’un usage intensif des dispositifs de réduction d’impôt. Comme le souligne la DGFiP, « le montant d’imputation de réduction d’impôt ou de crédit d’impôt qu’ils pratiquent est relativement faible : il n’est même pas au plafond. En fait, ces populations nous déclarent des revenus faibles. Ce n’est pas à coups de niches fiscales, de réductions ou de crédits d’impôt tels qu’ils sont habituellement repérés, ou grâce à des dispositifs fiscaux dérogatoires qu’ils entrent dans les 13 000. Cela tient à autre chose » ([324]). Dès lors, les explications doivent plutôt être recherchées dans les stratégies de rétention des revenus au sein de holdings précédemment décrites, ainsi que dans l’éventuelle mise en œuvre de mécanismes frauduleux particulièrement complexes ([325]).

b. Des dispositifs fiscaux susceptibles de réduire significativement l’imposition des ménages les plus aisés

Dans ses réponses écrites au questionnaire du rapporteur, la Chambre nationale des conseillers en gestion de patrimoine (CNCGP) indique que, pour ses clients disposant de revenus très élevés, les principaux dispositifs mobilisés sont le « Girardin industriel », la « loi Malraux » et le « déficit foncier ». Ces trois dispositifs, auxquels s’ajoute la location meublée, ont également retenu l’attention du rapporteur en raison de leur forte concentration parmi les ménages les plus aisés et de leur capacité à réduire l’impôt sur le revenu de manière significative, pouvant aller jusqu’à plusieurs centaines de milliers d’euros.

Ces éléments peuvent, par ailleurs, contribuer à expliquer la situation de certains contribuables assujettis à l’IFI ne s’acquittant d’aucun impôt sur le revenu. Comme le souligne la DGFiP : « les déficits fonciers, les placements outre-mer et, de manière générale, les réductions et crédits d’impôt déplafonnés peuvent donner lieu, dans certains cas, à des montants de défiscalisation très élevés » ([326]).

i. La réduction d’impôt dite « Girardin industriel »

● L’article 199 undecies B du CGI prévoit une réduction d’impôt sur le revenu au titre des investissements productifs réalisés par les contribuables dans les départements et collectivités d’outre-mer, dans le cadre d’une entreprise exerçant une activité agricole, industrielle, commerciale ou artisanale. Le taux de cette réduction varie selon le territoire et le secteur d’activité concernés : il est compris entre 38,25 % et 53,55 % pour les investissements réalisés directement par l’entreprise utilisatrice, et entre 44,12 % et 63,42 % pour ceux mis en œuvre via un schéma locatif ([327]).

Les données transmises par la DLF permettent de constater que les bénéficiaires du dispositif appartiennent, pour l’écrasante majorité, aux ménages les plus aisés. Ainsi, 737 millions d’euros de réductions d’impôt au titre du « Girardin industriel » bénéficient au dernier décile de RFR, sur un coût total de 775 millions d’euros, soit une concentration de 95 % au sein de ces ménages. Surtout, la moitié du coût total du dispositif bénéficie aux 1 % des ménages les plus aisés, soit 384 millions d’euros.

Par ailleurs, le coût moyen par bénéficiaire augmente avec le niveau de revenu, jusqu’à atteindre 29 126 euros pour les 0,1 % des ménages les plus aisés ([328]). Cette progression s’explique à la fois par des capacités d’investissement plus importantes et par des montants d’impôt plus élevés pouvant être imputés, permettant une utilisation plus significative du dispositif.

Distribution du bénéfice de la réduction d’impôt « Girardin industriel » par RFR (revenus 2023)

Distribution de RFR	Ensemble des foyers	Dernier décile (top 10 %)	Dernier centile (top 1 %)	Dernier millile (top 0,1 %)
Nombre de foyers bénéficiaires	55 898	46 419	14 962	1 751
Coût total (en millions d’euros)	775	737	384	51
Coût moyen par bénéficiaire (en euros)	13 864	15 877	25 665	29 126

Source : à partir des documents transmis par la DLF au rapporteur.

● Toutefois, le rapporteur souligne que, si les bénéficiaires budgétaires de ce dispositif sont majoritairement les ménages les plus aisés, ses effets sur leur imposition demeurent relativement limités en raison d’un double mécanisme de plafonnement :

– d’une part, l’article 199 undecies D du CGI prévoit que le montant total des réductions d’impôt au titre des investissements réalisés outre-mer ([329]) dont peut bénéficier un contribuable au titre d’une même année d’imposition ne peut excéder 40 000 euros ;

– d’autre part, l’article 200-0 A du CGI soumet la réduction d’impôt « Girardin industriel » au plafonnement global des niches fiscales, dans la limite d’un plafond majoré de 18 000 euros par an.

Le recours important à cette réduction d’impôt parmi les ménages les plus aisés s’explique davantage par ses modalités concrètes de fonctionnement. En pratique, le contribuable souhaitant en bénéficier doit accepter une immobilisation de son capital sur une année : l’investissement est réalisé à fonds perdus en année N, la réduction d’impôt n’étant perçue qu’en année N+1. Par ailleurs, ces opérations supposent généralement des montants d’entrée élevés, de plusieurs milliers d’euros.

Ainsi, malgré sa forte concentration au sommet de la distribution des revenus, le rapporteur souligne que la réduction d’impôt « Girardin industriel » ne constitue pas, en pratique, un levier particulièrement puissant de réduction de l’imposition pour les ménages très aisés.

ii. La réduction d’impôt « Malraux »

● L’article 199 tervicies du CGI prévoit une réduction d’impôt au titre des dépenses engagées pour la restauration complète d’immeubles présentant un intérêt historique ou architectural, destinés à la location, sous condition de localisation du bien.

Le taux de la réduction d’impôt est compris entre 22 % et 30 % des dépenses de rénovation engagées. Les dépenses éligibles sont plafonnées à 400 000 euros sur une période de quatre années consécutives, soit 100 000 euros par an. À titre théorique, le dispositif « Malraux » peut ainsi permettre de réduire l’impôt jusqu’à 120 000 euros sur quatre ans, soit 30 000 euros par an.

À l’instar du dispositif « Girardin industriel », ce mécanisme bénéficie très majoritairement aux ménages situés en haut de la distribution des revenus. Ainsi, 95 % de son coût budgétaire est concentré sur le dernier décile de RFR. De même, 20 millions d’euros sur 37 millions d’euros sont captés par le 1 % des ménages les plus aisés, soit 54 % du coût total du dispositif. En outre, le montant moyen de réduction d’impôt par bénéficiaire augmente avec le niveau de revenu, les 104 contribuables appartenant au top 0,1 % atteignant en moyenne le plafond maximal de réduction imputable.

Distribution du bénéfice de la réduction d’impôt « Malraux » par RFR (revenus 2023)

Distribution de RFR	Ensemble des foyers	Dernier décile (top 10 %)	Dernier centile (top 1 %)	Dernier millile (top 0,1 %)
Nombre de foyers bénéficiaires	5 119	2 791	1 014	104
Coût total (en millions d’euros)	37	35	20	3
Coût moyen par bénéficiaire (en euros)	7 227	12 540	19 724	28 846

Source : à partir des documents transmis par la DLF au rapporteur.

La réduction d’impôt « Malraux » constitue ainsi un levier non négligeable de diminution de l’imposition des ménages très aisés. Son montant, bien que plafonné, demeure plus élevé que celui de la plupart des autres réductions et crédits d’impôt et, surtout, il n’est pas soumis au plafonnement global des niches fiscales prévu à l’article 200-0 A du CGI. Un contribuable aisé peut ainsi, en théorie, bénéficier d’un avantage fiscal total pouvant atteindre 48 000 euros : 18 000 euros au titre des dispositifs de droit commun soumis au plafonnement global, et jusqu’à 30 000 euros via le dispositif « Malraux ».

● Toutefois, son usage demeure relativement limité parmi les ménages les plus aisés en raison des conditions strictes de mobilisation : conditions de localisation du bien, obligation de restauration complète, engagement de location, etc. Ainsi, seuls 55 % des bénéficiaires appartiennent au dernier décile de revenus, pour un total de 5 119 ménages concernés, dont 1 014 – soit environ un quart – relèvent du top 1 % de la distribution des revenus.

Il n’en demeure pas moins que ce dispositif est perçu, parmi les personnes auditionnées, comme un outil de structuration patrimoniale attractif pour les plus aisés, ceux-ci pouvant acquérir un « trophy asset » ([330]) tout en bénéficiant d’un avantage fiscal significatif permettant de financer une partie des travaux de restauration.

iii. Le déficit foncier en location nue

● Le déficit foncier constitue un mécanisme applicable aux revenus tirés de la location nue. En dehors du régime « micro-foncier » ([331]), le régime réel foncier, obligatoire lorsque les revenus fonciers excèdent 15 000 euros, permet de déduire, avant liquidation de l’impôt sur le revenu et des prélèvements sociaux, l’ensemble des charges afférentes à la détention et à l’exploitation du bien. Peuvent notamment être déduits les intérêts des emprunts contractés pour l’acquisition du logement, les primes d’assurance liées à la qualité de propriétaire, la taxe foncière ainsi que les charges non récupérables auprès du locataire. En revanche, l’amortissement du bien immobilier ne peut être déduit des revenus fonciers (article 31 du CGI).

Dans le cadre de ce régime, lorsque le montant des charges déductibles excède celui des revenus fonciers perçus, le contribuable se trouve en situation de déficit foncier. Celui-ci peut alors être :

– reporté sur les revenus fonciers des dix années suivantes ;

– imputé sur le revenu global, hors fraction correspondant aux intérêts d’emprunt, dans la limite annuelle de 10 700 euros ([332]). Cette limite est toutefois portée à 21 400 euros lorsque le déficit résulte de travaux de rénovation énergétique éligibles.

Dès lors, le déficit foncier peut réduire directement l’assiette imposable du contribuable jusqu’à 21 400 euros par an, en plus de l’effacement des revenus fonciers et en dehors du mécanisme de plafonnement global des avantages fiscaux. Combiné aux autres dispositifs dérogatoires, il peut ainsi accroître sensiblement les possibilités de réduction de l’impôt sur le revenu.

● Le rapporteur souligne toutefois que l’avantage fiscal procuré par le déficit foncier trouve sa contrepartie dans l’existence même d’un déficit économique. Autrement dit, le contribuable ne s’enrichit pas du fait du mécanisme : la réduction d’impôt résulte généralement d’une rentabilité locative insuffisante ou de la réalisation de dépenses importantes, notamment de travaux. De fait, seuls 14 % des contribuables imposés selon le régime réel foncier déclarent un déficit foncier en 2021 ([333]).

Néanmoins, le recours au déficit foncier peut constituer un élément d’explication de la situation de certains foyers assujettis à l’IFI ne s’acquittant d’aucun impôt sur le revenu. Selon la DGFiP, « sur les 13 324 foyers, 7 693 déclarent des charges ou des déficits imputables d’au moins 2 000 euros » ([334]), soit 58 % de la population considérée.

Le rapporteur relève toutefois que, si ces mécanismes conduisent à une diminution substantielle du revenu fiscal de référence, celui-ci demeure déjà relativement faible avant imputation. De surcroît, les 7 693 foyers concernés ne recourent pas nécessairement au seul déficit foncier. La DGFiP agrège en effet dans cette catégorie l’ensemble des dispositifs d’imputation de charges déductibles, parmi lesquels figurent notamment les pensions alimentaires ou les cotisations versées au titre de l’épargne retraite.

iv. L’amortissement en location meublée

● Plutôt que le déficit foncier, les personnes auditionnées par la commission ont davantage attiré l’attention du rapporteur sur les mécanismes de location meublée, à savoir la location meublée non professionnelle (LMNP) et la location meublée professionnelle (LMP).

Ces régimes, accessibles dans le cadre du régime réel d’imposition des bénéfices industriels et commerciaux (BIC), sont obligatoires à partir de 77 700 euros de revenus issus de la location meublée ([335]) et demeurent accessibles sur option en deçà de ce seuil ([336]) (article 35 du CGI).

Le régime réel BIC se révèle particulièrement avantageux pour les contribuables, dans la mesure où il permet, outre la déduction de charges comparables à celles admises en matière de revenus fonciers, d’imputer sur le résultat imposable des amortissements. Cette spécificité découle de la qualification de la location meublée comme activité de nature industrielle et commerciale, comme le souligne Philippe Gosset : « la location meublée, bien qu’étant une activité civile, est traitée sur le plan fiscal comme une activité commerciale, ce qui permet d’amortir le bien immobilier. Ces charges d’amortissement viennent en déduction des recettes locatives et peuvent conduire à des résultats fiscaux nuls ou limités, surtout au début de l’investissement » ([337]).

Ce dispositif permet ainsi, en pratique, d’amortir jusqu’à environ 80 % du prix d’acquisition du bien, frais de notaire et d’agence inclus, ainsi que la totalité du coût de l’ameublement et des travaux réalisés en vue de la mise en location. Le contribuable peut choisir le rythme d’amortissement, qui est souvent plus élevé que 2 % par an. Les montants amortis sont ensuite imputés sur les revenus locatifs du contribuable. Combiné aux autres charges déductibles, ce mécanisme conduit fréquemment à constater un résultat fiscal nul, voire déficitaire, ayant pour effet d’exonérer le contribuable d’impôt sur le revenu et de prélèvements sociaux au titre de ses revenus locatifs. Comme le souligne la DLF, « dans plus de deux tiers des cas, les loueurs de meublés effaçaient complètement, par cet amortissement, les revenus tirés de leur activité locative » ([338]). En effet, environ 68 % des loueurs en LMNP ou LMP déclarent un déficit ([339]).

Autre avantage de ces régimes, le déficit locatif ainsi constaté comptablement peut être :

– reporté sur les autres revenus relevant de la catégorie des BIC au cours des dix exercices suivants en LMP ;

– imputé sur le revenu global imposable du foyer fiscal en LMNP, sans aucun plafonnement de montant.

Au regard de ces éléments, la DLF a montré qu’« avec 10 millions d’euros de patrimoine immobilier et un rythme d’amortissement audacieux, il est ainsi possible d’effacer jusqu’à 400 000 euros de revenu fiscal annuel » ([340]). Dans ses réponses écrites au questionnaire du rapporteur, elle illustre ce mécanisme par l’exemple d’un contribuable soumis au taux marginal d’impôt sur le revenu de 45 % et disposant d’un patrimoine immobilier locatif de 10 millions d’euros. Celui-ci perçoit 600 000 euros de revenus locatifs annuels et supporte 200 000 euros de charges réelles par an.

Dans l’hypothèse d’une location nue relevant du régime réel foncier, le bénéfice imposable de 400 000 euros serait soumis à l’impôt, conduisant à une imposition totale de 248 800 euros, prélèvements sociaux inclus. En revanche, en optant pour le régime de la LMNP, le contribuable peut, en sus des charges, pratiquer un amortissement annuel de 400 000 euros ([341]). Il se trouve alors en situation de déficit locatif, neutralisant de facto l’intégralité de l’imposition due, soit 248 800 euros.

● De ce point de vue, le régime de la location meublée se révèle « particulièrement avantageux », comme le relève l’Institut des avocats-conseils fiscaux (IACF) ([342]). Le nombre de foyers déficitaires est supérieur de près de 47 % au nombre de foyers imposables en LMNP au titre des revenus 2023. Le dispositif représente un coût budgétaire de 353 millions d’euros, auquel il faut ajouter environ 3,1 milliards d’euros de déficits locatifs constatés au cours des années antérieures et restant encore à imputer par les contribuables. En moyenne, ce mécanisme permet un gain d’imposition annuel de 32 363 euros par contribuable, soit un montant nettement supérieur à l’impôt moyen acquitté par les contribuables déclarant des bénéfices (24 661 euros).

Il est en outre fortement concentré parmi les ménages disposant de hauts revenus. La moitié des bénéficiaires déclarant un déficit locatif appartient au dernier décile de RFR, et 10 % au dernier centile. Surtout, le coût moyen du dispositif par bénéficiaire augmente au fur et à mesure de la progression dans la distribution des revenus, jusqu’à permettre un gain d’imposition de 103 978 euros en moyenne pour les 0,1 % des ménages les plus aisés.

Distribution du nombre de foyers imposables et déficitaires en LMNP par RFR (revenus 2023)

Catégorie de foyers	Distribution de RFR	Ensemble des foyers	Dernier décile (top 10 %)	Dernier centile (top 1 %)	Dernier millile (top 0,1 %)
Foyers imposables	Nombre de foyers déclarant	118 534	61 290	10 969	1 158
	Masse budgétaire (en millions d’euros)	464	287	76	12
	Imposition moyenne par bénéficiaire (en euros)	24 611	46 827	69 286	100 363
Foyers déficitaires	Nombre de foyers déclarant	252 445	125 738	24 390	2 789
	Coût total (en millions d’euros)	817	450	136	29
	Coût moyen par bénéficiaire (en euros)	32 363	35 789	55 761	103 978

Source : à partir des documents transmis par la DLF au rapporteur.

Cet avantage fiscal est d’autant plus marqué que, selon la DLF, la « déduction ne correspond ni à une dépense décaissée, ni à une dévalorisation réelle du bien » ([343]). En effet, si le mobilier peut effectivement se déprécier au fil du temps, le bâti, en revanche, n’est pas soumis aux mêmes logiques d’obsolescence et peut même, dans de nombreux cas, se valoriser avec le temps, comme l’illustre la hausse tendancielle des prix de l’immobilier depuis les années 2000 dans certaines communes.

Dans deux rapports publiés en 2024, le CPO proposait ainsi de supprimer la possibilité d’amortir le bien immobilier dans le cadre du régime de la location meublée. Il estimait en effet que « d’un point de vue économique, la perte de valeur du bien immobilier (gros œuvre, agencement, façade, équipements de l’immeuble) ne se distingue pas de la location nue, où elle n’est pas admise » ([344]). Une telle réforme représenterait, selon le CPO, un gain budgétaire d’environ 650 millions d’euros à terme.

Le rapporteur considère toutefois qu’une telle réforme risquerait d’accentuer la crise du logement. Il propose donc de privilégier une limitation du taux d’amortissement des biens loués, afin d’éviter des rythmes d’amortissement excessifs susceptibles de relever d’une logique de suroptimisation fiscale.

Recommandation n° 8 : Fixer des taux d’amortissement plafonds pour la location meublée en régime réel BIC selon la nature du bien et ses composantes.

● L’utilisation de ce régime peut également constituer « l’un des facteurs expliquant la modicité, parfois suspecte, du revenu fiscal de certains grands propriétaires fonciers, parmi les 13 000 foyers identifiés par la DGFiP », selon la DLF ([345]). Si seuls 30 foyers assujettis à l’IFI et ne s’acquittant d’aucun IR ont imputé des déficits liés à la LMNP, pour un montant moyen de 5 000 euros ([346]), la faiblesse de ces données ne permet toutefois pas d’écarter ce mécanisme parmi les facteurs explicatifs. En effet, comme le souligne la DLF, « cette activité [étant] souvent opérée au travers d’une SCI, le phénomène est difficile à quantifier, car il n’apparaît pas dans la déclaration de revenus » ([347]).

● Le rapporteur souligne toutefois que si la LMNP et la LMP permettent toutes deux d’amortir comptablement le bien et de générer un déficit locatif conduisant à neutraliser l’imposition sur cette catégorie de revenus, seule la LMNP permet, en outre, de réduire le revenu global du foyer fiscal. Or, l’accès à ce régime est encadré par des seuils spécifiques, au-delà desquels le contribuable bascule dans le régime de la LMP, moins favorable de ce point de vue. Le passage dans ce régime intervient notamment lorsque les recettes locatives excèdent 23 000 euros par an ou représentent la principale source de revenus du foyer fiscal.

Ainsi, pour Philippe Gosset, avocat fiscaliste, « c’est un dispositif qui concerne plutôt les classes moyennes supérieures que les grandes fortunes » ([348]). Les très hauts patrimoines recourent ainsi relativement peu à ce dispositif, comme le montrent les données transmises par la DLF : sur 252 445 foyers utilisant la LMNP et déclarant un déficit, seuls 607 appartiennent aux 10 % des ménages les plus dotés en patrimoine, dont 47 aux 1 % les plus fortunés. L’IACF souligne également, dans ses réponses écrites au questionnaire du rapporteur, qu’« un investisseur disposant de plusieurs dizaines de millions d’euros n’oriente que rarement une part significative de son patrimoine vers le LMNP, qui reste un dispositif de portée modeste à l’échelle d’un patrimoine élevé ».

une taxation rÉgressive de la dÉtention des plus hauts patrimoines

L’analyse de la fiscalité assise sur la détention du patrimoine – l’impôt sur la fortune immobilière et les taxes foncières – conduit à dresser le même constat d’une régressivité pour les contribuables disposant des plus hauts patrimoines.

Ce phénomène s’explique, d’une part, par l’assiette de ces impôts qui ne porte que sur la détention du patrimoine immobilier. Les biens professionnels et financiers, qui occupent une place prépondérante au sein des très hauts patrimoines, ne sont pas taxés à l’IFI. D’autre part, les règles de ces impositions peuvent conduire les contribuables à gérer leur patrimoine de manière à atténuer leur imposition : à titre d’exemple, les règles de plafonnement de l’impôt sur la fortune immobilière en fonction du revenu peuvent amener les plus hauts patrimoines à moduler leurs revenus pour en bénéficier.

1. Une assiette taxable concentrée sur les seuls biens immobiliers

La fiscalité du patrimoine au sens large représentait en France environ 119 milliards d’euros en 2025, soit « un peu moins de 4 % du PIB et environ un dixième de l’ensemble des prélèvements obligatoires » ([349]) selon Stéphane Sorbe, chef du service des finances publiques et des politiques sociales, à la direction générale du Trésor. Les taxes foncières et l’impôt sur la fortune immobilière (IFI) représentent environ un quart de ces recettes. La création de l’IFI, remplaçant l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en 2018, a conduit à ce que seule la détention des actifs immobiliers soit désormais taxée. S’il s’en est suivi une perte de rendement liée à l’exclusion des biens financiers de ce nouvel impôt et une accentuation de la régressivité de notre système fiscal pour les très hauts patrimoines, le rapporteur souligne que l’ISF ne permettait déjà pas de résoudre ce phénomène du fait de l’exonération de certains biens, en particulier professionnels, dès ses premières années d’application et du mécanisme de plafonnement.

a. L’exclusion du patrimoine professionnel de l’assiette taxable des différentes impositions sur les hauts patrimoines depuis les années 1980

Les biens professionnels peuvent être définis comme « les biens nécessaires à l’exercice, à titre principal, tant par leur propriétaire que par le conjoint de celui‑ci, d’une profession industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale » ([350]). Ils incluent en particulier les parts dans une entreprise :

– dans laquelle le contribuable exerce une activité de direction à titre principal ([351]) ;

– et dont il détient au moins 25 % du capital. Cette seconde condition n’est toutefois pas nécessaire si ces parts représentent plus de 50 % de la valeur brute du patrimoine de ce contribuable ([352]).

Dès la création de l’impôt sur les grandes fortunes (IGF) en 1982 ([353]), les biens professionnels ont été exonérés, d’abord temporairement puis définitivement, de l’assiette de cet impôt.

L’exonération des biens professionnels de l’impôt sur les grandes fortunes

Créé sous le premier gouvernement de Pierre Mauroy, l’impôt sur les grandes fortunes (IGF) a été instauré par la loi de finances du 30 décembre 1981, applicable à partir du 1er janvier 1982. Étaient assujetties à cet impôt les personnes physiques avec un patrimoine supérieur à 3 millions de francs, à un taux progressif de 0,5 % à 1,5 %. Les biens professionnels, inclus dans l’assiette taxable, bénéficiaient d’une exonération jusqu’à 2 millions de francs ([354]). La seconde loi de finances rectificative pour 1982, a néanmoins prévu le diffèrement, jusqu’au 15 juin 1985, du paiement de l’IGF afférent aux biens professionnels ([355]). Puis, la loi de finances pour 1984 a totalement exonéré les biens professionnels de l’assiette de l’IGF, y compris rétroactivement pour les biens professionnels assujettis à la taxe au titre des années 1982 et 1983 ([356]).

Le rapporteur général de l’époque, M. Christian Pierret, s’il se félicitait de l’avancée que constituait selon lui la création de l’IGF, soulignait également que « bien entendu, l’imposition du patrimoine ne doit pas avoir pour conséquence de dissuader le développement économique. C’est pourquoi, le paiement de l’impôt dû au titre de l’outil de travail avait été différé jusqu’en 1985. Il vous est proposé d’exonérer définitivement ces actifs, tels qu’ils sont définis pour l’assiette de l’impôt sur les grandes fortunes. » ([357])

Ces biens n’ont ainsi jamais été assujettis à cet impôt.

L’introduction de l’ISF en 1989 ([358]) a maintenu l’exclusion des biens professionnels de l’assiette de cet impôt, définie par l’article 885 A du code général des impôts. Cette exclusion a perduré avec la transformation de l’ISF en impôt sur la fortune immobilière (IFI), mise en œuvre par la loi de finances pour 2018 ([359]).

Cette exclusion n’est pas une exigence constitutionnelle, le Conseil constitutionnel ayant jugé dès 1984 qu’« il appartient au législateur de décider si les biens nécessaires à l’exercice d’une profession doivent ou non être pris en compte pour l’assiette de l’impôt sur les grandes fortunes » ([360]). Comme le rappelle Martin Collet, professeur de droit public à l’Université Paris-Panthéon Assas, il est ainsi possible de « raisonner a contrario en considérant que si le Conseil constitutionnel a estimé que le législateur pouvait exclure ces biens, rien a priori ne s’opposait à ce qu’ils soient inclus dans l’assiette » ([361]).

Cette dernière hypothèse pourrait néanmoins amener le Conseil à examiner de près le dispositif retenu : Patrick Lefas, vice-président du Conseil des prélèvements obligatoires, rappelle en ce sens que « le Conseil constitutionnel s’assure que [les biens imposables] sont à la disposition du contribuable et que leur imposition n’est pas confiscatoire au regard des revenus perçus » ([362]). La question de la disponibilité des biens professionnels pourrait en particulier se poser au regard de sa jurisprudence ([363]).

Au-delà d’une potentielle inconstitutionnalité, la taxation du patrimoine professionnel se heurte à « d’immenses questions politiques, économiques, philosophiques et d’acceptabilité » selon M. Collet. Dans le même sens, M. Lefas estime que, sur le plan économique, « une imposition récurrente des biens professionnels est de nature à peser sur les décisions d’investissement et sur la compétitivité de l’économie française ».

La direction de la législation fiscale (DLF) alerte également sur les menaces qui pèseraient sur la compétitivité et le dynamisme de l’économie si une taxation du patrimoine professionnel était mise en place. Elle indique en réponse au questionnaire du rapporteur que « s’il était question de rendre la taxation plus progressive par des extensions d’assiette, c’est d’abord à l’outil professionnel que cette extension devrait s’appliquer, ce qui pourrait avoir des conséquences économiques délétères, étant rappelé qu’aucune grande économie, parmi celles, rares, qui ont encore une imposition générale sur le stock de patrimoine, ne taxe l’outil professionnel à parité avec le reste des actifs (l’Espagne les exonère, la Norvège leur accorde un abattement). »

Ces motifs, auxquels souscrit votre rapporteur, sont les mêmes que ceux mis en exergue, lors de l’introduction de l’IGF, pour écarter toute imposition des biens professionnels – immobiliers ou mobiliers : il s’agissait alors de s’assurer de « l’exonération de l’outil travail » ([364]) et de ne pas remettre en cause l’investissement économique.

b. L’exclusion du patrimoine financier depuis la transformation de l’ISF en IFI

i. La suppression de l’ISF a réduit l’imposition des hauts patrimoines

L’assiette de l’ISF était constituée par la valeur nette de l’ensemble des biens, droits et valeurs taxables supérieure à 1,3 million d’euros. Compte tenu de ce seuil d’imposition, ainsi que le relève le CPO dans ses réponses écrites au rapporteur, l’ISF ne concernait « que les trois derniers centièmes de la distribution », le nombre d’assujettis s’élevant à environ 358 000 en 2017.

La transformation de l’ISF en IFI a, dès lors, nettement modifié la taxation des hauts patrimoines : le rétrécissement de l’assiette au seul patrimoine immobilier et le maintien du seuil d’entrée à 1,3 million d’euros ont « mécaniquement fait sortir de la taxation les patrimoines les plus proches du seuil d’assujettissement […] et ceux dont le patrimoine était constitué d’une forte proportion de patrimoine mobilier » selon M. Lefas. Il souligne que cette réforme fiscale « a divisé par près de trois le nombre d’assujettis, le faisant passer de 358 000 en 2017 à 133 000 en 2018 » ([365]).

Selon une note de France Stratégie ([366]), le passage à l’IFI a en effet eu pour conséquence d’exonérer d’impôt sur la détention de patrimoine l’essentiel des contribuables les moins fortunés de l’ISF : au sein du premier décile de patrimoine, neuf contribuables à l’ISF en 2017 sur dix n’étaient plus contribuables à l’IFI.

M. Lefas indique qu’au sein des très hauts patrimoines, soit les 0,1 % de patrimoines taxables les plus élevés en 2017, « deux sur dix n’étaient plus assujettis à l’IFI en 2018, soit quatre-vingts foyers fiscaux ». Parallèlement, le montant moyen de leur imposition a fortement diminué, « passant de 399 600 euros en 2017 à 100 200 euros en 2018 », soit une baisse de 75 % ([367]). Il était, selon la Cour des comptes, de 199 400 euros en 2022 ([368]).

Le rendement de cet impôt a également diminué, passant de 5,1 milliards d’euros en 2017 à 1,8 milliard d’euros en 2018. Dans sa réponse écrite aux questions du rapporteur, la direction de la législation fiscale reconnaît que ce coût représente « un gain de pouvoir d’achat concentré sur le dernier décile » de patrimoine.

Cette réforme s’inscrit néanmoins dans une tendance mondiale : le nombre de pays de l’OCDE appliquant un impôt annuel sur la fortune a fortement baissé, passant, selon Mme Perret, « d’une douzaine en 1990 à quatre aujourd’hui, à savoir la Colombie, la Norvège, l’Espagne et la Suisse, avec le cas particulier de la France, où l’impôt sur la fortune immobilière (IFI) ne porte que sur les actifs immobiliers et présente un caractère assez singulier au sein de l’OCDE » ([369]).

part du produit des impôts sur la fortune dans les recettes fiscales totales

(% du total des recettes fiscales)

Source : OCDE, Statistiques des recettes publiques.

ii. La fiscalité de la détention des patrimoines se résume désormais à l’impôt sur la fortune immobilière et aux taxes foncières

La transformation de l’ISF en IFI a eu pour but de maintenir une imposition sur l’actif net des ménages en la recentrant sur les seuls actifs immobiliers, moins « mobiles » que les actifs financiers. La détention des très hauts patrimoines n’est donc plus soumise qu’à l’IFI et, dans une moindre proportion, aux taxes foncières.

● En application des dispositions de l’article 965 du code général des impôts, l’assiette de l’IFI est composée :

– de l’ensemble des biens et droits immobiliers ;

– des parts ou actions des sociétés ou organismes à hauteur de la fraction de leur valeur représentative de biens ou droits immobiliers détenus directement ou indirectement par la société ou l’organisme, non affectés à l’activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale de la société ou de l’organisme qui les détient ([370]).

L’IFI est un impôt plus concentré sur les très hauts patrimoines que ne l’était l’ISF : alors qu’ils ne constituent qu’un quart des foyers ayant reçu un avis d’IFI en 2022, les 0,1 % des plus hauts patrimoines ([371]) représentent près de la moitié du rendement de cet impôt, pour un montant moyen de 28 014 euros. La différence de composition des richesses entre les très hauts patrimoines (THP) et les très hauts revenus (THR) est notable : ces derniers ne comptent que pour 15 % du produit total d’IFI en 2022. La population composée de foyers appartenant en même temps aux THP et aux THR ne représente, quant à elle, que 4 % des foyers imposables à l’IFI mais 13 % du montant d’IFI acquitté au total.

Si l’on prend également en considération les taxes foncières et l’IFI, les THP ont payé en 2022 plus de 1,5 milliard d’euros d’impôt sur le patrimoine immobilier, soit en moyenne près de 37 000 euros par ménage.

Montant d’imposition À l’IFI et aux Taxes fonciÈres des foyers dÉtenant les plus hauts revenus et les plus hauts patrimoines en 2022

(en euros)

	Montant d’IFI acquitté	Montant moyen d’IFI par foyer	Part du produit total	Montant de TF acquitté	Montant moyen de TF par foyer	Part du produit total (**)
Très hauts revenus (THR) top 0,1 %, 40 750 ménages	344 M €	8 451 €	15 %	208 M €	5 107 €	1 %
Très hauts patrimoines (THP) top 0,1 %, 40 750 ménages	1 142 M €	28 014 €	49 %	392 M €	9 617 €	2 %
THR et THP 6 875 ménages (*), soit 0,02 % des ménages	299 M €	43 551 €	13 %	73 M €	10 643 €	0,03 %

(*) Les très hauts revenus et les très hauts patrimoines sont des populations qui ne se recoupent que très partiellement.

(**) Part du produit de taxe foncière payée par les ménages hors entreprises individuelles

Source : Commission d’enquête, données DGFiP et comptes nationaux 2025 – Base 2020, Insee

● S’agissant de l’IFI, la concentration de son rendement sur les THP tient d’abord à l’importance relative de leur patrimoine immobilier, qui s’élevait en moyenne à 4,6 millions d’euros par foyer en 2022 contre 250 000 euros en moyenne pour les autres foyers ([372]). En outre, le barème progressif de l’IFI est inchangé par rapport au barème de l’ISF : cinq tranches d’imposition avec un taux allant de 0,5 % à 1,5 % ainsi qu’un mécanisme de décote à l’entrée ([373]). L’IFI fait également l’objet d’un plafonnement en fonction des revenus du contribuable (voir infra).

BarÈme de l’impôt sur la fortune immobiliÈre

Fraction de la valeur nette taxable du patrimoine	Taux applicable
N’excédant pas 800 000 euros	0 %
Supérieure à 800 000 euros et inférieure ou égale à 1,3 million d’euros	0,50 %
Supérieure à 1,3 million d’euros et inférieure ou égale à 2,57 millions d’euros	0,70 %
Supérieure à 2,57 millions d’euros et inférieure ou égale à 5 millions d’euros	1 %
Supérieure à 5 millions d’euros et inférieure ou égale à 10 millions d’euros	1,25 %
Supérieure à 10 millions d’euros	1,50 %

Source : Article 977 du code général des impôts.

● Les taxes foncières, formées de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB), sont assises sur la valeur locative cadastrale (VLC) des propriétés. Celle-ci est censée correspondre au « loyer annuel théorique que pourrait produire un immeuble bâti ou non bâti, s’il était loué dans des conditions normales » ([374]). Elle fait l’objet d’un abattement de 50 % pour l’établissement de la TFPB et d’un abattement de 20 % pour la TFPNB. Dans les faits, les valeurs locatives des locaux d’habitation n’ont pas connu de révision d’ampleur depuis la révision générale de 1970.

Ces valeurs locatives sont donc aujourd’hui toujours liées aux loyers constatés en 1970, ce qui produit souvent des décalages injustifiés entre la VLC des locaux d’habitation et la valeur effective de ces biens.

Les THP et les THR contribuent proportionnellement moins aux taxes foncières qu’à l’IFI, les premiers contribuant à hauteur de 2 % du produit total de la TFPB et les THR à hauteur de 1 %. Ainsi, l’Insee a démontré dans une note de 2023 ([375]) que, rapportée à la valeur du patrimoine immobilier, la TFPB est un impôt régressif.

Le CPO relève dans le même sens que « les premiers centièmes de patrimoine immobilier brut soumis à imposition s’acquittent d’un montant de TF représentant 0,67 % du montant de leur patrimoine immobilier brut, tandis que le dernier centième de la distribution s’acquitte d’un montant de TF représentant seulement 0,22 % de la valeur brute de son patrimoine immobilier. » Entre ces deux extrêmes, « la courbe décroît continument » ([376]).

taxe fonciÈre nette en proportion du patrimoine immobilier brut des mÉnages en 2017 (*)

(*) Les 40 premiers centièmes de la distribution de patrimoine immobilier brut ne sont pas représentés car ils bénéficient d’exonération de TFPB.

Source : Commission d’enquête, données Insee analyses n° 91.

Outre la décorrélation des VLC de la valeur effective des biens, l’Insee souligne également la disparité d’imposition entre collectivités locales qui déterminent les taux d’imposition des taxes foncières. Les ménages à haut patrimoine immobilier disposent en effet plus fréquemment de biens dans des collectivités où les taux de TFPB sont plus faibles (à l’instar des grandes métropoles).

2. Une régressivité portée par la prédominance des biens professionnels dans les plus hauts patrimoines et par le plafonnement de l’IFI

Malgré la concentration de l’IFI au sein des très hauts patrimoines, la décomposition du paiement de cet impôt met au jour une régressivité au sommet de la distribution. Deux raisons principales expliquent ce phénomène : la faible part de patrimoine immobilier au sommet de la distribution et la régressivité induite par le plafonnement de l’IFI, accentuée par l’optimisation des revenus des plus hauts patrimoines.

a. Des biens immobiliers occupant une part minoritaire des plus hauts patrimoines

Comme précédemment rappelé ([377]), le patrimoine financier et professionnel est prépondérant au sein des plus hauts patrimoines. Le CPO souligne ainsi que pour le dernier centile, le « patrimoine professionnel représente 34 % de l’ensemble contre 11 % en moyenne » et le patrimoine financier « représente 27 % contre 21 % » ([378]) en moyenne. Dès lors, le patrimoine immobilier ne représente qu’environ 36 % du patrimoine du dernier centile des patrimoines les plus élevés contre 43 % pour le dernier décile ([379]). La direction de la législation fiscale reconnaît également qu’« en matière d’assiette, il est vrai que la part de l’immobilier dans le patrimoine décline à mesure que le patrimoine croît » ([380]). La fiscalité de la détention du patrimoine se concentrant sur les actifs immobiliers dont la proportion décroît avec le niveau de patrimoine, cette taxation est mécaniquement régressive au regard de l’ensemble du patrimoine des plus aisés.

Au-delà du dernier centile de patrimoine, la proportion grandissante du patrimoine professionnel renforce encore ce phénomène. L’IPP a mis en exergue la progression significative de la part du patrimoine professionnel au sein des patrimoines les plus élevés : alors que celui-ci représente 27 % du patrimoine total des ménages du dernier centile, il s’élève à « 66 % du patrimoine total des 0,001 % des ménages les plus fortunés » ([381]).

La place prépondérante du patrimoine professionnel au sein des très hauts patrimoines et son exclusion de l’assiette taxable avait les mêmes effets sur l’ISF – dont l’assiette était pourtant plus étendue que celle de l’IFI : rappelant que cet impôt était régressif au sommet de la distribution, l’économiste Gabriel Zucman déplore que « l’ISF ne taxait pas les milliardaires : […] lorsque des personnes possédaient plus de 20 % des actions d’une entreprise, on considérait cela comme des ʺbiens professionnelsʺ, qu’il ne fallait pas taxer et qu’il convenait de sortir de l’assiette de l’ISF. Or la richesse des milliardaires réside, par définition, dans de grosses détentions actionnariales : la famille Arnault possède 50 % de LVMH, Vincent Bolloré 66 % du groupe Bolloré. Tout cela était exclu de l’ISF, à tel point qu’en 2016, à la veille de l’abolition de cet impôt, le taux effectif d’ISF pour les milliardaires français était, selon l’étude de l’IPP, de 0,005 % » ([382]).

La difficulté des impôts assis sur la détention du patrimoine à frapper les très hauts patrimoines est résumée par le graphique ci-dessous qui illustre la part décroissante des biens composant l’assiette de l’ISF dans le patrimoine total incluant les biens professionnels.

rÉpartition du patrimoine professionnel et de l’assiette de l’ISF en fonction de la distribution du patrimoine

Source : Rapport IPP n° 36, « Évaluer les effets de l’impôt sur la fortune et de sa suppression sur le tissu productif », octobre 2021.

L’IPP a calculé que la part des biens professionnels dans le patrimoine total croît aussi avec le revenu. Si le patrimoine professionnel représente en moyenne moins de 10 000 euros pour 90 % de la population, ce montant ne devient « substantiel » qu’à compter du dernier centile des revenus, pour s’établir à environ 98 000 euros.

La même progression exponentielle s’opère à mesure que le revenu croît : pour les très hauts RFR (le 0,1 % supérieur), le montant moyen de biens professionnels atteint 680 000 euros. Ce nombre est porté à 117 millions d’euros en moyenne pour les 0,001 % des RFR les plus élevés ([383]).

La proportion des biens professionnels est même supérieure au sein des 0,001 % des RFR les plus élevés qu’au sein des 0,001 % des patrimoines les plus élevés (bien qu’en valeur absolue ces biens professionnels soient moins importants ([384])). C’est ce que rappelle Cécile Duflot, présidente d’Oxfam France, qui souligne que « la fortune des 0,001 % les plus aisés est constituée à 88 % » ([385]) de patrimoine professionnel.

rÉpartition du patrimoine professionnel en fonction de la distribution du revenu fiscal de rÉfÉrence (RFR)

Source : Rapport IPP n° 36, « Évaluer les effets de l’impôt sur la fortune et de sa suppression sur le tissu productif », octobre 2021.

La régressivité de la taxation de la détention du patrimoine liée à la part croissante des biens professionnels dans le patrimoine des ménages s’observe ainsi tant pour les ménages disposant des plus hauts patrimoines que pour ceux disposant des plus hauts revenus.

b. Le maintien d’un plafonnement de l’IFI, participant à la régressivité de la fiscalité de la détention du patrimoine

i. Un mécanisme mis en œuvre dès la création de l’ISF pour éviter tout effet confiscatoire

Dès l’institution de l’ISF, le législateur a prévu un mécanisme de plafonnement destiné à éviter que cet impôt, ajouté à l’impôt sur le revenu et aux prélèvements sociaux, n’excède une fraction du revenu du redevable. Introduit par la loi de finances pour 1989 ([386]) (dit plafonnement « Rocard »), ce dispositif limitait initialement la somme de l’ISF et de l’impôt sur le revenu à 70 % des revenus de l’année précédente, seuil porté à 85 % par la loi de finances pour 1991 ([387]) (plafonnement « Bérégovoy »).

Ce dispositif est demeuré en vigueur jusqu’en 2011. La loi de finances rectificative pour 2011 ([388]) a réformé l’ISF en réduisant le nombre de tranches et en abaissant les taux, et a, dans le même mouvement, supprimé le plafonnement. Saisi de cette réforme, le Conseil constitutionnel a validé la suppression de tout mécanisme de plafonnement, considérant qu’eu égard à l’allègement concomitant du barème, l’ISF ne faisait pas « peser sur une catégorie de contribuables une charge excessive au regard de leurs facultés contributives » ([389]).

Lors de la réintroduction de l’ISF à barème rehaussé par la loi de finances pour 2013 ([390]), le plafonnement a également été réintroduit et fixé à 75 % des revenus.

L’article 979 du CGI prévoit un mécanisme de plafonnement pour l’IFI identique à celui prévalant pour l’ISF jusqu’en 2017 : si la somme de l’IFI, des impôts sur les revenus et des prélèvements sociaux dépasse 75 % des revenus perçus l’année précédente, le montant du dépassement est déduit de celui de l’IFI ([391]).

Laurent Martel, directeur de la législation fiscale, rappelle le bien-fondé d’un tel mécanisme, estimant qu’il existe un « consensus économique, politique et juridique pour considérer que le revenu constitue le meilleur indicateur de la capacité contributive des contribuables. Ainsi, même les économistes qui recommandent une taxation du patrimoine la justifient par la nécessité de mieux appréhender le revenu économique des contribuables aisés, imparfaitement reflété par le revenu fiscal » ([392]). Il est même devenu une exigence constitutionnelle pour éviter toute rupture d’égalité devant les charges publiques, le Conseil constitutionnel affirmant en 2012 que « le législateur ne saurait établir un barème de l’impôt de solidarité sur la fortune tel que celui qui était en vigueur avant l’année 2012 sans l’assortir d’un dispositif de plafonnement ou produisant des effets équivalents destiné à éviter une rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques » ([393]).

L’analyse des données fournies par la DGFiP au rapporteur a permis de constater qu’au sein des 50 contribuables disposant des patrimoines imposables à l’IFI les plus importants – regroupant 5 milliards d’euros de patrimoine immobilier –, un peu plus de la moitié bénéficiait du mécanisme de plafonnement en 2025. Ce dispositif leur a permis de réduire leur montant d’IFI de 1,31 million d’euros en moyenne par contribuable, soit 40,6 millions d’euros au total.

Le plafonnement permet ainsi de réduire sensiblement le montant de l’IFI parmi les 50 contribuables disposant des patrimoines les plus importants : les contribuables bénéficiant du plafonnement ont payé en moyenne près de 7 fois moins d’IFI que ceux n’en bénéficiant pas.

ii. Un effet régressif du plafonnement de l’IFI accentué par le pilotage des revenus des plus hauts patrimoines

● Les effets régressifs du plafonnement de l’ISF sont soulignés par plusieurs personnes auditionnées. Fabrice Lenglart, directeur général de l’Insee, souligne que « les plus fortunés payaient très peu d’ISF à cause du mécanisme de plafonnement », estimant que ce plafonnement « bénéficiait à environ 12 000 foyers, soit trois dix-millièmes des foyers fiscaux les plus fortunés, et coûtait 2 milliards d’euros par an aux finances publiques » ([394]).

C’est également l’avis de la DLF qui, citant le rapport final du comité d’évaluation des réformes de la fiscalité du capital publié par France Stratégie ([395]), rappelle la dégressivité de l’ISF pour les 0,1 % des ménages les plus fortunés : « exprimé par rapport à l’ensemble du patrimoine (et non au seul patrimoine taxable), l’ISF était un impôt progressif jusqu’au seuil du dernier millième, soit les 0,1 % les plus fortunés. Puis le taux d’imposition était stable jusqu’au seuil du dernier dix-millième, avant de fortement diminuer pour les plus fortunés. Alors que le taux marginal de l’ISF s’établissait facialement en 2017 à 1,5 %, le taux d’imposition effectif pour les 0,001 % plus fortunés était de 0,1 %, par rapport à l’ensemble de leur patrimoine. Cet écart, par rapport au barème facial, s’expliquait essentiellement par le plafonnement de l’ISF. » Les travaux de l’IPP illustrent également ce phénomène.

distribution des taux potentiels et effectifs d’ISF avant et aprÈs plafonnement au sein des plus hauts patrimoines en 2016 (*)

(*) Les courbes orange et bleu foncé représentent le taux potentiel d’ISF dans la situation fictive où les biens professionnels seraient intégrés dans la base taxable avant et après plafonnement. Les courbes vertes et bleu clair représentent le taux effectif d’ISF avant et après plafonnement.

Source : Rapport IPP n° 36, « Évaluer les effets de l’impôt sur la fortune et de sa suppression sur le tissu productif », octobre 2021.

Le plafonnement concerne en premier lieu le sommet de la distribution du patrimoine, ce que confirme la DLF dans sa réponse écrite au rapporteur, indiquant que « 84 % [des foyers] déclar[e]nt un patrimoine taxable de 100 à 200 millions d’euros étaient plafonnés, déclarant des revenus ne représentant que 0,2 % de leur patrimoine. À l’opposé, moins de 3 % des assujettis déclarant moins de 3 millions de patrimoine étaient plafonnés ».

● Si l’IFI est également plafonné, la régressivité qui en découle est nettement atténuée du fait de l’exclusion de la taxation des patrimoines les plus proches du seuil d’assujettissement. La DLF indique ainsi que « l’IFI porte sur des contribuables en moyenne plus riches, en revenu et patrimoine que l’ex-ISF, les plus ʺpetitsʺ redevables de l’ex-ISF ayant quitté le champ de l’imposition sur la fortune sous l’effet du rétrécissement de l’assiette taxable à seuil d’imposition inchangé » ([396]). Elle souligne que le coût du plafonnement n’était plus que de 165 millions d’euros en 2024 contre environ 2 milliards d’euros sous l’ISF.

Malgré cette moindre régressivité, l’IFI continue de frapper davantage les plus « petits » patrimoines. Selon la DGFiP ([397]), parmi les 193 600 foyers fiscaux déclarants l’IFI en 2025, près des trois quarts ont un patrimoine immobilier imposable compris entre 1,3 et 2,57 millions d’euros. À l’inverse, les foyers dont le patrimoine est supérieur à 5 millions d’euros représentent moins de 6 % des foyers IFI.

Par ailleurs, le montant d’IFI payé par l’ensemble des ménages assujettis représente 0,47 % de leur patrimoine net. Il ne s’établit toutefois qu’à 0,19 % pour les foyers disposant des 50 plus hauts patrimoines imposables et bénéficiant du plafonnement d’IFI ([398]). Ces données illustrent le caractère toujours régressif du plafonnement de l’IFI bien que son effet soit moins important que sous le régime de l’ISF.

● L’importance de la diminution d’IFI que confère le plafonnement conduit les ménages disposant des patrimoines immobiliers les plus importants à moduler leur revenu afin d’en bénéficier. Marc Bornhauser, avocat fiscaliste, illustre cette pratique : « Beaucoup de clients viennent nous voir en se plaignant d’être ʺmatraquésʺ à 70 % d’impôts entre les revenus fonciers et l’IFI. Nous pouvons alors restructurer leur patrimoine en l’encapsulant dans des structures à l’impôt sur les sociétés pour leur redonner de l’air, souvent via des opérations de refinancement » ([399]).

Pour Me Bornhauser, une partie des 13 324 assujettis à l’IFI ne payant pas d’IR pilotent en effet leur revenu pour bénéficier du plafonnement et limiter leur IFI. Selon lui, il s’agit de personnes « qui ont des structures capitalisantes et qui vivent sur leur compte courant. Quand ce compte courant est remboursé par la société, il n’y a pas d’impôt. Comme c’est un remboursement non imposable, il n’y a pas de revenu, et comme il n’y a pas de revenu, il n’y a pas d’impôt sur la fortune immobilière. Il n’y a donc ni impôt sur le revenu, ni impôt sur la fortune immobilière. C’est comme cela que les très riches supportent de rester en France ». De fait, Me Bornhauser décrit un procédé permettant au contribuable de minimiser ses revenus imposables tout en maintenant son niveau de vie et en bénéficiant du plafonnement de l’IFI.

Cas-type de modulation de revenu pour bénéficier du plafonnement d’IFI : l’utilisation du compte courant d’associé

– Disposition d’un capital déjà taxé

Un contribuable a cédé un immeuble et réalisé une plus-value pour laquelle il s’est acquitté de l’impôt sur la plus-value, il dispose d’un capital net de 500 000 euros.

– Constitution d’une structure à l’IS

Le contribuable constitue une société civile soumise à l’impôt sur les sociétés, au capital de 1 000 euros. Il y apporte les 500 000 euros disponibles en compte courant d’associé. La société est ainsi débitrice envers lui de cette somme.

– Investissement et capitalisation

La société investit les 500 000 euros dans l’immobilier et perçoit des loyers annuels. Après IS, le bénéfice net produit reste capitalisé au sein de la structure et n’est pas distribué à l’associé.

– Remboursement du compte courant

Plutôt que de se verser des dividendes, le contribuable demande à la société le remboursement annuel de 80 000 euros de son compte courant d’associé. Cette opération constitue la restitution d’un capital déjà taxé et n’est donc pas imposable.

– Effet sur le plafonnement de l’IFI

Le contribuable ne déclare aucun revenu imposable au titre de ces 80 000 euros perçus. En supposant par ailleurs des revenus imposables limités à 20 000 euros et un IFI théorique de 50 000 euros, le plafonnement s’applique : le total IFI + impôt sur le revenu ne pouvant excéder 75 % des revenus, soit 15 000 euros, l’IFI effectivement dû est ramené à un montant très inférieur à sa valeur théorique.

Pierre Dedieu, avocat fiscaliste, confirme cette pratique en soulignant que « le passage à l’IS évite que les revenus locatifs soient imposés à la tranche marginale, soit environ 66 % avec l’IFI. Si le souhait n’est pas d’avoir la jouissance personnelle du bien ou d’anticiper une plus-value exonérée, mais de rechercher du rendement locatif, la logique est de passer par une structure à l’IS. Elle permettra de rembourser plus rapidement les dettes grâce à l’amortissement et de faire croître un patrimoine. » Me Dedieu admet que « le prix se paie à la sortie, lors de la revente ou de la dissolution, où l’on est imposé sur la plus-value correspondant aux amortissements », mais souligne que, « dans un premier temps », la réflexion des contribuables « porte sur la croissance d’un patrimoine grevé d’impôts latents » ([400]).

Le pilotage des revenus des plus hauts patrimoines permet donc de bénéficier du mécanisme de plafonnement de l’IFI, accentuant la régressivité de ce dispositif car il est d’autant plus profitable à mesure que le patrimoine immobilier est important.

Une fiscalitÉ sur la transmission des hauts patrimoines peu redistributive malgrÉ des taux faciaux ÉlevÉs

« Le problème de la France réside dans la différence entre les taux d’imposition effectifs et les taux théoriques » selon l’économiste Nicolas Frémeaux. De fait, les droits de mutation à titre gratuit applicables aux transmissions en ligne directe « peuvent atteindre 45 % », soit un niveau « objectivement très élevé ». Pourtant, ce taux s’applique en réalité très rarement : « à moins de très mal se débrouiller, de ne rien faire de son patrimoine de son vivant et de n’utiliser aucune niche fiscale, quasiment personne en France ne paye 45 % d’impôt » ([401]).

Cette dichotomie entre taux faciaux et taux effectifs est particulièrement prégnante pour les héritages les plus élevés. Le Conseil d’analyse économique a en effet montré dans la note « Repenser l’héritage » de décembre 2021 ([402]), que le taux effectif d’imposition des 0,1 % des héritages les plus élevés – soit environ 13 millions d’euros de transmissions brutes en moyenne – ne s’élève qu’à peine à 10 % de l’ensemble de ce patrimoine hérité. Il en découle une faible redistribution au moment de la transmission du patrimoine.

1. Une transmission théoriquement plus taxée en France qu’ailleurs

a. Une fiscalité de la transmission globalement progressive

● Les droits de mutation à titre gratuit (DMTG) portent sur les donations et, en cas de décès, sur l’actif net des successions ([403]). Dans ce cas, ils portent sur l’ensemble des biens qui composent le patrimoine du défunt au jour du décès, y compris les biens détenus à l’étranger ([404]).

L’imposition est calculée de façon distincte pour chaque transmission d’un donateur ou défunt vers un donataire ou héritier, et résulte de l’application d’un ensemble de barèmes et d’abattements, distincts selon qu’il s’agit d’une succession ou d’une donation, et qui tiennent compte du degré de proximité familiale unissant le donateur ou le défunt et le bénéficiaire.

L’article 777 du CGI distingue trois barèmes applicables : en ligne directe ; entre époux et entre partenaires liés par un pacte civil de solidarité ([405]) ; en ligne collatérale et entre non-parents. Ces barèmes introduits par la loi de finances rectificative pour 2011 ([406]) assurent en théorie une forte progressivité de l’impôt sur les transmissions.

BarÈme des DMTG applicables en ligne directe

Fraction de part nette taxable	Tarif applicable
Inférieure à 8 072 euros	5 %
Comprise entre 8 072 et 12 109 euros	10 %
Comprise entre 12 109 et 15 932 euros	15 %
Comprise entre 15 932 et 552 324 euros	20 %
Comprise entre 552 324 et 902 838 euros	30 %
Comprise entre 902 838 et 1 805 677 euros	40 %
Supérieure à 1 805 677 euros	45 %

Source : article 777 du CGI.

Le régime fiscal applicable aux transmissions a par ailleurs été durci par les dernières modifications législatives intervenues en la matière.

La loi de finances rectificative pour 2011 précitée a supprimé le mécanisme de réduction des droits de donation liée à l’âge du donateur qui accordait notamment une exonération de 50 % pour un donateur âgé de moins de 70 ans et de 30 % pour un donateur dont l’âge était compris entre 70 et 80 ans. Désormais, l’article 790 du CGI prévoit que ce dispositif n’est applicable qu’aux donations d’entreprises en pleine propriété, à hauteur de 50 % lorsque le donateur est âgé de moins de 70 ans.

La loi de finances rectificative pour 2012 ([407]) a également procédé à plusieurs restrictions :

– elle a abaissé de 159 325 euros à 100 000 euros le montant de l’abattement applicable aux transmissions en ligne directe ([408]) ;

– elle a porté de 10 à 15 ans le délai de rappel fiscal des donations antérieures ([409]).

– elle a supprimé l’indexation sur l’inflation des barèmes et abattements applicables à ces transmissions.

● Ces restrictions ont, par construction, une incidence plus grande sur les ménages les plus aisés. De fait, les ménages aux plus hauts revenus et aux plus hauts patrimoines sont, d’après le Conseil supérieur du notariat (CSN), « plus enclins à transmettre leur patrimoine par le biais de donations que les autres catégories de ménages » ([410]).

Dans une note récente ([411]), l’Insee relève que 62 % des ménages à haut patrimoine et haut niveau de vie ([412]) déclarent avoir hérité au moins une fois au cours de leur vie, contre 39 % pour l’ensemble des ménages. Ces proportions s’élèvent respectivement à 43 % et 18 % pour les ménages ayant reçu une donation au cours de leur vie. Le CSN explique ce phénomène par des raisons économiques, fiscales et sociologiques telles que « la culture de la transmission anticipée, l’accès à un conseil juridique, l’existence d’un patrimoine à donner… » ([413]).

Le montant des successions est par ailleurs extrêmement concentré. Le CAE indique dans la note précitée ([414]) que, au sein d’une cohorte, 50 % des individus auront hérité de moins de 70 000 euros de patrimoine tout au long de leur vie, et parmi ceux-là, une large fraction n’aura hérité d’aucun patrimoine. En revanche, moins de 10 % d’individus hériteront de plus de 500 000 euros de patrimoine au cours de leur vie. Au sein même de ce dernier décile, la concentration est très importante : le dernier centile des héritiers d’une génération recevra en moyenne plus de 4,2 millions d’euros et les 0,1 % plus gros héritiers environ 13 millions d’euros. L’héritage moyen de ces 0,1 % représente donc environ 180 fois l’héritage médian.

Il est toutefois très difficile de disposer de données relatives au niveau des transmissions pour les très hauts revenus et les très hauts patrimoines, en l’absence de centralisation de ces informations auprès de l’administration fiscale ([415]). De surcroît, la répartition des montants acquittés de DMTG par décile de revenu est également « indisponible dans les bases de données fiscales » d’après la direction de la législation fiscale. Les travaux du CAE sont « les simulations les plus complètes et les plus fiables disponibles à ce jour » ([416]).

En dépit de cette connaissance approximative, les mesures d’encadrement du régime fiscal applicable aux successions intervenues en 2011 et 2012 visaient en priorité les ménages bénéficiant des héritages les plus importants. Ces nouvelles règles ont fait l’objet d’une étonnante stabilité dans le temps alors même que d’autres pays de l’OCDE ont choisi parallèlement de diminuer la fiscalité applicable aux transmissions.

b. Des transmissions de patrimoine moins taxées dans la plupart des pays de l’OCDE qu’en France

Sarah Perret, cheffe de l’unité de la fiscalité des particuliers et du patrimoine au sein du Centre de politique et d’administration fiscales de l’OCDE, a rappelé lors de son audition que « vingt-quatre pays sur trente-huit » que compte l’OCDE appliquent l’impôt sur les successions. Les recettes issues des droits de succession et de donation représentent « une part très faible du total des recettes fiscales puisqu’en moyenne, dans les pays qui appliquent ces impôts, elles s’élèvent à environ 0,5 % du total des recettes fiscales, ce qui demeure limité. » Seuls quelques pays dépassent le seuil de 1 %, parmi lesquels la Finlande, la Belgique, la France, le Japon et la Corée, cette dernière se situant au niveau le plus élevé. Selon Mme Perret, « ces impôts sont donc largement répandus, mais leur contribution au total des recettes fiscales reste globalement faible » ([417]).

part du produit des impôts sur les successions et les donations dans les recettes fiscales totales en 2024

(% du total des recettes fiscales)

Source : OCDE, Statistiques des recettes publiques.

La France se caractérise par une fiscalité des transmissions relativement plus élevée que la quasi-totalité des économies comparables. Partageant ce constat, le rapport du CSN paru en 2023, « Améliorer la fiscalité des donations en France » ([418]) qualifie la taxation des donations en France de « fiscalité à contre‑courant de celles des principaux États européens. » Il souligne ainsi que depuis le début des années 2000, l’Autriche, la Suède, la Norvège, la République Tchèque et la Slovaquie ont supprimé leur fiscalité sur la transmission à titre gratuit.

Le CSN rapporte également que la France applique la tranche marginale la plus élevée en ligne directe (45 %) même s’il reconnaît que les abattements bénéficiant au conjoint et aux enfants sont également importants. Il note néanmoins que les transmissions au-delà des enfants, en particulier aux petits-enfants, demeurent plus taxées en France qu’ailleurs. C’est ce qu’illustre l’OCDE dans le graphique ci-dessous.

Seuils d’exonÉration applicables aux bÉnÉficiaires en fonction de leur lien avec le donateur, du traitement le plus favorable au moins favorable (*)

(*) Les couleurs foncées correspondant aux valeurs les plus faibles représentent un traitement fiscal des bénéficiaires plus favorable que les couleurs claires.

Source : OCDE, Impôt sur les successions et les donations dans les pays de l’OCDE, 2021.

Pour Nicolas Frémeaux, l’importance relative de la fiscalité sur les transmissions en France tient surtout à la faiblesse de celle des autres pays : « aux États-Unis, pour commencer à payer l’impôt, il faut que la personne qui décède transmette plus de 15 millions de dollars ; les recettes ne peuvent donc qu’être très faibles. En Suède, où l’impôt a été supprimé, elles sont mécaniquement nulles, si bien qu’elles sont fatalement plus élevées en France. » ([419]).

Si la France a donc maintenu cette fiscalité à des taux plus élevés que chez la plupart de ses voisins, cette dernière se concentre, par le jeu des nombreux mécanismes permettant de l’atténuer, sur les seules personnes bénéficiant d’une transmission de patrimoine relativement élevée.

2. Des mécanismes fiscaux réduisant fortement l’imposition effective de la transmission des plus hauts patrimoines

La transmission est nécessaire à la constitution des hauts patrimoines car, selon l’économiste Camille Landais, « il devient très compliqué d’atteindre le sommet de la distribution des patrimoines sans cela. Environ 65 à 70 % du patrimoine total est aujourd’hui hérité » ([420]). Il s’agit donc d’une préoccupation majeure des ménages les plus aisés. C’est ce que constate Philippe Gosset, membre de l’Institut des avocats conseils fiscaux (IACF), pour qui « la préoccupation majeure qui traverse l’ensemble de notre clientèle est la transmission en général, et la transmission d’entreprise en particulier » ([421]).

Par conséquent, les plus hauts patrimoines anticipent leur transmission et emploient pour ce faire les dispositifs fiscaux à leur disposition. Ces outils dépendent de la situation du ménage, Me Gosset listant en particulier « les abattements en ligne directe, les donations en démembrement, le pacte Dutreil pour les outils professionnels ou l’assurance-vie ». Leur utilisation est symptomatique d’une fiscalité française de la transmission grevée d’exceptions. La directrice générale des finances publiques juge elle-même que « toute la législation sur la transmission vise à rendre possible la transmission de patrimoine immobilier avec des droits réduits » ([422]).

L’utilisation de ces dispositifs conduit à établir des taux effectifs de DMTG bien inférieurs aux taux faciaux. Selon la DLF, cet écart « est vraiment marqué pour les deux déciles supérieurs, plus spécialement le décile supérieur de patrimoine hérité ». Si cette divergence des taux nominal et effectif « n’est pas de taille à remettre en cause la progressivité de l’imposition rapportée à la taille du patrimoine transmis », elle « l’atténue fortement ». La DLF prend ainsi l’exemple d’une personne recevant un patrimoine de 15 millions d’euros pour qui « le taux effectif est trois fois inférieur au taux théorique » ([423]).

Le niveau du rendement des droits de succession et de donation illustre cet état de fait : alors que le flux total des transmissions est estimé à plus de 300 milliards d’euros, le produit des DMTG en 2025 s’élève à 21,1 milliards d’euros, soit un taux effectif d’imposition d’environ 7 %, loin du taux marginal supérieur de 45 %.

Sans prétendre à l’exhaustivité, le rapporteur a souhaité mettre au jour les principaux mécanismes fiscaux qui conduisent à réduire de manière conséquente les DMTG des ménages les plus aisés.

a. Le pacte Dutreil : un dispositif au cœur des débats de la transmission des biens professionnels

Le dispositif connu sous le nom de « pacte Dutreil » a été introduit par la loi de finances pour 2000 ([424]) afin d’éviter que les héritiers d’un chef d’entreprise ne soient obligés, lors de son décès :

– soit, pour acquitter les DMTG, de prélever sur l’entreprise des sommes excessives sous forme de dividendes, au risque d’obérer sa capacité de développement ;

– soit de céder l’entreprise à un tiers, dans un contexte d’acquisition de PME et ETI françaises par des groupes étrangers, susceptibles d’en restructurer l’activité pour l’intégrer dans leur propre processus de production, au détriment le cas échéant de l’emploi et du tissu industriel français.

À l’objectif de favoriser la continuité de l’actionnariat de l’entreprise au stade où, du fait du décès du dirigeant, elle est particulièrement vulnérable, s’est ajouté celui de pousser les dirigeants d’entreprises à envisager leur transmission anticipée, tout en assurant une certaine stabilité de l’actionnariat lors de cette opération.

i. Le pacte Dutreil permet une imposition réduite de la transmission d’entreprise

Initialement limité aux successions, le pacte Dutreil a été étendu aux donations en 2003 par la loi pour l’initiative économique dite loi Dutreil ([425]). Il permet d’appliquer aux transmissions de parts ou actions de sociétés exerçant une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale une exonération de la valeur des titres, dont le taux, fixé au départ à 50 % et associé à une durée de conservation des titres de seize ans ([426]), a été porté à 75 % en 2005 par la loi en faveur des petites et moyennes entreprises ([427]). Il concerne également les entreprises individuelles, conformément à l’article 787 C du CGI.

Pour bénéficier de cette exonération, trois conditions principales visant à garantir la stabilité de l’actionnariat et de la direction de l’entreprise doivent être respectées :

– un engagement collectif de conservation des parts ou actions d’au moins deux ans par l’ensemble des signataires du pacte ;

– un engagement individuel de conservation des parts ou actions de six ans à compter de l’expiration de l’engagement collectif ([428]).

– l’obligation pour l’un des associés du pacte ou l’un des héritiers, donataires ou légataires d’exercer une fonction de direction au sein de la société durant la phase d’engagement collectif et pendant 3 ans à compter de la transmission.

SchÉma fonctionnel du pacte dutreil