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N° 96

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 12 juillet 2017.

RAPPORT DINFORMATION

DÉPOSÉ

en application de larticle 145 du Règlement

 

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE
relatif au débat dorientation des finances publiques

ET PRÉSENTÉ

PAR M. Joël GIRAUD

Rapporteur général,

Député

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SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION

Fiche 1 : les engagements européens de la France

I. LES NORMES DE FINANCES PUBLIQUES

A. La norme relative au dÉficit excessif

B. La norme relative à lÉquilibre des comptes publics

C. La norme relative à lajustement structurel minimal

II. LES ENGAGEMENTS DE LA FRANCE POUR 2017

A. La procÉdure de dÉficit excessif ouverte à lencontre de la France

B. Les objectifs du programme de stabilitÉ

III. LE DÉROULEMENT GÉNÉRAL DUN CYCLE ANNUEL BUDGÉTAIRE

A. Le cadre juridique de la surveillance des finances publiques

1. Le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance

a. Lobligation délaborer un programme de stabilité ou de convergence

b. Lévaluation et le suivi des programmes de stabilité ou de convergence

2. Le volet correctif du pacte de stabilité et de croissance

B. Le semestre européen

1. Contenu du semestre européen

2. Calendrier du semestre européen

a. Novembre de lannée N-1

b. Février de lannée N

c. Conseils européens de printemps

d. Avril de lannée N

e. Mai de lannée N

f. Juin et juillet de lannée N

C. Le semestre national

IV. LES RECOMMANDATIONS DE LA COMMISSION EUROPÉENNE

V. LA TRAJECTOIRE DU NOUVEAU GOUVERNEMENT

Fiche 2 : le contexte macroéconomique

I. Le cadrage macroéconomique du programme de stabilité davril 2017

A. Une légère accélération de la croissance

1. Le retour de la croissance confirmé pour 2016

2. Une accélération progressive sur la période 2017-2020

B. Une reprise de linflation

C. Un redressement des exportations

D. Une masse salariale privée toujours dynamique

E. Une prévision prudente de remontée des taux dintérêt

II. LAVIS DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES

A. Un avis obligatoire depuis 2013

B. Un avis qui conforte les prÉvisions macroÉconomiques du programme de stabilité

III. LE REDÉMARRAGE DE LA CROISSANCE CONFIRMÉ

Fiche 3 : les enjeux de lexercice 2017

I. UNE PRÉVISION INITIALE DE DÉFICIT PUBLIC DE 2,7 % DU PIB

II. UN DÉFICIT PUBLIC QUI POURRAIT FINALEMENT ATTEINDRE 3,2 % DU PIB SELON LAUDIT DE LA COUR DES COMPTES

A. La situation relative aux recettes

B. La situation relative aux dépenses

1. les prévisions dexécution en dépenses pour 2017

a. Les objectifs en dépenses fixés en loi de finances initiale

b. La révision des objectifs en dépenses lors du programme de stabilité de 2017

2. Lanalyse des risques de dépassement en dépenses menée par la Cour des comptes pour 2017

a. Lestimation des dépassements à financer

b. Les mesures de financement

3. La régulation budgétaire envisageable au cours de lexercice 2017

a. Les mises en réserve de crédits

b. Les mouvements de crédits permis par décret davance

III. LES MESURES ANNONCÉES PAR LE NOUVEAU GOUVERNEMENT POUR CONTENIR LE DÉFICIT SOUS LA BARRE DES 3 % DU PIB

A. Le projet de décret davance (3 milliards deuros)

1. Les ouvertures de crédits

2. Les annulations de crédits

B. Le projet de décret dannulation (274 millions deuros)

C. Les mesures de redressement additionnelles (1,15 milliard deuros)

Fiche 4 : Les enjeux sur la trajectoire des finances publiques au cours des années 2018 à 2022

I. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

A. Les prélèvements obligatoires ont atteint un niveau record en 2013 mais diminuent légèrement depuis

B. Lobjectif est de réduire les prélèvements obligatoires dun point de PIB, soit environ 20 milliards deuros

1. Les mesures neutres

a. La suppression des cotisations salariales sur lassurance maladie et lassurance chômage, financée par un transfert sur la CSG

b. La transformation du CICE en baisse de cotisations

2. Les mesures de baisse

a. La réforme de la taxe dhabitation

b. La baisse du taux de limpôt sur les sociétés

c. Le resserrement de lassiette de lISF sur limmobilier

d. La mise en place dun taux de prélèvement unique denviron 30 % sur les revenus du capital

e. La suppression de la quatrième tranche de la taxe sur les salaires

f. La réforme de la taxe sur les transactions financières

g. La suppression de la contribution de 3 % sur les dividendes

3. Les mesures de hausse

a. Laugmentation des droits sur les tabacs

b. La convergence de la fiscalité du diesel sur celle de lessence

4. La baisse des prélèvements obligatoires de 11 milliards prévue dès 2018

II. LES DÉPENSES PUBLIQUES

A. Lexercice 2018

1. Un objectif ambitieux dévolution de la dépense publique

2. Les mesures déconomies annoncées par le Gouvernement

3. Les nouvelles dépenses annoncées par le Gouvernement, ayant potentiellement un impact dès 2018

B. Les exercices suivants

1. La traduction de lobjectif en dépenses

2. Les principaux facteurs de risque en dépenses

AUDITION DE M. DIDIER MIGAUD, PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES

AUDITION DE MM. MICHEL SAPIN ET CHRISTIAN ECKERT

AUDITION DE MM. BRUNO LE MAIRE, MINISTRE DE LÉCONOMIE ET DES FINANCES, ET GÉRALD DARMANIN, MINISTRE DE LACTION ET DES COMPTES PUBLICS

EXAMEN EN COMMISSION


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   INTRODUCTION

Le débat d’orientation des finances publiques est prévu par l’article 48 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([1]). Il a pour support un rapport du Gouvernement « sur lévolution de léconomie nationale et sur les orientations des finances publiques comportant :

« 1° Une analyse des évolutions économiques (…) ;

« 2° Une description des grandes orientations de sa politique économique et budgétaire au regard des engagements européens de la France ;

« 3° Une évaluation à moyen terme des ressources de lÉtat ainsi que de ses charges ventilées par grandes fonctions ;

« 4° La liste des missions, des programmes et des indicateurs de performances associés à chacun de ces programmes, envisagés pour le projet de loi de finances de lannée suivante ».

Ce rapport ([2]) a été présenté devant la commission des finances de notre Assemblée le 12 juillet conjointement par le ministre de l’économie et des finances et le ministre de l’action et des comptes publics.

Le débat d’orientation des finances publiques est également éclairé par le rapport annuel de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques ([3]). Celui-ci contient cette année un audit des finances publiques qui a été confié par le Premier ministre à la Cour des comptes par lettre du 22 mai 2017 en application de l’article L. 132-7 du code des juridictions financières. Cet audit a révélé que le déficit public pour 2017 devait s’élever, à politique inchangée, à 3,2 % du PIB au lieu de 2,8 % prévu dans le programme de stabilité du mois d’avril, et 2,7 % ([4]) prévu par la loi de finances pour 2017 ([5]).

Le présent rapport apporte un éclairage complémentaire à celui du Gouvernement et de la Cour des comptes. Il constitue une contribution au débat d’orientation des finances publiques. Il analyse les moyens envisagés par le Gouvernement dans son rapport pour réaliser son objectif de rétablissement des comptes publics.

Les objectifs du gouvernement

(en pourcentage de PIB)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde public

– 3,0

– 2,7

– 2,9

– 1,5

– 0,9

– 0,5

Solde structurel

– 2,2

– 2,2

– 1,8

– 1,5

– 1,2

– 1,1

Dépenses publiques

54,7

53,8

53,1

52,2

51,7

51,3

Prélèvements obligatoires

44,6

44,0

43,1

43,3

43,5

43,5

Dette publique

97

97

97,5

96,5

94,5

92

Source : Gouvernement, Rapport préparatoire au débat dorientation des finances publiques, tome 1.

La trajectoire de réduction du déficit public présentée par le Gouvernement repose sur une baisse simultanée des dépenses publiques (environ 3 points de produit intérieur brut – PIB) et des prélèvements obligatoires (environ un point de PIB).

L’objectif est de permettre à la France une sortie rapide de la procédure de de déficit excessif (PDE) dont elle fait l’objet depuis 2009. Le déficit public passerait ainsi progressivement de 3 % du PIB en 2017 à 0,5 % en 2022.

Toutefois, la règle de l’ajustement structurel minimal de 0,5 point de PIB, prévue par le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance, ne serait pas respectée à la lettre. Le déficit structurel resterait constant en 2017 et 2018, et baisserait ensuite dans des proportions plus limitées (0,4 point de PIB en 2019, 0,3 point de PIB en 2020 et 2021 et 0,1 point de PIB en 2022).

La dette publique commencerait à baisser, quant à elle, à partir de 2020.

Ces objectifs ne sont donc que partiellement conformes aux engagements européens de la France (Cf. Fiche 1 Les engagements européens de la France).

Ils reposent sur des hypothèses macroéconomiques crédibles et prudentes.

Les hypothèses macroéconomiques du Gouvernement

(en pourcentage d’évolution annuelle)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Croissance effective

1,6

1,7

1,7

1,7

1,7

1,8

Croissance potentielle

1,25

1,25

1,25

1,25

1,30

1,35

Inflation

1,4 % en moyenne

Source : Gouvernement, Rapport préparatoire au débat dorientation des finances publiques, tome 1.

 

La prévision de croissance pour 2017 est conforme à celle de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE). La croissance accélérerait ensuite légèrement pour atteindre 1,8 % en 2022.

La croissance potentielle est estimée par le Gouvernement à 1,3 % sur la période 2017-2022. Cette estimation est supérieure à celle de la Commission européenne (1,1 %). Ceci s’explique par le fait qu’elle prend en compte l’élévation du potentiel de croissance de l’économie permise par les réformes structurelles à venir alors que l’estimation de la Commission européenne a été établie à politiques inchangées.

Sur la base de ces hypothèses, l’écart de production (entre le PIB effectif et le PIB potentiel) serait résorbé en 2020, si bien que la composante conjoncturelle du déficit disparaîtrait cette année-là : le déficit structurel serait alors égal au déficit public.

Le présent rapport rappelle le contexte macroéconomique dans lequel s’inscrit le débat d’orientation des finances publiques (Cf. Fiche 2 Le contexte macroéconomique).

Le redressement des finances publiques ne pourra pas toutefois reposer uniquement sur l’amélioration du contexte macroéconomique.

À court terme, le Gouvernement a pris une série de mesures pour contenir le déficit public sous la barre des 3 % du PIB dès 2017. Celles-ci s’élèvent à 4,47 milliards d’euros et prennent trois formes :

– un décret d’avance, pour 3 milliards d’euros ;

– un décret d’annulation de crédits de 274 millions d’euros ;

– et des mesures de redressement additionnelles, à hauteur de 1,15 milliard d’euros, visant principalement les aides personnelles au logement (APL) et la réduction du volume des contrats aidés au second semestre 2017.

Cet ensemble de mesures doit permettre au déficit public d’être limité à 3 % du PIB en 2017 (Cf. Fiche 3 Les enjeux de lexercice 2017).

Le Gouvernement a, par ailleurs, précisé, dans son rapport précité, ses objectifs de limitation de la dépense publique pour les années à venir. La croissance de la dépense publique en volume (hors crédits d’impôts) serait limitée à 0,3 % en moyenne sur la période, soit un niveau historiquement faible, et serait même stable en volume de 2018 à 2020.

Le rapport et l’audition des ministres devant notre commission ont également permis de préciser le programme et le calendrier fiscal envisagé sous la législature.

Le présent rapport analyse les moyens envisagés, en recettes et en dépenses, par le Gouvernement pour tenir la trajectoire de finances publiques proposée pour les années 2018 à 2022 (Cf. Fiche 4 Les enjeux sur la trajectoire des finances publiques au cours des années 2018 à 2022).

 


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   Fiche 1 : les engagements européens de la France

Les termes du débat d’orientation des finances publiques sont en partie fixés par les normes qui résultent des engagements européens pris par la France (I).

La France fait l’objet d’une procédure de déficit excessif depuis 2009 et s’est engagée à faire passer son déficit public sous la barre des 3 % de PIB pour 2017 (II).

Ces engagements ont été pris dans le cadre du cycle annuel budgétaire européen à l’occasion de la transmission du programme de stabilité au mois d’avril dernier (III).

La Commission européenne a formulé en réponse ses recommandations le 22 mai 2017 (IV).

La trajectoire de retour à l’équilibre proposée par le nouveau Gouvernement répond en partie aux engagements pris par la France (V).

I.   LES NORMES DE FINANCES PUBLIQUES

Trois grandes catégories de normes chiffrées s’imposent à la France en matière de finances publiques.

A.   La norme relative au dÉficit excessif

En premier lieu, le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) prohibe les déficits excessifs évalués suivant deux critères : le déficit public et la dette publique. Le déficit public est excessif lorsqu’il dépasse 3 % du PIB. La dette publique est excessive lorsqu’elle dépasse 60 % du PIB. À défaut, l’État membre s’expose à l’ouverture d’une procédure de déficit excessif (PDE).

Le pacte de stabilité et de croissance

Le pacte de stabilité et de croissance (PSC) a été adopté en 1997 et est entré en vigueur le 1er janvier 1999, jour de la création de l’euro. Il vise notamment à instaurer une surveillance des finances publiques nationales par l’Union européenne. Le but est d’éviter que des déficits excessifs d’un pays ne mettent en péril l’ensemble de l’économie européenne.

Le PSC est régi par deux règlements qui ont fait l’objet de plusieurs modifications :

– le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques, dit « volet préventif » ;

– et le règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs, dit « volet correctif ».

Le PSC a été réformé par le « six-pack », un ensemble de cinq règlements et une directive d’octobre 2011.

Le critère de dette est considéré comme respecté si celle-ci diminue suffisamment ([6]), c’est-à-dire d’au moins un vingtième par an – en moyenne sur les trois dernières années – de la fraction qui excède 60 % du PIB ([7]). Le « six-pack » de novembre 2011 prévoit une règle transitoire pour les PDE qui étaient en cours à la date de son adoption, ce qui est le cas de la France ; en vertu de cette règle transitoire, durant les trois années suivant le retour sous les 3 %, le respect du critère de dette est apprécié jusqu’en 2020 selon la progression du solde structurel, lequel doit évoluer de façon positive.

B.   La norme relative à l’Équilibre des comptes publics

En deuxième lieu, l’article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) pose le principe de l’équilibre ou de l’excédent des budgets des administrations publiques. L’équilibre est réputé atteint lorsque le déficit structurel est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB, et à un point de PIB pour les autres États membres.

C.   La norme relative à l’ajustement structurel minimal

En troisième lieu, et pour respecter les règles précitées, les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent ([8]). Ils doivent également définir une trajectoire dajustement en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an (et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB).

La Commission européenne et le Conseil de l’Union européenne peuvent cependant estimer que l’effort d’ajustement peut être plus limité en période de conjoncture économique défavorable ([9]).

Cette règle d’ajustement structurel est également encadrée par une règle en dépenses et en recettes. Ainsi, l’évolution des dépenses publiques est définie en fonction de la croissance potentielle estimée par la Commission. Enfin, les États n’ayant pas encore atteint leur OMT doivent compenser les réductions de recettes discrétionnaires par des réductions de dépenses équivalentes ([10]).

Normes de finances publiques applicables aux États membres
dont la dette publique excède 60 % du PIB

Normes

Modalités de surveillance et de sanction

Traité source

Limite du déficit structurel

à 0,5 % du PIB

Volet préventif
du PSC

TSCG

Trajectoire d’ajustement structurel supérieure

à 0,5 point de PIB par an

TSCG

+

TFUE

Limitation de l’augmentation annuelle des dépenses au taux de croissance potentielle sauf compensation par des mesures discrétionnaires en matière de recettes

Compensation des réductions de recettes par des réductions de dépenses (règle applicable aux États n’ayant pas encore atteint leur objectif budgétaire de moyen terme)

Réduction de la dette publique qui excède 60 % du PIB d’au moins un vingtième par an en moyenne sur trois ans

Volet correctif

du PSC

« Procédure pour déficit excessif »

Limite du déficit nominal

à 3 % du PIB

TFUE

Source : commission des finances.

II.   LES ENGAGEMENTS DE LA FRANCE POUR 2017

Les engagements pris par la France dans le cadre du programme de stabilité d’avril 2017 (B) avaient notamment pour but de permettre une clôture de la procédure de déficit excessif (A).

A.   La procÉdure de dÉficit excessif ouverte à l’encontre de la France

La France avait déjà fait l’objet d’une PDE au titre des années 2002 à 2004. Elle fait l’objet d’une seconde PDE depuis le 27 avril 2009. Le Conseil de l’Union européenne avait alors accordé un délai à la France jusqu’en 2012 pour corriger son déficit.

Le déficit public de la France depuis 1999

(en pourcentage du PIB)

Année

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

PDE

Solde

– 1,6

– 1,3

– 1,4

– 3,1

– 3,9

– 3,5

– 3,2

– 2,3

– 2,5

– 3,2

 

Année

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

PDE

Solde

– 7,2

– 6,8

– 5,1

–4,8

– 4,0

– 3,9 

– 3,6

– 3,4

– 2,8*

* prévision du programme de stabilité.

Source : INSEE.

Le 2 décembre 2009, le Conseil a prorogé le délai accordé à la France pour corriger son déficit jusqu’en 2013. Le 21 juin 2013, ce délai a été reporté à 2015. Enfin, le 10 mars 2015, ce délai a été porté à 2017.

L’Espagne est actuellement le dernier pays de la zone euro à faire l’objet d’une PDE avec la France. Rappelons qu’au plus fort de la crise, au titre de l’année 2010, 15 États de la zone euro ont fait l’objet simultanément d’une PDE.

B.   Les objectifs du programme de stabilitÉ

La France a communiqué ses objectifs de finances publiques à la Commission européenne en avril 2017 dans le cadre de la transmission du programme de stabilité.

Objectifs de finances publiques

(en % du PIB)

Année

2017

2018

2019

2020

Trajectoire de solde public

– 2,8

– 2,3

– 1,6

– 1,3

Trajectoire de déficit structurel

– 1,0

– 0,5

0,0

0,0

Trajectoire d’ajustement structurel

0,5

0,5

0,5

0,0

Trajectoire de dette publique

96,0

95,9

94,7

93,1

Source : programme de stabilité pour les années 2017 à 2020.

Ces objectifs devaient conduire :

– à sortir de la PDE par un retour du déficit public sous la barre des 3 % du PIB dès 2017 ;

– à respecter la règle, prévue par le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC), dajustement structurel minimal de 0,5 point de PIB tant que l’OMT n’est pas atteint ;

– et à atteindre, en 2019, léquilibre structurel des comptes (« règle d’or ») prévu par le TSCG.

Les objectifs ainsi définis avaient pour but de conformer la France à l’ensemble de ses engagements européens dès 2019.

Cependant, la trajectoire d’ajustement structurel retenue par le précédent Gouvernement était moins contrainte que celle recommandée par le Conseil de l’Union européenne le 10 mars 2015. Ce dernier avait en effet recommandé un ajustement structurel de 0,9 point de PIB pour 2017. Le Gouvernement précédent avait décidé de ne pas suivre cette recommandation en raison de ses effets potentiellement récessifs.

III.   LE DÉROULEMENT GÉNÉRAL DUN CYCLE ANNUEL BUDGÉTAIRE

La surveillance des finances publiques (A) se déroule dans le cadre du cycle annuel budgétaire qui se décompose en un semestre européen et un semestre national.

Le présent débat d’orientation des finances publiques –  qui n’est pas prévu par les règles européennes mais par l’article 48 de la loi organique relative aux finances publiques – se déroule à la fin du semestre européen (B) et au début du semestre national (C).

A.   Le cadre juridique de la surveillance des finances publiques

Le PSC constitue l’armature juridique de la surveillance des finances publiques. Il comporte un volet préventif et un volet correctif, tous deux assortis d’un régime de sanctions.

1.   Le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance

Le volet préventif s’articule autour du programme de stabilité (États de la zone euro) ou de convergence (États hors zone euro) que les États membres doivent transmettre à la Commission avant le 30 avril. Ces programmes font l’objet d’une évaluation et d’un suivi par les instances européennes.

a.   L’obligation d’élaborer un programme de stabilité ou de convergence

Les États membres déterminent, dans leur programme de stabilité ou de convergence, un OMT et une trajectoire d’ajustement, ainsi que les moyens mis en œuvre pour atteindre ces différents objectifs.

L’article 2 de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 fixe un OMT de – 0,4 point de PIB pour 2019. Le programme de stabilité d’avril 2017 prévoit d’atteindre l’OMT avec un ajustement structurel de 0,5 point par an sur la période en 2017-2019.

Ces programmes doivent reposer sur un scénario macroéconomique plausible.

Contenu obligatoire d’un programme de stabilité ou de convergence

Objectif de moyen terme (OMT)

Solde structurel compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent

Trajectoire d’ajustement

− Au moins 0,5 point de PIB

− Supérieure à 0,5 point de PIB lorsque la dette publique est supérieure à 60 % du PIB

Moyens mis en œuvre

− Cadrage économique comprenant les principales hypothèses concernant l’évolution prévisible de l’économie et les variables économiques importantes

− Description des mesures budgétaires et des autres mesures de politique économique qui sont mises en œuvre et/ou envisagées pour réaliser les objectifs du programme

− Analyse de l’incidence que tout changement des principales hypothèses économiques aurait sur la situation budgétaire et la dette

Source : commission des finances.

En France, contrairement à d’autres État de l’Union européenne, le programme de stabilité ne fait pas l’objet d’un vote obligatoire par le Parlement.

b.   L’évaluation et le suivi des programmes de stabilité ou de convergence

La conformité de la trajectoire de chaque État membre au regard des recommandations européennes est évaluée dans les trois mois par la Commission. L’État membre peut être invité à modifier son programme si le Conseil, agissant sur recommandation de la Commission, adopte une recommandation en ce sens ([11]).

Par ailleurs, durant la phase d’exécution, la Commission peut adresser aux États membres un avertissement en cas décart important par rapport à la trajectoire dajustement. Le Conseil peut alors adopter des recommandations lesquelles peuvent donner lieu, en l’absence d’actions suivies d’effet de la part de l’État membre, à des sanctions ([12]) consistant en un dépôt portant intérêts de 0,2 % du PIB.

À ce jour, la France n’a jamais fait l’objet d’un avertissement par la Commission européenne au titre d’un écart important entre la trajectoire d’ajustement transmise et la trajectoire exécutée. La France nest donc pas exposée, à ce stade, à des sanctions au titre du volet préventif du PSC.

2.   Le volet correctif du pacte de stabilité et de croissance

L’ouverture d’une PDE est décidée par le Conseil sur recommandation de la Commission. L’État membre doit prendre des actions suivies deffet et en rendre compte régulièrement à la Commission. En l’absence d’actions suivies d’effet, l’État membre peut être mis en demeure par le Conseil de corriger son déficit excessif et d’améliorer chaque année son solde structurel d’au moins 0,5 % du PIB ([13]). À l’issue de la procédure et en l’absence d’actions suivies d’effet, l’État membre s’expose à des sanctions pouvant aller de 0,2 % à 0,5 % du PIB ([14]).

La surveillance des finances publiques dans le cadre du PSC

Volet Préventif

Orientations du Conseil

Le Conseil adopte ses orientations généralement en février sur la base de l’examen annuel de la croissance élaboré par la Commission

Programme de stabilité ou programme de convergence

Ces programmes sont transmis par les États membres à la Commission avant le 30 avril

Évaluation et suivi

− Les programmes sont évalués dans les trois mois de leur transmission

− Un avertissement et des recommandations peuvent être adoptés en cas d’écart important avec la trajectoire d’ajustement

Volet correctif

Ouverture de la procédure pour déficit excessif

Sur décision du Conseil, agissant sur recommandations de la Commission, le Conseil adopte des recommandations en vue de la correction du déficit excessif

Actions suivies d’effet

− L’État membre remet un rapport sur les actions suivies d’effet qu’il a entreprises en vue de remédier au déficit excessif

− La Commission évalue les actions suivies d’effet

Mise en demeure

En l’absence d’actions suivies d’effet, le Conseil peut, sur recommandation de la Commission, adresser une mise en demeure

Sanctions

Sanction du volet préventif

Dépôt portant intérêts de 0,2 % du PIB

Sanctions du volet correctif

Dépôt ne portant pas intérêts de 0,2 % du PIB, voire amendes de 0,2 % du PIB à 0,5 % du PIB si l’État membre enfreint à plusieurs reprises les règles du volet correctif

Source : commission des finances.


B.   Le semestre européen

1.   Contenu du semestre européen

Le semestre européen, instauré en 2011, est une période d’environ six mois qui permet un dialogue économique entre les instances européennes et les États membres. Son objet est de coordonner et de surveiller les politiques économiques et budgétaires des États membres ainsi que leurs réformes structurelles.

À ce titre, le semestre européen regroupe trois types de procédure de coordination.

Les trois axes de la coordination des politiques des États membres
durant le semestre européen

Objet de la coordination

Cadre juridique de la coordination

réformes structurelles

stratégie « Europe 2020 »

politiques budgétaires – finances publiques

pacte de stabilité et de croissance (PSC)

politiques économiques

prévention des déséquilibres macroéconomiques (PDM)

Source : commission des finances.

Le semestre européen comprend ainsi ([15]) :

– la formulation et la surveillance de la mise en œuvre des grandes orientations des politiques économiques (GOPÉ) dans l’examen annuel de la croissance auquel procède la Commission européenne ;

– la formulation, et l’examen de la mise en œuvre, des lignes directrices pour lemploi ;

– la présentation et l’évaluation des programmes de stabilité ou de convergence des États membres ;

– la présentation et l’évaluation des programmes de réforme nationaux des États membres ;

– la surveillance pour prévenir et corriger les déséquilibres macroéconomiques.

2.   Calendrier du semestre européen

a.   Novembre de l’année N-1

Le semestre européen est lancé par la Commission européenne avec la publication d’une série de documents (le « paquet » de novembre) qui sert de base à la discussion.

Le document le plus important est l’« examen annuel de la croissance » qui expose les grandes orientations des politiques économiques. Il est soumis à l’examen des autres institutions et alimente les discussions préalables au Conseil européen de printemps.

Novembre 2016 : le « triangle vertueux » prôné par la Commission européenne

Le 16 novembre 2016, la Commission européenne a publié son « examen annuel de la croissance 2017 » (1).

Ce document présente peu de nouveautés par rapport aux constats formulés les années précédentes. La Commission européenne a, de nouveau, invité les États membres à fonder leurs politiques économiques autour de trois priorités qu’elle qualifie de « triangle vertueux » : la relance de l’investissement, la poursuite des réformes structurelles et la conduite de politiques budgétaires responsables.

La stimulation de l’investissement nécessite, selon la Commission européenne, une amélioration du fonctionnement du secteur financier, une mobilisation accrue du Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI), ainsi qu’une levée de certains obstacles résultant de réglementations sectorielles et du fonctionnement des marchés du travail et des produits.

Les réformes structurelles prioritaires doivent porter, selon la Commission européenne, sur le marché du travail, la formation et la modernisation de l’État providence.

Au titre des politiques budgétaires, la Commission européenne appelle à des politiques différenciées selon la situation financière de l’État membre. Elle plaide pour que « les États membres disposant dune marge de manœuvre budgétaire » utilisent « les moyens disponibles pour contribuer à stabiliser la demande ». Inversement, elle estime que « les États membres ne bénéficiant pas dune telle marge devraient respecter les exigences du pacte de stabilité et de croissance ».

(1)    Commission européenne, Examen annuel de la croissance 2017, 16 novembre 2016 : https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2017-european-semester-annual-growth-survey_fr_0.pdf.

b.   Février de l’année N

La Commission publie, ensuite, en février, une série de rapports par pays analysant les politiques économiques des États membres.

Dans son rapport 2017 pour la France ([16]), la Commission européenne souligne les progrès accomplis par la France en matière de finances publiques. Elle relève, outre, la diminution du déficit public, que « la viabilité des régimes de retraite a été améliorée » et que « la réforme territoriale a créé un cadre permettant la réalisation de gains defficacité à léchelon local ».

Toutefois, elle considère que les progrès sont plus limités « en ce qui concerne le renforcement et le recensement des économies et des gains defficacité générés par les revues de dépenses et les évaluations des politiques publiques ». Selon elle, les mesures budgétaires adoptées à la suite de ces revues « ont eu un rendement limité et nont pas permis jusquà présent daméliorer sensiblement lefficacité des dépenses publiques ».

L’analyse de la situation économique de la France

Dans son rapport 2017 pour la France (1), la Commission européenne constate que la croissance a légèrement diminué passant de 1,3 % en 2015 à 1,2 % en 2016. Elle prévoit une légère reprise de la croissance économique, avec une progression du produit intérieur brut (PIB) en volume de 1,4 % en 2017 et 1,7 % en 2018. Elle estime toutefois qu’« à long terme, la croissance devrait rester modérée, car la croissance potentielle de la France a baissé depuis la crise financière de 2008 ». Elle évalue la croissance potentielle de la France à seulement 1,2 % pour 2017 et 1,3 % pour 2018, au lieu de 1,1 % pour 2016. Il s’ensuit que, selon la Commission européenne, l’écart de production devrait se résorber en grande partie en 2017 et 2018.

Elle souligne, en particulier, que les « résultats à lexportation restent modestes », la balance commerciale ayant contribué négativement à la croissance pour près d’un point de PIB en 2016.

À politiques inchangées, elle prévoit un déficit public de 2,9 % du PIB en 2017 et de 3,1 % en 2018. Elle anticipe une amélioration du solde structurel limitée à 0,2 point pour 2017.

(1)    Commission européenne, Rapport 2017 pour la France, 22 février 2017 : https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2017-european-semester-country-report-france-fr.pdf

c.   Conseils européens de printemps

Sur ces différentes bases, le Conseil européen définit les lignes directrices de l’Union européenne dont les États membres doivent tenir compte. Il peut également transmettre des orientations à certains membres.

Contrairement à l’année 2015, le Conseil européen n’a pas adressé de recommandations spécifiques à la France. Il a, en revanche, formulé des recommandations en vue d’améliorer la coordination des politiques économiques au sein de la zone euro ([17]).

Les recommandations concernant la politique économique de la zone euro

Le 10 mars 2017, sur la base des recommandations de la Commission, le Conseil de l’Union européenne a recommandé des politiques différenciées selon la situation macroéconomique de l’État membre. Ainsi, il a été recommandé :

– que les États membres qui présentent un déficit de la balance courante ou une dette extérieure élevée accroissent la productivité tout en contenant l’évolution des coûts salariaux unitaires ;

– qu’inversement, les États membres dont la balance courante affiche un excédent important mettent en œuvre en priorité des mesures, y compris des réformes structurelles et des mesures favorisant l’investissement, qui contribuent à renforcer leur demande intérieure et leur potentiel de croissance.

L’intérêt de cette analyse est d’appréhender la zone euro comme une entité économique globale afin de mieux coordonner les politiques budgétaires et économiques des États membres.

d.   Avril de l’année N

Les États membres de la zone euro transmettent ensuite, avant la fin avril, aux autorités européennes leur programme de stabilité (ou programme de convergence pour les autres États membres), ainsi que leur programme national de réforme.

le rôle des États membres durant le semestre européen

Document transmis par les États membres

Objet de la coordination

programme de stabilité ou de convergence

Politiques budgétaires

programme national de réforme

Politiques économiques et réformes structurelles

Source : commission des finances.

e.   Mai de l’année N

La Commission publie ses recommandations stratégiques par pays en se fondant sur son évaluation des situations économiques et des programmes nationaux.

f.   Juin et juillet de l’année N

Enfin, le Conseil adopte ses recommandations par pays en juin ou juillet, lesquels constituent l’aboutissement du semestre européen. L’an dernier, le Conseil a adopté sa recommandation concernant la France le 12 juillet 2016 ([18]). Le Conseil a repris à son compte les recommandations de recommandation de la Commission européenne formulées le 18 mai 2016.

C’est également à cette époque de l’année qu’intervient le présent débat d’orientation des finances publiques prévu par le droit interne.

Ce calendrier doit permettre d’organiser un dialogue. L’institution d’un semestre européen a indéniablement amélioré la coopération entre les États membres et les institutions européennes, tout en renforçant le caractère multilatéral du processus.

C.   Le semestre national

À l’issue du semestre européen, les États membres doivent élaborer leur budget, selon leurs règles propres, en tenant compte des orientations de l’Union européenne.

Le semestre national est, du point de vue des procédures européennes, régit par le « two-pack » ([19]), c’est-à-dire un ensemble de deux règlements du 21 mai 2013 qui ont été adoptés en vue de renforcer la surveillance budgétaire de la zone euro :

– le règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil n° 472/2013 du 21 mai 2013 qui a organisé une surveillance renforcée des États membres qui sollicitent une aide multilatérale ;

– et le règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil n° 473/2013 du 21 mai 2013 qui a prévu l’obligation pour les États membres de se doter d’un organisme indépendant pour évaluer les hypothèses macroéconomiques des stratégies budgétaires.

Ce règlement a également transformé le semestre européen en un cycle budgétaire annuel, ce qui permet un approfondissement de l’échange d’informations et de la coordination entre les États membres et les institutions européennes.

Les États membres doivent ainsi envoyer leur « plan budgétaire » pour l’année suivante avant le 15 octobre. Les États membres faisant l’objet d’une procédure pour déficit excessif doivent également présenter un « programme de partenariat économique », conformément au TSCG, signé le 2 mars 2012 et ratifié par la France le 8 janvier 2013. Ce programme décrit les mesures et les réformes structurelles engagées pour assurer une correction durable des déficits excessifs ([20]).

Documents à transmettre à la Commission européenne
avant le 15 octobre

Documents

Cadre juridique

Plan budgétaire

Suivi de la mise en œuvre du programme de stabilité

Programme de partenariat économique

Procédure pour déficits excessifs

Source : commission des finances.

La Commission donne son avis avant le 30 novembre et demande, le cas échéant, des modifications.

La France a communiqué à la Commission européenne comme plan budgétaire le Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2017. Ce plan budgétaire a été jugé « globalement conforme » aux dispositions du PSC par la Commission européenne.

Commission européenne, 16 novembre 2016 : https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/file_import/fr_2016-11-16_co_en_1.pdf.

Pour ce qui est des États membres faisant l’objet d’une procédure de déficit excessif, l’avis de la Commission évalue si la correction du déficit est conforme aux recommandations du Conseil de l’Union européenne.

Cette évaluation se fait également sur la base d’un rapport sur l’action engagée en réponse à la recommandation issue de la procédure de déficit excessif, transmis par le pays concerné.

L’Eurogroupe, qui réunit les ministres des finances des États membres de la zone euro, examine, ensuite, les avis sur les projets de plans budgétaires ainsi que la situation et les perspectives budgétaires pour la zone euro dans son ensemble, sur la base d’une évaluation réalisée par la Commission, afin de disposer d’une vision agrégée du contexte budgétaire de la zone.

L’État membre transmet, enfin, sa loi de finances à la Commission avant la fin de l’année.

IV.   LES RECOMMANDATIONS DE LA COMMISSION EUROPÉENNE

Par recommandation du 22 mai 2017, la Commission européenne a proposé au Conseil d’adresser un certain nombre de recommandations à la France ([21]).

Dans ce document, la Commission européenne rappelle que, selon ses prévisions du printemps 2017, le déficit nominal de la France devrait atteindre 3 % du PIB en 2017, « ce qui dépasse lobjectif recommandé par le Conseil ». Pour 2018, dans l’hypothèse de politiques inchangées, le déficit nominal « devrait atteindre 3,2 % du PIB » ce qui « suggère des risques entourant la correction durable du déficit excessif ».

Elle estime en conséquence que « la France doit se tenir prête à prendre des mesures supplémentaires pour assurer le respect des dispositions du pacte de stabilité et de croissance en 2017 et que des mesures supplémentaires seront nécessaires à partir de 2018 en vue de respecter ces dispositions ».

En résumé, la Commission européenne a recommandé à la France :

– sur le plan budgétaire, de réduire les dépenses publiques afin de ramener le déficit public sous la barre des 3 % du PIB dès 2017, d’accomplir d’importants efforts budgétaires pour 2018 et de réexaminer de manière exhaustive les différents postes de dépenses ;

– sur le plan fiscal, de baisser l’impôt sur les sociétés et de réduire les dépenses fiscales ;

– sur le plan social, de contenir les hausses du SMIC à proportion de la hausse de la productivité, et d’améliorer l’accès au marché du travail ;

– sur le plan réglementaire, d’alléger les normes applicables aux entreprises et d’accroître la concurrence en éliminant les obstacles à l’activité des professions réglementées.

Comme chaque année, le Conseil de l’Union européenne devrait adopter formellement ces recommandations dans le courant du mois de juillet.

Recommandation de recommandation du conseil concernant le programme national de réforme de la France pour 2017 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de la France pour 2017 (extraits)

« RECOMMANDE que la France sattache, au cours de la période 2017-2018, à

« 1. se conformer à la recommandation du conseil du 10 mars 2015 au titre de la procédure concernant les déficits excessifs. Poursuivre ensuite une politique budgétaire conforme aux exigences du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance, qui se traduise par dimportants efforts budgétaires pour 2018. Lors de ladoption de mesures, il convient de prendre en considération lobjectif dune orientation budgétaire qui contribue aussi bien à conforter la reprise actuelle quà garantir la viabilité des finances publiques de la France. Réexaminer de manière exhaustive les postes de dépenses dans le but de réaliser des gains defficacité qui se traduisent par des réductions de dépenses ;

« 2. consolider les mesures de réduction du coût du travail afin doptimiser leur efficacité de manière budgétairement neutre et daccroître leurs effets sur lemploi et linvestissement ; élargir lassiette globale de limpôt et poursuivre la mise en œuvre de la diminution prévue du taux nominal de limpôt sur les sociétés ;

« 3. améliorer laccès au marché du travail des demandeurs demploi, notamment les travailleurs les moins qualifiés et les personnes issues de limmigration, y compris en revoyant le système denseignement et de formation professionnels ; veiller à ce que les évolutions du salaire minimum soient compatibles avec la création demplois et la compétitivité ;

« 4. poursuivre la réduction des charges réglementaires pesant sur les entreprises, y compris en poursuivant le programme de simplification ; continuer à lever les barrières à la concurrence dans le secteur des services, y compris dans les services aux entreprises et les professions réglementées ; simplifier les programmes de soutien public à linnovation et en améliorer lefficience. »

V.   LA TRAJECTOIRE DU NOUVEAU GOUVERNEMENT

Le Gouvernement a présenté une nouvelle trajectoire de finances publiques dans son rapport.

Les objectifs du gouvernement

(en pourcentage de PIB)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde public

– 3,0

– 2,7

– 2,9

– 1,5

– 0,9

– 0,5

Solde structurel

– 2,2

– 2,2

– 1,8

– 1,5

– 1,2

– 1,1

Dépenses publiques

54,7

53,8

53,1

52,2

51,7

51,3

Prélèvements obligatoires

44,6

44,0

43,1

43,3

43,5

43,5

Dette publique

97

97

97,5

96,5

94,5

92

Source : Gouvernement, Rapport préparatoire au débat dorientation des finances publiques, tome 1.

Le déficit public resterait proche de 3 % du PIB sur la période 2017-2019. Pour 2019, cela s’expliquerait à hauteur d’un point de PIB par la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en baisse pérenne de cotisations sociales patronales. En effet, cette année-là, le coût du CICE sur les salaires versés en 2018 s’ajoutera au coût de la baisse des cotisations sociales décidées pour les salaires versés en 2019.

À partir 2020, le déficit public se situerait à un niveau proche de la cible qui avait été transmise à la Commission européenne au mois d’avril dernier (1,5 % au lieu de 1,3 %). À l’horizon 2022, le déficit public serait à 0,5 % du PIB, niveau qui n’avait plus été atteint depuis 1980.

Comparaison des trajectoires de déficit public

(en pourcentage de PIB)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Loi de programmation des finances publiques 2014-2019

2,7

1,7

0,7

Programme de stabilité 2017-2020

2,8

2,3

1,6

1,3

Trajectoire du nouveau Gouvernement

3,0

2,7

2,9

1,5

0,9

0,5

Source : commission des finances.

La trajectoire proposée privilégie le soutien à la croissance et la réduction du déficit nominal à la réduction du déficit structurel. Elle ne prévoit pas de retour à l’équilibre structurel à la fin du quinquennat alors que les programmations précédentes prévoyaient de respecter la règle d’équilibre prévue par le TSCG dès 2019.

Comparaison des trajectoires de déficit structurel

(en pourcentage de PIB)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Loi de programmation des finances publiques 2014-2019

1,3

0,8

0,2

Programme de stabilité 2017-2020

1,0

0,5

0,0

0,0

Trajectoire du nouveau Gouvernement

2,2

2,2

1,8

1,5

1,2

1,1

Source : commission des finances.

L’ajustement structurel serait ainsi inférieur à la cible minimale de 0,5 % résultant du volet préventif du PSC. Il serait même nul en 2018 compte tenu de l’importante baisse des prélèvements obligatoires (0,6 point de PIB au lieu de 0,2 prévu dans le programme de stabilité).

Comparaison des trajectoires d’ajustement structurel

(en pourcentage de PIB)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Loi de programmation des finances publiques 2014-2019

0,5

0,5

0,6

Programme de stabilité 2017-2020

0,5

0,5

0,5

0,0

Trajectoire du nouveau Gouvernement

0,3

0,0

0,4

0,3

0,3

0,1

Source : commission des finances.

Enfin, la dette publique ne commencerait à refluer qu’en 2020 ce qui pose la question de savoir si le critère de dette déclenchant l’application du volet correctif du pacte de stabilité et de croissance sera respecté.

 


—  1  —

   Fiche 2 : le contexte macroéconomique

Les perspectives en matière de finances publiques sont dépendantes du contexte macroéconomique. Les objectifs fixés en termes de solde, recettes et dépenses publics doivent reposer sur un scénario macroéconomique crédible.

Le dernier cadrage macroéconomique sur lequel repose les objectifs de finances publiques a été élaboré par le précédent Gouvernement dans le cadre du programme de stabilité transmis en avril 2017 à la Commission européenne. Il repose sur une légère accélération de la croissance (I).

Ce cadrage a été jugé « plausible » et « raisonnable » par le Haut Conseil des finances publiques dans son avis du 12 avril 2017 (II).

Les données les plus récentes confirment un redémarrage de la croissance dont a tenu compte le nouveau Gouvernement pour élaborer sa nouvelle trajectoire de finances publiques (III).

I.   Le cadrage macroéconomique du programme de stabilité d’avril 2017

Le programme de stabilité, conformément à l’article 3 du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques, doit contenir un cadrage économique comprenant « les principales hypothèses concernant lévolution prévisible de léconomie et les variables économiques importantes.

Le cadrage macroéconomique du programme de stabilité présente quatre caractéristiques principales : une légère accélération de la croissance économique, une reprise de l’inflation, un redressement des exportations, et une masse salariale privée toujours dynamique. Enfin, comme les années précédentes, le précédent Gouvernement a prévu prudemment une remontée des taux d’intérêt.

Les principales hypothèses du scénario macroéconomique
du programme de stabilité

(taux de croissance annuel en %)

Année

2016

2017

2018

2019

2020

Croissance du PIB en volume

1,2

1,5

1,5

1,6

1,7

Inflation

0,2

1,2

1,1

1,4

1,5

Exportations

1,2

3,4

3,7

4,4

4,4

Masse salariale privée

2,5

2,8

2,9

3,3

3,5

Source : programme de stabilité pour les années 2017 à 2020.

A.   Une légère accélération de la croissance

Alors que le retour de la croissance a été confirmé en 2016, le précédent Gouvernement a prévu une accélération progressive de celle-ci sur la période 2017-2020.

1.   Le retour de la croissance confirmé pour 2016

La croissance du PIB a marqué un coup d’arrêt brutal en 2008 avec la crise financière. Après une phase de rattrapage en 2010 et 2011, elle a fortement ralenti à partir de 2012.

L’année 2016 confirme le retour de la croissance qui avait été constaté pour 2015. Il s’agit en effet de la seconde année consécutive de croissance supérieure à 1 % du PIB, ce qui n’avait pas été le cas au cours des trois années précédentes.

Croissance en France depuis 2007

(% d’évolution annuelle en volume du PIB)

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Croissance en volume

2,4

0,2

– 2,9

2,0

2,1

0,2

0,6

0,6

1,3

1,2

Source : INSEE.

La croissance du PIB pour 2016 s’est toutefois élevée à 1,2 % au lieu de 1,4 % prévu en loi de finances rectificative ([22]) et 1,5 % prévu par la loi de finances initiale ([23]). Selon le précédent Gouvernement, l’écart par rapport à la prévision s’explique « par des mauvaises récoltes agricoles (qui auront coûté 0,2 point de croissance), (…) limpact des attentats sur la consommation des ménages et le tourisme, ainsi que (par les) mouvements sociaux » ([24]).

Ces différents facteurs ne devraient plus intervenir en 2017 et pour les années suivantes, ce qui permet d’envisager une accélération progressive de la croissance.

La confirmation de l’amélioration du taux de marge des sociétés non financières (SNF) est un autre facteur favorable à prendre en compte. Le taux de marge s’est vivement redressé depuis le point bas atteint en 2013 (29,9 %), pour atteindre 31,8 % au quatrième trimestre 2016 selon l’INSEE ([25]). Cela résulte en grande partie des mesures de baisse du coût du travail, à travers la montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) et l’entrée en vigueur du premier volet des allégements de cotisations du pacte de responsabilité et de solidarité.

Le taux de marge des entreprises était de 32,7 % en moyenne avant la crise financière de 2008. Il a baissé de 2 points en moyenne après la crise financière et avant la mise en œuvre du pacte de responsabilité et de solidarité. Durant les premières années de mise en œuvre du pacte, en 2014 et 2015, le taux de marge des entreprises s’est redressé de près de 2 points.

Taux de marge des entreprises par année depuis 2002

(% de la valeur ajoutée)

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

32,5

32,4

32,5

32,4

32,7

33,5

33,1

30,9

31,6

31,2

30,2

29,9

30,4

31,4

31,8

Moyenne de 32,7 % avant la crise financière de 2008

Moyenne de 30,7 % soit 2 points de moins que sur la période précédente

+ 1,9 point depuis 2013

Source : INSEE.

2.   Une accélération progressive sur la période 2017-2020

La prévision de croissance du précédent Gouvernement pour 2017 est inchangée par rapport à celle associée à la loi de finances pour 2017. En revanche, le précédent Gouvernement avait légèrement abaissé ses prévisions pour 2018 et 2019.

Prévision de croissance

(en % du PIB)

Année

2017

2018

2019

2020

Programme de stabilité pour les années 2016 à 2019

1,5

1,75

1,9

– 

Programme de stabilité pour les années 2017 à 2020

1,5

1,5

1,6

1,7

Source : programme de stabilité pour les années 2016 à 2019 et programme de stabilité pour les années 2017 à 2020.

Le précédent Gouvernement prévoyait ainsi une confirmation de la reprise de la croissance (+ 1,5 % pour 2017 et 2018) puis une légère accélération (+ 1,6 % pour 2019 et + 1,7 % pour 2020).

Ce scénario repose sur la bonne orientation des investissements et une poursuite de la hausse de l’emploi marchand. Il se fonde également sur un environnement international plus porteur.

Selon la direction générale du Trésor ([26]), « lenvironnement international sest amélioré dans les économies avancées mais dégradé dans les économies émergentes », si bien que la prévision de croissance mondiale pour 2017 est inchangée à 3,3 % pour 2017. L’économie britannique « sest montrée plus résiliente » que prévu après le référendum du 23 juin 2016 sur le Brexit. Le plan de relance envisagé par la nouvelle administration américaine pourrait également soutenir positivement la croissance mondiale. En revanche, du côté des économies émergentes, « les perspectives se sont assombries en Inde, suite à la démonétisation surprise des billets de 500 et de 1 000 roupies, et en Turquie, toujours en lien avec les conséquences de la tentative de coup dÉtat ».

Les hypothèses de croissance du précédent Gouvernement étaient d’ailleurs proches de celles présentées par les organisations internationales qui publient des prévisions.

Prévisions de croissance en volume du PIB pour la France

Institutions

2017

2018

Gouvernement

(programme de stabilité 2017)

1,5 %

1,5 %

Fonds monétaire international (FMI)

(Prévisions Perspectives de l’économie mondiale, janvier 2017) (1)

1,3 %

1,6 %

Commission européenne

(Prévisions d’hiver, 13 février 2017) (2)

1,4 %

1,7 %

Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE)

(Perspectives économiques intermédiaires, mars 2017) (3)

1,4 %

1,4 %

Banque de France

(Projections macroéconomiques pour la France établies par la Banque de France dans le cadre de l’Eurosystème, décembre 2016) (4)

1,3 %

1,4 %

Consensus Forecasts de mars 2017 (5)

1,3 %

1,4 %

(1) https://www.imf.org/external/french/pubs/ft/weo/2017/update/01/pdf/0117f.pdf.

(2) http://ec.europa.eu/info/sites/info/files/ecfin_forecast_winter_1317_fr_en_0.pdf.

(3) http://www.oecd.org/eco/outlook/Will-risks-derail-the-modest-recovery-OECD-Interim-Economic-Outlook-March-2017.pdf.

(4) https://publications.banque-france.fr/sites/default/files/medias/documents/previsions-economiques-decembre-2016.pdf.

(5) Programme de stabilité pour les années 2017 à 2020.

B.   Une reprise de l’inflation

Entre 2002 et 2012, à l’exception de l’année 2009, l’inflation se situait dans une fourchette de 1,5 % à 2,8 %. Elle ralentit fortement depuis 2012 jusqu’à devenir nulle en 2015. Elle est légèrement positive en 2016 avec une augmentation des prix de 0,2 %.

Inflation en France

Année

Inflation

Année

Inflation

2002

1,9 %

2010

1,5 %

2003

2,1 %

2011

2,1 %

2004

2,1 %

2012

2,0 %

2005

1,7 %

2013

0,9 %

2006

1,7 %

2014

0,5 %

2007

1,5 %

2015

0,0 %

2008

2,8 %

2016

0,2 %

2009

0,1 %

Source : INSEE.

Sur le plan macroéconomique, le ralentissement, voire la disparition, de l’inflation pouvait faire naître des inquiétudes sur une possible déflation. Il est néanmoins toujours prévu une accélération de l’inflation à compter de 2017, même si le précédent Gouvernement a légèrement révisé à la baisse ses prévisions par rapport à celles du programme de stabilité d’avril 2016.

Prévision d’inflation

(en % d’évolution annuelle)

Année

2017

2018

2019

2020

Programme de stabilité pour les années 2016 à 2019

1,0

1,4

1,75

– 

Programme de stabilité pour les années 2017 à 2020

1,2

1,1

1,4

1,5

Source : programme de stabilité pour les années 2016 à 2019 et programme de stabilité pour les années 2017 à 2020.

Le précédent Gouvernement a anticipé un léger redressement de l’inflation sur la période 2017-2020 (entre 1,1 et 1,5 % par an). Pour 2017, ce redressement serait dû pour moitié à l’inflation sous-jacente tirée principalement par l’augmentation des salaires, et pour l’autre moitié à une augmentation des prix de l’énergie. Pour les années suivantes, le redressement de l’inflation serait essentiellement porté par l’inflation sous-jacente.

La reprise de l’inflation provoque plusieurs effets sur les finances publiques, lesquels se compensent en partie. Elle peut entraîner une hausse de certaines recettes fiscales, en particulier de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Mais, dans le même temps, elle entraîne une hausse des dépenses publiques : les dépenses de fonctionnement des ministères peuvent être plus soutenues, la progression des prestations indexées est accrue et la charge d’intérêts des obligations indexées sur l’inflation augmente.

La reprise de l’inflation était également anticipée par la Commission européenne. Cette dernière a prévu pour la France, dans ses prévisions d’hiver 2017, une inflation de 1,5 % pour 2017 et de 1,4 % pour 2018, soit un niveau légèrement supérieur à celui du Gouvernement. Cette reprise de l’inflation serait alimentée par la politique accommodante de la Banque centrale européenne. La menace d’une déflation semble donc s’éloigner.

Lassouplissement quantitatif (« quantitative easing »)
de la Banque centrale européenne

Le conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne (BCE) a annoncé le 22 janvier 2015 un programme étendu d’achats d’actifs. Ce programme, qui vise à faire face aux risques d’une période trop prolongée de faible inflation, a été amplifié le 10 mars 2016.

Les achats d’actifs cumulés s’élèveront à 80 milliards d’euros par mois au lieu de 60 milliards précédemment. La BCE achète contre de la monnaie de banque centrale, sur le marché secondaire, des obligations émises par les administrations centrales, les agences et les institutions européennes de la zone euro. Depuis le 10 mars 2016, ces programmes de rachats sont élargis à d’autres types d’actifs, dont des obligations d’entreprises de bonne qualité. Ces achats devraient être effectués au moins jusqu’en décembre 2017.

C.   Un redressement des exportations

En 2016, le solde du commerce extérieur, c’est-à-dire la différence entre la valeur des exportations et des importations, a été déficitaire à hauteur de 48,4 milliards d’euros. Il a contribué négativement à la croissance pour 0,8 point de PIB.

Pour rappel, en 2015 et 2014, la contribution du commerce extérieur à la croissance avait également été négative (– 0,3 point de PIB en 2015 et – 0,5 point de PIB en 2014). Sur trois ans, le commerce extérieur a donc coûté 1,6 point de PIB à l’économie française.

Balance commerciale

(en milliards d’euros)

Année

Exportations

Importations

Solde

2010

395,0

447,5

– 52,4

2011

428,6

503,1

– 74,5

2012

442,0

509,6

– 67,6

2013

436,2

498,0

– 61,8

2014

436,4

495,0

– 58,6

2015

455,4

500,8

– 45,3

2016

452,9

501,3

– 48,4

Source : direction générale des douanes et droits indirects.

Le précédent Gouvernement a anticipé une nouvelle dégradation du commerce extérieur pour les années 2017 et 2018 en lien avec la remontée du prix du pétrole.

Il a prévu cependant, dans le même temps, un redressement des exportations en raison de la hausse de la demande mondiale adressée à la France. Les exportations devraient ainsi croître de 3,4 % à 4,4 % par an sur la période 2017-2020. Ainsi, la contribution du commerce extérieur à la croissance serait légèrement négative pour 2017 (– 0,1 point de PIB) et nulle sur la période 2018-2020.

D.   Une masse salariale privée toujours dynamique

Le niveau de la masse salariale privée est un indicateur important en matière de finances publiques. L’essentiel des recettes publiques sont liées au niveau des salaires dont la majeure partie des cotisations sociales, de la contribution sociale généralisée, ou encore de l’impôt sur le revenu.

Le précédent Gouvernement a anticipé une progression annuelle de la masse salariale du secteur concurrentiel comprise entre 2,8 % et 3,5 % sur la période 2017-2020, soit un niveau nettement supérieur à celui de linflation ou de la croissance. Laugmentation de la masse salariale serait essentiellement portée par laugmentation de lemploi marchand (+ 200 000 postes en 2017 et + 85 000 postes en 2018).

E.   Une prévision prudente de remontée des taux d’intérêt

Les taux d’intérêt faibles ont un impact immédiat sur les finances publiques en ce qu’ils permettent de réduire la charge d’intérêts de l’État.

La charge de la dette recule fortement depuis 2012. Elle a ainsi reculé de 4,9 milliards d’euros en quatre ans, passant de 46,3 milliards d’euros en 2012 à 41,4 milliards d’euros en 2016. Autrement dit, la charge d’intérêts ne représente plus que 1,9 % du PIB au lieu de 2,2 % en 2012.

Charges de la dette de l’État

Année

2012

2013

2014

2015

2016

Montant en milliards d’euros

46,3

44,9

43,2

42,1

41,4

Montant en % du PIB

2,2

2,1

2

1,9

1,9

Source : commission des finances.

Les taux dintérêt ont poursuivi leur baisse en 2016. Alors que la loi de finances pour 2016 avait été construite sur une hypothèse de taux pour les emprunts à dix ans de 1,9 %, le programme de stabilité d’avril 2017 indique que ceux-ci ont été en réalité de 0,75 % à fin d’année 2016.

Toutefois, par prudence, le précédent Gouvernement a retenu une hypothèse de remontée progressive des taux sur la période 2017-2020.

Hypothèse de taux d’intérêt

Année

2016

2017

2018

2019

2020

Taux courts (BTF 3 mois)

– 0,53 %

– 0,40 %

0,00 %

0,75 %

1,50 %

Taux longs (OAT à 10 ans)

0,75 %

1,70 %

2,45 %

3,20 %

3,70 %

Source : programme de stabilité pour les années 2017 à 2020.

II.   LAVIS DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES

Le Haut Conseil des finances publiques est une autorité administrative indépendante créée par l’article 11 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([27]). Il a pour mission principale d’apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques du Gouvernement.

A.   Un avis obligatoire depuis 2013

L’avis du Haut Conseil des finances publiques sur les prévisions macroéconomiques ayant présidé à l’élaboration du programme de stabilité est obligatoire depuis 2013. Il est prévu tant par le droit interne que le droit européen.

En droit interne, l’article 17 de la loi organique du 17 décembre 2012 précitée prévoit que le Haut Conseil rend public son avis au moins deux semaines avant la date limite de transmission du programme de stabilité au Conseil de l’Union européenne et à la Commission européenne. Cet avis est joint au programme de stabilité.

En droit européen, l’article 5 du règlement (UE) n° 473/2013 du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 a prévu l’obligation pour les États membres de se doter d’un organisme indépendant pour évaluer les hypothèses macroéconomiques des stratégies budgétaires.

B.   Un avis qui conforte les prÉvisions macroÉconomiques du programme de stabilité

Dans son avis n° HCFP-2017-1 du 12 avril 2017 relatif aux prévisions macroéconomiques associées au projet de programme de stabilité pour les années 2017 à 2020 ([28]), le Haut Conseil des finances publiques a estimé que :

– pour 2017, la prévision de croissance du Gouvernement, « reste plausible, même si certaines données dactivité de léconomie française sont décevantes en début dannée. » (c’est nous qui soulignons) ; de même, le Haut Conseil considère que la prévision de masse salariale est elle-aussi « plausible » et que la prévision d’inflation est « raisonnable » ;

– pour 2018-2020, le scénario macroéconomique du Gouvernement « peut constituer une base raisonnable pour la construction de trajectoires de finances publiques » (c’est nous qui soulignons).

Globalement, cet avis conforte donc les prévisions macroéconomiques du précédent Gouvernent même s’il est marqué par une prudence habituelle et inhérente à la mission du Haut Conseil. Les qualificatifs employés (« plausible », « raisonnable ») font partie des plus laudatifs du lexique habituel de cette autorité administrative indépendante.

Les principales réserves du Haut Conseil portent sur les échanges extérieurs.

Les réserves du Haut conseil des finances publiques sur limpact
des échanges extérieurs

Certes, le Haut Conseil relève que l’environnement économique mondial et européen est plus favorable, même s’il est affecté par des aléas importants tels que le Brexit, l’impact d’éventuelles mesures protectionnistes, la remontée des taux d’intérêt ou encore la forte hausse des créances douteuses dans certains pays émergents.

Il s’interroge toutefois sur la capacité de l’économie française à répondre à l’augmentation de la demande mondiale. Il souligne que la croissance du PIB en France « a été moindre que celle de ses voisins européens, surtout en 2016 » et que cela s’explique « principalement (par) la contribution fortement négative du commerce extérieur à la croissance (– 0,8 point) ».

Il constate également une « forte élasticité des importations à la demande intérieure » et en conclut « que dautres facteurs structurels relevant de la compétitivité hors coût sont à lœuvre ». Autrement dit, les entreprises auraient du mal à répondre à la demande adressée pour des raisons qui ne sont pas liées uniquement au coût du travail.

C’est la raison pour laquelle, le Haut Conseil est assez réservé sur l’amélioration prévue par le précédent Gouvernement de la contribution du commerce extérieur à la croissance. Il considère que l’amélioration des échanges extérieurs « nest pas (…) acquis ».

III.   LE REDÉMARRAGE DE LA CROISSANCE CONFIRMÉ

Les résultats détaillés du premier trimestre 2017 des comptes nationaux trimestriels ont été publiés par l’INSEE le 23 juin 2017 ([29]). Ceux-ci confirment le redémarrage de la croissance anticipé par le précédent Gouvernement.

La croissance en volume du PIB au premier trimestre 2017 est estimée par l’INSEE à 0,5 %. L’acquis de croissance pour 2017 est d’ores et déjà de 0,9 %.

Dans sa dernière note de conjoncture ([30]), l’INSEE a rehaussé sa prévision de croissance annuelle du PIB pour 2017 à 1,6 %, soit 0,1 point de plus que la prévision du précédent Gouvernement. L’INSEE a souligné dans cette note que la croissance « serait la plus forte depuis 2011 » et que « lactivité française retrouverait ainsi une croissance plus proche de celle de la zone euro, après trois années de progression plus faible que ses voisins ».

Le Fonds monétaire international (FMI) a également légèrement révisé à la hausse sa prévision de croissance pour la France en 2017 (1,4 % au lieu de 1,3 %) ([31]) contrairement à la Commission européenne qui, dans ses prévisions de printemps 2017, maintient une prévision de croissance à 1,4 % ([32]).

Par ailleurs, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) a confirmé la bonne tenue de la masse salariale privée laquelle a progressé de 1,1 % au premier trimestre 2017 et de 2,9 % sur un an ([33]).

Le Gouvernement a tenu compte de ces éléments dans son Rapport préparatoire au débat dorientation des finances publiques. Il a ainsi rehaussé son hypothèse de croissance en volume du PIB pour 2017 pour l’aligner sur la prévision de l’INSEE à 1,6 %.


—  1  —

   Fiche 3 : les enjeux de l’exercice 2017

La cible de déficit public pour 2017 a été fixée à 2,7 % du PIB au cours de la précédente législature (I).

Au mois d’avril dernier, à l’occasion de la transmission du programme de stabilité à la Commission européenne, le précédent Gouvernement a rehaussé la prévision de déficit public à 2,8 % du PIB. Mais l’audit de la Cour des comptes
– révélé dans son rapport annuel sur la situation et les perspectives des finances publiques ([34]) – conclut que le déficit public pourrait finalement atteindre 3,2 % du PIB à politiques inchangées (II).

Le Gouvernement a, dès lors, annoncé une série de mesures complémentaires pour garantir le retour du déficit public sous la barre des 3 % dès 2017 et permettre à la France de sortir de la procédure de déficit excessif (III).

I.   UNE PRÉVISION INITIALE DE DÉFICIT PUBLIC DE 2,7 % DU PIB

La cible de déficit public figure dans le tableau de synthèse de l’article liminaire de la loi de finances initiale pour 2017 ([35]).

Elle a également été fixée à 2,7 % du PIB dans deux documents de programmation pluriannuelle des finances publiques, la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 ([36]) et le programme de stabilité transmis en avril 2016 à la Commission européenne.

La programmation pluriannuelle des finances publiques

Deux types de documents juridiques fixent un cadre pluriannuel pour les finances publiques et déterminent une trajectoire de réduction des déficits public et structurel.

En droit interne, les lois de programmation des finances publiques sont prévues par l’article 34 de la Constitution et « sinscrivent dans lobjectif déquilibre des comptes des administrations publiques ». À ce titre, elles déterminent les trajectoires des soldes structurels et effectifs annuels. Leur contenu est précisé par la loi organique n° 2012‑1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

En droit européen, les programmes de stabilité ont été institués par le pacte de stabilité et de croissance du 7 juillet 1997 comme outil de la surveillance multilatérale des politiques économiques. Ils sont transmis chaque année au mois d’avril à la Commission européenne.

Cette cible de déficit public pouvait paraître ambitieuse par rapport au rythme de réduction des dernières années. La diminution du déficit public devait en effet s’établir à 0,7 point de PIB alors que la diminution moyenne depuis 2013 était de 0,2 point de PIB.

Déficit, dépenses, recettes et prélèvements obligatoires depuis 2013

(en % du PIB)

Année

2013

2014

2015

2016

Déficit public

– 4,0

– 3,9

– 3,6

– 3,4

Dépenses publiques

57,0

57,1

56,7

56,4

Recettes publiques

52,9

53,2

53,1

53,0

Dont prélèvements obligatoires

44,8

44,6

44,4

44,4

Source : INSEE.

Cette cible de déficit public concerne l’ensemble des administrations publiques. Les votes du Parlement sur les recettes et les dépenses ne concernent toutefois que l’État et les régimes obligatoires de base de sécurité sociale.

L’État porte la majeure partie de la prévision initiale de déficit public. La loi de finances initiale pour 2017 prévoit ainsi un déficit budgétaire de 69,3 milliards d’euros.

Formation du solde budgétaire de l’État en 2017

(en milliards d’euros, arrondis au dixième)

I. Dépenses

381,5

II. Recettes

306,8

Dépenses du budget général

318,5

Recettes fiscales nettes

292,3

Prélèvement sur recettes au profit de lUnion européenne

18,7

Recettes non fiscales

14,5

Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales

44,3

III. Solde des budgets annexes et comptes spéciaux

+ 5,4

Déficit (I  II  III)

– 69,3

Source : loi de finances initiale pour 2017.

La cible de déficit de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale a été fixée par la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2017 ([37]) à 4,1 milliards d’euros. Hors fonds de solidarité vieillesse (FSV), les comptes de la sécurité sociale ont été votés à un niveau proche de l’équilibre
(– 0,3 milliard d’euros).

Prévisions de recettes et objectifs de dépenses des branches des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et du Fonds de solidarité vieillesse pour 2017

(en milliards d’euros)

Branche

Prévisions de recettes

Objectif de dépenses

Solde

Maladie

204,5

207,1

– 2,6

Vieillesse

232,2

230,6

1,6

Famille

49,9

49,9

0,0

Accidents du travail et maladies professionnelles

14,2

13,5

0,7

Fonds de solidarité vieillesse

15,7

19,6

– 3,8

Total : toutes branches y compris fonds de solidarité vieillesse

– 4,1

Source : loi de financement de la sécurité sociale pour 2017.

L’objectif de solde des administrations publiques locales (APUL) n’est pas fixé dans une loi compte tenu du principe d’autonomie des collectivités territoriales prévu par l’article 72 de la Constitution.

Le besoin de financement des APUL a été évalué à 0,1 point de PIB pour 2017 dans le Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances.

II.   UN DÉFICIT PUBLIC QUI POURRAIT FINALEMENT ATTEINDRE 3,2 % DU PIB SELON LAUDIT DE LA COUR DES COMPTES

L’objectif d’un déficit public limité à 2,7 % du PIB semble hors d’atteinte compte tenu des nouvelles informations disponibles. Le précédent Gouvernement avait d’ailleurs rehaussé sa prévision de déficit à 2,8 % du PIB à l’occasion de la transmission du programme de stabilité à la Commission européenne au mois d’avril dernier. Dans ses dernières prévisions économiques du printemps 2017, la Commission européenne prévoit un déficit public pour la France en 2017 de 3 % du PIB.

L’audit de la Cour des comptes est encore plus pessimiste puisqu’il conclut à la possibilité d’un déficit public de 3,2 % du PIB à politiques inchangées, soit 0,4 point de plus que la prévision figurant dans le programme de stabilité.

Cela s’expliquerait à hauteur de 0,1 point de PIB par un manque de recettes (A) et à hauteur de 0,3 point de PIB par des dépassements de dépenses (B).

A.   La situation relative aux recettes

L’examen des recettes fait apparaître peu de risque d’aggravation du déficit public en 2017.

Certes, les prélèvements obligatoires en 2016 ont été un peu moins élevés que prévu (990,7 milliards d’euros au lieu de 992,2 milliards d’euros), ce qui a nécessairement un impact sur la prévision 2017 (« effet base »). Mais la Cour des comptes a souligné dans son audit que le précédent Gouvernement avait bien intégré dans le programme de stabilité d’avril 2017 une base 2016 légèrement plus faible que prévu.

De même, la Cour des comptes a relevé que les prévisions de recettes reposaient sur un scénario macroéconomique crédible, soit une croissance en volume du PIB de 1,5 % alors que l’Insee prévoit désormais une croissance de 1,6 %. Elle en a conclu que la prévision de croissance spontanée des recettes était « plausible ». La Cour des comptes a même relevé que la prévision de recettes concernant les droits de mutation à titre onéreux pouvait paraître « légèrement sous-estimée ».

En revanche, la Cour des comptes a estimé que le rendement du service de traitement des déclarations rectificatives (STDR), évalué à 1,9 milliard d’euros, était surévalué dans la mesure où « ladministration ayant privilégié le traitement des plus gros dossiers, ceux restant à traiter devraient générer moins de recettes ». Les dernières estimations de l’administration portent plutôt sur un rendement d’un milliard d’euros, soit une surestimation de 0,9 milliard d’euros.

La Cour des comptes a également relevé que certaines recettes non fiscales avaient été surestimées pour un montant total d’environ un milliard d’euros : le reversement au titre des garanties sur le commerce extérieur (0,6 milliard), les amendes de l’Autorité de la concurrence (0,3 milliard) et les redevances d’usage des fréquences radioélectriques (0,2 milliard).

Malgré la faiblesse des surestimations relevées (2 milliards d’euros au total sur près de 1 250 milliards d’euros de recettes publiques), la Cour des comptes a considéré que celles-ci « paraissent avoir été dictées par le souci daméliorer artificiellement le niveau de déficit prévu ».

B.   La situation relative aux dépenses

En 2016, le taux de croissance de la dépense publique en valeur, hors crédits d’impôt, s’est établi à 1,2 %, soit un niveau faible par rapport aux exercices précédents ([38]).

taux de croissance en valeur de la dÉpense publique, hors crÉdits d’impôt

Source : INSEE et programme de stabilité pour les années 2017 à 2020 pour l’année 2017.

En 2017, le rythme de progression de la dépense publique devrait progresser en raison d’une reprise de l’inflation et de la volonté d’accroître les crédits à hauteur de 5,7 milliards d’euros en faveur des secteurs désignés comme prioritaires : l’éducation, la sécurité et l’emploi.

1.   les prévisions d’exécution en dépenses pour 2017

a.   Les objectifs en dépenses fixés en loi de finances initiale

La loi de finances initiale (LFI) pour 2017 ([39]) a fixé un objectif de dépenses de l’État à 301,3 milliards d’euros, hors charge de la dette et pensions.

évolution des dÉpenses de l’état sous norme

(en milliards d’euros)

Dépenses

Exécution 2016

(format 2017)

LFI 2017

Écart LFI 2017  Exécution 2016

Crédits des ministères

223,0

229,0

6,0

Taxes affectées plafonnées

8,6

9,2

0,6

Prélèvement sur recettes (PSR) au profit de l’Union européenne

19,0

18,7

– 0,3

Prélèvement sur recettes (PSR) au profit des collectivités locales

46,3

44,4

– 1,9

Norme de dépenses hors charge de la dette et pensions

297,0

301,3

4,3

Charge de la dette

41,4

41,5

0,1

Contributions au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions

46,0

48,0

1,9

Norme de dépenses y compris charge de la dette et pensions

384,5

390,8

6,3

Source : Cour des comptes, données issues de la direction du budget.

Sur le périmètre le plus large des dépenses de l’État, l’objectif de dépenses a été fixé à 390,8 milliards d’euros, en augmentation de 6,3 milliards d’euros par rapport à l’exécution 2016.

b.   La révision des objectifs en dépenses lors du programme de stabilité de 2017

Dans le programme de stabilité pour les années 2017 à 2020, le Gouvernement a abaissé l’objectif de croissance de la dépense publique pour 2017 à 1,4 %, au lieu de 1,6 % prévu en loi de finances initiale. Cette réduction du rythme d’évolution de la dépense publique résulte de l’annonce d’économies complémentaires à hauteur de 2,9 milliards d’euros, réparties de la façon suivante :

– 1,7 milliard d’euros de réduction des dépenses de l’État, hors dette et pensions, dont 1,5 milliard d’euros au titre des crédits des ministères et 0,2 milliard d’euros au titre du prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales ;

– 0,3 milliard d’euros au titre des dépenses de prestations sociales et d’action sociale de la sécurité sociale ;

– 0,9 milliard d’euros au titre de la baisse de la dépense locale.

L’évolution de la dépense serait maîtrisée à un niveau très bas au cours de l’exercice 2017, notamment sur le périmètre État et organismes divers d’administration centrale.

Évolution de la dépense, par sous-secteur des administrations publiques

(moyenne annuelle, en valeur hors crédits d’impôt et en %)

Secteur

2015

2016

2017

État

– 1,6

0,7

0,7

Administrations publiques locales (APUL)

– 0,9

– 0,8

1,8

Administrations de sécurité sociale (ASSO)

1,4

1,8

1,4

Organismes divers d’administration centrale (ODAC)

2,5

0,4

0,9

Administrations publiques

0,9

1,2

1,4

Source : programme de stabilité pour les années 2017 à 2020.

Les dépenses des collectivités territoriales seraient plus dynamiques, en raison du cycle électoral et de la réduction de la contribution des collectivités au redressement des finances publiques.

évolution des concours financiers de l’état
aux collectivités territoriales

(en milliards d’euros)

Secteur

2015

2016

2017

Baisse des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales

– 3,4

– 3,2

– 2,7*

* La loi de finances initiale pour 2017 prévoyait une baisse des concours de 2,5 milliards d’euros.

Source : programme de stabilité pour les années 2017 à 2020.

Le programme de stabilité a accru le niveau de cette contribution de 0,2 milliard d’euros par rapport au niveau prévu en loi de finances initiale, via la baisse du prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales.

2.   Lanalyse des risques de dépassement en dépenses menée par la Cour des comptes pour 2017

À la suite de l’élection présidentielle et de la nomination d’un nouveau Gouvernement, le Premier ministre a souhaité que la Cour des comptes procède à un audit de la situation des finances publiques, en application de l’article L. 132-7 du code des juridictions financières. Cet audit a eu pour objet « dévaluer les risques qui pèsent sur la réalisation des objectifs de finances publiques pour 2017 et les années suivantes contenus dans le programme de stabilité » ([40]).

a.   L’estimation des dépassements à financer

La Cour des comptes procède chaque année dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques ([41]) à une analyse des risques pesant sur l’exécution en cours. Cette analyse est réalisée sur la base des informations d’exécution de l’année antérieure et des prévisions d’exécution et décisions de dépense de l’année en cours.

risques de dépassement sur la norme « zÉro valeur » identifiés
par la cour des comptes

(en milliards d’euros)

Missions

Hypothèse

basse

Hypothèse

haute

Hypothèse centrale

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

1,5

1,7

1,6

Travail et emploi

0,9

1,2

1,05

Défense

0,7

0,9

0,8

Solidarité, insertion et égalité des chances

0,6

0,8

0,7

Enseignement scolaire

0,3

0,4

0,35

Immigration, asile et intégration

0,2

0,3

0,25

Égalité des territoires, logement, ville

0,1

0,3

0,2

Écologie, développement et mobilité durables

0,0

0,2

0,1

Engagements financiers de l’État (hors dette)

0,1

0,1

0,1

Outre-Mer + plan Guyane

0,05

0,15

0,1

Administration générale et territoriale de l’État

0,05

0,1

0,1

Aide publique au développement

0,05

0,05

0,05

Jeunesse et sport

0

0,1

0,05

Recherche et enseignement supérieur

0

0,1

0,05

Santé

0,0

0,1

0,05

Sécurité

0,0

0,1

0,05

Total par rapport à lobjectif de la LFI 2017

4,6

6,6

5,6

Durcissement de lobjectif de LFI 2017 dans le programme de stabilité

1,7

1,7

1,7

Total sur « norme zéro valeur »

6,3

8,3

7,3

Source : Cour des comptes, données de la direction du budget.

Selon la Cour, les risques sur les dépenses sont compris dans une fourchette allant de 4,6 milliards d’euros à 6,6 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2017, soit une estimation moyenne de 5,6 milliards deuros.

Quatre missions concentrent 74 % des dépassements en dépenses :

– Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, au titre de contentieux relatifs aux refus d’apurement communautaires, du coût des exonérations de cotisations sociales, de l’épidémie d’influenza aviaire et des indemnités compensatoires de handicaps naturels ;

– Travail et emploi, au titre du financement du plan de formation des « 500 000 chômeurs » et des contrats aidés ;

– Défense, au titre des opérations extérieures et intérieures ;

– Solidarité, insertion, égalité des chances, au titre de l’allocation aux adultes handicapés et de la prime d’activité.

La Cour estime qu’un certain nombre de dépassements correspondent à des « sous-budgétisations » récurrentes, telles que les opérations extérieures (OPEX) et intérieures (OPINT), ou le financement des prestations sociales et des contrats aidés, soit 1,5 milliard d’euros des dépassements identifiés en 2017.

La notion de « sous-budgétisation »

La Cour des comptes utilise le vocable de « sous-budgétisations » pour caractériser 4,2 milliards d’euros de dépassements qu’elle a identifiés.

Cette notion n’a pas de valeur juridique et fait référence aux « biais de constructions » qui affectent, selon la Cour, la sincérité de la loi de finances initiale pour 2017 (Cf. fiche sur le solde).

Aux termes de l’article 9 de la loi organique relative aux lois de finances (1), les crédits ouverts par les lois de finances constituent des plafonds d’autorisations de dépense. Ainsi, l’autorisation parlementaire définit le niveau limitatif de crédits disponibles pour chaque mission du budget général de l’État. Cette budgétisation est impérative, en ce sens qu’aucune autorisation de dépense supplémentaire ne pourra être envisagée sans un vote, un avis ou une information du Parlement.

Si le pouvoir réglementaire dispose d’outils de régulation, qui lui offrent une certaine souplesse de gestion, le Parlement reste l’organe compétent pour déterminer le plafond de dépenses de l’État.

Les outils de régulations budgétaires sont les suivants :

– les décrets de virement (article 12 de la LOLF), qui peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes d’un même ministère, sous un plafond de 2 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année, après information des commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances et des autres commissions concernées ;

– les décrets de transfert (article 12 de la LOLF), qui peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes de ministères distincts, dans la mesure où l’emploi des crédits ainsi transférés, pour un objet déterminé, correspond à des actions du programme d’origine, après information des commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances et des autres commissions concernées ;

– les décrets d’avance (article 13 de la LOLF), examinés ci-après, dont les ouvertures ne peuvent excéder 1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année, pris après avis des commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances ;

– les décrets d’annulation (article 14 de la LOLF), ne pouvant dépasser 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l’année en cours, pris après information des commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances.

(1)    Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

À ces dépassements, s’ajoute l’abaissement de la norme de dépense de 1,7 milliard deuros annoncé par le Gouvernement lors du programme de stabilité. Cela porte les risques de dépassement à 7,3 milliards d’euros sur le champ de la norme zéro valeur, qui inclut les crédits des ministères, les prélèvements sur recettes au profit de l’Union européenne et des collectivités territoriales et les taxes affectées plafonnées.

Enfin, la recapitalisation dAREVA SA pour un coût de 2,3 milliards deuros, en intégrant l’indemnisation des actionnaires minoritaires de 300 millions d’euros, pourrait être analysée comme une dépense publique et dégrader à due concurrence le déficit public.

Le traitement comptable de la recapitalisation d’AREVA

Confronté à des difficultés propres et liées à son environnement, le groupe AREVA publie des résultats lourdement déficitaires depuis l’exercice 2011.

En juin 2015, le groupe AREVA a en conséquence engagé un plan de restructuration juridique et financière prévoyant :

– le transfert du contrôle des activités d’AREVA NP à EDF ;

– le recentrage du groupe sur son cœur d’activité qu’est le cycle du combustible nucléaire ;

– ainsi qu’une recapitalisation à hauteur de 5 milliards d’euros, souscrite par l’État et des investisseurs tiers.

Le 3 novembre 2016, l’assemblée générale extraordinaire d’AREVA a validé le plan de restructuration de l’entreprise, visant à créer deux entités : AREVA SA et NewCo.

Le 10 janvier 2017, la Commission européenne a donné son autorisation à l’État français pour participer aux augmentations de capital de ces deux entités, à hauteur de 4,5 milliards d’euros (1).

Ces augmentations de capital prennent la forme suivante :

– en faveur de NewCo, une augmentation de 2,5 milliards d’euros réservée à l’État et une augmentation réservée à des investisseurs japonais (Mitsubishi Heavy Industries et Japan Nuclear Fuel Limited) pour un montant de 500 millions d’euros ;

– en faveur d’AREVA SA, une augmentation de 2 milliards d’euros réservée à l’État.

Comme l’a souligné la Cour des comptes, « le traitement en comptabilité nationale de ces recapitalisations dépend de leur nature : lorsque lÉtat reçoit en contrepartie de son apport en capital un actif de même valeur, la recapitalisation est considérée comme de nature patrimoniale et naffecte pas le solde public ; lorsque ce nest pas le cas, la recapitalisation est considérée comme une dépense publique et dégrade donc le solde. Pour que lactif soit de même valeur que lapport en capital, il faut en théorie que sa rentabilité anticipée, corrigée du risque, soit au moins égale au coût des emprunts dÉtat » (2).

Le critère traditionnel de distinction entre l’opération de nature patrimoniale et la dépense publique résulte de la participation ou non d’investisseurs privés à cette opération. La présence d’investisseurs privés serait un indice du caractère potentiellement rentable de l’opération.

En l’espèce, l’augmentation de capital en faveur de NewCo devrait être qualifiée d’opération patrimoniale, du fait de la présence d’investisseurs tiers.

Compte tenu de la seule présence de l’État, l’augmentation de capital en faveur d’AREVA SA nécessitera la réalisation d’une analyse économique et financière afin de déterminer la nature de l’opération. A priori, celle-ci devrait être considérée comme une dépense publique par les comptables nationaux.

Dès lors, la recapitalisation d’AREVA devrait accroître les dépenses publiques à hauteur de 2,3 milliards d’euros au titre de l’exercice 2017 (soit 2 milliards d’euros de recapitalisation d’AREVA SA et 0,3 milliard d’euros d’indemnisation des actionnaires minoritaires).

(1)    Avis n° 2017-A.-3 des 9 et 10 janvier 2017 relatif à laugmentation de capital de New Areva Holding SA (NewCo).

(2)    Cour des comptes, La situation et les perspectives des finances publiques, juin 2017, page 67.

Au total, les dépassements en dépenses sélèveraient à 9,6 milliards deuros, à politique inchangée, par rapport au vote de la loi de finances initiale pour 2017.

Les dépassements relevés par la Cour portent quasi exclusivement sur le périmètre de l’État, seules les dépenses de retraite associées au programme de stabilité peuvent apparaître comme sous-évaluées d’au moins 0,5 milliard d’euros.

b.   Les mesures de financement

La Cour des comptes présente dans son rapport des pistes de financement de ces dépassements en dépenses, pour un montant de 3,7 milliards deuros.

En premier lieu, elle cite des économies de constatation potentielles, évaluées à 1,2 milliard deuros :

– un milliard d’euros, au titre des prélèvements sur recettes (PSR), répartis entre le PSR au profit de l’Union européenne (– 1,1 milliard d’euros) et celui au profit des collectivités territoriales (+ 0,1 milliard d’euros) ;

– 0,2 milliard d’euros, au titre d’une moindre charge de la dette de l’État.

Par ailleurs, la Cour évalue le niveau envisageable des annulations de crédits mis en réserve à 2,5 milliards deuros.

Selon les calculs de la Cour, les dépassements nets en dépense (après la prise en compte des mesures de financement) s’élèveraient à 5,9 milliards d’euros.

Compensation envisageable des risques en dépenses constatés par la Cour

(en milliards d’euros)

Risques en dépenses constatés par la Cour

Montant

Mesures de compensation envisageables

Montant

Dépassements des ministères

5,6

Économies potentielles sur les prélèvements sur recettes

1

Réduction de l’objectif de dépenses (annoncé en avril)

1,7

Économies potentielles sur la charge de la dette

0,2

Recapitalisation d’AREVA

2,3

Annulation de crédits mis en réserve

2,5

Total

9,6

Total

3,7

Dépassements nets évalués par la Cour des comptes

5,9

Source : Cour des comptes, La situation et les perspectives des finances publiques, juin 2017.

Cette évaluation de la Cour s’apprécie à politique inchangée, c’est-à-dire en l’absence de mesure de régulation budgétaire, hors les annulations de crédits.

3.   La régulation budgétaire envisageable au cours de l’exercice 2017

a.   Les mises en réserve de crédits

En 2016, les annulations de crédits mis en réserve s’étaient élevées à 3 milliards d’euros ([42]). Par ailleurs, le Gouvernement avait maintenu des crédits gelés jusqu’en fin de gestion, à hauteur de 2,8 milliards d’euros. Au total, la Cour a relevé pour l’exercice 2016 que « la réserve de précaution a ainsi limité les dépenses à hauteur de 5,8 milliards deuros, soit sensiblement plus quen 2015 (4 milliards deuros) » ([43]).

La mobilisation de la réserve de précaution à des fins de limitation des dépenses s’est élevée à 3,9 milliards d’euros, en moyenne sur les cinq derniers exercices.

Évolution de l’utilisation de la réserve de précaution

(en milliards d’euros et en crédits de paiement, hors crédits de personnel)

Réserve

2012

2013

2014

2015

2016

Réserve initiale* [A]

6,2

5,9

6,9

8,4

9,3

« Surgels » [B]

1,5

2

1,8

2,1

4,4

Réserve après « surgels » [C] = [A] + [B]

7,7

7,9

8,7

10,5

13,7

Dégels : crédits rendus disponibles [D]

4,4

4,7

5,4

6,5

7,9

Crédits conservés en réserve ou définitivement annulés

[E] = [C]  [D]

3,3

3,2

3,3

4

5,8

Pourcentage de mobilisation de la réserve de précaution

43 %

41 %

38 %

38 %

42 %

* La réserve initiale correspond à la réserve théorique, déduction faite des dégels systématiques de début de gestion.

Source : Cour des comptes, rapports sur le budget de l’État de 2012 à 2015.

Il apparaît raisonnable de considérer que la réserve de précaution pourrait être mobilisée à un niveau plus élevé qu’anticipé par la Cour des comptes (2,5 milliards d’euros), afin de réduire le niveau de dépenses de l’exercice 2017.

En 2017, le Gouvernement a en effet décidé de maintenir un niveau exceptionnellement élevé de mise en réserve des crédits. La réserve de précaution initiale a été fixée à 8 % pour les crédits autres que de personnel et 0,5 % pour les crédits de personnel. Ce niveau de réserve est supérieur aux seuils prévus par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (respectivement 6 % et 0,5 %) ([44]). Cela représente un niveau de mise en réserve de 10,5 milliards d’euros en crédits de paiement (CP).

Pour la deuxième fois consécutive, le Gouvernement a décidé en avril de geler les crédits reportés de 2016 à 2017, pour un montant de 2,3 milliards d’euros en crédits de paiement ([45]).

Une nouvelle majoration de la réserve de précaution a été mise en place fin avril, à hauteur de 1,4 milliard d’euros en CP. Celle-ci s’inscrit dans le cadre de l’engagement de réduction des dépenses de l’État de 1,7 milliard d’euros, hors dette et pensions, annoncé lors du programme de stabilité.

In fine, le niveau de la réserve de précaution apparaît en ligne avec celui constaté lors de l’exercice 2016. Compte tenu des mesures de gels supplémentaires et des dégels intervenus en gestion, le niveau de crédits mis en réserve sélevait à 13,6 milliards deuros à fin avril ([46]), dont 13 milliards d’euros hors dépenses de personnel.

b.   Les mouvements de crédits permis par décret d’avance

En cours de gestion, le Gouvernement peut également procéder à des mouvements de crédits via des décrets d’avance. Ceux-ci visent à ouvrir des crédits supplémentaires en cours d’exercice, compensés par des annulations à due concurrence.

En moyenne, les ouvertures et annulations de CP se sont élevées à 1,77 milliard d’euros par exercice sur la période 2007-2016. En 2016, les trois décrets d’avance pris par le Gouvernement ont modifié les autorisations d’engagement (AE) à hauteur de 4,73 milliards d’euros et les CP à hauteur de 3,42 milliards d’euros.

mouvements de crédits issus de décrets d’avance

(en milliards d’euros)

Source : legifrance.

En 2016, le premier décret d’avance avait été pris le 2 juin. Le 12 juillet, le nouveau Gouvernement a notifié aux commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat un projet de décret d’avance à hauteur de 2,8 milliards d’euros en AE et 3 milliards d’euros en CP, afin d’abonder les dépenses urgentes de plusieurs missions.

La distinction entre les décrets d’avance et les lois de finances rectificatives

Aux termes de l’article 13 de la loi LOLF, les décrets davance constituent un instrument de régulation budgétaire visant à ouvrir des crédits supplémentaires en cours d’exercice, sous quatre conditions :

– le respect de l’équilibre budgétaire, c’est-à-dire que les ouvertures de crédits doivent être compensées à due concurrence par des annulations ;

– le respect du plafond d’ouverture de crédits prévu à l’article 13 de la LOLF (jusqu’à 1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année) ;

– le respect du plafond d’annulation de crédits prévu à l’article 14 de la LOLF (jusqu’à 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l’année en cours) ;

– et le caractère d’urgence des actions pour lesquelles des dépenses supplémentaires sont proposées.

Les projets de décret d’avance sont soumis pour avis au Conseil d’État, après l’avis des commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances.

En outre, la ratification des modifications apportées par les décrets d’avance aux crédits ouverts par la dernière loi de finances « est demandée au Parlement dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à lannée concernée » (1). En pratique, cette ratification fait l’objet d’un article inséré au projet de loi de finances rectificative de fin d’année.

Aux termes de l’article 1er de la LOLF, les lois de finances rectificatives ont le caractère de lois de finances. Elles doivent être « présentées en partie ou en totalité dans les mêmes formes que la loi de finances de lannée » (2).

Elles doivent comporter les dispositions relatives :

– à la fixation des plafonds de dépenses du budget général et de chaque budget annexe, aux plafonds des charges de chaque catégorie de comptes spéciaux, ainsi que le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État ;

– à l’arrêt des données générales de l’équilibre budgétaires, présentées dans un tableau d’équilibre.

Seules les lois de finances rectificatives peuvent, en cours d’année, modifier un certain nombre de dispositions de la loi de finances de l’année. Toutefois, le monopole des lois de finances rectificatives sur ces dispositions s’exerce « sous réserve des exceptions prévues par la présente loi organique ». Cette précision vise l’utilisation, par le pouvoir réglementaire, des moyens de régulation budgétaire (décrets d’avance, de répartition, de virement, de transfert et d’annulation, ou arrêté de report) qui peuvent, à titre exceptionnel et dans des cas limitativement énumérés, modifier les autorisations de dépense prévues en loi de finances.

Compte tenu de ces éléments, il est possible de retenir deux particularités des décrets d’avance par rapport aux projets de loi de finances rectificatives :

– une célérité de procédure, eu égard au critère d’urgence ;

– et un objet limité aux mouvements de crédits, c’est-à-dire au volet dépenses du budget général de l’État.

À l’inverse, les projets de loi de finances rectificatives permettent :

– un examen approfondi et un vote du Parlement sur les modifications apportées à la dernière loi de finances ;

– des modifications de crédits sans plafond ;

– et l’adoption de mesures tant en dépenses qu’en recettes.

(1) Article 13 de la LOLF.

(2)    Article 35 de la LOLF.

III.   LES MESURES ANNONCÉES PAR LE NOUVEAU GOUVERNEMENT POUR CONTENIR LE DÉFICIT SOUS LA BARRE DES 3 % DU PIB

A.   Le projet de décret d’avance (3 milliards d’euros)

Le Gouvernement a transmis aux commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat un projet de décret d’avance portant ouverture et annulation de crédits, à hauteur de 2,8 milliards d’euros en AE et 3 milliards d’euros en CP.

Cela représente un niveau inédit de mouvements de crédits via un décret d’avance. Depuis 2007, les mouvements de crédits de paiement s’élevaient à 0,74 milliard d’euros par décret d’avance.

1.   Les ouvertures de crédits

Ce projet de décret d’avance vise à ouvrir des crédits en faveur de huit missions, dont 70 % pour les missions Économie et Défense.

ouvertures de crédits

(en millions d’euros)

Intitulé de la mission

Autorisations dengagement

Crédits
de paiement

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

98,9

101,4

Défense

643,2

643,2

Économie

1 500

1 484,9

Égalité des territoires

122

120

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

164,8

164,8

Immigration, asile et intégration

217,7

206,2

Sport, jeunesse et vie associative

62,7

62,1

Travail et emploi

259

Total

2 809,3

3 041,5

NB : les additions ne sont pas toujours exactes du fait des arrondis.

Source : projet de décret d’avance.

Les ouvertures de crédits ont pour objet :

– la recapitalisation de New Areva holding SA, pour 1 485 millions d’euros en CP, soit 49 % des ouvertures de crédits ;

– le financement des dépenses des opérations extérieures (OPEX) et intérieures (OPINT), pour 643 millions d’euros en CP, soit un total d’ouvertures de 1 093 millions d’euros prévu en 2017 ;

– le financement des dépenses relatives au plan d’urgence pour l’emploi, à hauteur de 259 millions d’euros en CP, afin de financer le prolongement du plan de formation prioritaire prévoyant 200 000 formations supplémentaires en 2017 ;

– le financement des dépenses relatives à l’allocation pour demandeurs d’asile, à hauteur de 206 millions d’euros en CP, du fait des insuffisances de dotations en loi de finances initiale et de la hausse constatée des flux de demandeurs d’asile ;

– l’acquisition de l’immeuble White sis à Montrouge destiné à accueillir les services centraux de l’INSEE, à hauteur de 165 millions d’euros en CP ;

– le financement des dépenses d’intervention relatives à l’hébergement d’urgence, à hauteur de 120 millions d’euros en CP, du fait des insuffisances de dotations en loi de finances initiale et du contexte de forte tension sur le parc d’hébergement d’urgence ;

– le financement de mesures liées à diverses crises sanitaires survenues début 2017 (influenza aviaire, tuberculose, salmonelles aviaires, xylella fastidiosa), à hauteur de 101 millions d’euros en CP ;

– et le financement des besoins de l’Agence du service civique, à hauteur de 62 millions d’euros en CP, du fait du niveau supérieur de 45 % du nombre de jeunes entrés dans le dispositif de service civique au cours des premiers mois de l’année 2017 par rapport aux prévisions.

2.   Les annulations de crédits

Les ouvertures de crédits sont compensées par des annulations de crédits portant sur vingt-six missions du budget général.

annulations de crédits

(en millions d’euros)

Intitulé de la mission

Autorisations dengagement

Crédits
de paiement

Action extérieure de l’État

163,3

165,8

Administration générale et territoriale de l’État

31,8

26

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

5,8

Aide publique au développement

158

136,2

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

26,6

26,2

Conseil et contrôle de l’État

5,1

3

Culture

67

42

Défense

850

Direction de l’action du Gouvernement

49,7

46,1

Écologie, développement et mobilité durables

194,7

Économie

6

6

Égalité des territoires et logement

184,9

130,5

Engagements financiers de l’État

41,2

65

Enseignement scolaire

81,5

81,6

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

136,5

120,1

Immigration, asile et intégration

40,5

40,5

Justice

159,8

159,8

Médias, livre et industries culturelles

8

8

Politique des territoires

238,8

84,5

Recherche et enseignement supérieur

268,4

259,6

Relations avec les collectivités territoriales

58,8

216,4

Santé

22,4

24,5

Sécurités

288,1

243,6

Solidarité, insertion et égalité des chances

66,6

77,2

Sport, jeunesse et vie associative

16,8

17,1

Travail et emploi

689,7

11,4

Total

2 809,3

3 041,5

NB : les additions ne sont pas toujours exactes du fait des arrondis.

Source : projet de décret d’avance.

Les principales annulations concernent :

– la mission Défense, à hauteur de 850 millions d’euros en CP, soit 28 % du total des annulations, afin de compenser les ouvertures de crédits destinées à financer les surcoûts des opérations extérieures et intérieures, ce qui constitue une exception au principe d’un financement interministériel énoncé en loi de programmation militaire ([47]) ;

– la mission Recherche et enseignement supérieur, à hauteur de 260 millions d’euros en CP, principalement sur des crédits mis en réserve ;

– la mission Sécurités, à hauteur de 244 millions d’euros en CP, quasi exclusivement sur des crédits mis en réserve et sur l’achat d’un avion multi-rôles non réalisé en 2017 ;

– la mission Relations avec les collectivités territoriales, à hauteur de 216 millions d’euros en CP, principalement en raison de moindres consommations sur la dotation d’équipement des territoires ruraux, sur la dotation à l’investissement local et sur la dotation politique de la ville ;

– la mission Écologie, développement et mobilité durables, à hauteur de 195 millions d’euros en CP, sur des crédits mis en réserve ;

– la mission Action extérieure de lÉtat, à hauteur de 166 millions d’euros en CP, sur des crédits mis en réserve et une partie de la subvention pour charges de service public versée à l’agence pour l’enseignement français à l’étranger, compte tenu de son niveau de trésorerie ;

– la mission Justice, à hauteur de 160 millions d’euros en CP, sur des crédits mis en réserve et du fait d’économies sur les dépenses de fonctionnement du ministère pour 2,2 millions d’euros ;

– la mission Aide publique au développement, à hauteur de 136 millions d’euros en CP, sur des crédits mis en réserve ;

– la mission Égalité des territoires et logement, à hauteur de 131 millions d’euros en CP, dont 55 millions d’euros sur des crédits mis en réserve et 76 millions d’euros via un redéploiement depuis certains dispositifs discrétionnaires ;

– la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines, à hauteur de 120 millions d’euros en CP, quasi exclusivement sur des crédits mis en réserve et sur l’anticipation de moindres dépenses sur les dispositifs d’action sociale.

Ce projet de décret d’avance est complété par un projet décret d’annulation de crédits, à hauteur de 774 millions d’euros en AE et 274 millions d’euros en CP.

B.   Le projet de décret d’annulation (274 millions d’euros)

Aux termes de l’article 14 de la LOLF, les commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat ont été informées le 12 juillet d’un projet de décret d’annulation de crédits portant sur trois missions du budget général de l’État.

annulations de crédits

(en millions d’euros)

Intitulé de la mission

Autorisations dengagement

Crédits de paiement

Écologie, développement et mobilité durables

391,6

201,9

Recherche et enseignement supérieur

130,2

71,7

Travail et emploi

252,5

Total

774,4

273,6

NB : les additions ne sont pas toujours exactes du fait des arrondis.

Source : projet de décret d’annulation.

Les crédits annulés sur la mission Écologie, développement et mobilité durables portent quasi exclusivement sur des crédits mis en réserve ou devenus sans emploi, selon les informations transmises au Parlement.

Les crédits de paiement annulés sur la mission Recherche et enseignement supérieur portent en intégralité sur des crédits mis en réserve.

En autorisations d’engagement, les annulations portant sur la mission Travail et emploi correspondent à l’arrêt du dispositif de l’aide à l’embauche à compter du 1er juillet 2017 ([48]), au lieu d’une expiration du dispositif initialement prévue au 31 décembre 2017 ([49]).

Au total, les projets de décrets davance et dannulation procèdent à lannulation de 3,3 milliards deuros en CP.

C.   Les mesures de redressement additionnelles (1,15 milliard d’euros)

En outre, le Gouvernement prévoit l’adoption de mesures correctrices qui permettraient de limiter à hauteur de 1,153 milliards d’euros le niveau des risques en dépenses identifiés par la Cour des comptes.

A priori, cela se traduirait notamment par deux éléments :

– la mise en œuvre d’économies votées en loi de finance initiale pour 2016 relatives aux aides personnelles au logement ;

– et une limitation du volume de contrats aidés au second semestre 2017 par rapport aux exercices antérieurs.

Ces mesures ne nécessiteraient juridiquement pas d’annulations de crédits en cours de gestion. Toutefois, elles permettraient de limiter le niveau des ouvertures de crédits par rapport aux projections actuelles de dépenses.

La réforme des aides personnelles au logement (APL)

prévue en loi de finances initiale pour 2016

Les aides personnalles au logement (APL) représentent une dépense d’un montant de 18,3 milliards d’euros, selon les prévisions du projet de loi de finances pour 2017.

La loi de finances initiale pour 2016 (1) avait prévu quatre mesures d’économies relatives aux APL :

– la suppression de l’exonération de l’évaluation forfaitaire pour les moins de vingt-cinq ans ;

– une dégressivité de l’aide pour les niveaux de loyer excessifs ;

– la prise en compte du patrimoine dans les ressources des allocataires ;

– et l’inéligibilité des personnes rattachées au foyer fiscal de leurs parents, si ces derniers sont redevables de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) (2).

La première mesure a été abandonnée par le précédent Gouvernement à la suite de protestations des acteurs de l’habitat et d’associations de jeunesse en réaction au projet de décret d’application.

Les deuxième et troisième mesures ont fait l’objet de décrets d’application, rendant leur texte applicable respectivement au 1er juillet 2016 et au 1er octobre 2016 (3).

En revanche, la dernière mesure n’a toujours pas fait l’objet d’un décret d’application permettant son entrée en vigueur. Celui-ci pourrait être pris par le nouveau Gouvernement afin de respecter le vote du Parlement et de limiter la dépense en matière d’APL au cours du second semestre 2017.

(1)    Loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.

(2)    Article 143 de la loi précitée, issu dun amendement adopté à lAssemblée nationale à linitiative de M. Goldberg, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques et M. Pupponi.

(3)    Décret n° 2016-923 du 5 juillet 2016 relatif aux aides personnelles au logement et décret n° 20161385 du 12 octobre 2016 relatif à la prise en compte du patrimoine dans le calcul des aides personnelles au logement.

 


—  1  —

   Fiche 4 : Les enjeux sur la trajectoire des finances publiques au cours des années 2018 à 2022

Dans son discours de politique générale du 4 juillet 2017, le Premier ministre a formulé des objectifs de finances publiques précis pour le quinquennat : « faire baisser la pression fiscale dun point de PIB » et « la dépense publique de trois points de PIB ».

Le Gouvernement présentera également en septembre un projet de loi de programmation des finances publiques qui devrait porter sur toute la durée du quinquennat.

En attendant, le présent débat d’orientation des finances publiques peut d’ores et déjà être éclairé par l’ensemble des annonces effectuées par le Gouvernement depuis son installation, qu’elles concernent les prélèvements obligatoires (I) ou les dépenses publiques (II).

I.   LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

L’objectif de baisse des prélèvements obligatoires est justifié par le fait que ceux-ci ont atteint récemment un niveau record même s’ils baissent légèrement depuis peu (A).

L’objectif est de les réduire d’un point de PIB soit environ 20 milliards d’euros d’ici cinq ans (B).

A.   Les prélèvements obligatoires ont atteint un niveau record en 2013 mais diminuent légèrement depuis

Les prélèvements obligatoires ont progressé de 2,5 points de PIB en quinze ans (2,3 points en dix ans).

La hausse sest concentrée sur la période 2002-2012 (+ 1,9 point). Le point le plus haut a été atteint en 2013 avec 44,8 % du PIB. Les prélèvements obligatoires ont ensuite évolué légèrement à la baisse pour se stabiliser à 44,4 % du PIB.

PrÉlÈvements obligatoires

Année

En milliards deuros

En % du PIB

2002

668,0

41,9

 

2007

819,5

42,1

 

2012

914,7

43,8

2013

946,8

44,8

2014

958,9

44,6

2015

975,0

44,4

2016

990,7

44,4

Source : INSEE.

La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) (155 milliards d’euros), la contribution sociale généralisée (CSG) (97 milliards d’euros), l’impôt sur le revenu (72 milliards d’euros) et les cotisations sociales (372 milliards d’euros) représentent à eux quatre plus de 70 % des prélèvements obligatoires.

Le tableau qui suit donne une répartition des prélèvements obligatoires.

Décomposition des prélèvements obligatoires

(en milliards d’euros)

Fiscalité globale

Fiscalité par sous-secteur dadministration

Principaux impôts

Montant

 

619,2

État +

organismes divers d’administration centrale (ODAC) + Union européenne

 

309,3

TVA (part État)

144,4

Impôt sur le revenu (IR)

71,8

Impôt sur les sociétés (IS)

30

TICPE (part État)

15,9

Droits de succession

10,9

Autres

36,3

Administrations publiques locales (APUL)

 

137,7

Taxe foncière

33,2

CVAE-CFE

20,0

Taxe d’habitation

18,8

Droits d’enregistrement et assimilés

10,3*

TICPE (part APUL)

9,8**

Versement transport

8,2

Taxe sur les conventions d’assurance

7,1*

Taxes d’enlèvement des ordures ménagères

5,7*

Taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules

2,2*

Autres

22,4

Administrations de sécurité sociale (ASSO)

 

172,2

CSG-CRDS

104,1

Taxe sur les salaires

13,5

Taxes tabac

11,9

TVA (part ASSO)

11,2

Prélèvements sociaux

9,8

Forfait social

5,2

Autres

16,5

 

Cotisations sociales

371,5

 

Total des prélèvements obligatoires

990,7

* prévision loi de finances initiale (LFI).

** estimation déduite des données de la comptabilité nationale et de la comptabilité budgétaire.

Source : INSEE ; pour la décomposition des impôts d’État : projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2016.

B.   L’objectif est de réduire les prélèvements obligatoires d’un point de PIB, soit environ 20 milliards d’euros

Le Premier ministre a indiqué, dans son discours de politique générale du 4 juillet dernier, que « les prélèvements obligatoires baisseront de 20 milliards deuros dici 2022 ». Cet objectif est confirmé dans le rapport du Gouvernement : « La politique fiscale visera à faire baisser la pression fiscale dun point de PIB sur cinq ans. »

Plusieurs mesures fiscales ont été annoncées. Certaines sont neutres sur les finances publiques (1). La plupart des mesures annoncées consistent en un allégement des prélèvements obligatoires (2). Quelques hausses sont prévues pour poursuivre des objectifs de santé publique ou environnementaux (3).

Les prélèvements obligatoires baisseraient ainsi de 11 milliards d’euros dès 2018 (4).

Calendrier prévisionnel des mesures sur les prélèvements obligatoires

Catégorie de mesures

Mesures

Date prévue

Mesures neutres

Suppression des cotisations salariales sur l’assurance maladie et l’assurance chômage, financée par un transfert sur la contribution sociale généralisée (CSG)

2018

Transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en baisse de cotisations

2019

Mesures de baisse

Réforme de la taxe d’habitation

À partir de 2018

Réduction du taux de l’impôt sur les sociétés à 25 %

Par étapes d’ici 2022

Resserrement de l’assiette de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) sur l’immobilier (remplacement de l’ISF par une imposition sur la fortune immobilière – IFI)

2018

Mise en place d’un prélèvement forfaitaire unique (PFU) d’environ 30 % sur les revenus du capital

2018 

Mesures de hausse

Augmentation des droits sur les tabacs (prix du paquet de cigarettes à 10 euros)

Par étapes

Convergence de la fiscalité du diesel sur celle de l’essence

D’ici 2022

Source : audition du ministre de l’économie et des finances et du ministre de l’action et des comptes publics devant la commission des finances lors de sa réunion du 12 juillet 2017.

1.   Les mesures neutres

a.   La suppression des cotisations salariales sur l’assurance maladie et l’assurance chômage, financée par un transfert sur la CSG

i.   Situation actuelle

Les salariés du secteur privé sont notamment soumis à :

– une cotisation d’assurance maladie, maternité, invalidité, décès de 0,75 % de la totalité de leur salaire brut ;

– et une cotisation d’assurance chômage de 2,4 % sur le montant de leur salaire jusqu’à 13 076 euros par mois.

Le rendement de la part salariale de ces cotisations en 2016 est d’environ 4,5 milliards d’euros pour la cotisation d’assurance maladie, affectée à la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), et d’environ 13 milliards d’euros pour la cotisation d’assurance chômage, affectée à l’Union nationale pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (Unédic), soit au total un prélèvement de près de 18 milliards d’euros sur le revenu brut des salariés du secteur privé.

ii.   Réforme envisagée

La réforme envisagée consiste à supprimer la part salariale de ces deux cotisations et de compenser les pertes de recettes par une hausse de la CSG.

Cette réforme permettrait d’augmenter le salaire net de la plupart des salariés du privé d’environ 1,4 %, c’est-à-dire à hauteur de la différence entre la part salariale des cotisations supprimées (3,15 % du salaire brut), d’une part, et la hausse de la CSG (1,7 point), d’autre part. En revanche, les hauts salaires ne bénéficieraient pas d’une hausse du salaire net : la part salariale de la cotisation chômage, qui a vocation à être supprimée, est actuellement plafonnée tandis que la hausse de la CSG ne le serait pas.

L’augmentation de la CSG permettrait de mettre à contribution les revenus du capital et de remplacement. Un point de CSG supplémentaire rapporte environ 13,3 milliards d’euros dont 9 milliards d’euros pour les revenus d’activité, 2,9 milliards pour les revenus de remplacement, et 1,3 milliard pour les revenus du capital.

Rendement d’une augmentation de la csg

(en milliards d’euros)

1 point supplémentaire

13,26

1,7 point supplémentaire

22,54

2 points supplémentaires

26,52

Source : rapports de la commission des comptes de la sécurité sociale.

Une augmentation d’1,7 point de la CSG représenterait un rendement supplémentaire de 22,5 milliards d’euros. Le cas échéant, les retraités bénéficiant d’un taux réduit de CSG pourraient être dispensés de cette augmentation ([50]).

Le surcroît de rendement de la CSG permettrait tout à la fois de financer la suppression des parts salariales des cotisations maladie et chômage au bénéfice des salariés du secteur privé et de prendre des mesures de compensation en faveur des autres actifs (fonctionnaires et travailleurs indépendants).

Évolution du montant de la CSG depuis 2010

(en millions d’euros)

CSG

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

CSG brute sur

84 006

86 677

90 413

91 176

92 526

95 064

97 108

Revenus d’activité

59 514

60 773

63 262

63 814

64 813

66 341

67 573

Revenus de remplacement

15 101

15 552

16 142

16 891

17 652

18 515

18 845

Revenus du capital

8 779

9 822

10 420

9 910

9 509

9 670

10 264

dont revenus du patrimoine

3 763

3 940

4 324

4 686

4 408

4 579

5 043

dont revenus de placement

5 016

5 882

6 096

5 224

5 101

5 091

5 397

Jeux

400

349

351

349

346

355

365

Majorations et pénalités

212

181

238

212

205

183

234

CSG nette (après consolidation et reprises)

83 054

86 551

89 906

90 483

91 702

94 258

97 004

Source : rapports de la commission des comptes de la sécurité sociale.

b.   La transformation du CICE en baisse de cotisations

i.   Situation actuelle

La création du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) a été annoncée le 6 novembre 2012, peu après la remise du rapport sur la compétitivité française de M. Louis Gallois. Institué par l’article 66 de la dernière de finances rectificative pour 2012 ([51]), le CICE est entré en vigueur le 1er janvier 2013.

Il s’agit d’un crédit d’impôt qui porte sur la masse salariale des salariés dont les rémunérations brutes n’excèdent pas 2,5 fois le montant annuel du SMIC. Il bénéficie à toutes les entreprises relevant de l’impôt sur les sociétés ou de l’impôt sur le revenu d’après leur bénéfice réel. Son taux, qui était de 4 % pour les salaires versés en 2013, a été relevé à 6 % pour les salaires versés à compter de 2014 (9 % dans les départements d’outre-mer à compter des salaires versés en 2015), puis à 7 % pour les salaires versés à compter du 1er janvier 2017.

Le CICE représente aujourdhui un allégement du coût du travail de près de 20 milliards deuros. Compte tenu de laugmentation de son taux en 2017, le CICE devrait représenter plus de 22 milliards deuros dallégement du coût du travail en 2018.

Coût en comptabilité nationale du CICE

(en milliards d’euros)

Année

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Coût

10,6

17,2

18,0

18,7

22,4

23,6

24,5

Source : Gouvernement.

ii.   Réforme envisagée

La réforme envisagée consiste à supprimer le CICE pour le remplacer par un nouvel allégement général des cotisations sociales. Le Premier ministre a indiqué que la réforme interviendrait en 2019.

En comptabilité nationale, l’année de transition entre les deux dispositifs peut entraîner une dégradation provisoire du solde public d’environ un point de PIB.

En effet, la nature fiscale du dispositif du CICE induit un décalage d’une année par rapport à l’année du versement du salaire. En d’autres termes, la créance de CICE relative aux salaires versés en 2018 ne bénéficiera aux entreprises qu’en 2019. Or, en 2019, les entreprises devraient également bénéficier de l’allégement de cotisations en remplacement du CICE.

2.   Les mesures de baisse

a.   La réforme de la taxe d’habitation

i.   Situation actuelle

La taxe d’habitation est un impôt direct local dû par toutes les personnes qui ont, à quelque titre que ce soit, la disposition ou la jouissance de locaux meublés affectés à l’habitation. Elle est liquidée en fonction de la valeur locative cadastrale des locaux.

Taxe d’habitation payée par les ménages

(en milliards d’euros)

Année

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Rendement

14,4

15,3

15,9

16,8

17,5

17,8

18,4

18,8

Source : INSEE.

La taxe d’habitation payée par les ménages est d’environ 19 milliards d’euros.

À cela s’ajoute le montant des dégrèvements que l’État prend à sa charge et reverse aux collectivités territoriales (4 milliards d’euros en 2016). Le plafonnement de la taxe d’habitation en fonction du revenu représente environ 75 % de ce montant.

Au total, les collectivités territoriales perçoivent plus de 22 milliards d’euros au titre de la taxe d’habitation, ce qui représente près de 35 % des recettes fiscales du secteur communal en 2015 (soit 20 % de leurs recettes de fonctionnement en tenant compte des concours de l’État et des autres recettes de fonctionnement) ([52]).

Le Gouvernement a annoncé son intention de réformer cet impôt qui est très critiqué. Son mode de calcul est souvent perçu comme injuste : les revenus ne sont pas pris en compte pour liquider le montant de la taxe (sauf pour le plafonnement) et son assiette repose sur des valeurs locatives parfois désuètes.

La réforme débuterait dès 2018 et représenterait une baisse de fiscalité d’environ 3 milliards d’euros. À terme, 80 % des redevables de la taxe d’habitation en seraient exonérés.

b.   La baisse du taux de l’impôt sur les sociétés

i.   Situation actuelle

L’impôt sur les sociétés (IS) est assis sur le bénéfice fiscal des sociétés de capitaux ou des sociétés de personnes qui optent pour cet impôt.

Le taux normal de l’IS est de 33,1/3 %. Pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 2017, ce taux est ramené à 28 % pour les petites et moyennes entreprises (PME) qui répondent à la définition du droit européen, et pour la fraction de bénéfice n’excédant pas 75 000 euros. Cette fraction est portée à 500 000 euros pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 2018. Le taux de 28 % serait ensuite étendu à toutes les entreprises par étapes en 2019 et en 2020

Le rendement de l’IS est en baisse constante ces dernières années.

Rendement net de lIS depuis 2007

(en milliards d’euros)

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Rendement net

63,3

62,6

55,1

51,4

53,0

41,3

47,2

35,3

33,5

30,0

Source : lois de règlement et projet de loi de règlement pour 2016.

Entre 2013 et 2016, l’IS a baissé de 17,2 milliards d’euros sous l’effet de la montée en charge du CICE ([53]). Hors CICE, la baisse de l’IS est plus modérée (5,5 milliards), son rendement étant passé de 47,2 milliards à 41,7 milliards d’euros.

Rendement net de lIS depuis 2013

(en milliards d’euros)

Année

2013

2014

2015

2016

Rendement hors CICE

47,2

41,5

45,1

41,7

Coût budgétaire CICE (restitutions et imputations sur l’IS)

0,0

6,2

11,6

11,7

Rendement après CICE

47,2

35,3

33,5

30,0

Source : données extraites des lois de règlement et du projet de loi de règlement pour 2016.

ii.   Réforme envisagée

L’objectif annoncé par le Premier ministre est de réduire le taux de l’IS par étapes de 33,1/3 % aujourd’hui à 25 % en 2022. Il est également prévu que la trajectoire de diminution du taux soit examinée à l’occasion du projet de loi de finances pour 2018.

c.   Le resserrement de l’assiette de l’ISF sur l’immobilier

i.   Situation actuelle

L’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) est un impôt sur le patrimoine perçu par l’État. Il est dû par les personnes physiques dont le patrimoine, apprécié au niveau du foyer fiscal, dépasse 1 300 000 euros. Son taux est progressif et s’échelonne de 0,5 à 1,5 %. Ce tarif s’applique pour la fraction de la valeur nette taxable du patrimoine qui excède 800 000 euros.

rendement de l’ISF en comptabilité nationale

(en milliards d’euros)

Année

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Rendement

3,6

4,5

4,3

5,0

4,4

5,4

5,2

4,8

Source : INSEE.

ii.   Réforme envisagée

Le Premier ministre a annoncé que l’ISF sera resserré autour du seul patrimoine immobilier, afin d’encourager l’investissement dans la croissance des entreprises. L’ISF serait ainsi remplacé par une imposition sur la fortune immobilière (IFI). La réforme entrerait en vigueur dès 2018.

d.   La mise en place d’un taux de prélèvement unique d’environ 30 % sur les revenus du capital

i.   Situation actuelle

Les produits de placement à revenus fixes (« revenus de l’épargne ») sont en principe soumis à l’impôt sur le revenu au barème progressif. Ils font l’objet d’un prélèvement à la source, à titre d’acompte, de 24 % lors de leur versement.

Ils sont, en outre, soumis à des prélèvements sociaux pour un taux global de 15,5 % (8,2 % de CSG, 0,5 % de CRDS, 4,5 % de prélèvement social, 0,3 % de contribution additionnelle au prélèvement social, et 2 % de prélèvement de solidarité).

Les revenus fonciers et plus-values sur valeurs mobilières sont soumis au barème progressif de l’impôt sur le revenu et aux mêmes prélèvements sociaux. Les plus-values mobilières peuvent faire l’objet d’abattement pour durée de détention.

Les plus-values immobilières sont soumises, après application d’abattements pour durée de détention, à l’impôt sur le revenu au taux de 19 % et aux prélèvements sociaux au taux de 15,5 %, soit 34,5 % au total.

Les produits de l’assurance vie sont également soumis aux prélèvements sociaux de 15,5 %. Ils sont également soumis à l’impôt sur le revenu selon le barème progressif ou à un prélèvement forfaitaire libératoire de 35 %, 15 % ou 7,5 % selon que la souscription du contrat date de moins de quatre ans, de quatre à huit ans ou plus de huit ans.

ii.   Réforme envisagée

L’objectif est de remplacer l’actuel régime d’imposition des revenus du capital par un taux de prélèvement forfaitaire unique (PFU) d’environ 30 %. Le périmètre exact de ce nouveau prélèvement devra faire l’objet de précisions (revenus de l’épargne, assurance vie, plus-values mobilières, plus-values immobilières).

e.   La suppression de la quatrième tranche de la taxe sur les salaires

i.   Situation actuelle

La taxe sur les salaires est due par les employeurs établis en France. Ils en sont toutefois dispensés lorsqu’ils sont redevables de la taxe sur la valeur ajoutée. En pratique, cette taxe est essentiellement acquittée par les secteurs sanitaires et médicosociaux, les banques et les assurances, certaines professions libérales et le secteur associatif.

Le taux normal de la taxe sur les salaires est de 4,25 %. Il existe trois taux majorés pour les fractions de rémunérations annuelles individuelles qui dépassent certains seuils :

– 8,50 % entre 7 721 et 15 417 euros ;

– 13,60 % entre 15 417 et 152 979 euros ;

– et 20 % au-delà de 152 979 euros.

Un abattement de 20 304 euros est prévu pour le secteur associatif. Par ailleurs, la taxe sur les salaires n’est pas due lorsque son montant n’excède pas 1 200 euros. Une décote est également appliquée lorsque le montant de la taxe sur les salaires est compris entre 1 200 et 2 040 euros.

La taxe sur les salaires est intégralement affectée à la sécurité sociale. Son rendement s’est élevé à 13,5 milliards d’euros en 2016.

Rendement de la taxe sur les salaires

(en milliards d’euros)

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Rendement

11,3

11,2

11,4

11,7

12,1

13,1

13,1

13,2

13,5

Source : INSEE.

ii.   Réforme envisagée

Le rapport du Gouvernement indique expressément que « la quatrième tranche de la taxe sur les salaires sera supprimée ». Autrement dit, le taux majoré de 20 % sur les rémunérations supérieures à 152 979 euros serait supprimé.

Cette mesure peut s’interpréter comme un renforcement de l’attractivité de la place financière de Paris dans le contexte post-Brexit. Le calendrier et le chiffrage de cette mesure devront faire l’objet de précisions.

f.   La réforme de la taxe sur les transactions financières

i.   Situation actuelle

La taxe sur les transactions financières (TTF) a été créée par l’article 5 de la première loi de finances rectificative pour 2012 ([54]). Elle s’applique depuis le 1er août 2012 aux acquisitions de titres côtés émis par des entreprises françaises dont la capitalisation boursière est supérieure à un milliard d’euros. À compter du 1er janvier 2018, cette taxe devait également s’appliquer aux opérations d’achat et de vente d’un même titre au cours d’une même journée. Son taux est de 0,3 % depuis le 1er janvier 2017. Il était auparavant de 0,2 %.

Une fraction de la taxe, fixée à 528 millions d’euros en 2016, est affectée au fonds de solidarité pour le développement (FSD). Le solde revient à l’État.

Rendement de la taxe sur les transactions financières

(en milliard d’euros)

Année

2012

2013

2014

2015

2016

Rendement

0,2

0,8

0,9

1,1

1,1

Source : annexes aux projets de loi de finances.

ii.   Réforme envisagée

Le rapport du Gouvernement mentionne que « la taxe sur les transactions financières sera ajustée dès 2018 afin quelle ne sapplique pas aux transactions intrajournalières ».

g.   La suppression de la contribution de 3 % sur les dividendes

i.   Situation actuelle

L’article 6 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 ([55]) a institué une contribution de 3 % sur les dividendes distribués à compter du 17 août 2012 par les entités soumises à l’IS, à l’exception des PME et des organismes de placement collectif.

Le rendement de cette contribution est actuellement d’environ 1,8 milliard d’euros.

Par arrêt du 17 mai 2017 ([56]), la Cour de justice de l’Union européenne a jugé que la contribution de 3 % était contraire à la directive mère-fille dans la mesure où elle est susceptible de s’appliquer aux dividendes distribués à des filiales non-résidentes en France.

La Cour des comptes avait évalué le risque que faisait peser une telle condamnation sur les finances publiques françaises à environ 5 milliards deuros ([57]).

ii.   Réforme envisagée

Le ministre de l’économie et des finances a indiqué devant la commission des finances de notre Assemblée que « la contribution de 3 % sur les revenus distribués, récemment condamnée par la Cour de justice de lUnion européenne (CJUE), sera supprimée ».

3.   Les mesures de hausse

a.   L’augmentation des droits sur les tabacs

Les tabacs manufacturés sont soumis à un droit de consommation prévu à l’article 575 A du code général des impôts. Les recettes sont attribuées à divers organismes de sécurité sociale. Il s’agit donc, comme la CSG, d’un impôt social.

Pour un prix de vente au détail de 7 euros, le droit de consommation représente environ 4,46 euros du prix d’un paquet de cigarette ([58]).

Ce droit de consommation représente 97 % des taxes sur les tabacs, lesquelles comprennent également les droits de licence sur la rémunération des débitants de tabac. Les taxes sur les tabacs ont un rendement budgétaire d’environ 12 milliards d’euros.

Taxes sur les tabacs

(en milliards d’euros)

Année

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Rendement

10,0

10,8

11,5

11,8

12,0

11,9

12,1

11,9

Source : INSEE.

Le Gouvernement a annoncé son intention de porter progressivement à 10 euros le prix du paquet de cigarettes, ce qui nécessiterait une hausse d’environ 67 % du droit de consommation sur les tabacs.

Toutefois, il est difficile d’en tirer des conclusions sur le rendement d’une telle hausse. La finalité première de cette mesure n’est pas d’ordre budgétaire. Son objectif est au contraire de parvenir à une réduction de la consommation.

b.   La convergence de la fiscalité du diesel sur celle de l’essence

i.   Situation actuelle

Le tarif des principaux carburants est appelé à évoluer ces prochaines années au rythme de la trajectoire carbone. Une trajectoire carbone a ainsi été définie fixant la valeur de la tonne de carbone à :

– à 7 euros en 2014 ;

– à 14,5 euros en 2015 ;

– à 22 euros en 2016 ;

– à 30,50 euros en 2017 ;

– à 39 euros en 2018 ;

– à 47,50 euros en 2019 ;

– à 56 euros en 2020 ;

– et à 100 euros en 2030.

Cette composante carbone doit être intégrée, en loi de finances, aux tarifs des taxes intérieures sur la consommation des produits énergétiques (TICPE).

Rendement net de la TICPE depuis 2012

(en millions d’euros)

Année

2012

2013

2014

2015

2016

État

13 498

13 759

13 225

13 774

15 878

Départements

6 581

6 522

6 536

6 546

6 553

Régions

4 343

3 850

4 276

4 768

4 927

Régions part Grenelle

520

517

587

527

613

Agence de financement des infrastructures des transports de France (AFITF)

0

0

0

1 139

715

Total

24 942

24 648

24 599

26 754

28 686

Source : annexes aux projets de loi de finances Évaluation des voies et moyens, tome 1.

La trajectoire carbone pour les années 2014 à 2016 avait été adoptée par l’article 32 de la loi de finances pour 2014 ([59]). Celle concernant les années 2017 à 2019 a été adoptée par l’article 14 de la loi de finances rectificative pour 2015 ([60]). La trajectoire pour les années 2020 à 2030 n’a pas encore fait l’objet d’une traduction en loi de finances : elle est énoncée comme un objectif au sein de l’article 1er de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte ([61]).

Le tarif des taxes intérieures de consommation sur les énergies fossiles est calculé de telle manière à inclure une part fixe et une part carbone, parfois dénommée « contribution climat énergie » bien que cette appellation n’ait pas d’existence juridique. Tel est le cas des tarifs des principaux carburants qui ont ainsi connu une augmentation en 2017.

Tarif des principaux carburants

(en euro, arrondi au centime le plus proche)

Carburant

Tarif 2016

Tarif 2017

Supercarburant sans plomb (SP 95-E5 et SP 98)

0,64

0,65

Supercarburant sans plomb (SP 95-10)

0,62

0,63

Gazole

0,50

0,53

Source : article 265 du code des douanes.

ii.   Réforme envisagée

Le Premier ministre a annoncé la convergence de la fiscalité du diesel sur celle de l’essence. Cela supposerait, pour conserver le principe de la trajectoire carbone, d’augmenter plus rapidement la fiscalité du diesel que celle de l’essence.

Devant la commission des finances de notre Assemblée, le ministre de l’économie et des finances a précisé que la trajectoire carbone serait accélérée. Le prix de la tonne de carbone atteindrait ainsi 86 euros en 2022 au lieu de 73 euros dans la trajectoire résultant de l’article 1er de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte précitée.

4.   La baisse des prélèvements obligatoires de 11 milliards prévue dès 2018

Devant la commission des finances de notre Assemblée, le ministre de l’économie et des finances a indiqué que la baisse des prélèvements obligatoires serait d’environ 11 milliards d’euros pour 2018.

Celle-ci serait due à hauteur de 7 milliards d’euros à des mesures adoptées sous la précédente législature dont 4 milliards d’euros au titre de l’augmentation du CICE et un milliard d’euros au titre de l’extension aux retraités du crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile.

Par ailleurs, les mesures nouvelles proposées par le Gouvernement feraient baisser les prélèvements obligatoires de 4 milliards d’euros. Ce montant serait le résultat de la différence entre 7 milliards d’euros de mesures de baisse des prélèvements obligatoires et 3 milliards d’euros de mesures de hausse.

Les mesures de baisse prévues pour 2018 porteraient sur la taxe d’habitation (3 milliards d’euros), l’imposition du patrimoine mobilier et financier (3 milliards d’euros), et l’imposition des revenus du capital (un milliard d’euros).

Les mesures nouvelles de baisse des prélèvements obligatoires pour 2018

(en milliards d’euros)

Mesures

Chiffrage

Baisse de la taxe d’habitation

3

Remplacement de l’impôt de solidarité sur la fortune par une imposition sur la fortune immobilière

3

Mise en place d’un prélèvement forfaitaire unique sur les revenus du capital

1

Total

7

Source : audition du ministre de l’économie et des finances et du ministre de l’action et des comptes publics devant la commission des finances lors de sa réunion du 12 juillet 2017.

Les mesures de hausse porteraient essentiellement sur la fiscalité écologique dont l’alignement de la fiscalité du diesel sur l’essence et l’accélération de la trajectoire carbone (2 milliards d’euros) et les droits sur le tabac (0,5 milliard d’euros).

II.   LES DÉPENSES PUBLIQUES

A.   L’exercice 2018

1.   Un objectif ambitieux d’évolution de la dépense publique

Le programme de stabilité pour les années 2017 à 2020 prévoyait « la poursuite de la démarche de maîtrise des dépenses publiques par un niveau deffort dampleur comparable à celui fourni sur la période 2015-2017 » ([62]). La programmation de l’évolution de la dépense publique par sous-secteur d’administrations publiques était la suivante.

Évolution de la dépense, par sous-secteur
d’administrations publiques

(moyenne annuelle, en valeur hors crédits d’impôt et en %)

Secteur

2018

État

– 0,5

Administrations publiques locales (APUL)

1,2

Administrations de sécurité sociale (ASSO)

1,7

Organismes divers d’administration centrale (ODAC)

– 0,5

Administrations publiques

1,3

Source : programme de stabilité pour les années 2017 à 2020.

Le nouveau Gouvernement a pris un engagement renforcé, en fixant un objectif de stabilité de la dépense publique, hors inflation, en 2018 par rapport à 2017 (zéro volume). Sur la période récente, cette évolution zéro volume de la dépense publique n’a jamais été atteinte, même si l’exercice 2017 devrait être marqué par un rythme d’évolution déjà très faible.

taux de croissance en volume de la dépense publique, hors crédits d’impôt

(en %)

Par convention, l’évolution de la dépense publique en volume correspond à l’évolution de la dépense publique déflatée de l’indice des prix à la consommation (IPC). En effet, il n’existe pas de prix de la dépense publique dans le cadre de la comptabilité nationale et une fraction importante de la dépense est indexée sur cet indicateur.

Source : INSEE et programme de stabilité pour les années 2017 à 2020 pour 2017.

Cet engagement représente, par conséquent, un objectif ambitieux pour l’exercice 2018, évalué à au moins 20 milliards d’euros d’économies ([63]). Sur le périmètre de l’État et de ses opérateurs, cela se traduirait par une baisse des dépenses en volume. Cela correspond à l’effort préconisé par la Cour des comptes pour atteindre un objectif de réduction de 0,5 point du déficit public entre 2017 et 2018 ([64]).

Cette trajectoire s’inscrira dans un contexte, relevé par la Cour des comptes, d’évolution à la hausse de certaines dépenses publiques :

– la montée en charge de certains engagements pris par l’État en matière de masse salariale ou de dépenses diverses ;

– le dynamisme spontané des dépenses sur le champ de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (ONDAM) ou des retraites ;

– une hausse des dépenses d’investissement local en lien avec le cycle électoral communal.

La Cour évalue les risques spécifiques identifiés pour la gestion 2018 de l’État par rapport aux gestions des années 2011 à 2015 à environ 12 milliards d’euros, dont :

– 8 milliards d’euros, du fait des dépenses de l’État à la hausse ;

– 4 milliards d’euros, au titre de la résorption des sous-budgétisations observées sur l’exercice 2017 et des reports de charge.

2.   Les mesures d’économies annoncées par le Gouvernement

Le Gouvernement a annoncé des économies en dépenses applicables à compter de l’exercice 2018.

les mesures d’économies en dépenses annoncées par le gouvernement

(en millions d’euros, par an)

Mesures annoncées

Évaluation des économies pour lensemble des administrations publiques

Gel du point d’indice de la fonction publique

2 000

Rétablissement d’un jour de carence pour la fonction publique

400

Suppression de 120 000 postes de fonctionnaires

nd

Réorientation du troisième programme d’investissements d’avenir (PIA 3), articulation avec le Grand plan d’investissement public

nd

Arrêt ou réorientation de projets d’infrastructures de transport

nd

Ralentissement du rythme des contrats aidés

nd

Les évaluations des économies sont celles de la Cour des comptes, La situation et les perspectives des finances publiques, juin 2017, page 152.

nd : non défini.

Source : commission des finances.

À ce stade, les mesures d’économies n’ont pas encore fait l’objet de chiffrages précis. Ces derniers seront formulés et présentés lors du projet de loi de programmation des finances publiques et du projet de loi de finances pour 2018.

3.   Les nouvelles dépenses annoncées par le Gouvernement, ayant potentiellement un impact dès 2018

Le Gouvernement a annoncé de nouvelles mesures en dépenses, qui auront un impact dès l’exercice 2018. Ces annonces résultent de la déclaration de politique générale prononcée par le Premier ministre devant l’Assemblée nationale le 4 juillet 2017. Certaines nouvelles dépenses augmenteront progressivement au cours du quinquennat.

les nouvelles dépenses annoncées par le gouvernement

(en millions d’euros)

Mesures annoncées

Enjeux financiers

Revalorisation de l’allocation aux adultes handicapés (AAH)

8 200

Revalorisation du minimum vieillesse

2 194

Revalorisation de la prime d’activité

4 969

Grand plan d’investissement public de 50 milliards d’euros dans les domaines de la transition écologique, du développement des compétences, de la santé, des transports, de l’agriculture et de la modernisation de l’État

50 000

(sur la durée du quinquennat)

Construction de 15 000 places supplémentaires de prison (sur le quinquennat)

nd

Accès à des offres sans aucun reste à charge pour les lunettes, les soins dentaires et les aides auditives (d’ici à la fin du quinquennat)

nd

Création d’un « Pass culture » en faveur des jeunes

nd

Porter l’effort de défense à 2 % du PIB d’ici 2025

nd

Ouverture de l’assurance chômage aux démissionnaires et aux travailleurs indépendants

nd

Nouveau service national

nd

nd : non défini.

Source : commission des finances.

Sur le plan de la méthode, le nouveau Gouvernement s’est engagé à présenter à l’automne à la fois le projet de loi de finances pour 2018 et un projet de loi de programmation des finances publiques qui portera sur toute la durée du quinquennat. Il s’agit de définir rapidement une trajectoire quinquennale en matière de finances publiques et de moyens dévolus aux différentes missions budgétaires. Cette stratégie de programmation budgétaire s’appliquera également à des secteurs spécifiques de l’action publique.

Dès 2018, une loi quinquennale de programmation des moyens de la justice sera présentée au Parlement. Cette loi permettra « un vaste mouvement de dématérialisation, de simplification et de réorganisation » ([65]).

Par ailleurs, une loi de programmation militaire sera également adoptée en 2018, afin de préciser la trajectoire financière permettant d’atteindre l’objectif d’effort en dépenses à 2 % du PIB d’ici 2025.

B.   Les exercices suivants

1.   La traduction de l’objectif en dépenses

L’objectif du nouveau Gouvernement est de réduire le ratio de dépense publique par rapport au PIB de trois points sur la durée du quinquennat, soit un passage « de 56 % du PIB environ à 53 % en 2022 » ([66]).

En 2016, le ratio de dépense publique par rapport au PIB s’élevait à 56,4 %, y compris crédits d’impôt et 55 %, hors crédits d’impôt.

ratio de dépense publique par rapport au PIB

NB : le détail par exercice de la trajectoire a été uniquement communiqué pour le ratio de dépenses publiques, hors crédits d’impôt.

Source : INSEE.

L’objectif de réduction du ratio de dépense publique se traduirait par un effort d’économies à réaliser, compte tenu de l’évolution tendancielle de la dépense publique. La Cour des comptes prévoit plusieurs scenarii d’efforts en dépenses sur la durée du quinquennat :

– un scenario de diminution du ratio de dépenses publiques de 2 points de PIB, nécessiterait 60 milliards d’euros d’économies ;

– un scenario de diminution du ratio de dépenses publiques de 4 points de PIB, nécessiterait 105 milliards d’euros ([67]).

Selon les hypothèses de la Cour des comptes, l’objectif du Gouvernement devrait se traduire par un effort en dépenses denviron 80 milliards deuros sur le quinquennat, toutes administrations publiques confondues, soit un effort annuel de 16 milliards d’euros. Lors de la campagne pour l’élection présidentielle, avait été annoncé un effort d’économies en dépenses de 60 milliards d’euros sur le quinquennat ([68]).

La stratégie de maîtrise de la dépense publique du Gouvernement reposera sur trois leviers :

– « stopper linflation de la masse salariale du secteur public qui représente le quart de nos dépenses publiques ;

– « choisir et remettre en cause certaines missions, faire bien ce que nous devons faire, arrêter de faire ce que dautres font mieux que nous ;

– « repenser les politiques publiques qui pèsent sur nos actifs, sans suffisamment de résultats » ([69]) ; cela vise notamment la politique du logement (40,8 milliards d’euros en 2015), les politiques de l’emploi et du marché du travail (65 milliards d’euros en 2015) et de la formation professionnelle.

Le Président de la République avait pris l’engagement de supprimer 120 000 postes dans la fonction publique sur la durée du quinquennat. Cet objectif a été confirmé par le ministre de l’action et des comptes public.

La trajectoire d’évolution de la dépense publique doit permettre de :

– rétablir l’équilibre des comptes de la sécurité sociale à l’horizon 2020, y compris le fonds de solidarité vieillesse selon l’audition du ministre de l’action et des comptes publics devant la commission des finances le mercredi 12 juillet ;

 et réduire le ratio de dette publique par rapport au PIB de 5 points dici 2022.

2.   Les principaux facteurs de risque en dépenses

La Cour des comptes relève quatre facteurs principaux de risque en dépenses sur les exercices postérieurs à 2018 :

– l’évolution de la dette publique et de la charge d’intérêt afférente ;

– un accroissement des dépenses ministérielles, au titre de la mission Défense, du plan « France très haut débit », des engagements souscrits par l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), les dépenses du compte d’affectation spéciale (CAS) Transition énergétique, la contribution de la France auprès de l’Agence spatiale européenne (ESA), les risques de refus d’apurements communautaires ;

– une augmentation des versements au titre du prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne ;

– les performances dégradées de certaines entreprises publiques, telles qu’EDF, ou SNCF Réseau ;

– le coût des contentieux fiscaux ;

– l’évolution des dépenses de retraite ;

– ou l’augmentation de l’investissement des collectivités territoriales.

 


—  1  —

   AUDITION DE M. DIDIER MIGAUD, PREMIER PRÉSIDENT
DE LA COUR DES COMPTES

Lors de sa réunion du mercredi 5 juillet 2017 à 8 heures, la commission des finances auditionne M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, sur le rapport relatif à la situation et aux perspectives des finances publiques.

M. le président Éric Woerth. Nous avons le plaisir de recevoir M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes venu nous présenter le rapport relatif à la situation et aux perspectives des finances publiques, qui a déjà fait couler beaucoup d’encre la semaine dernière. Il est accompagné par MM. Raoul Briet, Henri Paul, Christian Charpy et plusieurs autres membres de la Cour. Cette audition est d’une utilité particulière alors que nous nous apprêtons à engager le débat d’orientation des finances publiques pour 2018, qui aura lieu jeudi 20 juillet en séance publique. Nous entendrons les ministres à ce sujet la semaine prochaine et, lors de sa réunion d’hier, le bureau de la commission a souhaité que les commissaires entendent également M. Michel Sapin et M. Christian Eckert pour donner suite à cet audit qui décrit l’état des finances publiques au moment où le nouveau Gouvernement s’installe.

Conformément aux dispositions de la loi organique relative aux lois de finances, la Cour des comptes remet chaque année un rapport préliminaire au débat d’orientation des finances publiques. Ce document a, cette année, une facture moins traditionnelle, puisqu’il contient l’audit des comptes publics que, le 22 mai dernier, le Premier ministre a demandé à la Cour de réaliser.

M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes. Je suis heureux d’être devant vous ce matin pour vous présenter les principales conclusions du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, qui inclut cette année l’audit des finances publiques conduit par la Cour des comptes à la demande du Premier ministre.

Avant toute chose, je voudrais dire un mot des liens étroits et constructifs entre la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale et la juridiction que je préside.

Le rôle majeur de votre commission dans l’amélioration de la performance de l’action publique a été renforcé par la loi organique relative aux lois de finances de 2001, qui lui a conféré – qui vous a conféré – un pouvoir de contrôle et d’évaluation élargi.

Pour vous assister dans l’exercice de ce pouvoir, la loi organique a fait évoluer les missions de la Cour des comptes, qui publie chaque année au printemps plusieurs rapports destinés à vous servir d’appui dans l’analyse des comptes et du budget de l’État : l’acte de certification des comptes de l’État, le rapport sur l’exécution du budget de l’État et le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques.

Par ailleurs, toujours dans son rôle d’assistance aux pouvoirs publics, notre juridiction répond tous les ans à une dizaine de demandes d’enquêtes émanant des commissions des finances des assemblées parlementaires.

J’indique donc à votre commission récemment formée que la Cour se tient à votre disposition pour conduire des travaux d’enquête et d’évaluation avec le souci de rigueur et d’indépendance qui marque ses rapports. À l’instar de celui que je m’apprête à vous présenter, les rapports déjà publiés recèlent également de nombreuses pistes d’amélioration possible de l’efficacité et de l’efficience de l’action publique. Nous ne pouvons que souhaiter que vous les utilisiez, étant entendu que c’est à vous, les représentants du suffrage universel, que revient le dernier mot, celui d’arbitrer et de décider.

J’en viens à l’audit. Il avait pour objectifs d’évaluer la situation actuelle des comptes publics, d’identifier les perspectives et les risques qui s’y attachent pour les années 2017 à 2020 et de formuler des propositions. Pour cela, la Cour a cherché à répondre à une question précise : les pouvoirs publics seront-ils en mesure d’atteindre les objectifs de finances publiques définis dans la loi de finances pour 2017 et dans le programme de stabilité transmis à la Commission européenne en avril ? Autrement dit, quelle est l’ampleur des risques qui pèsent sur la réalisation de la trajectoire prévue dans ces documents ?

Nos investigations nous ont conduits à formuler six constats, que je commenterai brièvement.

S’agissant tout d’abord de 2016 et des années précédentes, même si des progrès ont été constatés, la lenteur des efforts de réduction du déficit depuis 2011 a placé la France dans une situation de net décalage par rapport à ses partenaires européens. J’illustrerai ce propos par quatre exemples. La réduction du déficit depuis 2011 est réelle mais elle a néanmoins été plus lente que pour la moyenne de nos partenaires européens ; la croissance de nos dépenses est restée supérieure à celle de nos partenaires ; en conséquence, le déficit public de la France pour 2016 est toujours l’un des plus élevés d’Europe et notre dette publique continue de croître : elle s’élevait à 96,3 points de PIB fin 2016, bien que les primes d’émission aient temporairement contenu la dette.

Pour conclure cette comparaison, trois faits marquants : la France est désormais, avec l’Espagne, le seul pays de la zone euro dont le déficit est supérieur au seuil de 3 points de PIB ; la France a passé douze des quinze dernières années en procédure de déficit excessif, ce qui constitue un record au sein de la zone euro, partagé cette fois avec le Portugal ; alors que les dettes publiques allemande et française s’établissaient à un niveau très proche avant la crise de 2008, la dette française est aujourd’hui supérieure à la dette allemande de près de 30 points de PIB.

Ainsi, en dépit des progrès réalisés, la situation des finances publiques françaises est loin d’être assainie. Elle continue de présenter des facteurs de vulnérabilité d’autant plus importants que des risques forts pèsent sur la capacité de la France à tenir à l’avenir ses engagements européens. C’est ce que révèle l’analyse des perspectives qui se dessinent pour 2017 et les années suivantes.

Avant d’entrer dans le détail des chiffres, je mentionnerai le deuxième constat de l’audit, qui concerne les nombreux biais de construction ayant affecté la sincérité des prévisions sur lesquelles est bâtie la trajectoire financière 2017-2020.

Comme lors de l’audit de 2012 et dans un ordre de grandeur similaire, notre juridiction constate un risque significatif de dérapage du déficit par rapport aux objectifs retenus. Mais si les écarts sont comparables, leurs origines diffèrent. En 2012, l’écart provenait d’une surestimation des recettes et d’une révision à la baisse de la croissance. En 2017, il résulte quasi-exclusivement de sous-estimations des dépenses de l’État, qui se sont traduites par des sous-budgétisations importantes dès l’adoption de la loi de finances initiale. Au sein des comptes des administrations publiques, ces dépenses sont celles dont l’État a le plus directement la maîtrise.

L’écart provient également, mais dans une bien moindre mesure, de reports de charges de l’année 2016 vers l’année 2017, d’aléas intervenus début 2017 et de mesures nouvelles annoncées depuis le vote de la loi de finances.

Pour 2018, force est de constater que le programme de stabilité sous-estime, lui aussi, l’effort en dépenses nécessaire pour atteindre l’objectif prévu d’une réduction de 0,5 point du PIB du déficit.

Dans ce contexte, j’insiste devant vous sur l’impératif de sincérité des prévisions de finances publiques et des documents budgétaires. En particulier, la préparation des prochaines lois de finances devrait être l’occasion de rompre avec les pratiques récurrentes de sous-budgétisation.

Ce n’est pas, tant s’en faut, la première fois que la Cour des comptes observe des éléments d’insincérité dans la construction des prévisions de finances publiques. Elle l’a fait à plusieurs reprises et depuis longtemps, notamment dans le cadre de ses rapports sur l’exécution du budget de l’État. Vous retrouverez la trace d’expressions très directes de mon prédécesseur sur ce point, il y a une dizaine d’années. Encore récemment, la Cour a soulevé « la question de la qualité et de la sincérité des prévisions de recettes fiscales » dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de 2014. Elle a parlé d’« une sincérité de la loi de finances initiale à améliorer » et de « débudgétisations importantes [...] qui ont altéré la sincérité de lexécution de la dépense » dans son rapport sur le budget de l’État de 2015. Dans nos rapports sur le budget de l’État, vous trouverez douze mentions du terme « sincérité » en 2014, et huit en 2015 !

Dès lors, j’ai été quelque peu surpris que certains s’étonnent et s’émeuvent. Ce qui serait anormal, c’est que la Cour, constatant des écarts significatifs entre les prévisions et les réalisations, ou entre les prévisions annoncées et les prévisions raisonnables au regard des informations disponibles, n’en dise rien. Alors, elle ne remplirait pas la mission que la Constitution et la loi organique lui confient.

La Cour est dans son rôle, et plutôt que de la mettre en cause, il me semblerait plus utile de se pencher sur les solutions propres à renforcer la sincérité des prévisions de finances publiques, car des solutions institutionnelles existent. L’exemple des prévisions macroéconomiques associées aux lois de finances et aux programmes de stabilité, dont la sincérité a incontestablement été renforcée par la création puis l’action du Haut Conseil des finances publiques, le prouve.

Toutefois, il n’existe encore aucun dispositif analogue pour s’assurer de la sincérité des prévisions de finances publiques, et en particulier celles des dépenses, en amont de leur approbation par le Parlement ou de leur examen par la Commission européenne.

S’agissant maintenant des perspectives pour 2017, la Cour observe un risque fort de voir la France sortir dès cette année de la trajectoire dont elle s’est dotée. Ce sera mon troisième message.

C’est au niveau des dépenses de l’État que se situent les principaux risques pour 2017. Les dépassements potentiels sur les crédits des ministères sont évalués par la Cour à 7,3 milliards d’euros par rapport au programme de stabilité. Ils sont concentrés principalement sur les missions Agriculture, Défense, Solidarité et Travail et emploi. Il faut y ajouter le coût de la recapitalisation d’Areva, qui pèsera à hauteur de 2,3 milliards d’euros sur le déficit en comptabilité nationale.

Du côté des « bonnes surprises » potentielles, la Cour n’a en revanche identifié qu’une baisse probable d’un milliard d’euros par rapport aux prévisions, répartie entre le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne et la charge de la dette.

Enfin, dernière donnée-clef pour comprendre l’équation budgétaire de 2017 : à politiques inchangées et en excluant toute facilité consistant à reporter les dépenses sur les exercices suivants, nous évaluons les capacités réelles d’annulation de crédits au sein de la réserve de précaution du budget de l’État à un montant compris entre 2 et 3 milliards d’euros, qui correspond à celui constaté par la Cour dans son rapport sur l’exécution du budget de l’État en 2016.

Compte tenu de l’ensemble de ces éléments, les dépenses publiques seraient supérieures de 5,9 milliards d’