N° 482

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 7 décembre 2017.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES (1)

sur les conventions démocratiques de refondation de l’Europe

 

 

ET PRÉSENTÉ PAR

 

 

M. Michel HERBILLON,

Président

Mme Valérie GOMEZ-BASSAC,

Rapporteure

Députés

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(1)    La composition de la commission figure au verso de la présente page.


 

La Commission des affaires européennes est composée de : Mme Sabine THILLAYE, présidente ; MM. Pieyre-Alexandre ANGLADE, Jean-Louis Bourlanges, Bernard Deflesselles, Mme Liliana TANGUY, viceprésidents ; Mme Sophie AUCONIE, M. André Chassaigne, Mmes Marietta KARAMANLI, Danièle OBONO, secrétaires ; MM. Damien ABAD, Patrice ANATO, Mme  Aude Bono-Vandorme, MM. Éric Bothorel, Vincent BRU, Mmes Fannette CHARVIER, Yolaine de Courson, Typhanie Degois, Marguerite Deprez-Audebert, M. Benjamin DIRX, Mmes Coralie DUBOST, Françoise DUMAS, MM. Pierre-Henri Dumont, Alexandre Freschi, Bruno Fuchs, Mmes Valérie Gomez-Bassac, Carole Grandjean, Christine Hennion, MM. Michel Herbillon, Alexandre Holroyd, Christophe Jerretie, Jérôme Lambert, Mmes Constance Le GRIP, Nicole Le PEIH, MM. Jean‑Claude Leclabart, Ludovic Mendes, Thierry Michels, Christophe Naegelen, Mme Valérie Petit, MM. Damien Pichereau, Jean-Pierre Pont, Joaquim Pueyo, Didier Quentin, Mme Maina Sage, MM. Raphaël SCHELLENBERGER, Benoit Simian, Éric Straumann, Mmes Michèle Tabarot, Alice Thourot.

 

 

Le groupe de travail sur les conventions démocratiques de refondation de l’Europe est composé de : M. Michel HERBILLON, président ; Mme Valérie Gomez-Bassac, rapporteure, Mme Sophie AUCONIE, MM. Vincent BRU, André Chassaigne, Mme Marietta KARAMANLI.

 


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SOMMAIRE

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 Pages

Synthèse du rapport

SUMMARY OF THE REPORT

Introduction

I. Des conventions de refondation : pour une adhésion des citoyens au projet européen

A. L’Europe face au désinvestissement populaire

1. L’Europe de la « polycrise »

2. Les manifestations populaires de rejet du projet européen

3. Les expériences précédentes, malgré leur qualité, n’ont pas réussi à mobiliser suffisamment les citoyens

4. Un symbole : les élections européennes

B. « Un souffle nouveau dans les voiles du projet européen »

1. Les élections de 2017

2. Un projet européen associant les citoyens

3. A contrario, l’échec des scénarios alternatifs

C. Des conventions démocratiques pour renouveler la citoyenneté européenne

1. Une citoyenneté inscrite dans les traités

2. Une citoyenneté qui n’est en rien exclusive du maintien des identités nationales

II. Des conventions européennes : ASSOCIER LE PLUS GRAND NOMBRE d’EUROPÉENS

A. Les consultations populaires en Europe

1. L’Allemagne

2. L’Italie

3. La Hongrie

4. L’Irlande

5. L’Estonie

B. La mise en œuvre à l’échelon national

1. Un défi pour l’ensemble des États membres

a. Le déficit démocratique et la montée du populisme : un constat partagé

b. Entendre la voix de tous

2. Quelle forme pour l’association des États membres ?

a. Entre unité et diversité, le nécessaire respect des marges de manœuvre des États membres

b. Une Charte initiale définitoire d’un engagement moral

c. Des objectifs partagés : la représentativité, l’objectivité, la transparence et l’interopérabilité

C. Quelle association des institutions européennes ?

1. La Commission européenne

a. L’association des citoyens à l’action de la Commission

b. Aller au-delà des dialogues citoyens

2. Le Parlement européen

a. Un relais indispensable au sein de leurs circonscriptions

b. Le Parlement, enceinte de conventions démocratiques

3. Le Conseil européen, une enceinte adéquate pour lancer les conventions

III. Des conventions démocratiques : Libérer la parole des citoyens en tous lieux

A. La mobilisation de l’ensemble des acteurs pour la réussite des conventions

1. Les erreurs à éviter dans la mise en place concrète des conventions

a. Des « débats de préfecture »

b. Des débats entre convaincus

c. Des débats inaccessibles

2. Associer les corps intermédiaires

a. Des acteurs essentiels

b. Une expertise sur certaines questions européennes

c. Un réseau très intéressant à mobiliser

3. Un rôle prééminent pour les élus

a. La pédagogie et l’animation par les parlementaires

b. La commune, échelon fondamental des conventions (De la métropole au bourg)

c. Atteindre les citoyens dans tous les territoires, dans tous les lieux et dans leur quotidien

d. Débattre de la restitution dans l’enceinte de l’Assemblée nationale

4. Quel rôle pour les médias ?

a. Une faible proportion de sujets européens dans les médias, fortement regrettable

b. Des obligations de service public à respecter

c. La diffusion des conventions : la clé du succès

B. L’organisation concrète des débats : libérer la parole des citoyens

1. Les modalités d’action numérique

a. Une technologie fondamentale au service de la prise de parole

i. Les consultations européennes

ii. Des méthodes innovantes, développées par des think tanks

b. Démultiplier les conventions

i. Les réseaux sociaux

ii. Les questionnaires en ligne

iii. La possibilité d’une interaction avec les conventions physiques

2. Les questionnaires

a. Informer les participants

b. La définition de thématiques prioritaires

3. Sur le terrain, organiser les conventions physiques/débats citoyens

a. Libérer la parole des indécis et des modérés

b. Organiser la pédagogie de l’Europe

C. Des évènements de promotion de l’idée européenne

1. S’appuyer sur des ambassadeurs de l’Europe…

2. Pour organiser des événements divers labellisés « conventions démocratiques »

IV. La finalité pour des conventions démocratiques : pour une réappopriation du projet européen par les citoyens

A. Le calendrier

1. Des délais contraints pour un projet ambitieux associant les États membres au même moment

2. La cohabitation avec les élections nationales

3. Amener les citoyens aux urnes

B. Assurer le suivi des conventions

1. Mettre en place un comité de suivi et d’évaluation des conventions : un comité de pilotage

2. Organiser la collecte des informations

C. La restitution des informations collectées

1. Demeurer à traité constant

2. Pour une valorisation des priorités politiques des citoyens

3. Un « comité des sages » européen

V. Amplifier les initiatives existantes

A. Un ensemble de personnes auditionnées majoritairement favorables aux conventions

B. Pour un départ commun des conventions

C. Une attente forte

1. L’écho du discours de la Sorbonne

2. Saisir le momentum européen

TRAVAUX DE LA COMMISSION

annexe : Liste des personnes auditionnées


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   Synthèse du rapport

Le présent rapport est né d’une ambition, celle de contribuer à la définition des modalités d’organisation des conventions démocratiques de refondation de l’Union européenne, telles qu’annoncées par le Président de la République dans son discours devant le Congrès, le 3 juillet 2017.

Le constat du déficit démocratique ressenti par de nombreux citoyens européens et corps intermédiaires rencontrés, ainsi que l’association récurrente de l’Union européenne avec le concept de crise, conduisent à réfléchir aux nouvelles modalités d’association des citoyens au projet européen. Afin d’entendre tous les acteurs, le groupe de travail a auditionné un ensemble représentatif de la société civile en France (syndicats patronaux, salariés et agricoles, fédérations étudiantes, fondations, think tanks, médias, universitaires et associations de collectivités territoriales) mais aussi dans les autres États membres. Le processus des conventions démocratiques ne peut avoir de sens que s’il est partagé par un nombre suffisant d’États membres au même moment. Le succès des conventions, et ce qui peut les distinguer des précédentes tentatives, organisées tant à l’échelle des États que de l’Union, suppose de changer d’échelle et de dimension.

Les conventions pourraient se tenir via plusieurs instruments, en fonction du public visé.

Dans un premier temps, une vaste consultation numérique pourrait interroger plusieurs millions de citoyens européens sur un questionnaire dont le nombre de questions serait limité. Parmi ces questions, quatre seraient communes à l’ensemble des États membres, afin de faire émerger des préoccupations partagées par tous les citoyens européens, au-delà des divergences qui peuvent exister entre les gouvernements. Ce tronc commun est nécessaire pour une restitution facilitée.

Parallèlement, des conventions physiques seraient organisées. Ces dernières sont essentielles pour faciliter l’émergence de nouvelles idées, mais aussi rétablir des liens entre les citoyens au niveau local, durant des réunions d’une à deux heures. Ces débats pourraient être généralistes et se structurer autour du questionnaire destiné à la consultation numérique. Ce serait notamment le cas des conventions organisées et modérées par les maires, les parlementaires ou les parlementaires européens, associés à la presse locale.             
 


Les conventions pourraient également être sectorielles. L’idée serait alors d’interroger les spécialistes professionnels de l’Union dans leurs secteurs d’activité pour entendre directement leurs voix sur la réforme des politiques européennes qu’ils souhaitent. C’est ainsi que des agriculteurs, des salariés, des entrepreneurs, des personnalités du monde de la culture et du sport, par exemple, seraient interrogés dans des débats organisés dans de nombreux points du territoire.

L’organisation commune de ces conventions devrait passer par le biais d’une Charte interétatique, signée en parallèle de la réunion du Conseil européen. Les États membres volontaires se mettraient d’accord autour d’un ensemble de principes présidant à la consultation de leurs citoyens, ainsi que sur les questions posées au sein du tronc commun à l’ensemble des États membres. Toutefois, en vue de laisser une marge de manœuvre nationale, les États membres pourraient disposer de deux à trois questions ouvertes, destinées à interroger leurs citoyens sur des sujets que les autorités nationales estimeront pertinents.

Afin d’assurer le respect de cette charte, des comités nationaux de pilotage devront être mis en place dans chaque État membre participant. Composés notamment de membres de la représentation nationale, ils devront s’assurer du respect des principes issus de la Charte mais avoir également la charge de la restitution, soit la transformation des priorités émergeant des conventions démocratiques en propositions juridiques cohérentes. Celles-ci pourront notamment intégrer les propositions émanant des citoyens les plus critiques de l’Union, afin de dépasser le cercle des convaincus ou des experts, habituellement entendus sur ces sujets.

Outre ces débats transpartisans, les conventions pourraient également se signaler par l’organisation d’événements labellisés « conventions démocratiques », distincts des autres. Ces concerts, festivals, rencontres littéraires ou sportives contribueraient à faire vivre sur un plan émotionnel la citoyenneté européenne. Si des valeurs fondatrices comme la paix ne permettent plus aujourd’hui d’expliquer efficacement la valeur ajoutée de l’Union européenne, notamment vis-à-vis des jeunes générations, la réaffirmation des valeurs européennes pourrait précisément passer par cet ensemble d’événements festifs et culturels, dont la labellisation serait octroyée par le comité de pilotage.

La restitution européenne, nécessaire pour faire émerger un ensemble de priorités structurantes pour les prochaines années, passerait par un « comité des sages » européen, composé notamment des représentants des comités nationaux et des représentants des institutions européennes, garantes d’une certaine expertise technique et d’une forme de neutralité dans le traitement du résultat des conventions.             
 


Cet ensemble d’actions doit se tenir dans un calendrier qui respecte les échéances électorales nationales, dont notamment les élections italienne et hongroise lors du premier semestre 2018. Il convient de prendre également en compte le calendrier retardé de la constitution du gouvernement allemand.

Il est donc proposé d’initier le processus des conventions démocratiques sur tout le territoire le 9 mai 2018, jour de la fête de l’Europe, pour aboutir au terme des débats en octobre 2018. Deux mois pourront être consacrés à la restitution, dans un esprit neutre et transpartisan. Une vaste discussion des thèmes européens ne peut qu’encourager les citoyens à s’investir dans la campagne pour les élections européennes et s’approprier les grands enjeux, qui se discutent à l’échelle du continent mais qui les concernent au quotidien.             
 


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   SUMMARY OF THE REPORT

This report has, at its basis, the ambition of contributing to the establishment of mechanisms for the organization of democratic conventions for the reshaping of the European Union, as set down by the President of the French Republic in his speech before Congress (the joint houses of Parliament), on July 3, 2017.

The sentiment of a democratic deficit felt by many European citizens and intermediary groups who were interviewed, as well as the recurrent association of the European Union with the notion of crisis, calls for the consideration of new ways of involving citizens in the European project. In order to hear the voices of all the actors, the working group interviewed a representative section of French civil society (business confederations, employees and farmers, student associations, trade unions, foundations, think tanks, the media, academics and territorial associations) as well as in the other member states. The process concerning democratic conventions can only have a real meaning if it is shared by a sufficient number of member states at the same time. The success of such conventions, organized at a state level and at a Union level, and what might distinguish them from previous attempts, implies changing scale and dimension.

Such conventions could be envisaged through several instruments depending on the targeted group.

First of all, a massive digital consultation could lead several million European citizens to be interviewed on the basis of a questionnaire with a limited number of questions. Amongst these questions there would be four which would be common to all the member states so as to discover concerns which are shared by all Europeans above and beyond the differences which can exist between governments. This common core is essential for an optimal feedback of the results.

At the same time, actual physical conventions would be organized. Such meetings of between one and two hours are necessary to allow the emergence of new ideas and to reestablish links between citizens at a local level. Such debates could be of a general nature and could be based on the digital consultation questionnaire. This would especially be the case for conventions organized and chaired by mayors, MPs or MEPs with the support of the local media.             
 


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Such conventions could also be sectoral. In this case, the idea would be to interview the professional specialists concerning their specific fields of activity related to Europe and to hear their opinions directly on the reform of European policies that they would wish. Thus farmers, employees, business people, cultural and sporting figures for example, could be interviewed during debates organized in numerous parts of the member state.

The common organization of such conventions should be based on an inter-state charter which could be signed at the same time as the meeting of the European Council. The member states which are willing could agree to a set of principles concerning the consultation of their citizens, as well as to the questions to be asked within the common core questionnaire for all of the member states. Nonetheless, in order to leave enough national latitude, member states would be able to add two or three open questions so as to ask their citizens about subjects which national authorities consider relevant.

To ensure the respect of this charter national steering committees would be set up in each of the participating member states. They would, in particular, be made up of parliamentarians and would make sure that the principles laid down in the charter are respected and would also be in charge of making a summary of the priorities which emerge from the democratic conventions and transforming them into coherent legal proposals. These could, in particular, include proposals made by the citizens who are the most critical of the Union so as to go beyond the circles of those who are already convinced or of the experts who are normally interviewed on such issues. 

In addition to such transpartisan debates, the conventions could also be the place for the organization of events labelled “democratic conventions” which would be distinct from other events. Such concerts, festivals, literary or sporting events could, from an emotional point of view, help to fuel the notion of European citizenship. If the founding values of the European Union, such as peace, are no longer today enough to sufficiently explain the added value provided by it, especially for the younger generations, then the reaffirmation of European values could indeed be transmitted by such joyful and cultural events which would be approved by the steering committee.

The European feedback of such questions which is necessary to gain an overview of the structural priorities over the coming years, would go through a “Committee of Wise Persons”, made up, in particular, of representatives of the national committees and of the European institutions, which would guarantee a certain technical expertise and a form of neutrality in the handling of the results of the conventions.              
 


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All of these actions must take place in a timeframe which respects the deadlines of national elections, in particular those in Italy and in Hungary in early 2018. The delayed composition of the German government must also be taken into account.

It is thus proposed to begin the process of democratic conventions over all the territory on May 9, 2018, Europe Day, and to reach an end of the debates in October 2018. Two months would then be given over to summarizing the conclusions in a neutral and transpartisan spirit. A substantial debate on European questions can but encourage citizens to invest in the campaign for the European elections and to understand the major issues which are discussed at a continental level but which impact them on a daily basis.             
 


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   Introduction

Mesdames, Messieurs,

Alors que les États d’Europe connaissent un déficit démocratique que chacun d’entre nous s’accorde à constater, Monsieur le Président de la République Emmanuel Macron a, dès sa campagne présidentielle, intégré dans son programme la nécessité de mettre en œuvre des conventions démocratiques pour la refondation de l’Europe.

C’est en ce sens qu’un groupe de travail a été constitué au sein de la Commission des affaires européennes de l’Assemblée nationale avec pour mission de présenter les modalités que doivent adopter lesdites conventions pour atteindre cet objectif.

Ce groupe de travail, constitué d’un représentant de chaque groupe politique, a consulté environ 300 personnes lors de quelque quatre-vingts auditions. Des représentants de la société civile et politique ont été reçus : représentants de collectivités locales, universitaires, syndicats professionnels, syndicats étudiants, associations, fondations, think tanks.

Ces consultations ont été réalisées à Paris, Bruxelles, Budapest, Dublin, Berlin, Tallinn et Rome. En marge de la COSAC (Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires), qui réunit l’ensemble des commissions affaires européennes de l’Union, plusieurs délégations parlementaires de différents États membres ont également été auditionnées.

Le constat est simple et partagé : le déficit démocratique européen résulte de la méconnaissance qu’ont les citoyens de l’Europe, d’une perception négative lorsqu’on évoque les institutions européennes et de l’absence de proximité entre ces dernières et les citoyens. Tous s’accordent à penser qu’il faut donner l’envie d’Europe aux citoyens et que ces derniers ne doivent plus être passifs face aux enjeux européens mais devenir de véritables acteurs.

Il est impératif que cette démarche soit transpartisane et interétatique :

- transpartisane : les conventions démocratiques doivent être déployées sur tout le territoire européen en dehors de tout clivage politique. Il s’agit d’une responsabilité politique qui engage tous les responsables politiques, au-delà de leurs appartenances particulières ;

- interétatique : il ne doit pas s’agir d’une initiative française. Les conventions démocratiques doivent être portées par une majorité, voire par tous les États membres.

Afin de rassembler ces États autour de cet objectif commun, l’adoption d’une Charte commune fixant les objectifs à atteindre, tout en permettant à chaque État d’en choisir les modalités, s’impose.

Il s’agit de tout mettre en œuvre pour que les États et les citoyens se réapproprient la belle idée d’une Union européenne et qu’elle soit perçue telle qu’elle est : l’Europe de la libre circulation, l’Europe de la croissance économique, l’Europe de la culture, l’Europe de la sécurité, l’Europe de la monnaie unique, l’Europe de la solidarité et aussi, naturellement, l’Europe de la paix.

Il est essentiel que les citoyens européens comprennent et défendent la force de l’Europe, telle que l’espéraient les Pères fondateurs. Pour cela, il n’est qu’une seule voie, si l’on reprend les termes du Président de la République : « la refondation d’une Europe souveraine, unie et démocratique. »

La volonté n’est pas d’imposer mais de proposer, de développer une méthode participative. Il est nécessaire d’ouvrir un processus de discussions avec et entre les États membres mais également avec et entre les citoyens.

Si l’objectif de ces conventions démocratiques est clair, qu’en est-il des instruments à déployer afin d’atteindre le but poursuivi ?

Les citoyens attendent beaucoup de l’Europe mais elle n’est plus assez lisible. Alors donnons tout leur sens aux conventions démocratiques afin qu’elles ne restent pas un simple concept abstrait, ni un simple gadget participatif !

Il ne doit pas s’agir d’un exercice partisan destiné à réformer les traités européens, mais l’expression d’une volonté de mobiliser les forces vives des nations et de l’Union toute entière.

Pour cela il faut changer de lieu et changer de moment, pour aller dans le quotidien du citoyen. Les conventions doivent être le moyen d’expliquer, échanger et partager avec les indécis et les réfractaires. La solution est d’utiliser l’éducation, la culture, le savoir… À l’image du programme européen le plus connu et le plus reconnu des citoyens, le programme Erasmus, les conventions doivent surmonter les incompréhensions entre citoyens des différents États membres.

Pour parler de l’Europe avec fierté, il est nécessaire de labelliser des événements « conventions démocratiques » : des concerts, des pièces de théâtres, des dégustations de produits, des mises à l’honneur d’ouvrages, de personnalités…

La méthode adoptée ne sera efficace que si tous les représentants de la société civile y prennent part pour définir valeurs et objectifs et pour exprimer ce qu’ils attendent de l’Europe. Cette large participation est l’une des conditions du succès des conventions démocratiques et viendra conforter leur aspect opérationnel.

Le déploiement des conventions démocratiques ne peut se faire sans une implication des médias, qui doivent se mobiliser : dédier des émissions populaires à l’Europe, aux côtés de nouvelles émissions consacrées à l’économie et à la politique européennes.

Formaliser les conventions démocratiques, c’est créer. C’est admettre ce qu’elles ne doivent pas être. C’est avoir l’ambition que les débats citoyens soient le socle utile et nécessaire des conventions démocratiques mais permettre d’aller au-delà.

La réussite des conventions démocratiques a pour corollaire une obligation de restitution. Ce rapport expose pourquoi et comment les citoyens doivent être informés des résultats des consultations, afin que leurs propositions soient prises en compte, sauf à créer de nouvelles frustrations ou à encourager les attitudes négatives vis-à-vis de l’Europe.

Cette démarche consiste finalement à créer un mouvement ascendant des citoyens vers les élus. Chaque élu se devra d’être un relais entre les différents acteurs, du local au national. Les associations, les syndicats, les universitaires devront être les facilitateurs des conventions démocratiques afin qu’elles soient des outils décentralisés permettant d’intégrer des communautés de personnes prédisposées à l’Europe, mais que l’on entend trop peu.

L’objectif demeure de mobiliser afin que l’engagement démocratique permette une réelle Union européenne des citoyens.

 

 

 

 

 

 

 


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I.   Des conventions de refondation : pour une adhésion des citoyens au projet européen

A.   L’Europe face au désinvestissement populaire

Votre rapporteure et le président du groupe de travail ont particulièrement apprécié l’expression du négociateur en chef pour l’Union européenne sur le Brexit, M. Michel Barnier. Il ne faut pas avoir en France « l’Europe honteuse », « l’Europe qui rase les murs ».

Pourtant, l’évolution actuelle des institutions européennes et des débats les concernant amènent à faire le constat suivant : « Jamais sans doute la contradiction entre les logiques d’interdépendance et celles du repli national, voire du repli infranational, n’a été aussi forte (…) La contradiction s’est traduite par ce que nous avons qualifié d’« effondrement de la confiance » dans l’UE au niveau des opinions publiques. Cet effondrement, visible dans presque tous les pays membres de l’UE, nous amène à parler d’une véritable « remise en cause » de l’Europe. (…) la période qui s’est ouverte avec la « Grande Récession » a vu deux événements historiques majeurs venir brouiller l’horizon : d’une part, les conséquences en Europe du terrorisme international, de l’instabilité aux portes de l’Europe et de la « crise des réfugiés » ; d’autre part, le référendum britannique sur la sortie du Royaume-Uni de l’Europe, le Brexit, qui brise le tabou d’une Union européenne dont on ne peut sortir. » ([1]).

1.   L’Europe de la « polycrise »

L’expression de « polycrise » est à attribuer au Président de l’actuelle Commission européenne Jean-Claude Juncker, qui n’avait pas hésité à baptiser sa Commission la « Commission de la dernière chance ». En effet, la faible mobilisation lors des élections européennes de 2014, sur laquelle nous reviendrons, s’est conjuguée à de nombreux phénomènes, qualifiés tous de crises.

En premier lieu, la crise économique a largement contribué à la défiance envers les institutions européennes. Si l’adage selon lequel l’Europe avance précisément dans les périodes de crise a pu se vérifier en matière institutionnelle, par l’introduction du « semestre européen » ([2]) et les avancées en matière d’intégration du cadre financier ([3]), la plupart des interlocuteurs de votre rapporteure et du président du groupe de travail ont insisté sur l’association désormais délétère des institutions à des politiques dites « d’austérité budgétaire ». La crise économique de 2008 s’est transformée en 2010 en crise des dettes souveraines, menaçant la cohésion même de la zone euro. Cette double crise a laissé des marques, parfois physiques, mais surtout psychologiques, au sein des populations les plus touchées par cette double dégradation de la conjoncture.

À ces premières crises se sont ajoutés d’autres phénomènes d’envergure, à l’instar des migrations du Proche et Moyen-Orient et de l’Afrique vers l’Union européenne. La gestion des flux de plusieurs millions de personnes, la difficile question de la répartition des réfugiés, de la réforme du système du droit d’asile au sein de l’Union européenne et le constat d’un nombre de 17 000 morts recensés entre 2011 et 2017 dans la Méditerranée, malgré, entre autres, l’opération Sophia, participent dans l’ensemble d’une deuxième crise existentielle pour l’Union.

Les conséquences de ces crises ont également entraîné des blocages institutionnels, l’émergence de courants populistes, voire, comme en a témoigné le Brexit, une menace pour l’existence même de l’Union européenne, qui ont formé un ensemble particulièrement tendu.

Or, l’une des caractéristiques essentielles de cette « polycrise » tient non seulement à l’accumulation des problématiques les unes avec les autres, mais également au fait qu’elles sont intrinsèquement liées et appellent une réponse globale et complexe, dont les nuances ne permettent souvent pas de tenir un discours simple et accessible. Le think tank « New Pact for Europe » rencontré à Bruxelles a démontré, ainsi qu’il apparaît ci-dessous, que les défis ne pouvaient être traités que par une action commune, en vertu de ce caractère éminemment imbriqué.

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Source : New Pact for Europe, « Towards a New Pact for Europe »

Si certains parlent désormais de « crisologie » européenne, il n’en demeure pas moins que de nombreux signaux attestent d’une forme de rejet populaire du projet européen à l’heure actuelle.

2.   Les manifestations populaires de rejet du projet européen

Le référendum du 23 juin 2016 sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne en a été la manifestation paroxystique. Mais la défiance envers les institutions, voire le rejet de l’Union, a pu transparaître dans de nombreux événements. On peut citer à titre d’exemple, la consultation nationale initiée par le gouvernement hongrois, ayant pour titre « Arrêtons Bruxelles », présentée à votre rapporteure comme l’action d’un peuple contre le dévoiement de la bonne répartition des compétences entre l’Union et les États membres, bien que ce peuple soit très attaché à son appartenance à l’Europe. Même dans des pays aussi europhiles que l’Irlande, où, selon les personnes rencontrées sur place, le taux d’adhésion au projet européen dépasse les 90 %, le Brexit a entraîné des questions sur la place de l’Irlande au sein de l’Union européenne, allant jusqu’à faire émerger marginalement la question d’un « Irexit », soit la sortie de l’Irlande de l’Union européenne. De la place Syntagma d’Athènes où 25 000 personnes ont manifesté en 2012 lors du déplacement de la Chancelière d’Allemagne, Mme Merkel, aux manifestations en marge de la célébration du 70e anniversaire du Traité de Rome « contre la tyrannie de Bruxelles », l’espace public a été symboliquement occupé pour montrer l’hostilité des citoyens à la forme actuelle de l’Union européenne.

Par ailleurs, de nombreuses personnes auditionnées se sont fait le relais de l’hostilité des membres de leur organisation à l’Union européenne, à l’heure actuelle. Les représentants de Force Ouvrière, par exemple, ont déploré le fait que, en dépit de la diversité des supports utilisés, il est de plus en plus difficile de parler de l’Union avec les salariés. Ils ont par conséquent fait part de la difficulté qu’ils auraient à participer à l’organisation des conventions dans ces conditions. De la même manière, le représentant de la CGT a exprimé le sentiment d’un « malaise autour de la construction européenne » et son impression d’être constamment au bord du gouffre. La complexité des processus tels que le semestre européen et du langage des textes communautaires ne participerait pas, pour lui, à une acclimatation facile des salariés au regard des enjeux européens. Enfin, il a plus largement reproché à la Commission européenne une communication défaillante, notamment sur la question du déficit public, alors que l’ensemble des gouvernements nationaux faisait des efforts de sobriété budgétaire. Ces réticences ont été partagées par le représentant de la CFTC, qui a critiqué la différence entre les discours promettant une Europe qui protège et la réalité d’une « Europe de la concurrence », qui entraîne la frustration de salariés, « qui ne se sentent ni compris, ni même écoutés. » Les représentants de la CFDT, qui se sont présentés comme un syndicat dont l’engagement européen était au cœur de leur identité, n’ont pas souhaité non plus s’engager dans la participation des conventions démocratiques, notamment en raison de l’hostilité de leurs membres à ces questions.

Cette hostilité a également pu s’exprimer au sein des dialogues citoyens organisés par la Commission européenne. Mme Pauline Rouch, membre du cabinet du Président de la Commission européenne, a ainsi expliqué que la première réaction d’un public pourtant conquis par le projet européen était de contester la répartition actuelle des compétences et de s’exprimer en faveur d’une renationalisation de certaines d’entre elles. Cette attitude est d’autant plus paradoxale que, selon M. Laquièze, professeur agrégé de droit public, spécialiste des questions d’association des citoyens au projet européen, les questions régaliennes, telles que la lutte contre le terrorisme ou la gestion des migrations, n’avaient jamais entretenu autant de demandes d’action européenne. Cela s’explique en partie, selon lui, par la légitimité composite de l’Union européenne. Fondée à la fois sur la légitimité de la Commission européenne, gardienne des traités et chargée de promouvoir l’intérêt général européen, mais aussi sur la légitimité démocratique du Parlement européen et des gouvernements réunis au sein du Conseil, l’Union européenne ne s’explique que difficilement. Les lieux de pouvoir et de prise de décision peuvent sembler rapidement obscurs. Pour M. Giuliani, président de la Fondation Robert Schuman, le mécontentement des citoyens tient à deux choses :

- la faible communication des gouvernements nationaux sur les questions européennes ;

- la difficile compréhension d’une « démocratie à deux étages »., partagée entre les États membres et les organes fédéraux

L’indifférence ou le rejet de l’Union européenne, s’ils ne peuvent se réduire entièrement à une simple méconnaissance, prospèrent toutefois sur de nombreuses incompréhensions. C’est en ce sens qu’il convient de promouvoir une forme de pédagogie européenne, comme il sera vu ci-dessous. La méconnaissance de l’Union européenne a également partie liée avec l’absence d’incarnation de cet objet politique mal identifié.

3.   Les expériences précédentes, malgré leur qualité, n’ont pas réussi à mobiliser suffisamment les citoyens

Les deux dernières décennies ont été le témoin de nombreuses expériences menées au titre de l’écoute de la parole citoyenne dans un cadre approchant celui des conventions démocratiques. M. Dastoli, représentant du Mouvement Européen, a par exemple rappelé que la Convention pour l’établissement d’une Constitution européenne a été précédée par de nombreux débats, auxquels s’était associé le Mouvement européen. Plus de cent réunions avaient été organisées dans toute l’Europe et la charte élaborée à la fin de celles-ci avait permis d’initier les travaux de la Convention elle-même.

Auparavant, le Dialogue National pour l’Europe avait été lancé en France en 1996, sous l’égide de Michel Barnier, alors Secrétaire d’État aux Affaires européennes. « Opération gouvernementale d'envergure dotée d'un budget de 40 millions de francs, le Dialogue consiste concrètement en l'organisation ou le financement dans les vingt-deux régions métropolitaines et les DOM-TOM de manifestations liées à l'Europe (conférences, débats, échanges, événements sportifs ou festifs, etc.). Un label, celui du "Dialogue national pour l'Europe", est ainsi accordé à ces manifestations européennes par des structures ad hoc, les "Comités régionaux du Dialogue", composés des services préfectoraux, des Conseils régionaux, des élus locaux et des "forces vives" issues de la "société civile" (réseaux consulaires, associatifs, médiatiques, universitaires et scolaires). Le but du DNE est ainsi triple : informer les Français sur les questions européennes, recueillir leurs espoirs et leurs craintes face à l'intégration communautaire et en dégager des perspectives sur la place de la France en Europe ([4]). »

Les enjeux auxquels voulaient s’attaquer ces dialogues citoyens ne sont pas si différents de ceux auxquels le processus des conventions démocratiques souhaite répondre : une absence de sens, alimenté par un manque de participation des citoyens. De plus, outre l’association de la société civile, la campagne informationnelle devait être, dans l’idée de ses promoteurs, une démarche transpartisane déconnectée de toute échéance électorale à venir. Enfin, pour éviter ce qui était encore perçu comme un traumatisme lié à la campagne sur le traité de Maastricht, il s’agissait d’orienter les débats sur l’apport de l’Union européenne au quotidien et de toucher les plus jeunes.

Sur les 1 402 événements qui ont eu lieu entre septembre 1996 et le 9 mai 1997 dans toutes les régions, le modèle des conférences-débats est resté largement dominant avec 64 % des manifestations. Puis venaient les expositions (9 %), les opérations de jumelage (6 %), les séminaires de formation ou les événements de nature professionnelle (5 %), les événements artistiques (4 %), les kermesses ou fêtes (2 %), les forums régionaux (2 %), les assemblées générales d'associations ou d'autres organisations (2 %) et les concours sur le thème de l'Europe (2 %).

Les analyses du CEVIPOF expliquent l’échec partiel de ces Dialogues par des filtres organisationnels et des difficultés sociologiques, ainsi que par l’inadaptation de l’appareil étatique face aux questions européennes. De plus, une grande partie de la campagne s’est appuyée sur le réseau préfectoral pour organiser des conférences après lesquelles les citoyens n’avaient que peu de possibilité de participer aux restitutions.

Il a existé par ailleurs de nombreuses formes d’association des citoyens au projet européen, par le biais tant d’enquêtes quantitatives que de sondages délibératifs, destinés à faire « remonter » les idées des citoyens en amont des prises de décision, et ce depuis plus de quarante ans.

Source : Panorama des instruments de la fabrique de l’opinion publique européenne (1973-2016) ([5]) 

En parallèle des dialogues nationaux avaient également été institués, dans le cadre du Plan D de la Commission européenne (Démocratie, Dialogue et Débat), à partir d’octobre 2005 par la Commission européenne, diverses initiatives destinées à associer les citoyens au projet européen.

Ces instruments n’ont toutefois pas permis de faire émerger une opinion publique européenne matérialisée dans le vote.

4.   Un symbole : les élections européennes

Le désinvestissement citoyen n’est sans doute jamais plus criant qu’en matière d’élections européennes, lesquelles deviennent progressivement un marronnier du thème de l’abstention. Pourtant, l’élection des parlementaires européens au suffrage universel direct, depuis 1979, participe de la volonté, selon le rapport Vedel qui a précédé la mise en œuvre des élections, « de créer une relation directe entre le système institutionnel européen et les citoyens ([6]). » Ce lien s’est toutefois progressivement détendu, comme le montre la diminution tendancielle du taux de participation aux élections européennes.

 

Date

Abstention

25 mai 2014

56,5 %

7 juin 2009

59,37 %

13 juin 2004

57,21 %

13 juin 1999

53,24 %

12 juin 1994

47,29 %

10 juin 1989

51,2 %

17 juin 1984

43,28 %

12 juin 1979

39,29 %

Il existe de nombreux facteurs à cette sclérose progressive du scrutin européen, et qui ne datent pas de la dernière décennie de crises : « il est possible de considérer la période allant de la ratification du traité de Maastricht en 1992 au rejet du projet de Constitution pour l’Europe en 2005 comme un même cycle politique, marqué par l’affirmation de la distance entre une partie croissante de l’opinion publique et des élites européennes ([7]). » Une analyse sociologique tend en effet à prouver que les personnes les mieux éduquées et formées, ainsi que les plus mobiles, étaient naturellement davantage pro-européennes. Il existe d’autres facteurs structurels, sur lesquels l’Assemblée nationale aura prochainement à se pencher : « les scrutins, comme l’ensemble de la construction européenne, s’appuient sur les États membres, parce que les membres de l’UE sont des États avant d’être, et de manière indirecte, par le système de démocratie représentative, des populations. Cette situation n’est évidemment pas de nature à inciter les citoyens, en particulier les plus réticents, à dépasser le cadre national ([8]). »

Or, précisément, « les taux d’abstention aux élections européennes et la montée des euroscepticismes justifient le développement systématique d’autres modes de recours au citoyen ([9]). »

B.   « Un souffle nouveau dans les voiles du projet européen »

De nombreux indicateurs montrent qu’il existe une forme de renouveau européen depuis 2016. Loin de fissurer l’opinion publique quant à l’intérêt de rester au sein de l’Union européenne, le Brexit a constitué une forme de choc de réalité. Ainsi, selon l’enquête Eurobaromètre Standard 87([10]) réalisée en mai 2017, 68 % des personnes interrogées se sentent citoyens européens et 56 % se déclarent optimistes pour l’avenir de l’Union.

1.   Les élections de 2017

Les élections présidentielles de mai 2017 et législatives de juin 2017 en France l’ont prouvé : il est possible de gagner des élections sur un projet résolument pro-européen. Mais le reflux du populisme s’est également senti lors d’autres élections au sein de l’Union. Ainsi, aux Pays-Bas, le succès annoncé du PVV de Geert Wilders lors des élections législatives du 15 mars 2017 s’est heurté au maintien du parti VVD de Mark Rutte. C’est ce qui a permis à Jean-Claude Juncker de conclure son discours sur l’état de l’Union de 2017 par l’idée suivante : « larguons les amarres. « Leinen los », comme disent les Allemands. Mettons les voiles et profitons des vents favorables ». C’est dans cet esprit que la démarche des conventions démocratiques doit s’inscrire, et ce pour plusieurs raisons :

- en premier lieu, la consultation des citoyens, libérée des enjeux électoraux nationaux, doit se faire dans un contexte apaisé, où les questions de long terme peuvent être abordées sans que les crises les plus récentes n’obscurcissent les jugements et ne paralysent les discussions ;

- ensuite, les élections de 2017 n’ont pas toutes abouti à des succès pour les formations politiques pro-européennes. Les élections allemandes, qui ont vu l’entrée pour la première fois de plus de 90 députés du parti Alternativ für Deutschland (AFD) au Bundestag, autrichienne et tchèque, sont grosses d’inquiétudes potentielles pour l’avenir. Elles relaient également avec force des voix qu’il convient d’intégrer dans les débats pour éclairer le choix des électeurs en vue des élections européennes de 2019 et respecter la nécessité d’avoir une controverse sur ce que doit être l’avenir de l’Union européenne.

Le moment est donc idéalement choisi pour faire progresser l’agenda décrit par le Président de la République, dans son discours à l’Université de la Sorbonne : « C’est pourquoi, si nous voulons avancer à nouveau, je souhaite que nous passions par des conventions démocratiques qui feront partie intégrante de la refondation européenne. Je souhaite qu’une fois que nous aurons défini des termes simples d’une feuille de route partagée par les principaux gouvernements qui seront prêts à aller dans ce sens, nous puissions, pendant six mois, l’année prochaine, dans tous les pays qui le souhaitent, organiser autour des mêmes questions un vaste débat pour identifier les priorités, les préoccupations, les idées qui nourriront notre feuille de route pour l’Europe de demain. » ([11])

Cela est d’autant plus vrai que ce nouveau souffle n’a pas été uniquement le fait d’élections politiques, mais aussi de mobilisations, à l’instar de l’association « Pulse of Europe ». Ses représentants à Berlin ont expliqué que cette dernière est née du dépit lié au résultat des élections américaines et au référendum sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. Or, Pulse of Europe représente précisément le type de projet européen associant les citoyens dont votre rapporteure et le président du groupe de travail estiment qu’ils pourraient être utilement associés aux conventions démocratiques.

2.   Un projet européen associant les citoyens

L’Union européenne a été largement critiquée dans les campagnes politiques précédentes sur plusieurs aspects. Construction technocratique déconnectée de la vie des citoyens européens, l’Union serait par essence anti-démocratique.

L’Union européenne est largement comprise aujourd’hui comme une forme de « machine rationnelle » destinée à produire du consensus et être aussi inclusive que possible. Quoique la forme institutionnelle de l’Union européenne, et notamment la procédure législative ordinaire, soit sans équivalent dans le monde pour une organisation internationale, l’Europe paraît encore trop souvent comme une structure uniquement rationnelle. La complexité des modes de décision et la difficulté d’identifier l’origine du pouvoir aboutissent à une absence d’incarnation que la plupart des personnes auditionnées ont déplorée. Pourtant, la Commission européenne a, de longue date, pris en compte le problème de déficit démocratique, puisque déjà en 2001, dans un Livre Blanc, elle affirmait : « Il est nécessaire de réformer la gouvernance européenne afin de rapprocher les citoyens des institutions européennes (…) la légitimité de l’Union européenne est aujourd’hui une question de participation des citoyens ([12])  ».

M. Giuliani, Président de la fondation Robert Schuman, estime que l’Union européenne ne peut plus progresser comme avant : « cette structure plus intergouvernementale que ne peuvent l’espérer les tenants de l’Europe des nations et plus fédérale que ne pouvaient l’espérer les Pères fondateurs, doit désormais progresser par l’exemple. Les acteurs de bonne volonté s’associent sur des politiques régaliennes, à l’instar de la coopération structurée en matière de défense. »

La réduction de l’écart entre les citoyens et l’Union européenne passe donc d’abord par la nécessité d’incarner l’Europe au-delà des arguments traditionnels qu’utilisent habituellement les défenseurs de l’idée européenne. Ainsi que le représentant de la FAGE l’expliquait, l’Europe des pères fondateurs n’est pas l’image qui parle le plus aux jeunes aujourd’hui, et tout n’est donc pas réductible aux apports historiques de l’Union, aussi cruciaux fussent-ils. Le Président de la Commission Jean-Claude Juncker a pu l’exprimer également dans son discours pour l’anniversaire du traité de Maastricht : « nous ne pouvons pas expliquer le projet européen simplement en regardant en arrière, nous voulons convaincre les jeunes que l’Union est indispensable aujourd’hui et nous devons expliquer l’histoire de l’Europe en la mettant en perspective : qu’est-ce que l’Europe aujourd’hui et que sera l’Europe demain ? ([13]) »

Votre rapporteure partage l’idée selon laquelle le processus des conventions démocratiques est crucial pour relancer de manière globale la discussion entre les citoyens et les institutions européennes. Mais ce processus ne peut s’arrêter à la période d’environ six à huit mois pendant lesquels doivent se tenir les conventions. Au-delà de la nécessaire implication des citoyens au stade de la restitution, comme il sera vu plus bas, la participation des citoyens au projet européen réclame de la continuité, en vue d’une Europe plus participative. C’est en ce sens que le projet d’un nouveau pacte pour l’Europe, tel qu’il a été présenté par le think tank « New Pact for Europe », apparaît intéressant, dans sa troisième dimension, celle d’une Europe participative.

 

Une Europe participative selon « New Pact for Europe »

 

La stratégie d’un nouveau pacte européen viserait deux objectifs ;

- améliorer la responsabilité de l’Union, en créant des fora pour une discussion franche et transnationale entre les citoyens et les institutions, afin que le contenu proposé par les citoyens soit véritablement incorporé dans le processus normatif européen. Cette action passerait également par la création de plateformes européennes permettant de discuter des sujets les plus importants, à destination des ONG, des associations de citoyens, des experts, etc ;

- permettre une plus grande expérimentation de l’Europe. Cet objectif concerne bien évidemment les jeunes en premier lieu, par le biais d’Erasmus, mais aussi, sur des schémas comparables au programme Leonardo ([14]), encourager à plus d’échanges transnationaux dans le cadre de la formation continue.

 

3.   A contrario, l’échec des scénarios alternatifs

Il ressort tant des consultations nationales, de type Eurobaromètre, que du sentiment général des auditions, que, paradoxalement, le Brexit a forgé un sentiment supplémentaire d’appartenance à l’Union européenne. Cela a manifestement été le cas en Irlande, pays dans lequel les conséquences concrètes du Brexit sont immédiatement appréhensibles, mais ce mouvement d’adhésion renouvelé s’est senti dans la plupart des pays dans lesquels des déplacements ont été effectués. Les citoyens européens ne souhaitent pas quitter l’Union européenne. Le débat ne se situe plus entre les pro et les anti-européens, mais porte sur la forme de l’Europe qui est recherchée.

C.   Des conventions démocratiques pour renouveler la citoyenneté européenne

1.   Une citoyenneté inscrite dans les traités

La citoyenneté européenne n’est plus une idée neuve. Si l’existence d’une identité européenne continue de faire débat dans la doctrine, la citoyenneté européenne est inscrite au plus haut niveau de l’ordonnancement juridique et produit des effets concrets depuis sa consécration dans le traité de Maastricht
de 1992. L’article 2 du TUE ([15]) (Traité sur l’Union européenne) affirme un certain nombre de valeurs fondatrices pour l’ensemble des parties contractantes au traité et qui doivent inspirer l’ensemble des politiques publiques européennes. L’ensemble du TUE est plus explicite encore, puisque les États membres signataires se déclarent « résolus à établir une citoyenneté commune aux ressortissants de leurs pays » et les droits que les citoyens tirent de l’appartenance de leur État à l’Union européenne sont affirmés à plusieurs reprises. Ainsi, « l’Union offre à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures, au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes » ([16]) et « dans ses relations avec le reste du monde, l'Union affirme et promeut ses valeurs et ses intérêts et contribue à la protection de ses citoyens([17]). »

La citoyenneté européenne est définie, symboliquement, à l’article 9 du TUE, soit le premier article qui traite des dispositions relatives aux principes démocratiques. L’Union européenne est ainsi la seule organisation internationale à consacrer l’existence d’une citoyenneté qui lui soit propre, fondée sur des valeurs partagées par l’ensemble des États membres mais dont les individus tirent des droits spécifiques. Dès lors, « est citoyen de l'Union toute personne ayant la nationalité d'un État membre. » Toutefois, votre rapporteure tient à souligner un aspect crucial de la citoyenneté européenne, tel qu’il doit irriguer les conventions démocratiques : « la citoyenneté européenne s’ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas ([18]). » Les principes de subsidiarité et de proportionnalité, la place des États membres dans les procédures de décision européennes, contribuent ensemble à assurer le respect de la diversité nationale au sein de l’Union.

Pour autant, de nombreux citoyens peinent encore à appréhender pleinement leur citoyenneté européenne. Ainsi, d’après l’Eurobaromètre publié fin 2016, 8 % des sondés se considèrent plus européens que nationaux, 90 % plus nationaux qu’européens. La nationalité prévaut donc très largement, partout, alors que plus 60 % des sondés se déclarent « attachés » à l’Europe, que 67 % se « sentent » citoyen de l’Union européenne. « De plus, la citoyenneté européenne est incomplète, elle n’intègre notamment pas de devoirs, est accordée automatiquement et dans un cadre national. Cette citoyenneté n’a pas d’autonomie par rapport aux citoyennetés nationales : ce n’est, en définitive, qu’un statut complémentaire ([19]). »

2.   Une citoyenneté qui n’est en rien exclusive du maintien des identités nationales

Les questions de citoyenneté européenne et nationale font, malgré l’articulation exposée ci-dessus, encore souvent l’objet de réflexions, voire de débats politiques engagés. Ces questions ne datent pas d’hier, puisque déjà, à l’aube de la présidence française du Conseil, M. Lamassoure prévoyait que « le droit de la nationalité va devenir irrésistiblement un sujet de conversation, puis de discussion, puis de négociation entre les Vingt-sept. En quoi la citoyenneté européenne diffère-t-elle de l’addition des 27 nationalités, sans en être une 28e ? Pouvons-nous nous mettre d’accord sur une liste commune des droits liés à la résidence et des droits liés à la personne ? » ([20])

Pour M. Giuliani, la procédure législative nationale devrait refléter plus souvent l’origine européenne d’un grand nombre de textes. Les travaux des commissions des Affaires européennes, mais aussi la présentation des projets de loi à la sortie du Conseil des ministres, devraient mentionner plus souvent l’origine européenne d’un grand nombre de normes. Il s’agirait de montrer, par une communication générale, qu’il est possible de parler de l’Union européenne de parler de manière simple, « à condition de ne pas laisser l’Union uniquement aux diplomates ». La question du glyphosate, par exemple, montre qu’il est possible de tenir des débats citoyens sur les questions européennes. Il déplore toutefois que les médias abordent ces débats sous l’angle des victoires ou des défaites nationales.

Ainsi que l’ont rappelé les débats récents relatifs à la présence des symboles européens au cœur des institutions démocratiques françaises et la résolution votée à ce sujet ([21]), la citoyenneté européenne ne doit nullement se substituer à la nationalité française ou des autres États membres. Le sentiment d’appartenance européen doit rappeler avant tout aux citoyens européens les valeurs qui les unissent. C’est ce qui fait la pertinence de l’une des questions qu’il est proposé de poser lors des conventions démocratiques.


II.   Des conventions européennes : ASSOCIER LE PLUS GRAND NOMBRE d’EUROPÉENS

Le projet de refondation européenne est un projet ambitieux, dès lors qu’il fixe un cap pour la décennie à venir, sans négliger les instruments qui doivent permettre d’atteindre les objectifs. Or, un tel programme ne peut que se décliner qu’avec le plus grand nombre possible de nos partenaires européens. Seule une feuille de route commune peut permettre de faire émerger véritablement les priorités politiques de l’ensemble des peuples européens, qui sont tous appelés à connaître de la politique décidée avec le futur Parlement européen, élu en 2019.

C’est la raison pour laquelle votre rapporteure et le président du groupe de travail ont entamé une série de déplacements leur permettant d’avoir un panorama aussi fidèle que possible des initiatives déjà prises en matière de conventions et d’évaluer dans quelle mesure nos partenaires seraient prêts à s’engager avec la France pour l’organisation simultanée de conventions démocratiques. Si les résultats de ces rencontres sont déclinés plus bas, il est apparu que la grande majorité de nos partenaires, que ce soit au niveau de ce qu’il est convenu d’appeler la société civile (syndicats, fédérations étudiantes, universités, organisations non-gouvernementales, mouvements pro-européens) ou des autorités publiques sont favorables à la mise en œuvre desdites conventions. La rencontre avec des parlementaires dans tous ces pays a contribué au sentiment que les parlements nationaux ont également toute leur place dans ce processus, d’autant que nombre d’entre eux ont déjà une expérience dans la consultation des citoyens sur les questions européennes. Cet ensemble de volonté commune est source d’un grand espoir pour la tenue à une grande échelle de conventions.

A.   Les consultations populaires en Europe

1.   L’Allemagne

Votre rapporteure et le président du groupe de travail ont pu constater lors de leur déplacement à Berlin qu’il existait, à l’instar de l’Irlande, une solide, quoique récente, tradition de débats citoyens, organisés en grande partie par l’Auswärtiges Amt (AA), le ministère des Affaires étrangères allemand. Ce cycle de débats « Welches Europa wollen wir ? », soit « Quelle Europe voulons-nous ? », se structurait autour d’échanges entre les diplomates et les citoyens sur le futur de l’Union européenne. D’une manière assez proche de ce qui avait été exposé par le représentant de l’Association des Maires de France, ces débats s’appuient sur la collaboration des médias locaux avec un diplomate chargé d’animer le débat pendant 90 minutes devant un public intéressé. Les intervenants eux-mêmes de niveau ministériel sont invités à partager leur expérience des questions européennes afin de livrer une vision aussi « authentique » que possible de la réalité de l’Europe.

Inspirée des « town hall meetings » américains, la grande partie du débat consiste en des échanges entre le public et le participant. L’interaction tient notamment au fait que l’assistance est invitée à répondre individuellement à une question ouverte telle que « l’Union européenne devrait… » L’intérêt de ces débats tient en premier lieu à leur coût modéré, puisque le budget moyen est de 2 000 à 3 000 euros. D’autre part, ils peuvent déjà représenter une forme de succès, puisque 48 événements ont eu lieu dans l’ensemble au printemps 2017 et le ministère estime qu’environ 3 000 personnes ont participé à ces manifestations, tandis que ce sont trois millions de personnes qui auraient été touchées par l’écho de celles-ci.

La restitution, enfin, associe différents supports. Le but étant de récolter l’ambiance et l’atmosphère allemande quant à l’Union européenne, des citations de participants ont ensuite été utilisées dans des clips vidéo du ministère. D’autre part, des ateliers réunissant un groupe aussi représentatif que possible de citoyens ont été tenus à Berlin pour formuler des propositions plus concrètes sur l’avenir de l’Europe. Des idées ont déjà été formulées, telles que la mise en place d’« ambassadeurs européens » dans les écoles, à savoir des élèves en charge de promouvoir le débat européen dans leurs classes.

Il n’en demeure pas moins que ces manifestations peinent à attirer un public jeune, voire à dépasser le traditionnel cercle des convaincus de l’Europe.

Votre rapporteure et le président du groupe de travail ont eu l’occasion d’apprécier d’autres initiatives au cours de leur déplacement à Berlin, et avant tout celles de l’association « Pulse of Europe ». Née dans le contexte particulier du Brexit, cette association a commencé, il y a près d’un an et demi, à tenir des conventions spontanées sur les grandes places des villes allemandes. Issu d’abord de Francfort, ce mouvement a essaimé, de telle sorte que, de manière assez inattendue, un grand nombre de citoyens, d’abord allemands, puis européens, y ont participé. Sans relayer une expression politique particulière, sinon de parler positivement de l’Europe à chaque fois que cela était possible, ce mouvement de citoyens a pu concerner, lors de son pic d’activité précédant les élections présidentielles en France, 130 villes dans 20 États, dont 4 à 5 en France. Cette expérience a permis aux représentants de Pulse of Europe de voir comment associer des citoyens issus de tous les horizons, malgré une certaine forme de surreprésentation des personnes âgées, qui s’engagent ensemble non seulement contre le populisme mais aussi pour une meilleure connaissance interculturelle entre les citoyens européens. Pour eux, il devait s’agir « d’une forme de catalyseur d’une société civile européenne ».

Le succès de ces conventions est lié à plusieurs paramètres. Le premier d’entre eux relève de la régularité avec laquelle les rencontres entre citoyens se sont tenues. Elles avaient toujours lieu à l’extérieur, si possible dans des endroits symboliques tels que les places, et toujours au même moment. À Berlin, les réunions avaient donc toujours lieu à Gendarmenmarkt, à 14 heures le dimanche. Cela a permis de rassembler près de 7 500 personnes à la veille du second tour des élections présidentielles françaises, qui étaient le thème spécifique de la réunion de ce jour-là. Votre rapporteure et le président du groupe de travail tiennent à témoigner de leur stupéfaction et de leur émotion face à la mobilisation de ces citoyens pour une élection dans un autre État membre. Au total ce sont 100 000 personnes qui ont participé à ce genre de réunion pendant un an.

Les représentants de Pulse of Europe ont enfin vanté la nécessité de tenir des conventions physiques, plus à même selon eux de recréer des liens entre les citoyens nationaux, y compris en ce qui concerne les questions européennes. De plus, l’indépendance des modérateurs ou des organisateurs par rapport à un agenda politique ou gouvernemental serait également l’une des conditions du succès, y compris par rapport aux institutions européennes. L’indépendance financière était garantie pour Pulse of Europe aux financements privés qui ont pu être mobilisés. Enfin, la tenue de débats ouverts en présence de représentants des autorités chargées de traduire les propositions en termes juridiques, tels que des parlementaires ou des membres du gouvernement, assure à l’ensemble une restitution qui évite la frustration des citoyens.

La proximité du concept de conventions démocratiques avec leur propre organisation les a donc amenés à proposer prochainement, lors d’une réunion de l’ensemble des comités qui forment l’association à Luxembourg, de participer à l’organisation des conventions.

Les discussions avec les autorités allemandes, à l’instar de M. Uwe Corsepius, conseiller de la Chancelière sur les questions européennes, ont permis de faire apparaître un certain intérêt, mâtiné toutefois de nombreuses interrogations. En effet, compte tenu de la situation politique au moment de l’écriture du rapport, la possibilité pour l’Allemagne de tenir les conventions au même moment que la France et les autres États membres pourrait impliquer un démarrage à la fin du premier semestre 2018, voire en septembre. D’autre part, en vertu des expériences précédentes menées en Allemagne, M. Corsepius a prévenu de la difficulté d’intéresser les citoyens aux questions européennes sur une longue durée. Si ces questions ont été au centre de l’attention pendant la présidence allemande de l’Union européenne, par exemple, et que des débats citoyens avaient été organisés à ce moment-là, il demeure que la moindre attention médiatique a conduit à une forme d’anonymisation du sujet. Par ailleurs, toute initiative gouvernementale en matière d’organisation des conventions démocratiques pourrait apparaître comme une forme de propagande du parti majoritaire, tandis que, pour M. Corsepius, l’organisation de telles conventions par des ONG ou des associations entraînerait au contraire un risque de détournement au profit de thématiques particulières, comme la défense du bien-être animal. La restitution en Allemagne risquait enfin d’être compliquée, compte tenu des positions extrêmement différenciées entre groupes d’opinion sur les questions migratoires ou de solidarité au sein de la zone euro. Cependant, le fait d’aborder des sujets quotidiens demeure, pour M. Corsepius, absolument crucial pour intéresser les citoyens aux conventions. Dès lors, il a conseillé d’associer notamment le Bundestag à ces conventions, en vertu de la proximité des députés avec leurs concitoyens au sein de leurs circonscriptions ainsi que du statut de M. Wolfgang Schaüble, actuel président du Bundestag et grand Européen aux yeux de nombreux Allemands.

Ce point de vue était également partagé par les membres du Bundestag rencontrés à cette occasion, de la même façon que les Länder pouvaient être des relais particulièrement appréciables. Pour ce qui est des consultations numériques, ils partagent l’idée d’une nécessaire modération, voire d’un « fact checking », lors des contributions, pour éviter qu’elles ne soient détournées à des fins biaisées. Mme Franziska Brantner, députée du groupe des Verts, a insisté sur la nécessité d’organiser des conventions dans un maximum d’endroits différents, dans tout le pays, à condition d’avoir le financement adéquat. Celui-ci pourrait être issu en Allemagne des fondations d’entreprise telles que Bosch ou Europa an Stiftung. Pour Mme Brantner, l’association des députés nationaux et européens est cruciale, mais elle ne doit pas se traduire par un ensemble de discours qui finissent par priver les citoyens de la parole.

La société civile allemande, outre Pulse of Europe, semble tout à fait prête à construire des formats de conventions démocratiques. M. Alban Genty, Project Manager du « Progressives Zentrum Berlin » a fait part de l’expérience de son organisation dans l’organisation d’événements en partenariat avec le ministère des Affaires étrangères allemand. Les représentants de ce dernier ont également exprimé un fort intérêt pour les conventions, à condition qu’il ne s’agisse pas uniquement d’un projet franco-allemand, mais que les pays qui, selon le baromètre européen, subissent à l’heure actuelle une forte poussée d’euroscepticisme, tels que l’Italie ou des pays d’Europe centrale et orientale, y seront associés. La nécessité, enfin, de reconnecter les citoyens à l’Europe d’une manière émotionnelle a été également rappelée.

Enfin, les syndicats comme le DGB et le BDI ont fait part de leur intérêt pour les conventions démocratiques. Le représentant du DGB, en particulier, s’est déclaré prêt à contribuer à l’organisation des conventions. De son côté, le représentant du BDI a estimé que le succès des conventions en Allemagne dépendait de l’association de trois organes administratifs : le ministère de l’Intérieur pour les questions d’organisation concrète, le ministère des Affaires étrangères pour son expertise et la Chancellerie, pour donner une impulsion politique. Il a proposé quant à lui de s’appuyer sur les sections locales du BDI ainsi que sur les Chambres de Commerce et d’Industrie dans toute l’Allemagne qui, en partenariat avec les Parlements des Länder, peuvent susciter des discussions avec les acteurs économiques autour de l’Europe.

Votre rapporteure et le président du groupe de travail sont repartis de Berlin avec la satisfaction de constater que le projet du Président de la République avait été l’objet de discussions lors des négociations en vue de former une coalition et que la Chancelière était tenue au courant de ce projet. Par ailleurs, l’enthousiasme de la société civile et la réaction, prudente mais positive, des autorités, laissent à penser que l’Allemagne, partenaire incontournable dans l’organisation des conventions à l’échelle de l’Union, s’y associera. C’est dans cette perspective qu’ils estiment que, dans le cadre d’une résolution parlementaire commune à l’occasion de l’anniversaire du Traité de l’Élysée, le 22 janvier prochain, les conventions démocratiques devraient être mentionnées.

2.   L’Italie

Votre rapporteure et le président du groupe de travail ont pu constater un certain enthousiasme à l’idée d’organiser de vastes débats citoyens en Italie, qui dépassent ce qui avait pu être fait auparavant.

L’Italie dispose pourtant d’une solide expérience récente en la matière, comme en témoigne la consultation initiée par la présidente de la Chambre des députés, Mme Boldrini.

Consultation citoyenne en Italie en lien avec le 70e anniversaire du traité de Rome

 

La consultation qui s’est déroulée au deuxième semestre 2016 s’est appuyée sur des documents préalables, en lien avec les autres parlements nationaux de l’Union européenne. Elle a porté, en particulier, sur les thèmes mis en exergue dans la Déclaration « Plus d’intégration européenne : la marche à suivre », co-signée par les présidents des assemblées italienne, française, allemande et du Parlement du Luxembourg, rejoins ensuite par onze autres signataires.

La consultation a touché environ 10 500 citoyens et a été largement considérée par les interlocuteurs rencontrés en Italie et interrogés à ce sujet comme ce succès. Les résultats de la consultation, dont un équivalent a été fait en France sur le même modèle par les services de l’Assemblée nationale, ont ensuite été traités par un Comité d’experts indépendants, appelé « comité des Sages ». Il en est ressorti un rapport, intitulé « État et prospective de l’Union européenne », présenté le 27 février 2017 devant la Chambre des députés, structuré en trois parties :

- la première partie rappelle les principaux résultats de l’Union européenne, par le biais d’un détour par l’histoire des soixante dernières années ;

- la seconde traite de l’identité européenne et vise à pallier la faiblesse du sentiment de citoyenneté européenne ;

- la troisième, qui est plus opérationnelle, traite des principaux défis auxquels doit faire face l’Union européenne, à partir de ce que les citoyens consultés dans la phase préalable, ont identifié comme priorité.

Votre rapporteure souhaite souligner que certaines des propositions du rapport peuvent être directement intégrées dans la consultation citoyenne. C’est notamment le cas de l’harmonisation des conditions d’accès à la citoyenneté des États membres et au renforcement de la citoyenneté européenne ou encore la nécessité de rendre plus visible et compréhensible l’incidence positive de l’UE dans la vie quotidienne des citoyens par une communication systématique et généralisée de l’ensemble de ses réalisations ou encore le fait de rendre plus visible l’utilisation des fonds européens.

 

Composition du comité des sages

 

- Enzo Moavero Milanesi, Directeur de l’École de Droit de l’Université LUISS et Président du Comité ;

- Pier Virgilio Dastoli, Président du Mouvement européen en Italie ;

- Tiziana Di Simone et Eva Giovannini, journalistes de la RAI ;

- Simone Fissolo, Président des Jeunes Européens ;

- Enrico Giovannini, Professeur de Statistique économique à l’Université de Rome « Tor Vergata » ;

- Arianna Montanari, Professeur de Sociologie et des phénomènes politiques à l’Université de Rome « La Sapienza ».

 

 

Questionnaire consultation en ligne

 

1- Selon vous, quels sont les principaux avantages de l’Union européenne pour ses citoyens ?

2- Selon vous, dans quels domaines l’action de l’Union européenne n’est pas satisfaisante ?

3- Selon vous, dans quels domaines l’Union européenne devrait agir de manière plus énergique et coordonnée ?

4- Pour rendre son action plus efficace, que devrait faire l’Union européenne ?

5- Estimez-vous qu'il soit nécessaire de procéder à un renforcement de la citoyenneté européenne ?

6- Selon vous, pour sortir de la crise actuelle, l’Union européenne devrait-elle transformer ses institutions ?

7- Au-delà des thèmes que nous avons abordés, auriez-vous d’autres propositions pour rapprocher l’Union européenne des citoyens ?

Cette consultation, que les représentants de la Chambre des députés ont mentionnée, s’est faite en partenariat avec l’Assemblée nationale, qui a également conduit un processus comparable. Elle n’a permis de toucher toutefois en Italie que 10 500 personnes, ce qui, compte tenu de la qualité des questions et de la faiblesse des moyens engagés, est un vrai succès, mais ne peut être comparé à ce que doivent être les conventions démocratiques.

La rencontre avec les autorités italiennes, soit nommément le Dr Marco Piantini, conseiller Europe du président du Conseil et M. Giuseppe Buccino, directeur général de l’Union européenne, ont permis de tirer les enseignements suivants :

- les autorités gouvernementales sont prêtes à organiser des conventions démocratiques, notamment à la suite du sommet bilatéral qui a eu lieu à Lyon, le 27 septembre 2017, lors duquel a été évoquée l’idée de signer un « traité du Quirinal » sur le modèle du Traité de l’Élysée ;

- il demeure des interrogations sur :

Toutefois, les deux principales questions portent sur le calendrier et sur l’appellation des débats citoyens. En premier lieu, des élections législatives devant avoir lieu autour de mars 2018, la plupart des interlocuteurs italiens ont exprimé un fort scepticisme quant à l’organisation des conventions avant cette date. De la même manière, le Dr Piantini a expliqué les ambiguïtés liées au terme de refondation, qui a une connotation particulière dans le contexte politique italien.

Pour autant, des pistes ont été suggérées, telles que l’association de M. Giuliano Amato, ancien vice-président de la Commission européenne, aux conventions italiennes, dans la mesure où il s’agit d’une figure qui a largement participé aux travaux de la Convention pour un Traité Constitutionnel Européen. À l’inverse, M. Giuseppe Buccino, directeur général de l’Union européenne au sein du ministère des Affaires étrangères italien, a rappelé que si la Convention avait été un véritable succès théorique, elle n’avait permis de ne prêcher que des convertis. Dès lors, selon lui, il s’agirait de coordonner les initiatives nationales avec une initiative européenne, notamment par le biais du Conseil européen, et de s’adresser en priorité au tiers de la population italienne qui se définit désormais par une forme d’hostilité au projet européen. Pour ce faire, des sujets aussi concrets que la protection de la santé, l’environnement ou la fin des frais d’itinérance devraient être mis en avant.

3.   La Hongrie

Le déplacement en Hongrie de votre rapporteure s’inscrivait dans la volonté d’associer l’ensemble des États membres au processus de conventions démocratiques. Si celles-ci doivent en effet faire entendre la voix de ceux qui ne sont pas convaincus par le projet européen tel qu’il apparaît aujourd’hui, le processus à l’échelle européenne gagnerait beaucoup à comprendre la voix d’États considérés comme plus sceptiques.

De fait, les auditions menées par votre rapporteure ont fait apparaître un fossé entre la position des autorités nationales et celle des organisations de la société civile rencontrées sur place. Le projet a été accueilli avec intérêt par les premières, dans le sens où, comme M. Levente Magyar, Ministre en charge des Affaires parlementaires auprès du Ministre des Affaires étrangères, l’a expliqué : les peuples, et notamment le peuple hongrois, ne peuvent être tenu en-dehors des débats relatifs aux politiques européennes. La population hongroise est en effet pro-européenne, ainsi qu’il a été rappelé à plusieurs reprises : 72 % des citoyens sont attachés à leur appartenance à l’Europe. Mais le respect des compétences des États membres et du principe de subsidiarité a souvent été mis en avant par les autorités nationales pour expliquer le type d’Union à laquelle les autorités souhaitaient participer. C’est en ce sens que les conventions ne pourraient avoir lieu, entre autres, selon M. Szalbocs Takacs, Secrétaire d’État en charge des Affaires européennes, qu’à des conditions précises :

- la nécessité que les États membres restent maîtres de la consultation de leurs propres populations, et donc en particulier des modalités d’interrogation ainsi que des questions posées ;

- la prise en compte des prochaines échéances électorales en Hongrie, à savoir les élections législatives qui auraient lieu autour de mars-avril 2018 ;

- une décision préalable du Conseil européen.

M. István Hollik, député, membre du groupe parlementaire KDNP et M. Péter Gottfried, Conseiller Europe du Premier Ministre, partagent l’idée selon laquelle les conventions auraient le mérite de ramener le projet européen, aujourd’hui confisqué par des « élites européennes », aux citoyens. Pour M. Hollik, le Brexit n’est ainsi pas tant la faute des citoyens britanniques que celle des États membres de l’UE27 et des institutions européennes.

Plusieurs interlocuteurs de votre rapporteure ont en effet mentionné l’expérience de la Hongrie dans la tenue de conventions citoyennes nationales. Celles-ci sont toutefois très orientées et les questionnaires envoyés aux citoyens ne leur laissent qu’une faible marge de manœuvre dans leurs réponses. Cette dimension ne peut par ailleurs que prendre davantage d’ampleur à mesure que les élections législatives au printemps 2018 approchent.

Votre rapporteure note toutefois l’enthousiasme avec lequel des organisations de la société civile se sont emparées de la question. C’est ainsi que M. István Sértő-Radics, membre de la TÖOSZ (Fédération nationale des collectivités locales), s’est dit « ravi de cette initiative » et a proposé d’organiser une consultation numérique par ce biais en trois ou quatre mois. Il a d’autre part précisé que l’organisation de ces conventions éviterait une grande partie des problèmes potentiels si elles étaient initiées par des associations apolitiques et civiles, à condition que ces organisations puissent bénéficier de financements adéquats. Enfin, à l’instar d’autres interlocuteurs, il a estimé que la participation du Comité des Régions ou du Conseil Economique et Social européen pourrait être très utile dans la perspective d’une association des institutions européenne au processus.

4.   L’Irlande

Votre rapporteure et le président du groupe de travail n’ont pu que constater à l’occasion de leur déplacement à Dublin l’enthousiasme de leurs interlocuteurs irlandais quant à l’organisation de discussions citoyennes sur l’avenir de l’Union européenne. L’Irlande s’appuie en effet sur une solide expérience en la matière, ainsi que l’ont notamment expliqué Mme Noëlle O’Connell, secrétaire générale du European Movement Ireland et les représentants de l’Institute for International and European Affairs (IIEA), think tank de référence sur ces matières.

Ont été ainsi tenus, sur des sujets nationaux et européens :

- la Convention sur la Constitution de 2012-2013, composée de 66 membres dont un tiers étaient des personnalités politiques et deux tiers des citoyens. Cette convention avait pu formuler des recommandations de révision constitutionnelle, examinées ensuite par les commissions compétentes au sein du Parlement irlandais. Après la prise en compte de la position du Gouvernement, la question, finalement formulée, était proposée au vote du peuple irlandais par la voie du référendum. C’est ainsi, notamment, qu’a été adoptée au printemps 2015, la loi instituant le mariage pour tous ;

- la Citizen’s Assembly, en 2016, comprenant 99 citoyens européens, dont la composition se devait d’être particulièrement représentative, en termes de sociologie, d’origine géographique, de genre et d’âge. Elle mène actuellement des réflexions sur deux questions de société : le droit à l’avortement et l’adaptation de la société irlandaise au changement climatique. Les discussions s’appuient sur la consultation et la modération d’experts ;

le Citizen’s Dialogue on Brexit. Le Brexit étant évidemment une question cruciale en Irlande, où se pose la question du rétablissement de la frontière physique au sein de l’île, ce dialogue citoyen, initié en 2016 sous l’impulsion du Premier Ministre Enda Kenny, a réussi à intégrer une dimension « All Ireland » et donc des citoyens d’Irlande du Nord. Trois réunions plénières et 15 à 20 réunions sectorielles, conduites par les ministres adéquats, ont déjà eu lieu sur le territoire, afin de déterminer notamment les conséquences économiques du Brexit sur une île qui dépend pour 90 % d’entre elles d’importations transitant par le Royaume-Uni.

Par ailleurs, les autorités irlandaises ont initié un Dialogue citoyen sur le futur de l’Europe le 15 novembre 2017. Celui-ci doit se dérouler sur une période de six mois pour aboutir à un événement final à l’occasion de la fête de l’Europe le 9 mai. Ce dialogue, sous-titré « Your Future. Your Europe. Get Involved. ». Dans un pays où l’Union européenne bénéficie de 87 % d’opinion positive, ces débats ont été mis en perspective avec les efforts des institutions européennes récents pour définir l’avenir de l’Union, et notamment la déclaration à l’issue du sommet de Bratislava, les livres blancs de la Commission européenne et le Leader’s Agenda du président du Conseil européen, Donald Tusk. Ont été identifiés comme champs prioritaires pour la consultation des citoyens l’éducation et l’enseignement de l’Europe, la multiplication des relais au sein de la société pour relayer les messages européens, la nécessité d’aller vers ceux qui ne sont pas actuellement convaincus par le projet européen et de mobiliser les citoyens sur les réseaux sociaux en priorité. Le calendrier de ces débats sera le suivant :

- un dialogue citoyen mis en œuvre par l’IIEA à l’université de Maynooth en novembre ;

- un dialogue consacré à l’éducation avec Tibor Navracsis, Commissaire à l’Éducation, à la Culture, à la Jeunesse et aux Sports, en décembre 2017 ;

- des dialogues dans les universités en janvier, février et avril 2018, ainsi qu’un événement consacré à la question de la frontière entre l’Irlande et le Royaume-Uni en mars 2018 ;

- la journée de l’Europe, le 9 mai 2018.

L’image ci-dessous correspond à la labellisation des débats irlandais sur l’avenir de l’Union, dont le suivi est effectué par un comité national.