N° 898

ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 19 avril 2018.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES (1)

sur l’Espace Schengen et la maîtrise des frontières extérieures
de l’Union européenne

ET PRÉSENTÉ

PAR MM. Ludovic MENDES ET Christophe NAEGELEN

Députés

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(1)    La composition de la commission figure au verso de la présente page.

La Commission des affaires européennes est composée de : Mme Sabine THILLAYE, présidente ; MM. Pieyre-Alexandre ANGLADE, Jean-Louis Bourlanges, Bernard Deflesselles, Mme Liliana TANGUY, viceprésidents ; Mme Sophie AUCONIE, M. André Chassaigne, Mmes Marietta KARAMANLI, Danièle OBONO, secrétaires ; MM. Damien ABAD, Patrice ANATO, Mme Aude Bono-Vandorme, MM. Éric Bothorel, Vincent BRU, Mmes Fannette CHARVIER, Yolaine de Courson, Typhanie Degois, Marguerite Deprez-Audebert, M. Benjamin DIRX, Mmes Coralie DUBOST, Françoise DUMAS, MM. Pierre-Henri Dumont, Alexandre Freschi, Bruno Fuchs, Mmes Valérie Gomez-Bassac, Carole Grandjean, Christine Hennion, MM. Michel Herbillon, Alexandre Holroyd, mme caroline JANVIER, MM. Christophe Jerretie, Jérôme Lambert, Mmes Constance Le GRIP, Nicole Le PEIH, Fanette CHARVIER, MM. Jean-Claude Leclabart, Ludovic Mendes, Thierry Michels, Christophe Naegelen, MM. Damien Pichereau, Jean-Pierre Pont, Joaquim Pueyo, Didier Quentin, Mme Maina Sage, MM. Raphaël SCHELLENBERGER, Benoit Simian, Éric Straumann, Mmes Michèle Tabarot, Alice Thourot.


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SOMMAIRE

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 Pages

Introduction

PREMIÈRE PARTIE

LEspace Schengen a privilégié la libre circulation par rapport aux impératifs de sécurité

I. La lente Construction dun espace de libre circulation

A. LACCORD DE SCHENGEN DE 1985

B. LA CONVENTION DAPPLICATION DE LACCORD DE SCHENGEN DE 1990

C. LE CODE FRONTIÈRES SCHENGEN

D. Lintégration dans le droit européen de lacquis Schengen

II. Les mesures de protection de lEspace Schengen se sont révélées inadaptées

A. LA SUPPRESSION DES CONTRÔLES AUX FRONTIÈRES INTÉRIEURES, AVEC DES POSSIBILITÉS DE RÉTABLISSEMENT

1. Les dispositions du Code frontières Schengen

2. Les contrôles à la frontière en France

B. DES MESURES COMPENSATOIRES insuffisantes pour garantir la sécurité

1. Une politique commune des visas

2. Lharmonisation des modalités de surveillance des frontières extérieures

3. Les bases de données

a. Le système dinformation Schengen (SIS)

b. Le système dinformation sur les visas (VIS)

c. Eurodac

d. Lagence EU-LISA

4. La coopération policière

5. Les liens de lEspace Schengen avec les États tiers

C. Les Failles de LEspace Schengen révélées par la crise migratoire et les attaques terroristes

1. La crise de confiance entre les États membres pour la gestion des frontières extérieures

2. Les réactions désordonnées des États membres de repli sur les frontières nationales

III. Les mesures adoptées pour réformer lEspace Schengen depuis 2015 sont insuffisantes

A. le renforcement de la surveillance des frontières extérieures de lunion européenne

1. Les nouvelles missions attribuées à lAgence Frontex

2. Les Centres denregistrement et zones durgence migratoire (hotspots)

3. Des contrôles renforcés aux frontières extérieures en réponse aux menaces terroristes

B. Des systèmes dinformation plus efficaces pour mieux sécuriser lEspace Schengen

1. Un système dinformation Schengen (SIS) modernisé

2. L’adoption du Règlement européen relatif au système dentrée/sortie (EES)

C. de Nouvelles modalités pour les contrôles aux frontières intérieures

DEUXIÈME PARTIE

Comment Consolider lEspace Schengen pour préserver la libre circulation et renforcer la sécurité de lunion européenne

I. Faire un choix politique clair : Une europe solidaire pour une Europe forte Face aux menaces

A. Une prise de conscience de la nécessité dune europe plus intégrée pour assurer une meilleure sécurité

B. Quelles formes de solidarité entre les États membres pour organiser les flux migratoires ?

II. Une meilleure maîtrise des frontières extérieures

A. Les nouvelles missions de lAgence Frontex sont novatrices

B. Une Responsabilité partagée de la gestion des frontières

C. La création dune police des frontières européenne

III. De nouveaux outils pour AmÉliorer la sécurité des européens

A. Le Système dinformation Schengen

B. Les textes relatifs aux « frontières intelligentes »

C. LinteropÉrabilitÉ des fichiers

IV. Renforcer la coopération policière

A. De multiples outils au service de la coopération policière entre les États membres

B. Le renforcement des missions d’Europol

V. La dimension externe de la sécurité de lUnion européenne

A. Les partenariats avec les pays tiers

B. La politique des visas

Contribution de M. christophe naegelen CORAPPORTEUR D’INFORMATION

TRAVAUX DE LA COMMISSION

annexe : Liste des personnes auditionnées par les rapporteurs


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   Introduction

 

Mesdames, Messieurs,

L’Espace Schengen qui symbolise la libre circulation des personnes est une des réussites majeures de l’Union européenne. Pourtant, de nombreuses critiques virulentes se sont fait entendre soit pour « sortir de l’Espace Schengen », soit pour prôner son démantèlement.

Les citoyens européens sont en réalité très attachés à la libre circulation des personnes et le repli sur les frontières nationales n’est pas la solution. La force symbolique de la frontière nationale qui protège est incontestable mais les contrôles systématiques ne constituent pas un moyen de protection efficace contre une menace extérieure.

La construction de l’Espace Schengen représente un acquis incontestable mais il faut le transformer en profondeur pour qu’il s’adapte aux nouveaux défis auxquels est confrontée l’Union européenne.

De cinq États fondateurs, l’Espace Schengen compte dorénavant 26 pays. Initié dans le cadre de la coopération intergouvernementale, l’acquis Schengen a été intégré dans l’Union européenne par le traité d’Amsterdam en 1997. Désormais, des millions de personnes circulent chaque année dans l’Espace Schengen sans être contrôlées lorsqu’elles franchissent les frontières intérieures des États membres.

Enfin, l’Espace Schengen, et ce n’est pas la moindre réussite, a permis une intégration sans précédent des économies européennes. Dans le cadre de ce rapport nous n’aborderons pas la question de la libre circulation des biens et marchandises, nous concentrant sur la question de la libre circulation des personnes.

Mais cette construction d’un espace sans contrôles aux frontières intérieures présente de nombreuses caractéristiques qui en font un projet trop complexe et inachevé. La complexité tient essentiellement à l’existence d’un espace qui ne correspond pas à la carte de l’Union européenne.

Ainsi 22 États membres sur 28 font pleinement partie de l’Espace Schengen. Mais parmi eux, le Danemark applique l’acquis de Schengen mais en tant que droit international seulement et non comme droit de l’Union. En revanche, 6 États membres ne participent pas pleinement à la coopération Schengen mais pour des raisons et avec des statuts différents. Le Royaume-Uni et l’Irlande disposent d’une clause dérogatoire, appelée « opting out », au titre de laquelle ils ne participent pas à tout l’acquis de Schengen et continuent d’exercer des contrôles à l’entrée sur leur territoire. À l’inverse, 4 États membres (Roumanie, Bulgarie, Chypre et Croatie) ont vocation à faire partie de l’Espace Schengen et appliquent tout ou partie de l’acquis de Schengen, mais doivent maintenir les contrôles aux frontières intérieures.

Enfin, l’Espace Schengen compte 4 États associés non membres de l’Union européenne (Islande, Norvège, Suisse et Liechtenstein) qui appliquent tout l’acquis de Schengen et n’exercent pas de contrôles aux frontières intérieures. Schengen est donc un espace territorialement spécifique et juridiquement complexe puisqu’à chaque situation correspond un régime juridique particulier.

Le caractère inachevé de la construction de l’Espace Schengen tient à la difficulté de dépasser le concept de souveraineté nationale. En effet, la résistance des États à se dessaisir de leurs droits souverains en matière de contrôle de la frontière et de sécurité intérieure a rendu difficile l’évolution de l’Espace Schengen et son adaptation face à de nouvelles menaces.

Ces réticences ont d’abord porté sur la question du contrôle des frontières extérieures. Le principe de libre circulation implique un report des contrôles aux frontières extérieures de l’espace. Or, dans le système Schengen, et en application du principe de souveraineté, la frontière extérieure est une frontière nationale dont le contrôle échoit aux autorités nationales. Ainsi, chaque État contrôle sa part de frontière extérieure dans l’intérêt des autres États.

Ce système repose sur l’hypothèse que tous les États appliquent les règles communes et exercent un contrôle identique à l’entrée de l’Espace Schengen. Si cette présomption était acceptable lorsque l’Espace Schengen ne concernait qu’un groupe réduit d’États, elle s’est érodée avec l’élargissement du nombre de pays partenaires. De plus, la difficulté du contrôle n’est pas identique que l’on soit en mer Égée avec une multitude d’îles ou à la frontière entre l’Estonie et la Russie, si bien que le principe d’une application uniforme des règles et des contrôles peine à s’appliquer.

Le poids de la souveraineté nationale a par ailleurs fortement entravé le volet sécuritaire de l’Espace Schengen et tout particulièrement la coopération policière entre les États membres. Cette réaction souverainiste s’explique aisément si l’on rappelle que l’article 4 du Traité sur l’Union européenne stipule que la sécurité nationale reste de la seule responsabilité des États.

Depuis 2015, l’Espace Schengen a surtout failli par manque de sens de l’anticipation, alors qu’il avait déjà connu des crises comme en 2011 suite aux « printemps arabes », qui ont d’ailleurs conduit à une légère réforme de sa gouvernance.

 

C’est donc « à logique constante » et avec des instruments inadaptés que les États membres ont dû faire face à l’effondrement de régimes dictatoriaux, qui jouaient en quelque sorte le rôle de garde-frontières, et à la déstabilisation de régions entières jetant sur les routes de l’exil des millions de personnes fuyant la guerre et le terrorisme.

La crise des réfugiés a été le révélateur d’une lecture essentiellement nationale des questions migratoires et des réponses à y apporter. Alors que tout indiquait que des demandeurs d’asile et réfugiés arriveraient en nombre sur le territoire européen, en raison notamment du conflit syrien, les États membres ont refusé de prévoir et d’organiser leur arrivée.

En refusant de prendre en considération tous les signaux envoyés par Frontex et les agences des Nations-Unies (UNHCR et PAM), évacuant la question de la réinstallation des réfugiés syriens résidant en Turquie, au Liban ou en Jordanie, les États membres ont semblé impuissants à faire face à l’afflux de migrants qui a frappé l’Union européenne à partir du mois d’août 2015.

À défaut d’adopter une démarche collective de prévention et d’organisation des flux de réfugiés, les États membres n’ont eu d’autre option que de réagir. Or, dans un domaine où la souveraineté joue à plein, la réaction a pris la forme du « chacun pour soi » au détriment de la réponse européenne.

La remise en cause de l’Espace Schengen conduirait à la ruine du projet européen car il en est un des symboles, c’est-à-dire la construction d’un espace dans lequel la recherche de toujours plus de liberté tient une place centrale, les citoyens européens étant très attachés à cette mobilité intra-européenne et à cette fluidité des déplacements.

Économiquement, ensuite, Schengen a été un accélérateur déterminant de l’intégration économique européenne grâce à une meilleure circulation des biens et des personnes. Rétablir les contrôles aux frontières intérieures trop longuement risque d’avoir un effet de ralentissement économique durable.

Pour préserver l’Espace Schengen, le défi consiste à mettre en œuvre l’ensemble des mesures qui permettront de renforcer la frontière extérieure dans sa fonction, celle d’un filtre, et d’organiser une coopération policière efficace. Si ce mouvement doit assurer une amélioration de la confiance entre les acteurs étatiques et les citoyens vis-à-vis du projet commun, il nécessite aussi une volonté politique.

Il est capital de restaurer la confiance entre les États membres et de prendre conscience que nous serons plus forts ensemble et plus efficaces contre les nouvelles menaces qui fragilisent l’Union européenne. C’est par un mouvement volontaire de plus d’intégration européenne que nous parviendrons à instaurer une Europe qui protège tout en préservant les acquis de la libre circulation.

À ce titre, « lavenir de lEspace Schengen ne se décide pas à Bruxelles mais dans chaque État membre » ([1]) comme l’a écrit M. Yves Pascouau, Chercheur associé à l'Université de Nantes.

Promouvoir l’Espace Schengen et la libre circulation reste un combat politique car la force des populismes risque de remettre en cause ce symbole de la construction européenne. Au-delà des mesures techniques que les États membres adopteront pour conforter cet espace de libre circulation, nous devons remettre au cœur du débat politique la question de ce qui rassemble les Européens. Pourquoi nous sentons-nous appartenir à une même culture ? Pourquoi croyons-nous avoir une destinée commune qui dépasse les appartenances nationales, pour la construction d’un projet collectif et transnational ?

Le Président Emmanuel Macron, dans son discours de la Sorbonne en septembre 2017, a bien exprimé cette nécessité d’une souveraineté européenne à construire pour que chaque État membre puisse réellement défendre ses intérêts et ses citoyens : « LEurope seule peut, en un mot, assurer une souveraineté réelle, cestàdire notre capacité à exister dans le monde actuel pour y défendre nos valeurs et nos intérêts. Il y a une souveraineté européenne à construire, et il y a la nécessité de la construire. Pourquoi ? Parce que ce qui constitue, ce qui forge notre identité profonde, cet équilibre de valeur, ce rapport à la liberté, aux Droits de lHomme, à la justice, est inédit sur la Planète. Cet attachement à une économie de marché, mais à la justice sociale, lest tout autant. »

 


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   PREMIÈRE PARTIE

   L’Espace Schengen a privilégié la libre circulation par rapport aux impératifs de sécurité

Pour l’Espace Schengen, l’année 2015 devait marquer une étape symbolique, celle du 30ème anniversaire de sa création. C’est en effet le 14 juin 1985 que fut signé l’accord de Schengen. Tout semblait réuni pour fêter l’une des réalisations les plus importantes de la construction européenne, à savoir la consécration de la libre circulation des personnes et des biens.

Tout au contraire, 2015 fut une année de remise en cause du bien-fondé de l’Espace Schengen.

Les attentats terroristes perpétrés sur le sol européen dès le début 2015 et l’augmentation significative du nombre de demandeurs d’asile - Syriens, Erythréens, Afghans, Irakiens, etc. - à la fin de l’été ont eu pour effet de porter Schengen sur le banc des accusés.

L’Espace Schengen avait déjà été confronté à de sévères critiques comme en 2011 avec « les printemps arabes » qui avaient entraîné l’arrivée en Europe de nombreux réfugiés mais la crise de 2015 a eu une intensité inégalée. De plus, elle est intervenue à une période où de forts courants populistes et eurosceptiques fragilisaient déjà le projet européen.

Ainsi, 30 ans après son lancement et près de 20 ans après son ouverture effective, l’Espace Schengen a été violemment critiqué pour son impuissance à endiguer le phénomène migratoire et a été accusé de désarmer les citoyens européens de toute possibilité de se défendre contre de nouvelles menaces terroristes.

Face à la montée des dangers, les États membres ont d’abord réagi de manière désordonnée avec une forte tentation du repli sur la frontière nationale. ([2])

Carte de l’Espace Schengen

Source : Commission d’enquête du Sénat – rapport n° 484 précité

I.   La lente Construction d’un espace de libre circulation

La construction de l’Espace Schengen a été progressive. Engagée en 1985, elle n’a connu sa première véritable mise en œuvre, et réalisé son projet central, la suppression des contrôles aux frontières intérieures, que dix ans plus tard.

A.   L’ACCORD DE SCHENGEN DE 1985

L’accord de Schengen relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes a été signé, dans un cadre intergouvernemental, le 14 juin 1985, par cinq États membres : la France, l’Allemagne et les trois pays du Benelux, Belgique, Pays-Bas et Luxembourg.

L’accord de Schengen comprend 33 articles répartis en mesures applicables à court terme et en mesures applicables à long terme.

Son préambule évoque l’objectif d’un « libre franchissement des frontières intérieures par tous les ressortissants des États membres » et d’une « libre circulation des marchandises et des services » et se réfère aux « progrès déjà réalisés au sein des Communautés européennes en vue d’assurer la libre circulation des personnes, des marchandises et des services ». Il affiche « la volonté de parvenir à la suppression des contrôles aux frontières communes dans la circulation des ressortissants des États membres des Communautés européennes et d’y faciliter la circulation des marchandises et des services ».

À l’origine toutefois, cette libre circulation n’était qu’un principe juridique qui mettra du temps à se traduire concrètement pour les citoyens européens.

B.   LA CONVENTION D’APPLICATION DE L’ACCORD DE SCHENGEN DE 1990

Ce n’est que cinq ans plus tard, le 19 juin 1990, que les mêmes États signent la convention d’application de l’accord de Schengen qui a transformé la libre circulation de droit proclamée à Schengen en libre circulation de fait.

Cette convention de 142 articles est particulièrement importante car elle comporte des dispositions mettant concrètement en œuvre l’accord de Schengen de 1985, relatives à :

- la suppression des contrôles aux frontières intérieures et la circulation des personnes (franchissement des frontières intérieures, franchissement des frontières extérieures, visas de courte durée et de longue durée, conditions de circulation des étrangers, titres de séjour et signalement aux fins de non-admission, mesures d’accompagnement, responsabilité pour le traitement des demandes d’asile) ;

- la police et la sécurité (coopération policière, entraide judiciaire en matière pénale, extradition, armes à feu et munitions) ;

- l’institution, l’exploitation et l’utilisation du système d’information Schengen (SIS), ainsi que la protection des données à caractère personnel ;

- au transport et à la circulation des marchandises.

Les apports de cette convention sont nombreux. Ce texte a défini de manière précise les modalités de la levée des contrôles aux frontières intérieures, avec des contreparties appelées « mesures compensatoires ». Parmi ces dernières, figurent les procédures régissant la délivrance de visas uniformes, la lutte contre le trafic de drogues et la mise en place d’un système commun de partage de l’information : le système d’information Schengen, ou SIS, qui a permis la mutualisation des informations relatives aux personnes et aux objets recherchés et devant donc faire l’objet d’un contrôle. La convention soulignait la nécessité de mettre en place un contrôle efficace aux frontières extérieures. Elle a également promu l’application de sanctions contre les transporteurs et les personnes ayant soutenu l’immigration irrégulière. Elle a renforcé la coopération policière et douanière.

Un comité exécutif statuant à l’unanimité était chargé de veiller à l’application de la convention.

La convention d’application de l’accord de Schengen est entrée en vigueur près de cinq ans après sa signature, soit le 26 mars 1995, date de la levée effective des contrôles aux frontières intérieures. Il aura donc fallu près de dix ans entre la signature de l’accord de Schengen et l’entrée en vigueur de sa convention d’application pour aboutir.

C.   LE CODE FRONTIÈRES SCHENGEN

Le code frontières Schengen a été institué par un règlement du 15 mars 2006 (CFS).

Depuis lors, il a été modifié à plusieurs reprises - le texte est aujourd’hui codifié par un règlement du 9 mars 2016. Parmi les principales modifications signalons, en particulier :

- en 2013, afin d’établir des règles communes relatives à la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures dans des circonstances exceptionnelles et tirer les conséquences de la réforme du mécanisme d’évaluation Schengen ;

- en 2016, pour modifier l’article 29 du code de manière à établir une procédure spécifique de réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures « dans des circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global de l’espace sans contrôle aux frontières intérieures du fait de manquements graves persistants liés au contrôle aux frontières extérieures ». En outre, la modification de l’article 8-2 du code frontières Schengen visant à mettre en place des contrôles systématiques aux frontières extérieures de tous les voyageurs, aussi bien en entrée que – désormais - en sortie de l’Espace Schengen, tant au regard des bases de documents volés ou perdus qu’au regard des bases de personnes recherchées, notamment la consultation du SIS est applicable depuis avril 2017.

Ce code, dès son article 1er, affirme la libre circulation comme un principe : « Le présent règlement prévoit l’absence de contrôle aux frontières des personnes franchissant les frontières intérieures entre les États membres de l’Union européenne ». Par ailleurs, l’article 1er prévoit également que le code « établit les règles applicables au contrôle aux frontières des personnes franchissant les frontières extérieures des États membres de l’Union européenne ».

QU’EST-CE QU’UNE FRONTIÈRE ?

L’article 2 du code frontières Schengen définit ce que sont les « frontières » :

- les frontières intérieures : les frontières terrestres communes, y compris fluviales et lacustres, des États membres ; les aéroports des États membres pour les vols intérieurs ; les ports maritimes, fluviaux et lacustres des États membres pour les liaisons régulières intérieures par transbordeur ;

- les frontières extérieures : les frontières terrestres des États membres, y compris les frontières fluviales et lacustres, les frontières maritimes, ainsi que leurs aéroports, ports fluviaux, ports maritimes et ports lacustres, pour autant qu’ils ne soient pas des frontières intérieures.

Par ailleurs, par « contrôle aux frontières », il convient d’entendre les activités effectuées aux frontières, conformément au présent règlement et aux fins de celui-ci, en réponse exclusivement à l’intention de franchir une frontière ou à son franchissement indépendamment de toute autre considération, consistant en des vérifications aux frontières et en une surveillance des frontières.

Le contrôle aux frontières se distingue en effet des « vérifications aux frontières », définies comme les vérifications effectuées aux points de passage frontaliers afin de s’assurer que les personnes, y compris leurs moyens de transport et les objets en leur possession, peuvent être autorisés à entrer sur le territoire des États membres ou à le quitter, et de la « surveillance des frontières », définie comme la surveillance des frontières entre les points de passage frontaliers et la surveillance des points de passage frontaliers en dehors des heures d’ouverture fixées, en vue d’empêcher les personnes de se soustraire aux vérifications aux frontières.

Source : Commission d’enquête du Sénat – rapport n° 484 précité

D.   L’intégration dans le droit européen de l’acquis Schengen

À l’origine, la construction de l’Espace Schengen était de nature purement intergouvernementale.

Lors des négociations du traité de Maastricht, l’Allemagne, qui connaissait alors un afflux important de réfugiés en lien avec le conflit des Balkans, soutenue par la Belgique et les Pays-Bas, avait plaidé pour une communautarisation des politiques d’asile et d’immigration. La France et le Royaume-Uni étaient restés un certain temps opposés à cette orientation. Finalement, un compromis a été trouvé par l’instauration d’une compétence communautaire dans le domaine de la politique des visas et par la création d’un pilier intergouvernemental, à côté du pilier communautaire, traitant spécifiquement des questions d’asile et d’immigration. Néanmoins, le bilan de la coopération intergouvernementale sur le fondement du traité de Maastricht, entré en vigueur le 1er novembre 1993, est apparu moins bon que celui obtenu dans le cadre extracommunautaire du système Schengen.

La véritable communautarisation de Schengen a été réalisée par le traité d’Amsterdam, signé le 2 octobre 1997 et entré en vigueur le 1er mai 1999. Ce traité a marqué la fin de la nature intergouvernementale de Schengen et a intégré son acquis dans l’Union en en communautarisant une partie. Cet acquis comprend :

- les textes de l’accord de Schengen de 1985, de ses protocoles et des traités d’adhésion de ses États membres, ainsi que de sa convention d’application de 1990 ;

- et le droit dérivé afférent tel que défini par une décision du Conseil de 1999, en particulier les mesures de mise en œuvre prises en matière d’harmonisation des contrôles aux frontières extérieures et de renforcement de la coopération policière et judiciaire.

Cet acquis a été intégré dans le droit de l’Union conformément à une autre décision du Conseil du même jour, prise en vertu de l’article 2 du protocole intégrant l’acquis de Schengen dans le cadre de l’Union européenne, annexé au traité. L’article 8 de ce protocole prévoyait que l’acquis devait être intégralement appliqué par tous les États candidats à l’adhésion, indépendamment des domaines restant directement liés à la participation effective à Schengen (contrôles aux frontières extérieures, politique commune en matière de visas et de retour, SIS, protection des données et coopération policière et judiciaire).

Ainsi, le traité d’Amsterdam, qui visait notamment à la réalisation progressive d’un espace de liberté, de sécurité et de justice, a fait entrer les questions relatives aux visas, à l’asile et à l’immigration dans le premier pilier communautaire, contribuant ainsi à une rationalisation et à une intégration de l’acquis de Schengen dans les traités.

Le rôle du comité exécutif a été transféré au Conseil, mais dans une formation spécifique, dite comité mixte, qui permet d’y faire participer les États associés.

Cette intégration a été confirmée dans le traité de Lisbonne, dont le titre V de la de la troisième partie porte sur l’espace de liberté, de sécurité et de justice et dont le protocole n° 19, annexé au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, est spécifiquement consacré à l’acquis de Schengen.

Les articles 67 et 77 du traité portent plus spécifiquement, pour le premier, sur l’espace de liberté, de sécurité et de justice et, pour le second, sur la politique relative aux contrôles aux frontières. L’article 78 est relatif à la politique commune en matière d’asile et l’article 79 concerne la politique commune d’immigration.

 

 

LES ARTICLES 67 ET 77 DU TRAITÉ SUR LE FONCTIONNEMENT
DE L’UNION EUROPÉENNE

 

Article 67

1. L’Union constitue un espace de liberté, de sécurité et de justice dans le respect des droits fondamentaux et des différents systèmes et traditions juridiques des États membres.

2. Elle assure l’absence de contrôles des personnes aux frontières intérieures et développe une politique commune en matière d’asile, d’immigration et de contrôle des frontières extérieures qui est fondée sur la solidarité entre États membres et qui est équitable à l’égard des ressortissants des pays tiers. Aux fins du présent titre, les apatrides sont assimilés aux ressortissants des pays tiers.

3. L’Union œuvre pour assurer un niveau élevé de sécurité par des mesures de prévention de la criminalité, du racisme et de la xénophobie, ainsi que de lutte contre ceux-ci, par des mesures de coordination et de coopération entre autorités policières et judiciaires et autres autorités compétentes, ainsi que par la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires en matière pénale et, si nécessaire, par le rapprochement des législations pénales.

4. L’Union facilite l’accès à la justice, notamment par le principe de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires et extrajudiciaires en matière civile.

Article 77

1. L’Union développe une politique visant :

a) à assurer l’absence de tout contrôle des personnes, quelle que soit leur nationalité, lorsqu’elles franchissent les frontières intérieures ;

b) à assurer le contrôle des personnes et la surveillance efficace du franchissement des frontières extérieures ;

c) à mettre en place progressivement un système intégré de gestion des frontières extérieures.

2. Aux fins du paragraphe 1, le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, adoptent les mesures portant sur :

a) la politique commune de visas et d’autres titres de séjour de courte durée ;

b) les contrôles auxquels sont soumises les personnes franchissant les frontières extérieures ;

c) les conditions dans lesquelles les ressortissants des pays tiers peuvent circuler librement dans l’Union pendant une courte durée ;

d) toute mesure nécessaire pour l’établissement progressif d’un système intégré de gestion des frontières extérieures ;

e) l’absence de tout contrôle des personnes, quelle que soit leur nationalité, lorsqu’elles franchissent les frontières intérieures.

3. Si une action de l’Union apparaît nécessaire pour faciliter l’exercice du droit, visé à l’article 20, paragraphe 2, point a), et sauf si les traités ont prévu des pouvoirs d’action à cet effet, le Conseil, statuant conformément à une procédure législative spéciale, peut arrêter des dispositions concernant les passeports, les cartes d’identité, les titres de séjour ou tout autre document assimilé. Le Conseil statue à l’unanimité, après consultation du Parlement européen.

4. Le présent article n’affecte pas la compétence des États membres concernant la délimitation géographique de leurs frontières, conformément au droit international.

 

 

II.   Les mesures de protection de l’Espace Schengen se sont révélées inadaptées

Le fonctionnement de l’Espace Schengen repose sur deux principes fondamentaux : d’une part, la suppression des contrôles aux frontières intérieures, visant à rendre la libre circulation effective, mais qui n’exclut pas la possibilité de les réintroduire de façon temporaire dans certains cas déterminés, et, d’autre part, l’existence de mesures compensatoires, dont le but est de renforcer la sécurité des frontières extérieures.

A.   LA SUPPRESSION DES CONTRÔLES AUX FRONTIÈRES INTÉRIEURES, AVEC DES POSSIBILITÉS DE RÉTABLISSEMENT

1.   Les dispositions du Code frontières Schengen

Conformément au code frontières Schengen, il n’y a pas, en principe, de contrôles aux frontières entre deux États membres de l’Espace Schengen.

Toutefois, en application de l’article 23 du code frontières Schengen, les forces de sécurité intérieure peuvent exercer des contrôles dans la zone frontalière et sur le territoire, notamment pour lutter contre la criminalité transfrontalière, à condition que de tels contrôles n’aient pas un effet équivalent à celui des vérifications frontalières.

Ces contrôles sont encadrés, en France, par l’article 78-2 du code de procédure pénale. Dans les cas prévus par le code frontières, des contrôles peuvent néanmoins être rétablis temporairement aux frontières intérieures. Ce rétablissement participe donc du fonctionnement de l’Espace Schengen et ne signifie pas une quelconque « suspension » de son fonctionnement. Pour autant, l’existence même de cet espace a conduit à réviser la conception et les méthodes des contrôles aux frontières.

Il faut bien sûr des contrôles aux points de passage frontaliers mais il ne faut pas les limiter qu’aux frontières, c’est pourquoi les agents de la PAF et de la police nationale organisent aussi des contrôles mobiles.

Ces contrôles sont alors réalisés dans les mêmes conditions que ceux conduits aux frontières extérieures, en application de l’article 32 du code frontières : les ressortissants de pays tiers même en provenance d’un État appartenant à l’Espace Schengen et qui seraient démunis des documents et des justificatifs de séjour exigés sont susceptibles de faire l’objet d’un refus d’entrée sur le territoire national.

En application de l’article 39 du code frontières, chaque État doit notifier à la Commission la liste de ses services habilités à effectuer les contrôles aux frontières.

2.   Les contrôles à la frontière en France

La France opère une distinction entre contrôle et surveillance des frontières :

1°) le contrôle aux frontières est exercé par deux autorités appartenant à deux ministères distincts : dans la perspective de la mise en œuvre de la convention d’application de l’accord de Schengen de 1990, une complémentarité géographique et fonctionnelle avait en effet été organisée dès 1995 entre la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF) du ministère de l’intérieur et la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) du ministère de l’économie et des finances. Cette complémentarité entre les services de police et ceux des douanes pour le contrôle des frontières extérieures est organisée par une circulaire interministérielle du 6 novembre 1995, complétée par un protocole d’organisation de la complémentarité du 6 décembre 1999 dont la dernière version date du 9 décembre 2011 et qui rappelle que « la DCPAF dispose dune compétence générale en matière de circulation transfrontière des personnes ».

Le contrôle des 118 points de passage frontaliers (PPF), définis par le code frontières Schengen comme « tout point de passage autorisé par les autorités compétentes pour le franchissement des frontières extérieures », est placé sous la responsabilité partagée de ces deux administrations. La répartition des PPF obéit essentiellement à une analyse des risques de chaque PPF dans une logique de compétence. Ainsi la PAF a-t-elle vocation à se voir attribuer les PPF au « trafic permanent significatif en provenance de pays sources dimmigration ou qui possèdent une importance justifiant une présence policière et douanière permanente ».

 

 

LES 118 POINTS DE PASSAGE FRONTALIERS
SUR LE TERRITOIRE FRANÇAIS

La liste des points de passage frontaliers (PPF) doit être notifiée à la Commission par les États membres en application de l’article 39 du code frontières Schengen.

En France, cette liste est notifiée par la direction de l’immigration de la direction générale des étrangers en France du ministère de l’intérieur et publiée au Journal officiel de l’Union européenne.

La France compte à présent 118 PPF, dont :

- 44 à la DCPAF : 22 aériens, 13 maritimes et 9 terrestres ;

- 74 à la DGDDI : 51 aériens, 20 maritimes et 3 terrestres.

Un 119ème PPF devrait être notifié à la Commission, l’aérodrome de la Môle.

Source : informations recueillies dans le rapport de la Commission d’enquête du Sénat – rapport n° 484 précité

 

 

Concrètement, si la DCPAF est l’administration référente et pilote en la matière, elle coopère étroitement avec la DGDDI afin d’améliorer la gestion intégrée des frontières extérieures.

Ainsi, sur le fondement du protocole de 2011, la DCPAF s’est engagée à mettre en œuvre un certain nombre de mesures destinées à faciliter l’exercice de cette mission par les services douaniers, en particulier : la désignation, pour chaque PPF tenu par les douanes, d’un service référent de la PAF, chargé d’apporter au service douanier une expertise technique sur les équipements et les installations de contrôle ainsi qu’une aide juridique et opérationnelle pour la conduite des procédures prévues par le code frontières Schengen ; des actions de formation à la détection de la fraude documentaire ou de l’usurpation d’identité par exemple ; la diffusion à tous les services en charge d’un PPF d’informations telles que des fiches d’alerte et des analyses de risque ; la prise en charge systématique dans une zone d’attente de la PAF des étrangers dont l’entrée sur le territoire a été refusée dans un PPF tenu par les douanes et qui se sont vus notifier une décision de maintien en zone d’attente, dès lors qu’ils ne pouvaient pas repartir immédiatement vers leur pays d’origine ;

2°) la surveillance des frontières entre les PPF est assurée par les services de la direction générale de la police nationale (DGPN), de la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN), de la DGDDI et de la Marine nationale.

Les vérifications aux frontières portant sur les personnes sont effectuées conformément aux dispositions du code frontières Schengen.

À la suite du rétablissement en France des contrôles aux frontières intérieures, le 13 novembre 2015, plusieurs points de passage autorisés (PPA), auxquels seffectue le franchissement des frontières intérieures, par opposition aux PPF qui concernent le franchissement des frontières extérieures, ont été activés. 285 PPA ont ainsi été déclarés, soit : 154 tenus par la DCPAF (115 routiers, 16 ferroviaires, 22 aériens et 1 maritime) et 131 tenus par la DGDDI (71 terrestres et 60 aériens).

Quelles sont les informations sur les personnes qui sont contrôlées ?

Les agents chargés des contrôles aux frontières sont aujourd’hui confrontés à des exigences contradictoires. Il s’agit de trouver un équilibre entre sécurité et fluidité aux frontières. Plus précisément, il s’agit de concilier les nouvelles dispositions de l’article 8.2 du code frontières Schengen qui étendent désormais l’obligation de contrôles systématiques à travers les bases de données pertinentes à l’ensemble des voyageurs, y compris les ressortissants de l’Union européenne et l’article 9 du CFS qui prévoit qu’en cas d’engorgement des frontières extérieures, les contrôles peuvent être allégés ?

Lors de notre entretien avec Mme Brigitte Lafourcarde, directrice adjointe de la DCPAF avec M. Bernard Siffert, sous-directeur, il nous a été détaillé la procédure actuelle de contrôle aux frontières.

 

 

Comment se déroule un contrôle à la Frontière ?

Les nouvelles dispositions de l’article 8 du Code Frontières Schengen (CFS), réglementant, à l’entrée et à la sortie, les modalités de contrôle des personnes aux frontières extérieures de l’Espace Schengen, sont entrées en vigueur le 7 avril 2017.

Ces nouvelles dispositions ont systématisé la consultation des bases de données, nationales, européennes et internationales, à l’occasion du contrôle des deux catégories existantes de personnes franchissant les frontières extérieures aériennes, terrestres et maritimes : les bénéficiaires du droit à la libre-circulation (BLC) et les ressortissants des pays-tiers (RPT).             
 

Elles ont ainsi pour conséquence de rapprocher les modalités de contrôle des citoyens européens de celles des ressortissants des pays-tiers à l’exception des conditions d’entrée prévues à l’article 6 du CFS qui demeurent exigées uniquement pour les RPT.             

Les citoyens européens faisaient jusqu’alors l’objet de vérifications minimales de leur identité et de la validité de leur document de voyage, ainsi que de vérifications non-systématiques dans les bases de données afin de s’assurer qu’elles ne constituaient pas une menace réelle, actuelle et grave pour la sécurité intérieure, l’ordre public, la santé publique ou les relations internationales des États membres.

Désormais, les modalités du contrôle à la frontière relatives à la personne (identité et présence dans des fichiers) et à son document de voyage (validité, authenticité y compris celle des données contenues sur la puce en cas de disponibilité des certificats, consultation des fichiers objets) sont les mêmes vis-à-vis des BLC et des RPT.

Le nouvel article 8 du CFS impose en effet pour tous les voyageurs se présentant à un point de passage frontalier (PPF) les vérifications suivantes, relatives soit à la personne, soit à son document de voyage.

Les vérifications relatives à la personne

Le garde-frontières devra tout d’abord procéder à la vérification de l’identité et de la nationalité de la personne.

En cas de doute sur l’identité du titulaire du document de voyage, le garde-frontières devra vérifier au moins l’un des deux identificateurs biométriques intégrés dans la puce du document de voyage.

Un contrôle systématique de la biométrie (empreinte digitale ou reconnaissance faciale) se fera automatiquement lors du passage à l’intérieur du SAS PARAFE. En aubette, la photo faciale figurant dans la puce s’affichera sur l’écran de contrôle et pourra être comparée à celle présente sur la page d’identité du document de voyage et au visage de la personne qui se présentera.

Il s’agit ensuite de réaliser des consultations dans les bases de données nationales, européennes et internationales, afin de déterminer si la personne n’est pas considérée comme une menace pour l’ordre public, la sécurité intérieure, la santé publique ou les relations internationales de l’un des États membres. Les bases de données mentionnées dans le texte sont, de façon non exhaustive :

- le système d’information Schengen (SIS) et autres bases de données pertinentes de l’Union ;

- les bases de données nationales ;

- les bases de données Interpol.

Les gardes-frontières français consultent à travers l’application de contrôle frontière (CTF) les fichiers suivants : SIS, VIS, VISABIO, FPR, INTERPOL.             

 Le fichier EURODAC peut être consulté en zone d’attente dès lors qu’une demande d’asile à la frontière est déposée aux fins de vérifier si la procédure Dublin n’est pas applicable.

Les vérifications relatives au document de voyage présenté

Le garde-frontières doit également procéder à la vérification de l’authenticité et de la validité des documents de voyage, y compris par la consultation des bases de données pertinentes, et notamment :

- le SIS ;

- la base de données d’Interpol sur les documents de voyage volés ou perdus (SLTD) ;

- les bases de données nationales relatives aux documents de voyage volés, détournés, égarés et invalidés.

Les gardes-frontières français consultent à travers l’application de contrôle frontière (CTF) les fichiers suivants : SIS et SLTD.

Le fichier des objets et des véhicules signalés (FOVES) peut être consulté en tant que de besoin en contrôle de seconde ligne.

En ce qui concerne les passeports et les documents de voyage comportant un support de stockage, il convient de vérifier l’authenticité des données contenues sur la puce (photo faciale et empreintes digitales). Il s’agit d’une vérification automatique de l’intégrité des données de la puce soit à l’entrée du SAS PARAFE, soit en aubette lors de l’apposition du document sur le lecteur automatisé.

En cas de doute sur l’authenticité du document de voyage, le garde-frontières devra vérifier au moins l’un des deux identificateurs biométriques intégrés dans la puce du document de voyage.

Comment est appliqué en France ce contrôle systématique ? Lorsqu’un voyageur présente un passeport, quelles sont les bases de données interrogées (Base personnes du SIS, VIS, Eurodac…) ?

Dans le cadre de sa mission de contrôle transfrontière, le garde-frontières dispose d’applications servant à sa prise de décision.

a - Utilisation des fichiers en contrôle « simple » dit de première ligne :

- Via COVADIS (Contrôle et Vérification Automatique des Documents d’Identité Sécurisés)

L’ensemble des postes frontières de la PAF est équipé de lecteur optique de document de voyage qui permet, en quelques secondes, l’interrogation simultanée des bases nationales (notamment le fichier des personnes recherchées – FPR-), du Système d’Information Schengen - SIS - et de la base des documents de voyage volés ou perdus d’Interpol.

- Via le portail CHEOPS (Circulation Hiérarchisée des Enregistrements Opérationnels de la Police Sécurisés)             
 Le système CHEOPS permet l’accès, sous une même configuration, à différentes applications de la police. Concernant le contrôle transfrontière de première ligne, les principales applications utilisées sont regroupées sous l’onglet « immigration » qui comprend, parmi les plus importantes : les fichiers des visas et visas biométriques (VIS et VISABIO), le fichier National des étrangers (FNFNE), le fichier IFADO (Intranet for False and Authentic Document Online).

b - Utilisation des fichiers contrôle approfondi dit de « seconde ligne » :

- Une utilisation élargie de CHEOPS

Dans le cadre d’un contrôle approfondi de la personne, le garde-frontières a une utilisation plus globale des applications présentes sur CHEOPS. En sus de l’onglet « immigration », le policier utilise les applications lui permettant une identification de la personne telles le fichier des personnes recherchées (FPR), le fichier des objets et des véhicules signalés (FOVES), le traitement d’antécédents judiciaires (TAJ).

- L’apport de VISABIO et SETRADER

Un développement récent (VISABIO : lecture par relevé décadactylaire de l’ensemble des informations liées à la délivrance du visa) et un développement en cours (SETRADER : échange de données relatives aux passagers de certains vols – cf. focus de la PAF) viennent compléter les outils mis à disposition de l’agent de seconde ligne afin de déterminer, en amont ou durant l’examen approfondi de la personne, la régularité de son voyage.

Source : DCPAF

B.   DES MESURES COMPENSATOIRES insuffisantes pour garantir la sécurité

Dans l’économie générale du dispositif conçu à l’origine, la suppression des contrôles aux frontières intérieures à l’Espace Schengen devait être compensée par diverses mesures dites, précisément pour cette raison, « mesures compensatoires ».

Elles ont été mises en œuvre de façon progressive et n’ont donc été opérationnelles, généralement, qu’après la suppression des contrôles aux frontières intérieures.

Il existe cinq types principaux de mesures compensatoires.

1.   Une politique commune des visas

Dès l’origine du processus, la politique commune en matière de visas a été conçue comme un corollaire de l’ouverture des frontières internes.

Comme l’a indiqué M. Jean de Croone, directeur adjoint de l’immigration, au ministère de l’intérieur, l’acquis de Schengen présente également des prolongements en matière de visas à partir d’une base harmonisée qui permet de vérifier le droit des personnes se présentant à la frontière. Il était alors nécessaire d’harmoniser les conditions de délivrance des visas. En effet, les conditions d’entrée s’avèrent distinctes de celles du séjour, car la plupart des personnes bénéficiant d’un droit d’entrée ne vont pas s’établir dans l’Espace Schengen. Plus de 90 % des demandes visas au niveau européen sont de court séjour et n’ont pas vocation à donner lieu à une installation durable. En outre, le visa Schengen représente plus de 90 % des visas que nous délivre la France.

Le visa uniforme Schengen est un visa de court séjour, délivré par les États membres de l’Espace Schengen et valable pour l’ensemble du territoire Schengen. Il est délivré pour des séjours d’une durée maximale de 90 jours par période de 180 jours. Il autorise l’entrée dans l’Espace Schengen sous réserve que son titulaire remplisse les conditions d’entrée énoncées dans le code frontières Schengen.

La politique commune en matière de visas, engagée dès 1995, tend à harmoniser les politiques et pratiques nationales en la matière. Elle fait partie du champ de l’évaluation Schengen.

Un règlement fixe la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis ou exemptés de l’obligation de visa de court séjour : l’annexe I liste les pays dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa, alors que l’annexe II liste ceux dont les ressortissants en sont exemptés et bénéficient donc d’un régime dit de libéralisation des visas.

Pour les pays tiers soumis à l’obligation de visas de court séjour, l’Union européenne a adopté, le 13 juillet 2009, un code des visas, entré en vigueur en 2010.

Le code communautaire des visas fixe les procédures et conditions de délivrance de ces visas et garantit une application uniforme de la politique commune des visas. Les consulats des États membres et la Commission coopèrent et peuvent notamment procéder à l’établissement d’une liste harmonisée de documents justificatifs, à la définition de critères communs d’examen, à l’établissement de la liste des documents de voyage délivrés par le pays hôte, à l’échange de statistiques ou encore à l’échange d’informations sur l’analyse du risque d’immigration illégale. Le dépôt d’une demande de visa uniforme s’effectue sur un formulaire Schengen harmonisé et les frais de visa appliqués par les partenaires Schengen sont identiques.

En 2010, la Commission a établi un manuel relatif à l’organisation des services des visas et à la coopération locale au titre de Schengen, qui vient préciser les lignes de conduite à tenir par les services consulaires, mais qui ne crée toutefois pas d’obligations juridiquement contraignantes pour les États membres.

Selon une approche spécifique à chaque pays tiers, des accords relatifs à la facilitation de la délivrance des visas peuvent être conclus au cas par cas et prévoir des formalités allégées et/ou des coûts réduits, voire l’exemption de visa pour certaines catégories de passeports, par exemple les passeports diplomatiques ou de service. Ces accords de facilitation s’accompagnent fréquemment d’accords de réadmission de leurs ressortissants en situation irrégulière.

Les exemptions de visa de court séjour Schengen sont de la compétence exclusive de l’Union européenne qui signe un accord en ce sens avec le pays tiers concerné. Les États membres conservent la possibilité de négocier à titre bilatéral des dispenses de visas de court séjour dans des domaines limités, par exemple pour les titulaires de passeports officiels, les équipages civils des navires et des avions, etc. Les visas de long séjour restent de la compétence nationale, conformément à l’article 18 de la convention d’application des accords de Schengen de 1990.

Ces exemptions de visa sont recensées dans le règlement n° 539/2001. Elles peuvent découler des négociations résultant des processus de libéralisation des visas, fondées sur un examen et le respect de critères dans les domaines de réformes telles que le renforcement de l’État de droit, la lutte contre le crime organisé, la corruption et l’immigration irrégulière, ainsi que l’amélioration des capacités administratives de gestion et de contrôle des frontières et la sécurisation des documents de voyages.

En 2017, l’Union européenne a délivré 16,1 millions de visas de court séjour Schengen (hors visa à territorialité limitée), dont 22,8 % l’ont été par la France, ce qui en fait le premier État membre pour la délivrance de visas Schengen (3,6 millions de visas délivrés), loin devant l’Allemagne (2,04 millions), l’Italie (1,85 million) et l’Espagne (1,62 million).

2.   L’harmonisation des modalités de surveillance des frontières extérieures

La suppression des contrôles aux frontières intérieures, inhérente au fonctionnement de l’Espace Schengen, devait aussi avoir pour contrepartie le renforcement des frontières extérieures et leur plus grande sécurité. L’objectif est d’aboutir à une gestion intégrée des frontières extérieures.

Cet objectif a été rappelé à plusieurs reprises, en particulier par le programme de La Haye (2004-2009), adopté au Conseil européen des 4 et 5 novembre 2004, par le Pacte européen sur l’immigration et l’asile, adopté lors du Conseil européen des 15 et 16 octobre 2008, sous Présidence française de l’Union européenne, et par le Programme de Stockholm (2010-2014), adopté par le Conseil européen du 11 décembre 2009.

Parmi les différentes mesures annoncées par ces programmes pluriannuels figurent la création puis le renforcement de l’Agence Frontex.

L’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne, dite Frontex, a été instituée par un règlement en 2004.

Ce texte fixe pour objectif à l’agence « daméliorer la gestion intégrée des frontières extérieures des États membres de lUnion européenne ». S’il reconnaît que « la responsabilité du contrôle et de la surveillance des frontières extérieures incombe aux États membres », il indique que Frontex « rend néanmoins plus facile et plus efficace lapplication des dispositions communautaires existantes et futures en matière de gestion des frontières extérieures en assurant la coordination des actions des États membres lors de la mise en œuvre de ces dispositions, contribuant ainsi à lefficacité, à la qualité et à luniformité du contrôle des personnes et de la surveillance des frontières extérieures des États membres de lUnion européenne ». Enfin, l’agence « met à disposition de la Commission et des États membres lassistance technique et les connaissances spécialisées nécessaires en matière de gestion des frontières extérieures et favorise la solidarité entre les États membres ».

Le règlement de 2004 fixe à Frontex les principales tâches suivantes :

-       coordonner la coopération opérationnelle entre les États membres en matière de gestion des frontières extérieures ;

-       assister les États membres pour la formation des garde-frontières nationaux, y compris dans l’établissement de normes communes de formation ;

-       effectuer des analyses de risques ;

-       suivre l’évolution de la recherche dans les domaines présentant de l’intérêt pour le contrôle et la surveillance des frontières extérieures ;

-       assister les États membres dans les situations qui exigent une assistance technique et opérationnelle renforcée aux frontières extérieures ;

-       fournir aux États membres l’appui nécessaire pour organiser des opérations de retour conjointes.

Par ailleurs, Frontex peut elle-même, en accord avec les États membres concernés, prendre l’initiative d’opérations conjointes et de projets pilotes à mener en coopération avec les États membres.

Depuis sa création, avant le traité de Lisbonne donc, Frontex relève du premier pilier, dit pilier communautaire, et non du troisième pilier relatif à la coopération policière et judiciaire en matière pénale.

Frontex, dont le siège est à Varsovie, est un organe indépendant de l’Union européenne, doté de la personnalité juridique et d’un budget autonome.

Ainsi, dès sa création, Frontex disposait d’un mandat clairement circonscrit. Elle doit se mettre d’accord avec l’État membre, dit État hôte, sur le déroulement d’une opération. Elle n’est qu’un élément du dispositif de gestion intégrée des frontières extérieures. Elle doit aider les autorités compétentes des États membres à travailler ensemble, favoriser l’apparition d’une culture professionnelle commune et promouvoir les bonnes pratiques. Néanmoins, elle ne disposait initialement que de ressources propres limitées et restait tributaire de celles des États.

Ce statut de l’Agence Frontex a changé profondément avec le nouveau Règlement de 2016 qui lui a attribué des pouvoirs propres et autonomes vis-à-vis des États membres (cf. supra point 2. II.A).

Parmi ses missions, Frontex doit fournir l’assistance nécessaire à l’élaboration et à la gestion d’un système européen de surveillance des frontières, Eurosur.

Juridiquement, Eurosur constitue un cadre commun pour l’échange d’informations et pour la coopération entre les États membres et Frontex pour améliorer la connaissance de la situation et accroître la capacité de réaction aux frontières extérieures des États membres de l’Union aux fins de détecter, prévenir et combattre l’immigration illégale et la criminalité transfrontalière et de contribuer à assurer la protection de la vie des migrants et à leur sauver la vie.

 

EUROSUR

 

Eurosur est un réseau d’échange d’informations sur la gestion des frontières, géré par Frontex depuis 2013 et dont le système central est basé au siège de l’agence, à Varsovie. Frontex met en place les infrastructures informatiques qui permettent de relier entre eux les points de coordination nationaux (la DCPAF en France). Ces derniers permettent d’établir une image précise de l’état des frontières de chacun des États membres, mais seuls ceux-ci décident des informations qu’ils partagent, y compris avec Frontex.

Ces informations ne comportent pas de données personnelles, mais, par exemple, des incidents aux frontières. Chaque centre dispose d’informations précises de la situation sur le terrain intégrant l’état de la menace globale (dont la criminalité transfrontalière et la menace migratoire) - en principe, les données relatives aux États tiers sont sensibles et ne sont donc pas communicables. Des zones rouges apparaissent : ce sont des zones qui bénéficient d’un soutien spécifique de Frontex qui peut aller jusqu’aux opérations RABIT (déploiement rapide, en cinq jours francs, de personnels de Frontex sur le terrain à la demande de l’État en difficulté, la Grèce ou l’Italie par exemple).

En plus des données fournies par les États membres, Frontex intègre des informations d’autres agences européennes et de partenaires commerciaux (des entreprises qui exploitent des images satellite ou des renseignements en open source).

L’ensemble de ces données constituent une image globale intégrée dans Eurosur.             



 Sur cette base, ce réseau de surveillance fournit treize niveaux de services :

1. les rapports d’incidents des États membres, diffusés aux autres États membres, qui comportent des informations sur les accidents de bateaux, sur la présence éventuelle d’armes ou le nombre de personnes impliquées, etc.

2. le suivi de la surveillance des mouvements de bateaux à partir des GPS des navires, en relation avec l’agence européenne de sécurité maritime

3. la surveillance des navires dits d’intérêt, par exemple, les bateaux fantômes qui sont sur le point d’être retirés du service. À ce titre, Frontex suit aujourd’hui les mouvements d’une quinzaine de bateaux sur les côtes turques et chypriotes

4. la capacité de détection des vaisseaux grâce à l’imagerie radar, aux images satellite ou aux données venant des vaisseaux eux-mêmes. Ces informations sont très utiles en vue des sauvetages en mer

5. le service météo : il est important pour les services qui assurent les sauvetages et pour analyser les liens entre les conditions météorologiques et les flux migratoires

6. des présentations interactives telles que des cartes ou des histogrammes qui sont importantes pour analyser les phénomènes migratoires. Elles permettent des extractions de données sur la situation de l’asile ou la pression subie par les États membres (c’est comme cela que l’on connaît précisément le nombre de migrants sur les côtes grecques par exemple)

7. un logiciel de simulation de trajets de bateaux (cap, vitesse, heure d’arrivée, etc.) pour observer et contrer les trafics transfrontaliers

8. l’accès à des images satellite haute résolution (jusqu’à 50 cm) qui permettent, par exemple, de repérer l’activité des passeurs sur les côtes libyennes (jusqu’au nombre de canots pneumatiques qui permettent d’évaluer le nombre de migrants embarqués)

9. la détection d’anomalies à travers l’analyse des comportements suspects des bateaux

10. l’accès à des outils de visualisation permettant notamment l’étude des mouvements sur les côtes

11. la surveillance des côtes grâce à l’analyse d’images de zones côtières spécifiques

12. le travail de surveillance pré-frontières pour avertir les États membres de l’imminence d’une arrivée de migrants sur une frontière terrestre, par le croisement de différentes données qui permettent d’établir un point de situation avant la frontière

13. l’historique des images satellite pour analyser les mouvements migratoires et la criminalité organisée

Source : Commission d’enquête du Sénat – rapport n° 484 précité

 

3.   Les bases de données

Afin de faciliter les échanges d’informations sur certaines catégories de personnes et de biens, des bases de données ont été créées puis régulièrement améliorées.

Il existe principalement trois bases de données liées à l’Espace Schengen : le SIS, le VIS et Eurodac.

a.   Le système d’information Schengen (SIS)

Le système d’information Schengen (SIS) a été institué dès 1990 par la convention d’application de l’accord de Schengen.

Il a été mis en œuvre en 1995 dans les États parties à l’accord de Schengen, en tant que principale mesure compensatoire liée à la suppression des contrôles aux frontières intérieures. Ses fonctionnalités permettent de stocker les signalements de personnes et d’objets recherchés en les rendant disponibles pour une consultation par les autorités compétentes, en particulier :

-       les personnes recherchées pour arrestation en vue d’extradition et mandat d’arrêt européen ;

-       les étrangers signalés aux fins de non-admission ;

-       les personnes disparues ou à placer en sécurité ;

-       les témoins, personnes citées à comparaître ou devant faire l’objet d’une notification de décisions judiciaires ;

-       les personnes dites observées, c’est-à-dire faisant l’objet d’un contrôle discret ou d’un contrôle spécifique ;

-       les données relatives aux objets recherchés aux fins de saisie ou de preuve dans une procédure pénale (véhicules à contrôler ou saisir, avions, bateaux, billets de banque et cartes de crédits, documents d’identité volés ou perdus, armes à feu).

Les informations obtenues sont assorties de conduites à tenir qui permettent aux services opérationnels de prendre une décision adaptée.

Différents services ont accès au SIS : les autorités de contrôle frontalier, les autorités douanières, les autorités judiciaires, d’enregistrement de visa et de véhicule, ainsi que les agences européennes Europol et Eurojust, uniquement pour les données liées à leurs missions.

Le SIS de deuxième génération, dit « SIS II », intégrant des fonctionnalités perfectionnées (possibilité d’introduire des données biométriques, nouveaux types de signalements, possibilité d’associer différents signalements), est entré en fonction le 9 avril 2013. Il tient aujourd’hui un rôle prépondérant dans le partage d’informations, comme l’a souligné M. Jean-Jacques Colombi, chef de la division des relations internationales de la direction centrale de la police judiciaire au ministère de l’intérieur.

29 pays y ont aujourd’hui accès : les 26 États membres de l’Espace Schengen, ainsi que le Royaume-Uni, la Roumanie et la Bulgarie.

Ainsi, selon des informations transmises par la direction centrale de la police judiciaire, sur les 70 millions de signalements de personnes ou d’objets présents dans le SIS, la plupart des signalements concernent des documents. On compte à ce jour 830 000 personnes recherchées, pour la plupart pour refus d’entrée dans l’Espace Schengen. Les services français effectuent chaque année 550 millions de consultations dans le SIS (sur près de 3 milliards au niveau européen en 2015, soit 1 milliard de plus que l’année précédente, et près de 4 milliards en 2016), avec un total de 12 000 hits sur des signalements étrangers (7 500 hits étrangers sur des signalements français). En 2015, on a compté 156 000 hits, dont 116 000 sur des personnes et 40 000 sur des objets. Plus de 520 personnes ont été interpellées en Europe pour le compte de la France, et plus de 800 personnes interpellées en France pour le compte des autres États connectés.

L’échange d’informations à la suite de la découverte d’une personne ou d’un objet recherché (traitement des hits) est réalisé, 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7, entre les 29 États connectés par l’intermédiaire des bureaux SIRENE, dont chaque État membre de Schengen dispose et qui constitue le point de contact national unique chargé de la communication sur les signalements introduits dans le SIS en suivant des procédures strictement réglementées.

 

LE BUREAU SIRENE FRANÇAIS

En France, le bureau SIRENE est positionné à la division des relations internationales de la direction centrale de la police judiciaire, au sein de la plateforme SCCOPOL (section centrale de coopération opérationnelle de police), également chargée du bureau central national (BCN) Interpol France et de l’Unité nationale Europol (UNE).

Le bureau SIRENE compte 22 effectifs, policiers et gendarmes, dédiés aux échanges liés au SIS.

Ces agents sont chargés de traiter l’ensemble des échanges d’information relatifs à l’introduction de signalements dans le SIS et à une découverte d’une personne ou d’un objet signalé, en lien avec leurs homologues des autres États et les services nationaux concernés : bilatéral ou multilatéral des informations supplémentaires.

Pour la gestion des mandats d’arrêt européens, le bureau SIRENE est en liaison constante avec le bureau d’entraide pénale internationale (BEPI) du ministère de la justice qui dispose d’une représentation permanente au sein de ce service du ministère de l’Intérieur.

Source : Commission d’enquête du Sénat – rapport n° 484 précité

b.   Le système d’information sur les visas (VIS)

Le système d’information sur les visas (VIS) a été créé en 2004. Sa mise en œuvre a été progressive puisqu’il a été étendu à tous les consulats des États membres entre octobre 2011 et février 2016. Il est actuellement utilisé par 26 pays, les 22 États membres de l’Espace Schengen et les 4 États associés.

Son utilisation est un facteur important d’harmonisation. Elle permet en effet de renforcer la coopération entre les services consulaires des États membres chargés des visas et de prévenir les demandes multiples de visas - le visa shopping -, de faciliter les contrôles aux points de passage aux frontières extérieures et de contribuer à l’identification de toute personne qui ne remplit pas ou plus les conditions d’entrée ou de séjour applicables dans un État membre.

Le VIS tend également à faciliter la lutte contre la fraude et les vérifications aux points de passage des frontières extérieures et sur le territoire des États membres et à faciliter l’application du règlement de Dublin. Il intègre les données alphanumériques sur le demandeur et les visas demandés, délivrés, refusés, annulés, retirés ou prorogés ; les photographies ; les empreintes digitales ; les liens avec les demandes de visas précédentes et avec les dossiers de demande des personnes qui voyagent ensemble. Ces données sont introduites dans une base de données centrale, permettant une traçabilité de toutes les demandes de visa dans l’Union européenne.

Le VIS est de plus en plus utilisé par les États membres afin de faciliter l’identification et la réadmission de ressortissants de pays tiers en situation irrégulière.

Il poursuit également un objectif de prévention des menaces pesant sur la sécurité intérieure de l’un des États membres et de lutte contre le terrorisme.

Les autorités habilitées à consulter la base de données VIS sont les autorités chargées des visas, des contrôles aux frontières extérieures et des territoires nationaux, mais aussi celles compétentes en matière d’asile. En outre, les autorités nationales de police et Europol peuvent aussi demander l’accès aux données enregistrées aux fins de prévention, de détection et d’investigation d’infractions terroristes et pénales.

Le VIS comporte aujourd’hui 36,8 millions de demandes de visa, ce qui correspond à autant de photographies numérisées et 31 millions d’empreintes digitales. On dénombre 600 000 à 1 million d’opérations par jour.

M. Jean de Croone, directeur-adjoint de l’immigration au ministère de l’Intérieur a présenté, au cours de son audition, la façon dont le VIS est utilisé en France. S’agissant du VIS, le volet national de ce fichier, - le NVIS est placé sous le contrôle de la CNIL. On dispose ainsi en France de deux bases de données : le NVIS, utilisé pour la délivrance de visas Schengen de court séjour, et le système VISABIO pour les visas français hors Schengen. Ces deux bases de données sont très importantes pour le contrôle aux frontières et sur le territoire car elles permettent d’identifier une personne à partir de ses empreintes digitales. En cas d’interpellation, il est possible de constater, à partir de la base VISABIO, que l’identité déclarée par la personne interpellée, si elle y figure, n’est pas celle sur le fondement de laquelle elle a demandé un visa et que, par exemple, sa date de naissance diffère, ce qui permet notamment de constater que cette personne n’est pas mineure.

Cependant, parmi les étrangers en situation irrégulière interpellés sur notre territoire, seule une minorité s’avère porteuse d’une demande de visa. La consultation du VIS est obligatoire lors du contrôle aux frontières, pour les étrangers soumis à l’obligation d’un visa pour entrer sur le territoire. Lorsqu’une interpellation se déroule sur le territoire, le service interpellateur peut, par le biais de l’interface CHEOPS (Circulation Hiérarchisée des Enregistrements Opérationnels de la Police Sécurisés) ([3]), accéder aux informations contenues dans le VIS ou VISABIO.

c.   Eurodac

Le système Eurodac, en fonction depuis 2003, contribue à la mise en œuvre du règlement Dublin de désignation de l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile en enregistrant les empreintes digitales des migrants en situation irrégulière et en vérifiant s’ils n’ont pas déjà déposé une demande d’asile dans un autre État membre ‑ ou asylum shopping. Il est utilisé par 32 pays, les 28 États membres de l’Union européenne et les 4 États associés à l’Espace Schengen.

Sont enregistrées dans Eurodac les données anonymes des personnes de plus de 14 ans : empreintes digitales, pays de l’Union européenne d’origine, sexe de la personne, date et lieu de la demande d’asile ou de l’interception de la personne.

Les données sont conservées dix ans pour les demandeurs d’asile ou jusqu’à l’obtention de la citoyenneté d’un pays de l’Union européenne. Elles sont conservées deux ans à compter de la date à laquelle les empreintes ont été relevées pour les ressortissants appréhendés à l’occasion du franchissement irrégulier d’une frontière extérieure. Lorsque le ressortissant étranger a obtenu un titre de séjour, quitté le territoire de l’Union ou acquis la nationalité d’un pays de l’Union avant l’expiration des deux ans, ses données sont effacées. Pour les personnes présentes illégalement dans l’Union, les empreintes digitales ne sont pas sauvegardées, mais comparées aux demandes d’asiles présentes dans Eurodac.

Les services répressifs nationaux et Europol peuvent adresser des requêtes afin d’identifier un individu dans le cadre de la prévention, détection ou d’enquêtes portant sur des infractions terroristes ou d’autres infractions pénales graves, mais suivant des conditions très restrictives.

La DCPAF a expliqué aux rapporteurs que tous les migrants appréhendés voyaient leurs empreintes digitales relevées via la borne Eurodac qui n’autorise que la consultation, non l’enregistrement : les empreintes ne sont donc pas conservées. Les personnels PAF ne se voient opposer qu’environ 10 % de refus de prise d’empreintes. La prise d’empreintes dure environ trois minutes. La réponse intervient dans le quart d’heure. Le taux de réponses positives est en augmentation pour atteindre environ 40-45 % désormais. En cas de réponse positive, le pays d’enregistrement apparaît à l’écran. Il appartient à la préfecture de déterminer la suite à donner.

d.   L’agence EU-LISA

Schengen et ses développements ont ainsi conduit l’Union européenne à mettre en place des systèmes d’information spécifiques aux politiques de coopération policière, de gestion des frontières, de migration et d’asile.

Afin d’assurer la gestion opérationnelle de ces trois systèmes d’information, SIS, VIS et Eurodac, l’Union européenne a institué une agence spécialisée, l’Agence européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d’information à grande échelle, dite EU-LISA, créée en décembre 2012 sur la base d’un règlement de 2014. Son siège administratif se trouve à Tallin, en Estonie, mais Strasbourg en accueille le site technique principal, tandis qu’un site de secours se situe à Sankt-Johann-im-Pongau, en Autriche.

Son objectif est de garantir le bon fonctionnement technique 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7 de ces systèmes. L’agence devrait se voir confier des missions de développement et de gestion opérationnelle d’autres systèmes d’information en discussion au sein de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, dans le cadre de la mise en œuvre du paquet « frontières intelligentes ». La mission de l’agence EU-LISA consiste en un soutien technique à la mise en œuvre des politiques publiques Justice et affaires intérieures. La DG Home de la Commission en assure la tutelle et l’agence est en lien avec les autres agences relevant des politiques du domaine de la JAI (cf supra point 2.III.B)

4.   La coopération policière

La coopération policière repose pour l’essentiel :

-       d’une part, on l’a vu ci-dessus, sur le développement à l’échelle européenne de systèmes d’information qui permettent l’échange rapide et sécurisé d’un grand nombre de données utiles aux forces de police ;

-       d’autre part, sur un approfondissement de la coopération opérationnelle dans les zones frontalières.

Il convient également de souligner l’importance de la formation des agents qui permet de diffuser des bonnes pratiques et de mieux connaître les instruments européens.

S’agissant des zones frontalières, l’approfondissement de la coopération policière est rendu possible notamment par les centres de coopération policière et douanière (CCPD), institués sur le fondement de l’article 39, paragraphes 4 et 5, de la convention d’application de l’accord de Schengen de 1990, qui ouvre la possibilité de régler par des arrangements ou des accords bilatéraux les modalités d’une coopération transfrontalière opérationnelle directe entre deux ou plusieurs parties à la convention dès lors qu’elles partagent une frontière commune.

À la suite de l’entrée en vigueur effective de cette convention, en mars 1995, la France a élaboré un modèle d’accord-type de coopération transfrontalière en matière policière et douanière afin de décliner les dispositions de la convention sur une base bilatérale et de fonder une coopération plus avancée avec ses principaux États partenaires que celle permise par le socle multilatéral.

Les CCPD permettent d’échanger des informations policières et douanières entre pays voisins. Ce sont des structures d’appui à la coopération transfrontalière, dédiées à l’échange de renseignements entre la France et ses six pays voisins.

Ils sont saisis principalement par des services frontaliers des forces de l’ordre ou de la douane, mais pas exclusivement, dans le cadre d’enquêtes dans les domaines de la lutte contre l’immigration irrégulière, contre la délinquance transfrontalière, les trafics illicites, les faux documents, ou en matière de prévention des menaces à l’ordre public (manifestations, secours à personne, etc.). (Ils ont répondu à plus de 126 910 demandes des services opérationnels français et des partenaires étrangers au cours de lannée 2017, dont 40 % relevaient du domaine judiciaire et 20 % du domaine de la police des étrangers.)

Les agents issus de la PAF, dans certains CCPD, facilitent les réadmissions auprès de l’État ou des États partenaires. C’est le cas notamment du CCPD de Vintimille qui assure sur le plan national, hors départements frontaliers, le traitement des réadmissions avec l’Italie, ceux de Genève avec la Suisse, ainsi que ceux d’Hendaye et du Perthus avec l’Espagne.

Les domaines d’action des CCPD ont aujourd’hui évolué, notamment concernant l’échange d’information en matière de criminalité organisée et depuis le début de l’année 2015, en matière de terrorisme, à la suite des différentes actions terroristes qui se sont déroulées sur le territoire national.

Leurs missions vont très certainement encore évoluer dans les prochaines années, sous l’effet de travaux menés dans le cadre de projets européens :

-       qui les encouragent à l’utilisation de SIENA (messagerie d’échange d’information en matière de criminalité organisée pilotée par Europol) comme outil de communication et de gestion des requêtes ;

-       qui soutiennent les relations de travail que FRONTEX développe également depuis 2 ans avec les 60 CCPD de l’Union européenne dans le cadre de ses missions de contrôle aux frontières extérieures. La France participe à ce projet qui permet aux garde-frontières des États membres déployés dans le cadre des opérations conjointes aux frontières extérieures, d’accéder aux bases de données des différents États membres via des CCPD dûment désignés. Cette possibilité est destinée à améliorer la qualité du contrôle des frontières.

Comment la France est-elle partie prenante dans ces centres ?

La France a signé depuis presque 20 ans six accords bilatéraux de coopération (Italie et Allemagne en 1997, Suisse et Espagne en 1998, Belgique et Luxembourg en 2001), qui ont abouti à la création de 10 CCPD, dans lesquels travaillent 216 personnels français (et 258 étrangers), dont 117 policiers, 54 gendarmes et 45 douaniers. Les policiers sont issus de la Police judiciaire, de la sécurité publique et de la police aux frontières, pour pouvoir répondre à toute la variété de leurs missions.

Chacun de ces accords repose sur deux piliers : la création de CCPD, en charge de la facilitation de l’échange transfrontalier d’informations policières, et le développement de la coopération directe entre services opérationnels dans les zones frontalières, notamment en matière de lutte contre l’immigration irrégulière.

Il existe actuellement dix centres de coopération policière et douanière (CCPD), dont quatre sont situés sur le territoire national, Le Perthus (Pyrénées-Orientales), Melles-Pont-du-Roy (Haute-Garonne), Canfranc et Hendaye (Pyrénées-Atlantiques), et six à l’étranger : Tournai, Luxembourg (avec la Belgique, l’Allemagne et le Luxembourg), Kehl, Genève, Modane et Vintimille.

Leur domaine d’action est essentiellement centré sur la petite et moyenne délinquance.

Si ces dix CCPD ont été institués sur des bases juridiques distinctes, ils disposent néanmoins de missions globalement similaires, qui sont principalement de trois ordres :

-       le recueil, l’analyse et la diffusion des informations pertinentes pour le bon fonctionnement de la coopération policière et douanière dans la zone frontalière et le traitement des demandes d’informations formulées par les services et unités de police et de douane de leur partie d’envoi ;

-       lappui à la coopération transfrontalière : dédiés à léchange de renseignements, les CCPD ne disposent pas de pouvoirs opérationnels, mais facilitent la coopération transfrontalière directe des services territoriaux dans les domaines de la lutte contre limmigration irrégulière, contre la délinquance transfrontalière, les trafics illicites, les faux documents, ou en matière de prévention des menaces à lordre public ;

-       la contribution à la coordination de mesures opérationnelles ou d’intervention au profit des services nationaux et locaux de leurs parties, sur la base de plans communs préalablement définis ou sur une base ad hoc ;

-       des missions subsidiaires de soutien à l’action des autorités centrales de leurs États, d’une part en matière d’observations transfrontalières et de poursuites transfrontalières, d’autre part, en matière d’éloignement et de réadmission de personnes.

Les échanges d’informations au titre de la coopération policière sont toutefois désormais fondés sur d’autres textes, en particulier depuis une décision-cadre de 2006, dite « initiative suédoise » ([4]), qui s’est substituée à l’article 39 de la convention de 1990.

Par ailleurs, la coopération policière en Europe est facilitée par l’action d’Europol.

Europol, d’abord créée sur la base d’un accord en 1995 et opérationnelle depuis juillet 1999, est devenue une agence européenne financée sur le budget de l’Union européenne, le 1er janvier 2010.

Cette agence a pour mission de faciliter les échanges d’informations, via les unités nationales Europol (UNE) et leurs bureaux de liaison à La Haye, où se trouve son siège. L’ensemble des États membres disposent d’un point de contact centralisé (une UNE) qui constitue le seul organe de liaison entre Europol et les autorités nationales compétentes et qui est responsable de la gestion des échanges de renseignements avec Europol et les bureaux de liaison des autres États membres et États tiers. Chaque UNE détache des officiers de liaison au siège d’Europol.

L’agence apporte également un soutien opérationnel et technique aux services enquêteurs des États membres de l’Union européenne, dans le domaine de la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée et grave, lorsqu’elle touche deux États membres au moins. Europol a vocation à devenir le canal privilégié d’échanges d’informations en Europe, en particulier quand les investigations nécessitent le recours à une analyse criminelle poussée.

Outre l’échange d’informations, Europol fournit des analyses criminelles opérationnelles, réalise des rapports stratégiques ou des expertises et assistances techniques aux enquêtes et opérations menées au sein de l’Union européenne. À cette fin, elle dispose notamment de plusieurs systèmes de transmission et de traitement informatisé des données personnelles, à savoir un système de messagerie opérationnelle sécurisé (SIENA), un système d’information (SIE) qui est un fichier d’échange de données permettant de procéder à des recoupements, un système d’analyse criminelle (EAS) regroupant des fichiers de travail et d’analyse dédiés à certains phénomènes criminels, ainsi qu’une fonction d’indexation des données.

En France, ces différents canaux de coopération policière sont gérés par la section centrale de coopération opérationnelle de police (SCCOPOL) au sein de la direction centrale de la police judiciaire.

5.   Les liens de l’Espace Schengen avec les États tiers

La dimension extérieure est essentielle au bon fonctionnement de l’Espace Schengen. Aussi l’Union européenne a-t-elle cherché à établir des partenariats avec des pays tiers, axés en particulier sur la problématique du retour et de la réadmission.

Comme l’ont relevé les représentants de la Direction de l’immigration que les rapporteurs ont entendus, l’acquis de Schengen s’est développé sur la problématique du retour. En effet, la directive retour est de loin postérieure à l’Espace Schengen, mais une fois publiée, le lien entre ces deux problématiques a été clairement établi, et dans le texte de la directive, notamment dans ses considérants, il est clairement fait mention du chevauchement de ces deux blocs juridiques.

La politique de retour de l’Union européenne repose principalement sur une directive de 2008, dite directive « retour ». Ce texte organise aussi bien la fin du séjour irrégulier (décision d’éloignement, éloignement, départ volontaire) que le régime de rétention administrative et les garanties procédurales qui s’y attachent.

Quant à la question de la réadmission, elle est devenue une partie essentielle de la dimension extérieure des questions migratoires. L’Union européenne a entamé la négociation d’accords de réadmission avec les pays tiers depuis le début des années 2000, permettant la conclusion de dix-sept accords de réadmission, afin de fixer les règles et faciliter le retour vers ces pays des personnes en situation irrégulière. L’amélioration de la coopération consulaire en matière de réadmission est conçue comme le pendant des accords de facilitation ou d’exemption de visas. Elle constitue l’un des critères retenus dans les processus de libéralisation des visas.

La coopération s’organise également avec les pays tiers afin de lutter contre les réseaux directement le long des routes migratoires. Plusieurs grands processus de dialogue ont été engagés par l’Union européenne ces deux dernières années, par exemple lors du Sommet des chefs d’État et de gouvernement Union européenne/Afrique qui s’est tenu à La Valette, à Malte, en novembre 2015.

Chacun de ces cinq principaux types de mesures compensatoires a fait l’objet de réformes plus ou moins importantes dans le cadre des dispositions prises récemment pour améliorer le fonctionnement de l’Espace Schengen rendu nécessaire par la mise en évidence de failles dans le système initialement prévu.

C.   Les Failles de L’Espace Schengen révélées par la crise migratoire et les attaques terroristes

1.   La crise de confiance entre les États membres pour la gestion des frontières extérieures

La pression exercée par l’afflux massif de migrants en situation irrégulière et la multiplication des attaques terroristes dans divers États membres ont mis en évidence des lacunes dans l’architecture de Schengen nécessitant des mesures supplémentaires.

Nombre de franchissements irréguliers des frontières extérieures
de l’Union européenne en 2017

Source : Frontex

Le principe de libre circulation au sein de l’Espace Schengen a été mis en œuvre sans que toutes les conséquences en aient été tirées au plan de la gestion des frontières extérieures communes.

Comme l’a expliqué à nos rapporteurs Mme Brigitte Lafourcade, directrice-adjointe à la Direction centrale de la Police des frontières, la création de l’Espace Schengen reposait sur un postulat de confiance entre États participant à l’Espace Schengen. Chaque État membre acceptait de déléguer une partie sa souveraineté au pays de première entrée de l’étranger dans l’Espace Schengen, en lui confiant la responsabilité du contrôle à la frontière extérieure.

Tant que les menaces ont été relativement limitées pour la sécurité de l’Union européenne, la nécessité d’adopter des mesures pour compenser les inconvénients de la libre circulation en termes d’ordre public, a été sous‑estimée.

Brusquement, les États membres ont pris conscience qu’ils devaient accepter une souveraineté partagée pour une protection efficace des frontières extérieures, ce que l’Espace Schengen prévoyait déjà depuis longtemps mais dont les États n’avaient pas voulu percevoir toutes les implications.

En théorie, cette responsabilité des frontières extérieures, se trouve donc partagée, tout État membre étant pays de première entrée dans la mesure où chacun dispose de gares ou d’aéroports internationaux qui constituent autant de portes d’entrée dans l’Espace Schengen. Dans les faits cependant, en raison de la géographie de l’Espace Schengen, il n’incombe qu’à une partie seulement des États de garder, pour le compte de tous, les quelque 7 700 kilomètres de frontière terrestre et 42 600 kilomètres de côtes. La crise des réfugiés a rappelé de manière spectaculaire en 2015, la complexité objective du contrôle de ces frontières, en particulier des limites maritimes. Pour mémoire, la Grèce doit surveiller 16 000 km de côtes et comporte 4 000 îles qui sont autant de points d’entrée possibles pour des migrants.

Les moyens à déployer par les uns et par les autres ne sont en conséquence pas comparables. Or ce sont précisément l’Italie et surtout la Grèce qui ont eu à faire face, comme pays de première entrée, à cet afflux massif de migrants au moment où elles connaissaient par ailleurs de graves difficultés économiques.

De plus, une autre contrainte s’impose aux pays en première ligne des flux migratoires.

Pour le pays de première entrée, s’ajoute au contrôle de la frontière extérieure la responsabilité de l’examen de la demande d’asile, en vertu du règlement Dublin III.

Le fardeau pesant sur les pays comme la Grèce ou l’Italie, du fait de leur situation géographique, avait déjà été mis en lumière lors des printemps arabes en 2011. L’Union européenne n’a pas vraiment tiré les leçons de cette première crise migratoire.

Rappelons, ainsi que la Cour de justice de l’Union européenne en décidant la suspension des réadmissions vers la Grèce en raison de défaillances systémiques du dispositif d’asile grec, avait pourtant déjà alerté sur les difficultés que connaissait ce pays pour l’accueil des demandeurs d’asile sur son sol.

L’asymétrie géographique, renforcée par les règles du droit d’asile européen, avait déjà été dénoncée, en 2011, par l’Italie qui refusait d’enregistrer les demandeurs d’asile, mettant en avant le fait que la majorité des ressortissants tunisiens ne souhaitaient pas demeurer en Italie mais déposer une demande d’asile dans un autre pays européen.

L’Espace Schengen aurait dû reposer sur deux piliers : la liberté à l’intérieur du « territoire Schengen » et des mesures de sécurité appliquées uniformément dans tout l’Espace. La construction d’espace de libre circulation devait être accompagnée de mesures dites « compensatoires » pour assurer la sécurité de cet espace. Or le volet « sécuritaire » de l’Espace Schengen ne s’est pas déployé de manière satisfaisante, la coopération policière entre les États, rencontrant des difficultés opérationnelles.

La Construction de l’Espace Schengen devait s’accompagner de la montée en puissance de différentes bases de données déjà évoquées, comme le SIS. Les attentats terroristes et la crise des réfugiés ont mis en lumière plusieurs carences les concernant.

En premier lieu, a été mise en exergue une contribution inégale en volume et en qualité aux bases des données selon les États membres.

La question de l’insuffisance de l’alimentation du SIS se pose de manière récurrente depuis les débuts de Schengen, certains États ne signalant pas certaines disparitions comme celles de billets de banque ou de moteurs de bateau. La France, par exemple, ne signale que peu de mandats d’arrêt européens. D’après les auditions menées par les rapporteurs, cette disparité entre les États membres résulte de cultures juridiques différentes au sein de l’Union européenne. Il s’agit d’un enjeu de gouvernance politique de l’Espace Schengen mais il y a aussi des obstacles légaux.

Ce sont par exemple des raisons juridiques qui expliquent que tous les services européens en charge de la lutte contre le terrorisme n’alimentent pas de manière systématique le SIS avec les fiches des individus suspectés d’activité terroriste. Certains de ces services ne relevant pas de l’autorité du ministère de l’intérieur ou de la justice de leur pays, ils n’ont pas compétence pour alimenter ou même consulter le SIS. Lorsque des procédures judiciaires sont en cours, il paraît préférable de ne pas renseigner de manière trop précise le SIS à propos des mis en cause pour éviter que d’autres États ne puissent interférer dans la procédure nationale.

Enfin, un problème dinteropérabilité entre les différentes bases de données européennes  SIS, VIS, Eurodac  a été identifié, compliquant leur consultation dans un contexte dafflux massif de migrants (voir supra le point 2-III-B).

Ces dysfonctionnements ont montré que l’Espace Schengen présentait un caractère inachevé.

La Commission européenne et les États membres ne sont pas restés inactifs pour prendre des mesures d’urgence. La crise de 2015/2016 a produit une sorte d’électrochoc et des progrès considérables ont été faits dans un laps de temps très court alors que certains projets de réforme étaient en discussion depuis des années comme la réforme de l’Agence Frontex par exemple.

Il n’en demeure pas moins que les mesures prises ou en cours d’adoption pour réformer l’Espace Schengen sont encore trop timides.

2.   Les réactions désordonnées des États membres de repli sur les frontières nationales

Il est intéressant de rappeler quelques éléments de chronologie de la crise migratoire et des attentats terroristes ayant frappé plusieurs pays d’Europe durant les années 2015 et 2016 pour comprendre combien les États membres ont réagi de manière désordonnée et sans aucune concertation préalable avec les États voisins ou au niveau européen, alors même que l’Espace Schengen fonctionnait depuis vingt ans sur le principe d’une gestion commune d’un espace territorial sans frontières.

Au cours de l’année 2015, soumis à une pression migratoire de plus en plus forte, la Grèce et l’Italie ont été débordées et ont laissé entrer sur leur territoire des réfugiés et demandeurs d’asile sans les identifier ni les enregistrer, c’est-à-dire au détriment des règles du code frontières Schengen.

L’arrivée croissante de demandeurs d’asile en Europe a conduit l’Allemagne à revoir les perspectives pour l’année 2015 et à prendre deux mesures. Tout d’abord, l’Allemagne a garanti qu’elle appliquerait les règles en matière d’asile et qu’elle accueillerait les 800 000 demandeurs d’asile qui arriveraient sur son territoire. Ensuite, mais sans concertation préalable avec ses partenaires, elle a annoncé qu’elle ne renverrait plus les réfugiés syriens arrivés sur son territoire, après avoir été enregistrés dans un autre État membre, en appliquant la clause humanitaire inscrite dans le règlement dit de Dublin.

Cette annonce a eu pour effet de modifier les routes migratoires en direction de l’Allemagne. Par voie de conséquence, un nombre croissant de demandeurs d’asile ont emprunté la route des Balkans occidentaux, exerçant une forte pression sur plusieurs États et transformant les pays traversés en pays de transit. Certains États allant même jusqu’à organiser le transfert des demandeurs d’asile de leur territoire vers l’Allemagne. Dans ce contexte, les autorités hongroises ont débuté la construction d’une clôture à la frontière avec la Serbie pour stopper l’arrivée des réfugiés. Mais cet obstacle n’a eu pour effet que de dévier la route migratoire et de transférer la pression vers la Croatie.

Les flux de migrants devenant toujours plus nombreux durant l’été 2015, et les États européens se sentant dépassés par ces mouvements massifs, certains ont décidé de se replier sur leurs frontières nationales.

Faisant face à une arrivée continue de réfugiés syriens, l’Allemagne a décidé le 13 septembre 2015 de réintroduire temporairement les contrôles aux frontières avec l’Autriche. Ce dernier État a fait de même aux frontières avec l’Italie, la Hongrie, la Slovénie et la Slovaquie. Le lendemain, la Slovénie et la Hongrie ont également rétabli des contrôles à leur frontière commune. En l’espace de quelques jours, plusieurs États ont réintroduit les contrôles aux frontières intérieures. Si ces mesures ont été prises en se référant à certains articles du code frontières Schengen, elles ont témoigné d’un contexte politique très tendu où la désorganisation, la méfiance et les oppositions sur la question de relocalisation des demandeurs d’asile ont conduit à opter pour le repli derrière la frontière nationale.

Après ces différentes décisions nationales unilatérales, les tensions sont restées vives. Ainsi, la Suède a annoncé mi-novembre le rétablissement des contrôles à ses frontières. L’Allemagne et l’Autriche les ont prolongés, tandis que la Norvège a pris la décision de les rétablir en raison de la pression migratoire.

La tension au sein de l’Union est encore montée avec les attentats de novembre 2015 à Paris.

Au lourd bilan de victimes s’est ajoutée une critique de plus en plus forte des insuffisances de Schengen. Ces critiques ont redoublé lorsque la presse a annoncé que le coordonnateur des attentats de Paris, venant de Syrie, était entré par la Grèce et aurait emprunté la route des Balkans en utilisant un faux passeport syrien et en infiltrant le flux des réfugiés. Les défaillances des contrôles à l’entrée dans l’Union européenne ont alors été pointées du doigt et la pérennité de Schengen mise en cause.

Il est regrettable que la Commission européenne soit intervenue très tardivement alors qu’elle aurait dû jouer un rôle proactif pour tenter de coordonner l’action des États membres.

Grâce à l’impulsion politique de M. Jean-Claude Juncker, le Conseil « Justice/Affaires intérieures » du 20 novembre 2015 a abouti à l’adoption de décisions pour sauver l’Espace Schengen.

Pour reprendre une expression imagée de M. Jean-Claude Juncker, Schengen est « partiellement comateux ». La situation imposait l’adoption de mesures fortes qui devaient sauvegarder Schengen en renforçant de manière significative son fonctionnement. Il soulignait que les États allaient devoir accepter désormais ce qu’ils avaient refusé hier, c’est-à-dire une intégration plus poussée de la coopération Schengen.

Un des premiers signes concrets de cette réaction des autorités européennes a été de légitimer a posteriori ces décisions unilatérales de réintroduction des contrôles aux frontières intérieures en faisant application, pour la première fois, de la procédure de l’article 29 du code frontières Schengen relatif à la procédure spécifique en cas de circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global de l’Espace Schengen.

À la suite d’une évaluation conduite en novembre 2015, la Commission a ainsi constaté de graves manquements dans la gestion des frontières extérieures par la Grèce. Partant de ce constat, le Conseil a recommandé à certains États, par une décision d’exécution en date du 12 mai 2016, de maintenir les contrôles aux frontières intérieures qu’ils avaient réintroduits en réponse à « dimportants mouvements secondaires, constitutifs dune menace grave pour lordre public ou la sécurité intérieure ».

Cette recommandation a donc autorisé pour six mois, jusqu’au 12 novembre 2016 :

-       l’Allemagne à maintenir des contrôles à sa frontière terrestre avec l’Autriche ;

-       l’Autriche à les maintenir à sa frontière terrestre avec la Hongrie et la Slovénie ;

-       le Danemark, dans les ports depuis lesquels sont assurées des liaisons par transbordeur vers l’Allemagne et à sa frontière terrestre avec l’Allemagne ;

-       la Norvège, dans les ports depuis lesquels sont assurées des liaisons par transbordeur vers le Danemark, l’Allemagne et la Suède ;

-       la Suède, dans les ports situés dans les régions de police Sud et Ouest et au pont de l’Øresund qui la relie au Danemark.

Ces pays ont ensuite été autorisés à prolonger ces contrôles à trois reprises jusqu’au 11 novembre 2017.

Il convient de préciser  que la France a choisi une base juridique différente pour rétablir des contrôles à ses frontières nationales.

Se fondant sur les articles 25 et 27 du code frontières Schengen autorisant la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures « en cas de menace grave pour lordre public ou la sécurité intérieure », la France avait rétabli le contrôle à ses frontières à compter du 13 novembre 2015, pour une durée d’un mois, en prévision de la tenue sur son territoire de la conférence Paris Climat (COP 21). À la suite des attentats de Paris, le soir même, ces contrôles ont été renforcés et prolongés en un premier temps jusqu’au 26 mai 2016, puis, à plusieurs reprises, en raison d’une « menace terroriste permanente ».

L’appréciation de l’efficacité du rétablissement des contrôles aux frontières intérieures est une question complexe mais les rapporteurs tiennent à souligner la rupture représentée par les décisions des États membres au cours de l’automne 2015. La réintroduction des contrôles aux frontières nationales a été justifiée en raison des menaces à l’ordre public et à la sécurité.

Avant 2015, les menaces à l’ordre public justifiant le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures étaient temporaires (compétitions sportives, manifestations politiques, réunions et visites de dirigeants) et n’avaient jamais entraîné de contrôles frontaliers supérieurs à 30 jours. Depuis 2015, ce sont la menace terroriste (pour ce qui concerne la France) et l’arrivée de réfugiés et demandeurs d’asile (principalement pour l’Allemagne et l’Autriche), qui ont motivé le rétablissement des contrôles, s’inscrivent dans un temps long et entraînent une mise en œuvre inédite des règles relatives aux contrôles frontaliers.

Ensuite, dans un contexte où la menace à l’ordre public perdure et où l’imaginaire de la frontière nationale agissant comme seul rempart contre les menaces extérieures pèse de tout son poids, le caractère temporaire des contrôles frontaliers va poser problème.

Les rapporteurs ont entendu des points de vue divergents sur l’efficacité de la réintroduction des contrôles aux frontières nationales.

M. Bastien Nivet, chercheur à l’IRIS et M. Pierre Berthelet, chercheur à l’Université Laval (Québec) ont souligné qu’il ne fallait pas considérer cette procédure comme très efficace au regard de son coût en termes d’effectifs. Ils ont insisté sur la différence à opérer entre protection des frontières et sécurisation des frontières car selon eux, il est plus efficace d’investir massivement dans des opérations de police et de renseignement ciblés, plutôt que de procéder à des contrôles systématiques aux postes frontières nationaux qui ne sont pas forcément utilisés par les individus qui cherchent à commettre des actes de délinquance ou de terrorisme.

De plus, si cette période de rétablissement des contrôles aux frontières intérieures devait se prolonger au cours de l’année 2018, il n’est pas certain que la régularité juridique de cette procédure serait confirmée, le code frontières Schengen ayant strictement encadré les possibilités de réintroduire ces contrôles aux frontières intérieures de l’Espace Shengen.

La DCPAF a un point de vue très différent et considère que ces contrôles ont montré leur efficacité mais elle reconnaît aussi que ce rétablissement des contrôles est difficile à assumer alors que les effectifs de cette direction n’ont pas connu de progression ces dernières années. La DCPAF a dû par exemple réduire la capacité de certains centres de rétention administrative voire fermer celui d’Hendaye pour être en mesure de déployer assez de personnel aux postes frontières.

Dans le document ci-joint, la DCPAF analyse l’intérêt de ce rétablissement mais surtout insiste sur le fait que les autres types de contrôles « ciblés » doivent être complémentaires des contrôles aux frontières intérieures, sans suffire à prévenir les menaces sécuritaires, contrairement à ce que soutient la Commission européenne.

 

 

La position de la DCPAF sur le rétablissement des contrôles
aux frontières intérieures aux frontières (RCFI)

 

Dans le dispositif mis en place sur instructions du ministre de l’Intérieur, par le DGPN et la DGGN, la DCPAF est l’acteur majeur de ce rétablissement, tant par ses moyens propres que par son rôle de coordination. Elle a pu mobiliser quotidiennement 4 500 à 5 000 policiers actifs et réservistes sur les 113 points de passage autorisés (PPA) routiers, 15 ferroviaires, 22 aériens et 1 maritime de sa compétence. Sur ce total, la DCPAF assure un contrôle fixe en H24 sur 48 PPA (10 routiers, 15 ferroviaires, 22 aériens et 1 maritime). La Sécurité Publique, les CRS et la Gendarmerie Nationale ont été également mobilisés afin de tenir les intervalles entre les PPA et d’assurer les contrôles en profondeur (bande frontalière des 20 km et au-delà). La DGDDI prend en charge les PPA qui lui ont été assignés.

Ce rétablissement des contrôles aux frontières intérieures (RCFI) a démontré depuis le 13 novembre 2015, son efficacité.

En effet, la DCPAF a, depuis le 13 novembre 2015, à elle seule, procédé au contrôle de 170 047 835 personnes, interpellé 184 378 individus et non admis 140 295 étrangers aux frontières pour divers motifs. Par ailleurs, ces contrôles ont permis de détecter 21 874 fiches Sûreté de l’État inscrites au FPR, soit une moyenne supérieure à 10 000 par an.

Par ailleurs, en matière de prévention du terrorisme, les contrôles aux frontières intérieures se révèlent particulièrement pertinents. L'inscription d'individus liés à des organisations dans les systèmes nationaux (FPR) ou communautaires (SIS) n'est utile qu'en présence d'un dispositif de contrôle suffisamment maillé. À défaut, l'objectif de détection et de suivi des cibles des services de renseignement ne peut être atteint.

L'absence actuelle du PNR sur les liaisons aériennes intra Schengen constitue également un handicap certain dans ce domaine. Cette faille devrait cependant être en partie comblée en milieu d'année prochaine, les États membres ayant alors la possibilité d'étendre l'obligation de communication des données aux compagnies aériennes assurant ces liaisons.

La DGSI confirme cette analyse, et indique qu'au regard de l'état de la menace et des importants revers subis par DAECH en zone syro-irakienne, il est justifié de préserver ces possibilités de contrôles. Sauf à démontrer le caractère parfaitement hermétique des frontières extérieures de l'UE, le contexte sécuritaire nécessite une attention particulière aux frontières intérieures. L'affaiblissement de l’organisation terroriste dans les zones de combat va conduire un certain nombre de djihadistes à regagner le territoire européen. Il ne faut pas anticiper la diminution du niveau de la menace. C'est au contraire dans cette période d'importante pression militaire sur zone que la vigilance mérite d'être maintenue à son niveau maximum.

Elles recouvrent toutes sortes de profils, mais la plupart d'entre elles concernent des individus fichés pour leurs relations avec les milieux islamistes radicaux.             

 À titre de comparaison, en 2014, dernière année où les contrôles avaient été opérés exclusivement aux frontières extérieures de l'Espace Schengen, 4 408 fiches S avaient été détectées, soit moitié moins, alors que les flux de passagers pouvaient être considérés comme similaires. La prise en charge des frontières intérieures apparaît donc comme un atout majeur dans la lutte contre les risques terroristes.

Ces fiches sont pour beaucoup découvertes sur les plateformes aéroportuaires, que ce soit à l'arrivée ou au départ de vols hors Schengen, mais également intra Schengen. Les frontières terrestres avec l'Italie et avec l'Espagne constituent également des lieux de détection majeurs, avec près de 40 % des hits enregistrés en 2017.

Certes, la RCFI présente quelques faiblesses mises au jour par la Commission européenne.

La Commission européenne a saisi la France en octobre dernier aux fins d’avoir des éléments de réponse suite à la notification de la prolongation de la RCFI au-delà de la période de 2 ans maximum prévue par le CFS.

Dans ce courrier, elle a rappelé l’engagement du 19 octobre du Conseil européen d'obtenir le « Retour à Schengen » dès que possible tout en intégrant pleinement les intérêts de sécurité proportionnés des États. Les États membres peuvent avoir des intérêts de sécurité justifiant les contrôles aux frontières intérieures mais les contrôles doivent être effectués de manière proportionnée et prendre en compte les effets induits sur les États membres voisins.

Elle a également rappelé les mesures alternatives devant être mises en œuvre par les États membres.

Les interrogations de la Commission ont porté sur les éléments suivants :

- la justification de la réalité de la menace terroriste et l’efficacité des contrôles aux frontières intérieures ;

- l’impact de ces mesures sur la libre circulation des personnes et des marchés ;

- les éléments démontrant que le contrôle aux frontières prévu ne serait en place que le temps nécessaire et ajusté à ce qui est strictement nécessaire pour répondre à la menace identifiée ;

- les informations concernant les consultations avec les États membres voisins les plus touchés par les contrôles frontaliers annoncés et expliquant comment cette coopération se poursuivra dans les six mois afin de refléter l'évolution des besoins et de l'impact sur le terrain ;

- les éléments démontrant que l'intensification des contrôles de police dans les zones frontalières comme mesure alternative n'étaient pas suffisants pour répondre aux menaces identifiées.

Néanmoins, les contrôles réalisés dans le cadre de la RCFI sont plus efficaces que les mesures alternatives qui peuvent être envisagées pour remplacer la RCFI.             




 D’ailleurs, dans le droit fil de la recommandation de la Commission européenne, ces mesures sont déjà mises en œuvre, en complément de la RCFI. Elles pourront sans aucun doute s’intensifier.

Il s’agit des mesures suivantes :

 La réalisation de contrôles d'identité ciblés et non systématiques en zones frontalières. Ce sont les contrôles réalisés conformément aux articles 78-2 al 9 du code de procédure pénale ou de l’article L 611-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA). La loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme a étendu les possibilités d’effectuer ces contrôles. Ainsi, l’article 78-2 du code de procédure pénale français permet-il désormais d’effectuer des contrôles « aux abords des gares » internationales, et non plus seulement dans les zones ouvertes au public à l’intérieur de celles-ci.

La durée pendant laquelle les forces de l’ordre peuvent effectuer des contrôles d’identité dans un même lieu à l’intérieur d’une bande de 20 kilomètres en deçà d’une frontière intérieure terrestre a été portée de 6 à 12 heures consécutives. De plus, la loi prévoit désormais la possibilité d’effectuer des contrôles d’identité dans un rayon maximal de dix kilomètres autour des points de passage frontaliers portuaires et aéroportuaires les plus sensibles, désignés par arrêté en raison de l’importance de leur fréquentation et de leur vulnérabilité.

 Le renforcement de la coopération transfrontalière entre les services de sécurité :

 par la conclusion d’accords avec nos pays voisins instaurant de nouvelles formes de coopération aux frontières terrestres ou sur le vecteur ferroviaire ;

 par la multiplication des patrouilles communes ;

 par l’utilisation des moyens techniques permettant la reconnaissance automatique des plaques d’immatriculation (ex : utilisation renforcée du dispositif LAPI : lecture automatisée des plaques d’immatriculation).

La Commission évoque également :

 La réalisation d'analyses transfrontalières des risques. Les CCPD réalisent déjà des analyses régulières sur les flux migratoires transfrontaliers permettant d’adapter les contrôles par les services et les modes de coopération.

 Dans le but de s'assurer que les contrôles de police contrent efficacement les mouvements secondaires et non autorisés de personnes, les EM devraient appliquer l'article 6 (3) de la directive « retour » de 2008 et reprendre sans formalité les RPT qui ont transité sur leur territoire. Cette recommandation est intéressante mais la France est confrontée à de réelles difficultés dans la mise en œuvre des accords de réadmission, notamment avec l’Italie. Il est clair qu’un régime de non-admission est plus efficace.

Enfin, les moyens opérationnels ont également été renforcés, l’opération « Sentinelle », visant à assurer la protection par l’armée de points sensibles du territoire a été notamment maintenue.             


 Ces mesures nationales contribuent à prévenir les dangers pour la sécurité de nos concitoyens, depuis la fin de l’état d’urgence en novembre 2017, et s’inscrivent dans la mise en œuvre d’un dispositif pérenne. Toutefois, dans le respect des exigences résultant du code frontières Schengen et de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, ces mesures ne peuvent pas produire un effet équivalent à une vérification à la frontière.

Dans un arrêt du 28 décembre 2017, le Conseil d’État affirme que la réintroduction par la France du contrôle à ses frontières intérieures peut être renouvelée tant que la menace terroriste persiste et qu’il s’agit de la seule mesure, même si elle doit être décidée en dernier recours, proportionnée à la gravité de la menace. Il ajoute que les autres mesures moins restrictives de la libre circulation des personnes ne sont pas de nature à prévenir le risque terroriste dans des conditions équivalentes.

 

Source : DCPAF

Comme nous le verrons dans la deuxième partie du rapport, les États membres ne subissant pas tous la même pression migratoire ni les mêmes menaces terroristes, il nexiste pas aujourdhui de consensus au sein des États membres pour savoir sil y a lieu de modifier le code frontières Schengen pour permettre une procédure plus efficace de réintroduction des contrôles aux frontières intérieures.

Pour réellement conforter l’Espace Schengen, les États membres devront prendre position sur des questions politiques très sensibles que sont notamment le transfert de souveraineté et leurs implications financières En réalité, les États sont confrontés à leur propre faiblesse qui a consisté à imaginer que l’on pouvait construire un espace de liberté, de sécurité et de justice à bon compte sans devoir redéfinir les modes de partage de l’exercice de la souveraineté entre l’échelon national et l’échelon européen.

III.   Les mesures adoptées pour réformer l’Espace Schengen depuis 2015 sont insuffisantes

Comme le souligne la Commission européenne dans sa communication intitulée « Préserver et renforcer Schengen » du 27 septembre 2017, depuis sa création, l’Espace Schengen a été confronté à différents types de problèmes et de menaces. « La force de Schengen tient également à sa capacité dapprentissage et dadaptation. Le code frontières Schengen a déjà été modifié à plusieurs reprises pour quil continue de répondre aux objectifs auxquels il est destiné. »

Au cours de ces deux dernières années, de grands changements ont été opérés dans l’organisation de l’Espace Schengen et dans la gestion des frontières extérieures de l’Union européennes. Alors que certaines réformes étaient enlisées depuis de nombreuses années certains règlements européens ont été adoptés en un temps record comme si les États membres comme le Parlement européen avaient pris conscience de l’urgence de doter l’Union européenne de moyens opérationnels.

La règle de l’unanimité au Conseil européen a cependant conduit à ce que des réformes pourtant vitales pour la sécurité de l’Europe aient été adoptées dans une forme très édulcorée pour satisfaire certains États membres qui ne veulent rien céder de leur souveraineté nationale.

Les rapporteurs considèrent que sil faut saluer certaines avancées, certaines réformes devront être complétées pour réellement porter leurs fruits.

A.   le renforcement de la surveillance des frontières extérieures de l’union européenne

1.   Les nouvelles missions attribuées à l’Agence Frontex

Le nouveau règlement relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes ([5]) a renforcé les capacités sur le plan de la surveillance des flux migratoires à destination et à l’intérieur l’Union européenne, ainsi que sur le plan de l’analyse des risques. Le nouveau cadre juridique a apporté de nouvelles ressources et de nouveaux outils qui permettent à la gestion des frontières extérieures de l’Union d’être plus résiliente face aux nouveaux défis. C’est notamment le cas avec les évaluations obligatoires de la vulnérabilité et leurs recommandations de suivi. Ces évaluations de la vulnérabilité fondées sur des preuves concrètes sont axées sur les résultats puisqu’elles peuvent aboutir à des recommandations opérationnelles adressées aux États membres concernés, définissant des mesures concrètes pour éliminer les vulnérabilités constatées au cours d’une période définie. Elles aident également les États membres et la Commission à mieux cibler les fonds de l’Union concernés, notamment le Fonds pour la sécurité intérieure, et toute autre demande de fonds d’urgence supplémentaires. La mise en œuvre intégrale de ces recommandations par les États membres concernés est par conséquent essentielle pour assurer le bon fonctionnement de l’Espace Schengen.

La création de la réserve de réaction rapide et du parc d’équipements de réaction rapide garantit la mise à disposition dans les 10 jours ouvrables de ressources humaines et d’équipements pour le soutien opérationnel, à la demande de tout État membre confronté à une situation aux frontières extérieures nécessitant des mesures urgentes. Le mandat renforcé de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes permet également d’intervenir dans les situations d’urgence, soit à la demande d’un État membre soit sur la base d’une décision du Conseil lorsqu’un État membre ne peut ou ne souhaite pas agir.

Le mandat de l’Agence a également été renforcé en matière de soutien à la coopération opérationnelle entre les États membres dans le domaine des retours, et de développement de cette coopération. Les trois nouvelles réserves de contrôleurs des retours forcés, d’escortes pour les retours forcés et de spécialistes des questions de retour sont opérationnelles et peuvent à présent être mobilisées sous la forme d’équipes d’intervention européennes pour les retours, qui offrent un soutien opérationnel destiné à renforcer les capacités des États membres.

En ce qui concerne le suivi de la situation et l’analyse des risques, l’Agence peut à présent préparer des analyses des risques couvrant les aspects pertinents pour la gestion européenne intégrée des frontières, y compris les risques qui peuvent compromettre le fonctionnement ou la sécurité de l’Espace Schengen de libre circulation ou ses frontières extérieures.

Tous ces nouveaux outils opérationnels permettent de mieux prévenir le risque d’arrivées massives de migrants en situation irrégulière, ainsi que les flux secondaires au sein de l’Espace Schengen, confirmant ainsi progressivement la nécessité d’éliminer de façon graduelle les contrôles temporaires aux frontières intérieures actuellement en place.

2.   Les Centres d’enregistrement et zones d’urgence migratoire (hotspots)

Dans le cadre des mesures immédiates destinées à aider les États membres en première ligne qui sont confrontés à des pressions migratoires disproportionnées aux frontières extérieures de l’Union, la Commission européenne a mis au point l’approche des hotspots.

Le Bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO), l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex), l’Agence de coopération policière (Europol) et l’Agence de coopération judiciaire (Eurojust) collaborent sur le terrain avec les autorités de l’État membre en première ligne pour l’aider à remplir ses obligations au titre du droit de l’Union et lui permettre d’identifier rapidement les migrants en situation irrégulière, de les enregistrer et de prendre leurs empreintes digitales. L’approche des hotspots contribue également à la mise en œuvre des programmes temporaires de relocalisation. L’Italie et la Grèce sont les deux premiers États membres où cette approche est actuellement mise en œuvre. D’autres États membres peuvent également en bénéficier sur demande. Sur la base des enseignements tirés jusqu’à présent de la mise en œuvre de l’approche des hotspots, la Commission présentera plus tard cet automne des lignes directrices sur les préparatifs et la création des hotspots dans les États membres.

3.   Des contrôles renforcés aux frontières extérieures en réponse aux menaces terroristes

Pour renforcer les frontières extérieures à la suite d’une demande explicite du Conseil ([6]), dans le but notamment de mieux identifier et d’appréhender les « combattants terroristes étrangers », la Commission a proposé une modification du code frontières Schengen instaurant des vérifications systématiques dans les bases de données pertinentes aux frontières extérieures pour toutes les personnes franchissant les frontières extérieures ([7]). Depuis l’entrée en vigueur de cette nouvelle législation le 7 avril 2017, les mêmes règles de consultation des bases de données pertinentes s’appliquent à tous les voyageurs, y compris les citoyens de l’Union et les personnes jouissant du droit de libre circulation au titre de la législation de l’Union, sous réserve de certaines dérogations possibles dans des cas dûment justifiés.

La possibilité de déroger aux vérifications systématiques aux frontières terrestres et maritimes s’applique aux citoyens de l’Union lorsque ces vérifications systématiques ont un effet disproportionné sur la fluidité du trafic et à la suite d’une évaluation des risques permettant de garantir que la sécurité ne sera pas affectée par une consultation non systématique et ciblée des bases de données pertinentes. Dans les aéroports, cette dérogation est en principe possible pendant une période de six mois (jusqu’au 7 octobre 2017). Après cette date, la Commission peut autoriser des dérogations d’une durée supplémentaire de 18 mois pour les aéroports confrontés à des problèmes d’infrastructures.

Les nouvelles règles renforcent l’utilisation de bases de données telles que le système d’information Schengen ou les bases de données d’Interpol, avec la consultation obligatoire de la base de données d’Interpol sur les documents de voyage volés ou perdus.

En conséquence de l’introduction des vérifications systématiques, le nombre global de réponses positives obtenues dans le système d’information Schengen a, selon les informations fournies par les États membres, augmenté, et les voyages vers ou depuis les zones de conflit sont de toute évidence devenus plus difficiles.

Grâce à toutes ces actions et mesures prises aux frontières extérieures, l’Union est à présent mieux équipée pour prévenir et gérer les éventuelles situations de crise et pour ainsi garantir à ses citoyens un niveau de sécurité accru.

B.   Des systèmes d’information plus efficaces pour mieux sécuriser l’Espace Schengen

1.   Un système d’information Schengen (SIS) modernisé

Le système d’information Schengen (SIS) est le plus vaste système d’échange d’informations sur lequel reposent le contrôle aux frontières extérieures et la coopération entre services répressifs dans l’Espace Schengen.

Suite à un audit dans différents États membres la Commission européenne a souligné les réussites de cette base de données tout en mettant en avant la nécessité de la moderniser.

Elle remarque également que « la coopération policière transfrontière ne pourrait traiter un nombre aussi élevé de signalements sans cette base de données. Aucun autre système de coopération policière ne génère autant de résultats positif