N° 969

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 17 mai 2018.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES (1)

sur la gouvernance de la zone euro

ET PRÉSENTÉ

PAR M. Alexandre HOLROYD et Mme Michèle TABAROT,

Députés

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(1)    La composition de la commission figure au verso de la présente page.

La Commission des affaires européennes est composée de : Mme Sabine THILLAYE, présidente ; MM. Pieyre-Alexandre ANGLADE, Jean-Louis Bourlanges, Bernard Deflesselles, Mme Liliana TANGUY, viceprésidents ; Mme Sophie AUCONIE, M. André Chassaigne, Mmes Marietta KARAMANLI, Danièle OBONO, secrétaires ; MM. Damien ABAD, Patrice ANATO, Mme Aude Bono-Vandorme, MM. Éric Bothorel, Vincent BRU, Mmes Fannette CHARVIER, Yolaine de Courson, Typhanie Degois, Marguerite Deprez-Audebert, M. Benjamin DIRX, Mmes Coralie DUBOST, Françoise DUMAS, MM. Pierre-Henri Dumont, Alexandre Freschi, Bruno Fuchs, Mmes Valérie Gomez-Bassac, Carole Grandjean, Christine Hennion, MM. Michel Herbillon, Alexandre Holroyd, Mme Caroline JANVIER, MM. Christophe Jerretie, Jérôme Lambert, Mmes Constance LE GRIP, Nicole LE PEIH, MM. Jean-Claude Leclabart, Ludovic Mendes, Thierry Michels, Christophe Naegelen, Damien Pichereau, Jean‑Pierre Pont, Joaquim Pueyo, Didier Quentin, Mme Maina Sage, MM. Raphaël SCHELLENBERGER, Benoit Simian, Éric Straumann, Mmes Michèle Tabarot, Alice Thourot.


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SOMMAIRE

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 Pages

Introduction

PREMIÈRE PARTIE : Compléter lUnion économique et monétaire : un Impératif économique et un projet soutenu par la France

I. Achever lUnion économique et monétaire, un Impératif économique

A. La situation économique et institutionnelle de la zone euro nest actuellement pas optimale

1. En dépit du succès de lintroduction de la monnaie commune…

2. … lintégration économique de la zone euro demeure incomplète

3. Un ensemble de règles excessivement complexe et peu lisible

B. Les insuffisances et dysfonctionnements sont devenus criants au moment de la crise économique

1. Une crise defficacité

2. Une crise de légitimité

II. Approfondir lUnion économique et monétaire, un processus engagé et à poursuivre

A. le paquet de la Commission européenne du 6 décembre 2017 apporte une nouvelle contribution au processus de réflexion sur lUnion économique et monétaire

1. Le rendez-vous fixé dans le Rapport des cinq présidents de juin 2015

2. Le paquet du 6 décembre 2017 : une feuille de route pour lUnion économique et monétaire et des propositions législatives

B. Le contexte politique et le calendrier contraint constituent une injonction à laction

1. Saisir lopportunité dun « moment » européen

a. Du point de vue de lUnion européenne

b. En Europe, un renouvellement politique propice à un élan de réforme

2. Une nécessaire volonté politique

DEUXIÈME PARTIE : achever lUnion économique et monétaire, une ambition à poursuivre au-delà du paquet de la Commission européenne

I. Le paquet de la Commission européenne comporte des propositions bienvenues dont certaines doivent encore être précisées

A. Renforcer et pérenniser des outils et instruments nés pendant la crise

1. Renforcer le soutien à la mise en place des réformes structurelles

2. « Communautariser » le mécanisme européen de stabilité

i. Sur lopportunité de la proposition

ii. Sur la base juridique

iii. Sur la cohérence économique du dispositif

iv. Sur les modifications concernant les règles de prise de décision

v. Sur la responsabilité démocratique du FME

vi. Sur le filet de sécurité pour le Fonds de résolution unique

vii. La position de vos rapporteurs

3. Lintégration du TSCG au droit de lUnion européenne

i. Une intégration au droit de lUnion européenne prévue au moment de la signature du Traité

ii. … qui mériterait de saccompagner dune véritable réflexion sur la nature et lefficacité des règles contenues dans le TSCG

B. Deux propositions non législatives quil reste à préciser

a. Un Ministre européen de léconomie et des finances

b. Un instrument de protection des investissements

II. Peu soutenu, le paquet de la Commission européenne constitue pourtant une étape vers lachèvement de lUnion économique et monétaire

A. Un accueil peu enthousiaste qui annonce des négociations difficiles

1. Un faible soutien institutionnel

2. Un groupe dopposants : la « lettre des huit »

3. LAllemagne, un partenaire essentiel dans le dessin des équilibres de négociations

B. Des propositions à soutenir et des avancées à rÉaliser

1. Une volonté réformatrice à soutenir, en dépit des imperfections du paquet et des réserves exprimées par vos rapporteurs

2. Lachèvement de lUnion économique et monétaire nécessite de proposer une feuille de route plus ambitieuse encore pour la prochaine décennie

a. Compléter lUnion bancaire avec le système européen de garantie des dépôts (SEGD)

b. Avancer sur lUnion des marchés des capitaux (UMC)

i. Finaliser l’unification des marchés des capitaux européens

ii. La création d’un actif sans risque européen, une perspective de moyen-long terme à étudier

c. Promouvoir un mécanisme de soutien à lemploi européen

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Proposition de résolution européenne

annexes

annexe  1 : Liste des personnes auditionnées par vos rapporteurs

annexe  2 : Liste des personnes rencontrées par Alexandre Holroyd


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   Introduction

 

 

Mesdames, Messieurs,

Notre Union européenne vit un moment charnière de son histoire.

Il y a dix ans, elle entrait dans une période de crise financière qui manqua de peu de mettre à bas le projet de l’Union économique et monétaire. Une lumière crue fut alors jetée sur les fragilités institutionnelles de notre Union, sur le manque de responsabilités fiscales de certains de ses membres et sur les limites de notre engagement collectif et de notre capacité à mettre en œuvre une solidarité à même de protéger nos concitoyens des aléas du monde dans lequel ils vivent. Bousculés par les événements, malmenés par l’urgence d’y remédier, nos dirigeants échafaudaient des solutions temporaires et improvisaient des digues pour sauver l’euro.

Les digues ont tenu, mais le coût social dans certains États a été dramatique. Le prix d’un manque d’anticipation. Si l’accalmie – relative – est observable, les structures institutionnelles et économiques de notre Union économique et monétaire sont insuffisantes. Insuffisantes pour faire face à une nouvelle crise financière et pour permettre de l’éviter, si cela est possible. Insuffisantes aussi pour limiter les dégâts que celle-ci pourrait causer. Insuffisantes, enfin, pour assurer aux citoyens d’Europe qu’un contrôle démocratique effectif et efficace existe vis-à-vis des instruments tels qu’ils sont conçus.

Le présent rapport est le fruit d’un travail de longue haleine mené par vos rapporteurs, Michèle Tabarot et Alexandre Holroyd. Ceux-ci se sont, bien évidemment, attachés à examiner les propositions émises par la Commission européenne le 6 décembre 2017, mais aussi à étendre la réflexion à des sujets connexes à ces propositions et vitaux pour la stabilité de l’euro. Comme l’avaient noté, sous la précédente mandature, les auteurs du rapport sur le renforcement de l’Union économique et monétaire ([1]), « la consolidation de la zone euro est aujourdhui un sujet qui divise profondément. » C’est pourquoi vos rapporteurs se sont efforcés d’auditionner des représentants des différentes positions qui existent au sein de l’Union européenne : États membres, économistes et fondations, acteurs du secteur privé, etc.

Au-delà de certaines conclusions exprimées à titre individuel par chacun d’entre eux, vos rapporteurs partagent la conviction quune refonte de larchitecture de la gouvernance de la zone euro est dautant plus nécessaire quil convient de profiter de lembellie macroéconomique que connaît lEurope pour construire des outils capables de résister aux tempêtes.

En outre, vos rapporteurs sont convaincus que le renforcement de la responsabilité fiscale des États membres et celui de la solidarité entre États membres dans le cadre de l’Union économique et monétaire sont deux objectifs qui, loin d’être mutuellement exclusifs, sont intrinsèquement liés puisqu’ils se renforcent l’un l’autre. Être en mesure de progresser dans cette direction sous-entend que les États membres reconnaissent la légitimité de leurs inquiétudes respectives. Les manquements aux objectifs budgétaires nationaux, qui relèvent de la responsabilité fiscale des États membres, ont été légion depuis le début des années 2000 et les limites de la Commission européenne en matière de contrôle sont la source d’inquiétudes légitimes pour certains de nos partenaires européens. De même, les limites associées à ces objectifs, les rigidités des règles et le caractère financier des pénalités prévues sont inadaptées dans le cadre d’une crise importante touchant tout particulièrement un ou plusieurs États membres.

Les fragilités de la zone euro, mises en évidence pendant la crise, ont indéniablement terni l’image et l’attrait de l’Union économique et monétaire aux yeux de nos concitoyens et à ceux de certains États membres de l’Union européenne non membres de la zone euro. Il convient donc de renforcer notre monnaie commune qui ‑ ne l’omettons pas ‑ protège chaque Européen au quotidien en assurant la stabilité des prix et de son épargne et en limitant les coûts afférant au financement de nos services publics, en particulier dans la mesure où nos capacités d’emprunt à bas coût sont liées à la confiance en cette monnaie unique. Le renforcement de l’architecture de l’Union économique et monétaire doit donc avoir pour objectif de renforcer son efficacité ‑ tout particulièrement en cas de crise ‑ et son contrôle démocratique. Cette ambition ne devrait, en aucune circonstance, être diluée pour des considérations liées à des États non membres de l’Union économique et monétaire.

La réforme de la gouvernance de la zone euro est un impératif macroéconomique et démocratique. Si vos rapporteurs sont conscients des profondes divisions qui existent entre les acteurs de lUnion économique et monétaire et des difficultés à construire des consensus sur les sujets abordés, ils sont également convaincus que les priorités divergentes sont réconciliables si un véritable dialogue constructif sengage entre États membres. La voix de la représentation nationale devrait être entendue dans ce dialogue et vos rapporteurs espèrent que leur contribution permettra de faire avancer le débat et d’accomplir des progrès tangibles pour tous nos concitoyens.


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   PREMIÈRE PARTIE : Compléter l’Union économique et monétaire : un Impératif économique et un projet soutenu par la France

I.   Achever l’Union économique et monétaire, un Impératif économique

A.   La situation économique et institutionnelle de la zone euro n’est actuellement pas optimale

1.   En dépit du succès de l’introduction de la monnaie commune…

L’euro est la monnaie de près de 340 millions d’Européens. Son adoption a constitué, pour les États membres, une étape particulièrement marquante dans la construction européenne. Le droit de battre monnaie a été cédé au profit exclusif d’une institution nouvelle, la Banque centrale européenne (BCE), créée par les États membres pour gérer, en leur lieu et place, l’euro.

Parce qu’elle irrigue tous les pans de l’économie et de la vie quotidienne, la monnaie commune est, pour nos concitoyens, le symbole le plus parlant des réalisations et des réussites européennes. Il est l’une des manifestations concrètes de l’unité, de l’identité et de la solidarité entre États membres. Pour les plus jeunes générations, l’euro est leur monnaie et la seule qu’elles n’aient jamais connue.

L’euro est également utilisé par les Européens, pour consommer, pour épargner comme pour investir, dans un espace économique intégré comptant aujourd’hui dix-neuf pays. La monnaie unique présente, pour les citoyens, des avantages aisément perceptibles : elle a notamment mis fin aux frais de change aux frontières et facilite la comparaison des prix et les achats transfrontières.

En circulation depuis plus de quinze ans, l’euro a également su s’imposer dans un environnement économique dominé par le dollar : il est, aujourd’hui, la deuxième monnaie mondiale et est de plus en plus fréquemment utilisé comme unité de change dans le commerce international. Notre monnaie commune est devenue, en moins d’une génération, un facteur de solidarité effective et collective.

L’influence de l’euro s’étend au-delà de la seule zone euro : 175 millions de personnes sur soixante autres pays et territoires ont, directement ou indirectement, lié leur propre monnaie à l’euro.

Les différentes parutions des Eurobaromètres montrent que les Européens sont attachés à leur monnaie et que leur proportion connaît une progression régulière depuis près de quinze ans : en 2017, le soutien populaire à l’euro était de 72 %. À titre d’illustration, le pourcentage était de 69 % en 2009 et de 66 % en 2011 : au plus fort de la crise économique, deux tiers des Européens se déclaraient encore favorables à l’euro.

Au plan macroéconomique, l’euro a mis fin à l’instabilité financière qui régnait lorsque les monnaies nationales fluctuaient les unes par rapport aux autres et subissaient des attaques spéculatives déstabilisantes pour les économies.

L’ensemble de ces éléments permet de dresser un bilan positif de l’euro, tant du point de vue microéconomique que macroéconomique. Pourtant, force est de constater que l’euro et, par extension, la zone euro pâtissent d’une mauvaise image dans l’opinion publique. Alors que la monnaie commune a permis d’atténuer les effets des crises et, notamment, de celle de 2007-2009, elle demeure perçue comme l’élément par lequel la crise est arrivée.

L’importance de la zone euro est donc aujourd’hui réelle : au sein de l’Union européenne, après la sortie du Royaume-Uni, elle représentera 85 % du produit intérieur brut (PIB) européen. L’avenir de l’Union européenne est ainsi indissociable de la zone euro et nécessite la poursuite du mouvement d’intégration.

2.   … l’intégration économique de la zone euro demeure incomplète

Largement étudiée dans le champ économique universitaire, l’intégration monétaire doit beaucoup aux apports théoriques de Robert Mundell ([2]), à la lumière desquels le constat du caractère incomplet de la zone euro est unanimement dressé.

Au sein de l’Union économique et monétaire, la mise en œuvre de la politique monétaire est assurée par un organe unique, la Banque centrale européenne, chargée d’assurer la stabilité des prix et de conduire, conjointement avec le Conseil, la politique de change de la zone ([3]). Statutairement indépendante, la BCE est responsable de la politique monétaire et communique étroitement avec le Parlement européen, notamment dans le cadre d’un « dialogue monétaire » ([4]) trimestriel.

La politique budgétaire, comme le reste des politiques économiques au sens large (politique sociale, de l’emploi, de santé…), demeure de la compétence de chaque État, mais s’inscrit nécessairement dans le cadre plus large que constitue l’Union économique et monétaire. Nécessairement sous-optimale au sein d’une zone économique intégrée au sein de laquelle la monnaie commune crée des interconnexions et des interdépendances entre États membres, la coexistence de politiques budgétaires nationales peu convergentes – voire divergentes – constitue un problème de nature à fragiliser l’espace économique dans son ensemble.

Les décisions de politique budgétaire et économique ([5]) d’un État pouvant avoir des conséquences non négligeables sur l’ensemble de ses partenaires européens, l’instauration d’un corpus de normes relatives aux finances publiques nationales vise à limiter les divergences trop profondes entre chaque entité de la zone euro. En effet, la stabilité de la zone est nécessaire pour l’ensemble de ses membres, à l’image d’un corps humain qui se porte d’autant mieux que les organes qui le composent sont sains et robustes.

Faute d’intégration budgétaire et/ou économique, des règles communes, établies conjointement par les États membres et les institutions européennes, sont mises en œuvre par la Commission européenne qui veille également à leur respect, conformément à son rôle de gardienne des traités (art. 17 TUE).

L’Union économique et monétaire s’apparente ainsi aujourd’hui à un ensemble complexe où les responsabilités sont partagées, mais pas toujours de la manière la plus efficace qui soit.

Par ailleurs, les insuffisances de l’UEM se mesurent également par le caractère inachevé de l’Union bancaire et l’absence, jusqu’à présent, d’une véritable Union des marchés de capitaux. Des travaux sont actuellement en cours au niveau européen sur chacun de ces points et seront abordés ultérieurement (cf. deuxième partie).

 

Pour pallier le caractère structurellement incomplet de lUnion économique et monétaire, laccent a été mis sur la coordination des politiques économiques et la soumission des États membres à des règles budgétaires communes, élaborées, complétées et modifiées au fil des crises successives, d’inégale ampleur, que l’Europe a connues. Vingt ans après, lensemble est excessivement complexe et insuffisamment efficace.

3.   Un ensemble de règles excessivement complexe et peu lisible

Adopté en 1997, le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) était, jusqu’à la crise économique et des dettes souveraines, le principal instrument de la coordination des politiques budgétaires nationales. Mis en place en 1999, il a subi plusieurs modifications, d’inégale importance, mais demeure aujourd’hui encore l’alpha et l’omega de la surveillance budgétaire.

La crise économique qu’a traversée la zone euro à partir de 2010 a, paradoxalement, mis en évidence :

-         la nécessité de renforcer la coordination des politiques budgétaires nationales pour assurer plus de discipline budgétaire et ;

-         le caractère insuffisant d’un pacte de stabilité et de croissance trop rigide et dont les sanctions manquent de crédibilité ; nourrissant ainsi les critiques quant à son efficacité, sa légitimité et au rôle de la Commission Européenne dans sa mise en œuvre.

Les principales modifications apportées au cadre de la surveillance budgétaire en Europe l’ont été :

-         En 2005 : les règles du PSC ont été assouplies ([6]) ;

-         Entre 2011 et 2013, après la crise économique et financière : avec l’adoption du « Six-Pack » ([7]), la signature du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) ([8]) et l’adoption du « Two-Pack » ([9]).

Sur le fond, les modifications apportées s’analysent comme un renforcement de la surveillance budgétaire des États membres. À titre d’exemple, avec le « Six-Pack », les États qui ne respectent pas les critères définis dans le PSC s’agissant des ratios de déficit et de dette publics doivent démontrer qu’ils prennent les mesures appropriées pour remédier à cette situation ; le mode d’adoption des sanctions pouvant être prononcées au titre de la procédure pour déficit excessif (article 126 TFUE) est modifié pour qu’elles puissent être davantage automatiques ([10]) et elles peuvent être progressivement renforcées dans le cas où les États ne prendraient pas les mesures correctrices nécessaires.

Souvent présenté comme le « pacte budgétaire », le TSCG, par définition intergouvernemental, témoigne de la volonté des États signataires d’inscrire dans leur droit national certaines règles de bonne gestion budgétaire, à l’instar de l’obligation de maintenir un budget équilibré ou excédentaire. Le traité dispose que cette inscription doit se faire « de préférence au niveau constitutionnel ».

En France, l’incorporation du contenu du TSCG en droit interne ne s’est pas faite au niveau constitutionnel. Dans sa décision n° 2012-653 DC du 9 août 2012, le Conseil constitutionnel a, en effet, considéré que la ratification et la mise en œuvre du Traité, notamment l’inscription de la règle relative à l’équilibre budgétaire dans le droit national, ne nécessitaient pas de révision de la Constitution, mais impliquaient des modifications de nature organique. Le cadre et la procédure d’adoption des lois de finances ont ainsi été modifiés dans la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

Le « Two-Pack » accentue, pour sa part, la surveillance exercée par la Commission européenne sur les pays confrontés à de graves difficultés financières et rend une partie du « pacte budgétaire » juridiquement contraignant.

En résumé, l’application combinée des dispositions de ces textes :

-         impose aux États membres :

-         renforce les exigences en matière de déficit structurel :

-         modifie le régime des sanctions applicables :

Devenues complexes et peu lisibles, les règles de nature budgétaire s’appliquent aux États européens, tantôt au titre de leur appartenance à la zone euro, tantôt en leur qualité de membre de l’Union européenne. De manière générale, si les règles s’appliquent à tous les États de l’Union européenne, les sanctions prises au titre de la procédure pour déficit excessif ne peuvent l’être que pour les États de la zone euro.

Source : Commission européenne

Outre lexcessive complexité et lopacité qui entourent le cadre actuel de la surveillance budgétaire, celui-ci est, par ailleurs, apparu incapable de surmonter les crises defficacité et de légitimité devenues criantes au moment de la crise économique.

B.   Les insuffisances et dysfonctionnements sont devenus criants au moment de la crise économique

La crise économique et financière déclenchée, en septembre 2008, aux États-Unis avec la faillite de Lehman Brothers, quatrième banque d’investissement des États-Unis, s’est propagée en Europe et ses effets se sont particulièrement fait ressentir dès la fin de l’année 2009. Le regard que l’on peut porter sur la crise, près de dix ans plus tard, nous invite à souligner plusieurs éléments.

En premier lieu, l’ampleur mondiale de la crise financière na pas épargné lEurope. L’interdépendance entre les économies, caractéristique d’une économie mondialisée, a contribué à propager la crise et le risque d’effondrement des systèmes bancaires. En Europe, les pays de la zone euro comme de l’Union européenne dans son ensemble ont su réagir rapidement, de manière individuelle et collective. Les « sauvetages » ou recapitalisations de plusieurs banques opérés par certains États membres et la mise en place d’un système européen commun de supervision bancaire, dans le cadre de l’Union bancaire, ont accru des déficits et dettes publics déjà importants.

Déficit public (en % du PIB)

2015

http://www.assemblee-nationale.fr/14/europe/rap-info/i4257-4.gif

Source : Eurostat

2009

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Source : Eurostat

2005

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Source : Eurostat

 

Dette publique brute (en % du PIB)

2015http://www.assemblee-nationale.fr/14/europe/rap-info/i4257-7.gif

Source : Eurostat

2009http://www.assemblee-nationale.fr/14/europe/rap-info/i4257-8.gif

Source : Eurostat

2005

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Source : Eurostat

 

En second lieu, la crise a souligné les fragilités internes de lUnion européenne et de la zone euro qui préexistaient. En dépit de l’existence des règles budgétaires précitées, les États européens ont accumulé les déficits et les dettes et la monnaie commune n’a pas suffi à contenir les divergences économiques entre États, lesquelles se sont même accrues avant la crise, en particulier s’agissant des écarts de productivité de la main-d’œuvre, de salaires et de compétitivité.

Sagissant de la dette publique :

En 2005 comme en 2009, neuf États membres présentaient un ratio dette/PIB supérieur à 60 %. En 2015, treize États membres de la zone euro dépassaient le ratio dette/PIB de 60 % et pour six dentre eux lendettement public avoisinait ou dépassait 100 % de leur PIB.

Sagissant du déficit public :

En 2005, seuls cinq États membres de la zone euro présentaient un déficit supérieur à 3 % du PIB.

En 2009, les effets de la crise économique sont particulièrement perceptibles dans la dégradation importante du solde des administrations publiques : en zone euro, huit États connaissaient un déficit supérieur à 7 % du PIB. Aucun pays ne connaissait, à cette date, de situation d’excédent et seuls trois États de la zone euro respectaient les « critères de Maastricht » (lAllemagne, le Luxembourg et la Finlande).

Exception faite du Luxembourg, de l’Estonie et de l’Allemagne, tous les États membres de la zone euro se trouvaient, en 2015, en situation de déficit : quatre États membres enregistraient un déficit supérieur à 3 % du PIB et cinq autres États membres avaient un déficit compris entre 2,5 et 3 % de leur PIB. Au total, près de la moitié des États membres présentaient ainsi une situation de déficit préoccupante.

En troisième et dernier lieu, la crise financière a connu, au sein de la zone euro, une déclinaison spécifique avec la crise des dettes souveraines. En 2009, l’Union européenne est ainsi entrée en récession (c’est-à-dire que l’Union européenne a enregistré, sur deux trimestres consécutifs, une baisse de son PIB). Les plans de relance budgétaire mis en œuvre par plusieurs gouvernements européens l’ont été de manière insuffisamment coordonnée et dans un contexte où certaines économies de la zone euro, déjà particulièrement fragilisées par la propagation de la crise financière mondiale, se sont retrouvées dans l’incapacité de gérer la crise tout en contenant la dégradation de leurs finances publiques. Ce fut notamment le cas de la Grèce, de l’Irlande et du Portugal, trois pays dont les soldes budgétaires et le niveau d’endettement à l’aube de la crise étaient radicalement différents, mettant en exergue la fragilité de la lecture purement budgétaire de la crise. Les investisseurs perdant toute confiance dans la capacité de chacun de ces États à honorer leurs engagements financiers, les conditions de leur financement se sont dégradées, engendrant une crise des dettes souveraines. Une fois encore, l’interconnexion des économies ‑ en l’espèce liée à la détention dispersée au sein de la zone euro des titres souverains ‑ a aggravé, par effet de contagion, l’ampleur de la crise.

La BCE ne pouvant venir en « aide » aux pays rencontrant des difficultés financières, les États européens ont créé un organisme ad hoc, chargé d’apporter une assistance financière aux États le sollicitant. Pérennisé en un Mécanisme européen de stabilité (MES), ce dispositif dispose d’une capacité de prêt de 500 milliards d’euros. Les prêts sont consentis sous de strictes conditions, notamment relatives au rétablissement des finances publiques et à la mise en œuvre de réformes structurelles.

Devenus criants au tout début des années 2010, les insuffisances et dysfonctionnements de l’Union économique et monétaire se sont mus en une double crise d’efficacité et de légitimité, chacune s’entretenant l’une l’autre.

1.   Une crise d’efficacité

Fruit de réformes successives s’étant sédimentées, le cadre actuel de la surveillance budgétaire semble manquer d’efficacité et ne pas atteindre parfaitement les objectifs qui lui ont été assignés. Les responsabilités de cet « échec » sont sans nul doute partagées entre, dune part, les États membres, qui demeurent responsables de la mise en œuvre de leur politique budgétaire et, dautre part, les institutions européennes, au premier rang desquelles se trouve, en raison de son rôle dans la surveillance économique et budgétaire, la Commission européenne.

Outre la promesse non tenue de la convergence des économies que l’instauration de la monnaie commune devait faciliter, l’explosion des déficits et dettes publics a violemment mis en lumière l’incapacité des règles communes à prévenir les crises et les limites du cadre de la gouvernance à les gérer efficacement et dans l’urgence.

Le diagnostic est clairement posé et consensuel : si elle s’est récemment améliorée, notamment au lendemain de la crise, la gouvernance globale de la zone euro demeure perfectible. Encore sous-optimale, elle ne permet pas à la zone euro d’anticiper ou de gérer efficacement les crises, en particulier dans des situations d’urgence où des actions et prises de décision rapides sont nécessaires. De l’aveu même de la Commission européenne, la gouvernance de l’Union économique et monétaire reste « déséquilibrée », manque de transparence et de responsabilité et d’une véritable et claire représentation de « lintérêt commun de la zone » ([12]).

Le déséquilibre résulte notamment du hiatus qui existe entre, d’une part, la politique monétaire, entièrement décentralisée au profit de la BCE et, d’autre part, les politiques budgétaires nationales qui demeurent « sectorielles et centralisées ». Par ailleurs, alors que les règles budgétaires s’analysent, en théorie, comme des instruments contraignants, les orientations et recommandations de politique économique formulées dans le cadre du Semestre européen ne le sont pas. La situation en zone euro n’est donc pas satisfaisante et présente, en outre, des risques macroéconomiques non négligeables.

En effet, en l’absence de politique budgétaire commune et compte tenu des insuffisances de la coordination des politiques nationales, la « mission » de stabilisation macroéconomique est de facto confiée à la BCE et fait peser « de manière excessive sur la politique monétaire la responsabilité damortir et de corriger les fluctuations du cycle économique » ([13]). Élément également mis en lumière par le Gouverneur de la Banque de France lors de son audition par vos rapporteurs, cette situation fragile à moyen-long terme plaide pour des réformes d’importance.

Larchitecture institutionnelle actuelle étant le fruit de réformes mises en œuvre par touches successives, l’ensemble manque de transparence et in fine de responsabilisation. Complexe et particulièrement lourd, le processus de décision place sur le même plan des acteurs dont les compétences et l’influence sont inégales.

La gestion de la crise grecque a constitué une illustration notable de cette situation : à côté de la Commission européenne, incarnant la légitimité de l’Union européenne, le MES, institution intergouvernementale et l’Eurogroupe, instance n’ayant à ce jour qu’une existence informelle, ont joué un rôle déterminant. Outre les interrogations relatives à la légitimité des différentes instances à intervenir dans le dossier ([14]), l’efficacité du processus de décision peut être questionnée. Complexe, ce dernier s’illustre également par l’absence du Parlement européen ainsi que par la faible association - et donc implication - des parlements nationaux et souligne ainsi des insuffisances du point de vue de la responsabilité démocratique.

Il apparaît enfin que lintérêt commun de la zone euro nest pas encore suffisamment identifié ni représenté. Des aménagements, notamment institutionnels, sont proposés par la Commission européenne dans son paquet du 6 décembre 2017 pour y remédier. La création d’un poste de ministre européen de l’économie et des finances sera analysée dans la seconde partie.

2.   Une crise de légitimité

Outre les critiques concernant l’insuffisante efficacité des règles budgétaires, leur légitimité est également questionnée.

Les aménagements apportés au cadre de la surveillance budgétaire, en particulier dans sa partie relative aux sanctions, n’ont, à ce jour, pas permis au Conseil de prononcer de sanctions, y compris dans le cas de violations manifestes des règles du PSC.

À titre d’illustration, la Commission européenne a proposé, à plusieurs reprises, de sanctionner des États dont les déficits et/ou dettes publics ne respectaient pas les critères de Maastricht.

Ce fut notamment le cas en 2002 et en 2003, s’agissant respectivement de l’Allemagne et de la France. L’Allemagne enregistrait, en 2002, un déficit public de 3,7 % du PIB et un ratio de dette/PIB de 60,9 % et, en 2003, un déficit de 3,8 % et une dette publique de 64,2 % ; la France, un déficit public de 3,2 % du PIB en 2002, de 4,2 % en 2003 et un ratio dette/PIB de 59 % en 2002 et 63,9 % en 2003. Dans chacun des deux cas, la procédure engagée par la Commission européenne n’est pas allée à son terme, les deux États étant parvenus à convaincre leurs homologues au Conseil d’écarter l’application des sanctions qu’ils encouraient.

Plus récemment, en juillet 2016 ([15]), la Commission européenne a proposé au Conseil des sanctions d’un montant égal à zéro pour l’Espagne et le Portugal qui n’avaient pas mis en place les mesures correctrices nécessaires au rétablissement de leurs trajectoires budgétaires entre 2013 et 2015. Si la décision de la Commission européenne semblait, aux cas d’espèces, opportune compte tenu des difficultés spécifiques rencontrées par ces deux États, cela constitue un exemple supplémentaire où le non-respect des règles du PSC n’est pas sanctionné.

Ce dernier exemple mis à part, il convient de s’interroger sur la pertinence et l’autorité ‑ et donc in fine la légitimité ‑ d’un régime de sanctions qui ne trouve, pour différentes raisons, plus ou moins justifiées, jamais à s’appliquer.

Par ailleurs, une réflexion sur la nature même des sanctions prévues pourrait être engagée. Le caractère financier des sanctions présente l’inconvénient majeur d’aggraver, lorsqu’elles sont appliquées, une situation budgétaire déjà dégradée. (cf. infra)

À la lumière de ces développements, il apparaît donc indispensable de réformer, en lapprofondissant, lUnion économique et monétaire. L’amélioration de la situation économique d’ensemble aujourd’hui confirmée constitue un élément supplémentaire pour profiter de « l’embellie » pour effectuer les réformes requises.

 


II.   Approfondir l’Union économique et monétaire, un processus engagé et à poursuivre

« Dannée en année, les rapports approfondis, les discours et les débats politiques nont pas manqué. Nous savons déjà dans une large mesure ce quil faudrait faire. Malheureusement, les désaccords bloquent souvent les avancées. » ([16])

La discussion sur l’Union économique et monétaire est, par nature technique. En particulier dès lors qu’il s’agit de discuter des aménagements ou compléments à apporter à la tuyauterie de la zone euro. Mais l’enjeu est moins technique que politique : l’objectif est d’assurer la pérennité de l’euro, de réduire le coût socio-économique des programmes de soutien – pour les États membres bénéficiaires comme pour les contributeurs – et, in fine, de faire en sorte que l’euro profite à tous.

A.   le paquet de la Commission européenne du 6 décembre 2017 apporte une nouvelle contribution au processus de réflexion sur l’Union économique et monétaire

Depuis la crise économique, de nombreuses contributions à la réflexion ont été apportées, tant par les États membres eux-mêmes - par le biais de feuilles de route, de documents exprimant une position officielle, ou par leurs assemblées parlementaires - que par les institutions européennes.

1.   Le rendez-vous fixé dans le Rapport des cinq présidents de juin 2015

Le rapport dit des « cinq présidents » de juin 2015 ([17]) est un document important dans le processus de réflexion sur l’Union économique et monétaire. En premier lieu, en raison de son caractère prospectif et de la feuille de route qu’il esquisse, sur dix ans, pour compléter et achever l’Union économique et monétaire. En second lieu, parce qu’il est le fruit d’une coproduction institutionnelle large : repris à son compte par les Présidents des institutions européennes et de l’Eurogroupe, il donne à voir le consensus qui se dégage, notamment sous l’impulsion de la nouvelle Commission européenne ([18]), sur les diagnostics et les pistes de réforme pour la zone euro.

Rappelant que le partage d’une même monnaie expose les économies aux mêmes enjeux et défis, le rapport insiste sur la nécessité de coordonner plus étroitement les politiques économiques en mettant en place des mécanismes concrets et efficaces susceptibles d’améliorer et de renforcer la convergence des économies.

Pour y parvenir, le rapport identifie trois phases ([19]) et prévoit une clause de « rendez-vous » au printemps 2017, avec la publication d’un livre blanc mesurant les progrès accomplis lors de la première phase. Le paquet du 6 décembre dernier s’inscrit donc dans ce contexte et reprend, de manière « logique », les principales pistes esquissées en 2015. C’est notamment le cas de l’intégration du MES au droit de l’Union européenne et de l’instauration d’un mécanisme de stabilisation budgétaire (bien que la forme retenue par la Commission européenne en décembre diffère des options énumérées en 2015, cf. infra).

2.   Le paquet du 6 décembre 2017 : une feuille de route pour l’Union économique et monétaire et des propositions législatives

Marqué par le triptyque énoncé par le Président de la Commission européenne dans son discours sur l’état de l’Union le 13 septembre 2017, le paquet du 6 décembre 2017 se décline autour de trois axes : l’unité, l’efficacité et la responsabilité démocratique.

Lunité. La Commission européenne rappelle que l’adoption de l’euro est la vocation de tous les pays européens, à l’exception notable du Royaume-Uni et du Danemark, qui bénéficient tous deux d’un régime dérogatoire (clause d’optout). C’est la raison pour laquelle le paquet de propositions porte « sur les besoins et les intérêts tant des États membres de la zone euro que de ceux qui nen font pas partie, en tant que maillons interdépendants de lUnion économique et monétaire. » Vos rapporteurs estiment que cette approche constitue l’une des faiblesses du paquet du 6 décembre 2017.

Lefficacité. Dressant le constat des insuffisances du cadre actuel de la gouvernance, la Commission européenne souligne le besoin de rationaliser, en les simplifiant, les modes et instruments de prise de décision ainsi que les règles, notamment budgétaires, applicables au sein de l’Union économique et monétaire. Cette démarche de simplification devrait également permettre une meilleure transparence et in fine une meilleure compréhension de la zone euro par les citoyens. Dans cette perspective, sont notamment envisagées la simplification des procédures et l’intégration des dispositifs intergouvernementaux (à l’instar du MES) dans le cadre juridique de l’Union européenne.

La responsabilité démocratique. La responsabilité démocratique est incontestablement l’un des maillons manquants de l’Union économique et monétaire. La transparence et la responsabilité démocratique des institutions ou organes qui disposent d’une capacité d’action ou d’influence dans le processus décisionnel de la zone euro doivent être accrues. À la fois représentés par leurs parlements nationaux et par le Parlement européen, les citoyens devraient être mieux informés et les structures parlementaires nationales et européennes davantage associées à la surveillance dans les matières qui relèvent de la gestion de la gouvernance économique de l’Union européenne.

Formellement, le paquet du 6 décembre 2017 se compose :

-         d’une proposition législative relative à la création d’un Fonds monétaire européen ancré dans le cadre juridique de l’Union qui prend la forme d’un nouveau règlement ([20]) ;

-         d’une proposition législative visant à intégrer dans le cadre juridique de l’Union le contenu du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance ([21]), en tenant compte de la flexibilité intégrée dans le Pacte de stabilité et de croissance et définie par la Commission européenne depuis janvier 2015 ([22]), qui prend la forme d’une nouvelle directive ;

-         d’une communication relative à de nouveaux instruments budgétaires pour une zone euro stable dans le cadre de l’Union ([23]) ;

-         de propositions portant sur la période 2018-2020 et concernant des modifications ciblées du règlement portant dispositions communes pour permettre le redéploiement de fonds de l’Union européenne à l’appui des réformes nationales et d’une proposition visant à renforcer le programme d’appui à la réforme structurelle ([24]) ;

-         d’une communication relative à un ministre européen de l’économie et des finances ([25]).

Vos rapporteurs soulignent la cohérence de la démarche de la Commission européenne, se félicitent des propositions formulées et de limportance reconnue par la Commission européenne de profiter du contexte économique et politique pour mener des réformes structurelles de la zone euro. Le paquet commande toutefois un examen plus fin de chacune de ses composantes.

B.   Le contexte politique et le calendrier contraint constituent une injonction à l’action

1.   Saisir l’opportunité d’un « moment » européen

a.   Du point de vue de l’Union européenne

Confrontée à d’importants défis nouveaux et amenés à durer, l’Union européenne s’apprête à vivre, avec le Brexit, un moment inédit de son histoire. Les décisions qui seront prises dans les mois à venir seront déterminantes pour l’avenir de l’Union européenne comme de la zone euro.

La crise migratoire, qui a durement touché certains États membres, a fait apparaître, dans la gestion de ses enjeux, des dissensions entre États et souligné la fragilité de certains équilibres et de l’unité européenne. À l’inverse, la vive émotion ressentie au lendemain des attaques terroristes qui ont frappé plusieurs pays de l’Union européenne a mis en lumière la solidarité entre États membres et leur résolution à faire face, collectivement, à cette menace transfrontière à laquelle tous les peuples sont exposés.

Dans ce contexte, les négociations sur le prochain cadre financier pluriannuel seront l’occasion pour l’Union européenne et ses membres d’affiner et de réaffirmer leurs priorités pour les sept années à venir. Il s’agit donc d’un moment intense, très important et déterminant dans la conduite des questions européennes ; d’un moment riche en discussions et, in fine, propice à mener, au sein de l’Union européenne, une réforme d’ampleur.

Au moment où l’Union européenne se prépare à arbitrer entre différentes priorités et où les États membres s’apprêtent à consentir à certaines hausses de leur contribution nationale au budget européen pour compenser le départ de l’un de ses contributeurs nets, le paquet du 6 décembre 2017 doit être l’occasion de poser un regard clair et critique sur les réalités de l’Union économique et monétaire, sur ses atouts et ses faiblesses.

La période qui s’ouvre est également celle d’un profond renouvellement démocratique en Europe. Celui-ci concerne, en premier lieu, les institutions de l’Union. Les prochaines élections européennes auront lieu au printemps 2019 et coïncideront presque parfaitement avec le renouvellement de la Commission européenne dont la nouvelle composition, qui tiendra compte des équilibres au sein du Parlement européen, sera connue à l’automne de cette même année.

En second lieu, certains États membres ont connu une récente reconfiguration de leur paysage politique national, laquelle modifie plus ou moins fortement le rapport à l’Europe ainsi que les équilibres politiques européens et les perspectives d’une réforme de la zone euro. C’est notamment le cas de l’Italie, de l’Autriche, de l’Allemagne et de la France.

b.   En Europe, un renouvellement politique propice à un élan de réforme

En France, l’élection présidentielle a été l’occasion de susciter un débat sur l’Europe et de réaffirmer l’ambition et le rôle de notre pays dans l’évolution de l’Union européenne. Les engagements et projets du Président de la République, notamment déclinés dans le Discours de la Sorbonne, ont ravivé, à la veille du renouvellement démocratique en Allemagne, les attentes du couple franco-allemand, comme moteur et aiguilleur de la construction européenne.

Votre rapporteure Michèle Tabarot invite toutefois à faire preuve de prudence sur ce point, la récente intervention du Président de la République devant le Parlement européen, le 17 avril dernier, ayant mis en lumière linsatisfaction de nombreux États membres pour lesquels lEurope ne se saurait se résumer à la seule relation franco-allemande. Les craintes de certains de nos partenaires européens et, notamment des « plus petits d’entre eux », de se voir marginalisés lors des négociations ont également été soulignées lors des auditions réalisées par vos rapporteurs par plusieurs de leurs interlocuteurs.

L’Europe vit en effet depuis un an un moment démocratique particulièrement riche, propice à redonner à l’Europe une dynamique et une feuille de route pour les prochaines années.

Les aspirations du Président de la République français de renforcer la dimension protectrice de l’Europe s’inscrivent dans un contexte plus large où la confiance dans l’Europe et dans ses institutions a été fortement ébranlée. Trop souvent, l’Union européenne semble, aux yeux de nos concitoyens, lointaine, opaque, technocrate et inefficace. À la fois marqué par une mauvaise compréhension et connaissance de ce que fait l’Union européenne, ce qu’elle change directement dans la vie des citoyens et par une insuffisante transparence, ce sentiment de méfiance, voire de rejet dans les cas les plus extrêmes, entretient les populismes et mine jusqu’aux fondements du projet européen.

C’est la raison pour laquelle le renforcement de la transparence et de la responsabilité démocratique sont au cœur des préoccupations françaises, tant présidentielles que parlementaires. Vos rapporteurs estiment quil est indispensable, pour restaurer la confiance entre lEurope et ses citoyens, dune part, et entre les États membres, dautre part, de modifier profondément le cadre et le fonctionnement de la gouvernance économique européenne. Pour ce faire, la responsabilité et la solidarité doivent être pensées comme les deux faces dune même médaille, les deux objectifs à poursuivre simultanément.

Limportance économique de la zone euro au sein de lUnion européenne et les relations fortes dinterdépendance et de complémentarité entre les populations qui y existent justifient une action spécifique pour lUnion économique et monétaire. Vos rapporteurs estiment quil est nécessaire de proposer des avancées pour la zone euro (et non pour l’ensemble de l’Union européenne) et que ces améliorations apportées à la zone seront dautant plus positives quelles constitueront une incitation forte pour les autres États membres à rejoindre lUnion économique et monétaire.

2.   Une nécessaire volonté politique

 

L’approfondissement de l’Union économique et monétaire, à l’agenda européen depuis sa création, nécessite, pour enregistrer des avancées, de fortes impulsions et volontés politiques. Dans cette perspective, le Conseil européen de juin sera un rendez-vous particulièrement important.

Il est en effet attendu que les chefs d’États et de gouvernement s’accordent sur une feuille de route commune qui déterminera les priorités et objectifs des années à venir ainsi que le calendrier associé.

Fixé, depuis le mois de décembre, comme la première grande étape de la réforme de l’Union économique et monétaire, le Conseil européen du mois de juin constitue un premier temps fort des négociations sur le paquet du 6 décembre 2017, au cours duquel les États membres doivent proposer une feuille de route commune pour les réformes à mener.

En dépit de l’accueil très réservé qui a été fait au paquet de la Commission européenne depuis sa publication au mois de décembre, le Conseil européen du mois de mars dernier a été l’occasion pour les chefs d’État et de gouvernement de discuter des propositions de la Commission européenne. Si les premières décisions s’agissant des réformes de long terme de l’Union économique et monétaire sont attendues lors du prochain sommet de la zone euro en juin 2018, les dirigeants européens ont réaffirmé que les priorités les plus urgentes étaient le renforcement de l’Union bancaire et la réforme du MES et ont confié à la France et à l’Allemagne le soin de proposer une feuille de route commune.

Vos rapporteurs espèrent que lensemble des États membres parviendront à surmonter les désaccords et divergences de points de vue et à proposer, au mois de juin, une feuille de route ambitieuse pour les années à venir.

 

 


   DEUXIÈME PARTIE : achever l’Union économique et monétaire, une ambition à poursuivre au-delà du paquet de la Commission européenne

I.   Le paquet de la Commission européenne comporte des propositions bienvenues dont certaines doivent encore être précisées

« Étant donné les divergences de vues sur certaines de ces questions, il importe dans un premier temps de trouver un accord politique aussi large que possible sur lorientation générale. (…) Il ne sagit pas dune réforme unique, (…), mais plutôt dun plan daction quil faudra étudier collectivement et faire avancer » ([26]).

La méthode proposée est à soutenir : définir une feuille de route assortie d’un calendrier de mesures clair. Il convient de relever que les propositions de la Commission européenne sont formulées à traités constants et pourraient, par conséquent, être mises en œuvre rapidement, sous réserve que chaque composante du paquet donne lieu à un accord entre les États membres. Parmi ces propositions, certaines visent le renforcement ou la pérennisation d’outils et instruments existants, tandis que d’autres présentent des nouveautés d’ordre économique et institutionnel.

La Commission européenne a assorti chacune des propositions, législatives et non législatives, du calendrier indicatif suivant :

-         Le Fonds monétaire européen (FME) pourrait être institué d’ici la mi-mai 2019. La procédure législative particulière associée à l’utilisation de l’article 352 TFUE nécessite l’accord du Parlement européen.

-         L’intégration du TSCG au cadre juridique de l’Union européenne pourrait être effective selon les mêmes échéances (mi-mai 2019). Le Parlement européen sera, pour la proposition de directive, consulté.

-         S’agissant des nouveaux instruments budgétaires, l’instrument de soutien aux réformes nationales pourrait être déployé en deux temps et être pleinement mis en œuvre après 2020, dans le nouveau cadre financier pluriannuel. Dans l’intervalle, la Commission propose d’utiliser les instruments existants pour continuer à soutenir les États membres dans la mise en place des réformes structurelles (cf. infra).

Le mécanisme de stabilisation, dont les contours seront également précisés dans le courant du mois de mai, suivrait un calendrier similaire et serait donc opérationnel dans le prochain cadre financier pluriannuel.

-         Un ministre européen de l’économie et des finances pourrait être désigné dès 2019, au moment de la composition de la nouvelle Commission européenne.

L’ensemble de ces mesures seraient ainsi mises en place de manière échelonnée et le paquet devrait être pleinement mis en œuvre d’ici 2020.

A.   Renforcer et pérenniser des outils et instruments nés pendant la crise

Contrainte par son rôle institutionnel, la Commission européenne s’est efforcée, dans ses propositions, de ménager l’unité de l’Union européenne (« des 27 ») et les enjeux spécifiques à la zone euro. La philosophie générale qui sous-tend le paquet du 6 décembre 2017 est ainsi très claire et tous les représentants de la Commission européenne, au premier rang desquels le Président Juncker, que vos rapporteurs ont rencontré, l’ont confirmé. L’approfondissement de l’Union économique et monétaire ne doit pas être conçu ni perçu comme des avancées réservées à un club restreint de pays. Il est de première importance, pour la Commission européenne, que la zone euro demeure ouverte à tous les États qui souhaiteraient, une fois les critères économiques remplis, la rejoindre.

Cette volonté est entièrement partagée par vos rapporteurs, sous réserve que cela ne constitue pas un obstacle à lapprofondissement de lUnion économique et monétaire. Cette dernière doit demeurer un espace économique privilégié qui poursuit son intégration.

Lors des auditions qu’ils ont conduites, vos rapporteurs ont eu l’occasion de mesurer que cette ambiguïté, ne facilitait pas la réception du paquet auprès des différents acteurs. Il semblerait, en effet, qu’elle cristallise les déceptions, mécontentements ou même les oppositions des parties en présence ; nourrissant ou renforçant par la même occasion les clivages entre États membres.

Peut-être eût‑il été préférable que les propositions se concentrent sur la seule zone euro. Vos rapporteurs estiment</