N° 1101

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 21 juin 2018.

RAPPORT DINFORMATION

DÉPOSÉ

En application de larticle 145 du Règlement

PAR LA MISSION D’INFORMATION
sur la ressource en eau

AU NOM DE LA COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ([1])
ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

ET PRÉSENTÉ PAR

M. Adrien MORENAS,

Président,

Rapporteur

M. Loïc PRUDHOMME,

Vice-Président,

Rapporteur

Députés.

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La mission dinformation sur la ressource en eau est composée de : Mme Sophie Auconie, M. Jean-Yves Bony, Mme Pascale Boyer, MM. Fabrice Brun, Lionel Causse, Bruno Duvergé, Yannick Haury, François-Michel Lambert, Adrien Morenas, Patrice Perrot, Loïc Prud’homme, Mme Nathalie Sarles, M. Vincent Thiébaut, Mme Frédérique Tuffnell, M. Hubert Wulfranc.


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SOMMAIRE

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Pages

AVERTISSEMENT

INTRODUCTION

1. Le défi du réchauffement climatique

2. Laccès à la ressource en eau constitue une préoccupation internationale essentielle

a. Le droit à leau est un droit fondamental consacré internationalement

b. Laccès à la ressource en eau, un élément essentiel de la paix

c. La préservation de la ressource en eau constitue également une politique européenne majeure

3. Des solutions difficiles impliquant une régulation forte à tous les niveaux

PREMIÈRE PARTIE : LE DIAGNOSTIC

I. AU NIVEAU INTERNATIONAL : UN BILAN PARTAGÉ SUR LÉTAT DE LA RESSOURCE ET UNE ÉVOLUTION INQUIÉTANTE

A. UN DÉFI MONDIAL : ASSURER LAPPROVISIONNEMENT EN EAU DE LAGRICULTURE POUR NOURRIR 9 MILLIARDS DÊTRES HUMAINS EN 2050

1. Lagriculture continuera à se développer dans le monde sans pour autant privilégier lirrigation

2. Laugmentation des terres arables

B. UNE SITUATION DRAMATIQUE DANS CERTAINS PAYS ET UNE INSUFFISANCE DE FINANCEMENTS

C. UNE AIDE TROP SOUVENT INADAPTÉE

1. Repenser laction de lÉtat français

2. Lintérêt de la coopération décentralisée

3. Les ONG ont un rôle majeur à jouer

II. UNE POLITIQUE EUROPÉENNE AXÉE SUR LA RÉGLEMENTATION

A. UN CORPUS RÉGLEMENTAIRE IMPORTANT

1. Des objectifs ambitieux

2. La directive-cadre (DCE)

3. Les directives filles et apparentées

4. Limpact de la réglementation européenne

B. DES RÉVISIONS EN COURS

1. La directive relative à laccès à leau potable

2. Une proposition de règlement sur la réutilisation de leau usée (REUT) devrait intervenir en 2018

C. UN POSITIONNEMENT FRANÇAIS À PRÉCISER

1. Des contentieux importants

2. Une difficulté : le droit européen de la concurrence peut être un obstacle à une gestion optimale des retenues deau

D. LA RÉPONSE BRITANNIQUE AUX DIFFICULTÉS DAPPROVISIONNEMENT EN EAU

E. UN PAYS EN DIFFICULTÉ, LESPAGNE

1. Une organisation par bassins versants similaire à la France

2. Une sécheresse récurrente

3. Des conséquences multiples

a. Impact sur les productions agricoles

b. Impact sur le système électrique

c. La « guerre de leau » sintensifie

d. La recherche dun consensus politique

III. LÉTAT QUANTITATIF DE LA RESSOURCE DEAU EN FRANCE

A. UNE RESSOURCE EN EAU SUFFISANTE

1. Une ressource globalement suffisante mais un impératif de soutien des étiages lété

2. Une nécessité : économiser leau

B. LES PRÉLÈVEMENTS UTILISANT EXCLUSIVEMENT LES EAUX DE SURFACE

1. Lalimentation des canaux

2. Leau prélevée au profit de la production électrique

a. Lhydroélectricité

b. Le refroidissement des centrales nucléaires

c. Les difficultés de laménagement hydroélectrique

C. LES PRÉLÈVEMENTS PARTAGÉS ENTRE EAUX DE SURFACE ET EAUX SOUTERRAINES

1. Les eaux de surface

2. Les eaux souterraines

3. Lalimentation en eau potable : une diminution sensible de la consommation

4. Lagriculture

5. Les autres usages

DEUXIÈME PARTIE : LES DÉFIS À RELEVER

I. LA QUALITÉ DE LEAU

A. UN BILAN CONTRASTÉ

1. Les nitrates et la compréhension des normes

2. Les substances émergentes dans leau du robinet

3. Un bilan qualitatif rassurant en milieu urbain

4. Les difficultés dalimentation en eau dans le monde rural

B. UNE AMÉLIORATION TROP LENTE DE LA QUALITÉ DES EAUX

1. Les données chiffrées montrent une lente amélioration de la situation phytosanitaire des cours deau

a. Chiffres clés des améliorations de létat chimique et phytosanitaire

b. Les nitrates et leutrophisation

c. Cosmétiques et pharmacie

2. Les incertitudes scientifiques

C. UNE INTERROGATION : FAUT-IL PRIVILÉGIER LOUTIL RÉGLEMENTAIRE OU LA DIFFUSION DES BONNES PRATIQUES ?

1. Une situation insatisfaisante

2. Les efforts des agriculteurs

D. LA PROTECTION DE LA QUALITÉ DE LA RESSOURCE

1. La question du traitement des eaux pluviales

2. Lenvironnement législatif et réglementaire

3. Linvestissement dans les infrastructures

a. La gestion de la distinction entre petit et grand cycle de leau est source de confusion

b. La France doit respecter une législation européenne contraignante

4. Le traitement des micropolluants

5. La lutte contre les pollutions diffuses en agriculture

E. LE PROBLÈME DU MODÈLE AGRICOLE DÉCOULANT DE LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE ET DU MARCHÉ UNIQUE DOIT ÊTRE POSÉ

F. LA PROTECTION DES CAPTAGES

G. LA QUESTION DE LA CARTOGRAPHIE DES COURS DEAU

H. LES FORAGES DOMESTIQUES

I. LA QUESTION DES RETENUES DEAU

J. UNE SOLUTION À DÉVELOPPER : LA RÉUTILISATION DES EAUX USÉES

K. LASSAINISSEMENT ET LES RÉSEAUX

1. Laccentuation des efforts de réduction des fuites

2. De nouveaux défis

L. LÉVOLUTION DE LURBANISME

II. LACCÈS DE TOUS À LEAU POTABLE DOIT ÊTRE GARANTI

A. LES MÉCANISMES EN VIGUEUR NE SONT PAS TOUJOURS CONNUS DES BÉNÉFICIAIRES

1. Un effort financier important

a. Un effort important en volume

b. Les aides financières pour le paiement des factures deau

2. Linterdiction des coupures deau

B. UNE MISE EN ŒUVRE À PARFAIRE

1. Lutilisation des dispositifs existants

2. La question des personnes sans domicile fixe

3. La gratuité de leau

a. Le point de vue du président de la mission dinformation

b. Le point de vue du vice-président de la mission dinformation

III. LA GOUVERNANCE

A. Y A-T-IL UN PILOTE DANS LAVION ?

1. LUnion européenne

2. LÉtat

3. Les collectivités locales

B. LES AGENCES DE BASSIN

1. Le financement des agences de leau obéré par la biodiversité

a. Le financement des agences

b. La biodiversité

2. Une gouvernance contestée

3. Un bilan positif

4. La question de la redevance

5. Un rôle qui demeure limité

CONCLUSION DU PRÉSIDENT

CONCLUSION DU VICE-PRÉSIDENT

PROPOSITIONS

EXAMEN DU RAPPORT EN COMMISSION

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

LISTE DES DÉPLACEMENTS

ANNEXES


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   AVERTISSEMENT

 

Analyser la ressource en eau représente un défi intellectuel et matériel. L’étendue du sujet est considérable et une législature ne suffirait pas à l’épuiser.

Aussi, le travail qui vous est proposé a-t-il une ambition plus limitée. Vos rapporteurs ont cherché à identifier les défis qui vont se poser dans l’avenir pour faire face à l’impact du réchauffement climatique sur la ressource en eau. La réponse se trouve au niveau mondial et européen tout autant qu’au niveau français.

La pression sur la ressource en eau n’est pas liée exclusivement au réchauffement climatique mais également à la défaillance des politiques d’aménagement du territoire qui font que, l’héliotropisme aidant, la concentration des populations en bord de mer et dans le sud de la France rend plus difficile la gestion de l’approvisionnement en eau de villes, comme Toulouse, où s’est rendue la mission et dont la population de l’aire urbaine croît de 18 828 habitants par an ([2]).

Il est évident que le présent travail ne peut pas traiter de l’ensemble des sujets impactant la ressource en eau, aussi, vos rapporteurs ont-ils opté pour éclairer les thèmes qui leur sont apparus les plus urgents mais également sur lesquels il est possible, pour les pouvoirs publics, d’engager une action efficace.

Ce choix peut sembler arbitraire, mais il était nécessaire du fait de l’ampleur du sujet.


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   INTRODUCTION

 

Source de vie pour l’homme, mais également pour les espèces animales et végétales, fluide essentiel aux activités économiques, l’eau présente de multiples visages mais, sans elle, point de vie ni d’activité. Laccès à une ressource en eau de qualité constitue donc un enjeu majeur pour lhumanité.

Elle est prélevée pour de multiples usages : eau potable, irrigation, production d’énergie, activités industrielles… Les milieux aquatiques sont aussi le réceptacle des rejets liquides des villes, industries et activités agricoles.

Laccès à la ressource en eau est donc la question vitale par excellence. Néanmoins, l’approvisionnement en eau constitue souvent pour nos concitoyens un « non sujet », tant que la grande majorité des consommateurs français jouit d’un excellent rapport qualité-prix et d’une continuité de service quasi-totale au quotidien. Mais cette situation est loin d’être la règle dans le monde, et peut être menacée par le réchauffement climatique.

1.   Le défi du réchauffement climatique

Les conséquences du réchauffement climatique nous interpellent. Phénomène indiscutable, il aura des conséquences majeures sur la ressource en eau de la planète, tant au niveau de la quantité que de la qualité.

Le réchauffement climatique ne constitue pas un phénomène neuf. Il suffit de parcourir les ouvrages des historiens du climat pour se convaincre qu’entre forêts, vendanges et mers de glace, du Moyen Âge au réchauffement récent, en passant par le « petit âge glaciaire », les variations du climat appartiennent à l’histoire de l’humanité.

Ce qui est nouveau dans la situation que nous vivons et permet de l’imputer à l’homme, est la rapidité du réchauffement climatique : le GIEC ([3]), dans ses travaux les plus récents, estime que la température à la surface du globe pourrait croître de 1,1 à 6,4 °C supplémentaires au cours du XXIe siècle. Or, l’humanité n’a jamais connu de progression aussi rapide de la température.

Le réchauffement climatique est déjà présent. Le nombre de régions touchées par la sécheresse en Europe a augmenté d’environ 20 % entre 1976 et 2006 ; au moins 11 % de la population européenne connaît un problème de rareté de la ressource en eau toute l’année et 23 % durant les périodes estivales. En 2030, 30 % de la population européenne pourrait être atteinte par des tensions sur l’approvisionnement en eau tout au long de l’année, et 45 % en été. Enfin, pour prendre le cas de la France, la réduction de la quantité d’eau disponible, liée à l’allongement des périodes de sécheresse, se constate déjà ([4]) : 84 départements ont été concernés, en août 2017, par des arrêtés préfectoraux limitant l’utilisation de l’eau.

Cette situation aura des conséquences multiples mais difficilement prévisibles sur l’approvisionnement en eau de notre pays, comme le montrent les exemples qui suivent :

– La fonte des glaces, en diminuant le taux de salinité des océans, va-t-elle entraîner une modification des courants marins, tel que le Gulf Stream ? Si la réponse est positive et que ce courant s’éloigne de nos côtes, la France, qui se trouve à la même latitude que New York, pourrait avoir un climat plus continental avec des hivers plus rigoureux et des étés plus secs ;

– Quel sera l’impact du réchauffement climatique sur le niveau d’enneigement ? En effet, la neige constitue un moyen de stockage naturel de l’eau l’hiver. Restituée au printemps et au début de l’été dans les rivières, elle vient soutenir les étiages des fleuves. Si nous subissons une substitution de la neige par de la pluie, les difficultés d’approvisionnement en eau seront accrues ;

– Comment faire face à une concentration dans un espace-temps plus restreint des précipitations, éviter qu’elles ne repartent à la mer et ne donnent lieu à des inondations et faire en sorte qu’elles aillent alimenter les nappes phréatiques ?

Il est évident que les États ne sont pas égaux devant ce phénomène, si nous prenons l’exemple de l’Union européenne : la Finlande et la Suède disposent des ressources annuelles en eau douce par habitant les plus importantes (environ 20 000 m³ par habitant ou plus). À l’opposé, les six plus grands États membres (France, Italie, Royaume-Uni, Espagne, Allemagne et Pologne) enregistrent des niveaux relativement bas (moins de 3 000 m³ par habitant), et Malte (188 m³ par habitant) et Chypre (405 m³ par habitant) disposent des niveaux les plus faibles.

La limitation de la consommation deau est par conséquent un impératif qui doit être regardé comme une conséquence du changement climatique. Certains États, comme l’Espagne, où se sont rendus vos rapporteurs, souffrent de sécheresses une grande partie de l’année, qui ont conduit à la mise en place de politiques volontaristes, et cet hiver l’eau a été rationnée en Irlande ([5]), ce qui est pour le moins surprenant.

Un exemple de constat du réchauffement climatique

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2.   L’accès à la ressource en eau constitue une préoccupation internationale essentielle

Au niveau international, cette question constitue une source d’inquiétude majeure, illustrée par la carte ci-dessous. 20 pays connaissent une situation critique, car plus de 40 % de leurs ressources renouvelables en eau sont utilisées pour l’agriculture. Or, un pays est considéré comme subissant un stress hydrique s’il prélève plus de 20 % de ses ressources renouvelables en eau. Selon cette définition, 36 des 159 pays en question (23 %) connaissaient déjà un stress hydrique en 1998 (source FAO ([6])).

Les prélèvements en eau pour lagriculture en pourcentage de la totalité des ressources renouvelables en eau (1998)

http://www.fao.org/docrep/005/Y3918F/y3918f05.gif

Carte des 93 pays indiquant où les prélèvements pour lagriculture sont dangereusement élevés (5e catégorie) et où ils révèlent un stress hydrique (4e catégorie). Source FAO

La FAO prévoit une hausse des prélèvements d’eau au niveau mondial d’environ 11 % d’ici 2050. Pour autant, elle juge indispensable « dutiliser moins deau et en produisant davantage de nourriture »… Nous pouvons mesurer l’ampleur du défi. L’enjeu est de gérer de façon équilibrée les activités humaines et la préservation de la ressource en eau, tant en quantité qu’en qualité. Pour cela, il faudra courage politique et détermination pour répondre à ces défis immédiats car la situation est intolérable dans de nombreux pays.

En présentant le projet de résolution sur le droit à l’eau ([7]), devant l’Assemblée générale de l’ONU, le représentant de la Bolivie a rappelé que le manque d’accès à l’eau et à l’assainissement cause la mort de 3 millions de personnes par an et d’un enfant toutes les trois secondes. Il a relevé que 1,5 million d’enfants mourraient chaque année de diarrhée, entre autres, et qu’un tiers de ces morts pourraient être évitées grâce à la mise en place de services adéquats d’assainissement. Il a insisté sur le fait qu’une personne sur huit n’avait pas accès à l’eau potable et que la diarrhée était la deuxième cause de mortalité chez les enfants de moins de 5 ans.

a.   Le droit à l’eau est un droit fondamental consacré internationalement

L’Assemblée générale des Nations unies a adopté le 28 juillet 2010, par 122 voix pour et 41 abstentions, un projet de résolution, présenté par la Bolivie, sur le droit fondamental à leau et à lassainissement ([8]) dans lequel elle déclare que le droit à une eau potable salubre et propre est un droit fondamental, essentiel au plein exercice du droit à la vie et de tous les droits de lhomme. Elle demande aux États et aux organisations internationales de fournir des ressources financières, de renforcer les capacités et de procéder à des transferts de technologies, en particulier en faveur des pays en développement.

b.   L’accès à la ressource en eau, un élément essentiel de la paix

Dans des zones de fortes tensions, voire de guerre, l’eau peut constituer un élément essentiel des conflits. La situation nest pas récente. En 1503 déjà, Léonard de Vinci conspirait avec Machiavel pour détourner le cours de lArno en léloignant de Pise, une cité avec laquelle Florence, sa ville natale, était en guerre.

Aujourdhui encore, les contentieux à propos de leau sont nombreux à travers le monde, notamment au Nord et au Sud de lAfrique, au Proche-Orient, en Amérique centrale. Au Proche-Orient, par exemple, une dizaine de foyers de tensions existent. Ainsi lÉgypte, entièrement tributaire du Nil pour ses ressources en eau, doit néanmoins partager celles-ci avec dix autres États du bassin du Nil : notamment avec lÉthiopie où le Nil bleu prend sa source, et avec le Soudan où le fleuve serpente avant de déboucher sur le territoire égyptien. Quant à lIrak et à la Syrie, ils sont tous deux à la merci de la Turquie, où les deux fleuves qui les alimentent, le Tigre et lEuphrate, prennent leur source. Grâce aux nombreux barrages quelle a érigés sur le cours supérieur du fleuve et qui lui permettent den réguler à sa guise le débit en aval, la Turquie possède, en effet, un puissant moyen de pression ([9]).

S’agissant du conflit israélo-arabe, il convient de relever que les accords d’Oslo entre Israël et ses voisins comportent un chapitre sur l’eau.

Avec lessor démographique et laccroissement des besoins, ces tensions pourraient se multiplier à lavenir. Cest ce que prédisent certains experts pour le XXIe siècle. Dautres, en revanche, pensent que la gestion commune de leau peut être un facteur de pacification. Ils mettent en avant des exemples étonnants de coopération : le plus fameux est celui de lInde et du Pakistan qui, au plus fort de la guerre qui les opposait dans les années 1960, nont jamais interrompu le financement des travaux daménagement quils menaient en commun sur le fleuve Indus.

c.   La préservation de la ressource en eau constitue également une politique européenne majeure

La politique communautaire est, dans le domaine de l’eau, composée d’une trentaine de directives ou décisions communautaires. L’Union européenne a adopté le 23 octobre 2000 une directive-cadre (DCE) qui impose aux États membres d’atteindre un bon état écologique (état biologique, chimique, physico-chimique et hydro morphologique) des eaux souterraines et superficielles (eaux douces et côtières) en 15 ans ([10]) par la recherche de plusieurs objectifs :

– la non-dégradation des ressources et des milieux ;

– le bon état des masses d’eau, sauf dérogation motivée ;

– la réduction des pollutions liées aux substances ;

– le respect de normes dans les zones protégées.

3.   Des solutions difficiles impliquant une régulation forte à tous les niveaux

Les auditions et les déplacements de vos rapporteurs ont montré qu’un bassin connaît un fort déficit en eau (il manque 250 millions de m3 chaque année dans le bassin Adour-Garonne) et que si l’agriculture intensive et en particulier l’irrigation du maïs jouent un rôle dans cette situation, il convient de ne pas lui attribuer la totalité des difficultés car les solutions et les difficultés sont multiples. Nous ne citerons que quelques exemples :

– La lutte contre les fuites (si le niveau actuel des dépenses de renouvellement des réseaux d’eau potable (0,6 %/an du linéaire total) était doublé, nous pourrions réduire les fuites d’eau d’environ 20 % des volumes mis en distribution) ;

– La promotion des dispositifs permettant d’économiser l’eau, en particulier avec les nouvelles technologies ;

– Le lancement en France de la réutilisation des eaux usées (REUT). À l’heure actuelle, 0,2 % des eaux usées produites en France sont réutilisées, contre une proportion de 8 % en Italie et 14 % en Espagne (pays à stress hydrique plus aigu, donc avec des urgences plus fortes) ;

– La question des aménagements et de leur acceptabilité sociale doit également être posée, car dans certains bassins des aménagements seront incontournables ;

– Les prélèvements opérés par l’État sur le budget des agences de l’eau ne sont pas soutenables à moyen terme ;

– Le droit à l’eau doit être effectif pour tous.

Au-delà, ces réflexions ne doivent pas occulter les nouveaux enjeux sanitaires et les questions qui tournent autour de la qualité de l’eau (en particulier les micropolluants dont le coût pour l’économie se chiffre en dizaines de milliards d’euros). Les réflexions autour du projet de nouvelle directive européenne, avec l’introduction de 18 nouveaux paramètres, illustrent bien l’importance qu’il convient d’apporter à ces sujets qui retiennent une attention de plus en plus forte chez les consommateurs.

À cet égard, il importe que les débats qui vont avoir lieu dans le cadre des Assises de l’eau ne se limitent pas uniquement à la mise en place d’un important « plan antifuites », car la question de la ressource en eau est bien plus vaste.

 


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   PREMIÈRE PARTIE :
LE DIAGNOSTIC

À l’horizon 2030, près de la moitié de la population mondiale, soit quelque 3,9 milliards de personnes – un milliard de plus qu’aujourd’hui –, vivront dans des régions en situation de stress hydrique. Il en résultera une concurrence plus vive, voire des conflits, pour des ressources en eau toujours plus rares.

I.   AU NIVEAU INTERNATIONAL : UN BILAN PARTAGÉ SUR LÉTAT DE LA RESSOURCE ET UNE ÉVOLUTION INQUIÉTANTE

Il est apparu à vos rapporteurs important d’insérer l’analyse de la situation française dans un panorama mondial, en ayant à l’esprit que la France importe à travers les denrées alimentaires une quantité importante d’eau consommée pour produire ces aliments (on évoque des chiffres de l’ordre de 9 milliards de m3 par an).

À l’heure actuelle ([11]), environ 3 600 km3 d’eau douce sont prélevés pour la consommation humaine, soit l’équivalent de 580 m3 par habitant et par an. L’agriculture est de loin le plus grand consommateur d’eau dans toutes les régions du monde, puisque les deux tiers (69 %) des prélèvements mondiaux lui sont imputables, la consommation des municipalités (10 %) et de l’industrie (21 %) représentant des volumes moindres. L’irrigation consomme une grande partie de l’eau mais une moitié de l’eau prélevée réapprovisionne les nappes souterraines, accroît le ruissellement de surface ou se perd sous la forme d’évaporation.

Jusqu’à 90 % de l’eau prélevée pour la consommation des collectivités locales retourne aux rivières et aux nappes souterraines sous forme d’eaux usées. Quant aux industries, elles ne consomment normalement qu’environ 5 % de l’eau qu’elles prélèvent. Les eaux usées évacuées par les systèmes d’égouts des collectivités et des industries doivent être traitées avant d’être rejetées dans les rivières et éventuellement réutilisées, mais la situation mondiale est extrêmement contrastée, une grande partie de la population n’étant pas raccordée à des réseaux d’assainissement.

A.   UN DÉFI MONDIAL : ASSURER LAPPROVISIONNEMENT EN EAU DE LAGRICULTURE POUR NOURRIR 9 MILLIARDS DÊTRES HUMAINS EN 2050

Une évidence doit être rappelée : il n’existe pas d’agriculture sans eau, qu’elle soit biologique ou intensive.

L’augmentation de la population mondiale se traduit par la nécessité d’accroître la production agricole. La population mondiale devrait augmenter de 2,3 milliards de personnes, d’ici 2050. Cela est considérable, même si ce taux est en diminution sensible par rapport à ces dernières quarante années, où l’accroissement a été de 3,3 milliards d’habitants. La quasi-totalité́ de cette progression devrait concerner les pays en développement ([12]).

L’urbanisation devrait également se poursuivre à un rythme accéléré ; les zones urbaines regrouperaient 70 % de la population mondiale en 2050 (contre 49 % actuellement).

L’agriculture doit donc faire face à un défi d’une ampleur inédite : nourrir 2,3 milliards de bouches supplémentaires dans les trente ans à venir.

Il existe donc un défi quantitatif à relever pour l’ensemble du monde agricole : la demande de céréales pourrait atteindre quelque 3 milliards de tonnes d’ici à 2050, contre 2,1 milliards aujourd’hui. Il convient surtout d’avoir à l’esprit que du fait de cette croissance démographique rapide, associée à une baisse de la productivité agricole par habitant, le monde pourrait aller vers une crise alimentaire, qui est déjà présente dans certaines parties du monde : près de 1 milliard d’êtres humains sont malnourris et 400 millions de personnes chroniquement sous-alimentées.

La croissance démographique se concentre dans les pays en développement, avec plus de 90 % des naissances enregistrées dans le monde. Quel que soit le type de technologie, le niveau de consommation ou de gaspillage et le degré de pauvreté ou d’inégalité, plus la population est nombreuse, plus son incidence est grande sur l’environnement et, par conséquent, sur la production alimentaire.

En outre, l’enrichissement des populations asiatique les conduit à accroître leur consommation de viande et aggrave ainsi cette situation, car la production de viande implique une forte consommation de céréales, donc d’eau. La Chine consomme aujourd’hui 53 kg de viande par habitant et par an contre près de 80 kg en Europe, mais est devenue en cinq ans le premier importateur mondial de viande de mouton, le deuxième de bœuf et le cinquième de volaille ([13]). Il faut 50 litres d’eau pour produire un kilogramme de viande bovine, mais à ce chiffre doit être ajoutée l’eau nécessaire à la nourriture du bétail qui conduit certains à évaluer à 15 000 litres d’eau la quantité nécessaire pour obtenir un kilogramme de steak ([14]). De ce fait, le modèle de la consommation alimentaire mondiale devra-t-il sans doute être interrogé.

1.   L’agriculture continuera à se développer dans le monde sans pour autant privilégier l’irrigation

Il est essentiel de mettre au point des politiques intégrées en matière de ressources et d’environnement, afin de permettre à nouveau la pratique de l’agriculture des pays en voie de développement sur des bases durables. En effet, la progression démographique, l’urbanisation, la répartition inéquitable des terres, la réduction de la taille des exploitations et la paupérisation ont contribué à l’écroulement de la production traditionnelle dans beaucoup de zones critiques où la détérioration des terres et le mauvais usage des produits chimiques ont entraîné une forte baisse de la production agricole. C’est pourquoi les actions de terrain des organisations non gouvernementales (ONG), en particulier l’installation de puits dans les villages, sont essentielles.

Activités agricoles et ressource en eau

« La surface des terres cultivées dans le monde a augmenté de 12 % au cours des 50 dernières années. La surface des terres irriguées a doublé pendant la même période, assurant la majeure partie de l’augmentation nette de la surface cultivée. Pendant le même temps, la production agricole a été multipliée par un facteur compris entre 2,5 et 3, grâce à une amélioration substantielle des rendements des principales cultures. Malheureusement, dans certaines régions, l’augmentation globale de la production a été associée à la dégradation des ressources en terres et en eau et à la détérioration des biens et services fournis par les écosystèmes concernés. Ces biens et services sont, par exemple, la biomasse, la fixation du carbone, la santé des sols, la rétention et la fourniture d’eau, la biodiversité et les services sociaux et culturels. L’agriculture occupe déjà 11 % de la surface des terres émergées de la planète aux fins de la production végétale. Elle utilise aussi 70 % de toute l’eau tirée des aquifères, des cours d’eau et des lacs. Les politiques agricoles ont principalement profité aux agriculteurs dotés de terres productives et jouissant d’un accès à l’eau, laissant sur le carreau la majorité des petits producteurs que la pauvreté enferme dans une extrême vulnérabilité et réduit à exploiter des terres dégradées et à la merci des aléas climatiques ».

Source : L’état des ressources en terres et en eau pour l’alimentation et l’agriculture dans le monde, FAO, http://www.fao.org/documents/card/en/c/6bb0ff5e-881a-5e63-b2da-5ed367e77578/

Le développement de l’irrigation ne constitue donc pas la panacée qui permettrait de régler tous les problèmes. Néanmoins les experts africains entendus par votre mission et en particulier le Professeur M. Moussa Seck ont insisté sur l’importance des ressources hydrologiques de l’Afrique qui est loin d’être limitée à un désert aride, comme le montre la carte ci-après.

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2.   L’augmentation des terres arables

La FAO ([15]) estime nécessaire d’augmenter la surface des terres arables d’au moins 120 millions d’hectares dans les pays en développement, notamment en Afrique subsaharienne et en Amérique latine. Mais cette progression devrait être obtenue à 90 % par l’amélioration des rendements agricoles. L’agence soutient notamment la nécessité d’effectuer de « gros investissements publics dans la recherche et le développement », ainsi que de « ladoption à grande échelle de nouvelles technologies et techniques agricoles ainsi que de nouvelles variétés culturales ».

Elle est favorable à la mise au point de techniques de sélection végétale pour accroître les rendements de certaines variétés et améliorer la « résistance aux chocs climatiques et aux pénuries deau ».

La FAO prône également une augmentation de 60 % des investissements dans les infrastructures rurales (stockage, irrigation, routes…) et l’agriculture primaire, qui « crée des revenus et soutient les moyens dexistence ruraux ».

L’agence des Nations unies défend enfin une meilleure utilisation des intrants agricoles (engrais, fertilisants...), dans un contexte de « raréfaction des ressources naturelles ». Elle propose d’étendre les méthodes de l’agriculture de conservation, fondée sur un travail minimal du sol, qui permet de piéger d’importantes quantités de carbone tout en préservant les cultures et la biodiversité.

Vos rapporteurs estiment que cette approche ne doit pas être réservée aux seuls pays en voie de développement et doit aussi guider l’action des pouvoirs publics européens et nationaux. En effet, il faut garder à l’esprit que les cultures exigent de 1 000 à 3 000 m3 d’eau par tonne de céréales récoltée et qu’il faut de 1 à 3 tonnes d’eau pour faire pousser 1 kg de riz. Une bonne gestion des terres peut considérablement diminuer la quantité d’eau nécessaire pour produire une tonne de céréales, qu’il s’agisse d’agriculture pluviale ou irriguée. Or, les pays européens connaissent également des difficultés d’approvisionnement en eau.

B.   UNE SITUATION DRAMATIQUE DANS CERTAINS PAYS ET UNE INSUFFISANCE DE FINANCEMENTS

« Au total, plus de trois milliards de personnes vivent dans des conditions plus que précaires, plus de trois milliards dhumains, denfants, de femmes et dhommes, sur notre planète, sont dans la "survie".

« Sur ces 3 milliards, près de deux milliards nont pas deau, ou ont de leau viciée, cest-à-dire… de leau épaisse, empoisonnée, pourrie de parasites, etc.

« Selon lOMS, en 2015, 844 millions de personnes ne disposent même pas dun service de base dalimentation en eau potable et 159 millions dentre elles doivent utiliser des eaux de surface. Dans le monde, 2 milliards de personnes utilisent des points deau contaminés par des matières fécales, 2.4 milliards nont pas accès à des toilettes.

« Selon Solidarité Internationale, plus de 2,6 millions dêtres humains meurent chaque année à cause de leau insalubre, soit 5 par minute… Concrètement, la venue de leau potable a déjà un effet immédiat sur léconomie locale : les adultes ne sont plus malades. Sans diarrhées, maux de ventre et autres souffrances, ils peuvent cultiver leurs champs, labourer leurs terres, etc. Lagriculture bénéficie aussi des programmes dassainissement qui accompagnent les équipements deau potable, notamment des latrines, dont les matières séchées servent dengrais naturel pour certaines cultures. Leau potable permet aussi lémergence dun peu délevage, souvent des poulets et des chèvres, qui seront revendus sur les marchés. Enfin, lartisanat progresse, pour les raisons évoquées plus haut. Jajoute que le manque deau potable entraîne de grandes migrations de populations. Le réchauffement climatique étant ce quil est, si on naide pas ces populations à avoir des conditions minimums de survie, elles ne pourront pas rester là où elles sont nées. Ce sera très rapidement devenu impossible » ([16]).

Vos rapporteurs ajouteront à ce panorama que selon l’Organisation mondiale de la santé, investir 1 dollar dans l’eau et l’assainissement permet d’économiser entre 4 et 12 dollars uniquement en soins de santé évités ([17]).

Or, l’effort budgétaire que devront réaliser les pays en voie de développement est probablement hors de leur portée : ils devront doubler leurs dépenses annuelles et les porter aux alentours de 18 milliards de dollars. De surcroît, il leur faudra entretenir les infrastructures de l’eau existantes, ce qui exigera 54 milliards de dollars de dépenses supplémentaires chaque année.

C.   UNE AIDE TROP SOUVENT INADAPTÉE

Pour l’OCDE, l’aide au développement a atteint un nouveau sommet en 2016 avec un montant de 142,6 milliards de dollars, soit une augmentation de 8,9 % par rapport à 2015 ([18]). L’accroissement de l’aide consacrée aux réfugiés dans les pays donateurs a contribué à la hausse de l’aide totale, mais lorsque l’on exclut les dépenses liées aux réfugiés, on constate tout de même que celle-ci s’est accrue de 7,1 % ([19]).

Malgré cette évolution, les données de 2016 montrent que l’aide bilatérale (de gouvernement à gouvernement) aux pays les moins avancés a diminué de 3,9 % en termes réels par rapport à 2015, et l’aide à l’Afrique, de 0,5 %, certains membres de l’OCDE étant revenus sur leur engagement d’agir pour inverser la tendance passée à la baisse des apports aux pays les plus pauvres. « Il est inacceptable – une fois encore – que laide aux pays les plus pauvres soit en régression. Les signes récents donnés par certains pays donateurs concernant les niveaux de laide future constituent une source supplémentaire de préoccupation » ([20]). « Les principales nations donatrices se sont engagées à recentrer leurs efforts sur les pays les moins développés. Il sagit maintenant de traduire ces engagements en actes. Ensemble, nous devons être très attentifs à la destination des ressources financières et à ce qui est inclus dans laide extérieure », sentiment partagé par vos rapporteurs.

Téléchargér les données complètes de l'ADP

Ce constat est malheureusement accablant et sa conclusion illustre l’intérêt majeur pour les pays développés à aider les pays en voie de développement à accéder à la ressource en eau. La carte ci-dessous nous semble très parlante.

la pénurie d’eau physique dans les grands bassins fluviaux (FAO)

Dans les pays en développement, les transferts prennent essentiellement la forme de l’aide publique au développement (APD). Certains financements tels que les prêts ou les emprunts obligataires doivent ensuite être remboursés. Mais surtout, l’aide est inégalement répartie. Elle profite surtout aux pays qui bénéficient déjà d’un accès satisfaisant aux services de l’eau ou qui entretiennent des relations étroites avec les donneurs. Les flux d’aide publique au secteur de l’eau en Afrique subsaharienne ont même diminué en proportion des flux d’aide totaux. En fin de compte, l’APD joue un rôle relativement mineur dans le financement des infrastructures de l’eau, comme le montre l’exemple français.

1.   Repenser l’action de l’État français

L’Agence française de développement (AFD), principal acteur de la politique de développement de la France, gère plus de 2 500 projets, dont 700 en 2017 pour un montant global de 10,4 milliards d’euros, qui est en fait bien supérieur du fait de l’effet de levier déclenché par l’octroi de ses financements. L’eau, levier pourtant essentiel du développement, ne représente que 14 % de son activité qui est orientée à 50 % sur l’Afrique mais touche également des pays comme le Brésil ou la Chine, qui ne devraient pas être considérés comme des pays en voie de développement. Il en est de même pour l’outre-mer français (en mai 2016 un Plan d’action Eau DOM a été co-signé en mai 2016 par les ministères de l’environnement, de la santé et des outre-mer, l’AFD et la Caisse des dépôts et consignations).

L’activité de l’AFD est très orientée sur l’amélioration de la connaissance de la ressource et elle dispose dans ce domaine d’une expertise reconnue. Mais sa structuration en fait par nature un organisme tourné vers le financement de grands projets par des prêts de longue durée et à des taux bas, dont l’impact sur le terrain est sans doute moins perceptible par les populations et ne correspond pas toujours à cette priorité que devrait constituer le maintien d’une agriculture vivrière importante.

Le ministère des affaires étrangères essaye d’appuyer les organisations de la société civile mais globalement, l’aide de la France transitant par les ONG sera passée de 1 % de notre APD en 2012 à 2 % en 2017 ([21]). Ce qui apparaît quelque peu dérisoire. Il nous semble quil conviendrait de se fixer pour objectif que 10 % de lAPD de la France soit consacrée aux ONG dans les dix ans qui viennent.

L’aide est souvent affectée à des projets agricoles tournés vers l’exportation
au détriment des cultures vivrières

Très souvent, lorsqu’un État donateur décide d’octroyer une aide, il l’affecte à un gros programme industriel ou agricole. « Prenons lexemple de la NASAN. Lancée à loccasion du G8 de 2012, cette "nouvelle alliance pour la sécurité alimentaire et la nutrition" devait sortir 50 millions dêtres humains de la misère.

« Les États (surtout les États-Unis, lUnion européenne et la France, 3e plus gros contributeur) ont donné 6 milliards deuros. 9 milliards ont été apportés par Nestlé, Cargill, Monsanto et quelques autres… Sauf que cet argent na pas servi à apporter de leau potable dans les villages, ou dans les bidonvilles. Il na pas servi à irriguer les champs des populations, à relancer lagriculture familiale dont on sait quelle est la seule adaptée aux besoins locaux. Non. Cet argent a servi à financer dénormes programmes agricoles globaux. On a irrigué des centaines de milliers dhectares, on a globalisé les stratégies de cultures, riz, palme, coton, peu importe. La demande mondiale a dicté la production locale.

« On a imposé des cultures dont les prix étaient fixés par les bourses mondiales sur le marché des matières premières. Les populations concernées se sont vues obligées de produire des denrées dont elles navaient pas besoin, or personne ne peut manger du coton ou de lhuile de palme. Elles ont donc été contraintes dacheter les denrées nécessaires (riz, manioc, maïs) alors quelles auraient pu, quelles auraient dû être autonomes. Ce mépris des réels besoins et cette méconnaissance du terrain ont des conséquences terribles. Cela a créé des millions de paysans dépendants, et presque toujours aussi pauvres, des peuples qui nont plus aucun levier sur leur propre vie. 100 % dépendants. » ([22])

2.   L’intérêt de la coopération décentralisée

En 2005, la loi Oudin-Santini ([23]) qui a été adoptée par le Parlement français a autorisé les collectivités, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et les agences de leau à consacrer jusquà 1 % des recettes de leurs services deau et dassainissement à des actions de solidarité internationale dans ce même secteur.

Depuis 1992, les collectivités avaient déjà le droit de mener des actions de coopération décentralisée et d’agir à l’international, mais seulement à partir de leur budget général. La loi Oudin vient donc compléter l’arsenal juridique encadrant l’action extérieure des collectivités, en leur donnant la possibilité d’utiliser leurs budgets annexes eau/assainissement. Elle étend aussi la solidarité internationale à de nouveaux acteurs : les syndicats et les agences de l’eau. Depuis son entrée en vigueur, on a constaté une augmentation des ressources mobilisées pour les projets de solidarité internationale dans le secteur de l’eau potable et de l’assainissement.

En neuf ans, on estime que les collectivités et agences ont mobilisé près de 200 millions d’euros sur ces secteurs, dont 150 millions via la loi Oudin.

« En 2013, près de 230 collectivités locales, syndicats deau et dassainissement, EPCI et agences de leau se sont impliqués dans des actions de solidarité pour laccès à leau potable et à lassainissement.

« Tous les types de collectivités se mobilisent, grandes ou petites, rurales ou urbaines, et de tous bords politiques. À noter que 85 % des fonds mobilisés le sont par 25 gros contributeurs. Néanmoins, cest grâce à lengagement des nombreuses petites collectivités et leur apport financier plus modeste, que des cofinancements importants des plus gros bailleurs ont pu être obtenus, par effet levier. On est loin davoir atteint le potentiel que représente le 1 %. On estime que si toutes les collectivités et agences mobilisaient leur 1 % en totalité, on pourrait mobiliser quasiment 65 millions deuros par an, or, on en était à 23,5 millions en 2013. Des collectivités ont créé des fonds de soutien dédiés à leau, comme le Grand Lyon, la ville de Paris, la région Franche-Comté, et plusieurs autres. Les ONG ont orienté leurs projets davantage vers leau parce quil y avait des financements disponibles. » ([24])

Surtout, on constate une évolution dans l’approche de ces acteurs : les projets se concentrent de moins en moins exclusivement sur la réalisation d’infrastructures, et de plus en plus vers un appui au renforcement de la maîtrise d’ouvrage et des services publics. Cela est en partie dû au fait que les collectivités, grâce à la loi Oudin, peuvent mobiliser leurs agents techniques des services d’eau et d’assainissement sur les projets à l’international, et également, parce que les partenaires financiers qui se sont penchés davantage sur les spécificités du secteur de l’eau, ont aussi revu leurs critères de financements pour encourager cette approche.

Ce dispositif a donc non seulement sécurisé juridiquement l’action extérieure des collectivités et agences de l’eau, mais il a aussi pérennisé ces pratiques en donnant lieu à des financements récurrents et croissants ; il les a multipliés en donnant l’occasion de parler des enjeux de l’eau, et il a aussi amélioré la qualité des actions de manière indirecte.

 

 

 

 

 

Évolution des contributions aux actions de solidarité internationale
en matière d’eau

http://www.defis-sud.org/media/image/Debats-DS3/Loi_Oudin_image_1.png

Sources : bilan 2013, PS-Eau

http://www.defis-sud.org/DEFIS-SUD-3/Debats-Actu-2015/Loi-Oudin-Santini-10-ans.htmlhttp://www.defis-sud.org/media/image/Debats-DS3/Loi_Oudin_image_2.png

3.   Les ONG ont un rôle majeur à jouer

Sur le terrain, la venue d’eau potable et d’assainissement change la vie des gens.

« Souvent ignorées des grands programmes et des processus étatiques, les associations mises bout à bout représentent pourtant la plus grosse ONG mondiale. Cest lartisanat de lhumanitaire, présent partout, levant des milliards deuros par petites tranches, souvent de la love money, et aboutissant à des centaines de milliers de projets par an. Les associations vivent essentiellement des dons de particuliers, mais aussi des petites subventions des collectivités, et parfois de micro-participations des gros bailleurs. » ([25])

La France a décidé d’accroître la part de son aide publique au développement transitant par les organisations non gouvernementales françaises, mais les montants demeurent dérisoires : de 2012 à 2017, l’enveloppe dédiée aux initiatives des ONG aura augmenté progressivement, passant de 45 millions d’euros en 2012 à 72 millions en 2016. L’Agence française de développement assure, depuis 2009, la sélection et l’instruction des demandes d’appui aux initiatives des organisations de la société civile engagées dans le champ du développement et de la solidarité internationale. Dans le cadre du Comité spécialisé pour l’appui aux initiatives des ONG, qui se réunit environ quatre fois par an à l’AFD, le ministère des affaires étrangères participe à l’instruction et à la sélection de projets portés par les organisations de la société civile françaises, en cohérence avec les orientations préalablement adaptées par le gouvernement français. Ainsi, pour la seule année 2015, 71 projets ont été cofinancés pour un montant global plus de 64 millions d’euros. 607 ONG des pays partenaires ont été appuyées à travers les ONG françaises bénéficiaires de ces financements. Il est à noter que 87 % des financements sont destinés à des projets de terrain, le reste concernant des activités de renforcement des ONG ou d’éducation au développement en France. ([26])

Le financement direct des projets par les ONG présente deux avantages :

– L’efficacité des projets menés est supérieure, en termes de bilans coûts-avantages, aux actions conduites par les États ;

– Les financements octroyés sont perceptibles par les acteurs de terrain.

Par ailleurs, il est très important, dans l’avenir, de ne pas négliger l’aspect formation et le suivi des projets et de ne pas négliger la réparation des installations déficientes, moins coûteuse que la création d’installations neuves. Pour cela, il est indispensable de pouvoir disposer de relais locaux, tout ne devant pas reposer sur les ONG.

Quelles que soient les difficultés qu’ont les agences de l’eau à boucler leur budget, il est essentiel que l’effort d’assistance aux pays en voie de développement en matière d’eau soit maintenu et si possible accru.

II.   UNE POLITIQUE EUROPÉENNE AXÉE SUR LA RÉGLEMENTATION

Depuis les années 1970, la politique publique de l’eau s’inscrit dans un cadre européen. La législation communautaire qui comprend environ une trentaine de directives sur l’eau, s’est d’abord intéressée aux usages de l’eau (eau potable, baignade, pisciculture, conchyliculture), puis à la réduction des pollutions (eaux usées, nitrates d’origine agricole). Elle est indispensable pour la gestion des cours d’eau qui traversent plusieurs pays (comme le Danube, le Rhin, la Meuse, la Sambre, l’Escaut et le Rhône). Elle s’applique aussi à la protection des mers, à travers des conventions internationales.

La gestion et la protection des ressources en eau, des écosystèmes d’eau douce et d’eau salée, ainsi que des eaux de consommation et de baignade constituent également l’une des clés de voûte de la protection de l’environnement en Europe.

Le stress hydrique touche un tiers du territoire de lUE toute lannée. La fréquence et l’intensité des sécheresses ont augmenté au cours des trente dernières années. Aussi pouvons-nous nous demander si nous n’allons pas passer dune politique européenne axée sur les préoccupations environnementales à une politique européenne axée sur la crise de la disponibilité de la ressource en eau, qui est également qualitative car si le niveau des étiages diminue, la pollution est automatiquement plus concentrée et les objectifs ambitieux des directives européennes plus difficiles à atteindre.

Le changement climatique exacerbe ces problèmes : la pénurie deau devrait affecter en 2030 environ la moitié des bassins fluviaux de lUE. Il conviendrait probablement de conduire une réflexion communautaire sur l’accroissement des ressources en eau et la traduire en financements budgétaires, alors que l’orientation précédente a été axée sur la création d’un corpus réglementaire avec des objectifs à atteindre parfois peu réalistes d’un point de vue scientifique (des pollutions subies par des terrains peuvent continuer à polluer l’eau des dizaines d’années après que la source a été arrêtée), et financier (l’argent dépensé pour atteindre des objectifs ambitieux ne serait-il pas plus efficace s’il était orienté vers d’autres actions favorables à l’environnement ?).

A.   UN CORPUS RÉGLEMENTAIRE IMPORTANT

1.   Des objectifs ambitieux

À la fin de 2012, la Commission européenne a lancé un plan d’action pour la sauvegarde des ressources en eau de l’Europe, destiné à atteindre l’objectif d’un bon état de l’eau d’ici à 2015 fixé par la directive-cadre sur l’eau. Le plan d’action sur l’eau comporte trois volets :

– améliorer la mise en œuvre de la politique de l’eau actuelle de l’UE en exploitant pleinement les possibilités offertes par la réglementation en vigueur ;

– favoriser l’intégration des objectifs de la politique de l’eau dans les autres domaines d’action concernés tels que l’agriculture, la pêche, les énergies renouvelables... ;

– combler les lacunes du cadre existant, en particulier en ce qui concerne les instruments nécessaires pour parvenir à une utilisation plus rationnelle de l’eau.

Lors de leur déplacement à Bruxelles, vos rapporteurs ont rencontré les représentants des DG Agriculture et DG Politique régionale car ils n’ont pas eu le sentiment d’une politique européenne globale et coordonnée. Il faut toutefois reconnaître que la Commission européenne, consciente de la pertinence de cette critique, a engagé la création d’une task force regroupant l’ensemble des acteurs mais, pour le moment, elle est interne à la DG Environnement alors qu’elle devrait se situer au niveau de la présidence de la Commission européenne.

Nos interlocuteurs ont toutefois insisté sur l’importance de l’éducation et la difficulté qu’il y avait à demander aux agriculteurs de renoncer à des cultures à forte valeur ajoutée, rendue possible par l’irrigation forte consommatrice d’eau.

Ce problème est particulièrement aigu pour l’Espagne qui ne pourrait pas avoir une agriculture exportatrice aussi développée sans un recours important à une irrigation qui s’effectue parfois au détriment de la sécurité d’approvisionnement en eau des populations.

2.   La directive-cadre (DCE)

Pour améliorer l’efficacité de sa politique dans le domaine de l’eau et la rendre plus lisible, l’Union européenne a adopté le 23 octobre 2000 une directive-cadre (DCE) qui impose aux États membres d’atteindre un bon état écologique (état biologique, chimique, physico-chimique et hydro-morphologique) des eaux souterraines et superficielles (eaux douces et côtières) en 15 ans ([27]) par la recherche de plusieurs objectifs :

– la non-dégradation des ressources et des milieux ;

– le bon état des masses d’eau, sauf dérogation motivée ;

– la réduction des pollutions liées aux substances ;

– le respect de normes dans les zones protégées.

La DCE définit également une méthode de travail, commune aux États membres, qui repose sur quatre documents essentiels :

– létat des lieux qui permet d’identifier les problématiques à traiter ;

– le plan de gestion qui correspond au SDAGE ([28]) qui fixe les objectifs environnementaux ;

– le programme de mesure qui définit les actions qui vont permettre d’atteindre les objectifs ;

– le programme de surveillance qui assure le suivi de l’atteinte des objectifs fixés.

L’état des lieux, le plan de gestion et le programme de mesure sont à renouveler tous les six ans.

La directive demande de décrire les modalités de tarification de l’eau et de l’application du principe de récupération des coûts des services d’eau, y compris des coûts environnementaux, compte tenu de l’application du principe pollueur-payeur.

La directive demande d’assurer une participation active des acteurs de l’eau et du public à l’élaboration du plan de gestion, en prévoyant en particulier des consultations du public sur le programme de travail, sur l’identification des questions principales qui se posent pour la gestion de l’eau dans le district et, enfin, sur le projet de plan de gestion. Avec la publication des données techniques et économiques sur les usages de l’eau, la directive demande que soit renforcée la transparence de la politique de l’eau.

Le cycle de la DCE

– 2004 : État des lieux

– 2006 : Programme de surveillance de l’état des eaux

– 2005 : Consultation du public sur l’état des lieux

– 2008 : Consultation du public sur les SDAGE

– 2009 : Publication du premier plan de gestion et du programme de mesures

– 2009 : Adoption des SDAGE révisés

– 2015 : Point sur l’atteinte des objectifs, suivi d’un second plan de gestion et programme de mesure

– 2027 : Dernière échéance pour la réalisation des objectifs

En France, ce texte a été transposé par la loi du 21 avril 2004. Elle complète notamment les dispositions régissant les documents de planification pour les conformer au modèle européen.

En 2010 et 2016, la France a rendu compte à la Commission européenne de la mise en œuvre de la DCE. Les données transmises incluaient notamment une évaluation de l’état des eaux, l’affectation à chaque masse d’eau d’un objectif et une estimation détaillée par bassin du coût des actions nécessaires pour l’atteinte de ces objectifs.

La difficulté pour notre pays porte sur les objectifs de qualité et non sur les structures, dans la mesure où le droit européen est très largement inspiré de la structure française.

3.   Les directives filles et apparentées

À ce jour, les directives filles adoptées pour la mise en œuvre de la DCE sont la directive n° 2006/118/CE du 12 décembre 2006 sur la protection des eaux souterraines contre la pollution et la détérioration, ainsi que la directive n° 2008/105/CE du 16 décembre 2008 établissant des normes de qualité environnementale dans le domaine de l’eau.

En parallèle, la directive « inondations » 2007/60/CE et la directive-cadre « stratégie pour le milieu marin » (DCSMM) 2008/56/CE sont construites sur le même schéma que la DCE.

En outre, la directive n° 91/271/CEE du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux urbaines résiduaires impose des obligations de collecte et de traitement des eaux usées. Les niveaux de traitement requis et les dates d’échéance de mise en conformité sont fixés en fonction de la taille des agglomérations d’assainissement et de la sensibilité du milieu récepteur du rejet final.

4.   L’impact de la réglementation européenne

Le principe pollueur-payeur ([29]) a été officiellement reconnu par l’Union européenne en 1987 et s’est traduit, par exemple, par l’introduction dans la réforme de la politique agricole commune de 2003 de la conditionnalité des aides en fonction des bonnes conduites agroenvironnementales par les agriculteurs, notamment la « protection des eaux contre la pollution par les nitrates ».

Des normes de qualité environnementale ont été établies par les autorités européennes et nationales pour l’évaluation des cours d’eau au titre de la directive-cadre sur l’eau du 23 octobre 2000, qui fixait l’objectif d’un bon état des eaux en 2015.

Les données sur les pollutions diffuses, étudiées par le ministère de l’environnement, permettent d’établir des bilans réguliers de la présence des pesticides dans les cours d’eau et d’apprécier leur évolution.

La délimitation des zones atteintes ou menacées par la pollution des nitrates d’origine agricole, dites « zones vulnérables », découle pour sa part de la directive « Nitrates » de 1991 dont les orientations ont été reprises dans la directive-cadre sur l’eau. Elle impose une désignation de zones atteintes, l’élaboration et la mise en œuvre de programmes d’action par les agriculteurs ainsi qu’une surveillance des concentrations en nitrates et apports azotés dans les eaux de surface et souterraines. Vos rapporteurs se sont d’ailleurs rendus en Bretagne pour mesurer l’impact concret de la lutte contre les nitrates.

La directive-cadre sur l’eau de 2000 et les plans de lutte contre les micropolluants de 2010-2013 et de 2016-2021 imposent de connaître et de réduire (voire de supprimer) les émissions de substances dangereuses vers les milieux récepteurs pour préserver la qualité des milieux aquatiques et la santé des personnes.

La préservation de la qualité de l’eau répond à une exigence contenue dans l’article 7 de la directive-cadre sur l’eau visant à réduire le degré de traitement de purification nécessaire à la production d’eau potable.

Ces quelques exemples illustrent le fait que les autorités nationales doivent être très vigilantes sur l’élaboration de la réglementation européenne car il convient d’être en mesure de pouvoir appliquer les normes européennes que nous avons acceptées.

B.   DES RÉVISIONS EN COURS

1.   La directive relative à l’accès à l’eau potable

La Commission européenne a dévoilé ses propositions de révision de la directive relative à l’accès à l’eau potable (98/83/CE) le 1er février dernier.

La proposition repose sur quatre piliers :

– l’amélioration des normes en matière de salubrité de l’eau, avec l’ajout de 18 substances afin d’assurer une meilleure protection contre :

● les bactéries et virus pathogènes ;

● les substances naturellement présentes, mais nocives, telles que l’uranium ou les microcystines ;

● les contaminants provenant de l’activité industrielle tels que les composés perfluorés ;

● les sous-produits de désinfection ou impuretés de distribution, tels que le chlorate, les acides halo acétiques ou le bisphénol A ;

– une méthode d’évaluation de la salubrité de l’eau fondée sur le risque dans l’ensemble de l’UE ;

– lamélioration, par les États membres, de laccès à leau potable pour tous les citoyens, notamment pour les groupes vulnérables et marginalisés qui ont actuellement des difficultés d’accès à cette eau. Dans cet objectif, la Commission propose de mettre en place des équipements permettant d’accéder à l’eau potable dans les lieux publics, de lancer des campagnes d’information auprès des citoyens concernant la qualité de l’eau qu’ils boivent et d’encourager la mise à disposition d’un accès à l’eau potable dans les administrations et les bâtiments publics. Vos rapporteurs font des propositions en ce sens mais estiment que cette question, en vertu du principe de subsidiarité, nest pas de la compétence de lUnion européenne ;

– l’amélioration de la transparence des informations aux consommateurs sur la disponibilité des services liés à l’eau dans leur région, la qualité, ainsi que leurs coûts. Sur ce point également, nous doutons de la compétence communautaire.

Parallèlement, la Commission a accéléré ses travaux dans le domaine de la normalisation pour faire en sorte que les matériaux de construction utilisés dans le secteur de l’eau dans l’ensemble du marché intérieur de l’Union, tels que les tuyaux et les réservoirs, ne polluent pas l’eau potable. Elle inclut notamment dans la réglementation de nouveaux paramètres microbiologiques évitant la prolifération de biofilms et de microbes dans le système de distribution, renforce les exigences relatives au plomb et au chrome pour empêcher la migration non souhaitée de métaux dans l’eau du robinet et impose des limites strictes en ce qui concerne l’acrylamide, le bisphénol A, l’épichlorhydrine, le nonylphénol, les substances perfluoroalkylées (PFAS) et le chlorure de vinyle, ce qui devrait garantir la sûreté des composants en matières plastiques.

Conformément au principe de précaution, la proposition traite la question des microplastiques, source de nouvelles préoccupations. Les microplastiques considérés comme utiles sur la base d’une évaluation des dangers feront l’objet d’un suivi régulier dans les masses d’eau utilisées pour le captage d’eau potable, afin que des mesures d’atténuation puissent être prises en cas de besoin. Les fournisseurs d’eau pourront procéder à des contrôles et des traitements supplémentaires pour garantir que l’eau potable ne contient pas de microplastiques.

La simplification des obligations en matière de rapports allégera la charge administrative pesant sur les autorités.

Grâce à la nouvelle approche fondée sur l’évaluation du risque, les fournisseurs d’eau seront en mesure de mieux cibler leurs activités de suivi et leurs mesures de traitement, une fois qu’ils auront démontré que la source de l’eau n’est pas contaminée par certaines substances.

Une analyse d’impact détaillée accompagne la proposition de la Commission. Elle conclut que les bénéfices considérables pour la santé d’une eau potable plus salubre compenseront largement les coûts modérés. « Il est évident que lamélioration de laccès à leau potable et de la qualité de cette eau, ainsi que le renforcement des obligations en matière de transparence entraînent une augmentation des coûts. Cette augmentation reste cependant modérée et sera compensée par les effets bénéfiques de ces mesures sur la santé des citoyens et par la possibilité offerte aux États membres de subventionner un service dintérêt public, ainsi que par les économies réalisées grâce à la diminution de la consommation deau en bouteille.

« Le coût annuel du secteur de leau potable, qui est finalement supporté par les consommateurs par lintermédiaire des factures deau, sélève à environ 46,3 milliards deuros. Sans la législation proposée, il devrait très légèrement augmenter pour sétablir à 47,9 milliards deuros au cours des prochaines décennies. Les changements prévus dans la proposition actuelle entraîneraient une augmentation modérée, située entre 1,6 milliard et 2,2 milliards deuros par an.

« Les dépenses des ménages pour les services liés à leau ne devraient augmenter que légèrement en moyenne dans lUnion, passant de 0,73 % actuellement à 0,75-0,76 %. Étant donné que les États membres disposent dune marge de manœuvre (par exemple pour les subventions), les coûts réels seront très probablement encore plus faibles. Enfin, la diminution de la consommation deau en bouteille peut aider les ménages européens à économiser plus de 600 millions deuros par an. » ([30])

Vos rapporteurs ne partagent pas sur ce point la « désinvolture » de la Commission européenne, d’autant que ce coût leur semble sous-évalué et qu’il n’y aura probablement pas de gains en France en terme d’amélioration de la santé, dans la mesure où la salubrité de l’eau du robinet est déjà excellente.

2.   Une proposition de règlement sur la réutilisation de l’eau usée (REUT) devrait intervenir en 2018

Mieux gérer la ressource en eau est aujourd’hui une priorité. Si en réduire la consommation apparaît comme la première solution, d’autres actions sont nécessaires. Parmi les plus prometteuses : le recyclage de nos eaux usées.

Pour faire face aux périodes de sécheresse récurrentes et limiter les prélèvements d’eau dans un milieu naturel fragilisé, nos voisins européens comme l’Espagne et l’Italie ont développé la réutilisation des eaux usées traitées (REUT). Procédé inscrit dans l’économie circulaire. elle peut devenir l’une des solutions clés pour répondre de manière durable à cet enjeu. Cette solution n’a pas vocation à être dupliquée en tout lieu, mais doit au contraire s’adapter au plus proche des besoins du territoire. Mais son développement est bloqué en France par la frilosité du ministère de la santé, de manière un peu incompréhensible car nous n’avons pas connaissance de problèmes sanitaires en Espagne et en Italie.

L’existence d’une réglementation européenne sera sans doute de nature à débloquer la situation française. La Commission européenne a élaboré une proposition de règlement dédiée à l’irrigation agricole qui autorise cette pratique. Jusqu’à présent, elle ne bénéficiait pas de cadre commun au niveau européen. Cette absence constitue un des deux obstacles majeurs qui empêchent sa diffusion, selon la Commission européenne. Le second étant la sensibilité du public, spontanément réticent à ce mode d’irrigation, par crainte de l’existence de problèmes sanitaires.

1 milliard de mètres cubes d’eaux usées urbaines traitées sont aujourd’hui réutilisés dans l’Union européenne chaque année, selon la Commission, soit environ 2,4 % des effluents d’eaux usées urbaines traitées et moins de 0,5 % des prélèvements annuels d’eau douce.

Ce chiffre pourrait être multiplié par six, selon la Commission. Chypre et Malte réutilisent déjà respectivement plus de 90 % et 60 % de leurs eaux usées, tandis que la Grèce, l’Italie et l’Espagne réutilisent entre 5 et 12 % de leurs effluents, ce qui indique clairement un énorme potentiel d’absorption supplémentaire.

(Source : Commission européenne)

La REUT était néanmoins prévue par différents textes : la directive-cadre sur l’eau la présentait ainsi comme une des mesures possibles pour une gestion durable de la ressource. La directive « eaux résiduaires urbaines » stipulait également que les eaux usées traitées devaient être réutilisées à chaque fois que cela était approprié. Plutôt qu’une nouvelle directive ou la modification d’une existante, la Commission européenne a finalement considéré qu’un nouveau règlement était l’option la plus appropriée. Tout d’abord, selon elle, ce dernier entrera en vigueur beaucoup plus rapidement et pourrait avoir un impact positif sur la recherche et l’innovation, même dans les États membres qui ne sont pas actuellement confrontés à la pénurie d’eau.

Dans ce projet de règlement, la Commission européenne propose la mise en place d’exigences minimales concernant la qualité de l’eau en fonction de la destination des productions agricoles et de la méthode d’irrigation.

Ainsi, pour des cultures vivrières dont la partie comestible est en contact avec l’eau, la qualité maximale serait requise. Les critères d’évaluation mêlent la technologie utilisée pour la dépollution (traitement secondaire, filtration et désinfection ou traitement secondaire et désinfection), l’évaluation de la concentration en E.Coli, en nématodes intestinaux, en Legionella spp, la demande biochimique en oxygène pendant cinq jours (DBO5), la turbidité et la quantité de particules en suspension dans l’eau.

Concernant la surveillance, la Commission établit des fréquences minimales de contrôle en fonction de la qualité de l’eau recherchée. Elle propose également un cadre pour la gestion des risques : les exploitants devront décrire l’ensemble du système de réutilisation de l’eau (de l’entrée des eaux usées dans la station d’épuration jusqu’à l’utilisation), identifier les dangers potentiels ainsi que les populations ou environnements à risque d’exposition. La Commission demande également une évaluation des risques couvrant à la fois les risques pour l’environnement et pour la santé humaine et animale. Sur la demande de permis de réutilisation de l’eau devront figurer ces informations. Loctroi ou non du permis devra être accordé dans un délai de trois mois (sauf demande complexe), une telle célérité étant peu fréquente en France. Ce dernier devra être revu tous les cinq ans.

Une autorité compétente devra vérifier la conformité de l’eau récupérée. Les résultats devront être publiés. Ces informations devront également être accessibles à l’Agence européenne pour l’environnement et au Centre européen de prévention et de contrôle des maladies.

Le règlement prévoit également une coopération et un échange d’informations entre États membres : ces derniers devront désigner un interlocuteur qui pourra fournir une assistance et coordonner la communication.

Pour tenter de rassurer les utilisateurs, le Commission vise également à améliorer l’accès aux informations. Elle prévoit que devront être disponibles en ligne la quantité et la qualité de l’eau recyclée, le pourcentage d’eau récupérée par l’État membre par rapport à la totalité de l’eau traitée, les permis délivrés, les résultats du contrôle de la conformité et l’interlocuteur choisi.

L’ensemble de ces informations devra être mis à jour une fois par an.

La Commission indique également que les États membres devront prévoir des sanctions en cas de violations du règlement ainsi que la possibilité d’une procédure de recours d’associations ou personnes légales.

La proposition va désormais être soumise au Parlement et au Conseil européens. La Commission espère avoir leur accord avant les prochaines élections européennes de mai 2019 et vos rapporteurs ne peuvent que se féliciter de cette perspective.

C.   UN POSITIONNEMENT FRANÇAIS À PRÉCISER

La France a un discours très ambitieux sur l’environnement et est plutôt un élément moteur dans les négociations européennes, mais elle pêche parfois par irréalisme en affichant des objectifs qui ne sont pas atteignables.

C’est en particulier vrai pour la lutte contre les nitrates, qui a valu maintes condamnations à notre pays faute de concertation avec les agriculteurs, et faute d’avoir pris en compte le fait que des pesticides peuvent polluer l’eau très longtemps après avoir été déversés. Mais il n’y a pas que cette question qui ait fait l’objet d’un contentieux avec l’Union européenne.

1.   Des contentieux importants

La Cour de justice de l’Union européenne a condamné la France le 23 novembre 2016 (affaire C-134/15) pour la quatrième fois, mais sans prononcer d’amende, pour mauvaise application de la directive n° 91/271/CEE du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux urbaines résiduaires dans onze agglomérations à la date butoir du 27 janvier 2014 ([31]).

Après deux condamnations par la CJUE, le 13 juin 2013 (arrêt n° 2013/314) puis le 4 septembre 2014 pour manquement à ses obligations de lutte contre la pollution liée aux nitrates, posées par la directive 91/676/CEE du 12 décembre 1991 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles ([32]), les autorités françaises ont finalement accepté de modifier en octobre 2016 le programme national d’actions à mettre en œuvre dans les zones vulnérables afin de réduire la pollution des eaux par les nitrates d’origine agricole ([33]).

Il est vrai que la France était menacée d’une amende de 20 millions d’euros et d’une astreinte mensuelle estimée à 3,5 millions d’euros.

2.   Une difficulté : le droit européen de la concurrence peut être un obstacle à une gestion optimale des retenues d’eau

Le fondement juridique de l’hydroélectricité est la loi du 16 octobre 1919 sur l’utilisation de la force hydraulique. La situation juridique des aménagements hydrauliques dépend de la puissance unitaire de chaque installation : si la puissance est supérieure à 4,5 MW, elle relève de la concession ; si elle est inférieure, de l’autorisation préfectorale.

L’ouverture à la concurrence des concessions hydroélectriques exigée par la Commission européenne va conduire à une multiplication des acteurs, et il y aura sans aucun doute recul du caractère public de la gestion des barrages, laquelle pourra être confiée à de nouveaux acteurs français, européens, voire extracommunautaires.

Vos rapporteurs considèrent qu’il s’agit du démantèlement programmé d’un ensemble de production construit par le service public en plusieurs décennies. En outre, cette position de l’Union européenne va à l’encontre d’une gestion optimale des cours d’eau parce que les échéances des concessions existantes sur un même cours d’eau sont souvent échelonnées dans le temps. De ce fait, l’ouverture à la concurrence pourrait conduire à attribuer les nouvelles concessions à des sociétés différentes, et par conséquent à générer des difficultés d’exploitation. Des regroupements sont par conséquent à envisager, ce qui complexifie les procédures.

D.   LA RÉPONSE BRITANNIQUE AUX DIFFICULTÉS DAPPROVISIONNEMENT EN EAU

Les ressources en eau sont sous pression en Angleterre et au Pays de Galles ; le sud-est de l’Angleterre est classé comme étant en pénurie d’eau. Dans de nombreuses régions, il n’y a pas de sources naturelles d’approvisionnement en eau supplémentaires, et les prélèvements d’eau dans certaines régions atteignent des niveaux dommageables pour l’environnement. Connue pour son climat pluvieux, l’Angleterre pourrait manquer d’eau en 2050 à moins d’un changement d’attitude des consommateurs et d’une réduction du gaspillage. L’Environment Agency estime que quelque 3 milliards de litres d’eau sont gaspillés chaque jour au Royaume-Uni en raison de fuites – soit le volume d’eau utilisé par plus de 20 millions de personnes.

Le projet de loi qui a vu le jour en 2013 ([34]) part du constat – qui d’ailleurs correspond également à la situation française – que les ressources en eau subissent des pressions importantes dans certaines parties du Royaume-Uni et que des contraintes d’approvisionnement en eau sont à prévoir dans l’avenir. Aussi, les investissements indispensables qui s’annoncent dans le secteur pourraient-ils exercer une pression à la hausse considérable des factures d’eau (une augmentation de 28 % des factures d’ici 2030).

Cette loi sur l’eau ambitionne de parvenir à un approvisionnement en eau plus résilient et une gestion moins coûteuse et plus efficace des ressources en eau sur le long terme.

Pour cela, ses dispositions s’articulent autour de deux axes :

– Élargir la concurrence en permettant à tous les clients non résidentiels de choisir leur fournisseur d’eau et d’assainissement, mais également en suscitant la venue sur le secteur de l’eau de plus d’entreprises ;

– Imposer à l’organisme de régulation de se concentrer sur la sécurité de long terme de l’approvisionnement en eau.

Il comporte également un nouveau régime d’assurance contre les inondations pour les particuliers.

Ce projet a reçu un large soutien mais des inquiétudes ont été exprimées sur le fait que les clients domestiques pourraient être désavantagés par ces réformes, et que, par exemple, les compagnies des eaux implantées actuellement sur le marché pourraient discriminer les nouveaux venus. Des appels ont également été lancés en faveur de l’insertion de dispositions supplémentaires traitant des problèmes d’accessibilité à l’eau imposant des prix abordables à court terme. Des préoccupations concernant les pratiques anti-concurrentielles des entreprises dans le secteur ont vu le jour en effet, la facture d’eau s’étant accrue de l’ordre de 45 % durant les 20 dernières années. La Cour des comptes britannique a calculé qu’en novembre 2013, environ 12 % des ménages risquaient de ne pas pouvoir payer leur facture d’eau.

Pour répondre à cette inquiétude, le gouvernement britannique a estimé que les réformes de la concurrence pourraient générer un bénéfice net d’environ 2 milliards de livres sur 30 ans.

Il faut noter qu’en matière d’accès à l’eau, en Angleterre, le programme WaterSure prévoit une aide pour les ménages ayant plus de trois enfants (de moins de 19 ans) qui utilisent un compteur d’eau et bénéficient de certains avantages. WaterSure est également disponible pour ceux qui bénéficient de ces avantages, sans enfants, quand ils ont un problème médical (comme le psoriasis) qui nécessite une utilisation importante de l’eau. Les clients éligibles doivent seulement payer la redevance moyenne pour leur région, même s’ils utilisent beaucoup plus d’eau. WaterSure est financé par tous les autres clients (en ajoutant environ 40 pence par facture client).

De plus, les compagnies des eaux ont la possibilité d’introduire leurs propres tarifs sociaux pour les clients vulnérables non éligibles à WaterSure. Ces réductions tarifaires sociales sont financées par l’augmentation des factures d’autres clients. En octobre 2013, trois compagnies avaient introduit des tarifs sociaux : South West Water, Wessex Water et Bristol Water. En fonction de la demande, ces tarifs devraient ajouter entre 50 pence et 2 livres par an à chaque facture domestique dans leur zone.

En plus de ce qui précède, chaque compagnie des eaux peut être en mesure de fournir un soutien supplémentaire tel que : « des systèmes de redémarrage des paiements dans lesquels les compagnies annulent les dettes des clients si ceux–ci démontrent des efforts constants pour réduire leurs arriérés ; des contributions à des fonds de soutien par lintermédiaire dorganismes de bienfaisance ; linstallation gratuite de compteurs deau ; aider à financer des agences de conseil financier telles que Citizens Advice (bureau des conseils des citoyens) ; leau gratuite et le contrôle de lénergie du domicile ; et des plans de paiement flexibles ».

Le 5 novembre 2013, le gouvernement a engagé d’autres actions pour régler le problème du prix de l’eau, notamment :

– Une lutte contre les créances irrécouvrables auprès des compagnies les moins performantes ;

– Un engagement à améliorer les normes de gouvernance dans l’ensemble du secteur, y compris une augmentation de la représentation indépendante et de la clientèle dans les conseils d’administration ;

– Garantir l’existence d’un organisme de recours indépendant chargé de traiter les plaintes qui ne peuvent être résolues rapidement par les entreprises elles-mêmes.

En ce qui concerne les deux derniers points ci-dessus, le Conseil des consommateurs pour l’eau (CCWater) traite déjà la plupart des plaintes des clients domestiques que les compagnies des eaux ne peuvent pas résoudre.

E.   UN PAYS EN DIFFICULTÉ, LESPAGNE

Plus de 72 % de la surface de l’Espagne est aujourd’hui en situation de stress hydrique sévère. Cette situation de crise hydrologique met en évidence les défaillances structurelles de la politique de l’eau du pays, qui est pourtant ancienne et s’est accompagnée de la création de nombreuses infrastructures.

1.   Une organisation par bassins versants similaire à la France

Selon la loi sur l’eau de 1985, les compétences publiques en matière de planification hydrologique et de gestion des ressources en eau sont confiées aux organismes de bassin, comme en France.

2.   Une sécheresse récurrente

L’Espagne est le pays le plus aride d’Europe selon l’ONU. Depuis 1980, l’Espagne montre des signes de changement climatique, qui se sont accentués depuis l’an 2000. Le climat du pays tend vers des caractéristiques plus subtropicales : températures moyennes plus élevées, épisodes pluvieux plus rares et plus intenses.

65 % des eaux proviennent des eaux de surface, 32 % des eaux souterraines et 3 % du dessalement. La situation hydrique est marquée par des contrastes importants : alors que les ressources en eau (110 milliards de m3 d’eau disponibles) sont suffisantes pour répondre à la demande en eau (40 à 45 milliards de m3/an), l’inégale répartition géographique des précipitations (pouvant aller de 1 900 mm/an en moyenne dans le Nord-Ouest du pays, « l’Espagne humide », à 200 mm/an en moyenne dans « l’Espagne sèche ») et l’augmentation du niveau moyen des températures (+0,9 C°), aggravant l’effet d’évapotranspiration enregistré depuis trente ans, ont accru les problèmes d’approvisionnement en eau de certaines régions.

Cette mauvaise adéquation géographique entre ressources et besoins s’est accentuée au cours des dernières décennies avec le développement, dans les régions déficitaires, de l’agriculture irriguée (+20 % de surface agricole utile depuis 1998, 4 050 000 ha en 2016 contre 3 344 637 ha en 1998 selon les données du Plan espagnol d’irrigation « Plan national de Riego ») et du tourisme (+80 % sur la même période, 41 millions de touristes étrangers en 1998 contre 82 millions en 2017). L’année hydrologique qui vient de s’achever (période du 1er septembre 2016 au 1er octobre 2017) a été la quatrième année consécutive de cycle sec et a enregistré une pluviométrie moyenne de 550 litres par mètre carré (-15 % de la moyenne enregistrée entre 1981-2010). Elle a été l’année la plus sèche depuis 1965.

Cette sécheresse est considérée comme exceptionnelle car, pour la première fois dans l’histoire du pays, même l’Espagne humide est touchée. Les bassins les plus affectés sont ceux du Douro (49 % de sa capacité alors que la moyenne des dix dernières années était de 83 %), du Tage (le plus long fleuve espagnol ; 49 % de sa capacité contre 72 % l’année dernière), du Jucar et du Segura (cf. annexes 1 et 2).

3.   Des conséquences multiples

a.   Impact sur les productions agricoles

Dans le système espagnol d’assurance agricole, la sécheresse est un risque assurable. Pour le ministère de l’agriculture, l’assurance est même le principal outil de gestion du risque de sécheresse. Au 31 octobre, l’entité gérant les assurances agricoles nationales, Agroseguro, recensait 1,38 million d’hectares de céréales, de tournesols ou d’oliviers touchés par la sécheresse ou le gel en Espagne, ayant occasionné plus de 200 millions d’euros d’indemnisation au 1er octobre 2017.

b.   Impact sur le système électrique

Alors que l’Espagne est l’un des pays avec le plus de réservoirs au monde (plus de 1 100 sont actifs à ce jour), et dispose d’une capacité potentielle de stockage de 55,6 km3, la réduction des précipitations a dramatiquement diminué leur niveau réel à 37 % de leur capacité, soit 15 % de moins qu’à la même époque en 2016, réduisant par la même occasion le niveau de production hydroélectrique (-52 % par rapport à la période janvier-octobre 2016). Cette baisse de la production et sa substitution par des sources fossiles a entraîné une augmentation de +5 % du tarif électrique sur les six premiers mois de l’année (par rapport à la même période en 2016) ainsi qu’une augmentation des émissions de gaz à effet de serre (+37 % par rapport à 2016). Les fortes pluies enregistrées depuis le début de l’année permettent néanmoins un retour vers la normale.

c.   La « guerre de l’eau » s’intensifie

La pénurie alimente des différends entre bassins versants et Communautés autonomes pour le partage de la ressource. En particulier, l’aqueduc qui transfère l’eau du Tage vers le Segura (construit dans les années 1960 sous Franco) est critiqué de toutes parts. Selon le directeur de l’organisme de bassin de Castille-La Manche, les eaux du Tage ont servi à développer dans le Sud-Est des cultures de fruits et légumes si intensives que le Tage ne peut plus le supporter aujourd’hui, ce qui amène les irrigants de la région de Valence à se tourner vers le dessalement de l’eau de la Méditerranée. Mais le dessalement est perçu par certains syndicats agricoles comme une solution « perverse », compte tenu de son coût très supérieur et du taux élevé en bore, qui ne permet d’irriguer que de façon ponctuelle (seulement 0,5 % des terres irriguées du pays a recours à de l’eau dessalée).

La critique enfle sur la consommation d’eau agricole. Les ONG de protection de l’environnement pointent du doigt les cultures et élevages intensifs trop gourmands en eau pour le climat méditerranéen, et le développement de l’irrigation sur des productions arboricoles qui n’en ont pas nécessairement besoin, comme les oliviers et les amandiers. L’agriculture, qui ne contribue qu’à 2,5 % au PIB de l’Espagne, consommerait environ 31 000 hectomètres cubes (besoins des élevages compris), soit 70 % du total de l’eau consommée dans le pays. En Espagne, les terres irriguées (environ 4 millions ha) couvrent seulement 17 % de la surface agricole utile mais assurent 65 % de la production agricole finale.

La Catalogne n’est pas épargnée par la sécheresse. Les pénuries d’eau potable y sont récurrentes, ce qui a conduit à la construction d’une usine de dessalement d’eau de mer près de Barcelone, en fonctionnement depuis 2009. L’agriculture catalane est également très dépendante de la ressource en eau puisque 59 % des terres arables sont irriguées. C’est pourquoi le gouvernement catalan s’intéresse au transfert des eaux du Rhône ou de l’Ebre. Cependant, les velléités d’indépendance de la Catalogne sont un argument pour Madrid pour relancer le projet de transfert de l’eau de l’Ebre (lancé dans les années 2000 et arrêté suite à l’opposition catalane) non pas en direction de Barcelone, mais vers la Communauté de Valence.

d.   La recherche d’un consensus politique

À plus long terme, le gouvernement ambitionne de conclure un « pacte national sur l’eau », alors que les finances publiques sont sous forte contrainte et que la crise en Catalogne fracture le paysage politique.

Depuis longtemps à la recherche d’un consensus sur cette question, les gouvernements successifs n’ont pas réussi à se mettre d’accord sur une stratégie durable des ressources hydriques et de gestion des situations de pénurie d’eau.

Trois principaux défis existent :

– l’adoption de mesures visant à régler le problème des déficits hydrographiques (avec la lutte contre plus d’un million de puits illégaux, d’une capacité équivalente à 17 % de la capacité des réservoirs du pays) ;

– la réalisation de nouvelles infrastructures et l’augmentation de la production des usines de dessalement ;

– la définition d’un meilleur équilibre entre les bassins versants excédentaires et déficitaires et la mise en place de nouveaux plans de gestion contre la sécheresse (les derniers plans datant de 2007).

En raison de la crise, les budgets consacrés aux politiques de l’eau ont fortement baissé au cours des dernières années (de plus de 50 %), retardant ainsi la mise en œuvre de nombreuses mesures planifiées. Selon le Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, la plus grande partie (65 %) des investissements réalisés est destinée à l’atteinte des objectifs environnementaux, tandis que les 35 % restants visent la satisfaction quantitative de la demande en eau. Le ministère espagnol avait évalué en 2013 à près de 73 milliards d’euros le montant total des investissements publics à réaliser d’ici à 2027 (soit 5,2 milliards d’euros par an devant être investis sur cette période), pour assurer la disponibilité et la qualité de l’eau (rationalisation des systèmes d’irrigation, transferts, épuration des eaux). Le rythme actuel des investissements est donc très loin de satisfaire les objectifs que le gouvernement s’est lui-même fixés.

Dans un pays qui obtient 65 % de sa production sur seulement 17 % de sa surface agricole, on voit mal comment l’eau pourrait être garantie pour tous et partout. La clé du problème semble être la solidarité entre territoires, qui impliquera malgré tout de trouver une forme de « compensation » en faveur des régions donatrices, ce qui, dans un contexte politique difficile, n’est pas évident.

Carte des bassins hydrographiques espagnols