N° 1189

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 24 juillet 2018.

RAPPORT DINFORMATION

DÉPOSÉ

en application de larticle 145 du Règlement

PAR LA MISSION DINFORMATION COMMUNE ([1])

sur les chambres de commerce et dindustrie

 

Présidente
Mme Valérie LACROUTE

Rapporteures
Mmes Stella DUPONT et Valérie OPPELT

Députées

 

 

 

 

 

 

 


La mission dinformation commune sur les chambres de commerce et dindustrie est composée de : Mme Valérie Lacroute, présidente, Mmes Stella Dupont et Valérie Oppelt, rapporteures ; MM. Damien Adam, Jean-Louis Bricout, Sébastien Cazenove, Dino Cinieri, Charles de Courson, Mme Marguerite Deprez-Audebert, M. Romain Grau, Mme Olivia Gregoire, M. Daniel Labaronne, Mmes Cendra Motin, Claire O’Petit, MM. Jean-Bernard Sempastous, Gabriel Serville, Mme Bénédicte Taurine et M. Jean-Pierre Vigier, membres.

 

 

 


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SOMMAIRE

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Pages

Avant-propos de la présidente

synthèse

Introduction

I. LE PÉRIMÈTRE DES MISSIONS financées par la taxe pour frais de chambre (TFC) doit être RECENTRé SUR ce qui constitue le cœur de métier du réseau

A. Un champ dintervention des chambres de commerce et dindustrie (CCI) trop vaste et trop hétérogène

1. Revue des missions des CCI et de leur financement

a. Larticle L. 710-1 du code de commerce définit les missions des chambres de commerce et dindustrie de façon large

b. Les missions des chambres de commerce et dindustrie sont, dans les faits, structurées autour de quatre axes principaux

i. La mission appui aux entreprises

ii. La mission formation et emploi

iii. La mission appui aux territoires et gestion déquipements

iv. La mission de représentation des entreprises auprès des pouvoirs publics

2. Si le plein accomplissement de leurs missions par les CCI continue à se heurter à certaines limites et difficultés, des efforts importants de rationalisation et de modernisation ont été initiés par le réseau

a. La première limite à leur action résulte de la baisse, constante depuis 2013, des ressources fiscales affectées au réseau

b. Certaines actions financées par la TFC relevant du champ concurrentiel posent une difficulté au regard du droit de la concurrence

c. Si certains « doublons » perdurent, de notables efforts de mutualisation et de rationalisation ont été mis en œuvre par les CCI pour accroître la complémentarité de leur action avec celle des autres acteurs publics du développement économique local

d. Les efforts pour remédier à lhétérogénéité et au manque de lisibilité des prestations proposées par les CCI doivent se poursuivre

B. Des missions à prioriser afin de déterminer le mode de financement le plus adÉquat pour chacune delles et à évaluer ex post de façon plus pertinente

1. Recentrer le financement par la TFC sur les missions dappui aux entreprises et de représentation des entreprises auprès des pouvoirs publics, ainsi que sur lappui aux commerces et à la revitalisation des centres villes.

2. La nécessaire mise en œuvre doutils adaptés permettant de mesurer le degré de satisfaction des entreprises ayant recours aux services des chambres.

II. Moderniser la gouvernance et la structure du réseau

A. Le pilotage du réseau, tant par la tutelle étatique que par la tête de réseau doit être affermi

1. Lorganisation du réseau en 2018

2. Une tutelle de lÉtat imparfaitement exercée qui doit être renforcée

a. Les modalités dexercice de la tutelle

b. Les limites de la tutelle de lÉtat

c. Les conditions dun meilleur exercice de la tutelle de lÉtat sur le réseau

3. La tête de réseau, CCI France, chargée de lanimation et de la représentation du réseau souffre aujourdhui dune certaine impuissance

a. Les missions de la tête de réseau

b. Les limites à laction de CCI France

c. Faire de CCI France « ladministreur-gendarme » du réseau

B. La rationalisation de la carte du réseau doit être poursuivie

1. Les relations entre les chambres de commerce et dindustrie de région (CCIR) et les chambres de commerce et dindustrie territoriales (CCIT) qui leur sont rattachées

a. Les missions des CCIR

b. Les missions des CCIT

c. Les relations entre les CCIR et les CCIT

2. Poursuivre la rationalisation de la carte consulaire

C. Une modernisation des modes délection au sein des chambres, du statut du personnel ainsi que de la stratégie immobilière des CCI est nécessaire

1. La modernisation des modes délection au sein des chambres de commerce et dindustrie constitue le préalable à une modernisation de la structure du réseau

a. Lélection des membres des CCI et des délégués consulaires : un scrutin majoritaire plurinominal à un tour organisé par catégories professionnelles et reposant sur un principe de double mandat CCIR/CCIT

i. Un scrutin par catégories professionnelles

ii. Le double mandat

b. Moderniser le mode délection au sein du réseau afin den favoriser la cohérence et la cohésion

2. Un nécessaire aménagement du statut des personnels des chambres de commerce et dindustrie

a. Un statut dérogatoire du droit commun…

b. …dont la modernisation est aujourdhui indispensable

3. La mise en œuvre dune stratégie immobilière, aujourdhui inexistante, doit être exigée du réseau

III. Un modèle économique modernisé correspondant au recentrage des missions des CCI sur leur cœur de métier

A. Depuis 2013, le réseau des CCI a été soumis à une politique « dE rabot » qui a eu des conséquences lourdes sur son organisation, ses effectifs et la conduite de ses missions

1. La répartition des différentes sources de financement des CCI

2. La taxe pour frais de chambre (TFC), principale ressource publique des chambres, a été fortement réduite depuis 2013

a. Composition de la TFC

b. Lévolution de la TFC depuis 2013 : une baisse de 35 % au cours du dernier quinquennat, à laquelle sajoute une baisse de 17 % pour 2018

3. Limpact de la baisse de la TFC sur lactivité et les moyens humains des CCI

a. les effets des mesures déconomie sur les dépenses dinvestissement

b. les effets des mesures déconomie sur les dépenses de personnel

4. À court terme, une nouvelle baisse de TFC paraît contreproductive

B. Les fonds de péréquation et de modernisation des chambres ont montré leurs limites

1. La création des fonds de péréquation et de modernisation dans la loi de finances pour 2016, à la suite dune recommandation du rapport Rabin-Vautrin

2. Les ressources des deux fonds ont été augmentées par le législateur en 2017 et 2018, afin daccroître la solidarité en faveur des chambres les plus fragiles

3. Un fonctionnement par appels à projets

4. Il apparaît aujourdhui que ces deux fonds ne répondent pas aux besoins des CCI et quil convient, en conséquence, de les remplacer pour plus defficience

C. Le financement public du réseau doit être repensé à la lumière de certains grands principes : la solidarité visàvis des CCI les plus fragiles, lincitation financière à la modernisation OU À LA MUTUALISATION en tenant compte dindicateurs defficacité et une affectation plus ciblée de la ressource fiscale aux missions prioritaires des CCI ne relevant pas du champ concurrentiel

1. La taxe pour frais de chambre : une fiscalité à réformer

2. Une politique de lencouragement financier au service dune culture de la performance

Propositions

EXAMEN par la mission dinformation

EXAMEN PAR LES COMMISSIONS

Contribution deS groupeS POLITIQUES

ANNEXES

liste des Personnes auditionnées


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Avant-propos de la présidente

Constituée le mercredi 21 mars 2018, la mission d’information commune sur les chambres de commerce et d’industrie, réunissant des membres de la commission des affaires économiques et de la commission des finances, que j’ai eu l’honneur de présider, a conduit ses travaux au cœur d’une actualité brûlante : alors que de nouvelles baisses de la ressource fiscale affectée au réseau étaient annoncées, le 10 juillet dernier, par le ministre de l’économie et des finances, le projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel et, davantage encore, le Plan d’action pour la croissance et la transformation des entreprises (PACTE) devraient conduire à une réforme profonde des chambres de commerce et d’industrie.

Dans ce contexte, la mission d’information commune a résolu d’aborder la question de l’avenir des chambres de commerce et d’industrie de la manière la plus complète possible, en s’intéressant d’abord au champ de leurs missions, puis à l’organisation du réseau et, enfin, à son financement. Une douzaine d’auditions et de tables rondes ont été tenues, réunissant au total plus de 65 interlocuteurs différents. La mission a également souhaité procéder à l’envoi d’un questionnaire en ligne auquel ont répondu 95 chambres sur l’ensemble du réseau et dont les résultats agrégés figurent en annexe à la fin de ce rapport.

Je tiens à saluer le travail des deux rapporteures, Mmes Stella Dupont et Valérie Oppelt, avec qui j’ai eu le plaisir de travailler en bonne intelligence. Si je partage, dans les grandes lignes, le tableau qu’elles dressent de l’état du réseau des chambres de commerce et d’industrie, qu’il me soit permis, dans ce bref avant-propos, d’en accentuer certains traits et de peindre, dans des couleurs plus vives encore, la situation dans laquelle se trouve ce réseau.

La question du financement public du réseau consulaire a été au cœur de nos réflexions. Je ne saurais trop insister sur l’importance de l’effort demandé aux chambres de commerce et d’industrie depuis 2013 : la taxe pour frais de chambre (TFC) affectée au réseau a connu, au cours du dernier quinquennat, une baisse de 35 % à laquelle a succédé une baisse de 17 % en 2018. Le 10 juillet dernier, le ministre de l’économie et des finances, M. Bruno Le Maire, annonçait que le Gouvernement envisageait de nouvelles diminutions des ressources fiscales affectées aux chambres de commerce et d’industrie à hauteur de 100 millions d’euros par an pendant la durée du quinquennat, soit 400 millions d’euros d’ici 2022. Nul ne conteste la nécessité d’encourager le réseau à poursuivre sa modernisation, sa rationalisation et les efforts de mutualisation déjà initiés. Cette politique de restructuration nest cependant pas compatible avec une nouvelle réduction, dès 2019, de la ressource fiscale affectée aux chambres. L’absence de visibilité sur ses ressources à venir ne peut que conduire le réseau à réagir à la baisse de ses moyens par à-coups, sans vision d’ensemble, au détriment des personnels qui le servent et des entreprises, pour la plupart des très petites, petites et moyennes entreprises (TPE/PME), qui ont recours à ses services.

Je tiens également, tout comme les rapporteures, à mettre l’accent sur l’importance de préserver le financement des écoles de commerce qui contribuent au rayonnement de notre pays et dont l’augmentation des droits de scolarité ne saurait se poursuivre sans dommage.

Le réseau des chambres de commerce et d’industrie, dont les premiers établissements, je le rappelle, ont été fondé dès le XVIIe siècle, constitue un outil ancien de développement économique local et repose sur un maillage territorial dont il serait, dans le contexte actuel, absurde de vouloir se passer. Ne brisons pas, en lui imposant des baisses de ressources publiques excessives et trop rapides, un réseau qui a fait ses preuves et qui, à l’heure où l’on cherche à encourager le développement des entreprises, demeure irremplaçable !       

 


synthèse

Le réseau des chambres de commerce et d’industrie (CCI), dont les prémices de la constitution remontent au XVIIe siècle, est actuellement fort de 126 établissements publics (18 chambres de commerce et d’industrie de région dont 5 d’outre-mer, 107 chambres de commerce et d’industrie territoriales dont 6 CCI départementales d’Île-de-France et 5 CCI locales) et son activité est prolongée au niveau international par l’action de 120 chambres de commerce et d’industrie françaises à l’international (CCIFI) réparties dans 90 pays.

Les principales ressources des CCI proviennent de leurs activités marchandes (38 % en 2017), de la taxe pour frais de chambre (31 %) et de la taxe dapprentissage à laquelle sajoutent diverses subventions reçues (16 %). Depuis 2013, la taxe pour frais de chambre (TFC), principale ressource publique des chambres, a été fortement réduite (– 35 % entre 2013 et 2016, puis –17 % en 2018).

Dans ce contexte, il a semblé nécessaire à la mission d’information commune sur les CCI d’effectuer une revue des missions confiées aux chambres devant faire lobjet dun financement public (I). Une fois achevée cette entreprise de priorisation, la question de la poursuite de la rationalisation du réseau (II) et celle de la modernisation de son financement (III) ont pu être abordées.

*

*       *

Le périmètre des missions financées par la taxe pour frais de chambre (TFC) doit être limité à ce qui constitue le cœur de métier du réseau : lappui aux entreprises et la représentation des entreprises auprès des pouvoirs publics, ainsi que lappui aux commerces et à la revitalisation des centres villes.

Les missions confiées aux chambres sont, en effet, nombreuses et hétérogènes. Définies à l’article L. 710-1 du code de commerce, elles peuvent être regroupées en quatre catégories distinctes :

– une mission d’appui aux entreprises (dépendante à 78 % de la ressource fiscale) ;

– une mission de formation et d’emploi (dépendante à 23 % de la ressource fiscale) ;

– une mission d’appui aux territoires et de gestion d’équipements (dépendante à 7 % de la ressource fiscale) ;

– une mission de représentation des entreprises auprès des pouvoirs publics (dépendante à 97 % de la ressource fiscale).

Le plein accomplissement des missions des CCI se heurte actuellement, malgré des efforts de modernisation et de rationalisation du réseau, à cinq limites :

– des moyens de plus en plus réduits du fait de la baisse de TFC affectée aux chambres ;

– un pilotage insuffisamment ferme par la tête de réseau et une tutelle de l’État imparfaitement exercée ;

– une absence de définition claire et conforme au droit européen de la concurrence du périmètre des actions du réseau s’inscrivant dans le champ concurrentiel ;

– des « doublons » entre l’action des CCI et celle d’autres acteurs publics du développement économique local ;

– un manque d’accessibilité et de lisibilité, pour les entreprises, des prestations proposées.

Dans ce contexte, la taxe affectée doit être concentrée sur les missions prioritaires des CCI que sont lappui aux entreprises et la représentation des entreprises auprès des pouvoirs publics, ainsi que lappui aux commerces et à la revitalisation des centres villes (proposition n° 1). Afin d’assurer la bonne conduite de la mission d’appui aux entreprises, des outils adaptés dévaluation ex post des prestations délivrées aux entreprises devront être développés (proposition  2).

*

*       *

La gouvernance et la structure du réseau demandent à être modernisées, au travers dun affermissement de la tutelle de lÉtat et de la tête de réseau, dune poursuite de la rationalisation de la carte consulaire et dune modernisation du mode délection au sein des chambres ainsi que du statut des personnels et de la stratégie immobilière.

La tutelle de l’État, exercée par la direction générale des entreprises (DGE) sur CCI France et par les préfets de région sur les chambres de commerce et d’industrie de région (CCIR), n’est qu’imparfaitement assumée. Ainsi, le contrat d’objectifs et de performance (COP) signé, pour la période 2013-2016, entre CCI France et l’État, tout comme les conventions d’objectifs et de moyens (COM) qui en constituent la déclinaison au niveau régional, n’ont pas constitué des outils de pilotage efficace du réseau. Aucun pilotage stratégique du réseau n’est, par ailleurs, assuré par la tutelle. Afin de rénover les conditions d’exercice de la tutelle, la mission préconise donc la création dune « commission stratégie » placée sous l’égide de la DGE et composée de représentants des services de l’État, de membres de CCI France, de représentants désignés par l’Association des régions de France (ARF)et l’assemblée des communautés de France (ADCF), ainsi que de parlementaires issus de l’Assemblée nationale et du Sénat (proposition n° 3). Elle suggère également de renégocier le COP et les COM, en associant à la rédaction de ces dernières les régions et métropoles ainsi que les établissements publics de coopération intercommunale qui le souhaitent, et de leur conférer un caractère opposable (proposition n° 4). La mission insiste, enfin, sur la nécessité d’instaurer un dialogue de gestion entre les chambres de commerce et d’industrie de région (CCIR) et l’État, à l’issue duquel une évaluation des résultats atteints par la CCIR au regard des objectifs fixés préalablement pourra constituer un élément de la détermination du montant de taxe affectée attribué à la chambre (proposition n° 5).

La tête de réseau, CCI France, qui dispose aujourd’hui de pouvoirs insuffisants pour assurer un pilotage efficace du réseau consulaire, pourrait être renforcée afin de devenir un « administrateur-gendarme » chargé notamment de la répartition de la ressource affectée entre les différentes chambres (proposition n° 6).

La rationalisation de la carte consulaire doit être poursuivie et les mutualisations encouragées financièrement (proposition n° 7). En la matière, néanmoins, le pragmatisme et la prise en compte des réalités locales doivent être privilégiés : si le renforcement de léchelon régional est dans certains cas pertinent, il serait préférable, dans d’autres situations, de favoriser un réseau de proximité fondé sur des chambres territoriales fortes et des chambres régionales plus légères (proposition n° 8).

Enfin, le mode délection au sein des chambres ainsi que le statut du personnel et la stratégie immobilière du réseau doivent être modernisés (propositions n° 9 à 11). Ainsi, au principe de double mandat existant actuellement pour les élections consulaires pourraient être substituées des élections « en cascade », les élus des chambres de commerce et d’industrie territoriales (CCIT), locales (CCIL) et départementales (CCID) désignant en leur sein les élus des CCIR et les présidents des premières assurant à tour de rôle la présidence des secondes, dans un souci de renforcement de la cohérence et de la cohésion du réseau. Le même principe serait reproduit pour désigner au sein des chambres de commerce et d’industrie de région (CCIR) les membres de CCI France (proposition n° 9).

*

*       *

Au recentrage des missions des CCI sur leur cœur de métier doit répondre un modèle économique modernisé. Son financement public doit reposer sur une affectation de la ressource fiscale répondant à une exigence de performance, mais aussi sur le maintien dune réelle solidarité vis-à-vis des chambres les plus fragiles et des incitations financières aux mutualisations et aux regroupements.

Le réseau des CCI a été soumis, depuis 2013, à une politique « de rabot » qui a eu de lourdes conséquences sur son organisation, ses effectifs et la conduite de ses missions. La taxe pour frais de chambre, principale ressource publique des chambres, a ainsi connu une baisse de 35 % au cours du dernier quinquennat, à laquelle s’ajoute une baisse de 17 % pour 2018. Deux prélèvements sur le fonds de roulement des CCI de respectivement 170 millions d’euros et 500 millions d’euros ont, de surcroît, été opérés en 2014 et 2015.

À court terme, une nouvelle baisse de TFC paraît contre-productive. Une baisse de 400 millions d’euros sur quatre ans paraît également ambitieuse. Les CCI seraient conduites à augmenter considérablement leurs prestations marchandes auprès des entreprises. Or, les rapporteures craignent que cette évolution ne se fasse au détriment des petites et moyennes entreprises qui n’auront pas nécessairement les moyens de payer pour des services jusqu’alors rendus gratuitement. La faible part, au sein des ressources propres des CCI, des prestations payantes renforce en outre l’inquiétude des rapporteures quant à la capacité des CCI à augmenter leur chiffre d’affaires avec cette mission d’accompagnement des entreprises dans un laps de temps aussi court. Assurer la visibilité des chambres sur lévolution de leurs ressources fiscales apparaît, dans ce contexte, indispensable (proposition n° 12).

Le fonds de péréquation, d’une part, destiné à venir en aide aux CCI rencontrant des difficultés financières et à financer des projets structurants de modernisation et le fonds de modernisation, de rationalisation et de solidarité financière, d’autre part, qui ont créés par la loi de finances pour 2016, répondent aujourd’hui mal aux attentes des chambres, essentiellement parce qu’ils sont destinés à financer des projets d’investissement, quand les chambres ont besoin de financer des dépenses de fonctionnement. La mission propose donc la suppression de ces fonds auxquels pour y substituer une enveloppe dédiée de TFC encourageant la solidarité financière entre les chambres et garantissant le bon fonctionnement des chambres les plus fragiles (proposition n° 13).

Le financement public du réseau doit, dans son ensemble, être revu à la lumière de trois grands principes : une affectation de la ressource fiscale répondant à une logique de performance mesurée par des indicateurs de suivi pertinents, le maintien d’une réelle solidarité vis-à-vis des chambres les plus fragiles et une incitation financière aux mutualisations et aux regroupements (proposition n° 14).


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   Introduction

Constituée le mercredi 21 mars 2018, la mission d’information commune sur les chambres de commerce et d’industrie, qui associe la commission des finances et la commission des affaires économiques, a désigné comme rapporteures Mmes Stella Dupont et Valérie Oppelt, et Mme Valérie Lacroute comme présidente.

Au cœur de l’actualité, la question des ressources des chambres de commerce et d’industrie (CCI) a tout d’abord retenu l’attention des rapporteures qui ont, plus particulièrement, souhaité dresser un premier bilan, deux ans après leur création par la loi de finances n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016, du fonds de péréquation destiné à venir en aide aux CCI rencontrant des difficultés financières et à financer des projets structurants de modernisation et du fonds de modernisation, de rationalisation et de solidarité financière permettant à CCI France de financer des projets d’intérêt national en faveur de l’innovation et de la modernisation du réseau.

Les auditions menées et les éléments portés à leur connaissance ont néanmoins rapidement conduit les rapporteures à élargir leur approche, pour entamer une revue des missions confiées aux CCI avant de se pencher sur lorganisation du réseau et le financement de celui-ci. Cette démarche, plus complète, a permis une meilleure articulation des réflexions menées par la mission avec les travaux préparatoires au plan d’action pour la croissance et la transformation des entreprises (PACTE) et au projet de loi de finances pour 2019 qui constitueront les véhicules législatifs de la réforme des chambres.

L’état des lieux du réseau a conduit les rapporteures à la rencontre de chambres de commerce ayant engagé, avec volontarisme, des efforts de rationalisation de leur fonctionnement, mais encore entravées dans leur action par certaines limites et appelées à se moderniser.

Le réseau a, en effet, été éprouvé par les baisses successives, depuis 2013, du plafond de la taxe additionnelle sur la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (TA-CVAE), l’une des deux composantes de la taxe pour frais de chambre (TFC) qui représente 26 % des ressources du réseau. Cette politique « de rabot » a eu, notamment, de lourdes conséquences humaines sur lesquelles les rapporteures tiennent à insister. Ainsi, entre 2012 et 2017, le réseau s’est séparé de plus de 4 000 équivalents temps plein, ce qui représente une réduction de ses effectifs d’environ 17 %. Le climat anxiogène généré pour lensemble des collaborateurs du réseau et le coût social important de ces politiques de réduction des effectifs invitent donc à assurer une meilleure anticipation et une meilleure visibilité, à moyen terme, des efforts budgétaires qui pourraient être exigés des chambres, dans les années à venir, ainsi que leur plus étroite association à ce processus.

Dès lors, il a semblé indispensable aux rapporteures de circonscrire nettement le périmètre des missions prioritaires constituant le cœur de métier du réseau et devant continuer à faire l’objet d’un financement par la taxe affectée. Les missions dappui aux entreprises et de représentation des entreprises auprès des pouvoirs publics, ainsi que lappui aux commerces et à la revitalisation des centres villes répondent à cette définition. Cette méthode, qui permet d’adapter les moyens affectés à la nature des missions confiées, doit permettre l’association du réseau à l’effort de réduction des dépenses publiques dans une logique de co-construction. Les évolutions envisagées devraient s’inscrire dans un calendrier prédéterminé, être accompagnées d’indicateurs de performances ainsi que d’objectifs de réduction budgétaire chiffrés, afin d’assurer une visibilité aux chambres sur leurs ressources et leur avenir. Ainsi, les élus et les personnels des chambres de commerce et d’industrie seront à même de s’impliquer directement dans la réforme du réseau.

Ainsi, au terme de leurs travaux, les rapporteures préconisent, d’une part, une poursuite de la rationalisation du réseau fondée sur le pragmatisme et tenant compte des réalités locales et, d’autre part, un financement public du réseau entièrement revu à la lumière de trois grands principes :

– une affectation de la ressource fiscale répondant à une logique de performance mesurée par des indicateurs de suivis pertinents ;

– le maintien d’une solidarité vis-à-vis des chambres les plus fragiles ;

– une incitation financière aux mutualisations et aux regroupements.

Redéfinir les missions des CCI, repenser la gouvernance du réseau, moderniser le mode d’élection en son sein ainsi que le statut de ses personnels, poursuivre la rationalisation du réseau, inscrire les chambres dans une logique de performance : autant de propositions qui visent à recentrer sur son cœur de métier un réseau essentiel au développement économique local.

 


—  1  —

I.   LE PÉRIMÈTRE DES MISSIONS financées par la taxe pour frais de chambre (TFC) doit être RECENTRé SUR ce qui constitue le cœur de métier du réseau

A.   Un champ d’intervention des chambres de commerce et d’industrie (CCI) trop vaste et trop hétérogène

1.   Revue des missions des CCI et de leur financement

a.   L’article L. 710-1 du code de commerce définit les missions des chambres de commerce et d’industrie de façon large

L’article 1er de la loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l’artisanat et aux services a entièrement réécrit l’article L. 710-1 du code de commerce qui définit les missions confiées aux chambres de commerce et d’industrie (CCI).

À une définition synthétique des missions, la loi n° 2010-853 précitée substitue une liste non exhaustive des grandes catégories de missions que peuvent exercer les chambres.

L’article L. 710-1 rappelle d’abord les grands principes dans le cadre desquels s’inscrit l’action des CCI. Leur qualité de « corps intermédiaire de lÉtat » est ainsi affirmée. Les CCI assument une fonction de représentation des intérêts de l’industrie, du commerce et des services auprès des pouvoirs publics ou des autorités étrangères. Elles contribuent également « au développement économique, à lattractivité et à laménagement des territoires ainsi quau soutien des entreprises et de leurs associations » en remplissant « toute mission de service public et toute mission dintérêt général nécessaires à laccomplissement de ces missions ».

Missions des CCI (art. L. 710-1 du code de commerce)

Dans le cadre des schémas sectoriels qui lui sont applicables, chaque chambre de commerce et d’industrie peut ainsi assurer :

1° Les missions d’intérêt général qui lui sont confiées par les lois et les règlements ;

2° Les missions d’appui, d’accompagnement, de mise en relation et de conseil auprès des créateurs et repreneurs d’entreprises et des entreprises, dans le respect des dispositions législatives et réglementaires en vigueur en matière de droit de la concurrence ;

3° Une mission d’appui et de conseil pour le développement international des entreprises et l’exportation de leur production, en partenariat avec l’agence mentionnée à l’article 50 de la loi n° 2003-721 du 1er août 2003 ;

4° Une mission en faveur de la formation professionnelle initiale ou continue grâce, notamment, aux établissements publics et privés d’enseignement qu’elle crée, gère ou finance ;

5° Une mission de création et de gestion d’équipements, en particulier portuaires et aéroportuaires ;

6° Les missions de nature marchande qui lui ont été confiées par une personne publique ou qui s’avèrent nécessaires pour l’accomplissement de ses autres missions ;

7° Toute mission d’expertise, de consultation ou toute étude demandée par les pouvoirs publics sur une question relevant de l’industrie, du commerce, des services, du développement économique, de la formation professionnelle ou de l’aménagement du territoire, sans préjudice des travaux dont elle pourrait prendre l’initiative.

b.   Les missions des chambres de commerce et d’industrie sont, dans les faits, structurées autour de quatre axes principaux

La nomenclature analytique, dite « norme 4.9 », mise en œuvre par le réseau des CCI, offre une vision d’ensemble sur les grandes catégories de missions assumées par les chambres.

Ces missions sont regroupées selon quatre grands axes :

1° L’appui aux entreprises (neuf programmes) ;

2° La formation et l’emploi (sept programmes) ;

3° L’appui aux territoires et la gestion des équipements (dix programmes) ;

4° La représentation des entreprises auprès des pouvoirs publics (trois programmes).

Missions des chambres de commerce et d’industrie

Missions

Programmes

Part de la TFC totale affectée à la mission

Appui aux entreprises

Formalités / CFE

66,4 %

Création, transmission, reprise

Développement international

Innovation – intelligence économique

Développement durable / environnement

Développement collectif des entreprises

Autre accompagnement individuel de l’entreprise

Information économique

Collecte et gestion de la taxe d’apprentissage

Formation et emploi

Apprentissage

24,9 %

Formation initiale hors apprentissage

Formation continue

Recherche Développement / Doctorat

Orientation professionnelle

Emploi

Autres activités de formation

Appui aux territoires / gestion des équipements

Promotion et aménagement du territoire

4,9 %

Ports de commerce

Ports de plaisance

Ports de pêche

Aéroports

Palais des congrès et parcs d’exposition

Aménagement de zones d’activités

Parcs de stationnement

Transports

Autres infrastructures

Représentation des entreprises auprès des pouvoirs publics

Mission consultative territoriale

3,7 %

Mission consultative nationale, européenne et internationale

Études et recherche

Source : Norme 4.9 des CCI.

Moyens pour mener ces missions
(financement et effectifs des différentes missions des CCI)

Mission

Effectif en équivalent temps plein en contrat à durée déterminée ou indéterminée

TFC affectée comptabilité analytique 2016 (en euros)

Taux de dépendance fiscale (en %)

Appui aux entreprises

4 853,33

563 563 550,47

78 %

Formation et emploi

5 992,29

211 877 186,54

23 %

Appui aux territoires / gestion des équipements

3 485,26

42 045 113,41

7 %

Représentation des entreprises

219,78

31 643 336,74

97 %

Source : CCI France – Comptabilité analytique 2016.

i.   La mission appui aux entreprises

La mission appui aux entreprises, qui regroupe neuf programmes distincts, constitue le cœur de métier des CCI. Elle mobilise, en 2016, 4 853 équivalents temps plein et 564 millions deuros de taxe pour frais de chambre (TFC) lui sont affectés, soit un taux de dépendance fiscale de 78 %.

Elle recouvre d’une part des activités de formalités (centres de formalité des entreprises, enregistrement des contrats d’apprentissage, délivrance des carnets Admission Temporaire/Temporary Admission, délivrance des certificats d’origine ainsi que des prestations d’accompagnement des formalités) et d’autre part de nombreuses aides aux entreprises couvrant un très large spectre : création, transmission et reprise d’entreprise, développement international, compétences et ressources humaines, numérique, compétitivité, développement durable, développement commercial, financement et information économique.

La diversité et l’hétérogénéité des produits proposés par les CCI ainsi que l’absence d’harmonisation nationale des prix contribuent au défaut de lisibilité de l’offre, sur lequel ce rapport revient plus précisément dans une autre partie. À titre d’exemple, la CCI Maine-et-Loire propose près de 90 actions en matière d’appui aux entreprises et la CCI Loire Atlantique environ 60. De plus, les taux de prise en charge par la TFC varient en fonction du type de prestation et ne font pas l’objet d’une harmonisation nationale.

ii.   La mission formation et emploi

La mission des CCI en matière de formation et d’emploi s’est progressivement étendue depuis le XIXe siècle, embrassant successivement la formation professionnelle, l’apprentissage et la formation initiale.

Cette mission représente, en 2016, 5 992 ETP pour 716 millions deuros de produits dexploitation hors TFC dont 173 millions deuros de taxe dapprentissage, 45 millions deuros de subventions dÉtat, 104 millions deuros de subventions des collectivités territoriales et 6 millions deuros de fonds européens. Près dun quart de la TFC totale est affecté à cette mission, pour un montant correspondant à 212 millions deuros de TFC.

Le réseau assure la formation de 500 000 jeunes et adultes par an, compte 100 000 étudiants répartis dans 120 écoles supérieures, 80 000 apprentis dans 141 centres de formation d’apprentis (CFA) dont 83 gérés en direct ainsi que 500 établissements de formation. À titre d’exemple, le taux d’insertion dans l’emploi des apprentis formés par le réseau est, à six mois, en moyenne supérieur à 60 %.

Entre 2013 et 2016, toutes activités de formation confondues, les produits d’exploitation des CCI ont baissé de 18 % en parallèle d’une baisse de 16 % des effectifs et de 14 % des frais de personnel.

Les trois réseaux de chambres consulaires sont, par ailleurs, aujourd’hui collecteurs de 35 % de la taxe d’apprentissage. Dans le projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, en cours de discussion au Parlement au moment où la mission d’information commune clôture ses travaux, figure une disposition visant à décharger les organismes collecteurs paritaires agréés (OPCA), devenus « opérateurs de compétence » de la charge de la collecte pour la confier aux unions pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF).

iii.   La mission appui aux territoires et gestion d’équipements

Les actions du programme « promotion et aménagement du territoire » correspondent à des activités d’information, de conseil et d’accompagnement des collectivités territoriales dans leurs démarches « en lien avec le développement économique ». 4 327 collectivités ont été appuyées par les CCI dans ce cadre en 2016, pour un montant de 30 millions deuros de TFC et 183 ETP.

En 2016, 108 CCI sur 134 assumaient une activité de gestion d’équipement. Ces fonctions occupaient 22 % de leurs effectifs opérationnels et représentaient 53,4 % de leurs chiffres d’affaires. Entre 2013 et 2016, le financement de ces programmes par la TFC a diminué de 38 % pour se limiter à un montant de 12 millions deuros de TFC.

Au total, les CCI gèrent :

– 39 ports de commerce (14,4 % du chiffre d’affaires des chambres) ;

– 47 aéroports (13 % du chiffre d’affaires) ;

– 25 ports de plaisance (4,6 % du chiffre d’affaires) ;

– 16 ports de pêche (4,4 % du chiffre d’affaires) ;

– des centres d’affaires et parcs d’exposition ;

– des hôtels d’entreprise ;

– des parkings.

Ces équipements peuvent être gérés selon quatre modalités différentes : une CCI peut en être propriétaire exploitante, concessionnaire, propriétaire en confiant l’exploitation à une filiale ou confier à une filiale les équipements et leur gestion. Une CCI peut également être simple détentrice de parts sociales.

Des quatre missions assumées par les CCI, la gestion des équipements est celle qui a connu les bouleversements les plus importants au cours des dernières années. Du fait des règles de mise en concurrence et des réformes portuaires et aéroportuaires, l’implication des CCI dans la gestion de ces équipements a fortement chuté, passant, en ce qui concerne la gestion des ports et des aéroports, d’1,3 milliards d’euros de dépenses des CCI à 450 millions d’euros en 2016 ([2]).

Il faut ajouter que le financement résiduel par la TFC est très concentré sur des équipements structurellement déficitaires. Les rapporteures considèrent que ces situations, peu satisfaisantes, devraient faire l’objet d’une étude approfondie.

iv.   La mission de représentation des entreprises auprès des pouvoirs publics

La mission de représentation des entreprises auprès des pouvoirs publics correspond à la mission historique des chambres. L’article L. 710-1 du code de commerce en fait la première des missions revenant aux CCI parmi celles définies par le législateur.

219 ETP et 31,60 millions deuros de TFC sont consacrés à cette mission, pour un taux de dépendance fiscale très élevé de 97 %.

Les conditions d’exercice de cette mission ont été fortement modifiées, par l’avènement d’autres acteurs du développement économique des territoires – les collectivités territoriales, Bpifrance, Business France, les chambres des métiers et de l’artisanat, notamment.

2.   Si le plein accomplissement de leurs missions par les CCI continue à se heurter à certaines limites et difficultés, des efforts importants de rationalisation et de modernisation ont été initiés par le réseau

La mission d’information sur les chambres de commerce et d’industrie a souhaité, au mois de juin 2018, soumettre à l’ensemble des chambres de commerce et d’industrie un questionnaire en ligne auquel 95 d’entre elles, dont 11 CCIR, ont répondu. Dans ce cadre, plus de la moitié des chambres ont affirmé rencontrer des difficultés dans l’accomplissement de leurs missions et estimé qu’il serait, en conséquence, pertinent d’en réviser le périmètre.

Source : questionnaire en ligne adressé par la mission d’information commune à l’ensemble des CCI en juin 2018.

a.   La première limite à leur action résulte de la baisse, constante depuis 2013, des ressources fiscales affectées au réseau

Les conséquences de la « politique de rabot » menée par l’État sur les ressources fiscales affectées aux chambres sont développées dans la troisième partie de ce rapport. Les rapporteures tiennent néanmoins à préciser, dores et déjà, que la poursuite de cette réduction du montant des taxes affectées aux CCI, sans restructuration à plus long terme permettant de donner aux chambres une lisibilité sur leur activité et le budget y afférent, ne leur paraît pas raisonnable.

b.   Certaines actions financées par la TFC relevant du champ concurrentiel posent une difficulté au regard du droit de la concurrence

L’article L. 710-1 du code de commerce distingue deux catégories de missions remplies par les CCI : des missions d’intérêt général qui leur sont confiées par les lois et les règlements (1°) et d’autres missions, énumérées aux 2° à 7° de l’article.

Le même article dispose que « chacun des établissements du réseau des chambres de commerce et d’industrie tient une comptabilité analytique mise à la disposition des autorités de tutelle et de contrôle afin de justifier que les ressources publiques ont été employées dans le respect des règles de concurrence nationales et communautaires et nont pas financé des activités marchandes

Or, dans la pratique, pour certaines missions, la distinction entre les activités de service public et les activités marchandes est difficile à établir. Ainsi, dans le cas de la mission d’appui à la création d’entreprises, la frontière entre les formalités administratives de création, qui relèvent de l’activité de service public, et l’accompagnement du porteur de projet, qui relève de l’activité marchande, est poreuse. D’autres missions relèvent purement et simplement du champ concurrentiel : c’est le cas de la mission de formation continue assurée par les chambres comme l’a conclu la mission conjointe IGF-CGEFI dont les conclusions ont été remises en mars 2018 au Gouvernement.

Une difficulté réside donc dans la qualification de « prestations marchandes » réalisées par les CCI.

Il importe de sécuriser le cadre dans lequel sont effectuées les prestations facturées par les CCI au regard du droit européen de la concurrence en collaboration avec la direction générale des entreprises (DGE).

c.   Si certains « doublons » perdurent, de notables efforts de mutualisation et de rationalisation ont été mis en œuvre par les CCI pour accroître la complémentarité de leur action avec celle des autres acteurs publics du développement économique local

De nombreux acteurs interviennent dans le même champ que les CCI : les régions, établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et métropoles ainsi que les agences ou structures de soutien aux entreprises spécialisées dans le financement (Bpifrance), la création (Agence pour la création dentreprises) ou l’export (Business France). Les actions des différents réseaux consulaires sont également susceptibles de se recouper.

Dans les faits, au terme des auditions menées, les rapporteures constatent que la simplification et la coopération entre ces différents acteurs sont systématiquement recherchées et que, si des marges d’amélioration demeurent, les progrès en la matière ont été, au cours de ces dernières années, remarquables.

Les relations les moins satisfaisantes, d’après les éléments communiqués par CCI France aux rapporteures, étaient celles entretenues par les CCI avec Bpifrance, d’une part, et le réseau des chambres de métiers et de lartisanat, d’autre part. Si des progrès sont encore envisageables, la complémentarité entre ces différents acteurs est aujourd’hui recherchée :

– il existe, en effet, certaines redondances entre les services proposés aux entreprises par Bpifrance et par le réseau de CCI, notamment lorsque l’agence propose des dispositifs non plus seulement de financement mais aussi d’accompagnement des entreprises. Une convention de partenariat a cependant été signée en janvier 2018 entre CCI France et Bpifrance : afin de favoriser le déploiement de la plateforme « Welcome » sur l’ensemble du territoire national, Bpifrance a souhaité prendre appui sur le maillage territorial assuré par le réseau des CCI ;

– la question du chevauchement des missions des chambres de métiers et de lartisanat (CMA) et des CCI continue de susciter des « doublons ». 60 % des ressortissants des CMA étant également ressortissants des CCI, les publics auxquels s’adressent ces deux réseaux consulaires se recoupent donc partiellement. Les deux réseaux assument des missions similaires en termes de services rendus aux entreprises et aux territoires. La coopération entre ces réseaux doit donc continuer à être renforcée.

LAssemblée générale de CCI France a voté, le 24 octobre 2017, un plan daction intitulé : « Faire réseau » dont laxe 2 est consacré à lorganisation des rapprochements entre CMA et CCI. Le plan d’action est adossé à une enquête relative à l’état des lieux des collaborations entre CCI et CMA, mené par CCI France auprès de 81 CCI entre le 6 et le 15 décembre 2017. Les résultats de cette enquête témoignent de la volonté de collaboration et de mutualisation qui préside désormais à la conduite des relations entre les deux réseaux consulaires. Ainsi, les CCI qualifient très largement leurs relations avec les CMA de « assez bonnes » (23,5 %), « bonnes » (53,1 %), et « très bonnes » (19,8 %). Par ailleurs, 95,1 % des CCI ayant pris part à lenquête affirment collaborer avec la CMA de leur territoire. Ces domaines de collaboration sont nombreux, les principaux résidant dans la création, transmission et reprise d’entreprises (88,3 %), l’apprentissage et l’alternance (66,2 %) et l’animation et le développement des territoires (62,3 %). Les principaux avantages de ces collaborations mis en avant par ces CCI sont : un meilleur affichage politique (79 %), plus de visibilité auprès des clients (61,7 %) et la réalisation déconomies (55,6 %).

45,7 % des chambres ayant pris part à l’enquête soulignent la mise en place, pour donner corps à cette collaboration, dune structure interconsulaire ad hoc. Cette structure peut prendre différentes formes : association ou comité interconsulaire, par exemple. Pour ne retenir qu’un seul exemple, l’Interconsulaire de la Somme se compose de la chambre d’agriculture Somme, la CMA Somme, les CCI Amiens-Picardie et CCI Littoral Hauts-de-France. Le collectif œuvre pour la promotion et le développement économique du département de la Somme au travers d’actions de terrain menées en commun. Par ailleurs, 40,7 % des CCI interrogées indiquent avoir engagé une mutualisation immobilière, de personnels, de moyens ou doutils.

De nombreuses initiatives ont également été développées pour accroître la complémentarité de l’action des CCI avec celle d’autres acteurs publics du développement local :

– l’articulation des missions des CCI avec celles des collectivités territoriales est assurée par la participation des CCI au schéma régional de développement économique dinnovation et dinternationalisation (SRDEII) ou la signature de conventions cadre ou thématiques entre les acteurs ([3]). Une convention de partenariat Régions de France/CCI France a été conclue le 6 mars 2018, lors de l’assemblée générale de CCI France. La convention concrétise les échanges réguliers entre les régions et les CCI et s’inscrit dans la logique des conventions de partenariat déjà signées avec l’Assemblée des communautés de France et l’Association des maires de France. Elle s’articule autour de 6 chantiers de coopération (la formation, l’accompagnement des porteurs de projet, le développement des entreprises, l’internationalisation des entreprises, l’intelligence économique et la coopération européenne). Les signataires s’engagent, pour les années 2018/2020, à promouvoir, suivre et valoriser les collaborations entre CCI et régions.

Cette complémentarité peut néanmoins être encore améliorée : en effet, malgré la généralisation des contractualisations, certaines collectivités territoriales ne sappuient pas suffisamment sur lexpertise des CCI. Ainsi, dans le cadre de leurs agences, il est regrettable que certaines régions créent leur propre offre d’accompagnement des entreprises ou que certaines agences régionales installent des antennes territoriales là où des CCIT sont déjà implantées.

– dans le domaine du développement international, les rapporteures ont été très satisfaites de constater au cours des auditions qu’elles ont mené que la répartition des compétences entre les CCI et Business France, insatisfaisante par le passé, était désormais plus claire et en voie de perfectionnement. Le rapport de Christophe Lecourtier ([4]), approuvé le 30 novembre 2017, ainsi que le nouveau dispositif « Team France Export », annoncé par le Gouvernement le 23 février 2018, donnent un nouveau souffle à cette coopération, proposant notamment la création de guichets régionaux uniques CCI-Business France, la mise en place d’une gestion de la relation client (GRC) commune, ainsi qu’une plate-forme de solutions communes ;

– les relations entre les CCI et les services déconcentrés de lÉtat ont également connu de sensibles améliorations. La loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l’artisanat et aux services a précisé le cadre de ces relations. Les CCI entretiennent désormais des liens opérationnels avec les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) sur des thèmes précis ou des opérations concrétisant les priorités de la direction générale de l’entreprise (DGE). La Semaine de l’industrie, le suramortissement des investissements productifs, l’aide aux entreprises en difficulté, la ré-industrialisation, les contrats de destination (tourisme), les transformations industrielles et numériques et, de façon générale, le déploiement des politiques publiques, sont autant d’exemples de cette relation que les personnes auditionnées ont décrite comme satisfaisante.

Les rapporteures tiennent à mettre particulièrement laccent sur ces efforts de rationalisation, qui se poursuivent et quil importe dencourager. Ils témoignent de la volonté des CCI de sinscrire le plus efficacement possible dans un écosystème complexe dacteurs œuvrant au développement économique.

d.   Les efforts pour remédier à l’hétérogénéité et au manque de lisibilité des prestations proposées par les CCI doivent se poursuivre

Les résultats de l’enquête de « perception des chambres des métiers et des CCI » ([5]) permettent de dégager un double constat : si les CCI jouissent d’une image majoritairement bonne (pour 57 % des entreprises), leur offre de services est toujours mal connue (30 %), de même que leur fonctionnement (28 %). Plus significatif encore : si le recours aux services des CCI reste minoritaire – seules 28 % des entreprises déclarent avoir fait appel à leurs services dans les deux dernières années –, les entreprises ayant recouru à ces services sestiment à 67 % satisfaites des prestations dont elles ont bénéficié.

Le réseau des CCI souffre donc, du point de vue des entreprises, dun défaut daccessibilité et de lisibilité de son offre.

La grande hétérogénéité à la fois des prestations et des conditions
– gratuité ou non – auxquelles elles sont proposées par les différentes chambres de commerce et d’industrie nourrit cette faible lisibilité.

Dans ce domaine encore, une prise de conscience des CCI est à l’œuvre et des efforts ont été engagés. L’assemblée générale de CCI France a voté le 24 octobre 2017 la mise en place d’une « offre nationale unifiée » accessible indifféremment sur l’ensemble du territoire afin d’en améliorer la lisibilité, la visibilité et la clarté, tant pour les clients que pour le réseau. L’offre nationale devrait se concrétiser, d’après les indications de CCI France, par un nombre limité de produits standards déployés de façon identique dans toutes les CCI et de produits reconnus dans tous les schémas sectoriels.

B.   Des missions à prioriser afin de déterminer le mode de financement le plus adÉquat pour chacune d’elles et à évaluer ex post de façon plus pertinente

1.   Recentrer le financement par la TFC sur les missions d’appui aux entreprises et de représentation des entreprises auprès des pouvoirs publics, ainsi que sur l’appui aux commerces et à la revitalisation des centres villes.

La situation financière des chambres, à laquelle la troisième partie de ce rapport est plus précisément consacrée, et les efforts d’économie qui ont été exigés d’elles depuis 2013, doivent les inciter à affecter leurs ressources publiques sur les seules missions relevant des missions dintérêt général qui sont confiées aux CCI par les lois et les règlements et les missions de service public quelles sont libres dexercer, et non plus sur certaines de leurs activités s’inscrivant dans le champ concurrentiel ou sur certaines missions que d’autres acteurs seraient plus légitimes à exercer.

La mission considère ainsi les missions dappui aux entreprises et de représentation des entreprises comme prioritaires.

La première est dépendante à 78 % de la ressource fiscale et représente 66,4 % de TFC affectée. Elle constitue le cœur de métier des chambres. Les actions sinscrivant dans cette mission doivent néanmoins être mieux évaluées et faire lobjet dune analyse fine afin de distinguer celles qui relèvent du champ concurrentiel des missions dintérêt général. Une telle distinction est, dans les faits, parfois difficile à opérer, en particulier lorsque des prestations de natures différentes forment un continuum.

La mission de représentation des entreprises auprès des pouvoirs publics est, historiquement, la première confiée aux CCI. Cette mission est dépendante à 94 % de la ressource fiscale et représente 3,7 % de TFC affectée. La mission conjointe IGF-CGEFI dont les conclusions ont été remises en mars 2018 au Gouvernement émettait néanmoins deux réserves sur la bonne conduite de cette mission : l’existence préjudiciable de doublons de compétence entre notamment CCI France et certaines CCIT en matière de représentation nationale et internationale des entreprises et le financement public, dont la légitimité peut être contestée, de certaines activités des chambres relevant du lobbying.

La mission formation et emploi assurée par les CCI et, plus précisément, les actions menées dans ce cadre en matière de formation continue et d’apprentissage, devraient être très substantiellement modifiées par la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel en discussion au Parlement au moment de la publication du présent rapport. Les CCI devraient ainsi être déchargées de leur rôle de collecteur de la taxe d’apprentissage ainsi que de leur rôle de financeur. La mission de formation continue relève, d’après l’analyse de la mission conjointe IGF-CGEFI précitée, du champ concurrentiel.

De même, les missions d’appui aux territoires et de gestion d’équipement des CCI relèvent des compétences des collectivités territoriales. En conséquence, la mission conjointe IGF-CGEFI précitée estime que les financements résiduels d’équilibre par la TFC pourraient être abandonnés. Les rapporteures considèrent néanmoins que lappui aux commerces et à la revitalisation des centres villes doit être regardé comme une mission prioritaire des chambres et doit continuer à bénéficier d’un financement par la taxe affectée.

PROPOSITION n° 1 : Concentrer la taxe affectée sur les missions prioritaires des CCI que sont l’appui aux entreprises et la représentation des entreprises auprès des pouvoirs publics, ainsi que l’appui aux commerces et à la revitalisation des centres villes.

2.   La nécessaire mise en œuvre d’outils adaptés permettant de mesurer le degré de satisfaction des entreprises ayant recours aux services des chambres.

La bonne conduite de la mission dappui aux entreprises exigerait un développement de l’évaluation ex post des prestations d’aides aux entreprises assurées par les CCI. La pratique d’une telle évaluation commence à se diffuser, au travers notamment, de la Commission nationale d’évaluation des politiques d’innovation (CNEPI), installée au sein de France Stratégie, mais demeure insuffisante. L’évaluation ex post se limite actuellement, dans la majorité des cas, à la collecte d’indicateurs d’activité – comme le nombre d’entreprises accompagnées ou sensibilisées – ou d’indicateurs de satisfaction.

Une évaluation de qualité devrait permettre de déterminer si les bénéficiaires seraient arrivés à un résultat équivalent sans le concours des CCI. Ainsi, lors de l’audition du représentant de Business France, certains indicateurs mis en place par cette structure pour mesurer limpact de laide apportée aux entreprises ont paru des modèles intéressants et éventuellement transposables aux CCI.

Lexemple de Business France en matière dévaluation ex post

Business France cherche à déterminer l’effet de levier des prestations de l’agence sur les exportations en raisonnant en taux de transformation, c’est-à-dire en mesurant le pourcentage de courants d’affaires générés par les entreprises accompagnées par Business France. Les courants d’affaires sont décomptés sur la base des déclarations faites dans le cadre d’enquêtes d’impact. Ces enquêtes concernent un échantillon relativement large et représentatif d’entreprises bénéficiaires des prestations de l’agence et sont menées par un prestataire indépendant, GFK. En 2017, ce sont 3 136 PME et ETI accompagnées par Business France qui ont répondu à l’enquête, soit un tiers des entreprises servies. Afin d’assurer la cohérence avec leur cycle de vente à l’export, les entreprises sont consultées 6 mois après la date de réalisation de la prestation (ou 12 mois après le début de la mission pour un volontariat international en entreprise (VIE) à vocation commerciale). Sont décomptées les sociétés qui déclarent avoir conclu un accord ou avoir obtenu une commande avec un nouveau contact sur un marché donné ainsi que celles qui anticipent la signature d’un accord commercial dans les deux ans à venir. Un suivi spécifique est opéré sur un échantillon-test représentatif de cette cible afin de vérifier dans quelle mesure la réalité confirme les prévisions.

 

PROPOSITION n° 2 : développer des outils adaptés d’évaluation ex post des actions menées dans le cadre de la mission d’appui aux entreprises, cette évaluation se limitant aujourd’hui à de simples indicateurs d’activité qui ne permettent pas de prendre la mesure de la plus-value apportée par la CCI à l’entreprise bénéficiaire.

 


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II.   Moderniser la gouvernance et la structure du réseau

A.   Le pilotage du réseau, tant par la tutelle étatique que par la tête de réseau doit être affermi

1.   L’organisation du réseau en 2018

Aux termes de l’article L. 710-1 du code de commerce, « le réseau des chambres de commerce et dindustrie se compose de CCI France, des chambres de commerce et dindustrie de région, des chambres de commerce et dindustrie territoriales, des chambres de commerce et dindustrie départementales dIle-de-France, ainsi que des groupements interconsulaires que peuvent former plusieurs chambres de région ou territoriales entre elles ». Les chambres de commerce et d’industrie sont des établissements publics administratifs placés sous la tutelle de l’État.

Le réseau est aujourd’hui composé de 126 établissements publics :

 CCI France, établissement public chargé de piloter, au niveau national, le réseau ;

– 18 chambres de commerce et dindustrie de région (CCIR)

 90 chambres de commerce et dindustrie territoriales (CCIT), 6 CCI des collectivités dOutre-Mer (Nouvelle Calédonie, Polynésie Française, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna) et 11 établissements ne disposant pas de la personnalité moralesix CCI départementales dÎle-de-France et cinq CCI locales (Artois, Grand Lille, Grand Hainaut, Littoral Hauts-de-France et Beaujolais).

L’activité du réseau est prolongée au niveau international par l’action de 120 chambres de commerce et d’industrie françaises à l’international (CCIFI) réparties dans 90 pays.

2.   Une tutelle de l’État imparfaitement exercée qui doit être renforcée

a.   Les modalités d’exercice de la tutelle

Les CCI sont des établissements publics administratifs (EPA) de lÉtat qui se distinguent par plusieurs caractéristiques : elles sont dirigées par des élus professionnels mais emploient des agents publics et sont soumises à un contrôle de légalité par leur autorité de tutelle. Il n’y a donc pas de contrôle en opportunité ni de dialogue de gestion, comme cela est le cas pour les opérateurs de l’État. Elles n’ont ni commissaire du gouvernement, ni comptable public.

Les établissements publics du réseau des CCI sont sous la tutelle de l’État. L’article R. 712-2 du code de commerce dispose que la tutelle sur les CCIT et les CCIR est exercée par le préfet de région assisté du directeur régional des finances publiques (DRFIP). La DGE exerce, pour le compte du ministre, la tutelle sur CCI France.

Aux termes de l’article L. 712-6 du code de commerce, l’autorité de tutelle veille au « fonctionnement régulier des établissements ». Elle assiste de droit aux instances délibérantes, approuve les délibérations les plus importantes, peut faire inscrire un point à l’ordre du jour de l’assemblée générale, voire la convoquer, et signe les conventions d’objectifs et de moyens (COM). Elle peut, en cas de défaillance ou dysfonctionnement important, suspendre des élus ou les instances dirigeantes, voire exiger la démission d’un élu ou dissoudre les instances dirigeantes.

Ainsi, la tutelle administrative de l’État vise à s’assurer de la régularité du fonctionnement des chambres et de la soutenabilité financière des délibérations quelles prennent. Depuis 2015, la DGE est annuellement destinataire des données consolidées de la comptabilité analytique du réseau transmises par CCI France qui leur fournit également, à leur demande, des extractions des données contenues dans le Cube (voir encadré infra). La DGE a précisé aux rapporteures n’avoir jamais exigé un accès direct au Cube et être satisfaite de la situation.

En revanche, l’État n’exerce pas de tutelle en ce qui concerne laccomplissement des missions par les chambres, bien que la loi lui confie la mission de conclure des conventions d’objectifs et de moyens avec des CCIR.

Le réseau des CCI de France et lÉtat ont conclu le 28 mai 2013 un « Pacte de confiance » reconnaissant la spécificité du réseau des CCI. L’engagement du réseau en faveur d’une amélioration de la transparence et de la performance s’est traduit, le même jour, par l’adoption d’un contrat dobjectifs et de performance (COP) comprenant sept axes :

– accompagner les créateurs et repreneurs d’entreprise ;

– simplifier la vie des entrepreneurs ;

– favoriser le développement de la formation et des compétences au profit des entreprises et faciliter l’insertion des jeunes ;

– dynamiser l’internationalisation des entreprises ;

– accompagner les chefs d’entreprise pour anticiper et s’adapter aux mutations économiques ;

– représenter la diversité du tissu entrepreneurial et contribuer à l’animation et au développement des territoires en partenariat avec les collectivités territoriales ;

– conclure un contrat de progrès interne au réseau, assorti d’indicateurs de résultats.

Ce COP ne comporte pas d’échéance mais peut être actualisé. Lors de l’assemblée générale de CCI France, le 25 octobre 2016, un travail de consolidation et d’analyse de ce COP a été présenté. À l’heure actuelle, le Gouvernement n’a pas encore arrêté sa position quant à l’actualisation du COP actuel ou l’établissement d’un nouveau.

Au niveau régional, la loi du 23 juillet 2010 précité, prévoit la création de conventions dobjectifs et de moyens (COM) conclues entre les CCIR et les préfets de région. Ces COM avaient pour vocation de garantir une meilleure connaissance de l’action des CCI, de permettre la priorisation de leurs missions et de devenir une composante essentielle du dialogue entre les chambres et leur tutelle. Leur conclusion a été, néanmoins, retardée, puisque le décret d’application n’a été pris que quatre ans plus tard, le 5 novembre 2014. Les évolutions de la carte régionale initiées par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République ont également freiné le mouvement de conventionnement tandis que, dans l’intervalle, le COP et le « pacte de confiance » étaient conclus au niveau national. Vingt COM ont finalement été signées entre les CCIR et l’État, entre mars 2015 et juin 2016 mais, ainsi que le souligne CCI France, ces signatures interviennent « dans un contexte d’incertitude du fait de la restriction et l’absence de visibilité sur la ressource budgétaire des CCI et de l’évolution de la carte consulaire ».

b.   Les limites de la tutelle de l’État

Dans leur rapport publié en septembre 2015, Mmes Monique Rabin et Catherine Vautrin soulignaient déjà la nécessité de « restaurer les relations entre la tutelle et le réseau » ([6]).

Au terme de leurs auditions, les rapporteures doivent faire le même constat : la tutelle de lÉtat sur le réseau des CCI est, actuellement, imparfaitement exercée.

Les membres du cabinet du ministre de l’économie et des finances, M. Bruno Le Maire, ont ainsi souligné le manque d’effectivité de la tutelle étatique sur le réseau et l’absence de base légale du COP signé en 2013 qui ne constitue, finalement, qu’un « document de bonnes intentions ». Dans la même perspective, les syndicats reçus dans le cadre d’une table ronde, le 17 mai 2018, ont déploré la faiblesse de la tutelle. Les représentants de la DGE, auditionnés le 12 avril 2018, ont également reconnu les difficultés auxquelles se heurte l’État dans l’exercice de cette tutelle.

La mission conjointe IGF-CGEFI dont les conclusions ont été remises en mars 2018 au Gouvernement souligne ainsi plusieurs limites au bon exercice de la tutelle de l’État sur le réseau des CCI :

– aucun pilotage stratégique nest réellement exercé par lÉtat sur le réseau des CCI. Le dialogue entre l’État et CCI France n’est organisé par aucun texte. Le COP signé pour la période 2013-2016 ne repose sur aucune base et les 95 indicateurs dactivité retenus sont à la fois trop nombreux et parcellaires, ne décrivant qu’une partie de l’activité des CCI et n’étant associés à aucun objectif ;

– au niveau régional, le préfet n’a pas de pouvoir sur les schémas sectoriels élaborés par les chambres et dans le cadre des conventions d’objectifs et de moyens signées en 2015 et 2016, linstauration dun dialogue de gestion est restée exceptionnelle et limitée à un nombre très réduit de régions.

Un premier bilan des COM signés entre 2015 et 2016 a été établi, à la demande de la secrétaire d’État chargée du commerce, de l’artisanat, de la consommation et de l’économie sociale et solidaire, par le contrôle général économique et financier qui a remis en décembre 2016 un rapport sur les conventions d’objectifs et de moyens conclues entre l’État et les chambres de commerce et d’industrie de région. Plusieurs limites à lefficacité de ces conventions ont été ainsi mises en évidence :

– l’articulation entre COP et COM apparaît, dans de nombreux cas, problématique. Les COM constituent trop souvent une simple reprise du COP sans souci d’adaptation de la démarche aux spécificités locales. À l’inverse, certains axes du COP, pensé dans une optique purement nationale, n’ont pas trouvé aisément leur traduction dans les COM ;

– les COM comportent à la fois trop d’indicateurs et insuffisamment d’objectifs précis et mesurables ;

– dans certains cas, ces objectifs sont même en dehors du champ des relations entre l’État et les CCI.

Le questionnaire soumis par la mission d’information commune à l’ensemble des chambres de commerce et d’industrie au mois de juin 2018 (voir supra) fait écho à ce bilan mitigé : seul un tiers des chambres interrogées établissent un bilan positif de la COM signée avec le préfet de région tandis que 19 % considèrent ce bilan comme négatif et que 15 % n’ont pas conclu de convention de ce type. Le taux important de non-réponse (17 %) peut être interprété comme le signe d’un intérêt limité des chambres pour ce type de conventionnement.

Source : questionnaire en ligne adressé par la mission dinformation commune à lensemble des CCI en juin 2018.

Les COM devaient être renégociées au cours du premier semestre 2017. Cette échéance a été repoussée du fait des élections présidentielles et législatives. De nouvelles COM devraient être conclues, d’après les affirmations de la DGE, après la renégociation ou la signature d’un nouveau COP national.

c.   Les conditions d’un meilleur exercice de la tutelle de l’État sur le réseau

L’exercice imparfait de la tutelle de l’État sur le réseau a été unanimement souligné lors des auditions menées par les rapporteures, tant au niveau national que déconcentré. La création d’un nouvel outil, au service du plein exercice de cette tutelle, est donc recommandée par les rapporteures qui proposent de constituer une « commission stratégie » placée auprès de la DGE.

PROPOSITION n° 3 : rénover les conditions d’exercice de la tutelle, au moyen de la constitution d’une « commission stratégie » placée sous l’égide de la DGE et composée de représentants des services de l’État, de membres de CCI France, de représentants désignés par l’Association des régions de France (ARF) et l’assemblée des communautés de France (ADCF) ainsi que de parlementaires issus de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Il apparaît également nécessaire de rénover les outils de pilotage du réseau, notamment en négociant un nouveau contrat d’objectifs et de performance (COP) entre l’État et CCI France. De même, le bilan des COM (voir supra) n’est pas pleinement satisfaisant et celles-ci devraient être renégociées, avec la participation d’acteurs locaux désireux de prendre part à leur élaboration, afin d’en faire des outils de pilotage plus efficients et s’inscrivant dans une plus grande cohérence avec les objectifs inscrits dans le COP national. Les rapporteures déplorent, enfin, la faiblesse de ces outils de pilotage et estiment nécessaire de leur conférer un caractère opposable.

PROPOSITION n° 4 : renégocier le contrat d’objectifs et de performance (COP) et les conventions d’objectifs et de moyens (COM) et conférer à ces outils de pilotage un caractère opposable. Associer à la rédaction des COM les régions, et les métropoles. Associer également les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui le souhaitent.

Le rapport remis en décembre 2016 par le contrôle général économique et financier au Gouvernement résume ainsi les enjeux attachés à la renégociation des COM : « la réussite de la deuxième génération de COM suppose que soient précisés les champs de contractualisation tout en garantissant la cohérence de laction consulaire avec comme objectif à terme de faire de la COM un véritable outil du dialogue de gestion entre les CCIR et leur tutelle » ([7]).

PROPOSITION n° 5 : instaurer un dialogue de gestion entre les CCIR et l’État à l’issue duquel une évaluation des résultats atteints par la CCIR au regard des objectifs fixés préalablement pourra constituer un élément de la détermination du montant de taxe affectée attribué à la chambre.

3.   La tête de réseau, CCI France, chargée de l’animation et de la représentation du réseau souffre aujourd’hui d’une certaine impuissance

a.   Les missions de la tête de réseau

Succédant à l’Assemblée permanente des CCI (APCCI) créée en 1964, puis à l’Assemblée des chambres françaises de commerce et d’industrie active jusqu’en août 2012, CCI France constitue la tête du réseau des CCI. Elle assume un rôle de représentation du réseau auprès des instances nationales et internationales et danimation de celui-ci.

Dans le cadre de ces missions, CCI France est amené à :

– animer l’ensemble du réseau ;

– élaborer la stratégie nationale du réseau et le représenter au niveau national ;

– assurer la mission consultative nationale auprès des pouvoirs publics nationaux, européens et internationaux ;

– préparer, conduire et réaliser des projets de portée nationale qui permettent de soutenir les actions des membres du réseau ;

– réaliser éventuellement des missions d’audit auprès des établissements du réseau ;

– adopter des normes d’intervention pour les établissements du réseau et s’assurer de leur respect ;

– assurer des fonctions de soutien juridique, technique, financier et de communication institutionnelle auprès du réseau ;

– coordonner les actions du réseau avec celles des CCI françaises à l’étranger.

CCI France est, enfin, chargé de gérer le fonds de péréquation des CCI créé par la loi de finances pour 2016 et porté à 40,50 millions d’euros par la loi de finances pour 2018.

Pour mener à bien ses missions, CCI France s’est doté d’outils de pilotage, d’indicateurs de gestion et d’effectifs et d’outils de reporting.

Zoom sur les outils de pilotage à la disposition de CCI France et des chambres de commerce et d’industrie dans le cadre de la gestion des objectifs et performances

 

1. La « norme 4.9 »

Élaborée dans l’esprit de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), la « norme 4.9 » a pour vocation de fournir aux élus des CCI, aux pouvoirs publics et aux tiers intéressés des informations homogènes sur l’exercice des missions des établissements du réseau et sur l’utilisation des ressources qui y sont affectées, au travers d’indicateurs de gestion, d’indicateurs d’effectifs, d’indicateurs d’activité et de performance.

Les principaux indicateurs de gestion et d’effectifs retenus sont les produits d’exploitation (chiffre d’affaires, subventions reçues, taxe d’apprentissage, autres produits), les crédits d’intervention (subventions versées), les frais de personnel, les effectifs (en ETP), les investissements et la TFC affectée.

Ces indicateurs de gestion et d’effectifs sont complétés par 89 indicateurs d’activité et de performance – les premiers étant nettement plus nombreux que les seconds. Ces indicateurs ont été recensés et définis par le réseau en s’appuyant notamment sur les indicateurs utilisés par les groupes « métiers », ceux prévus dans les schémas sectoriels et certaines normes opérationnelles, ceux qui ont été proposés par les partenaires des CCI ainsi que ceux qui ont été définis par les services de l’État et prévus dans le contrat d’objectifs et de performance (COP).

La « norme 4.9 » doit permettre à chaque chambre de mesurer sa capacité d’action sur l’ensemble des domaines d’intervention consulaires, d’assurer une meilleure communication sur ses actions et de comparer son efficience à celles des autres chambres. Elle facilite le pilotage des choix d’affectation des moyens pour l’ensemble du réseau.

2. Le Cube

Le Cube est une plateforme web interactive mise à la disposition du réseau et permettant l’accès à une base de données intégrant les budgets prévisionnels, les comptes exécutés et les indicateurs d’activité et de performance des CCI.

Il constitue un outil de reporting des indicateurs utilisés par le réseau.

Il a pour vocation de rendre compte, d’évaluer et de faciliter le pilotage de l’ensemble des actions du réseau. Il permet ainsi :

– la collecte des budgets prévisionnels et des comptes exécutés des CCI, tant en format comptabilité générale (dit format « tutelle ») qu’en format comptabilité analytique (dit format « norme 4.9 ») ainsi que des indicateurs de gestion, d’effectifs, d’activité et de performance ;

– de les agréger à l’échelon régional et national ;

– de réaliser des contrôles de cohérence des données ;

– de les restituer au travers de rapports d’analyse ;

– de constituer des rapports dynamiques sur une large sélection de critères avec la possibilité de se comparer à d’autres CCI.

Les données sont déposées par les CCI annuellement dans le Cube sous la supervision des CCI de région. Celles-ci sont également chargées de répartir la ressource fiscale. En outre, les CCIR vérifient la cohérence des projets de budgets des CCI territoriales avec les ressources qu’elles leur ont allouées, le schéma régional d’organisation des missions, les schémas sectoriels, leur propre budget et les orientations de la stratégie régionale commune.

b.   Les limites à l’action de CCI France

En matière de représentation nationale et internationale, CCI France est concurrencé par certaines CCIT, au risque de créer des « doublons » préjudiciables à l’efficacité du réseau.

De manière générale, les pouvoirs dont CCI France dispose sont insuffisants pour permettre un pilotage ferme du réseau.

c.   Faire de CCI France « l’administreur-gendarme » du réseau

90 % des chambres ayant complété le questionnaire en ligne proposé par la mission d’information commune (voir supra) ont estimé que le rôle exercé par CCI France devait être repensé dans le contexte actuel de diminution des ressources et de réorganisation du réseau.

Source : questionnaire adressé par la mission d’information commune à l’ensemble des CCI en juin 2018.

CCI France assume actuellement de simples fonctions de coordination et d’animation du réseau mais sans exercer dautorité hiérarchique sur celui-ci. Un renforcement du rôle de CCI France apparaît aujourd’hui nécessaire. La tête de réseau pourrait se voir confier la répartition de la ressource affectée entre les chambres en fonction de l’atteinte d’indicateurs de performance et d’objectifs. Ces indicateurs, ainsi que les clefs de répartition de la taxe affectée devraient être réfléchis au sein de la « commission stratégie ». Par ailleurs, un pouvoir d’injonction pourrait également être confié à CCI France.

PROPOSITION n° 6 : renforcer la tête de réseau, en lui confiant des pouvoirs d’injonction (« gendarme ») vis-à-vis des chambres et une mission d’affectation de la TFC à l’ensemble du réseau.

B.   La rationalisation de la carte du réseau doit être poursuivie

1.   Les relations entre les chambres de commerce et d’industrie de région (CCIR) et les chambres de commerce et d’industrie territoriales (CCIT) qui leur sont rattachées

a.   Les missions des CCIR

Les CCIR dont les attributions n’ont cessé d’être élargies par les réformes législatives successives sont désormais chargées :

– d’assurer une mission consultative régionale notamment sur les dispositifs et schémas des conseils régionaux – schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII), par exemple ;

– soutenir et encadrer les activités des CCI de la région :

– définir d’une stratégie régionale ;

– élaborer un schéma régional dorganisation des missions ;

– adopter un schéma directeur qui correspond à une cartographie consulaire d’une région ;

– élaborer des schémas sectoriels par mission ;

 répartir la ressource fiscale, en conformité avec les schémas sectoriels et le schéma régional d’organisation des missions, après déduction de la quote-part affectée à la CCIR ;

 gérer le personnel et de sa mise à disposition ;

 coordonner des fonctions dappui et de soutien ;

– abonder dans le cadre de la solidarité régionale ;

– assurer une fonction de centrale dachat régionale ;

– assurer, le cas échéant, la maîtrise douvrage de tout projet dinfrastructure ou déquipement, notamment de transport.

La carte des CCIR a été très largement simplifiée par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République. Entre 2015 et 2017, le nombre de CCIR est ainsi passé de 22 à 13 [voir carte infra].

 


La carte des CCIR au 1er janvier 2017