N° 1438

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le mercredi 21 novembre 2018.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES (1)

sur la politique spatiale européenne

ET PRÉSENTÉ

PAR Mme Aude BONO-VANDORME et M. Bernard DEFLESSELLES,

Députés

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(1)    La composition de la commission figure au verso de la présente page.

La Commission des affaires européennes est composée de : Mme Sabine THILLAYE, présidente ; MM. Pieyre-Alexandre ANGLADE, Jean-Louis Bourlanges, Bernard Deflesselles, Mme Liliana TANGUY, viceprésidents ; M. André Chassaigne, Mme Marietta KARAMANLI, M. Christophe NAEGELEN, Mme Danièle OBONO, secrétaires ; MM. Damien ABAD, Patrice ANATO, Mmes Sophie AUCONIE, Aude Bono-Vandorme, MM. Éric Bothorel, Vincent BRU, Mmes Fannette CHARVIER, Yolaine de Courson, Typhanie Degois, Marguerite Deprez-Audebert, M. Benjamin DIRX, Mmes Coralie DUBOST, Françoise DUMAS, MM. Pierre-Henri Dumont, Alexandre Freschi, Bruno Fuchs, Mmes Valérie Gomez-Bassac, Carole Grandjean, Christine Hennion, MM. Michel Herbillon, Alexandre Holroyd, Mme Caroline JANVIER, MM. Christophe Jerretie, Jérôme Lambert, Mmes Constance Le GRIP, Nicole Le PEIH, MM. Jean-Claude Leclabart, Ludovic Mendes, Thierry Michels, xavier PALUSZKIEWICZ, Damien Pichereau, Jean‑Pierre Pont, Joaquim Pueyo, Didier Quentin, Mme Maina Sage, MM. Raphaël SCHELLENBERGER, Benoit Simian, Éric Straumann, Mme Michèle Tabarot.


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SOMMAIRE

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 Pages

Introduction

Première Partie : LEurope de lESpace, un succès réel mais fragile dans un paysage spatial mondial en mutation profonde

I. Le développement DU SPATIAL AMÉRICAIN AU SERVICE DUNE VOLONTÉ DE PUISSANCE EXCLUSIVE

A. Une remise en cause du modèle et du rôle des acteurs publics

1. Une Agence spatiale américaine contrainte de se réinventer

a. Labandon du modèle de larsenal

b. Une réduction du rôle de lagence fédérale poussée par lExécutif et soutenue par le Congrès et lopinion publique

2. Le recours à linnovation ouverte et le transfert du risque à des acteurs privés puissamment soutenus par la puissance publique

a. Une mise en avant dun partenariat public/privé

b. Un solide filet de sécurité apporté par la puissance publique dans la réalité

3. Une extension envisagée au-delà de la simple prestation de transports

a. Un transfert réussi pour le fret et en voie de lêtre pour les vols habités

b. Un transfert annoncé pour les plates-formes habitables et une partie de la surveillance de lespace

B. La nouvelle stratégie de lAdministration Trump : « America First in the space »

1. Déréglementer lespace au profit des entreprises et des intérêts américains

a. Un soutien total aux entreprises américaines œuvrant dans le domaine spatial clairement affiché

b. Des modalités encore en cours de discussion

2. Une nouvelle branche des forces armées spécialement dédiée à lespace d’ici 2020

a. Lespace, nouvel enjeu des puissances actuelles ou en devenir

b. Lannonce dune « Space Force » pour garantir la suprématie américaine

3. Une « nouvelle ère » dans lexploration spatiale, promesse davenir et source de tensions

a. Laffirmation au grand jour des ambitions croissantes des programmes spatiaux et indiens

b. Le « retour vers la Lune » américain

II. des réactions européennes en ordre dispersé aux évolutions QUI BOULEVERSENT LÉCONOMIE DU SPATIAL

A. Deux ruptures technologiques validées qui entraÎnent Une nouvelle répartition de la valeur

1. Le lanceur réutilisable, un pari techniquement et commercialement gagné en 2017

2. Des satellites métamorphosés au service des ambitions des acteurs majeurs du secteur de lInternet et des données

B. Des rÉponses europÉennes diverses dans un contexte en Évolution trÈs rapide

1. Une réponse pour les lanceurs attendue en 2020 : Ariane 6 et Vega C

2. Un contexte aujourdhui bien différent de celui imaginé en 2014

3. Lindustrie des satellites : des choix dadaptation des acteurs européens porteurs de risques ?

4. Des précédents rassurants : Galileo et Copernicus

DEuxième partie : LEurope spatiale en ordre de bataille ?

I. Une RÉORGANISATION DE LA GOUVERNANCE PUBLIQUE qui ne peut plus être éludée

A. Une organisation complexe avec trois acteurs publics majeurs et une montée en puissance de lindustrie

1. Trois acteurs publics majeurs à larticulation complexe

a. LAgence spatiale européenne, agence intergouvernementale

b. LUnion européenne, chargée depuis 2008 délaborer la politique spatiale européenne

c. Des États membres attentifs à leurs enjeux spatiaux nationaux.

2. Une industrie passée de simple exécutante à force de proposition

a. Lindustrie reconnue maître dœuvre du programme des nouveaux lanceurs

b. Une réorganisation industrielle et commerciale toutefois opérée dans les limites posées par la règle du retour géographique

c. Le rôle moteur des start-up en matière dinnovation

B. un consensus en faveur dune gouvernance plus efficace

1. Un enjeu crucial car lEurope ne changera pas déchelle budgétaire en dépit de leffort consenti dans le cadre financier pluriannuel 2021-2027

a. Leffort notable consenti en faveur de lespace dans le cadre financier pluriannuel à venir

b. Une échelle qui reste sans commune mesure avec le financement américain du spatial

2. Une nécessité de réforme partagée par la Commission européenne, lESA et les États membres, qui divergent néanmoins encore sur le sens à lui donner

3. Une contestation par lindustrie des règles définies en 2014

a. Un appel en faveur dune restructuration radicale

b. Une carte des intérêts franco-germano-italiens redessinée ?

C. des divergences sur les moyens dy parvenir

1. La Commission européenne propose un programme spatial intégré incarné par un texte unique et une Agence dédiée

a. Le règlement sectoriel Espace

b. Une nouvelle approche dans les relations avec lESA

c. Un amoindrissement du rôle des agences

d. La transformation de lAgence du système global de navigation par satellite européen en Agence de lUnion européenne pour le programme spatial

2. LESA réfléchit à une nouvelle articulation des instruments politiques de l’Union européenne et de ses propres compétences techniques

a. Une Commission chargée de la vision politique, mise en œuvre par une seule Agence rassemblant en son sein les compétences dexécution

b. Une réorganisation interne de lESA

3. La solution privilégiée : conserver une relation Union / ESA équilibrée sans dupliquer les capacités existantes

II. Une valorisation des outils européens existants qui doit être accentuée

A. la structuration du soutien institutionnel : des avancées réelles mais insuffisantes au regard des besoins

1. Une claire affirmation de la préférence européenne de lamont à laval

a. Un soutien aux infrastructures et aux technologies critiques pour laccès autonome à lespace affiché par la Commission sous conditions

b. Un soutien pour laval qui passe par une action sur les standards et la fluidité daccès

2. La tectonique des plaques en matière de lanceurs quatre ans après la décision refondatrice de Luxembourg

a. Trouver le chemin vers une compétitivité rétablie

b. Une décision à prendre sur le rythme et les modalités souhaitables dinnovation

3. Mieux tirer parti des infrastructures existantes : le port spatial européen de Kourou

a. La base de Kourou, un enjeu de souveraineté qui doit être mieux mis en valeur

b. Des éléments contradictoires dans le projet de règlement établissant le programme spatial de lUnion européenne

B. Galileo et Copernicus : lENJEU de la continuité du service, latout des données spatiales

1. Des infrastructures de nouvelle génération pour Galileo et Copernicus pour conforter un leadership spatial européen reconnu par tous

a. Galileo, un système de positionnement à la crédibilité assurée sur le plan mondial dès le lancement des services initiaux

b. Copernicus, un programme dobservation de la Terre unique au monde avec ses six familles de satellites et instruments.

c. Une capacité autonome daccès aux données à conforter

2. Une stratégie de développement des applications dérivées des programmes européens qui a fait la preuve de son efficacité

a. Galileo, une action sur loffre combinée à leffet du marché

b. Copernicus, le développement dun système de distribution assurant le meilleur accès pour tous les utilisateurs

c. La réorganisation proposée par la Commission avec la future Agence pour le programme spatial ne doit pas déstabiliser un processus jusquici efficace

III. deux enjeux qui nécessitent de mieux coordonner les politiques européennes pour affirmer la place de leurope dans lespace : linnovation et lusage de lespace

A. repenser le soutien européen à la recherche / développement et à linnovation en matière spatiale

1. Une capacité dinnovation réelle mais éclatée entre de nombreux acteurs

a. Des agences reconnues au meilleur niveau mondial.

b. Des filières industrielles structurées, au moins au niveau français

c. La DARPA, un modèle intéressant mais difficilement transposable

2. Mieux et plus vite intégrer linnovation

a. Faire rentrer le spatial dans tous les écosystèmes dinnovation existants

b. Assumer des financements publics y compris à perte

c. Apporter un soutien à la phase cruciale de la démonstration de faisabilité

d. Favoriser les transferts de savoir-faire et le maintien en Europe des entreprises innovantes

3. Les programmes scientifiques : un leadership à maintenir, un succès à mieux exploiter

a. Des inquiétudes nées de la nouvelle organisation du programme dédié à la recherche et linnovation

b. Des succès reconnus et mieux connus

B. LEurope dans un espace en voie dappropriation : saffirmer résolument pour continuer à exister

1. Des enjeux qui imposent à lEurope une présence plus active

a. Lappropriation de lespace, une remise en cause du droit international

b. Lintérêt dune Europe spatiale force de proposition

2. La surveillance de lespace : lEurope spatiale renforce sa capacité daction

a. La question des débris prend une acuité nouvelle

b. Le risque de déni de service est désormais reconnu

c. LEurope spatiale renforce son cadre de soutien à la surveillance de lespace et au suivi des objets en orbite

3. Une Europe souveraine dans lespace repose aussi sur laffirmation dune Europe de la défense

a. Govsatcom : une initiative en capacité de sécurité et de défense de la Commission européenne dont lapport opérationnel reste discutable

b. Limpératif premier : assumer une approche politique des lanceurs

c. Une meilleure articulation avec la défense européenne

TRAVAUX DE LA COMMISSION

annexes

annexe  1 : COPERNICUS : Pistes d’amélioration

annexe 2 : Liste des personnes auditionnÉes


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   Introduction

 

Mesdames, Messieurs,

Aujourd’hui, une part croissante des relations entre États mais aussi des activités quotidiennes de nos concitoyens sont directement issues de la conquête spatiale menée depuis les années 1960. Si les citoyens n’en ont pas toujours conscience, les États ayant (États‑Unis, Russie, France, Chine, par exemple) ou développant une stratégie de puissance (Inde) l’ont bien compris.

L’ère spatiale s’est historiquement bâtie sur des démonstrations de force, qui perdurent sous une forme renouvelée : l’accès à l’Espace et le contrôle de ce dernier sont aujourd’hui au cœur de la redéfinition des politiques de défense, l’espace devenant le nouveau terrain où les puissances actuelles ou en devenir souhaitent se mesurer, comme le montre la course entre la Chine et les États‑Unis pour la maîtrise de nouveaux territoires. L’Espace est désormais intégré, au sein même des appareils de défense et de renseignement : sans lui, aucune armée technologiquement avancée ne peut utiliser ses systèmes d’armes.

Le secteur spatial va bien au-delà de ces seules motivations militaires. Il couvre de nombreux domaines. Internet, communications, géolocalisation, météorologie, les technologies spatiales sont devenues indispensables à notre vie quotidienne. Certaines innovations, comme le pilotage automatique, la logistique, les échanges commerciaux et la numérisation, n’existeraient pas sans l’appui de l’infrastructure spatiale. Sans satellites, la planète entière s’arrête, assure ainsi à l’unisson le président du Centre national d’études spatiales (CNES), Jean-Yves Le Gall, le directeur général de l’Agence spatiale européenne (généralement connue sous l’acronyme ESA, pour European Space Agency), Johann-Dietrich Wörner, mais aussi les experts et industriels que vos co‑rapporteurs ont auditionnés.

L’innovation spatiale, les données issues de l’observation spatiales, etc. sont un levier de développement incontournable, non seulement elles irriguent toute l’économie mais elles apportent aussi des réponses aux défis mondiaux, qu’il s’agisse des changements climatiques, des flux migratoires, de l’énergie et de la raréfaction des ressources, de l’évolution démographique ou encore des conflits et catastrophes humanitaires. Le service de cartographie satellite de Copernicus a ainsi été activé par l’Union européenne pour venir en aide à l’Indonésie frappée fin septembre par un tremblement de terre suivi d’un tsunami, en cartographiant de façon plus précise les régions frappées par la catastrophe.

Le spatial est donc, plus encore aujourd’hui qu’hier, une clé de la puissance européenne. C’est aussi un creuset de l’identité européenne, car la politique spatiale participe au premier plan à la construction de l’Europe, lui permettant de s’incarner de manière positive à travers tous les succès obtenus ces dernières années : fiabilité unique des lanceurs européens qui nous garantissent un accès indépendant à l’espace ; réussite de la sonde Rosetta/Philae, mais aussi des instruments d’analyse que sont le CHEMCAM (« CHEMistry CAMera ») du rover Curiosity dans le cadre de l’exploration de la planète Mars ou bien du petit robot MASCOT dans celle de l’astéroïde Ryugu ; médiatisation des occupants européens de la Station spatiale internationale (SSI) ([1]), comme le français Thomas Pesquet ou l’allemand Alexander Gerst, qui y séjourne depuis juin 2018 pour la deuxième fois et en assume le commandement. Pour les deux directeurs d’agence auditionnés, les projets liés aux sciences et à l’exploration spatiales sont source de fascination, de curiosité, d’inspiration pour la société européenne.

La Commission européenne en a d’ailleurs pleinement conscience. Ses représentants ont présenté la politique spatiale comme étant « une politique clé de et pour l’Europe » : avec les programmes Galileo et Copernicus, l’Union européenne a en effet pour la première fois construit une architecture complexe, visible et populaire, démontrant de surcroît qu’elle pouvait apporter une réelle valeur ajoutée.

Mais cette réussite européenne a été remise en cause par la redéfinition par le premier acteur spatial mondial, les États‑Unis, de son rôle et de sa vision de l’Espace, qui a ouvert la voie à une transformation rapide et majeure de l’économie du spatial, caractérisée par l’irruption de nouveaux acteurs, ainsi qu’à une nouvelle perception.

Nous sommes en effet passés d’un monde spatial essentiellement militaire, mû par la fierté nationale et le besoin stratégique d’accès à l’espace, à un modèle en grande partie commercial, totalement éclaté avec des milliers d’entreprises se lançant à l’assaut du marché des données et de leurs usages, cartographiant la Terre avec l’ambition d’être les futurs « GAFAM », ces cinq firmes américaines géantes du numérique, Google, Apple, Facebook, Amazon et Microsoft, ou bien visant l’exploration et l’exploitation commerciales des ressources spatiales, tirant profit de lois nationales sur l’espace, en nombre croissant en dépit du traité de l’Espace de 1967 qui définit l’Espace comme « chose commune ».

De nombreux travaux ont fait l’analyse de cette « révolution copernicienne », notamment le rapport au Premier Ministre de Mme Geneviève Fioraso, « OpenSpace, louverture comme réponse aux défis de la filière spatiale », en janvier 2016, ou tout récemment, une note ([2]) de l’Institut Montaigne, dont l’auteur a été auditionné par vos co‑rapporteurs.

Le rapport fait sous la précédente législature au nom de la Commission des affaires européennes sur la politique spatiale européenne ([3]) ayant lui aussi déjà décrit ces nouveaux enjeux, vos deux co‑rapporteurs ont jugé plus pertinent de mettre en évidence le basculement survenu ces deux dernières années, justifiant a posteriori les positions exprimées à l’époque par les co‑rapporteurs.

Les acteurs privés historiques sont aujourd’hui sortis de leur entre soi traditionnel et ont repensé leur fonctionnement pour s’adapter, comme votre co‑rapporteur a pu le constater de visu lors de son déplacement à Toulouse sur le site d’Airbus Defense and Space, en matière de satellites. C’est particulièrement vrai pour les lanceurs européens, et au premier chef, pour le futur lanceur Ariane 6.

Mais ce besoin de réinvention est une exigence pour tous les acteurs du spatial. Le « New Space » ne signifie pas la disparition de la puissance publique, mais au contraire une redéfinition de ses priorités, de son rôle, de ses moyens d’action.

Ainsi, l’introduction du capital investissement et les nouveaux modèles de développement (« business models ») ne sont aujourd’hui plus étrangers aux acteurs publics, qui développent ou soutiennent à leur tour des incubateurs pour mieux atteindre ce qui fait aujourd’hui la force du « New Space », c’est-à-dire un segment sol plus innovant, la non-dépendance pour les composants et matériaux critiques, un accès à l’espace moins cher, une diffusion accélérée de l’innovation. Vos co‑rapporteurs se sont ainsi vus présenter la « Concurrent Design Facility » du site de l’ESA à Noordwijk, qui a permis à l’ESA de passer de quatre études de projets par an à quatre en deux mois et demi, en assurant à la fois une vision globale des problèmes, la transmission de compétences et de savoir-faire, au point que d’autres industries s’en sont inspirées.

Plus largement, l’Europe spatiale est à un tournant. Le Président de la République a appelé à une « politique spatiale ambitieuse », dans son discours de la Sorbonne ([4]), car c’est un enjeu majeur de souveraineté et d’exemplarité industrielle pour l’Europe.

Après avoir adopté fin 2016 la première stratégie spatiale pour l’Europe qui vise à garantir à l’Europe une position de premier plan dans le domaine des technologies et des services spatiaux sur les marchés mondiaux, un accès indépendant de l’espace et des conditions de concurrence équitables pour l’industrie spatiale européenne, la Commission européenne a présenté le 6 juin 2018 le règlement sectoriel établissant le programme spatial de l’Union européenne, soutenu par une augmentation significative des crédits alloués dans le prochain cadre financier pluriannuel (CFP).

Des propositions en matière d’innovation et de recherche et d’Europe de la Défense viennent enfin compléter cette approche sectorielle spécifique :

-       Les premières via les « deuxième et troisième piliers » du futur Programme Horizon Europe. S’inspirant en effet largement de ce qu’ont su faire les États‑Unis avec leur Agence pour les projets de recherche avancée de défense, la DARPA ([5]), notamment en matière spatiale, le troisième pilier porte en effet le Conseil européen de l’innovation, doté de près des 2/3 des crédits affectés à ce pilier ;

-       Les secondes via le volet « Développement et acquisition », notamment, du Fonds européen de la Défense, qui doit fournir des incitations destinées à encourager les États membres à coopérer en matière de développement et d’acquisition conjoints d’équipements et de technologies de défense, sous la forme de cofinancement par le budget de l’Union et de soutien pratique de la Commission européenne, par exemple dans le développement de la communication par satellite.

La prochaine Conférence ministérielle de l’ESA – qui se tiendra en Espagne, à la fin de 2019 – pour fixer les grandes orientations programmatiques et budgétaires des années suivantes a été précédée d’une « conférence intermédiaire » des ministres en charge du spatial des États membres de l’ESA le 25 octobre dernier, au cours de laquelle les vingt-deux États membres ont discuté de leurs relations avec l’Union européenne, et des orientations stratégiques qui devront sous-tendre les propositions de programmes pour la ministérielle à venir. Les deux résolutions adoptées fixent un mandat clair pour l’ESA pour redessiner sa future relation avec l’Union européenne, mais aussi les futurs programmes, activités et fonctionnement de l’Agence après 2019.

À cette occasion, la Présidence autrichienne du Conseil de l’Union européenne et la Présidence espagnole de la Ministérielle de l’ESA ont présenté une feuille de route commune qui préconise des modalités de coopération et envisage une réorganisation de cette agence européenne pour accélérer le processus décisionnel et rationaliser les procédures.

Ces trois années (fin 2016 – fin 2019) sont donc cruciales pour que l’Europe garde sa place et son rang parmi les puissances spatiales du XXIe siècle.

L’Europe spatiale doit se réinventer, avec trois enjeux immédiats :

-       faire de l’Europe spatiale un jeu à somme positive entre l’ambition européenne et les ambitions nationales, ce qui implique de réformer la gouvernance publique ;

-       donner du sens et un horizon au spatial européen, qui ne peut plus être considéré et se considérer isolément des autres secteurs de l’économie ;

-       être au cœur des coopérations internationales tout en assumant enfin pleinement les enjeux de souveraineté qui sont propres à une puissance.

L’Europe spatiale est-elle en ordre de bataille ? C’est ce que vos deux co‑rapporteurs ont souhaité vérifier.

 

 


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   Première Partie : L’Europe de l’ESpace, un succès réel mais fragile dans un paysage spatial mondial en mutation profonde

Le 25 septembre 2018, Ariane 5 s’élançait pour la centième fois du Centre spatial guyanais. Seul lanceur commercial n’ayant connu aucun échec depuis quinze ans, le lanceur européen avait pour mission de mettre sur orbite deux satellites de télécommunications pour des opérateurs américain, japonais et azéri souhaitant augmenter la connectivité de clients situés en Asie-Pacifique, en Europe centrale et orientale et dans l’océan Pacifique.

Paradoxalement, ce jalon important illustre aussi en creux les fragilités auxquelles le modèle spatial européen se trouve aujourd’hui confronté. En dépit de moyens inférieurs, l’Europe est aujourd’hui le numéro un mondial des lancements commerciaux, des satellites de télécommunication, en matière d’observation et de ventes d’image. Les États‑Unis ne pouvaient pas rester sans réagir, ils l’ont fait en repositionnant leur agence spatiale et en décloisonnant le monde spatial américain, suivis ensuite par d’autres acteurs.

Décloisonnement du spatial, double révolution du numérique et de la miniaturisation ainsi qu’explosion du besoin de connectivité expliquent et traduisent les bouleversements opérés dans le paysage spatial mondial, que recouvre le vocable de « New Space ». Aujourd’hui, « la position européenne apparaît menacée par larrivée de nouveaux acteurs privés – en particulier américains – et par laccélération des programmes spatiaux autonomes de puissances émergentes comme la Chine et lInde » souligne ainsi M. Arthur Sauzay, auteur d’une analyse sur l’Europe spatiale pour l’Institut Montaigne ([6]).

L’Europe est aujourd’hui un continent d’États qui font face à des États continents ayant une volonté affirmée et affichée de domination spatiale. Les deux années écoulées l’ont particulièrement mis en évidence.

I.   Le développement DU SPATIAL AMÉRICAIN AU SERVICE D’UNE VOLONTÉ DE PUISSANCE EXCLUSIVE

Les États‑Unis ont profondément transformé depuis une trentaine d’années leur organisation en matière spatiale avec, d’une part, la mise en place de nouvelles relations entre secteur public et secteur privé, et d’autre part, l’émergence d’un secteur privé d’un nouveau genre.

Lors de son audition par vos co‑rapporteurs, M. Xavier Pasco, directeur de la Fondation pour la recherche stratégique, a souligné que ce « New Space » était devenu, pour les acteurs et décideurs européens, un point de repère, de comparaison, voire d’inspiration, avec des réalités dont il faut tenir compte mais aussi des analogies parfois excessives.

Identifier les lignes de forces du « New Space » américain a donc semblé indispensable en premier lieu à vos co‑rapporteurs pour mieux analyser les réponses européennes qui y sont apportées, ou qui devraient l’être, d’autant que cette « réinvention » (« reset ») a connu une nette accélération depuis la prise de fonctions de l’Administration Trump en janvier 2017.

A.   Une remise en cause du modèle et du rôle des acteurs publics

1.   Une Agence spatiale américaine contrainte de se réinventer

Choix politiques successifs, accidents technologiques, questionnement de la société civile sur son efficacité, la NASA s’est vue contrainte de faire évoluer son fonctionnement.

a.   L’abandon du modèle de l’arsenal

Nées pendant la Guerre Froide, les agences spatiales, et notamment la National Aeronautics and Space Administration ([7]) (NASA), se sont fortement inspirées du modèle de « l’arsenal », dans lequel le donneur d’ordre est à la fois l’entrepreneur principal et le client exclusif.

Ce modèle était alors pertinent. Les technologies de pointe indispensables, n’étant pas disponibles sur le marché, devaient donc être développées spécifiquement. La « course à l’espace » justifiait une approche militaire, avec à la fois un contrôle complet de la propriété desdites technologies et un financement gouvernemental via des contrats à prix coûtant majoré.

Dans ce modèle « up-down », la NASA s’est ainsi chargée dès le programme Apollo à la fois du choix des objectifs, de la définition des spécifications techniques précises ainsi que du développement et du suivi de technologies développées en interne.

En dépit du succès du programme Apollo, les propositions faites par la NASA pour la suite du programme spatial américain ([8]) n’ont pas été suivies, ni dans la communauté des scientifiques ni dans l’opinion publique, dans un contexte où les priorités des États‑Unis ont changé (« Great Society » du président Lyndon Johnson et coût croissant du conflit vietnamien, notamment), ni in fine par les autorités politiques.

La NASA a dû de ce fait limiter ses projets développés en propre à une navette spatiale, marquée par deux échecs, en 1986 (navette Challenger) puis en 2003 (navette Columbia), et partager avec d’autres agences spatiales ([9]) la conception et la construction de la Station spatiale internationale (SSI) – étape nécessaire pour atteindre l’objectif de missions humaines dans l’espace lointain, aspiration clé de la NASA, mais trop chère à financer par un pays seul.

Dans un contexte de pressions budgétaires, d’intérêt du Gouvernement américain à promouvoir l’espace commercial et d’expansion rapide de l’expertise commerciale dans l’espace, le retrait de la navette spatiale a conduit la NASA à recourir à des acteurs privés, spatiaux et non spatiaux, à qui elle a demandé de lui fournir les capacités nécessaires à un coût inférieur lié à un développement en interne par l’agence elle-même.

b.   Une réduction du rôle de l’agence fédérale poussée par l’Exécutif et soutenue par le Congrès et l’opinion publique

La transformation du « gros vaisseau » qu’est la NASA au profit d’une imbrication croissante public/privé en vue de la compétition en orbite est également un objectif poursuivi par l’Administration Trump. Les auditions récemment menées au Congrès ont notamment mis l’accent sur les dépassements de coûts et de délais des grands programmes conduits par l’agence fédérale, cette dernière en étant tenue responsable.

Les discussions budgétaires en cours montrent toutefois une approche plus nuancée et un soutien mesuré : si l’Administration Trump propose en effet pour l’année fiscale 2019 un budget de 19,892 milliards de dollars (contre 20,736 milliards de dollars en 2018), les propositions de la Chambre des Représentants (21,546 milliards de dollars) et du Sénat (21,323 milliards de dollars) avant les élections de novembre 2018 étaient bien plus favorables au maintien des capacités de la NASA ([10]). Quant à l’opinion publique américaine, elle est favorable à une telle transformation, selon les informations de M. Xavier Pasco communiquées à vos co‑rapporteurs.

2.   Le recours à l’innovation ouverte et le transfert du risque à des acteurs privés puissamment soutenus par la puissance publique

a.   Une mise en avant d’un partenariat public/privé

La stratégie technologique de la puissance publique américaine repose depuis près d’une décennie sur un partenariat public-privé, avec :

-       un contrat de prestation de services à prix fixe, ce qui ne signifie pas la fin des subventions, qui passent simplement par un autre canal : des prix différenciés pour les lancements et la prise en charge de développement technologiques ;

-       le transfert du risque au secteur privé, selon deux modalités : des engagements contractuels en termes de calendrier dont le respect conditionne le paiement et un « laisser-faire » en termes d’innovation technologique, la puissance publique spécifiant des objectifs de haut niveau ainsi que les exigences de sécurité et laissant la définition des moyens d’y parvenir aux partenaires privés ;

-       la fin de l’exclusivité de la technologie qui en résulte ; les partenaires de la NASA peuvent exploiter commercialement ces technologies à leur gré, ce qui alimente davantage le développement de la technologie spatiale et améliore la valeur de l’industrie dans son ensemble ;

-       le recours à l’innovation ouverte, avec le lancement de défis d’innovation en ligne ou la recherche de solutions d’externalisation vers une multitude d’acteurs dans ou hors du secteur spatial (« crowdsourcing »). ([11])

 

Exemples récents de la politique de contractualisation de la NASA

Cet automne, la NASA a passé dix contrats (sur quatre-vingt-dix propositions reçues) pour le développement de technologies à potentiel commercial en lien avec l’exploration spatiale, d’une valeur globale de 44 millions de dollars.

Blue Origin a obtenu deux contrats d’un montant global de 13 millions de dollars, l’un pour développer des systèmes de propulsion cryogénique et l’autre pour développer des capteurs pour l’alunissage. Les deux technologies devraient être testées à bord du New Shepard.

Astrobotic a obtenu un contrat de 10 millions de dollars pour développer la technologie Terrain Relative Navigation devant permettre un alunissage précis :

Frontier Aerospace, entreprise qui fournit les moteurs de Peregrine, l’alunisseur d’Astrobotic, a obtenu un contrat de 1,9 million de dollars pour la démonstration du moteur principal de Peregrine lors de son premier vol qui doit avoir lieu en 2020.

ULA a obtenu trois contrats d’une valeur globale de 13,9 millions de dollars pour le développement de technologies liées aux lanceurs, dont deux d’entre eux s’inscrivent dans le développement du Advanced Cryogenic Evolved Stage du futur lanceur Vulcan. Le troisième concerne le test d’un système de récupération en vol combiné avec un projet de décélérateur gonflable de la NASA.

SSL a obtenu deux contrats de 2 millions de dollars chacun pour tester des technologies de propulsion électrique dans l’espace, incluant le transfert de xénon d’un satellite à un autre dans le cadre d’activités de maintenance satellitaire en orbite.

Paragon Space Development Corporation a reçu un contrat de 1,6 million de dollars pour développer la technologie CELSIUS (Cryogenic Encapsulating Launch Shroud and Insulated Upper Stage) destinée à isoler et protéger les étages supérieurs cryogéniques dans l’espace.

Pour chacun des contrats qui concernent des technologies de rupture, les entreprises devront apporter un financement propre d’au moins un quart du coût global de chaque projet.

Source : Space News, 10 août 2018, cité par le Bulletin d’actualité Espace États‑Unis n° 18-24 du CNES.

Les acteurs traditionnels, tels que Boeing, ont accepté de changer leurs méthodes. Mais cette nouvelle attitude du secteur public a aussi permis l’entrée de nouveaux acteurs issus du numérique, tels SpaceX dirigé par Elon Musk (ex‑Paypal), ou Blue Origin, propriété de Jeff Bezos (Amazon), et avec eux, l’émergence de nouvelles idées, comme le réutilisable.

b.   Un solide filet de sécurité apporté par la puissance publique dans la réalité

Si ces nouveaux acteurs mettent en avant une image d’entrepreneurs engageant leur propre argent (Jeff Bezos a ainsi déclaré mi-septembre qu’il investirait un milliard de dollars en 2019 dans son futur lanceur New Glenn, conçu pour que le premier étage puisse être récupéré) ([12]), vos co‑rapporteurs rappellent avec force que :

-       la NASA reste le client principal de SpaceX, qui facture 100 millions de dollars chaque lancement à l’agence américaine, contre 50 à 60 millions pour les tirs commerciaux exposés à la concurrence, et que la valeur boursière desdits acteurs est telle qu’ils peuvent financer leurs pertes par la vente d’une toute petite partie du capital ; ([13])

-       aujourd’hui trop gros pour faire faillite (« too big to fail »), ces acteurs sont certains d’être aidés en cas de difficulté. SpaceX, créé en 2002, a ainsi été sauvé de la faillite en 2008 par une commande de douze lancements vers la Station spatiale internationale pour un montant de 1,6 milliard de dollars et, cet été, alors que montait la pression de l’organisme fédéral américain de réglementation et de contrôle des marchés financiers ([14]) sur Elon Musk et Tesla, la NASA lui a réitéré son soutien. ([15])

Cette connexion entre spatial, d’une part, et acteurs privés et société civile, d’autre part, est perçue comme un impératif de sécurité nationale avec encore plus de force par l’Administration Trump que par ses prédécesseurs.

3.   Une extension envisagée au-delà de la simple prestation de transports

a.   Un transfert réussi pour le fret et en voie de l’être pour les vols habités

Les deux tranches de contrats pour le transport de marchandises vers la Station spatiale internationale, attribuées à trois sociétés commerciales américaines, SpaceX, Orbital ATK et Sierra Nevada Corp, pour près de 18 milliards de dollars au total, sont en cours d’exécution. En parallèle, l’agence spatiale américaine avait retenu en 2014 SpaceX et Boeing pour les transports habités vers la Station spatiale internationale – aujourd’hui assurés exclusivement depuis 2011 par des fusées russes Soyouz –, avec un contrat de 6,8 milliards de dollars.

Le calendrier annoncé le 5 octobre prévoit pour SpaceX un premier vol test à vide de la fusée Falcon 9 équipée de la nouvelle capsule habitable Crew Dragon en janvier 2019, avec un test habité vers la Station spatiale internationale à l’été 2019, le calendrier prévu pour Boeing étant mars et août 2019, respectivement (soit un décalage de trois mois par rapport aux annonces faites début 2018). Or le contrat avec l’agence spatiale russe passée par la NASA pour l’utilisation des capsules Soyouz se termine en novembre 2019.

Le temps presse donc, à la fois pour des raisons pratiques mais aussi en termes d’image pour les États‑Unis, qui ont comme politique d’avoir une présence continue dans l’espace. « Make America great again », référence assumée à l’Amérique des années cinquante et soixante, s’accommoderait mal sans doute de l’aveu de la nécessité de continuer à recourir en matière spatiale, même pour un temps limité, au concurrent russe dont les capsules ont montré leur fragilité lors de l’accident survenu le 11 octobre dernier.

b.   Un transfert annoncé pour les plates-formes habitables et une partie de la surveillance de l’espace

Le choix politique fondamental fait dès le début de la décennie 2010 par les États‑Unis de privatisation d’une partie des activités spatiales dès le début de la décennie 2010 est accentué par l’Administration Trump.

La NASA a lancé en mai dernier une consultation afin de recueillir auprès du secteur privé, des « concepts, plans d’affaire et des éléments relatifs à la viabilité économique » de plates-formes habitables en orbite basse (reposant sur la SSI ou toute autre plate-forme autonome), pour lesquelles la NASA deviendrait un simple client. La consultation sollicite en outre l’avis du secteur privé sur le rôle des autorités fédérales et l’évolution de la Station spatiale internationale dans la feuille de route pour la commercialisation de l’orbite basse.

L’administration Trump a en effet souhaité supprimer dès 2018 le financement fédéral direct de la Station spatiale internationale au-delà de 2025. Elle souhaite lui substituer un transfert de cette dernière à des opérateurs commerciaux, la NASA demeurant un utilisateur payant de l’infrastructure parmi d’autres et, plus généralement, un transfert des activités en orbite terrestre basse vers des stations spatiales privées, avant-postes de l’exploration situé à proximité de la Lune, utilisées comme zone de transit pour l’exploration et l’étude de l’espace lointain (à destination notamment de Mars et ses lunes, ainsi que d’astéroïdes).

Cette nouvelle « vision lunaire », avec un avant-poste de l’exploration situé sur ou à proximité de la Lune, est partagée par des acteurs privés, tels Jeff Bezos, dont la vision affichée consiste à déplacer les industries lourdes en dehors de la Terre ([16]).

Si cette date de 2025 se heurte toutefois pour le moment à une nette réticence du Congrès, où les commissions compétentes des deux chambres estiment que les économies présumées d’un tel retrait ne s’avéreraient pas suffisamment importantes pour financer totalement les efforts d’exploration lointaine de l’agence ([17]), comme aux doutes du secteur privé, pour lequel la rentabilité de l’exploitation commerciale de la Station spatiale internationale apparaît incertaine ([18]), le principe, lui, ne semble pas remis en cause.

Le directeur de l’ESA porte d’ailleurs lui aussi un concept de « village lunaire » de coopération entre nations et sociétés sur des capacités lunaires.

● Face à la prolifération des débris et à la multiplication des projets de mégaconstellations en orbite basse, l’Administration Trump entend également opérer un transfert des services d’alertes de collisions et d’activités hostiles à destination des opérateurs privés et des partenaires internationaux. Au lieu de l’armée de l’air américaine, ces services de surveillance et de suivi des objets de l’espace relèveraient dorénavant du Département du Commerce américain, des partenariats avec le secteur privé permettant d’augmenter la capacité américaine à détecter et caractériser des menaces spatiales.

B.   La nouvelle stratégie de l’Administration Trump : « America First in the space »

Le National Aeronautics and Space Act du 18 décembre 2010 posait le principe que « le bien-être général des ÉtatsUnis dAmérique requiert que lAdministration recherche et encourage, le plus possible, lexploitation de lespace sur des bases commerciales ». Le 18 juin dernier, le discours d’ouverture de la troisième réunion du National Space Council a été pour le Président Donald Trump l’occasion d’affirmer qu’« une présence américaine dans lespace nétait pas suffisante et quune domination américaine était nécessaire dans lespace, celle-ci étant contestée par la Chine et la Russie ». ([19])

Cette volonté s’inscrit dans la continuité historique et s’appuie sur des réussites qui en démontrent l’efficacité : les activités de la DARPA et le développement de la recherche et développement, de la mise en réseau, de l’Internet et de l’information en temps réel proviennent des investissements massifs consentis dans les années 1980 et 1990, notamment pour la « Guerre des étoiles » promue par le Président Ronald Reagan. Le Président Bill Clinton s’était fixé pour mission de convertir l’investissement de guerre froide en un outil économique et industriel, à la fois en termes d’investissements mais aussi en matière de standardisation internationale. Et les Américains recueillent aujourd’hui les fruits de ce type d’investissements, avec l’informatique en nuage (« cloud computing »), la mise en réseau, les nanosatellites, les GAFA prescripteurs, etc.

Depuis son arrivée à la Maison Blanche, le 20 janvier 2017, la nouvelle administration a porté une attention toute particulière au domaine spatial, lançant une réorganisation du domaine spatial militaire et civil américain, incarnée par le renouveau du National Space Council, présidé par le Vice-Président Mike Pence, et plaçant la notion d’« America First » au cœur de la stratégie spatiale américaine. La Maison Blanche a publié le 23 mars un résumé de sa National Space Strategy. Mettant en avant la volonté de leadership américain dans l’espace, ce texte place l’espace dans une perspective plus large de sécurité nationale globale de « paix par la force » (« Peace through strength »).

En complément des points relevant plus strictement du domaine de la Défense, tels que le renforcement de la résilience des infrastructures spatiales et des options de dissuasion et de combat ou l’amélioration des capacités de base (surveillance de l’environnement, renseignement, etc.), le texte place le développement du spatial commercial comme pilier de la stratégie de l’administration dans le domaine. L’annonce de la création d’une force armée spatiale a été largement médiatisée, mais le volet en lien avec le secteur économique s’avère tout aussi important.

1.   Déréglementer l’espace au profit des entreprises et des intérêts américains

a.   Un soutien total aux entreprises américaines œuvrant dans le domaine spatial clairement affiché

En l’espace de trois mois au début de l’année 2018, une série de décisions ont clairement affirmé l’objectif de valoriser le leadership américain en matière d’activités spatiales commerciales et de soutenir les entreprises américaines œuvrant dans le domaine spatial. Cela se traduit notamment par un transfert au Département du Commerce de la responsabilité de revoir les modalités de coopération avec le secteur privé (développement des partenariats public-privé et allégement des réglementations), décidé dès la deuxième réunion du National Space Council en février 2018 et par l’objectif d’alléger les réglementations et de soutenir le développement du secteur privé, posé dans la deuxième directive de politique spatiale promulguée par le Président Trump le 24 mai dernier.


Space Policy Directive 2

La SPD-2 vise à assurer que « les réglementations émanant du gouvernement promeuvent la croissance économique, minimisent lincertitude du contribuable, des investisseurs et de lindustrie privée, protègent la sécurité nationale, la sécurité publique et les intérêts de politique étrangère et encouragent le leadership américain dans léconomie du spatial ».

Le Secrétaire aux Transports doit publier un nouveau système de réglementation pour la gestion des activités de lancement et de rentrées atmosphériques « orienté vers le soutien à une industrie traversant une transformation incroyable avec des réglementations qui nont pas su suivre » ; le texte requiert de l’Office of Commercial Space Transportation de la Federal Aviation Administration (FAA) une révision de son régime d’allocation de licences d’ici février 2019 mettant en œuvre une unique licence pour tous les types de lancement et de rentrées atmosphériques sur la base d’exigences basées sur des critères de performance.

Le Secrétaire au Commerce devra revoir les réglementations de télédétection qui ne sont plus d’actualité, lindustrie privée du domaine de la télédétection constituant un « atout essentiel de la sécurité nationale ».

Le texte appelle également à la réorganisation du Département du Commerce, faisant du Bureau du Secrétaire au Commerce l’organe de gestion des problématiques spatiales incombant désormais à ce ministère, et à la mise en œuvre d’un projet établissant la création d’une entité en son sein responsable de la gestion des activités de réglementation. Le Secrétaire au Commerce devra transmettre, dans un délai de 30 jours, un projet de création de ce « guichet unique » devant administrer et réguler les activités de vols spatiaux du secteur privé. Devraient désormais incomber au Département du Commerce les activités spatiales suivantes : télédétection, développement économique, politiques d’acquisition de données, GPS, politique de gestion des fréquences, promotion commerciale, standards et technologie, et gestion du trafic spatial (space trafic management – STM).

Les agences devront présenter au Président un rapport sur l’amélioration de la compétitivité mondiale des politiques de gestion du spectre de fréquences radio, les réglementations et les activités des États‑Unis dans le cadre de l’Union internationale des télécommunications et au sein d’autres forums multilatéraux. La Federal Communications Commission (FCC) demeure responsable de l’allocation des fréquences radio (envoi et réception de signaux vers et depuis des objets spatiaux).

La directive, enfin, requiert du National Space Council une révision des réglementations concernant les licences dexportation relatives aux vols spatiaux effectués par le secteur privé (recommandations au Président à fournir dans les six mois).

Source : La Space Policy Directive 2 : soutenir l’économie spatiale américaine, Mission pour la Science et la Technologie de l’Ambassade de France aux États‑Unis, 8 juin 2018.

Afin de lui conférer un fondement juridique plus pérenne qu’un simple décret présidentiel, le Secrétaire au Commerce, Wilbur Ross, a d’ores et déjà transmis au Congrès un projet de création d’un « guichet unique » chargé de coordonner les activités spatiales commerciales et de les promouvoir, notamment à l’international. Cette Space Policy Advancing Commercial Enterprise (SPACE) Administration devra non pas « simplement superviser mais soutenir les initiatives du secteur privé, assurer non seulement une supervision, mais également de partager une vision et une prévision », afin de faire du gouvernement un « facilitateur, non juste un régulateur », celui-ci devant créer « des cadres qui soutiennent plutôt qu’ils nentravent lindustrie ».

Ce « guichet unique » se double d’un renforcement des dispositions relatives à la préférence nationale portée par le « Buy American Act » et d’un aménagement du soutien fiscal aux activités en lien avec l’industrie spatiale d’initiative privée.

b.   Des modalités encore en cours de discussion

Le Congrès approuve cette réorganisation mais se montre pour le moment partagé sur ses modalités, et cela transparaît tant à travers les auditions conduites qu’au vu des textes adoptés par chacune des deux chambres :

-       lAmerican Space Commerce Free Enterprise Act, adopté le 24 avril à la Chambre des Représentants (avec un soutien bipartisan), fait du Département du Commerce le « guichet unique » responsable de la réglementation des nouvelles activités spatiales commerciales non traditionnelles (maintenance satellitaire en orbite, exploitation des ressources), qui ne dépendent pas d’autres instances régulatrices ([20]) ; ce texte porte donc des dispositions proches des vues de l’Exécutif ;

-       le Space Frontier Act 2018, adopté le 1er août au Sénat, exprime un point de vue différent sur l’entité en charge de la réglementation et du contrôle des activités spatiales commerciales non-conventionnelles, privilégiant le Département du Transport par rapport au Département du Commerce.

L’acception des intérêts « commerciaux » est large, comme le montre la proposition dans la Space Policy Directive 3 de juin 2018 de transférer du commandement des forces spatiales de l’armée de l’air américaine au ministère (civil) chargé du commerce certaines responsabilités en matière de gestion du trafic spatial et de connaissance de l’environnement spatial. La commission Science de la Chambre des Représentants a approuvé le 27 juin 2018 le projet de loi H.R. 6226 SAFE (American Space Situational Awareness and Framework for Entity) qui se fait largement l’écho de cette directive présidentielle.

2.   Une nouvelle branche des forces armées spécialement dédiée à l’espace d’ici 2020

a.   L’espace, nouvel enjeu des puissances actuelles ou en devenir

Loin d’être dépassés, les enjeux militaires sont au contraire réactivés sous une nouvelle forme, l’espace devenant le nouveau terrain où les puissances actuelles ou en devenir souhaitent se mesurer, comme le montre la course entre la Chine et les États‑Unis pour la maîtrise de nouveaux territoires (via les projets de colonisation de la Lune et de Mars), et les projets d’implantation d’armes dans l’espace pour protéger les infrastructures critiques possédées, et espionner, voire contrôler celles des autres.

Les États‑Unis, la Russie et la Chine ont démontré qu’ils disposaient tous trois de capacités d’action dans l’espace. Des armes antisatellites sont développées, « traditionnelles », à l’image de la destruction par la Chine d’un de ses satellites par un tir de missile en 2007, ou plus « innovantes », avec l’utilisation de laser.

Des « satellites espions » approchent régulièrement les satellites militaires. En septembre 2018, la ministre des Armées, Florence Parly, a ainsi publiquement dénoncé l’espionnage par un satellite russe du satellite de télécommunications franco-italien Athena-Fidus qui permet des communications militaires sécurisées. Cette évolution tend les relations diplomatiques internationales, et la réponse américaine privilégie le rapport de force unilatéral à un traité, un code de conduite qui pourrait réguler ces relations.

b.   L’annonce d’une « Space Force » pour garantir la suprématie américaine

Le 18 juin, lors du discours d’ouverture de la troisième réunion du National Space Council, le Président Trump a affirmé sa volonté de créer une « sixième armée, une Force armée de lEspace, séparée mais égale à l’armée de l’air américaine », d’ici à 2020. Le vice-président américain, Mike Pence, l’a justifié en notant qu’« aujourdhui, dautres nations cherchent à perturber nos systèmes basés dans lespace et contestent comme jamais la suprématie américaine. » ([21])

Le Département américain de la Défense met en effet en avant, dans l’édition 2018 de son rapport au Congrès, « l’arsenalisation » de l’espace par la Chine et la Russie, ainsi que le développement et les tests d’armes et de technologies destinées à neutraliser les capacités spatiales américaines. Les satellites y sont vus comme des cibles potentielles pour les adversaires des États‑Unis et donc comme des points de vulnérabilité par ces derniers.

Le Président Trump a signé un ordre exécutif demandant au Pentagone de prendre dès à présent les mesures nécessaires à sa mise en place. Mais la création d’une telle entité requiert des décisions du Congrès tant pour approuver cette réorganisation que pour voter le budget afférent à cette mesure. Une proposition dans ce sens, avec un volet financier pourrait être présentée en février 2019 dans le cadre du budget pour l’année fiscale 2020. ([22])

Dans un rapport adressé au Congrès l’été dernier puis dans une feuille de route publiée en septembre par la Secrétaire de l’Armée de l’air américaine, le Département de la Défense a présenté les composants potentiels de cette « Space Force » : une agence de développement spatial, une force d’opérations spatiales, une entité de soutien et services et un centre de commandement de l’espace. Elle comprendrait 13 000 personnes, avec un budget de 13 milliards de dollars étalés sur cinq ans (un montant estimé excessif par certains observateurs), dont 3,3 milliards de dollars pour la première année ([23]) ([24]).

Le Congrès apparaissait toutefois très partagé avant même le résultat des élections du 6 novembre 2018 qui a vu la majorité républicaine perdre le contrôle de la chambre basse du Congrès. Plusieurs membres de la Chambre se sont déjà montrés favorables à une réorganisation du Département de la Défense afin d’attribuer une importance organisationnelle au domaine spatial en phase avec les enjeux actuels. Mais au Sénat les réticences sont plus prononcées contre l’initiative présidentielle, compte tenu de l’inadaptation du moment choisi par l’Administration pour cette annonce et des réticences exprimées par les militaires eux-mêmes.

3.   Une « nouvelle ère » dans l’exploration spatiale, promesse d’avenir et source de tensions

a.   L’affirmation au grand jour des ambitions croissantes des programmes spatiaux et indiens

i.   Une Chine installée sans ambiguïté dans le paysage spatial mondial

Entre 2003 (avec le premier « taïkonaute ») et 2011, marqué par le lancement de la station spatiale Tiangong 1, la Chine s’est installée sans ambiguïté dans le paysage spatial mondial.

Publié à la toute fin de 2016, le « Livre blanc des activités spatiales de la Chine pour 2017-2022 » souligne les ambitions croissantes du programme spatial chinois déjà en pleine expansion pour rattraper son retard dans ce domaine : « explorer le vaste cosmos, développer lindustrie spatiale et faire de la Chine une puissance spatiale est un rêve que nous poursuivons sans relâche ». ([25])

Outre l’envoi en décembre 2018 de la sonde lunaire Change-4 sur la face cachée de la Lune – photographiée à plusieurs reprises depuis 1959, mais qui n’a jamais été explorée –, le Livre blanc évoque également pour la seule année 2020 la mise en service de trois nouveaux lanceurs, un projet de lancement d’une première sonde sur Mars cette même année (réponse aux missions américaine Mars 2020 et européenne Exo-Mars) et la mise en orbite du module centrale de sa nouvelle station spatiale. Il prévoit le survol et la dépose d’un rover sur un astéroïde en 2030 et une base habitée en permanence à l’horizon 2040.

En cohérence avec l’expression de cette volonté politique, la Chine déploie des moyens considérables pour être sur tous les programmes spatiaux majeurs. Comme l’a exposé à vos deux co‑rapporteurs le président du CNES, M. Jean-Yves Le Gall, lors de son audition, le CNES emploie 2 500 personnes, là où l’Agence spatiale chinoise compte plus 110 000 collaborateurs. La composante militaire, qui constitue l’essentiel de l’activité spatiale selon Philippe Coué, chargé de communication dans l’industrie, auteur de travaux universitaires sur le programme spatial chinois, restant très opaque, aucun chiffre officiel n’existe et le budget spatial chinois civil est estimé à environ à une dizaine de milliards de dollars.

Mais l’évolution de l’activité est claire. De quinze à vingt lancements annuels pendant des années (soit plus que l’Europe), la Chine opère aujourd’hui entre trente et quarante lancements. Elle détient une réelle compétence au niveau de ses lanceurs « Longue Marche », ce qui la place dans le club restreint des puissances maîtrisant l’accès à l’espace, et développe des programmes très avancés de réutilisable, sur lesquels on voit apparaître des acteurs privés, tels que LinkSpace. Mais sur un plan purement qualitatif, le secteur des applications (télécoms, navigation et observation de la Terre) tout comme celui des sciences spatiales souffrent encore d’un retard, notamment en raison des contraintes et réglementations américaines de contrôle des exportations (règles dites ITAR « International Traffic in Arms Regulations »), qui l’empêchent d’utiliser des composants américains.

ii.   De nouvelles puissances spatiales émergentes

Le ticket d’accès à l’espace, autrefois infranchissable, est aujourd’hui fortement abaissé, donnant libre cours « au désir de spatial » chez nombre de pays émergents : on comptait dix agences spatiales dans le monde dans les années 1980, il y en a aujourd’hui bien plus de 50, dans des pays tels que l’Azerbaïdjan, les Émirats arabes unis, l’Équateur ou la Nouvelle-Zélande.

Une telle éclosion redistribue les cartes. Si la Russie a un rôle historique majeur, des ingénieurs excellents, et est capable d’envoyer seule des hommes dans l’espace, elle ne dispose pas d’une base industrielle suffisante pour transformer ses capacités en ingénieries et technologies en succès économiques et en activités aval, ce qui est aujourd’hui essentiel pour faire d’un pays une vraie puissance spatiale. Et elle pâtit d’une gouvernance en crise, lui faisant courir le risque d’un vrai déclassement, notamment au profit de l’Inde.

Réputée pour ses programmes spatiaux à bas coûts – l’Agence spatiale indienne est devenue célèbre aux yeux du monde entier en 2014 avec sa mission Mangalyaan, un satellite indien envoyé vers Mars pour un coût dix fois inférieur à celui de la NASA pour un projet similaire –, l’Inde revoit à la hausse ses budgets publics et accentue ses efforts en matière d’intelligence artificielle pour valoriser les données spatiales. Avec des lanceurs qui concurrencent les lanceurs européens, une avance dans le domaine des nanosatellites (elle détient le record mondial du nombre d’envois simultanés), elle a aussi l’ambition de rejoindre le club fermé des pays ayant réussi une mission spatiale habitée d’ici 2022, selon l’annonce faite par le Premier Ministre Modi le 15 août dernier, jour de la fête de l’Indépendance. Le but de cette mission est bien de consolider le statut de l’Inde en tant que « puissance spatiale ». Elle dénote aussi la manifestation de l’intérêt de l’Inde pour participer à une éventuelle future extraction et utilisation des ressources de la Lune.

Les lancements orbitaux depuis le début de l’année montrent clairement la redéfinition en cours de la carte des puissances spatiales confirmées et en devenir.

Lancements orbitaux du 1er janvier au 30 septembre 2018*

* Sur 75 lancements réussis. Les vols F 47 du Falcon 9, VA 214 d’Ariane 5 et F05 du GSLV sont considérés comme réussis.

Source : Tableau de bord mensuel des lancements orbitaux, Air&Cosmos, 19 octobre 2018.

b.   Le « retour vers la Lune » américain

Si l’exploration vers Mars d’ici 2030 figurait déjà parmi les priorités affichées des programmes spatiaux des présidents Barack Obama et George W. Bush, l’Administration Trump la renouvelle en y adjoignant les opérations spatiales robotiques mais aussi habitées de longue durée dans l’orbite lunaire, comme préparation aux missions humaines vers Mars et au-delà dans le système solaire.

Ce « retour vers la Lune » n’est pas fortuit : la mise en valeur des ressources potentielles de la Lune suscite un intérêt renouvelé.

Depuis une dizaine d’années, la raréfaction des financements publics a fait naître l’idée qu’une reconnaissance de la propriété privée dans l’espace était nécessaire pour inciter les entreprises à investir. C’est ce qu’ont fait les États‑Unis en 2015 avec le Space Act, premier texte législatif autorisant l’exploitation des ressources spatiales par des acteurs privés. Le Luxembourg a adopté en juillet 2017 une loi autorisant l’exploration et l’utilisation des ressources de l’espace, telles que des métaux, des hydrocarbures ou de l’eau, devenant le seul pays européen à permettre aux acteurs privés d’exploiter les ressources de l’espace, et l’Inde s’y prépare.

Mais il s’explique aussi par un autre facteur, le programme lunaire habité d’une Chine aujourd’hui vue comme une menace.

Dans un tel contexte annonciateur d’un duopole sino-américain, le spatial, vraie réussite européenne, apparaît aujourd’hui fragilisé, en particulier en son cœur même, la viabilité du lanceur européen.


—  1  —

II.   des réactions européennes en ordre dispersé aux évolutions QUI BOULEVERSENT L’ÉCONOMIE DU SPATIAL

A.   Deux ruptures technologiques validées qui entraÎnent Une nouvelle répartition de la valeur

1.   Le lanceur réutilisable, un pari techniquement et commercialement gagné en 2017

Au moment des précédents travaux de la Commission des affaires européennes sur la politique spatiale européenne, en 2016, les interlocuteurs institutionnels auditionnés par les co‑rapporteurs s’interrogeaient sur la validation annoncée d’une rupture technologique majeure : le lanceur réutilisable.

En novembre - décembre 2014, la réutilisation était vue comme un horizon à dix ans, et l’exemple de la navette était dans tous les esprits (conçue au départ afin de diminuer drastiquement les coûts de lancement en étant réutilisable, son coût d’entretien et de remise en état s’est finalement élevé à la somme de 500 millions de dollars par lancement au lieu des 20 millions prévus).

Or le pari de la récupération – la moitié du chemin – a été réussi dès décembre 2015 et confirmé en quelques mois. Celui de la réutilisation a été validé dès mars 2017, avec le lancement et la récupération d’un premier étage d’un Falcon 9 recyclé.

En décembre 2017, SpaceX avait récupéré 20 de ses 42 premiers étages de Falcon 9 (Block 3, en mesure de ne voler que deux ou trois fois). En avril 2018, la quatorzième mission de ravitaillement en fret de l’ISS effectuée par SpaceX a été effectuée par un Falcon 9 partiellement recyclé (premier étage utilisé en août 2017 pour la mission Commercial Resupply Services 12) et une capsule Dragon également recyclée (premier vol effectué en avril-mai 2016). À cette date, SpaceX avait fait revoler avec succès onze premiers étages de Falcon 9, dont deux modifiés pour être intégrés au vol inaugural du Falcon Heavy au mois de février. Le lancement du 7 août 2018 a été opéré par une fusée Falcon 9 Block 5 (également nommée Falcon 9 Full Thrust) réutilisée. Cette dernière version qui est celle chargée d’embarquer la capsule spatiale Crew Dragon pour opérer les vols habités pour le compte de la NASA, est annoncée comme étant en mesure de voler au moins dix fois. Cette version Block 5 devrait voler une troisième fois d’ici la fin de l’année 2018.

Outre une réussite technique, c’est également un pari commercial gagné, neuf mois plus tard : en décembre 2017, l’opérateur américain Iridium ([26]) est le premier client de SpaceX à avoir accepté de lancer une mission sur une fusée déjà partiellement utilisée ([27]). Et il a accepté de le faire à nouveau dès le 30 mars 2018 (un Falcon 9 partiellement recyclé a mis en orbite une grappe de dix satellites de communications pour ce même opérateur), soit le « cinquième lancement effectué pour la constellation Iridium, en ayant recours à seulement trois fusées », selon les propres mots de SpaceX ([28]).

La communauté des assurances l’a déjà accepté. Selon les informations communiquées à vos co‑rapporteurs, elle considère qu’un changement ne constitue pas un risque additionnel pour la mission après trois fois.

S’il est indéniable, l’argument de la fiabilité, mis en avant par Arianespace, ne doit pas nous aveugler : au fur et à mesure des lancements à base de fusées recyclées réussis, d’autres clients pourront faire le choix de ce type de lanceur, d’autant que le cycle de préparation et d’amélioration est beaucoup plus court. Or dans un marché en pleine expansion, où le nombre de pays clients croît chaque année, la capacité de répondre à la demande apparaît comme un élément clé de la stratégie de l’entreprise californienne. Stéphane Israël, président-directeur d’Arianespace le reconnaît d’ailleurs lui-même, « la disponibilité est devenue clé pour les opérateurs qui souhaitent lancer le plus vite possible. Les clients formulent de plus en plus cette exigence ». ([29])

Quant à Blue Origin – deuxième acteur américain important –, son New Shepard a réussi son neuvième vol en juillet 2018, en utilisant un propulseur qui avait déjà volé deux fois. Le prochain vol d’essai, annoncé pour la fin de l’année, pourrait être habité. Moins présent que SpaceX, en raison d’une communication moins agressive et d’un moindre état d’avancement de leur projet, Blue Origin envisage d’utiliser un lanceur réutilisable à très haute performance sur le marché dès 2020 et a déjà conclu des contrats de lancement, notamment avec Eutelsat (premier opérateur à avoir conclu un contrat). ([30])

2.   Des satellites métamorphosés au service des ambitions des acteurs majeurs du secteur de l’Internet et des données

Le marché des satellites – fabrication, lancement, équipements au sol et services – a doublé entre 2007 et 2017, atteignant 269 milliards de dollars, selon la Satellite Industry Association. ([31])

Mais il s’est aussi profondément transformé à l’initiative du constructeur américain Boeing, qui a, le premier, mis sur le marché des satellites à propulsion électrique, pour mieux répondre à l’ambition des acteurs de l’Internet de se transformer en opérateurs de systèmes d’information et de réseaux sociaux.

À côté de leur offre traditionnelle de diffusion de chaînes de télévision, les opérateurs de satellites visent en effet plus largement le marché de la connectivité, d’une part, dans les régions dénuées d’infrastructures pour l’internet fixe ou mobile (les « zones blanches ») et pour la mobilité et, d’autre part, pour l’optimisation des activités terrestres grâce à l’exploitation des données. Le secteur agricole en est un bon exemple.

L’agriculture, prochaine frontière pour la politique spatiale européenne ?

Avec le développement de l’agriculture de précision, l’accès aux données devient de plus en plus central pour le secteur agricole, l’objectif étant d’améliorer au travers des nouvelles technologies la connaissance des exploitations et d’adapter in fine les techniques de production.

Si une partie de ces données sont collectées par des outils terrestres (drones, capteurs), elles sont également produites à une échelle plus large par les nombreux satellites gravitant autour de Terre, dont ceux financés par l’Union européenne dans le cadre de sa politique spatiale. Les données collectées au niveau spatial peuvent contribuer à améliorer la gestion des risques (climatiques par exemple) et l’information sur l’évolution des marchés mondiaux agricoles.

Trois programmes spatiaux européens peuvent être mobilisés par le secteur agricole :

- le programme d’observation de la Terre Copernicus, dont les données collectées trouvent des applications pour la compréhension du changement climatique, de l’évolution de la biomasse ou encore de la gestion de l’eau ;

- les programmes de navigation par satellite Galileo et EGNOS, utiles au guidage des engins agricoles à l’application de débit variables, au suivi des récoltes et du bétail etc.

Source : Le secteur agricole mise sur l’exploitation des données spatiales, Claire Guyot, Euractiv, 12 juillet 2018.

Ce « choc de demande », en même temps, résulte d’une révolution technologique, le passage à la propulsion électrique pour les satellites à partir de 2012 ([32]), et pousse à une constante miniaturisation.

Grâce à un poids réduit de 40 % puisque sans ergol embarqué, ce type de satellite marque une double révolution :

-       un gain de poids considérable, qui permet soit de conserver la même puissance dans un satellite plus petit – et d’économiser aussi sur le prix du lancement – soit de faire des satellites plus gros et plus puissants ;

-       une révolution industrielle, avec des satellites de plus en plus petits, construits beaucoup plus rapidement et pour beaucoup moins cher ([33]), pour répondre aux besoins nés des différents projets de constellations en orbite basse (entre 1 100 et 1 300 km de la Terre), afin de connecter le monde entier au haut débit. ([34])

Or, comme l’a à juste titre souligné lors de son audition M. Arthur Sauzay, auteur d’une analyse sur l’Europe spatiale pour l’Institut Montaigne, les GAFAM s’intéressent à l’espace et à l’observation de la Terre afin de développer des systèmes d’intelligence artificielle et de nouveaux services. C’est pour eux la suite évidente de leurs aventures terrestres dans la data.

Mais d’autres acteurs plus petits partagent cette ambition, comme Planet Labs. Cette « licorne » ([35]) basée dans la Silicon Valley a racheté la filière satellite de Google en février 2017. Avec ses images de très grandes qualités et des coûts moins élevés, Planet Labs affiche clairement son objectif, devenir une sorte de Google de l’observation de la Terre, comme le résume son fondateur Will Marshall : « Notre mission 1 était de disposer dune constellation suffisante pour couvrir le monde entier, cest le cas depuis novembre 2017. Désormais, nous allons accélérer sur lanalyse des données, comme la reconnaissance dobjets sur les images, et développer un écosystème dapplications autour de nos données. » ([36])

Ce flux d’images, mélangées avec d’autres informations, nourrit les algorithmes de nombreuses sociétés pour produire des informations pour lesquelles existe un marché. En hybridant les données spatiales avec des données non spatiales (pollution, trafic autoroutier, etc.), des entreprises font par exemple le suivi de l’activité manufacturière ou des réserves pétrolières de la Chine, ce qui intéresse des assureurs, des banques ou des services de renseignement.

Là encore, le soutien de la puissance publique américaine est avéré, comme l’illustre le cas Digital Globe : cet automne, cette société s’est vue attribuer par la NASA un contrat de 7 millions de dollars dans le cadre d’un programme pilote destiné à apprécier dans quelle mesure les données issues de constellations commerciales de petits satellites pouvaient compléter celles obtenues au travers des missions menées par l’agence, et par la DARPA un contrat d’un montant de 3,2 millions de dollars pour la fourniture d’une plateforme infonuagique non classifiée (« Geospatial Cloud Analytics Hub », GCA Hub), une plateforme d’analyses géospatiales au contenu multi-sources. La DARPA pourra alors avoir un accès à la bibliothèque d’imagerie satellitaire haute résolution de 100 pétaoctets ainsi qu’aux autres données de source ouverte collectées par le biais des partenaires de l’entreprise.

Avec l’accessibilité accrue de la donnée, renforcée par le réutilisable, le centre de gravité n’est plus dans les satellites et les lanceurs mais dans les technologies et services de traitement de l’information, a résumé M. Xavier Pasco, directeur de la Fondation pour la recherche stratégique, lors de son audition par vos co‑rapporteurs.

B.   Des rÉponses europÉennes diverses dans un contexte en Évolution trÈs rapide

1.   Une réponse pour les lanceurs attendue en 2020 : Ariane 6 et Vega C

Marqués par les différents écueils qui ont jalonné la carrière du lanceur européen, et particulièrement l’accident survenu en 2002, les Européens ont longtemps fait le choix de privilégier la fiabilité, au prix d’une évolution longtemps figée.

SpaceX a fait un choix opposé, en cherchant à questionner le statu quo et laisser la physique définir les limites, à l’inverse du credo européen qui, prônant l’héritage des technologies et la sécurité, donne, vu de SpaceX, « ça a volé, donc on ne change pas » ou « on a toujours fait comme ça donc il faut faire pareil ».

Vos co‑rapporteurs notent toutefois que bénéficier d’un volet garanti de lancements institutionnels rend sans doute plus audacieux et moins sensible au ressenti de son client lorsqu’explose, lors d’un test moteur deux jours avant le lancement, le lanceur devant emporter un satellite à 200 millions de dollars, ainsi que le pas de tir, comme en 2016 pour SpaceX.

Face à la déferlante SpaceX, l’ensemble de l’écosystème européen a toutefois réagi relativement rapidement, et décidé au Conseil ministériel de l’ESA à Luxembourg en décembre 2014 de se doter à la fois d’une nouvelle gouvernance et d’une nouvelle organisation industrielle et de deux nouveaux lanceurs, Ariane 6 et Vega C.

Une profonde évolution de gouvernance était en effet indispensable pour affronter la concurrence. Le système précédent de répartition des risques rendait l’industrie fondamentalement non réactive à l’évolution des marchés, avec trois acteurs agissant de manière séparée : le CNES en charge de la conception du lanceur, l’industrie en charge de son développement et de sa production, Arianespace en charge de sa vente. L’autonomie des entités commerciales et industrielles entraînait des asymétries d’informations.

La conception des lanceurs a été confiée à l’industrie, l’adossement de l’entité commerciale à l’industrie a mis fin aux asymétries d’informations, et un contact fort a été maintenu avec la sphère publique (cf. infra).

Modulaire, Ariane 6 est bien adaptée aux lancements institutionnels européens. De plus, elle disposera d’un moteur supérieur ré-allumable, ce qui lui permet des missions plus complexes telles que le déploiement de constellations, qui est le marché émergent. Lanceur plus petit, Vega C, est, elle, conçue pour compléter la famille des lanceurs européens et répondre au marché des petites charges utiles (1,5 tonne) en orbite basse, notamment scientifiques, et d’observation de la Terre.

Un lanceur, deux versions : Ariane 62 et Ariane 64.

Dotée de deux boosters, Ariane 62 sera une alternative à Soyouz pour placer sur des orbites basses et moyennes des satellites institutionnels (satellites scientifiques et d’observation de la Terre) tout en offrant aux clients commerciaux la possibilité d’emport d'une charge utile de 4,5 tonnes en orbite géostationnaire.

Dotée de 4 boosters, Ariane 64 aura une capacité d’emport de 11,5 tonnes vers l’orbite de transfert géostationnaire et jusqu'à 20 tonnes en orbite basse et moyenne. Ariane 64 assurera ainsi la continuité du marché d’Ariane 5 pour le lancement de satellites de télécommunications.

Le nouveau moteur réallumable de l’étage supérieur d’Ariane 6, appelé Vinci, offrira une souplesse supplémentaire à Arianespace pour répondre à la variété croissante des demandes de ses clients pour les orbites visées et les missions, comme les constellations de satellites. Ce moteur permettra également de respecter la loi n° 2008-518 du 3 juin 2008 relative aux opérations spatiales, grâce à la désorbitation en fin de mission.

Source : CNES.

Ariane 6 a été conçue pour être 40 % moins chère et plus compétitive qu’Ariane 5 tout en conservant la même qualité de service. Aux conditions économiques de 2014, l’objectif de prix fixé en 2014 d’une Ariane 64 était de 115 millions d’euros pour un objectif de coût de 90,6 millions d’euros, et l’objectif de prix d’une Ariane 62 de 70 millions d’euros, pour un coût de 73,6 millions d’euros avec la possibilité de compenser des pertes sur les missions Ariane 62 grâce aux gains réalisés sur Ariane 64 ([37]) ([38]). Or la situation des marchés des lanceurs et des satellites a fortement évolué entre-temps.

2.   Un contexte aujourd’hui bien différent de celui imaginé en 2014

2017 met en évidence l’impact cumulé des deux ruptures technologiques, en particulier pour l’industrie des lanceurs : avec un nombre de lancements commerciaux similaires à celui de 2017, le chiffre d’affaires de l’industrie s’est contracté de 16 % en un an, ce qui signifie que plus de clients ont eu recours à des lanceurs plus accessibles en termes de coûts.

La baisse des coûts est remarquable (un coût d’accès au spatial divisé par dix en dix ans), résultant à la fois de cette évolution technologique mais aussi de la forte pression à la baisse exercée aujourd’hui par des opérateurs dont leur propre modèle économique est déstabilisé. Alors qu’ils vendaient en avance des capacités aux chaînes de télévision, ce modèle évolue vers la connectivité (téléphone portable, internet) avec des revenus en flux tendu, des volumes plus importants mais des marges moindres.

Si la famille de lanceurs européens fait partie du « club » des six grands acteurs, elle s’en singularise par le caractère impératif pour Arianespace de compenser le nombre comparativement réduit de lancements institutionnels par une présence affirmée sur le marché des lancements commerciaux de satellites.

Or deux phénomènes ont marqué l’année 2017 : Arianespace a perdu sa place de leader en termes de tonnes emportées au profit de SpaceX, et l’écart en nombre de lancements s’est notablement accru entre les deux.

Avec dix-huit lancements, SpaceX a mis en orbite 110 tonnes en 2017, soit près de deux fois plus qu’Arianespace (59 tonnes envoyées en 2017), qui en a opéré onze. SpaceX n’avait effectué que six lancements en 2015 et huit en 2016, à la suite de défaillances du lanceur. En sept ans, la société d’Elon Musk a multiplié son activité par vingt. Elle exerce aujourd’hui une pression sur les lancements de gros satellites, et non plus sur les seuls petits, et Arianespace éprouve des difficultés à être compétitive dans un contexte d’appréciation du dollar.

Selon la présidente et cheffe des opérations de SpaceX, Gwynne Shotwell, la compagnie ambitionnait d’effectuer trente à quarante lancements en 2018 (en excluant le lancement de ses propres satellites de télécommunication en orbite basse), un taux de fréquence annoncé comme devant se stabiliser dans les années à venir, dont six lancements avec premier étage recyclé en 2018 afin de réduire les contraintes pesant sur la fabrication de nouvelles fusées et de pouvoir répondre à la demande (retards accumulés et nouveaux contrats). ([39])

Seuls dix-sept lancements avaient toutefois été réalisés début octobre ([40]), Arianespace en ayant pour sa part effectué six dans le même laps de temps ([41]). Ce différentiel, qui repose pour partie sur une différence d’accès aux lancements institutionnels, met toutefois un autre aspect en évidence : des différences majeures dans le cycle de lancement (en avril 2018, SpaceX a effectué deux vols en trois jours, le lancement suivant étant prévu deux semaines plus tard) ainsi que dans le processus d’amélioration du lanceur, qui repose notamment sur un mécanisme d’« iterative design » ayant pour finalité le développement accéléré des démonstrateurs, une culture du risque couplée à l’automatisation des opérations et une structure intégrée verticalement.

3.   L’industrie des satellites : des choix d’adaptation des acteurs européens porteurs de risques ?

Les acteurs européens ont eux aussi pris pied sur le marché des satellites de nouvelle génération destinés aux constellations, ainsi que des données. C’est en particulier le cas d’Airbus Defense and Space (ADS), comme votre co‑rapporteur a pu le constater lors de son déplacement à Toulouse.

D’une part, son association avec OneWeb, qui implique la production de 900 satellites, a fait d’ADS non seulement un opérateur de satellites, mais aussi un constructeur maîtrisant cette gamme de satellites et ayant revu tous ses procédés industriels pour atteindre la cadence nécessaire de 40 à 60 satellites par mois, soit deux à trois par jour, une cadence nouvelle dans l’industrie spatiale.

Trois lignes de production identiques sont prévues pour ce faire, l’une à Toulouse, pour valider les procédés de production et assembler les dix premiers satellites « cobayes », les deux autres en Floride pour tous les autres satellites (648 prévus en orbite et environ 250 satellites de secours). Le site toulousain sera utilisé en cas de besoin en complément, et se chargera de la production pour les éventuels autres clients de cette gamme de satellites. Quant aux lancements, les premiers seront opérés par Arianespace, par des fusées Soyouz. À ce stade donc, l’essentiel des impacts économiques et sociaux liés à la construction des satellites de ce contrat ne bénéficiera qu’indirectement à l’Europe spatiale.

D’autre part, l’accord annoncé en juin dernier avec Planet Labs, Inc permet à ADS d’asseoir sa position actuelle sur le marché, fortement concurrentiel, de l’exploitation des données d’observation de la Terre basée sur des images à haute et très haute résolution. ADS avait déjà pris la décision, en 2016, de lancer le développement de quatre nouveaux satellites entièrement réalisés sous financement privé, qui constitueront la constellation Pléiades Neo, pour succéder à partir de 2020 aux deux Pléiades (1A et 1B) en service depuis 2011 et 2012, pour être en mesure d’assurer une continuité du service offert à ses clients. L’accord avec Planet Labs, Inc lui permet de fournir une gamme bien plus étendue, tant au niveau de la résolution spatiale que de la fréquence des prises de vues, de produits géospatiaux et de développer conjointement de nouveaux services basés sur la combinaison des données fournies par les deux parties. ([42])

L’attention de vos co‑rapporteurs a toutefois été attirée au cours des auditions sur l’éventuel risque que représente la volonté affichée des acteurs américains de contrôler les flux de données. Constituée d’anciens acteurs de la NASA, très vite soutenue par la puissance publique américaine (15 millions de dollars par an pour acheter des images satellites), notamment le Pentagone, après avoir racheté en 2015 RapidEye, une constellation allemande de cinq satellites, Planet Labs, Inc a racheté en février 2017 pour 250 millions d’euros la filiale satellites de Google, que le géant américain avait achetée trois ans plus tôt pour 500 millions de dollars, en échange, pour ce dernier, d’un accès libre et gratuit au flux de données.

SpaceX communique de plus en plus sur son projet de mettre sur pied une constellation en propre ([43]), dont l’objectif est aussi la domination dans le domaine des services satellitaires (l’objectif affiché de 20 milliards de revenus correspond en effet à la somme des revenus de tous les opérateurs…). Outre le parachèvement de la déstabilisation de l’ensemble de la chaîne de valeur du spatial qu’un tel projet implique, les données et services issus de la constellation SpaceX seraient aussi sous un contrôle étroit par les États‑Unis.

S’ils saluent donc la réactivité dans un marché en constante évolution de cet acteur européen majeur qu’est ADS, vos co‑rapporteurs souhaitent néanmoins que la nécessité réelle d’une adaptation des acteurs européens s’accompagne d’une grande vigilance quant aux potentiels effets défavorables.

4.   Des précédents rassurants : Galileo et Copernicus

Si l’Europe spatiale doit réagir pour demeurer en première ligne, elle n’a pas droit à l’erreur, faute de capacités financières et/ou décisionnelles équivalentes à celles de ses principaux concurrents. Elle a toutefois déjà prouvé par le passé qu’elle pouvait se remettre en cause pour remettre son projet spatial sur les rails, avec les programmes Galileo/EGNOS et Copernicus, exemples probants des avantages et des atouts que l’intégration européenne peut générer pour les citoyens européens mais aussi pour les autres.

Initié en 1999, le programme Galileo a connu des débuts très compliqués, et a été fortement critiqué ([44]). Désormais financé et dirigé par la Commission européenne – l’ESA demeurant le maître de l’architecture globale complète du système depuis la conception jusqu’à l’intégration et la validation – les tensions récemment exprimées entre les États‑Unis et l’Europe, pourtant alliés, apportent une évidente justification à l’autonomie de moyens permettant à l’Europe d’assurer seule des services de navigation par satellite. Les discussions en cours entre le Royaume‑Uni et la Commission européenne dans le cadre de la préparation du Brexit sont une autre preuve de l’attrait qu’exerce aujourd’hui ce programme.

Les quatre satellites mis en orbite le 25 juillet dernier permettront à ce système de navigation, désormais complet pour l’utilisateur final de base, d’avoir une couverture mondiale et d’affiner encore sa précision, un an et demi après le lancement de ses premiers services. Tant le directeur général de l’ESA que le président du CNES ont mis en évidence l’accélération du nombre d’utilisateurs de Galileo dans le monde depuis le lancement des premiers services, à la suite de son incorporation dans les derniers modèles de smartphones, notamment ceux d’Apple et de Samsung. On atteint aujourd’hui plusieurs centaines de millions d’utilisateurs, sans que le consommateur souvent ne le sache. Pourtant, compte tenu du degré de précision bien supérieur, vos co‑rapporteurs sont d’avis, comme le directeur de l’ESA, que l’on devrait parler du « Galileo américain » pour le GPS, et ne plus utiliser l’expression « GPS ».

Quant à Copernicus, né sous le nom de GMES en mai 1998, il procure à l’Europe un accès continu, indépendant et fiable aux données d’observation de la Terre et lui a d’abord permis de disposer d’une vue globale de l’état de notre planète pour des applications environnementales, au bénéfice des politiques environnementales et pour la sécurité des citoyens.

Dernier élément de la composante spatiale lancé en octobre 2017, Sentinel-5P, dédié à la surveillance de l’atmosphère de la Terre, a ainsi mis en évidence en juillet dernier la pollution de l’air résultant des émissions par les grandes villes et les routes maritimes. Mais les données Copernicus sont aussi utilisées depuis plusieurs années en cas de crise, comme en septembre dernier lors de la tempête tropicale Florence, aux États‑Unis, ou bien à Palu, en Indonésie, touchée par un tremblement de terre suivi d’un tsunami.


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   DEuxième partie : L’Europe spatiale en ordre de bataille ?

Avec sa communication sur « La stratégie spatiale pour lEurope » publiée le 26 octobre 2017, la Commission a remis l’espace au cœur des priorités politiques de l’Union européenne en définissant un cadre stratégique simple et cohérent, autour de quatre objectifs particulièrement lisibles :

-       Tirer le meilleur parti de l’espace pour les sociétés et économies européennes, dans la lignée des projets Galileo et Copernicus,

-       Maintenir l’autonomie stratégique de l’Europe,

-       Favoriser un secteur spatial européen compétitif et innovant,

-       Renforcer le rôle de l’Europe en tant qu’acteur mondial.

Anticipant finalement la nouvelle politique spatiale américaine, la Commissaire européenne à l’industrie, à l’entrepreneuriat et aux petites et moyennes entreprises, Elżbieta Bieńkowska, a bien compris que si le « New Space » était une réalité et un défi de chaque instant pour l’industrie européenne, la domination de l’espace était un enjeu tout aussi essentiel pour l’Union européenne, qui, face à cette logique de suprématie affirmée par les États‑Unis, doit se donner les moyens d’assurer sa souveraineté.

Cette analyse stratégique est partagée par tous les acteurs de l’espace européen, comme le montrent la déclaration conjointe Union européenne – Agence spatiale européenne, signée le 26 octobre 2017, ainsi que les conclusions du Conseil sur une stratégie spatiale pour l’Europe adoptées le 30 mai 2017. Vos co‑rapporteurs retiennent des auditions menées dans le cadre de ce rapport d’information l’impérieuse nécessité d’une mise en œuvre concrète rapide de ces engagements stratégiques, en identifiant particulièrement trois sujets transversaux – l’évolution de la gouvernance, l’autonomie stratégique et la maximisation des bénéfices socio-économiques.

I.   Une RÉORGANISATION DE LA GOUVERNANCE PUBLIQUE qui ne peut plus être éludée

« LEurope spatiale publique est une accumulation qui aboutit à un mille-feuille », tel est le résumé de la situation fait à vos co‑rapporteurs par M. Arthur Sauzay, auteur d’une analyse sur l’Europe spatiale pour l’Institut Montaigne, lors de son audition, et cette image leur apparaît appropriée.

A.   Une organisation complexe avec trois acteurs publics majeurs et une montée en puissance de l’industrie

1.   Trois acteurs publics majeurs à l’articulation complexe

La politique spatiale européenne repose sur trois acteurs publics majeurs : les États membres, l’Union européenne et l’Agence spatiale européenne, dont la légitimité égale à agir repose toutefois sur des instruments juridiques différents.

a.   L’Agence spatiale européenne, agence intergouvernementale

Organisation intergouvernementale créée en 1975, l’Agence spatiale européenne (ESA, European Space Agency) est l’agence spatiale de l’Europe : l’article 2 de la Convention portant création d’une Agence spatiale européenne du 30 mai 1975 stipule ainsi que « l’Agence a pour mission d’assurer et de développer, à des fins exclusivement pacifiques, la coopération entre États européens en élaborant et en mettant en œuvre une politique spatiale européenne à long terme ».

C’est dans son cadre qu’ont été développés la totalité des programmes spatiaux européens des quarante dernières années : lanceurs, programmes scientifiques, programmes d’applications, vols habités, etc.

Or seuls vingt de ses membres appartiennent aujourd’hui à l’Union européenne ([45]) ; le Royaume‑Uni en restera membre à son départ de l’Union européenne. Les autres États membres de l’Union européenne sont des partenaires de coopération, tout comme le Canada.

Principes de fonctionnement de l’ESA

Les programmes de l’ESA sont de trois types :

- les programmes obligatoires, que les États membres définissent et financent proportionnellement à leur puissance économique ;

- les programmes optionnels, dans lesquels des États membres choisissent de s’engager, d’investir et ont un retour technologique selon leur financement ;

- les programmes spatiaux de l’Union, tels que Copernicus ou Galileo.

Chaque État membre est représenté au Conseil de l’ESA et dispose d’une voix, quelle que soit sa taille ou l’importance de sa contribution. La France est le premier contributeur de l’ESA, suivie par l’Allemagne, ces deux pays apportant la moitié du budget. Viennent ensuite le Royaume‑Uni, puis l’Italie et la Belgique.

b.   L’Union européenne, chargée depuis 2008 d’élaborer la politique spatiale européenne

Depuis 2008, l’Union européenne est chargée d’élaborer une politique spatiale européenne, dont le premier jalon avait été posé par l’accord-cadre de 2004 entre l’Union européenne et l’Agence spatiale européenne et la publication par la Commission européenne du Livre blanc « Espace : une nouvelle frontière européenne pour une Union en expansion ». Le Traité de Lisbonne ([46]) fait de l’espace une compétence partagée entre l’Union européenne et ses États membres et l’article 189 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) en définit le champ et les modalités d’exercice.

Article 189 du TFUE

1. Afin de favoriser le progrès scientifique et technique, la compétitivité industrielle et la mise en œuvre de ses politiques, l’Union élabore une politique spatiale européenne. À cette fin, elle peut promouvoir des initiatives communes, soutenir la recherche et le développement technologique et coordonner les efforts nécessaires pour l’exploration et l’utilisation de l’espace.

2. Pour contribuer à la réalisation des objectifs visés au paragraphe 1, le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, établissent les mesures nécessaires qui peuvent prendre la forme d’un programme spatial européen, à l’exclusion de toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres.

3. L’Union établit toute liaison utile avec l’Agence spatiale européenne.

4. Le présent article est sans préjudice des autres dispositions du présent titre.

L’Union européenne est aujourd’hui à la fois financeuse et donneuse d’ordre des programmes européens, mis en œuvre par l’Agence spatiale européenne. Dans ce cadre, l’Union européenne a en particulier adopté un certain nombre de règlements sectoriels.

Elle a également mis en place une agence chargée d’optimiser le retour sur investissement européen dans les systèmes globaux de navigation par satellite (GNSS), en termes d’avantages qu’en retireront les utilisateurs, de croissance économique et de compétitivité, l’Agence du système global de navigation par satellite européen, prolongement de la précédente Autorité de surveillance du système global de navigation européen, dont les missions ont été élargies.

c.   Des États membres attentifs à leurs enjeux spatiaux nationaux.

Outre leur pouvoir de décision dans les instances de l’Union européenne et de l’Agence spatiale européenne, les États membres ont des volontés politiques propres, des budgets et des programmes nationaux dans le domaine spatial. La France, l’Allemagne, l’Italie, le Royaume‑Uni sont détenteurs de capacités spatiales propres dont les politiques de l’Union ont besoin, ainsi que de capacités de maîtrise d’ouvrage, d’industrie et de recherche. D’autres développent d’ores et déjà une industrie liée à la nouvelle économie de l’espace.

Le Luxembourg est un bon exemple : il a ainsi adopté en 2017 une loi autorisant l’exploration et l’utilisation des ressources de l’espace par les acteurs privés. Ce projet, baptisé spaceresources.lu, doit permettre au « Grand-Duché [de faire] un pas majeur supplémentaire pour se positionner comme pôle européen en matière dexploration et dutilisation commerciales des ressources spatiales » pour le ministre luxembourgeois de l’économie, Etienne Schneider, qui assure que soixante entreprises sont intéressées par ce programme et souhaiteraient rejoindre les quatre entreprises du secteur spatial déjà installées au Luxembourg ([47]). Près d’une dizaine, le mois dernier, étaient enregistrées ou en cours d’enregistrement.

Cette perception renouvelée de l’intérêt de la politique spatiale pour les économies nationales bénéficie en premier lieu à l’ESA, en raison de sa règle du juste retour géographique sur investissement. Cette dernière est en effet vue comme un moyen pour certains États d’acquérir ou de renforcer leur industrie spatiale en acquérant de nouveaux savoir-faire et technologies.

2.   Une industrie passée de simple exécutante à force de proposition

a.   L’industrie reconnue maître d’œuvre du programme des nouveaux lanceurs

De 1979 à 2014, les agences nationales et européenne ont eu un rôle quasi prépondérant dans la conception, la fabrication et le lancement des lanceurs spatiaux, l’industrie étant limitée à un rôle de simple exécutant. Le 2 décembre 2014 a marqué un changement majeur dans la gouvernance du secteur européen des lanceurs. La décision prise par le Conseil ministériel de l’ESA à Luxembourg de construire une nouvelle famille de lanceurs présentant des modules communs, Ariane 6 et Vega C, s’est en effet accompagnée d’un remodelage complet des liens entre autorités publiques et industrie, d’une part, et entre industriels eux‑mêmes, d’autre part.

La décision « d’industrialiser » la conception, la fabrication et le lancement des lanceurs spatiaux s’est traduite par une redéfinition des rôles de chacun, la puissance publique restant maître d’ouvrage et l’industrie devenant maître d’œuvre du programme des nouveaux lanceurs.

Dans cette nouvelle architecture :

-       l’ESA supervise l’approvisionnement et l’architecture des systèmes de lancement dans leur ensemble, la direction des lanceurs du CNES intervenant en tant que direction technique ; l’ESA finance le développement des nouveaux lanceurs et s’engagera sur un nombre moyen annuel de lancements institutionnels à un prix convenu ;

-       le CNES, maître d’œuvre du segment sol Ariane 6, s’est vu confier par l’ESA la responsabilité de la conception et de la réalisation du nouvel Ensemble de Lancement dédié à Ariane 6 (ELA 4) au Centre Spatial Guyanais (CSG), le port spatial de l’Europe à Kourou ;

-       l’industrie assume l’entière responsabilité du développement et de l’exploitation des lanceurs ; elle s’engage à les livrer à l’ESA et aux acteurs institutionnels européens à des prix compétitifs définis, en respectant le budget et le calendrier, et à ne plus demander de soutien à l’exploitation. ArianeGroup est le maître d’œuvre de la future Ariane 6, European Launch Vehicle, ou ELV S.p.A, entreprise commune créée par l’Agence spatiale italienne (30 %) et Avio S.p.A (70 %), assumant ce rôle pour la construction du lanceur Vega C.

b.   Une réorganisation industrielle et commerciale toutefois opérée dans les limites posées par la règle du retour géographique

Cette nouvelle architecture a entraîné une réorganisation industrielle et commerciale, qui reste toutefois encore contrainte par la règle du retour géographique posée par l’ESA.

En trois ans, la filière européenne des lanceurs a été réorganisée autour du groupe Airbus, en redéfinissant et mettant en place une organisation industrielle qui se veut efficiente et optimisée. Dès juin 2014, Airbus Group et Safran avaient fait part de leur intention de regrouper leurs activités Lanceurs respectives pour accroître la compétitivité et garantir la rentabilité de la filière européenne des lanceurs spatiaux face à une concurrence internationale accrue. Cette co-entreprise baptisée Airbus Safran Launchers (ASL), créée en janvier 2015 et devenue le premier actionnaire d’Arianespace, avec une participation d’environ 39 %, a ensuite racheté les parts d’Arianespace détenues par le CNES (environ 35 %). Ce nouvel ensemble est devenu ArianeGroup en juillet 2017.

La réorganisation industrielle menée pour Ariane 6 doit apporter 50 % de gains de productivité en contrebalançant les effets du retour géographique, mais sa mise en œuvre est parfois compliquée. L’organisation industrielle continue en effet de refléter le niveau de contribution des États-membres, en application de la règle du retour géographique de l’ESA. ArianeGroup doit en conséquence en même temps négocier avec les industriels de chaque État membre au regard de l’investissement de ce dernier dans Ariane 6 et respecter le budget de développement et les objectifs de coûts récurrents, l’intervention directe des agences dans la maîtrise d’œuvre du lanceur étant parfois également un élément à prendre en compte.

L’organisation industrielle d’Ariane 6

Description : Image associée

Source : ESA

Les discussions début 2015 sur la charge de travail dévolue à OHB, notamment sa filiale MT-Aerospace (MTA) basée à Augsburg en Bavière, sont un bon exemple de la contrainte que fait peser cette règle au regard des exigences de compétitivité.

En contrepartie d’une hausse de la contribution de l’Allemagne (23 % du financement du programme) actée à la conférence ministérielle de l’ESA de Luxembourg en décembre 2014, cette dernière a obtenu une participation substantielle de ses industriels dans le programme, avec un retour industriel de 19,8 %, selon le directeur général de l’ESA. La fabrication des boosters d’Ariane 6 et Vega C a alors été répartie entre la chaîne de production existante d’Avio en Italie et une usine de MTA à Augsbourg, soit un investissement industriel de près de 150 millions d’euros. MTA a obtenu également de produire certains éléments de structures du corps du futur lanceur (à Augsburg) ainsi que les réservoirs du troisième étage (à Brême). En avril 2015, les divergences sont apparues entre ASL et OHB : si la seconde ligne de production n’était pas remise en cause – MTA s’étant engagé à réduire les coûts des boosters de 20 % à 30 % par rapport à ce que fait Avio actuellement, ce qui mécaniquement abaissait le coût des boosters – ni celles relatives aux réservoirs, les offres de MTA concernant les autres éléments n’étaient pas jugées assez compétitives pour correspondre au budget de développement et aux objectifs de coûts récurrents d’Ariane 6. Ces divergences ont suscité une intervention de la secrétaire d’État allemande aux Affaires économiques et à l’Énergie, en charge de l’espace, auprès du directeur général de l’Agence spatiale européenne et du P.-D.G. d’ASL.

c.   Le rôle moteur des start-up en matière d’innovation

Derrière la plus fameuse d’entre elles, SpaceX, qui aujourd’hui a largement dépassé ce stade avec quelque 7 000 employés en novembre 2017, nombre de start-up opèrent aujourd’hui dans l’industrie spatiale, et, pour le Président du CNES, Jean-Yves Le Gall, « une partie de lavenir du spatial sera construite par les start-up », tout en précisant « en complément des grands opérateurs historiques ». ([48])

Elles le font dans le « cœur de métier » – activités de lancement et satellitaires proprement dites. La miniaturisation des satellites, évolution fondamentale du marché, doit en effet beaucoup à ces nouveaux acteurs qui ont retenu une approche relevant de la production industrielle classique, en série. Ainsi, par exemple, au lieu de chercher à miniaturiser les systèmes classiques de propulsion spatiale, ThrustMe a retenu une combinaison des technologies spatiales conventionnelles et de technologies inspirées de l’industrie des semi-conducteurs pour la gravure des matériaux. Cette miniaturisation des satellites développe en retour un secteur spécifique de lanceurs de taille adaptée, y compris dans des pays jusqu’alors totalement absents de la carte des lancements spatiaux : l’entreprise américano-néo-zélandaise Rocket Lab a réussi en janvier 2018 depuis la Nouvelle-Zélande le lancement de sa fusée Electron, au bout de seulement deux essais, et la première mise en orbite de satellite.

Elles le font également en opérant un transfert de technologies du spatial vers d’autres secteurs, qu’il s’agisse de la santé, des transports, de l’agriculture, etc. Les projets développés dans les incubateurs de l’ESA en partenariat avec les pays dans lesquels ces incubateurs sont implantés en fournissent des exemples intéressants. Ainsi, à partir d’expériences menées à bord de la Station spatiale internationale, une start-up allemande a trouvé une solution innovante pour soigner les infections. Cette innovation découle directement d’expériences menées à bord de la Station spatiale internationale.

B.   un consensus en faveur d’une gouvernance plus efficace

1.   Un enjeu crucial car l’Europe ne changera pas d’échelle budgétaire en dépit de l’effort consenti dans le cadre financier pluriannuel 2021-2027

a.   L’effort notable consenti en faveur de l’espace dans le cadre financier pluriannuel à venir

L’investissement du budget européen dans l’espace augmente significativement, après un plafond de 4,6 milliards puis 11,1 milliards d’euros en prix courants dans les deux précédents cadres financiers pluriannuels (CFP) : la Commission européenne propose en effet d’affecter 16 milliards d’euros sur la période 2021‑2027, dont près de 14,5 milliards sur la ligne Espace proprement dite du CFP 2021‑2027. Vos deux co‑rapporteurs se félicitent de cette proposition ambitieuse de la Commission européenne, d’autant que la situation qui prévalait au moment de la présentation du précédent CFP était marquée par les retards de Galileo et un manque de financement pour Copernicus. ([49])

La majeure partie de cette enveloppe, soit 9,7 milliards, sera consacrée aux systèmes de navigation par satellite, Galileo et EGNOS. Une deuxième enveloppe de 5,8 milliards d’euros sera consacrée au programme d’observation de la Terre, Copernicus. Enfin, 500 millions d’euros seront affectés à deux nouvelles composantes en matière de sécurité : l’initiative pour des télécommunications gouvernementales par satellite (Govsatcom), qui vise à fournir aux États membres et aux acteurs de l’Union européenne dans le domaine de la sécurité un accès garanti à des télécommunications par satellite sécurisées, et l’initiative « Surveillance de lespace ».

D’autres lignes du CFP peuvent en outre financer le spatial européen.

Le programme de recherche Horizon Europe, tout d’abord : le pôle « Numérique et industrie » du deuxième pilier « Problématiques mondiales et compétitivité industrielles » est doté de 15 milliards d’euros ([50]) et est accessible au secteur spatial tout en ne lui garantissant pas de pré-allocation, contrairement au précédent programme H2020, en dépit des demandes formulées en ce sens par la direction générale au marché intérieur, à l’industrie, à l’entrepreneuriat et aux PME selon les indications recueillies à Bruxelles par votre co‑rappporteure. Les interlocuteurs de la Commission européenne lui ont indiqué avoir privilégié le besoin de décloisonnement, de raccourcissement des processus de décision et d’adaptation dynamique aux priorités et à l’innovation via un processus plus compétitif que ne permet pas l’organisation en silos et figeant le choix sept à dix ans à l’avance retenue pour le programme H2020.

Ensuite, le Fonds européen de défense, doté de 13 milliards d’euros, ainsi répartis : 4,1 milliards consacrés à la recherche et 8,9 milliards au développement des capacités. La Commission juge pertinent que ce fonds finance le secteur spatial, compte tenu du caractère dual de ce dernier. Cette ligne est en cohérence avec la position de l’Union sur les sujets relatifs à la défense depuis un an, même si cette position se heurte à une résistance de principe de certains États-membres.

b.   Une échelle qui reste sans commune mesure avec le financement américain du spatial

En dépit de cet effort réel, le financement européen du spatial reste sans commune mesure avec la première puissance mondiale, les États‑Unis, même en y ajoutant le budget de l’ESA et les divers budgets nationaux (dont une partie transite par le niveau européen). S’agissant de l’ESA, dont le budget est fixé pour 2018 à 5,6 milliards d’euros, les dernières décisions ministérielles sur les perspectives pour les prochaines années et sur les besoins budgétaires qui en découlent sont celles du Conseil ministériel de 2016, et le montant total des investissements a été fixé à 10,3 milliards d’euros.

Enveloppes financières validées au Conseil de l’ESA
réuni au niveau ministériel (C-M) à Lucerne le 2 décembre 2016

Familles de programmes

Montant 2017-2019

(en millions deuros, c.e. 2016)

Total C-M de Lucerne le 2 décembre 2016

(millions deuros)

Observation de la Terre

 500

 1 370 (jusqu’en 2025)

Télécommunications

 500

 1 280 (jusqu’en 2024)

Navigation

 50

 69 (jusqu’en 2021)

Exploration

 1 100

 1 452 (jusqu’en 2021)

Prodex (appui au Programme scientifique)

 100

 172 (jusqu’en 2021)

Lanceurs

 1 000

 1 611 (jusqu’en 2023)

Sûreté de l’espace

 200

 95 (jusqu’en 2022)

Technologie

 100

 445 (jusqu’en 2022)

Science, recherche et développement – activités obligatoires de l’ESA

 2 300

 3 813 (jusqu’en 2021)

Total

 6 000

 10 300

Les chiffres ci-dessus incluent les souscriptions supplémentaires des États membres aux programmes optionnels déjà en cours non encore présentés à la réunion ministérielle.

Source : ESA.

Le budget de la seule NASA a augmenté de près de 2,5 milliards (soit le budget annuel du CNES) en l’espace de quelques années et elle devrait bénéficier pour la seule année fiscale 2019 d’un budget légèrement supérieur à 21 milliards de dollars, là où l’Union européenne propose une somme inférieure de près de 25 % sur sept ans. Les dépenses spatiales du Pentagone sont du même ordre de grandeur, mais si l’on tient compte des budgets spatiaux de la CIA, du National Reconnaissance Office ([51]) et d’autres organisations à vocation de sécurité et de défense, c’est sans doute une valeur proche du double qu’il faut retenir pour l’espace militaire américain.

Il est donc impératif que les financements des politiques spatiales européennes (aux secteurs public et privé) soient optimisés. Or l’absence constatée de toute évolution structurelle des acteurs publics depuis 2014, chacun étant resté formellement dans son périmètre traditionnel, a un coût. La Commission européenne a pris conscience de ce décalage, sans doute plus que certains des États membres de l’Union européenne.

Carte des principaux investissements
dans le secteur spatial

Description : https://lejournal.cnrs.fr/sites/default/files/styles/asset_image_full/public/assets/images/cds_2_final-14_carte_72dpi.jpg?itok=WQ4tLf3B

©ISV-RG

Source : Isabelle Sourbès-Verger, Les puissances de l’espace, entretien avec Guillaume Brionnet, CNRS Le Journal, 1er août 2017.

2.   Une nécessité de réforme partagée par la Commission européenne, l’ESA et les États membres, qui divergent néanmoins encore sur le sens à lui donner

Les conclusions de la Ministérielle de l’ESA à Luxembourg et du Conseil Compétitivité qui a suivi en décembre 2014 ont conduit la Commission européenne et l’Exécutif de l’ESA à ouvrir une réflexion dont l’un des objectifs était clairement d’améliorer la gouvernance de l’Europe spatiale. L’ESA et l’Union européenne ont signé, le 26 octobre 2016, une déclaration conjointe sur une vision et des objectifs communs pour l’avenir de l’Europe dans le domaine spatial. Les deux entités ont néanmoins eu une approche que l’on peut qualifier de « prudente » sur cette question sur le plan stratégique.

La « Stratégie spatiale pour lEurope » ([52]) de la Commission européenne n’aborde qu’en toute fin la question des relations entre l’Union et l’ESA. Si elle fait de cette dernière « lune des pierres angulaires » du succès de la mise en œuvre pratique de cette stratégie, elle la cantonne néanmoins dans un rôle de partenaire technique : « LESA, avec son excellence, son expertise, ses compétences et son savoir-faire techniques, est un partenaire important » sur lequel « la Commission continuera de compter ».

Dans ses conclusions adoptées le 30 mai 2017, le Conseil Compétitivité a inscrit comme priorités, dans ses points 4, 15 et 22, le « renforcement de la coordination et la complémentarité », « la coordination, selon les besoins, en tirant parti de ce qui existe déjà », le respect « des compétences, rôles et responsabilités qui ont été établis pour tous les acteurs concernés ainsi que les accords applicables », et dans le même temps, le développement et le renforcement « d’une coopération plus étroite, afin de maximiser les avantages et éviter les chevauchements et les doubles emplois » entre les activités menées par l’Union européenne, l’ESA et leurs États membres respectifs. En matière de gouvernance générale, la priorité des États membres va donc à la mise en place d’un mécanisme de coordination politique plutôt qu’à lancer un vaste mécano institutionnel.

Quant à l’ESA, la vision de son directeur général sur la place de l’Europe dans l’espace, ainsi que sur le rôle et l’évolution de l’ESA, définie par ce dernier comme la « seule et unique agence spatiale européenne » ([53]), montre son souci de conserver le leadership exercé jusqu’à présent, gardant à la fois son identité et son expertise technique.

L’ESA entend ainsi « rester lAgence spatiale de ses États membres tout en étant au service de lUnion européenne », ce qui implique, pour son directeur général, « dinstaurer des relations adéquates entre lESA et lUnion européenne en négociant avec cette dernière une convention financière de partenariat-cadre qui fixera les modalités de mise en œuvre du programme spatial de lUnion » proposé par la Commission européenne en juin 2018 et de « réformer les processus décisionnels de lESA pour faciliter la mise en œuvre par [cette dernière] des programmes spatiaux de lUE et la participation potentielle de lUE aux programmes facultatifs de lAgence » ([54]).

3.   Une contestation par l’industrie des règles définies en 2014

a.   Un appel en faveur d’une restructuration radicale

Les demandes de l’industrie en faveur d’une réorganisation de la gouvernance ne sont pas nouvelles, vos co‑rapporteurs peuvent en témoigner, mais elles s’exprimaient jusqu’à présent de façon plutôt mezza voce. Président dAirbus Group sur le départ, Tom Enders a choisi de jeter un pavé dans la mare, d’abord dans un courrier adressé au printemps 2018 au Président de la République française et à la Chancelière allemande, puis dans son intervention au 69e congrès international d’astronautique à Brême début octobre. La vision pour l’Europe spatiale ainsi développée remet en cause l’ESA et les agences nationales, accusées d’avoir une gouvernance et des prises de décisions « clairement insuffisantes pour faire face à un environnement nouveau, très dynamique et qui change rapidement ». ([55])

Outil pertinent pour fédérer dans la durée les États et créer les programmes, l’ESA est jugée beaucoup moins adaptée pour favoriser de l’innovation de rupture, parce qu’elle raisonne sur des cycles longs, qu’elle mobilise des mécanismes de décision très lourds avec sa logique intergouvernementale, là où le secteur évolue très vite.

La restructuration du modèle européen, éclaté et divisé, est aujourd’hui une urgence aux yeux de Tom Enders, porte-voix d’une industrie qui juge cruciale une coordination unique, la fin de la règle du retour géographique sur investissement pour les infrastructures européennes critiques soumises à la pression concurrentielle, au premier rang desquelles les lanceurs, voire un leadership technologique purement industriel.

b.   Une carte des intérêts franco-germano-italiens redessinée ?

Si Ariane 6 a été pensée pour à la fois répondre aux futurs besoins institutionnels de l’Europe et être compétitive sur un marché commercial marqué par de profondes évolutions, le choix final est aussi la résultante de contraintes politiques nées de la nécessité d’obtenir un accord : à l’ESA, chaque État compte pour une voix. À l’issue d’un débat à la fois politique et industriel, le design d’Ariane 6/Vega C repose sur un choix maintenu d’étages d’accélérateurs à poudre, contrairement au choix fait par SpaceX pour la propulsion de son premier étage. La validation des choix faits par SpaceX pour assurer le caractère réutilisable de sa fusée a fait naître des doutes importants chez certains participants dont la détermination était déjà fragile, et pousse à un retour de la réflexion sur la conception d’Ariane 6 dans la perspective de son évolution, qui sera nécessairement plus rapide que celle connue par Ariane 5, compte tenu des évolutions de marché.

La volonté d’une plus grande rationalité industrielle, une réflexion sur des techniques de récupération d’étage ne peuvent toutefois pas faire complètement l’impasse sur la répartition actée en 2014 entre la France, l’Allemagne et l’Italie en matière de lanceurs, car elle entraîne un questionnement direct de la pertinence de la charge de travail confiée à OHB et de la pérennité du lanceur Vega C. C’est un point auquel vos co‑rapporteurs souhaitent qu’il soit accordé une attention particulière. À leurs yeux, il convient en effet de combiner la préservation de la méthode du consensus privilégiée en 2014 et la nécessité de se projeter dans la compétition mondiale et non pas simplement dans la répartition des rôles entre Européens.

La voie est étroite, mais il faudra la trouver : « Tout seul, on peut aller vite, ensemble on peut aller loin », ces propos d’Alain Charmeau, président d’ArianeGroup, à l’occasion de son audition par vos co‑rapporteurs résument bien la nécessité d’être unis autour d’un objectif partagé : ne pas laisser l’Europe être distancée dans la course à l’espace. Vos co‑rapporteurs seront vigilants sur cette question.

C.   des divergences sur les moyens d’y parvenir

1.   La Commission européenne propose un programme spatial intégré incarné par un texte unique et une Agence dédiée

a.   Le règlement sectoriel Espace

Avec sa proposition de règlement établissant le programme spatial de l’Union et l’Agence de l’Union européenne pour le programme spatial ([56]) du 6 juin 2018, la Commission européenne souhaite simplifier et harmoniser les règles applicables aux programmes, jusqu’à présent éclatées dans des supports juridiques différents. Si cette réorganisation doit permettre de réaliser des économies d’échelle, elle traduit aussi l’évolution de la Commission européenne et sa volonté d’exercer la plénitude des compétences que lui confie le Traité de Lisbonne. Elle avait déjà utilisé son statut de premier client institutionnel européen pour définir de facto une stratégie cohérente, les satellites relevant des programmes de l’Union devant être lancés depuis le sol européen et par conséquent par les lanceurs financés par l’Europe.

Elle franchit un pas supplémentaire avec une stratégie de jure rassemblée dans un document unique, affirmant que l’espace relève de la souveraineté européenne, s’engageant dans des commandes groupées et la préférence européenne. Cette proposition de règlement doit donc être comprise comme un signal politique fort, pour vos co‑rapporteurs.

b.   Une nouvelle approche dans les relations avec l’ESA

Les interlocuteurs de la Commission européenne rencontrés à Bruxelles ont exprimé leur sentiment que « le temps était venu dune nouvelle approche dans les relations Union européenne-ESA », selon les propos du Dr Tomas Husack, chef de cabinet de la Commissaire Bieńkowska. La publication de la stratégie spatiale européenne le 26 octobre a marqué un premier tournant, la Commission intervenant pour la première fois dans un domaine traditionnellement dévolu à l’ESA.

Si la phase de construction des programmes spatiaux de l’Union avait pu justifier un certain type de relation avec l’ESA, aujourd’hui ces programmes sont mis en place, connus et reconnus, et la question de leur avenir stratégique, et par ricochet celle du décideur, est désormais posée. Or l’ESA, selon la Commission européenne, a été conçue pour d’autres types de programmes que les programmes européens : l’exploration, la recherche et développement, le contrôle très technique des infrastructures. Surtout – c’est un point crucial pour la Commission européenne – l’ESA étant composée de membres n’appartenant pas pour certains à l’Union européenne, elle ne peut pas parler au nom de l’Union, même si elle en exprime régulièrement la volonté. Les attentes de la Commission sont ici très claires : elle souhaite que les programmes de l’Union n’impliquent que les États membres de cette dernière dans la prise de décisions.

L’attitude de la Commission déniant au Royaume‑Uni, à la suite de sa décision de quitter l’Union européenne, un accès direct au service public réglementé (Public Regulated Service, PRS) du programme Galileo qu’il a pourtant financé montre la détermination de cette dernière. Une fois devenu État tiers, le Royaume Uni pourra participer à Galileo à condition de conclure avec l’Union européenne un accord de sécurité et un accord spécifique couvrant le service public régulé. En effet, l’accès des États tiers à certains types de services et à certains segments de production du projet Galileo, comme le PRS, est régi par une décision qui prévoit par défaut leur exclusion pour les composantes particulièrement sensibles en termes de sécurité. Cette exclusion avait été soutenue par le Royaume‑Uni lui-même au moment de l’adoption de la décision. À titre conservatoire, la Commission a d’ores et déjà pris des mesures permettant de restreindre l’accès du Royaume‑Uni à certaines informations concernant la période post 2020, mais ces mesures ne préjugent pas des relations futures entre l’Union et le Royaume‑Uni : comme l’indiquent les orientations adoptées par le Conseil européen le 23 mars 2018, l’Union souhaite une coopération étroite en ce qui concerne la politique étrangère, de sécurité et de défense.

De surcroît, la mise en place échelonnée dans le temps des programmes spatiaux a conduit à la coexistence de plusieurs systèmes de gouvernance, au fil de la montée en puissance de Bruxelles sur les questions spatiales, la principale difficulté étant liée aux différences des règles d’attribution des marchés. En effet, les programmes décidés et financés par l’Union européenne doivent mettre en œuvre les règles communautaires d’attribution des marchés publics, avec leur complexité et leur principe de non-discrimination. Sur les programmes décidés et financés par l’ESA, le principe du juste retour industriel s’applique. Cela complique les relations entre la Commission et l’Agence et rend plus difficile l’optimisation des appels d’offres auprès des industriels.

Dans ces conditions, la Commission étant le « premier client » de l’ESA et le « premier acteur européen », elle considère qu’il lui revient de plein droit de décider du futur stratégique des programmes. La Commission propose donc que l’Union européenne se voie conférer un rôle de garant politique des programmes spatiaux européens, excluant de ce fait les États non-membres de l’Union dans la prise de décision. L’ESA conserverait un rôle central comme expert technique et soutien opérationnel à la réalisation de composantes bien identifiées du programme spatial, fonctionnant selon des procédures et des règles compatibles avec celles de l’Union européenne. Cela implique que l’Union européenne contrôle la manière dont les fonds européens sont gérés, et par conséquent obtienne une présence autour de la table du Conseil de l’ESA, dont elle est aujourd’hui absente alors qu’elle est de loin le premier contributeur (entre 1,5 et 2 milliards d’euros par an, le deuxième contributeur étant la France avec une contribution moitié moindre).

c.   Un amoindrissement du rôle des agences

Pour la Commission européenne, le rôle aujourd’hui occupé par les agences, notamment en matière de lanceurs, crée un antagonisme entre les différentes industries nationales et cela influe négativement sur les coûts des programmes. Cette situation appelle un changement de paradigme, en éloignant les autorités publiques des choix de conception industrielle. Fidèle en cela en sa politique traditionnelle industrielle mettant l’accent sur la compétitivité, la Commission souhaite privilégier une procédure par appel d’offres et une réponse active de l’industrie, notamment en matière d’innovations.

d.   La transformation de l’Agence du système global de navigation par satellite européen en Agence de l’Union européenne pour le programme spatial

La Commission européenne propose de faire évoluer l’Agence du système global de navigation par satellite européen vers une « Agence de l’Union européenne pour le programme spatial ». Cette nouvelle appellation recouvre une extension du rôle de cette agence pour y inclure certains aspects non liés strictement à Galileo (homologation de sécurité et possibilité d’effectuer le développement du marché et la coordination des utilisateurs pour toutes les composantes du programme spatial).

La Commission propose cependant de conserver à l’ESA les responsabilités principales qu’elle opère aujourd’hui, soit :

-       Pour Copernicus, le développement, la conception et la construction de l’infrastructure spatiale, y compris l’exploitation de cette infrastructure ;

-       Pour Galileo et EGNOS, l’évolution des systèmes, le développement du segment terrestre ainsi que la conception et le développement de satellites ;

-       Pour toutes les composantes du programme spatial : des activités de recherche et de développement dans ses domaines d’expertise.

Les auditions conduites par vos co‑rapporteurs ont montré que cette proposition a parfois été perçue comme comportant non seulement un risque de doublon avec l’existant mais aussi de perte des conditions qui ont fait le succès des programmes européens jusqu’à présent : la maîtrise technique, la flexibilité, la capacité de l’ESA à concentrer les financements et à penser l’architecture globale complète des systèmes qui lui sont confiés, depuis la conception jusqu’à l’intégration et la validation.

Une telle duplication non seulement engendrerait une dispersion des financements, voire une « évaporation », certains États membres pouvant alors juger que, avec une Union européenne devenue l’acteur et le financeur principal, il ne serait plus nécessaire de financer des capacités nationales ou d’autres acteurs. En outre, elle alourdirait et rigidifierait le processus de décision, alors que tout va de plus en plus vite dans le monde spatial.

Enfin, cette proposition suscite des interrogations quant à l’accès des pays traditionnellement « non spatiaux » aux activités spatiales financées par l’Europe si cette Agence venait à se substituer partiellement voire complètement à l’ESA. En effet, la règle du retour géographique sur investissement de cette dernière leur est particulièrement favorable dans un contexte où le « New Space », en abaissant le coût d’accès à l’espace et en favorisant le secteur aval des applications, leur donne le sentiment de pouvoir à leur tour devenir des acteurs majeurs du spatial européen.

2.   L’ESA réfléchit à une nouvelle articulation des instruments politiques de l’Union européenne et de ses propres compétences techniques

Lors de son entretien avec vos co‑rapporteurs, le directeur général de l’ESA, Johann-Dietrich Wörner, a proposé d’articuler le changement de positionnement en cours des différents acteurs du spatial européen en associant les instruments politiques de l’Union européenne et les compétences techniques et contractuelles de l’ESA.

a.   Une Commission chargée de la vision politique, mise en œuvre par une seule Agence rassemblant en son sein les compétences d’exécution

Dans cette nouvelle organisation de la gouvernance, il reviendrait alors à la Commission européenne de définir la vision, en intervenant dans le domaine réglementaire, sur des sujets tels que la sûreté dans l’espace ou l’optimisation des services des technologies spatiales, sur le modèle de ce qui est fait pour le changement climatique. Elle pourrait également identifier les projets permettant d’atteindre cette vision, à l’image de ce que fait un investisseur privé, sans interférer dans la définition technique des projets.

La mise en œuvre, en revanche, relèverait d’une grande Agence unifiée, rassemblant les compétences d’exécution de la Commission et de l’ESA. Les ministres ont, lors de la conférence ministérielle informelle du 25 octobre dernier, proposé de transférer « à un niveau adéquat » les responsabilités de gestion en lien avec le futur partenariat afin de garantir une gestion efficace et une limitation des coûts. D’une part, Galileo, EGNOS et Copernicus sont la preuve qu’il n’y a aujourd’hui ni obstacle juridique ni obstacle pratique à la mise en œuvre par l’ESA des programmes spatiaux de l’Union européenne. Vos co‑rapporteurs apportent toutefois une nuance à cette affirmation en rappelant les remarques de la Cour des Comptes sur les tensions et difficultés parfois nées de la co‑intervention de l’ESA et de la Commission. D’autre part, l’ESA a d’ores et déjà entrepris de redéfinir son rôle et ses modalités d’action pour faciliter la compétitivité de l’Europe spatiale et de son industrie dans un tempo qui s’accélère, comme le montre l’exemple de la future 5 G.

L’ESA a commencé à fédérer les intérêts de la communauté spatiale, tous les opérateurs satellites, les fabricants de satellites, les fabricants de terminaux, d’antennes pour valoriser l’apport potentiel du satellite, s’entendre sur les modifications à prévoir pour les nouvelles technologies et notamment faire en sorte que le standard 5 G défini par les communautés télécom inclut le satellite. Il suffirait donc de poursuivre le mouvement déjà entamé en distinguant le mode d’organisation interne de l’ESA selon le type de projets.

b.   Une réorganisation interne de l’ESA

Cette redéfinition des rôles peut, selon M. Wörner, s’opérer à traité constant, à travers une réorganisation interne avec la constitution de trois catégories de programmes avec trois conseils aux règles de fonctionnement adaptées. Ces options ont été débattues lors de la réunion intermédiaire ministérielle du 25 octobre.

Au cours des auditions, un modèle à géométrie variable selon la nature des projets a été présenté à vos co‑rapporteurs, partant des types de projets de l’Europe spatiale pour ensuite déterminer le mode, distinguant ainsi entre :

-       Les projets de long terme sans pression concurrentielle, soit l’exploration et la recherche scientifiques ; ils sont adaptés au fonctionnement intergouvernemental et le principe de retour géographique compte tenu du temps long et de l’impératif de collaboration ;

-       Les projets touchant aux infrastructures européennes publiques critiques (Galileo, Copernicus, Govsatcom rentrent dans cette catégorie) ; ils exigent une propriété et une maintenance par l’Europe, l’industrie étant cantonnée à un rôle de fournisseuse et répondant strictement à la commande ;

-       Les projets touchant aux infrastructures européennes privées critiques, soumises à la pression concurrentielle, soit le cas des lanceurs aujourd’hui ; ils seraient confiés à l’industrie sous la forme d’une délégation de service public, tant pour les lanceurs que pour les zones de lancement, avec suppression de la règle de retour géographique et une mise en concurrence des industriels ; une telle mise en concurrence suppose, pour garantir des conditions de compétitivité équitables, la mise en place d’une préférence européenne.

3.   La solution privilégiée : conserver une relation Union / ESA équilibrée sans dupliquer les capacités existantes

Les divergences publiques entre acteurs publics et privés démontrent que cette question de la gouvernance ne peut plus être éludée. Vos co‑rapporteurs accueillent avec intérêt la feuille de route présentée le 25 octobre par les présidences autrichienne du Conseil et espagnole de l’ESA, qui visent à revitaliser un outil de coordination existant dans l’accord de 2004, le Conseil spatial informel UE-ESA, appelé à se réunir au moins une fois par an et dont les travaux seraient préparés par un groupe de coordination animé par le directeur général compétent de la Commission européenne et le directeur exécutif de l’ESA en coordination avec les deux présidences en exercice.

À leurs yeux, il est essentiel de conserver une relation Union/ESA équilibrée qui permette à la fois de continuer à bénéficier de l’expertise de l’ESA, unique en Europe, et de renforcer le pouvoir de contrôle de l’Union qui finance les programmes et qui doit en assurer le pilotage stratégique, afin de préserver l’autonomie stratégique de l’Union et de ses États membres. En conséquence, ils souhaitent que la Commission européenne acquière un droit de regard sur les activités de l’ESA supérieur à ce qui existe aujourd’hui, et restent aussi très attachés à ce que la gouvernance spatiale ne duplique pas les capacités existantes avérées.

S’ils se félicitent de ce que la Commission européenne développe des ambitions spatiales pour l’Union, ils trouveraient regrettable que cela altère l’acquis des dernières décennies, notamment relatif à l’ESA, alors que les évaluations menées sur les programmes phares Copernicus et Galileo en ont montré le bien-fondé. Le rôle de l’Agence de l’Union européenne pour le programme spatial doit donc être clairement délimité, et sa définition reposer sur le critère de complémentarité afin d’éviter les duplications bureaucratiques et fonctionnelles, notamment avec les activités de l’ESA. Si cette Agence du système global de navigation par satellite européen redessinée peut se voir confier des compétences complémentaires, elle ne doit pas venir concurrencer l’ESA comme l’agence de programme. Dans un environnement mondial exigeant, sa priorité doit être de soutenir l’adoption par le marché des activités spatiales de l’Union européenne. Le budget alloué à cette Agence, 135 millions d’euros, montre toutefois que cette préoccupation a été prise en compte par la Commission européenne.

Certes, les États membres, notamment les États « spatiaux », sont attachés à ce que l’ESA garde entière sa capacité à mener des programmes à géométrie variable, attractifs pour ces derniers, tout en restant l’agence de mise en œuvre des programmes spatiaux de l’Union. Néanmoins, un travail de modernisation de l’ESA apparaît nécessaire, reposant sur un traitement et une gouvernance distincte et adaptée à chacune de ses missions (recherche scientifique ; systèmes satellitaires ; lanceurs), dont les logiques sont, elles aussi, distinctes. Attentifs à une mise en œuvre pragmatique de cette proposition, vos co‑rapporteurs soulignent toutefois qu’elle entraîne de facto une redistribution de la place des différents acteurs, en particulier en matière de lanceurs européens, ce que la situation critique à court terme de ces derniers semble imposer de toute façon.

II.   Une valorisation des outils européens existants qui doit être accentuée

A.   la structuration du soutien institutionnel : des avancées réelles mais insuffisantes au regard des besoins

1.   Une claire affirmation de la préférence européenne de l’amont à l’aval

a.   Un soutien aux infrastructures et aux technologies critiques pour l’accès autonome à l’espace affiché par la Commission sous conditions

Pour la première fois, la notion d’accès à l’espace est clairement affirmée comme une priorité dans le programme spatial et la Commission entend assumer un soutien aux lanceurs européens.

Elle le fait de façon claire dans le considérant 4, et de manière plus limitée à l’article 5, qui ne mentionne plus l’agrégation des services de lancement.

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant
le programme spatial de l’Union et l’Agence de l’Union européenne
pour le programme spatial (COM (2018)447)

Considérant 4. L’Union doit garantir sa liberté d’action et son autonomie pour avoir accès à l’espace et pouvoir l’utiliser en toute sécurité. Il est donc indispensable qu’elle conserve un accès à l’espace autonome, fiable et économe en ressources, en particulier en ce qui concerne les infrastructures et les technologies critiques, la sécurité publique et la sécurité de l’Union et de ses États membres. La Commission devrait donc avoir la possibilité de regrouper les services de lancement au niveau européen, tant pour ses propres besoins que pour ceux, à leur demande, d’autres entités, y compris les États membres, conformément aux dispositions de l’article 189, paragraphe 2, du traité. Il est également essentiel que l’Union continue à disposer d’infrastructures de lancement modernes, efficaces et flexibles. Outre les mesures prises par les États membres et l’Agence spatiale européenne, la Commission devrait étudier les moyens de soutenir de telles infrastructures. En particulier, lorsque l’infrastructure au sol nécessaire pour effectuer des lancements conformément aux besoins du programme spatial européen doit être maintenue ou perfectionnée, il devrait être possible de financer en partie ces adaptations dans le cadre du programme, en conformité avec le règlement financier et si une valeur ajoutée européenne claire peut être établie, en vue d’améliorer le rapport coût-efficacité pour le programme.

Article 5 Accès à l’espace. Le programme soutient :

a) la fourniture de services de lancement pour les besoins du programme ;

b) les activités de développement liées à un accès à l’espace autonome, fiable et présentant un bon rapport coût-efficacité ;

c) lorsque c’est nécessaire pour les besoins du programme, les adaptations requises de l’infrastructure spatiale au sol.

Il s’agit d’un soutien conditionné à une amélioration rapide de la compétitivité des lanceurs, liée à la fois au niveau de prix, mais aussi aux modalités d’organisation. Cette mention traduit la persistance, même nettement atténuée, d’une divergence de fond, entre, d’une part, un secteur spatial d’abord vu comme une simple « commodité » de marché autorisant le recours aux lanceurs non européens, et, d’autre part, un secteur spatial d’abord vu comme un instrument de souveraineté et un atout décisif pour l’Europe dans l’économie du spatial, dont le caractère stratégique requiert un soutien institutionnel marqué.

La signature en marge de la réunion ministérielle informelle du 25 octobre dernier de la déclaration relative à l’exploitation institutionnelle d’Ariane 6 et de Vega Ca également mis en évidence cette divergence. Elle reconnaît l’intérêt de fédérer la demande institutionnelle de services de lancement, mais elle n’a été signée que par cinq États membres de l’ESA seulement, la France, l’Allemagne, l’Italie, l’Espagne et la Suisse. Les États membres étant partagés, vos corapporteurs appellent les instances publiques, Union européenne et ESA, à jouer un rôle de catalyseur, comme elles ont su le faire pour l’aval du secteur.

b.   Un soutien pour l’aval qui passe par une action sur les standards et la fluidité d’accès

Les enjeux, en matière de référence sur le marché et de développement du secteur applicatif, sont différents pour Galileo et Copernicus, le second offrant des services depuis plus longtemps et bénéficiant d’une communauté préexistante d’observateurs de la Terre, là où le premier arrive sur un marché très disputé (GPS américain, Glonass russe, BeiDu chinois). Outre une politique de communication ambitieuse autour de Galileo et de la qualité de son signal, l’obligation d’emport doit être actionnée. À cet égard, la Commission européenne a su contourner la difficulté juridique que posait une obligation générale en utilisant la voie de la standardisation technique (cf. infra). Cette démarche pragmatique de la Commission européenne est saluée par vos co‑rapporteurs.

Quant aux données d’observation issues du programme Copernicus, l’enjeu est à la fois la facilité d’accès et la mise en réseau des données in situ et des missions tierces. Le service d’accès aux données et informations (DIAS) qui regroupe tous les accès existants aux produits Sentinel au sein d’une unique plateforme standardisée permet d’y répondre de manière adéquate.

2.   La tectonique des plaques en matière de lanceurs quatre ans après la décision refondatrice de Luxembourg

En 2014, Ariane 6 était la meilleure réponse possible compte tenu des paramètres existants pour apporter une réponse en 2020. Mais l’agressivité commerciale de la concurrence fragilise le modèle imaginé en 2014 pour assurer la transition entre Ariane 5 et Ariane 6, mais aussi Ariane 6 elle-même. Des évolutions du lanceur doivent être envisagées dès à présent pour garantir sa compétitivité dans la durée.

a.   Trouver le chemin vers une compétitivité rétablie

L’enjeu en décembre 2014 était de préparer une famille de lanceurs plus adaptés à l’évolution des satellites et des missions, et moins chers. Avec un objectif de coût de production inférieur de 40 à 50 % à ceux d’Ariane 5 (estimés à approximativement 160 millions d’euros en moyenne par lancement, subventions comprises), les objectifs étaient au moment de la décision, en 2014, de 70 millions d’euros pour Ariane 62 et autour de 100 millions d’euros pour Ariane 64 ([57]). Les prix proposés incluaient la prise en compte de l’extinction du programme Leap (Launcher Exploitation Accompagnement Program), prévu pour compenser le surcoût associé à la répartition de la production d’Ariane 5 entre douze pays pour des raisons politiques de retour géographique, mais Arianespace compte sur la possibilité de compenser des pertes sur les missions Ariane 62 grâce aux gains réalisés sur Ariane 64.

Or, des dérives par rapport au schéma initial commencent à apparaître. Un premier signal a été donné à vos co‑rapporteurs par les difficultés à arbitrer entre industriels sur la seule base de la compétitivité, pourtant principe fondateur retenu pour la phase industrielle des deux nouveaux lanceurs. Un deuxième provient des prix relayés par la presse en septembre 2017 (Arianespace ne communique pas publiquement sur ses tarifs commerciaux) au moment de la première commercialisation : 130 millions de dollars pour Ariane 64 et 80 millions de dollars pour Ariane 62, valables pour la période de transition jusqu’au retrait d’Ariane 5, prévu au début de 2023 ([58]).

Certes, l’exploitation conjointe des Ariane 5 et Ariane 6, toutes deux avec une cadence réduite et donc sans bénéficier des avantages d’une forte cadence sur aucune des deux, explique ces prix supérieurs aux engagements. Mais SpaceX facture aujourd’hui un lancement 50 millions de dollars sur le marché ouvert (contre plus de 100 millions de dollars sur le marché institutionnel américain). Enfin, la situation dégradée sur le marché des lancements en 2018 nourrit les doutes. Des informations de presse, démenties par la société, ont ainsi fait état d’un risque de perte pour l’année 2018 ([59]). Cette situation impose un effort dès à présent pour maintenir la compétitivité d’Ariane 5 et adapter Ariane 6.

ArianeGroup et Arianespace poursuivent les efforts entamés dès 2013 afin de réduire le prix de fabrication comme le prix des lancements, par une réduction des effectifs et la poursuite des efforts de réorganisation. Affiner la programmation du nombre de lanceurs Ariane 5 nécessaires aux lancements mis en œuvre d’ici 2023 – date à laquelle Ariane 6 devrait atteindre sa pleine capacité – permettrait également, en réduisant le nombre de lanceurs, de réduire la perte attachée pour le moment à chacun d’entre eux et d’ajuster au plus près le nombre d’Ariane 6 à commander dans le cadre du premier lot.

Or, non seulement la volatilité actuelle du marché des lancements rend cette prédiction difficile, mais une incertitude continue de peser sur le nombre de lancements institutionnels garantis pour les premiers tirs d’Ariane 6. Au moment de la revue sur la capacité à tenir les objectifs commerciaux ([60]), un brouillon de l’accord sur l’agrégation des commandes institutionnelles a filtré dans la presse. Il portait sur une garantie de cinq charges utiles de la classe Ariane 62 par an en moyenne et de deux vols par an pour le lanceur Vega C ([61]). Ces informations ont été confirmées lors des auditions. Ces commandes sont un enjeu prioritaire pour ArianeGroup, tout particulièrement pour la phase de transition. Avec sept lancements institutionnels à réaliser en 2021 et 2022, le démarrage de la production d’Ariane 6 serait précisé, et par ricochet le prix définitif du futur lanceur européen, qui dépend en effet pour partie de la cadence de production.

Il a été indiqué à vos co‑rapporteurs que pour cette période de transition, sept contrats publics étaient accessibles. À ce jour, Arianespace a annoncé trois lancements institutionnels (le lancement de quatre nouveaux satellites de la constellation Galileo et le lancement du satellite militaire franco-allemand CSO3), et trois ou quatre lancements pour Vega C, auxquels vient s’ajouter un contrat commercial avec Eutelsat, qui porte sur cinq satellites sur Ariane 6 avec un principe de report si nécessaire sur Ariane 5, en partage de fusée avec une autre charge (soit un décompte de 2,5 lancements). Les commandes des acteurs institutionnels (la Commission européenne, les États membres, l’Agence européenne de météorologie…) restent donc largement encore en deçà de leurs engagements vis-à-vis des industriels. Deux missions institutionnelles supplémentaires sont identifiées à ce jour pour Ariane 6 : celle relative à la mission spatiale de l’Agence spatiale européenne Jupiter Icy Moon Explorer (JUICE), qui doit être lancée en 2022 vers les satellites naturels de Jupiter, et les deux satellites d’observation optique commandés au constructeur de satellites allemand OHB System en décembre 2017 par les services de renseignements allemands, en cours de fabrication, et dont la date de lancement reste incertaine. Si l’ESA a donné des signes positifs, vos co‑rapporteurs s’inquiètent a contrario du signal négatif que représente la lettre d’intention de coopération portant sur « une charge utile à bord du futur lanceur réutilisable New Glenn » signée entre Blue Origin et OHB (ainsi que sa filiale et MT Aerospace) le 2 octobre.

En l’absence de changement d’échelle des ambitions de l’Europe en termes de missions institutionnelles ou de défense spatiale, le lanceur européen, devenu non compétitif sur le marché commercial, pourrait alors devenir un simple lanceur institutionnel, comme au Japon, faisant cinq à huit lancements par an. Dans ce cas, la compétition avec les lanceurs du New Space ne serait plus un aiguillon, et l’Europe pourrait en rester à son modèle actuel, un accès à l’espace garanti par un lanceur à la fiabilité éprouvée et dont le déficit d’exploitation est assumé par la puissance publique européenne, mais aussi par la France, compte tenu de son niveau d’engagement propre.

Nous courrions alors deux types de risques. D’une part, la tentation serait forte chez certains États membres de « replier la voilure » sur le lanceur Vega C uniquement, en dépit de l’imbrication quasi-organique ente Ariane 6 et Vega C. D’autre part, la compensation par la puissance publique, européenne ou française, de la part aujourd’hui apportée par l’activité commerciale se traduirait par une moindre capacité d’action dans l’aval de la filière, handicapant l’Europe au moment où l’enjeu spatial principal est celui des marchés d’application, ainsi que la science et l’exploration.

Cette perspective de résignation n’a pas la faveur de vos co‑rapporteurs. Ils demandent donc qu’un discours politique clair soit tenu sur la vision politique liée à l’accès indépendant à l’espace. La Commission européenne répond à cette question à sa manière avec ses limitations politiques et une vision très gestionnaire de l’espace, mais il incombe aux États membres de porter un projet politique, un choix politique d’avoir un lanceur européen. À cet égard, un discours sur l’espace du Président de la République serait certainement non seulement un marqueur fort mais un catalyseur, comme a pu l’être, pour les travailleurs détachés, son engagement personnel.

Ils souhaitent également que cet engagement européen soit tenu. La Commission européenne s’est déclarée prête à regrouper l’ensemble des commandes institutionnelles (cinq par an). Les États membres doivent eux aussi privilégier l’intérêt politique, et in fine économique, européen, et donc choisir les lanceurs pour leurs propres lancements institutionnels. Ils suggèrent en outre d’ajouter à cet « existant » deux commandes de lancement en vue de démonstration en orbite de produits innovants.

Cette phase est un goulet d’étranglement pour nombre de projets innovants dans des start-up comme dans les grands groupes. Elle se fait sous la forme d’un « passager clandestin » sur un lancement, entraînant une contrainte de calendrier et le maintien d’un coût résiduel. Offrir une telle possibilité en la réservant aux entrepreneurs innovants dont le siège social est en Europe serait de surcroît un facteur d’attractivité.

b.   Une décision à prendre sur le rythme et les modalités souhaitables d’innovation

Pour certains experts, le programme Ariane 6 aurait pu être fait différemment et plus rapidement au regard des succès de SpaceX, et les difficultés techniques et budgétaires sont nombreuses. Vos co‑rapporteurs regrettent ainsi par exemple la lenteur constatée au printemps dernier dans la mise en œuvre de la décision allemande de participer au financement d’Ariane 6 pour 60 millions d’euros par an, prise en 2014 par le ministre allemand de l’économie, Sigmar Gabriel.

Si vos co‑rapporteurs entendent les interrogations sur le tempo (Ariane 6, en 2014, serait paradoxalement peut-être arrivée trop tôt, et non pas trop tard), la solution de remplacer le programme en cours n’est pas envisageable à leurs yeux. En effet, un lanceur plus innovant et plus performant qu’Ariane 6 nécessiterait beaucoup de temps et ne pourrait vraisemblablement pas être développé avant la deuxième moitié de la décennie 2020, compte tenu des temps incompressibles de développement. Dans le même temps, souligne à juste titre Arthur Sauzay, auteur d’une analyse sur l’Europe spatiale pour l’Institut Montaigne, « les ÉtatsUnis et la Chine [auront] en outre accentué leur avance, tant dans les lanceurs que dans les autres domaines liés au spatial ». ([62])

Il faut donc poursuivre le plus vite possible la réalisation d’Ariane 6, car c’est la seule garantie pour maintenir des compétences, garantir l’accès indépendant à l’espace et poursuivre la réorganisation de la filière, qui est essentielle au-delà de la question du lanceur. Vos co‑rapporteurs soulignent d’ailleurs que la France et l’Allemagne ont solennellement réaffirmé leur « soutien total au programme Ariane 6 de lAgence spatiale européenne » dans le cadre de la Déclaration de Meseberg. ([63])

Pour autant, cela n’est pas contradictoire avec une évolution d’Ariane 6 à échéance rapprochée afin de garantir sa compétitivité dans la durée. Pour les industriels que vos co‑rapporteurs ont rencontrés, la pérennité des lanceurs européens dépend avant tout du maintien tant du programme en l’état que de l’investissement de la sphère publique. Vos co‑rapporteurs, s’ils souscrivent à la thèse de la coresponsabilité ainsi développée, soulignent qu’elle implique donc une action de chacune des parties, et une double réflexion.

Tout d’abord, le critère de retour géographique entraîne un choix par défaut qui n’est pas celui de l’efficience. On l’a vu lors de cet épisode entre ASL et OHB en 2015, on le voit régulièrement à propos de Vega C, dont la technologie utilisée, sans doute irrémédiablement datée, interroge les besoins d’investissements annoncés. Une réinitialisation, à la fois industrielle et de gouvernance, des programmes semble donc indispensable à vos co‑rapporteurs, qui implique, simultanément, de :

-         dénouer le lien aujourd’hui rigide entre les deux, en confiant un leadership aux États les plus innovants sans exclure pour autant les autres des processus industriels,

-         prévoir un soutien adapté pour faire « pivoter » en conséquence des industries dans certains États membres, en rééquilibrant si nécessaire les quotes-parts.

Il convient de privilégier « l’aventure commune » des trois principaux partenaires et non seulement des enjeux comptables. À cet égard, vos co‑rapporteurs soulignent qu’un instrument de coordination a été mis sur pied dans le cadre de la Déclaration franco-allemande de Meseberg puisqu’un groupe de travail a été chargé de présenter des propositions qui permettraient à l’Union de trouver des réponses appropriées aux nouveaux enjeux en matière de politique et d’économie spatiales (notamment le « NewSpace »). Le caractère un peu poussif du moteur franco-allemand, qui tourne au ralenti selon de nombreux témoignages recueillis tant lors des réunions de la Commission des affaires européennes que lors des auditions qu’ils ont menées, nourrit l’inquiétude de vos co‑rapporteurs quant au dynamisme de ce groupe particulier.

Ensuite, des choix relatifs à l’innovation technologique doivent être faits très rapidement. Le réutilisable est souvent considéré comme n’ayant que peu de sens dans le contexte européen de basse fréquence de lancement : il fait courir le risque de perte de compétences et d’atrophie de l’appareil industriel. Relancer une fusée comme Ariane plusieurs fois par an impliquerait en effet de ne fabriquer qu’une fusée par an, ce qui n’est pas compatible avec les processus industriels actuels.

Les auditions que vos co‑rapporteurs ont menées montrent au contraire qu’une réflexion sur ce thème fait sens si l’on analyse en termes de « briques technologiques » : développement de cylindres en carbone, nouveau moteur Prometheus moins cher et réutilisable, démonstrateurs d’étage réutilisables (Callisto, Themis), boosters liquides latéraux. Arthur Sauzay présente dans son analyse sur l’Europe spatiale effectuée pour l’Institut Montaigne ([64]) différentes options. Une « note scientifique » de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques sur les lanceurs spatiaux réutilisables, confiée au député Jean-Luc Fugit, est en cours de d’élaboration. Une feuille de route technologique CNES-Industrie est en train d’être établie.

Vos co‑rapporteurs attendent avec intérêt ces diverses publications. Leur propos n’est pas en effet de privilégier ici une option technique plutôt qu’une autre. Ils souhaitent toutefois souligner deux aspects.

Le premier concerne les méthodes d’innovation. Deux approches leur ont été présentées, l’une, traditionnelle, reposant sur les industriels de l’espace et les agences, éventuellement associés à des start-up, l’autre mettant en concurrence des start-up entre elles, ArianeGroup conservant alors un rôle d’assemblage, car disposant des actifs, des procédures de contrôle et de qualité. Cette deuxième approche a retenu l’intérêt de vos co‑rapporteurs en raison de son caractère beaucoup plus disruptif, qui est sans doute un élément nécessaire aujourd’hui pour mieux appréhender les enjeux.

Le second pose la question des financements. Il s’agit ici de mener de front deux programmes, et non plus un seul, alors que les ressources disponibles sont pour l’essentiel consacrées au programme Ariane 6 / Vega C. Sauf à accepter d’attendre la fin du développement de ce programme, le choix d’une évolution (« Ariane 6+ ») implique d’accroître les financements tant publics que privés. Pour vos co‑rapporteurs, l’Europe doit être capable de consolider Ariane 6 et d’investir en parallèle dans de nouvelles technologies.

3.   Mieux tirer parti des infrastructures existantes : le port spatial européen de Kourou

a.   La base de Kourou, un enjeu de souveraineté qui doit être mieux mis en valeur

Alors que la base de Kourou met les bouchées doubles pour construire les pas de tir des fusées Ariane 6 et Vega C (construction d’un portique mobile de 100 mètres de haut et de 7 000 tonnes, dans lequel s’effectuera la préparation finale de la fusée ; excavation de plus de 180 000 mètres cubes de terre et de roche pour les fondations de la zone de lancement, dont les carneaux de béton de 100 mètres de long par lesquels les gaz seront évacués au moment de l’allumage des moteurs, etc.), elle est fragilisée.

Le nombre de bases de lancements s’accroît à travers le monde. Aux concurrents traditionnels russes et américains, viennent dorénavant s’ajouter des zones de lancement en Inde, en Chine, mais aussi en Nouvelle-Zélande. Les conditions optimales pour le lancement de satellites géostationnaires ([65]) ne sont en effet pas aussi déterminantes pour les satellites lancés sous forme de constellations.

La base spatiale de Kourou pourrait même à terme être concurrencée directement dans son pré carré : le Brésil a l’intention de rejoindre la liste des bases spatiales commerciales disponibles dans le monde, en ouvrant la base de lancement d’Alcantara, jusqu’à maintenant réservée aux appareils brésiliens. Située dans le nord du pays, dans l’État de Maranhao, Alcantara offre les mêmes conditions idéales de lancement grâce à sa proximité de la ligne de l’Équateur.

Des projets de base de lancements pour micro-satellites sont actuellement à l’étude sur le sol européen même : l’Agence spatiale britannique a annoncé en juillet dernier la construction d’une base de lancement spatiale en Écosse, la première sur le continent européen pour le décollage vertical de fusées, à proximité de Glasgow, la « capitale européenne » du microsatellite. Un projet de Virgin Galactic est également à l’étude en Italie, pour des vols touristiques et scientifiques. Quant à la Suède, elle se fait régulièrement l’avocate de la base de lancement de ballons et de fusées-sondes Esrange (European Spaceresearch RANGE) de Kiruna, en Laponie.

Mais Kourou pâtit surtout d’un défaut d’image, que la grève d’avril 2017, intervenue à un moment où Arianespace avait sept campagnes en cours avec des constructeurs de satellites américains, des clients coréens et brésiliens, a malheureusement amplifiée. Elle se trouve de surcroît confrontée à un durcissement des règles de sauvegarde survenu en début d’année, réduisant la disponibilité des lanceurs au moment où les États‑Unis font, eux, le choix d’une déréglementation massive.

b.   Des éléments contradictoires dans le projet de règlement établissant le programme spatial de l’Union européenne

L’article 5 du projet de règlement mentionne la capacité de financement des infrastructures d’accès à l’espace, et en particulier les adaptations requises de l’infrastructure spatiale au sol. La prise en charge du maintien en condition opérationnelle du Centre Spatial Guyanais par les pouvoirs publics, voire sa gratuité, est demandée de façon récurrente par les industriels. Une gratuité totale correspondrait à une aide financière publique 2 à 2,5 fois supérieure à ce que perçoit aujourd’hui Arianespace, qui finance 50 % des installations du CSG.

La proposition de la Commission est donc la bienvenue, même s’il faut noter que les propositions financières dans le cadre du CFP ne prévoient pas de ligne spécifique pour les lanceurs/lancements. La vigilance doit donc être de mise dans l’exécution de ces crédits.

Dans le même temps, ce règlement envisage aussi le cas de futurs ports spatiaux différents pour les micro-lanceurs, à la condition qu’il existe des bénéfices économiques. Vos co‑rapporteurs se sont vus donner des réassurances sur l’unicité à ce stade du port spatial européen. Ils appellent donc également à la vigilance sur cette question, et la suivront avec attention.

B.   Galileo et Copernicus : l’ENJEU de la continuité du service, l’atout des données spatiales

Les programmes Galileo et Copernicus sont le fruit d’une volonté commune (Union européenne, Agence spatiale européenne et États membres) de se doter d’une capacité européenne autonome en matière, respectivement, de positionnement et d’observation de la Terre.

Dans le précédent rapport sur la politique spatiale européenne établi pour la commission des Affaires européennes, il était fait état d’une constellation en voie de stabilisation et d’un objectif de déclaration de services initiaux fin 2016, fondamental pour ancrer la crédibilité de Galileo auprès des utilisateurs et l’imposer comme référence sur le marché des récepteurs pour développer rapidement le secteur applicatif européen. ([66])

Quant au programme Copernicus, le budget adopté dans le cadre du CFP 2014‑2020 ne permettait pas le financement de la prochaine génération des Sentinelles et il restait à définir un cadre de distribution des données adapté, qui permette d’allier succès technique et succès commercial. En un peu plus de deux ans, ces aspirations sont devenues une réalité tangible, comme vos deux co‑rapporteurs ont pu le constater lors de leur déplacement au Centre européen de recherche et de technologies spatiales (ESTEC) de l’Agence spatiale européenne. Mais il faut poursuivre nos efforts et consolider ce succès européen au cours de la prochaine décennie, notamment en pérennisant la dimension publique des infrastructures spatiales, au regard du caractère stratégique des programmes.

1.   Des infrastructures de nouvelle génération pour Galileo et Copernicus pour conforter un leadership spatial européen reconnu par tous

a.   Galileo, un système de positionnement à la crédibilité assurée sur le plan mondial dès le lancement des services initiaux

L’Europe a fait le choix en 2003, après une phase de définition technique commencée en 1999, de se doter d’un système autonome de positionnement et de datation de couverture mondiale, précis et robuste, fournissant un message d’intégrité et restant compatible et interopérable avec les systèmes existants (GPS américain et Glonass 24 russe) ([67]). Son déploiement est achevé, son exploitation a débuté.

Source : ESA

Le lancement des quatre satellites opéré le 25 juillet dernier a marqué la fin d’un cycle démarré en 2011 : l’infrastructure au sol est opérationnelle, 26 satellites ont été lancés, et si seuls 22 sont pleinement opérationnels, le système de navigation Galileo fonctionne depuis le 15 décembre 2016 pour les services de base. Le lancement des services initiaux était fondamental pour ancrer la crédibilité de Galileo auprès des utilisateurs : il s’agissait en effet de démontrer aux investisseurs potentiels, aux fabricants de puces et aux concepteurs d’application que le programme était entré en phase opérationnelle. C’est un succès incontestable.

Galileo est en effet bien plus précis que ses concurrents directs, le GPS américain, le Glonass russe, déjà opérationnels, ainsi que le chinois BeiDou, en cours de déploiement. ([68]) Il donne une précision de l’ordre du demi-mètre ([69]), contre une dizaine de mètres pour le GPS, ([70]) et environ 100 mètres pour le BDS (la précision est liée au nombre de satellites mis en orbite). Il est aussi bien plus qu’un simple système de positionnement, étant doté de deux fonctions dont sont dépourvus ses concurrents : des services de datation d’une précision de quelques milliardièmes de secondes grâce aux horloges ultra-précises embarqués par les satellites, et un mécanisme d’authentification. Et sa régularité est également remarquable.