N° 1833

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 3 avril 2019.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DEs affaires ÉTRANGÈRES

en conclusion des travaux d’une mission d’information constituée le 24 octobre 2017

sur la lutte contre le financement du terrorisme international

Co-rapporteures

Mme Valérie BOYER

Mme Sonia KRIMI

Députées

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SOMMAIRE

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Pages

synthÈse du rapport

SYNTHÈSE DES RECOMMANDATIONS DES RAPPORTEURES

introduction

PREMIÈRE PARTIE : LA PERSISTANCE D’UNE MENACE TERRORISTE TRANSNATIONALE

I. Une menace durable et évolutive, dotée d’une forte capacité de nuisance

A. Malgré des revers, le terrorisme islamiste reste une menace mondiale, qui se joue des frontières

1. En 2017 et en 2018, l’Europe a été touchée à de multiples reprises par le terrorisme islamiste

2. La menace terroriste reste entière au plan mondial

a. En Irak et en Syrie

b. Dans la péninsule arabique

c. En Afrique du Nord

d. En Afrique de l’Ouest

e. En Afrique de l’Est

f. En Asie du Sud et Asie du Sud est

3. Les risques posés par les relocalisations des combattants étrangers

B. Une capacité de nuisance assise sur des moyens financiers considérables

II. un financement protÉiforme et pragmatique

A. Le financement du terrorisme : des macro-financements nourris par six principaux types de revenus

1. La question des donations et financements extérieurs

a. Une tendance en recul

b. Le développement des micro-financements extérieurs

2. Le développement de l’autofinancement du terrorisme

3. L’imbrication entre financement du terrorisme et criminalité

a. Les organisations terroristes ont recours à des pratiques criminelles pour se financer

b. Les liens entre terrorisme et criminalité prospèrent dans des zones fragiles institutionnellement

B. Le financement des terroristes : un terrorisme « low cost » permis par des microfinancements

1. Le financement des attaques terroristes : vers un terrorisme low cost ?

2. Un financement qui mêle revenus légaux et revenus illégaux

a. Le recours à des flux illégaux

b. Le détournement de flux légaux

C. Suivre l’argent : des flux financIers qui mobilisent différents canaux

1. Le système de la « hawala » et les réseaux de collecteurs

2. Le recours aux nouveaux moyens de paiement

3. Le rôle d’ONG et d’associations « écrans »

DEUXIème partie : les moyens et les outils de la lutte contre le financement du terrorisme international

I. une mobilisation croissante de la communauté internationale depuis 2001

A. UN ARSENAL JURIDIQUE Étoffé

B. Des instances d’action et de coopération dédiées à la lutte contre le financement du terrorisme

1. Le rôle central du GAFI : élaborer des standards communs pour lutter contre le financement du terrorisme

2. Le réseau EGMONT

3. Les outils dédiés à l’assistance technique

C. La mise à profit d’outils de coopération généraux

1. Les échanges bilatéraux

2. La coopération policière multilatérale

II. POUR LA France, la lutte contre le financement du terrorisme est aujourd’hui une priorité

A. UN ARSENAL LéGISLATIF ET OPéRATIONNeL solide

1. Protéger et contrôler

a. Le rôle pivot de Tracfin

i. Une mission de surveillance et de renseignement

ii. Une mission informative

iii. Une action tournée vers la coopération internationale

b. L’apport déterminant du renseignement financier

i. Des outils et méthodes calibrés pour répondre à la problématique du financement du terrorisme

ii. Le renseignement financier s’inscrit dans la mobilisation globale de la communauté du renseignement contre le terrorisme

c. Le contrôle du respect des obligations liées à la lutte contre le financement du terrorisme

2. Réprimer et sanctionner

a. Réprimer et sanctionner le délit de financement du terrorisme

b. Les gels d’avoirs

c. Les sanctions disciplinaires de l’ACPR

3. Les outils de coordination

a. L’approche financière

b. La coordination des services de renseignement et la création de la Coordination nationale du renseignement et de la lutte contre le terrorisme

c. L’unité de coordination de la lutte antiterroriste (UCLAT)

B. LA France A RENFORCé son dispositif national de lutte contre le financement du terrorisme depuis 2015

1. Faire reculer l’anonymat dans l’économie

2. Renforcer la vigilance des acteurs concernés

3. Renforcer l’efficacité du dispositif de gel d’avoirs

4. Le renforcement du dispositif de lutte contre les trafics de biens culturels

C. UNE Nécessaire mobilisation du secteur privé

1. Les professionnels assujettis jouent un rôle crucial dans la mise en œuvre concrète de la lutte contre le financement du terrorisme

a. Le secteur bancaire

b. Le secteur financier dans son ensemble

i. Le secteur de l’assurance

ii. Les plateformes de financement participatif

iii. Les établissements de monnaie électronique

iv. Les établissements de paiement

c. Les professionnels du secteur non financier

2. La vigilance du secteur privé est encadrée et soutenue par la coopération public-privé

3. La participation du secteur privé à la lutte contre le financement du terrorisme connaît toutefois des marges de progression

a. Une mobilisation insuffisante de la part de certaines professions

b. La problématique du derisking : un dommage collatéral de la lutte contre le financement du terrorisme

III. VERS UNE RÉPONSE COMMUNE AU NIVEAU DE L’UNION EUROPéENNE : UNE HARMONISATION CROISSANTE DES RÉGLEMENTATIONS ET DES OUTILS

A. L’UNION EUROPÉENNE S’EST DOTÉE D’UN CORPUS RÉGLEMENTAIRE POUR LUTTER CONTRE LE FINANCEMENT DU TERRORISME

B. la coopération policière et judiciaire européenne est également mobilisée dans la lutte contre le financement du terrorisme

1. Europol

2. Eurojust

troisième partie : 23 recommandations pour renforcer la lutte contre le financement du terrorisme international

I. Axe 1 Œuvrer en faveur d’une réponse internationale renforcée et toujours plus efficace

A. Recommandation n° 1 : Agir en faveur d’une mise en application élargie et effective des outils internationaux existants et d’un respect accru des normes en vigueur

B. Recommandation n° 2 : Renforcer le recours aux listes de sanctions et aux listes de gels d’avoirs

C. Recommandation n° 3 : Élargir et renforcer le réseau international des cellules de renseignement financier

D. Recommandation n° 4 : Promouvoir le développement des outils opérationnels qui ont prouvé leur efficacité

E. Recommandation n° 5 : Renforcer la coopération internationale avec les pays touchés par les conflits armés et le djihadisme

F. Recommandation n° 6 : Renforcer la lutte contre les trafics transnationaux mobilisés dans le financement du terrorisme

II. Axe 2 : Renforcer l’assistance internationale aux États les plus vulnérables

A. Recommandation n° 7 : Faire de l’assistance technique aux États les plus vulnérables une priorité de la lutte contre le financement du terrorisme international

B. Recommandation n° 8 : Faire de l’assistance technique et opérationnelle un pilier de l’action du GAFI

III. Axe 3 : Renforcer l’harmonisation européenne, en droit et plus encore dans les faits

A. Recommandation n° 9 : Renforcer l’homogénéisation des mesures de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme existantes.

B. Recommandation n° 10 : renforcer les moyens opérationnels de l’Union européenne sur la lutte contre le financement du terrorisme

C. Recommandation n° 11 : Renforcer l’efficacité des dispositifs de gels d’avoirs au niveau européen

D. Recommandation n° 12 : Plaider en faveur d’une agence de supervision européenne compétente en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme

IV. Axe 4 : Au plan national, œuvrer pour une pleine application des outils existants

A. Recommandation n° 13 : Maintenir un engagement gouvernemental à assurer à Tracfin des moyens suffisants pour répondre à la menace terroriste et à ses évolutions.

B. Recommandation n° 14 : améliorer la mise en œuvre des contrôles appliqués lors de la délivrance des prêts à la consommation, qui font partie des outils légaux pouvant être détournés à des fins terroristes.

C. Recommandation n° 15 : augmenter le niveau d’exigence des contrôles appliqués aux cartes prépayées

D. Recommandation n° 16 : Étendre les prérogatives des services de la douane en matière de lutte contre le financement du terrorisme.

V. Axe 5 : Assurer une pleine mobilisation de tous les acteurs concernés et une coopération optimale entre les acteurs

A. Recommandation n° 17 : Renforcer les capacités opérationnelles des banques à mettre en œuvre leurs obligations de vigilance.

B. Recommandation n° 18 : Ouvrir une réflexion sur l’échange d’informations entre le secteur financier et les autorités en charge de la lutte contre le financement du terrorisme

C. Recommandation n° 19 : Renforcer l’engagement des pouvoirs publics face au problème du derisking.

VI. Axe 6 : Renforcer notre vigilance sur certains secteurs et outils

A. Recommandation n° 20 : Renforcer la LCB/FT dans le secteur de l’art et des antiquités.

B. Recommandation n° 21 : Assujettir les sites de cagnotte en ligne aux obligations de vigilance LBC/FT, au même titre que les plateformes de financement participatif.

C. Recommandation n° 22 : Adopter une approche plus prudente dans la rÉglementation des cryptoactifs.

D. Recommandation n° 23 : Renforcer la transparence des associations à but non lucratif, dans le respect du principe de liberté d’association.

examen en COMMISSION

annexes

annexe  1 : LISTE DES PERSONNES ENTENDUES par les co-rapporteurES

Annexe  2 : AGENDA DE PARIS

Annexe N°3 : LES IX RECOMMANDATIONS SPÉCIALES DU GAFI

ANNEXE N° 4 : INSTRUMENTS JURIDIQUES INTERNATIONAUX ADOPTÉS POUR LUTTER CONTRE LE TERRORISME

ANNEXE N°5 : LISTE DES ABRÉviations utilisées dans le rapport


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   synthÈse du rapport

Une menace terroriste transnationale persistante, appuyée sur des moyens financiers considérables

Malgré les revers connus par l’organisation État islamique depuis la fin 2017, jusqu’à la perte totale de son territoire en Irak et en Syrie, la menace  mondiale constituée par le terrorisme islamiste reste très forte. Le passage de l’État islamique dans la clandestinité et l’existence de nombreux autres groupes implantés au Moyen-Orient, en Afrique ou encore en Asie du sud-est, font de la lutte contre le terrorisme un enjeu majeur de la coopération internationale. Les retours et relocalisations de combattants étrangers constituent une dimension particulière de cette menace, nourrie également par la capacité des organisations terroristes à susciter des attaques à distance, en dehors de leurs zones d’implantation.

Or, pour nuire, le terrorisme a besoin d’argent. Les principales organisations terroristes dans le monde auraient accumulé plus d’un milliard de dollars de ressources, l’État islamique à lui seul ayant connu un pic en 2014 estimé à 1,9 milliard de dollars de revenus. Le modèle de « proto-État » de l’organisation, assis sur une emprise territoriale et sur des capacités d’autofinancement, a été renversé, mais les flux de financement du terrorisme international n’en restent pas moins considérables.

Un financement protéiforme et pragmatique, qui mobilise des canaux variés

Le financement du terrorisme permet à la fois le financement des organisations (moyens militaires et de propagande, financement des attaques, rémunérations des combattants et de leurs familles…), on parle alors de macro-financement, par opposition au micro-financement, soit le financement d’attaques ponctuelles ou de départs sur zone de combat, bien que ce phénomène se soit tari avec l’affaiblissement de l’État islamique.

Le financement du terrorisme est d’autant plus redoutable qu’il est multiple et pragmatique. Les terroristes font feu de tout bois pour se financer, mais on relève toutefois des tendances dominantes. Les organisations terroristes sont aujourd’hui d’autant plus à craindre qu’elles parviennent à s’autofinancer, via leur participation à des trafics illégaux ou à d’autres activités criminelles comme les pillages, les extorsions ou les enlèvements contre rançons.  Là encore, la perte territoriale de l’État islamique ne devrait pas tant réduire à néant sa capacité de nuisance que favoriser un recours accru à un financement via des pratiques criminelles.

À côté de ces flux de macro-financement, il faut mentionner l’apparition d’un terrorisme « low cost », fait d’attaques peu sophistiquées et peu coûteuses aujourd’hui dominantes en Europe. Si le coût des attentats du 11 septembre 2001 a été estimé entre 350 et 400 000 dollars, la plupart des attaques commises récemment sur le sol européen ont coûté moins de 10 000 voire moins de 1 000 euros. Ces attaques sont souvent le fait de « loups solitaires » ou de petites cellules, sans nécessaire passage par la zone irako-syrienne.

Si des liens entre financement du terrorisme et criminalité organisée sont avérés au niveau macro et notamment dans des régions comme le Sahel, la réalité observée en France ou en Europe est toute autre, le financement des attaques terroristes manifestant bien plutôt des liens entre terrorisme et délinquance de droit commun. Pour autant, le micro-financement du terrorisme est aussi abondé par un détournement – un « noircissement » - de flux légaux comme des revenus salariaux.

Enfin, le rôle des financements dits extérieurs dans le financement du terrorisme a connu d’importantes évolutions. Plutôt qu’un « sponsoring » d’États, ce sont des flux modestes et ponctuels, essentiellement tournés vers les zones de combat, qu’on observe aujourd’hui. Le financement du terrorisme a besoin de canaux financiers pour se diffuser et à la mobilisation du système traditionnel de la « hawala » et des réseaux de collecteurs situés entre l’Europe et la zone irako-syrienne, s’ajoutent l’utilisation des nouveaux moyens de paiement ou des transferts via mandats, ainsi que le détournement de flux via des associations ou des ONG écrans.

La lutte contre le financement du terrorisme repose sur un arsenal déjà étoffé, à tous les niveaux d’action : international, national et européen

La communauté internationale s’est mobilisée de façon croissante depuis 2001.

Précédée par l’adoption en 1999 de la convention internationale pour la répression du financement du terrorisme, qui définit juridiquement le financement du terrorisme comme une infraction, la dynamique internationale de lutte contre le financement du terrorisme a connu une accélération après 2001. L’arsenal opérationnel international a été renforcé par l’adoption de plusieurs résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU, dont la résolution 1373 qui enjoint les États à faire du financement du terrorisme une infraction et à se doter de listes nationales de gels d’avoirs. L’ONU a également permis la mise en œuvre de cadres d’adoptions de sanctions à l’encontre des organisations terroristes et de leurs membres.

Au plan opérationnel, il faut mentionner l’existence tant d’outils spécifiquement dédiés à la lutte contre le financement du terrorisme comme le Groupe d’action financière (GAFI), qui élabore des normes internationales en la matière, ou le groupe EGMONT qui permet aux cellules de renseignement financier une coopération sécurisée à travers le monde, que la possibilité de mobiliser un cadre d’action plus général comme INTERPOL.

 

La France a fait de la lutte contre le financement du terrorisme une priorité, manifestée par un arsenal législatif et opérationnel solide.

Au plan national, de nombreux outils sont mobilisés par la lutte contre le financement du terrorisme.  Il faut mentionner le rôle pivot de la cellule française de renseignement financier, Tracfin, dotée à la fois d’une mission de surveillance et de collecte de renseignement et d’une mission d’information à destination du secteur privé. Tracfin s’inscrit dans une coopération internationale active, qui passe aussi par une assistance technique aux États les moins bien outillés. Le rôle central du renseignement financier a été reconnu dans la lutte contre le terrorisme, ce qui inscrit Tracfin dans un effort plus général de mobilisation de la communauté du renseignement.

La mobilisation du secteur privé est cruciale en matière de lutte contre le financement du terrorisme, via notamment les obligations de vigilance auxquels sont soumises plusieurs catégories de professionnels mentionnés par le code monétaire et financier.

Tant entre pouvoirs publics qu’entre les administrations et les acteurs privés, la bonne coopération des acteurs mobilisés est cruciale. Elle est facilitée par l’existence d’instances de coordination comme le conseil d’orientation de la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme, et par des contacts fréquents et institutionnalisés ou la diffusion de lignes directrices. Cette coopération est également déterminante pour assurer un partage équilibré des risques, face à une tendance croissante des institutions bancaires au désengagement des zones les plus risquées, qui peut compromettre l’action humanitaire souvent urgente dans ces zones.

À cela s’ajoute un niveau d’exigence et de contrôle élevé, manifesté notamment par les contrôles de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution.

Face à l’apparition de nouveaux risques et à la capacité d’adaptation des terroristes, la France a renforcé ses moyens de lutte contre le financement du terrorisme ces dernières années selon plusieurs axes, dont le recul de l’anonymat des moyens de paiement, la pleine mobilisation du dispositif national de gel d’avoirs et le renforcement des moyens de Tracfin et des niveaux de vigilance imposés aux professionnels du secteur privé, dont la mobilisation est dans l’ensemble satisfaisante mais demeure inégale.

 

Entre la mobilisation internationale et la réponse élaborée au niveau national, un État comme la France doit inscrire son action contre le financement du terrorisme au niveau de l’Union européenne.

Si le développement d’outils de coopération policière et judiciaire et l’adoption d’un cadre législatif conçu pour lutter contre le terrorisme et son financement sont à saluer, l’harmonisation européenne ne doit pas s’arrêter à son niveau actuel. Les outils existants, et notamment les directives dites anti-blanchiment dont la dernière actualisation a été adoptée en mai 2018, doivent être appliqués en pratique avec le même niveau d’exigence. D’autres domaines doivent encore faire l’objet d’une réponse juridique commune consolidée, à commencer par l’encadrement des nouveaux moyens de paiement.

 

 

 

 

 

 

 


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   SYNTHÈSE DES RECOMMANDATIONS DES RAPPORTEURES

Axe 1 : œuvrer en faveur d’une réponse internationale renforcée et toujours plus efficace

1) Agir en faveur d’une mise en application élargie et effective des outils internationaux existants et d’un respect accru des normes en vigueur (veiller à ce que l’ensemble des Etats signataires de la convention de 1999 pour la répression du financement du terrorisme intègrent dans le droit national le délit de financement du terrorisme, œuvrer en faveur d’un recours accru aux réseaux de coopération policière AMON et CARIN) ;

2) Renforcer le recours aux listes de sanctions et aux listes de gels d’avoirs, la mise en œuvre d’une liste nationale de gels d’avoirs étant une obligation au sens de la résolution 1373 ;

3) Élargir et renforcer le réseau international des cellules de renseignement financier, avec des cellules de renseignement financier dotées de suffisamment de moyens et de prérogatives, à l’instar du droit de communication total ;

4) Promouvoir le développement des outils opérationnels qui ont prouvé leur efficacité, comme le Ficoba ou le registre des bénéficiaires effectifs ;

5) Renforcer la coopération internationale avec les pays touchés par les conflits armés et le djihadisme ;

6) Renforcer la lutte contre les trafics transnationaux mobilisés dans le financement du terrorisme.

Axe 2 : Renforcer l’assistance internationale aux États les plus vulnérables

7) Faire de l’assistance technique aux États les plus vulnérables une priorité de la lutte contre le financement du terrorisme international, via notre action en bilatéral et notre aide publique au développement et via un soutien renforcé aux outils multilatéraux ;

8) Faire de l’assistance technique et opérationnelle un pilier de l’action du GAFI.

Axe 3 : renforcer l’harmonisation européenne, en droit et plus encore dans les faits

9) Renforcer l’homogénéisation des mesures de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme existantes, à l’instar de l’encadrement des plafonds de paiement en espèces ou de l’asujettissement des acteurs de la finance participative aux obligations de vigilance ;

10) Renforcer les moyens opérationnels de l’Union européenne sur la lutte contre le financement du terrorisme, en gardant ouverte la possibilité de se doter d’un « TFTS » européen, apte à couvrir les échanges inter-bancaires intra-européens ;

11) Renforcer l’efficacité des dispositifs de gels d’avoirs au niveau européen, notamment en mettant en œuvre des mesures empêchant le contournement des gels décidés au niveau national ;

12) Plaider en faveur d’une agence de supervision européenne compétente en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme, qui pourrait favoriser l’harmonisation des pratiques de contrôle et éventuellement se substituer à un superviseur national en cas de défaillance grave.

Axe 4 : au plan national, œuvrer pour une pleine application des outils existants

13) Maintenir un engagement gouvernemental à assurer à Tracfin des moyens suffisants pour répondre à la menace terroriste et à ses évolutions ;

14) Améliorer la mise en œuvre des contrôles appliqués lors de la délivrance des prêts à la consommation, qui font partie des outils légaux pouvant être détournés à des fins terroristes ;

15) Augmenter le niveau d’exigence des contrôles appliqués aux cartes prépayées, avec des prises d’identité plus systématiques ;

16) Étendre les prérogatives des services de la douane en matière de lutte contre le financement du terrorisme.

Axe 5 : Assurer une pleine mobilisation de tous les acteurs concernés et une coopération optimale entre les acteurs

17) Renforcer les capacités opérationnelles des banques à mettre en œuvre leurs obligations de vigilance ;

18) Ouvrir une réflexion sur l’échange d’informations entre le secteur financier et les autorités en charge de la lutte contre le financement du terrorisme ;

19) Renforcer l’engagement des pouvoirs publics face au problème du derisking, via la diffusion d’une charte pour les banques et une aide renforcée aux ONG dans leur prise en compte des risques liés au financement du terrorisme.

Axe 6 : Renforcer notre vigilance sur certains secteurs et outils

20) Renforcer la LCB/FT dans le secteur de l’art et des antiquités ;

21) Assujettir les sites de cagnotte en ligne aux obligations de vigilance LBC/FT, au même titre que les plateformes de financement participatif ;

22) Adopter une approche plus prudente dans la règlementation des cryptoactifs ;

23) Renforcer la transparence des associations à but non lucratif, dans le respect du principe de liberté d’association, par exemple en étendant les obligations annuelles de publication comptable aux associations les plus exposées aux risques liés au financement du terrorisme, et en mettant en œuvre un dispositif incitant les acteurs du culte à se constituer sous la forme d’associations cultuelles soumises aux dispositions de la loi de 1905, en quittant le statut associatif de la loi 1901.

 

 


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   introduction

La lutte contre le financement du terrorisme international a longtemps été reléguée à sa seule dimension technique, sans véritable portage politique.

Pourtant, l’argent est le nerf du terrorisme et « suivre l’argent » est souvent un très bon moyen d’identifier et de neutraliser les terroristes. Le terrorisme, et tout particulièrement le terrorisme islamiste qui a frappé la France et l’Europe à de nombreuses reprises ces dernières années, continue à tuer chaque année des milliers de personnes dans un grand nombre d’États de la planète. Il doit donc faire l’objet d’une mobilisation sans faille de la communauté internationale.

Dans ce contexte, la France a organisé en avril 2018 une grande conférence portant spécifiquement sur la lutte contre le financement du terrorisme, « No money for terror », qui a débouché sur l’adoption d’une feuille de route en dix points, l’Agenda de Paris. Ce rendez-vous, qui a permis de réunir au plus haut niveau plus de 70 États et organisations, doit connaître sa seconde édition en novembre 2019 en Australie. L’engagement de la France sur ce sujet reste entier, avec la présentation le 28 mars 2019 au Conseil de sécurité des Nations unies d’une résolution contraignante, adoptée à l’unanimité, sur la lutte contre le financement du terrorisme.

À l’heure où la lutte contre le terrorisme est l’un des rares sujets à faire consensus sur la scène internationale, on ne peut que saluer le choix fait par la France de porter ce combat. Dans un contexte où les dispositifs nationaux de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme doivent être évalués en 2020 par le Groupe d’action financière (GAFI), la mobilisation de la France sur ce sujet a tout intérêt à se maintenir. Au niveau de l’Union européenne, la France a également joué un rôle moteur, notamment dans l’adoption des dernières directives anti-blanchiment.

Le financement du terrorisme est pragmatique et évolutif. Le terrorisme noircit des volumes d’argent importants à l’échelle mondiale, mais des sommes modiques suffisent pour commettre des actes terroristes isolés mais meurtriers. Suivant les pays et les régions du monde, les flux captés par le terrorisme varient. Ils reposent sur le détournement de flux légaux comme sur le recours à des pratiques criminelles.

C’est pourquoi à tous les niveaux d’action - national, européen et multilatéral - la lutte contre le financement du terrorisme exige une pleine mobilisation. En la matière, un seul maillon faible suffit à compromettre tout un édifice.

De nombreux outils existants qui ont prouvé leur efficacité doivent être utilisés de façon optimale et élargie. D’autres doivent être conçus pour répondre à l’apparition de risques inédits. La coopération internationale et européenne est indispensable sur ce sujet, tant par la promotion de bonnes pratiques et l’assistance aux États les plus vulnérables que pour pouvoir répondre au jour le jour à une menace qui se joue des frontières.

Vos rapporteures formulent en ce sens 23 recommandations afin de renforcer à tous les niveaux d’action la lutte contre le financement du terrorisme international. Si les propositions de l’Agenda de Paris permettent de formuler de grandes priorités sur ce sujet, les recommandations de vos rapporteures s’inscrivent à la fois en écho et en complément des conclusions de No money for terror.

 

 

 

 

 

 

 

 

Ce rapport d’information est le premier rapport réalisé à l’Assemblée nationale sur le thème du financement du terrorisme dans son ensemble ([1]) . Vos rapporteures tiennent à souligner qu’il s’agit d’un rapport visant à dresser un état des lieux des modalités du financement du terrorisme et des moyens dont nous disposons pour le neutraliser, afin de formuler des recommandations pour renforcer la lutte contre le financement du terrorisme.

Il ne s’agit pas d’un rapport sur la géopolitique du terrorisme ni sur le traitement diplomatique d’ensemble du terrorisme par la France. De tels thèmes, incontournables, pourraient par ailleurs faire l’objet d’une nouvelle mission d’information qui s’inscrirait dans la continuité de ce rapport.

La question des trafics illégaux transnationaux, abordée dans le présent rapport dans la mesure où elle est liée à celle du financement du terrorisme, pourrait également faire l’objet d’un rapport d’information tant ces trafics, très divers (ressources naturelles, espèces protégées, êtres humains, drogues, armes etc) représentent des volumes immenses au plan mondial et appellent à une réponse forte de la communauté internationale.

 


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   PREMIÈRE PARTIE : LA PERSISTANCE D’UNE MENACE TERRORISTE TRANSNATIONALE

 

I.   Une menace durable et évolutive, dotée d’une forte capacité de nuisance

A.   Malgré des revers, le terrorisme islamiste reste une menace mondiale, qui se joue des frontières

1.   En 2017 et en 2018, l’Europe a été touchée à de multiples reprises par le terrorisme islamiste

Le nombre d’attaques perpétrées constitue une première indication de la capacité de nuisance des terroristes. Ainsi, selon les données du rapport annuel d’Europol ([2]), les États membres de l’Union européenne ont connu en 2017 10 actes de terrorisme islamiste, pour un total de 33 attaques déjouées, ratées et effectivement réalisées, soit plus du double par rapport à 2016.

Ces attaques ont causé la mort de 62 personnes, dont 3 en France, et ont fait 819 blessés.

En 2018, l’Europe a de nouveau été touchée par le terrorisme islamiste, à trois reprises en France : attaques perpétrées à Carcassonne et à Trèbes par Radouane Lakdim en mars, qui ont fait cinq morts (dont l’auteur des attaques) et 15 blessés, attaque de Khamzat Azimov au couteau en mai à Paris, qui a fait deux morts (dont l’auteur de l’attaque) et quatre blessés, fusillade de Strasbourg en décembre, qui a fait cinq morts (dont l’auteur de l’attaque Chérif Chekatt) et onze blessés. Dans les trois cas, les attaques ont été revendiquées par l’État islamique.

Selon les tendances dégagées par le rapport d’Europol, les récentes attaques terroristes ayant touché l’Europe ont été essentiellement le fait d’individus radicalisés dans leur État de résidence, sans avoir préalablement effectué de voyage en zone irako-syrienne. Les attaques ont le plus souvent été conduites par des individus agissant seuls ou avec l’aide d’une ou deux autres personnes. Ce mode opératoire, parfois décrit comme un terrorisme de « loups solitaires », est lié à un mode de financement particulier, reposant sur un autofinancement individuel d’attaques peu coûteuses.

En outre, ces attaques ont eu pour la plupart en commun de viser des personnes plutôt que des infrastructures, dans le but de faire un grand nombre de victimes et de s’attaquer à des symboles du mode de vie occidental, comme dans le cas de l’attentat de Manchester le 22 mai 2017.

En 2017, 705 personnes soupçonnées d’avoir participé à des activités liées au terrorisme islamiste ont été arrêtées dans 18 États membres, dont 373 en France.

2.   La menace terroriste reste entière au plan mondial

Les données fournies par le Global terrorism index ([3]) pour 2018 permettent de tirer plusieurs enseignements sur l’état de la menace terroriste mondiale. Pour la troisième année consécutive et après le pic de 2014, le nombre de victimes du terrorisme a reculé en 2017, à hauteur de 27 %. Le nombre de morts liées aux attaques de l’État islamique a même reculé de 52 %, l’Irak étant le pays qui a connu la plus forte baisse du nombre de décès causés par le terrorisme, à hauteur de 56 %.

Si ces données doivent être prises avec des précautions et constituent avant tout un ordre de grandeur, le terrorisme n’en a pas moins tué 18 814 personnes en 2017 ([4]).

Si l’État islamique a connu des pertes territoriales et financières de taille, on compte aussi un grand nombre de groupes affiliés à l’organisation : en Afghanistan, en Afrique de l’ouest, en Asie du Sud-est, en Libye, et, quoique dans une moindre mesure, au Sahel, dans le Sinaï, en Somalie et au Yémen. Selon le dernier rapport de l’équipe de surveillance des sanctions créée par les résolutions 1526 et 2253 du Conseil de sécurité des Nations unies, il faut aussi mentionner l’apparition de petites cellules liées à l’État islamique dans d’autres pays et régions.

Selon ce même rapport, le réseau mondial d’Al-Qaida « continue à faire preuve de résilience », et dans plusieurs régions dont l’Asie du sud, le Sahel, la Somalie et le Yémen, les groupes affiliés et alliés à Al-Qaida sont décrits comme « bien plus puissants » que les groupes associés à l’État islamique.

La menace terroriste, qu’il faut évaluer tant dans son implantation territoriale que dans sa capacité de projection, est ainsi marquée aujourd’hui à la fois par une expansion d’Al-Qaida et par un basculement progressif dans la clandestinité de l’État islamique, dont la perte de territoire s’est traduite par une dissémination à travers la Syrie et l’Irak.

Surtout, il est crucial de faire la part entre la baisse du nombre d’attaques, liées à un recul des moyens, et la persistance de réseaux opérationnels et d’une motivation à commettre des actes terroristes, y compris en dehors des zones d’implantation des groupes terroristes actifs.

a.   En Irak et en Syrie

Malgré les revers militaires subis par l’État islamique en Irak et en Syrie, la menace posée par l’organisation terroriste reste entière, et son influence suffisante pour susciter de nouvelles attaques.

Comme le rappelle le dernier rapport de l’équipe de surveillance des sanctions du Conseil de sécurité, l’État islamique a connu d’importants revers militaires en 2017 et en 2018, du fait notamment de l’action de la Coalition arabo-occidentale formée en 2014. Selon un rapport paru en septembre 2018, l’État islamique conserverait un maximum de 5 000 combattants en Irak et en Syrie, le nombre de combattants en fuite mais restés fidèles à l’organisation étant plus difficile encore à estimer.

Le 23 mars 2019, les Forces démocratiques syriennes (FDS), soutenues par la Coalition internationale, ont annoncé la chute de la dernière poche de territoire sous le contrôle de l’État islamique, le village de Baghouz en Syrie à la frontière irakienne. Selon l’Observatoire syrien des droits de l’homme, 58 000 personnes – combattants et civils – ont quitté l’enclave depuis décembre 2018. Les flux se sont accentués à partir de février et du lancement par les FDS d’un nouvel assaut, qui a rendu plus délicate encore l’estimation du nombre de combattants présents sur place et disséminés dans d’autres régions.

Malgré cette perte territoriale, un État islamique passé dans la clandestinité reste menaçant. Il faut rappeler à cet égard que la situation actuelle du groupe rappelle la situation connue à la fin des années 2000, en Irak. L’organisation, qui venait de connaître une défaite militaire, ne comptait plus que quelques centaines de membres et avait perdu son assise territoriale. Pourtant, l’État islamique a su se reconstituer et on constate déjà l’apparition de nouvelles cellules dormantes en Syrie (notamment dans la province rurale de Deir ez-Zor) et en Irak (provinces d’al-Anbar, de Karbala et de Nadjaf). Ce sont des milliers de djihadistes, qui selon les informations disponibles en mars 2019, se seraient déjà dispersés en Syrie et en Irak.

 

L'effondrement du groupe Etat islamique/AFP

Source : AFP

Or, si les défaites militaires subies ont imposé à l’État islamique un changement de modèle, elles n’ont pas anéanti sa capacité de nuisance. D’une part, certaines structures seraient toujours en place, à l’instar des bureaux chargés de la sécurité et des finances, et l’organisation reste forte de personnels et de la complicité de certains civils. L’État islamique a toujours la capacité de conduire une activité médiatique et de propagande. La diffusion est globalement moins importante et de moins bonne qualité, mais certains vecteurs, comme l’hebdomadaire Al-Naba, restent actifs.

Ainsi, selon le rapport de l’équipe de surveillance, « certains États membres estiment néanmoins que les facteurs sous-jacents qui favorisent le terrorisme sont tous bien là, plus menaçants peut-être que jamais auparavant ». La diminution globale du nombre d’attaques terroristes observée à partir de la fin 2017 ne pourrait donc être que temporaire, jusqu’à ce que l’État islamique parvienne à se réorganiser. Comme cela a pu être souligné en audition, notamment par Mme Myriam Benraad, l’État islamique reste en mesure de « représenter une menace durable » et de fragiliser les opérations de stabilisation dans de nombreux territoires. Il s’agit là d’une menace permanente et évolutive, d’autant plus tenace que l’idéologie et les discours survivent aux défaites territoriales. Paradoxalement, le passage à la clandestinité peut rendre la menace plus difficile à identifier et à déjouer.

Ainsi, selon le chef des forces américaines au Moyen-Orient, le général Joseph Votel, « la population de l’EI qui est évacuée des derniers vestiges du califat reste largement impénitente, résolue et radicalisée  ([5]) ».

Pour l’Europe et notamment pour la France, la persistance de cette menace passe à la fois par des capacités de projection sur le territoire national - qui bien qu’amoindries par les frappes militaires n’ont pas été anéanties – et par une capacité à inciter au passage à l’acte sur le territoire national, sous la forme d’attaques souvent peu sophistiquées et peu coûteuses.

En Syrie, la menace constituée par le groupe Hayat Tahrir al-Cham (HTS) ([6]), ne doit pas être sous-estimée : elle est selon certains observateurs au moins comparable à la menace posée par l’État islamique. Le groupe a ainsi renforcé début janvier 2019 son emprise sur Idleb dans le nord-ouest du pays. De même, Al-Qaida a fait preuve d’une certaine résilience sur le territoire syrien. 

b.   Dans la péninsule arabique

Dans la péninsule arabique et tout particulièrement au Yémen, la présence de l’État islamique n’est que résiduelle. En revanche, AQPA (Al-Qaida dans la péninsule arabique) y serait dotée d’une base considérable, constituée au Yémen de 6 à 7 000 hommes, et jouant sur une implantation locale solide, facilitée par l’absence d’un gouvernement central fort. Qasim Mohamed Mahdi al-Rimi, émir yéménite d’AQPA, est à la tête d’une structure organisée et divisée en plusieurs services, en charge de la doctrine, de la propagande, de l’armée, de la sécurité et des finances.

c.   En Afrique du Nord

Quelques données majeures caractérisent l’implantation terroriste dans la région. En Libye, l’État islamique disposerait encore de plusieurs cellules implantées notamment aux alentours de Tripoli, de Misrata et de Sabrata. L’organisation peut s’appuyer sur un certain soutien tribal et profiter de l’instabilité du pays. Al-Qaida connaitrait une phase de progression dans le pays, tandis qu’en Tunisie, et notamment dans les zones montagneuses, des éléments de l’État islamique et d’Al-Qaida sont implantés.

Le rapport de l’équipe de surveillance des sanctions mentionne également les inquiétudes suscitées par le retour des combattants étrangers dans la région, où ils auraient déjà contribué à « grossir les rangs des Soldats du califat en Algérie et d’Al-Mourabitoun ».

d.   En Afrique de l’Ouest

Au Sahel, la menace terroriste reste très forte, dans un contexte où la faiblesse de certains gouvernements et la porosité des frontières favorisent l’implantation et le maintien de plusieurs organisations terroristes. Au Mali, environ 25 % du territoire n’est pas contrôlé par le gouvernement, tandis que le Burkina Faso apparaît comme de plus en plus vulnérable face à la propagation du terrorisme sur son sol. L’opération Barkhane a ainsi apporté son aide au Burkina Faso à plusieurs reprises en octobre dernier.

Il faut notamment mentionner la présence du Groupe de soutien à l’islam et aux musulmans (GSIM), né d’une fusion d’une branche d’AQMI (Al-Qaida au Maghreb islamique), d’Ansar Eddine, du Front de libération du Macina et d’une partie d’Al- Mourabitoun, et celle de l’État islamique au Grand Sahara, qui est principalement actif à la frontière entre le Mali et le Niger et au Burkina Faso.

La constitution du GSIM a permis aux djihadistes de renforcer leurs capacités opérationnelles, et a conduit à une hausse importante du nombre de victimes dans la région. Le GSIM a été à l’origine des attentats de mars 2018 contre l’ambassade de France et le quartier général des forces armées à Ouagadougou, et des attaques contre les bases de la MINUSMA (Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation du Mali) en avril 2018.

Les forces militaires françaises au Mali ont été ciblées à plusieurs reprises en 2018, en avril et en juillet, tandis que le 8 mai 2018, AQMI a appelé à s’en prendre aux entreprises privées françaises.

Si l’État islamique au Grand Sahara, qui ne bénéficie pas du soutien de la structure centrale, apparaît comme une menace moins forte, il n’en est pas moins une source de déstabilisation pour le Sahel.

Le groupe Boko Haram, initialement apparu au nord-est du Nigéria, a été considérablement affaibli par les offensives militaires de l’armée nigériane et de ses alliés. À l’été 2016, la scission en deux factions, l’une dirigée par Abubakar Shekau et l’autre par Abu Musab al-Barnawi et affiliée à l’État islamique, a également contribué à affaiblir le groupe, dont les djihadistes n’en conservent pas moins une capacité de nuisance à l’encontre des populations civiles et dans une moindre mesure des cibles militaires.

e.   En Afrique de l’Est

Dans cette région et notamment en Somalie, les Shebab, groupe affilié à Al-Qaida, apparaissent toujours comme le groupe terroriste dominant. Ce groupe demeure influent malgré les offensives militaires qui l’ont ciblé, et a même renforcé ses capacités. Les Shebab sont principalement à l’origine d’attaques en Somalie, notamment contre l’AMISOM (Mission de l’Union africaine en Somalie), mais ont visé à plusieurs reprises les pays voisins et notamment le Kenya, où ils ont été à l’origine de l’attaque d’un complexe hôtelier en janvier dernier à Nairobi, qui a causé la mort de 21 personnes. Les Shebab ont été à l’origine de l’attentat de Mogadiscio le 14 octobre 2017, attaque terroriste la plus meurtrière de l’année, et pire attentat jamais connu par le pays.

f.   En Asie du Sud et Asie du Sud est

En Asie du sud, il faut mentionner d’une part la persistance d’Al-Qaida, qui est un allié proche des Talibans, et d’autre part, la volonté de l’État islamique d’étendre sa présence en Afghanistan. La structure centrale y favorise notamment la relocalisation de certains de ses combattants.

En Asie du sud-est, on compte plusieurs groupes affiliés à l’État islamique, notamment aux Philippines, où est basé « l’EIIL-Philippines » ou « Daulah Islamiyah ». La capacité de nuisance de ces groupes reste forte malgré d’importantes pertes subies.

3.   Les risques posés par les relocalisations des combattants étrangers

Face aux revers militaires subis par l’État islamique en Irak et en Syrie, les retours et relocalisations des combattants étrangers apparaissent comme un nouveau risque terroriste. Si le nombre d’individus concernés est difficile à quantifier, les estimations hautes font état de 15 à 25 000 combattants étrangers ayant gagné la zone irako-syrienne ces dernières années, en provenance de 80 États, et essentiellement déployés en Syrie, dans les rangs de l’État islamique en majorité. On estime qu’entre 700 et 900 ressortissants français ont rejoint les zones de combat, et que jusqu’à 1 500 ont été impliqués dans l’organisation des filières djihadistes liées à la zone irako-syrienne.

À ce stade, les flux vers l’Irak et la Syrie se sont quasiment taris, et les flux de combattants étrangers hors de la zone sont moins importants que ce qui pouvait être redouté initialement. Ces retours et relocalisations, qui concernent notamment l’Afghanistan, n’en demeurent pas moins un sujet d’inquiétude. Ces combattants disposent en effet de compétences acquises sur le terrain, et ont souvent une capacité accrue à commettre des actes terroristes ou à recruter de nouveaux djihadistes potentiels. Ainsi à l’occasion de la présentation du septième rapport du Secrétaire général de l’ONU sur la menace posée par l’État islamique, le chef du Bureau de lutte contre le terrorisme des Nations unies M. Voronkov a mis en avant le rôle prépondérant des retours et relocalisations des combattants étrangers dans la définition actuelle de la menace terroriste.

Le nombre de combattants étrangers toujours présents sur place demeure très difficile à évaluer. Lors d’une audition devant la commission des Affaires étrangères de l’Assemblée nationale le 13 février 2019, le ministre de l’Europe et des Affaires étrangères M. Jean-Yves Le Drian a donné un ordre de grandeur de 130 Français qui seraient toujours présents sur place, chiffre à prendre avec d’autant plus de précautions qu’on compte des enfants dans ce total.

B.   Une capacité de nuisance assise sur des moyens financiers considérables

Les ressources financières dont disposent les organisations terroristes constituent l’un des pans du financement du terrorisme, qui correspond au « macro-financement » du terrorisme, par opposition au « micro-financement », qui désigne le financement direct des actes terroristes.

Selon un récent rapport, établi par Interpol, le RHIPTO et la Global Initiative Against Transnational Organized Crime ([7]), les ressources des sept principaux groupes rebelles / terroristes actifs dans le monde ([8]) s’établiraient selon les dernières données connues entre 1 et 1,39 milliard de dollars.

En 2017, le groupe Boko Haram aurait perçu entre 5 et 10 millions de dollars, les Shebabs environ 20 millions de dollars, les estimations de revenus pour le GSIM s’établissant entre 5 et 35 millions de dollars. Le groupe Hayat Tahrir al-Cham aurait perçu des revenus s’établissant entre 18 et 35 millions de dollars.  Pour ce qui est des Talibans, les revenus perçus ont été estimés entre 75 et 95 millions de dollars.

L’État islamique, organisation terroriste réputée être la « plus riche », a connu une chute drastique de ses revenus par rapport au pic atteint en 2014, estimé à 1,9 milliard de dollars ([9]).

Évolution des revenus de l’État islamique depuis 2014

Septembre 2014

1,1 milliard $ de revenus et 436 millions $ de dépenses

Février 2015

670 millions $ de revenus et 435 millions $ de dépenses

Février 2016

285 millions $ de revenus et 222 millions $ de dépenses

Juin 2017

130 millions $ de revenus et 117 millions $ de dépenses

Source : Atlas Illicit Flows

Selon les dernières estimations disponibles, le budget annuel du groupe s’établissait en 2018 autour de 100 millions de dollars.

Toutefois, il faut distinguer entre ces revenus et les sommes exfiltrées par le groupe et réinvesties dans l’économie réelle. On estime que le groupe aurait investi – et ainsi dissimulé – des sommes allant de 350 à 400 millions de dollars dans plusieurs pays ([10]), notamment en Irak. Plusieurs secteurs d’activité sont concernés (fermes piscicoles, bureaux de change, compagnies de taxi, sociétés d’import-export…), les investissements s’étant répartis dans un grand nombre de sociétés-écran souvent difficiles à identifier. Selon Hicham al-Hachemi, expert irakien du djihadisme cité par Le Monde ([11]), le groupe disposerait ainsi de suffisamment de ressources financières pour assurer sa survie pendant quinze ans.

On constate donc une évolution et une adaptation du modèle de financement de l’État islamique. Par opposition à Al-Qaida, l’État islamique s’est caractérisé, dès la formation en 2006 de l’État islamique d’Irak, par un modèle autofinancé, limitant au maximum le recours à des fonds extérieurs. Selon des données fournies à vos rapporteures en audition, les apports extérieurs n’auraient pas représenté plus de 5 % du budget total de l’État islamique lorsque le pic de ressources a été atteint en 2014.

Du fait de son assise territoriale et du contrôle exercé sur les populations locales en zone irako-syrienne, l’État islamique a pu éviter d’avoir à recourir aux financements extérieurs et au système financier traditionnel, sur lesquels la lutte contre le financement du terrorisme international s’était concentrée depuis le début des années 2000. Inversement, si l’expansion territoriale du groupe lui avait permis d’augmenter sensiblement ses revenus, et de se constituer en « proto-État », les pertes territoriales subies depuis le début des frappes militaires ont été la principale cause de la baisse de ses ressources.

Le passage du groupe à la clandestinité s’est ainsi accompagné d’un recours à de nouveaux modes de financements tournés vers des pratiques criminelles comme l’extorsion et la contrebande. Surtout, la perte drastique de revenus de l’organisation n’a pas réduit dans des proportions équivalentes sa capacité de nuisance.


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II.   un financement protÉiforme et pragmatique

Plutôt que de décrire le financement du terrorisme, ce sont en réalité plusieurs modes de financements qu’il faut mentionner. Au-delà de la distinction entre macro et micro financement, le financement du terrorisme repose sur un certain pragmatisme, voire un opportunisme, qui peut faire feu de tout bois.

En termes de dépenses, ce financement est alloué à plusieurs postes. Au niveau micro, il s’agit essentiellement du financement des attaques, les départs en zones de combat s’étant sensiblement taris. Au niveau macro, les organisations terroristes ont besoin de financements pour l’organisation des attaques, la rémunération des combattants et de leurs familles, et pour financer leurs moyens militaires et de propagande.

A.   Le financement du terrorisme : des macro-financements nourris par six principaux types de revenus

1.   La question des donations et financements extérieurs

a.   Une tendance en recul

Le fait qu’il y ait non pas un mais des financements du terrorisme tient d’abord aux évolutions historiques des modes de financement. Si l’État islamique s’est distingué par un modèle d’autofinancement, rendu possible par l’emprise territoriale du groupe, la période de la Guerre froide avait vu se développer des financements étatiques, avec un soutien à des groupes terroristes ou rebelles dans le cadre d’une guerre par procuration ([12]). Dans le cas d’Al-Qaida, le recours à des donations extérieures a fait pleinement partie du financement du groupe, bien qu’il faille distinguer entre un véritable « sponsoring » étatique et des financements privés, notamment via des ONG ou fondations.

Le rôle éventuel de « sponsor » qui serait joué par certains États aujourd’hui fait l’objet de débats. Le discours de clôture du président de la République Emmanuel Macron à l’issue de la conférence No money for terror est ainsi revenu sur le rôle ambigu que la majorité des États ont pu jouer, notamment en Syrie, en apportant leur soutien à certains groupes ([13]).

Par ailleurs, un sujet d’inquiétude plus clairement délimité perdure : le financement du prosélytisme religieux, qui peut nourrir des courants comme le salafisme pouvant à leur tour devenir un terreau pour le djihadisme. Ce sujet d’inquiétude, évoqué notamment en audition par Monsieur l’Ambassadeur Patrick Maisonnave, chargé de la stratégie internationale en matière de lutte contre le terrorisme, renvoie à ce qui a pu être qualifié par Mme Anne-Clémentine Larroque, chercheuse, de financement de « l’infra-terrorisme ». Ce prosélytisme est à relier au « soft-power » développé par l’Arabie saoudite et qui a notamment visé une expansion du wahhabisme dans différentes régions du monde, et ce dès la Guerre froide pour contrer l’influence américaine comme l’influence soviétique. Aujourd’hui, le financement par l’Arabie saoudite de certaines mosquées dans des États tiers – y compris la France dans le cas par exemple de la mosquée de Cannes – et le rôle prêté à ce pays dans le financement d’un islam radical hors de ses frontières, restent des sujets sensibles, comme l’a rappelé la publication en 2017 d’un rapport sur le sujet par un institut de recherche britannique, la Henry Jackson society. Selon ce rapport, l’Arabie saoudite dépenserait jusqu’à 4 milliards de dollars chaque année dans le monde pour promouvoir le wahhabisme, avec, dans le cas du Royaume-Uni, l’apport de financements pour des mosquées ou des écoles ([14]).

Il faut toutefois noter quelques évolutions récentes qui pourraient ouvrir la voie d’un contrôle renforcé. L’Arabie saoudite a ainsi imposé une labellisation aux ONG et organismes de collecte qui quêtent pendant le Hadj, avec des peines d’emprisonnement et des amendes en cas de non-respect des règles. En avril 2018, le président de la République Emmanuel Macron a par ailleurs annoncé que des mesures seraient prises pour clarifier le fonctionnement et le financement des mosquées, ce qui pourrait passer par des décisions conjointes avec l’Arabie saoudite.

Selon M. Bruno Dalles, interrogé sur le rôle des États du Golfe, et notamment de l’Arabie saoudite et du Qatar, dans le financement du terrorisme : « en matière de renseignement, nous n’avons pas pu démontrer de financement étatique de ces pays vers des terroristes ou des organisations terroristes. Depuis les récents déplacements du PR sur place, il y a eu une évolution dans l’engagement politique des autorités locales à coopérer. Nous nous sommes vus avec mes homologues.  Nous avons échangé sur des méthodologies de travail et nous nous sommes engagés à travailler sur des cas précis. Ce n’est pas encore parfait mais c’est nouveau ([15]) ».

b.   Le développement des micro-financements extérieurs

Si l’État islamique aurait perçu des donations d’individus ou de fondations des États du Golfe ([16]), le mode de fonctionnement de l’organisation a révélé l’existence des transferts de fonds plus modestes, essentiellement vers la zone irako-syrienne plutôt qu’en provenance de cette zone, et émis par des sympathisants de l’organisation ou des familles de combattants étrangers partis sur zone. Afin d’en garantir l’anonymat et d’échapper aux contrôles, ces transferts se font essentiellement en dehors du système bancaire, via des systèmes informels comme la hawala (voir infra).

Après les attentats de 2015, la cellule de renseignement financier française, Tracfin, a ainsi travaillé à l’identification de filières de financement de djihadistes français partis combattre dans les rangs de l’État islamique. Ces investigations ont permis d’identifier plus de 300 « collecteurs » situés dans les pays frontaliers de la zone irako-syrienne, essentiellement la Turquie et le Liban, et plus de 400 individus présents sur le territoire français contributeurs à ces filières de financement. Ce financement estimé à hauteur du million d’euros pour le seul territoire national a permis les départs, l’entretien des djihadistes sur zone et leurs retours.

Malgré l’affaiblissement de l’État islamique en zone irako-syrienne, l’organisation continue de bénéficier de soutiens étrangers, notamment en provenance d’Europe. Selon Europol, il existe toujours un fort potentiel de mobilisation à distance pour réaliser des levées de fonds, que les appels soient faits au sein de mosquées ou via internet.

Enfin, d’autres groupes auraient toujours recours, en complément d’autres sources de revenus autofinancées, à des dons extérieurs. Cela a pu être mis en avant notamment dans le cas du HTS ou de Boko Haram.

À noter que dans certains cas, les transferts de fonds ont pu avoir lieu depuis la zone irako-syrienne et vers l’Europe. Les auteurs des attentats de novembre étaient des membres de l’État islamique, qui ont bu bénéficier d’une aide financière. D’après le Centre d’analyse du terrorisme, ces transferts auraient représenté 2 à 3 000 euros par individu impliqué. En revanche, rien n’a permis dans le cas des attentats de janvier de confirmer les déclarations de Nasser Bin Ali al-Ansi, l’un des chefs d’AQPA ayant revendiqué le financement des attentats, ni celles de Cherif Kouachi qui a pu déclarer avoir été financé par l’un des principaux idéologues de l’organisation, Anwar al-Awlaqi, décédé en 2011.

2.   Le développement de l’autofinancement du terrorisme

Comme cela a pu être souligné à de nombreuses reprises en auditions, l’une des principales forces des organisations terroristes actives aujourd’hui a été de développer des capacités d’autofinancement. L’État islamique, qui demeure un cas singulier, a porté ce modèle à son paroxysme du fait de l’emprise territoriale acquise. À l’inverse, plusieurs études réalisées sur le financement de l’État islamique s’accordent pour dire que rien ne permet de penser que les donations étrangères ont joué un rôle significatif dans le financement de l’organisation ([17]).

Ce modèle d’autofinancement s’est appuyé sur plusieurs types de ressources. Tout d’abord, les ressources naturelles et notamment le pétrole et le gaz. Les revenus générés grâce au pétrole ont été évalués en 2014 entre 150 et 400 millions d’euros, et auraient atteint un pic de 550 millions d’euros en 2015, de l’ordre de 40 000 barils par jour, avant de connaître une chute drastique du fait des frappes de l’opération Tidal Wave II (octobre 2015) et des pertes territoriales au nord de Syrie et dans l’ouest de l’Irak. En 2014 et 2015, le gaz aurait aussi permis à l’organisation terroriste de dégager des revenus, estimés par le Centre d’analyse du terrorisme à 489 millions et 350 millions de dollars. À son apogée, le groupe a également eu accès à des ressources de phosphate et de ciment.

La mise en place d’un système d’impôts et de redevances a également permis de générer de très importants revenus pour le groupe, les estimations hautes allant jusqu’à 400 millions d’euros pour 2014 et 800 millions d’euros pour 2015. La perte de villes centrales et de points de transit en Syrie a précipité une chute de cette manne en 2016, à un niveau estimé entre 200 et 400 millions d’euros. Les pillages, enfin, ont permis au groupe de générer jusqu’à 1 milliard d’euros de revenus en 2014, du fait notamment du pillage de Mossoul qui aurait assuré à lui seul 500 millions d’euros de revenus. Pour 2015 et 2016, les estimations ont été établies à des fourchettes de 200 à 300 millions d’euros et 110 à 190 millions d’euros.

À côté de ces trois principales sources de revenus, d’autres sources mineures ont pu être identifiées, telles que les enlèvements contre rançons (autour de 20 à 40 millions d’euros en 2014, et de 10 à 30 millions d’euros pour 2016, essentiellement à l’encontre des populations locales), et les antiquités.

 

 

 

 

 

 

Quels liens entre le trafic des biens culturels et le financement du terrorisme ?

 

Parallèlement à la constitution de l’État islamique en proto-État et aux destructions et pillages de sites archéologiques comme le site de Palmyre, de nombreuses données, souvent largement exagérées, ont circulé sur les liens entre trafics de biens culturels et financement du terrorisme.

Premièrement, une estimation exacte de ces trafics et de leurs liens potentiels avec le financement du terrorisme est impossible, du fait du caractère délictueux de ces flux, de la difficulté à établir une preuve formelle entre trafic de biens culturels et financement du terrorisme, et des caractéristiques particulières des pièces archéologiques, qui ne peuvent être répertoriées qu’après avoir été interceptées une première fois. INTERPOL ne dispose d’aucune donnée fiable sur ces liens, et au niveau de l’Office central de lutte contre le trafic des biens culturels (OCBC), les enquêtes judiciaires menées n’ont pas démontré de liens. Un seul procès en cours aujourd’hui, en Espagne, a établi un lien entre trafic de biens culturels issus de Libye et financement du terrorisme ([18]).

De façon générale, il est fort probable que des organisations terroristes aient pu dégager des revenus grâce aux trafics des biens culturels, mais en se greffant à des trafics préexistants souvent anciens, et, dans le cas de l’État islamique, essentiellement en prélevant des taxes et en organisant des fouilles clandestines sur le territoire contrôlé – via son département des antiquités Diwan al-Rikaz – plutôt que par une participation directe aux trafics.

Malgré la faiblesse probable de ces liens au plan financier, qui devrait se confirmer du fait des pertes territoriales subies par l’État islamique, la vigilance de la communauté internationale à l’égard des trafics de biens culturels issus du Moyen-Orient et dans une moindre mesure d’Afrique du Nord s’est sensiblement renforcée ces dernières années. En outre, il est possible que certains biens pillés aient été détournés en dehors des points de vente traditionnels situés en Europe et au profit de zones moins surveillées, ou encore qu’ils soient à ce jour stockés en attente d’une revente, dans la mesure où les biens pillés sont généralement revendus après un temps de latence dans le but de brouiller les pistes. En outre, le développement des enchères et des ventes en ligne a créé de nouvelles opportunités pour l’écoulement de ces trafics.

Vos rapporteures se félicitent de cette mobilisation croissante, qui a conduit à l’adoption des résolutions 2199 et 2347 du Conseil de sécurité et à la création en 2017 de l’Alliance internationale pour la protection du patrimoine dans les zones de conflit (ALIPH), dotée d’un fonds dédié à la lutte contre les trafics des biens culturels. Au mois de février 2019, et à la faveur des risques liés au financement du terrorisme, Europol a mis en place à titre expérimental un bureau dédié au trafic des biens culturels, qui permettra de mettre à profit les capacités et moyens de l’organisation sur ce sujet.

Si le modèle de financement de l’État islamique a connu un affaiblissement considérable, le groupe conserve un accès à plusieurs sources de revenus. Selon le dernier rapport de l’Équipe de surveillance des Nations unies, l’État islamique a pu conserver en 2018 un accès ponctuel à des champs pétrolifères au nord-est de la Syrie. Le pétrole resterait une source de revenus, soit revendu à la population locale, soit par des extorsions de fonds aux réseaux de distribution. Quand on sait que le groupe prédécesseur de l’État islamique a pu, entre 2006 et 2009, générer d’importances sommes d’argent grâce au pétrole, sans pour autant s’appuyer sur une large emprise territoriale, on peut redouter que cette source de revenus reste active malgré l’affaiblissement du groupe.

En 2018, l’État islamique continuait également de prélever des « taxes », notamment auprès de commerces situés dans les zones encore sous son contrôle. Les pertes territoriales du groupe devraient toutefois s’accompagner d’un tarissement de cette source de revenus.

Les enlèvements contre rançons, qui visent essentiellement les populations locales et notamment des hommes d’affaires locaux, restent également une source de revenus, quoique très difficile à évaluer. Les sommes ainsi gagnées représenteraient aujourd’hui plusieurs centaines de milliers de dollars en Irak et en Syrie, avec la réserve toutefois que la peur de représailles incite les civils à rester extrêmement discrets sur ce sujet.

À ce jour, les revers connus par l’État islamique imposent le recours à des modes de financement plus diversifiés. Comme évoqué, le groupe a déjà réinvesti plusieurs centaines de millions d’euros dans l’économie réelle, lui permettant ainsi de conserver d’importantes réserves. Pis encore, il est fort probable que l’organisation se tourne toujours plus à l’avenir vers des sources de financement criminelles telles que les extorsions, les pillages et les enlèvements. On peut craindre un appui croissant sur les cellules terroristes situées en dehors de la zone d’implantation de l’organisation, qui recourent déjà à différents modes de « micro-financements » (voir infra).

De façon générale, l’imbrication du terrorisme et de la grande criminalité, si elle parvient à se constituer en « nexus », peut créer de sérieuses menaces. Si le terrorisme et la criminalité répondent à deux logiques différentes – l’idéologie dans un cas, et l’enrichissement dans l’autre – les deux phénomènes peuvent, souvent par opportunisme et pragmatisme, se rencontrer.

3.   L’imbrication entre financement du terrorisme et criminalité

a.   Les organisations terroristes ont recours à des pratiques criminelles pour se financer

Les liens entre financement du terrorisme et criminalité appellent plusieurs séries de remarques. Tout d’abord, il faut bien voir que cette problématique ne se pose pas de la même manière suivant les pays. En France et de façon générale en Europe, comme cela a pu être souligné en audition par Mme Catherine Champrenault, procureure générale près la cour d'appel de Paris, il n’y a pas de liens avérés entre terrorisme et criminalité organisée ([19]). En revanche, il existe des liens réels et parfois importants entre terrorisme et petite délinquance.

Pour d’autres États, notamment dans la région du Sahel, en Afrique de l’ouest ou encore en Asie du sud, les liens entre terrorisme et crime organisé sont à l’inverse étroits. Comme cela a été expliqué en audition par Mme Delphine Schantz, experte en charge de la lutte contre le financement du terrorisme au sein de la direction exécutive du Comité contre le terrorisme, l’implication des groupes terroristes dans des activités criminelles, et notamment des trafics illégaux, n’est pas systématique et relève davantage du pragmatisme et de l’opportunisme. Dans les zones faiblement contrôlées où ces activités interviennent le plus souvent, il est par ailleurs très difficile d’assurer une traçabilité des flux et de pouvoir prouver les liens avec le terrorisme.

Deuxièmement, il est très difficile d’obtenir des données exhaustives et fiables sur l’ampleur des trafics illégaux et plus encore de leurs liens avec le financement du terrorisme.

Le recours des organisations terroristes aux activités criminelles n’en demeure pas moins réel et protéiforme : criminalité organisée et participation à des trafics, contrebande, extorsions et prélèvements de « taxes », enlèvements contre rançons. Plus encore, ces activités ont même pu faire l’objet d’une justification idéologique, alors qu’elles sont absentes de la Charia et vont même à l’encontre de valeurs prônées par le Coran. Comme l’a souligné Anne-Clémentine Larroque, ces idéologues sont parvenus à démontrer que telle ou telle activité illicite répondait avant tout à la finalité du djihad. Cette « halalisation des trafics » a pu toutefois susciter des tensions avec certains chefs de Katiba dans la région du Sahel. Ainsi au moment de la constitution d’AQMI dans la zone, plusieurs ont refusé de s’associer au trafic de drogue, qui est « haram » pour les textes islamiques.

En Afrique, le GSIM compte parmi ses sources principales de financement les rançons, la contrebande de cigarettes et de drogues, le prélèvement de taxes illégales ou encore les revenus liés au trafic de migrants. Dans le cas de Boko Haram, il faut mentionner les extorsions de fonds, les rançons, les braquages de banque, et la participation aux trafics de migrants et d’êtres humains. Après une interruption de ces activités, les Shebab ont recommencé à tirer un revenu important du commerce de charbon de bois, sur lequel le groupe prélève des taxes. Ces revenus représenteraient aujourd’hui environ 10 millions de dollars par, après avoir atteint des sommes qui auraient été jusqu’à 56 millions de dollars. Aujourd’hui, l’autre source principale de financement du groupe est abondée par d’autres formes de taxation illégale très diverses : eau potable aux puits, agriculture et élevage, extorsions d’entreprises.

Concernant plus spécifiquement le Maghreb, le groupe AQMI a également recours à des pratiques criminelles pour se financer. Le trafic de drogue et notamment de cocaïne est ainsi de plus en plus utilisé par le groupe, qui génère des revenus en prélevant des taxes en l’échange de sa protection. D’après le « World Atlas of illicit flows », ce mode de financement est aujourd’hui privilégié par le groupe, qui continue dans une moindre mesure à pratiquer des enlèvements contre rançons.

En revanche, et toujours selon le même rapport, des rumeurs selon lesquelles les Shebab auraient tiré d’importants revenus du trafic d’ivoire ont été réfutées. De même, l’équipe de surveillance des Nations unies a indiqué dans son dernier rapport que rien ne permettait de confirmer l’implication des groupes terroristes présents au Maghreb dans des trafics de drogue ou des traites de personnes. 

En Syrie, le HTS a principalement recours aux extorsions, notamment en prélevant des taxes illicites sur la circulation des marchandises au niveau de différents postes de contrôle, ainsi qu’à des enlèvements contre rançons qui, comme dans le cas de l’État islamique, visent principalement les ressortissants locaux. 

En Asie enfin, certains trafics ont été identifiés de longue date comme une source de financement des organisations terroristes, à commencer par le trafic d’opium pour les Talibans en Afghanistan. Selon l’ONU, s’appuyant sur les estimations du gouvernement afghan, jusqu’à un quart des revenus des Talibans aurait été lié, au début des années 2010, aux activités liées à l’opium, soit 100 millions dollars.

Ainsi, la participation de groupes terroristes à ces différentes activités criminelles est à la fois répandue et variable suivant les zones, chaque groupe et chaque territoire ayant ses spécificités. Le plus souvent, ces activités criminelles ont toutefois d’autant plus de facilités à prospérer que les institutions étatiques sont affaiblies.

b.   Les liens entre terrorisme et criminalité prospèrent dans des zones fragiles institutionnellement

Comme a pu le souligner Laurence Bindner dans un article portant sur les liens entre commerce illicite et financement du terrorisme ([20]), les organisations criminelles et les organisations terroristes ont pour point commun de proliférer « sur certaines zones en raison de la faiblesse des États et de la porosité des frontières ». Le cas du Sahel en constitue un bon exemple, évoqué en audition à plusieurs reprises et notamment par M. Serge Michailof, chercheur. Les zones de conflit sont de façon générale particulièrement exposées à cette porosité des flux criminels.

Dans le cas du nord de l’Afrique, les liens entre groupes terroristes et trafics sont un phénomène relativement ancien. Le djihadisme qui s’est développé au Maghreb dès les années 1990 a ainsi été favorisé par le choix des cadres d’Al-Qaida de « s’affilier les tribus gérant les trafics de drogue, de cigarettes ou de métaux rares ». Pour reprendre les analyses d’Anne-Clémentine Larroque, le djihadisme africain « joue sur la concurrence entre tribus et s’impose dans la gestion des trafics ([21]) ». Ces alliances sont le plus souvent d’opportunité et restent précaires, tant elles peuvent être remises en cause par les jeux d’influence entre organisations terroristes.

La situation actuelle de plusieurs États africains reste fragile et favorable au maintien de ces liens. La fragilité de l’État au Mali, l’instabilité institutionnelle au Tchad où l’armée n’est pas systématiquement payée ou encore la vulnérabilité croissante du Burkina Faso sont ainsi autant de facteurs d’inquiétude face à l’implantation de plusieurs organisations terroristes. Dans le Sahel, il est de façon générale très difficile pour les États d’agir contre ces trafics et la lutte contre le financement du terrorisme doit s’inscrire dans une stratégie plus globale d’assistance technique et institutionnelle et d’aide au développement

B.   Le financement des terroristes : un terrorisme « low cost » permis par des microfinancements

1.   Le financement des attaques terroristes : vers un terrorisme low cost ?

Si le coût des attaques du 11 septembre 2001 a pu être estimé entre 350 et 400 000 dollars, et celui de l’attaque de l’hôtel Mariott de Bali en 2002 à 74 000 dollars, la majorité des attaques terroristes perpétrées aujourd’hui, tout particulièrement en Europe, ont été réalisées avec peu voire très peu de moyens.

L’affaire Merah, en 2012, a pu apparaître à plusieurs égards comme un révélateur de ce terrorisme à bas coût. Les attentats de Paris, en janvier et novembre 2015, ont été réalisés pour un coût estimé respectivement à 26 000 et 82 000 euros : ces sommes, quoique trop importantes pour parler de terrorisme low cost, n’en demeurent pas moins relativement modestes par rapport au retentissement et à l’impact de ces attaques.

Si les auteurs des attentats de novembre ont pu bénéficier d’un appui financier de l’État islamique et d’un soutien de ses membres ou sympathisants, les terroristes de janvier se sont en revanche totalement autofinancés.

Les documents suivants, réalisés par Jean-Charles Brisard et Gabriel Poirot pour le Centre d’analyse du terrorisme, fournissent une estimation des différents postes de dépenses mobilisés pour commettre ces attaques terroristes :

budget des attentats de Paris

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Source : Centre d’analyse du terrorisme

Aujourd’hui, la plupart des attaques commises sur le sol européen coûtent moins de 10 000 voire moins de 1 000 euros. L’attentat de Nice en juillet 2016 aurait par exemple coûté environ 2 500 euros, soit le montant nécessaire pour acheter une arme et louer pour quelques jours un camion de 19 tonnes. Selon le dernier rapport d’Europol, la hausse du nombre d’attaques en Europe en 2017, déjouées comme réussies, s’est accompagnée en parallèle d’une sophistication décroissante, tant au niveau de la préparation que de l’exécution. On peut relever quelques exceptions, comme l’attentat de Manchester en 2017, exécuté au moyen d’un engin explosif improvisé, qui a exigé un certain niveau de maîtrise technique dans son élaboration.

Pour autant, l’affaiblissement sur zone de l’État islamique et sa perte de moyens laissent à penser que ce type d’attaques risque de devenir complètement prédominant. Cette tendance tient aussi à la propagande de l’organisation, dont les chefs ont rapidement appelé à commettre des attaques contre des civils par tous les moyens possibles. La déclaration du porte-parole de l’État islamique Abou Mohammed al-Adnani, en septembre 2014, avait ainsi appelé à s’en prendre aux « incroyants », et notamment aux Français, « de n’importe quelle manière ».

2.   Un financement qui mêle revenus légaux et revenus illégaux

La notion d’autofinancement du terrorisme s’applique aux organisations terroristes, mais aussi au financement direct des terroristes, qu’ils fonctionnent en cellules ou agissent seul avec une aide très limitée. Une étude du Norwegian Defense Research Establishment, parue en 2014 et portant sur 40 cellules djihadistes européennes, entre 1994 et 2013, a ainsi mis en avant un autofinancement de ces groupes dans 90 % des cas. Dans 47 % des cas, cet autofinancement avait même été intégral, tandis que seules 25 % des cellules djihadistes étudiées avaient bénéficié de l’aide de réseaux terroristes internationaux ([22]).

Cet autofinancement a pour caractéristiques de mêler flux illégaux, liés à des actes de délinquance de droit commun, et détournement de flux légaux.

a.   Le recours à des flux illégaux

L’imbrication entre financement du terrorisme et flux illégaux s’évalue d’abord à l’aune des liens entre terrorisme et délinquance de droit commun.

Selon les informations fournies à vos rapporteures par la Direction centrale de la police judiciaire, d’après une étude menée par la SDAT (sous-direction anti-terroriste) à l’automne 2017, 58 % des terroristes qui étaient passés à l’action en France depuis 2012, ou avaient tenté le faire, étaient connus pour des faits de droit commun. Parmi ces 58 %, 99 % d’entre eux l’étaient notamment pour des faits de violence, 25 % avaient des relations dans le milieu du crime organisé, 42 % avaient commis leurs premiers faits délictuels alors qu’ils étaient mineurs et 59 % avaient fait de la prison.

Pour Catherine Champrenault, ces liens forts entre terrorisme et délinquance de droit commun peuvent s’expliquer par plusieurs facteurs. D’une part, certains djihadistes ont été recrutés par des idéologues en prison, alors qu’ils purgeaient des peines pour délinquance. D’autre part, car les djihadistes recrutent parmi les éléments les plus faibles de la société, à l’aide d’un discours qui légitime la violence et anoblit les comportements déviants, et parvient à procurer à des délinquants qui n’avaient aucune reconnaissance sociale une nouvelle identité et une nouvelle fraternité.

Ces liens entre terrorisme et délinquance se sont manifestés en France de multiples façons : individus basculant dans la délinquance vers le terrorisme (les frères Kouachi, terroristes de Charlie Hebdo, certains membres du commando du 13 novembre 2015, Mohammed Lahouaiej Bouhlel, responsable de la tuerie de Nice le 14 juillet 2016, etc.), individus basculant dans la radicalisation tout en conservant un lien étroit avec le monde de la délinquance (Mohammed Merah, Amédy Coulibaly…).

Dans les faits, plusieurs pratiques ont pu être utilisées :

-          Les vols à main armée, utilisés par Mohammed Merah pour financer ses voyages à l’étranger et les attentats de mars 2012, ou encore dans le cas d’affaires comme Cannes-Torcy et Sylla-Rouberti (braquage) ;

-          Les escroqueries au crédit à la consommation, auxquelles ont eu recours Amedy Coulibaly et Hayat Boumedienne, qui étaient parvenus à souscrire trois prêts à la consommation (dont deux prêts automobile) pour un montant de 60 200 euros, en utilisant de faux bulletins de paie ;

-          Le commerce illicite, dont les frères Kouachi ont notamment utilisé les bénéfices, dans le domaine des contrefaçons de vêtements et de chaussures, et auquel Amedy Coulibaly aurait également eu recours (contrebande de cigarettes).

b.   Le détournement de flux légaux

Le recours à des flux d’origine légale, détournés à des fins terroristes, a également été constaté à de nombreuses reprises en France.

De façon générale, le soutien familial a pu être une source de financement de voyages sur zone ou d’actes terroristes. Il est basé sur des fonds légaux, mais dont la transmission est illégale : vente de biens personnels, revenus du travail, crédits à la consommation, appel à la solidarité particulièrement dans une communauté où la charité est profondément ancrée (appel à la zakat –aumône qui est l’un des 5 piliers de l’Islam), paiements de billets d’avion par des tiers. Comme cela a pu être précisé à vos rapporteures par M. Bruno Dalles, directeur de Tracfin, en audition, le soutien familial est une donnée observée dans l’ensemble de l’Europe, et n’est pas propre à la France.

Le détournement, parfois qualifié de « noircissement », de ressources légales a pu concerner dans certains cas les prestations familiales et allocations chômages, notamment lorsque les familles ont pu continuer à les percevoir malgré les départs sur zone, en utilisant la substitution de personnes aux rendez-vous et des faux documents.

Sur ce point, il faut savoir que la SDAT a mis en place dès 2014 un partenariat privilégié avec la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF), dans le but de stopper ou de recalculer les prestations indues en cas de départ sur zone, en application de l’article L. 114-16-1 du Code de la sécurité sociale. Dans ce cadre, une suspension des droits sur une vingtaine de ménages a pu être établie. Les agents de Pôle emploi sont également soumis à ces dispositions, aux termes de l’article L. 114-16-3 du Code de la sécurité sociale, toutefois la notion de prestations « indues » se comprend en fonction de l’application des règles de l’assurance chômage. En pratique, une personne partie en zone irako-syrienne ne sera pas disponible pour sa recherche d’emploi et sera donc susceptible d’être radiée. Pôle emploi ne dispose pas d’outils spécifiquement calibrés pour stopper les prestations d’individus partis sur zone.

Si des détournements ont été constatés, les services concernés, qui ont été sollicités par vos rapporteures, ne disposent pas d’une évaluation globale ni de chiffres précis. Les sommes concernées restent modestes, et leur mobilisation dans le financement d’actes terroristes tient d’abord au profil socio-économique des radicalisés (voir supra).

C.   Suivre l’argent : des flux financIers qui mobilisent différents canaux

Le financement du terrorisme implique des sources de financement, mais aussi le recours à des canaux financiers. Ces canaux sont nécessaires pour effectuer des paiements ou pour réaliser des transferts de fonds dans le cas d’apports financiers extérieurs. Comme évoqué (voir supra), ces transferts restent un outil précieux pour des organisations comme l’État islamique, qui connaît un affaiblissement de ses sources d’autofinancement mais conserve des sympathisants en dehors de sa zone d’implantation.

Les terroristes recourent à des canaux financiers variés. Surtout, outre le système bancaire traditionnel sur lesquels de nombreux contrôles ont été mis en place, le financement du terrorisme mobilise des produits et acteurs alternatifs. Avant toute chose, les réseaux terroristes recherchent une certaine sécurité dans leur usage des moyens de paiement ou de communication. En pratique, différents outils ont pu être utilisés : cartes prépayées, services de transfert d’argent comme Western union ou Moneygram, paiements en espèces auxquels ont principalement recouru les auteurs des attentats de Paris en janvier et en novembre 2015.

1.   Le système de la « hawala » et les réseaux de collecteurs

Les différents outils utilisés sont mis à profit dans le cadre d’une organisation en réseau, qui s’appuie sur un système de compensation traditionnel, la « hawala », et en pratique sur des réseaux de « collecteurs » financiers. Il s’agit là de filières transnationales, particulièrement efficaces pour éviter les contrôles aux frontières, qui permettent via l’entremise de « banquiers occultes » faisant appel à des intermédiaires de confiance de récupérer des espèces pour les remettre ensuite à une clientèle très diversifiée ayant besoin de liquidités.

La « hawala », selon la définition fournie en audition par Anne-Clémentine Larroque, renvoie à un système de paiement apparu dès les débuts de l’Islam, au VIIIème siècle. Il s’agit d’un processus de transfert d’argent, au sein d’un réseau d’agents nommés les hawaladars. Un client transfère une somme d’argent à l’un de ces agents, en contact avec l’agent le plus proche du destinataire de la somme, à qui il demande de lui verser cette somme en échange de la promesse d’un remboursement ultérieur. Il s’agit d’un système qui repose sur la confiance établie entre les différents relais, et qui a l’avantage de brouiller la traçabilité des transferts.

Les « collecteurs » sont les principaux architectes des flux financiers collectés au profit de l’État islamique. Pour reprendre les éléments de définition fournis par Tracfin, il s’agit « facilitateurs financiers », qui proposent un ensemble de services.

Le rôle des collecteurs dans le financement du terrorisme

 

- Garder l’argent d’un combattant étranger voyageant de/vers les pays de l’arc de crise afin de réduire le risque lié au franchissement de la frontière avec des espèces ;

- Sécuriser le montant dû à un passeur par un combattant en réglant la somme lorsque la frontière a été franchie ;

- Recevoir des fonds au nom d’un bénéficiaire qui n’a pas de carte d’identité valide ou pour qui il serait trop risqué de la dévoiler ;

- Apporter de l’argent directement vers une zone de combat pour en faire bénéficier un combattant ;

- Envoyer, par un système de compensation de type hawala, un montant vers une zone de combat.

 

Source : Tracfin, Rapport d’activité 2016

En pratique, les sommes réunies en vue d’un transfert peuvent combiner plusieurs sources de micro-financements, le plus souvent sous la forme d’un envoi unique qui transite vers des pays frontaliers de la zone de conflit, essentiellement le Liban et la Turquie, avec pour destination finale les pays de l’arc de crise au Proche-Orient.

Certaines affaires emblématiques, comme l’affaire « Syrian Wallet » qui a été évoquée en audition par les services de la DCPJ, ont permis de manifester l’ampleur de ce phénomène. Cette affaire, qui portait sur les services organisés par l’État islamique pour soutenir financièrement les combattants étrangers en Syrie, Irak et Libye, a permis de mettre en évidence un réseau de collecteurs implantés en Turquie et au Liban et chargés de récupérer les sommes envoyées via mandats par Western union ou MoneyGram afin de les remettre aux combattants étrangers en zone de conflit, via le système de la hawala.

 

Le phénomène des collecteurs a connu un succès important jusqu’en 2017. Il s’est atténué au fil des revers de l’État islamique, mais cet affaiblissement sur zone de l’organisation constitue aussi une incitation à davantage se tourner vers des apports extérieurs, en provenance d’Europe ou des zones actuelles et potentielles de repli des combattants étrangers.

Le fonctionnement d’un réseau de collecteurs

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Source : Rapport Tendance et analyse des risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme en 2017-2018 - TRACFIN

2.   Le recours aux nouveaux moyens de paiement

En plus du recours aux espèces et aux cartes prépayées, les flux de financement du terrorisme investissent aussi d’autres moyens de paiement, dans le but de garantir l’anonymat de ceux qui en font l’usage.

À cet égard, les nouveaux produits financiers suscitent des risques dans la mesure où ils permettent « d’opacifier les transactions », comme l’a souligné en audition Bruno Dalles. Certains outils comme les cagnottes ou plateformes de financement participatif peuvent être utilisés pour mobiliser des fonds afin de soutenir la cause terroriste ou du moins la radicalisation. D’autres produits peuvent poser des problèmes comme les comptes de paiement, notamment ceux qui ne sont pas inscrits au Ficoba (Fichier national des comptes bancaires et assimilés) : les comptes C-Zam de Carrefour banque, les produits européens alternatifs (N-26, REVOLUT) qui proposent des IBAN allemands ou anglais utilisables sur notre territoire mais échappent à toute identification nationale.

En revanche, le recours aux monnaies virtuelles reste à ce stade limité en matière de financement du terrorisme. Quelques cas ont pu être constatés : en janvier 2017, des sympathisants de l’État islamique en Indonésie ont utilisé de l’argent reçu via Bitcoins – la monnaie virtuelle la plus populaire aujourd’hui – pour financer leurs activités ([23]), tandis qu’en juin 2015, un adolescent a été arrêté en Virginie après avoir posté via Twitter des instructions pour effectuer des dons à l’État islamique au moyen de Bitcoins ([24]). La complexité d’utilisation de ces outils et l’accès à Internet limité dans les zones de conflit préservent à ce stade d’une utilisation plus large, même si cette menace doit être prise au sérieux et anticipée.

3.   Le rôle d’ONG et d’associations « écrans »

En France comme dans d’autres pays, les risques liés aux pratiques de certaines associations et ONG et au manque de transparence de leur financement ont fait l’objet d’une attention croissante, jusqu’à la conférence No money for terror qui a alerté sur les détournements de ressources opérés par des associations caritatives ou cultuelles à des fins de terrorisme.

Dans le cas de la France, la police judiciaire classe parmi les détournements de flux légaux observés dans le financement du terrorisme le dévoiement des fonds d’associations, surtout, les derniers rapports d’analyse de Tracfin ont mis en avant le manque de transparence de certaines structures associatives : opérations financières suspectes comme des dépôts ou retraits d’espèce de montants anormalement élevés, transferts de fonds vers des pays à risque et sans bénéficiaire identifié, dépenses sans lien avec l’objet de l’association. Les flux suspects vers des associations font partie des signaux pouvant alerter Tracfin, et on a identifié des cas de financement par le biais d’associations – dont certaines ont fonctionné comme les points de convergence de flux financiers destinés à financer des réseaux djihadistes – parmi les dossiers judiciarisés émanant de Tracfin.

CAS PRATIQUES DE TRACFIN SUR LES ASSOCIATIONS

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Source : Tracfin, Rapport d’analyse 2016-2017

Les associations concernées s’exposent ainsi à plusieurs types de risques, dont le risque pénal en cas de détournement de fonds, et le risque d’ingérence étrangère, « qui ne peut être écarté dans le cas de certaines associations disposant de sources de financement opaques ([25]) ». Selon Tracfin, trois catégories d’associations peuvent être concernées : des associations à vocation humanitaire, des associations culturelles, des associations cultuelles. Leurs modes de financement reposent essentiellement sur des dons de particuliers, même si des financements de l’étranger ont pu être ponctuellement signalés et si certaines associations ont pu bénéficier de subventions publiques dans le cadre de leur activité officielle.

Selon la Direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) du ministère de l’Intérieur, on peut identifier trois secteurs comme particulièrement exposés :

-          les associations qui peuvent intervenir en zones de combat ou viennent en aide à d’autres structures dans ces zones (assistance médicale, aide humanitaire d’urgence etc.) ;

-          les fonds de dotation, qui ne sont pas autorisés en théorie à financer des cultes mais qui ont pu être utilisés par des associations pour financer leurs activités, notamment la construction de lieux de culte ;

-          les associations cultuelles à objet mixte (associations déclarées « loi de 1901 » mais ayant un objet en partie cultuel) bénéficient d’un régime juridique beaucoup moins contraignant que le régime juridique des associations cultuelles, et donc plus propice à un mode de gestion peu transparent.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Le régime juridique encadrant le financement des associations culturelles et cultuelles

Pour se financer, le tissu associatif français a en majorité recours à des ressources propres et privées (56 %), les ressources publiques ne comptent que pour 20 % du total. La part majoritaire des financements provient des recettes tirées des activités des associations, à hauteur de 66 %.

Il faut par ailleurs souligner la dichotomie entre les petites associations, dont le budget est de moins de 10 000 euros et qui représentent 75 % du secteur, et les grandes associations, avec un budget de plus de 500 000 euros et qui représentent 1,3 % du secteur. Elles absorbent l’essentiel des financements publics et privés.

Si les associations sont exposées à certaines vulnérabilités, le cadre juridique existant ne leur impose pas moins une série de contrôles, dans le respect de la liberté d’association, principe fondamental reconnu par les lois de la République ([26]) :

 

Les associations régies par la loi du 1er juillet 1901

Les ressources de ces associations sont listées à l’article 6 du titre I de la loi du 1er juillet 1901 : cotisations des adhérents, dons « manuels » qui se font « de la main à la main » ou via un virement, sans nécessiter d’acte notarié (l’association doit toutefois déposer une déclaration en préfecture en cas de collecte sur la voie publique), les donations et legs, uniquement pour les associations qui disposent de la « grande capacité » (soit les associations reconnues d’utilité publique et sous certaines conditions les associations simplement déclarées ([27])), les subventions (de l’État, des collectivités ou d’établissements publics), que toutes les associations peuvent recevoir et qui doivent faire l’objet d’un compte rendu d’emploi à l’autorité d’octroi ([28]), les financements propres.

Toute association doit être déclarée pour pouvoir bénéficier de la personnalité juridique, et déclarer en préfecture les changements survenus dans son administration. Ces informations sont réunies dans le répertoire national des associations (RNA).

Au-delà de 153 000 euros annuels de dons ou de subventions, les associations doivent établir un bilan, un compte de résultat et une annexe publiés sur le site de la DILA ([29]). Ces associations peuvent être contrôlées par les juridictions financières et différents corps de contrôle comme l’IGA ou l’IGAS, et l’absence d’établissement des documents comptables, qui doivent être certifiés par un commissaire aux comptes, est sanctionnée depuis 2014 par une amende de 9 000 euros.

Toute association qui demande un agrément d’État doit satisfaire aux conditions de délivrance du tronc commun d’agrément. L’association doit avoir un objet d’intérêt général, un fonctionnement démocratique et présenter des règles de nature à garantir la transparence financière ([30]).

 

Les associations cultuelles soumises au titre IV de la loi du 9 décembre 1905

Les ressources de ces associations sont prévues à l’article 19 de la loi de 1905 : cotisations, produits des quêtes et collectes pour les frais du culte, rétributions diverses, libéralités testamentaires et entre vifs. Le régime juridique en vigueur prévoit aussi des avantages qui constituent des sources de financement tels que la capacité à percevoir des dons ouvrant droit à avantage fiscal ou différentes exonérations fiscales.

Ces associations sont tenues d’établir des comptes annuels, et de présenter à l’administration des comptes annuels à l’appui de différentes demandes (déclaration de libéralité, rescrit administratif, rescrit fiscal) et lorsqu’elles reçoivent annuellement plus de 153 000 euros de dons ouvrant droit à réduction fiscale. Les comptes annuels doivent alors être certifiés par un commissaire aux comptes et publiés, ainsi que son rapport.

Les associations cultuelles doivent soumettre chaque année les actes de gestion financière et d’administration légale des biens au contrôle et à l’approbation de l’assemblée générale de ses membres, établir un procès-verbal et dresser l’état inventorié de ses biens.

Une association cultuelle régie par la loi de 1905 peut être contrôlée par la Cour des comptes sur la conformité entre ses objectifs et l’utilisation des dons lorsqu’elle reçoit annuellement plus de 153 000 euros de dons ouvrant droit à avantage fiscal, et par l’administration fiscale, à compter du 1er janvier 2018, sur l’adéquation entre les montants portés sur les reçus fiscaux délivrés et ceux des dons effectivement reçus.

Surtout, les associations peuvent être un secteur particulièrement vulnérable dans la mesure où elles sont largement composées de bénévoles et ne disposent en général pas des réflexes liés à la mise en œuvre de l’évaluation et de la prévention des risques, d’où l’exposition particulière des petites associations simplement déclarées et des fonds de dotation. Selon la DLPAJ, ce sont les structures les moins contrôlées aujourd’hui tant du fait de leur nombre (1,6 million d’associations actives enregistrées dans le RNA et plus de 3 000 fonds de dotation) qu’en raison de l’absence de dispositif juridique le permettant et du moindre volume de flux financiers constatés par entités.

Au-delà d’une menace directe de financement du terrorisme, les associations, au même titre que d’autres lieux collectifs, peuvent être des lieux de radicalisation ou du moins de « socialisation radicale », pour reprendre un terme employé en audition par Anne-Clémentine Larroque. Ces risques concernent des structures comme les associations sportives ou encore les associations d’aide aux devoirs, où des discours radicaux et particulièrement anti-républicains peuvent être proférés.

Au niveau international, les organisations à but non lucratif et notamment les organisations humanitaires ont rapidement été considérées comme des acteurs devant faire l’objet d’une vigilance particulière, compte tenu des risques de détournements de fonds. Les organisations à but non lucratif font ainsi l’objet de la huitième des recommandations spéciales du GAFI sur le financement du terrorisme, et du point de vue du Comité contre le terrorisme de l’ONU tous les pays devraient identifier les associations nationales les plus vulnérables. Pour autant, le GAFI a aussi reconnu les efforts déployés par les organisations humanitaires pour lutter contre les risques de détournements et la recommandation n° 8 a été modifiée et prône désormais une approche par les risques dans la mise en place des règles et contrôles. Comme l’a souligné en audition Delphine Schantz, il est également nécessaire de tenir compte des risques de voir certains États utiliser les lois conçues pour lutter contre le financement du terrorisme afin de museler des associations.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


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   DEUXIème partie : les moyens et les outils de la lutte contre le financement du terrorisme international

S’ils ne datent pas de 2001, les outils déployés dans le monde pour lutter contre le fléau terroriste ont connu un développement et un perfectionnement croissants sur les quinze dernières années. Le caractère transnational de la menace impose une mobilisation sur plusieurs niveaux : national, international et, pour un État comme la France, européen.

De l’aveu de nombreuses personnes auditionnées par vos rapporteures – notamment lors d’un déplacement aux États-Unis – la France apparaît aujourd’hui comme l’un des chefs de file de la lutte contre le financement du terrorisme international. Ce statut s’explique tant par la robustesse des dispositifs nationaux que par le portage politique de ce sujet sur la scène internationale, qui a connu un point culminant avec l’organisation en avril 2018 à Paris de la conférence « No money for terror ». Cette conférence a permis de mettre sur le devant de la scène politique un sujet trop souvent relégué à sa seule dimension technique, en réunissant plus de 70 États, 17 organisations internationales et régionales ainsi que le Groupe d’action financière et ses déclinaisons régionales.

La conférence, dont le suivi doit être assuré par l’Australie à l’automne 2019, a permis l’adoption d’une feuille de route internationale (voir la déclaration finale en annexe) autour de dix recommandations :

Les dix recommandations finales de la conférence « No money for terror »

 

 (1) Poursuivre le renforcement de nos cadres juridiques et opérationnels internes pour la collecte, l'analyse et le partage des informations par les autorités nationales

(2) Lutter contre les transactions financières anonymes

(3) Accroître la traçabilité et la transparence des fonds destinés aux organisations à but non lucratif et aux œuvres caritatives

(4) Anticiper et prévenir le risque de détournement des nouveaux instruments financiers

(5) Travailler en collaboration avec le secteur privé, en particulier l'industrie du numérique, pour lutter contre le financement du terrorisme

(6) Réaffirmer l'utilité des mécanismes nationaux et internationaux de gel et de saisie des avoirs

(7) Renforcer l'efficacité de la coopération internationale

(8) Soutenir la légitimité, la visibilité et les ressources du GAFI et des ORTG

(9) Renforcer notre engagement collectif envers les États qui ne satisfont pas aux normes ou manquent de capacités

(10) Maintenir notre mobilisation commune contre le financement du terrorisme


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I.   une mobilisation croissante de la communauté internationale depuis 2001

Dans un contexte où le multilatéralisme et la coopération internationale connaissent des revers, la lutte contre le terrorisme et contre son financement apparaissent comme des sujets particulièrement consensuels. À l’issue du G20 de Hambourg en 2017, les États membres avaient ainsi adopté une déclaration spécifique sur la lutte contre le terrorisme, appelant à renforcer le Groupe d’action financière (GAFI) et à respecter ses standards.

A.   UN ARSENAL JURIDIQUE Étoffé

Sur les vingt dernières années, une série d’instruments normatifs internationaux ont été adoptés dans le but de renforcer la lutte contre le financement du terrorisme international, les attentats du 11 septembre 2001 ayant constitué un tournant. Si ces instruments ont pu spécifiquement cibler le financement du terrorisme, il apparaît surtout que cet aspect du terrorisme a très rapidement été considéré comme une dimension incontournable du phénomène.

Deux instruments doivent être mentionnés en priorité. Tout d’abord, la convention internationale pour la répression du financement du terrorisme (1999), entrée en vigueur le 10 avril 2002. Elle fait partie des 19 instruments adoptés par la communauté internationale depuis 1963 pour organiser la lutte contre le terrorisme (voir annexe). Elle a d’abord pour intérêt de définir juridiquement le financement du terrorisme comme une infraction, même si plusieurs États ont nuancé la définition retenue des actes terroristes dans leurs réserves.

Au sens de l’article 2 de la convention, commet une infraction « toute personne qui, par quelque moyen que ce soit, directement ou indirectement, illicitement et délibérément, fournit ou réunit des fonds dans l'intention de les voir utilisés ou en sachant qu'ils seront utilisés, en tout ou partie, en vue de commettre : a)  Un acte qui constitue une infraction au regard et selon la définition de l'un des traités énumérés en annexe ; b) Tout autre acte destiné à tuer ou blesser grièvement un civil, ou toute autre personne qui ne participe pas
directement aux hostilités dans une situation de conflit armé, lorsque, par sa nature ou son contexte, cet acte vise à intimider une population ou à contraindre un gouvernement ou une organisation internationale à accomplir ou à s'abstenir d'accomplir un acte quelconque. »

La convention, à laquelle 190 États sont parties, invite à prendre les mesures nécessaires à la lutte contre le financement d’activités terroristes, et neuf traités y sont annexés ([31]).

Au point de vue opérationnel, c’est la résolution 1373 du Conseil de sécurité des Nations unies, adoptée le 28 septembre 2001, qui a joué un rôle pivot.

Cette résolution enjoint les États à « ériger en infraction la fourniture ou la collecte délibérée, par leurs nationaux ou sur leur territoire, de fonds que l’on prévoit d’utiliser ou dont on sait qu’ils seront utilisés pour perpétrer des actes de terrorisme ». Elle impose également aux États de se doter de systèmes de gels d’avoirs, pouvant neutraliser les ressources de personnes et d’entités liées au terrorisme. Les États ont interdiction de fournir un appui « aux entités ou personnes impliquées dans des actes de terrorisme, notamment en réprimant le recrutement de membres de groupes terroristes et en mettant fin à l’approvisionnement en armes des terroristes », et ne doivent pas « donner refuge » à ceux qui financent, organisent ou commettent des actes terroristes. Le principe de la coopération internationale et de l’assistance entre États est également acté, les États devant se prêter « mutuellement la plus grande assistance lors des enquêtes criminelles et autres procédures portant sur le financement d’actes de terrorisme ou l’appui dont ces actes ont bénéficié », ce principe de coopération étant également affirmé concernant les échanges d’informations et de renseignements et les domaines administratif et judiciaire.

Dès 2001, la question du financement du terrorisme et la nécessité d’agir à son encontre sont donc pleinement prises en compte, et définies comme des priorités. De nombreuses résolutions ont ensuite été adoptées par le Conseil de sécurité, et font régulièrement mention du problème du financement. Entre 2001 et 2014, les résolutions adoptées ont essentiellement visé la menace constituée par Al-Qaida, tandis que les résolutions adoptées depuis 2014 ont cherché à renforcer plus spécifiquement la lutte contre l’État islamique. La résolution 2178, adoptée en septembre 2014, s’attaque à la problématique des combattants étrangers et demande aux États de renforcer leurs législations nationales pour empêcher les départs de leurs ressortissants vers les zones de conflit. Elle demande notamment aux États de prévenir et d’éliminer le financement des voyages et des activités des personnes concernées. La résolution 2249, présentée par la France et adoptée dans le but de renforcer la mobilisation et la coordination des États dans la lutte contre l’État islamique, fait également référence à la problématique du financement du terrorisme.

En décembre 2015, la résolution 2253, adoptée à l’issue d’une réunion des ministres des Finances au niveau du Conseil de sécurité, a mis un accent particulier sur la lutte contre le financement du terrorisme. Elle appelle les États à contrôler les mouvements financiers suspects, à geler les avoirs des personnes et entités listées, et à limiter l’usage de l’argent liquide dans l’économie, et étend le régime des sanctions contre Al-Qaida pour y inclure l’État islamique et les groupes associés. Plus tôt en 2015, le Conseil avait déjà adopté à l’unanimité la résolution 2199, qui « renforce les mesures existantes visant à tarir les sources de financement de l’État islamique d’Iraq et du Levant (EIIL), du Front el-Nosra et de toutes autres personnes, groupes, entreprises et entités associés à Al-Qaida ». La résolution, entre autres, réaffirme l’importance des gels d’avoirs et des sanctions financières, enjoint les États d’empêcher l’accès des groupes terroristes au système financier international et de prendre les mesures nécessaires pour empêcher le commerce illicite des biens culturels dérobés en Irak en Syrie.

En matière de financement du terrorisme, le Conseil de sécurité a également permis la mise en œuvre d’un cadre d’adoption de sanctions à l’encontre des organisations terroristes et de leurs membres. Un premier régime de sanctions a été créé en 1999 contre Al-Qaida et les Talibans, par la résolution 1267. Ce régime permet de mettre en œuvre des gels d’avoirs, des embargos sur les armes ou encore des interdictions de voyager. Son suivi est assuré par le Comité 1267, qui bénéficie d’une équipe de surveillance. En 2011, ce régime a été scindé pour s’adapter aux évolutions de la situation en Afghanistan, en distinguant entre Al-Qaida et les groupes affiliés d’une part (régime 1267) et les Talibans d’autre part (régime 1988). En 2015, le régime 1267 a été rebaptisé « Comité de sanctions 1267/1989/2253 sur l’État islamique et Al-Qaida » pour prendre en compte l’État islamique (résolution 2253). Sa dernière actualisation date de juillet 2017, avec l’adoption de la résolution 2368, qui a notamment précisé que le gel d’avoirs devait s’appliquer à toutes les activités génératrices de revenus pour le terrorisme, y compris, sans exclusive, le « commerce des produits pétroliers, des ressources naturelles, des produits chimiques ou agricoles, des armes ou des antiquités, par des personnes, groupes entreprises et entités, les enlèvements contre rançon et le produit d’autres infractions, y compris la traite d’êtres humains, l’extorsion et le cambriolage de banques ».

Enfin, on peut mentionner quelques résolutions plus spécifiques, comme la résolution 2347, portée par la France et l’Italie afin de souligner les liens entre le commerce illicite de biens culturels et le financement du terrorisme. Cette résolution s’inscrit dans une dynamique dans laquelle la France a joué un rôle moteur, avec la création en 2017 de l’Alliance internationale pour la protection du patrimoine dans les zones en conflit (ALIPH), à la suite de la conférence internationale pour la protection du patrimoine en péril à Abu Dhabi, organisée par la France et les Émirats Arabes Unis en décembre 2016.

Afin d’assurer une cohérence entre l’ensemble des instruments onusiens dédiés à la lutte contre le terrorisme, et de renforcer la coopération entre États, l’Assemblée générale des Nations unies (AGNU) a adopté en 2006 une Stratégie anti-terroriste mondiale, qui repose sur quatre piliers :

 

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Source : Représentation permanente de la France auprès de l’ONU

 

Plusieurs résolutions ont en outre permis la création d’instances d’action et de coopération internationale au sein de l’ONU. La résolution 1373 a débouché sur la création du comité contre le terrorisme, assisté d’une direction exécutive, chargée du contrôle de mesures adoptées par le Conseil de sécurité. La résolution 71/291 de l’Assemblée générale des Nations unies, adoptée le 15 juin 2017, a permis la création d’un Bureau de lutte contre le terrorisme, confié à un secrétaire général adjoint, M. Vladimir Voronkov, avec pour « mission de mettre en œuvre les mandats de l’AG, de mieux coordonner l’action des entités impliquées dans la stratégie et de renforcer les capacités des États ». Ce bureau, qui a placé la lutte contre le terrorisme au cœur des réformes institutionnelles de l’ONU, a cinq fonctions principales :

-          Piloter l’action menée au titre des divers mandats de lutte contre le terrorisme de l’Assemblée générale qui ont été confiés au Secrétaire général à l’échelle du système des Nations Unies ;

-          Renforcer la coordination et la cohérence des activités des 38 entités signataires du Pacte mondial de coordination contre le terrorisme pour assurer la mise en œuvre équilibrée des quatre piliers de la Stratégie antiterroriste mondiale des Nations Unies ;

-          Accroître l’aide que l’Organisation fournit aux États Membres pour renforcer leurs capacités de lutte contre le terrorisme ;

-          Promouvoir davantage les activités de lutte contre le terrorisme de l’Organisation, leur donner une plus grande visibilité et renforcer la mobilisation de ressources dans ce domaine ;

-          Veiller à ce que la priorité voulue soit accordée à la lutte contre le terrorisme dans l’ensemble du système des Nations Unies et que les travaux importants menés s’agissant de la prévention de l’extrémisme violent soient fermement ancrés dans la Stratégie.

Comme indiqué à l’une de vos rapporteures à New York par M. Vladimir Voronkov, le Bureau de lutte contre le terrorisme travaille également avec l’Union interparlementaire à l’élaboration d’un mémorandum sur le sujet, afin d’associer pleinement les parlementaires à la lutte contre le terrorisme.

B.   Des instances d’action et de coopération dédiées à la lutte contre le financement du terrorisme

1.   Le rôle central du GAFI : élaborer des standards communs pour lutter contre le financement du terrorisme

Le Groupe d’action financière ou GAFI a été créé en 1989 sur décision du G7, pour doter la communauté internationale de normes communes de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme (LCB/FT) et les autres menaces pouvant attenter à l’intégrité du système financier mondial. Une première série de 40 recommandations a été adoptée, complétée en 2001 par 9 recommandations portant spécifiquement sur la lutte contre le financement du terrorisme. Ces recommandations, qui ont vocation à orienter les pratiques nationales, ont fait l’objet d’une révision en 2012 (voir annexe) :

Les IX recommandations spéciales du GAFI

 

I. Ratification et mise en œuvre des instruments des Nations Unies (Convention de 1999, résolutions du Conseil de sécurité et notamment la résolution 1373)

II. Incrimination du financement du terrorisme et du blanchiment de capitaux commis dans le cadre des activités terroristes

III. Gel et confiscation des biens terroristes

IV. Déclaration des transactions suspectes liées au terrorisme

V. Coopération Internationale

VI. Remise de fonds alternative

VII. Virements électroniques

VIII. Organismes à but non lucratif

IX. Les passeurs du fonds « Cash Couriers »

Source : GAFI

Le GAFI réunit aujourd’hui 38 membres et neuf « organismes régionaux de type GAFI » (ORTG), qui composent un réseau mondial de plus de 190 juridictions ([32]).

Budget du GAFI pour 2017 et 2018

Source : Rapport annuel du GAFI 2017-2018

Le GAFI est financé par ses membres. Les contributions annuelles ne sont pas publiques, mais il est possible d’en connaitre les ordres de grandeur dans la mesure où elles sont indexées sur la clé de répartition des contributions au budget de l’OCDE ([33]). La France, avec une contribution annuelle de 290 000 euros (2019) et une contribution volontaire d’1 million d’euros depuis 2018, conformément à l’engagement pris par le président de la République à l’occasion de la conférence No money for terror, est l’un des principaux contributeurs du GAFI.

Cet organisme intergouvernemental ne dispose pas de pouvoir de contraintes sur les États. Ses recommandations ont le statut de droit souple, un État ne les respectant pas ne s’expose donc pas à des sanctions directes. Toutefois, le mode de fonctionnement du GAFI, qui repose sur des évaluations régulières conduites par les pairs, créé une réelle pression sur les États, tout particulièrement en cas d’inscription sur la liste « grise » ou la liste « noire » du GAFI, dont les effets sur le système financier national peuvent être très rapides.

L’approche du GAFI repose sur une évaluation régulière des risques et de leurs évolutions, chaque État devant conduire une analyse au plan national. Cette approche est indispensable pour adapter les standards d’action aux menaces ciblées. Par exemple, dans la continuité du G20 Finances de mars 2018 qui a appelé à se doter de standards sur la régulation des cryptoactifs, le GAFI a modifié d’une part son glossaire pour y intégrer une définition des « actifs virtuels » et des prestataires de services d’actifs virtuels, et d’autre part la recommandation numéro 15 liée aux nouvelles technologies, afin de préconiser la régulation LCB-FT de ces prestataires de services et leur enregistrement ou leur agrément par les États membres. Lors de la plénière de février 2019, une feuille de route sur la régulation internationale des cryptoactifs, qui devrait entrer en application en 2020, a été adoptée.

Si le GAFI permet l’élaboration de normes, l’organisation s’intéresse donc indissociablement à la portée opérationnelle de ces standards et à leur application effective. Les cycles d’évaluations des pays comportent ainsi deux volets principaux : la conformité technique (mise en place dans chaque État des instruments juridiques et institutionnels requis) et l’efficacité (opérationnalité des outils mis en place et résultats obtenus). Par exemple, le rapport d’évaluation de l’Albanie a insisté sur la sous-estimation des risques liés au financement du terrorisme et au recrutement de combattants étrangers. Le manque de contrôle du secteur associatif national et la faible prise en compte du risque posé par les personnes morales ont été mis en avant, de même que la persistance d’une forte corruption, qui peut favoriser le financement du terrorisme. Autre exemple, le rapport d’évaluation de Singapour a souligné la vulnérabilité du pays du fait de sa position géographique et de son statut de place financière mondiale, et le fait que le secteur financier peinait à intégrer les risques de financement du terrorisme dans ses pratiques.

Dans le cadre du quatrième cycle d’évaluations mutuelles, lancé en 2013, les rapports d’évaluation sur le Yémen et le Pakistan devraient être publiés en 2019. La France ([34]) et les Émirats arabes unis seront évalués en 2020, le Liban en 2021, 2022 sera consacrée à l’Algérie et à l’Afghanistan.

2.   Le réseau EGMONT

Créé en 1995, le groupe Egmont rassemble 159 cellules de renseignement financier à travers le monde, dans le but d’assurer une coopération opérationnelle et sécurisée. La cellule française de renseignement financier, Tracfin, en a été l’un des membres fondateurs et assume aujourd’hui les fonctions de référent régional pour l’Union européenne et les pays de l’Espace économique européen.

Les échanges intervenant au sein du réseau Egmont, qui bénéficie d’un système sécurisé « Egmont Secure Web », visent notamment à promouvoir des bonnes pratiques et à échanger les expériences de chaque cellule.

L’action du groupe s’articule autour de quatre objectifs, mentionnés par sa charte :

-          Développer les échanges opérationnels entre les cellules de renseignement financier, afin de lutter contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme ;

-          Encourager les programmes d’échange, d’assistance technique et de formation à destination des cellules de renseignement financier ;

-          Soutenir le renforcement des capacités de ces structures afin d’assurer leur autonomie, conformément aux normes du GAFI ;

-          Promouvoir la création de cellules de renseignement financier, capables de recevoir et d’analyser des déclarations de soupçons et toute autre information utile à la LCB/FT et de les diffuser aux autres autorités compétentes concernées.

À noter qu’il existe également au sein du groupe EGMONT un « Cercle des CRF Francophones », au sein duquel la France s’est impliquée activement via Tracfin. Une session de formation a par exemple été organisée en juillet 2017 en marge de la plénière de Macao, à l’occasion de laquelle Tracfin a pu présenter l’expérience française en matière de lutte contre le financement du terrorisme.

3.   Les outils dédiés à l’assistance technique

Les États touchés par le terrorisme, tout particulièrement lorsque des organisations terroristes y sont directement implantées, connaissent souvent des situations de conflit et d’instabilité, que leurs institutions sont rarement en mesure de maîtriser. Or, en matière de lutte contre le terrorisme, il suffit qu’un État soit vulnérable pour que la communauté internationale dans son ensemble s’en trouve fragilisée. Même en l’absence de conflits ouverts, l’assistance internationale apportée aux États dont les dispositifs institutionnels sont les plus fragiles revêt donc une importance capitale, manifestée par la neuvième recommandation formulée à l’issue de la conférence No money for terror.

Cette assistance passe d’abord par des outils spécifiquement dédiés à la lutte contre le terrorisme. La Direction exécutive du comité contre le terrorisme, qui a pour cœur de métier l’évaluation des dispositifs existants, tâche au gré des visites réalisées de maintenir un dialogue régulier avec les pays qui connaissent les marges de progression les plus importantes.

Par exemple, la DECT a apporté à partir de 2015 une assistance à la Tunisie, selon trois axes : mise en place d’une stratégie nationale de lutte contre le terrorisme, renforcement de la lutte contre l’extrémisme violent et de la coopération avec le secteur associatif, et mise en place d’un dispositif national autonome de gels des avoirs, qui a débouché sur la publication d’une première liste fin 2018. Dans le cas de la Tunisie, la France a pu fournir une expertise technique en appui, et le dispositif belge de gels d’avoirs a pu servir de source d’inspiration dans la mesure où il cible essentiellement les combattants étrangers, dont le contingent tunisien a été particulièrement élevé.

L’assistance technique apportée aux États n’a donc de sens que si elle s’inspire de bonnes pratiques tout en veillant à ce qu’elles soient adaptées aux spécificités nationales.

L’Office des Nations unies contre la drogue et le crime (ONUDC) dispose d’un Service de prévention du terrorisme, dont les missions principales consistent à apporter une assistance juridique et technique aux États tiers. Ce service aide les États à ratifier les instruments internationaux de référence en la matière et à les incorporer dans le droit national, et à renforcer leurs capacités d’action pour lutter contre le terrorisme. Pour ce qui concerne plus spécifiquement le financement, le service travaille en étroite collaboration avec le Programme mondial de l'ONUDC contre le blanchiment d'argent, le produit du crime et le financement du terrorisme.

Comme indiqué à l’une de vos rapporteures lors d’une rencontre au siège des Nations unies à New York, l’ONUDC a récemment mis un point un manuel d’assistance technique, qui vise à présenter différentes méthodologies existantes en matière de lutte contre le terrorisme et son financement, dans la mesure où un modèle unique ne saurait être dupliqué à l’identique partout dans le monde.

C.   La mise à profit d’outils de coopération généraux

Si la lutte contre le terrorisme et a fortiori contre son financement requiert des outils spécifiques, la coopération internationale peut aussi passer par des outils généraux, utilisés notamment dans le cadre de la coopération policière.

1.   Les échanges bilatéraux

Dans le cas de la France, la coopération bilatérale portée par le réseau des officiers de liaison étrangers basés dans les ambassades est ainsi mise à profit en matière de contre-terrorisme. Le réseau des attachés de sécurité intérieure de la direction de la coopération internationale de la police nationale est également mobilisé, dans de nombreux pays étrangers. Ces attachés ont un rôle de point de contact, et facilitent les échanges d’informations et l’accomplissement des demandes d’entraide judiciaire internationales.

Dans certains domaines comme le renseignement, il faut bien voir que la coopération bilatérale est traditionnellement privilégiée sur la coopération multilatérale, compte tenu des enjeux de souveraineté et d’échanges d’informations, particulièrement sensibles dans le cas du contre-terrorisme.

2.   La coopération policière multilatérale

Au niveau multilatéral, il faut souligner le rôle joué par INTERPOL, qui regroupe aujourd’hui 194 pays membres. Le rôle d’INTERPOL comme voie de transmission pour l’échange d’informations est affirmé par la Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme, et plusieurs résolutions du Conseil de sécurité portant sur le terrorisme y font référence.

INTERPOL intervient en collaboration avec des instances spécifiquement dédiées au contre-terrorisme, comme le comité 1267 ou l’équipe spéciale de lutte contre le terrorisme de l’ONU, et dispose de nombreux outils précieux pour la coopération internationale. Il s’agit d’outils d’échanges d’informations comme le réseau de communication i-27/7, ou d’unités dédiées comme l’unité anti-blanchiment, qui cherche à améliorer les échanges d’informations entre cellules de renseignement financier à travers le monde via des officiers de liaison nationaux.

L’outil principal d’Interpol au service de la lutte contre le financement du terrorisme est le groupe de travail « FUSION », qui s’intéresse au financement des attaques terroristes et des déplacements de combattants étrangers, ainsi qu’aux modes de transferts d’argent utilisés. Six groupes de travail régionaux ont été créés dans des régions considérées comme particulièrement exposées à l’activité terroriste : Al Qabdah (Moyen-Orient et Afrique du Nord) / Projet Amazon (Amérique centrale et du Sud) / Projet Baobab (Afrique orientale, occidentale et australe) / Projet Kalkan (Asie centrale et du Sud) / Projet Nexus (Europe) / Projet Pacific (Asie du Sud-est et îles du Pacifique).

De façon générale, INTERPOL s’est dotée d’une stratégie globale de lutte antiterroriste, qui comprend cinq axes dont le financement, en appui aux autorités nationales compétentes et notamment aux cellules de renseignement financier.

La coopération policière repose aussi sur des outils plus spécifiques comme le réseau AMON (Anti Money Laundering Operational Network) relatif à la lutte contre le blanchiment de fonds, dont l’OCRGDF est le point de contact pour la France, ou le réseau CARIN pour la détection et la saisie des avoirs criminels.


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II.   POUR LA France, la lutte contre le financement du terrorisme est aujourd’hui une priorité

Frappée à plusieurs reprises par le terrorisme islamiste ces dernières années, la France a fait de la lutte contre le terrorisme et contre son financement une priorité, qui sera sanctionnée l’année prochaine à l’occasion de l’évaluation périodique du GAFI.

A.   UN ARSENAL LéGISLATIF ET OPéRATIONNeL solide

1.   Protéger et contrôler

La lutte contre le financement du terrorisme passe d’abord par un travail de surveillance et de contrôle, qui se situe essentiellement en amont de la menace. Le renseignement, et tout particulièrement le renseignement financier, sont pleinement mobilisés, de même que des autorités de contrôle comme l’ACPR (Autorité de contrôle prudentiel et de résolution).

a.   Le rôle pivot de Tracfin

i.   Une mission de surveillance et de renseignement

La cellule de renseignement financier française, Tracfin (« Traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins »), actuellement dirigée par M. Bruno Dalles, est un organisme incontournable de la lutte contre le financement du terrorisme.

Tracfin est un organisme du Ministère de l'Action et des Comptes publics, et l’un des six services de renseignement dits « du premier cercle ([35])  ». Créé le 9 mai 1990, à la suite du sommet de l’Arche du G7, Tracfin a d’abord été dédié à la seule lutte contre le blanchiment de capitaux avant de voir son champ de compétence s’élargir à la lutte contre le financement du terrorisme en 2001, ainsi qu’aux fraudes aux finances publiques (fraude fiscale en 2009 et fraude sociale en 2012). Il s’agit d’un service unique au monde de par son domaine d’action, et vos rapporteures se félicitent de la réputation d’efficacité et de fiabilité de cet organisme, en France comme à l’étranger.

Sa mission principale est de recueillir, analyser et approfondir les informations fournies par les professionnels assujettis selon l’article L561-2 du Code monétaire et financier (CMF) : banques, services de change, antiquaires, maisons de ventes aux enchères …. Ces professionnels doivent déclarer « les sommes inscrites dans leurs livres ou les opérations portant sur des sommes dont elles savent, soupçonnent ou ont de bonnes raisons de soupçonner qu'elles proviennent d'une infraction passible d'une peine privative de liberté supérieure à un an ou sont liées au financement du terrorisme » (article L561-15 du CMF). La déclaration de soupçon peut se faire en ligne ou en remplissant un formulaire.

Une fois le soupçon déclaré par un professionnel assujetti, Tracfin peut demander au professionnel de lui transmettre davantage d’informations en rapport avec l’opération ou la personne soupçonnée, de consulter sur place des documents et de bloquer une opération non encore exécutée. Le service peut, en outre, demander à des services étrangers analogues de lui communiquer des informations, ainsi qu’à toute administration nationale ou organisme chargé d’une mission de service public (URSSAF, syndicats, …). Ces prérogatives permettent à Tracfin d’élaborer des renseignements transmis par la suite aux autorités judiciaires, à la police judiciaire ou aux services de renseignements.

Le droit de communication de Tracfin

 

En plus de recevoir des déclarations de soupçons, Tracfin dispose d’un droit d’obtention des documents conservés par les professionnels assujettis (article L. 561-26 du CMF) et par les administrations publiques (article L. 561-27 du CMF), selon un dispositif qui s’inspire du droit de communication dont dispose les douanes.

La loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement a élargi ce droit d’obtention aux entreprises de transport et aux opérateurs de voyage ou de séjour, et la loi du 3 juin 2016 l’a élargi aux gestionnaires de systèmes de cartes de paiement ou de retrait.

L’activité de Tracfin a connu une très forte tendance à la hausse ces dernières années. En 2017, Tracfin a reçu et analysé 71 070 informations. Ce flux a augmenté de 10 % en 1 an, de 57 % en 2 ans et de 160 % en 5 ans. Dans cette perspective, le nombre d’agents du Service a augmenté de 14 % en 2017 et de 74 % en 5 ans. 12 518 enquêtes ont été réalisées en 2017, déclenchées par des informations reçues en 2017 ou antérieurement.

Le changement de dimension de la menace terroriste en France et la priorité gouvernementale donnée à la lutte contre le terrorisme et son financement ont fortement impacté l’évolution et l’activité de Tracfin depuis 2015. Le renforcement des moyens humains et l’approfondissement de l’intégration du service dans la communauté du renseignement ont favorisé une nouvelle dynamique, l’évolution des méthodes de travail à des fins d’analyse rapide de l’information et la perception du renseignement financier comme élément clé de la lutte contre le financement du terrorisme.

Au sein de Tracfin, une division dédiée à la lutte contre le financement du terrorisme a été constituée en octobre 2015 afin de traiter les signaux faibles remontés par les déclarants du secteur privé et de développer les relations avec les autres services spécialisés de la communauté nationale du renseignement et les services administratifs ou judiciaires qui concourent à la lutte contre le terrorisme. Un agent de cette division est intégré au sein de la cellule inter agence de la DGSI dès son lancement en juillet 2015.

Cette division a reçu et analysé 1 379 informations en 2017 (+17 % par rapport à 2016) et adressé 685 notes « Lutte contre le financement du terrorisme » aux autorités judiciaires, policières et aux services de renseignement, soit 73 % de plus qu’en 2016.

ii.   Une mission informative

Dans le cadre des recommandations du GAFI, Tracfin présente chaque année deux rapports : un rapport d’activité, et un rapport intitulé « Tendances et analyses des risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme ».

Des rapports sur des thèmes plus précis sont également publiés. En 2017, un document portant sur « les collecteurs financiers de Daech », relatif à des données analysées sur un échantillon de 139 collecteurs – soit 6 800 opérations financières – a ainsi été élaboré.

Tracfin fournit aussi un travail important à l’attention des professionnels assujettis, avec la publication de lignes directrices (voir infra).

iii.   Une action tournée vers la coopération internationale

Au-delà de la coopération organisée dans le cadre du groupe Egmont (voir supra), Tracfin s’implique activement dans la coopération internationale entre cellules de renseignement financier. Une division est entièrement consacrée au traitement des demandes adressées par les homologues de Tracfin. Des délégations étrangères sont régulièrement accueillies, et les agents de Tracfin participent à des missions de formation et d’assistance technique.

Les échanges entre CRF passent d’abord par des sollicitations ou transmissions d’informations. Tracfin traite les demandes d’informations des CRF étrangères comme des déclarations de soupçon, avec les mêmes prérogatives qu’en cas de signalement d’un professionnel assujetti français ([36]). Sur la base d’une sollicitation étrangère, Tracfin peut utiliser son droit de communication auprès des professionnels assujettis et demander des informations aux autorités nationales. Les CRF étrangères peuvent aussi  adresser spontanément des informations à Tracfin.

Le volume d’informations transmises et sollicitées par Tracfin atteste du dynamisme de la coopération internationale entre cellules de renseignement financier, dont vos rapporteures se félicitent.

En 2017, Tracfin a reçu 1 303 informations – soit un volume comparable à celui de l’année précédente – concernant près de 7 000 personnes morales ou physiques. On dénombrait 719 demandes de renseignement et 550 informations spontanées. Les informations spontanées au sein de l’Union européenne ont connu une hausse importante (+42 %), résultant de la mise en œuvre progressive de l’article 53 de la 4ème directive LCB/FT ([37]), qui vise à ce chaque CRF qui reçoit une déclaration de soupçon concernant un autre État membre la lui transfère sans délai.

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Source : Tracfin, Rapport d’activité 2017

En 2017, Tracfin a adressé 910 réponses aux sollicitations étrangères, après avoir adressé plus de 860 droits de communication.

Les agents de Tracfin jouent par ailleurs un rôle de premier plan dans l’assistance technique fournie par la France. En 2017, Tracfin a participé à l’organisation d’une formation régionale sur la lutte contre le financement du terrorisme à Dakar, en lien avec la CRF canadienne, ainsi qu’à plusieurs formations de l’ONUDC avec des CRF des pays des Balkans occidentaux.

Vos rapporteures tiennent à souligner l’importance de cette forme de coopération internationale dans la lutte contre le financement du terrorisme, qui ne peut être efficace sans une robustesse de l’ensemble de nos moyens d’action. 

 

b.   L’apport déterminant du renseignement financier

i.   Des outils et méthodes calibrés pour répondre à la problématique du financement du terrorisme

De l’avis de nombreux interlocuteurs auditionnés par vos rapporteures, le renseignement financier joue un rôle crucial dans la lutte contre le financement du terrorisme. Ses méthodes sont particulièrement adaptées à la détection de critères révélateurs permettant d’anticiper le passage à l’acte, Tracfin évoquant des « signaux faibles mais fiables ». Le renseignement financier permet également, dans un contexte où les terroristes ont appris à agir dans l’anonymat, d’établir des éléments d’identification et de localisation, ainsi que des liens entre différents individus constituant des réseaux terroristes. En d’autres termes, les flux financiers jouent pour l’ensemble de la communauté du renseignement un rôle de marqueurs particulièrement utile. Enfin, le renseignement financier permet de mettre en évidence un tableau le plus exhaustif possible des individus ou structures qui soutiennent ou appartiennent aux organisations terroristes.

En termes de méthodes, l’action de renseignement de Tracfin a dû s’adapter au développement de micro-financements dont la traçabilité est très difficile à assurer. Comme le souligne le rapport d’analyse 2016 de Tracfin, « les flux caractéristiques d’un passage à l’acte ne se démarquent que rarement des volumes de micro-transactions légitimes ». Il faut donc recouper les éléments financiers avec des éléments comportementaux, des signes extérieurs de radicalisation ou de départ imminent vers une zone de combat :