I. Une loi largement mise en œuvre par le pouvoir exécutif
Dans l’ensemble, le pouvoir exécutif a publié de manière satisfaisante les textes d’application nécessités par la loi du 30 décembre 2017 : 91 % des textes d’application ont été publiés et ce, pour la grande majorité, en moins de six mois.
Les textes d’application pris en compte
Le premier alinéa de l’article 145-7 du Règlement de l’Assemblée nationale confie aux rapporteurs d’application la mission de recenser « les textes réglementaires publiés ». À ce titre, ont été retenus les décrets et les ordonnances, qui sont des actes réglementaires.
Les arrêtés ministériels et les délibérations de la CRE peuvent également être de nature réglementaire, quand ils fixent des règles générales, à la demande du législateur. Ils ont, dans ce cas, été retenus. La loi peut également habiliter un ministre ou la CRE à prendre des décisions individuelles. Il ne s’agit alors pas de « textes réglementaires », même si la différence entre les deux catégories peut être ténue. Ces arrêtés et décisions n’ont pas été inclus dans le champ du présent rapport. Dans la même optique, n’ont pas été pris en compte les articles de la loi qui donnent une compétence à une autorité exécutive mais qui laissent cette dernière libre de l’utiliser ou qui conditionnent sa mise en œuvre à la survenue de circonstances particulières. À l’évidence, les textes réglementaires qui en découlent n’ont alors pas vocation à être publiés dans un délai déterminé. Par exemple, l’article 19 de la loi a créé un article L. 651-3 dans le code de l’énergie qui ouvre à l’État la possibilité d’exiger des distributeurs de maintenir la fourniture de certains carburants. Un arrêté conjoint des ministres chargés de la consommation et de l’énergie définit alors les carburants concernés et les modalités de leur distribution. Cette difficulté ne se rencontrant pas en l’état actuel du marché des carburants, aucun arrêté n’a été pris pour l’application de l’article L. 651-3.
En outre, les mesures d’application des décrets prévus par la loi et des ordonnances pour lesquelles la loi prévoyait une habilitation n’ont pas été considérées comme des textes d’application de la loi au sens strict.
S’agissant des textes d’application relevant du champ du présent rapport, certains d’entre eux peuvent préexister à la nouvelle législation et ne pas nécessiter d’adaptation du fait de son adoption. Ainsi, l’article 21 de la loi prévoit que les objectifs de réduction des émissions de polluants sont fixés par décret et que le plan national pour les atteindre est déterminé par arrêté. Or ces deux renvois figuraient déjà dans la législation antérieure ; la mise en œuvre de la loi n’est donc pas conditionnée à la publication de nouveaux textes.
Par ailleurs, le Règlement de l’Assemblée nationale indique que le rapport d’application de la loi doit également faire état « des circulaires édictées pour la mise en œuvre de ladite loi ». Il s’agit là de porter à la connaissance de la commission les actes d’information pris par l’administration pour assurer la connaissance, l’interprétation et l’application de la loi votée. Dans cette perspective, il a paru nécessaire de faire également état des rapports demandés au Gouvernement par la loi, qui constituent également une mesure d’information du Parlement et, plus largement, du public, ainsi que de la mise en ligne des données que la loi exigeait du Gouvernement dans un délai déterminé, à des fins d’information du public.
À titre liminaire, il est rappelé que les autorités chargées de l’élaboration et de la publication des textes réglementaires d’application sont différentes selon la nature de ces derniers. Si les décrets et les ordonnances, compte tenu de leur nature interministérielle, font l’objet d’un suivi par le Secrétariat général du Gouvernement, les arrêtés sont pour leur part élaborés sous l’égide du ministère concerné, en l’occurrence, le ministère de la transition écologique et solidaire. Par ailleurs, dans le domaine des réseaux d’énergie, la CRE joue un rôle important dans la mise en œuvre de la loi, cette dernière lui renvoyant fréquemment la responsabilité d’élaborer des mesures d’application.
A. 90 % des textes d’application publiÉs
31 textes d’application étaient nécessaires pour permettre à la loi d’entrer pleinement en vigueur. Ces derniers étaient de nature diverse : décrets, arrêtés, ordonnances et délibérations de la CRE.
Dix décrets étaient prévus par la loi pour l’application de certaines de ses dispositions. Par ailleurs, le nouvel article L. 421-3-1 du code de l’énergie créé par l’article 12 renvoyait à la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) l’actualisation de la liste des infrastructures de stockage souterrain de gaz naturel garantissant la sécurité d’approvisionnement. Cette programmation faisant l’objet d’une adoption par décret (), il convient de prendre en compte ce texte comme étant l’un des décrets d’application de la loi. De même, si l’article 28 n’appelle pas directement de texte d’application, en modifiant l’article L. 221-1 du code de l’énergie, il imposait la modification du décret d’application de cet article. Cela porte à douze le nombre de décrets d’application de la loi. Sur cet ensemble, trois décrets préexistaient et pouvaient trouver à s’appliquer aux nouvelles dispositions législatives. Sur les neuf renvois restants, huit ont été satisfaits par le Gouvernement. Le dernier décret attendu était particulier, puisqu’il ne conditionnait pas l’application de la loi, mais devait intervenir sur une base annuelle à compter du 1er janvier 2019. Par conséquent, le taux de mise en œuvre des articles de la loi appelant des décrets d’application est de 92 % (onze décrets pris ou préexistants sur douze nécessaires).
Douze arrêtés étaient également prévus par la loi, en incluant l’article 21 relatif au plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques, qui est déterminé par arrêté (). L’un d’entre eux, permettant, si besoin, d’imposer le maintien de la commercialisation de carburants indispensables au déplacement de certains véhicules (), doit être exclu de ce décompte puisqu’il s’agit davantage d’un acte d’administration, qui peut intervenir si nécessaire, que d’un acte d’application de la loi. Cette disposition n’a, au demeurant, pas encore trouvé à s’appliquer. Si l’on ôte les deux arrêtés préexistants, neuf arrêtés devaient être publiés. Sur cet ensemble, sept arrêtés ont été publiés et deux doivent encore l’être. Le taux de mise en œuvre des articles de la loi nécessitant des arrêtés d’application est donc de 82 % (neuf arrêtés pris ou préexistants sur onze nécessaires).
Si l’on ne retient que les actes qui ont une portée générale et impersonnelle (éléments de définition des actes réglementaires), la Commission de régulation de l’énergie devait adopter six délibérations pour permettre l’entrée en vigueur des dispositions législatives. L’ensemble des délibérations nécessaires a été adopté, certaines dispositions donnant lieu à une même et unique délibération, quand d’autres ont fait l’objet de plusieurs délibérations successives. Le taux de mise en œuvre des articles nécessitant des délibérations de la CRE est donc de 100 %.
Enfin, la loi contient trois habilitations à légiférer par ordonnance, au IV de l’article 12, dans le domaine du renforcement de la sécurité d’approvisionnement en gaz. Une ordonnance répondant à deux des habilitations a été publiée le 20 décembre 2018 (). S’agissant de la dernière habilitation, le Gouvernement a renoncé à l’utiliser (). Cette habilitation permettait la contractualisation de capacités interruptibles par les gestionnaires des réseaux de distribution. Elle permettait aussi de rendre optionnelle la compensation financière versée aux consommateurs finals interruptibles raccordés aux réseaux de transport ou de distribution. Or le Sénat, qui avait réécrit l’article 12 de la loi, avait introduit un article L. 431-6-3 dans le code de l’énergie relatif à ces deux objets, ce qui rendait l’habilitation inutile. Ainsi, plus aucune ordonnance n’est à prendre pour l’application de la loi.
Compte tenu de ces précisions, l’état statistique d’application de la loi est le suivant.
ÉTAT STATISTIQUE DE MISE EN ŒUVRE DE LA LOI
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Textes
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État d’application
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Pourcentage
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Décrets
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11/12
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92 %
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Arrêtés
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9/11
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82 %
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Ordonnances
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2/2
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100 %
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Délibérations CRE
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6/6
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100 %
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Total
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28/31
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90 %
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B. Une mise en œuvre rapide
La circulaire du Premier ministre du 29 février 2008 relative à l’application des lois fixe l’objectif « consistant à prendre toutes les mesures réglementaires nécessaires dans un délai de six mois suivant la publication de la loi ». Si l’on ne tient compte que des décrets et des arrêtés, et sans prendre en considération les textes encore manquants ni ceux qui préexistaient (), quatorze textes d’application distincts ont été publiés (sept décrets et sept arrêtés). Ils l’ont été dans un délai moyen de 174 jours, soit un peu moins de six mois. Ces délais se décomposent de la manière suivante :
DÉlais de publication par le gouvernement
des textes d’application de la loi
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Textes
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Délai moyen de publication
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Publication dans les 6 mois
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Décrets
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135 jours
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7/7
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Arrêtés
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213 jours
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5/7
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Total
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174 jours
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12/14
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NB : Ces chiffres ne prennent pas en compte les trois textes encore manquants.
Pour ce qui concerne les délibérations de la CRE, le délai moyen d’adoption des délibérations nécessaires à l’entrée en vigueur de la loi a été de 53 jours, l’ensemble des textes d’application ayant été adoptés dans un délai de six mois.
DÉlais de publication des dÉlibérations de la CRE
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Délai moyen de publication
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Publication dans les 6 mois
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Délibérations CRE
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53 jours
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6/6
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La publication de l’ordonnance est intervenue à la fin du délai d’habilitation, qui était de douze mois. À ce jour, aucun projet de loi de ratification de cette ordonnance n’a été déposé au Parlement. Le délai pour ce faire court jusqu’au 19 juin 2019.
C. une information inégale sur la mise en œuvre de la loi
La loi prévoyait d’une part des modalités d’information du Parlement, par la remise de plusieurs rapports et, d’autre part, la mise en ligne de données permettant l’information du public.
● L’absence de transmission au Parlement des rapports prévus par la loi
La loi prévoyait la transmission au Parlement de quatre rapports, portant respectivement sur :
– l’accompagnement des entreprises et des salariés impactés par la fin progressive des activités d’exploration et d’exploitation des hydrocarbures, ainsi que la reconversion des territoires concernés (article 7 de la loi) ;
– l’impact environnemental des pétroles bruts et raffinés et des gaz naturels mis à la consommation en France en fonction notamment de leur origine, du type de ressource et de leurs conditions d’extraction, de raffinage et de transport (article 8 de la loi) ;
– les concours de toute nature de l’État en soutien aux activités de recherche et d’exploitation des hydrocarbures en dehors des territoires définis à l’article L. 111-8 du code minier (article 10 de la loi) ;
– la prise en compte des objectifs de développement durable, en particulier des objectifs d’amélioration de la qualité de l’air, lors de l’attribution des marchés publics (article 22 de la loi).
Alors que ces rapports devaient être transmis au Parlement avant le 31 décembre 2018, aucun d’entre eux ne l’a été. Les raisons présentées par le ministère sont exposées ci-après.
● La mise en ligne des données prévues par la loi
Outre la possibilité, pour chaque ministère, d’informer les administrations ou les usagers par voie de circulaire, la loi prévoyait également l’obligation de mettre en ligne des données visant à l’information du public.
Du fait du nombre restreint de destinataires de la loi, aucune circulaire n’a été publiée pour faciliter sa mise en œuvre, cette dernière concernant pour l’essentiel des professionnels.
En revanche, la loi prévoyait trois dispositifs d’information renforcée du public, dont deux seulement ont été mis en œuvre.
En premier lieu, le IV de l’article 6 de la loi prévoit que, dans un délai de six mois, les titulaires d’un permis de recherche et d’exploitation de charbon ou d’hydrocarbures attestent, sous la forme d’un rapport, ne pas avoir recours aux techniques interdites pour une telle recherche et exploitation. La direction générale de l’énergie et du climat ayant reçu l’ensemble des rapports, elle les a rendus publics conformément à la loi, le 29 juin 2018, soit à la fin du délai de six mois qui était imparti par la loi (). Ces rapports sont consultables sur le site du ministère ().
Par ailleurs, l’article 11 de la loi prévoyait la mise en ligne, en open data, d’informations concernant les demandes et les titres d’exploration et d’exploitation (demandes en cours d’instruction, titres en cours de validité, caractéristiques principales des demandes et titres) et d’une carte présentant leur périmètre sur le territoire national. Ces informations devaient être mises en ligne dans un délai d’un mois à compter de la promulgation de la loi et être actualisées tous les trimestres. Les données concernées ont été mises en ligne sur le site du ministère le 15 mars 2018, puis actualisées à plusieurs reprises ().
Enfin, les articles 8 et 9 de la loi visaient à améliorer l’information du public quant à l’impact environnemental des pétroles et gaz naturels importés, en fonction notamment de leur origine et des conditions d’exploitation. Ces informations n’ont pas pu être publiées pour les raisons décrites ci-après.
II. Quelques actes d’application restant à prendre
Trois textes réglementaires doivent encore être publiés pour la bonne mise en œuvre de la loi. Par ailleurs, quatre rapports doivent être remis au Parlement. La présente partie explicite les raisons pour lesquelles ces publications et ces transmissions ne sont pas encore intervenues et donne un horizon prévisionnel de publication ou de transmission quand cela est possible.
A. Les textes réglementaires
Trois textes réglementaires sont encore en attente de publication : un décret et deux arrêtés.
Le premier d’entre eux est un décret qui résulte de l’article 9 de la loi qui prévoit que « les sociétés importatrices d’hydrocarbures sur le sol français rendent publique, chaque année à compter du 1er janvier 2019, l’intensité d’émissions de gaz à effet de serre unitaire sur l’ensemble du cycle de vie par unité d’énergie des hydrocarbures importés. L’État fixe annuellement par décret le mode de calcul de cette intensité des hydrocarbures importés, en précisant les facteurs d’émissions différenciés pour chaque source de carburants. » Interrogé à ce propos par vos rapporteurs, le ministère de la transition écologique et solidaire a indiqué qu’une mission avait été confiée à ce sujet au Conseil général de l’économie, de l’industrie, de l’énergie et des technologies (CGEIET) et au Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD). Cette dernière aurait mis en lumière l’existence de difficultés pour rassembler les informations concernées auprès des opérateurs. En effet, ces derniers estiment ne pas connaître les données en cause et donc, ne pas pouvoir les publier. Le ministère indique que les discussions se poursuivent avec ces derniers afin de permettre la publication de données en matière d’intensité des émissions de gaz à effet de serre. Aucune perspective calendaire n’a été donnée à ce stade.
Le deuxième texte en attente de publication est l’arrêté prévu à l’article L. 431-6-3 du code de l’énergie dans sa rédaction résultant de l’article 12 de la loi. Il s’agit de préciser les conditions dans lesquelles les gestionnaires de transport et de distribution de gaz peuvent interrompre la consommation de gaz de consommateurs finals avec ils ont contracté en ce sens, en cas de menace exceptionnellement grave sur le fonctionnement du réseau. En particulier, l’arrêté doit préciser les conditions d’agrément des consommateurs, les modalités de notification de l’interruption, ainsi que les modalités techniques de cette interruption. Cet arrêté doit être pris de manière conjointe par les ministres chargés de l’économie et de l’énergie, après avis de la CRE. À ce jour, cette dernière n’a pas été saisie du projet d’arrêté. Le ministère de la transition écologique et solidaire a indiqué à vos rapporteurs qu’une concertation était en cours avec les opérateurs, avec un objectif de publication à l’été 2019.
Enfin, le dernier texte d’application manquant est un arrêté portant sur le raccordement des éoliennes en mer. Cet arrêté doit déterminer le plafond des indemnités qui sont mises à la charge du gestionnaire de réseau en cas de dysfonctionnement des ouvrages de raccordement des installations de production en mer qui lui serait imputable. Cet arrêté doit également être pris après avis de la CRE par le ministre chargé de l’énergie. Le ministère de la transition écologique et solidaire a indiqué à vos rapporteurs qu’il devait être publié rapidement, en mai 2019.
B. Les rapports au Parlement
Interrogé par vos rapporteurs sur le dépassement des délais fixés par la loi pour la remise au Parlement des quatre rapports prévus par celle-ci, le ministère de la transition écologique et solidaire a indiqué que le rapport relatif à l’accompagnement des entreprises et des salariés subissant la fin progressive des activités d’exploration et d’exploitation des hydrocarbures était en cours d’achèvement et qu’il devrait être remis au Parlement au cours du mois d’avril.
Par contre, la préparation du rapport portant sur l’impact environnemental des pétroles bruts et raffinés et des gaz naturels mis à la consommation en France se heurte à la même difficulté que la préparation du décret restant à publier. Sa remise au Parlement est donc soumise aux mêmes difficultés méthodologiques et incertitudes.
Enfin, la préparation des deux derniers rapports nécessite un travail de recueil d’informations qui explique que les délais de remise n’aient pu être respectés. C’est le cas du rapport relatif aux soutiens de l’État aux activités de recherche et d’exploitation des hydrocarbures en dehors du territoire français. En effet, il nécessite le recueil de données auprès des établissements publics bancaires de l’État et un travail a donc été engagé à cette fin avec le ministère de l’économie et des finances afin de réaliser l’inventaire de ces aides, de leur montant et de leur destinataire. La finalisation du rapport doit avoir lieu dans les prochains mois, selon les informations qui ont été communiquées à vos rapporteurs par le ministère.
Le rapport portant sur la prise en compte des objectifs de développement durable dans les marchés publics fait quant à lui l’objet d’un travail conjoint entre le ministère et l’Observatoire économique de la commande publique (OECP) pour recenser plus spécifiquement les clauses qui, dans les marchés publics, peuvent avoir un impact sur la qualité de l’air. Face à la difficulté à disposer d’une information consolidée, le choix a été fait d’analyser en priorité les secteurs des transports, du bâtiment, des espaces verts et de l’alimentation. Les zones les plus concernées seront particulièrement mises à contribution (notamment Paris, Lyon, Marseille et la vallée de l’Arve). Un projet de rapport devrait être présenté au Conseil national de l’air au premier semestre 2019.
III. la contestation de certains textes d’application
La loi du 30 décembre 2017, ainsi que ses mesures d’application, font l’objet d’un important contentieux, qui porte tant sur la loi en elle-même que sur certains textes d’application.
A. Les recours relatifs aux textes d’application
La réforme du cadre législatif régissant le stockage souterrain de gaz naturel à laquelle l’article 12 a procédé prévoit que, désormais, la CRE doit fixer le revenu autorisé des opérateurs de stockage. Ce revenu provient au premier chef de la commercialisation des capacités de stockage. Si le produit des recettes est inférieur au revenu autorisé, l’écart est compensé via le tarif de transport de gaz. Les gestionnaires de réseaux de transport, qui recouvrent les tarifs d'utilisation des réseaux de transport de gaz naturel, reversent alors aux opérateurs de stockage souterrain de gaz naturel une part du montant recouvré selon des modalités fixées par la CRE.
La mise en place de ce nouveau mécanisme a fait l’objet d’une contestation de la part d’un des trois opérateurs de stockage, qui porte, non sur le principe, mais sur ses modalités d’application. En effet, la délibération de la CRE du 22 février 2018 portant introduction d’un terme tarifaire « stockage » dans le tarif d’utilisation des réseaux de transport de GRTgaz et TIGF () fait actuellement l’objet d’un recours devant le Conseil d’État à l’initiative de la société Terega. Cette dernière conteste la prise en compte, par la délibération de la CRE, des recettes perçues par les opérateurs en 2018 (y compris celles résultant de contrats conclus en 2017) pour déterminer la compensation à percevoir par chaque opérateur, et considère que cette circonstance donne à la délibération un caractère rétroactif.
Par ailleurs, la loi du 30 décembre 2017 hérite d’un contentieux antérieur portant sur la détermination de la rémunération des prestations de gestion de clientèle effectuées par les fournisseurs d’électricité et de gaz naturel pour le compte des gestionnaires de réseaux de distribution. Des recours avaient été déposés en la matière dès 2017 sur les délibérations alors en vigueur de la CRE, avant que l’article 13 de la loi ne vienne clarifier le cadre juridique applicable en introduisant notamment dans le code de l’énergie un article L. 341-4-3 qui prévoit que ces prestations « peuvent donner lieu à une rémunération, dont les éléments et le montant sont fixés par la Commission de régulation de l'énergie ». La CRE ayant mis à jour en janvier 2018 ses délibérations du fait de l’entrée en vigueur de la loi du 30 décembre 2017, les mêmes recours ont été déposés contre ses nouvelles délibérations (). Ces recours ont été déposés par Direct Énergie et ENI en mars et avril 2018 devant le Conseil d’État.
Enfin, le décret d’application de la loi portant sur les certificats d’économies d’énergie, pris pour l’application de l’article 28 de la loi (), fait également l’objet d’un recours en annulation devant le Conseil d’État. Ce recours vise à l’annulation de l’article 3 du décret qui définit les seuils permettant d’identifier les sociétés de commercialisation de fioul domestique qui sont désormais soumises aux obligations d’économies d’énergie.
B. UNE question prioritaire de constitutionnalité portant sur L’ARTICLE 13 DE LA LOI
Un alinéa de l’article 13 de la loi du 30 décembre 2017 est lui-même contesté devant le Conseil constitutionnel dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) (). Il s’agit du II de l’article L. 452-3-1 du code de l’énergie qui, afin d’éviter une double rémunération des fournisseurs, valide, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, les conventions d’accès au réseau conclues entre les gestionnaires de réseau de distribution et les fournisseurs d’électricité en tant qu’elles seraient contestées par le moyen tiré de ce qu’elles imposent aux fournisseurs la gestion de clientèle pour le compte des gestionnaires de réseaux. La même disposition de validation existant pour le gaz, elle serait également susceptible d’être concernée.
Cette QPC, initiée par Engie, a été renvoyée au Conseil constitutionnel par la Cour de cassation, le 7 février dernier (). Les conséquences d’une éventuelle annulation de la disposition en cause pourraient être considérables pour Enedis et pour les principales entreprises locales de distribution, puisqu’elles pourraient être d’environ 9,6 milliards d’euros (et de 3 milliards d’euros dans le domaine du gaz) (). L’audience publique a été fixée au 9 avril 2019.
N° 1871