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N° 2040

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 19 juin 2019

 

 

RAPPORT DINFORMATION

DÉPOSÉ

en application de larticle 146 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, dE LÉconomie gÉnÉrale
et du contrÔLE BUDGÉTAIRE

 

sur l’externalisation du soutien aux forces en opérations extérieures

ET PRÉSENTÉ PAR

M. François CORNUT-GENTILLE,
Rapporteur

 


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SOMMAIRE

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Pages

PRÉAMBULE

RECOMMANDATIONS

I. LES TRANSPORTS INTRA-THÉÂTRE

A. ÉTAT DES LIEUX

1. Des prestataires sans pilotes ni avions

a. Affrètement aérien

b. Affrètement terrestre

2. Des marchés complexes ?

3. La sécurité des avions et hélicoptères externalisés

4. La confidentialité

B. UNE PREMIÈRE MISE EN ORDRE SOUS PRESSION

1. En interne

2. SAFETY AUDIT

3. Une réponse patrimoniale partielle

C. LES SUJETS EN SUSPENS

1. Le statut des avions affrétés

2. Protection du secret et risque réputationnel

3. Pour un accord-cadre du transport intra-théâtre

II. LÉCONOMAT DES ARMÉES, PREMIER PRESTATAIRE DU SOUTIEN DES FORCES EN OPEX

A. UN OBJET JURIDIQUE COMPLEXE

B. UNE VALEUR AJOUTÉE PEU ÉVIDENTE HORS MÉTIER HISTORIQUE

1. Commissariat ou Économat des armées ?

2. DIRISI ou Économat des armées : le marché ILOPEX

C. LIMPARFAIT CONTRÔLE EXTERNE DE LÉCONOMAT DES ARMÉES

1. Le difficile contrôle économique et financier

2. Un contrôle parlementaire à construire

examen en commission

liste des personnes auditionnÉes par le rapporteur

 


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   PRÉAMBULE

« Le recours à lÉconomat des armées, et plus généralement à lexternalisation du soutien, relève de la décision souveraine des armées » ([1]). Cette mention faite en 2014 dans une directive de l’État-major des armées de 2014 laisse penser que carte blanche est donnée à l’EMA pour décider du recours et des modalités d’externalisation du soutien des forces.

Cette souveraineté revendiquée ne peut cependant être considérée comme pleine et entière. L’article 24 de la constitution y apporte une première limite en attribuant au Parlement la mission de contrôler l’action du gouvernement et d’évaluer les politiques publiques, mission que sont venues renforcer diverses dispositions de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Cest grâce à lintérêt porté par le Parlement aux externalisations que ce sujet est sorti de lentre soi militaire et fait désormais lobjet dun recadrage ministériel aussi strict que salvateur.

L’initiative vient du Sénat : le 23 février 2016, sa commission des finances a saisi la Cour des comptes d’une demande d’enquête sur les opérations extérieures du ministère de la défense, en application de l’article 58-2 de la LOLF. Cette saisine donna lieu à un rapport publié en octobre 2016 ([2]). À sa lecture, l’attention de votre rapporteur fut attirée par les développements consacrés aux modalités de recours au secteur privé pour le transport stratégique militaire : les magistrats financiers y relevaient une « anomalie », sans plus de détail.

En vertu des pouvoirs reconnus par l’article 57 de la LOLF aux rapporteurs spéciaux des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, votre rapporteur s’est immédiatement saisi du sujet. En mars 2017, le rapport d’information sur le transport stratégique ([3]) révélait la forte dépendance des forces françaises à l’égard de la Russie et de l’Ukraine ainsi que des pratiques juridiques et financières étonnantes.

Au cours du printemps 2017, en application des dispositions de l’article 40 du code de procédure pénale, la Cour des comptes saisit le parquet national financier qui a ouvert une enquête préliminaire sur plusieurs faits litigieux. À la suite d’une perquisition au ministère des armées à l’automne 2017, la ministre des armées fit également usage de l’article 40 du code de procédure pénale sur les mêmes faits et demanda au Contrôle général des armées un rapport sur le transport stratégique et intra-théâtre. Ce rapport fut remis à la ministre en mars 2018 ([4]) et décision fut prise de le classifier « confidentiel défense ».

À la suite de son rapport parlementaire, votre rapporteur fut sollicité par de nombreux acteurs civils et militaires pour s’intéresser au transport intra-théâtre et plus largement aux externalisations sur les théâtres d’opération. Désireux d’avoir un regard extérieur sur ce sujet sensible, il sollicita et obtint du Président de la commission des finances une nouvelle saisine de la Cour des comptes, au titre de l’article 58-2 de la LOLF, en décembre 2017 afin d’enquêter sur « l’externalisation du soutien aux forces en opérations extérieures ».

Anticipant des difficultés dans le recueil des informations, les magistrats de la 4e chambre de la Cour se sont vu accorder par votre rapporteur un délai supplémentaire au-delà des huit mois mentionnés à l’article 58 de la LOLF. Les conditions de réalisation de l’enquête sont venues confirmer les craintes des magistrats :

– La transmission de certaines pièces s’est faite avec un retard dommageable que ne peuvent justifier des procédures administratives. Ainsi, « la revue des marchés na pu sappuyer sur les travaux du Contrôle général des armées, auquel la ministre des armées a demandé un rapport sur laffrètement de moyens aériens par les services du ministère des armées, sujet très proche du champ de lenquête de la Cour. Le rapport du CGA, du 22 mars 2018, était protégé par la mention « confidentiel défense ». La Cour sest donc trouvée contrainte de répéter un grand nombre de vérifications de pièces déjà réalisées par le CGA, dont le rapport na été déclassifié, suite à la demande formulée par la Cour en juillet 2018, quen janvier 2019, après la clôture de lenquête ». Le ministère des armées ne pouvait pas ignorer lavancée des travaux de la Cour. Dès le 9 novembre 2018, le relevé d’observations provisoires a été adressé à quatre destinataires du ministère des armées. Ce dernier a apporté sa réponse le 18 décembre, permettant à la 4e chambre de la Cour de délibérer trois jours plus tard. En ne déclassifiant le rapport du Contrôle général des armées quen janvier 2019, le ministère des armées a rendu plus difficiles les travaux de la Cour.

– Léparpillement de larchivage des pièces des procédures dachats constitue un autre obstacle, administratif, à lenquête menée. Les magistrats financiers témoignent dans leur rapport que « lors de lenquête, le recensement des marchés daffrètement aérien intra-théâtre en vigueur a par exemple nécessité linterrogation de plusieurs services et autorités. Les moyens de communication dématérialisés permettraient pourtant la transmission de copies des pièces et le partage des informations pour corriger ce déficit dinformation ».

En janvier 2019, la Cour transmit à la commission des finances le résultat de ses investigations. Comparativement à son enquête de 2016, le rapport de 2019 comporte 9 fois le terme « anomalie », employé à plusieurs reprises au pluriel. Le ton y est parfois cinglant. Il convient toutefois de souligner que la remise du rapport des magistrats financiers est concomitante à la mise en œuvre par les services du ministère de différentes mesures visant à corriger les irrégularités et faiblesses constatées par le contrôle général des armées.

Aussi, pour une bonne partie, les constatations de la Cour ne sont plus d’actualité. Pour autant, la situation est-elle aujourdhui totalement satisfaisante ? Afin de s’en assurer, il est apparu indispensable à votre rapporteur d’opérer un contrôle au titre de l’article 57 de la LOLF, des deux grands champs d’études de la Cour, le transport intra-théâtre et l’économat des armées, avec le double objectif de constater les correctifs apportés aux anomalies relevées par la Cour mais aussi les faiblesses voire les failles persistantes.

 

 

 


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   RECOMMANDATIONS

Sur les marchés dexternalisation daffrètements aériens, routiers et maritimes au profit des forces

● Mettre en place un accord-cadre de transport intra-théâtre

– Adapter les délais des appels d’offres pour intégrer en amont les phases d’habilitation et d’expertises internes.

– Renforcer l’indépendance de l’autorité contractante par rapport à l’autorité commandant les forces.

– Mettre un terme à la supervision systématique des marchés par le CGA pour pleinement responsabiliser les services adjudicateurs, le CSOA et la PFAT.

Sur les sociétés prestataires

● Repenser le modèle économique qui gouverne les marchés d’affrètement au profit du ministère des armées, en assumant pleinement la possibilité que cette révision puisse générer une charge financière supérieure

– Mettre un terme aux sociétés-écrans et exiger de chaque titulaire qu’il soit l’opérateur direct du contrat.

– Limiter le recours à la sous-traitance à un seul niveau et en réduire l’ampleur.

– Abandonner la présélection des candidats aux appels d’offres, inefficace et dommageable au renouvellement des titulaires des marchés.

Sur les aéronefs affrétés

● Réviser la loi de programmation militaire pour accélérer ou engager les programmes dont le besoin capacitaire est aujourd’hui assuré par des externalisations

– Intégrer les aéronefs affrétés à la flotte étatique.

– Développer en interne du ministère des armées les capacités techniques et juridiques rendant réversible l’externalisation de la certification et des contrôles de sécurité.

– S’assurer de la qualité des experts de l’OSAC et mener à l’encontre de cet organisme une vigilance a minima équivalente à celle portée aux services du ministère.

Sur la protection du secret des opérations

● Replacer la DRSD au cœur de la procédure d’habilitation et la reconnaître comme seule autorité habilitatrice du ministère des armées

– Engager une procédure d’habilitation « confidentiel défense » lorsque celle-ci est exigée dans le cadre d’une consultation auprès de personnes physiques ou morales extérieures au ministère des armées, même si les candidats ont déjà été habilités dans un autre cadre.

– Procéder à un contrôle systématique de la situation du titulaire lors du renouvellement du contrat.

– Faire du recours à des pilotes, réservistes opérationnels salariés des titulaires, une exigence centrale des appels d’offres.

– Interdire aux forces spéciales de recourir aux externalisations de leurs moyens aériens.

– Renforcer les moyens humains et techniques de la DRSD.

– Confier à la DRSD la capacité d’évaluer la nécessité de l’habilitation aujourd’hui laissée au libre arbitre de chaque autorité ou service du ministère des armées.

– Intégrer le risque réputationnel dans les externalisations.

Sur lÉconomat des armées

● Réaffirmer la vocation du commissariat des armées à intervenir sur les théâtres d’opération et le rôle complémentaire de l’Économat

– S’assurer de la réversibilité de l’externalisation du soutien confié à l’Économat.

– Reconnaître à l’Économat des armées le statut d’opérateur du ministère des armées (au sens de la LOLF) pour en renforcer le contrôle.

 

 

 

 

 

 


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I.   LES TRANSPORTS INTRA-THÉÂTRE

Selon le rapport annuel de performances 2018 de la mission Défense, lexternalisation des transports dans le cadre des opérations extérieures sest élevée à 81,12 M€ pour le transport stratégique (c’est-à-dire le transport de passager ou fret entre la métropole et les théâtres) et à 39,54 M€ pour le transport intra-théâtre, quel que soit le mode (maritime, aérien ou routier).

Le transport stratégique ayant déjà fait l’objet d’une précédente étude ([5]), les présents développements se concentrent sur les transports intra-théâtre.

A.   ÉTAT DES LIEUX

Dans son rapport, la Cour des comptes examine 4 marchés d’affrètement aérien intra-théâtre ainsi que brièvement 4 marchés d’affrètement terrestre dans le cadre de l’opération Barkhane. À ce panel manquent les deux marchés d’affrètement aérien intra-théâtre conclus au profit des forces spéciales (force Sabre). Par ailleurs, en raison de l’enquête préliminaire diligentée par le Parquet national financier, les marchés d’affrètement aérien stratégique ont été écartés, à la différence des affrètements maritimes abordés à la marge.

Le recours aux affrètements aériens vise à combler des déficits capacitaires patrimoniaux et alliés dont il convient cependant de relativiser lampleur physique. Les 6 marchés intra-théâtre mettent à disposition des forces deux hélicoptères lourds Mi-8, deux Antonov-32, quatre Beechkraft 1900D pour l’opération Barkhane ; un Antonov-26 et un Beechkraft C90 pour la force Sabre. Ces chiffres doivent être rapprochés des moyens patrimoniaux mobilisés. Pour la seule opération Barkhane (donc hors forces spéciales) : trois drones, sept avions de chasse, 6 à 10 avions de transport tactiques et stratégiques, 21 hélicoptères d’attaque et de transport ([6]).

Le besoin et l’urgence opérationnels en phase de projection de forces sur un théâtre extérieur peuvent justifier le recours à des capacités aériennes extérieures, alliées ou privées. L’opération Barkhane est cependant sortie depuis de nombreuses années de la phase de projection. Loin d’être dictés par l’urgence opérationnelle, les déficits capacitaires actuels sont la résultante soit des priorités de lÉtat-major des armées en matière dacquisition déquipement, soit dune disponibilité défaillante de certaines flottes.

Non priorité pour les hélicoptères lourds. En décembre 2017, devant la commission de la défense de l’Assemblée nationale, l’amiral Isnard, commandant des forces spéciales regrettait « en tant quemployeur opérationnel, labsence de projet dhélicoptères lourds, dont sont équipées la quasi-totalité des armées occidentales ». Très faible disponibilité pour les A400M.

Les affrètements terrestres ont, eux, une tout autre justification. Par leur volume et leur permanence, ces transports terrestres peuvent être opérés par des sociétés privées pour pallier un manque d’effectifs militaires et orienter ces derniers sur des missions plus proches des zones de combat. Entre fournir une escorte à des convois privés et armer des convois par des hommes et matériels du ministère des armées, l’État-major des armées a fait son choix en toute logique.

1.   Des prestataires sans pilotes ni avions

Que ce soit pour le transport aérien ou pour le transport terrestre, l’État‑major des armées fait donc régulièrement appel à des sociétés privées. Quatre sociétés françaises, une filiale française dun groupe canadien et une société tchadienne se partagent les dix marchés étudiés (six marchés daffrètements aériens ; quatre marchés daffrètements terrestres).

a.   Affrètement aérien

Selon les données transmises par l’État-major des armées et retraitées par la Cour, pour la seule opération Barkhane et sur la période 2015-2017, quatre sociétés sont intervenues pour un total de 70,1 M€ :

Source : État-major des armées, Cour des comptes.

Le graphique présenté ci-dessus ne concerne que l’opération Barkhane. Pour y intégrer la force Sabre (forces spéciales), il convient d’y ajouter la société Air Attack et, sur la période mentionnée, Pégase Airdrop remplacée depuis par Dynami. Par ailleurs, la société ICS n’intervient plus dans l’affrètement intra-théâtre depuis avril 2015.

Le premier opérateur des affrètements en BSS est la société Dynami Aviation, dont le siège social est à Villepinte. Dynami Aviation est spécialisée dans l’affrètement aérien civil et militaire. Elle est structurée autour de plusieurs filiales en France mais aussi à l’étranger (Chypre, Singapour) dont la nature de l’activité n’a pas été précisée par le P.-D.G. de Dynami à votre rapporteur.

En matière de défense, Dynami Aviation est titulaire du marché transport passagers pour la force Barkhane, en « groupement solidaire avec la société malienne à capitaux hollandais Sahel Aviation Service » mais avec pour mandataire unique le P.-D.G. de Dynami Aviation. Une de ses filiales, Dynami Aviation Ops officiellement domiciliée à Vitrolles (13), est, quant à elle, titulaire du marché transport passagers/fret pour les forces spéciales.

Deuxième acteur, le groupe Daher, via son département « défense » rattaché à la filiale Daher Technologies, opère les avions-cargos Antonov 32 de Barkhane, depuis Gao et N’Djamena. Ce dernier marché, reconduit par avenant dix-huit mois au-delà de la limite calendaire contractuelle, ne sera pas renouvelé, les forces françaises désengageant une partie de leurs moyens vers l’ouest du théâtre africain.

Fondé en 1863, le groupe familial Daher a débuté ses activités dans le transport maritime avant d’élargir son périmètre à la construction d’avions et aux équipements aéronautiques, tout en conservant ses activités historiques de logistique et d’affrètement aériens, terrestres et maritimes.

Le duopole Dynami/Daher ([7]) représente aujourdhui plus de 80 % de laffrètement aérien en BSS (Barkhane + Sabre).

Les deux autres titulaires de marché apparaissent à la marge : la société Air Attack Technologies, basée à Marignane, est titulaire du marché transport passagers des forces spéciales depuis 2014, marché renouvelé en novembre 2017.

SNC Lavalin Logistique, filiale française de la société canadienne SNC Lavalin, a remporté, à la surprise générale, le marché d’affrètement d’un hélicoptère lourd pour la force Barkhane en 2015, puis celui de deux hélicoptères lourds en 2017.

Fin décembre 2016, SNC-Lavalin a cédé ses activités françaises et monégasques (dont 13 agences d’ingénierie et 19 sociétés de gestion d’aéroport) au groupe EDEIS créé pour l’occasion par la société de participations française Impact Holding et le fonds d’investissement également français Ciclad. Cette vente n’a pas donné lieu pour autant au transfert du contrat d’affrètement d’hélicoptères lourds resté dans le giron du groupe canadien ([8]).

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Il est important de souligner quaucun des titulaires des marchés du transport tactique en BSS ne possède davion, ni nemploie de pilotes. Tous ont recours à des sous-traitants. La Cour a relevé cette réalité dans son rapport – « les soumissionnaires ne sont le plus souvent pas propriétaires de leurs appareils, ni employeurs directs des équipages pour uniquement signaler que « les entreprises candidates doivent donc fournir les pièces relatives aux matériels et personnels de leurs sous-traitants ».

En acceptant cette situation, le ministère des armées favorise la constitution dagglomérats de sociétés particulièrement complexes, comme en atteste le graphique ci-après  ([9]) :

 

 


 

 

 

 


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Derrière le nombre réduit et majoritairement français des titulaires de marché se cachent donc des organisations et entités parfois surprenantes.

Il en va ainsi de la société Air Attack Technologies (AAT), basée à Marignane et opérant pour les forces spéciales. Air Attack Technologies a recours à des pilotes français, tous anciens des forces françaises mais salariés de la société maltaise Shadow Aviation Solutions Ltd, elle-même propriété de la société Shadow Group Holding Ltd, sise P.O. Box 3321 Drake Chambers Roadtown, Tortola, Îles vierges britanniques. Les autorités françaises ont-elles connaissance de ce curieux montage ?

Autre exemple, SNC Lavalin Logistique se révèle être une simple domiciliation française nayant aucun salarié. Le groupe SNC Lavalin fait appel aux services de la société DÉCOLLAGE CONSEIL AÉRONAUTIQUE pour le représenter auprès des autorités militaires françaises. Tout est piloté depuis le Canada.

La gestion administrative est faite depuis le Canada ; la gestion opérationnelle du contrat est assurée par Expédition Aviation FZC, société basée aux Émirats Arabes Unis et dirigée par Roman Mileshko, ancien militaire Ukrainien. Les hélicoptères sont fournis et opérés par une société russe (PANH) et une société géorgienne (Avia Service LLC).

Dans le récapitulatif des marchés d’affrètement transmis à votre rapporteur par le ministère des armées, en avril 2019, sont mentionnés comme titulaire SNC Lavalin et comme opérateur Avia Service LLC. N’apparaissent ni Expédition Aviation, ni PANH.

b.   Affrètement terrestre

Les affrètements terrestres au profit des forces se partagent en deux grands domaines.

Dune part, les acheminements intervenant en prolongement dautres modes de transport depuis la métropole. Il s’agit du marché fuseau Ouest (du port d’Abidjan vers Niamey et Gao) et du marché CEMAC (du port de Douala vers N’Djamena et Bangui). Ces deux marchés sont détenus par le groupe Bolloré.

Dautre part, le marché de transport terrestre intra-théâtre dit voie routière commerciale, constitué de quatre lots dinégale valeur. Dans son rapport, la Cour souligne « la pauvreté du tissu économique des différentes zones couvertes par chaque lot ». Avec pour conséquence que « la rareté de loffre sur place ne permet ainsi parfois pas aux armées de choisir leur prestataire ». Il en va ainsi du lot 4, le plus important en valeur, pour lequel étonnamment une seule offre (MMT) fut formulée, permettant ainsi au titulaire de pratiquer des prix peu concurrentiels. Deux prestataires (Bolloré Transport & Logistiques Niger et MMT) se partagent les quatre lots pour un montant total en 2018 de 13 M€.

Source : État-major des armées, Cour des comptes.

Mahamat Moustapha Transport (MMT) a le quasi-monopole de la voie routière commerciale. Cette entreprise est titulaire des deux principaux lots, sans que cela lui interdise d’intervenir en tant que sous-traitant sur les autres marchés de transport terrestre.

L’emprise de cette société tchadienne sur des marchés opérés au Mali et au Niger peut susciter l’étonnement d’un certain nombre d’interlocuteurs. Des raisons extra-économiques d’ordre technique ou politique sont susceptibles d’expliquer ce choix assumé par les armées françaises.

Ne supportant que 9 % du marché de la voie routière commerciale mais 100 % des deux axes reliant le théâtre d’opérations aux ports africains en eaux profondes, le groupe Bolloré occupe une place majeure dans les externalisations du soutien des forces en opération extérieure. Le groupe aurait ainsi réalisé un chiffre d’affaires de 104,5 M€ sur la période 2014-2017, devenant ainsi le premier prestataire 100 % privé des forces armées, depuis le retrait de la société ICS.

La Cour des comptes na pas été pour autant en mesure de dresser un bilan chiffré détaillé des activités du groupe Bolloré au profit de la Défense. En cause, le système CHORUS, logiciel comptable des armées, mais aussi la complexité organique du groupe et les changements de dénomination des filiales rendant particulièrement difficile toute traçabilité. Ainsi, les deux lots « voies routières commerciales » ont été attribués à Bolloré Transport & Logistics Niger, filiale de Bolloré Africa Logistics, alors que les marchés Fuseau Ouest et CEMAC sont détenus par Bolloré Logistics France. Revendiquant une politique de « local content », les entités Bolloré ont recours à plusieurs dizaines de sous-traitants locaux de diverses importances.

Preuve de la complexité de l’organisation du groupe, les dirigeants de Bolloré Logistics auditionnés par votre rapporteur méconnaissaient le marché « voies routières commerciales » et ignoraient l’offre présentée par Bolloré Logistics dans le cadre du marché national d’affrètement stratégique aérien fret/passager en cours de consultation. Par ailleurs, ils ne disposaient d’aucune information concernant le marché ILOPEX 2 de fourniture d’internet de loisir aux forces en opérations extérieures, marché détenu par Wifirst, filiale du groupe Bolloré.

Certes, les marchés Défense représentent une part très marginale du chiffre daffaires du groupe Bolloré qui atteint 23 milliards deuros en 2018. Mais les intentions affichées du groupe vis-à-vis du marché national de transport stratégique fret/passager démontrent que cette part est néanmoins perçue comme stratégique.

Il serait inexact dimputer au seul logiciel CHORUS la difficulté à détailler le chiffre daffaires du groupe Bolloré avec la Défense. Lorganisation capitalistique du groupe y participe pour beaucoup. Ainsi, pour la Défense, plusieurs filiales sont titulaires de marchés : Bolloré Logistics, Bolloré Transport & Logistics Niger, Wifirst…

 

Selon le président de Bolloré Logistics, « ce nest pas très lisible pour quelquun qui nest pas de lintérieur ». Mais même pour quelquun de lintérieur, la lisibilité nest pas acquise : auditionnés par votre rapporteur, les dirigeants de Bolloré Logistics n’avaient aucune connaissance des marchés de la voie routière commerciale passés par Bolloré TRANSPORT & Logistics Niger.

Le chiffre d’affaires de Bolloré Logistics avec la Défense française s’est établi en 2018 à 65,30 M€ (sur un chiffre d’affaires de 4,5 milliards d’euros soit 1,4 %) ([10]) . Outre une partie des marchés liés aux opérations extérieures (35,90 M€ en 2018), Bolloré Logistics est titulaire du marché d’assistance aéroportuaire des aéronefs étatiques depuis 2016, succédant à Air France. Ce marché représente 29,40 M€ de chiffre d’affaires en 2018.

Bolloré Logistics figure parmi les candidats pour le marché national de transport stratégique fret/passager en cours dattribution. Interrogés par votre rapporteur sur les motivations de Bolloré Logistics à renforcer sa présence sur les externalisations aériennes, les dirigeants de la société se sont montrés peu diserts, niant dans un premier temps avoir déposé une offre puis la confirmant par mail ultérieurement. Selon le responsable de la cellule défense de Bolloré Logistics, cette démarche nobéirait à aucune stratégie prédéfinie et ne viserait pas forcément à aboutir. Votre rapporteur peine à être convaincu. L’obtention de ce marché doublerait en effet le chiffre d’affaires Défense du groupe, lui conférant une position dominante dans les affrètements, et modifierait sensiblement l’orientation de l’activité en renforçant le pôle logistique aérien par rapport la logistique terrestre.

 

 

 

 


 

 


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L’enchevêtrement de sociétés participant aux différents marchés d’externalisation du soutien des forces en OPEX est assurément une source de fragilité et de surcoût. Il importe de mettre un terme aux sociétés écrans et dexiger de chaque titulaire quil soit lopérateur direct du contrat. Le recours à la sous-traitance doit se limiter à un seul niveau et être réduit dans son ampleur. La liste de toutes les sociétés intervenant aux contrats doit enfin être communiquée en annexe des documents budgétaires présentant les crédits finançant les externalisations.

2.   Des marchés complexes ?

Le ministère des armées contractualise avec ces différents prestataires par le biais de marchés dont le cadre juridique est sujet à débat : dans l’instruction portant sur la procédure relative aux achats effectués par les forces françaises à l’étranger ([11]), la direction des affaires juridiques du ministère des armées (DAJ) a une lecture extensive de lordonnance de 2015 et de ses décrets d’application considérant qu’ils « ne sappliquent pas aux contrats passés et exécutés à létranger, les parties demeurant toutefois libres de sy soumettre volontairement ».

Or, comme le mentionne la Cour dans son rapport ([12]), l’article 16 de l’ordonnance du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics exclut de son périmètre d’application notamment « les marchés publics y compris pour des achats civils passés dans un pays tiers lorsque des forces sont déployées hors du territoire de lUnion européenne et que les besoins opérationnels exigent quils soient conclus avec des opérateurs économiques locaux implantés dans la zone des opérations ». Cet article limite donc cette exclusion aux seuls marchés conclus à l’étranger avec des opérateurs économiques locaux. Ne peuvent donc prétendre à se soustraire du droit de la commande publique des marchés conclus dans un État tiers avec des opérateurs étrangers à cet État. Ainsi, tous les marchés d’externalisation du transport aérien de théâtre ne devraient pas être exclus du champ d’application de l’ordonnance de 2015.

 

Sans doute consciente de sa largesse d’interprétation, la direction des affaires juridiques du ministère des armées prend la précaution de rappeler la jurisprudence du Conseil dÉtat qui reconnaît « lextraterritorialité des principes généraux de la commande publique (principes de liberté daccès à la commande publique, dégalité de traitement des candidats et de transparence des procédures). La méconnaissance de ces principes, pour un contrat régi par la loi française, est susceptible dêtre contestée devant le juge national notamment par la voie du référé contractuel ou du référé précontractuel, ce qui pourrait conduire à lannulation de la procédure ou du contrat ».

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Ce débat autour du cadre juridique des marchés conclus par les forces françaises sur les théâtres d’opération prend tout son sens avec l’état des lieux dressé par la Cour des comptes : « Lexamen des marchés daffrètement fait apparaître, dans le cas des marchés intra-théâtre passés au bénéfice de lopération BARKHANE, un certain nombre danomalies dans la passation et lexécution des prestations. La récurrence des anomalies constatées confirme la nécessité de renforcer les compétences des personnels déployés ainsi que la robustesse des dispositifs de suivi et darchivage des pièces. Les différentes anomalies constatées sont susceptibles dentraver la portée des principes de libre accès à la commande publique, dégalité de traitement entre candidats et de transparence des procédures, au respect desquels les armées sont tenues. » ([13])

Revue des marchés d’affrètement aérien intra-théâtre au Sahel

(Extraits du rapport de la Cour des comptes)

 Marché de fret aérien au départ de NDjamena, numéroté 35

« La rédaction du cahier des clauses particulières (CCP) met en évidence des compétences fragiles en matière de commande publique » ;

« La revue des pièces disponibles na pas permis détablir que toutes les pièces exigées au marché avaient été effectivement remises et, lorsquelles lavaient été, quelles étaient valables sur toute la durée du marché »

 Marché de fret aérien au départ de Gao, numéroté 48

« La revue des archives transmises ne permet pas de vérifier la présence de lensemble des justificatifs requis sur toute la durée du marché »

 Marché de transport de passagers, numéroté 84

« Le classement des offres lors de lanalyse na pas appliqué le barème prévu par le règlement de consultation puisque la société qui proposait les meilleurs prix na pas obtenu la note maximum » ;

« Le règlement de consultation était incomplet car rien nétait précisé sur le calcul de la notation quant aux critères techniques »

 Laffrètement des hélicoptères

« Aucune licence dexploitation des compagnies aériennes na été fournie car, comme lindique le ministère des armées, ce document prévu par la réglementation européenne est sans équivalent en Géorgie et en Russie » ;

« Sagissant de lexécution du marché, les bons de commande portent plusieurs mentions erronées : ils font référence au marché précédent, le prix de lheure de vol nest pas celui fixé pour le marché, et le temps des trajets, seulement estimatif, est toujours sous-évalué » ;

« Les factures sont en revanche très succinctes sur la prestation, se limitant aux heures de début et de fin des temps de vol facturés »

 Marché SABRE daffrètement daéronefs combi fret/passagers

« La procédure notifiée ne permet pas de répondre au besoin à satisfaire, à savoir, retenir un aéronef apte à répondre au besoin de transport de fret (dont des matières dangereuses) et de passagers en zone BSS [bande sahélo-saharienne] » ;

« Les documents fournis par le candidat nont pas été vérifiés avec suffisamment de rigueur »

 Marché SABRE daffrètement daéronefs pour le transport dautorités et de passagers

« La consultation ne demandait pas lhabilitation « confidentiel défense » des candidats, que la force a cependant requise lors de lanalyse des offres en invoquant lévolution du contexte sécuritaire de la mission. Cette exigence peut apparaître comme la correction dun oubli, le contexte ne sétant pas significativement dégradé à la fin de lannée 2017 ; elle introduit cependant une anomalie dans lanalyse des offres »

Dans un précédent rapport consacré aux opérations extérieures ([14]), la Cour avait fait part d’anomalie qu’à une seule reprise, au sujet du transport stratégique : « la non-utilisation en 2015 de la totalité des heures de vol prévues via SALIS, pourtant prépayées par la France, constitue à cet égard une anomalie, qui aura coûté 4 M€ ». À la suite de cette constatation, la Cour fit usage de l’article 40 du code de procédure pénale et saisit le Parquet national financier. Le terme d’anomalie employé par la Cour des comptes est donc lourd de sens. Dans son rapport de janvier 2019, le terme est utilisé à neuf reprises.

En mars 2019, présentant son rapport sur l’externalisation du soutien des forces en OPEX devant la commission des finances de l’Assemblée nationale ([15]) , le président de la 4e chambre de la Cour des comptes reconnut que « le rapport fait état dun certain nombre danomalies, en raison à la fois des contraintes de la commande publique dans le contexte exigeant dune opération extérieure, mais aussi en raison de certaines défaillances du ministère » mais pour rapidement en relativiser le sens : « nous avons détecté en 2016 des faits qui nous paraissaient présomptifs dune infraction pénale. Par « anomalies », nous entendons des écarts par rapport à la réglementation « volontaire », les marchés infra-théâtre nétant pas soumis au code des marchés mis en place par le ministère. Cest la raison pour laquelle nous navons pas usé du terme « irrégularités ». Nous réfléchissons par référence à un texte dont la valeur normative est incertaine, à des circonstances, en plus durgences que lon apprécie mal à distance ».

Selon le directeur de la plateforme finances achat transport (ex-SSLT), ces mots durs renvoient à une situation passée et à quelques marchés, notamment concernant la force SABRE. Preuve de la volonté du ministère des armées de normaliser les marchés, la gestion de ces derniers a été retirée de la force SABRE pour être confiée à la direction du commissariat de Barkhane, basée à NDjamena.

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Face aux anomalies constatées sur les différents marchés d’affrètement, les magistrats de la Cour ont tenté de trouver des explications notamment dans les comptes rendus des Directeurs du commissariat (DIRCOM), affectés au théâtre BARKHANE. Les conditions de passation des marchés y sont qualifiées de « très difficiles » en raison de la technicité des marchés pour laquelle les personnels ne seraient pas ou insuffisamment préparés.

Les marchés daffrètement aériens sont des marchés complexes. L’activité aérienne obéit à un nombre important de normes concernant les aéronefs, les équipages, les vols, les compagnies, la maintenance... La maîtrise de cet ensemble normatif n’est pas chose aisée pour des personnels du commissariat des armées plus formés au droit administratif qu’au droit aérien. Comme le souligne le rapport de la Cour, « les achats de prestations concernés présentent des caractéristiques propres en raison dune réglementation internationale spécifique, avec laquelle les acheteurs, et notamment les DIRCOM, nétaient pas familiers ».

Cette inexpérience apparaît notamment au travers des consultations menées pour l’affrètement d’aéronefs en BSS qui exigent la production d’un certain nombre de documents concernant l’aéronef et l’équipage afin de s’assurer du respect « des normes internationales et nationales en vigueur ».

La lecture de ces listes documentaires laisse clairement apparaître labsence de maîtrise technique des représentants du pouvoir adjudicateur sur les théâtres dopération pour ces marchés complexes.

Ainsi, il est systématiquement demandé au titulaire de produire le Certificat de transporteur aérien (CTA – AOC) accompagné de son annexe « opérations spécifiques » délivrée par l’autorité de l’aviation civile dont il relève ([16]). Ce certificat vise à reconnaître les capacités et les moyens des entreprises de transport aérien en vue d’exercer l’activité de transport aérien public. Sa délivrance est conditionnée au respect de plusieurs normes relatives à la société, aux aéronefs et aux équipages. L’examen de certaines de ces normes fait apparaître clairement que lexigence du CTA européen lors des consultations est faite en totale ignorance de ses implications :

 Le titulaire dun CTA peut recourir à la sous-traitance mais à la marge. Or, tous les titulaires des marchés analysés sous-traitent l’intégralité de leur prestation (avion, équipage, maintenance).

– Selon l’article R 330-4 du code de l’aviation civile, le titulaire du CTA nest autorisé quà exploiter des aéronefs immatriculés en France, sauf sur autorisation donnée à titre exceptionnel et pour une durée limitée concernant des aéronefs communautaires. Un seul avion, opéré par Air Attack Technologies pour les forces spéciales, est immatriculé en France. Tous les autres sont immatriculés dans des États extra-communautaires (États-Unis, Afrique du sud, Ukraine, Russie, Arménie,…).

 Le titulaire dun CTA européen doit disposer déquipages sous licence européenne. Or, il est établi que des équipages sud-africains, moldaves ou ukrainiens opèrent pour le compte de titulaires sous CTA européen.

– Pour opérer des vols intérieurs dans chacun des États où interviennent les forces françaises (Tchad, Niger, Mali, Burkina Faso), le CTA européen nest daucune utilité. Seul est valable le CTA délivré par l’État « d’accueil » (Mali, Niger, Tchad…).

Autre document également exigé dans toutes les consultations, un certificat dassurance couvrant pour le contrat et sur la zone d’exploitation concernée l’appareil, l’équipage, le fret. Aucun montant de la couverture minimale d’assurance n’est mentionné. Le sujet est tout sauf anodin. Selon l’article 17 de la convention de Montréal ([17]), « le transporteur est responsable du préjudice survenu en cas de mort ou de lésion corporelle subie par un passager, par cela seul que laccident qui a causé la mort ou la lésion sest produit à bord de laéronef ou au cours de toutes opérations dembarquement ou de débarquement ». Le règlement européen du 21 avril 2004 relatif aux exigences en matière d’assurance applicables aux transporteurs aériens et aux exploitants d’aéronefs ([18]), renforce ces dispositions et fixe la couverture minimale d’assurance à 250 000 droits de tirage spéciaux par passager, soit 308 027 € ([19]).

Ce règlement ne vaut que pour « les transporteurs aériens [et] les exploitants daéronefs qui utilisent lespace aérien à lintérieur, à destination, en provenance ou au-dessus du territoire dun État membre, y compris ses eaux territoriales ». Pour les vols domestiques hors Union européenne, les conventions internationales du transport aérien ne s’appliquent pas. Sans précision de la couverture minimale d’assurance, le titulaire d’un marché de transport aérien en BSS peut souscrire une police d’assurance couvrant à minima les dommages corporels des passagers. Ce titulaire peut vouloir respecter les normes européennes mais aussi adopter d’autres tarifs comme ceux pratiqués pour les vols intérieurs chinois : 5 000 $.

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Pour expliquer les anomalies constatées sur les différents marchés, la Cour des comptes fait également état dun climat délétère entre les commissaires des armées en BSS, et les affréteurs. Elle évoque, sans plus de précisions, des menaces et tentatives d’intimidation « sur les personnes en charge des marchés au sein de la Force ».

 

 

Interrogé par votre rapporteur, le directeur central du service du commissariat des armées s’est étonné de la mention de la Cour, n’ayant pas eu d’informations émanant des DIRCOM allant dans ce sens. D’autres interlocuteurs laissent entendre que les magistrats de la Cour ont un peu hâtivement généralisé le comportement passé d’un dirigeant d’une entreprise aujourd’hui écartée.

Cependant, certaines auditions ont clairement évoqué des pratiques « sportives », notamment au cours de la phase de consultation dans le but d’obtenir des informations auprès des forces permettant de présenter la meilleure offre en termes de prix :

– Un titulaire de marché reconnaît qu’avant l’attribution d’un marché, il y a de « lengagement », mais refuse d’être assimilé à des « voyous » ;

– Le directeur du CSOA ([20]) rapporte quant à lui les propos d’un officier adjoint soutien du commandant de la force Barkhane faisant état d’un « marigot » et imagine aisément le climat délétère au Sahel au vu de celui entourant l’appel d’offres parisien sur l’affrètement stratégique.

– Les dirigeants de l’OSAC ([21]), société mandatée par le ministère des armées pour contrôler plusieurs flottes affrétées, ont fait état de pressions et manœuvres subies par leurs experts au cours de leurs missions.

Quel impact a eu ce climat délétère sur les consultations menées par les DIRCOM ? La Cour ne le précise pas. Aucune action en justice ou signalement auprès du parquet n’a été porté à la connaissance de votre rapporteur.

Enfin, pour expliquer les anomalies des marchés et s’appuyant sur les témoignages de commissaires, la Cour incrimine la rotation des commissaires dans les théâtres dopération : « la bonne durée de mission est, selon [les DIRCOM], de six mois. En outre, le bon séquençage des relèves du directeur et de ses principaux adjoints est un facteur de réussite qui rend dautant plus nécessaire la régularité du cycle ; or, les cinq commissaires qui se sont succédé sur le théâtre BARKHANE entre octobre 2015 et septembre 2017 ont tenu leur poste respectivement six mois, quatre mois, cinq mois, moins de quatre mois et quatre mois et demi ». Cette rotation rapide des personnels ne leur permet pas d’acquérir les compétences utiles pour la passation des marchés, avec le risque de « reproduire » des schémas ou process antérieurs erronés.

Ces rotations de personnel sont source d’incompréhension de la part de nombreux interlocuteurs qui y voient une faiblesse majeure. Le service du commissariat des armées, quant à lui, conteste l’impact négatif de ce mode de gestion de ses personnels en OPEX.

Actuellement, une trentaine de personnels du SCA (commissaires et sous-officiers) traitent des achats publics sur les différents théâtres d’opération et sont formés en conséquence. De plus, les relèves des personnels déployés sont effectuées en « tuilage » pour éviter des ruptures dans les différents postes déployés.

La rotation des personnels est également présentée par le service du commissariat des armées comme un élément de sécurisation et d’indépendance. Mais avec le risque de l’isolement. Avec l’émergence des enquêtes du Parquet national financier et du contrôle général des armées, tous les prestataires ont noté une incapacité à échanger avec les DIRCOM. Selon l’un d’eux, « les services de la défense craignent quun dialogue direct dans leurs locaux – dialogue par ailleurs normal entre le client et son fournisseur – ne soit interprété comme une collusion coupable. Cet effet secondaire est évidemment préjudiciable pour les appels doffres futurs car la remontée des informations concernant les problèmes potentiels est rompue ».

Limpact négatif des rotations de personnel est amplifié par les défaillances darchivage des pièces de procédure des marchés. Sans une mémoire écrite solide, une fréquence élevée de mutation crée de l’instabilité et de l’insécurité juridique. Dans un mémento pratique à destination des DIRCOM, le service du commissariat des armées a précisé les règles d’archivages et de rapatriement en métropole des pièces. Ceci répondant au constat de la Cour « la délocalisation complète des pièces se traduit par une méconnaissance au niveau central des marchés passés par les représentants du pouvoir adjudicateur en OPEX » ([22]).

3.   La sécurité des avions et hélicoptères externalisés

Suite aux marchés passés avec les prestataires privés, les forces françaises disposent en permanence de dix aéronefs affrétés pour transporter fret et/ou passagers dans le Sahel. Interrogé sur les affrètements aériens lors d’une audition de la commission de la défense de l’Assemblée nationale en octobre 2018, le chef d’État-major des armées a déclaré : « pour moi, la question principale est celle de la sécurité » ([23]). On ne peut qu’approuver mais le chemin fut long et dramatique pour arriver à cette prise de conscience.

La sécurité des appareils, civils ou militaires, repose sur plusieurs facteurs : leur conformité aux règles nationales et internationales de navigabilité, leur maintenance, les conditions de leur exploitation et la capacité des pilotes à opérer des vols. Pour garantir l’ensemble, chaque État s’organise.

La France dispose, pour les aéronefs civils, de la DSAC, direction de la sécurité de l’aviation civile rattachée à la Direction générale de l’aviation civile, et, pour les aéronefs militaires et étatiques, de la DSAé, direction de la sécurité aéronautique d’État.

Les aéronefs affrétés pour le compte des armées sont considérés comme civils et non militaires. Mais étant immatriculés à l’étranger (sauf un appareil sur les dix) et exploités dans un État étranger pour le compte de l’autorité militaire française, ils sont de facto dans un « no mans land administratif ». DSAé et DGAC revendiquent leur incompétence pour garantir la sécurité des appareils. Ainsi, le directeur du DSAé a rappelé que sa direction « nexerce aucune expertise sur les aéronefs externalisés appartenant à des opérateurs commerciaux ni en France et a fortiori ni à létranger car [ses services] nen ont ni la compétence, ni le droit parce que les textes ne le prévoient pas ».

Aucune autorité française ne voulant assumer le contrôle de la sécurité des avions affrétés en opération extérieure, la porte est ouverte à des pratiques douteuses. Il est de notoriété publique que certains opérateurs utilisent des aéronefs potentiellement dangereux pour les passagers. Lors d’une consultation récente au profit de la force Barkhane, un prestataire potentiel renonçait à faire une offre « faute davoir trouvé un appareil certifié par le constructeur » et s’étonnait que « le marché ait tout de même été attribué ».

Le manque de réactivité des autorités françaises a persisté malgré de nombreux incidents. Il a fallu un premier accident mortel pour initier une première mise en ordre. Le 24 octobre 2016, un avion MERLIN, immatriculé aux États-Unis mais opéré par la société luxembourgeoise CAE Aviation pour le compte de la DGSE, s’écrase au décollage, entraînant la mort des 5 personnes à bord. Compte tenu du caractère sensible de la mission, le Bureau enquêtes accidents pour la sécurité de l’aéronautique d’État (BEA-É, ex BEAD-Air), service placé auprès du général d’armée aérienne inspecteur général des armées, a été chargé de l’enquête.

Cette saisine porte en elle une contradiction particulièrement morbide : le contrôle des aéronefs ne serait pris en charge par les autorités françaises qu’en cas d’accidents graves. Hors événement, le vide juridique persiste.

Un deuxième accident mortel va, cette fois-ci, réveiller les autorités. Le 14 octobre 2017, un Antonov 26 s’écrase à proximité de l’aéroport d’Abidjan avec à son bord, outre l’équipage moldave, des membres et du matériel des forces spéciales françaises. Le bilan est lourd : quatre morts parmi l’équipage et six blessés dont les soldats français. Les réseaux sociaux relaient les images de la carlingue brisée en deux sur le rivage et les militaires français, hagards, attendant les secours sur la plage. Cest un véritable choc pour le ministère des armées resté sourd aux nombreuses alertes et mises en garde, émanant même de certains prestataires.

À la suite de l’accident d’Abidjan, le ministère des armées diligenta un audit des hélicoptères affrétés par SNC Lavalin pour la force Barkhane, des « bruits de couloirs affirmant que les hélicos sont un peu bizarres » ([24]). Mené dans le cadre d’un marché sans mise en concurrence ni publicité préalables ([25]), comme les circonstances l’y autorisent, l’audit aboutit, en novembre 2017, à l’immobilisation d’un appareil et à l’interdiction de transport de passager pour le second. Il avait en effet été constaté une réparation de fortune « avec un scotch ».

Selon le titulaire du marché, « une réparation sommaire, provisoire, de type « réparation de dommage de combat (RDC) » qui naurait dû permettre que le retour de laéronef à Gao. Cest un fait et nous le reconnaissons, léquipe technique géorgienne à Gao a outrepassé ses droits en remettant laéronef en vol plusieurs fois avant que nintervienne la réparation définitive. Cest à ce moment que laudit sest déroulé. Concernant la sécurité des vols, sur le fond, la pièce sommairement réparée nest en aucune façon essentielle au vol et que la réparation, même sommaire, était du type « qui peut tenir » et est acceptable sur une courte période. Par ailleurs, laéronef a ensuite rapidement été réparé suivant les normes et les cartes de travail publiées. Ces éléments ont dailleurs pu être vérifiés par les autorités militaires à qui nous avons envoyé tous les documents concernant la réparation ». E de faire part de son incompréhension face au maintien de la restriction des vols au seul fret, restriction qui « touche même lautre appareil qui na jamais eu cette non-conformité, est dune compagnie différente et nest pas entretenu par les mêmes techniciens… ».

La réactivité du ministère à inspecter les hélicoptères interpelle : le marché avait été notifié le 28 septembre 2017 et personne n’avait jugé bon de s’interroger par voie officielle sur l’état des appareils pourtant déjà sur zone. Un crash et des bruits de couloirs ont été plus efficaces.

Au cours de ce même automne 2017, personne ne s’émeut que des opérateurs sous-traitants de titulaire de marché aient été temporairement interdits dans lUnion européenne pour non-respect des normes internationales de sécurité : il en va ainsi de la société ukrainienne URGA, inscrite sur la liste noire pendant six mois au cours de 2017, et qui fournissait un Antonov-26 pour le transport du fret des forces spéciales. L’interdiction ayant été levée en novembre 2017, Dynami AVIATION LOGS la retint comme opérateur pour son offre dans le nouveau marché « combi », c’est-à-dire destiné au transport de fret ET de passagers. Ce fut l’offre retenue par les forces.

 

D’autres incidents intervinrent les mois suivants : le 7 septembre 2018, un Beechcraft 1900-D affrété par la force Barkhane embarque à son bord notamment plusieurs journalistes et gendarmes. Peu après le décollage, l’un des passagers constate un fort dégagement de fumée à l’arrière du cockpit et en informe l’équipage sud-africain non francophone. Celui-ci décide un atterrissage en urgence, permettant aux passagers d’évacuer sans encombre.

Cet incident sans gravité succédait à un autre survenu sur le même type d’appareil quelques semaines auparavant : une pale d’hélice avait transpercé le cockpit, blessant sérieusement un des militaires français embarqués.

Ces faits attestent des effets néfastes du vide juridique dans lequel est sciemment maintenu le statut des appareils affrétés. Les notes et remontées d’information vers les états-majors concernés ayant été sans suite, deux événements dramatiques ayant causé la mort au total de neuf personnes à un an d’intervalle ont été nécessaires aux autorités pour considérer réellement la sécurité comme une « question principale ».

4.   La confidentialité

Selon plusieurs observateurs avisés du transport aérien militaire, il suffit d’un mois d’activité de transport aérien pour maîtriser les modes préparatoires et opératoires des forces. En transportant hommes et matériels sur la bande sahélo-saharienne, les opérateurs privés accèdent à des informations sensibles sur les opérations menées par la France. Ils sont également amenés à véhiculer des officiers supérieurs et généraux et des autorités politiques dont dépend l’engagement des forces sur le terrain. Aussi, la confidentialité revêt une importance cruciale dans lexécution des marchés pour la sécurité des hommes et la réussite des opérations.

Dans son enquête, la Cour n’aborde ce point qu’à une seule reprise pour constater un détournement potentiel de lhabilitation « confidentiel défense » : « un courrier du CSOA […] rappelle au DIO SABRE que la consultation ne demandait pas lhabilitation « confidentiel défense » des candidats, que la force a cependant requise lors de lanalyse des offres en invoquant lévolution du contexte sécuritaire de la mission. Cette exigence peut apparaître comme la correction dun oubli, le contexte ne sétant pas significativement dégradé à la fin de lannée 2017 ; elle introduit cependant une anomalie dans lanalyse des offres. »

La consultation visée succède à deux autres consultations déclarées infructueuses en date du 1er juillet 2017 et du 6 octobre 2017 qui n’exigeaient nullement une telle habilitation. Pour justifier cette nouvelle exigence dans la consultation, les forces ont, selon la Cour, invoqué l’évolution du contexte sécuritaire de la mission, et non un oubli dans la procédure. En quoi une dégradation du contexte opérationnel peut influer sur le niveau de protection des informations dont aurait connaissance le titulaire dun marché ?

Les réserves émises par le CSOA sont totalement justifiées : « en application de la réglementation de lOrganisation de laviation civile internationale (OACI), les affrètements davions ou dhélicoptères ne peuvent assurer que des missions logistiques de fret ou de passagers, des transports de fret sous élingue et, sous réserve dune situation sécuritaire favorable, déventuelles évacuations de ressortissants. À linverse, plusieurs types dactivités doivent être confiés à des aéronefs militaires, tels que les parachutages de personnels ou de fret, les transports de personnel sous élingue, les activités de toute nature en zone hostile, ainsi que les activités sur des terrains non homologués pour la navigation aérienne civile89. Parmi les activités proscrites pour les aéronefs affrétés figurent les mouvements nocturnes sur des terrains homologués pour les seules activités de jour. » ([26])

 

Sauf à employer les affrétés à des missions illégales, la demande dhabilitation « confidentiel défense » ne vise nullement à renforcer la sécurité des opérations mais à introduire une discrimination entre concurrents dans une consultation visant à lexternalisation du transport aérien au profit des forces spéciales.

La protection de la confidentialité ne semble pas être la première préoccupation des prestataires privés habilités. Alors qu’il a été demandé à votre rapporteur d’éviter de révéler les immatriculations des appareils affrétés au Sahel par les forces, le site internet de la société Air Attack Technologies présente sur l’une de ces pages ([27]) une photographie de son appareil affrété, fièrement encadré par deux hélicoptères des forces spéciales et dont l’immatriculation est parfaitement lisible :

Au-delà de lusage irrégulier de lhabilitation « confidentiel défense », le cas particulier de la société Air Attack Technologies interroge sur lefficience même de la procédure dhabilitation.

Selon l’article 24 de l’instruction générale 1300, « lenquête de sécurité menée dans le cadre de la procédure dhabilitation est une enquête administrative permettant de déceler chez le candidat déventuelles vulnérabilités (…) lenquête administrative est fondée sur des critères objectifs permettant de déterminer si lintéressé, par son comportement ou par son environnement proche, présente une vulnérabilité, soit parce quil constitue lui-même une menace pour le secret, soit parce quil se trouve exposé à un risque de chantage ou de pressions pouvant mettre en péril les intérêts de lÉtat, chantage ou pressions exercés par un service étranger de renseignement, un groupe terroriste, une organisation ou une personne se livrant à des activités subversives ». Un avis est émis au terme de cette enquête auprès de lautorité décisionnaire. »

Malgré la précision des textes, il est difficile de comprendre comment la société Air Attack Technologies put emporter un marché exigeant lhabilitation « confidentiel défense » en novembre 2017 alors que son dirigeant faisait lobjet dune information judiciaire depuis le printemps 2017, entraînant son placement en détention provisoire à l’été 2017.

Les marchés d’affrètement au profit de la force Barkhane exigent des titulaires, et de leurs sous-traitants, leur engagement à garantir la protection et la confidentialité des informations dont ils seraient amenés à connaître au cours de l’exécution du contrat.

 

Soumis à la réglementation de l’aviation civile et au droit des assurances, les opérateurs étrangers privés disposent ainsi de la liste nominative des passagers embarqués, aussi bien des forces conventionnelles que des forces spéciales dont l’anonymat est normalement imposé par un arrêté de 2011 ([28]).

Les rédacteurs des appels doffres ont-ils conscience du caractère illusoire des mesures de sécurité imposées aux titulaires des marchés ? Dans son examen des quatre marchés liés à la force Barkhane, la Cour a noté que pour trois d’entre eux, les déclarations individuelles d’engagement à protéger le secret des informations faisaient défaut. Difficile dans ces conditions d’engager la moindre poursuite sur la base des articles 413-9 à 413-12 du code pénal.

B.   UNE PREMIÈRE MISE EN ORDRE SOUS PRESSION

Mis sous pression par le Parlement, la Cour des comptes et le Contrôle général des armées, l’État-major des armées s’est décidé à mieux encadrer les marchés d’affrètement sur les théâtres d’opérations. Le rapport de la Cour des comptes fait partiellement état des avancées opérées et il convient d’y revenir.

La procédure d’externalisation définie par le secrétariat général de l’administration ([29]) à destination de l’ensemble des entités du ministère des armées exclut de son champ d’application les opérations extérieures pour lesquelles la démarche d’externalisation relève d’une note de l’État-major des armées ([30]). Mais, comme l’observe la Cour, « cette note est annoncée comme provisoire, une version définitive devant sy substituer « après une phase dexpérimentation consolidée de deux années », soit en 2018. À ce jour [décembre 2018], lEMA na pas achevé cette phase danalyse ». Au cours des auditions, il a été précisé à votre rapporteur que la version définitive, classifiée, devrait être signée au cours du printemps ou de l’été 2019.

1.   En interne

Pour pallier linexpérience des commissaires envoyés auprès des forces, une procédure dexpertise préalable à tout lancement de consultation et à toute attribution de marché a été instituée en février 2018, par le Centre interarmées d’administration des opérations (CIAO) qui a édité un guide d’exécution des achats effectués par les forces françaises à l’étranger, à destination des DIRCOM : « Pour tout nouveau contrat, reconduction ou renouvellement de ce dernier, lASIA transmet au CSOA et au SSLT les projets de CCP et de RC rédigés par le service acheteur avant le lancement de la consultation (prévoir un préavis dau moins 15 jours). Dans le cadre de lanalyse des offres, lASIA transmet au CSOA et au SSLT une copie des offres dépouillées et les analyses effectuées par le service acheteur avant la signature du contrat » ([31]).

Le Centre du soutien des opérations et des acheminements (CSOA) est un organisme interarmées relevant du chef d’état-major des armées (CEMA), placé sous l’autorité du Sous-chef Ops et soumis aux directives du centre de planification et de conduite des opérations (CPCO). Il met en œuvre les acheminements et le soutien interarmées aux engagements opérationnels. Maître d’ouvrage délégué des acheminements et du soutien logistique aux engagements opérationnels, il s’assure en permanence de leur continuité, conformément à la politique définie par le sous-chef d’état-major chargé du soutien. Pour les forces de présence et de souveraineté, il est responsable des acheminements stratégiques, du suivi des ressources et de la manœuvre de celles nécessaires au soutien des engagements opérationnels.

La Plate-forme affrètement transport (PFAT), anciennement SSLT, est chargée de contractualiser et d’ordonnancer au profit des armées et services du ministère des prestations de voyages et de transports. Elle conclut tous les marchés centralisés d’acheminements et de services associés, selon les directives de l’EMA/Sous-chefferie opérations (SCOPS), et supervise l’exécution de ces contrats par les DIRCOM.

CSOA et PFAT/SSLT sont implantés sur la base aérienne de Villacoublay.

La Cour estime que, « quand elle est appliquée, la procédure de consultation se révèle efficace ». Cette remarque suscite deux commentaires :

 La procédure ne semble pas acceptée par le détachement SABRE. La Cour a en effet noté que le détachement a notifié un marché sans consultation préalable et a maintenu une exigence non justifiée de nature à introduire une « anomalie » dans l’analyse des offres ;

 Lefficacité de la procédure suppose que les délais des appels doffres tiennent compte de cette phase dexpertise interne et laisse un temps danalyse suffisant aux deux organismes.

La Cour recommande de « renforcer les contrôles du CSOA et du SSLT sur les marchés aériens passés par les forces en opération extérieure afin dassurer, lors de la sélection du titulaire et au cours de lexécution du marché, la vérification de la qualification des équipages et des aéronefs affrétés ».

Dans sa réponse, le ministère des armées annonce que « la supervision des marchés daffrètement par le CSOA et le SSLT est désormais complétée par un contrôle préalable systématique exercé par le contrôle général des armées ».

Si l’intervention de ce dernier à partir de juillet 2018 a pu apporter un peu de sérénité et de sécurité dans des services perturbés par les enquêtes préliminaires du Parquet national financier, son contrôle préalable n’a pas vocation à durer. En effet, demander une multitude d’avis et de visas ne peut que déresponsabiliser les acteurs alors que l’objectif est, au contraire, de mieux les responsabiliser.

Le dispositif davis préalable est complété par un renforcement en cours des procédures de contrôle interne au service du commissariat des armées. Amorcée par une directive du chef d’État-major des armées en 2011, la démarche de contrôle interne dans les armées demeure par contre à l’état d’ébauche. D’où la recommandation de la Cour, à laquelle souscrit votre rapporteur spécial, de « mettre à jour la directive générale de contrôle interne dans les armées, directions et services interarmées de 2011 et poursuivre la pédagogie de lanalyse des risques dans un sens utile aux commandants dopération militaire ».

La procédure davis préalables ainsi que le renforcement du contrôle interne contribuent assurément à assainir juridiquement des marchés jusquà présent très fragiles. Cependant, les marchés traités depuis et par les théâtres d’opération n’échappent pas aux impératifs opérationnels qui peuvent générer des tensions organiques entre signataires des marchés (DIRCOM) et prescripteur (ASIA). C’est, selon le directeur du service du commissariat des armées, un « sujet de base de ladministration militaire ».

Le cœur décisionnel des externalisations du soutien en OPEX se situe entre lAdjoint soutien interarmées (ASIA) du commandant de la force et le directeur du commissariat du théâtre dopération. Ce cœur décisionnel n’est pas sans rappeler le binôme CSOA/PFAT-SSLT pour les marchés nationaux, notamment ceux relatifs au transport stratégique ([32]). De retour d’OPEX, plusieurs ASIA ont rejoint le CSOA et l’actuel directeur du PFAT-SSLT fut DIRCOM de Barkhane au cours de 2015.

 


 

 

 


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Tous les acteurs concernés par laffrètement du transport au sein du ministère des armées et sur les théâtres dopérations sont hiérarchiquement subordonnés à la même autorité : le chef dÉtat-major des armées. Comment sécuriser l’indépendance des DIRCOM par rapport aux ASIA pour garantir un juste équilibre dans la définition et la passation des marchés ? Les risques de dérives sont importants dans les opérations extérieures : au nom de la sécurité des hommes et de la réussite des opérations, la tentation est grande de vouloir passer outre les cadres juridiques des achats publics.

Dans sa vision stratégique diffusée en août 2018, le Chef d’État-major des armées défend la priorité de l’opérationnel : « la logique opérationnelle de commandement doit prévaloir sur la seule logique de management. En instaurant une distance entre les forces, dune part, et ladministration et le soutien, dautre part, les réformes successives ont généré des rigidités de fonctionnement, incompatibles avec les nouveaux impératifs de disponibilité et dautonomie opérationnelle, notamment sur le territoire national. Il sagit de réharmoniser les modes de fonctionnement sur un référentiel opérationnel, en rapprochant le soutien et les forces, sans sinterdire dexternaliser le soutien courant des entités non opérationnelles. Lunification sous le « primat hiérarchique militaire » est indispensable au maintien dune culture opérationnelle forte et partagée » ([33]). Cette vision est appelée à trouver sa traduction dans la prochaine réforme du soutien souhaitée par le chef d’État-major des armées. Ce dernier, devant la commission de la défense de l’Assemblée nationale, a ainsi indiqué vouloir que « le chef de corps puisse avoir un pouvoir de prescription plus fort » sur les antennes du soutien ([34]). Et d’annoncer « créer les conditions de cette prescription plus forte du chef de corps ». Ceci se traduira par la capacité de noter le chef de l’antenne de soutien rattachée au corps et par une intégration plus forte de ses antiennes aux unités.

Aux États-Unis, la doctrine est à lopposé : l’indépendance de l’autorité contractante par rapport à l’autorité commandant les forces est un point de vigilance majeur, rappelé notamment dans la doctrine d’externalisation du soutien en opération.

Les passages surlignés l’ont été par votre rapporteur.

Source : Operational Contract Support, US Joints Chiefs of Staff, 4 mars 2019

La doctrine prônée par le chef dÉtat-major des armées génère un fonctionnement en vase clos qui comporte des risques bien identifiés par la doctrine américaine. En matière de déontologie, cela conduit à des doublons peu justifiables : le ministère des armées s’est doté d’une charte de déontologie de l’achat public, rédigée par le Secrétariat général pour l’Administration et destinée à l’ensemble des entités du ministère. Une seule a considéré pouvoir s’en soustraire et rédiger sa propre charte : le CSOA qui relève du chef d’état-major des armées. Invoquant l’appui du contrôle général des armées, le directeur du CSOA justifie cette originalité par la nécessité de connaître les différents prestataires des affrètements terrestres, maritimes et aériens. Cet argument n’a pas convaincu la Cour et la lecture du rapport du Contrôle général des armées révèle un appui très tempéré. Malgré ces réserves, le ministère ne semble pas vouloir unifier la déontologie interne, au risque de vider l’exercice de tout sens.


2.   SAFETY AUDIT

À la suite du crash dAbidjan, à lautomne 2017, le ministère des armées a souhaité revoir son dispositif de contrôle des aéronefs affrétés. La Direction générale de l’aviation civile (DGAC) et la DSAé du ministère des armées externalisant une partie de leurs attributions liées à la sécurité des aéronefs à l’Organisme de sécurité de l’aviation civile (OSAC), l’État-major des armées eut recours en urgence à cette société pour contrôler les deux hélicoptères Mi-8 au Sahel.

Suite à cet audit, il a été décidé la mise en place d’un dispositif plus général, propre aux opérations extérieures, Safety Audit, confié à l’OSAC par un marché sans mise en concurrence ni publicité préalables ([35]). Ce dispositif intervient à plusieurs niveaux :

– Définir un référentiel de sécurité propre aux opérations extérieures, annexé aux différentes consultations

– Soutenir le pouvoir adjudicateur (en l’espèce les DIRCOM) lors des appels d’offres pour la rédaction du dossier de consultation ainsi que pour l’analyse des offres

– Opérer des audits de sécurité sur pièces et sur place pour vérifier la conformité des appareils aux exigences contractuelles.

Pour le directeur du service du commissariat des armées, « à partir du moment où lon admet être sur des marchés très sensibles avec des impacts potentiels sur la sécurité des personnels, et malgré toute la bonne volonté des acteurs locaux de faire propre, il faut sécuriser par le marché Safety Audit qui doit professionnaliser encore plus les référentiels, la vérification physique des règles de sécurité et le suivi de lexécution du marché ».

Safety Audit a été conclu pour une durée de trois ans, renouvelable une fois. Il est entré en vigueur le 16 décembre 2018. Votre rapporteur approuve ces mesures prises par le ministère des armées pour consolider la passation des marchés daffrètement et renforcer la sécurité des aéronefs. Cependant, les auditions menées laissent subsister quelques questions.

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La première interrogation porte sur le principe même du recours à une entreprise privée. En faisant appel à l’OSAC, le ministère des armées externalise des missions relevant traditionnellement de l’État.

Le précédent du ministère des transports

La direction générale de l’aviation civile externalise depuis plusieurs décennies une partie de ses missions liées à la sécurité des avions. Jusqu’en 2010, le titulaire était un groupement d’intérêt économique, le groupement pour la sécurité de l’aviation civile (GSAC). En 2009, l’État décide de quitter ce groupement et de lancer un appel d’offres pour « lexercice de contrôles et vérifications dans le domaine de la sécurité de laviation civile ». Le 7 juin 2010, la société CETE Apave Sud Europe SAS, filiale du groupe Apave, est officiellement habilitée à exercer cette mission, aux dépens du BUREAU VERITAS et d’Egis Avia.

Cette même année, le groupe Apave crée une filiale dédiée à cette nouvelle mission, l’Organisme de Sécurité de l’Aviation Civile (OSAC). Depuis lors, l’OSAC a été régulièrement confirmée dans sa mission, le dernier renouvellement d’habilitation courant jusqu’en 2022 ([36]).

Le choix de l’externalisation est discutable car, avec la DSAé, le CSOA, le BEA-é et les centres d’essais de la DGA, le ministère des armées dispose théoriquement des compétences internes pour évaluer et contrôler la conformité des aéronefs affrétés aux normes techniques garantissant la sécurité des équipages et passagers.

Fin juin 2017, une visite « dassistance technique » avait d’ailleurs été menée par des cadres du CSOA concernant notamment l’Antonov 26 affrété pour le compte des forces spéciales au Sahel. Cette mission visait à « sécuriser et optimiser les marchés daffrètement aérien en OPEX » en vérifiant les avions, les équipages, les compagnies, les ins