N° 2495

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 décembre 2019.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES (1)

sur la politique européenne de l’eau

ET PRÉSENTÉ

par MM. Jean-Claude LECLABART et Didier QUENTIN

Députés

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(1)    La composition de la commission figure au verso de la présente page.


 

La Commission des affaires européennes est composée de : Mme Sabine THILLAYE, présidente ; MM. Pieyre-Alexandre ANGLADE, Jean-Louis BOURLANGES, Bernard DEFLESSELLES, Mme Liliana TANGUY, viceprésidents ; M. André CHASSAIGNE, Mme Marietta KARAMANLI, M.  Christophe NAEGELEN, Mme Danièle OBONO, secrétaires ; MM. Damien ABAD, Patrice ANATO, Mme Aude BONO-VANDORME, MM. Éric BOTHOREL, Vincent BRU, Mmes Fannette CHARVIER, Yolaine de COURSON, Typhanie DEGOIS, Marguerite DEPREZ-AUDEBERT, M. Benjamin DIRX, Mmes Coralie DUBOST, Françoise DUMAS, Frédérique DUMAS, MM. Pierre-Henri DUMONT, Alexandre FRESCHI, Bruno FUCHS, Mmes Valérie GOMEZBASSAC, Carole GRANDJEAN, Christine HENNION, MM. Michel HERBILLON, Alexandre HOLROYD, Mme Caroline JANVIER, MM. Christophe JERRETIE, Jérôme LAMBERT, Mmes Constance Le GRIP, Nicole Le PEIH, MM. Jean-Claude LECLABART, David LORION, Ludovic MENDES, Thierry MICHELS, Xavier PALUSZKIEWICZ, Damien PICHEREAU, JeanPierre PONT, Joaquim PUEYO, Didier QUENTIN, Mme Maina SAGE, MM. Benoît SIMIAN, Éric STRAUMANN, Mme Michèle TABAROT.

 


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SOMMAIRE

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 Pages

Introduction

I. Une politique ambitieuse qui a permis de rÉelles avancÉes, mais n’a pas atteint tous ses objectifs

A. un arsenal juridique protecteur

1. La directive-cadre sur l’eau, clé de voûte de la politique européenne de l’eau

2. Un cadre européen en cours de réexamen

3. Des objectifs ambitieux, qui ont permis une amélioration significative de l’état des eaux européennes

B. Les eaux européennes restent cependant dans un état préoccupant

1. Une majorité des masses d’eau n’atteignent toujours pas l’objectif de bon état

2. Des États membres en situation de « stress hydrique »

C. Un dispositif qui pÈche par sa mise en Œuvre

1. Limites liées à la conception de la directive-cadre sur l’eau

2. Limites liées à la mise en œuvre du droit européen par les États membres

a. Une confusion entre ambition politique et obligation de résultat

b. Un large usage des dérogations

c. Un nombre important de contentieux

3. Limites liées aux contradictions entre les politiques européennes

a. Une politique agricole encore trop intensive

b. Les problèmes posés par le droit de la concurrence

II. Les textes en cours de négociation : une première réponse aux nouveaux dÉfis climatiques et environnementaux

A. La refonte de la directive « Eau potable » : d’une logique de traitement de l’eau à une logique de prévention des risques

1. Une révision nécessaire

2. Les objectifs de la révision de la directive « Eau potable »

3. L’état des négociations

B. Le rÈglement relatif À la rÉutilisation des eaux usÉes traitÉes : le passage À une logique d’Économie circulaire

1. Un texte opportun

2. Les objectifs du règlement relatif aux exigences minimales requises pour la réutilisation de l’eau

C. conserver les ambitions et les principes fondateurs de la directive-cadre sur l’EAU

1. Une révision du texte semble inopportune

2. Un besoin d’harmonisation de la mise en œuvre de la directive-cadre par les États membres

III. faire de l’eau un objectif transversal des politiques europÉennes

A. Améliorer l’ARTICULATION Des politIques européennes

1. Réussir le « verdissement » de la politique agricole commune

2. Mettre en cohérence politique de l’eau et politique énergétique

B. Du « Green Deal » au « Blue Deal »

1. Intégrer les engagements internationaux dans la politique européenne de l’eau

2. Lutter contre les polluants émergents

IV. Agir au niveau national en cohÉrence avec les ambitions européennes

A. S’adapter aux conséquences des changements climatiques en s’inspirant des bonnes pratiques des États membres

1. Répondre à l’excès d’eau : l’exemple suédois

2. Répondre à la rareté de l’eau : l’exemple maltais

B. Amplifier la dynamique amorcée par le plan biodiversité de 2018 et les Assises de l’eau de 2019

1. Résoudre les conflits d’usage en améliorant la gouvernance

2. Mieux protéger les aires de captage

3. Adapter les villes aux dérèglements climatiques

4. Sécuriser les financements de la politique de l’eau

5. Améliorer l’information du public

6. Développer le recours à la réutilisation des eaux usées

Conclusion : propositions pour la politique de l’eau

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Liste des personnes auditionnées par les rapporteurs


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   Introduction

 

 

Mesdames, Messieurs,

 

Les défis liés à la protection de la ressource en eau, par nature et en majorité transfrontaliers ([1]), ont justifié que l’Union européenne définisse, en la matière, l’une de ses politiques les plus abouties : l’Europe s’est dotée d’un arsenal juridique protecteur, dont la clé de voûte est la directive-cadre sur l’eau de 2000, novatrice lors de sa conception, et complétée par plusieurs directives, plus ciblées.

Nous sommes aujourd’hui à un moment charnière pour la politique européenne de l’eau : l’Union européenne s’est engagée dans l’évaluation ou la révision de pans entiers de sa législation en la matière. Compte tenu de cette actualité et de l’ampleur du sujet, vos rapporteurs ont fait le choix de se concentrer sur les enjeux liés à la préservation des eaux douces.

Les nouveaux défis auxquels est confrontée l’Union européenne imposent en effet un réexamen de la politique de l’eau. Le premier de ces défis est le dérèglement climatique. Près d’un tiers du territoire de l’Union européenne est d’ores et déjà exposé à un « stress hydrique », et les dangers liés au manque d’eau – sécheresses – ou à son excès – inondations – risquent de s’accroître, dans les décennies à venir. La moitié des bassins fluviaux de l’Union européenne devrait être affectée en 2030 par la pénurie d’eau ([2]). Dans ce contexte, l’un des grands enjeux de la politique européenne de l’eau sera de compléter l’approche environnementale, qualitative, par une approche quantitative, axée sur la disponibilité de la ressource en eau ([3]).

Le deuxième défi porte sur la qualité de la ressource : l’émergence des nouveaux polluants, comme les micropolluants et les perturbateurs endocriniens, susceptibles d’interférer avec le système hormonal, constituent un défi de taille. Les principales difficultés, à cet égard, sont la détectabilité de certaines substances, ainsi que l’incertitude sur les seuils de toxicité et le manque de connaissance des effets « cocktails » (liés au mélange de substances). En la matière, l’Union européenne doit passer d’une logique de traitement de l’eau a posteriori à une logique de prévention des risques.

Le troisième défi provient de la pression croissante de l’opinion publique, qui demande un meilleur accès à la ressource et davantage de transparence sur la qualité de l’eau. À cet égard, il est révélateur que la toute première initiative européenne ait porté sur l’accès à l’eau : la pétition « Right2water » a recueilli, en 2013, 1,8 million de signatures, ce qui a conduit la Commission européenne à proposer une révision de la directive « Eau potable ».

Enfin, s’il est opportun de réexaminer le cadre législatif et réglementaire de l’Union européenne spécifiquement lié à l’eau, il convient de rappeler que l’état de la ressource est étroitement corrélé à l’évolution d’autres politiques européennes. À cet égard, la politique de l’eau ne dépend pas uniquement de l’eau : elle dépend également de la politique agricole commune, énergétique, climatique et, plus largement, économique. À ce titre, l’avenir de l’eau est indissociable de l’ampleur de l’infléchissement vers une économie circulaire et du « Green Deal » annoncé par la nouvelle présidente de la Commission européenne, Mme Ursula von der Leyen, qui devra être également un « Blue Deal ». Dans un contexte où la lutte contre les dérèglements climatiques devient la priorité des politiques publiques, l’eau a un rôle majeur à jouer : elle en est la première victime, mais sa capacité d’absorption du carbone en fait également l’une de nos armes les plus puissantes.

S’agissant spécifiquement de l’eau, l’Union européenne a défini une politique très ambitieuse et un outil principal, qui lui sert de boussole : l’objectif de bon état des eaux. Malgré d’indéniables progrès, l’état des eaux européennes demeure préoccupant (I). Les difficultés de mise en œuvre de la législation européenne et la nécessité de la repenser à l’aune des défis du changement climatique et des nouveaux polluants conduisent aujourd’hui l’Union européenne à réexaminer sa législation relative à l’eau (II).

Au-delà d’une législation ciblée, l’état de la ressource implique d’urgence une réponse plus globale et plus ambitieuse : l’eau doit « irriguer » toutes les politiques européennes, et les politiques sectorielles doivent être cohérentes avec l’objectif de préservation de la ressource (III). Enfin, le défi de la préservation de l’eau implique des mesures fortes au niveau national, s’inscrivant dans la dynamique lancée par l’Union européenne (IV).

 

 

 


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I.   Une politique ambitieuse qui a permis de rÉelles avancÉes, mais n’a pas atteint tous ses objectifs

A.   un arsenal juridique protecteur

1.   La directive-cadre sur l’eau, clé de voûte de la politique européenne de l’eau


La directive-cadre sur l’eau – DCE – de 2000 est complétée par des directives ciblées, qui ont d’abord concerné les usages de l’eau (eau potable, eaux de baignade) avant de s’intéresser à la réduction des risques, qu’il s’agisse de la prévention des inondations ou de la réduction des pollutions (eaux usées, nitrates d’origine agricole).

Source : Commission européenne, colloque du Cercle français de l’eau, novembre 2019.


Source : Agence européenne de l’environnement, L’eau en Europe - évaluation de l'état et des pressions, 2018.

La DCE vise à prévenir et réduire la pollution des eaux, promouvoir son utilisation durable, protéger l’environnement, améliorer l’état des écosystèmes aquatiques et atténuer les effets des inondations et des sécheresses. Elle fixe des objectifs très ambitieux, qui sont la boussole de toutes les politiques publiques en matière d’eau : le bon état de toutes les masses d’eau de surface et d’eau souterraine, évalué en fonction de critères biologiques, chimiques, physico-chimiques et hydro-morphologiques.

Inspirée par le modèle de gestion des eaux français, la DCE innove en définissant la protection des eaux sur la base des limites géographiques naturelles : les bassins hydrographiques.

2.   Un cadre européen en cours de réexamen

L’Union européenne s’est engagée dans l’évaluation et la révision de pans entiers de sa législation relative à l’eau : elle a proposé un règlement relatif à la réutilisation des eaux usées traitées ([4]) et un projet de refonte de la directive « Eau potable » ([5]), qui devraient pouvoir faire l’objet d’un accord avant la fin de l’année 2019. Cinq directives sont en cours d’évaluation : la directive-cadre elle-même, la directive « Eaux résiduaires urbaines » ([6]), la directive « Inondation » ([7]), la directive « Eaux souterraines » ([8]), et la directive 2008/105/CE établissant des normes de qualité environnementale dans le domaine de l’eau.


Source : Commission européenne, colloque du Cercle français de l’eau, novembre 2019.

3.   Des objectifs ambitieux, qui ont permis une amélioration significative de l’état des eaux européennes

Cet arsenal législatif et réglementaire ambitieux a permis d’indéniables avancées sur le plan environnemental et sanitaire : la population européenne peut, dans son immense majorité, boire de l’eau du robinet (99 % de l’eau potable est conforme aux exigences de la directive « Eau potable ») et nager dans des milliers de kilomètres carrés de zones côtières, de cours d’eau et de lacs (environ 85 % des eaux de baignades surveillées sont en excellent état ([9])). Plus de 80 % des Européens sont aujourd’hui raccordés à une station d’épuration des eaux urbaines résiduaires. Enfin, la réduction de l’azote et du phosphore dans l’agriculture s’est traduite par une amélioration notable de la qualité de l’eau.  

En Bretagne, par exemple, la réglementation européenne et les contentieux pour non-conformité aux exigences de la directive « Nitrate » ont très fortement incité les pouvoirs publics à améliorer la qualité des eaux. Dans les années 1990, la proportion de masses d’eau en bon état était d’à peine 10 % : elle a été multipliée par quatre en vingt ans. En 1995, le taux moyen de nitrates dans les cours d’eau atteignait 51,6 milligrammes par litre : en 2015, il était de 33,6 milligrammes par litre ([10]). La Bretagne est ainsi la première région européenne à être sortie des procédures de contentieux sur l’eau, après une trentaine d’années d’accompagnement volontariste de la transition du modèle agricole.

Surtout, la politique européenne de l’eau a permis d’améliorer considérablement la connaissance de l’état des masses d’eau en Europe, sans laquelle aucune politique ambitieuse n’est possible. Selon la Commission européenne, les premiers résultats de l’évaluation (fitness check) de la directive-cadre montrent que la détérioration de l’eau a cessé et que des progrès importants ont été réalisés dans la réduction des pressions. La gestion de l’eau est également plus intégrée ; la surveillance et la transparence de l’information se sont améliorées.

B.   Les eaux européennes restent cependant dans un état préoccupant

1.   Une majorité des masses d’eau n’atteignent toujours pas l’objectif de bon état

Malgré ces progrès, seules 40 % des eaux de surface et 74 % des eaux souterraines sont en bon état ([11]). Aucun État membre n’a atteint l’objectif de bon état des masses d’eau, mais l’écart avec la cible est très variable selon les pays, selon le type de masses d’eau (de surface ou souterraines) et le type d’altération (écologique ou chimique).

En France, 44 % des masses d’eau de surface et 67 % des eaux souterraines sont en bon état ([12]). Les principales menaces sur l’état des eaux sont les pollutions issues du secteur agricole, l’altération hydromorphologique qui entrave notamment la continuité écologique (barrages, digues, etc.), et le traitement inadéquat des eaux provenant des activités domestiques. La France se caractérise notamment par un nombre important de systèmes d’assainissement individuel non conformes à la réglementation européenne.