N° 2609

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 22 janvier 2020.

RAPPORT DINFORMATION

DÉPOSÉ

en application de larticle 145 du Règlement

PAR LA MISSION D’INFORMATION ([1])
sur les agrocarburants

AU NOM DE LA COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE
ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

ET PRÉSENTÉ PAR

M. Stéphane DEMILLY,

Président,

ET

MM. Jean-François CESARINI et Bertrand PANCHER,

Rapporteurs,

Députés.

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La mission dinformation sur les agrocarburants est composée de : Mme Valérie Beauvais, MM. Christophe Bouillon, Jean-François Cesarini, Stéphane Demilly, Loïc Dombreval, François-Michel Lambert, Mme Sandrine Le Feur, M. Jean-Claude Leclabart, Mme Sandra Marsaud, MM. Gérard Menuel, Bruno Millienne, Bertrand Pancher, Mme Mathilde Panot, MM. Damien Pichereau, Vincent Thiébaut, Pierre Vatin, Hubert Wulfranc.


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SOMMAIRE

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Pages

Préface de m. STéphane demilly, président

INTRODUCTION des co-rapporteurs M. Bertrand Pancher et M. Jean-François Cesarini

PremiÈre partie : UNE PRODUCTION ET UNE CONSOMMATION QUI SINSCRIVENT DANS UN CADRE largement DÉTERMINÉ PAR LUNION EUROPÉENNE

I. les biocarburants en France aujourdhui

A. Les biocarburants liquides de première génération issus de lagriculture (« agrocarburants »)

B. Les biocarburants liquides avancés

1. Les biodiesels produits à partir de graisses animales ou dhuiles végétales alimentaires usagées

2. Les biocarburants de deuxième génération

3. Les biocarburants de troisième génération

C. Le biométhane

II. le cadre législatif et réglementaire applicable aux biocarburants

A. le régime juridique des biocarburants sest construit au rythme des textes européens

1. Avant la directive RED

2. De RED à RED 2

a. La « Renewable Energy Directive » (RED)

b. La directive CASI

c. La directive RED 2

d. Un texte dexécution très attendu, et vivement critiqué

3. La transposition en droit français

4. La programmation pluriannuelle de lénergie (PPE)

B. Les critères de durabilité et leur respect

1. Le droit européen

2. Le système français de durabilité

a. Les principales dispositions législatives et réglementaires

b. Ladhésion dun opérateur à un système de durabilité

c. Le calcul des émissions de gaz à effet de serre (GES)

d. Les contrôles

3. Les critiques de la Cour des comptes européenne sur le dispositif de durabilité antérieur à la directive RED 2

4. Les modifications apportées par la directive RED 2

C. la fiscalité des biocarburants

1. La taxe incitative relative à lincorporation de biocarburants (TIRIB)

2. Le dispositif en faveur du bioéthanol : la filière E85

3. Le régime fiscal en faveur des HVP (huiles végétales pures)

DeuxiÈme partie : des enjeux économiques et environnementaux qui imposent à la France de relever une série de défis

I. les biocarburants, un enjeu économique

A. Situation et perspectives des marchés mondiaux

1. Prévisions sur la production : une progression modérée

2. Prévisions sur les prix : une augmentation, sous le signe de lincertitude

3. Prévisions sur la consommation : une croissance globale mais inégale

B. Les effets sur la balance commerciale et lindépendance énergétique de la France

1. La France, un pays autosuffisant en matière de bioéthanol

2. Une filière biodiesel qui dépend des importations

C. la filiÈre biocarburants, un enjEU pour lagriculture et lemploi français

1. Les biocarburants, un débouché dont limportance est variable selon les productions agricoles

2. Une production qui occupe une faible part de la surface agricole utile mais est au cœur de léconomie agricole de certaines régions

3. Un enjeu économique qui dépasse le secteur agricole

a. Le bioéthanol

b. Le biodiesel

4. Une politique de développement des biocarburants qui a eu un coût pour les consommateurs

D. Des filières à lavenir incertain

1. Des menaces lourdes sur la filière biodiesel

2. Une situation plus favorable de la filière bioéthanol, qui nest pas exempte de points de vigilance

3. Le marché du biocarburant aérien, un nouveau débouché après larrêt de la vente des véhicules thermiques ?

II. les biocarburants, un enjeu environnemental

A. Une réduction de la consommation dénergies non renouvelables et des émissions de gaz à effet de serre

1. La réduction de consommation dénergie non renouvelable.

2. La réduction des émissions de gaz à effet de serre

B. Des avantages AMOINDRIS par Les changements daffectation des sols gÉnÉrÉs par les biocarburants

1. Les changements daffectation des sols liés au développement du biodiesel en France

2. Les changements daffectation des sols liés au développement de léthanol en France

3. Des effets sur les changements daffectation des sols différents selon les types de biocarburants et de cultures

C. Une matière première controversée : lhuile de palme

D. Un impact variable des autres externalités négatives générées par les biocarburants

III. les dÉfis pour la France en matiÈre de biocarburants avancÉs

A. les esters méthyliques issus des huiles alimentaires usagées et des graisses dorigine animale : une solution À mettre en œuvre avec précaution

1. Avantages et inconvénients environnementaux

2. Une production industrielle qui a démarré

B. les biocarburants à base de biomasse ligno-cellulosique

1. Un passage au stade industriel qui na pas encore eu lieu

2. Un développement qui présente une série davantages et dinconvénients

C. les biocarburants à base de microalgues

EXAMEN du rapport en commission

contribution de mme mathilde panot, membre de la mission d’information

GLOSSAIRE

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

liste des contributions Écrites reçues


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   Préface de m. STéphane demilly, président

 

Madame, Monsieur,

Je suis très heureux de vous présenter, dans ce rapport, les conclusions de la mission d’information sur les agrocarburants que j’ai présidée avec plaisir et détermination durant toute l’année 2019.

L’usage du terme « agrocarburant » dans l’intitulé de la mission a pu susciter le débat, à juste titre d’ailleurs, puisque c’est le terme « biocarburant » qui est communément employé dans la législation de l’Union européenne et des pays francophones.

L’usage de ce mot était destiné à éviter toute ambiguïté sémantique et aucunement d’afficher, par une polémique dépassée, un quelconque caractère d’appréciation.

Mon engagement en faveur du développement des biocarburants (rééquilibrons les mots…) est ancien et constant.

Dès 2006, j’étais rapporteur d’une proposition de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête visant à étudier les blocages à la mise en place d’une politique ambitieuse d’utilisation des biocarburants.

Les conclusions des groupes politiques sur ce rapport faisaient d’ailleurs alors consensus sur la nécessité du développement des biocarburants.

Élu d’une circonscription rurale et agricole, j’ai très vite été séduit par l’intérêt des agrocarburants ou biocarburants et en particulier du bioéthanol.

Le E85 est aujourd’hui le moins cher à la pompe, c’est donc une opportunité sans pareil pour aider les automobilistes à faire face au coût toujours plus élevé des carburants (notamment dans le monde rural où les transports en commun sont limités ou inexistants).

Le secteur des transports représente 31 % des émissions de gaz à effet de serre nationales en 2018. Répondre à nos engagements ambitieux en matière climatique et environnementale passe donc par une maîtrise des émissions de ce secteur, les biocarburants constituant la réponse la plus efficace et la plus immédiate à cette problématique.

Les biocarburants valorisent des produits issus de l’agriculture et représentent donc un débouché non négligeable de diversification notamment pour les filières sucrières et amidonnières confrontées à des défis économiques majeurs du fait de la fin des quotas sucriers.

Les enjeux climatiques, notre indépendance énergétique, le pouvoir d’achat des ménages, les défis économiques du monde agricole… autant de sujets auxquels les biocarburants peuvent apporter une part de solution.

Pour autant, force est de reconnaître que cette filière a mis du temps à décoller…

Il faut dire que les premiers combats en faveur de ces carburants verts ont été difficiles !

Accusés de tous les maux (« déforesteurs », « pollueurs », « affameurs »…), nous avons, avec quelques collègues, avec force et discernement, fait face à tous ces jugements parfois aussi hâtifs qu’intégristes.

Nous avons saisi de nombreux véhicules législatifs (et notamment l’annuelle loi de finances) pour faire évoluer la législation relative aux biocarburants.

L’instauration d’un régime fiscal favorable a contribué à faire croître l’utilisation des biocarburants dans le secteur routier (le E10 est dorénavant le carburant le plus vendu dans l’hexagone et la 1 500e station française de carburant délivrant du E85 a été inaugurée en octobre 2019), la recherche s’est intensifiée notamment pour le secteur aérien et certains leaders d’opinion, notamment politiques, ont évolué positivement dans leurs jugements passant de pourfendeur à défenseur des biocarburants !

Toutefois, il reste encore une marge de manœuvre très importante et des potentiels largement inexploités.

C’est notamment l’objet de ce rapport, élaboré à la demande du groupe UDI, Agir et Indépendants : dresser un bilan de la situation existante, étudier les points de blocage et dessiner des perspectives pour le développement des biocarburants.

Les dix-huit auditions qui ont rythmé cette année de travail et les différentes contributions écrites ont alimenté nos réflexions et je tiens sincèrement à remercier nos interlocuteurs pour le temps consacré et leur expertise précieuse.

Je formule aujourd’hui le vœu que ce rapport trouve un écho à la hauteur des enjeux qu’il implique. « De l’audace, encore de l’audace, toujours de l’audace ! ».

Espérons que le Gouvernement, les industriels et les chercheurs fassent leur, en la matière, cette incantation de Danton…


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   INTRODUCTION des co-rapporteurs M. Bertrand Pancher et M. Jean-François Cesarini

Nous avions vivement demandé, et obtenu, auprès de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire de notre Assemblée, la création d’une mission d’information sur les biocarburants après la controverse liée à la transformation de la raffinerie Total de La Mède en unité de production de biocarburants à partir d’huiles végétales notamment provenant d’huile de palme. Cette annonce avait suscité en juillet 2018 des oppositions à la fois des ONG environnementales mais également de la profession agricole sur fond d’accélération de la déforestation mais aussi de concurrence déloyale vis à vis de la production d’huile de colza et de l’ensemble des agrocarburants.

Il nous avait semblé utile, non seulement de comprendre et de préconiser des pistes d’évolution possibles de ce dossier, mais aussi de refaire le point sur la situation et les perspectives de développement des biocarburants en général.

Les très nombreuses auditions menées et le travail de synthèse technique réalisé paraissent laisser entendre que la controverse sur l’unité Total de La Mède s’estompe après, d’une part, le refus, récent et justifié, de notre Assemblée de reconnaître la production de biocarburants à base d’huile de palme au même titre que les autres biocarburants (c’est-à-dire avec les mêmes avantages fiscaux) et, d’autre part, une profession agricole apaisée par l’équilibre trouvé dans l’incorporation d’huile de colza dans cette unité. Enfin, un cadre réglementaire européen rend maintenant peu probable le développement futur des importations d’huile de palme.

Cette photographie du paysage ne saurait cependant pas faire oublier de vraies inquiétudes de la profession agricole et des organisations environnementales. Afin de justifier l’équilibre financier de son investissement, le groupe Total ne cesse de vouloir revenir, avec l’assentiment de l’administration fiscale, sur son besoin de moyens pour développer ses nécessaires importations d’huile de palme et transformer son produit sur le site de La Mède.

Des biocarburants plus intéressants à produire que des carburants classiques dans un contexte d’urgence climatique

S’agissant de la production de biocarburants sur le territoire national, nous avons été également frappés par le manque d’intérêt des constructeurs automobiles pour cette filière. Sans remettre en question le soutien à cette production, la fin du gasoil routier à court terme et la disparition clairement programmée des carburants fossiles sur le plan européen à moyen terme dans le cadre de la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre nous conduisent à penser qu’il convient de nous interroger sur la position des différents acteurs concernés. En effet si la fin programmée des moteurs thermiques en 2040 au niveau de l’Union européenne est annoncée, restera la question de l’alimentation des véhicules anciens, celle des gros porteurs (avions, voire navires...) et les conditions de réussite du Green Deal de l’Union européenne qui élève ses objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre à l’horizon 2030 à 55 % de baisse. Il n’y a donc pas d’autres alternatives que de développer la production d’agrocarburants, qui émettent entre 65 et 70 % de gaz à effet de serre en moins que les carburants classiques. Par ailleurs, les biocarburants resteront davantage intéressants à produire que des carburants classiques au plan environnemental - mais peut être aussi économique, compte tenu du coût de plus en plus élevé de la production du pétrole et de l’augmentation du montant de la taxe carbone.

Une production essentielle à développer à travers des incitations ambitieuses, au plan européen notamment

Dans ce cadre, les orientations européennes resteront essentielles. Elles sont d’autant plus importantes que les producteurs, mais aussi les transformateurs, ont besoin d’un cadre législatif, fiscal et réglementaire clair et conçu sur le long terme. Il nous paraît par exemple souhaitable de profiter de la révision des directives européennes comme « RED 2 » pour déplafonner l’incorporation à 7 % des biocarburants de première génération.

Si l’intérêt, sur le plan environnemental, de la production d’agrocarburants, certes relatif, n’est pas à démontrer pour l’agriculture française, cette production reste essentielle et continue à se développer dans un contexte où les conflits d’usage sont moins prégnants. Nous produisons entre 11 et 12 millions d’hectolitres de bioéthanol en France contre 600 millions aux États-Unis et 300 en Amérique du Sud, ce qui représente chez nous moins de 3 % des surfaces agricoles et qui reste très modeste. L’exemple de la betterave l’illustre. C’est une culture de rotation (tous les trois ans) et la consommation de sucre diminue. Le pourcentage modeste de terres agricoles consacrées aux biocarburants ne représente pas, si ce développement reste contenu, une menace réelle pour l’alimentation ; sans parler de notre balance commerciale avantagée par la production de tourteaux de colza remplaçant les tourteaux de soja...

Par ailleurs, nous devons relever l’importance des investissements réalisés ces dernières années afin d’équiper notre territoire de bornes d’alimentation en carburant d’origine végétale dans notre pays, ce qui rend son utilisation aisée pour nos automobilistes. Ces derniers les plébiscitent fortement.

Pour une politique plus active chez les constructeurs automobiles

Enfin, il faut recommander une politique beaucoup plus active de nos constructeurs automobiles, avec l’appui des pouvoirs publics, afin de faciliter l’utilisation des agrocarburants français. Comment ne pas être surpris par l’absence d’équipements de série des dispositifs flexfuel (permettant à une voiture essence de pouvoir également rouler avec des carburants composés d’huiles végétales), alors que ce système est d’un coût relativement faible (1000 euros) et qu’il est généralisé dans d’autres pays, notamment en Amérique latine. Certes, quelques régions en France (Hauts-de-France et Grand-Est) subventionnent cet équipement mais son installation reste complexe pour les particuliers et entreprises (délais administratifs, nouvelle carte grise...).

En conclusion vos co-rapporteurs suggèrent au Parlement de rester très vigilant afin que nos importations d’huile de palme ne se développent pas et que leur utilisation sous forme de carburant ne vienne pas concurrencer la filière agricole française qu’il convient toujours de privilégier.

Total: Une incitation pour l’huile de palme choquante et un devoir de vigilance.

Pour ces raisons, il est utile de ne pas entraver la production française et surtout de ne pas lui substituer des productions d’huile de palme dont on connaît tous les dangers et l’inacceptabilité sociale et environnementale.

Dans ce cadre, toute incitation fiscale à l’utilisation d’huile de palme comme agrocarburant est particulièrement choquante. Si notre assemblée a su réagir, il y a quelques semaines, afin d’éviter que l’on continue à faire bénéficier de conditions avantageuses l’utilisation d’huile de palme pour cette production au même titre que nos agrocarburants nationaux, et a contribué à faire reculer le Gouvernement sur cette question, comment ne pas être interloqués par la note des services des Douanes diffusée... entre Noël et le Nouvel An, permettant de faire rentrer le distillat acide d’huile de palme (PFAD : Palm Fatty Acid Distillate) dans la catégorie bénéficiant du dispositif de la taxe incitative relative à l’incorporation de biocarburants (TIRIB) ? Ce document administratif a d’ailleurs été remis en cause par WWF et les Amis de la Terre, qui ont déposé un recours au Conseil d’État. L’accord passé entre Total, dans le cadre de ses investissements sur son site de La Mède, et le précédent Gouvernement reste une absurdité environnementale et il ne faudrait pas que la vigilance du Parlement soit déjouée en permanence.

Des pistes pour dépasser les controverses

Les auditions ont également révélé des palettes de nuances. En prenant en compte le CO2 dû au changement d’affectation des sols, l’intérêt en terme d’émissions est parfois plus limité, y compris pour les biocarburants classiques. Dans ce cadre, les études environnementales en analyse de cycle de vie, en incluant les changements d’affectation des sols, sont la bonne manière de hiérarchiser ces carburants alternatifs - et les études de l’ADEME semblent dater et mériteraient d’être remises à jour. La fiscalité devrait alors prendre en compte ce résultat pour hiérarchiser ses soutiens et ainsi privilégier le CO2 évité par rapport aux carburants classiques. Enfin, les recherches sur les biocarburants à partir de résidus et algues doivent s’intensifier pour baisser les coûts car il n’y a aucun doute sur leur intérêt au plan environnemental.

 


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   PremiÈre partie : UNE PRODUCTION ET UNE CONSOMMATION QUI S’INSCRIVENT DANS UN CADRE largement DÉTERMINÉ
PAR L’UNION EUROPÉENNE

Lors des différentes auditions que la mission a menées, des points de vue divergents se sont exprimés au sujet de l’emploi des termes « agrocarburants » et « biocarburants ». Ces divergences sont notamment dues au fait que le terme « biocarburants » peut laisser penser qu’il s’agit, non de carburants issus de la biomasse, mais de carburants « bio ».

Toutefois, comme l’ont indiqué à la mission d’information les représentants de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) et de l’Alliance nationale de coordination de la recherche pour l’énergie (ANCRE), l’utilisation du terme « biocarburants » est préférable, car elle permet d’englober les trois générations de carburants et notamment les carburants issus de déchets. De ce fait, plutôt que d’employer le terme « agrocarburants », qui renvoie seulement aux carburants d’origine agricole, le présent rapport utilise le terme de « biocarburants » tel que défini par l’article 2 de la directive 2003/30/CE du Parlement européen et du Conseil du 8 mai 2003 visant à promouvoir l’utilisation de biocarburants ou autres carburants renouvelables dans les transports : « combustible liquide ou gazeux utilisé pour le transport et produit à partir de la biomasse ».

I.   les biocarburants en France aujourd’hui

Aujourd’hui, la plupart des biocarburants produits et consommés en France sont des biocarburants de première génération. Le passage au stade industriel n’a pas été réalisé pour les biocarburants de deuxième génération et les perspectives sont encore plus lointaines en ce qui concerne la troisième génération, pour laquelle les recherches sont en cours.

A.   Les biocarburants liquides de première génération issus de l’agriculture (« agrocarburants »)

Plusieurs filières d’importance inégale se partagent le marché français des biocarburants.

schématisation de la production de biocarburants de premiÈre gÉnÉration

VF-Schema-Les-filieres-classiques-c-IFPEN

Source : IFP énergies nouvelles : https://www.ifpenergiesnouvelles.fr/enjeux-et-prospective/decryptages/energies-renouvelables/quel-avenir-les-biocarburants

● La production française est aujourd’hui principalement axée sur le biodiesel, fabriqué à partir d’huiles produites grâce à la trituration de graines de plantes oléagineuses telles que le colza, le tournesol, le soja ou encore l’huile de palme ([2]). Ces huiles font l’objet d’une transestérification : les huiles végétales sont mélangées à froid à un alcool en présence d’un catalyseur (hydroxyde de sodium ou de potassium). Le mélange avec l’alcool fait réagir les triglycérides contenus dans les huiles pour obtenir un ester dacide gras. Si l’alcool utilisé pour la réaction est du méthanol, on obtient un ester méthylique d’acide gras (EMAG), ce qui est la voie la plus utilisée. Si l’alcool utilisé pour la réaction est de l’éthanol, on obtient un ester éthylique d’acide gras (EEAG), voie encore peu développée du fait de contraintes techniques.

En France, en 2017, 7,7 % de l’énergie contenue dans le gazole provenait de biocarburants. Les EMAG représentaient 89 % des volumes incorporés dans le gazole et, au sein des EMAG, les esters méthyliques d’huile végétale représentaient 83,5 % du total ([3]). La part du biodiesel dans les biocarburants est d’autant plus élevée que le diesel représentait 80 % du marché des carburants routiers en 2017 ([4]).

Si la principale voie dincorporation est le gazole B7, qui peut contenir jusqu’à 7 % de biodiesel, un gazole B10 qui peut contenir un maximum de 10 % de biodiesel de qualité EMAG a été homologué en 2018. Il existe également un gazole B30, dans lequel il est possible d’incorporer jusqu’à 30 % d’EMAG en volume, mais il est réservé aux « flottes captives » (flottes de véhicules disposant de leur propre logistique d’approvisionnement et de distribution et de conditions de maintenance adaptées) et n’est pas commercialisé en station-service car il n’est pas compatible avec les moteurs de nombreux véhicules. Enfin, l’année 2018 a vu l’autorisation du gazole B100, composé à 100 % d’EMAG et qui est réservé, lui aussi, aux flottes captives ([5]). En France, le groupe Avril a lancé récemment un B100 appelé Oléo 100 à base de colza, plante qui semble être la seule à correspondre aux spécifications techniques exigées de ce carburant, notamment en termes de tenue à froid ([6]).

Le gazole et le fioul domestiques peuvent être remplacés, dans quelques cas particuliers, par de lhuile végétale pure (HVP). Il s’agit d’une huile brute ou raffinée produite à partir de plantes oléagineuses sans modification chimique, par pression, extraction ou procédés comparables. Toutefois, cette utilisation est très limitée en France. À compter du 1er janvier 2006, a été autorisée l’utilisation de HVP comme carburant agricole par les agriculteurs ayant produit les plantes dont l’huile est issue. Depuis le 1er janvier 2007 est autorisée la vente d’HVP en vue de son utilisation comme carburant agricole, comme carburant pour les véhicules des flottes captives des collectivités territoriales ou pour l’avitaillement des navires de pêche professionnelle.

Matières premières utilisées en France en 2018 pour la production
des biocarburants de la filière gazole

Source : Direction générale de l’énergie et du climat, Panorama 2018 – Mise à la consommation de biocarburants en France.

 Le bioéthanol est issu d’un autre processus industriel, qui implique la fermentation de sucres contenus dans des végétaux. La fermentation permet la production d’un alcool brut qui est ensuite distillé et déshydraté pour obtenir du bioéthanol. Le sucre utilisé provient de végétaux comme la betterave à sucre ou la canne à sucre, ou damidon de blé ou de maïs. Il peut également s’agir de marc de raisin, même si cette utilisation est plus rare. Par exemple, une expérimentation a été mise en place en Gironde en 2017 pour faire rouler pendant un mois l’autocar de la ligne Bordeaux-Blagnac organisée par la région Nouvelle-Aquitaine à partir de bioéthanol produit avec du marc de raisin dans la distillerie de la coopérative Raisinor France située dans le département, ce qui permet une production en circuit court d’un carburant local. Cette expérimentation a ensuite été reproduite sur d’autres lignes de la région comme sur la ligne entre Mont-de-Marsan et Dax (en 2018) ou pour la traversée du pont séparant l’île de Ré de La Rochelle (en 2019) ([7]).

Le bioéthanol est ensuite incorporé à lessence, soit directement, soit sous forme déthyl tertio butyl éther (ETBE). Ce produit, qui est fabriqué à partir d’éthanol et d’isobutène, est moins difficile à incorporer à l’essence que le bioéthanol et a constitué aux origines la voie privilégiée d’incorporation d’éthanol dans l’essence. Toutefois, il s’agit d’un composé dont l’origine n’est que partiellement renouvelable, à la différence du bioéthanol qui est à 100 % d’origine renouvelable. Par ailleurs, le bioéthanol peut également être utilisé seul ou dans n’importe quelle proportion de mélange avec l’essence dans les véhicules à carburant modulable dits « flex fuel ».

En 2017, 7,5 % de lénergie contenue dans les essences était d’origine renouvelable, 3,4 % sous forme de bioéthanol et 2,3 % sous forme d’ETBE ([8]).

Matières premières utilisées en France en 2018 pour la production
des biocarburants de la filière essence

Source : Direction générale de l’énergie et du climat, Panorama 2018 - Mise à la consommation de biocarburants en France.

L’essentiel de l’éthanol est incorporé à l’essence. Comme, de façon générale, les biocarburants ont un moindre pouvoir calorifique que les carburants fossiles, il est préférable de les utiliser en appoint plutôt qu’en substitution. Les pourcentages d’incorporation dépendent des règles sur la qualité des carburants fixées au niveau européen (voir II de la première partie). De plus, certains véhicules anciens ne peuvent pas fonctionner lorsque l’essence comprend une forte proportion de biocarburant. Ainsi, seuls les véhicules commercialisés après 2000 peuvent rouler au SP95-E10 (qui contient jusqu’à 10 % d’éthanol en volume) tandis que tous les véhicules peuvent rouler au SP95, qui contient au maximum 5 % d’éthanol en volume.

Ces essences contiennent également de l’ETBE : le SP95 peut contenir jusqu’à 15 % d’ETBE en volume et le SP95-E10 jusqu’à 22 % d’ETBE en volume. Par ailleurs, le SP98 ne contient pas d’éthanol pur mais peut contenir jusqu’à 16 % d’ETBE en volume. À la fin de l’année 2018, les parts de marché étaient réparties de la manière suivante :

– le SP95-E10 représentait 47 % du marché français des essences soit 9 % du marché des carburants routiers ;

– le SP95 représentait un peu moins de 30 % du marché des essences, soit 7,2 % du marché des carburants routiers ;

– le SP98 représentait 20,7 % du marché des essences, soit 4,8 % du marché des carburants routiers ([9]).

Une autre contribution au développement des biocarburants à base d’éthanol est l’utilisation du superéthanol E85, biocarburant constitué par un mélange d’alcool éthylique d’origine agricole, dans une proportion comprise entre 65 % et 85 %, et de supercarburant sans plomb pour la partie restante. Du fait de sa forte teneur en éthanol, le carburant E85 ne peut être produit et distribué que par des installations adaptées, et seuls les véhicules à carburant modulable (dits « flex fuel ») peuvent être alimentés par ce carburant. Ces véhicules, conçus pour fonctionner au superéthanol E85 comme à l’essence, ont fait l’objet d’adaptations concernant notamment le système d’injection, les réglages du moteur, ou encore les matériaux plastiques et les joints. Par ailleurs, les automobilistes peuvent installer un boîtier électronique flex fuel sur leur véhicule, qui est un système d’alimentation et de carburation pour moteur à explosion permettant d’utiliser indifféremment de l’essence non mélangée ou de l’essence mélangée à du bioéthanol. Ce boîtier permet d’ajuster la quantité de carburant injecté dans le moteur en fonction du mélange contenu dans le réservoir ([10]).

Après une phase d’expérimentation en 2006, ce carburant a été intégré dans la liste des carburants autorisés. Les caractéristiques techniques de ce nouveau carburant ont été précisées par un arrêté du 28 décembre 2006 ; le E85 est donc autorisé à la consommation en France depuis le 1er janvier 2007. Toutefois, en décembre 2018, le E85 ne représentait que 2,3 % du marché des essences ([11]).

● La production de biocarburants entraîne la production de coproduits. En ce qui concerne le biodiesel, le broyage des graines dans le cadre du processus de trituration permet d’obtenir des tourteaux, utilisés pour l’alimentation animale. L’étape de transestérification conduit à la production de glycérine, qui peut être valorisée dans les domaines pharmaceutique, cosmétique ou alimentaire. Les coproduits de l’éthanol sont utilisés pour l’alimentation animale. Les pulpes et les vinasses, coproduits de l’éthanol de betterave, sont particulièrement adaptés à l’alimentation des ruminants et des porcs. Coproduit de l’éthanol de blé, la drèche de blé est quant à elle utilisée pour l’alimentation des bovins destinés à la production de viande et de lait et pour les poulets « label ».

B.   Les biocarburants liquides avancés

Aujourd’hui, les biocarburants de première génération sont arrivés au stade industriel. Il n’y a plus de recherches sur ces biocarburants dans les organismes de recherche français, qui portent désormais leurs efforts sur les biocarburants de deuxième et de troisième génération, comme l’a indiqué le représentant de l’Institut national de la recherche agronomique (INRA) lors de son audition par la mission d’information.

Seuls quelques types de biocarburants avancés, tels que les biodiesels produits à partir de graisses animales ou d’huiles végétales alimentaires usagées, commencent à faire l’objet d’une production industrielle tandis que les biocarburants issus de la lignocellusose ne sont pas encore arrivés à ce stade et que les perspectives relatives aux biocarburants de troisième génération produits à partir d’algues sont encore plus lointaines.

1.   Les biodiesels produits à partir de graisses animales ou d’huiles végétales alimentaires usagées

Certains biocarburants qui ne sont pas des biocarburants conventionnels font déjà l’objet d’une exploitation industrielle, qui reste toutefois encore relativement modeste à ce jour.

C’est le cas des biodiesels produits à partir de graisses animales (esters méthyliques d’huile animale dits EMHA) ou dhuiles végétales alimentaires usagées récupérées par un circuit de collecte identifié (esters méthyliques d’huiles usagées dits EMHU).

Ces graisses et huiles font l’objet d’un processus dhydrotraitement. Ce processus consiste à hydrogéner (ou hydrotraiter) les matières grasses. Cette opération est réalisée soit dans une unité dédiée de type « bioraffinerie », soit dans une raffinerie proprement dite (dans ce cas, l’huile est mélangée en amont de l’unité de désulfuration à un flux pétrolier de gazole).

En 2017, les esters méthyliques d’huile usagée ne représentaient que 4,3 % des EMAG incorporés dans le gazole en France et les esters méthyliques d’huile animale, seulement 1,2 % ([12]).

2.   Les biocarburants de deuxième génération

En revanche, la production de biocarburants de deuxième génération na pas encore atteint le stade industriel en France. Il s’agit de ceux qui utilisent la lignocellulose transformée par voie thermochimique ou par voie biochimique.

La production de biodiesel par voie thermochimique (dite « Biomass to Liquid ») utilise la lignocellulose des résidus agricoles (tels que la paille) et forestiers. La biomasse est conditionnée puis transformée en gaz (principalement de l’hydrogène et du monoxyde de carbone), ce qui nécessite des conditions de pression et de températures très élevées (de l’ordre de 1 000 °C et 4 bars). Le gaz de synthèse obtenu est purifié pour supprimer des composés tels que le soufre, les métaux ou le dioxyde de carbone. Une réaction chimique, dite « de Fischer‑Tropsch » transforme ensuite le gaz en biogazole en utilisant des catalyseurs.

La production de bioéthanol réalisée par voie biochimique utilise la lignocellulose des plantes provenant de cultures dédiées (taillis à croissance rapide de saule, de peuplier…). Cette biomasse est transformée en sucre par des enzymes, puis le sucre est transformé en éthanol par fermentation.

schématisation de la production de biocarburants de deuxième génération par voie biochimique et par voie thermochimique

Les filières du futur

Source : Ministère de la Transition écologique et solidaire, https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/biocarburants.

3.   Les biocarburants de troisième génération

La recherche se penche aujourd’hui sur la fabrication de biocarburants de troisième génération à partir d’algues. Toutefois, les perspectives sont encore lointaines. Comme l’Alliance nationale de coordination de la recherche pour l’énergie (ANCRE) l’a indiqué lors de son audition, des résultats industriels ne peuvent être attendus avant 2030 et le passage de l’échelle du laboratoire à l’échelle industrielle impliquera de disposer de très grandes surfaces (plusieurs centaines d’hectares par installation). Dans ces conditions, il est impossible aujourd’hui de calculer une estimation du prix que pourrait avoir un biocarburant fait à partir d’algues.

Les micro-algues contiennent des lipides utilisables pour la production de carburants tels que le biodiesel, ou encore des sucres (présents sous forme d’amidon ou de glucose) qui pourraient être utilisés pour la production de bioéthanol. Toutefois, cette seconde production semble très difficile à réaliser car la plupart des sucres présents dans les micro-algues sont plus difficiles à fermenter que les sucres de biomasses terrestres ([13]).

Aujourd’hui, les recherches portent en particulier sur deux processus utilisant lhuile algale, qui est obtenue par différents procédés (centrifugation, traitement au solvant…) :

– la transestérification fait réagir l’huile algale avec du méthanol ou de l’éthanol pour produire un ester d’huile algale (biodiesel) qui peut être mélangé au gazole en proportion limitée ;

– lhydrogénation catalytique fait réagir l’huile en présence d’hydrogène. Elle est suivie d’un hydrocraquage, qui produit des hydrocarbures pouvant être incorporés en quantité importante au gazole ou au kérosène.

Un autre processus utilise les sucres tirés des algues (grâce au processus d’hydrolyse enzymatique). Il permet la production, par fermentation, d’éthanol, qui est ensuite mélangé à l’essence.

Enfin, les algues peuvent faire l’objet d’un processus dhydrotraitement, produisant des hydrocarbures qui peuvent être mélangés soit à l’essence, soit au gazole, soit au kérosène.

production de biocarburants à partir de microalgues

Web-VF-Schema-Biocarburants-issus-de-Microalgues-100419-c-IFPEN

Source : IFP énergies nouvelles : https://www.ifpenergiesnouvelles.fr/enjeux-et-prospective/decryptages/energies-renouvelables/quel-avenir-les-biocarburants

C.   Le biométhane

Si les biocarburants liquides de première génération sont très utilisés en France, il n’en va pas de même du biométhane, biocarburant gazeux qui n’est utilisé en France que de manière ponctuelle.

Le biométhane est un biogaz épuré à une qualité équivalente à celle du gaz naturel et miscible avec ce dernier. Ce biogaz est obtenu grâce au procédé de méthanisation. Des déchets organiques sont stockés dans une cuve cylindrique et hermétique, appelée « digesteur » ou « méthaniseur », dans laquelle ils sont soumis à l’action de micro-organismes (bactéries) en l’absence d’oxygène (fermentation anaérobie). Les déchets utilisables sont de deux types. Il peut s’agir d’effluents liquides tels que les effluents d’élevage, les eaux résiduaires, urbaines ou industrielles, ou encore les boues d’épuration. Il peut également s’agir de déchets solides organiques : déchets agricoles (substrats végétaux solides, déjections d’animaux), déchets industriels (déchets de transformation des industries végétales et animales) ou encore déchets municipaux (journaux, déchets alimentaires, textiles, déchets « verts », emballages, sous-produits de l’assainissement urbain).

Les réactions biologiques mises en jeu par la méthanisation comportent trois étapes principales :

– l’hydrolyse et l’acidogénèse (transformation des protéines, lipides et polysaccharides en composés plus simples : acides gras, peptides, acides aminés) ;

– l’acétogénèse (transformation en acide acétique des produits de l’acidogénèse sont convertis en acide acétique) ;

– la méthanogénèse (transformation de l’acide acétique en méthane et en gaz carbonique).

La fermentation anaérobie permet de générer du biogaz qui comporte notamment du méthane (dans des proportions allant de 50 % à 70 %) et du dioxyde de carbone. Le biogaz ainsi produit peut être valorisé par combustion sous forme de chaleur ou d’électricité. Pour obtenir du biométhane, il faut le purifier pour atteindre la qualité du gaz naturel.

La production de biogaz permet, à l’étape de la fermentation anaérobie, la production d’un coproduit, le digestat, utilisé comme fertilisant.

Comme pour les biocarburants liquides, on distingue trois générations de biométhane :

– le biométhane de première génération est produit par la technique de méthanisation à partir de biomasses humides telles que les déchets organiques, domestiques, agricoles ou les déchets issus des stations d’épuration. Cette technique est disponible aujourd’hui à l’échelle industrielle ;

– le biométhane de deuxième génération est produit par méthanisation de biomasses sèches qui sont des matières de type lignocellulosique comme le bois ou la paille ou encore des coproduits papetiers. Le biométhane de deuxième génération fait aujourd’hui l’objet d’expérimentations mais n’a pas atteint le stade industriel ;

– enfin, le biométhane de troisième génération est produit par transformation directe. Il est issu de micro-algues cultivées dans des réacteurs photosynthétiques à très haut rendement à partir de lumière naturelle, d’eau et de minéraux tout en recyclant du CO2. La production de ce biométhane est encore au stade expérimental.

II.   le cadre législatif et réglementaire applicable aux biocarburants

A.   le régime juridique des biocarburants s’est construit au rythme des textes européens

Les principaux objectifs quantitatifs

Directive « carburants renouvelables »
du 8 mai 2003

Fixation d’objectifs nationaux à caractère non contraignant concernant la quantité de carburants renouvelables mis en vente sur le territoire de chaque État membre.

Direction « cadre commun pour la promotion des énergies renouvelables » du 23 avril 2009 (RED)

Objectif contraignant : 10 % d’énergie produite à partir de sources renouvelables (EnR) dans les transports dans chaque État membre en 2020.

 

Objectif contraignant, mais différent selon le pays, pour la part d’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation d’énergie finale en 2020 (pour la France, objectif de 23 %)

Directive « qualité des carburants »
du 23 avril 2009

Objectif de réduction d’au moins 6 % d’ici 2020, dans chaque État, des gaz à effet de serre (GES) émis par les carburants sur l’ensemble de leur cycle de vie.

Loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015 (LTECV) 

Objectif de 15 % de la consommation finale de carburant provenant de sources d’énergie renouvelables en France en 2030.

 

Le décret d’application relatif à la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) fixe des objectifs pour les biocarburants avancés et le bioGNV à horizon 2018 et 2023.

Directive du 9 septembre 2015 dite « directive CASI » (ou ILUC)

Confirmation de l’objectif de 10 % d’EnR dans les transports.

Plafonnement des biocarburants de première génération à 7 % de PCI.

Objectif indicatif pour les biocarburants avancés (0,5 % de PCI d’ici 2020).

Directive EnR 2 (ou RED 2) du 11 décembre 2018

1° Au niveau de lUnion européenne, objectif de 32 % d’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation finale brute d’énergie en 2030 (objectif global contraignant). L’objectif global de 32 % est décliné dans chaque État membre. Pour la France, obligation d’atteindre 23 % d’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation finale brute en 2020.

 

2° Dans chaque État membre, objectif de 14 % d’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation finale d’énergie dans le secteur des transports en 2030. Pour atteindre l’objectif de 14 %, les biocarburants avancés et le biogaz produits à partir de certaines matières premières doivent atteindre au moins 0,2 % de la consommation finale d’énergie dans le secteur des transports en 2022, au moins 1 % en 2025 et au moins 3,5 % en 2030.

 

3° Plafonnement des biocarburants de première génération (biocarburants, bioliquides et combustibles produits à partir de cultures destinées à l’alimentation) à 7 % de la consommation finale d’énergie dans le secteur des transports routier et ferroviaire.

 

4° Sortie progressive des biocarburants présentant un fort risque de changement indirect daffectation des sols (CASI) et dont la zone de production gagne nettement sur les terres présentant un important stock de carbone :

 – Jusqu’à fin 2023, obligation de limiter leur part au niveau constaté dans chaque État en 2019 (sauf s’ils sont certifiés comme présentant un faible risque) ;

 – Entre le 31 décembre 2023 et le 31 décembre 2030, le niveau de consommation de ces carburants doit baisser progressivement pour s’établir à 0 %.

 

1.   Avant la directive RED

Comme l’a rappelé le représentant de la Confédération générale des planteurs de betterave (CGB) auditionné par la mission d’information, le développement des biocarburants a fait l’objet d’une démarche collective au niveau européen, qui s’inscrit dans l’ensemble des réglementations européennes visant à mettre en œuvre trois grands objectifs généraux : réduire les émissions de gaz à effet de serre, accroître l’indépendance énergétique de l’Union européenne et permettre une diversification de l’agriculture européenne, notamment pour les terres en jachère.

La politique agricole commune européenne (PAC) a joué un rôle dans la promotion des biocarburants dorigine agricole, en réglementant les aides financières que les agriculteurs peuvent recevoir des pouvoirs publics pour produire des cultures à usage énergétique ([14]). En 1992, la réforme de la PAC a instauré, pour réduire les excédents de production agricole, l’obligation pour les agriculteurs de laisser une partie de leurs terres hors production, les agriculteurs percevant alors une prime sur les hectares ainsi laissés en jachère. Sur cette « jachère PAC », seules les cultures à usage non alimentaire étaient autorisées, en particulier celles destinées aux biocarburants ([15]). En 2003, une nouvelle réforme de la PAC a introduit une deuxième incitation à la production de biocarburants sous forme d’une aide spécifique aux cultures énergétiques (ACE) pour les cultures à usage énergétique produites hors jachère, afin d’orienter une plus grande partie des cultures oléagineuses, sucrières et céréalières vers la production de biocarburants. Cette aide était attribuée aux agriculteurs ayant souscrit des contrats avec des industriels. Un plafond de 1,5 million d’hectares pouvant bénéficier de cette aide financière avait été fixé pour l’ensemble de l’Union européenne, plafond qui a ensuite été relevé à 2 millions d’hectares en 2007 mais qui a été dépassé en pratique, ce qui a conduit à une diminution du montant de l’aide en 2008. En 2010, dans le cadre d’une nouvelle révision de la PAC, laide financière aux cultures énergétiques a été supprimée.

On peut noter que les textes régissant la PAC sont actuellement en cours de révision, parallèlement aux négociations sur la prochaine programmation budgétaire pluriannuelle européenne, et que le champ de cette révision inclut les aides financières directes dites « aides couplées au revenu ». Ces aides que les États ont le droit de verser sont actuellement autorisées pour certains secteurs connaissant des difficultés particulières, dont la liste figure dans les règlements européens en vigueur (céréales, oléagineux, betterave sucrière, lait, taillis à faible rotation, viande bovine…). Les propositions législatives présentées par la Commission européenne en 2018 ([16]), qui préconisent de renforcer la prise en compte des préoccupations environnementales dans la PAC, suggèrent de subordonner le versement de certaines aides à la condition que la production ainsi soutenue soit susceptible de contribuer à réduire la dépendance de l’Union européenne aux énergies fossiles.

Parallèlement aux évolutions de la PAC, plusieurs directives européennes réglementant la composition des carburants ont permis et encadré lincorporation dun taux de biocarburants dans des carburants dorigine fossile (essence ou gazole), en particulier la directive 98/70/CE du 13 octobre 1998 concernant la qualité de l’essence et des carburants diesel. Aucun objectif chiffré n’était encore établi quant au volume de biocarburants à mettre en vente dans les États membres : le recours à la pratique consistant à incorporer des produits issus de la biomasse à de l’essence ou à du gazole était laissé à la discrétion des États membres.

L’utilisation des biocarburants en France, ainsi que la mise en place, à partir de 1992, d’un régime fiscal favorable en vue d’atténuer leur manque de compétitivité par rapport aux carburants d’origine fossile, se sont donc appuyées au départ sur cette réglementation européenne.

La directive 2003/30/CE du 8 mai 2003 visant à promouvoir l’utilisation de biocarburants ou autres carburants renouvelables dans les transports a ensuite imposé aux États de veiller à ce qu’un pourcentage minimal de biocarburants et autres carburants renouvelables soit mis en vente sur leur marché et de fixer, à cet effet, des objectifs nationaux indicatifs.

Avant d’établir ses objectifs nationaux indicatifs, la France sest dotée en 2004 dun « plan biocarburants » destiné à soutenir la production. La première phase de ce plan avait pour ambition de tripler d’ici 2007 la quantité de biocarburants produite sur la base d’agréments fiscaux (soit 800 000 tonnes), ce volume supplémentaire à atteindre étant réparti entre le biodiesel (480 000 tonnes) et le bioéthanol (320 000 tonnes). Par ailleurs, dans le cadre de la prévention de la pollution atmosphérique, l’article L. 224-3 du code de l’environnement, dont le dispositif date de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement, prévoit que « lincorporation de composés oxygénés, notamment dorigine agricole, dans les carburants pétroliers destinés à la circulation automobile » doit être encouragée.

2.   De RED à RED 2

Si la directive de 2003 ne fixait que des objectifs indicatifs, elle prévoyait toutefois que la Commission européenne, en cas de non-respect de ces objectifs, pourrait proposer au Parlement européen et au Conseil de nouveaux objectifs, éventuellement obligatoires, pour l’État membre concerné. La Commission aurait pu faire usage de cette disposition (abrogée depuis) à l’encontre de la quasi-totalité des États membres en 2005, et notamment de la France, où le taux d’incorporation d’éthanol s’établissait alors à 1 % alors que l’objectif indicatif était de 2 %. Parmi les États membres, seule la Suède atteignait alors ses objectifs. Comme le note la Cour des comptes dans son rapport de 2012 sur la politique d’aide aux biocarburants ([17]), « à partir de 2004, avec le plan biocarburants, les objectifs français dincorporation se veulent en avance sur lEurope, mais ils se sont avérés peu réalistes car impossibles à respecter ».

Dans ce contexte, la Commission européenne a annoncé, avec l’accord des États membres, une révision de la directive de 2003 tendant à fixer des objectifs contraignants et une obligation d’utilisation des biocarburants.

a.   La « Renewable Energy Directive » (RED)

La directive du 8 mai 2003 a été abrogée par la directive 2009/28/CE du 23 avril 2009 définissant un cadre commun pour la promotion de la production d’énergie à partir de sources renouvelables, dite « directive EnR » ou « directive RED » (pour « Renewable Energy Directive »), qui a fixé des objectifs nationaux contraignants concernant la part de l’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation finale brute d’énergie et dans la consommation d’énergie pour les transports. Elle a également défini des critères de durabilité pour les biocarburants et les bioliquides (voir sous-partie B du présent II, page 35). En ce qui concerne la France, l’objectif global pour la part d’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation d’énergie finale brute a ainsi été fixée à 23 % pour 2020.

Selon les données Eurostat, fin 2017, onze États membres avaient déjà atteint leurs objectifs 2020 pour la consommation finale brute dénergie (dont la Suède, le Danemark et l’Italie). À cette date, la part des énergies renouvelables dans la consommation finale d’énergie avait atteint 17,5 % à l’échelle de l’Union (l’objectif 2020 étant fixé à 20 % et l’objectif 2030 à 32 %). La France se situait à 16,3 % (l’objectif 2020 étant de 23 %).

Dans le secteur des transports, la part des énergies renouvelables a atteint 4,7 % pour l’ensemble de l’Union en 2010, 5,9 % en 2014 et 7,6 % fin 2017 (objectif 2020 : 10 %). En France, cette part était de 9,1 % fin 2017, donc proche de l’objectif de 10 % fixé pour 2020.

La directive RED est explicite dans son encouragement à lutilisation de sources dénergie locales. Elle indique que la production d’énergie décentralisée comporte de nombreux avantages, y compris l’utilisation de sources d’énergie locales, une sécurité d’approvisionnement accrue et des distances de transport écourtées.

b.   La directive CASI

En raison de controverses liées au développement des biocarburants, la directive du 9 septembre 2015 ([18]), dite « directive CASI » (pour « changement d’affectation des sols indirect »), est venue modifier la directive RED pour plafonner les biocarburants conventionnels, favoriser le recours aux biocarburants avancés et restreindre la conversion des terres agricoles en cultures destinées à la production de biocarburants.

La directive CASI a, en effet, reconnu non seulement l’existence des émissions de gaz à effet de serre (GES) liées au CASI mais aussi, en dépit de l’incertitude liée au calcul de ces émissions, le fait que leur ampleur est susceptible d’annuler, en partie ou en totalité, les réductions d’émissions de GES obtenues grâce aux différents biocarburants et bioliquides. Elle a donc introduit une limite globale à la quantité de carburants produits à partir de céréales et d’autres plantes riches en amidon, sucrières et oléagineuses ainsi qu’à partir de plantes cultivées en tant que cultures principales essentiellement à des fins de production d’énergie sur des terres agricoles qui peut être comptabilisée aux fins de la réalisation des objectifs énoncés dans la directive RED : la contribution maximale de ces carburants a ainsi été limitée à 7 % de la consommation finale d’énergie dans les transports routiers et ferroviaires des États membres.

c.   La directive RED 2

La directive RED de 2009, telle que modifiée par la directive CASI de 2015, est en vigueur jusqu’au 1er juillet 2021, date d’entrée en vigueur de la directive dite « RED 2 » du 11 décembre 2018 ([19]), qui constitue une refonte complète de la directive RED. Les États membres ont l’obligation de transposer dans leur droit national la directive RED 2 au plus tard le 30 juin 2021.

La directive RED 2 limite à 7 % de la consommation finale d’énergie dans le transport ferroviaire et routier l’utilisation de biocarburants de première génération ([20]). Elle prévoit également que la part des biocarburants présentant un risque élevé de changement d’affectation des sols indirect devra diminuer progressivement à partir du 31 décembre 2023, pour s’établir à 0 % en 2030 au plus tard.

Aucune limite à l’importation ou à la consommation des carburants présentant un risque « CASI » élevé n’est imposée : les limites fixées par la directive de 2018 nont dincidence que sur la quantité des biocarburants pouvant être prise en compte dans le calcul de la part nationale de l’énergie produite à partir de sources renouvelables et de la part des énergies renouvelables dans le secteur des transports. Une exemption de ces limites est prévue pour les biocarburants certifiés comme présentant un risque « CASI » faible.

S’agissant des biocarburants avancés, un principe de double comptage vise à encourager leur développement, mais la directive RED 2 comporte des objectifs différenciés selon les matières premières utilisées. Deux listes de matières premières sont établies (partie A et partie B de l’annexe IX de la directive). Les biocarburants produits à partir des matières premières de la partie A (qui incluent par exemple les algues, la paille, les marcs de raisin…), devront représenter 1 % de l’énergie des transports en 2025 et au moins 3,5 % en 2030. En revanche, les biocarburants utilisant les huiles de cuisson usagées et certaines graisses animales (partie B de l’annexe) ne devront pas dépasser une part de 1,7 % en 2030.

Plusieurs acteurs auditionnés par la mission d’information, notamment le SNPAA et la CGB, ont salué la promulgation de la directive RED 2 qui permet, après une période d’incertitude décourageante pour les opérateurs et les investisseurs, de redonner de la visibilité à moyen terme à toute la filière des biocarburants.

Les représentants du ministère de l’agriculture et de l’alimentation auditionnés ont cependant indiqué que l’objectif européen de 3,5 % pour la part des biocarburants de la partie A de l’annexe IX semble peu crédible tant que le stade industriel n’est pas atteint pour la plupart de ces biocarburants.

la part d’énergie renouvelable dans les transports :
Objectif global et sous-objectifs résultant de la directive RED 2

Légende :

1G : première génération

Partie A : liste de matières premières figurant dans la Partie A de l’annexe IX de la directive RED 2

Partie B : liste de matières premières figurant dans la Partie B de l’annexe IX de la directive RED 2.

L’incorporation de biocarburants dans les carburants fossiles dans l’Union européenne devrait atteindre 7,3 % pour l’année 2019. L’incorporation des biocarburants produits à partir de matières premières pouvant également servir à l’alimentation est estimée à 4,6 % pour 2019, donc encore très en deçà, à l’échelle de l’Union, du plafond de 7 % fixé par les directives CASI et RED 2. Quant aux biocarburants avancés, leur part est estimée en 2019 à 1,2 % ([21]) : environ 1 % produit à partir d’huiles usagées et de graisses animales et 0,2 % produit à partir de coproduits de l’agriculture et de la sylviculture.

d.   Un texte d’exécution très attendu, et vivement critiqué

Pour permettre l’application de la directive RED 2, la Commission européenne a adopté, comme cela était prévu par la directive elle-même, un texte réglementaire d’exécution (règlement délégué) le 13 mars 2019 ([22]) visant à apporter les précisions nécessaires pour :

– identifier les matières premières présentant un risque élevé d’induire des CASI là où leur production gagne nettement sur les terres présentant un important stock de carbone ; à ce jour, les critères ainsi définis font que seule lhuile de palme est considérée par lUnion européenne comme une matière première « à risque CASI élevé » ;

– définir les critères de certification des biocarburants, bioliquides et combustibles issus de la biomasse présentant un risque « CASI » faible.

Le règlement du 13 mars 2019 a été approuvé par les États membres et par le Parlement européen, est directement applicable et ne nécessite donc pas de transposition en droit français.

Comme lont souligné plusieurs acteurs auditionnés par la mission dinformation avant la publication de ce texte, ces précisions étaient très attendues. La définition juridique des facteurs de risque direct ou indirect de changement d’affectation des sols est, en effet, un élément crucial pour la mise en œuvre de la politique d’élimination progressive des matières premières à haut risque sur le marché européen des biocarburants. Les matières premières auxquelles ces dispositions accordent le qualificatif de « faible risque induit de CASI » pourront continuer d’être utilisées dans l’Union européenne pour la production de biocarburants.

Le règlement d’exécution rappelle que « sil est largement admis quil existe des risques liés aux [CASI] du fait de lutilisation de cultures destinées à lalimentation humaine ou animale pour la production de combustibles ou carburants, la littérature scientifique montre que le niveau des émissions liées aux [CASI] dépend de divers facteurs, notamment du type de matières premières utilisées (…), limportance de la demande supplémentaire de matières premières résultant de lutilisation de biocarburants (…) et de la mesure dans laquelle les terres présentant un important stock de carbone sont protégées dans le monde. La littérature scientifique montre également que lincidence des [CASI] sur le potentiel des biocarburants (…) de réduire les émissions de gaz à effet de serre est particulièrement prononcée pour les cultures oléagineuses. Les combustibles ou carburants renouvelables produits à partir de ces matières premières sont donc largement considérés comme présentant un risque [CASI] plus élevé. (…) ces cultures sont également responsables dune écrasante majorité du déplacement, dans le monde, de la zone de production des cultures destinées à lalimentation humaine ou animale vers des terres présentant un important stock de carbone. »

La Commission européenne précise également dans ce texte réglementaire qu’elle a considéré à ce stade du processus de réglementation que « la méthodologie la plus appropriée, la plus objective et la plus équilibrée est celle fondée sur la position mondiale globale par rapport à chaque matière première particulière, plutôt quune approche qui créerait une discrimination entre certains pays ».

Des dérogations sont justifiées sur la base du raisonnement suivant : dans certaines circonstances, les incidences en termes de CASI dues aux biocarburants considérés comme présentant un risque « CASI » élevé peuvent être évitées et la culture des matières premières qui s’y rapportent peut même s’avérer bénéfique pour les zones de production concernées. Pour prendre de tels cas en considération, il est nécessaire de définir des critères permettant de déterminer et de certifier les biocarburants qui présentent un risque « CASI » faible. Ainsi identifiés, ces biocarburants pourront être exemptés de la limite et de la réduction progressive (jusqu’à 0 %) applicables aux biocarburants présentant un risque « CASI » élevé, à condition qu’ils satisfassent aux critères de durabilité et de réduction des émissions de GES énoncés par la directive RED 2. La reconnaissance de la faiblesse dun risque « CASI » ne peut avoir lieu que si les matières premières sont cultivées « en application de mesures dûment vérifiables visant à accroître la productivité » et garantissant la durabilité de ces matières premières. À cette double condition, le règlement d’exécution ajoute une troisième (dite « critère d’additionnalité financière ») – mais qui n’est pas exigée pour les matières premières additionnelles cultivées sur des terres abandonnées, sur des terres « sévèrement dégradées » ou par « des petits exploitants agricoles indépendants ».

L’article 3 du règlement dispose que présentent un risque élevé dinduire des CASI, les biocarburants cumulant les deux caractéristiques suivantes :

● Premier critère : les biocarburants ont été produits à partir de matières premières dont la surface de production, au niveau mondial, augmente chaque année, depuis 2008, de plus de 1 % et affecte plus de 100 000 hectares. Ce critère permet de vérifier si la culture des matières premières gagne réellement de nouvelles zones. Les matières premières pour lesquelles on constate une expansion nulle ou très limitée de la zone de production (principalement parce que les gains de production sont imputables à une amélioration des rendements plutôt qu’à l’expansion de la zone de production) n’entraînent pas de déforestation importante et, dès lors, ne sont pas à l’origine d’un niveau très élevé d’émissions de gaz à effet de serre résultant du CASI ;

● Deuxième critère : la part de cette expansion qui a lieu sur des terres présentant un important stock de carbone est supérieure à 10 %. Ce critère détermine si, ou dans quelle mesure, on peut s’attendre à ce que les biocarburants permettent d’obtenir des réductions des émissions de gaz à effet de serre. Pour calculer si le seuil de 10 % est dépassé ou non pour une matière première donnée, une formule définie par le règlement est appliquée.

Pour déterminer les carburants présentant un risque élevé, les États membres peuvent s’appuyer sur l’annexe du règlement, elle-même fondée sur un rapport de la Commission européenne sur l’expansion, à l’échelle mondiale, de la production des cultures destinées à l’alimentation humaine ou animale concernées ([23]). Ce rapport se fonde sur les données scientifiques disponibles, dont un examen complet de la littérature scientifique existante et de nouvelles recherches spécifiques utilisant l’imagerie par satellite. Il est prévu que ces données devront être réexaminées avant le 30 juin 2021.

À ce jour, seule l’huile de palme réunit les deux critères et est donc qualifiée de « risque CASI élevé ». À horizon 2030, le recours à l’huile de palme sera donc interdit dans la production de biocarburants utilisés dans l’Union européenne.

Le règlement délégué fait l’objet d’un contentieux, le Tribunal de première instance de l’Union européenne ayant été saisi en août 2019 par la société espagnole Lipidos Santiga qui conteste la qualification de « risque CASI élevé » appliquée, en application de ce texte, à l’huile de palme.

Le règlement délégué est critiqué à la fois par les acteurs de la filière « huile de palme », par les ONG hostiles aux biocarburants (notamment Greenpeace et WWF, auditionnés par la mission d’information) qui considèrent qu’il est paradoxal, et donc injustifiable, d’autoriser des dérogations en faveur de matières premières tout en affirmant l’existence d’un risque élevé de CASI dû à leur production, ainsi que par les ONG qui font valoir que le soja aurait dû, comme l’huile de palme, être inclus par principe dans les matières premières présentant un risque élevé de CASI.

Sagissant du soja, c’est la fixation à 10 % du critère d’expansion sur des terres présentant un important stock de carbone qui est contestée ; la méthodologie choisie par la Commission européenne l’a ainsi conduite à ne pas « condamner » le soja parce que l’expansion de sa surface de production se situe en dessous de ce seuil. Interrogés par la mission d’information durant leur audition, les représentants de la Direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) ont reconnu qu’il pourrait être légitime d’appliquer les mêmes contraintes au soja qu’à l’huile de palme à l’occasion de la révision du règlement délégué, révision qui aura lieu d’ici deux ans.

3.   La transposition en droit français

Le développement de la filière des biocarburants nécessite à la fois, au niveau juridique, une progression des volumes produits, à travers des incitations fiscales, et une hausse des proportions dans lesquels ces produits sont autorisés à être incorporés à des carburants fossiles. Là encore, le droit français doit se conformer aux règles européennes, qui ont évolué dans le sens d’une hausse des taux d’incorporation des biocarburants dans les carburants fossiles. Par exemple, c’est la directive RED précitée du 23 avril 2009 qui a permis que, à partir de 2011, l’essence puisse contenir jusqu’à 10 % d’éthanol.

Le code de l’énergie a été modifié par ordonnance en 2011 afin de transposer la directive RED (ordonnance n° 2011-504 du 9 mai 2011) par la création de l’article L. 641-6 qui prévoyait, dans sa version initiale, de porter à 5,75 % au 31 décembre 2008, à 7 % au 31 décembre 2010 et à 10 % au 31 décembre 2015 la part des biocarburants et des autres carburants renouvelables dans la teneur énergétique de la quantité totale d’essence et de gazole mise en vente sur le marché national à des fins de transport.

Sur cette base, un arrêté du 12 janvier 2012 a imposé une obligation d’information sur la teneur en biocarburant dans les carburants : les appareils distribuant des carburants contenant plus de 10 % de biocarburants en volume doivent l’indiquer de manière visible et lisible. D’autres arrêtés ministériels définissent les proportions autorisées pour les mélanges d’essence ou de gazole avec des biocarburants.

Les articles L. 661-1 à L. 661-9 du code de l’énergie, également créés pour transposer la directive RED, forment une section consacrée aux biocarburants et bioliquides. Ces dispositions, qui portent principalement sur les exigences de durabilité (voir plus loin) s’appliquent à tous les biocarburants et bioliquides consommés en France, que les matières premières utilisées pour leur production aient été cultivées ou extraites en France ou à l’étranger.

Dans sa rédaction initiale de 2011, l’article L. 661-4 du code de l’énergie disposait que la production et l’utilisation de biocarburants et de bioliquides doivent présenter un potentiel de réduction des émissions de GES « dau moins 35 % par rapport aux émissions de gaz à effet de serre résultant des carburants et combustibles dorigine fossile », pourcentage qui devait être porté à 50 % au 1er janvier 2017, et à 60 % au 1er janvier 2018 pour les biocarburants produits dans des installations dans lesquelles la production aurait démarré en 2017.

Cette obligation relative aux émissions de GES a été renforcée par la loi  2017-1839 du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi quà lexploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à lénergie et à lenvironnement : larticle L. 661-4 dispose désormais que la production et lutilisation de biocarburants et de bioliquides doivent représenter un potentiel de réduction des émissions de GES :

 dau moins 50 % pour ceux produits dans des installations mises en service avant le 5 octobre 2015 ;

 dau moins 60 % pour ceux produits dans des installations mises en service après cette date.

4.   La programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE)

En France, la première programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), présentée en 2016 en application de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV), avait fixé des objectifs d’incorporation de biocarburants avancés dans l’essence consommée (objectifs : 1,6 % en 2018 et 3,6 % en 2023) et dans le diesel consommé (1 % en 2018 et 2,3 % en 2023), mais ces objectifs étaient conditionnés à l’intégration, dans la révision de la directive RED, de plusieurs substances supplémentaires dans la liste des produits pouvant être considérés comme des biocarburants avancés. La révision de la directive n’ayant abouti qu’à la fin de l’année 2018, les objectifs n’ont pas pu être atteints.

Le projet de PPE actuellement soumis à consultation par le Gouvernement propose un scénario à horizon 2050 dans lequel les besoins en énergie finale s’élèveraient à 1 060 TWh, dont 100 TWh pourraient être assurés par des biocarburants. Ce projet de PPE propose de fixer de nouveaux objectifs dincorporation de biocarburants avancés dans l’essence consommée (1,8 % en 2023 et 3,8 % en 2028) et dans le diesel consommé (0,85 % en 2023 et 3,2 % en 2028). Elle prévoit ainsi de porter la part de biocarburants dans les carburants liquides à 348 TWh en 2028 en stabilisant les biocarburants de première génération à 7 % d’incorporation et en multipliant par douze la part des biocarburants avancés pour l’essence et par neuf pour le diesel par rapport à 2017.

On peut noter que la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat dispose qu’avant le 1er juillet 2023, puis tous les cinq ans, une loi devra déterminer les objectifs et fixer les priorités d’action de la politique énergétique nationale. Ces lois quinquennales devront notamment préciser les objectifs de réduction de la consommation énergétique finale, y compris les objectifs de réduction des émissions de GES, les objectifs de réduction de la consommation énergétique primaire fossile, ainsi que les objectifs de développement des énergies renouvelables pour l’électricité, la chaleur, le carburant et le gaz. Les PPE successives devront être compatibles avec ces lois quinquennales.

B.   Les critères de durabilité et leur respect

1.   Le droit européen

Les directives européennes successives ont défini des critères de durabilité pour les biocarburants et les bioliquides ainsi que les moyens de contrôle du respect de ces critères par les opérateurs économiques. Pour la réalisation de l’objectif de 10 % dans les transports, les États membres de l’Union européenne ne peuvent tenir compte que des biocarburants certifiés durables.

Comme l’ont souligné les représentants de la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) auditionnés par la mission d’information, la durabilité peut s’apprécier de deux façons : au regard des émissions directes de gaz à effet de serre (GES) liées à la production, au transport et à l’incorporation de biocarburants, d’une part, et en termes d’émissions indirectes liées au « déport » des productions alimentaires vers d’autres terres arables, d’autre part. En effet, même lorsque les biocarburants eux-mêmes sont produits selon des méthodes et procédés de culture à caractère « durable », cette culture peut avoir des effets « par ricochet », en provoquant un changement d’affectation des sols qui implique, par exemple, des actions de déforestation.

Il existe ainsi, en droit européen, deux catégories de critères :

1° Des critères quantitatifs, liés aux émissions de gaz à effet de serre (GES), qui amènent à exiger que les biocarburants et bioliquides permettent une réduction de ces émissions (« du puits à la roue ») d’au moins 50 % si les unités de production étaient en service au 5 octobre 2015 ou avant, et d’au moins 60 % si les unités de production ont été mises en service après le 5 octobre 2015 ;

2° Des critères qualitatifs, liées aux terres cultivées : les biocarburants ne doivent pas être produits à partir de terres riches en biodiversité, de terres présentant un important stock de carbone, ou de tourbières. Pour les productions européennes, les exigences prévues par les règles d’attribution des aides de la politique agricole commune (PAC) et les bonnes conditions agro-environnementales doivent être respectées pour la production des matières premières utilisées en biocarburants.

Lensemble de ces critères sapplique à toute la chaîne de production et de distribution des biocarburants et bioliquides, jusquà la mise en consommation. Les opérateurs économiques concernés par ces règles sont donc nombreux, incluant les opérateurs qui produisent ou récoltent les matières premières, ceux qui stockent et commercialisent ces matières premières, ceux qui les transforment, ceux qui produisent et commercialisent les biocarburants et les bioliquides, ceux qui incorporent ou font incorporer ces produits dans des carburants, ceux qui importent de tels carburants et ceux qui les mettent à la consommation. En cas de mélange de lots de matières premières, de produits semi‑finis ou de biocarburants et de bioliquides, les opérateurs ont l’obligation de mettre en œuvre un système de bilan massique. Chaque opérateur est responsable de la véracité des informations relatives à la durabilité pour la partie de la chaîne qui le concerne.

Les opérateurs économiques qui prennent part à cette chaîne doivent être en mesure de démontrer que les critères de durabilité ont été respectés. Pour ce faire, ils ont le choix entre trois systèmes :

– un accord bilatéral ou multilatéral conclu par l’Union européenne avec des pays tiers ; à ce jour, il n’existe pas d’accord de ce type ;

– un système national mis en place par un État membre (un tel système existe en France, voir ci-après) ;

– un système volontaire de labellisation ou de certification, mis en place généralement par les opérateurs économiques eux-mêmes avec d’autres parties intéressées, et qui a été validé par la Commission européenne. Chaque producteur qui adhère à un tel système paie une redevance au régime volontaire et des frais de certification. Un certificat délivré par un régime volontaire reconnu par l’Union européenne est valable dans tous les États membres, qui n’ont alors pas le droit d’exiger d’autres éléments de preuve de conformité aux critères de durabilité.

Il existe à ce jour 14 schémas volontaires approuvés par la Commission européenne. La plupart de ces schémas portent sur plusieurs matières premières, mais certains portent sur un seul produit, comme par exemple Bonsucro EU qui ne porte que sur la canne à sucre ou RSPO-RED qui ne porte que sur l’huile de palme. Ainsi, la certification de la majeure partie des biocarburants durables mis sur le marché dans l’Union européenne relève des régimes volontaires.

Chaque schéma inclut une méthodologie d’audit annuel, définie par les acteurs et homologuée par la Commission européenne, cette homologation étant révisée tous les cinq ans. Les représentants de la DGEC auditionnés par la mission d’information ont précisé que les audits sont réalisés par des tiers mandatés par les acteurs du schéma et donnent lieu à la transmission de comptes rendus à la Commission.

2.   Le système français de durabilité

Sur la base de ces règles européennes, les critères de durabilité et les obligations permettant de contrôler leur respect ont été introduits en droit français, et constituent le système national de durabilité prévu par les textes européens. Le pilotage de ce système est assuré par la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) du ministère de la transition écologique et solidaire. Les autres acteurs du système français de durabilité sont les opérateurs économiques et les organismes certificateurs.

a.   Les principales dispositions législatives et réglementaires

Pour déterminer la contribution des biocarburants et des bioliquides à la réalisation des objectifs nationaux de développement des énergies renouvelables dans le secteur des transports, d’augmentation de la part de ces énergies renouvelables dans la consommation totale d’énergie et de réduction des émissions de gaz à effet de serre résultant de l’utilisation de carburants, seuls sont pris en compte les biocarburants et bioliquides qui satisfont à des critères conformes aux exigences du développement durable, dénommés « critères de durabilité » (article L. 661-2 du code de l’énergie).

L’article L. 661-3 du code de l’énergie précise, conformément au droit européen, que les critères de durabilité à respecter s’appliquent à toutes les étapes de la chaîne de production et de distribution des biocarburants et bioliquides, depuis l’extraction ou la culture des matières premières jusqu’à la transformation de la biomasse en un produit de qualité requise pour être utilisé comme carburant ou combustible, le transport, la mise à la consommation et la distribution de ce produit.

La liste des critères est établie par les articles L. 661-4 à L. 661-6, créés par l’ordonnance  2011-1105 du 14 septembre 2011 portant transposition des directives 2009/28/CE et 2009/30/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 dans le domaine des énergies renouvelables et des biocarburants. La loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi quà lexploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à lénergie et à lenvironnement a modifié l’article L. 661-4 en ajoutant de nouveaux critères de durabilité pour les biocarburants, relatifs au lieu et à la date de mises en service de l’unité de production de ces carburants.

 

 

 

Article L. 661-4 du code de l’énergie (dans sa rédaction issue de la loi du 30 décembre 2017 ([24])) (extrait)

La production et l’utilisation de biocarburants et bioliquides doivent représenter un potentiel de réduction des émissions de gaz à effet de serre dau moins 50 % par rapport aux émissions de gaz à effet de serre résultant des carburants et combustibles d’origine fossile pour les biocarburants et bioliquides produits dans des installations qui ont été mises en service avant le 5 octobre 2015. Ce potentiel de réduction est d’au moins 60 % pour les biocarburants et bioliquides produits dans des installations mises en service à partir de la même date.

Article L. 661-5 du code de l’énergie (extrait)

Les biocarburants et bioliquides ne doivent pas être produits à partir de matières premières qui proviennent :

1° De terres de grande valeur en termes de biodiversité ;

2° De terres présentant un important stock de carbone ;

3° De terres ayant le caractère de tourbières.

Toutefois les biocarburants et bioliquides produits à partir de matières premières provenant des catégories de terres mentionnées aux 1°, 2° et 3° peuvent, dans des conditions définies par décret en Conseil d’État ([25]) en fonction de l’atteinte limitée portée à ces terres, être regardés comme satisfaisant aux critères de durabilité.

Article L. 661-6 du code de l’énergie

Les biocarburants et bioliquides ne doivent pas être produits à partir de matières premières qui, lorsquelles sont cultivées sur le territoire de lUnion européenne, ne respectent pas les exigences et les règles ou les bonnes conditions agricoles et environnementales applicables dans le cadre de la politique agricole communautaire.

Une liste des biocarburants dispensés de respecter ces critères de durabilité est fixée par arrêté (actuellement l’arrêté du 23 novembre 2011 ([26]), modifié par un arrêté du 29 juin 2018). Cette liste inclut notamment les biocarburants et bioliquides produits à partir des huiles végétales usagées, des déchets de bois, des marcs de raisin, des lies de vin ou encore des déchets organiques ménagers.

b.   L’adhésion d’un opérateur à un système de durabilité

Chaque opérateur économique adhère soit à un schéma volontaire, soit au système national.

Les opérateurs qui relèvent des systèmes volontaires reconnus par la Commission européenne doivent se conformer aux règles définies par ces systèmes et doivent indiquer à la DGEC à quel système ils ont adhéré ; des organismes contrôlent le respect des critères de durabilité dans le cadre de ces schémas mais les administrations nationales ne sont pas impliquées dans la supervision de ces organismes.

Les opérateurs économiques relevant du système national français sont tous ceux qui ont au moins une installation de production, de mélange ou de distribution située sur le territoire national, et qui ne font pas partie d’un système volontaire. Au 25 février 2019, 41 sociétés étaient inscrites au système français de durabilité pour les biocarburants et les bioliquides ([27]), dont Total Raffinage France, Esso, BP France, Carfuel, Shell, Bolloré Énergie, Nord-Ester, Raisinor, Saipol…

c.   Le calcul des émissions de gaz à effet de serre (GES)

Les émissions de GES liées à la production et à la consommation des biocarburants et bioliquides sont calculées par analyse de cycle de vie, en considérant que les émissions de GES liées à la consommation de biocarburants sont nulles. Afin de réduire la charge administrative liée au calcul des valeurs réelles, des valeurs par défaut sont définies par arrêté, en conformité avec les valeurs par défaut définies par les textes européens, et peuvent ainsi être utilisées par les opérateurs. Toutefois, les opérateurs qui interviennent au stade de la culture ou de la transformation des matières premières ou au stade de la distribution ont l’obligation d’indiquer la valeur réelle des émissions de GES de la partie « transport » correspondant à leurs activités et à celles de leurs fournisseurs.

d.   Les contrôles

L’ensemble des opérateurs de la chaîne de production des biocarburants doivent établir et fournir à leurs clients une attestation de durabilité. Les opérateurs qui mélangent les biocarburants aux carburants ou qui importent ceux-ci doivent établir et transmettre, chaque mois, à la DGEC une déclaration de durabilité pour la quantité de biocarburants ou de bioliquides qu’ils détiennent. La DGEC peut alors analyser les déclarations et informer, le cas échéant, la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) d’un éventuel non-respect des critères de durabilité.

Il convient de noter qu’avant l’entrée en vigueur de la loi précitée du 30 décembre 2017, ces déclarations ne comportaient pas d’information relative au lieu de fabrication des biocarburants ni à l’année de mise en service de l’usine de production ; seule l’origine des matières premières ayant servi à la fabrication des biocarburants était renseignée sur ces déclarations. Depuis août 2018, suite à l’adoption de la loi, les déclarations de durabilité ont été modifiées afin d’intégrer les informations relatives au lieu de production et à la date de mise en service de l’unité de fabrication.

Les opérateurs économiques doivent transmettre des informations fiables et complètes à la DGEC, et apporter la preuve que des contrôles indépendants ont été effectués et que les éventuelles non-conformités ont été corrigées. Ils doivent se soumettre de manière annuelle à un audit de suivi, dont le rapport est envoyé par l’auditeur à la DGEC. Les représentants de la DGEC auditionnés par la mission dinformation ont confirmé recevoir ainsi des informations sur la durabilité de chaque lot et diligenter parfois des audits, en lien avec les services des Douanes qui vérifient que chaque opérateur a bien adhéré à un système ou schéma de durabilité.

Les organismes certificateurs du système national ont pour mission d’évaluer la pertinence des procédures développées par chaque opérateur pour remplir ses obligations de durabilité, et de contrôler la mise en œuvre de ces procédures. Ces organismes sont agréés par décision des directeurs chargés de l’énergie, de l’écologie, des douanes et de l’agriculture. Deux organismes ont reçu cet agrément en France ([28]).

3.   Les critiques de la Cour des comptes européenne sur le dispositif de durabilité antérieur à la directive RED 2

En 2016, la Cour des comptes européenne a publié un rapport spécial relatif au système de certification des biocarburants durables dans l’Union européenne, sur la base de travaux d’audit qu’elle a menés sur la période 2011-2015. Ce rapport conclut qu’« en raison de faiblesses dans la procédure de reconnaissance de la Commission européenne, puis dans la supervision des schémas volontaires reconnus, le système de certification de la durabilité des biocarburants de lUnion européenne nest pas totalement fiable ».

L’audit a en effet montré que, lors des évaluations menées en vue de la reconnaissance des régimes volontaires sur la période 2011-2015, la Commission européenne « na pas correctement examiné certaines caractéristiques importantes nécessaires pour garantir la durabilité des biocarburants ». Elle n’a notamment pas exigé des acteurs concernés qu’ils vérifient que la production des biocarburants certifiés par eux ne s’accompagnait pas de risques significatifs d’effets socio-économiques négatifs comme des litiges fonciers, le travail forcé, le travail des enfants, de mauvaises conditions de travail pour les agriculteurs ou des dangers pour la santé et la sécurité.

L’impact du changement d’affectation des sols indirect sur la durabilité des biocarburants n’a pas non plus été pris en considération lors des évaluations. La Cour reconnaît que, pour des raisons techniques, limpact du CASI est difficile à évaluer, mais considère que, sans cette information, « le système de certification de durabilité de lUnion européenne risque de savérer inadéquat ».

En outre, la Cour des comptes européenne constate que la Commission européenne a pris des décisions de reconnaissance en faveur de régimes volontaires dépourvus de procédures de vérification appropriées pour garantir que les biocarburants censément produits à partir de déchets le sont effectivement ou que, conformément aux dispositions de la directive RED, les dispositions applicables en matière environnementale dans le domaine de l’agriculture sont respectées lorsque des matières premières destinées à la production de biocarburants sont cultivées dans l’Union européenne.

La Cour a souligné que, dans certains cas, la transparence des schémas volontaires reconnus était insuffisante, et que, dans d’autres cas, seuls quelques opérateurs économiques étaient représentés au sein des structures de gouvernance de ces régimes, « circonstance qui accroît le risque de conflits dintérêts ».

Par ailleurs, la Commission européenne ne supervise pas le fonctionnement des régimes volontaires reconnus. Puisque la décision de reconnaissance est rendue sur la foi d’un examen documentaire des procédures de certification, la Commission ne peut pas obtenir l’assurance que les régimes volontaires appliquent réellement les normes de certification présentées. Elle ne dispose daucun moyen de détecter les violations présumées des règles des schémas volontaires, car il n’existe aucun système de réclamation spécifique, et la Commission ne vérifie pas si les régimes volontaires traitent comme il convient les réclamations qui leur sont adressées directement.

Enfin, la Cour rappelle que, en ce qui concerne la réalisation de l’objectif de 10 %, cest aux États membres quil incombe de sassurer de la fiabilité des statistiques relatives aux biocarburants durables communiquées à la Commission européenne. Or, d’après les constatations de la Cour, « ces chiffres sont peut-être surestimés, car des États membres ont pu déclarer comme biocarburants durables des carburants dont la durabilité navait pas été vérifiée ».

Outre les critiques émises par la Cour des comptes européenne, dautres acteurs ont publié des rapports contestant lutilité ou la crédibilité des régimes de certification existants. On peut citer notamment le rapport publié en mai 2018 par la fondation Changing Markets ([29]), qui affirme que la majorité des régimes actuels de labellisation ou de certification de trois secteurs où la consommation croissante et l’approvisionnement non durable ont causé de graves problèmes environnementaux (l’huile de palme, le secteur textile et le secteur de la pêche) devraient être abolis, ou du moins profondément transformés afin d’être réellement transparents, indépendants et exigeants. Cette ONG considère que de tels dispositifs ne peuvent pas, et ne devraient pas, remplacer une réglementation nationale ou internationale.

S’agissant de l’huile de palme, ce rapport estime qu’aucun des régimes volontaires de certification existants n’est parvenu à ralentir la déforestation, le drainage des tourbières ou la perte de biodiversité. Le représentant du Comité français de l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) auditionné par la mission d’information n’a pas hésité à qualifier d’escroquerie les certifications existantes dans le secteur de l’huile de palme.

4.   Les modifications apportées par la directive RED 2

Dans son rapport sur les progrès accomplis dans le secteur des énergies renouvelables d’avril 2019 ([30]), la Commission européenne reconnaît, en faisant explicitement référence au rapport très critique précité de la Cour des comptes européenne, que « depuis quelques années, la gouvernance des systèmes volontaires a fait lobjet dune surveillance accrue par le public » et qu’il était nécessaire de répondre à ces inquiétudes dans le cadre de la révision de la directive RED de 2009.

La refonte de cette directive a abouti à l’adoption, par l’Union européenne de la directive RED 2 précitée du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables. Les États membres et le Parlement européen ont acté, dans cette directive, qu’« il convient de renforcer de manière harmonisée le rôle des régimes de certification volontaires nationaux et internationaux dans la vérification du respect des critères de durabilité ».

Il convient de noter que, alors que la directive antérieure prévoyait lobligation, pour l’Union européenne, de s’efforcer de conclure des accords bilatéraux ou multilatéraux avec des pays tiers contenant des dispositions relatives aux critères de durabilité (article 18 de la directive RED), cette disposition a été supprimée dans la directive RED 2. L’Union européenne a donc fait collectivement le choix de poursuivre l’objectif de durabilité des biocarburants uniquement par le recours à des schémas volontaires non contraignants ou à des systèmes nationaux de vérification du respect des critères européens. Il est simplement prévu, par l’article 33 de la directive RED 2, que la Commission européenne doit « entretenir un dialogue et un échange dinformation avec les pays tiers et les organisations de producteurs et de consommateurs de biocarburants (…) ».

En ce qui concerne les schémas volontaires de certification, la directive antérieure ouvrait à la Commission européenne la possibilité de préciser les modalités du contrôle indépendant opéré par les organismes de certification et d’imposer que tous les systèmes volontaires appliquent ces modalités. La directive RED 2 a transformé cette simple faculté en obligation (paragraphe 8 de l’article 30).

La Commission européenne va procéder, au premier semestre 2020, à une révision de l’ensemble des schémas volontaires précédemment validés par elle, pour vérifier qu’ils sont conformes aux nouvelles exigences de RED 2.

Suite aux modifications apportées par la directive RED 2 du 11 décembre 2018, le règlement dexécution précité du 13 mars 2019 a précisé dans quelles conditions des biocarburants présentant un risque élevé de CASI (rappelons qu’actuellement, seule l’huile de palme est considérée comme présentant un tel risque) peuvent être certifiés, cette certification permettant de constater au cas par cas qu’un biocarburant de cette catégorie présente en réalité un risque faible de CASI.

Cette certification va être applicable aux biocarburants dont le mode de production atténue les émissions de GES résultant du CASI, soit parce qu’ils constituent un supplément de production induit par des gains de productivité, soit parce qu’ils proviennent de cultures sur des terres abandonnées ou sévèrement dégradées. Pour obtenir la certification, les trois critères suivants doivent être cumulés :

– le respect des critères de durabilité et de réduction des émissions de gaz à effet de serre ;

– la production à partir de matières premières supplémentaires résultant de mesures (dites « mesures d’additionnalité ») visant à augmenter le rendement sur des terres déjà exploitées, ou résultant de l’utilisation de terres qui n’étaient pas exploitées auparavant pour des cultures ;

– les éléments de preuve, dûment recueillis et documentés par les opérateurs économiques concernés, démontrant que les deux critères précédents sont remplis.

Les mesures d’additionnalité doivent remplir au moins l’une des conditions suivantes :

– devenir financièrement attrayantes ou ne rencontrer aucun obstacle empêchant leur mise en œuvre du seul fait que les biocarburants produits à partir des matières premières supplémentaires peuvent être comptabilisés aux fins de la réalisation des objectifs en matière d’énergies renouvelables au titre des directives ;

– permettre des cultures destinées à l’alimentation humaine ou animale sur des terres abandonnées ou des terres sévèrement dégradées ;

– être appliquées par des petits exploitants indépendants, c’est-à-dire par des producteurs exerçant une activité agricole sur une exploitation d’une superficie agricole inférieure à deux hectares pour laquelle ils détiennent des droits de propriété ou de bail, et qui ne sont pas employés par une société, à l’exception d’une coopérative dont ils sont membres avec d’autres petits exploitants (et à condition qu’une telle coopérative ne soit pas contrôlée par un tiers).

Ces mesures doivent être prises au moins dix ans avant la certification des biocarburants.

Un autre texte réglementaire d’application devra être élaboré par la Commission européenne pour préciser les normes applicables en matière de fiabilité, de transparence et de contrôle indépendant, afin que la certification soit effectuée de manière harmonisée et à l’épreuve de la fraude.

Les représentants de lADEME auditionnés par la mission dinformation ont salué lintégration du « risque CASI » dans l’évaluation des impacts du développement des biocarburants, en estimant que le dispositif de RED 2 permettra de faire un « tri » entre les biocarburants et d’écarter progressivement ceux dont les externalités négatives pour l’environnement sont les plus fortes, à condition que les moyens nécessaires soient consacrés à l’amélioration de la mesure du CASI, actuellement très imparfaite et incomplète, ainsi qu’au suivi des cultures à l’échelle mondiale.

C.   la fiscalité des biocarburants

Compte tenu du déficit de compétitivité de la filière biocarburants face aux carburants d’origine fossile, la France a jugé indispensable, pour permettre le développement de cette filière, de lui accorder un cadre fiscal favorable. Cette aide octroyée par l’État entre dans le cadre des dérogations au droit européen de la concurrence et des aides d’État.

La fiscalité française applicable aux carburants, y compris les dispositions relatives aux biocarburants, sinscrit en effet dans un cadre réglementaire européen composé, d’une part, des directives-cadre relatives au régime des produits soumis à accises, et d’autre part, de la directive du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques. Les représentants de la direction de la législation fiscale (DLF) auditionnés par la mission d’information ont signalé que cette dernière devrait être prochainement révisée, ce qui suscite de fortes attentes, notamment pour que les États membres aient la possibilité de taxer à un niveau plus élevé les produits énergétiques les plus polluants.

La réglementation européenne autorise les États membres, en particulier, à appliquer des taux dimposition réduits en faveur des biocarburants (sans descendre en dessous des niveaux minima fixés par la directive de 2003), les réductions devant toutefois être modulées en fonction de l’évolution des cours des matières premières, afin que lesdites réductions ne conduisent pas à une surcompensation des coûts additionnels liés à la production de biocarburants.

En janvier 2012, la Cour des comptes, dans son rapport d’évaluation de la politique publique d’aide aux biocarburants ([31]), constatait que cette politique a coûté plus de 3,5 milliards deuros aux consommateurs, mais préconisait de poursuivre le soutien à la production et à la vente de biocarburants de première génération sous certaines conditions. Dans son rapport annuel pour 2016, la Cour a conclu que la politique d’aide aux biocarburants reste le principal instrument pour atteindre l’objectif de 10 % d’énergie renouvelable dans les transports en 2020 fixé par la directive RED, mais a recommandé de faire évoluer les règles de calcul de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) et de la TVA pour accroître les taux réels d’incorporation de biocarburants ([32]).

Les avantages fiscaux prévus aux articles 265 et 266 quindecies du code des douanes et les autres aides publiques en faveur de la production et de la consommation des biocarburants sont subordonnés au respect de critères de durabilité (article L. 661-2 du code de l’énergie).

Il convient de remarquer que la TICPE ne constitue plus quun instrument fiscal secondaire pour favoriser le développement des biocarburants. En effet, aux origines, le périmètre de la réduction de TICPE était bien plus large, même si, pour limiter le volume total défiscalisé, l’exonération n’était accordée qu’à des unités de production agréées à l’issue d’appels à candidatures publiés au Journal Officiel de l’Union européenne et ces agréments étaient accordés pour six ans. Ces agréments, qui avaient été attribués en grande partie aux usines du groupe Avril, ont pris fin en 2015 mais ont eu, comme l’a souligné le représentant de la CGB auditionné par la mission d’information, un effet globalement très positif pour le développement de la filière.

1.   La taxe incitative relative à l’incorporation de biocarburants (TIRIB)

La loi de finances pour 2005 a institué un prélèvement supplémentaire de TGAP pesant sur toute personne qui met à la consommation certains carburants dorigine fossile en France, dont le taux est diminué à proportion des volumes de biocarburants incorporés dans ces carburants, afin de favoriser cette incorporation et, ainsi, de contribuer à réduire les émissions polluantes (article 266 quindecies du code des douanes). Ce prélèvement fiscal additionnel a pour objet de taxer les carburants contenant une part de biocarburants inférieure aux objectifs dincorporation. Certains biocarburants étaient pris en compte pour le double de leur valeur en pouvoir calorifique inférieur (PCI) ([33]) double comptage »). Depuis 2012, seuls les biocarburants répondant à des critères de durabilité peuvent être pris en compte pour le calcul de la réduction du taux de cette taxe.

Les objectifs d’incorporation sur lesquels se fondait cette taxe ont été atteints et même dépassés : le taux d’incorporation en France s’est élevé à 8,5 % en 2015 alors que l’objectif défini par la loi de finances était, respectivement, de 7,6 % pour la filière essence et de 7,7 % pour la filière gazole. Mais ces objectifs français étaient inférieurs aux objectifs définis au niveau européen (10 % d’énergie renouvelable dans la consommation d’énergie des transports en 2020). De plus, le dispositif fiscal en vigueur depuis le 1er janvier 2005 apparaissait particulièrement complexe, avec neuf régimes fiscaux différents selon la nature des matières premières utilisées.

La loi de finances pour 2019 (loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018) a donc modifié l’article 266 quindecies, changé la dénomination de cette taxe, désormais appelée « taxe incitative relative à lincorporation de biocarburants » (TIRIB) et applicable à compter du 1er janvier 2019, et augmenté à la fois les tarifs de la taxe et les objectifs nationaux dincorporation d’énergie renouvelable dans les transports. Le but est d’améliorer l’articulation entre cette taxe et la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), et de renforcer les objectifs d’incorporation d’énergie renouvelable devant être atteints par les professionnels.

Le fait générateur de la TIRIB et le calcul de son assiette sont alignés sur ceux de la TICPE. Les redevables de la TIRIB sont définis en référence aux redevables de la TICPE. Il s’agit de l’ensemble des personnes mettant des carburants à la consommation sur le marché français. Les carburants concernés, qui sont ceux soumis à la TICPE, sont les produits listés aux tableaux B et C du 1. de l’article 265 du code des douanes, dès lors qu’ils sont utilisés comme carburant ou comme combustible de chauffage. De plus, qu’ils figurent ou non dans ces tableaux, tous les produits destinés à être utilisés ou mis en vente comme carburant pour moteur ou comme additif en vue d’accroître le volume final des carburants pour moteur est assujetti à la TICPE au taux applicable au carburant équivalent. Ainsi, même les carburants autorisés dans le cadre de projets d’expérimentation pilotes permettant le développement de carburants moins polluants sont concernés (article 265 ter du code des douanes).

Pour 2019, le tarif de la TIRIB a été fixé à 98 euros par hectolitre. Il passera à 101 €/hl en 2020 et, à compter de 2021, à 104 €/hl (en application de la loi de finances pour 2020). Le calcul de son montant est opéré de la façon suivante :

– la loi de finances pour 2019 a inscrit dans l’article 266 quindecies du code des douanes deux « pourcentages cible » d’incorporation d’énergie renouvelable dans les transports : un pourcentage cible pour les gazoles (7,9 % en 2019 et 8 % en 2020) et un pourcentage cible pour les essences (7,9 % en 2019 et 8,2 % en 2020).

– la différence entre le pourcentage cible et la proportion d’énergie renouvelable effectivement contenue dans un produit soumis à la taxe constitue un coefficient, qui est appliqué au tarif précité, le montant de la taxe étant égal au produit de l’assiette par ce tarif pondéré. La proportion dénergie renouvelable désigne la proportion, évaluée en pouvoir calorifique inférieur (PCI), d’énergie produite à partir de sources renouvelables dont le redevable peut justifier qu’elle est contenue dans les carburants soumis à la taxe, compte tenu, le cas échéant, des règles de calcul propres à certaines matières premières.

La formule de calcul est donc la suivante :

Montant de la taxe = Assiette × tarif × (pourcentage dincorporation cible - pourcentage dincorporation effectif).

Si la proportion dénergie renouvelable contenue dans un produit est égale ou supérieure au pourcentage cible, le montant de la taxe sera nul.

L’énergie contenue dans les biocarburants est considérée comme « renouvelable » lorsque ces derniers remplissent les critères de durabilité des articles L. 661-3 à L. 661-6 précités du code de l’énergie ([34]). Les biocarburants importés dun pays tiers sont considérés comme durables si limportateur peut prouver quils sont certifiés comme tels, via lappartenance à un schéma volontaire de durabilité, dont la référence est indiquée dans le document daccompagnement. Le représentant de la direction générale des douanes auditionné par la mission dinformation a signalé que le renforcement de la traçabilité de ces produits est un enjeu important, cette traçabilité étant relativement facile à établir pour les biocarburants produits en France mais pas pour les produits venant de pays tiers.

La loi de finances pour 2019 a mis fin au traitement différencié des matières premières selon la catégorie de carburant à laquelle elles sont incorporées. Ainsi, par rapport au droit antérieur à 2019, le nombre de régimes fiscaux se trouve réduit de neuf à quatre :

– un plafond à 7 % pour la part d’énergie renouvelable prise en compte pour les biocarburants en concurrence alimentaire ;

 un plafond à 0,2 % en 2019 et à 0,4 % à partir de 2020 pour certains produits obtenus après transformation (sucres non extractibles et amidons résiduels) ;

– un plafond à 0,6 % pour le tallöl ([35]) et le brai de tallöl ;

– un plafond de 0,9 % pour les matières mentionnées dans la partie B de l’annexe IX de la directive 2009/28/CE du 23 avril 2009, c’est-à-dire les huiles de cuisson usagées et certaines graisses animales.

Pour chacune de ces catégories, la part dénergie issue de ces matières premières excédant le plafond indiqué nest pas prise en compte dans le calcul de la TIRIB.

Toutefois, pour une catégorie de matières premières et à compter du 1er janvier 2020, la part d’énergie excédant le plafond sera prise en compte lorsque ces matières premières ont été produites dans des conditions permettant d’éviter le risque élevé d’induire indirectement une hausse des émissions de gaz à effet de serre. Les matières premières concernées sont les « céréales et autres plantes riches en amidon, sucrières ou oléagineuses et autres produits issus des cultures principales des terres agricoles principalement utilisées à des fins de production dénergie, y compris les coproduits et résidus issus de la transformation (…) ». Mais lincorporation des biocarburants issus de ces matières premières (cest-à-dire les biocarburants de première génération) dans les carburants sera plafonnée, dès 2020, au niveau dincorporation de 2017 puis sera réduite progressivement, à compter de 2023, jusquà atteindre un niveau nul en 2031.

Comme les biocarburants issus d’huile de palme sont aujourd’hui considérés, au niveau européen, comme présentant un risque élevé de changement d’affectation des sols indirect (CASI), l’article 266 quindecies, dans sa rédaction issue de la loi de finances pour 2019, dispose que les produits à base dhuile de palme « ne sont pas considérés comme des biocarburants », même s’ils sont issus de filières « durables ». Cette exclusion a été introduite dans la loi de finances pour 2019 par un amendement adopté à l’Assemblée nationale, visant à éviter que le rehaussement des objectifs d’incorporation ne se traduise par de nouvelles importations d’huile de palme au détriment du développement de biocarburants français ou européens. Cet amendement, présenté par le groupe Modem, a été adopté contre l’avis du Gouvernement, qui reprochait notamment à cet amendement de « couvrir lintégralité de la filière de lhuile de palme sans ménager de sort particulier à lhuile de palme issue dune filière durable, cest-à-dire garantissant la non-déforestation, la prise en compte des terres agricoles ainsi que la protection de lenvironnement et des espèces animales » ([36]).

Dans le cadre de l’examen par l’Assemblée nationale, en première lecture, du projet de loi de finances pour 2020, un amendement a été présenté pour reporter à 2026 l’exclusion de l’huile de palme de la liste des produits considérés comme des biocarburants, mais à l’issue d’une seconde délibération il a été rejeté.

Le décret d’application de la loi de finances pour 2019, relatif à la TIRIB, précise donc que, pour l’application de cette taxe, les biocarburants « sentendent des produits issus de la biomasse, destinés à être incorporés dans des carburants ou pouvant être utilisés en létat en tant que carburants, à lexception des produits à base dhuile de palme » ([37]).

Ce décret d’application fait l’objet d’un contentieux, le groupe Total ayant saisi le Conseil d’État au motif que ce décret représenterait une surtransposition de la directive RED. Le Conseil d’État ayant saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité le Conseil constitutionnel le 24 juillet 2019 sur la disposition contestée de la loi de finances, la décision du Conseil constitutionnel a été rendue le 11 octobre 2019. Le Conseil constitutionnel a jugé conforme à la Constitution la disposition législative excluant l’huile de palme des biocarburants permettant de bénéficier de l’avantage fiscal.

Extraits de la décision n° 2019-808 du 11 octobre 2019 du Conseil constitutionnel

(QPC posée par la société Total Raffinage France)

« La société requérante reproche [à la disposition introduite dans larticle 266 quindecies du code des douanes par la loi de finances pour 2019] d’exclure les carburants produits à partir d’huile de palme du régime favorable prévu dans le cadre de la taxe incitative relative à l’incorporation de biocarburants (…) sans possibilité de démontrer une absence de nocivité pour l’environnement de certains modes de culture de l’huile de palme (…). En second lieu, la société requérante soutient que les dispositions contestées institueraient une différence de traitement injustifiée entre les carburants à base d’huile de palme et ceux issus d’autres plantes oléagineuses (…).

« La taxe prévue à l’article 266 quindecies du code des douanes vise à inciter les entreprises produisant ou important des carburants à y incorporer une quantité minimale de biocarburants. (…) L’énergie incorporée n’est considérée comme renouvelable que si les carburants correspondants remplissent les « critères de durabilité » définis [par la directive européenne] (…). En revanche, (…) n’est pas prise en compte au-delà d’un certain seuil l’énergie issue de matières premières qui, bien que satisfaisant à ces critères de durabilité, nuisent à l’environnement pour les deux motifs cumulés suivants : d’une part, la culture de ces matières premières et leur utilisation pour la production de biocarburants présentent un risque élevé d’induire indirectement une hausse des émissions de gaz à effet de serre neutralisant la réduction des émissions qui résulte de la substitution de ces biocarburants aux carburants fossiles ; d’autre part, l’expansion des cultures s’effectue sur des terres présentant un important stock de carbone, telles que certaines forêts et zones humides. Toutefois, ce dispositif de suppression de la minoration de la taxe au-delà d’un certain seuil ne s’applique pas aux biocarburants issus de telles matières premières lorsque celles-ci ont été produites dans « des conditions particulières » permettant d’éviter le risque élevé précité.

« Les dispositions contestées (…) ont notamment pour effet d’exclure toute possibilité de démontrer que cette huile a été produite dans de telles conditions particulières (…). Ainsi, l’énergie produite à partir de cette matière première n’est pas prise en compte dans la proportion d’énergie renouvelable et ne permet donc pas de diminuer le montant de la taxe.

« En premier lieu, il ressort des travaux préparatoires que, en instituant [la TIRIB], le législateur a entendu lutter contre les émissions de gaz à effet de serre dans le monde. À ce titre, il a cherché à réduire tant les émissions directes (…) que les émissions indirectes, causées par la substitution de cultures agricoles destinées à produire des biocarburants à celles destinées à l’alimentation, conduisant à la mise en culture, à des fins alimentaires, de terres non agricoles présentant un important stock de carbone, telles que les forêts ou les tourbières.

« En second lieu, (…) le législateur s’est fondé sur le constat que l’huile de palme se singularise par la forte croissance et l’importante extension de la surface mondiale consacrée à sa production, en particulier sur des terres riches en carbone, ce qui entraîne la déforestation et l’assèchement des tourbières. Il a ainsi tenu compte du fait que la culture de l’huile de palme présente un risque élevé, supérieur à celui présenté par la culture d’autres plantes oléagineuses, d’induire indirectement une hausse des émissions de gaz à effet de serre. Il n’appartient pas au Conseil constitutionnel (…) de remettre en cause l’appréciation par le législateur des conséquences pour l’environnement de la culture des matières premières en question, dès lors que cette appréciation nest pas, en létat des connaissances, manifestement inadéquate au regard de lobjectif dintérêt général de protection de lenvironnement poursuivi.

« Dès lors, (…) le législateur a, en létat des connaissances et des conditions mondiales dexploitation de lhuile de palme, retenu des critères objectifs et rationnels en fonction du but poursuivi. »

Parmi les matières premières permettant de bénéficier de lavantage fiscal, certaines sont particulièrement privilégiées, puisquelles donnent lieu à « compte double » (ou double comptage), comme le permet la législation européenne : la part d’énergie issue de ces matières et substances est comptabilisée pour le double de sa valeur dans la limite, après application de ce compte double, d’un seuil également fixé par l’article 266 quindecies. Au-delà de ce seuil, la part n’est comptabilisée que pour sa valeur réelle.

Les matières premières ainsi privilégiées sont celles qui figurent dans l’annexe IX de la directive 2009/28/CE (soit dans sa partie A, soit dans sa partie B) ([38]), à l’exception du tallöl et du brai de tallöl. Elles incluent par exemple les marcs de raisin et lies de vin, les « algues si cultivées à terre dans des bassins ou des photobioréacteurs », les « bactéries, si la source dénergie est renouvelable », ou encore les huiles de cuisson usagées et certaines graisses animales ([39]). Seule est comptée double l’énergie contenue dans les produits dont la traçabilité a été assurée depuis leur production. Ce dispositif vise à encourager le développement de biocarburants avancés.

En 2018, le volume de biocarburants double-comptés pour le calcul de la TIRIB s’est élevé à 204 millions de litres sur les 4,43 milliards de litres de biocarburants incorporés dans les carburants mis à la consommation, soit 4,5 % de ce volume total.

Les représentants de la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) du ministère de la transition écologique et solidaire auditionnés par la mission d’information ont souligné que la TIRIB est le principal outil, en France, du développement des biocarburants puisque cette taxe dissuade les acteurs de ne pas incorporer de biocarburants dans les carburants, et que c’est un outil efficace en termes d’atteinte des objectifs quantitatifs.

Les représentants de la DLF auditionnés ont souligné que la TIRIB, taxe à objectif comportemental et environnemental, a vocation à être une taxe sans rendement, un rendement nul signifiant que le dispositif aura bien atteint son objectif. Les représentants auditionnés de la direction générale des entreprises (DGE) ont indiqué à la mission d’information que son produit pour 2019 est estimé à 1 million d’euros.

Les modifications apportées à la TIRIB par la loi de finances pour 2020

La loi de finances pour 2020 a introduit plusieurs modifications aux dispositions régissant la TIRIB.

Les objectifs chiffrés dincorporation d’énergies renouvelables dans le cadre de la TIRIB ont été relevés. Le pourcentage cible d’incorporation pour le gazole, fixé à 7,9 % pour 2019, passera à partir de 2020 à 8 %, comme le prévoyait déjà la loi de finances pour 2019. Le pourcentage cible d’incorporation pour l’essence, fixé à 7,9 % pour 2019, passera à 8,2 % en 2020 et à 8,6 % à partir de 2021.

Les exigences de durabilité ont été complétées par une exigence globale de traçabilité : à compter de 2020, seule sera prise en compte, dans le calcul de la TIRIB, l’énergie contenue dans les produits dont la traçabilité a été assurée depuis leur production. Un décret devra définir les modalités de cette traçabilité. Dans le droit antérieur, cette traçabilité globale n’était exigée que pour certaines matières premières, notamment les huiles de cuisson usagées.

La mesure de plafonnement applicable à certaines matières premières (définition par la loi d’un seuil au-delà duquel la part de l’énergie issue de ces matières premières n’est pas prise en compte) est également modifiée par la loi de finances pour 2020 :

- à l’initiative des députés, dans un sens qui encourage lutilisation des « égouts pauvres issus des plantes sucrières et obtenus après deux extractions sucrières » et des « amidons résiduels issus des plantes riches en amidon, en fin de processus de transformation » (le seuil passera de 0,4 % en 2020 à 0,8 % à compter de 2021) ;

- à l’initiative du Sénat, dans un sens qui dissuade de développer lutilisation du tallol pour les biocarburants (le seuil passant de 0,6 % à 0,1 % en 2020) ; cette dernière modification a été apportée pour tenir compte de la faible disponibilité de la matière première concernée en France et en Europe.

Enfin, le plafond du double comptage favorisant l’utilisation des huiles de cuisson usagées et des graisses animales dans la filière essence a été relevé, passant de 0,1 % à 0,2 %.

2.   Le dispositif en faveur du bioéthanol : la filière E85

Pour accompagner le développement de chacun des éléments composant la filière du superéthanol E85 (unités de production, points de distribution, véhicules flex fuel), des mesures fiscales incitatives ont été adoptées dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2006 ([40]). Certaines de ces mesures ont ensuite été supprimées ([41]) ou n’ont plus d’effet ([42]), mais d’autres incitations ont été instaurées.

Les mesures fiscales en vigueur en faveur du E85 sont les suivantes :

● Le E85 fait l’objet d’une réduction partielle de TICPE : son usage comme carburant est soumis à la TICPE au tarif de 11,83 €/hl en 2019 ([43]) (tarif inchangé par rapport à 2018). La TIRIB s’applique au carburant E85 ;

● Les conseils régionaux ont la possibilité d’exonérer, totalement ou pour moitié, de la taxe régionale sur les certificats dimmatriculation (taxe sur les cartes grises) les véhicules spécialement équipés pour fonctionner avec ce carburant (article 1599 novodecies A du code général des impôts) ;

● Le régime de la taxe additionnelle sur les voitures particulières les plus polluantes (dite « malus automobile »), qui vient s’ajouter à la taxe sur les certificats d’immatriculation, comporte un abattement de 40 % lorsque ces voitures sont équipées pour fonctionner avec le E85, sauf si les émissions de CO2 sont supérieures à 250 grammes par kilomètre ;

● La TVA sur le superéthanol E85 est déductible pour les entreprises, à hauteur de 80 % s’il s’agit de voitures particulières et de 100 % pour les véhicules utilitaires légers (VUL) (article 206, annexe II, du code général des impôts) ;

● Les véhicules roulant au superéthanol E85 ne sont pas assujettis à la taxe pour le développement de la formation professionnelle dans les transports ;

● Le droit à déduction sur la TVA au profit de l’utilisateur final due lors de certaines opérations ultérieures à la mise en consommation de produits pétroliers est applicable au E85 (article 298 du code général des impôts).

Dans plusieurs réponses à des questions écrites posées par des députés en 2018, le Gouvernement a indiqué qu’il « nenvisage pas dans limmédiat un renforcement des mesures déjà importantes dappui au développement du superéthanol E85 ».

3.   Le régime fiscal en faveur des HVP (huiles végétales pures)

L’HVP est un biocarburant dont l’utilisation n’est autorisée que pour certains usages, définis aux articles 265 ter et 265 quater du code des douanes.

L’utilisation de HVP comme carburant par les exploitants agricoles et les pêcheurs professionnels est exonérée de TICPE. L’usage de HVP comme carburant par les collectivités territoriales ou leurs groupements ne fait l’objet que d’une exonération partielle de TICPE. Les HVP se trouvent en dehors du champ d’application de la TIRIB.

 

 


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   DeuxiÈme partie : des enjeux économiques et environnementaux qui imposent à la France de
relever une série de défis

Aujourd’hui, le développement des biocarburants soulève des enjeux écologiques et économiques multiformes. Les représentants de l’Alliance nationale de coordination de la recherche pour l’énergie (ANCRE) auditionnés ont indiqué à la mission d’information que ces enjeux étaient différents selon les générations de biocarburants. La première génération de biocarburants soulève des enjeux économiques et écologiques, et des inquiétudes concernant notamment les changements d’affectation des sols, les conflits d’usage ou encore la concurrence avec les cultures alimentaires. En ce qui concerne la deuxième génération, du fait de la complexité des processus et de la lourdeur des investissements indispensables au passage au stade industriel, le principal problème est aujourd’hui celui de la rentabilité des technologies. Enfin, pour la troisième génération, les perspectives sont encore très incertaines car la recherche sur ces biocarburants nécessite un temps long.

I.   les biocarburants, un enjeu économique

A.   Situation et perspectives des marchés mondiaux

Le développement des biocarburants en Europe, aux États-Unis et dans plusieurs autres pays du monde a constitué, au début des années 2000, un événement d’importance majeure pour l’économie agricole mondiale ([44]). Alors qu’auparavant seul le Brésil utilisait de manière importante un produit d’origine agricole comme carburant (l’éthanol de canne à sucre), l’Union européenne et les États-Unis ont décidé de se lancer à leur tour dans cette voie, sur la base de soutiens publics significatifs.

L’étude « Perspectives agricoles 2018-2027 » publiée en 2018, réalisée par l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) et l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) ([45]), présente les projections quantitatives à moyen terme sur les marchés mondiaux et nationaux des biocarburants.

La situation du marché mondial des biocarburants en 2017 est ainsi résumée par l’OCDE et la FAO : les prix du pétrole brut ont augmenté de 25 % en valeur nominale en 2017 mais sont restés bas, à 54,70 dollars par baril en moyenne au cours de l’année. L’évolution des prix des biocarburants et des matières premières qui les composent a été contrastée : les prix du maïs et de l’éthanol ont baissé (respectivement de 5 % et 2,3 %) tandis qu’augmentaient les prix de l’huile végétale et du biodiesel (respectivement de 1,8 % et 8 %). En 2017, les pouvoirs publics « ont pris des décisions globalement favorables pour les biocarburants, telles que laugmentation des quantités prescrites ou ladoption de systèmes dimposition ou de subvention différentiels dans plusieurs pays ». La demande de biocarburants a été alimentée par les obligations d’incorporation et par une forte demande de carburants pour les transports résultant de la faiblesse persistante des prix de l’énergie.

Cependant, le rapport entre les prix des biocarburants et ceux des carburants fossiles, défavorable aux premiers, a entraîné une demande limitée des biocarburants hors du cadre des obligations d’incorporation. L’étude note également que les différends commerciaux liés aux biocarburants « ont lourdement influencé lévolution récente des échanges en ce domaine ».

Les principales projections présentées par l’étude de l’OCDE et de la FAO sont les suivantes.

Les pays en développement vont probablement peser davantage sur les marchés des biocarburants dans les années à venir. La demande de carburants pour les transports va vraisemblablement continuer de progresser dans ces pays tandis qu’elle devrait stagner, voire reculer, dans les pays développés.

Par ailleurs, les incertitudes relatives aux échanges commerciaux samplifient sur ces marchés. Parmi les pays en développement, les grands producteurs comme le Brésil, l’Argentine et l’Indonésie ont développé leur secteur « biocarburants » en tenant compte non seulement de leur consommation intérieure mais aussi des perspectives sur les marchés des États-Unis et de l’Union européenne. L’Union européenne et les États-Unis ayant eu recours à des droits de douane pour empêcher ou limiter les importations, les pays en développement ont réagi en encourageant la consommation intérieure de biocarburants, et notamment en relevant le niveau de leurs propres obligations d’incorporation.

L’étude signale en particulier qu’en septembre 2017 le gouvernement chinois a présenté de nouvelles prescriptions nationales concernant l’éthanol qui étendent à l’ensemble du pays l’obligation de consommer du carburant E10 d’ici 2020 ; pleinement mise en œuvre, cette décision pourrait avoir de profondes répercussions pour les marchés des produits agricoles et les marchés des biocarburants.

1.   Prévisions sur la production : une progression modérée

L’OCDE et la FAO prévoient, en tenant compte des prévisions de l’Agence internationale de l’énergie (AIE) concernant la demande future de gazole et d’essence dans le monde :

– que la production mondiale déthanol devrait passer de 120 milliards de litres en 2017 à 131 milliards de litres à lhorizon 2027 ; les États-Unis devraient conserver la première place en matière de production d’éthanol, mais le Brésil devrait être à l’origine de 50 % de cette hausse, pour satisfaire sa demande intérieure ; la Thaïlande devrait contribuer à la hausse à hauteur de 12 %, et la Chine pour 10 % ;

– que la production mondiale de biodiesel, qui était de 36 milliards de litres en 2017, devrait parvenir à 39,3 milliards de litres dici à 2027, dont 12,9 milliards de litres produits dans l’Union européenne (ce dernier volume étant en baisse par rapport au volume produit en 2017, présenté dans le graphique ci‑dessous).

évolution de la Production primaire de biocarburants liquides dans l’Union européenne sur la période 1990-2017

https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/images/c/c9/Production_primaire_de_biocarburants_liquides%2C_UE-28%2C_1990-2017_%28en_Mtep%29_FP2019-fr.png

Toujours selon les prévisions de l’OCDE et de la FAO, en 2027, 55 % de la production mondiale déthanol devrait reposer sur le maïs (en utilisant 15 % de la production mondiale de maïs) et 26 % sur la canne à sucre (par utilisation de 18 % de la production mondiale de canne). À la même date, environ 20 % de la production mondiale de biodiesel devrait être tirée d’huiles végétales usagées. En revanche, l’OCDE et la FAO estiment que les biocarburants avancés à base de déchets ne connaîtront pas dessor au cours de la période de projection, faute d’investissements suffisants dans la recherche-développement.

2.   Prévisions sur les prix : une augmentation, sous le signe de l’incertitude

Les prix mondiaux du pétrole brut devraient croître de 40 % en valeur nominale durant la période 2018-2027 ; la conséquence devrait être une baisse de la demande dessence et de gazole, en particulier dans les pays développés.

En termes réels, les prix mondiaux du biodiesel et de léthanol devraient reculer, respectivement de 18 % et 4 %, l’évolution de ces deux marchés restant toutefois suspendue à l’action des pouvoirs publics et à la demande de carburant pour les transports. Toutefois, l’étude de l’OCDE et de la FAO signale « quune incertitude considérable entoure ces projections » car les politiques publiques concernant les biocarburants « sont placées sous le signe de lincertitude », notamment en ce qui concerne la Chine.

3.   Prévisions sur la consommation : une croissance globale mais inégale

La consommation mondiale déthanol devrait s’accroître d’environ 12 milliards de litres au cours de la période. 80 % de cette augmentation aura lieu dans les pays en développement, principalement au Brésil, en Chine, en Inde et en Thaïlande. Le Brésil devrait être à l’origine de 42 % de cette hausse globale.

Les besoins mondiaux en huiles végétales sont en plein essor. Les principales incertitudes dans ce domaine sont de savoir si des rendements plus élevés pourront permettre de répondre aux besoins accrus et dans quelle mesure la superficie plantée augmentera. La consommation mondiale de biodiesel devrait diminuer dans les pays développés et saccroître de façon régulière dans les pays en développement, du fait de lévolution à la hausse des obligations dincorporation dans de nombreux pays (Inde, Malaisie, Colombie, Thaïlande, Philippines…), même sil convient de noter que, dans la plupart de ces pays, le niveau de départ est très faible.

Au sein de lUnion européenne, la part des biocarburants dans la consommation totale de carburants destinés aux transports devrait atteindre 5,9 % d’ici à 2020 – en tenant compte de la double comptabilisation des biocarburants issus de déchets et de résidus – puis reculer à 5,8 % à l’horizon 2027. La consommation européenne de biodiesel devrait avoisiner 14 milliards de litres d’ici à 2020, puis décroître pour atteindre 12,8 milliards de litres en 2027, en raison d’une nette baisse attendue de la consommation de gazole. De la même manière, la consommation d’éthanol devrait augmenter dans la première partie de la période de projection, et décroître ensuite pour atteindre 5,1 milliards de litres en 2027, en raison d’une baisse de la consommation d’essence. L’étude prévoit également que la part des énergies renouvelables utilisées dans le secteur des transports et provenant de cultures vivrières et fourragères devrait se maintenir bien en dessous du plafond de 7 %, à 4 % en moyenne au cours de la période de projection.

Les principaux contentieux commerciaux européens relatifs aux matières premières agricoles utilisées pour produire des biocarburants

2009-2015 : Le biodiesel américain et canadien

L’Union européenne a imposé un droit de douane compensateur sur les importations de biodiesel originaires des États-Unis en 2009, puis l’a étendu en 2011 aux importations du même produit expédié du Canada, qu’il ait été ou non déclaré originaire de ce pays. Un droit antidumping a été imposé aux mêmes importations. À l’expiration de ces règlements, la Commission européenne a été saisie d’une demande de réexamen de ces mesures.

2011-2019 : Le bioéthanol américain

Saisie d’une plainte selon laquelle les importations de bioéthanol originaire des États-Unis feraient l’objet de pratiques de dumping et causeraient ainsi un préjudice important à l’industrie de l’Union européenne, la Commission européenne a décidé en novembre 2011 d’ouvrir deux enquêtes, l’une pouvant mener à l’engagement d’une procédure antisubventions et l’autre à une procédure antidumping. Ayant considéré que le montant des subventions américaines était peu significatif, elle a clos la première procédure en décembre 2012. En revanche, l’Union européenne a imposé un droit antidumping sur les importations de bioéthanol utilisé comme carburant, au taux de 62,30 euros par tonne nette. Cette mesure a été appliquée à partir de février 2013, puis abrogée en mai 2019.

2012-2019 : Les biodiesels argentins et indonésiens

Suite à une enquête menée par la Commission européenne en 2012, l’Union européenne a appliqué un droit antidumping sur les importations de biodiesel d’Argentine et d’Indonésie à partir de novembre 2013 (entre 22 et 25,7 % pour l’Argentine et entre 8,8 % et 20,5 % pour l’Indonésie).

En septembre 2016, le Tribunal de l’Union européenne a annulé ce règlement, au motif que les prix de l’huile de palme brute et de l’huile de soja, principales matières premières utilisées pour la production de biodiesel, n’étaient pas réglementés en Argentine et en Indonésie.

En septembre 2017, une décision de l’organe de règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), défavorable à l’Union européenne, a conduit celle-ci à réduire considérablement les « barrières douanières » qu’elle avait imposées contre le biodiesel argentin (en les réduisant à une fourchette allant de 4,5 % à 8,1 %). L’OMC a également tranché de manière défavorable à l’Union européenne, en janvier 2018, en ce qui concerne les barrières tarifaires mises en place sur les importations de biodiesel indonésien.

À l’issue d’une nouvelle procédure d’enquête, menée en 2018, l’Union européenne a imposé, à partir de février 2019, des droits compensateurs antisubventions de 25 à 33,4 % sur les biodiesels purs ou mélangés originaires d’Argentine, avec une exonération pour les exportateurs acceptant de vendre à un prix minimal fixé dans les limites d’un contingent. De même, une nouvelle enquête a amené à imposer des droits antisubventions provisoires sur certains produits importés d’Indonésie depuis août 2019 ; ces droits provisoires, applicables pendant quatre mois, ont été reconduits par un règlement d’exécution du 28 novembre 2019, sans limitation de durée, avec des tarifs compris entre 8 et 18 %.

B.   Les effets sur la balance commerciale et l’indépendance énergétique de la France

Le développement des biocarburants a été vu comme un moyen de permettre la réduction de la consommation d’énergies fossiles et le développement la production de carburants à partir de produits issus de l’agriculture française, et donc de réduire la dépendance énergétique de la France et d’avoir un effet positif sur la balance commerciale ([46]). Toutefois, en ce qui concerne la dépendance énergétique de la France, l’effet sur la balance commerciale est contrasté : la filière bioéthanol a un effet positif sur la balance commerciale tandis que la filière biodiesel a un impact négatif.

1.   La France, un pays autosuffisant en matière de bioéthanol

Comme la consommation de biodiesel, c’est à partir de 2006 que la consommation française de bioéthanol a fortement augmenté, passant de 90 tonnes en moyenne dans les années 2001-2005 à 640 000 tonnes en 2009. La production a suivi, même si la croissance a été plus faible du fait du recours à des importations, qui étaient essentiellement d’éthyl tertio butyl éther (ETBE) en provenance des Pays-Bas et produit en quasi-totalité à partir d’éthanol français ([47]). De ce fait, la quasi-totalité de l’éthanol consommé est en réalité produite à partir de matières premières agricoles françaises, situation qui n’a pas changé aujourd’hui.

En 2017, 3,4 % de l’énergie contenue dans les essences consommées en France venaient de l’éthanol, 2,3 % de l’ETBE, dérivé de l’éthanol et 1,2 % de bio‑essence ([48]).

La consommation française de bioéthanol s’est élevée à 8,9 Mhl en 2017. La France, qui a produit 11 Mhl de bioéthanol en 2017, est donc plus qu’autosuffisante, même si elle importe de l’alcool éthylique non dénaturé, essentiellement en provenance de l’Union européenne. En 2017, les importations d’alcool éthylique non dénaturé ont été de 2,9 Mhl tandis que les exportations s’élevaient à 8,3 Mhl, essentiellement en direction du Royaume-Uni, de l’Allemagne et des Pays-Bas.

La production de bioéthanol fait de la France le premier producteur européen et le cinquième producteur mondial (toutefois, au niveau mondial, la France se situe loin derrière les États-Unis et le Brésil, qui en 2017, ont produit respectivement 612 Mhl et 245 Mhl ([49])).

Selon l’ADEME, la filière bioéthanol est caractérisée par une balance commerciale excédentaire de 400 millions d’euros en 2010. En revanche, la filière biodiesel provoque un déficit qui représente 360 millions d’euros (moyenne sur la période 2010-2015) ([50]).

Le CETA aura-t-il un impact sur la filière éthanol française ?

Le Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) est l’accord commercial de libre-échange conclu entre le Canada et l’Union européenne signé en octobre 2016. En décembre 2018, le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), l’Inspection générale des finances (IGF) et le Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) ont publié un rapport intitulé « Pour un suivi des effets du CETA sur les filières agricoles sensibles », deux des filières analysées étant la filière sucre et la filière éthanol.

Ce rapport rappelle que les marchés de l’éthanol agricole répondent principalement aux besoins intérieurs et sont peu ouverts sur les échanges internationaux. Les échanges mondiaux représentent moins de 10 % de la production mondiale de bioéthanol. Les États-Unis, le Brésil et la Chine sont exportateurs nets, et l’Union européenne est importateur net mais couvre 90 % de ses besoins. Le Canada importe du bioéthanol américain pour couvrir son marché, quil napprovisionne quà hauteur de 61 % des besoins. Le Canada et la France présentent des niveaux de compétitivité comparables sur la filière bioéthanol. La filière française de l’éthanol agricole est très dépendante des débouchés à l’export, tandis que le Canada est importateur net.

Les échanges d’éthanol entre l’Union européenne et le Canada sont aujourd’hui quasi nuls. Le marché européen de léthanol est protégé par des barrières tarifaires, que le CETA supprime pour les échanges commerciaux entre lUnion européenne et le Canada. Les effets théoriques attendus de cette libéralisation sont : une augmentation du volume d’échanges d’éthanol, un risque potentiel de « swap » au bénéfice de l’éthanol produit aux États-Unis (celui-ci, qui peut déjà être exporté sans droits de douane vers le Canada en application des accords bilatéraux entre ces deux pays, pourrait désormais être ensuite exporté sans subir de droits de douane vers l’UE) et une opportunité pour les producteurs européens d’éthanol d’exporter au Canada.

Le troisième effet est jugé peu probable, compte tenu de la possibilité pour le Canada de s’approvisionner à moindre coût en éthanol américain. Le risque de « swap », selon le rapport, « ne peut être exclu » mais doit être relativisé, pour au moins deux raisons : le Canada est importateur net d’éthanol, et les raffineries canadiennes ne satisfont pas, à ce jour, aux exigences imposées par la directive RED en matière de réduction des émissions de GES. Le rapport conclut que le risque de « swap » ne sera avéré que si le Canada réalise les investissements nécessaires à l’amélioration de la performance environnementale de ses installations.

2.   Une filière biodiesel qui dépend des importations

La consommation et la production de biocarburants ont fortement augmenté à partir de 2006, après avoir été longtemps marginales. En ce qui concerne le biodiesel, la consommation de biodiesel est passée de 350 000 tonnes en moyenne dans les années 2001-2005 à 2,3 millions de tonnes en 2009. La production a suivi, même si la croissance a été plus faible du fait du recours à des importations. En 2009, les importations représentaient environ 17 % de la consommation de biodiesel. 90 % de ces importations de biodiesel provenaient des pays de l’Union européenne.

Par ailleurs, depuis 2006, une fraction croissante des matières utilisées pour la production de biodiesel en France a été importée, soit directement sous forme d’huile, soit indirectement sous forme de graines pour produire l’huile, alors que la production agricole française aurait permis de couvrir complètement le besoin de matières premières ([51]). En 2017, 20 % de la production française de biodiesel était réalisée à partir de colza importé et plus de 30 % à partir d’autres matières premières importées telles que l’huile de palme ou le soja ([52]).

Par contre, le développement de la culture du colza liée au développement des biocarburants a contribué à améliorer lautonomie protéique destinée à lélevage : en effet, les tourteaux de colza, coproduits de la production de biodiesel, permettent de nourrir les bovins et peuvent se substituer aux tourteaux de soja. L’autonomie protéique destinée à l’élevage est passée de 18 % à 34 % entre 1994 et 2014 ([53]). En effet, le traitement des graines d’un hectare de colza produit 500 litres d’huile alimentaire, 1 900 kg de tourteaux et 1 000 litres d’huile destinée à la production de biocarburant incorporé dans le carburant fossile ([54]).

Le volume mis à la consommation de biocarburants produits à partir d’huile de palme en France a représenté 838 millions de litres en 2018, et le volume de biocarburants produits à partir de soja, 472 millions de litres ([55]), soit respectivement 18 % et 9,6 % du volume total de biocarburants incorporés en France. L’huile de palme utilisée dans la production française de biocarburants incorporés dans les carburants en 2018 provenait à 71 % d’Indonésie et à 22 % de Malaisie. 56,4 % du soja utilisé a été importé d’Argentine, 21,5 % du Brésil et 16,4 % du Paraguay.

Votre Président et vos co-rapporteurs souhaitent rappeler à cette occasion qu’il est indispensable que la France ait une position affirmée et constante au niveau international et européen pour améliorer la prise en compte de la durabilité des biocarburants et lutter contre les externalités négatives liées aux changements d’affectation des sols et contre les effets inflationnistes sur le marché des matières premières alimentaires.

C.   la filiÈre biocarburants, un enjEU pour l’agriculture et l’emploi français

1.   Les biocarburants, un débouché dont l’importance est variable selon les productions agricoles

Comme le souligne un rapport publié par l’ADEME en février 2018 ([56]), l’agriculture française dispose d’un potentiel important de production dénergies renouvelables, par la production de biomasse (biocarburants, méthanisation, bois…) et par la gestion de plus de 50 % des surfaces susceptibles d’accueillir des systèmes de production d’électricité renouvelable (énergie éolienne et photovoltaïque). En excluant l’hydroélectricité, le rapport estime que le secteur agricole contribue à hauteur de 25 % à la production d’énergies renouvelables en France. Le secteur agricole représente 96 % de la production de biocarburants sur le territoire français (donc hors importations), les 4 % restants étant issus de déchets organiques (graisses animales et huiles usagées).

Toutefois, l’ADEME estime que, compte tenu des évolutions de la législation, l’agriculture devrait, à moyen et long terme, voir se réduire significativement son poids dans la production de biomasse pour les biocarburants : la part du secteur agricole dans la production de biocarburants pourrait ainsi n’être plus que de 50 % en 2050 ([57]).

La production d’énergies renouvelables par l’agriculture de manière générale est vertueuse : elle permet la production d’une énergie « décarbonée », constitue une nouvelle source de revenus pour les exploitants agricoles et améliore l’image du secteur agricole, même si la compétition d’usage entre les surfaces dédiées aux biocarburants et les surfaces destinées à l’alimentation directe peut nuire à l’image de l’énergie renouvelable. L’ADEME relève que, pour les agriculteurs, les modèles daffaires liés à la production de matières premières pour les biocarburants de première génération ne sont pas différents de ceux de la production agricole classique : la production et la vente de matières premières agricoles, en général à une coopérative. Des modèles d’affaires alternatifs (comme la délégation de l’exploitation ou la vente directe des coproduits) n’existent pas à ce jour en France.

Les filiÈres technologiques dans lesquelles
le secteur agricole peut Être impliquÉ

Filière énergétique

Sous-filière

Génération

Matière première

Produit valorisé

Processus

Gazole

Biodiesel

1ère

Colza, tournesol, palme, soja

Huile

Transestérification

Huile végétale pure

Filtration

Biomass-to-liquid

2ème

Miscanthus, millet vivace (switchgrass), essences de bois, pailles

Cellulose et lignine

Gazéification puis synthèse

Essence

Bioéthanol

Hydrolyse et fermentation

1ère

Blé, maïs, betterave, canne à sucre

Sucre

Fermentation

Gaz

Méthane

1ère

Effluents agricoles

Sucre, cellulose et lignine

Méthanisation

2ème

Essences de bois, pailles

Cellulose et lignine

Gazéification puis méthanisation

Dihydrogène

Gazéification

Méthane

Méthane

Reformage

Source : ADEME, Agriculture et énergies renouvelables : contributions et opportunités pour les exploitants agricoles, février 2018, p. 73.

La production de biocarburants pouvant être réalisée à partir de productions agricoles françaises comme le colza ou la betterave, la mise en place de la politique française de soutien aux biocarburants a permis d’apporter un soutien à un secteur agricole en difficulté du fait de l’évolution de la politique agricole commune (jachères obligatoires, diminution des droits de douane à l’entrée sur le marché intérieur…) en offrant de nouveaux débouchés. De plus, ils permettent de contrebalancer la réduction des possibilités d’exportation due au développement de la concurrence provenant des pays émergents et au durcissement des règles de l’OMC. Par ailleurs, la contractualisation mise en place pour la production destinée aux biocarburants permet de stabiliser la relation commerciale des agriculteurs avec leur aval et de leur apporter une certaine sécurité. Le développement des biocarburants peut donc contribuer au maintien de lemploi en zone rurale, dans des territoires où le tissu industriel est en général faible.

Cette production a également permis de développer une production française de produits dalimentation animale grâce aux tourteaux de colza, aux drèches et aux pulpes pouvant se substituer à des produits d’importation comme les tourteaux de soja. Une tonne de céréales destinée à la production d’éthanol donne 350 kg de drêches. Rappelons qu’un hectare de colza donne, en plus des huiles alimentaires ou destinées à la production de biocarburants, 1 900 kg de tourteaux. Selon Terres Univia, le développement de la sole des oléagineux (et notamment du colza) pour produire du biodiesel et des protéines pour les animaux a permis de réduire le taux de dépendance de la France à 46 % en protéines végétales destinées à l’alimentation animale alors qu’il reste de l’ordre de 70 % en Europe ([58]). De plus, ces coproduits se substituant également à l’utilisation de céréales pour l’alimentation animale, des surfaces agricoles sont libérées pour d’autres productions ([59]).

Aujourd’hui, la production de biocarburants constitue un débouché important pour certaines productions agricoles comme le colza ou la betterave.

En 2017, la production française de biodiesel provenait à 60 % de colza, dont les deux tiers sont produits en France. Le tournesol ne représente quant à lui qu’une part résiduelle (5 %) de la production ([60]). La production de biodiesel a constitué de longue date un débouché non négligeable pour le colza. Ainsi, en 2010, il était estimé que plus de 20 % de la superficie cultivée en colza avait lieu dans le cadre de la jachère industrielle pour la fabrication de biocarburants ([61]).

Comme pour les autres oléagineux, une grande partie de la production de graines oléagineuses fait l’objet d’une transformation industrielle (trituration) destinée à produire des tourteaux pour l’alimentation animale et des huiles pour l’alimentation humaine et le biodiesel. Sur la période comprise entre les campagnes 2013-2014 et 2017-2018, une faible partie des graines oléagineuses (colza, tournesol et soja) ont été utilisées directement (pour l’alimentation animale) et 75 % (6,4 Mt) ont fait l’objet de trituration. Le colza représente 70 % de la trituration totale. Pour la campagne 2017-2018, la trituration de graines a produit 3,7 Mt de tourteaux (tous oléagineux confondus) et 2,5 Mt d’huiles, destinées à l’alimentation humaine et à l’estérification ([62]). Terres Univia estime que le marché des biocarburants, qui a été le moteur du développement de la filière des oléagineux et constitue un marché de masse, est le débouché principal de l’huile de colza, dont il absorbe les deux tiers de la production ([63]).

La production française de bioéthanol est réalisée essentiellement à partir de betterave et de céréales : en 2017, elle était composée à 42 % d’éthanol de blé, à 37 % d’éthanol de betterave, à 18 % d’éthanol de maïs et à 3 % d’éthanol de marc et de lie de raisin ([64]).

Toutefois, la production d’éthanol est un débouché peu important pour la production de céréales, même si la part du blé est importante dans la production d’éthanol. Ainsi, sur la période comprise entre les campagnes 2013‑2014 et 2017‑2018, la production d’éthanol n’a utilisé en moyenne que 1,7 Mt de céréales (toutes céréales confondues), c’est-à-dire 4 % de la production. Par contre, l’industrie de l’alimentation animale a consommé en moyenne plus de 9,9 Mt de céréales (dont 51 % de blé tendre et 30 % de maïs) et la production de farine, 5,3 Mt de blé tendre ([65]). La production d’éthanol permet tout de même de stabiliser le revenu des céréaliers lorsque le prix du blé est déprimé, ou encore de fournir un débouché intéressant les années où, pour des raisons météorologiques, le blé est moins panifiable.

Léthanol est un débouché bien plus important pour la betterave que pour les céréales. Si le sucre est le principal débouché de la production de betteraves, l’éthanol joue un rôle non négligeable : ainsi, pour la campagne 2017‑2018, le sucre représentait 76 % des débouchés (35,5 Mt) et l’éthanol représentait 24 % des débouchés (11,1 Mt) ([66]). Aujourd’hui, la France représente plus de 50 % des productions européennes d’alcool et d’éthanol issues de substrats sucriers ([67]).

Le développement du bioéthanol a été salutaire pour les producteurs de betteraves, lorsque la réforme de l’organisation commune du marché du sucre de 2006 (qui a réduit les quotas à 5 millions de tonnes pour l’ensemble de l’Europe) s’est traduite par la réduction drastique des exportations de cette denrée vers les pays tiers. Le développement de ce marché a permis d’éviter l’attrition des surfaces consacrées à la betterave et du volume de production de sucre. L’existence de ces débouchés est d’autant plus importante qu’à la différence du blé, la betterave ne se stocke pas et ne peut donc pas faire l’objet de ventes et d’achats à terme.

Ce rôle de soutien à la filière betteravière ne va pas disparaître. En effet, lannée 2017 a vu la fin dune organisation européenne du marché qui était basée depuis une cinquantaine d’années sur la limitation de la production de sucre et sur la garantie dun prix minimum pour la betterave. Cette évolution s’est accompagnée de la fin de la limitation des exportations. Ces réformes ont entraîné une forte baisse du prix du sucre. Ainsi, sur la campagne 2017-2018, le prix moyen a baissé de près de 23 % par rapport à la campagne précédente et s’est trouvé très largement en dessous du prix de référence communautaire (404 euros par tonne) qui était fixé depuis la campagne 2009-2010 ([68]). Dans ce contexte, le bioéthanol est vu comme un débouché essentiel pour le maintien de la compétitivité du secteur sucre, même si le plan de filière betterave-sucre présenté par l’Association interprofessionnelle de la betterave et du sucre en décembre 2017 prévoit que les fabricants français de sucre chercheront en premier lieu à vendre sur le marché alimentaire français puis sur les marchés alimentaires des pays européens déficitaires pour lesquels le coût logistique est compétitif vis-à-vis de leurs concurrents (Belgique, Luxembourg, Allemagne) ([69]).

Les avantages et inconvénients relatifs à la production de biomasse pour les biocarburants ont été étudiés récemment en détail par l’ADEME qui les a synthétisés dans lanalyse FFOM (forces/faiblesses/opportunités/menaces) de son rapport précité de 2018 :

Analyse FFOM de la production de biomasse

Légende : *** facteur majeur ; ** facteur important ; * facteur modéré
 

 

FORCES

FAIBLESSES

Critères économiques

*** [paille]

Revenu supplémentaire pour l’exploitation, sans changement de production agricole principale

 

** [cultures énergétiques dédiées, cultures alimentaires] 

Sécurisation du revenu associée à ces débouchés (contractualisation) relativement à des cours agricoles classiques fluctuants

 

*[huiles végétales pures - HVP] 

Réduction des charges énergétiques (carburant) en cas d’autoconsommation de la biomasse produite et transformée

**[biocarburants de deuxième génération : cultures énergétiques dédiées, paille]

Marché encore non existant, modèle économique non confirmé

 

*Nécessité d’un investissement dans une presse (pour les HVP) ou dans du matériel de récolte spécifique (pour la paille et les cultures énergétiques)

Critères techniques

** [cultures énergétiques dédiées] itinéraires techniques nécessitant moins de main-d’œuvre en moyenne sur la durée de vie de la plantation

**[paille]

Augmentation des moyens en main-d’œuvre (collecte/conditionnement/transport)

 

**[cultures énergétiques dédiées]

Difficulté d’implantation (phase critique), et plus largement, nouveaux itinéraires techniques encore non matures

Critères environnementaux

***[cultures énergétiques dédiées] Réduction des apports d’intrants (phytosanitaires et fertilisants)

 

**[cultures énergétiques dédiées] Réduction de l’érosion et des lessivages des sols (couverture permanente)

 

*[cultures énergétiques dédiées] Augmentation des populations de gibier

**[paille]

Risque à terme d’appauvrissement des sols en matière organique en cas de prélèvement trop important : perte en carbone, NPK (teneur en azote, phosphore et potassium), réduction de la réserve hydrique…

Critères sociaux

**[cultures énergétiques dédiées] Amélioration/diversification des paysages (moins de sols nus)

*[cultures énergétiques dédiées]

Réticence au changement de système de culture

 

 

 

 

OPPORTUNITÉS

MENACES

Critères économiques

***[cultures énergétiques dédiées et cultures intermédiaires à vocation énergétique (CIVE)]

Subventions potentielles des agences de l’eau et/ou mesures agroenvironnementales territorialisées (MAET) dans les zones de bassins de captage d’eau potable ou vulnérables

***[paille]

Réduction du volume de paille valorisable en lien avec la politique du « 4 pour 1000 » (séquestration du carbone dans les sols)

 

***Diminution du marché des carburants liquides à terme pour le transport routier (développement des véhicules électriques, GNV…)

Critères techniques

***[cultures énergétiques dédiées, CIVE, paille]

Réglementation favorable aux biocarburants avancés (augmentation du taux d’incorporation)

**Évolution à la baisse, voire arrêt (à long terme), de l’incorporation de biocarburants de première génération

**Retard de développement / maturité trop tardive de la deuxième génération de biocarburants en France (moindre compétitivité dans le marché mondial)

Critères environnementaux

***[cultures énergétiques dédiées, CIVE] Cultures bas intrants compatibles en zone bassin de captage

**Absence de réponse ou réponse défavorable en cas de (re)mise en cause du bilan environnemental des biocarburants

Critères sociaux

 

***[cultures alimentaires] Pression sociétale forte contre l’usage de cultures alimentaires en carburant (biocarburants de première génération)

 

***[cultures énergétiques dédiées]

Pression sociétale forte contre l’usage des terres agricoles pour un usage non alimentaire (biocarburants de deuxième génération)

Source : ADEME, Agriculture et énergies renouvelables : contributions et opportunités pour les exploitants agricoles, février 2018.

Au vu de ces données, votre Président et vos co-rapporteurs attirent lattention du Gouvernement sur la nécessité de veiller à ce que les aides aux filières biocarburants ne remettent pas en cause dans l’avenir léquilibre en termes dutilisation de la surface agricole utile qui existe en France, pour éviter une substitution des productions destinées aux biocarburants à la production alimentaire. Une telle substitution serait inacceptable pour l’opinion publique et risquerait de remettre en cause la dynamique vertueuse de développement des biocarburants, qui a besoin de l’adhésion de tous les citoyens pour réussir.

2.   Une production qui occupe une faible part de la surface agricole utile mais est au cœur de l’économie agricole de certaines régions

Les cultures agricoles destinées à la production de biocarburants de première génération représentaient 3 % de la surface agricole utile en France, soit 768 630 hectares, en 2014 ([70]). Par contre, la part de la surface agricole utile dédiée aux cultures pour les biocarburants de deuxième génération comme le miscanthus est très faible car le développement de ces biocarburants en est encore en grande partie au stade expérimental.

La faible part de la surface agricole utile consacrée à la production de biocarburants en France et l’utilisation de la filière biocarburants comme un débouché permettant de pallier des difficultés d’exportation des productions alimentaires comme le sucre ou le blé permettent de penser que la production de biocarburants à partir de productions agricoles nationales nentraîne pas de conflits dusages relatifs aux terres agricoles et ne pèse pas de manière négative sur le marché alimentaire français. Ce constat vaut en particulier pour la filière bioéthanol, où la quasi-totalité des produits utilisés sont d’origine française. En ce qui concerne le biodiesel produit à partir de colza français, il n’y a pas d’effet de substitution à une production alimentaire a priori car l’huile de colza est très peu prisée des consommateurs.

Comme la certification de durabilité 2BSVS ([71]) impose d’indiquer le pays d’origine mais non la provenance exacte des matières premières utilisées pour la fabrication de biocarburant, il est difficile de déterminer avec précision les filières agricoles et les types d’exploitations concernées par la production de biocarburants. Toutefois, selon les estimations établies par l’ADEME en 2017, au vu des cultures utilisées comme matière première, il est probable que les exploitations concernées soient très majoritairement des exploitations de grandes cultures. En effet, la totalité de la production betteravière provient d’exploitations en grandes cultures, de même que la plus grande partie de la production de blé, de maïs, de colza et de tournesol. De plus, si des exploitations en polycultures-élevage produisent également du blé et du maïs, une bonne partie de cette production est destinée à l’alimentation animale ([72]).

Les productions liées au développement des biocarburants de première génération sont au cœur de la dynamique agricole de certaines régions, en particulier de la région Hauts-de-France.

Ainsi, la production betteravière des Hauts-de-France représentait en 2017 la moitié de la production française ([73]) de betterave industrielle. En 2015, la valeur générée par cette production betteravière de la région était de 333 millions d’euros, ce qui constitue une baisse marquée par rapport au début des années 1990, où elle était de 818 millions d’euros (en euros constants), et ce, alors même que la production est restée quasi stable. Par ailleurs, la surface agricole utile consacrée à la betterave industrielle s’est réduite de 25 % depuis le début des années 1990 (ce qui a été compensé par une hausse des rendements). Dans la plupart des départements de la région, la betterave représente plus de 6 % de la surface agricole utile. Elle est particulièrement importante en Picardie : dans une grande partie de l’Oise et de l’Aisne, elle représente plus de 15 % de la surface agricole utile. Dans ces conditions, la production de bioéthanol à partir de betterave constitue un élément essentiel pour le maintien de la production betteravière et de l’agriculture picardes ([74])

La région Hauts-de-France est également la quatrième région productrice de colza ([75]) (13 % du colza produit au niveau national en 2017 ([76])). Dans les Hauts-de-France, la production de colza a connu un important développement : elle est passée de moins de deux millions de quintaux en 1992 à environ 6 millions de quintaux en 2015 et les surfaces consacrées à cette culture ont fortement augmenté sur la période. C’est en Picardie que la culture de colza est la plus importante car le colza représente plus de 9 % de la surface agricole utile dans une grande partie du territoire, et notamment dans l’Oise, dans l’Aisne et sur le plateau picard de la Somme ([77]).

3.   Un enjeu économique qui dépasse le secteur agricole

Les biocarburants sont un enjeu à l’échelle de l’économie française. En effet, les filières conventionnelles de biocarburants produits en France génèrent une valeur ajoutée d1,9 milliard deuros pour le biodiesel et de 800 millions deuros pour le bioéthanol selon une étude publiée par l’ADEME en 2019 ([78]).

Selon le rapport précité de l’ADEME relatif à la contribution de l’agriculture à la production d’énergies renouvelables, « la chaîne de valeur de production de biocarburant montre que lexploitation agricole vend rarement directement sa production aux industriels producteurs de biocarburant. Les industriels sapprovisionnent le plus souvent auprès de coopératives agricoles et dautres négociants. Comme lindustriel peut facilement changer de coopérative dune année à une autre, la source géographique de la biomasse est susceptible de changer également dune année à une autre. »

En effet, la production de biocarburants est réalisée dans la plupart des cas par de grands groupes industriels dont les coopératives agricoles sont actionnaires, quand ils ne sont pas eux-mêmes des groupements de coopératives. Ces groupes achètent la production agricole aux agriculteurs et effectuent les différentes étapes du processus (collecte, transformation, vente...).

a.   Le bioéthanol

Aujourd’hui, la filière bioéthanol française représente environ 4 500 emplois directs depuis la production des semences, la transformation en bioéthanol et son acheminement vers les dépôts pétroliers, et environ 1 500 emplois indirects ([79]).

Si la production d’ETBE est réalisée par des acteurs du secteur pétrolier comme Total (à Feyzin) et LyondellBasell (à Fos sur Mer), il n’en va pas de même du bioéthanol. Le secteur du bioéthanol est moins concentré que celui du biodiesel ([80]) mais il est dominé par de grands acteurs comme Tereos ou Cristal Union. En ce qui concerne la production de bioéthanol à partir de betterave, ces groupes assurent la collecte de la matière première agricole dans le cadre de coopératives, la production de sucre puis la transformation du sucre en bioéthanol par fermentation et la vente du produit final. Une telle intégration n’existe pas pour la production de bioéthanol à partir de céréales et ces groupes interviennent seulement à la dernière étape du processus (