N° 3081

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 juin 2020.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES (1)

sur la pêche européenne dans le contexte postBrexit

ET PRÉSENTÉ

par MM. Jean-Pierre PONT et Pierre-Henri DUMONT,

Députés

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(1)    La composition de la commission figure au verso de la présente page.

 


 

La Commission des affaires européennes est composée de : Mme Sabine THILLAYE, présidente ; MM. Pieyre-Alexandre ANGLADE, Jean-Louis BOURLANGES, Bernard DEFLESSELLES, Mme Liliana TANGUY, vice‑présidents ; M. André CHASSAIGNE, Mme Marietta KARAMANLI, M.  Christophe NAEGELEN, Mme Danièle OBONO, secrétaires ; MM. Damien ABAD, Patrice ANATO, Mme Aude BONO-VANDORME, MM. Éric BOTHOREL, Vincent BRU, Mmes Fannette CHARVIER, Yolaine de COURSON, Typhanie DEGOIS, Marguerite DEPREZ-AUDEBERT, Coralie DUBOST, Françoise DUMAS, Frédérique DUMAS, MM. Pierre-Henri DUMONT, Alexandre FRESCHI, Mmes Valérie GOMEZ-BASSAC, Carole GRANDJEAN, Christine HENNION, MM. Michel HERBILLON, Alexandre HOLROYD, Mme Caroline JANVIER, MM. Christophe JERRETIE, Jérôme LAMBERT, Mmes Constance Le GRIP, Nicole Le PEIH, MM. Jean-Claude LECLABART, Patrick LOISEAU, David LORION, Thierry MICHELS, Jean-Baptiste MOREAU, Mme Catherine OSSON, MM. Xavier PALUSZKIEWICZ, Damien PICHEREAU, Jean‑Pierre PONT, Joaquim PUEYO, Didier QUENTIN, Mme Maina SAGE, MM. Benoit SIMIAN, Éric STRAUMANN, Mme Michèle TABAROT.

 


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SOMMAIRE

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 Pages

Introduction

I. Le BREXIT : une « deuxieme vague » économique, sociale et ecologique pour la pêche europeenne

A. le risque juridique et politique

1. Le risque d’un « déficit de régulation » des pêcheries britanniques

2. Les traités internationaux : quelle régulation minimale ?

3. Les différentes options du Brexit pour la pêche : l’impossible isolement britannique

a. Même en étant un Etat côtier indépendant, un accord de pêche est indispensable

b. Les différents scénarios du Brexit pour la pêche : de l’isolement total à l’étroite coopération

c. La problématique du « quota-hopping » : exemple d’une interpénétration réglementaire très étroite

B. le risque économique

1. Une forte dépendance européenne et française vis-à-vis des eaux britanniques

a. Une pêche européenne dans les eaux britanniques huit fois plus importante en volume que la pêche britannique dans les eaux européennes

b. La dépendance européenne aux eaux britannique est hétérogène selon les Etats membres et selon les espèces considérées

c. Le changement climatique ne fait qu’aggraver la dépendance européenne aux eaux britanniques

d. La pêche britannique dans les eaux européennes n’est toutefois pas négligeable

2. Le Royaume-Uni exporte une majorité des poissons issus de ses eaux au sein du marché unique mais importe la plupart des poissons qu’il consomme

C. le risque social et ecologique

1. Un impact hétérogène mais réel et grave pour tous les acteurs de filière de la pêche française

a. Les criées et le mareyage

i. Les criées

ii. Le mareyage

b. La transformation et la distribution

2. Le mythe d’un « Brexit vert »

a. Un exemple de « tragédie des biens communs »

b. Un risque de pêche accrue des juvéniles

c. La remise en cause de la « stabilité relative »

d. Une réallocation spatiale de l’effort de pêche préjudiciable à la ressource

3. La recherche halieutique européenne pourrait être impactée par le Brexit

a. Le Royaume-Uni reste membre du CIEM, ce qui limite l’impact du Brexit sur la collecte et le partage des données

b. Le Brexit n’est toutefois pas sans conséquence en ce qui concerne le financement et la bonne gestion de la recherche halieutique européenne

II. armer l’europe face au brexit : l’urgence d’une plus grande anticipation et d’une rénovation de la politique commune des peches

A. LEs positions britanniques doivent conduire l’Union européenne a faire de la pêche une priorité de négociation

1. La position britannique sur la pêche : un double discours entre objectif de durabilité environnementale et stricte « reprise de contrôle »

a. La crise sanitaire n’a pas modifié la position britannique, mais semble au contraire l’avoir durcie sur certains points

b. Des prises de position britanniques toujours floues mais qui finissent par se dessiner

i. Un Etat côtier indépendant et l’exemple des accords de pêche avec des Etats tiers

ii. La remise en cause du principe de stabilité relative

iii. Le respect du principe du rendement maximal durable

c. Des actes en rupture avec les objectifs théoriquement affichés et des conditions de négociations difficilement acceptables pour l’Union européenne

2. La position européenne : priorité donnée à la pêche qui doit être intégrée dans un accord global

B. Un manque d’anticIpation du brexit SANS ACCORD et une occasion a ne pas manquer de repenser la politique commune des pêches

1. Les points cruciaux de la négociation

a. Une priorité donnée à la pêche par l’intermédiaire d’un accord complet, offrant une triple garantie

b. Une gestion stable et pluriannuelle des stocks, en particulier partagés

c. Une gestion respectant le rendement maximal durable et les meilleurs avis scientifiques

2. Accroître l’anticipation pour armer la pêche européenne face au Brexit

a. Au niveau européen : une anticipation réglementaire minimale qui ne suffit pas

b. Au niveau national

3. Rendre la PCP plus acceptable par les pêcheurs pour éviter un nouveau Brexit

a. Une PCP rejetée par la plupart des pêcheurs européens

b. Deux réformes indispensables pour sauver la PCP et éviter un nouveau Brexit

i. Introduire urgemment une programmation pluriannuelle des totaux admissibles de capture

ii. Etudier les conséquences d’une remise en cause du principe de stabilité relative

4. Une vision de la PCP à long terme: la « politique européenne de la pêche » ?

Conclusion

TRAVAUX DE LA COMMISSION

annexes

annexe  1 : Liste des personnes auditionnées par les rapporteurs

Annexe  2 : liste des propositions

1. Garantir un accord de pêche complet et sécurisant avec le Royaume-Uni

2. Accroître l’anticipation pour armer la pêche européenne face au Brexit

3. Rénover la politique commune des pêches pour éviter un nouveau Brexit

annexe  3 : principales références bibliographiques

1. Documents des institutions européennes

2. Documents des autorités britanniques

3. Rapports administratifs français

4. Documents produits par des organisations professionnelles

5. Articles de presse

6. Articles scientifiques


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   Introduction

 

 

Mesdames, Messieurs,

Alors que se déroulent les négociations qui doivent conduire à définir la « relation future » entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, le sujet de la pêche constitue un point central des discussions. En effet, l’accès réciproque aux eaux territoriales des États membres de l’Union constitue le cœur de la politique commune de la pêche (PCP) et assure une sécurité économique aux pêcheurs.

Du fait de la sortie du Royaume-Uni de la PCP ([1]), le Brexit remet par définition en cause ce principe de libre accès aux eaux britanniques par les pêcheurs européens et constitue donc pour eux une menace majeure. En effet, une fois la période de transition terminée et en l’absence d’accord dans ce domaine, le Royaume-Uni deviendrait un État côtier indépendant, soumis au droit international et en particulier à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer ([2]). Les Britanniques auraient donc la possibilité de contrôler et de gérer l’accès à leurs eaux dans leur zone économique exclusive. Ainsi, le Royaume-Uni pourra « décider qui peut accéder à [ses] eaux après 2020 et dans quelles conditions, pour la première fois depuis quarante ans » ([3]).

Or, certains pêcheurs européens, en particulier dans les régions des Hauts‑de‑France, de Normandie et de Bretagne pour ce qui concerne la France, mais également des pêcheurs belges, néerlandais ou danois, réalisent un volume important et parfois majoritaire de leurs prises dans les eaux britanniques, qui sont particulièrement riches en ressources halieutiques. Une remise en cause, même partielle, de l’accès à ces eaux constituerait donc un choc économique considérable pour ces pêcheurs, mais également pour toute la filière du poisson, qui comprend également les mareyeurs, les transformateurs et, in fine, pour les consommateurs.

Après la crise que connaît le secteur suite à l’épidémie de COVID‑19, le Brexit constitue un péril majeur pour la filière de la pêche européenne, qui participe directement à l’autonomie alimentaire du continent, qui génère 3,7 milliards d’euros de chiffre d’affaires et qui concerne environ 107 000 emplois dans la pêche, 80 000 dans l’aquaculture et 100 000 dans la transformation ([4]).

Il faut rappeler que les pêcheurs britanniques ont voté à 92 % pour le Brexit, y compris les pêcheurs écossais, alors même que l’Écosse a majoritairement voté pour le « remain ». Les pêcheurs britanniques, représentant un peu moins de 12 000 personnes, ont eu, dans le processus électoral qui a conduit au Brexit, un poids symbolique considérable et sans relation proportionnelle avec le poids économique de la pêche au Royaume-Uni. Toutefois, la pêche dispose, au Royaume-Uni, d’une « valeur culturelle, sociale et historique beaucoup plus large » ([5]) que sa seule contribution au PIB, ayant notamment permis le développement de communautés côtières britanniques, ce qui conduit certains analystes à parler de la pêche comme un « enjeu totémique » du Brexit ([6]).

Outre la crainte que la pêche ne soit mise de côté lors des négociations du fait de la faible proportion du PIB qu’elle représente, la principale préoccupation des pêcheurs britanniques concerne l’égalité d’accès de tous les États membres à toutes les eaux de l’Union européenne ([7]), ainsi qu’une répartition des quotas de pêche perçue comme déséquilibrée. Ces deux éléments principaux ont conduit à ce que l’industrie britannique de la pêche considère, dans sa majorité, le cadre européen comme défaillant et responsable d’une mauvaise gestion des pêcheries dans l’Union. Cette industrie considère donc le Brexit comme « un océan d’opportunités » ([8]).

Le Brexit peut prendre, pour la pêche, des formes très variables, allant d’une fermeture totale des eaux britanniques à une situation proche du fonctionnement sous l’empire de la PCP, en passant par un système d’autorisations des navires européens, sous forme de licences de pêche par exemple. Par ailleurs, le Brexit soulève d’autres interrogations fondamentales, notamment en ce qui concerne le respect des normes européennes relatives à la durabilité de la pêche et à la préservation des stocks halieutiques. Les méthodes de pêche autorisées par le Royaume-Uni peuvent également avoir une influence majeure sur le caractère loyal de la concurrence entre pêcheurs britanniques et européens et sur le respect de l’objectif de durabilité.

La déclaration commune entre le Royaume-Uni et l’Union européenne du 31 janvier 2020, qui ouvre la voie à la négociation de la relation future, prévoit que « les parties mettront tout en œuvre pour conclure et ratifier leur nouvel accord de pêche d’ici au 1er  juillet 2020 » ([9]), ce qui ne sera pas le cas, suite à l’échec des discussions menées lors des quatre sessions de négociation entre mars et juin 2020.

Dans ce contexte de menace et d’incertitude pour un pan économique et social important pour la France et huit autres États membres de l’Union européenne, la commission des Affaires européennes de l’Assemblée nationale a souhaité que les conséquences potentielles du Brexit, quelle qu’en soit la forme finale et notamment en cas d’absence d’accord, soient étudiées et, lorsque cela est possible, quantifiées.

Il faut en effet mesurer à quel point le Brexit pourrait avoir, en cas d’absence d’accord de pêche ou d’accord trop défavorable aux pêcheurs européens, des conséquences économiques et sociales dramatiques pour ce secteur d’activité (I).

Par ailleurs, les positions de négociations des deux parties restent très antagonistes et il importe donc de faire de la pêche un élément central des discussions autour du Brexit. Plus largement, vos Rapporteurs considèrent qu’il faut faire du Brexit une occasion de renouveler la PCP pour en accroître l’acceptabilité par les pêcheurs européens (II).

 

 


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I.   Le BREXIT : une « deuxieme vague » économique, sociale et ecologique pour la pêche europeenne

Le Brexit constitue une triple incertitude, à la fois juridique, socio‑économique et écologique, pouvant entraîner un drame économique, social et environnemental encore jamais connu par la pêche européenne. Le risque d’une « deuxième vague », après la crise économique créée par l’épidémie de COVID‑19, est donc réel.

LES PRINCIPALES ETAPES DES DISCUSSIONS SUR LA « RELATION FUTURE »
ENTRE L’UNION EUROPEENNE ET LE ROYAUME-UNI

Du fait de la crise sanitaire, les négociations sur la « relation future », officiellement lancées le 25 février 2020 après l’adoption des mandats de négociation par chacune des parties, ont été bouleversées. Après un premier round de négociation entre les 2 et 5 mars qui s’était achevé sur le constat d’une persistance de nombreux désaccords, les discussions prévues durant la semaine du 18 mars ont été annulées.

Ayant repris par visioconférence à partir du 20 avril, les négociations s’organisent autour d’une discussion politique au niveau des négociateurs en chef, MM. Michel Barnier et David Frost, et de onze tables sectorielles ([10]), avec des experts de chacune des parties, dont la pêche constitue l’une des problématiques. Ces discussions se basaient d’abord sur les mandats de négociation des deux parties, puis sur leurs projets d’accord, rendus publics pour l’Union européenne le 18 mars ([11]) et pour le Royaume-Uni le 19 mai ([12]). Tout au long de ces négociations et jusqu’à présent, le Royaume-Uni a toujours été clair sur sa volonté de ne pas solliciter une extension de la période de transition, qui aurait permis de disposer d’un temps de négociation plus long.

Pour la négociation lors de la semaine du 20 avril, les négociateurs ont constaté une nouvelle fois des désaccords sur tous les points de la négociation, en particulier sur la pêche, sujet sur lequel « aucun progrès n’a été fait » d’après M. Barnier ([13]).

À l’issue de la négociation de la semaine du 15 mai, le négociateur européen a précisé qu’un « début de dialogue constructif » avait pu être constaté dans le domaine de la pêche, même si les positions restent « fortement divergentes » ([14]). M. Frost a quant à lui déclaré le 15 mai dans un communiqué que malgré des discussions utiles dans le domaine de la pêche, « l’Union européenne continue d’insister sur (…) l’accès aux eaux britanniques d’une façon incompatible avec [leur] futur statut d’Etat côtier indépendant ». Il a déploré des positions européennes jugées « manifestement déséquilibrées et contraires aux intérêts de l’industrie britannique de la pêche ».

Les 19 et 20 mai, les négociateurs ont communiqué par l’intermédiaire de lettres rendues publiques ([15]). Dans sa lettre, le négociateur britannique indique que « [son] projet d'accord de pêche est très proche de l'accord UE / Norvège » et que « la position de l’Union selon laquelle l'accès aux eaux [britanniques] après la fin de cette année devrait être le même qu'aujourd'hui n'est clairement pas réaliste ».

Dans sa lettre de réponse ([16]), M. Barnier précise que « le succès de [la] négociation ne sera possible que si des progrès tangibles et parallèles sont réalisés dans tous les domaines de négociation, y compris l’engagement en faveur de règles du jeu équitables et de mécanismes de gouvernance appropriés, ainsi que des arrangements équilibrés, durables et à long terme dans le domaine de la pêche. »

Le 26 mai 2020, les députés de la commission « pêche » du Parlement européen ont adopté le rapport de M. François-Xavier Bellamy sur les recommandations en matière de pêche relatives aux négociations en vue d’un nouveau partenariat avec le Royaume-Uni. Les députés demandent à ce que le futur accord commercial comporte une « clause de sauvegarde » stipulant que toute violation des clauses d’accès réciproque aux eaux et aux ressources entraînerait une « suspension des tarifs préférentiels pour les produits britanniques sur le marché de l’Union ». Le rapport demande le maintien du principe de stabilité relative et un fonctionnement du secteur de la pêche post-Brexit « au plus près de la situation actuelle ».

Le quatrième round de négociation, qui a eu lieu entre le 1er et le 5 juin, a également été conclu par un échec, le Royaume-Uni ayant refusé la proposition européenne d’un « mécanisme multicritères » pour définir les futurs totaux admissibles de capture. Globalement, M. Barnier a pointé « qu’aucun progrès significatif » n’avait été fait, alors que les Britanniques ont évoqué des « progrès limités » ([17]).

A.   le risque juridique et politique

1.   Le risque d’un « déficit de régulation » des pêcheries britanniques

L’Union européenne dispose d’une politique ancienne et structurée de gestion de ses ressources halieutiques, avec un objectif de durabilité économique, sociale et environnementale. La directive-cadre « stratégie pour le milieu marin » du 17 juin 2008 offre un cadre de référence pour la préservation des stocks halieutiques ([18]). Cette directive doit permettre d’atteindre, pour chaque stock, un « bon état écologique » et exige que la politique commune des pêches (PCP) prenne en compte cet objectif ([19]).

La PCP, totalement autonomisée de la politique agricole commune à partir de 1983 ([20]), permet de définir des « totaux admissibles de capture » (TAC), ensuite nationalement déclinés en quotas. Ces TAC constituent des limites maximales dans le prélèvement des stocks de poissons disponibles dans les eaux européennes.

La déclinaison nationale des TAC en quotas se fait selon le principe de « stabilité relative », garantissant aux États membres un pourcentage fixe des TAC pour chaque stock concerné. Ce principe a été établi dès 1983 sur une triple base : les captures historiques, la perte potentielle de possibilités de pêche pour certains États membres du fait de l’extension générale des limites de 200 milles marins en 1976 et la nécessité de protéger certaines régions où la population locale est particulièrement tributaire de la pêche ([21]). Cette part de stabilité relative est restée constante depuis lors, ce qui suscite l’hostilité d’une partie des pêcheurs britanniques.

Chaque État membre doit ensuite allouer ses quotas à ses pêcheurs. Au Royaume-Uni, ce processus relève d’une compétence nationale : les quotas nationaux sont distribués depuis 1999 sur la base d’unités, dites « Fixed Quota Allocation » (FQA), détenues par des groupes de navires ou des organisations de producteurs. Ces « unités FQA » sont basées sur l’historique des débarquements pendant une période de référence fixe. Ce mode de répartition ne fait toutefois pas consensus, étant critiqué pour être défavorable aux navires les plus petits ([22]). Ainsi certaines critiques émises par le camp du « Leave » à l’encontre de l’Union européenne concernaient, en réalité, la « concentration des droits de pêche par certains opérateurs » ([23]), due au système de répartition britannique.

C’est pourquoi, dans leur lettre ouverte en réponse à la lettre d’opinion du ministre George Eustice sur le soutien au Brexit, les anciens ministres des pêches Richard Benyon et Ben Bradshaw, parmi onze autres experts britanniques de la pêche, notent que « il est vrai que de nombreux petits navires au Royaume-Uni souffrent de faibles quotas, mais le Royaume-Uni a le deuxième plus grand quota de l’Union européenne. De plus, dans l'ensemble, les bénéfices de pêche au Royaume-Uni augmentent et sont plus élevés que dans tout autre État membre de l'UE. Le ministre omet de mentionner qu'il lui incombe entièrement d'allouer davantage de quotas britanniques aux petits navires. » ([24])

Plus précisément, il a été calculé que les bateaux britanniques de moins de 10 mètres réalisent 77 % des prises britanniques mais ne détiennent que 1,5 % des quotas ([25]).

Surtout, la PCP offre, dans ce cadre, la possibilité aux pêcheurs de chaque État membre d’exercer dans la zone économique exclusive des autres. Toutefois, les États membres ont conservé leur compétence de réglementation des activités de pêche dans les eaux côtières ([26]). La limite de 0 à 6 milles marins est préservée pour les activités de pêche nationales, alors que certains États membres ont des droits historiques de pêche dans la zone des 6 à 12 milles marins dans d'autres États membres ([27]).

En outre, depuis 2013, la PCP impose de pêcher selon le « rendement maximal durable » (RMD), défini comme la quantité maximale d’individus pouvant être prélevée, de manière continue et en moyenne, dans un stock sans affecter sensiblement le processus de reproduction.

La PCP dispose également d’un fonds structurel dédié, le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP), doté de 6,4 milliards d’euros sur la période 2014‑2020. À ce titre, le Royaume-Uni a bénéficié d’environ 168 millions d’euros sur cette période, contre 588 millions d’euros pour la France. Enfin, la PCP introduit de nombreuses « mesures techniques » ([28]), devant permettre de réguler les modalités concrètes de pêche afin notamment d’éviter une concurrence déloyale entre pays européens. Ces mesures régissent en particulier les engins de pêche, le maillage des filets, les zones de pêche ou encore les saisons de fermeture.

Ainsi, la PCP constitue une politique complète et complexe, avec de nombreux textes législatifs que les États membres se sont appropriés. Le Brexit crée donc pour la pêche comme pour de nombreuses autres matières le risque d’un « déficit de régulation » ([29]). Outre ces pans législatifs que le Royaume-Uni va devoir remplacer, le Brexit conduit aussi à la sortie du Royaume-Uni des négociations au sein du Conseil sur la définition des TAC pour les stocks partagés ou encore la perte de l’accès aux accords conclus par l’Union européenne avec des États tiers.

2.   Les traités internationaux : quelle régulation minimale ?

Une fois sortis de la PCP et sans accords plus contraignants, les relations entre le Royaume-Uni et l’Union européenne en matière de pêche seront théoriquement régies par deux textes internationaux : la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 (qui régit le droit de chaque État membre dans ce qui ne relève pas de leurs zones économiques exclusives ainsi que les ressources partagées entre deux États côtiers) et l’Accord des Nations Unies dit des « stocks halieutiques » de 1995 ([30]). Le Royaume-Uni semble favorable à ce qu’un éventuel accord de pêche ne remette pas en cause le droit de la mer ([31]).

Si ces textes garantissent la souveraineté des États côtiers sur leurs zones économiques exclusives respectives, ils ne sont pas dénués d’obligations, en particulier en ce qui concerne :

-         la coopération avec les autres États côtiers pour ce qui concerne la gestion des stocks partagés (article 63(1) de la Convention des Nations‑Unies sur le droit de la mer). Il faut rappeler que les eaux britanniques sont bordées par celles de huit autres États ou territoires, dont six appartiennent à l’Union européenne ;

-         l’obligation de déterminer des totaux admissibles de capture des ressources vivant dans la zone économique exclusive (article 61(1)) ;

-         la nécessité de prendre les « mesures appropriées de conservation et de gestion pour éviter que le maintien des ressources biologiques de sa ZEE ne soit compromis par une surexploitation » (article 61(2)).

En ce qui concerne les futures relations entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, l’article 63 de la Convention des Nations Unies, qui fait obligation de coopérer pour la gestion des stocks partagés, est d’une importance capitale. En effet, l’ensemble des stocks sous quotas britanniques sont partagés avec au moins un État membre de l’Union européenne, à l’exception du stock de hareng Clyde ([32]). Concernant les espèces qui ne sont pas sous quotas, 16 stocks ont été identifiés comme partagés par l’administration britannique de la pêche ([33]). Environ 21 % des revenus de la pêche au Royaume-Uni proviennent d'espèces hors quota pour lesquelles un certain partage des stocks est constaté.

Le droit international de la mer fait également obligation aux navires de pêche d’obtenir une autorisation de pêche de la part des pays tiers dans lesquels ils souhaitent exercer une activité ([34]). Les mesures de contrôle et d’exécution sont décidées et menées par les autorités de l’Etat côtier concerné.

Il faut également mentionner la Convention de Londres, signée en 1964, et régissant les droits de pêche historique dans la bande des 6 à 12 milles britanniques pour les pêcheurs néerlandais, belges, français et allemands.

3.   Les différentes options du Brexit pour la pêche : l’impossible isolement britannique

a.   Même en étant un Etat côtier indépendant, un accord de pêche est indispensable

Malgré ces quelques obligations, le Royaume-Uni redeviendra, au terme de la période de transition, un État côtier indépendant, qui pourra décider de la manière dont il entend déterminer son propre système de gestion des pêches et dont il assumera ses responsabilités au regard de la Convention sur le droit de la mer. Consécutivement, le Royaume-Uni redeviendra seule autorité décisionnaire en ce qui concerne l’accès à sa ZEE (article 56 de la Convention sur le droit de la mer).

En outre, il faut préciser que, même sous l’empire de la Convention sur le droit la mer, « si, dans la ZEE d'un État côtier, celui-ci est capable de pêcher la totalité des captures autorisées, il n’a aucune obligation d’autoriser d’autres pêcheurs d’autres États à y pêcher. Là où l’obligation d’admettre d’autres pêcheurs entre en jeu, selon la théorie de la convention, ce serait dans la situation dans laquelle l'État côtier ne pêcherait pas la totalité des captures autorisées et où il y aurait un excédent. » ([35])

Ainsi, l’accord en cours de négociation doit définir les modalités concrètes du Brexit pour la pêche, en ce qui concerne plusieurs paramètres, notamment :

-         l’accès des navires européens aux eaux britanniques et inversement ;

-         les modalités de définition et les volumes des totaux admissibles de capture ;

-         les méthodes de pêche autorisées dans les eaux de chacune des deux parties, pour éviter toute concurrence déloyale ;

-         les modes de contrôles.

b.   Les différents scénarios du Brexit pour la pêche : de l’isolement total à l’étroite coopération

Les discussions ne se résument donc pas au seul accès de chacune des parties dans les eaux de l’autre. Ainsi, plusieurs scénarios peuvent être envisagés, dont le plus drastique serait une fermeture totale des eaux britanniques aux pêcheurs européens. Cette option paraît peu probable pour plusieurs raisons :

-         le Royaume-Uni n’aurait rien à y gagner, puisque le pays ne dispose pas de la flotte suffisante pour exploiter ses ressources, ce qui entraînerait la nécessité de partager l’exploitation de ces stocks selon la Convention sur le droit de la mer, et que cela lui aliénerait nécessairement un accès sans restriction au marché européen ;

-         de nombreux cas montrent que, même si un État côtier dispose de ressources importantes, comme c’est le cas par exemple pour la Norvège, il admet en pratique un accès de navires étrangers à ses eaux dans l’objectif de disposer d’un accès réciproque aux eaux d’autres États. À ce titre, la Norvège est intéressée pour pêcher du maquereau dans les eaux européennes, alors que l’Union est intéressée par le cabillaud présent dans les eaux norvégiennes. Ainsi, le plus important pour chacune des parties dans la relation européo-norvégienne réside dans la possibilité accordée aux pêcheurs spécialisés dans certaines espèces de pouvoir maximiser leurs prises, qu’elles soient dans les eaux norvégiennes ou européennes ([36]) ;

-         une fermeture des eaux britanniques entraînerait nécessairement une surexploitation des stocks partagés, qui se trouvent être les espèces les plus commercialisées.

La coopération en matière de pêche est, pour les Britanniques, une option quasi-inéluctable, en particulier du fait de la proximité géographique avec l’Union européenne, l’Islande, la Norvège et les Iles Féroé, du droit international qui fait obligation de coopérer pour la gestion des stocks partagés et du risque de surexploitation ([37]). Il faut également rappeler qu’il n’y a pas de période historique connue durant laquelle seuls les navires britanniques ont pêché dans leurs eaux. Certaines flottes étrangères étaient, dès le Moyen-Âge, déjà présentes dans les eaux du Royaume-Uni ([38]).

L’autre scénario extrême, également assez peu probable, serait d’adopter un mode de fonctionnement proche des règles de la PCP, associant le Royaume‑Uni, d’une manière ou d’une autre, à la définition des totaux admissibles de capture.

Entre ces deux options, peuvent être envisagés des systèmes de licences autorisant un certain nombre de navires européens à entrer dans les eaux britanniques ou d’autres formes d’autorisations, sur des bases temporelles qui doivent être définies.

In fine, la forme du Brexit est importante, mais, selon certaines analyses, « ce n'est que dans le scénario hautement improbable où la Grande-Bretagne privilégie la pêche sur ses autres intérêts dans les négociations sur le Brexit qu'il y aura des avantages pour la flotte britannique. Dans les scénarios les plus probables, le Brexit (…) engendrera pour certains pêcheurs (principalement plus petits bateaux) une situation bien pire que celle qui existe aujourd’hui. Et le reste de la chaîne d'approvisionnement de la pêche transformateurs, grossistes, détaillants (…) sont encore plus exposés aux risques du Brexit. » ([39])

c.   La problématique du « quota-hopping » : exemple d’une interpénétration réglementaire très étroite

D’autres questions techniques se posent, en particulier celle du « quotahopping », par laquelle des pêcheurs d’autres États membres peuvent bénéficier des quotas, par exemple britanniques, en créant des entreprises de pêche au Royaume-Uni. La loi britannique de 1988 sur la marine marchande ([40]) imposait des conditions de nationalité aux navires cherchant à bénéficier des quotas britanniques dans le cadre de la PCP. La Cour de justice de l’Union européenne avait jugé, en 1991 ([41]), que cette loi était contraire au droit de l’Union européenne. Cet arrêt, faisant prévaloir le droit de l’Union sur le droit national britannique, a pu conduire à nourrir les arguments des opposants à l’appartenance du Royaume‑Uni à l’Union européenne ([42]).

Or, cette possibilité de « quota-hopping » est issue non plus de la PCP mais du droit européen relatif à la liberté d’établissement ([43]), permettant aux Européens de créer librement des entreprises dans d’autres États membres. Il paraît peu probable que le Royaume-Uni souhaite revenir sur toute liberté d’établissement, mais la négociation devra définir si celle-ci s’applique à tous les secteurs ou seulement à quelques-uns.

Il importera que l’accord futur inclue cette problématique, sans quoi le statut juridique des quotas détenus par des personnes n’ayant pas la nationalité britannique après le Brexit resterait flou. Il est toutefois possible d’avancer qu’une restriction, même totale, d’accès des navires européens aux eaux britanniques n’entraînerait pas nécessairement la fin de la pratique des « quota-hopping ».

Cet exemple permet d’illustrer à quel point le marché unique a influencé le secteur de la pêche, en permettant aux États membres de bénéficier des libertés de circulation pour développer le secteur, exporter les espèces peu consommées par leurs ressortissants et importer le poisson plus populaire. La libre circulation des capitaux, des personnes et des marchandises au sein de l’Union a bénéficié au secteur de la pêche, notamment britannique.

Ainsi, le Royaume-Uni fait appel à une main-d’œuvre originaire d’Europe centrale et orientale et la pêche britannique a fortement bénéficié de capitaux européens, en particulier néerlandais et espagnols pour se développer ([44]). Cette situation d’interpénétration économique dans le secteur de la pêche rend l’hypothèse d’un isolement total du Royaume-Uni en la matière peu rationnelle.  

B.   le risque économique

1.   Une forte dépendance européenne et française vis-à-vis des eaux britanniques

a.   Une pêche européenne dans les eaux britanniques huit fois plus importante en volume que la pêche britannique dans les eaux européennes

La situation géographique du Royaume-Uni fait de celui-ci un acteur essentiel de la pêche dans la zone européenne. Sa zone économique exclusive lui offre en effet, malgré la proximité d’autres États côtiers, un accès privilégié à un nombre important de zones de pêche, souvent parmi les plus riches en termes de ressources. 

 


CARTE DE LA ZONE ECONOMIQUE EXCLUSIVE DU ROYAUME-UNI

Source : House of Lords, European Union Committee, « Brexit : fisheries », décembre 2016 (p. 10).

Ainsi, il est aisé pour les autorités britanniques de constater un important déséquilibre entre la pêche dans leurs eaux par les flottes des autres États membres par rapport à la pêche britannique dans les eaux des autres États membres.

En effet, sur la période 2012-2016, la pêche européenne dans les eaux britanniques est 8,4 fois plus importante en volume de débarquements que la pêche britannique dans les eaux des autres États membres. Parallèlement, les Européens réalisent dans les eaux britanniques des revenus 4,9 fois plus important que les Britanniques dans les eaux des autres États membres.

 


VOLUMES DE POISSONS PÊCHÉS PAR LE ROYAUME-UNI DANS LES EAUX DE L’UE-27
ET DE L’UE-27 DANS LES EAUX BRITANNIQUES ET LES REVENUS GÉNÉRÉS (2012-2016)

Source : Rapporteurs, à partir des données de Departement for Environment, Food and Rural Affairs, « Sustainable fisheries for future generations », juillet 2018 (p. 9)

b.   La dépendance européenne aux eaux britannique est hétérogène selon les Etats membres et selon les espèces considérées

A l’inverse, en analysant les débarquements d’autres États dans les eaux britanniques, on remarque que la France représente 38,4 % de ces débarquements en volume en 2018, devant la Norvège (26,6 %) et le Danemark (12,1 %).

DEBARQUEMENTS DANS LES EAUX BRITANNIQUES
PAR LA FLOTTE D’AUTRES ETATS D’AUTRES ETATS (EN TONNES, 2018)

Source : Marine Management Organisation, « UK Sea Fisheries Statistics 2018 »

Au total, la Belgique est l’Etat membre le plus dépendant des eaux britanniques si on combine les débarquements en tonnages et en valeur (50 %). Suivent l’Irlande (35 %), le Danemark (30 %), les Pays-Bas (28 %) et, à égalité, la France et l’Allemagne (19 %).

 

DEPENDANCE AUX EAUX BRITANNIQUES DES ETATS MEMBRES CONCERNES

Source : Secrétariat général aux affaires européennes, d’après les données du Joint research Center (2011-2015)

Le degré de dépendance varie également en fonction des espèces concernées. À titre d’exemple, sur les quelques 33,8 tonnes d’espèces démersales débarquées en 2018 par les principales flottes étrangères dans les eaux britanniques, la France représente une part d’environ 60,7 %, alors que le Danemark, l’Espagne et la Belgique se situent entre 10,7 et 8 %.

DÉBARQUEMENTS D'ESPÈCES DÉMERSALES À L'ÉTRANGER PAR DES NAVIRES BRITANNIQUES ET DÉBARQUEMENTS AU ROYAUME-UNI PAR DES NAVIRES ÉTRANGERS (2018)

Source : Marine Management Organisation, « UK Sea Fisheries Statistics 2018 »

Pour ce qui concerne les espèces pélagiques, en plus de la Norvège (60 % en volume), ce sont l’Irlande (18,5 %) et le Danemark (15,3 %) qui sont les plus concernés par les débarquements dans les eaux britanniques.

Globalement, les données fournies par la Commission européenne sur la période 2011-2015 permettent d’offrir un aperçu global de la situation des principaux pays européens concernés par cette problématique. Les captures européennes dans les eaux britanniques, principalement de maquereau, hareng, lançon et merlan bleu, sont réalisées par les Pays-Bas (27 % en 2015), le Danemark (25 %), la France (16 %), puis l’Irlande et l’Allemagne (13 %). En valeur monétaire, les captures, principalement de maquereau, hareng, sole, merlu et langoustine, sont réalisées par la France (157 millions d’euros par an, 30 %), devant les Pays‑Bas (99 millions d’euros par an, 21 %) et l’Irlande (86 millions d’euros par an, 17 %) ([45]).


LA DÉPENDANCE FRANÇAISE AUX EAUX BRITANNIQUES

La pêche française représente, au total, environ 20 000 marins pêcheurs (patrons et salariés), plus de 10 000 emplois dans la transformation et des dépenses annuelles de 7,5 milliards d’euros par les Français en produits de la mer ([46]).

Les navires français ont pêché en moyenne chaque année entre 2011 et 2015 98 000 tonnes de poissons dans les eaux britanniques ([47]). Au total, ce sont environ 171 millions d’euros de chiffre d’affaires qui sont concernés et 2566 emplois directs (en moyenne, sur la période 2011-2015).

Cela représente en moyenne sur la même période environ 24 % des captures françaises dans l’Atlantique Nord-Est, proportion qui semble rester stable en 2018, avec environ 24,5% du tonnage français. Toujours sur la période 2011-2015, les captures françaises dans les eaux britanniques représentaient en moyenne 19 % du chiffre d’affaires total réalisé dans l’Atlantique Nord-Est. Cette proportion apparaît légèrement plus faible en 2018, à 17 %.

Toutefois, il faut rappeler que seuls 17 % des navires français recensés dans les 26 quartiers maritimes concernés en 2018 travaillaient dans les eaux britanniques, représentant 437 navires sur les 2 500 recensés dans les zones concernées. Il est donc plus pertinent de mesurer la dépendance aux eaux britanniques pour les seuls navires concernés. Pour ces derniers, les eaux britanniques ont représenté, en 2018, 47 % de leur tonnage et 37 % de leur chiffre d’affaires.

En outre, le nombre d’emplois concernés reste difficilement estimable. Les 437 navires concernés employaient environ 2 500 personnes en personnel navigant, chiffre qui ne comprend donc pas les emplois à terre directement et indirectement liés à cette activité.

En termes géographiques, les 26 quartiers maritimes concernés couvre l’ensemble des façades, de Bayonne à Dunkerque. Toutefois, certaines régions françaises sont plus spécifiquement touchées par cette problématique.

DEPENDANCE DE TROIS REGIONS FRANCAISES AUX EAUX BRITANNIQUES (2018)

Source : Rapporteurs, à partir des données fournies par l’IFREMER

Les ports français les plus concernés sont ceux de Boulogne-sur-Mer, Cherbourg, Roscoff et Saint-Malo qui ont débarqué respectivement 44 %, 50 %, 47 % et 25 % de leurs captures en provenance des eaux britanniques en 2018.


En ce qui concerne la répartition des quotas pour les espèces présentes dans les eaux britanniques, le total était, en 2015, d’environ 1,9 million de tonnes, dont environ 30 % alloués au Royaume-Uni. Cette donnée ne reflète toutefois pas les disparités qui existent selon les espèces et les zones. En effet, le Royaume-Uni dispose de 84 % du quota d’aiglefin de la mer du Nord, 81 % du quota de lotte de la mer du Nord et 98 % du quota de crevettes de l’ouest de l'Écosse, mais seulement de 4% du quota de sprat de la mer du Nord, 18% du merlu du nord et 28 % de la plie de la mer du Nord ([48]).

Ainsi, il n’est pas possible d’affirmer, comme cela a pu être fait, que l’Union européenne préempte 80 % des stocks de poissons présents dans les eaux britanniques ([49]).

ALLOCATION DES QUOTAS POUR LES 73 STOCKS PRESENTS DANS LES EAUX BRITANNIQUES, REGROUPES PAR REGIONS (2015) ([50])

Source : Fernandez, Paul G. ; Stewart, Bryce, « Fact Check: is 80 % of UK fish given away to the rest of Europe? », The Conversation, 14 avril 2016

Il faut également préciser de nombreuses espèces, en particulier certains mollusques comme les crabes, les homards et les pétoncles, ne se trouvent pas sous quotas européens, mais restent gérés par les États, notamment au travers d’accords bilatéraux.

c.   Le changement climatique ne fait qu’aggraver la dépendance européenne aux eaux britanniques

Au moins à court et moyen termes, le changement climatique va fortement favoriser les eaux britanniques en matière de distribution des stocks de pêche européens majeurs.

Même si ce phénomène reste bien entendu en cours, il a d’ores et déjà des impacts mesurables sur certaines espèces, en particulier pour le cabillaud de Manche Est-Mer du Nord, dont la proportion observée dans les eaux britanniques est passée pour les adultes de 40 % en moyenne dans les années 2000 à 60 % aujourd’hui. Ce constat est également valable pour les nouvelles recrues, quasiment inobservées jusqu’en 2010 dans les eaux britanniques, alors que son abondance est aujourd’hui autour de 40 à 50 % ([51]).

À ce titre, le CIEM avait d’ores et déjà identifié en 2017 huit espèces dont les changements de distribution spatiale étaient notables (anchois, cabillaud, merlu, hareng, maquereau, plie, chinchard et sole) ([52]). Ce constat, qui relève d’une combinaison entre changement climatique et taux d’exploitation locaux ([53]), doit conduire les pouvoirs publics à anticiper une aggravation des conflits d’accès et à se prémunir de toute volonté de fixer des quotas au-delà du RMD.

d.   La pêche britannique dans les eaux européennes n’est toutefois pas négligeable

On constate que 17 % des débarquements britanniques en valeur viennent des eaux européennes ([54]).


CARTE DE LA VALEUR DES DÉBARQUEMENTS DE NAVIRES BRITANNIQUES DE PLUS DE 15 MÈTRES DANS LES EAUX BRITANNIQUES (À GAUCHE)
ET DANS LES EAUX NON BRITANNIQUES (A DROITE)

Source : Walmsley, S. (2016). Brexit: Where next for UK fisheries? Southampton: ABP Mer

Plus précisément, la flotte britannique, lorsqu’elle débarque à l’étranger, le fait principalement en Norvège (40,1 % en volume en 2018), aux Pays-Bas (22,5 %) et en Irlande (20,3 %). On remarque ainsi que les eaux françaises ne constituent, en volume et en 2018, que 0,9 % des débarquements britanniques dans les eaux étrangères.

DEBARQUEMENTS DANS LES EAUX D’AUTRES ETATS PAR LA FLOTTE BRITANNIQUE
(EN TONNES, 2018)

 

Source : Marine Management Organisation, « UK Sea Fisheries Statistics 2018 »

 

Afin de comprendre précisément les enjeux des relations entre le Royaume-Uni et l’Union européenne en matière de pêche, il est utile de connaître la situation de la pêche britannique. Historiquement, celle-ci a été marquée par de nombreuses « guerres du poisson », notamment sur la morue avec l’Islande entre 1950 et 1976, entraînant d’importantes diminutions des tonnages débarqués ([55]).

Les Islandais ont, durant cette période, étendu leur souveraineté jusqu’à leurs 200 milles marins, alors qu’une partie de cette zone était exploitée par les Britanniques depuis la fin du XIXe siècle. Ces conflits s’achèvent dans une période proche de l’entrée du Royaume-Uni dans la Communauté économique européenne, pouvant entraîner une perception au moins partiellement faussée des causes des difficultés rencontrées par la pêche britannique.

En parallèle, la part de la pêche dans le PIB britannique n’a cessé de décroître depuis la fin des années 1940 (0,32 %) pour n’atteindre aujourd’hui que 0,03 %.

CONTRIBUTION DU SECTEUR DE LA PECHE AU PIB BRITANNIQUE

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Source : New Economics Foundation, d’après Marine Management Organisation, « UK Sea Fisheries Statistics 2014 »

Le Royaume-Uni constituait jusqu’au Brexit un acteur majeur de la pêche européenne, représentant le troisième plus grand producteur de poissons et le deuxième pour l’aquaculture. En outre, en 2015, le Royaume-Uni représentait 14 % de la production européenne totale, pêche et aquaculture confondues ([56]). Enfin, la ZEE britannique se distingue par la diversité des espèces qui y sont présentes.

PRINCIPAUX DEBARQUEMENTS BRITANNIQUES EN VALEUR (2013)

Source : OCDE, « Examen de l’OCDE des pêcheries. Politiques et statistiques de base », 2015

En ce qui concerne la flotte britannique, celle-ci est majoritairement constituée de bateaux de moins de 10 mètres et l’Ecosse représente la principale flotte britannique.

POURCENTAGES DE BATEAUX BRITANNIQUES MESURANT
AU-DELÀ DE 10 METRES ET EN-DESSOUS (2018)