N° 3130

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 24 juin 2020

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES (1)

sur l’indépendance énergétique de l’Union européenne

ET PRÉSENTÉ

par M. Vincent BRU et Mme Yolaine de COURSON,

Députés

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(1)    La composition de la commission figure au verso de la présente page.

La Commission des affaires européennes est composée de : Mme Sabine THILLAYE, présidente ; MM. Pieyre-Alexandre ANGLADE, Jean-Louis BOURLANGES, Bernard DEFLESSELLES, Mme Liliana TANGUY, vice‑présidents ; M. André CHASSAIGNE, Mme Marietta KARAMANLI, M. Christophe NAEGELEN, Mme Danièle OBONO, secrétaires ; MM. Damien ABAD, Patrice ANATO, Mme Aude BONO-VANDORME, MM. Éric BOTHOREL, Vincent BRU, Mmes Fannette CHARVIER, Yolaine de COURSON, Typhanie DEGOIS, Marguerite DEPREZ-AUDEBERT, Coralie DUBOST, Françoise DUMAS, Frédérique DUMAS, MM. Pierre-Henri DUMONT, Alexandre FRESCHI, Mmes Valérie GOMEZ-BASSAC, Carole GRANDJEAN, Christine HENNION, MM. Michel HERBILLON, Alexandre HOLROYD, Mme Caroline JANVIER, MM. Christophe JERRETIE, Jérôme LAMBERT, Mmes Constance Le GRIP, Nicole Le PEIH, MM. Jean-Claude LECLABART, Patrick LOISEAU, David LORION, Thierry MICHELS, Jean-Baptiste MOREAU, Mme Catherine OSSON, MM. Xavier PALUSZKIEWICZ, Damien PICHEREAU, Jean‑Pierre PONT, Joaquim PUEYO, Didier QUENTIN, Mme Maina SAGE, MM. Benoit SIMIAN, Éric STRAUMANN, Mme Michèle TABAROT.

 


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SOMMAIRE

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Pages

 

INTRODUCTION

PREMIÈRE PARTIE : Une dépendance énergétique croissante, inégalement répartie

I. UNE dÉpendance ÉnergÉtique CROISSANTE

A. La Diminution de la production domestique

B. un Nombre réduit de fournisseurs

C. UNe Augmentation de la consommation intérieure dans certains États membres

II. uNE DÉPENDANCE PLUS MARQUÉE POUR Les États membres d’Europe centrale et orientale

A. Des bouquets énergétiques peu diversifiés

B. Une dépendance énergétique très marquée à l’égard de la Russie

C. Des interconnexions insuffisantes

D. Diminuer la dépendance vis-à-vis de la Russie grâce au gaz naturel liquéfié ou au nucléaire ?

III. l’évolution du marchÉ de l’Énergie renforce pour l’instant la dÉpendance de l’Union europÉenne À l’Égard de la russie

A. La Russie, premier EXPORTATEUR d’énergies fossiles en Europe

B. La part croissante du gaz renforce la dépendance de l’Union européenne à l’égard de la Russie

1. Le gaz, une énergie de transition dont la consommation augmente

2. Le gaz, moyen de pression de la Russie envers ses voisins

3. Le controversé projet Nord Stream 2

a. Un projet qui divise l’Europe

b. La nouvelle directive « gaz » et la menace de sanctions américaines, obstacles à l’achèvement du projet.

C. Le marché européen de l’énergie connaÎt une situation d’interdépendance plutôt que de dépendance

1. Le caractère très interdépendant du marché de l’électricité

a. Le périmètre de l’Europe de l’électricité dépasse celui de l’Union européenne

b. Le marché européen de l’électricité se caractérise par une interdépendance marquée

2. Le marché du gaz se caractérise par une dépendance réelle mais réciproque

D. Les États-Unis bouleversent le marchÉ mondial de l’Énergie

DEUXIÈME PARTIE : LEs DESTINs DE L’INDÉPENDANCE ÉNERGÉTIQUE et DE LA TRANSITION ÉnergÉtique sont liÉs

I. L’Union européenne cherche depuis longtemps à améliorer son indépendance énergétique, en vain

A. Le renforcement de l’indépendance énergétique de l’Union européenne s’appuie sur la mise en place d’un cadre réglementaire solide

B. L’Union européenne est néanmoins confrontée à une dépendance croissante en matière de combustibles fossiles

C. Une solution : développer le rôle de l’euro dans les transactions énergétiques

II. une transition ÉnergÉtique réussie permettrait à l’union européenne de rÉduire sa dÉpendance ÉnergÉtique

A. Le plan de relance europÉen, occasion historique pour renforcer l’autonomie énergétique de l’Union européenne

1. Le Pacte vert doit être au cœur du plan de relance

2. Quelles priorités d’investissement pour le plan de relance ?

3. L’art de la transition : le difficile équilibre entre ambitions environnementales et réalisme énergétique

B. La priorité est de mettre en place une véritable politique de soutien aux mesures d’efficacité énergétique

1. La sobriété énergétique, pilier du concept d’efficacité énergétique globale

2. La nécessaire relance des mesures d’efficacité énergétique

C. L’indispensable réduction de la part des énergies fossiles

1. L’Union européenne ne pourra jamais être indépendante en matière d’énergies fossiles

2. La volonté de se passer des énergies fossiles ne se justifie pas par l’épuisement des réserves mais par des préoccupations environnementales et stratégiques

3. L’Union européenne doit jouer la carte de la décarbonation de l’électricité

4. L’Union européenne doit combler son retard en matière de stockage

a. Le marché du stockage européen n’est pas encore mature

b. Le déploiement des véhicules électriques pourrait agir positivement sur le réseau électrique

c. Le projet d’alliance de la batterie

5. Les énergies renouvelables ne sont pas toutes des énergies renouvelables électriques

a. Gaz vert

b. Biocarburants

c. Hydrogène

6. La réussite de la transition énergétique repose sur l’appropriation citoyenne et sur l’implantation locale

a. La fin annoncée des systèmes énergétiques centralisés

b. L’autoconsommation, phénomène inéluctable

7. L’avenir du nucléaire en Europe, facteur de tensions ?

D. Un impératif : renoncer à toutes les politiques de soutien des énergies fossiles

1. Les plans de relance, occasion en or de mettre fin aux politiques de soutien aux énergies fossiles

2. La nécessaire révision du règlement relatif au réseau transeuropéen d’énergie (RTE-E)

E. Le rehaussement nécessaire des ambitions européennes

1. Le prix du carbone, condition d’une transition énergétique réussie

a. Le nécessaire renforcement du marché européen du carbone

b. L’instauration d’un mécanisme d’inclusion carbone aux frontières de l’Union

2. Le rehaussement nécessaire des objectifs européens pour 2030

a. La Commission européenne invite les États membres à être plus ambitieux en matière d’efficacité énergétique et d’énergies renouvelables

b. Quelle diminution des émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030 ?

3. La neutralité carbone en 2050, un objectif nécessaire et ambitieux

a. L’approche par services recoupe plusieurs réalités quotidiennes importantes à la fois pour les citoyens et pour les entreprises

b. Pourquoi l’horizon temporel de 2050 est-il justifié ?

4. Les deux manières d’appréhender la sécurité énergétique

F. Le renforcement des interconnexions vise à rendre le système énergétique de l’Union européenne plus résilient

III. l’émergence de nouvelles dépendances et vulnérabilités

A. L’interconnexion croissante des réseaux énergétiques européens peut prÉsenter des risques de vulnérabilité systémique

1. Un risque croissant d’effets domino

2. La question de plus en plus prégnante de la cybersécurité

B. L’absence de réponse à la question industrielle fait peser une menace de dépendance technique

1. Les fabricants occidentaux de matériel lourd font face à de graves difficultés

2. La bataille de la batterie ne peut être gagnée que dans un cadre concurrentiel loyal

C. Les règles de marché que l’Union européenne s’impose la fragilisent face à l’appétit de certains pays tiers

1. La Chine constitue une menace pour l’indépendance électrique de l’Union européenne

2. Les entreprises privées constituent également une menace

D. La nécessaire reconquête d’une souveraineté européenne dans le secteur énergétique

1. Définir l’énergie comme un secteur d’autonomie stratégique européenne

2. Défendre les entreprises stratégiques européennes contre les tentations prédatrices des États tiers

CONCLUSION

recommandations

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Annexes

GLossaire et sigles

Liste des personnes auditionnÉes

tableau récapitulatif des textes européens visant à améliorer l’indépendance énergétique de l’union


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   INTRODUCTION

 

 

 

Mesdames, Messieurs,

L’énergie sera au cœur de la réflexion sur le « monde d’après » la crise sanitaire du COVID-19, à plusieurs titres. D’abord, elle est l’une des clés de la relance verte et de la construction d’une économie plus résiliente, car les investissements dans ce secteur peuvent réconcilier croissance, création d’emplois et transition écologique. Ensuite, elle doit prendre toute sa place dans le débat actuel sur le renforcement de l’autonomie stratégique de l’Union européenne : la maîtrise par les États membres de leur production et de leur consommation énergétique réduira leur dépendance aux États tiers et contribuera à la construction d’une Union géopolitique, que la Commission européenne appelle de ses vœux.

Dans le secteur de l’énergie, comme dans d’autres secteurs stratégiques, l’Union européenne se trouve à un moment charnière : la question est de dépasser l’approche fondée sur le « tout concurrence » et la priorité accordée aux consommateurs pour se recentrer sur les enjeux liés à l’indépendance énergétique, la protection des actifs stratégiques et la transition écologique. Le Pacte vert, qui doit être au cœur du plan de relance, est l’occasion historique d’opérer ce virage.

Dans ce contexte, la réflexion sur l’indépendance énergétique de l’Union européenne doit, à notre sens, s’articuler autour de trois axes :

– Le premier est géopolitique et concerne la sécurité des approvisionnements énergétiques. Le principal enjeu, pour les États membres, est de diversifier à la fois leurs sources d’approvisionnement, dans un contexte où la dépendance au gaz russe s’accroît, et leur bouquet énergétique.

– Le deuxième est industriel et a trait à l’autonomie stratégique du secteur. Il s’agit de développer une filière européenne d’énergie propre, dans le cadre de la nouvelle stratégie industrielle de la Commission, et de protéger les actifs stratégiques du secteur énergétique, que la crise a rendu encore plus vulnérable aux stratégies prédatrices de certains pays tiers.

– Le troisième est écologique, puisque seule une transition énergétique réussie permettra à l’Union européenne de réduire sa dépendance aux pays producteurs d’énergie fossile.

Si elle prend une acuité particulière dans le contexte actuel de lutte contre le réchauffement climatique et à la veille du Pacte vert européen, la question de l’indépendance énergétique des États n’est cependant pas nouvelle. Considérée comme un élément indissociable de la souveraineté, l’énergie a fait l’objet d’une coopération ambitieuse dès 1951, dans le cadre de la Communauté européenne du charbon et de l’acier, devenant un des premiers piliers de la solidarité européenne. Toutefois, quelque soixante-dix ans plus tard, la coordination des politiques énergétiques des pays de l’Union européenne ne va toujours pas de soi.

Pour l’Union européenne, la sécurité énergétique a d’abord été synonyme de sécurité d’approvisionnement et impliqué une politique de réduction de la dépendance aux approvisionnements extérieurs. Cet objectif est encore loin d’être atteint, l’Union européenne important 53 % de l’énergie qu’elle consomme. Cette dépendance est manifeste pour les énergies fossiles : 90 % du pétrole brut consommé, 66 % du gaz naturel. En outre, la Commission européenne s’inquiète des menaces pesant sur l’Union européenne, notamment depuis les ruptures temporaires d’approvisionnement en gaz subies par certains États membres de l’Est de l’Europe, lors des crises russo-ukrainiennes de 2006 et 2009. L’indépendance énergétique de l’Union européenne est fragilisée par la tension géopolitique persistante entre la Russie et l’Ukraine et par le fait que certains États membres ne peuvent s’approvisionner qu’auprès d’un seul fournisseur extérieur, la Russie.

À cette fragilité s’ajoutent les menaces sur l’autonomie stratégique de l’Union européenne que présentent les stratégies de rachat d’actifs de pays tiers, notamment la Chine, dans le secteur énergétique. Cette menace s’est accrue avec la crise sanitaire, qui a fragilisé nombre d’entreprises stratégiques européennes et pose la question plus large de l’adaptation de la stratégie industrielle européenne dans ces secteurs et de la meilleure protection des actifs stratégiques.

Enfin, l’indépendance énergétique de l’Union européenne est, à terme, indissociable de la réussite du Pacte vert et de l’atteinte des objectifs qu’elle s’est fixée en matière climatique : la neutralité carbone en 2050. La transition vers une économie sobre en énergie et décarbonée est la clé de l’indépendance énergétique de l’Union européenne. Le plan de relance est une occasion historique d’accélérer cette transition.

 


 

Sécurité, sûreté et indépendance énergétiques : trois notions distinctes

qui interagissent entre elles

 

Les notions d’indépendance, de sûreté et de sécurité sont distinctes et renvoient pourtant à des réalités indissociables.

 

La sûreté correspond aux moyens nécessaires mis en œuvre pour faire face à des actes volontaires ayant pour but de nuire au fonctionnement d’un système, en l’espèce énergétique. Cela recouvre en particulier les actes de terrorisme, de piratage ou les faits de guerre.

La sécurité renvoie aux moyens nécessaires mobilisés pour garantir le fonctionnement technique, physique, économique et environnemental du système énergétique, en cas d’accidents ou d’événements involontaires. À ce titre sont concernées les actions de protection contre les catastrophes naturelles.

L’indépendance consiste à ne pas dépendre de la volonté de sources extérieures pour accéder aux matières premières, technologies et matériels énergétiques nécessaires au bon fonctionnement de l’économie.

 

Le niveau d’indépendance a donc un impact majeur sur la sécurité, compte tenu de ses ramifications géopolitiques, lesquelles peuvent à leur tour entraîner des problèmes de sûreté.

 

    


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   PREMIÈRE PARTIE : Une dépendance énergétique croissante, inégalement répartie

Sur le plan de l’énergie également, l’année 2020 fait figure d’exception : la crise sanitaire du COVID-19 constitue, selon l’Agence internationale de l’énergie (AIE), « le plus grand choc pour le système énergétique mondial » depuis la crise de 1929. En moyenne, chaque mois de confinement s’est traduit par une baisse de 20 % de la consommation d’électricité, la chute de la demande étant particulièrement marquée pour les énergies fossiles. Si nous manquons encore de recul pour distinguer les évolutions de court terme des changements structurels, plusieurs constats peuvent être établis :

- la crise a mis en évidence la nécessité de disposer d’un approvisionnement électrique fiable pour soutenir les systèmes de santé, les entreprises et les équipements du quotidien.

- elle a également démontré la résilience des énergies renouvelables, la part de ces énergies dans le mix énergétique ayant sensiblement augmenté en Europe, au détriment du gaz et du charbon.

Il reste que l’effondrement brutal de la demande en énergie marque une rupture conjoncturelle dans une trajectoire de dépendance énergétique croissante aux combustibles fossiles, et plus particulièrement au gaz naturel. Tout l’enjeu des plans de relance européen et nationaux sera de réussir à renverser cette tendance.

 

I.   UNE dÉpendance ÉnergÉtique CROISSANTE

A.   La Diminution de la production domestique

L’augmentation de la dépendance énergétique se traduit tout d’abord par une baisse de l’offre d’énergie endogène. Entre 2006 et 2016, la baisse de la production de pétrole brut (-39,0 %), de gaz naturel (-41,2 %), de combustibles solides (-30,8 %) et même d’énergie nucléaire (-5,2 %) au sein des pays de l’Union européenne, a entraîné une situation de dépendance croissante ([1]), les États devant importer davantage pour satisfaire leur demande interne en énergie primaire. Cette croissance de la dépendance énergétique des États membres a concerné tous les combustibles fossiles depuis une vingtaine d’années.

La chute de la production nationale d’énergie primaire a été particulièrement visible au Royaume-Uni, notamment pour ses ressources en gaz et en pétrole. Le pays est passé en une quinzaine d’années d’exportateur net à un taux de dépendance de 36 % en 2016. Le Danemark était le seul pays exportateur net d’énergie en 2006, il n’y a plus à l’heure actuelle d’État membre en situation d’exportation nette. La dégradation du niveau de dépendance est aussi visible aux Pays-Bas (de 21 % à 31 %), du fait de la stagnation de leurs gisements de gaz. La Pologne, qui connaissait une situation de stabilité d’approvisionnement énergétique, a vu son taux de dépendance atteindre 34 % sur la même période en raison de la baisse internationale des prix du charbon. La France a décidé d’interdire la production de pétrole sur son territoire à compter de 2040 ([2]). Les industries pétrolières estiment que cette décision empêchera le pays de produire localement environ 10 % de sa consommation à horizon 2050 ([3]). Les perspectives d’évolution de la dépendance énergétique de l’Union européenne montrent aussi une tendance à l’augmentation de cette dépendance à moyen et long terme, puisque les importations en énergie primaire devraient dépasser 67 % en 2030, avec une baisse sensible de la production interne (de 35 % en 2010 à 19 % en 2030) ([4]) ([5]).

B.   un Nombre réduit de fournisseurs

La sécurité de l’approvisionnement de l’Union européenne en énergie primaire peut aussi être menacée si une proportion élevée des importations provient d’un nombre réduit de partenaires. Les données d’Eurostat mettent en évidence un risque pour la sécurité de l’approvisionnement énergétique de l’Union européenne, dans la mesure où elle importe son énergie auprès d’un nombre restreint de fournisseurs. En 2016, plus des trois quarts (77,1 %) des importations de gaz naturel de l’Union européenne provenaient de Russie, de Norvège ou d’Algérie. Comme l’indique le tableau ci-après, cette concentration est similaire en ce qui concerne les combustibles solides, puisque plus des deux tiers (68,2 %) avaient pour origine la Russie, la Colombie et l’Australie, tandis que la tendance est moins importante pour le pétrole brut, dont l’importation s’effectue auprès d’un nombre moins concentré de fournisseurs : 52,6 % des importations de l’Union européenne provenaient de Russie, de Norvège et d’Irak ([6]).

 

C.   UNe Augmentation de la consommation intérieure dans certains États membres

La sécurité énergétique européenne doit également être considérée dans le contexte d'une croissance mondiale de la demande d'énergie, qui devrait augmenter de 27 % d'ici à 2030. D’ici à 2050, la part de l’électricité dans la demande finale d’énergie devrait au moins doubler pour atteindre 53 %. De plus, la tendance haussière de la consommation de gaz naturel (+19 % entre 2006 et 2016), peut constituer une fragilité pour la sécurité d’approvisionnement, en particulier pour les pays qui disposaient de ressources propres importantes et dont le stock a chuté depuis une dizaine d’années.

Cette situation doit toutefois être nuancée pour l’Union européenne. Entre 2010 et 2015, la consommation intérieure brute a évolué de manière variable selon les États membres. La grande majorité d’entre eux affiche une réduction de la consommation d'énergie, et ce dans des proportions parfois assez importantes : Danemark (-16 %), Malte (-19 %) ou Grèce (-15 %). Dix-huit autres États membres ont enregistré une baisse comprise entre 3 % et 10 %. Au contraire, des pays comme la Bulgarie, la Lituanie et l’Estonie ont vu leur consommation intérieure brute augmenter, mais dans une proportion inférieure à 5 %. La Lituanie est le pays qui affiche la hausse la plus importante (+10 %). Par ailleurs, la consommation par habitant de la Lettonie a également augmenté, bien que sa consommation totale d’énergie totale ait diminué. La France, quant à elle, se situe parmi les États consommant le plus d'énergie (3,8 TEP/habitant en 2015), un niveau qui reste toutefois bien inférieur à ceux de la Finlande, de la Suède, de l'Estonie et de la Belgique, les quatre plus gros consommateurs d’énergie par habitant en 2015, après le Luxembourg ([7]).

Le taux de dépendance énergétique, exprimé en pourcentage des importations nettes dans la consommation intérieure, représente le ratio entre la production et les importations d’énergie. Celui-ci montre qu’entre 2006 et 2016, la dépendance de l’Union européenne à l’égard du gaz naturel a augmenté de 11,1 points, ce qui est bien supérieur à l’augmentation de la dépendance au pétrole (qui ne s’est élevée qu’à 3,9 points) ([8]). Les pays qui ont le plus augmenté leur dépendance énergétique, c’est-à-dire accru leurs importations par rapport à leur production, sont le Danemark, le Royaume-Uni, la Lituanie, les Pays-Bas et la Pologne. Ceci s’explique par une raréfaction des matières premières destinées à la production d’énergie primaire. La dépendance énergétique de la Grèce, de l’Allemagne, de la Belgique, de la République Tchèque et de Malte s’est également renforcée, mais de manière moins importante. En revanche, tous les autres États sont parvenus à diminuer leurs taux de dépendance.

 

 

 

 

II.   uNE DÉPENDANCE PLUS MARQUÉE POUR Les États membres d’Europe centrale et orientale

La dépendance aux importations d’énergie primaire est, dans certains cas, inévitable mais ne représente pas obligatoirement un problème en soi. Elle peut néanmoins constituer une menace pour la sécurité d’approvisionnement lorsque des sources d’approvisionnement peu diversifiées se combinent avec un nombre de fournisseurs restreint et des interconnexions insuffisantes.

Les données d’Eurostat indiquent que les États membres ayant les taux de dépendance énergétique les plus élevés sont Malte (100 %), Chypre (96,2 %), le Luxembourg (96,1 %), la Lituanie (77,4 %), la Belgique (76,0 %) et l'Irlande (69,1 %). Ces pays dépendent presque exclusivement de sources d'approvisionnements extérieures du fait d’une production domestique d’énergie très inférieure à leur consommation intérieure.

Néanmoins, la dépendance de certains États membres d’Europe centrale et orientale est structurellement plus préoccupante car elle repose sur un nombre réduit de fournisseurs et une insuffisance en matière d’interconnexions.

A.   Des bouquets énergétiques peu diversifiés

Concernant la consommation finale d’énergie par source, on constate que pour certains pays d’Europe centrale et orientale, le gaz représente une part importante de leur bouquet énergétique : Hongrie (31 %), Slovaquie (31 %), Roumanie (25 %) et République tchèque (22 %). Trois de ces pays importent une part extrêmement importante du gaz dont ils ont besoin : 95,7 % pour la République tchèque, 92,9 % pour la Slovaquie, 78,9 % pour la Hongrie. Ils sont donc particulièrement dépendants car leur bouquet énergétique repose en grande partie sur une source d’énergie qu’ils sont obligés d’importer en quasi-totalité. Le poids d’un approvisionnement « mono-source » est alors d’autant plus lourd que le bouquet énergétique est peu diversifié.

 

 

 

B.   Une dépendance énergétique très marquée à l’égard de la Russie

À cette situation d’approvisionnement peu diversifiée, s’ajoute la problématique de la concentration du nombre de fournisseurs d’énergie. Cette concentration existe à l’échelle de l’ensemble des pays de l’Union européenne. Mais la position dominante de la Russie au sein du marché de l’énergie, qu’il s’agisse des combustibles solides, du pétrole ou du gaz, a un impact particulièrement fort sur la dépendance énergétique des pays d’Europe de l’Est. Des États membres comme la Lettonie, l’Estonie, la Finlande et la Slovaquie, dépendent quasi-exclusivement de leurs échanges avec la Russie. La Bulgarie, la Lituanie, la République Tchèque, la Grèce et la Pologne, sont aussi très dépendantes puisqu’elles importent une part conséquente de leur énergie primaire auprès de leur voisin russe ([9]).

Concernant plus particulièrement le gaz, la totalité des importations de la Bulgarie, de la Slovaquie, de la Roumanie provient de Russie (pour l’année 2016) mais ce sont l’Allemagne et l’Italie qui sont les principaux clients de la Russie, laquelle exporte environ 70 % de son gaz vers l’Europe. La partie orientale de l’Union européenne est donc beaucoup plus dépendante de la Russie que la partie occidentale. La situation est relativement moins défavorable au niveau de l’Union européenne dans son ensemble grâce à l’importation de GNL en provenance de la Norvège, du Qatar et de l’Algérie.