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N° 3233

 

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ASSEMBLÉE  NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 22 juillet 2020

 

RAPPORT D’INFORMATION

déposé

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE,

 

En conclusion des travaux d’une mission d’information ([1]),

sur le régime juridique des baux ruraux

et présenté par

MM. Jean Terlier et Antoine Savignat,

Rapporteurs,
Députés

 

 

La mission d’information sur le régime juridique des baux ruraux est composée de MM. Jean Terlier et Antoine Savignat, rapporteurs.


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SOMMAIRE

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Pages

Introduction

I. Un statut d’ordre public aux nombreuses déclinaisons

A. Un statut d’ordre public né après la Seconde Guerre mondiale

1. Les principes libéraux issus de la Révolution remis en cause à la sortie de la Seconde Guerre mondiale

2. La naissance d’un statut d’ordre public

3. Une dérogation à la liberté contractuelle

4. Une juridiction spécialisée : les tribunaux paritaires des baux ruraux

B. Un statut au service du modèle agricole français

1. Un régime juridique qui vise à favoriser l’investissement des fermiers dans la durée

a. Un cadre incitatif pensé en réponse à une défaillance de marché

b. Une voie d’accès au foncier plus efficace que le modèle de l’exploitantpropriétaire

2. Un statut au service de l’exploitation familiale

3. Un statut aujourd’hui majoritaire

C. Unité du statut mais diversité des situations

1. De fortes disparités régionales dans les cultures et les pratiques

2. Une pluralité de modes d’exploitation et de types de contrat

II. La nécessaire modernisation du régime juridique du bail rural

A. Un statut confronté aux transformations de l’agriculture française

1. Les mutations de la démographie agricole

2. La difficile prise en compte de l’essor de l’exercice en société

a. La croissance de l’exercice en société présente un défi juridique

b. Des tentatives d’ajustement au succès mitigé

3. Un manque de souplesse qui freine l’innovation dans le secteur agricole

4. Une utilisation encore limitée des outils environnementaux

B. Un dispositif nécessaire à la politique publique agricole qui doit rester attractif pour les propriétaires

1. Un statut d’ordre public qui a démontré son efficacité…

a. Le contrôle des structures a su contenir la concentration

b. Les exploitations familiales restent malgré tout majoritaires

c. Un statut indispensable

2. … mais dont l’attractivité doit être préservée

a. Le bail rural doit rester attractif en particulier pour les propriétaires

i. Les enjeux liés au rendement locatif

ii. Des difficultés dans la sanction du non-respect des obligations du preneur

iii. Une liberté contractuelle encadrée qui menace la jouissance du droit de propriété

b. Un besoin de simplification du contrôle des structures

i. Accroître l’uniformité et la transparence du contrôle

ii. Recentrer le contrôle sur les opérations à risque

iii. Mieux contrôler l’agrandissement des sociétés agricoles

C. Renforcer la sécurité juridique des baux au service d’une confiance renouvelée entre le bailleur et le preneur

1. Des difficultés liées au caractère verbal de certains baux et à l’absence d’état des lieux d’entrée

2. Un détournement de la procédure en révision du fermage anormal

3. Le fonctionnement des tribunaux paritaires des baux ruraux est globalement satisfaisant mais pourrait être amélioré

Travaux de la Commission

Liste des recommandations

Annexe : La Réforme des baux ruraux en Wallonie

Liste des personnes entendues

 


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   Introduction

Né au lendemain de la Seconde Guerre mondiale dans l’objectif de protéger et de soutenir les agriculteurs et d’assurer la souveraineté alimentaire de la France, le statut du fermage constitue le cœur du régime juridique des baux ruraux.

Le bail rural est le contrat par lequel le propriétaire agricole met à disposition d’un exploitant des terres ou des bâtiments en contrepartie d’un loyer, le fermage, ou d’un partage de récolte, le métayage. Sa spécificité, au regard du droit commun des contrats, est d’être soumis à un statut d’ordre public : la liberté des co-contractants est limitée concernant la durée, le montant du loyer et les conditions de renouvellement du bail.

Ce contrat, protecteur du fermier qui est assuré de disposer d’un foncier pour son exploitation pendant de nombreuses années, est au fondement du modèle agricole français car il est accompagné de nombreuses dispositions visant à préserver les exploitations familiales, en particulier la possibilité de céder son bail à ses descendants. Il apporte ainsi de la sérénité au preneur, favorise son investissement et garantit la liberté de culture.

Le bail rural remplit ainsi deux fonctions, d’une part, déterminer et encadrer la relation économique entre les propriétaires et les fermiers, et d’autre part, répondre à des orientations de politiques publiques, agricoles, mais aussi sanitaires, alimentaires ou économiques.

Or, les transformations du monde agricole, dont la démographie et les modes d’exercice (mécanisation, exercice en société, agriculture biologique etc.) évoluent rapidement, mettent en évidence l’inadéquation partielle de ce régime juridique avec les défis auxquels l’agriculture française est confrontée. En outre, il présente des fragilités juridiques – encore 50 % des baux sont oraux – difficilement conciliables avec une économie du XXIème siècle.

De plus en plus de propriétaires hésitent à mettre leurs terres à bail ou cherchent à contourner un statut parfois contraignant (difficulté à reprendre ou vendre les terres, impossibilité de choisir son preneur).

Malgré les évolutions issues des lois agricoles qui se sont succédées pour faire naître de nouveaux types de baux – baux à long terme, baux cessibles, baux à clauses environnementales – le régime juridique des baux ruraux est encore à la recherche d’un nouveau souffle.

Les Rapporteurs sont conscients qu’il s’agit d’un équilibre difficile à trouver car les parties prenantes sont diverses et leur situation est parfois fragile. Toutefois, ils constatent et partagent un double consensus avec les personnes concernées : la nécessité de maintenir un statut d’ordre public et celle de l’adapter pour garantir sa survie. L’accord récent trouvé entre les représentants des bailleurs et des preneurs de la Fédération nationale des syndicats des exploitants agricoles (FNSEA) illustre cette volonté de changement.

Le chemin est étroit et difficile mais la France n’est pas le seul pays confronté à ces difficultés. La plupart des pays de l’Union européenne encadre l’accès à la terre et l’exercice de la profession d’agriculteur. En Belgique, la Wallonie a mené une réforme de grande ampleur pour moderniser son régime juridique du bail rural, dans le consensus.

Par leur analyse des difficultés rencontrées par le statut du bail rural et par les recommandations qu’ils formulent, les Rapporteurs souhaitent proposer des mesures concrètes et des pistes de réflexion et de dialogue pour moderniser et préserver un régime juridique indispensable à l’agriculture française.

 


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I.   Un statut d’ordre public aux nombreuses déclinaisons

Le régime juridique des baux ruraux est un droit dérogatoire des contrats dans lequel la puissance publique intervient pour encadrer la relation entre le propriétaire des terres et le fermier qui les exploite. Ce régime né en 1946 est à la fois en rupture et en continuité avec les politiques agricoles qui l’ont précédé.

Si les différentes caractéristiques de ce régime en font un objet juridique unique en son genre, il n’en demeure pas moins que sa mise en œuvre sur le territoire et que les ajustements apportés au fur et à mesure par le législateur ont conduit à une grande diversité de situations.

A.   Un statut d’ordre public né après la Seconde Guerre mondiale

Le bail rural est soumis, à partir de la fin du XVIIIème siècle, au régime libéral hérité de la Révolution française, qui a consacré le droit de propriété. Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, les nouveaux objectifs assignés à la politique agricole ont rendu nécessaire la mise en place d’un statut d’ordre public. Des dérogations à la liberté contractuelle ont alors été prévues et une juridiction spécialisée a été créée pour les contentieux relatifs aux baux ruraux.

1.   Les principes libéraux issus de la Révolution remis en cause à la sortie de la Seconde Guerre mondiale

La Révolution française a consacré le droit de propriété. Il ressort de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 que « le droit de propriété est un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité ». Aussi, son article 2 le proclame comme l’un des « droits naturels et imprescriptibles de l’Homme », dont toute association politique a pour but d’assurer la conservation.

Les lois des 28 septembre et 6 octobre 1791 ont constitué les premières interventions du législateur en matière rurale. En conformité avec la consécration du droit de propriété lors de la Révolution, elles ont proclamé la liberté du sol, la liberté de se clore et de se déclore, entraînant de facto l’abolition du droit de parcours et de vaine pâture, de glanage et de grappillage ([2]). Selon les termes de Marc Bloch, ces dispositions marquent l’instauration de l’individualisme agraire ([3]).

Par décret du 18 mars 1793, la Convention nationale a prévu la peine de mort « contre quiconque proposera une loi agraire ou tout autre subversive des propriétés territoriales, commerciales, et industrielles » ([4]).

Au cours du XIXème siècle, le droit rural s’est inscrit dans cet héritage. La propriété foncière apparaissait comme « une valeur privilégiée » et la liberté contractuelle comme un « principe majeur du code civil ne tolérant que peu d’exceptions » ([5]).

Le régime juridique du bail rural était alors prévu par le code civil de 1804. Cette convention relevait de la catégorie des « héritages ruraux ». Les rapports qui lient les propriétaires et les preneurs étaient précisés par les articles 1714 à 1751 du code civil, consacrés au « louage des choses ». Des dispositions particulières le concernant étaient prévues aux articles 1764 à 1778 mais étaient supplétives de volonté. Dans les faits, la réalité des contrats de location variait grandement d’une région à l’autre et selon les situations. En effet, « la liberté des parties s’imposait entre les bailleurs et les preneurs. Leur volonté faisait loi. » ([6])

Ce régime juridique correspondait au modèle de l’économie de subsistance. Dans ce dernier, l’exploitation agricole revêt un caractère familial qui évince toute idée d’association permettant la mise en valeur des terres. Le monde rural restait éloigné des innovations techniques et, par voie de conséquence, les rendements étaient faibles.

À partir de la fin du XIXème siècle, la notion d’exploitation agricole s’est progressivement développée. Le bail rural s’éloigne de la catégorie de louage de choses en assimilant des enjeux de rendement économique. Les dispositions du code civil apparaissent donc de moins en moins adaptées aux évolutions de l’activité agricole française ([7]), dans la mesure où elles rendent le preneur entièrement soumis à la volonté du propriétaire, libre de mettre fin au bail à tout moment en privant l’exploitant de la récupération du fruit de son travail ([8]).

Malgré ces évolutions, le système de droit civil est néanmoins resté en place jusqu’à la Seconde Guerre mondiale : « Le couple propriété-liberté semble ainsi irréductiblement lié, insécable » ([9]). L’objectif de reconstruction du pays à partir de 1945 a modifié cet état de fait, en mettant en lumière l’impérieuse nécessité d’une évolution de la politique agricole française.

2.   La naissance d’un statut d’ordre public

Après un projet avorté lors du Front populaire ([10]), le statut du fermage fut instauré pour la première fois sous le régime de Vichy, par la loi du 4 septembre 1943 portant statut du fermage.

À cette loi, abrogée à la Libération, ont succédé l’ordonnance du 17 octobre 1945 ([11]) et la loi du 13 avril 1946 ([12]) qui fixe le statut du fermage et du métayage, votée à l’unanimité. Cette évolution constituait l’une des recommandations du programme du Conseil national de la Résistance du 15 mars 1944 proclamant « l’élévation et la sécurité du niveau de vie des travailleurs de la terre […] par l’établissement d’un juste statut du fermage et du métayage ».

Le bail rural passe du contrat au statut et les principes d’une indemnité au fermier sortant et d’une durée minimale de fermage sont alors posés.

Le bail rural est aujourd’hui soumis à un régime spécifique prévu par le livre IV du code rural et de la pêche maritime, divisé en huit titres. Le « statut du fermage » n’est pas une simple expression doctrinale, mais l’intitulé du titre Ier du livre IV du code rural et de la pêche maritime ([13]).

La définition générale du bail rural figure aujourd’hui à l’article L. 4111 du code rural et de la pêche maritime : « Toute mise à disposition à titre onéreux d’un immeuble à usage agricole en vue de l’exploiter pour y exercer une activité agricole définie à l’article L. 311-1 est régie par les dispositions du présent titre, sous les réserves énumérées à l’article L. 411-2. Cette disposition est d’ordre public ».

Cet article pose ainsi quatre critères cumulatifs de qualification :

– la mise à disposition, qui constitue la « modalité de délivrance qui consiste à rendre une chose accessible à son destinataire de manière à ce que celui-ci puisse effectivement en prendre possession » ([14]). Le preneur doit donc jouir de l’immeuble ;

– le caractère onéreux de la mise à disposition : les juges vérifient que le bail est soumis à une contrepartie ([15]) qui peut prendre des formes diverses ([16]) ;

– à usage agricole : cette condition exige un bien foncier rural non bâti permettant culture et élevage par un exploitant, ainsi que ses accessoires ([17]) ;

– l’exercice d’une activité agricole : définie par l’article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime comme « toutes les activités correspondant à la maîtrise et à l’exploitation d’un cycle biologique de caractère végétal ou animal et constituant une ou plusieurs étapes nécessaires au déroulement de ce cycle ainsi que les activités exercées par un exploitant agricole qui sont dans le prolongement de l’acte de production ou qui ont pour support l’exploitation ». Une activité peut être qualifiée d’agricole par détermination de la loi, par nature ou par rattachement.

Les règles du statut du fermage ont une portée générale. L’article L. 411‑1 du code rural et de la pêche maritime vise « toute mise à disposition à titre onéreux d’un immeuble à usage agricole ». Cela signifie que les règles relatives aux baux ruraux s’appliquent à l’ensemble des exploitations agricoles et à tous les contrats entrant dans son champ.

Le statut a également un caractère impératif. Les parties ne peuvent légalement pas conclure un contrat qui ne soit pas soumis au statut du bail rural dès lors que celui-ci en contient les éléments constitutifs, ni échapper au statut en se limitant à un accord verbal.

Pour limiter les contournements du statut, le législateur a notamment créé une présomption de bail rural pour deux types de conventions ([18]) :

– la vente d’herbe est un contrat par lequel un propriétaire foncier cède à un preneur les foins ou tout autre fruit du fonds, lequel les recueille ou les faits recueillir. Cette pratique est répandue « en particulier dans les zones de montagne » ([19]) ;

– la prise en pension d’animaux est une convention par laquelle un « propriétaire accepte de prendre en garde, d’entretenir, nourrir et soigner sur son fonds les animaux d’un tiers contre un paiement » ([20]).

L’article L. 411-1 du code rural et de la pêche maritime prévoit que cette présomption de bail rural peut être renversée pour les deux conventions lorsque le cédant ou le propriétaire apporte les preuves qu’il n’a pas eu pour objectif de contourner les règles du statut, en d’autres termes qu’il est de bonne foi, et que le contrat est conclu isolément ([21]).

Le caractère statutaire des dispositions du code rural n’a pas pour effet d’écarter la théorie générale du contrat précisée dans le code civil : « Si au plan intellectuel le statut des baux ruraux apparaît comme une exception au sein du droit du bail organisé par le code civil, il n’en reste pas moins vrai que le statut constitue le droit commun des baux ruraux et tout bail à usage agricole y est soumis » ([22]). Le code civil s’applique en cas de silence du statut.

Éléments de comparaison internationale

La plupart des pays de l’ouest de l’Europe ont mis en place un statut du fermage.

Les « mesures les plus vigoureuses et les plus précoces » concernant le statut du fermage sont apparues en Irlande. En 1879, le fermage concerne 96 % des surfaces, principalement détenues par les Anglais qui, ne résidant pas en Irlande, investissent insuffisamment dans leurs terres. À la suite de la crise agricole des années 1870, le Fair Rent Act, adopté en 1881, introduit des procédures de révision des montants de fermage et établit une durée minimale de convention de 15 ans.

En Angleterre, le droit à une indemnisation du fermier en fin de bail apparaît en 1906. En 1917, un contrôle public du montant du fermage est acté, il s’en suit la création des tribunaux spécialisés, les « Agricultural Land Tribunals », qui existent encore aujourd’hui. Une durée minimum de bail est également établie.

En Belgique et aux Pays-Bas, l’intervention publique en faveur des exploitants agricoles apparaît dans les années 1930. Elle prend la forme d’une révision à la baisse des montants des locations, de la création d’entités chargées du règlement des différends, de la fixation d’une durée minimum du bail et de l’introduction d’un droit à indemnisation pour les exploitants .

Enfin, en Allemagne, « il n’existe pas réellement de droit homogène sur les questions foncières du fait des trajectoires très différentes entre les Länder de l’est, ceux du nord et ceux du sud ». Il existe toutefois un droit de préemption depuis le XIXème siècle.

Le statut du fermage apparaît comme relativement généralisé en Europe de l’Ouest. Il précise, selon les pays, la durée minimale des baux (5 ans en Espagne, 9 ans en Belgique, 12 ans en Allemagne), l’existence d’un droit au renouvellement du bail (Belgique), d’un droit de cession intrafamiliale (Belgique, Allemagne) et prévoit une indemnité pour amélioration du fonds (Allemagne, Angleterre, Belgique, Espagne) ([23]).

Source : F. Courveux, Augmentation de la part des terres agricoles en location : échec ou réussite de la politique foncière ?, Économie et statistique n° 444-445, 2011.

3.   Une dérogation à la liberté contractuelle

Le bail rural est soumis partiellement à la théorie générale du consentement. Il requiert notamment le consentement des parties, librement donné de part et d’autre. Le consentement dans le bail rural est soumis à l’article 1109 du code civil aux termes duquel « il n’y a point de consentement valable si le consentement n’a été donné que par erreur ou s’il a été extorqué par violence ou surpris par dol ». En conséquence, un bail rural est nul si le preneur s’est trompé par exemple sur la valeur culturale des terres ([24]).

Néanmoins, la création d’un statut du fermage a pour conséquence naturelle une restriction forte du champ de la liberté contractuelle. La durée du contrat, le montant du loyer – appelé « fermage » – ainsi que le choix du contractant sont fortement encadrés. Il ressort du caractère impératif du statut que les clauses du contrat de bail qui y contreviennent encourent ([25]) :

– la nullité lorsque le non-respect de la prohibition de certaines opérations, comme la sous-location des baux ruraux par exemple, entraîne une nullité absolue de l’opération ;

– l’éradication lorsque « toute disposition des baux, restrictive des droits stipulés par le présent titre, est réputée non écrite » ([26]). La clause réputée non écrite n’entraîne pas la nullité du bail lui-même ([27]).

Les principes directeurs du statut, qui constituent autant de dérogations à la liberté contractuelle, sont principalement au nombre de quatre :

– le bail rural ne peut être conclu pour une durée inférieure à neuf ans ([28]), aux termes de l’article L. 411-5 du code rural ;

– le code rural et de la pêche maritime pose un principe de reconduction tacite du bail rural pour une durée de neuf ans ([29]) ;

modulo certaines exceptions, notamment dans le cadre des exploitations familiales, les baux ruraux sont de plus soumis à un principe général d’incessibilité ([30]), c’est-à-dire que le preneur ne peut pas transférer à un tiers tout ou partie de son droit personnel d’exploiter le fonds loué ([31]) ;

– enfin, le prix du bail n’est pas soumis à la négociation des parties mais fait l’objet d’un strict encadrement. Le code rural établit une distinction entre le loyer des bâtiments d’habitation et celui des bâtiments d’exploitation et des terres nues.

 

Conditions d’encadrement de la fixation des prix du fermage

Loyer des bâtiments d’habitation

Loyer des terres nues et des bâtiments d’exploitation

Le loyer des bâtiments d’habitation est fixé en monnaie entre des maxima et des minima qui sont arrêtés par l’autorité administrative sur la base de références calculées d’après des modalités définies par décret. Ce loyer ainsi que les maxima et les minima sont actualisés, chaque année, selon la variation de l’indice de référence des loyers publié par l’INSEE chaque trimestre et qui correspond à la moyenne, sur les douze derniers mois, de l’évolution des prix à la consommation hors tabac et hors loyers.

Il est fixé en monnaie entre des maxima et des minima arrêtés par l’autorité administrative.

Ils varient chaque année selon un indice national des fermages composé pour 60 % de l’évolution du revenu brut d’entreprise agricole à l’hectare constaté sur le plan national au cours des cinq années précédentes et pour 40 % de l’évolution du niveau général des prix de l’année précédente.

Source : article L. 411-11 du code rural et de la pêche maritime

Il ressort de l’article L. 411-11 du code rural et de la pêche maritime que l’autorité administrative détermine ces minima et maxima sur proposition des commissions consultatives paritaires départementales et, le cas échéant, de la commission nationale.

En tant que le bail rural ne prévoit pas seulement les relations contractuelles unissant les parties mais qu’il est aussi un instrument de politique publique au service d’objectifs de politique agricole. À ce titre, sa conclusion est soumise à un « contrôle des structures ».

Le contrôle des structures est l’une des composantes du statut d’ordre public car il vient encadrer la liberté contractuelle des parties en empêchant le propriétaire de choisir librement son preneur. Il a été mis en place pour éviter l’agrandissement excessif des surfaces agricoles appartenant à un même exploitant pour préserver des exploitations familiales puis, ultérieurement, garantir la sécurité alimentaire de la France en limitant l’installation de sociétés agricoles étrangères.

Ce contrôle est opéré par les préfets après consultation des commissions départementales d’orientation agricole (CDOA) qui rassemblent des représentants de l’administration, des collectivités territoriales, des agriculteurs, de la Mutualité sociale agricole (MSA) et de diverses associations (de protection de l’environnement, de consommateurs, etc.). Ce contrôle intervient pour l’attribution d’autorisations d’exploiter aux agriculteurs souhaitant conclure un bail rural, pour les demandes individuelles d’agrandissement des exploitations ou encore pour la validation des projets d’installation de jeunes agriculteurs.

4.   Une juridiction spécialisée : les tribunaux paritaires des baux ruraux

La création d’une juridiction spécialisée s’inscrit dans un héritage juridique des années 1930 préconisant une distinction nette entre le droit rural et le droit commun. Les premiers tribunaux paritaires furent institués au moment de l’adoption du statut du fermage, en 1946. En matière de baux ruraux, ils se sont vus confier une compétence générale et exclusive ([32]). La mise en place d’une juridiction particulière n’a pas manqué de soulever des critiques de la part de certains observateurs, l’un d’eux la qualifiant de « solution véritablement hérétique, heurtant les principes fondamentaux et opérant une véritable désagrégation du système général de la compétence » ([33]).

Le tribunal paritaire des baux ruraux (TPBR) est défini à l’article L. 491-1 du code rural et de la pêche maritime : « Il est créé, dans le ressort de chaque tribunal judiciaire, un tribunal paritaire des baux ruraux qui est seul compétent pour connaître des contestations entre bailleurs et preneurs de baux ruraux relatives à l’application des titres Ier à VI et VIII du livre IV du présent code ». Les TPBR ne siègent pas en permanence mais tiennent des sessions, dont la fréquence varie selon les besoins.

Il s’agit d’une juridiction autonome présidée par un juge du tribunal judiciaire désigné par le président du tribunal judiciaire ([34]).

Elle est composée, en nombre égal, de bailleurs non preneurs et de preneurs non bailleurs, « répartis, s’il y a lieu, entre deux sections ; l’une des sections est composée de bailleurs et de preneurs à ferme, l’autre de bailleurs et preneurs de baux à métayage » ([35]). Aux termes de l’article L. 492-2 du code rural et de la pêche maritime, « les assesseurs sont désignés pour une durée de six ans par le premier président de la cour d’appel, après avis du président du tribunal paritaire, sur une liste dressée dans le ressort de chaque tribunal paritaire par l’autorité administrative sur proposition des organisations professionnelles les plus représentatives intéressées pour les preneurs non bailleurs ainsi que sur proposition, pour les bailleurs non preneurs, des organisations professionnelles les plus représentatives intéressées et, le cas échéant, des organisations de propriétaires ruraux représentatives au plan départemental. » Dans la pratique, les TPBR n’ont pour la plupart qu’une seule section composée de deux représentants des bailleurs et de deux représentants des preneurs ([36]).

Jusqu’au 1er janvier 2018, les assesseurs étaient élus parmi leurs pairs, au scrutin uninominal majoritaire à un tour. Les élections de 2010 ayant été marquées par une forte abstention ([37]), l’article L. 492-2 précité a été modifié par la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIème siècle ([38]) et prévoit désormais qu’ils sont désignés. Ils doivent être de nationalité française, avoir 26 ans au moins et posséder depuis cinq ans au moins la qualité de bailleur ou de preneur de baux à ferme ou à métayage ([39]).

En outre, les TPBR sont composés d’un greffe, selon les cas le greffe du tribunal judiciaire ou le greffe détaché de la chambre de proximité et d’un ministère public, exercé par le procureur de la République près du tribunal judiciaire ([40]).

La représentation des parties n’est pas obligatoire. Il ressort de l’article 883 du code de procédure civile que « les parties ont la faculté de se faire assister ou représenter ». L’article suivant précise que sont habilités à assister ou représenter les parties les avocats, les huissiers de justice, les membres de leur famille, leur concubin ou la personne avec laquelle elles ont conclu un pacte civil de solidarité ou un membre ou un salarié d’une organisation professionnelle agricole.

Les 272 TPBR répartis sur le territoire sont saisis d’environ 3 000 affaires par an – 3 036 en 2016, 2 831 en 2017, 2 829 en 2018. Sur la totalité des décisions rendues, environ 50 % ont statué sur la demande. Les autres décisions portent sur des radiations, retraits du rôle, caducités, constats de désistement, homologation de procès-verbaux, etc. Le nombre d’affaires nouvelles présentées devant les TPBR connait un déclin : en 2018, ils ont enregistré une baisse de 12 % par rapport à 2016 et de 6 % par rapport à 2017 ([41]).

évolution du nombre de Décisions prises par les TPBR relatives à des contentieux portant sur les baux ruraux entre 2015 et 2018

 

Évolution de 2015 à 2018

Décisions ne statuant pas sur la demande

5 %

Autres

– 18 %

Caducité de la demande

– 12 %

Conciliation des parties

– 22 %

Désistement du demandeur

+ 0 %

Incompétence

+ 50 %

Radiation

– 24 %

Retiré

+ 106 %

Décisions statuant sur la demande

11 %

Acceptation partielle

+ 5 %

Acceptation totale

– 24 %

Rejet de la demande

– 15 %

Jonction et interprétation

+ 14 %

Non classé

– 7 %

Général

7 %

Source : contribution écrite de la direction des affaires civiles et du Sceau.

B.   Un statut au service du modèle agricole français

1.   Un régime juridique qui vise à favoriser l’investissement des fermiers dans la durée

a.   Un cadre incitatif pensé en réponse à une défaillance de marché

Le statut du fermage vise en premier lieu à offrir à l’exploitant agricole une stabilité pour lui permettre d’inscrire son exploitation dans la durée, et par conséquent l’inciter à moderniser son appareil productif. En effet, « l’objectif de garantir la stabilité de l’agriculteur pour l’inciter à investir dans la productivité du sol constitue l’argument phare pour prôner l’individualisation des droits de propriété » ([42]). L’investissement est en effet un choix économique qui s’inscrit dans le temps long, il est « la confiance en acte » ([43]).

La théorie économique permet d’éclairer l’origine de la nécessité d’un statut du fermage pour servir cet objectif de politique agricole. En effet, le fermier n’a pas d’intérêt, au sens de la microéconomie, à œuvrer pour la productivité de son sol et sa fertilité s’il n’est pas assuré de pouvoir bénéficier de son rendement. Le statut du fermage donne un cadre incitatif à l’exploitant en assurant une durée minimale de convention et en prévoyant en sa faveur une indemnité de sortie. Le statut du fermage est ainsi une intervention publique en réponse à une défaillance de marché inhérente au foncier rural : l’asymétrie d’information au profit du preneur. Le propriétaire terrien n’est pas en mesure d’obtenir les informations par lui-même sur le soin apporté par l’exploitant agricole à la fertilité des sols. Le régime juridique du statut du fermage est un outil incitatif permettant de donner au fermier un intérêt personnel à la bonne exploitation du fonds.

b.   Une voie d’accès au foncier plus efficace que le modèle de l’exploitant‑propriétaire

Le statut du fermage « organise la coexistence de deux ensemble des droits de propriété sur un même bien », angle mort de code civil de 1804 qui encadrait principalement le régime juridique de l’exploitant agricole également propriétaire de ses terres, dressé en modèle du fermier « libéré des servitudes collectives » ([44]).

Le fermage présente des avantages par rapport au modèle de l’exploitant‑propriétaire. L’économiste Jean Madec a démontré en 1969 ([45]) que la logique d’accession à la propriété du foncier était en réalité un frein à la modernisation agricole dans la mesure où les « ressources destinées au rachat des terres jusqu’alors en location étaient ainsi employées, au détriment des investissements productifs » ([46]).

2.   Un statut au service de l’exploitation familiale

Le deuxième objectif du statut du fermage, outre celui de la modernisation des appareils productifs, est de préserver le caractère familial de l’agriculture française, conformément à un héritage multiséculaire. Ainsi que l’a indiqué M. Jean-François de Montgolfier, directeur des affaires civiles et du Sceau, « le droit rural reflète ce fait sociologique, en consacrant de multiples manières le caractère familial de l’exploitation agricole ».

Le code rural et de la pêche maritime comporte plusieurs dispositions de nature à favoriser la « poursuite de l’activité au sein de la famille de l’exploitant, lorsque celui-ci a la qualité de preneur » ([47]), comme autant de traductions de la « préoccupation constante du législateur de favoriser le maintien de l’exploitation au sein de la famille » ([48]).

L’illustration la plus évidente de cette préoccupation est la possibilité de transmission du bail rural aux autres membres de la famille exploitante, en dérogation au principe de l’article L. 411-35 du code rural et de la pêche maritime qui prévoit que « toute cession de bail est interdite ». Deux exceptions sont prévues. La première, précisée à l’article L. 411-34 du même code, permet, en cas de décès du preneur, la continuation du bail au profit de son conjoint, de son partenaire avec lequel il est lié par un pacte civil de solidarité, de ses ascendants et de ses descendants ([49]). La seconde, indiquée à l’article L. 411-35 du même code, permet la transmission du bail rural entre vifs si elle est consentie, au profit du conjoint, du partenaire d’un pacte civil de solidarité du preneur participant à l’exploitation, ou d’un descendent du preneur ([50]).

De surcroît, il ressort de l’article L. 412-5 du code rural et de la pêche maritime que « bénéficie du droit de préemption le preneur ayant exercé, au moins pendant trois ans, la profession agricole et exploitant par lui-même ou par sa famille le fonds mis en vente ».

Ces dispositions sont révélatrices de la volonté du législateur de privilégier un modèle familial d’exploitation agricole. Dans un arrêt de 2008 ([51]), la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) a considéré en ce sens que les dispositions du code rural français « poursuivent des buts d’intérêt général, à savoir […] soutenir les exploitations agricoles moyennes comme modèle de développement de l’agriculture française, en en facilitant la transmission familiale ».

3.   Un statut aujourd’hui majoritaire

Le statut du fermage est aujourd’hui devenu majoritaire. Entre 1946 et 1980, la proportion de terre agricole en location s’établit entre 40 et 51 %. À partir de 1980, une augmentation importante du recours au fermage conduit à ce qu’en 2010, 75,9 % de la surface agricole utile (SAU) soit en fermage et 0,8 % en métayage ([52]). En 2016, en France métropolitaine, 22 111 exploitations sont en location et 5 592 sont en faire-valoir direct ([53]).

Part de la surface agricole utile (SAU) en location en France

Source : F. Courveux, « Augmentation de la part des terres agricoles en location : échec ou réussite de la politique foncière ? », Économie et statistique n° 444-445, 2011

La hausse constante de la part des de terres agricoles en location depuis les années 1980 est un phénomène qui « constitue davantage la marque d’une réussite que d’un échec de la politique foncière dans la mesure où son objectif premier n’est pas tant de favoriser l’accès à la propriété foncière aux exploitants agricole que de leur assurer la stabilité nécessaire à leur modernisation et à l’accroissement de leur productivité » ([54]).

C.   Unité du statut mais diversité des situations

Le bail rural présente l’apparence d’une unité juridique dont les principes sont au service d’un modèle d’agriculture spécifique : l’exploitation familiale. Toutefois, il apparaît d’une part que sa déclinaison sur le territoire offre une grande diversité et d’autre part que le législateur a souhaité prévoir de nouveaux dispositifs pour s’y adapter.

 

1.   De fortes disparités régionales dans les cultures et les pratiques

La pratique juridique du bail rural est confrontée à une grande diversité de situations (modes de culture, types d’exploitation etc.). La mise en œuvre du régime juridique du bail rural est donc aussi le fruit de l’histoire et de la géographie. Les auditions menées par les Rapporteurs ont mis en évidence l’existence de profondes différences d’un département à un autre. La carte ci-dessous met notamment en évidence d’importantes disparités concernant les surfaces moyennes des exploitations.

Surface agricole moyenne des exploitations agricoles par région

Données régionales sur les surfaces moyennes des exploitations agricoles françaises en 2016.

Source : Agreste – Enquête sur la structure des exploitations agricoles en 2016

Ainsi le sud de la France, en raison, notamment, de la moindre étendue des exploitations et de leur caractère souvent individuel, fait la part belle aux baux verbaux. En effet, bien que, depuis la loi du 6 juillet 1989 ([55]), il soit prévu que « les contrats de baux ruraux doivent être écrits » ([56]), il existe encore de nombreux baux ruraux oraux. À l’échelle du pays, le Conseil supérieur du notariat estime qu’environ 50 % des baux ruraux sont verbaux. En cas de litige, dès lors que la relation entre le propriétaire et l’exploitant répond aux critères du bail rural ([57]), le juge peut requalifier à tout moment l’accord verbal en contrat de bail rural et soumettre les parties à l’ensemble des obligations y afférant.

Cette pratique a pour conséquence un moindre contrôle sur la transmission des surfaces agricoles et une plus grande difficulté à jouer sur la précision des instruments juridiques mis à disposition des bailleurs et des fermiers. En effet, en cas de conflit, le bail sera requalifié en bail à fermage classique de 9 ans.

À l’inverse, le nord de la France se caractérise par des exploitations plus grandes, souvent en société et dont la rentabilité est plus importante. Compte tenu des enjeux financiers plus élevés auxquels s’exposent bailleurs et fermiers en cas de conflit, les baux écrits y sont plus fréquents, tout comme le recours aux baux à long terme.

Cette différenciation entre les régions et la variabilité des situations d’un département à l’autre s’observent également dans la rentabilité des terres. Selon la contribution écrite du ministère de l’Agriculture : « Le rendement est le plus élevé (supérieur à 3,5 %) là où le prix des terres louées est le plus bas (régions pays de la Loire, nord de la Nouvelle-Aquitaine, Bourgogne Franche-Comté). À l’inverse le prix élevé des terres maintient un rendement locatif plus bas (moyenne inférieure à 2,5 %) dans d’autres régions (secteurs du bassin parisien notamment) ».

Rendement des terres louées par département

Source : terre d’Europe Scafr d’après SAFER et SSP.

Ce constat doit être nuancé par le fait que le prix du bail est fréquemment contourné par une pratique interdite, sanctionnée par l’article L. 411-74 du code rural et de la pêche maritime : le « pas-de-porte ». Ainsi, selon M. Bernard Bizouard, président de l’Union nationale des experts-comptables agricoles (UNECA) entendu par la mission d’information, « tandis que dans certains départements, on ne trouve pas d’exploitants, dans d’autres les pas-de-porte viennent réguler la demande ».

Pas-de-porte

La direction des affaires civiles et du Sceau définit le pas-de-porte (aussi appelé « droit d’entrée », ou « chapeau ») comme « un supplément de loyer remis par le locataire à son bailleur lors de la prise à bail. Dans le cadre d’une cession de fonds, le pas-de-porte peut également se confondre avec le paiement d’un droit au bail, imputé au cessionnaire par le cédant ».

Cette pratique, qui contourne doublement le statut en écartant certains exploitants de l’accès à la terre et en dépassant les loyers fixés par le préfet, est interdite et pénalement sanctionnée, en application de l’article L. 411-74 du code rural et de la pêche maritime, de deux ans d’emprisonnement et 30 000 euros d’amende.

Cette interdiction se justifie par la non-cessibilité du bail rural, hormis dans un cadre familial (donc à titre gratuit) ou dans le cas d’un bail cessible auquel cas l’interdiction est levée. En outre, le statut du bail rural prévoit déjà l’indemnisation des améliorations du fonds opérées par le preneur ([58]).

Bien que sévèrement sanctionnée, la pratique persiste, en particulier dans le nord de la France et dans le bassin parisien. En effet, à défaut de changement d’exploitant, le pas-de-porte ne peut pas être caractérisé. Ainsi, la direction des affaires civiles et du Sceau constate que « certains propriétaires terriens peuvent contourner l’interdiction légale en constituant une société preneuse à bail rural de leurs terres, dont les parts sont cédées en intégralité à un tiers (futur exploitant), moyennant un prix comprenant une valeur incorporelle correspondant au pas-de-porte ».

L’interdiction de la cession du bail à titre onéreux est régulièrement remise en question car elle empêche les sociétés agricoles de valoriser leur bail parmi leurs actifs. C’est pourquoi le législateur a prévu une dérogation dans la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d’orientation agricole en permettant « l’insertion dans le contrat de bail d’une clause autorisant le locataire à céder son bail » ([59]).

Cette diversité de pratiques se répercute sur l’activité des instances chargées du contrôle des structures. Malgré la régionalisation des schémas directeurs des exploitations agricoles depuis 2014 ([60]), les personnes auditionnées constatent unanimement une grande diversité de pratiques au stade du contrôle des structures, y compris entre les départements d’une même région. Les schémas directeurs régionaux des exploitations agricoles (SDREA) ([61]) encadrent en effet la stratégie agricole d’une région qui s’exprime par les critères appliqués pour le contrôle des structures.

Les différences de pressions foncières et de taille des exploitations conduisent en effet à un renforcement ou un allègement de la concurrence et, par conséquent, du contrôle opéré par l’administration. Dans certaines régions, les candidatures sont nombreuses, tandis que dans d’autres elles sont uniques car bailleurs et preneurs se sont préalablement mis d’accord.

2.   Une pluralité de modes d’exploitation et de types de contrat

Enfin cette diversité repose sur le recours à des modes d’exploitation différents. Il existe de nombreuses formes juridiques d’exploitations agricoles ainsi qu’une pluralité de contrats de baux ruraux.

Initialement conçu au service de l’exploitation individuelle ou familiale, le statut du bail rural encadre également d’autres types d’exploitations :

– de nombreux fermiers constituent une société agricole dont l’un ou plusieurs des associés sont les preneurs à bail, qui reste intuitu personae ;

Les types d’exercice en société

Il existe quatre formes juridiques principales de structures sociétaires :

 Le groupement agricole d’exploitation en commun (GAEC) ([62]) est destinée à permettre la réalisation d’un travail en commun « dans des conditions comparables à celles existant dans les exploitations de caractère familial » ([63]). Cette volonté se manifeste juridiquement par les limites imposées à sa dimension, et notamment par les restrictions concernant le nombre d’associés (dix au maximum). Elle permet ainsi aux exploitants qui se rassemblent de conserver leur statut agricole propre.

 L’exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL) ([64]) est une société civile dont l’objet exclusif doit être une activité agricole. Elle est également soumise à la limitation du nombre d’associés (compris entre 1 et 10). Tous les associés ne sont pas tenus d’être exploitants et ne sont responsables des dettes qu’à concurrence de leurs apports.

 La société civile d’exploitation agricole (SCEA) est une société soumise aux règles de droit commun de la société civile à laquelle un objet agricole est donné. Les associés ont une grande liberté dans la rédaction des statuts, pas de capital minimum à la constitution, et les époux peuvent être les seuls associés.

 Outres ces sociétés d’exploitation, il existe également des groupements fonciers agricoles (GFA) ([65]) qui permettent de rassembler dans un même patrimoine des droits sur des terres appartenant à des personnes différentes. Le GFA peut favoriser la conservation d’un domaine familial en évitant un partage ou une aliénation.

– certaines exploitations font le choix d’adopter des nouvelles formes d’agriculture, soit biologique, soit en parallèle avec d’autres activités (ferme-auberge, production d’énergie etc.).

Par ailleurs, des modes d’exploitation échappant au statut persistent ou émergent :

– de nombreux fermiers en exploitation individuelle sont également propriétaires d’une partie des terres qu’ils exploitent ;

– certains propriétaires ne recourent pas au statut du bail rural en faisant exploiter leur surface agricole à façon (ou en faire valoir indirect). Dans sa contribution écrite, le ministère de la Justice observe par exemple « la tendance croissante des bailleurs à faire exploiter leurs terres par des entreprises de travaux agricoles (ETA), pour éviter le statut du fermage ».

Le régime des baux ruraux a fait l’objet de différentes réformes. Sous la Vème République, cinq lois d’orientation agricole se sont succédées : les lois du 5 août 1960 et du 8 août 1962 ([66]), la loi du 4 juillet 1980 ([67]), la loi du 9 juillet 1999 ([68]) et la loi du 6 janvier 2006 ([69]). Les modifications apportées au statut depuis 1980 ont principalement consisté en des ajustements techniques et juridiques visant à accompagner l’émergence de nouveaux modes d’exploitation, procédant souvent à l’inscription dans la loi de la jurisprudence de la Cour de cassation.

Ces réformes se sont inscrites dans le cadre de la politique agricole commune (PAC) de l’Union européenne. Prévue par le traité de Rome du 25 mars 1957 et entrée en vigueur le 30 juillet 1962, la PAC se fixe pour objectif « d’accroître la productivité de l’agriculture […] d’assurer ainsi un niveau de vie équitable à la population agricole […] de garantir la sécurité des approvisionnements […] d’assurer des prix raisonnables » ([70]). Elle repose essentiellement sur des mécanismes d’aides, de subventions et d’encadrement des prix. Les réformes du droit rural français sont donc intervenues dans ce contexte de convergence entre les politiques agricoles française et européenne.

 

 

L’évolution la plus remarquable reste la création, par le législateur, d’autres baux dérogeant partiellement au statut initial afin de répondre aux attentes de différentes formes juridiques d’exploitation ([71]). L’un d’entre eux, le bail rural à long terme, occupe désormais une place centrale dans le paysage juridique.

Le bail rural à long terme, conclu par acte notarié pour une durée d’au moins 18 ans, offre davantage de visibilité au fermier tout en majorant le prix du fermage pour le bailleur. Lorsque le bail est conclu pour une durée d’au moins 25 ans, son renouvellement n’est pas automatique si aucune clause supplémentaire ne le prévoit, permettant ainsi au bailleur d’être certain de disposer à nouveau de son bien à l’échéance du contrat.

Les Rapporteurs constatent le succès de ce dispositif qui clarifie la relation entre le bailleur et le preneur. Lors de son audition, M. Samuel Crevel, avocat et enseignant en droit rural, a indiqué qu’il « observe tendanciellement que les baux à long terme deviennent quasiment le principe. Les bailleurs les imposent car ils sont attirés par les avantages fiscaux et encore plus par la perspective d’une reprise certaine pour les baux de 25 ans ».

En effet, en cas de cession, les propriétaires de terres mises à bail bénéficient d’une minoration des droits de mutation à titre gratuit et d’une exonération de la taxe de publicité foncière. S’agissant de l’impôt sur la fortune immobilière (IFI), les biens mis à bail à long terme et ceux mis à bail cessible en sont exonérés ([72]), à condition que le preneur utilise le bien dans l’exercice de sa profession principale et qu’il ait un lien avec le bailleur ([73]). À défaut de ces deux dernières conditions, ces biens sont exonérés à concurrence des trois quarts de leur valeur lorsque la valeur totale des biens loués n’excède pas 101 897 euros ([74]), et pour moitié au-delà de cette limite.

Pour les autres baux ruraux, les bailleurs ne bénéficient d’aucun avantage fiscal. Au contraire, « le paiement des primes d’assurances contre l’incendie des bâtiments loués, celui des grosses réparations et l’impôt foncier sont à la charge exclusive du propriétaire » ([75]) et le montant de l’exonération de taxe foncière sur la propriété non bâtie prévue pour les terres agricoles ([76]) « doit, lorsque ces terres sont données à bail, être intégralement rétrocédé aux preneurs des terres considérées » ([77]).

Le niveau de la fiscalité supportée par les bailleurs est considéré par certaines personnes entendues par les Rapporteurs comme élevé et pèse sur l’attractivité du statut, en particulier lorsqu’il est analysé au regard du rendement locatif en baisse des baux ruraux.

En conséquence, si des ajustements juridiques sont nécessaires, qui auront des effets incitatifs pour les bailleurs et les preneurs, les Rapporteurs sont convaincus qu’il est indispensable, en premier lieu, de renforcer le soutien financier de l’État au bailleurs. Le levier fiscal, qui a démontré son efficacité dans le cadre des baux à long terme, doit être envisagé si la France veut être en mesure de faire perdurer son modèle agricole.

Recommandation n° 1 : prévoir des incitations fiscales bénéficiant aux propriétaires pour encourager la mise à bail des terres agricoles.

 

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*     *

Au terme de leurs travaux, les Rapporteurs observent un large consensus sur la nécessité de préserver un statut d’ordre public pour le bail rural. Beaucoup s’accordent également sur le besoin urgent de le moderniser pour éviter que les propriétaires ne le contournent.

En effet, ce régime protecteur du fermier, est peu protégé juridiquement et laisse au propriétaire d’autres moyens de valoriser leurs terres. Il devient de plus en plus difficile d’assurer aux agriculteurs, a fortiori lorsqu’ils ne sont pas issus d’une famille d’agriculteurs, de trouver des terres mises à bail.

Il semble qu’il y ait encore aujourd’hui un décalage entre, d’une part, les attentes et les pratiques, très différentes sur le territoire, des exploitations agricoles et, d’autre part, les instruments juridiques mis à leur disposition. C’est cette situation que les Rapporteurs souhaitent, par leurs travaux, proposer de corriger pour préserver l’attractivité du régime juridique des baux ruraux.

 


Les différents type de baux ruraux

Type de bail

Définition

Durée

Loyer

Conclusion

Renouvellement

Base juridique

Bail à ferme

Mise à disposition à titre onéreux d’un immeuble à usage agricole en vue de l’exploiter pour y exercer une activité agricole

9 ans minimum

Fermage dont le prix est encadré par arrêté du préfet

Verbal, sous seing privé ou par acte notarié si sa durée excède 12 ans

Automatique et pour une durée de 9 ans. Le bailleur peut le refuser si le preneur a atteint l’âge de la retraite

Art. L. 411-1 et suivants du CRPM

Bail à métayage

Mise à disposition d’un immeuble à usage agricole en vue de l’exploiter pour y exercer une activité agricole en contrepartie d’un partage des produits

Partage des produits du bail avec le bailleur

Art. L. 417-1 et suivants du CRPM

Bail à long-terme

(ou bail à long préavis ou bail de carrière)

Bail dérogatoire, plus long qui confère au preneur une stabilité accrue et au bailleur des avantages fiscaux

18 ans minimum

Fermage pouvant être majoré de 15 % pour les baux de 18 ans, de 20 % pour ceux de 25 ans et de 25 % pour les baux de carrière

Acte notarié

Si le bail est conclu pour moins de 25 ans, renouvellement automatique pour une durée d’au moins 9 ans.

Si le bail est conclu pour 25 ans ou plus, pas de renouvellement automatique mais renouvellement possible si une clause le prévoit.

Art. L. 416-1 et suivants du CRPM

Bail rural cessible

Bail dérogatoire qui offre une meilleure stabilité à l’exploitation agricole en autorisant le locataire à céder son bail en dehors du cadre familial en contrepartie de certains avantages pour le bailleur

Fermage pouvant être majoré de 50 %

Acte notarié et clause autorisant la cession

Automatique et pour une durée d’au moins 5 ans

Art. L. 418-1 et suivants du CRPM.

Bail de petite parcelle

Bail conclu pour des parcelles dont la superficie est inférieure à un seuil maximum fixé par arrêté préfectoral et qui constituent ni un corps de ferme, ni une partie essentielle de l’exploitation du preneur

Durée libre

Prix libre et possibilité de bail verbal, pas d’état des lieux

Convention de mise à disposition

Pas de droit au renouvellement

Art. L. 411-3 du CRPM

Bail rural à clause environnementale

Possibilité d’inclure des clauses visant au respect par le preneur de pratiques ayant pour objet la préservation de la ressource en eau, de la biodiversité, des paysages, de la qualité des produits, des sols et de l’air, la prévention des risques naturels et la lutte contre l’érosion

Identique au type de bail auquel les clauses sont ajoutées

Identique au type de bail auquel les clauses sont ajoutés

Identique au type de bail auquel les clauses sont ajoutés

Identique au type de bail auquel les clauses sont ajoutés

Art. L. 411-27 et R. 411-9-11-1 du CRPM

Bail consenti par une SAFER

Les propriétaires peuvent confier la gestion leurs terres à une société d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER) dans l’attente d’une orientation définitive du bien.

1 à 6 ans

Fermage dont le prix est encadré par arrêté du préfet

Convention de mise à disposition

Un renouvellement possible (maximum 12 ans au total)

Art. L.142-6 du CRPM

Bail d’un an renouvelable

Le bailleur peut consentir à un exploitant agricole déjà installé sur une autre exploitation une location annuelle renouvelable sur lequel il se propose d’installer plusieurs descendants

1 an

Fermage dont le prix est encadré par arrêté du préfet

Sous seing privé

Renouvellement annuel et durée maximale de six ans

Art. L. 411-40 du CRPM

 


– 1 –

 

II.   La nécessaire modernisation du régime juridique du bail rural

Le régime juridique du bail rural est le fruit de l’histoire et a connu de nombreux ajustements. Il repose sur un équilibre subtil entre les intérêts en présence : ceux des fermiers et des propriétaires, mais aussi ceux de l’agriculture française dans son ensemble.

Comme l’a indiqué M. Samuel Crevel lors de son audition : « Lorsque l’on touche à un des aspects du statut, il faut veiller à ce que les changements ne ricochent pas sur une autre disposition, afin de ne pas le déséquilibrer ».

Conscients de cette difficulté, les Rapporteurs, par leurs constats et leurs propositions, souhaitent apporter des améliorations au statut afin de préserver son attractivité malgré les transformations du monde agricole, sans déséquilibrer ni affaiblir le statut d’ordre public au fondement du droit rural français.

A.   Un statut confronté aux transformations de l’agriculture française

Le cadre juridique des baux ruraux a dû s’adapter aux bouleversements connus par l’agriculture depuis 1945 : la mécanisation du travail agricole et l’amélioration des rendements grâce au progrès technique, l’ouverture des échanges économiques mondiaux et la politique agricole commune de l’Union européenne, la transition écologique et les évolutions du monde rural.

1.   Les mutations de la démographie agricole

Le monde agricole connaît de profondes mutations qui remettent en question le modèle qu’a choisi la France pour son agriculture. En effet, depuis la Seconde Guerre mondiale, le cadre juridique des exploitations agricoles favorise les structures familiales. Or la démographie de la profession d’agriculteur évolue.

En premier lieu, on observe une montée en puissance des reprises hors cadre familial. Un tiers des installations sont désormais le fait d’un agriculteur dont les parents ne sont pas eux-mêmes agriculteurs. Comme l’a indiqué la direction des affaires civiles et du Sceau, plusieurs études révèlent « la baisse constante du nombre d’enfants d’agriculteurs souhaitant leur succéder lors de leur départ à la retraite » ([78]).

Or le renouvellement de la profession est appelé à s’accélérer. Comme le rappelle l’Assemblée des départements de France : « En moyenne un agriculteur sur trois sera retraité d’ici 2025. Ce chiffre correspond à environ 160 000 exploitants et à cet horizon seulement une seule installation est prévue pour deux départs. » ([79])

En outre, pour ces nouveaux exploitants, souvent jeunes, le coût du foncier peut être une source de difficultés et rendre un projet de reprise caduc puisqu’ils doivent par ailleurs acquérir l’ensemble de leurs moyens de production. La fragilité des jeunes exploitations constituent un frein pour les bailleurs, c’est pourquoi certaines SAFER ont choisi de mettre en place des assurances de perte de loyer pour les accompagner ([80]).

Afin de permettre la mise à disposition du plus grand nombre de terres, notamment pour faciliter l’installation des jeunes agriculteurs, les Rapporteurs proposent que les agriculteurs retraités soient dans l’obligation de prendre leur parcelle de subsistance sur des terres dont ils sont propriétaires et non sur des terres qu’ils ont à bail. En effet, actuellement l’article L. 732-39 du code rural et de la pêche maritime prévoit qu’un arrêté du préfet fixe « la superficie dont un agriculteur est autorisé à poursuivre l’exploitation ou la mise en valeur sans que cela fasse obstacle au service des prestations d’assurance vieillesse liquidées par un régime obligatoire ». Or certains agriculteurs retraités conservent des terres à bail (dans la limite de la surface maximale admise pour la parcelle de subsistance) alors qu’ils disposent par ailleurs de terres dont ils sont propriétaires.

Recommandation n° 2 : compléter l’article L. 732-39 du code rural et de la pêche maritime afin d’obliger l’agriculteur retraité à prendre prioritairement sa parcelle de subsistance parmi les terres dont il est propriétaire.

Force est de constater qu’il existe une tendance à la transformation du modèle agricole français. Ainsi que l’écrit M. Hubert Bosse-Platière, auditionné par les Rapporteurs, « devant la chute inexorable du nombre d’agriculteurs, le droit rural semble tendre vers un autre objectif prioritaire : l’installation des jeunes en agriculture, au point que l’on peut se demander si la défense de l’exploitation agricole familiale constitue toujours le modèle du droit rural » ([81]).

Pour leur part, les Rapporteurs estiment nécessaire de trouver les moyens de concilier deux objectifs : préserver les exploitations familiales, encore très majoritaires, sans pénaliser l’installation de nouveaux professionnels.

2.   La difficile prise en compte de l’essor de l’exercice en société

a.   La croissance de l’exercice en société présente un défi juridique

De nouvelles modalités d’exercice se sont développées, en particulier l’exercice en société, qui apparait comme une conséquence logique des mutations démographiques précédemment évoquées.

On observe une tendance globale, commune à l’ensemble des pays européens, à la concentration des exploitations agricoles. Elle se traduit souvent par la constitution de sociétés par capital, dont les statuts sont spécifiquement adaptés à l’agriculture ([82]).

Nombre d’exploitations dans les États membres de l’Union européenne

(en milliers)

Source : Eurostat – Recensements agricoles et Enquêtes structures

Le recours à ces structures juridiques répond mieux aux besoins des agriculteurs qui, comme l’a indiqué le Conseil supérieur du notariat lors de son audition, « sont désormais souvent de véritables entrepreneurs ». Ainsi que l’a rappelé la direction des affaires civiles et du Sceau dans sa contribution écrite, « la mise en société d’une exploitation apporte certains avantages qui facilitent la transmission de l’exploitation agricole. Elle permet de transmettre les parts sociales, y compris de manière progressive sur plusieurs années (par exemple, transmission d’une partie des parts sociales aux enfants avant la cessation d’activité, puis transmission du reliquat de parts sociales au moment de la cessation d’activité). Elle protège également l’exploitant agricole de poursuites de ses créanciers sur son patrimoine personnel. »

Comme le montre le graphique ci-après, le nombre de sociétés augmente rapidement et le métier d’agriculteur s’apparente de plus en plus à celui d’entrepreneur. Les Rapporteurs sont sensibles à la nécessité d’adapter à cette réalité le cadre juridique dans lequel les exploitations évoluent.

Nombre d’exploitation selon la dimension économique

 

Source : Agreste – Recensements agricoles 1988, 2000, 2010 et 2016.

Or le statut du bail rural ne répond pas pleinement aux besoins des sociétés agricoles. Comme l’a indiqué M. Samuel Crevel lors de son audition, « le statut reste en effet à l’image d’une exploitation individuelle et familiale dans laquelle le locataire est astreint à réaliser personnellement les travaux agricoles. Cette rigidité du statut est de plus en plus fréquemment préjudiciable au développement économique du locataire (difficulté à se restructurer, à se diversifier) en même temps qu’elle fait planer sur lui des menaces juridiques (risque de déchéance du droit de préemption, du droit de cession et même résiliation). »

L’incessibilité du bail empêche la valorisation du bail comme d’un actif, freinant ainsi le développement des sociétés agricoles et menaçant leur solidité financière. Selon M. Samuel Crevel, « les bailleurs répugnent à donner à bail à une société » car en l’absence de possibilité de cession, ils savent qu’ils auront beaucoup de difficultés à reprendre leur bien autrement qu’en engageant une procédure de résiliation coûteuse.

 

De plus les sociétés échappent en partie au contrôle des structures qui se fixe pourtant comme objectif le maintien d’exploitations de taille raisonnable. En effet, le transfert partiel de parts sociales d’une société agricole ne peut faire l’objet ni d’un contrôle des structures ni du droit de préemption des SAFER ([83]).

Enfin, comme l’a souligné Mme Christine Lebel, maître de conférence en droit privé à l’université de Bourgogne, lors de son audition, l’inapplicabilité du droit des procédures collectives aux sociétés agricoles pose problème : « La question de la mise à disposition du bail à une société d’exploitation est source de difficultés dès lors que la société est en difficulté financière car l’associé-exploitant, preneur à bail, n’a pas la qualité de débiteur. Il ne bénéficie pas de la protection de la procédure collective, que ce soit pour limiter les résiliations au cours de la période d’observation (le bail n’étant pas un contrat en cours entre le preneur et le bailleur) ou en cours d’exécution du plan car les dispositions de celui-ci (notamment le paiement échelonné des dettes) ne lui sont pas opposables. » Il en résulte « une machine infernale pour transmettre les exploitations en difficulté à un tiers dès lors que l’exploitant en place n’a pas les moyens d’en assurer la pérennité ».

Les Rapporteurs sont donc favorables à ce que les exploitations agricoles de forme sociétaire puissent bénéficier de tout ou partie des dispositifs existants dans le code de commerce pour soutenir et accompagner les entreprises en difficulté. Une telle extension du droit des procédures collectives permettrait de sécuriser les agriculteurs mais aussi leurs bailleurs qui pourraient figurer parmi les créanciers prioritaires. En outre, cela éviterait le maintien pour une durée trop longue, avec les conséquences dramatiques que cela peut avoir (surendettement, suicide), d’exploitations non viables et faciliterait le rebond des agriculteurs.

Recommandation n° 3 : permettre aux exploitations agricoles en société de bénéficier de la protection du droit des procédures collectives, sous réserve des adaptations nécessaires à la réalité économique et juridique du monde agricole.

b.   Des tentatives d’ajustement au succès mitigé

En 2005, le rapporteur du projet de loi d’orientation agricole, M. Antoine Herth, appelait de ses vœux le « passage d’une logique patrimoniale et familiale à une logique d’entreprenariat » et constatait qu’il était « impératif de proposer aux exploitants de disposer des moyens juridiques à même de leur permettre de développer leur activité. La création de véritables entreprises, dont la transmission serait favorisée, doit donc être encouragée, d’autant que cela permettrait ainsi le renouvellement des générations en agriculture. » ([84])

La loi d’orientation agricole du 5 janvier 2006 ([85]) a effectivement créé un bail rural cessible hors cadre familial. Conclu pour au moins 18 ans, il permet au preneur de donner une valeur patrimoniale à son bail. Ce dispositif est donc attractif pour les agriculteurs qui exercent en société. Il reste peu utilisé en raison du manque de visibilité concernant l’indemnité de non-renouvellement.

Selon le ministère de la Justice ([86]), « le bail cessible hors cadre familial [n’a pas] rencontré le succès escompté. Les raisons de cet échec tiendraient à une certaine imprécision du dispositif initial, à l’inconvénient pour le preneur de ne pouvoir le céder qu’à des cessionnaires extérieurs aux membres de la famille visés à l’article L.411-35, et au coût élevé pour le bailleur de la rupture de ce contrat. »

En outre, le bail cessible n’intéresse pas nécessairement les jeunes agriculteurs pour lesquels la cessibilité n’est pas une priorité et qui ne souhaitent pas payer un surplus de loyer en échange de cette possibilité. Le dispositif s’adresse donc plutôt aux agriculteurs en seconde partie de carrière qui souhaitent anticiper la fin de leur activité et la transmission de leur exploitation.

Les Rapporteurs constatent que le frein principal au recours à la clause de cessibilité est lié à la question de l’indemnisation. L’ensemble des baux fait d’ailleurs face à cette difficulté. Il est aujourd’hui impossible d’anticiper le coût de l’indemnité de résiliation alors qu’il s’agirait pour les bailleurs et les preneurs d’une garantie intéressante pour la viabilité financière de leur exploitation ou de leur patrimoine. Ils recommandent donc que le statut prévoie plus clairement les conditions de la cessibilité et les modalités de calcul de l’indemnité de résiliation.

Recommandation n° 4 : mieux définir, en particulier dans le cadre du bail cessible, les conditions de la cessibilité et les modalités de calcul de l’indemnité de résiliation.

3.   Un manque de souplesse qui freine l’innovation dans le secteur agricole

Outre les formes juridiques adoptées par les exploitations, la manière dont l’activité agricole est exercée a également évolué. M. Jean-Baptiste Millard, délégué général du think tank Agridées, entendu par la mission d’information, observe « la diversification croissante des activités ayant pour support l’exploitation agricole ». En effet, un nombre croissant d’exploitations souhaitent pouvoir utiliser des terres agricoles pour développer des activités touristiques (par exemple des fermes‑auberges) ou produire de l’énergie (par exemple avec l’installation de panneaux photovoltaïques). D’autres aimeraient pouvoir travailler avec un tiers pour procéder à des cultures spécifiques et temporaires.

Or, en l’état actuel du droit, de telles activités, qui peuvent pourtant accroître la rentabilité des exploitations, sont impossibles dans le cadre du bail rural et peuvent conduire à sa résiliation car elles sont assimilées à des sous-locations ([87]), y compris si elles ne portent que sur une partie du bien ([88]). Même si elles en sont d’accord, les parties ne peuvent déroger aux règles d’ordre public qui encadrent le fermage, par exemple en prévoyant une sous-location temporaire ou un partage des produits. De l’avis des Rapporteurs, cette situation empêche bailleurs et preneurs d’innover ensemble et d’établir une relation qui leur convienne davantage et dont ils pourraient tous les deux tirer avantage. Lors de son audition, la Fédération national des agents immobiliers (FNAIM) a indiqué qu’il était fréquent que « des clauses illégales soient écrites de bonne foi par les parties dans leur contrat de bail rural ».

Pour M. Bruno Ronssin, président de la Fédération nationale des propriétaires ruraux, entendu par la mission d’information, « le pont entre les propriétaires et les fermiers a été coupé et il faut rétablir des espaces de dialogue et de négociation. Sinon le propriétaire se désintéresse de l’exploitation de ses terres et n’investit plus. […] Il faut laisser les preneurs et les bailleurs faire comme bon leur semble, les laisser expérimenter de nouvelles relations en restant dans le cadre du contrat. »

De la même manière, les co-contractants ne peuvent pas s’entendre sur une indemnité de résiliation ou sur les modalités de calcul de celle-ci alors qu’il pourrait s’agir d’un moyen d’accroître la sécurité juridique et financière du bailleur comme du preneur. Ils ne peuvent pas davantage prévoir une adaptation du montant du fermage en fonction de la qualité des installations mises à disposition ou des améliorations opérées par le bailleur au cours du bail. En effet, lors de son audition, le Conseil national de l’expertise foncière agricole et forestière (CNEFAF) notait que le bail ne permettait pas de prendre en compte certains immeubles, tels que les systèmes d’irrigation ou de drainage, qui ont un coût d’entretien élevé à la charge du bailleur. Il en résulte une désincitation à l’investissement des bailleurs.

Les Rapporteurs souhaitent donc explorer la possibilité de donner davantage de souplesse aux parties pour leur permettre d’innover et de poursuivre la modernisation de l’agriculture française.

Ainsi que l’a décrit M. Benoît Grimonprez, professeur de droit privé à l’université de Poitiers, deux options s’offrent au législateur : « Plus de souplesse et de liberté pourraient être laissées aux parties au bail : soit en permettant, dans le bail rural de droit commun, une plus grande part de négociation sur certains éléments du contrat – par exemple sur la stipulation de clauses environnementales, sur la diversification des activités du fermier, sur la cession du bail, sur le régime de l’indemnisation du preneur sortant – ; soit continuer à élargir l’offre de baux ruraux spéciaux, adaptés au projet d’entreprise du preneur ou aux besoins du territoire ou des acteurs locaux. »

Compte tenu des difficultés des parties à s’emparer des dispositifs existants, souvent très exigeants, les Rapporteurs proposent d’ouvrir la possibilité pour les co-contractants de s’accorder sur des clauses spécifiques, aujourd’hui considérées comme illégales, pour permettre aux preneurs de diversifier leur activité sans encourir la résiliation de leur bail ([89]).

Ces clauses pourraient notamment consister à autoriser la sous-location d’une partie du bien, notamment des bâtiments ou des parcelles pour des cultures temporaires (melon, pommes de terres, etc.), dès lors qu’ils ne sont pas essentiels à l’exploitation. Un tel mécanisme permettrait la valorisation de biens sous-exploités (bâtiments abandonnés, parcelles isolées, etc.) et offrirait l’opportunité de développer de nouvelles activités économiques en zone rurale (ferme-auberge, vente directe). En contrepartie de son accord, le bailleur pourrait bénéficier d’une majoration du fermage ou d’une partie des revenus issus de ces nouvelles activités.

Cette proposition a reçu l’assentiment de nombreux experts du droit rural estimant qu’il s’agirait d’un dispositif « dynamisant pour les preneurs et équitable économiquement » ([90]), offrant des « espaces de liberté au sein du statut d’ordre public » ([91]).

Recommandation n° 5 : ouvrir la possibilité, en cas d’accord écrit des deux parties, de fixer des clauses supplémentaires dans le contrat de bail rural afin de permettre, notamment, des sous-locations temporaires ou des activités annexes en contrepartie d’une majoration du fermage ou d’un partage des revenus issus de ces dérogations.

Les Rapporteurs n’excluent pas la possibilité d’élargir progressivement, selon les demandes des acteurs de terrain, le champ des clauses pouvant être prévues, notamment concernant la durée du bail, les conditions de reprise ou de cession etc.

4.   Une utilisation encore limitée des outils environnementaux

L’agriculture est au cœur de la transition écologique. Différents dispositifs ont été créés mais leur usage est encore limité. Pour M. Frédéric Rocheteau, avocat au Conseil d’État et la Cour de cassation, « le fermage n’est pas adapté aux enjeux environnementaux. Il a été imaginé à une époque où la vision de l’agriculture était différente. »

Les objectifs de la politique agricole sont en cours de transformation. Ainsi que l’a souligné M. Luc Bodiguel, chercheur au CNRS, « le bail rural et la politique agricole dans son ensemble poursuivent toujours l’objectif de sécurité alimentaire mais le contenu de cette notion a évolué. Il s’agissait initialement de produire massivement à un coût faible. Désormais, il s’agit de fournir des produits de meilleure qualité et de prendre en compte la taille des circuits de distribution. »

Les dispositifs existants, en particulier les clauses environnementales sont des mécanismes utiles aux bailleurs publics mais peu aux bailleurs privés, qui sont les plus nombreux. Plusieurs freins s’opposent au développement des baux privés à clauses environnementales. Premièrement, le bailleur ne peut pas imposer un mode d’agriculture à son preneur. Deuxièmement, le preneur craint, en souscrivant à des clauses supplémentaires, de s’exposer à des risques plus élevés de résiliation. Troisièmement, une baisse du fermage pour les exploitations écologiquement responsables pénaliserait les bailleurs. Quatrièmement, il n’existe pas d’incitations fiscales pour compenser une telle baisse du fermage ou le recours à des clauses environnementales. Cinquièmement, il est presque impossible de rémunérer le bailleur dont le mode d’exploitation préserve la qualité de la terre au titre des améliorations opérées sur le fonds. Certaines pratiques agricoles écologiquement responsables pourraient même être considérées comme des dégradations si elles venaient à réduire la rentabilité du bien.

Comme le résume M. Hubert Bosse-Platière, « le fermier qui jouit d’un principe juridique de liberté économique l’aborde comme une contrainte tandis que le bailleur y voit une diminution intolérable du montant de son famélique loyer » ([92]).

Les dispositifs existants actuellement impliquent les pouvoirs publics et en particulier les collectivités territoriales. En tant que bailleurs publics des terres agricoles qui leur appartiennent, les collectivités peuvent mettre à bail sous condition, en contrepartie d’une incitation financière. Cette pratique est utile pour les zones de non-traitement ou pour réduire l’usage de pesticide sur des terres en bordure de commune, dans des zones de captage, etc.

Depuis la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages ([93]), l’article L. 132-3 du code de l’environnement prévoit la possibilité pour les propriétaires de conclure un contrat avec une collectivité au terme duquel le propriétaire d’un bien immobilier met en place une protection environnementale attachée à son bien, pour une durée pouvant aller jusqu’à 99 ans. Dans la mesure où les obligations sont attachées au bien, elles perdurent même en cas de changement de propriétaire. La finalité du contrat doit être le maintien, la conservation, la gestion ou la restauration d’éléments de la biodiversité ou de services écosystémiques. Toutefois en l’absence d’incitation fiscale, le recours aux « obligations réelles environnementales » reste rare alors qu’elles pourraient être un moyen de mettre à bail des terres spécifiquement réservées pour l’agriculture biologique.

De plus, l’article L. 132-3 du code de l’environnement prévoit que « le propriétaire qui a consenti un bail rural sur son fonds ne peut, à peine de nullité absolue, mettre en œuvre une obligation réelle environnementale qu’avec l’accord préalable du preneur ». Dans sa contribution, la direction des affaires civiles et du Sceau a souligné que « l’ajout tardif de cette condition lors des débats parlementaires est jugé par la doctrine comme privant largement la mesure d’effectivité ».

De nouveaux outils sont en cours de développement. La FNSEA propose notamment « des contrats de prestation de services environnementaux qui visent à une rémunération directe des agriculteurs par les personnes souhaitant la mise en place de mesures environnementales, sans passer par le propriétaire » ([94]). Ce dispositif peut permettre à des collectivités ou des personnes privées (via la responsabilité sociale des entreprises par exemple) de soutenir financièrement les exploitants dont l’activité induit des externalités positives (entretien des haies, préservation de la qualité des sols et de l’air etc.).

Les Rapporteurs constatent donc l’ampleur des défis auxquels fait face l’agriculture française : renouvellement de la profession, évolution des structures juridiques, transformation des modes d’exploitations et défi de la transition écologique. Pour chacun de ces enjeux, le bail rural apporte une solution qui n’est pas pleinement satisfaisante malgré les efforts récents du législateur.

En outre, à ces problématiques s’ajoutent des difficultés propres au statut : le déséquilibre de la relation entre le preneur et le bailleur, le fonctionnement du contrôle des structures et le manque de sécurité juridique dans la relation entre les propriétaires et les fermiers.

B.   Un dispositif nécessaire à la politique publique agricole qui doit rester attractif pour les propriétaires

1.   Un statut d’ordre public qui a démontré son efficacité…

Les Rapporteurs souhaitent donc insister sur les réussites d’un régime souvent critiqué. Lors de son audition, l’association Terre de liens a indiqué que « le statut du fermage et les autres politiques de régulation foncière et de développement agricole en France ont limité les inégalités d’accès foncière et contenu la spéculation. C’est très clair en comparaison de nos voisins européens ne disposant pas de telles politique ».

 

 

a.   Le contrôle des structures a su contenir la concentration

Le contrôle des structures, composante essentiel du caractère d’ordre public du bail rural, a démontré son efficacité. Sa finalité demeure depuis l’origine de limiter la concentration des terres en contrôlant les agrandissements et les cessions avec pour finalité le maintien d’exploitations familiales « à taille humaine » et la protection de la souveraineté alimentaire en évitant l’installation de grandes sociétés étrangères.

Une comparaison historique avec des pays qui n’ont pas opéré un contrôle aussi strict met en effet en évidence une concentration plus rapide des terres. C’est par exemple le cas du Danemark qui a supprimé sa politique des structures au début des années 1990 ([95]). Le graphique ci-après montre par exemple un maintien dans le temps de la concentration des exploitations en France (depuis 1990 environ 80 % des exploitations utilisent 40 % de la surface agricole disponible et 20 % en utilisent 60 %) et une concentration croissante au Danemark (en 1990, les 20 % d’exploitations les plus grandes exploitaient 50 % de la surface agricole, contre 70 % aujourd’hui).

Concentration foncière entre 1990 et 2013 en France et au Danemark

Source : Eurostat – « Hétérogénéité et différenciation des unités de production agricole européennes », Notes de synthèse Foncier et développement, juillet 2018, n° 26.

b.   Les exploitations familiales restent malgré tout majoritaires

Le recul des structures familiales doit également être nuancé. Comme le rappelle Mme Véronique Barabe-Boucharda : « La diminution, incontestable, de la contribution familiale à l’activité doit toutefois être relativisée. Malgré ce recul, elle reste très largement prépondérante dans la mesure où les actifs familiaux représentent encore 84 % des actifs permanents, 63 % du travail étant fourni par les chefs d’exploitations et leurs conjoint ou concubin co-exploitants, 14 % par les conjoints ou assimilés non co-exploitants et 7 % par les autres actifs familiaux. Et même si les sociétés représentent aujourd’hui un bon quart de l’ensemble des exploitations, leur avènement ne signe pas la disparition des entreprises familiales, bien au contraire : en 2000, 93 % des sociétés agricoles étaient exclusivement familiales et seulement 5 % de ces sociétés civiles réunissaient des associés dépourvus de lien de parenté » ([96]).

Aux yeux des Rapporteurs, il est donc encore indispensable de poursuivre une transition visant à ne pas pénaliser les exploitations familiales sans priver les autres agriculteurs de l’accès au foncier agricole.

c.   Un statut indispensable

L’ensemble des auditions a mis en évidence le consensus des acteurs sur la nécessité de préserver le statut car, comme l’écrit M. Hubert Bosse-Platière, ils sont conscients qu’une « autre voie plus libérale reviendrait à surenchérir le coût du foncier et le coût de la transmission ce qui n’arrange personne, ni bailleur, ni fermier » ([97]). La réforme n’est pas impossible mais elle exige une attention très particulière quant à ses effets sur l’ensemble des parties prenantes.

S’il fait l’objet de critique, une crainte domine : qu’une évolution trop brutale vienne déséquilibrer et faire disparaître ce statut dont la stabilité est un atout majeur.

Les Rapporteurs constatent donc la nécessité de protéger le statut et de continuer à organiser la cohabitation des modèles familiaux et sociétaire. Mais il leur semble possible, en analysant ses faiblesses, de corriger certains défauts du régime juridique du bail rural qui nuisent aujourd’hui à son attractivité.

2.   … mais dont l’attractivité doit être préservée

a.   Le bail rural doit rester attractif en particulier pour les propriétaires

i.   Les enjeux liés au rendement locatif

Le rendement locatif ([98]) brut moyen pour les bailleurs s’établit à 2,71 % en 2018 ([99]), mais il varie selon les régions. Il est en baisse constante depuis 1999, date à laquelle il se situait à 4,5 % ([100]). Il demeure néanmoins supérieur au rendement du livret A et à celui du Plan épargne logement. En cela, le taux de rendement du bail est satisfaisant, en particulier compte tenu du caractère peu risqué de ce type d’investissement.

 

Cette diminution peut s’expliquer par deux facteurs : une hausse constante du prix des terres louées d’une part ([101]), et une augmentation plus modérée, voire une baisse, des loyers d’autre part ([102]). En effet, l’Assemblée des départements de France précise de surcroît dans sa contribution écrite que le prix du loyer des bâtiments à usage agricole précisé dans un arrêté préfectoral est fixé à « des niveaux très bas », entre 20 et 52 euros par hectare pour les « moins bonnes terres » et de 90 à 140 euros pour les meilleures terres. Elle dénonce une « érosion constante de la rémunération des biens loués par les propriétaires bailleurs ». Mme Christine Lebel a soutenu lors de son audition que « le bailleur a l’impression d’être le financeur indirect des entreprises, comme si le législateur avait décidé que le bailleur était un riche rentier, et donc qu’il devait pérenniser les exploitations en ne percevant qu’un très faible loyer ».

Évolution du taux de rendement des terres et prÉs louÉs non bâtis, du plan Épargne logement et du livret A depuis 1999