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N° 3346

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 16 septembre 2020.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES

en conclusion des travaux d’une mission d’information (1)

 

sur la politique d’approvisionnement du ministère des Armées

en « petits » équipements 

ET PRÉSENTÉ PAR

MM. André CHASSAIGNE et Jean-Pierre Cubertafon,

Députés.

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(1)   La composition de cette mission figure au verso de la présente page.

 

 

 

 

 

La mission d’information sur la politique d’approvisionnement du ministère des Armées en « petits » équipements, est composée de :

MM. André Chassaigne et Jean-Pierre Cubertafon, rapporteurs ;

Mme Séverine Gipson, M. Jean-Michel Jacques, Mmes Manuéla Kéclard-Mondésir et Josy Poueyto, M. Joachim Son-Forget, membres.

 


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SOMMAIRE

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Pages

introduction

PREMIÈRE PARTIE LES « PETITS » matÉriels SONT ENCORE LE MAILLON FAIBLE DE L’ÉQUIPEMENT DE NOS ARMÉES

I. Un SOUS-INVESTISSEMENT RÉCURRENT DANS LES « PETITS » ÉQUIPEMENTS

A. Les « petits » Équipements, ciment de l’Édifice capacitaire des armÉes

1. Un ensemble de matériels en apparence hétéroclite

a. Une approche différente d’une armée à l’autre

i. L’armée de terre

ii. La marine nationale

iii. L’armée de l’air

b. Une spécificité budgétaire qui distingue des « petits » équipements : un financement « en flux », au sein d’enveloppes annuelles globales

i. Des agrégats budgétaires différents

ii. Des règles de gestion budgétaires différentes

2. Un ensemble d’équipements essentiel

a. Un ciment indispensable aux grands programmes

b. Un impact important sur le moral et l’efficacité opérationnelle des armées

i. L’impact opérationnel parfois sous-estimé des « petits » équipements

ii. Un impact sur le moral à ne pas à négliger

B. Les « petits » Équipements, variable d’ajustement des ressources des armÉes

1. Un sous-investissement chronique

2. Les effets à retardement des grandes réformes structurelles des années 2000 et 2010

a. Les vicissitudes des politiques d’« optimisation » de la dépense

i. Des effets perturbateurs des restructurations profondes conduites dans les années 2000 et 2010

ii. Un cas d’école : la « crise de l’habillement »

b. Une imbrication des responsabilités complexe

i. Une répartition des compétences ne prenant pas en compte les spécificités des armées

ii. L’enchevêtrement des autorités investies de responsabilités, cause de délais allongés et de complexités

II. UNE PolITiQue FAVORABLE AUX « PETITS ÉQUIPEMENTs » ISSUE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE A RENFORCER

A. La loi de programmation de 2018 metTANT enfin l’accent sur l’Équipement « à hauteur d’homme »

1. Une ambition affirmée, des résultats tangibles

a. Un effort en matière d’approvisionnements

i. Un investissement supplémentaire pour toutes les armées

ii. Un investissement qui poursuit et amplifie un effort remontant, schématiquement, aux opérations en Afghanistan

b. Un effort de modernisation des procédures d’acquisition

i. Des mesures visant à faciliter l’acquisition d’équipements innovants

2. Un effort substantiel mais difficile à évaluer

B. Les armÉes « au milieu du guÉ » en matiÈre de modernisation de leurs « petits » Équipements

1. Les difficultés propres à une phase de transition

a. Les inconvénients du « panachage » des équipements

b. L’équipement personnel, un simple palliatif

i. Un phénomène encore bien présent

ii. Les causes de ce phénomène

iii. Un phénomène comportant des risques

iv. Des pistes de réflexion

2. Des points de vigilance

a. Pour acheter, encore faut-il des acheteurs

b. Éviter de moderniser par échantillons

c. Des ressources à défendre dans l’exécution et dans l’actualisation de la programmation militaire

Seconde partie amÉliorer l’Équipement « à hauteur d’homme » passe aussi par une vÉritable politique industrielle de dÉfense

I. ÉLOIGNER LE FABRICANT DU SOLDAT N’EST PAS SANS DANGERS

A. l’importation d’Équipements, mÊme « petits », UNE question de souverainetÉ et de rÉsilience

1. Des choix politiques ayant des conséquences défavorables aux fournisseurs français

a. Une affaire de droit ? Rigueurs du droit de la concurrence et grand zèle dans sa mise en œuvre

i. Le droit tel qu’on le lit

ii. Le droit tel qu’on le pratique

b. Une affaire de choix : la concentration assumée des efforts de maîtrise technologique souveraine sur les équipements les plus critiques

i. Une orientation assumée expressément en 2008

ii. Un cas d’école : les munitions de petit calibre

2. L’affaire des masques, la stratégie problématique d’approvisionnement étranger à flux tendus

a. Une logique difficilement conciliable avec l’impératif de résilience des armées et donc de l’État

b. L’idée de stocks stratégiques, une alternative plus théorique que réaliste à l’autonomie industrielle

B. Un Éloignement croissant et inquiÉtant entre nos P.M.E. et nos militaires

1. Un cantonnement progressif des PME françaises dans le rôle de sous-traitants, éloignés des utilisateurs de leurs produits

a. Un paradoxe : les PME, fournisseurs des armées ayant peu de liens contractuels directs

b. Des PME réduites à intervenir en sous-traitance de plus grandes entreprises

i. Une politique de massification des contrats

ii. Une dynamique cantonnant les PME au rôle de sous-traitants

2. Les difficultés des PME à connaître les besoins des militaires en temps utile pour soumissionner aux marchés

a. Pour les PME, la connaissance cruciale et difficile des besoins des forces en amont de la publication des marchés

b. En dépit d’initiatives louables de rapprochement des PME avec les forces, des contacts insuffisants

i. Des initiatives de rapprochement des PME et des forces

ii. Des liens encore insuffisants entre les PME et le ministère des Armées

II. VERS DES LIENS PLUS ÉTROITS AVEC LE TISSU FRANÇAIS DE P.M.E.

A. Resserrer les liens entre le ministère des ArmÉes et les P.M.E. françaises

1. Améliorer la connaissance par les PME des besoins des armées

a. En amont des marchés : pour une politique précontractuelle plus riche

i. L’importance d’une certaine ouverture des forces au monde extérieur, notamment aux PME de leur environnement

ii. L’intérêt de démarches actives des services « acheteurs » auprès des industriels de toute taille, y compris les TPE, PME et ETI

iii. L’intérêt d’un dialogue ouvert dans les phases amont des processus contractuels, notamment dans le sourcing

b. En aval des marchés : un dialogue post-livraison plus fourni

i. Un besoin de retour d’expérience des utilisateurs sur les produits des PME, même sous-traitantes

ii. L’intérêt des visites aux fournisseurs

2. Dynamiser la politique du ministère des Armées en faveur des PME en s’appuyant sur la dynamique née de la crise sanitaire

a. L’action du ministère des Armées en faveur des PME

i. Une politique confiée à la DGA

ii. Un coup d’accélérateur en réaction à la crise sanitaire

b. Des mesures à pérenniser et à étendre à l’ensemble des fournisseurs du ministère des Armées

B. Donner davantage de leviers de cohÉrence aux armÉes dans l’acquisition des « petits » Équipements

1. Les procédures d’acquisition récentes tendant à faire une plus grande place aux armées

a. L’association des armées à l’acquisition des « grands » équipements avec « la 1618 »

b. Des compétences nouvelles pour les armées en matière d’infrastructures

2. Faire davantage de place aux armées dans les procédures d’acquisition de « petits » équipements

i. Une idée vue avec bienveillance par les états-majors

ii. A minima, favoriser le travail tripartite entre les armées, les services « acheteurs » et l’industrie dans l’acquisition de « petits » équipements

C. Utiliser toutes les possibilitÉs juridiques pour favoriser leS RELATIONS entre l’industrie française et les armÉes sur tout le territoire

1. Favoriser les échanges entre les militaires et les industriels dans la conception et le développement des « petits » équipements

2. Utiliser les dispositifs juridiques existants permettant de déroger au droit commun des marchés

3. Mettre en place, en lien avec le Parlement, un groupe de travail commun aux armées, directions et services du ministère pour évaluer les marges de manœuvre existant dans le droit européen des marchés publics

4. Faire fond sur la dynamique européenne existant en matière de stratégie de défense pour promouvoir des assouplissements du droit européen des marchés militaires

D. Mettre À profit lE PLAN de relance pour soutenir la production française

1. Privilégier la production française dans une perspective de long terme

a. Les marchés militaires

b. Les marchés attribués à des entreprises étrangères

i. Rechercher systématiquement, dans les marchés susceptibles d’être remportés par des étrangers les lots pouvant être séparés

ii. Le problème des compensations industrielles exigées en contrepartie des importations

2. Un cas emblématique : la recréation d’une filière française de production de munitions de petit calibre

a) La poudrerie de Pont-de-Buis (établissement de NobelSport) : un cas exemplaire

b) L’abandon d’une filière souveraine de production de munitions de petit calibre

c) La relance d’une filière française de production : le projet industriel de mars 2017 et un engagement de campagne du Président de la République

d) Un projet de nouveau d’actualité

i. Un projet suspendu

ii. Un projet à reconsidérer après la crise sanitaire et la volonté affichée de l’État de réindustrialiser et de préserver la souveraineté nationale

iii. Un projet d’avenir pour notre base industrielle souveraine face à l’émergence de nouveaux calibres

EN GUISE DE CONCLUSION, LES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DES RAPPORTEURS

examen en COMMISSION

annexes

annexe 1 : auditions et dÉplacements de la mission d’INFORMATION


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   introduction

« De minimis non curat praetor » : l’homme important ne doit pas s’occuper des choses insignifiantes ou jugées mineures.

 

Cet adage romain ne doit pas et ne peut pas s’appliquer à ce que l’on nomme les « petits équipements ». En effet, que sont les « petits » équipements ? L’expression même invite à les définir par la négative : dans les arsenaux de nos armées, les « petits » équipements seraient « ce qui reste » quand on a passé en revue tout ce qui est plus emblématique, plus coûteux, plus spectaculaire par son ampleur, sa vitesse ou sa complexité technique.

De la poudre noire remplacée en 1886 par la poudre pyroxylée qui dégage moins de fumée, du Képi et pantalon rouge garance du soldat français de 1914 au nouvel uniforme bleu horizon du Poilu du printemps 1915, des brodequins de Félix Godillot du Second Empire aux nouvelles chaussures de combat des fantassins d'aujourd'hui, l'équipement de nos soldats n'a cessé d'évoluer vers plus de sécurité et de confort, parfois trop tardivement au fil des conflits.

Du couteau au treillis, du fusil à l’insigne, de la radio à la tenue de sport, il y a là tout un inventaire « à la Prévert » de matériels de toute nature, formant un ensemble assez hétéroclite, et pourtant indispensable à la cohérence capacitaire de nos forces : quelle cohérence y aurait-il à posséder les navires, les avions, les chars et les satellites les plus perfectionnés qui soient, si nos fantassins n’avaient pas de radios et de gilets pare-balles ?

Peut-être parce qu’ils sont ainsi moins visibles, parfois plus triviaux, souvent plus simples, les « petits » équipements ont trop longtemps pu servir de variable d’ajustement dans les arbitrages budgétaires ‒ excessivement ‒ difficiles des dernières décennies. En revendiquant un effort d’investissement « à hauteur d’homme », la loi de programmation militaire pour les années 2019 à 2025 vise à rompre avec cette dangereuse tendance.

Les rapporteurs se sont accordés pour donner à leur mission d’information un champ d’investigation large, correspondant à ce que la loi de programmation militaire considère comme étant « à hauteur d’homme ». Ainsi, premièrement, ce champ correspond aux équipements relevant de l’agrégat budgétaire « Équipements d’accompagnement et de cohérence » – du couteau au treillis, des jumelles de vision nocturne à l’équipement individuel du combattant. Il s’agit donc d’étudier la stratégie d’achat du ministère des Armées en la matière, y compris en étudiant les liens entretenus par les armées avec les PME/PMI et en évaluant les procédures d’acquisition applicables. Et deuxièmement, entrent dans ce champ les munitions de petits calibres. Une part des travaux sera donc consacrée à étudier les hypothèses de reconstitution d’une filière française de production de munitions de petits calibres – question qui revient régulièrement dans le débat public depuis vingt ans.

En raison même de ce large champ d’investigation, les rapporteurs ont mené d’une part, de nombreuses auditions (une vingtaine) dans des délais écourtés par les mesures liées au confinement et d’autre part, deux déplacements : les 29 et 30 juillet 2020 dans le Puy-de-Dôme où ils ont pu visiter trois entreprises de taille moyenne fournisseurs des armées, et le 1er septembre dans le Finistère où ils ont pu réfléchir à la recréation d’une filière de production de munitions en présence du Président de l’Assemblée nationale, Richard Ferrand.

Ce qui a particulièrement frappé les rapporteurs est l’idée suivante : la crise sanitaire que le pays a traversé, et traverse encore, a soumis aux feux de l’actualité la stratégie choisie par la Défense nationale pour l’approvisionnement en « petits » équipements.

La logique des cercles concentriques dans la maîtrise souveraine des technologies et des capacités industrielles, à l’œuvre dès la suspension de la fabrication de munitions de petit calibre en 1999 et formulée par le Livre blanc de 2008, repose in fine sur l’idée que pour des matériels de faible valeur ajoutée, produits à l’étranger à un moindre coût qu’en France, et ne présentant pas en apparence de caractère stratégique, la sécurité de nos approvisionnements ne risque pas d’être compromise si l’on abandonne la production nationale au profit d’importations.

Les rapporteurs relèvent que cette logique n’est pas sans rapport avec celle qui a guidé les choix de l’État concernant un autre type de matériels à faible valeur ajoutée, produits à l’étranger à un moindre coût qu’en France, et ne présentant pas en apparence de caractère stratégique : les masques protecteurs.

Par conséquent, les rapporteurs considèrent que l’affaire des masques doit être l’occasion de tirer toutes les leçons sur le plan de l’organisation de la résilience de l’État et de la Nation en cas de crise majeure. Ainsi, en cas d’augmentation massive de la demande de munitions résultant d’un conflit de grande envergure, soit européen, soit mondial, nos fournisseurs étrangers pourront-ils nous approvisionner à la hauteur de nos besoins ? L’exemple des munitions de petit calibre constitue, dès lors qu’on la considère, une illustration parfaite de la problématique de notre nécessaire indépendance industrielle pour des produits assurant notre souveraineté nationale.

Les rapporteurs se sont astreints à présenter des propositions de réforme à la fois ambitieuses, innovantes et robustes sur le plan économique et juridique et ils ont considéré que ces conclusions pourraient utilement nourrir l’actualisation de la programmation militaire, sur laquelle la commission commencera à travailler dès après la période budgétaire, en vue de l’examen du projet de loi annoncé pour le printemps 2021.

 

   PREMIÈRE PARTIE
LES « PETITS » matÉriels SONT ENCORE LE MAILLON FAIBLE DE L’ÉQUIPEMENT DE NOS ARMÉES

Les retards accumulés dans la modernisation des « petits » équipements sont tels, que l’ambition affichée par loi de programmation militaire de modernisation suppose un effort budgétaire important et de longue haleine.

Par ailleurs, mettre en œuvre un vaste plan de modernisation de l’équipement des militaires constitue une manœuvre délicate en soi : la transition entre plusieurs générations d’équipement doit être réglée avec autant de précision que possible, et plus l’effort s’inscrit dans le long terme, plus il importe de veiller à ce que les ressources nécessaires soient garanties pour les années à venir.

I.    Un SOUS-INVESTISSEMENT RÉCURRENT DANS LES « PETITS » ÉQUIPEMENTS

Le terme de « paupérisation » peut paraître fort ; il a pourtant été employé devant les rapporteurs par plusieurs hautes autorités militaires pour désigner l’effet, sur l’équipement des militaires, de l’insuffisance des crédits consacrés aux « petits » équipements pendant de longues années.

Ce sous-investissement récurrent est d’autant plus regrettable que « petits » et « grands » équipements, dans le fond, forment un tout dont l’efficacité tient à la cohérence d’ensemble, et que, même pris seuls, les conséquences d’une sous-dotation en « petits » équipements ne sont pas à négliger, tant sur le plan du moral des troupes que sur celui de leur efficacité opérationnelle.

A.   Les « petits » Équipements, ciment de l’Édifice capacitaire des armÉes

C’est le général Charles Beaudouin, sous-chef d’état-major de l’armée de terre chargé des plans et des programmes, qui a employé cette métaphore éclairante : dans l’ensemble que forment les différents matériels constituant l’« outil de travail » des soldats, les « grands » programmes ‒ c’est-à-dire les programmes emblématiques, dits « à effet majeur » ‒ constituent les briques d’un mur dont les « petits » équipements seraient le ciment.

Ces « petits » équipements, dont l’éventail est très divers, confèrent en effet aux capacités des armées une cohérence d’ensemble et, à ce titre, sont « essentiels ». L’effort revendiqué par la loi de programmation militaire de 2018 en faveur de l’équipement « à hauteur d’homme » va d’ailleurs dans ce sens.

1.   Un ensemble de matériels en apparence hétéroclite

La notion de « petits » matériels, ou d’équipement « à hauteur d’homme », n’a guère de définition précise dans le droit ou dans la doctrine militaire ; chaque armée a présenté aux rapporteurs son approche de la question. le principal point commun à l’ensemble de ces équipements tient à ce que, pour la plupart, ils ne sont pas financés en suivant des programmes pluriannuels bien identifiés, comme le sont les programmes dits « à effet majeur », mais au sein d’enveloppes budgétaires plus globales, et révisées tous les ans ‒ donc plus susceptibles de faire l’objet d’arbitrages défavorables.

a.   Une approche différente d’une armée à l’autre

i.   L’armée de terre

Comme l’a expliqué le général Charles Beaudouin, avant de désigner un agrégat budgétaire ou un mouvement de crédits, la notion de programmation « à hauteur d’homme » est en quelque sorte une « spécificité de l’armée de terre » ‒ celle qui emploie le plus de soldats ‒ et, dans le fond, renvoie au « respect dû à nos soldats, qui sont des volontaires, il faut à ce titre “attirer”, “fidéliser” et à qui nous devons, au regard de leur engagement en opérations extérieures, fournir les moyens directs d’environnement appropriés ». L’idée d’un effort « à hauteur d’homme » se décline donc à ses yeux dans quatre champs complémentaires que sont l’infrastructure, les primes, le statut social et l’« outil de travail » ‒ c’est-à-dire les équipements.

Dans cette optique, le champ des « petits » équipements est particulièrement large ‒ cf. infra, pour une présentation plus détaillée des principaux équipements « à hauteur d’homme » exposés aux rapporteurs lors de leur déplacement au 92e régiment d’infanterie, à Clermont-Ferrand. Sans prétendre à l’exhaustivité, ce champ regroupe ainsi :

‒ des armes légères : fusils d’assaut mitrailleurs, fusils de haute précision semi-automatiques, pistolets semi-automatiques ;

‒ des munitions ;

‒ des équipements de tir et de visée : lunettes balistiques et protections phoniques, matériels optiques et jumelles de vision nocturne ;

‒ des équipements de protection individuelle, à commencer par les gilets pare-balles et les casques ;

‒ des matériels de transmissions, principalement les radios de tous types, mais aussi divers moyens informatiques nécessaires au combat « collaboratif » (ordinateurs ou tablettes) ;

‒ des effets d’habillement : treillis, différents types de chaussures, tenue de sport, équipements pour les températures froides ;

‒ d’autres effets textiles, comme les différents articles de bagagerie (musettes, sac à dos et sacs de transport) ou les sacs de couchage ;

‒ divers autres matériels, comme les couteaux de campagne, les porte-pistolets (ou holsters) ;

‒ de plus en plus, des mini, micro et nano-drones (notamment des modèles Black Hornet et NX70-Novadem) ;

‒ divers équipements informatiques, notamment de simulation.

ii.   La marine nationale

L’amiral Thierry Durteste, sous-chef d’état-major chargé des soutiens et des finances à l’état-major de la marine, faisant valoir qu’il est difficile de tracer le périmètre exact des équipements « à hauteur d’homme », a estimé qu’il pourrait se résumer, en première approche, à « être habillé, nourri et équipé pour les opérations et se préparer au combat, mais également être logé et soldé correctement ». L’équipement « à hauteur d’homme » correspond donc pour lui à tout ce qui concourt « au plus près » du marin à la préparation et à l’exécution de ses missions, en dehors des grands équipements qui font l’objet d’opérations d’armement érigées en programme, l’ensemble concourant à son moral.

L’amiral a cité comme exemples :

– les matériels que porte ou emporte le marin, de façon régulière (voire quotidienne) dans l’exercice de son métier, tels que les effets d’habillement, la protection balistique, l’armement individuel, ou le matériel d’observation et de visée ;

– les installations qui permettent au marin de s’entraîner, seul ou en équipe constituée, tels que des simulateurs ou encore des centres d’entraînement à la lutte contre les incendies à bord des bâtiments de surface ou des sous-marins ;

– des équipements volumineux indispensables pour l’exercice du métier au quotidien, qu’il s’agisse de véhicules, de petites embarcations de servitude, de remorqueurs ou d’engins de levage par exemple ;

– des équipements qui lui permettent de « vivre avec son temps », celui d’hommes et femmes d’une trentaine d’années en moyenne (wifi par exemple) ;

– tout ce qui peut contribuer, directement ou indirectement, à l’accompagnement des familles.

iii.   L’armée de l’air

Le général Frédéric Parisot, sous-chef d’état-major chargé de la préparation de l’avenir à l’état-major de l’armée de l’air a défini les équipements « à hauteur d’homme » pour l’aviateur comme « l’ensemble des matériels et équipements nécessaires à l’accomplissement de sa mission en tant que spécialiste et combattant, afin qu’il puisse réaliser toutes les missions qui lui sont confiées (opérations extérieures comme intérieures) tout en assurant sa propre sécurité ». Il peut donc s’agir de « petits » équipements, mais aussi de matériels plus volumineux (cf. infra les « matériels d’environnement »), voire relativement coûteux. Il a cité en exemple de « petit » programme coûteux la rénovation de l’avionique des avions d’entraînement Casa, pour un montant de 100 millions d’euros.

En matière d’habillement, a expliqué le général, l’effort « à hauteur d’homme » se traduit par la politique d’habillement de l’armée de l’air qui « vise à équiper chaque aviateur des effets nécessaires au juste besoin » afin qu’il puisse assurer sa protection en mission. Tous les effets et équipements visant à équiper l’aviateur et à le protéger sont pris en compte, que ce soit des vêtements allégés ou imperméables pour lutter contre les aléas climatiques ou des tenues de protection de dernière génération offrant une protection accrue de l’aviateur en mission : tenue de combat allégée, gilet de protection balistique, gants coqués, lunettes individuelles balistiques.

S’agissant d’armement, les équipements « à hauteur d’homme » sont les armes de petit calibre (pistolets automatiques et fusils), leurs munitions et leurs accessoires (lunettes, jumelles, viseurs, caméras et autres matériels associés).

Dans le domaine des matériels d’environnement, sont concernés les « matériels d’environnement aéronautique » (véhicules d’entretien de la piste, véhicules incendie, matériels de maintenance et de mise en œuvre d’aéronefs, etc.) et les « matériels d’environnement terrestre » (chariots élévateurs, véhicules « métier », engins du génie ou encore véhicules de la gendarmerie de l’air). Si certains de ces équipements sont relativement volumineux, le général les considère néanmoins comme « à hauteur d’homme » dans la mesure où ils permettent à l’aviateur de préparer et d’accomplir sa mission.

Il existe ensuite une multiplicité d’équipements concourant à la préparation et à l’accomplissement dans de bonnes conditions de la mission de l’aviateur, le général citant en particulier :

– les équipements des personnels navigants tels que les casques, gilets de combat, harnais de sauvetage, tablettes ou les balises ;

– les équipements du combattant tels que les micro-drones, les radios portatives ou les protections balistiques ;

– les prestations de formation et d’entraînement telle que la qualification et l’entretien des compétences sur avion civil type Beechcraft, la location ou acquisition de simulateurs, voire d’instructeurs, le Red Teaming (fait de jouer le rôle de l’ennemi lors de l’entraînement) ou encore le plastronnage (fait de servir de cible lors des entraînements) ;

– les véhicules spécialisés, notamment ceux des pompiers et des pisteurs ;

– les équipements de système d’information et de communication tels que les écrans, câbles, applicatifs spécialisés ou encore les serveurs de données ;

– les équipements de communication tels que les radios et les protocoles cryptographiques pour les sécuriser (qui doivent faire périodiquement l’objet de mises à jour pour garder le plus haut niveau de sécurité possible) ;

– l’adaptation des avions de transport aux réglementations de l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) : système de surveillance ADS-B, radios de fréquence 8,33 KHz, système de télécommunication IFF ([1]) permettant aux radars de déterminer l’identité des aéronefs en approche) ;

– les adaptations de munitions embarquées ou les traitements d’obsolescences de certains matériels (comme la mise en conformité des munitions avec le règlement européen « REACH ([2]) » sur les produits chimiques).

De plus, le général a également estimé que méritaient d’être vues comme des équipements « à hauteur d’homme » certaines infrastructures ou installations d’environnement financées par des grands plans ministériels (notamment le plan « hébergement » et le plan « famille », ou directement par l’armée de l’air via la sous-action 11 « infrastructures aériennes » de l’action 4 « Préparation des forces aériennes » du programme 178 « Préparation et emploi des forces » de la mission « Défense », dans la nomenclature budgétaire.

b.   Une spécificité budgétaire qui distingue des « petits » équipements : un financement « en flux », au sein d’enveloppes annuelles globales

i.   Des agrégats budgétaires différents

La nomenclature budgétaire ne comprend pas d’agrégat budgétaire spécifiquement consacré aux « petits » équipements ‒ ni programme, ni action ou sous-action ‒, pas plus que la nomenclature de la programmation militaire ‒ différente de celle de la loi de finances ‒ ne comprend d’agrégat financier qui les regroupe. Cependant, ces deux nomenclatures comportent des agrégats transversaux, appelés « opérations stratégiques », parmi lesquelles on retiendra notamment :

‒ l’opération stratégique « Programmes à effet majeur » (PEM), qui retrace le financement des « grands » programmes d’armement pluriannuels conduits par la direction générale de l’armement (DGA) avec l’état-major des armées (EMA), au titre du programme 146 « Équipement des forces » ;

‒ l’opération stratégique « Autres opérations d’armement » (AOA), qui regroupe les crédits du même programme budgétaire consacrés à des opérations qui présentent une moindre envergure que les PEM, mais concernent des équipements qui ne peuvent cependant pas être achetés sur catalogue ou par un appel d’offres « simple » et, à ce titre, restent placés sous la responsabilité commune de la DGA et de l’EMA ;

‒ l’opération stratégique « Équipements d’accompagnement et de cohérence » (EAC), qui comprend les dotations inscrites aux programmes 178 « Préparation et emploi des forces » et 212 « Soutien de la politique de défense » pour l’acquisition sur étagère de « petits » équipements de différentes sortes, tels que les munitions « non complexes », les équipements d’entraînement (cibles ou simulateurs), les matériels nécessaires à la formation dans les écoles militaires, les dépenses d’investissement du service de santé des armées, du service des essences des armées et de la direction interarmées des réseaux d’infrastructure et des systèmes d’information, les achats de véhicules des bases de défense, les matériels de servitude portuaire et aéroportuaire, les moyens d’avitaillement et d’amarrage, les moyens de lutte contre l’incendie, ou encore les systèmes d’information d’administration et de gestion ;

‒ l’opération stratégique « Entretien programmé du personnel » (EPP), qui rassemble les dépenses du programme 178 relatives aux acquisitions d’équipements lourds de restauration collective, à l’habillement du personnel militaire et au « soutien de l’homme » en vivres et en matériels opérationnels.

Le classement d’une opération d’acquisition d’équipement dans l’une de ces trois catégories n’est pas réglé par des critères absolument stricts. L’encadré ci-après présente les pratiques en la matière.

Placement des programmes dans les différents agrégats budgétaires

Le classement d’une opération d’armement dans la catégorie PEM ou AOA, au programme 146 « Équipement des forces », résulte de décisions ministérielles et est matérialisé par l’inscription dans la liste des opérations d’investissement.

Le classement entre PEM et AOA se fait principalement par le coût, la complexité de l’opération et sa durée : en moyenne, les seuils retenus sont de deux ordres :

‒ un critère financier : un coût d’environ 100 millions d'euros ;

‒ un critère de durée : une durée d’environ trois ou quatre ans.

Par ailleurs, à la différence des « équipements d’accompagnement et de cohérence » (EAC) qui relèvent d’achats sur étagère au programme 178 « Préparation et emploi des forces », les AOA, sous maîtrise d’ouvrage de la DGA, comportent généralement une part de développement.

Source : Direction générale de l’armement.

L’amiral Thierry Durteste a expliqué que, lors de la présentation du projet de loi de programmation militaire en 2018, les matériels cités par la ministre pour illustrer l’effort « à hauteur d’homme » relèvent de la catégorie des EAC, mais que cet agrégat n’est ni exhaustif ni bijectif ‒ c’est-à-dire que tous les équipements d’accompagnement et de cohérence ne sont pas des « petits » équipements.

En effet, l’habillement, des équipements tels que le matériel de soutien en campagne (par exemple les douches et les tentes) ou celui de restauration collective, sont financés par diverses lignes budgétaires appartenant à l’opération stratégique « Entretien programmé du personnel » (EPP) inscrit à un budget opérationnel de programme (BOP) dont le responsable est le chef d’état-major des armées, et dont la gestion est confiée au service du commissariat des armées.

De plus, certains équipements que l’on peut qualifier de « à hauteur d’hommes » sont également acquis au moyen de crédits inscrits au programme 146 « Équipement des forces » et relevant, au sein de ce programme, de l’opération stratégique AOA. Tel est le cas, par exemple :

‒ pour l’armée de terre : des jumelles de vision nocturne, des équipements de guidage laser, de certains systèmes d’information, des fusils HK 416F, des fusils de haute précision semi-automatiques, des pistolets semi-automatiques ou encore des mini, micro et nano-drones ;

‒ pour la marine nationale : de certaines munitions, de remorqueurs, mais aussi de simulateurs « métiers », qui permettent aux marins d’apprendre à employer ou à entretenir leurs équipements avant d’embarquer ;

‒ pour l’armée de l’air : des radios, des protocoles cryptographiques et des systèmes de télécommunication.

Ainsi, les pratiques sont telles, que la plus grande part des équipements que l’on peut qualifier de « petits » ou rapporter à l’effort « à hauteur d’homme » ‒ infrastructures mises à part ‒ se trouvent financés au titre des opérations stratégiques AOA, EAC et EPP.

ii.   Des règles de gestion budgétaires différentes

Si les « grands » programmes d’armement sont clairement identifiés dans la nomenclature budgétaire, tel est loin d’être le cas des autres. En effet, les crédits relevant des opérations stratégiques EAC et EPP des programmes178 et 212 ‒ ainsi que, dans une large mesure, des financements de la catégorie AOA du programme 146 ‒ sont gérés année après année suivant une logique « de flux », c’est-à-dire d’enveloppes plus globales que les actions et sous-actions qui identifient les PEM du programme 146.

Pour technique que puisse paraître cette distinction, elle n’en revêt pas moins un enjeu majeur : dans la gestion des tensions et des aléas budgétaires ‒ qui n’ont pas été rares ces dernières décennies ‒, les arbitrages défavorables sont plus faciles à faire porter sur ces enveloppes larges que sur des « grands » programmes emblématiques, réglés suivant des calendriers pluriannuels complexes et clairement identifiés dans la nomenclature budgétaire. En conséquence, dans la pratique, les « petits » équipements ont cette caractéristique commune d’avoir un financement plus fragile que les « grands ».

2.   Un ensemble d’équipements essentiel

Le qualificatif de « petit » attaché aux équipements dont il est question dans le présent rapport d’information pourrait être lu avec une connotation péjorative, donnant l’impression que les matériels en question auraient moins d’importance que les « grands ». Si un tel penchant n’a peut-être pas toujours été absent de certains arbitrages budgétaires, y céder serait faire bon marché de l’importance de ces « petits » équipements à deux égards au moins :

– nos capacités opérationnelles dépendent de la cohérence capacitaire de nos forces, laquelle serait compromise si l’effort était réparti de façon déséquilibrée entre « petits » et « grands » équipements ;

– même de « petits » équipements peuvent avoir une plus-value opérationnelle incontournable, tant sur le plan tactique que sur celui du moral des troupes.

a.   Un ciment indispensable aux grands programmes

Les rapporteurs reprennent pleinement à leur compte la métaphore très éclairante du général Charles Beaudouin, selon laquelle les « petits » équipements sont aux « grands » ce qu’aux briques d’un mur est le ciment qui les lie.

Cette image dit bien l’enjeu qui s’attache à la cohérence capacitaire des armées : leur efficacité opérationnelle ne se mesure pas seulement au nombre de chars, de grands navires ou d’avions de combat qu’elles possèdent, mais à la cohérence de leur équipement. Cette cohérence serait affaiblie si, à côté de « grands » équipements modernes, les « petits » équipements de nos armées ne suivaient pas. Un tel déséquilibre serait particulièrement préjudiciable à une puissance qui, comme la France, ne répugne pas à engager ses forces au sol, voire à pied – « boots on the ground » –, là où d’autres s’en tiennent à des opérations éloignées des menaces immédiates.

b.   Un impact important sur le moral et l’efficacité opérationnelle des armées

L’importance des « petits » équipements ne se mesure pas seulement à ce qu’ils apportent aux « grands » dans la cohérence capacitaire de nos forces : en eux-mêmes, ils ont un impact opérationnel qui n’est pas à négliger, que ce soit sur le plan tactique ou sur celui du moral.

 

i.   L’impact opérationnel parfois sous-estimé des « petits » équipements

L’intérêt opérationnel n’est pas à démontrer dans le cas de certains « petits » équipements, tels que les armes légères, les équipements de protection ou les matériels de transmission.

Notons d’ailleurs que le général Charles Beaudouin a fait valoir que ces « petits » équipements, si l’on entend par là ceux que porte le soldat – par exemple, le fusil, le gilet pare-balles, ainsi que les moyens d’observation, de tir et de communication qui équipent le trinôme de base de l’opération Sentinelle – revêtent une importance particulière dans l’armée de terre, dans la mesure où l’activité de celle-ci a la particularité de reposer sur un niveau de subsidiarité très important. Le général a expliqué en effet qu’un militaire du rang de l’armée de terre doit assumer seul de très sérieuses responsabilités – par exemple le fait de tirer ou non sur l’ennemi –, qui incombent à des militaires plus gradés dans les autres armées, engagées le plus souvent engagés en actions collectives. Pour lui cette « responsabilité en subsidiarité, du général au simple soldat » est même « l’ADN de l’armée de terre » ; elle ne rend que plus importante la qualité du « petit » matériel qu’emporte le soldat.

Il ne faut pas négliger l’impact de la qualité de certains matériels, même en apparence plus anodins que les armes, sur le potentiel opérationnel des soldats.

S’agissant ainsi, par exemple, des effets d’habillement, le général Charles Beaudouin a indiqué que l’armée de terre n’employait pas le terme d’« habillement », lui préférant celui d’« équipement individuel du combattant », ce qui permet, a-t-il expliqué, de mettre davantage l’accent sur la dimension opérationnelle de ce matériel. En effet, pour l’armée de terre, « même le treillis est un système d’arme à part entière ». Ce sont d’ailleurs le programme FÉLIN ([3]) et les opérations en Afghanistan qui ont « révolutionné » complètement l’équipement individuel du combattant. La dureté des combats de ce théâtre d’opérations a en effet imposé la confection d’une nouvelle tenue calquée sur les équipements de la gamme FÉLIN, protégeant davantage le soldat, avec pour conséquence que « la silhouette du soldat a complètement changé en deux ans ».

Ainsi, pour simple qu’ils paraissent, ces équipements individuels doivent protéger le combattant contre trois types d’agressions : les coups directs et indirects infligés par tous types d’armes ; des « agressions physiques du milieu terrestres », c’est-à-dire les aspérités du terrain ; des intempéries et du froid. Pour l’heure, a estimé le général, la programmation en application de la LPM permettra d’atteindre complètement le premier de ces trois objectifs, à savoir la protection contre les coups et partiellement les autres.

Dans le même ordre d’idées, les rapporteurs se sont fait présenter l’ensemble des équipements du soldat par les militaires du 92e régiment d’infanterie, à Clermont-Ferrand, y compris un article en apparence anodin : les chaussures. Comme l’ont expliqué les militaires, l’enjeu n’est pas seulement de l’ordre du confort : un soldat qui attrape des ampoules ou des mycoses devient rapidement inapte. Or – ce sont là des faits bien connus –, les Rangers traditionnelles, en dotation depuis l’immédiate après-guerre, ne brillaient pas par leur confort et, lors de l’opération Serval au Mali, les militaires engagés en opérations dans des zones chaudes et désertiques telles que l’Adrar des Ifoghas ont eu la désagréable surprise de voir les semelles de leurs chaussures se décoller. Si l’affaire n’avait pas été aussi risquée, on conclurait de ces cas que l’on ne saurait mieux illustrer ce que peut être un « talon d’Achille ».

ii.   Un impact sur le moral à ne pas à négliger

L’une des premières déclarations qu’ont faites aux rapporteurs les membres de la délégation du Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM) qu’ils ont entendue ([4]) consistait à souligner que la qualité des matériels « du quotidien » contribue beaucoup au moral des militaires. Ils ont d’ailleurs rappelé que cet effet sur le moral n’est perceptible qu’à partir du moment où les militaires en voient les effets concrets, c’est-à-dire moins au moment de la promulgation d’une loi de programmation militaire ou de la commande de matériels qu’à celui de leur livraison dans un nombre significatif d’unités.

Les rapporteurs soulignent que rien de ce qui concourt à l’attractivité de la vie militaire ne saurait être négligé, en particulier dans une période où la gestion des ressources humaines des armées est doublement affectée par des tensions dans le recrutement de nouveaux militaires et dans la « fidélisation » – c’est-à-dire l’incitation à « rempiler » – de ceux qui sont déjà dans les rangs.

En effet, comme l’a dit le général Frédéric Parisot, « chaque aviateur est potentiellement un agent recruteur » – constat qui vaut d’ailleurs pour les trois armées. Selon lui, l’équipement des aviateurs, grâce à l’image de modernité et d’avance technologique de l’armée de l’air qu’il renvoie, est un facteur de recrutement. L’équipement des personnels – « au juste besoin, c’est-à-dire avec des effets adaptés à leur mission » – constitue donc un atout supplémentaire pour l’attractivité. À l’inverse, un personnel ne disposant pas des effets nécessaires pour accomplir sa mission « ne communiquera pas de façon appropriée et ainsi ne véhiculera pas un message adapté au recrutement ».

L’un des griefs qui reviennent le plus dans l’appréciation des militaires sur leurs « petits » équipements tient à leur habillement. Les rapporteurs se sont donc attachés à analyser cette « crise de l’habillement » – à laquelle ils consacrent des développements précis infra – et soulignent ici l’impact que cette crise a sur le moral des militaires.

Comme l’a dit l’amiral Thierry Durteste, l’habillement est l’objet d’une « crise profonde depuis plusieurs années », au point de devenir un « point dur récurrent » dans les rapports sur le moral et les autres instruments d’appréciation de la situation des unités.

Il a indiqué que la marine a demandé au service du commissariat des armées de concentrer ses efforts de traitement de la crise, en priorité, sur les marins récemment incorporés. Ce choix s’explique l’importance symbolique, pour un jeune marin, d’être doté d’un uniforme et d’un paquetage identique à ceux de ses camarades, tant pour développer son sentiment d’appartenance à la marine que pour qu’il puisse donner une bonne image la marine à l’extérieur, en particulier auprès de ses proches. L’habillement est à ce titre, selon l’amiral, un élément clef du recrutement et de la fidélisation ‒ il en va d’ailleurs de l’habillement comme de l’ensemble de l’équipement « à hauteur d’homme », sur lesquels la marine mise pour éviter l’« érosion » des personnels les plus anciens. L’objectif qu’a fixé la marine consiste à ce que tous les marins disposent d’un sac complet un mois au plus tard après leur incorporation. Selon l’amiral, cet objectif est aujourd’hui presque atteint, au prix cependant d’une réduction au strict minimum de la liste des effets contenus dans ledit « sac ».

B.   Les « petits » Équipements, variable d’ajustement des ressources des armÉes

En dépit de leur importance dans l’équipement de nos armées et du sérieux des enjeux qui s’attachent à leur qualité, les « petits » équipement apparaissent aujourd’hui comme le parent pauvre de nos arsenaux. La situation évoque même une dangereuse tendance à la paupérisation des armées – ou, à tout le moins, au mitage de leurs capacités – qui s’opère paradoxalement « par le bas », c’est-à-dire par les équipements qui ne sont pourtant ni les plus complexes, ni les plus coûteux.

Les causes de cette tendance sont à rechercher en premier lieu dans le sous-financement chronique de ces « petits » équipements. Mais ces causes budgétaires directes ne sont pas les seules à l’œuvre : en réalité, pour certains de ces « petits » équipements, la modernisation des matériels et les approvisionnements ont également pâti beaucoup des grandes réformes structurelles des années 2000 et 2010 – elles-mêmes motivées par la recherche d’économies via l’« optimisation » de fonctions de soutien.

1.   Un sous-investissement chronique

Le tableau suivant présente l’évolution de la part des dépenses consacrées aux « petits » équipements – c’est-à-dire des opérations stratégiques EAC, AOA et EPP – dans les trois programmes concernés de la mission « Défense » : les programmes 178 « Préparation et emploi des forces », 212 « Soutien de la politique de défense » et 146 « Équipement des forces ».

Part des crÉdits consacrés aux « petits » Équipements
dans les programmes budgÉtaires concernés en euros courants crÉdits consommés

 

Année

Part de l’EPP dans le programme 178

Part des EAC dans le programme 178

Part de l’EPP dans le programme 212

Part des AOA dans le programme 145

LR 2011

2,86 %

10,86 %

5,20 %

16,70 %

LR 2012

3,10 %

10,40 %

6,60 %

15,00 %

LR 2013

5,30 %

9,00 %

7,90 %

11,70 %

LR 2014

3,29 %

9,60 %

6,40 %

14,00 %

LR 2015

3,40 %

9,70 %

7,00 %

21,00 %

LR 2016

3,40 %

11,70 %

6,00 %

13,00 %

LR 2017

3,00 %

11,00 %

7,00 %

14,00 %

LR 2018

3,91 %

10,13 %

6,18 %

12,92 %

LR 2019

3,00 %

11,00 %

7,00 %

14,00 %

Source : rapports annuels de performance annexés aux projets de loi de règlement pour les années 2011 à 2019, retraitements des rapporteurs.

Ces chiffres font clairement apparaître, d’une part, que le poids des « petits » équipements dans les programmes budgétaires concourant à l’équipement des forces est modeste et, d’autre part, qu’il tend à décroître, particulièrement s’agissant des AOA. Et encore, comme le précise notre collègue Jean-Charles Larsonneur dans son avis sur les crédits de l’équipement des forces et de la dissuasion inscrits au projet de loi de finances pour 2019, faut-il rappeler que modeste rehaussement de ce poids en 2015 et 2016 est lié à des mesures conjoncturelles prises lors de l’actualisation de la programmation militaire pour financer en 2015 et en 2016 l’augmentation de l’effectif de la force opérationnelle terrestre ainsi que l’acquisition des roquettes pour les systèmes de lance-roquettes unitaires et pour l’hélicoptère Tigre.

Cette tendance à réduction de la part des AOA dans les dépenses d’armement résulte manifestement de choix consistant, dans une période de fortes contraintes budgétaires, à privilégier le financement des équipements jugés les plus emblématiques ou les plus structurants – les programmes à effet majeur –, au détriment de celui de « petits » équipements.

Comme le souligne notre collègue récité, « une telle manœuvre a cependant ses limites, en ce que, si elle est répétée plusieurs années de suite, elle pèse sur la cohérence de notre politique d’armement, garantie de notre modèle d’armées complet ». Or il apparaît clairement que cette tendance dure depuis plusieurs années déjà. Elle établit donc le niveau de financement de nos « petits » équipements à un niveau que les autorités militaires jugent insuffisant pour nous parer du risque d’un « mitage » de nos capacités. Ainsi, le général Charles Beaudouin a expliqué que l’armée de terre évalue à 500 millions d’euros par an les crédits d’AOA dont elle a besoin pour entretenir ses capacités, mais que ce seuil n’a plus été atteint depuis 2013. Après avoir touché un point bas en 2015, à 300 millions d’euros, ce montant devrait retrouver son niveau de 2013 qu’en 2025. L’encadré ci-après présente les conséquences de ce sous-financement.

Illustration des conséquences d’un sous-financement
des « autres opérations d’armement »

● Le financement des « petits équipements »

Si la LPM de 2018 met l’accent sur l’équipement « à hauteur d’homme », son exécution doit être suivie avec attention sur ce point.

En effet, les crédits finançant ces équipements voient leur hausse programmée, mais les besoins sont si importants que cette croissance ne suffira pas à pourvoir à tous.

Ainsi, pour le cas de l’armée de terre, le général Bernard Barrera a rappelé que le montant des AOA est encore en baisse en 2019, avec 300 millions d’euros environ. Les crédits d’AOA sont en effet nécessaires pour financer le comblement de nombre de faiblesses capacitaires. Mais compte tenu des impasses des deux précédentes périodes de programmation, la liste des besoins est longue.

Le général a cité à ce titre l’exemple d’un équipement de guidage laser dont l’armée de terre ne possède que 20 exemplaires, alors qu’elle dispose de 120 équipes formées à son utilisation, conformément à son contrat opérationnel. Pour accélérer les livraisons, il s’est même dit ouvert à des solutions de leasing pour certains équipements, comme les umelles de vision nocturne, qui se « périment » rapidement.

Ainsi, par exemple, les programmes de systèmes d’information constituent un point de vigilance. En effet, si le programme de système d’information des armées (SIA) prenait du retard ‒ ce qui n’est pas exclu pour le major-général de l’armée de terre ‒, le risque de « rupture de numérisation » n’est pas nul pour une armée dont le système de commandement des forces est d’ores et déjà « déclassé ».

Autre exemple, une vingtaine de radars tactiques sera hors-service dans les prochaines années, or seulement cinq nouveaux radars seront livrés d’ici 2025. Le général Bernard Barrera a jugé que les livraisons programmées étaient « un peu tardives au regard des évolutions prévisibles de la menace », la « déconfliction » et la « coordination 3D » constituant des capacités « de plus en plus cruciales ». Il a estimé que le vieillissement des radars actuels ne laisserait vraisemblablement d’autre option que des acquisitions non‑programmées, faites au titre des urgences opérationnelles.

De façon générale, il a rappelé que les AOA ont souvent tendance à se trouver « écrasées par les programmes à effet majeur », risque qui appelle un suivi rigoureux de l’exécution de la programmation.

● Les stocks de munitions

Les stocks de munitions paraissent, pour certains, avoir atteint aujourd’hui un niveau minimal. Dans le cas de la marine, par exemple, le chef d’état-major de la marine nationale a indiqué au rapporteur pour avis que les niveaux des stocks de munitions sont inférieurs aux besoins, tant pour les munitions simples financées sur le programme 178 « Préparation et emploi des forces » que pour les munitions complexes, dont l’acquisition relève du programme 146 et la maintenance du programme 178.

C’est en 2021 que les stocks de munitions simples, de bouées et de leurres par exemple, retrouveront leurs niveaux de référence. La situation est plus compliquée pour les munitions complexes. Le constat est le même pour les autres armées. Il appelle une certaine vigilance et, le cas échéant, l’engagement des dépenses nécessaires à la reconstitution des stocks.

Source : avis n° 1306, tome VII, fait par notre collègue Jean-Charles Larsonneur sur les crédits de l’équipement des forces et de la dissuasion inscrits au projet de loi de finances pour 2019, octobre 2018.

La même dynamique est bien entendu à l’œuvre dans autres armées. Ainsi, par exemple, le général Frédéric Parisot a présenté aux rapporteurs l’impact des sous-financements des années passées en matière d’équipement aéronautique, notamment pour le renouvellement des matériels d’escale et de transit tels que les escaliers pour passagers ou les plateformes de chargement et de déchargements. Ces matériels sont aujourd’hui vieillissants, et obligent les bases aériennes à avoir recours à « des solutions palliatives de dernière minute ». Il en va de même pour certains matériels de maintenance aéronautique tels que les barres de tractages d’aéronefs ou encore les groupes hydrauliques pour avion de chasses. Le général a également signalé que, compte tenu de l’évolution rapide des technologies, l’outillage spécifique en particulier pour le contrôle non destructif (CND) n’est pas régulièrement renouvelé du fait des contraintes budgétaires.

2.   Les effets à retardement des grandes réformes structurelles des années 2000 et 2010

Les causes du sentiment de paupérisation des armées du point de vue de leurs « petits » équipements tiennent au sous-financement de ces matériels pour une large part, mais pas de façon exclusive : il ressort clairement des travaux des rapporteurs que des causes structurelles sont également à l’œuvre. Elles sont en effet à chercher dans les restructurations opérées au sein des armées, directions et services du ministère des Armées dans le sillage de la révision générale des politiques publiques (RGPP), à deux égards au moins :

– ces réformes, quoique très profondes, ont été menées « tambour battant », et parfois même avec une précipitation qui s’est avérée très préjudiciable à la qualité du service rendu : il n’est qu’à songer au cas du logiciel Louvois pour s’en convaincre ;

– dans l’organisation qui ressort de ces réformes, les responsabilités sont souvent partagées, voire entremêlées, ce qui ne favorise pas une prise en compte exacte et rapide des besoins des armées.

a.   Les vicissitudes des politiques d’« optimisation » de la dépense

i.   Des effets perturbateurs des restructurations profondes conduites dans les années 2000 et 2010

Les années 2000 et 2010 auront vu un profond bouleversement de l’organisation des armées, en particulier pour les fonctions dites « de soutien ». C’est en effet de façon délibérée, en vue de limiter autant que possible les dissolutions d’unités combattantes, que les restructurations ont pesé pour la plus grande part sur les fonctions de soutien, y compris les approvisionnements en « petits » équipements.

Sans entrer ici dans une présentation détaillée des enjeux et des modalités de ces réformes, auxquels la commission a déjà consacré nombre de travaux, les rapporteurs rappellent simplement que l’objectif majeur de ces réformes était bien de réaliser des économies – tant en crédits qu’en emplois. Pour ce faire, tout en limitant la dégradation du service rendu aux militaires, il a été choisi de mettre en œuvre des méthodes d’« optimisation » consistant, la plupart du temps, à fusionner au sein d’organismes interarmées certaines fonctions de même nature opérées jusqu’alors par chaque armée séparément – et à accompagner cette réforme de réductions d’effectifs et de crédits.

S’agissant des « petits » équipements, la réforme la plus importante concerne la fusion des trois commissariats d’armées au sein d’un service du commissariat des armées (SCA), chargé à peine créé de réduire drastiquement ses effectifs et de mettre en œuvre nombre de chantiers de RGPP ; l’encadré ci-après présente cette ambitieuse manœuvre.

La fusion des trois commissariats d’armées

● Les trois commissariats d’armées ont été regroupés en un seul service du commissariat des armées (SCA). Cette fusion a été opérée très rapidement : décidée en avril 2008 dans le cadre de la RGPP, elle était accomplie dès le 1er janvier 2010, et le service devait poursuivre sa « montée en puissance » – c’est-à-dire la restructuration des entités qu’il a fédérées – jusqu’en 2014. Au terme de cette réforme, le service a connu une déflation très importante de ses effectifs : alors que les trois commissariats préexistants comptaient 11 650 agents, ses effectifs s’élèvent aujourd’hui à 6 500 personnes – 5 100 agents ayant été transférés aux bases de défense –, et atteindront 4 000 agents en 2014.

Le service est également engagé dans une restructuration profonde de ses structures : alors qu’il comptait 93 organismes fin 2009, il n’en possédait plus que 34 en 2014.

● Une nouvelle réforme a suivi celle de 2010 : dans une logique de simplification, les groupements de soutien de base de défense ont en effet été rattachés au SCA le 1er septembre 2014. Si la réforme des bases de défense avait permis de réaliser des économies par la mutualisation de fonctions au niveau local, l’organisation s’était révélée trop complexe pour les formations soutenues et source d’une dégradation des prestations rendues.

Tout en persévérant dans la réforme des bases de défense, il a donc été décidé d’adopter une logique verticale, dite « de bout en bout » en complément de la logique de regroupement des fonctions des bases de défense.

● Depuis l’adoption du modèle « SCA 22 » en 2014, le service développe donc une expertise dans huit filières de soutien :

– habillement ;

– gestion de « base vie », c’est-à-dire

– soutien de l’homme ;

– restauration ;

– hébergement ;

– assistance juridique ;

– droits financiers individuels ;

– formation.

Ces filières sont animées par des « métiers » : achats, finances, logistique, juridique.

Sources : rapport d’information n° 1353 sur la mise en œuvre et le suivi de la réorganisation du ministère de la Défense, présenté par Mme Geneviève Gosselin-Fleury et M. Damien Meslot, septembre 2013, et avis n° 277, tome III, fait par notre collègue Claude de Ganay sur les crédits du soutien et de la logistique interarmées inscrits au projet de loi de finances pour 2028.

Toute réforme ambitieuse comporte des risques sérieux de perturbation du service si elle est menée dans une certaine précipitation – en particulier si les systèmes d’information censés permettre d’« optimiser » les ressources ne sont pas fonctionnels avant que les réductions d’effectifs et de dotations financières, elles, sont opérées. Tel a été le cas avec la création du service du commissariat des armées et la mise en œuvre concomitante d’ambitieux chantiers de réforme dans tous ses champs de compétence.

ii.   Un cas d’école : la « crise de l’habillement »

Lorsque les rapporteurs ont reçu des délégations du CSFM et des représentants d’associations nationales professionnelles de militaires (APNM), c’est unanimement que ces représentants des personnels militaires ont signalé que l’habillement est un sujet de forts mécontentements, et parfois de tensions locales entre les unités et les membres du service du commissariat des armées. Les problèmes, ont-ils rappelé, concernent la qualité mais aussi et surtout la quantité de stocks disponibles, les ruptures de stocks étant fréquentes.

Cette crise est d’ailleurs parfaitement reconnue par le commandement. Ainsi, l’amiral Thierry Durteste, estimant que la marine est l’armée la plus touchée par cette « crise de l’habillement » dans la mesure où celle-ci concerne à la fois les tenues de combat, de travail et de sortie, a indiqué que les marins déplorent :

l’impossibilité de renouveler les effets dont ils ont besoin dans des délais compatibles avec leurs missions ;

des problèmes de qualité récurrents pour certains effets, notamment les chaussures de sécurité et les « tenues de protection de base », c’est-à-dire la tenue d’uniforme portée habituellement à bord des bâtiments de la flotte.

Ce constat est partagé dans les trois armées. Dans le cas de l’armée de l’air, par exemple, le général Frédéric Parisot – faisant observer que c’est au sein l’armée de l’air qu’a été mesuré le taux le plus bas de qualité de service rendu en matière d’habillement – a d’ailleurs ajouté que tout changement de fournisseur vaut aux armées quelques problèmes, car la teinte précise et les tailles ont tendance à varier d’un fournisseur à un autre.

Le commissaire général Stéphane Piat, directeur central du service du commissariat des armées, a fait valoir que, au moment de sa prise de fonction en 2017, l’habillement était une composante « structurellement en difficulté », tant pour des raisons de sous-équipement informatique de de faiblesse des liens avec les fournisseurs.

Ainsi, en premier lieu, le caractère structurel de la « crise de l’habillement » tient à l’absence d’un système d’information unique de suivi des stocks et des commandes, alors même que le service du commissariat des armées doit gérer environ 32 000 référencements différents et des effets d’habillement dont les règles de gestion sont très hétérogènes entre les trois armées.

Le service a en effet aggloméré les trois commissariats d’armées, dotés chacun de leur propre système d’information. L’informatisation du service s’était alors concentrée sur la « partie haute » de la « supply chain », c’est-à-dire les entrepôts les plus importants, aux dépens des groupes de soutien de base de défense les plus petits. Le commissaire général hors classe Stéphane Piat a expliqué que quinze GSBdD – qu’il dénomme « GSBdD socles » en raison de leur taille, de leur capacité de stockage et de leur situation géographique par rapport aux lieux de présence des forces – sur les 50 qui existent sont dotés d’un système d’information modernisé, fourni par SAP, mais que les autres groupements utilisent encore d’anciens systèmes d’information – précisons toutefois ces systèmes anciens seront modernisés et seront « interfaçables » avec les systèmes SAP des entrepôts centraux dès 2021, soit onze ans après la création du service.

Face à ces faiblesses, un nouveau système d’information unique avait été envisagé en 2013-2014. Le ministère de la défense avait alors privilégié un développement « en régie optimisée » – c’est-à-dire essentiellement en interne – du nouveau logiciel, plutôt qu’un logiciel au développement externalisé, comme cela avait déjà été fait pour la gendarmerie nationale. Or ce logiciel développé « en régie » présentait des performances très insuffisantes. Le directeur central a donc, avec ses équipes, « démonté le moteur » afin de réorganiser l’ensemble de la fonction habillement.

En second lieu, la crise structurelle de l’habillement dans les armées tient aussi à la faiblesse des relations entre le service et le tissu industriel de ses fournisseurs. En effet, a expliqué le directeur central la faiblesse des moyens financiers alloués au service du commissariat des armées durant les précédentes lois de programmation militaire et son incapacité à suivre avec précision les stocks d’habillement – donc d’en exprimer le besoin aux industriels – ont empêché ce dernier d’établir des commandes stables d’une année sur l’autre, offrant ainsi trop peu de visibilité à long terme à ses fournisseurs, et compliquant d’autant ses relations avec ces derniers. Il a en effet précisé que 80 % des industriels fournisseurs du Service du commissariat des armées sont français, et 60 % sont des PME.

Selon le directeur central, le vrai « tournant » en matière de suivi des stocks et de possibilité de contractualisation a eu lieu en 2018-2019, avec le développement d’un algorithme mesurant la consommation d’habillement au sein des armées, permettant ainsi au service du commissariat des armées d’exprimer son besoin et d’anticiper ses commandes d’habillement. Dès lors, le service a pu développer ses relations avec ses fournisseurs dans le cadre d’une politique contractuelle à long terme.

Outre une profonde reprise technique de son système d’information logistique, le service du commissariat des armées mise sur deux efforts complémentaires pour résoudre la « crise de l’habillement » : le déploiement d’un logiciel de distribution par correspondance de nouvelle génération (DPC-NG) et la construction d’un établissement d’un entrepôt central pour l’habillement, à savoir l’établissement logistique du commissariat des armées (ELOCA) à Châtres. Ces deux mesures doivent permettre des « gains d’efficacité logistique colossaux ».

Le système de distribution par correspondance de nouvelle génération sera accessible non seulement depuis les ordinateurs de travail reliés à l’intranet du ministère des Armées, mais aussi depuis les smartphones des personnels. Selon leurs représentants, ce système était très attendu par les militaires ; il a été inauguré jeudi 9 juillet par la secrétaire d’État auprès de la ministre des Armées Geneviève Darrieussecq. Le directeur central a précisé que le calendrier de déploiement de ce portail de commande prévoit que l’armée de l’air en sera la première équipée, dès octobre 2020, suivie de la marine nationale fin 2020 et de l’armée de terre début 2021. Ce calendrier est en grande partie motivé par les marges d’amélioration du taux de satisfaction sur la qualité du service en matière d’habillement : l’armée de l’air, en raison de l’éclatement géographique de ses magasins – un magasin pour chaque base aérienne – et de l’ancienneté de son système d’information logistique, enregistre les taux de satisfaction les plus faibles des trois armées.

Quant à l’établissement logistique du commissariat des armées construit à Châtres, s’il n’a pas été entièrement automatisé pour des raisons sociales, il est néanmoins quatre fois plus productif que l’ancien entrepôt qui occupait le même site, en employant un nombre de personnels identique à ce dernier – soit 100 personnels en très grande majorité civils.

Le général Frédéric Parisot a ajouté que dans l’évaluation des offres présentées aux marchés, les parts relatives des notes techniques et des notes financières ont été revues de façon à donner davantage de poids aux premières dans la formation par l’allocation des marchés ; selon lui, « l’effet de cette mesure s’est bien fait ressentir ».

De façon générale, les efforts consentis sous l’égide du commissaire général Stéphane Piat sont décrits par le commandement comme « remarquables et remarqués », constituant une véritable « révolution » du commissariat en vue de fournir aux militaires un équipement adapté en tous lieux et en tout temps, même si tous les résultats ne sont pas encore visibles.

Selon le directeur central du service du commissariat des armées, l’harmonisation des systèmes d’information et la réorganisation de la distribution en matière d’habillement ont permis d’enclencher un « cercle vertueux » qui « commence à payer », le taux de rupture de stocks étant passé de 10 % à moins de 2 % en un an. De fait, a-t-il fait valoir, les taux de satisfaction sur la qualité du service en matière d’habillement mesuré par le Service du commissariat des armées de juin 2020 sont les meilleurs depuis de nombreuses années : ils s’établissent à 48 % dans l’armée de l’air, 68 % dans l’armée de terre, 72 % dans la marine nationale et 92 % dans les services interarmées.

Il s’est dit toutefois conscient que le rétablissement de l’image du service du commissariat des armées, très dégradée en raison de cette crise, prendra du temps.

b.   Une imbrication des responsabilités complexe

Qui est in fine responsable du bon approvisionnement matériel des soldats ? La réponse est d’une obscure clarté. Aux yeux des rapporteurs, la répartition des responsabilités dans l’approvisionnement des soldats en « petits » équipements est en effet particulièrement complexe, ce qui ne peut pas faciliter une réponse rapide et adaptée aux besoins des armées en la matière.

i.   Une répartition des compétences ne prenant pas en compte les spécificités des armées

Comme l’a expliqué le général Charles Beaudouin, la répartition des compétences en matière de « petits » équipements, en fonction des agrégats budgétaires auxquels ces équipements sont rattachés :

– les agrégats budgétaires « Programmes à effet majeur » (PEM) « Autres opérations d’armement » (AOA) sont placés sous la responsabilité commune de la DGA et de l’état-major des armées ;

– les équipements relevant du budget opérationnel de programme (BOP) « Soutien des forces », tels que les treillis et couteaux de combat, sont gérés par le service du commissariat des armées, sous l’égide de l’état-major des armées. Ainsi, s’agissant par exemple de l’habillement, le commissariat gère une enveloppe financière globale pour les achats des trois armées, des directions et des services du ministère – n’oublions pas en effet que l’habillement les concerne aussi – et c’est l’état-major des armées qui arbitre entre les demandes des armées, directions et services placés en fonction des priorités et de l’enveloppe globale octroyée, pour décider de la dotation accordée à chacun ;

– pour ce qui concerne les équipements d’accompagnement et de cohérence (EAC), cet agrégat budgétaire est quant à lui placé sous la responsabilité du chef d’état-major de chaque armée, à raison de ses fonctions de responsable de budget opérationnel de programme. Celui-ci fixe ainsi des objectifs à chaque unité opérationnelle – dans le cas de l’armée de terre, par exemple, il s’agit de la structure interarmées du maintien en condition opérationnelle des matériels terrestres (SIMMT) et de la direction de la maintenance aéronautique (DMAé).

Ainsi, une armée a donc la responsabilité des EAC qui lui sont destinés, mais pas des PEM et des AOA, et pas davantage des achats qui relèvent du BOP « Soutien des forces ». En tout état de cause, chaque état-major d’armée a néanmoins un rôle de prescripteur : définissant l’ensemble des caractéristiques voulues :

via des fiches d’expression de besoin, il définit les caractéristiques fonctionnelles et techniques attendues des matériels, en particulier leur performance, ainsi que la quantité de matériel souhaitée, conformément à la programmation militaire ;

– il définit l’ordre de priorité des besoins et des unités à équiper ;

– il alloue les crédits nécessaires dans les cas où il en est le responsable.

Il faut préciser qu’en revanche, les armées ne sont pas directement en charge de l’approvisionnement et de l’entretien de ses équipements : elles n’ont jamais de rôle d’acheteur direct.

Elles s’appuient pour cela sur les directions ou services de soutien spécialisés, indépendamment de l’origine du financement desdits équipements ; en fonction du type de matériel, il peut s’agir du service du commissariat des armées, du service interarmées des munitions (SIMu), de la DGA, de la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels terrestres (SIMMT), du service de soutien de la flotte (SSF) ou encore de la direction de la maintenance aéronautique (DMAé) – selon des procédures et une comitologie qui varient en fonction du domaine du matériel concerné.

Ces services, dont la plupart ne relèvent pas de l’autorité hiérarchique directe des chefs d’état-major d’armées, assurent l’acquisition (appel d’offres, contractualisation, acte d’achat), mais aussi la distribution ainsi que la contractualisation de l’entretien des matériels. Ainsi, les armées ne procèdent à aucune acquisition directe.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Le tableau ci-après présente cette organisation.

RÉpartition schÉmatique des compÉtences
suivant les sources de financement des « petits » matÉriels

Compétences

AOA

EAC

EPP

Prescription :

- fiches d’expression de besoin

- hiérarchisation des priorités

armées

armées

armées

Allocation des crédits

DGA

armées ou SCA

SCA

Processus d’acquisition :

- appel d’offres

- contractualisation

- acte d’achat

DGA

services interarmées spécialisés*

services interarmées spécialisés

Distribution

DGA

services interarmées spécialisés

services interarmées spécialisés

Contractualisation de la maintenance :

 

services interarmées spécialisés

services interarmées spécialisés

- initiale

DGA

- dans la durée

services interarmées spécialisés

 

 

 

 

* Service du commissariat des armées (SCA), service interarmées des munitions (SIMu), direction générale de l’armement (DGA), structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels terrestres (SIMMT), service de soutien de la flotte (SSF), ou direction de la maintenance aéronautique (DMAé).

L’ingénieur général de l’armement François Pintart, directeur des opérations de la DGA, a expliqué que, dès que l’achat d’un matériel nécessite un certain niveau d’expertise technique, la DGA est responsable de son acquisition, peu importe la « taille » de l’équipement en question.

La DGA est le maître d’ouvrage des opérations d’armement depuis la conception jusqu’au démantèlement des équipements, et assure à ce titre un double rôle d’intégrateur et d’autorité technique pour les systèmes d’armes spécifiques. Ces responsabilités se distinguent du rôle d’acheteur conféré, d’une part, au commissariat des armées pour l’essentiel de l’équipement des combattants – habillement, petites munitions, denrées périssables ou consommables, etc. – et, d’autre part, aux forces armées qui peuvent effectuer des achats sur étagère de petits équipements et de composants ne modifiant pas l’architecture d’un système d’armes ni les performances associées, ainsi que de la location/vente de matériels.

Les autres puissances occidentales ont-elles retenu une organisation comparable ?

L’organisation de maîtrise d’ouvrage des programmes d’armement de la DGA à son niveau centralisé, depuis la conception jusqu’à la livraison des matériels tout en couvrant ultérieurement leur utilisation, n’a pas d’équivalent au monde.

Enviée de par le spectre des spécificités militaires qu’elle couvre et de par sa réactivité, elle constitue la seule organisation intégrant simultanément la capacité d’ingénierie de systèmes complexes (au niveau capacitaire) jusqu’à la modification ciblée de petits équipements, la capacité d’achats et d’essais des matériels, permettant par ailleurs leurs évolutions sur l’ensemble du cycle de vie d’un produit.

D’autres organisations gouvernementales centralisées existent, à hauteur des crédits militaires et des équipements de souveraineté recherchés, telles qu’aux États-Unis, en Grande Bretagne, Australie, Inde, Allemagne, sans détenir cette densité de compétences, favorisant le haut niveau de technicité des matériels requis au bénéfice de l’avantage opérationnel des forces armées et de l’attractivité à l’exportation. Seuls les États-Unis ont conduit identiquement à la France une transformation de l’acquisition des systèmes d’armes équivalente à l’instruction n° 1618, favorisant l’achat rapide et/ou la modification-livraison de petits équipements d’armement par méthodes agiles, avec toutefois une organisation bien plus complexe que l’organisation française.

La DGA dispose en outre d’une expertise technique et de moyens d’essai qui permet d’assurer la maîtrise des risques, en particulier de tenir le rôle d’autorité technique et donc de se porter garante de la sécurité des militaires qui mettent en œuvre les matériels acquis. Les armées ne disposent pas d’une expertise aussi poussée et leur transférer davantage de responsabilité pourrait donc présenter des risques. Or il faut souligner que certains « petits » matériels nécessitent une forte expertise technique. Le directeur des opérations de la DGA a cité à ce titre :

– les micro- et nano-drones ;

– les équipements de protection nucléaire, radiologique, biologique et chimique (NRBC) ;

– l’optronique ;

– les systèmes de parachutes ;

‒ le système FELIN (« fantassin à équipements et liaisons intégrés »), système modulaire d’armement individuel, pour lequel les dernières notifications, en 2014, ont visé à alléger le système et à le rendre plus efficace en temps chaud, ce qui est cohérent avec nos théâtres actuels d’engagement ;

‒ le système Auxylium, acquis en 2016 au titre des urgences opérationnelles. Il s’agit d’un système permettant aux militaires de l’opération Sentinelle d’obtenir sur un smartphone de gamme commerciale l’ensemble des informations tactiques dont ils ont besoin. Le directeur des opérations a souligné le caractère emblématique de ce projet, développé initialement au titre de l’innovation participative (c’est-à-dire conçu et développé initialement par un militaire sur son temps libre, avec le soutien de la mission « innovation participative » du ministère des armées, aujourd’hui cellule rattachée à l’Agence de l’innovation de Défense). Si la disponibilité des terminaux a connu quelques faiblesses en 2019, un plan d’action conclu avec l’industriel, Atos, devrait permettre de résoudre ce problème en 2020.

Ces exemples montrent qu’en matière de « petits » équipements, les situations sont variées, allant :

‒ de l’achat sur l’étagère à des programmes complexes ;

‒ des grands industriels à des PME, parmi lesquelles le directeur des opérations a cité Novadem, une PME soutenue par la DGA qui fournit des micro-drones déployés aujourd’hui sur le théâtre de l’opération Barkhane.

Pour ce qui relève des trois armées, chacune ayant une spécificité « de milieu » – on entend par là les milieux terrestre, maritime et aérien –, le choix a été fait de confier aux organismes placés sous l’autorité de chaque chef d’état-major d’armée des compétences dépassant le champ organique de l’armée en question, pour s’étendre à l’ensemble des matériels d’un même « milieu ». Ainsi, par exemple, la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels terrestres (SIMMT), qui relève de l’armée de terre, est compétente non seulement pour les matériels terrestres de cette armée, mais pour ceux des trois armées ; de même pour le service de soutien de la flotte (SSF), qui relève de la marine nationale mais traite de tous les équipements navals, ainsi que de la direction de la maintenance aéronautique (DMAé), qui relevait de l’armée de l’air jusqu’à son récent placement sous l’autorité directe du chef d’état-major des armées, et qui est compétente pour tous les matériels aéronautiques des armées.

Ainsi, pour l’armée de l’air par exemple, le partage des responsabilités dans l’acquisition de matériels est le suivant :

– l’expression du besoin reste du ressort de l’armée de l’air ;

– les tests des matériels aéronautiques sont effectués, selon l’équipement, par le centre d’expertise aérienne militaire (CEAM), la division « essais en vol » de la DGA (DGA/EV) ou la division des techniques aéronautiques de la DGA (DGA/TA) ;

– l’équipement des combattants relève de l’armée de terre et de sa section technique (STAT) ;

– l’équipement des plongeurs de l’armée de l’air relève de la marine nationale.

ii.   L’enchevêtrement des autorités investies de responsabilités, cause de délais allongés et de complexités

Bien entendu, les autorités investies de compétences en matière d’équipements ne travaillent pas de façon tout à fait cloisonnée : une « comitologie » organise des mécanismes de dialogue entre eux. Il n’en reste pas moins que cet enchevêtrement de responsabilités a pour conséquences une certaine complexité dans le pilotage de l’équipement des forces, même « petit », et des délais parfois préjudiciables à une réponse rapide aux besoins des armées.

Le partage des responsabilités n’est pas en soi à critiquer, pourvu qu’il comporte des marges de souplesse et, surtout, que les différents services se coordonnent efficacement. On relèvera à cet égard que les relations entre les armées et les services interarmées de soutien – toutes parties prenantes de ce système d’acquisition – sont réglées par des contrats dits « de service », « d’objectifs de performance » ou encore « opérationnels » en vérifiant dans tous les cas l’atteinte, ou non, des objectifs fixés dans les délais souhaités.

En outre, comme le fait valoir la DGA, la répartition des rôles peut varier aussi en fonction du degré d’expertise technique requis. Rappelons, par exemple, que lorsqu’il a pris d’énergiques mesures visant à mettre un terme au scandale que constituait Louvois, le ministre de la Défense avait tenu à ce que le remplacement de ce logiciel défectueux soit confié à la DGA, et conduit suivant les procédures robustes que celle-ci suit pour les programmes d’armement.

La même logique de souplesse, assez pragmatique, est aussi à l’œuvre dans des cas moins graves. L’ingénieur général de l’armement François Pintart a cité l’exemple de la récente acquisition des pistolets semi-automatique pour renouveler les MAS 50 : dans ce projet, s’est posée la question de savoir quel était le service le mieux placé pour effectuer cette procédure, entre la DGA, la section technique de l’armée de terre (STAT) ou la structure interarmées du maintien en condition opérationnelle des matériels terrestres (SIMMT). Il en est ressorti que la sélection du matériel sur étagère a été assurée presque exclusivement par l’armée de terre, mais que celle-ci a préféré que la conduite des opérations juridiques d’acquisition soit assurée par la DGA. De façon générale, c’est dans les rangs du commissariat des armées que se trouvent les compétences d’acquisition au sein des armées, mais, selon la DGA, les commissaires reconnaissent eux-mêmes qu’ils ne peuvent parfois pas se passer de l’expertise de la DGA.

Il ressort de l’ensemble des auditions des rapporteurs que nombre d’acteurs, de toutes catégories – personnels comme autorités, industriels comme utilisateurs – s’accordent à regretter la complexité du système et, en particulier, les délais qu’elle engendre.

Ainsi, par exemple, le général Frédéric Parisot a jugé que les procédures contractuelles existantes sont insuffisamment « réactives », tant en raison des règles procédurales elles-mêmes que du nombre d’intervenants qu’elles mobilisent. À ses yeux, les délais qui résultent de ces procédures ne sont pas satisfaisants lorsque les opérations nécessitent une certaine réactivité ; par exemple, a fait valoir le général, il a fallu plus de six mois pour dépanner des stations délivrant de l’oxygène sur un théâtre extérieur, alors que cet oxygène est indispensable aux missions aériennes.

Ce constat est largement partagé par la troupe. Ainsi, lors de leur déplacement auprès des « Gaulois » du 92e régiment d’infanterie, les personnels de tous grades ont signalé aux rapporteurs que les délais constituent à leurs yeux un écueil des procédures actuelles : entre l’expression de besoin et la livraison, plusieurs années se sont souvent écoulées, et les évolutions technologiques ont pu rendre désuets les produits retenus initialement. Le meilleur exemple de cette situation est le programme Félin, répondant à une expression de besoin des années 1980, et entré en dotation au tournant des années 2010, avec des équipements technologiques déjà un peu datés.

Les processus de certification des matériels rallongent d’autant les délais d’équipement des forces. Le général Parisot a cité à ce titre l’exemple d’un aviateur qui a imaginé un procédé permettant, à bord d’un hélicoptère, de capter par 3G ou 4G les signaux ADS-B ([5]) de chaque appareil présent aux alentours, et d’intégrer ces signaux sur une tablette informatique. L’équipage de l’hélicoptère pourrait ainsi disposer directement et sur un seul support de cette donnée à bord de l’appareil notamment pour des missions de secours. Cependant, la mise en œuvre d’un tel dispositif nécessite, au préalable, que la DGA certifie la possibilité d’utiliser un terminal 3G ou 4G à bord d’un hélicoptère sans risques d’interférences avec les instruments de bord de l’appareil ; l’affaire est en instance auprès de la DGA depuis plus d’un an.

Notons que l’ingénieur général de l’armement François Pintart est revenu sur ce reproche, souvent adressé à la DGA, d’avoir des délais de qualification excessivement longs pouvant retarder des acquisitions de matériels. Il a fait valoir que les armées, pourtant promptes à adresser ce type de critiques, sont les premières demandeuses de ces qualifications, car elles tiennent à connaître les risques afférents à l’usage de leurs équipements. Il a ajouté que les armées peuvent prendre la responsabilité de commencer à utiliser un produit qui n’a pas encore été entièrement qualifié par la DGA. Les armées font donc face à un dilemme entre, d’une part, le souci d’admettre rapidement au service les nouveaux matériels ; d’autre part, celui de connaître et maîtriser les risques de l’emploi de ces matériels dans tous les types d’opérations possibles.

 

Les membres de la délégation du CSFM ont fait valoir qu’entre les orientations favorables de la loi de programmation militaire et leur traduction concrète et visible par les militaires s’écoulent de longs délais qui tiennent, pour une large part, aux procédures d’acquisition des matériels. À cet égard, ils ont regretté d’importantes rigidités dans les procédures d’achat public, à plusieurs égards :

‒ la tendance à la centralisation des procédures d’achat observée depuis vingt-cinq ans a contribué à rendre les procédures plus rigides, voire plus complexes. Ils ont cité l’exemple des ouvre-boîtes dans les cuisines à bord des bâtiments de la marine nationale, pour lesquels il faut un nombre minimal d’articles à commander pour pouvoir lancer une commande : de ce fait, l’acquisition d’équipements aussi simples s’avère paradoxalement complexe ;

– de même, les membres de la délégation ont expliqué qu’il existait une « carte d’achat » permettant aux unités de s’équiper sur étagère, mais que cette dernière requiert au préalable de vérifier s’il n’existe pas déjà un marché sur ce produit couvert par le service du commissariat des armées. Cette recherche de conformité juridique est, selon eux, très chronophage.

Le choix consistant à privilégier de vastes marchés interarmées peut compliquer la réponse à des besoins spécifiques, « de niche ». C’est ce qu’a relevé le général Frédéric Parisot : les marchés ne couvrent pas toujours les besoins très spécifiques de certains opérateurs, notamment les forces spéciales. Les exigences techniques inhérentes aux missions de certaines unités justifient en effet des besoins d’équipement différents du reste des forces. Tel est le cas, par exemple, pour les drones des forces spéciales. Il s’agit de technologies civiles, et les forces spéciales souhaiteraient, étant donné la sensibilité d’un tel matériel dans le cadre de leurs activités, se doter d’appareils de fabrication française. Or, non seulement le code de la commande publique interdit de formuler une telle requête, mais l’équipement doit de plus être certifié par la DGA – quand bien même ce drone serait déjà certifié pour un usage civil. Or, les délais de certification de la DGA sont souvent incompatibles avec le rythme des évolutions de ces technologies. Ainsi, dans le cas du fabricant de drones français Parrot, un nouveau modèle de drone remplace le précédent en moyenne chaque semestre.

Ainsi, de façon générale, on observe que le système actuel est très performant pour les besoins de masse, mais moins performant dans les besoins « de niche ». Ainsi, le commandement des forces spéciales n’obtient généralement un matériel innovant dont il a fait la demande qu’au bout de 18 mois de procédures, délai au bout duquel ledit matériel est souvent rendu obsolète par d’autres innovations ou par de nouvelles versions, plus performantes, du même produit.

II.   UNE PolITiQue FAVORABLE AUX « PETITS ÉQUIPEMENTs » ISSUE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE A RENFORCER

La loi de programmation militaire pour les années 2019 à 2025 revendique un effort inédit « à hauteur d’homme ». Elle en fit même l’un de ses principaux axes et le rapport annexé à la loi y consacre de longs développements. L’encadré ci-après en présente un extrait.

Placer la LPM « à hauteur d'homme »

Alors que les précédentes lois de programmation militaire ont mis un accent particulier sur les équipements, la présente loi vise à redonner parallèlement un modèle d'armée complet et équilibré, soutenable dans la durée afin de répondre à notre ambition stratégique. Ce modèle s'appuie ainsi sur des femmes et des hommes formés, entraînés et valorisés et pleinement intégrés à la Nation. Il s'agit donc d'une loi de programmation militaire « à hauteur d'homme » qui prévoit un effort en quatre volets complémentaires :

– la garantie de conditions adéquates pour permettre aux armées d'exercer de manière durable et soutenable leurs missions, à travers la formation, l'entretien des matériels, les équipements individuels et la préparation opérationnelle ;

– l'amélioration du « quotidien du soldat », à savoir les conditions de vie et de travail des personnels, les soutiens dont ils dépendent, ou l'accompagnement de leur famille, et leurs aspirations de citoyens modernes ;

– la dynamisation de la politique des ressources humaines placée au cœur de la loi de programmation militaire, afin de garantir l'adéquation des compétences et des effectifs à l'ambition opérationnelle ;

– le renforcement du lien armées-Nation pour faire du militaire un citoyen moderne, pleinement intégré dans une société animée d'un solide esprit de défense, développé dès la jeunesse, et capable de contribuer à sa propre protection à travers la Garde nationale, et en premier lieu les réserves opérationnelles.

L'effort consenti dans ces différents domaines est central pour l'attractivité de la condition militaire et la fidélisation des personnels.

3.1.1. Améliorer les conditions d'exercice du métier des armes, pour permettre de remplir les missions opérationnelles de manière durable et soutenable

La loi de programmation militaire 2019-2025 vise à répondre à un impératif : doter les armées des moyens pour exercer leurs missions de manière durable et soutenable et permettre à chaque militaire de disposer des moyens nécessaires à sa préparation opérationnelle afin qu'il acquière les savoir-faire opérationnels requis.

En conséquence, il est nécessaire de garantir la qualité des conditions d'exercice du métier des armes. Cette exigence impose tout d'abord d'assurer à chaque militaire les conditions nécessaires à une formation et à un entraînement de qualité, ce qui passe par un effort marqué sur les petits équipements, la simulation ou les infrastructures dédiées à la préparation opérationnelle, mais également sur la réalisation d'un taux d'activité permettant d'assurer le niveau indispensable d'aguerrissement et d'efficacité de nos forces lors des engagements opérationnels.

3.1.1.1. Doter chaque militaire du matériel et des infrastructures adaptées à sa formation, à son entraînement et à l'exercice de sa mission

Tout d'abord, il s'agit de doter chaque militaire du matériel adapté à sa formation, à son entraînement et à l'exercice de sa mission. À cet effet, la loi de programmation militaire porte un effort marqué pour garantir à chaque militaire une dotation en équipements individuels adaptés aux exigences de son métier, en particulier dans le domaine de l'habillement spécifique et de la protection individuelle du combattant, y compris en matière de protection auditive contre les traumatismes sonores.

En particulier, il dispose du petit équipement nécessaire : moyens de communication, munitions de petit calibre, système de visée optronique, jumelles de vision nocturne, moyens nautiques, ciblerie, véhicules tactiques logistiques et de franchissement spécialisés, etc. […

Par ailleurs, outil structurant pour la formation et l'entraînement, la simulation est un complément indispensable à l'activité réelle pour faire face à la complexité des systèmes d'armes et des conflits. Elle contribue à l'acquisition et à l'entretien des savoir-faire techniques de base, en permettant des gains significatifs sur l'emploi des moyens réels sans pour autant s'y substituer totalement.

Contributeurs majeurs à la qualité de la préparation opérationnelle et à l'exercice des missions, les organismes et services interarmées de soutien (service de santé des armées, service du commissariat des armées, service des essences des armées, service interarmées des munitions, service d'infrastructure de la défense et direction interarmées des réseaux d'infrastructure et des systèmes d'information) seront particulièrement sollicités. Dans le cadre de la nouvelle ambition opérationnelle, ils prendront part à l'effort d'amélioration des conditions d'exercice du métier des armes.

Au bilan, la loi de programmation militaire portera ainsi une attention particulière à la dotation en petits équipements des armées, au développement des moyens de simulation, cohérent notamment avec le calendrier de livraisons des équipements modernisés, à la mise aux normes et à la rénovation des espaces d'entraînement des armées.

Source : rapport annexé à la loi de programmation militaire pour les années 2019 à 2025.

A.   La loi de programmation de 2018 metTANT enfin l’accent sur l’Équipement « à hauteur d’homme »

L’extrait supra du rapport annexé à la loi de programmation militaire : si l’effort « à hauteur d’homme » se traduit par un vaste programme d’action dans plusieurs champs, l’équipement est le premier de ceux-ci – peut-être le plus concret, donc le plus attendu – et les « petits » équipements y tiennent une part très importante.

En la matière, la loi de programmation militaire poursuit et intensifie un mouvement de modernisation des « petits » équipements qui a été engagé, dans la – parfois maigre – mesure des crédits disponibles, dans les années précédentes, notamment sur la base des retours d’expérience de nos engagements en Afghanistan.

1.   Une ambition affirmée, des résultats tangibles

Non seulement la loi de programmation militaire prévoit un effort accru d’investissement dans les « petits » équipements, mais encore, elle dessine plusieurs pistes de réforme des procédures d’acquisition. L’ambition, ainsi, consiste à la fois à dépenser plus, mais aussi à dépenser mieux.

a.   Un effort en matière d’approvisionnements

Poursuivant et intensifiant des efforts consentis depuis quelques années, en réaction aux difficultés mises en évidence par les retours d’expérience des opérations françaises en Afghanistan, la loi de programmation militaire a planifié un effort supplémentaire d’investissement dans les « petits » équipements.

i.   Un investissement supplémentaire pour toutes les armées

Les rapporteurs se sont attachés à se faire présenter les orientations fixées par la loi de programmation militaire pour les trois armées en matière d’investissement dans les « petits » équipements, ainsi que les premières réalisations concrètes.

S’agissant de l’armée de terre, elle-aussi doit voir ses crédits de « petit » équipement croître. On l’a dit, les dépenses d’AOA devraient passer d’ici 2025 de 300 millions d’euros à 500 millions d’euros par an. Quant aux dépenses d’EAC et d’entretien programmé du personnel (EPP), elles font elles aussi l’objet d’efforts financiers qui, d’ailleurs, commencent déjà à être perceptibles.

Ainsi, le directeur central du service du commissariat des armées a expliqué que la hausse des moyens alloués au service dès le début de la présente période de programmation militaire a permis de proposer aux soldats des articles « intéressants ». Les nouveaux équipements en question sont en effet, en raison de leurs performances, nettement plus cher, à l’unité, que ceux de la génération précédente. Ainsi, par exemple, un treillis F3 coûte 122,5 euros l’unité, contre 65 euros environ pour la génération précédente ; le nouveau couteau de campagne, fourni par l’entreprise thieroise Tarrerias-Bonjean – dont les rapporteurs se sont fait présenter les usines lors de leur déplacement dans le Puy-de-Dôme – coûte 37 euros l’unité pour le ministère des Armées – au lieu d’environ 100 euros sur les marchés civils – contre 12 euros l’unité pour l’ancien.

Les rapporteurs se sont ainsi fait présenter, par les « Gaulois » du 92e régiment d’infanterie, les « petits » équipements les plus récents qu’ils ont perçus, et que présente l’encadré ci-après.

Présentation de « petits » équipements nouveaux au 92e régiment d’infanterie

● Le nouveau couteau de campagne, appelé CAC, donne davantage satisfaction que le précédent. Celui-ci présentait en effet une lame ajourée, ce qui le rendait peu commode à utiliser pour tartiner quoi que ce soit.

Les « Gaulois » ont précisé que le CAC doit être vu surtout comme un couteau de campagne, utile principalement pour « la popotte », et non comme un couteau de combat.

● S’agissant des équipements de tir, les nouvelles lunettes balistiques sont jugées nettement plus commodes que le masque balistique en dotation auparavant, notamment parce que s’y attache moins de buée.

Quant aux protections phoniques, les anciens matériels n’étaient guère que des « bouchons d’oreille » communs, tels que ceux qui sont distribués par les compagnies aériennes ; ils étaient d’ailleurs instables et ne suffisaient pas pour prévenir des traumatismes auditifs dont la prévalence n’est pas à sous-estimer. Les nouveaux équipements, en revanche, sont plus sophistiqués : notamment, ils filtrent certaines fréquences de sons, permettant ainsi aux soldats de tirer tout en communiquant par la voix ;

● Le nouveau gilet pare-balles, appelé « structure balistique modulaire » (SMB), est présenté par les militaires comme mieux adapté que celui des années 1990 à plusieurs égards :

– laissant libres les épaules, que le modèle des années 1990 enserrait dans une pièce de mousse entravant les mouvements sans pour autant protéger des balles, la SMB permet aux soldats de faire d’amples mouvements d’épaule et de bras ;

– la SMB est recouverte de plusieurs bandes en tissu permettant aux soldats d’y accrocher tous types de matériels, à commencer par les batteries et nombreux autres accessoires du système Félin ;

– elle intègre des câbles compatibles avec les différents équipements électroniques du système Félin.

● Les « Gaulois » ont aussi présenté aux rapporteurs leurs casques. Si le modèle des années 1990 était déjà construit en matériaux composites, plus légers que le métal, le nouveau modèle présente plusieurs avantages :

– il dispose de systèmes d’accroche pour les matériels optroniques ;

– son réglage est plus facile que celui des casques précédents ;

– il dispose, sur les côtés, de systèmes d’accroche pour des matériels infrarouges, ce qui permet d’éviter d’encombrer les mains du soldat.

Pour ces équipements de protection, l’objectif du renouvellement des matériels consiste à garantir le même niveau de protection tout en allégeant les équipements. Dans les recherches en ce sens, les Américains sont présentés comme ayant une avance sur nous. En effet, malgré les progrès des dernières années, le poids total que peut être amené à porter un soldat avoisine les cent kilogrammes.

● Les militaires du 92e régiment d’infanterie ont aussi présenté aux rapporteurs leurs anciens treillis (appelés F1) et les nouveaux (appelés F3). Le nouveau treillis est jugé nettement plus commode, car :

– il est plus ample que le précédent, lequel était porté juste au corps, laissant ainsi peu de marge pour d’autres équipements ;

– ses poches sont mieux disposées, et accessibles même quand le soldat porte un gilet pare-balles, ce qui n’était pas le cas avec le treillis F1 ;

– alors que les jambes du treillis F1 étaient terminées par un élastique incommode qui avait tendance à remonter le long du tibia et à y rester fixé lorsque le soldat pliait le genou, le nouveau modèle de pantalon est jugé plus pratique.

Ajoutons que le treillis F3 est taillé dans un tissu ignifugé, ce qui contribue à accroître significativement la protection des personnels.

● Les militaires ont aussi présenté aux rapporteurs leurs armes légères, à commencer par le pistolet semi-automatique Glock 17. Ces nouvelles armes de poing sont en cours de livraison et doivent remplacer les pistolets MAS 50 (datant des années 1950) et PAMAS G1 (développé dans la fin des années 1980 sur la base du Beretta 92F).

Les soldats ont expliqué que le nouveau modèle, fourni par un autrichien, présentait l’avantage d’être très simple d’utilisation, alors que le tir avec les modèles précédents demandaient davantage de manipulations. Cette simplicité offre un sérieux avantage opérationnel pour une arme ayant vocation à être employée en « tir-réflexe ».

● Les « Gaulois » ont aussi présenté aux rapporteurs leurs nouveaux fusils d’assaut HK 416F. Ces armes sont destinées à remplacer les FAMAS, entrés en dotation il y a près de cinquante ans.

Les militaires ont unanimement souligné les avantages de leur nouveau fusil : il est conçu pour un fonctionnement ambidextre, il est plus modulable que le FAMAS – même dans sa version modernisée pour le programme Félin – et plusieurs de ses éléments sont réglables, à commencer par la crosse, ce qui permet d’adapter l’arme à la physionomie du soldat qui l’utilise.

En outre, la baïonnette du HK 416F constitue un véritable couteau de combat, jugé supérieur à celui qui équipe le FAMAS « félinisé », et sans comparaison avec celle du FAMAS « historique », qui ne peut guère servir qu’en pointe.

● Enfin, les militaires du 92e régiment d’infanterie ont présenté leurs nouveaux mini-drones. Il s’agit de Black Hornet, appareils à voilure tournante d’une dizaine de centimètres d’envergure. Leur autonomie, limitée à une trentaine de minutes, cantonne leur champ d’action à un rayon d’un kilomètre et demi ; cependant, la charge d’un appareil ne prenant pas plus de trente minutes elle aussi, un même opérateur utilise toujours deux drones simultanément : l’un en vol, l’autre en charge. Ces caractéristiques sont très adaptées aux missions de levée de doute dans les manœuvres en terrain hostile.

La loi de programmation militaire a ainsi rendu possible une complète transformation de la silhouette du soldat, conçu comme un plan de modernisation d’ensemble appelé « combattant 2020 ». Le schéma ci-après présente les différents aspects de cette transformation.

 

 

 

Le combattant 2020