Synthèse
La force du lien qui unit les territoires ultramarins à l’hexagone occulte, de longue date, les relations que les outre-mer pourraient entretenir avec leur environnement régional. Ce rapport est un plaidoyer en faveur d’une plus grande proximité entre nos outre-mer et leur voisinage, qui ne doit pas remettre en cause l’attachement profond de nos territoires à la France. L’intégration régionale est, pour les outre-mer, beaucoup plus prometteuse que le rattrapage avec la métropole pour trouver la voie d’un développement plus équilibré et d’une identité en partage avec les pays voisins. Elle pourrait également être un atout qui, si celui-ci était bien exploité par la diplomatie, permettrait à la France de s’affirmer comme une puissance mondiale et à l’Europe de rayonner sur les trois océans.
La coopération régionale ultramarine souffre d’une structure administrative et d’une gouvernance trop complexes. Cette politique publique, qui reste largement méconnue car peut-être insuffisamment identifiée, fait intervenir une myriade d’acteurs dans toutes les administrations et à tous les niveaux de l’État. Les collectivités territoriales et les organisations internationales à caractère régional y participent de manière croissante. De par ses moyens financiers, l’Union européenne est aussi devenue un acteur déterminant dans ce domaine. Vos rapporteures estiment que l’éparpillement des responsabilités est largement responsable de la faiblesse des résultats obtenus jusqu’à présent.
En effet, malgré le lent rapprochement opéré entre l’outre-mer et les pays voisins depuis une vingtaine d’années, la coopération régionale est limitée par son ampleur et inégale d’un territoire à l’autre. Elle est plus aboutie dans le Pacifique et plus embryonnaire dans la Caraïbe. Dans l’océan Indien, La Réunion développe des initiatives intéressantes qui contrastent avec l’isolement de Mayotte, compte tenu de la revendication de souveraineté comorienne sur ce territoire.
La coopération régionale, qui tend à se développer au coup par coup, sans vision d’ensemble, est aussi inégale d’un domaine de coopération à l’autre. Pour gérer les défis sécuritaires qui découlent de l’environnement régional de nos outre-mer, qu’il s’agisse du narcotrafic, de la pêche illégale ou de l’orpaillage clandestin, la France déploie avant tout une action régalienne et unilatérale. Les services de l’État ont toutefois de plus en plus recours à la coopération régionale, qui permet d’agir avec plus d’efficacité sur les enjeux de sécurité communs, ce qui est encourageant. Malgré la multiplication des actions de coopération, les outre-mer tirent en revanche trop peu avantage des opportunités qui découlent de leur voisinage. Pourtant, les bénéfices d’une coopération dans les domaines économique, touristique, sanitaire, éducatif ou culturel pourraient être substantiels.
Plusieurs facteurs expliquent la difficulté à rapprocher nos outre-mer de leur environnement régional. Les contentieux de souveraineté, nombreux dans l’océan Indien, sont autant d’obstacles aux stratégies d’insertion régionale de nos territoires. L’écart avec le voisinage, sur le plan du développement, de la culture, de la langue, de la structure administrative ne favorise pas non plus la rencontre des volontés entre acteurs ultramarins et étrangers. Surtout, il reste à convaincre les opinions et les élus ultramarins que l’intégration régionale est une opportunité et non une manière de promouvoir une différenciation avec la métropole qui serait défavorable aux territoires. S’ils représentent des difficultés de taille, ces facteurs d’éloignement entre l’outre-mer et le voisinage peuvent être surmontés par la mise en place de politiques publiques plus incitatives à l’intégration régionale.
Premièrement, vos rapporteures appellent la diplomatie française à réinvestir les bassins régionaux des outre-mer, marqués par une lutte d’influence croissante et délaissés par la France. Pour changer d’échelle par rapport aux projets épars, modestes et précaires qui caractérisent le plus souvent la coopération régionale, vos rapporteures souhaitent la mise en œuvre d’une réelle stratégie française en la matière. Si les contours d’une stratégie apparaissent dans le « Livre bleu des outre-mer », celle-ci n’a pas été déclinée au niveau de chaque bassin régional et de chaque territoire, ce qui en limite la portée sur le terrain. Dans l’Indopacifique, la stratégie française ne doit pas se réduire à la conclusion de partenariats structurants avec certains États de la région ; elle doit aussi faire de nos territoires d’outre-mer des marqueurs de la présence française dans cette région. Région oubliée par la diplomatie française, la Caraïbe mérite aussi une stratégie.
Deuxièmement, vos rapporteures proposent plusieurs pistes pour rénover le cadre institutionnel de la coopération régionale ultramarine. Des réorganisations administratives destinées à mieux prendre en compte la dimension régionale au sein des institutions sont nécessaires, de même qu’une meilleure coordination entre acteurs pour définir des objectifs communs et agir de concert. Les collectivités ultramarines doivent être convaincues des opportunités de la coopération régionale ainsi que du soutien que le Quai d’Orsay est prêt à leur apporter. Les instruments européens doivent être substantiellement améliorés pour faciliter la mobilisation des crédits, renforcer la qualité des projets et donner plus de visibilité à l’action de l’Union. Vos rapporteures demandent enfin à confier à la Cour des comptes une mission d’évaluation de la qualité du pilotage de la politique d’intégration régionale de nos outre-mer afin d’envisager une réforme plus globale à moyen terme.
Dernièrement, vos rapporteures appellent tous les acteurs à saisir les opportunités que représente l’intégration régionale. L’accroissement de la mobilité et des échanges suppose de favoriser l’apprentissage des langues, de lever les obligations de visa et d’accroître la connectivité avec l’extérieur. En parallèle, nos outre-mer doivent investir tous les domaines de coopération. Les entreprises ultramarines doivent davantage se projeter à l’étranger en tirant parti des complémentarités avec les pays voisins sur le plan économique. Une véritable coopération sanitaire et scientifique pourrait être mise en œuvre à la faveur de la pandémie mondiale, en créant notamment des réseaux de surveillance épidémiologique et d’alerte sanitaire dans chaque bassin régional. Tout reste à faire pour établir des liens éducatifs et culturels solides, qui sont des réponses importantes aux enjeux du développement et de l’identité. Le réchauffement climatique, qui rappelle la communauté de destin qui unit nos outre-mer et leurs voisins, servira sans doute de révélateur de l’importance de la coopération régionale.
Propositions
Trois grandes orientations
1) Basculer d’une logique de rattrapage avec la métropole vers une logique d’intégration régionale de nos outre-mer afin d’assurer un développement plus équilibré avec le voisinage et la prise en compte d’une identité commune.
2) Utiliser l’intégration régionale de nos outre-mer comme un levier d’influence pour la diplomatie française dans les trois océans.
3) Faire des territoires ultramarins un atout pour le rayonnement de l’Europe dans le monde.
Vingt-neuf propositions
Réinvestir les bassins régionaux des outre-mer
1) Décliner la politique d’intégration régionale des outre-mer en définissant, à l’échelle de chaque territoire, des pays-cibles, des objectifs précis et des domaines de coopération prioritaires.
2) Faire de l’intégration régionale de nos outre-mer une des priorités de la stratégie indopacifique annoncée par le président de la République.
3) Réviser le statut de Wallis-et-Futuna afin de donner à ce territoire les compétences nécessaires pour conduire la coopération régionale.
4) Développer une stratégie française dans la Caraïbe, en commençant par accorder plus de considération aux chefs d’État et de Gouvernement dans cette région oubliée par la diplomatie française.
5) Créer une structure d’étude de la géopolitique de la Caraïbe qui pourrait aiguiller la diplomatie française dans cette région.
Rénover le cadre institutionnel de la coopération régionale ultramarine
6) Confier à la Cour des comptes une mission d’évaluation de la qualité du pilotage de la politique d’intégration régionale de nos outre-mer.
7) Donner instruction à la direction générale de la mondialisation (DGM) du Quai d’Orsay de porter une attention particulière au développement des liens entre les territoires d’outre-mer et le voisinage.
8) Renforcer le suivi des décisions prises à l’occasion des réunions des commissions mixtes bilatérales entre acteurs français et étrangers afin de s’assurer que ces décisions soient suivies d’effet.
9) Généraliser le poste de conseiller diplomatique auprès de tous les préfets en outre-mer.
10) Permettre et inciter un plus grand nombre de collectivités ultramarines à affecter des agents dans les ambassades de France des pays voisins.
11) Faire de la pédagogie auprès des autorités locales ultramarines sur les vertus de l’intégration régionale, en mobilisant les expériences réussies de certaines collectivités.
12) Faire de l’intégration régionale une des priorités des ambassades situées dans les pays voisins de nos outre-mer et, pour cela, sensibiliser les diplomates au besoin d’entretenir des liens réguliers et soutenus avec les territoires ultramarins.
13) Abonder les fonds de solidarité pour les projets innovants (FSPI) qui redonnent aux ambassades de l’autonomie pour conduire des projets de coopération régionale.
14) Apporter une reconnaissance et proposer des actions de formation aux consuls honoraires de la France à l’étranger qui, par leur dévouement, contribuent au rayonnement de la France dans le bassin régional de nos outre-mer.
15) Refondre les instruments européens en faveur de la coopération régionale afin de faciliter la mobilisation des crédits, renforcer la qualité des projets financés et donner plus de visibilité à l’action de l’Union européenne.
Saisir les opportunités que représente l’intégration régionale
16) Renforcer l’apprentissage de l’anglais dans les outre-mer et promouvoir la francophonie dans les pays voisins.
17) Lever l’obligation de visa ou les autres contraintes réglementaires à l’entrée dans nos outre-mer lorsque ces dernières ne se justifient pas au regard du risque migratoire ou de sécurité, comme entre la Guyane et le Brésil.
18) Favoriser la création de lignes de cabotage interrégional dans chaque bassin océanique et la construction de postes d’inspection aux frontières (PIF) des outre-mer, afin d’éviter que de nombreux produits échangés entre nos outre-mer et les pays voisins ne transitent par l’hexagone.
19) Renforcer la projection économique des outre-mer à l’étranger en incitant les territoires à investir plusieurs secteurs à forte valeur ajoutée pour lesquels une demande existe dans les pays voisins.
20) Défendre, au niveau international, l’édiction de règles encadrant la taille des paquebots, et notamment des navires de croisière.
21) Produire des données sur le tourisme outre-mer et convaincre les compagnies aériennes et les investisseurs des potentialités du tourisme dans nos territoires.
22) Constituer des parcours de soins afin d’accueillir dans les hôpitaux ultramarins une patientèle solvable et non solvable issue des pays voisins.
23) Promouvoir la création de réseaux de surveillance épidémiologique et d’alerte sanitaire dans chaque bassin régional.
24) Étendre les réseaux de recherche français (Instituts Pasteur, Instituts de recherche pour le développement, etc.) dans nos outre-mer ainsi que dans leur environnement régional.
25) Développer les double-diplômes et les co-diplômes entre les universités outre-mer et les universités des pays voisins, notamment en Afrique.
26) Créer un « Erasmus » par bassin régional pour favoriser la mobilité étudiante et renforcer le sentiment d’une appartenance commune.
27) Faire de la saison « Africa 2020 », reportée au premier semestre 2021, une opportunité pour mettre en valeur les racines culturelles communes entre nos outre-mer dans l’océan Indien et le continent africain.
28) Renforcer la préparation de nos outre-mer à la gestion de crise de portée régionale, en particulier dans le domaine du secours maritime de grande ampleur et de la protection civile face aux catastrophes naturelles.
29) Faire de la lutte contre les effets du réchauffement climatique, en particulier la gestion du trait de côte, le premier sujet de coopération entre nos outre-mer et leur environnement régional.
Introduction
« Le problème de la coopération régionale n’est pas l’argent, mais l’imagination. »
Didacus Jules, directeur général de l’Organisation des États de la Caraïbe Orientale
C’est lors d’un déplacement aux Comores qu’a germé l’idée d’une mission d’information consacrée à l’environnement international des départements et collectivités d’outre-mer. Vos rapporteures ont en effet observé, à cette occasion, que nos outre-mer sont trop souvent perçus au travers de leur relation à la métropole ce qui a pour effet de laisser dans l’ombre l’importance des interactions avec leurs voisins et de leur appartenance à un bassin régional propre.
Sur la proposition de vos rapporteures, la commission des affaires étrangères de l’Assemblée nationale a donc décidé de créer, au mois de février 2019, une mission d’information dont le champ s’est révélé particulièrement large. La mission d’information portait sur les territoires d’outre-mer situés dans les trois océans, aussi bien les départements et régions d’outre-mer (DROM) régis par l’article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Martinique, Guyane, La Réunion, Mayotte), dans lesquels les lois et règlements applicables en métropole s’appliquent de plein droit (régime d’identité législative), que les collectivités d’outre-mer (COM) régis par l’article 74 de la Constitution (Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Wallis-et-Futuna, Polynésie Française) et la Nouvelle-Calédonie, dont les statuts sont fixés par une loi organique (régime de spécialité législative). La mission d’information englobait par ailleurs tous les domaines de coopération, de la sécurité à la culture, en passant par la santé et l’éducation.
L’étendue de ce champ d’investigation, et par conséquence la diversité des enjeux et des situations rencontrées, a sans doute constitué la principale difficulté du travail mené par vos rapporteures. Il est en effet difficile de tirer des enseignements valables pour tout l’outre-mer et tous les domaines de coopération. Sur la plupart des sujets, il n’y a pas un outre-mer, mais des outre-mer. Ce qui vaut dans le domaine de la coopération économique ne vaut pas nécessairement en matière de lutte contre le narcotrafic ou de lutte contre les effets du changement climatique.
Pour autant, vos rapporteures ont fait le pari d’affronter cette difficulté. Malgré les singularités, malgré les spécificités, l’intégration régionale des outre-mer souffre de handicaps qui ne sont pas propres à un territoire ou à un domaine. C’est en adoptant une vision d’ensemble qu’il est possible de saisir au mieux les opportunités, les défis ainsi que les perspectives de l’intégration régionale. C’est aussi à cette échelle qu’il est possible d’initier une impulsion globale qui sera ensuite déclinée au niveau de chaque territoire et de chaque domaine de coopération.
Vos rapporteures visent ici à susciter un véritable engagement en faveur de l’intégration régionale de nos outre-mer, autrement dit un renforcement des liens, dans tous les domaines, entre les outre-mer et leur environnement régional. Si la pandémie mondiale de Covid-19 n’avait montré qu’une chose, c’est que nous vivons dans un monde ouvert, de plus en plus interconnecté et interdépendant. Les principaux défis auxquels font face nos territoires sont régionaux, quand ils ne sont pas globaux. Dans ce contexte, le renfermement de nos outre-mer sur eux-mêmes et leur relation à l’hexagone ne peut être qu’un pis-aller.
La première partie de ce rapport est donc consacrée à l’intérêt de la coopération régionale, pour nos outre-mer, pour la France et pour l’Europe. Vos rapporteures tentent aussi de rendre compte, autant que faire se peut, de la complexité de la gouvernance et de la structure administrative de cette politique publique.
La deuxième partie du rapport dresse un tableau, territoire par territoire, domaine de coopération par domaine de coopération, de la coopération régionale ultramarine. Cette partie souligne également les principaux facteurs qui freinent l’approfondissement des liens entre l’outre-mer et le voisinage.
La dernière partie développe les trois grands « blocs » de propositions dont la mise en œuvre est la condition d’un véritable changement de paradigme en faveur de l’intégration régionale : réinvestir diplomatiquement les bassins océaniques des outre-mer, rénover le cadre institutionnel de l’intégration régionale et saisir les opportunités que représente l’insertion régionale des outre-mer.
Pour élaborer ce rapport, vos rapporteures ont conduit plus d’une vingtaine d’auditions de représentants d’administration centrale (en particulier du Quai d’Orsay), de préfets ultramarins ou encore d’ambassadeurs étrangers. Ces dernières ont aussi effectué, comme cela a été dit, un déplacement aux Comores, dont la revendication de souveraineté sur Mayotte bloque largement l’insertion régionale de ce territoire. Elles se sont enfin rendues dans la Caraïbe, zone qui affiche sans doute le plus grand retard dans le domaine de l’intégration régionale des outre-mer. Dans la Caraïbe, vos rapporteures ont choisi de se rendre en Martinique et à Sainte-Lucie qui, outre sa proximité géographique avec les Antilles françaises, héberge une ambassade de France compétente pour onze États de la région et pour l’Organisation des États de la Caraïbe orientale (OECO), qui est sans doute l’organisation régionale la plus intégrée au monde derrière l’Union européenne.
I. L’intégration régionale des outre-mer est une politique publique méconnue et éclatée entre de nombreux acteurs
La force du lien qui relie nos outre-mer à la métropole occulte largement – et depuis longtemps – les échanges que nos outre-mer pourraient entretenir avec leur environnement plus proche. La recherche d’une plus grande proximité avec le voisinage serait pourtant bénéfique à l’échelle régionale en même temps qu’elle favoriserait le rayonnement de la France et de l’Europe dans le monde. Le pilotage de cette politique publique, désormais reconnue comme une priorité, est cependant éclaté entre un trop grand nombre d’acteurs, aboutissant à une dilution des responsabilités qui apparaît responsable de la faiblesse des résultats obtenus.
A. La coopération entre les outre-mer et leur environnement régional : quel intérêt ?
L’intégration régionale est une voie prometteuse pour nos outre-mer comme pour leurs voisins, au plan économique et culturel. Elle représente aussi une opportunité pour renforcer l’influence française et européenne dans les trois océans.
1. Pour les outre-mer : vers un développement plus équilibré avec le voisinage et la prise en compte d’une identité commune
Depuis longtemps, les territoires d’outre-mer ont une relation très forte, quasi-exclusive avec l’hexagone, qui occulte largement leur environnement régional. Ce lien privilégié entre les collectivités ultramarines et la métropole trouve son origine historique dans la colonisation ainsi que dans la tradition républicaine du jacobinisme et de l’égalité. Le modèle d’intégration français se distingue des autres États européens qui comptent des territoires d’outre-mer, en particulier le Royaume-Uni et les Pays-Bas, où le lien des outre-mer avec la métropole est plus ténu et l’insertion régionale plus naturelle.
Dans les années 1990, les pouvoirs publics en France ont commencé à rechercher de nouveaux facteurs de développement pour les outre-mer, qui se situent tous dans des bassins régionaux dynamiques. Mais aujourd’hui encore, les relations privilégiées entre les collectivités ultramarines et la métropole paraissent prioritaires par rapport au développement de relations étroites avec l’environnement régional. En témoigne, sous le quinquennat précédent, la loi sur l’égalité réelle outre-mer du 28 février 2017 (), qui se donnait pour objectif de combler l’écart de développement entre les territoires ultramarins et l’hexagone. Le 8 juillet 2019, sept territoires d’outre-mer signaient avec l’État les premiers « contrats de convergence et de transformation » pour la période 2019-2022.
L’effort de rattrapage a objectivement très largement réussi à faire converger les niveaux de vie entre les territoires d’outre-mer et l’hexagone. Malgré le décalage persistant avec la métropole, les territoires d’outre-mer sont souvent plus prospères que les pays qui composent leur environnement régional. Toutefois, le « lien » avec l’hexagone a produit ses effets, en particulier lorsque l’État-providence était à son apogée, et son potentiel paraît aujourd’hui épuisé.
Vos rapporteures appellent à un changement de paradigme en faveur de l’intégration régionale, sans remettre en cause l’attachement profond de ces territoires à la France. L’objectif de l’égalité réelle, inatteignable en pratique, génère aujourd’hui plus de frustrations qu’il n’en résout. L’insertion régionale représente au contraire une voie plus réaliste et plus prometteuse. Comme l’affirme le député Serge Letchimy, après tous les modèles de développement essayés par les outre-mer, la coopération régionale est aujourd’hui « le dernier espace de prospérité prenable de manière intelligente ».
D’une part, l’intégration régionale peut permettre aux outre-mer de passer d’une logique de rattrapage avec la métropole à un modèle de développement plus équilibré avec le voisinage immédiat. La coopération économique régionale est une opportunité majeure pour le développement des outre-mer. Réciproquement, elle favorisera le développement des pays voisins et, partant, la convergence régionale.
D’autre part, le développement de relations étroites avec le voisinage est nécessaire pour « réconcilier l’histoire et la géographie » et favoriser l’émergence d’une identité commune à l’échelle régionale. Par conséquence du passé historique et de l’exclusivité de la relation avec la métropole, nos outre-mer ne partagent pas la même langue ni la même identité que leurs voisins proches. La coopération régionale dans le domaine de l’éducation et la culture est nécessaire pour construire une solidarité et un lien commun avec les pays voisins. Tout reste à faire pour créer un sentiment d’appartenance dans chaque bassin régional.
Orientation stratégique n°1 : basculer d’une logique de rattrapage avec la métropole vers une logique d’intégration régionale de nos outre-mer afin d’assurer un développement plus équilibré avec le voisinage et la prise en compte d’une identité commune.
2. Pour la France : grâce à ses outre-mer, notre pays pourrait renforcer son influence dans le monde
Les territoires d’outre-mer sont trop souvent perçus comme des territoires difficiles, alors qu’ils peuvent aussi être des prolongements de l’influence française. Les liens de proximité avec les États voisins dans les trois océans sont de nature à renforcer la visibilité et l’influence de la France sur la scène internationale. Comme l’a écrit l’ancienne ministre des outre-mer, Mme Annick Girardin, dans la préface du « Livre bleu des outre-mer », qui représente la feuille de route gouvernementale pour l’outre-mer : « Cette France des trois océans contribue à la singularité de la voix de notre pays dans le monde. Elle est au fondement de notre identité nationale et de notre capacité, au XXIème siècle, à porter un discours universel, par les valeurs qui les sous-tendent, parce que la France n’est pas uniquement un pays d’Europe ». Par ses outre-mer, la France n’est pas seulement une puissance européenne : elle dispose aussi des moyens de s’affirmer comme une puissance mondiale.
Les outre-mer donnent à la France plusieurs atouts pour s’affirmer sur la scène internationale. D’abord, la mer française est avant tout une mer ultramarine. La France possède le deuxième domaine maritime mondial dont 97 % se situent outre-mer (et 50 % du total pour la seule Polynésie française) (). Si elle crée des contraintes et des responsabilités, la mer ultramarine offre aussi des atouts considérables, parmi lesquelles une biodiversité exceptionnelle et un emplacement stratégique sur d’importantes routes commerciales internationales. Depuis la création du canal de Panama et son élargissement, les collectivités ultramarines en Amérique se situent dans un des centres économiques de la planète, où circulent une proportion importante des marchandises mondiales.
Par ailleurs, grâce à ses territoires d’outre-mer, la France n’est pas de passage dans chaque bassin régional : elle est voisine des États dans les trois océans. Peu nombreux sont les pays dans le monde qui peuvent, à l’image de la France, nouer des coopérations régionales sur tous les océans de la planète. La coopération régionale, au travers des liens politiques, économiques ou environnementaux que les territoires d’outre-mer entretiennent avec leur voisinage, est un mode d’extension de la puissance française.
Vos rapporteures regrettent que la France ne tire pas avantage, au plan diplomatique, de sa présence ultramarine. La France se félicite trop souvent d’être une puissance des trois océans mais, en pratique, notre pays n’utilise pas ses atouts. Les pays autour desquels se trouvent nos outre-mer, qui sont pour la plupart des petits États insulaires, ne sont pas une priorité pour la diplomatie française. S’il est compréhensible que le Quai d’Orsay concentre ses efforts sur les régions où se déroulent les grands bouleversements du monde, la coopération régionale est un atout insuffisamment exploité pour être présent dans tous les bassins régionaux.
Orientation stratégique n°2 : utiliser l’intégration régionale de nos outre-mer comme un levier d’influence pour la diplomatie française dans les trois océans.
Les départements et collectivités d’outre-mer peuvent pourtant être des démultiplicateurs de l’influence et des savoir-faire français dans des zones où la France n’est pas à la hauteur de son potentiel. Pour cela, nos outre-mer doivent être utilisés comme des plateformes de coopération pour la France dans chaque aire régionale. Ils doivent par exemple servir de base pour promouvoir la francophonie dans les environnements régionaux majoritairement anglophones.
Les outre-mer peuvent également devenir des relais d’influence pour la France au niveau multilatéral. La France investit de longue date certaines organisations régionales, comme la Commission de l’océan Indien (COI), qui est un lieu important de l’influence française dans les pays qui entourent la Réunion. Dans le Pacifique, la France participe au forum des garde-côtes asiatiques, ce qui en fait le seul pays européen à discuter de la sécurité maritime dans cette région du monde. Au-delà, les outre-mer sont aussi des relais d’influence possibles au niveau mondial. Les États de la Caraïbe représentent 22 voix à l’Organisation des Nations Unies (ONU). Saint-Vincent-et-les-Grenadines, un archipel situé à 200 kilomètres de la Martinique, siège comme membre non permanent du conseil de sécurité des Nations Unies en 2020 et 2021. La proximité entre notre pays et cet archipel peut être mise à profit pour favoriser une convergence sur la scène internationale.
La coopération régionale permet de créer une solidarité concrète dans les trois océans qu’il est possible de mobiliser sur les grands enjeux mondiaux. Dans le domaine climatique, les outre-mer favorisent la création d’une communauté d’intérêt entre la France et les États insulaires concernés par la montée des eaux. La coopération avec ces petits États en développement permet de créer des positions communes et d’emporter des victoires dans les grandes enceintes multilatérales, comme cela a été le cas lors de l’accord de Paris sur le climat en 2015.
3. Pour l’Union européenne : les outre-mer doivent permettre à l’Europe de rayonner dans le monde
L’Union européenne distingue deux types de territoires d’outre-mer appartenant aux États membres : les régions ultrapériphériques (RUP), qui font partie intégrante de l’espace européen, et les pays et territoires d’outre-mer (PTOM), qui sont simplement « associés » à l’Union européenne. La différence entre ces deux catégories européennes se fonde sur le statut national accordé par les États membres de rattachement de ces territoires. Les PTOM bénéficient, au niveau national, d’une autonomie renforcée par rapport à celles des RUP, pour lesquelles la quasi-totalité des règlementations nationales et européennes s’appliquent, même si elles peuvent être adaptées. Les PTOM sont tout de même éligibles à un grand nombre de politiques sectorielles de l’Union européenne.
Les neuf RUP sont listées aux articles 349 et 355 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Six RUP sont françaises : la Guyane, la Guadeloupe, la Martinique, Saint-Martin, La Réunion et Mayotte. Les autres appartiennent à l’Espagne (les îles Canaries) et au Portugal (les Açores et Madère). Les vingt-cinq PTOM, mentionnés à l’article 355 et listés dans l’annexe II du TFUE, sont rattachés constitutionnellement à quatre États membres : le Danemark, la France, les Pays-Bas et le Royaume-Uni. Les six PTOM français sont la Nouvelle-Calédonie et ses dépendances, la Polynésie française, les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF), Wallis-et-Futuna, Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon. Le Royaume-Uni possède à lui seul douze PTOM. La France est le seul État membre à compter en son sein des RUP et des PTOM.
LES OUTRE-MER EUROPÉENS DANS LES ANTILLES
Les PTOM britanniques et néerlandais dans les Antilles affichent d’importantes différences par rapport aux outre-mer français dans cette région. Sur le plan institutionnel, ces territoires possèdent un niveau très élevé d’autonomie, même s’ils continuent de relever de la souveraineté du Royaume-Uni et des Pays-Bas. Ils se distinguent par ailleurs par une relation beaucoup plus distendue avec le continent européen, compte tenu du leur relation privilégiée avec les États-Unis, qui est le premier partenaire commercial pour les importations, la première source du tourisme et dont les normes s’appliquent en grande majorité. Le poids de la relation bilatérale avec les États-Unis représente même une entrave au développement de la coopération régionale pour les PTOM britanniques et néerlandais.
Les Antilles britanniques incluent Anguilla, les îles Caïmans, les îles Turques-et-Caïques, les îles Vierges britanniques et Montserrat. Dans ces territoires d’outre-mer du Royaume-Uni, la reine d’Angleterre – représentée par un gouverneur – y est nominalement le chef de l’État. Le Royaume-Uni est d’ailleurs chargé des affaires étrangères, de la défense, de la sécurité intérieure et des services publics dans ces territoires. L’autonomie politique de chaque île est assurée par un Premier ministre et une chambre des députés. Alors que les citoyens des Antilles néerlandaises possèdent la nationalité hollandaise, les citoyens des îles britanniques ont une nationalité spécifique. Avec le Brexit, les îles britanniques ne feront plus partie de la présence avancée de l’Europe dans la Caraïbe.
Les Antilles néerlandaises sont composées de six îles : Aruba, Curaçao, la partie méridionale de l’île de Saint-Martin (Sint Maarten) (), Bonaire, Saint-Eustache et Saba. Dans les années 1980, à la suite de l’indépendance du Suriname, les îles néerlandaises de la Caraïbe devaient aussi accéder à l’indépendance. En 1986, Aruba fut dotée d’une autonomie (un Status Aparte) lui conférant le statut de « pays autonome au sein du Royaume », prélude à l’indépendance. Les référendums d’autodétermination organisés en 1993 et 1994 aux Antilles néerlandaises et à Aruba ont cependant révélé que les citoyens de ces îles ne souhaitaient pas devenir entièrement indépendants et qu’ils voulaient conserver des liens constitutionnels avec les Pays-Bas. En cause, les Antilles néerlandaises se caractérisent par une forte vulnérabilité sur le plan économique et institutionnel, à l’égard notamment du crime organisé, nécessitant un appui des Pays-Bas. Soucieux que les Antilles néerlandaises ne passent pas sous l’influence du Venezuela () et qu’elles ne deviennent pas des paradis fiscaux, les États-Unis ont par ailleurs fait savoir qu’ils souhaitaient que ces îles continuent de faire partie des Pays-Bas.
En 2010, le socle institutionnel du Royaume des Pays-Bas a été révisé afin de donner à ces îles plus d’autonomie. Le Royaume des Pays-Bas est depuis lors composé de quatre « pays constitutifs » : les Pays-Bas, auxquels sont rattachés les territoires Bonaire, Sainte-Eustache et Saba, et trois territoires d’outre-mer qui disposent d’une large autonomie interne (Aruba, Curaçao et Sint Maarten). À Sint Maarten par exemple, La Haye ne dispose pas d’un préfet sur le territoire, qui dispose en revanche de son propre Premier ministre. Selon Son Exc. M. Pieter de Gooijer, ambassadeur des Pays-Bas en France, les Hollandais estiment pour la plupart que la solution de 2010 représente « un mariage de raison et pas d’amour » et certains regrettent que l’indépendance n’ait pas été accordée à ces îles.
En pratique, les îles néerlandaises sont très jalouses de leur autonomie et très soucieuses que La Haye n’interfère pas dans leurs affaires intérieures. Les autorités nationales doivent souvent rappeler aux autorités locales que leurs compétences doivent s’exercer dans le respect des obligations constitutionnelles et internationales qui découlent de leur appartenance au Royaume. Les rappels à l’ordre fréquents de La Haye, qui ne disposent pas de réels moyens de contrainte, créent des irritants réguliers avec les territoires d’outre-mer des Pays-Bas.
Le poids de la relation bilatérale des Antilles néerlandaises avec les États-Unis, conjugué aux différences économiques, politiques et culturelles entre ces îles et leur voisinage – voire entre les îles elles-mêmes –, ne favorisent pas l’intégration régionale. Par ailleurs, la partie caribéenne du Royaume n’est pas perçue par La Haye comme une opportunité pour accroître l’influence du pays dans le monde.
L’Union européenne reconnaît depuis longtemps les spécificités des territoires ultramarins des États membres. Elle participe à leur développement et à leur insertion régionale en les accompagnant tant sur le plan budgétaire que sur le plan de l’adaptation des règles applicables. L’article 349 du TFUE prévoit que l’Union peut prendre des « mesures spécifiques » aux RUP, compte tenu notamment de leur éloignement, de leur insularité ou de leur faible superficie. Cela permet d’adapter les règlements et directives européennes afin qu’ils prennent bien en compte les situations spécifiques à chacun de ces territoires. Les RUP et, dans une bien moindre proportion, les PTOM, sont également soutenus financièrement par l’Union. L’UE doit allouer, pour la période 2014-2020, 13,8 Mds€ aux RUP – dont environ 7 Mds€ pour les RUP françaises – au titre principalement de la politique agricole commune et de la politique de cohésion. Les PTOM, hors Groenland, bénéficient, eux, d’un soutien de 364,5 M€ sur la même période via le Fonds européen de développement (FED), avec un accent mis sur l’insertion régionale et les problématiques liées à l’environnement et le climat.
Ces dernières années, la Commission européenne a été très attentive aux enjeux liés aux territoires ultramarins, et plus spécifiquement aux RUP. Dans la lignée de sa communication intitulée « Un partenariat stratégique renouvelé et renforcé avec les régions ultrapériphériques de l’Union européenne », présentée en 2017 en Guyane par le président Juncker – en présence du président de la République –, la Commission européenne s’est efforcée d’améliorer l’accès, pour les RUP, à toutes les politiques de l’Union (Erasmus+, Horizon Europe, mécanisme pour l’interconnexion en Europe, etc.) (). Les engagements pris par le président Juncker à Cayenne en octobre 2017 en faveur des RUP devraient se poursuivre sous l’actuelle Commission européenne, même s’il n’est pas possible d’avoir le même niveau de certitude concernant les PTOM. Pour l’instant, la crise liée à l’épidémie de Covid-19 semble conforter la volonté de soutenir les outre-mer européens. Dans le cadre des négociations en cours sur le prochain cadre financier pluriannuel 2021-2027, le Conseil européen du mois de juillet 2020 a proposé que les financements en direction des RUP et des PTOM soient globalement stabilisés.
Le soutien apporté par l’Europe aux territoires ultramarins se justifie en partie par le fait que l’outre-mer contribue à la présence européenne dans le monde. Les territoires ultramarins se voient eux-mêmes comme l’échelon avancé de l’Europe, dont ils portent la citoyenneté et les valeurs dans les trois océans. Comme l’a formulé le président Juncker, les RUP « projettent la présence de l’Europe à des points stratégiques du globe ».
En réalité, vos rapporteures estiment que l’intérêt stratégique et diplomatique des outre-mer est encore moins exploité par l’UE que par la diplomatie française. Ces territoires éloignés favorisent tout au plus les discussions avec les pays voisins sur des sujets comme le développement ou la pêche.
Orientation stratégique n°3 : faire des territoires ultramarins un atout pour le rayonnement de l’Europe dans le monde.
La faiblesse de la place des outre-mer dans la diplomatie européenne devrait perdurer à court terme puisque la légitimité du soutien européen aux régions ultramarines ne fait pas consensus entre les États membres. Les enjeux ultramarins ne concernent en effet qu’une minorité d’États européens.
Certains pays comme l’Italie ou la Grèce s’opposent aux dispositifs spécifiques dédiés aux RUP et défendent une approche commune pour toutes les régions insulaires ou peu peuplées, y compris donc pour certaines îles de la Méditerranée. Face à cette mise en cause, la France défend la particularité des RUP avec l’appui des autres États membres concernés, à savoir l’Espagne et le Portugal.
Alors que des positions communes sont recherchées avec les autres États comportant des PTOM, la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne devrait entraîner pour la France la perte d’un allié de poids pour la défense des intérêts des PTOM. Le « Brexit » fait en effet sortir de l’Union européenne la moitié des PTOM alors même que l’Allemagne est de plus en plus réservée sur la priorité accordée à l’aide européenne à ces territoires associés à l’UE. Dans le cadre des discussions sur le cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027, l’Allemagne s’est en effet opposée à ce que les PTOM puissent bénéficier de financements européens, en dehors de l’enveloppe prévue au sein de la décision d’association UE-PTOM. L’Allemagne s’oppose en particulier à ce que ces territoires puissent bénéficier du nouvel instrument dédié à l’action extérieure de l’Union, appelé l’instrument de voisinage, de développement et de coopération internationale (NDICI) (cf. infra).
Vos rapporteures plaident pour un maintien du soutien européen aux territoires ultramarins des États membres. Les traités européens prévoient, depuis le traité de Rome de 1957, des dispositions sur ces territoires qui figurent aujourd’hui à l’article 349 du TFUE. L’éloignement des outre-mer est un critère important qui distingue ces territoires des îles méditerranéennes. Enfin, le Brexit a pour effet de renforcer l’importance des outre-mer français, qui deviennent la seule porte de l’Europe sur les trois océans. Vos rapporteures estiment toutefois que la France ne pourra convaincre ses partenaires qu’en soutenant une réforme en profondeur visant à remédier aux multiples insuffisances de cette politique européenne (cf. infra), qui doit être davantage mise au service de la diplomatie de l’Union.
B. la coopération régionale ultramarine est conduite dans un cadre institutionnel complexe, caractérisé par une multiplicité d’acteurs
La coopération régionale entre nos outre-mer et leur voisinage, aussi appelée « coopération régionale ultramarine », est une politique à laquelle participe de très nombreux acteurs : ministères, agences publiques, préfectures, ambassades, collectivités territoriales, organisations régionales, acteurs européens, acteurs économiques, culturels, sportifs ou linguistiques, sans évoquer les États voisins et leurs propres subdivisions administratives et territoriales.
Malgré une vingtaine d’auditions et deux déplacements dans les Antilles et l’océan Indien, vos rapporteures n’ont pu rencontrer qu’une partie des acteurs qui agissent en faveur de l’intégration régionale de nos outre-mer. Vos rapporteures ont le sentiment, non seulement que la structure administrative est trop complexe, mais également que cette politique est « sur-administrée ». Cette division des tâches et cet éparpillement des responsabilités est largement responsable de la faiblesse des résultats obtenus (cf. infra). Vos rapporteures proposent donc de missionner la Cour des comptes sur une évaluation de l’efficacité du pilotage de l’intégration régionale de nos outre-mer (). En attendant, le schéma ci-dessous tente de rendre compte, tant bien que mal, de la gouvernance de cette politique publique.
Proposition n° 1 : confier à la Cour des comptes une mission d’évaluation de la qualité du pilotage de la politique d’intégration régionale de nos outre-mer.
CADRE INSTITUTIONNEL DE LA COOPÉRATION RÉGIONALE ULTRAMARINE
