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N° 3728

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 12 janvier 2021

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

en conclusion des travaux d’une mission flash constituée le 8 janvier 2020

sur la politique des visas,

ET PRÉSENTÉ PAR

M. M’jid El GUERRAB et Mme Sira SYLLA

Députés

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SOMMAIRE

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Pages

Introduction

I. La politique des visas repose sur un équilibre politique dont la mise en œuvre est assurée par les services consulaires

A. Tous les visas ne participent pas à la même politique

B. La politique des visas poursuit des objectifs multiples, qui sont parfois contradictoires

1. La prévention du risque sécuritaire

2. La maîtrise des flux migratoires

3. Le renforcement de l’attractivité du territoire

C. La procédure de délivrance des visas est très normée

1. L’externalisation a permis de faire face à la hausse de la demande

2. La procédure de délivrance des visas est souvent partagée entre le prestataire et le consulat

3. L’administration consulaire expérimente le regroupement de l’instruction des visas

D. La pandémie mondiale a bouleversé les circuits de la mobilité légale

II. Les visas doivent devenir un véritable instrument au service de l’attractivité de la France

A. Rééquilibrer le pilotage de la politique des visas au profit du ministère de l’Europe et des affaires étrangères

B. Limiter le poids de la lutte contre l’immigration irrégulière dans la politique des visas

1. Améliorer les connaissances sur le devenir des détenteurs de visas

2. Envisager un système de garant pour les demandeurs de visas

3. Renforcer l’aide au retour et à la réinsertion

4. Inscrire les visas dans un dialogue plus large que la réadmission

C. Ouvrir davantage la France aux étrangers qui participent au rayonnement de notre pays

1. Diffuser plus largement les données chiffrées sur les visas

2. Délivrer davantage de visas de circulation

3. Augmenter le nombre de « passeports-talents » délivrés en Afrique

4. Communiquer de façon plus « positive » sur les visas

D. Améliorer l’expérience vécue par les demandeurs de visas

1. Malgré les progrès réalisés, la procédure de demande de visa reste lourde

a. Les délais de la procédure de visa

b. Le prix de la demande de visa

c. La motivation des refus de visa

2. Des solutions administratives existent pour faciliter la demande de visa

a. Élargir le prépaiement en ligne des frais de service du prestataire

b. Simplifier le dossier des demandes de renouvellement de visa

c. Élargir le dispositif de délivrance des visas en 48 heures

d. Développer les accords de partenariat

3. La dématérialisation du processus de demande de visa doit être accélérée

4. Les effectifs consulaires consacrés à l’activité visa doivent être stabilisés

propositions

Examen en commission

annexe 1 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES  PAR LEs co-RAPPORTEURs et déplacements

annexe 2 : liste des actualités « visas » publiées sur le site du consulat général de France à Abidjan


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   Introduction

Cette mission est née d’un sentiment de décalage entre l’ambition affichée par l’exécutif et la réalité sur le terrain. Le 28 novembre 2017, le président de la République promettait à la jeunesse africaine « la révolution de mobilité, […] celle qui nous permettra de repenser nos liens, mais aussi la circulation des femmes et des hommes en Afrique, et entre l’Afrique et l’Europe ». Trois ans après le discours de Ouagadougou, vos rapporteurs regrettent que la politique des visas à l’égard des populations africaines reste très en deçà de l’ambition présidentielle. Cette mission est avant tout destinée à résorber le décalage entre le discours et la réalité.

Vos rapporteurs ont fait le choix assumé de centrer leurs travaux sur l’Afrique. De par l’histoire et les relations humaines qui unissent l’Afrique à la France, l’Afrique est le continent vis-à-vis duquel les déterminants de la politique des visas – entre risque migratoire et attractivité – sont les plus difficiles à concilier. L’Afrique compte le plus de pays soumis à visas et les taux de refus de visa sont les plus élevés. Sur ce continent, la question des visas est un sujet véritablement politique, qui détient une place centrale dans les relations bilatérales. 

L’objet de ce rapport n’est pas d’engager un débat sur la politique migratoire, mais de s’interroger sur les visas, qui donnent une traduction pratique à la politique migratoire. Vos rapporteurs ont orienté leurs travaux sur le pilotage et la gestion au quotidien de la politique des visas et sur l’expérience vécue par les demandeurs de visa. La dimension européenne de la politique des visas est abordée à la marge et la plupart des propositions concernent d’abord les autorités nationales.

Vos rapporteurs ont initié leurs travaux au mois de janvier 2020, deux mois avant que l’épidémie de Covid-19 ne paralyse l’ensemble des mobilités internationales. Nulle autre crise n’aura autant bouleversé la politique des visas et vos rapporteurs ont tenu à en analyser les conséquences. Pour autant, la pandémie mondiale en cours n’efface pas les tendances lourdes qui caractérisent la politique des visas. Celles-ci reviendront dès que les mobilités internationales pourront redémarrer.

Comme l’a indiqué M. Moïse Sarr, secrétaire d’État aux Sénégalais de l’extérieur, à vos rapporteurs à l’occasion de leur déplacement au Sénégal et en Côte d’Ivoire, « on peut toujours améliorer la question de la délivrance des visas pour faciliter les mobilités ». Pour achever la « révolution de mobilité » promise par le président de la République, vos rapporteurs préconisent de rééquilibrer le pilotage de la politique des visas au profit du ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE). S’il est légitime de soumettre la politique des visas aux préoccupations liées au risque sécuritaire et à l’immigration illégale, un meilleur équilibre peut être trouvé pour ne pas sacrifier l’objectif d’attractivité de notre pays. L’attractivité de la France suppose aussi d’améliorer, sur le terrain, le vécu du demandeur de visa.

Malgré les premières propositions formulées par vos rapporteurs, la mission conduite dans un format « flash » n’aura permis que d’esquisser les limites de la politique des visas. Celle-ci pourrait utilement être prolongée par une mission de plus longue haleine, missionnée par le Gouvernement ou l’Assemblée nationale.

 


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I.   La politique des visas repose sur un équilibre politique dont la mise en œuvre est assurée par les services consulaires 

Sous la forme de vignettes collées sur les passeports, les visas permettent à des ressortissants étrangers d’entrer et de circuler sur le territoire national tout en assurant un contrôle de ces mêmes entrées. En 2019, la France a délivré 3,5 millions de visas de court et de long séjour sur les 4,3 millions de demandes enregistrées par les services consulaires ([1]). Pilotée conjointement par le ministère de l’Intérieur et le ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE), la politique des visas est mise en œuvre par les consulats à l’étranger. Cette politique a été bouleversée en 2020 par l’incidence de la pandémie mondiale sur les mobilités internationales.

A.   Tous les visas ne participent pas à la même politique

Les visas peuvent être regroupés en deux catégories : d’une part, les visas de court séjour et, d’autre part, les visas de long séjour.

Les visas de court séjour sont, pour l’essentiel, des visas permettant de circuler dans tout l’espace Schengen ([2]). Régis par le droit européen, les visas « Schengen » sont des visas uniformes délivrés par les 26 pays membres de l’espace Schengen sur la base de règles communes (cf. infra). Valables pour trois mois, ils représentent l’essentiel des visas délivrés par la France, soit 3,3 sur 3,5 millions de visas délivrés en 2019. Sur ce total, 2,5 millions de visas ont été délivrés à des fins touristiques et 400 000 visas ont été délivrés pour des voyages d’affaires.

La politique européenne des visas

L’ouverture des frontières internes dans le cadre de la création de l’espace Schengen a eu pour corollaire la création d’une politique commune des visas. Dès lors que les étrangers pouvaient circuler librement dans l’espace Schengen, les États membres devaient s’entendre sur des règles européennes pour régir l’entrée dans l’espace commun. L’article 77 du traité du fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) reconnaît ainsi une compétence européenne pour harmoniser les conditions de délivrance des visas de court séjour par les États membres.

Une première série de règles, qui reposent sur un règlement européen de 2001 ([3]), distingue deux listes de pays tiers dont les ressortissants sont, soit soumis, soit exemptés de l’obligation de visa de court séjour pour entrer dans l’espace Schengen. Ces listes ont progressivement évolué en fonction des relations diplomatiques de l’Union européenne (UE) avec les pays tiers : des accords de libéralisation des visas ont par exemple été conclus avec des pays d’Europe de l’Est ([4]). Une deuxième série de règles repose sur le code communautaire des visas entré en vigueur en 2010 : ce code européen détermine la procédure de délivrance des visas de court séjour pour les ressortissants de pays tiers soumis à visa, tout en ménageant une certaine flexibilité de mise en œuvre pour les États membres.

En 2019, l’UE a délivré 17 millions de visas de court séjour Schengen, en hausse de 6 % par rapport à 2018, dont 22,8 % l’ont été par la France, ce qui en fait le premier État membre pour la délivrance de visas Schengen. Les Russes, les Chinois et les Indiens sont les premiers bénéficiaires des visas Schengen. Au niveau mondial, le taux de refus des visas Schengen est d’environ 10 %.

Vos rapporteurs s’interrogent sur certaines conséquences de l’européanisation de la politique des visas de court séjour. Celle-ci a pour conséquence de traiter de manière uniforme des pays qui sont dans des configurations migratoires différentes. À titre d’exemple, en Côte d’Ivoire, la France est, du point de vue du nombre de visas délivrés, « un géant parmi les nains » pour reprendre l’expression de M. Laurent Souquière, consul général de France à Abidjan. Vos rapporteurs se demandent si, dans de telles circonstances, il est raisonnable de confier à d’autres un pouvoir de décision sur des flux migratoires qui concernent avant tout la France quand bien même les détenteurs de visas court séjour ont le droit, souvent théorique, de se déplacer dans l’espace Schengen.

Les visas de long séjour sont quant à eux régis par le droit national ([5]) et permettent une résidence sur le territoire national comprise entre trois mois et un an. Ceux-ci se divisent principalement en deux grandes catégories : les visas de long séjour valant titre de séjour (VLS-TS), d’une durée de quatre à douze mois, et les visas de long séjour (VLS) valables trois mois qui obligent l’usager à solliciter une carte de séjour à la préfecture dans les deux mois suivant l’arrivée en France. En 2019, 236 000 visas de long séjour ont été délivrés dont 140 000 VLS-TS. Les premiers motifs sont les études, l’établissement familial et le travail. 

 


La délivrance par la France de visas court et long séjour par nationalité en 2019

Source : ministère de l’Intérieur - sous-direction des visas.

L’analyse de la répartition de la délivrance de visas montre la faiblesse relative du nombre de visas délivrés aux ressortissants d’Afrique subsaharienne. L’Afrique représente près de 15 % de la population mondiale (et bientôt davantage) mais seulement 10 % des visas délivrés par la France. Seule l’Afrique du sud, un pays non francophone, figure dans la liste des quinze nationalités à qui la France délivre le plus de visas. Vos rapporteurs ne peuvent que déplorer le décalage avec l’ambition de notre diplomatie culturelle et d’influence sur le continent africain et la promesse présidentielle, formulée à Ouagadougou, de développer les allers et retours choisis. La France, de par son histoire ancienne et commune avec l’Afrique, jouit pour l’instant encore d’une rente de situation sur ce continent. Sans une réelle mobilisation, notre pays risque de perdre son avantage en Afrique (cf. infra). 

B.   La politique des visas poursuit des objectifs multiples, qui sont parfois contradictoires

La politique des visas poursuit un triple objectif : la prévention du risque sécuritaire, le contrôle des flux migratoires et le renforcement de l’attractivité du territoire. L’importance accordée à chacun de ces objectifs reflète un équilibre politique susceptible de varier d’un gouvernement à l’autre. C’est vis-à-vis de l’Afrique que ces différents objectifs sont les plus difficiles à concilier de sorte que, sur ce continent, le visa tend à devenir un enjeu diplomatique majeur. 

1.   La prévention du risque sécuritaire

Un des objectifs de la politique des visas est de prévenir la venue de personnes susceptibles de commettre des troubles à l’ordre public sur le territoire national. Le poids de ces considérations a été renforcé ces dernières années du fait des attentats terroristes qui ont frappé la France. La France réalise ainsi un contrôle renforcé du risque sécuritaire à l’égard des ressortissants de certains pays sensibles, ce qui a pu se traduire par une hausse des taux de refus des visas. 

La consultation des fichiers de sécurité est le principal outil dont disposent les agents consulaires pour limiter le risque sécuritaire. Parmi les fichiers consultés figurent des fichiers européens, en particulier le système d’information Schengen (SIS), qui regroupe les données des États membres sur les personnes signalées, et le système d’information sur les visas (VIS), qui recense les précédentes demandes de visa et décisions de refus. Pour certaines nationalités et pour tous les visas de long séjour, les agents instructeurs consultent également les fichiers nationaux des personnes recherchées et de la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI). Selon le préfet Besancenot, ancien directeur de l’immigration au ministère de l’Intérieur, un des principaux enjeux à l’avenir est de « parvenir à l’interopérabilité de toutes ces bases de données afin d’éviter les « trous dans la raquette » ».

2.   La maîtrise des flux migratoires

La politique des visas a aussi pour objectif de lutter contre l’immigration irrégulière en bloquant à la source les profils à risque migratoire. L’immigration irrégulière prend deux formes principales : le franchissement illégal des frontières et le phénomène de l’« overstaying », par lequel des personnes qui ont obtenu un visa se maintiennent sur le territoire national au-delà de leurs droits.

Sans entrer dans un débat sur la politique migratoire qui n’est pas l’objet du présent rapport, vos rapporteurs rappellent l’intérêt de favoriser l’immigration légale sur l’immigration irrégulière, qui est à l’origine d’une misère qui n’est pas à la hauteur de l’accueil que la France doit aux étrangers qui séjournent sur le territoire national. L’immigration légale, qui suppose parfois l’obtention d’un visa, permet d’établir un cadre d’accueil plus respectueux de la dignité des personnes.

L’immigration irrégulière en provenance du Sénégal

Selon les services de l’ambassade de France au Sénégal, la pression migratoire du Sénégal vers la France demeure « extrêmement forte ». La pression s’exerce aussi bien sur les voies d’immigration légale (tourisme, études) que sur les voies d’immigration illégale, sous la forme d’une multitude de routes et de modes opératoires. L’ambassade observe une « progression régulière mais pas alarmiste » de l’immigration irrégulière en provenance du Sénégal sur la période récente ([6]). La crise sanitaire est à l’origine d’une baisse des arrivées, liée aux blocages sur la route libyenne, mais pourrait se traduire par une nouvelle vague de départs compte tenu de la dégradation de la situation économique et de la baisse des remises migratoires.

La lutte contre le risque migratoire repose, en plus de la consultation des antécédents, sur l’étude des documents justificatifs du demandeur pour apprécier le risque que cette personne se maintienne illégalement en France. De fait, le dossier du demandeur de visa est lourd et repose sur une liste de justificatifs qui, pour les visas court séjour, est déterminée par le code communautaire des visas.

Les refus de visa fondés sur le risque migratoire peuvent se justifier sur le fond, en particulier lorsque le demandeur ne dispose pas des ressources suffisantes pour séjourner en France. Les autorités consulaires regrettent toutefois qu’un nombre important de refus soient liés à des motifs de forme. Deux écueils méritent d’être soulignés. D’une part, sans minimiser la difficulté de l’exercice dans certains pays moins développés, les dossiers soumis sont parfois incomplets ou ne respectent pas le formalisme exigé, qui s’applique pour l’ensemble des demandeurs, quelle que soit leur qualité. Comme le rappelle Mme Laurence Haguenauer, directrice des Français à l’étranger et de l’administration consulaire, « ce n’est pas parce que la personne est avocate ou médecin, ou qu’elle est invitée en France, qu’elle peut s’exonérer des justificatifs demandés ». D’autre part, la personne qui dépose un visa « n’est pas toujours dans une démarche légaliste », ce dont atteste l’importance de la fraude aux visas dans certains pays.

La fraude aux visas

Étroitement corrélée au niveau de pression migratoire, la fraude est considérable dans certains pays. Dans des pays comme le Sénégal et la Côte d’Ivoire, la fraude est massive : elle représente 20 à 30 % des dossiers de demande de visa. M. Pascal Teixeira da Silva, ambassadeur chargé des migrations, décrit « une industrie avec des officines près des consulats de France ». Ces officines aident les demandeurs et peuvent glisser des documents justificatifs frauduleux dans le dossier de demande de visa, parfois à l’insu même du demandeur. Le demandeur peut ainsi être victime de la fraude et perdre beaucoup d’argent, alors même qu’il aurait peut-être eu légalement toutes les chances de pouvoir se rendre en France.

Les services consulaires sont confrontés à trois types de fraude aux visas. Le principal type de fraude porte sur les documents justificatifs insérés dans les dossiers de demande de visa (relevés bancaires, attestations d’emploi, diplômes, etc.). L’état civil étranger peut aussi faire l’objet de fraude, en particulier dans les pays marqués par le dysfonctionnement des services publics locaux. Enfin, la fraude aux titres d’identité et de voyage, plus technique, affecte dans une moindre mesure l’activité visas compte tenu de la sophistication croissante des éléments de sécurité, des méthodes de production et des systèmes de vérification de ces documents.

Afin de lutter contre ce phénomène, tous les postes consulaires disposent de référents « fraude » et la majorité d’entre eux sont également équipés de matériels adaptés à la détection et à la lutte contre la fraude documentaire. Plusieurs bonnes pratiques instaurées dans les postes permettent aujourd’hui de renforcer la lutte contre la fraude, comme la mise en place d’une cellule « fraude » interservices associant, le cas échéant, le service de sécurité intérieure et le magistrat de liaison, la constitution d’un réseau fiable de correspondants locaux en capacité d’authentifier les pièces produites (banques, grandes entreprises, établissements publics) ou encore l’enregistrement des documents frauduleux préalablement numérisés dans une base de données consultable par les agents instructeurs.

Faute d’un accès satisfaisant à leur état-civil, certains demandeurs, pourtant de bonne foi, sont parfois contraints de frauder s’ils veulent se rendre en France. Au-delà des outils de sécurité, la lutte contre la fraude repose donc aussi sur les actions visant à renforcer l’état-civil des pays d’origine, ce qui relève davantage de la politique de développement. Vos rapporteurs appellent la France et l’Europe à renforcer leur coopération avec les pays africains dans ce domaine spécifique.

3.   Le renforcement de l’attractivité du territoire

Les visas participent aussi à une politique d’attractivité du territoire à l’égard de plusieurs publics, dont les touristes, les étudiants et les talents étrangers. Depuis 2017, le président de la République a adressé un puissant message d’ouverture de la France à l’égard des personnes qui participent au rayonnement de notre pays. Cette promesse présidentielle s’est traduite, sur le plan de la politique des visas, par l’ambition de développer les visas à entrées multiples et les « passeports-talents », mais beaucoup reste à faire (cf. infra). 

La France est la première destination touristique mondiale avec près de 90 millions de visiteurs étrangers et 60 milliards d’euros de recettes liées au tourisme étranger. L’objectif fixé par le Gouvernement était de parvenir à 100 millions de touristes internationaux en 2020. Malgré l’impact de la pandémie mondiale sur le tourisme international (cf. infra), qui ne permettra pas de tenir cet objectif, Atout France continuera d’œuvrer à la promotion de la destination France à l’étranger.

La France accueille par ailleurs 100 000 étudiants étrangers chaque année ce qui représente, en stock, 365 000 étudiants étrangers présents au même moment sur le territoire national. Les visas de long séjour pour études ont augmenté de 17 % sur trois ans, entre 2015 et 2018 ([7]). Vos rapporteurs se félicitent du fait que cette hausse ait largement bénéficié aux étudiants d’Afrique subsaharienne (+43 %) ([8]). Si cette augmentation de court terme est pour partie à mettre au crédit de la stratégie « Bienvenue en France », cette tendance pourrait être remise en cause par la hausse des frais d’inscription pour les étudiants étrangers, dont les effets devraient se faire sentir à compter de l’année 2021/2022. Les étudiants africains, dont les ressources sont plus limitées que les autres, seront les premières « victimes » de cette mesure, avec pour conséquence de remettre en cause les progrès accomplis récemment. Vos rapporteurs tiennent à rappeler que, à côté de la question des ressources, la qualité du projet pédagogique co-construit avec Campus France est l’un des principaux critères dans la délivrance des visas aux étudiants étrangers.

La France mène une politique d’accueil des projets d’implantation d’entreprises étrangères sur le territoire national. Ces investissements étrangers favorisent l’accueil en France des créateurs, des investisseurs et des salariés étrangers qui sont un enjeu reconnu d’attractivité économique pour notre pays. En 2019, les investissements internationaux ont enregistré un niveau record grâce à une hausse annuelle de 10 % des décisions d’investissement (1 468 projets comptabilisés) et près de 40 000 emplois créés ou sauvegardés ([9]). L’accueil des talents internationaux suppose que les visas ne soient pas un obstacle à la mobilité.

C.   La procédure de délivrance des visas est très normée

1.   L’externalisation a permis de faire face à la hausse de la demande

Les services consulaires ont été confrontés à une hausse régulière de la demande de visas. Le nombre de demandes est passé de 2,5 millions en 2010 à 4,3 millions en 2019, soit une hausse de 60 % en dix ans. Cette augmentation reflète celle du tourisme mondial et, plus spécifiquement, la croissance du nombre de touristes en provenance de certains grands pays émergents (Chine, Inde, Russie), ainsi que la mobilité croissante de certaines populations présentant des communautés importantes résidant en France (Maroc, Tunisie, Algérie). Les deux pays visités par vos rapporteurs, le Sénégal et la Côte d’Ivoire, ont ainsi enregistré une multiplication par deux de la demande de visas en seulement cinq ans.

L’évolution de la demande et de la délivrance de visas de 2010 à 2019

Source : ministère de l’Intérieur - sous-direction des visas. 

À partir du milieu des années 2000, les capacités d’accueil des demandeurs et d’instruction des demandes de visas par certains consulats très exposés ont été progressivement saturées, ce qui s’est traduit par d’importantes files d’attente à la porte des consulats et des délais d’instruction pouvant atteindre plusieurs mois. Pour résoudre cette difficulté, la France a fait le choix, comme la plupart des pays européens, de déléguer à des prestataires de service extérieurs certaines tâches non régaliennes liées au recueil des demandes de visas (cf. infra).

Vos rapporteurs estiment que le choix de l’externalisation n’était pas une option politique mais une nécessité. Sans externalisation, l’État n’aurait pas eu les moyens humains et logistiques pour répondre à la hausse de la demande. En 2017, la Cour des comptes estimait ainsi que cette réforme aura « permis de répondre, avec une indéniable efficacité et à un moindre coût, à la forte croissance des demandes de visas » ([10]). L’externalisation a permis de concentrer les effectifs consulaires sur leur cœur de métier – l’instruction des demandes – et de multiplier les lieux de dépôt pour le demandeur avec de meilleures conditions d’accueil, dans le respect de la dignité humaine.

Selon Mme Farida Souiah, chercheuse spécialisée sur les questions migratoires, l’externalisation présente des avantages mais elle aura aussi abouti à « dépolitiser » la délivrance des visas, en ajoutant un intermédiaire entre le demandeur et l’autorité consulaire. L’externalisation aurait eu pour conséquence une perte de confiance des demandeurs qui assimilent le prestataire extérieur au consulat général de France et qui peuvent avoir l’impression que le visa se monétise.

Vos rapporteurs comprennent que, même si celles-ci sont sans incidence sur l’instruction des dossiers, les procédures « VIP » proposées par les prestataires extérieurs puissent avoir une influence sur la perception de l’État qui délivre le visa. L’existence de procédures accélérées pour les chefs d’entreprises, les étudiants, les journalistes et les chercheurs qui doivent se rendre en France dans des délais courts ou pour les personnes qui peuvent justifier d’une urgence, médicale ou familiale, est certes parfaitement compréhensible. Vos rapporteurs estiment également que le traitement du dossier d’un demandeur à qui l’autorité consulaire a déjà délivré plusieurs visas devrait être plus rapide que pour un primo-demandeur (cf. infra). En revanche, le sentiment que le visa, qui est délivré en mains propres par un opérateur privé assimilé à notre pays, puisse faire l’objet d’un traitement de faveur payant semble contraire à l’idée que ces derniers se font du service public.

2.   La procédure de délivrance des visas est souvent partagée entre le prestataire et le consulat

L’externalisation a modifié la procédure de délivrance des visas qui est désormais partagée, dans la plupart des pays, entre le prestataire et le consulat. Si le prestataire intervient pour faciliter la procédure de délivrance, en se contentant d’un examen du dossier sur la forme, l’appréciation de la situation du demandeur est une tâche régalienne qui ne peut être réalisée que par l’autorité consulaire. Même limitée dans son ampleur, l’externalisation suppose un contrôle régulier par l’autorité consulaire du prestataire qui exerce une mission au nom de la France. Selon les pays, les prestataires peuvent se voir confier une ou plusieurs tâches dont :

– la prise de rendez-vous ;

– l’accueil du demandeur ;

– la collecte du dossier, qui inclut la vérification de sa complétude ;

– l’acquittement des droits de visa ;

– le recueil des données biométriques.

À la suite de la réception des dossiers envoyés par le prestataire, les consulats organisent l’instruction des demandes de la manière suivante :

– le quittancement des droits de visa ;

– la saisine du dossier dans le logiciel réseau mondial visa 2 (RMV 2) ;

– la pré-instruction, à savoir la vérification des conditions de recevabilité de la demande, en particulier l’absence de fraude ;

– l’instruction, à savoir la vérification des conditions d’acceptabilité de la demande sur la base des justificatifs fournis, qui fonde la prise de décision ;

– l’apposition de la vignette-visa pour les dossiers faisant l’objet d’une décision favorable ;

– la signature de la vignette-visa par l’autorité consulaire ;

– la restitution du passeport au demandeur, souvent via le prestataire.

Les deux niveaux d’instruction des demandes de visa ont été conçus pour sécuriser le processus de délivrance et limiter le risque d’erreurs humaines. Si des agents de droit locaux participent à la pré-instruction des demandes, seuls les personnels titulaires sont compétents pour prendre une décision d’octroi ou de refus.

Les recours contre les refus de visas

Les demandeurs peuvent déposer des recours contre les décisions de refus de visa. Cette procédure se déroule en deux étapes : un recours administratif préalable obligatoire devant la commission de recours contre les refus de visa, puis un recours contentieux devant la juridiction administrative, en l’occurrence le tribunal administratif de Nantes, qui a une compétence nationale en premier ressort.

En 2019, 680 000 décisions de refus de visa ont été prises par les autorités consulaires. Sur ce total, 37 000 recours administratifs ont été déposés devant la commission de recours contre les refus de visa. 3 000 recours contentieux ont été portés devant la juridiction administrative elle-même. Dans un tiers des cas, soit environ 1 000 cas, le juge a prononcé une injonction à délivrer le visa. 

3.   L’administration consulaire expérimente le regroupement de l’instruction des visas

En principe, chaque consulat dispose d’une activité « visa » à côté de ses autres missions au titre de l’administration des Français de l’étranger. L’administration centrale a toutefois entrepris, aux États-Unis, au Canada et au Maroc, un regroupement des services des visas sur un ou deux pôles consulaires. Dans ses réponses écrites, l’administration avance que « ce fonctionnement par pôles consulaires est plus pratique à gérer, compte tenu du nombre de personnels (ce qui permet de lisser les congés), et plus lisible pour les demandeurs ».

La France n’égale pas certains pays comparables au nôtre qui sont allés beaucoup plus loin dans le regroupement de l’instruction des visas. Le Royaume-Uni a centralisé l’instruction des demandes de visa sur le sol britannique, à Croydon, et au sein de six plateformes régionales spécialisées. Les Pays-Bas ont récemment centralisé l’instruction des visas à La Haye ce qui se serait traduit par un allongement de la durée d’instruction et une certaine perte de connaissances du contexte local, notamment en matière de documents justificatifs frauduleux.

Le regroupement de l’instruction des visas au Maroc

L’activité « visa » des six consulats généraux de France au Maroc sera recentrée sur deux pôles consulaires uniquement. Les services des visas de Tanger et de Fès seront regroupés sur la plateforme de Rabat tandis que les services d’Agadir et de Marrakech relèveront désormais de Casablanca. Cette nouvelle structuration n’aura aucun impact sur les demandeurs qui déposeront toujours leur demande de visa auprès des mêmes prestataires extérieurs. Les passeports seront envoyés par les opérateurs vers Rabat ou Casablanca avant d’être ré-adressés, accompagnés le cas échéant du visa, aux opérateurs pour remise aux demandeurs.

Vos rapporteurs se sont entretenus à de multiples reprises avec les personnels – surtout des agents de droit local – qui sont concernés par la fermeture des services de visa et qui vivent cette expérience comme un traumatisme. Ces réorganisations donnent par ailleurs l’impression plus générale d’un rétrécissement progressif des services consulaires.

La justification de ces regroupements est de mutualiser les moyens pour répondre plus efficacement à la demande. Vos rapporteurs estiment qu’il conviendra donc d’évaluer l’impact de ces décisions de regroupement sur la fluidité du service et sur la durée de délivrance des visas qui, au Maroc, reste en moyenne encore trop longue – jusqu’à plusieurs semaines –, eu égard à l’inflation des demandes.

D.   La pandémie mondiale a bouleversé les circuits de la mobilité légale

Aucune crise n’aura autant bouleversé la politique des visas que la pandémie mondiale de Covid-19, qui a frappé l’Europe à compter du mois de mars 2020. De nouvelles considérations, de nature sanitaire, ont largement pris le dessus sur les critères qui encadrent traditionnellement la délivrance des visas (cf. supra).

En conséquence de la pandémie, les frontières extérieures de l’espace Schengen ont été fermées à compter du 17 mars. Début juillet, les frontières extérieures n’ont été rouvertes que pour les résidents d’une quinzaine de pays, qui ont été inscrits sur une « liste verte » révisée toutes les deux semaines selon des critères épidémiologiques. Vos rapporteurs observent que peu de pays africains ont été inscrits sur cette « liste verte » alors même que la situation sanitaire dans plusieurs pays du continent devrait permettre de l’envisager. Ces derniers se demandent par ailleurs s’il ne serait pas souhaitable de créer une autre catégorie de pays tiers dont les ressortissants seraient autorisés à pénétrer dans l’espace Schengen à condition de se soumettre à une série de contraintes, notamment de tests sanitaires. Les ressortissants de ces pays décideraient eux-mêmes si le déplacement est suffisamment important pour justifier ces contraintes.

Afin de ne pas interrompre toute mobilité légale en provenance des pays qui ne sont pas inscrits sur la « liste verte » de l’UE, le franchissement des frontières extérieures est tout de même autorisé dans le cas des « voyages essentiels ». Sur la proposition du Conseil, la Commission européenne a donné une interprétation des « voyages essentiels » autorisant l’entrée dans l’espace Schengen ([11]), mais ces exceptions sont parfois interprétées différemment d’un État à l’autre (cf. infra).

La fermeture des frontières extérieures de l’espace Schengen s’est traduite par une chute vertigineuse de la délivrance de visas depuis huit mois. Selon Mme Monique Pariat, directrice générale Migrations et affaires intérieures (HOME) de la Commission européenne, la demande de visa ne représentait, début novembre, que 6 % de la demande par rapport à la même période de l’année en 2019.

Toutes les catégories de demandeurs de visa n’ont pas été impactées de la même manière par les restrictions de circulation. La campagne étudiante, du dépôt des candidatures jusqu’à l’instruction des dossiers par les universités, a pu se dérouler comme prévu mais, jusqu’au dernier moment, l’incertitude est demeurée sur la délivrance de visas aux étudiants étrangers. L’accueil des étudiants étrangers a pu être préservé au prix d’une saison consulaire très tendue, l’autorisation de délivrer les visas pour cette population n’étant intervenue que le 18 août.

Les entrepreneurs rencontrés par vos rapporteurs à l’étranger ont souligné la difficulté rencontrée pour envoyer des personnes en France pour le travail ou la formation. Après des débuts difficiles, les personnels économiques sont plus souvent reconnus comme des « voyageurs essentiels ». La prise de conscience de la nécessité de permettre la venue en France des personnes essentielles à l’activité des entreprises, notamment lorsque des emplois sont en jeu, a progressé.

L’accueil des touristes internationaux a été beaucoup plus impacté. Selon Atout France, la France est susceptible d’enregistrer une perte de 60 millions de touristes étrangers en 2020. Le retour à la normale n’est envisagé qu’en 2024-2027.

Vos rapporteurs comprennent les restrictions de mobilité plus ou moins importantes imposées à ces différents publics mais ces derniers sont inquiets du sort qui est réservé aux demandeurs de visa pour motif familial. Selon M. Gérard Sadik, responsable national de la thématique asile à la Cimade, la France est traditionnellement restrictive sur le regroupement familial. En temps normal, les demandes de regroupement familial se heurtent à des délais d’attente « monstrueux », pouvant atteindre deux ou trois ans, que les faiblesses de l’état-civil de certains pays et les cas de fraude constatés ne suffisent pas à justifier. Avec la fermeture des frontières, plus aucun visa de ce type n’est délivré, le regroupement familial n’étant pas reconnu comme une catégorie dérogatoire justifiant le déplacement par le ministère de l’Intérieur. Comme le relève M. Gérard Sénac, président-directeur général d’Eiffage Sénégal, qui est un élu des Français de l’étranger et une personnalité reconnue au Sénégal, « on a fermé la porte à la famille ».

Vos rapporteurs jugent illégitime la suspension de l’instruction des demandes de visa des bénéficiaires du regroupement familial. Au Sénégal, environ 800 personnes ont vu l’instruction de leur demande de visa suspendue ; en Côte d’Ivoire, elles sont seulement 365. Cette situation impacte un nombre limité de personnes mais elle provoque beaucoup de détresse humaine. Des étudiants étrangers qui ont obtenu un visa pour partir en France n’ont pu être accompagnés par leur famille pour s’installer. Des familles restent séparées de personnes de nationalité étrangère résidant en France, sans perspective de retrouvailles.

Vos rapporteurs estiment que le dispositif exceptionnel de laissez-passer accordé aux conjoints de citoyens français et refusé aux bénéficiaires du regroupement familial constitue une discrimination sans rapport avec les considérations sanitaires qui justifient les restrictions de circulation. La Commission européenne ne recommande pas cette distinction et nos principaux voisins, l’Allemagne, la Belgique ou l’Italie, ne l’ont pas faite. M. Gérard Sadik relève l’insécurité juridique de la suspension de la délivrance des visas de regroupement familial qui résulte d’instructions internes du ministère de l’Intérieur et d’« aucune base légale » pour des visas qui sont reconnus de plein droit.

Vos rapporteurs appellent le ministère de l’Intérieur à reconnaître les bénéficiaires du regroupement familial comme une catégorie dérogatoire à la fermeture des frontières. Certaines mesures plus proportionnées, comme la soumission des personnes à un test obligatoire à leur arrivée en France, permettraient de mieux concilier protection sanitaire et regroupement familial.

Proposition n° 1 : Inscrire, de façon immédiate, les bénéficiaires du regroupement familial dans la catégorie des personnes bénéficiant d’une dérogation à la fermeture des frontières dans le contexte de la pandémie mondiale.

II.   Les visas doivent devenir un véritable instrument au service de l’attractivité de la France 

Vos rapporteurs regrettent que les considérations migratoires pèsent de manière excessive sur la politique des visas au détriment de l’objectif d’attractivité. Ces derniers font plusieurs propositions pour mieux concilier ces deux objectifs, sans rien renoncer pour autant à la lutte contre l’immigration irrégulière qui reste un objectif légitime. Le renforcement de l’attractivité passe par la délivrance de visas à ceux qui font rayonner notre pays et par l’amélioration du vécu du demandeur de visa qui se forge par ce biais sa première impression de notre pays. 

A.   Rééquilibrer le pilotage de la politique des visas au profit du ministère de l’Europe et des affaires étrangères

En vertu des textes officiels, le pilotage et la gestion de la politique des visas sont assurés conjointement par le ministère de l’Intérieur et le Quai d’Orsay. Le décret du 24 mai 2017 prévoit que le ministre de l’Intérieur est responsable, conjointement avec le ministre de l’Europe et des affaires étrangères, de la politique d’attribution des visas ([12]). Le décret du 13 novembre 2008 prévoit que les autorités diplomatiques et consulaires « se conforment pour le traitement des demandes de visa aux instructions générales établies par le ministre chargé de l’immigration », soumises à l’avis préalable du ministre des affaires étrangères ([13]).

Selon Mme Laurence Haguenauer, directrice des Français à l’étranger et de l’administration consulaire, les deux ministères exercent « un travail en commun à tous les niveaux : évolution de la réglementation, groupe « visa », double-timbre sur les visas, supervision de l’externalisation, programmation des effectifs ». Cette dernière parle d’une « vraie complémentarité » entre les deux ministères grâce à l’expérience du travail en commun et la fluidité des échanges.

Sans remettre en cause cette complémentarité dans le travail au quotidien, Mme Nora El Qadim, politiste spécialisée dans le domaine des migrations, rappelle que la politique des visas est néanmoins le théâtre d’une lutte entre les deux ministères depuis les années 1990. Cette concurrence repose sur les intérêts contradictoires des deux ministères : le renforcement de la lutte contre l’immigration irrégulière peut nuire à la relation bilatérale avec certains pays.

Depuis le quinquennat de Nicolas Sarkozy, vos rapporteurs considèrent que le ministère de l’Intérieur a pris un poids déséquilibré dans la politique des visas. En 2008, l’ensemble des sujets relatifs à l’immigration – visas, titres de séjour, immigration irrégulière, intégration et accueil, asile – ont été regroupés au sein d’un seul ministère. Depuis lors, le ministère de l’Intérieur est le principal responsable de la délivrance des visas, ce qui a généré de fortes frustrations parmi les diplomates.

Dans la pratique, la répartition des compétences entre ministères fonctionne ainsi sur un mode « dirigeant/exécutant ». Le ministère de l’Intérieur a la compétence sur tous les visas ordinaires ([14]) tandis que le MEAE met en œuvre la politique des visas par l’intermédiaire de l’administration consulaire. Il en résulte un déséquilibre dans la politique des visas au détriment de l’attractivité.

Mme Farida Souiah relève que, plus encore que la prévention du risque sécuritaire, la crainte de l’immigration irrégulière a pris un poids très important dans l’évaluation des demandes de visa. La faiblesse du nombre de visas délivrés au Maghreb et en Afrique subsaharienne témoigne de l’importance de l’enjeu migratoire. L’engagement par l’autorité consulaire de sa responsabilité disciplinaire et pénale dans la délivrance des visas induit d’ailleurs une surestimation du risque par l’agent instructeur. Les cas de consuls généraux tombés en disgrâce pour avoir délivré trop largement sont connus au sein du Quai d’Orsay, ce qui favorise l’idée qu’« un bon visa est un visa refusé ». L’arbitrage le plus commode est le refus du visa pour un agent consulaire sujet au moindre doute sur un dossier, même lorsque ce doute concerne un aspect « naturel » du profil de certains demandeurs – par exemple, un jeune entrepreneur aura souvent des sources de revenu fluctuantes –. 

L’importance donnée à la maîtrise des flux migratoires se manifeste de façon objective par l’importance des taux de refus de visa dans certains pays. Par exemple, le taux de refus moyen à l’échelle mondiale était de 16,3 % en 2019, mais en Algérie, ce taux atteignait 45 %. En dynamique, le nombre de visas délivrés dans ce pays a chuté de 412 000 en 2017 à seulement 274 000 en 2019. Le durcissement des contrôles a même eu un effet « désincitatif » sur la demande de visa. Vos rapporteurs s’interrogent sur cette volonté clairement chiffrée et objective de fermer la porte de notre pays aux Algériennes et aux Algériens. Au-delà des chiffres, vos rapporteurs observent que les refus et la difficulté de la procédure de demande de visa sont vécus par certains demandeurs comme une forme d’humiliation lorsque ces derniers ont des liens forts et réguliers avec notre pays et ont l’impression, par leur activité, de contribuer au rayonnement de la France.

Vos rapporteurs s’inquiètent du prix d’une telle politique pour l’attractivité de notre pays, en particulier vis-à-vis de l’Afrique. La politique des visas s’écarte, dans la pratique, de l’ambition fixée par le président de la République lors du discours de Ouagadougou de 2017. Vos rapporteurs constatent la difficulté, au quotidien, à accueillir en France les talents, les personnes ayant fait leurs études en France, les artistes et les intellectuels originaires du continent africain ([15]).

Ce manque d’attractivité provoque une dégradation des relations avec les populations africaines et la perte de notre avantage historique sur ce continent. L’Afrique est un continent d’avenir, elle est le continent de tous les défis contemporains, mais elle reste cependant trop souvent perçue comme une menace. Une politique des visas dissuasive est susceptible de conduire les Africains à se détourner de la France au profit de destinations jugées plus attractives sur le plan du droit à la mobilité et de l’accueil. M. Jean-Christophe Belliard, ambassadeur de France en Côte d’Ivoire, s’interroge d’ores et déjà sur le fait que, dans le domaine des sciences sociales, les principaux intellectuels africains soient établis en Afrique du Sud, au Canada, au Royaume-Uni, mais rarement en France. Il est donc important de répondre à la question de la mobilité et de la circulation, qui est l’un des principaux irritants constaté entre l’Afrique et la France.

Vos rapporteurs estiment que les échanges entre ministères doivent s’intensifier et que le pilotage stratégique de la politique des visas doit être renforcé. En conséquence, ces derniers saluent la création par le comité interministériel sur l’immigration et l’intégration, en novembre 2019, de la commission stratégique des visas. Cette nouvelle commission est interministérielle et co-présidée à haut niveau par les directeurs de cabinet du ministère de l’Intérieur et du MEAE.

Vos rapporteurs considèrent que le renforcement de la coordination interministérielle ne doit pas dispenser d’une réflexion plus profonde sur l’équilibre entre ministères dans le domaine de la politique des visas. Cette question se pose, dans les mêmes termes, dans tous les pays comparables au nôtre. Les États-Unis ont par exemple fait le choix de sortir complètement la compétence visa du Département d’État pour la concentrer au sein du Département de l’Intérieur.

Toutefois, si le contrôle des entrées sur le territoire national est du ressort du ministère de l’Intérieur, le visa est aussi un outil indissociable de la politique étrangère. En l’occurrence, la question des visas est au cœur de la relation entre la France et l’Afrique, ce qui milite pour que le MEAE conserve un pouvoir d’appréciation et une capacité à faire des visas un outil d’influence. M. Philippe Lalliot, ambassadeur de France au Sénégal, estime que, pour trouver cet équilibre difficile, « il faut s’intéresser à des publics plutôt qu’à la mécanique globale » car l’analyse par les publics « justifie des traitements différenciés ».

Proposition n° 2 : Rééquilibrer les rôles du ministère de l’Intérieur et du Quai d’Orsay, au profit de ce dernier, dans le pilotage de la politique des visas.

B.   Limiter le poids de la lutte contre l’immigration irrégulière dans la politique des visas

Vos rapporteurs estiment que la politique des visas accorde une place disproportionnée aux risques migratoires au détriment de l’attractivité.

1.   Améliorer les connaissances sur le devenir des détenteurs de visas

À ce jour, aucun système ne permet une comptabilisation fiable de l’« overstaying » sur le territoire national ou dans l’espace Schengen. Les seuls indicateurs dont l’État dispose, comme l’interpellation de migrants en situation irrégulière ou les bénéficiaires de l’aide médicale d’État, sont très parcellaires. Dès lors que la crainte de l’« overstaying » justifie une part élevée des refus des visas, vos rapporteurs estiment nécessaire d’évaluer statistiquement ce phénomène, afin de proportionner cette préoccupation à la réalité du risque migratoire. Compte tenu des enjeux lourds qu’elle emporte, la politique des visas ne doit pas être fondée sur des suppositions. 

Des travaux sont en cours au niveau européen afin de créer un système d’information « entrées/sorties » comme il en existe déjà aux États-Unis et au Canada. Le système européen d’« entrées/sorties » devrait être déployé aux frontières extérieures de l’espace Schengen à compter de février 2022. Comme le rappelle M. Pascal Teixeira da Silva, ambassadeur chargé des migrations, « il faudra du temps pour connaître le stock [d’étrangers en situation irrégulière] car cet outil ne nous donne que les flux ». Vos rapporteurs estiment que cet outil comptable est néanmoins indispensable pour éclairer la politique des visas.

Vos rapporteurs ont également été surpris par le manque de données sur le devenir des étudiants étrangers après l’obtention de leur diplôme en France. Il existe en effet une tension dans ce domaine. D’une part, la France bénéficie du maintien des étudiants étrangers sur le territoire français ce qui justifie que ces derniers puissent obtenir un titre de séjour pour obtenir un stage ou un emploi en France. D’autre part, notre pays est soucieux de ne pas favoriser une « fuite des cerveaux » depuis les pays d’origine et, lorsque les étudiants étrangers ne trouvent pas d’emploi, que ces derniers ne se maintiennent pas sur le territoire national.

Du point de vue des étudiants étrangers, la volonté de se maintenir en France à l’issue de leur diplôme repose souvent sur un souhait compréhensible. Ces derniers souhaitent avoir une première expérience professionnelle à l’étranger et, pour certains, tenter d’acquérir la nationalité française pour ne plus être soumis à la complexité de la demande de visa et ainsi d’éviter le pire : se le voir refuser.  

Malgré tout, les connaissances statistiques sur le devenir des étudiants étrangers en France sont limitées. En moyenne, 30 % des étudiants étrangers se maintiennent sur le territoire national au bout de sept ans, sans que l’on ait de précision sur la part d’entre eux en emploi. Vos rapporteurs ont également entendu de la part de l’ancien directeur de l’immigration que, sur dix étudiants sénégalais en France, seulement deux repartiraient dans leur pays à l’issue de leurs études, mais ne savent pas si ce chiffre intègre ceux qui ont eu une première expérience de travail en France. Aussi vos rapporteurs proposent-ils de réaliser une vaste étude sur le devenir des étudiants étrangers à deux ou cinq ans après leur diplôme.

Proposition n° 3 : Conduire une vaste étude sur le devenir des étudiants étrangers à deux ou cinq ans après leur diplôme.

2.   Envisager un système de garant pour les demandeurs de visas

Une des difficultés auxquelles se heurtent les demandeurs de visa est l’absence de ressources suffisantes, que ces derniers en manquent ou qu’ils soient dans l’incapacité d’en attester dans des économies informelles. Il en résulte des refus de visas qui peuvent par exemple nuire aux moments heureux (mariages, naissances, rassemblements) qui caractérisent une vie de famille.

Afin de desserrer la pression qui pèse sur la délivrance des visas, vos rapporteurs invitent à réfléchir, dans le cadre d’une mission plus technique ayant des incidences normatives, à un système de garant des demandeurs de visas lorsque ces derniers n’ont pas les ressources suffisantes. Dès lors qu’un détenteur de visa se maintiendrait sur le territoire national au-delà de la durée autorisée, une sanction financière serait imposée au garant. Vos rapporteurs suggèrent que le garant soit un « tiers de confiance » résidant en France et que la garantie prenne la forme d’une caution, afin d’en faciliter le recouvrement. Cette proposition exigerait sans doute un suivi des garants et une police du contrôle des retours.

Proposition n° 4 : Expertiser l’idée de créer un système de garant des demandeurs de visa lorsque ces derniers ne peuvent justifier de ressources suffisantes.

3.   Renforcer l’aide au retour et à la réinsertion

De nombreux refus de visas reposent moins sur une crainte liée à la venue d’une personne en France qu’à celle que celle-ci ne retourne pas dans son pays. Vos rapporteurs appellent à ne pas sous-estimer la difficulté du retour dans le pays d’origine, surtout lorsque la personne est restée plusieurs années en France.

À côté de sa mission d’accueil et d’intégration, l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) exerce une mission plus marginale d’aide au retour et à la réinsertion des personnes ayant immigré en France. L’OFII dispose de bureaux consacrés à cette mission dans sept pays qui représentent 60 % des flux de long séjour vers la France. Vos rapporteurs ont rencontré M. Stéphane Darmas, directeur du bureau de l’OFII au Sénégal, qui a accompagné cinquante cas de réinsertion en 2019. Selon M. Darmas, les financements, notamment européens, existent pour accompagner la réinsertion d’un plus grand nombre de personnes. Vos rapporteurs appellent donc à renforcer les bureaux de l’OFII à l’étranger.

Proposition n° 5 : Renforcer la mission de l’OFII d’aide au retour et à la réinsertion des personnes ayant immigré en France.

Selon Mme Nora El Qadim, l’aide au retour ne doit pas reposer uniquement sur l’entreprenariat mais aussi sur l’aide à la formation si la personne ayant décidé de revenir dans son pays d’origine souhaite être salariée. Le campus franco-sénégalais, qui doit accueillir 3 000 étudiants en 2026, doit être non seulement une alternative au départ en France et un moyen de maintenir les talents au Sénégal mais également une solution de formation pour les candidats au retour.

4.   Inscrire les visas dans un dialogue plus large que la réadmission

Outil de politique étrangère, la politique des visas peut être utilisée dans le dialogue, voire la négociation avec certains pays. Les autorités françaises ont été amenées à conditionner la délivrance de visas à la coopération en matière de réadmission des pays d’origine à risque migratoire. Dans les années 2000, la France a notamment conclu avec sept pays à risque migratoire ([16]) des accords de gestion concertée des flux migratoires qui établissent un lien « visa-réadmission ».

Selon M. Teixeira da Silva, ce lien visa-réadmission est destiné à « créer une spirale vertueuse » : le renforcement de la lutte contre l’immigration irrégulière par les pays d’origine favorise le développement de l’immigration légale vers la France. À l’inverse, un dialogue sur la réadmission jugé insuffisant peut amener à contingenter les visas à destination des ressortissants d’un pays, voire à les suspendre. Si les accords de gestion concertée « n’ont pas marché », la coopération en matière de réadmission demeure une composante de la politique des visas, en particulier vis-à-vis de trois pays du Maghreb (Maroc, Tunisie, Algérie) et de plusieurs pays d’Afrique subsaharienne (Côte d’Ivoire, Sénégal, Mali).

La récente révision du code communautaire des visas, intervenue en février 2020, a consacré le lien « visa-réadmission » au niveau européen. Cette réforme avait pour objet, d’une part, de renforcer l’attractivité de l’Union et de ses États membres par la création de procédures de demande de visa plus rapides et plus souples et l’élargissement des visas à entrées multiples assortis d’une plus longue durée de validité pour les voyageurs réguliers de confiance. Mais cette réforme avait aussi pour objectif, d’autre part, de répondre aux impératifs de sécurité et de limitation du risque migratoire en consacrant la politique des visas comme un outil d’amélioration de la coopération en matière de réadmission afin d’inciter les pays tiers à intensifier leurs efforts dans la lutte contre l’immigration irrégulière.

Certaines personnalités entendues par vos rapporteurs ont indiqué être défavorables au lien entre la délivrance des visas et la coopération en matière de réadmission. M. Gérard Sadik estime par exemple que le lien « visa-réadmission » reflète « le maintien d’un rapport postcolonial vis-à-vis des pays africains ». Vos rapporteurs ne sont pas opposés à la conditionnalité des visas dès lors qu’elle intègre, à côté de la coopération en matière de réadmission, d’autres préoccupations plus « positives », comme des formes d’accompagnement économique.

À ce titre, vos rapporteurs observent avec intérêt le « Pacte sur les migrations » dont un des axes est de renforcer la coopération avec les pays d’origine dans le domaine des migrations. La Commission européenne propose d’établir avec les pays d’origine un système de gestion des flux migratoires mieux organisés qui intègre non seulement la coopération en matière de réadmission mais aussi l’immigration légale, la réinstallation des réfugiés, l’aide publique au développement et le renforcement des états-civils. Selon Mme Pariat, « la politique des visas est ainsi mise en œuvre dans la corbeille d’un partenariat commun qui aborde commerce, développement, migrations pour viser des mouvements de population ordonnés, soutenables et respectueux de la dignité des personnes ».

Proposition n° 6 : Inscrire les visas dans un dialogue bilatéral plus large que la réadmission avec les pays d’origine à risque migratoire.

C.   Ouvrir davantage la France aux étrangers qui participent au rayonnement de notre pays

Depuis 2014, la politique des visas a été assouplie pour les étrangers qui contribuent significativement aux relations bilatérales avec la France, en particulier les étudiants, les personnels économiques qualifiés et les touristes. Sous le quinquennat en cours, le président de la République a également fait de l’attractivité de la France une de ses priorités (cf. infra). Malgré tout, vos rapporteurs estiment que les ambitions présidentielles ne sont pas toujours bien concrétisées. Il est pourtant temps d’ouvrir nos portes aux étrangers qui font rayonner la France.

1.   Diffuser plus largement les données chiffrées sur les visas

Certains acteurs institutionnels ne sont pas associés à la gouvernance de la politique des visas mais sont directement impactés par les choix de cette politique. Tel est le cas des opérateurs qui dépendent de la direction générale de la mondialisation : Campus France pour les étudiants étrangers, Business France pour les investissements étrangers et Atout France pour les touristes internationaux ([17]).

Vos rapporteurs proposent de transmettre systématiquement les chiffres relatifs aux visas ([18]) aux opérateurs afin de permettre à ces derniers d’analyser les tendances sur les marchés ainsi que les profils des demandeurs de visa. Mme Caroline Leboucher, directrice générale d’Atout France, a indiqué à vos rapporteurs que les données sur les visas permettraient de donner aux équipes d’Atout France une vision fine des bassins émetteurs et des profils des touristes. Elles permettraient aussi de mesurer l’impact des campagnes de promotion conduites par l’opérateur.

Proposition n° 7 : Donner aux opérateurs publics directement concernés par la politique des visas (Campus France, Business France, Atout France) un accès direct aux chiffres de suivi de la délivrance des visas.

2.   Délivrer davantage de visas de circulation

De nombreux détenteurs de visas sont réticents à l’idée de retourner dans leur pays de peur de ne pouvoir ensuite revenir en France. C’est notamment le cas des étudiants africains qui seraient plus nombreux à rentrer dans leur pays s’ils avaient l’assurance de disposer d’un visa leur permettant de revenir en France.

C’est la raison pour laquelle l’administration délivre aujourd’hui plus largement les visas de circulation à entrées multiples qui permettent un nombre illimité d’entrées en France, pendant un à cinq ans, sous condition de ne pas résider dans l’espace Schengen. Dans son discours de Ouagadougou en 2017, le président de la République a ouvert la mobilité circulaire en reconnaissant le droit à un visa de circulation pour tous les étudiants africains diplômés en France.

La délivrance des visas de circulation présente un double avantage. D’une part, elle simplifie la vie des personnes qui réalisent des allers et retours fréquents en France et qui ne sont plus contraints de faire des demandes de visa répétées. D’autre part, elle désengorge les consulats et diminue la charge de travail des agents, dont le nombre de dossiers à traiter est mécaniquement réduit.

L’administration consulaire délivre ainsi de moins en moins de visas uniques et de plus en plus de visas multi-entrées. Les visas de circulation ont représenté environ 30 % des visas de court séjour en 2019. En Côte d’Ivoire, la part des visas de circulation délivrés est passée de 19 % en 2017 à 32 % en 2019

L’administration consulaire a par ailleurs reçu l’instruction de délivrer des visas dont la durée de validité est la plus longue possible lorsque le dossier du demandeur est de qualité. Si la part des visas de circulation délivrés en 2019 a baissé de près de 5 %, cette baisse est en partie imputable à une diminution importante des visas d’une durée de validité d’une ou deux années, qui est compensée par une progression des visas de circulation de quatre ans (+10 %) et de cinq ans (+18 %).

Cependant, la France délivre bien moins de visas à entrées multiples que ses partenaires européens, alors même qu’elle est le pays qui délivre le plus de visas court séjour Schengen. À l’échelle européenne, 60 % des visas délivrés garantissent de multiples entrées dans l’espace Schengen. Vos rapporteurs appellent donc la France à se rapprocher davantage de la moyenne européenne. Augmenter la part des visas de circulation ne comporte que des avantages, pour le consulat comme pour le demandeur, dont le lien de confiance avec la France en sort renforcé.

Proposition n° 8 : Accroître la part des visas délivrés sous la forme de visas de circulation afin de rapprocher la France de la moyenne européenne.

3.   Augmenter le nombre de « passeports-talents » délivrés en Afrique

Les « passeports-talents » sont des visas valant titre de séjour qui ont pour finalité d’attirer les talents étrangers (et leurs conjoints) en France. L’administration a défini dix catégories de publics pouvant prétendre à un passeport-talent parmi lesquels les chercheurs, les créateurs d’entreprises ou les artistes-interprètes. Pour Mme Marie-Cécile Tardieu, directrice générale déléguée chez Business France, les passeports-talents sont « une force pour l’accompagnement des mobilités ».

D’après le ministère de l’Intérieur, la France a délivré 19 400 passeports-talents en 2019, soit davantage que l’objectif initial, fixé à 10 000 par an en 2016. Alors que les pays du Maghreb représentent un quart des passeports-talents délivrés en 2019, certaines autorités marocaines et tunisiennes se seraient même plaintes du fait que cet outil accélérait la « fuite des cerveaux », notamment des informaticiens. Pour autant, vos rapporteurs regrettent qu’un nombre insuffisant de passeports-talents soient délivrés en Afrique. L’Afrique subsaharienne ne représente que 7,1 % des passeports-talents délivrés par la France en 2019. Au Sénégal par exemple, la France n’a délivré que 71 passeports-talents la même année ce qui, pour M. Didier Larroque, consul général de France à Dakar, est « très en deçà de ce qu’on pourrait faire ». La difficulté ne tient pas au manque de talents africains, mais au fait que la France « n’a pas la même familiarité qu’avec l’Afrique du nord ». M. Larroque recommande d’attacher plus d’importance à la constitution d’un réseau d’acteurs économiques et culturels dans les pays subsahariens. Plus largement, ces acteurs sont autant de partenaires potentiels de la France vis-à-vis desquels les autorités consulaires doivent pouvoir faire preuve d’une « attention positive », autrement dit d’un préjugé positif dans le cadre de l’instruction des demandes de visa.

Proposition n° 9 : Augmenter la part des passeports-talents délivrés aux ressortissants des pays d’Afrique subsaharienne.

Business France a soulevé devant vos rapporteurs un blocage spécifique dans le cadre de la délivrance des passeports-talents aux créateurs d’entreprises. La procédure repose sur un avis obligatoire des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (Dirrecte) sur la viabilité des projets, mais ces dernières ne sont pas en mesure d’émettre ces avis. Les dossiers de demande de passeports-talents des créateurs d’entreprise sont ainsi bloqués au niveau des services consulaires du fait de l’absence d’avis des Dirrecte. Vos rapporteurs estiment qu’une défaillance administrative ne peut bloquer des projets d’investissement étrangers en France. La banque publique d’investissement (BPI) devrait pouvoir rendre cet avis obligatoire à la place des Dirrecte.

4.   Communiquer de façon plus « positive » sur les visas

La communication sur la délivrance des visas est souvent centrée sur la dimension répressive de cette politique. Pour ne prendre qu’un exemple, les autorités consulaires se réfèrent au taux de refus alors qu’elle gagnerait à renverser la perspective et à utiliser l’indicateur du taux de délivrance des visas. Compte tenu de la dimension politique des visas dans certains pays, les autorités consulaires sont régulièrement prises à partie par les populations et les partenaires de la France.

Vos rapporteurs appellent à « positiver » la communication sur les visas, en insistant davantage sur le volet attractivité. La France est une terre d’accueil et ne doit pas s’en cacher. Les services consulaires peuvent communiquer sur l’augmentation du nombre d’étudiants étrangers en France, sur le profil des bénéficiaires des passeports-talents ou encore sur les volontaires internationaux, qui sont de plus en plus nombreux à venir en France depuis les pays du Sud. Les actualités publiées sur le site du consulat général en Côte d’Ivoire, dont la liste figure à l’annexe 2, offre un bon exemple de communication positive sur les visas.

Proposition n° 10 : Faire évoluer la communication des consulats dans un sens plus positif afin de valoriser les opportunités d’accueil offertes par la France.

D.   Améliorer l’expérience vécue par les demandeurs de visas

Vos rapporteurs n’appellent pas seulement à rééquilibrer les critères qui fondent la politique des visas, mais aussi à porter une attention accrue au ressenti des personnes qui s’engagent dans une procédure de demande de visa. Les réponses aux difficultés des demandeurs sont administratives, numériques et humaines.

1.   Malgré les progrès réalisés, la procédure de demande de visa reste lourde

a.   Les délais de la procédure de visa

L’externalisation aura permis de grands progrès du point de vue de l’expérience du demandeur de visa, en faisant disparaître les files d’attente devant les consulats et en réduisant substantiellement les délais d’instruction des demandes. Ces délais varient selon les pays mais sont, hors période de crise sanitaire, de quatre à cinq jours en moyenne à compter de la réception du dossier pour un visa de court séjour. L’instruction peut aller jusqu’à deux semaines s’agissant des nationalités soumises à consultations d’autres États membres de l’espace Schengen ([19]).

Toutefois, comme le rappelle un rapport du Sénat de 2015 ([20]), le délai de délivrance tel qu’il est calculé par l’administration court du dépôt jusqu’à la remise. Or, l’attente liée à la prise de rendez-vous pour pouvoir déposer son dossier peut prendre plusieurs semaines. Selon les auteurs du rapport, « ces délais de prises de rendez-vous sont en pratique imposés aux prestataires par les consulats en fonction de la capacité de ces derniers à instruire les demandes dans un délai de quelques jours. La phase d’instruction du dossier au consulat constitue donc le « goulot d’étranglement » de la demande de visa ».

La difficulté liée à la prise de rendez-vous est accentuée par la multiplication des officines qui préemptent tous les créneaux dès leur ouverture sur internet et les « revendent » aux demandeurs. Ce commerce se conjugue à un taux élevé de non-comparution (« no show ») qui embolise le système des rendez-vous. Au Sénégal, environ 30 % des rendez-vous ne sont pas honorés par les demandeurs.

Vos rapporteurs estiment que cette situation n’est pas compatible avec le besoin de célérité qui doit caractériser la délivrance de visa. Ces délais sont une contrainte dans diverses situations, de l’entreprise qui doit envoyer des travailleurs en France à l’avocat qui a une audience en urgence à Paris.

b.   Le prix de la demande de visa

Le prix demandé à l’occasion d’une demande de visa peut apparaître très élevé compte tenu du niveau de vie dans certains pays. Cette somme n’est pas remboursée en cas de refus de visa par l’autorité consulaire.

Établi à 60 euros depuis plusieurs années, le coût du visa Schengen a été porté à 80 euros depuis la révision du code communautaire des visas en février 2020. Si le coût du visa de court séjour est harmonisé entre États membres, tel n’est pas le cas des frais de service que le demandeur doit régler au prestataire extérieur  ([21]). Atout France observe une forte hausse des frais de service sur les visas délivrés par la France : en Chine, les frais du prestataire ont augmenté de 20 % pour atteindre 34,50 euros, soit un tarif quatre fois supérieur à celui de l’Italie, qui est de 8 euros. L’UE a par ailleurs autorisé une hausse des frais de service exceptionnelle pour compenser la perte de revenus des prestataires sous l’effet de la crise sanitaire.

Les différences dans la délivrance de visas peuvent alimenter le « visa shopping », autrement dit les comportements par lesquels les demandeurs vont déposer leur dossier auprès du consulat du pays européen réputé le moins cher ou le plus rapide à délivrer le visa, ou chez celui qui est réputé effectuer un contrôle des dossiers moins approfondi, et non auprès du consulat du pays de destination réel. La concurrence est réelle dans les pays où les enjeux d’attractivité sont les plus importants. En Chine, par exemple, les demandeurs sont de potentiels clients pour l’industrie hôtelière, ce qui explique une forte concurrence sur les frais de service du prestataire et sur les délais de délivrance. Le « visa shopping » peut avoir des conséquences sur l’attractivité, notamment touristique, de la France.

c.   La motivation des refus de visa

Le code communautaire des visas oblige l’autorité consulaire à motiver les refus de visa. Cette motivation des décisions de rejet s’appuie sur un formulaire type harmonisé dont les différentes catégories peuvent paraître assez obscures. Un des motifs de refus de visa est l’existence d’un risque migratoire, ce qui laisse une grande liberté d’appréciation aux agents instructeurs et suscite parfois chez les demandeurs une forme d’incompréhension par rapport au rejet de leur demande. Pour Gérard Sadik, « on reste sur une quasi non-motivation comme auparavant ». L’obligation de motivation est pourtant une garantie importante pour les demandeurs, qui doivent être en mesure de comprendre les raisons de l’issue défavorable donnée à leur demande et, le cas échéant, de contester la décision de refus ou de formuler une nouvelle demande. Vos rapporteurs proposent donc d’engager une réflexion sur l’amélioration de la motivation des refus de visa.

2.   Des solutions administratives existent pour faciliter la demande de visa

a.   Élargir le prépaiement en ligne des frais de service du prestataire

Devant la forte augmentation des non-comparutions, l’administration privilégie de plus en plus la prise de rendez-vous en ligne avec prépaiement des frais de service du prestataire ([22]). Si le prépaiement n’élimine pas complètement le « no show », elle est susceptible de le réduire en incitant les demandeurs à se présenter à l’occasion du premier rendez-vous réservé, afin de ne pas perdre de l’argent. Par exemple, en Côte d’Ivoire, où cette solution est mise en œuvre, le taux de « no show » a baissé de 30 % à 5 % des créneaux réservés, ce qui a permis de réduire les délais d’obtention des rendez-vous, qui sont parmi les plus courts des pays de la région. Bien que la réplicabilité de cette solution soit limitée dans les pays qui ne disposent pas de solution de paiement en ligne fiable, vos rapporteurs appellent à généraliser autant que possible le prépaiement en ligne des frais privés.

Proposition n° 11 : Élargir autant que possible le prépaiement des frais de service du prestataire lors de la prise de rendez-vous pour une demande de visa.  

b.   Simplifier le dossier des demandes de renouvellement de visa

Contrairement à d’autres procédures administratives, la politique des visas ne distingue pas nettement le traitement des premières demandes et des demandes de renouvellement. Or, de nombreux étrangers – notamment des touristes – sont fidèles à la France et reviennent régulièrement dans notre pays, avec pour contrainte de devoir refaire la même procédure de demande de visa.

Certes, le contrôle exercé sur les primo-demandeurs est plus strict compte tenu du besoin de s’assurer que les demandes sont bien justifiées et pour éviter que le demandeur ne se maintienne en France de manière irrégulière. Vos rapporteurs estiment, qu’au-delà de la rapidité de l’instruction, le dossier présenté lors d’une demande de renouvellement de visa devrait être allégé par rapport à une première demande dans la mesure où l’étranger qui s’est rendu en France présente des garanties que les agents instructeurs ont déjà eu l’occasion de vérifier.

Proposition n° 12 : Établir, au niveau du code communautaire des visas, une distinction entre les premières demandes et les demandes de renouvellement de visas du point de vue de la liste des justificatifs à fournir.

c.   Élargir le dispositif de délivrance des visas en 48 heures

Dans les pays soumis à une forte pression migratoire, les autorités consulaires doivent réaliser un contrôle plus approfondi des dossiers de demande de visa, en raison notamment d’une fraude documentaire importante. D’autres postes peuvent en revanche procéder, pour les demandeurs de visa, à un examen plus allégé des dossiers en l’absence de risque migratoire.

Les pays cibles de notre attractivité bénéficient aujourd’hui d’un dispositif de délivrance des visas touristiques en 48 heures ([23]). Certaines nationalités sont soumises à consultation des partenaires Schengen, comme les Marocains ou les Vietnamiens, ce qui ne permet pas de réaliser les visas dans un délai aussi court. Vos rapporteurs proposent d’élargir le dispositif de délivrance des visas en 48 heures à de nouveaux pays non soumis à consultation, en particulier en Afrique. Ces visas en 48 heures pourraient également être élargis à d’autres publics que les touristes, comme les personnels économiques qui doivent parfois pouvoir se déplacer très rapidement pour signer un contrat ou suivre une formation.

Proposition n° 13 : Élargir le dispositif de délivrance des visas en 48 heures à de nouveaux pays, en particulier en Afrique, et à de nouveaux publics.

d.   Développer les accords de partenariat

Les postes peuvent conclure des accords de partenariat avec des organisations qui sont des acteurs de la relation bilatérale et dont les personnels ne présentent pas de risque migratoire. Ces accords ont pour objet de faciliter la procédure de demande de visa et se traduisent par un traitement prioritaire du demandeur auprès du prestataire et des délais de délivrance qui peuvent ne pas dépasser 24 heures. En Côte d’Ivoire, par exemple, le consulat général compte un réseau de partenaires parmi lesquels la fédération ivoirienne de rugby, radiodiffusion télévision ivoirienne (RTI), l’hôpital mère-enfant Dominique Ouattara, le Barreau de Côte d’Ivoire et l’Institut polytechnique Houphouët-Boigny. Les accords de partenariat sont, à côté des visas de circulation, des outils qui fluidifient les mobilités et qui méritent d’être développés.

3.   La dématérialisation du processus de demande de visa doit être accélérée

Le Quai d’Orsay a lancé, à partir de 2014, un projet de dématérialisation du processus de demande de visa appelé « France-Visas ». Dans un contexte de forte croissance de la demande de visa et de tensions sur les effectifs, « France-Visas » vise à remplacer le logiciel RMV 2, à bout de souffle, par un système d’information intégré dématérialisant la procédure visa via la numérisation des dossiers.

Le projet « France-Visas » se déploie à trois niveaux :

– le « front-office » : en 2017, le portail « France-Visas » a été ouvert afin d’apporter une information générale sur les visas et de permettre au demandeur de saisir en ligne son formulaire de demande. En 2019, le portail s’est enrichi d’un logiciel permettant aux demandeurs de faire leur demande de rendez-vous et, l’année dernière, la numérisation des pièces justificatives par le demandeur a été expérimentée dans le cadre de la campagne étudiante dans un certain nombre de pays. Le paiement en ligne des droits de visa doit être intégré en 2021 ;

– le « middle-office » : en 2019, le portail « France-Visas » a été interconnecté, dans certains postes ([24]) avant une généralisation progressive, avec le guichet des prestataires, ce qui permet le versement direct de la demande de visa compilée en ligne par le demandeur dans le système informatique du prestataire ;

– « le back-office » : le prochain chantier est la transmission des dossiers de demande de visa par voie dématérialisée du prestataire extérieur vers le consulat. Un logiciel d’instruction dématérialisée utilisé par les consulats doit voir le jour.

La dématérialisation de la procédure de délivrance de visas est aussi importante pour les demandeurs que pour les personnels consulaires.

À terme, et selon la vitesse de la résorption de la « fracture numérique » dans certains pays, la présence physique du demandeur de visa ne devrait être requise que pour le recueil des empreintes et la photographie. La numérisation des dossiers pourrait même dispenser l’usager de se rendre dans un centre de collecte si ses données biométriques ont été collectées dans les cinq années précédentes.

Pour l’administration, la dématérialisation permettra de mettre fin au cauchemar du circuit des passeports – entassés dans des bassines à linge pesant parfois près de 15 kilos, souvent transportés manuellement – et de l’archivage « physique » des dossiers ([25]) – qui occupent des salles entières, du sol au plafond, dans les consulats –, avec d’importants bénéfices immobiliers. Elle réduira les dépenses de personnel, en évitant les « re-saisies » des dossiers par le prestataire et l’agent consulaire, et les dépenses de fonctionnement, par la suppression du papier. Enfin, elle permettra, au-delà du regroupement des plateaux d’instruction des visas déjà entrepris (cf. infra), de déplacer le lieu de l’instruction en fonction des contraintes, comme les pics d’activité, une crise politique ou la découverte d’un trafic, ou des choix organisationnels de l’administration. Les moyens humains pourront ainsi être mieux répartis en fonction des besoins.

À moyen terme, la numérisation pourrait induire des changements encore plus profonds.

Le déploiement de « France-Visas » devrait avoir de fortes conséquences sur l’activité des prestataires, déjà rudement mis à l’épreuve par la pandémie mondiale. Dans son rapport annuel de 2017, la Cour des comptes estimait que « cette dématérialisation pose la question du rôle des centres externalisés tels qu’ils sont aujourd’hui conçus ». Le directeur du centre du prestataire VFS à Abidjan a assuré à vos rapporteurs que son entreprise percevait la dématérialisation comme une opportunité. Vos rapporteurs constatent cependant que les tâches confiées aux prestataires devraient être réduites à la prise d’empreintes biométriques, avant que cette tâche ne disparaisse un jour.

La dématérialisation est par ailleurs susceptible de favoriser un meilleur lien entre la demande de visa et la demande de titre de séjour, ce qui évitera à l’usager d’avoir à produire des pièces identiques à plusieurs reprises, sur le principe du « dites-le nous une fois ». Un des objectifs est en effet de permettre une interconnexion entre « France-Visas » et l’application nationale des étrangers en France, en cours de développement, qui remplacera les applications informatiques actuelles relatives à l’asile, au séjour et à l’éloignement des étrangers. Selon le préfet Besancenot, la transmission des données d’une application à l’autre représentera une « transformation énorme » qui réduira le passage en préfecture des détenteurs de visas. Un étudiant étranger pourra par exemple demander, à l’expiration de son visa, un titre de séjour par voie dématérialisée sans avoir à se rendre physiquement en préfecture pour déposer son dossier, ce qui représente aujourd’hui un calvaire dans certaines préfectures, malgré les progrès réalisés.

Compte tenu des bénéfices que pourrait apporter la dématérialisation, vos rapporteurs déplorent les reports successifs du projet « France-Visas », initialement prévu pour 2018 et dont l’échéance est désormais fixée à 2021 ([26]). Compte tenu du retard pris dans le contexte de la crise sanitaire, le respect de cette nouvelle échéance paraît mal assuré. Vos rapporteurs considèrent que la crise sanitaire doit être une opportunité pour accélérer la dématérialisation et évoluer vers une administration plus agile.

Proposition n° 14 : Assurer prioritairement la mise en œuvre complète du projet « France-Visas » d’ici la fin 2021 en s’appuyant sur la hausse des crédits de la direction du numérique voté par le Parlement dans le cadre du budget pour 2021.

À plus long terme, l’intelligence artificielle pourrait se traduire par des progrès supplémentaires dans le processus de délivrance des visas. Les Britanniques ont d’ores et déjà recours à un algorithme qui sert d’outil d’aide à la décision et dont l’intérêt est de classer les demandes selon un code couleur (rouge, orange ou vert) en fonction du niveau de risque migratoire. Selon le préfet Besancenot, « on y viendra ». L’intelligence artificielle permettra de traiter les « 70 % » de dossiers les plus simples au regard de la typologie des demandeurs. L’activité visa nécessitera cependant toujours un traitement humain.

4.   Les effectifs consulaires consacrés à l’activité visa doivent être stabilisés

Au cours des dernières années, la hausse des effectifs consulaires en poste consacrés à l’activité visa n’a pas été proportionnelle à l’augmentation de la demande de visa. En 2009, 800 équivalents temps plein (ETP) géraient 2 millions de demandes de visa ; en 2019, 964 ETP ont dû affronter 4,3 millions de demandes. Comme vos rapporteurs l’ont expliqué, cette décorrélation entre la hausse en ETP et la hausse de la demande n’aurait pas été possible sans l’externalisation.

Il n’en demeure pas moins que la charge de travail qui pèse sur les équipes consulaires est lourde. Malgré la recherche de fluidité dans l’organisation du travail des consulats, la procédure de délivrance de visas est contraignante ([27]). La charge de travail s’est par ailleurs accrue du fait du renforcement de la lutte contre la fraude, de l’obligation de motivation des refus de visa et de l’augmentation des recours contre les décisions de refus de visa. Enfin, les agents consulaires souffrent du temps qu’il est nécessaire de consacrer aux interventions extérieures, malgré les circuits mis en place pour gérer ces interventions, à l’image des accords de partenariat.

Dans ce contexte, Mme Laurence Haguenauer, directrice des Français à l’étranger et de l’administration consulaire (DFAE), estime qu’« on ne peut plus avoir de baisse supplémentaire des effectifs ». Les équipes sont « arrivées au maximum de la productivité », que la DFAE calcule sur la base du nombre de demandes par ETP. En 2020, cette direction centrale a subi une baisse de 22 ETP mais celle-ci s’est organisée pour que l’activité visa soit préservée.

La gestion des ressources humaines de l’activité visa doit aussi être souple pour répondre à une contrainte spécifique : la variabilité de la demande de visas. Celle-ci est soumise à des évolutions prévisibles, comme les pics saisonniers, et à des chocs exogènes, comme des attentats terroristes, qui rendent l’évolution de la demande imprévisible. À la suite des restrictions de circulation imposées dans le contexte de la crise de Covid-19, les visas ont été délivrés au compte-gouttes. Les personnels habituellement consacrés à l’activité visa ont été redéployés. Afin de rester agile, le MEAE a beaucoup recours aux volontaires et aux vacations.

Au-delà du niveau des effectifs, qui est assuré en 2021, et de leur statut, vos rapporteurs invitent à définir de nouveaux indicateurs d’activité sur lesquels appuyer la répartition des personnels au sein du réseau consulaire. Le ratio demande de visas par ETP ne saurait être jugé suffisant. Il doit s’enrichir d’indicateurs relatifs à la situation locale et en particulier à l’importance de la fraude dont la gestion est chronophage et suppose la mobilisation de moyens humains adaptés.

Ces indicateurs doivent être élaborés au niveau le plus fin, celui de chaque circonscription consulaire et non de chaque pays. Au Maroc par exemple, le consulat général de Rabat reçoit plus de demandes de visa que le consulat général de Fès. Toutefois, le taux de refus à Rabat, où la fraude est quasi inexistante, est de 6 % alors qu’il peut avoisiner 40 % dans la circonscription voisine, celle de Fès, selon les années. Autrement dit, la délivrance des visas est un processus presque « automatique » à Rabat alors qu’elle doit faire l’objet d’un examen minutieux à Fès. Cet exemple montre bien que le ratio demande de visas par ETP ne saurait suffire à déterminer la répartition des personnels au sein du réseau consulaire. 

Proposition n° 15 : Élaborer de nouveaux indicateurs sur lesquels appuyer la répartition des personnels consacrés aux visas au sein du réseau consulaire.

 


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   propositions

Proposition n° 1 : Inscrire, de façon immédiate, les bénéficiaires du regroupement familial dans la catégorie des personnes bénéficiant d’une dérogation à la fermeture des frontières dans le contexte de la pandémie mondiale.

Proposition n° 2 : Rééquilibrer les rôles du ministère de l’Intérieur et du Quai d’Orsay, au profit de ce dernier, dans le pilotage de la politique des visas.

Proposition n° 3 : Conduire une vaste étude sur le devenir des étudiants étrangers à deux ou cinq ans après leur diplôme.

Proposition n° 4 : Expertiser l’idée de créer un système de garant des demandeurs de visa lorsque ces derniers ne peuvent justifier de ressources suffisantes.

Proposition n° 5 : Renforcer la mission de l’OFII d’aide au retour et à la réinsertion des personnes ayant immigré en France.

Proposition n° 6 : Inscrire les visas dans un dialogue bilatéral plus large que la réadmission avec les pays d’origine à risque migratoire.

Proposition n° 7 : Donner aux opérateurs publics directement concernés par la politique des visas (Campus France, Business France, Atout France) un accès direct aux chiffres de suivi de la délivrance des visas.

Proposition n° 8 : Accroître la part des visas délivrés sous la forme de visas de circulation afin de rapprocher la France de la moyenne européenne.

Proposition n° 9 : Augmenter la part des « passeports-talents » délivrés aux ressortissants des pays d’Afrique subsaharienne.

Proposition n° 10 : Faire évoluer la communication des consulats dans un sens plus positif afin de valoriser les opportunités d’accueil offertes par la France.

Proposition n° 11 : Élargir autant que possible le prépaiement des frais de service du prestataire lors de la prise de rendez-vous pour une demande de visa.  

Proposition n° 12 : Établir, au niveau du code communautaire des visas, une distinction entre les premières demandes et les demandes de renouvellement de visas du point de vue de la liste des justificatifs à fournir.

Proposition n° 13 : Élargir le dispositif de délivrance des visas en 48 heures à de nouveaux pays, en particulier en Afrique, et à de nouveaux publics.

Proposition n° 14 : Assurer prioritairement la mise en œuvre complète du projet « France-Visas » d’ici la fin 2021 en s’appuyant sur la hausse des crédits de la direction du numérique voté par le Parlement dans le cadre du budget pour 2021.

Proposition n° 15 : Élaborer de nouveaux indicateurs sur lesquels appuyer la répartition des personnels consacrés aux visas au sein du réseau consulaire.

 

 


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   Examen en commission

Au cours de sa séance du mardi 12 janvier 2021, la commission examine le présent rapport.

L’enregistrement de cette séance est accessible sur le portail vidéo de l’Assemblée nationale à l’adresse suivante :

http://assnat.fr/Wieulb

La commission autorise le dépôt du rapport d’information sur la politique des visas en vue de sa publication.

 


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   annexe 1 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
PAR LEs co-RAPPORTEURs et déplacements

Auditions à Paris

 

  Mme Laurence Haguenauer, directrice des Français à l’étranger et de l’administration consulaire du ministère de l’Europe et des affaires étrangères, et Mme Sandrine Lelong-Motta, sous-directrice de la politique des visas ;

  M. Hugues Besancenot, directeur de l’immigration à la direction générale des étrangers en France du ministère de l’Intérieur, et Mme Marie-Christine Lang, sous-directrice adjointe à la sous-direction des visas ;

  Mme Béatrice Khaiat, directrice générale de Campus France, et Mme Anastasia Iline, directrice générale adjointe ;

  M. Pascal Teixeira da Silva, ambassadeur thématique chargé des migrations ;

  Mme Nora El Qadim, professeure à l’Université Paris 8, et Mme Farida Souiah, post-doctorante à l’université Aix-Marseille ;

  Mme Monique Pariat, directrice générale chargée des affaires intérieures et des migrations à la Commission européenne ;

  Mme Marie-Cécile Tardieu, directrice générale déléguée de Business France, Mme Sandrine Coquelard, directrice du département expertise juridique, et M. Pascal Lecamp, directeur des relations parlementaires et de la coopération internationale ;

  Mme Caroline Leboucher, directrice générale d’Atout France ;

  M. Gérard Sadik, responsable national de la thématique asile à la Cimade, et Mme Laure Palun, représentante de l’Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (Anafé).

 

Déplacement à Dakar

 

  M. Moïse Sarr, secrétaire d’État des Sénégalais de l’extérieur ;

  M. Philippe Lalliot, ambassadeur de France au Sénégal ;

  M. Didier Larroque, consul général, et Mme Valérie Guillotin, cheffe du service des visas ;

  Mme Balkis Kaouk et M. Hassan Bahsoun, conseillers des Français à l’étranger ;

  M. Gérard Senac, président d’Eiffage Sénégal, M. Frédéric Valony, directeur général Laborex, M. Bruno Marilhet, directeur régional Afrique Atlantique Bolloré, et M. Christophe Gaudefroy, directeur général LES ;

  M. Stéphane Darmas, directeur du bureau OFII au Sénégal ;

  M. Amadou Diallo, consul général du Sénégal à Paris ;

  M. François Miorcec, directeur Campus France Sénégal, et les étudiants de l’Université Cheikh Anta Diop (UCAD) de Dakar ;

  M. Matthieu Fau-Nougaret et M. Adrien Laroze, chargés du suivi du campus franco-sénégalais ;

  Service de sécurité intérieure de l’ambassade de France au Sénégal ;

  M. Walid Chamaki, directeur du centre VFS à Dakar.

 

Déplacement à Abidjan

 

  M. Jean-Christophe Belliard, ambassadeur de France en Côte d’Ivoire ;

  M. Laurent Souquiere, consul général de France à Abidjan, M. Didier Gaillot, chef de chancellerie, et M. Sébastien Girard, chef du service des visas ;

  Mme Yolande Yacé, directrice générale de l’agence Altitud voyages & Co, Mme Marie-Reine Kone, PDG d’Afric Voyages, Mme Nadine Blah, vice-présidente d’Afric Voyages, Mme Jocelyne Claire Sarant, responsable de l’agence AMAK Travel, et Mme Anita Zarka, responsable de Mondial Voyages ;

  M. Gilles Cardona, co-président du comité des conseillers du commerce extérieur en Côte d’Ivoire, M. Thierry de Jaham, directeur régional du groupe Accor, et M. Dominique Gouvernayre, vice-président du groupe SGS Agri africa ;

  M. Laurent d’Ersu, chef de délégation adjoint-responsable coordination consulaire auprès de l’Union européenne, Mme Maria Cristina Costa, première secrétaire-cheffe de mission adjointe auprès de l’ambassade d’Italie, Mme Linda Tippkamper, attaché d’affaires consulaires auprès de l’ambassade d’Allemagne, et M. Akos Herman, premier secrétaire auprès de l’ambassade de Belgique ;

  M. Patrice Thevier, conseiller de coopération et d’action culturelle, Mme Marie Laure Allain, directrice Campus France, M. Marc-Alain Abe, alumni, et Mme Andrea Diegba, alumni ;

  M. Alexis Kouassi Soungalo, représentant national France Volontaires, et des volontaires ;

  Mme Adelaïde Sele, directrice adjointe VFS à Abidjan ;

  M. Abou Boiquaih Karamoko, président de l’Université Félix Houphouët-Boigny, des responsables d’UFR et des étudiants ;

  M. Elvis Marcel Tano, président de la fédération ivoirienne de rugby, M. Maixent Degny, conseiller spécial du directeur général de la radiodiffusion télévision ivoirienne (RTI), M. Hachim Diop, directeur général de l’hôpital Mère-Enfant Dominique Ouattara, maître Zé Thomas N’dri, bâtonnier de l’ordre des avocats, et M. Koffi N’Guessan, directeur général Institut Polytechnique Houphouët-Boigny ;

  M. Jean-Louis Legras, président du conseil d’administration de la chambre de commerce et d’industrie France-Côte d’Ivoire, et M. Jean-Louis Giacometti, directeur général.


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   annexe 2 : liste des actualités « visas » publiées sur le site du consulat général de France à Abidjan