N° 3794

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 21 janvier 2021

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 146-3, alinéa 6, du Règlement

PAR le comitÉ d’Évaluation et de contrÔle des politiques publiques

 

sur l’évaluation de la politique industrielle

ET PRÉSENTÉ PAR

MM. OLIVIER MARLEIX et Thierry MICHELS

Députés

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SOMMAIRE

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Pages

SYNTHÈSE

PROPOSITIONS DES RAPPORTEURS

INTRODUCTION

I. LA POLITIQUE INDUSTRIELLE, UNE AMBITION LONGTEMPS À LA DÉRIVE

A. LA SITUATION : UN PAYS EN VOIE DE DÉSINDUSTRIALISATION

1. Une difficulté méthodologique préalable : délimiter l’« industrie »

2. Un constat bien étayé : la désindustrialisation de la France

a. Un recul régulier de l’emploi industriel depuis les années 1970

b. Un recul continu du poids de l’industrie dans la richesse nationale

c. Un recul plus marqué que dans les pays les plus industrialisés : le creusement des écarts

d. Une désindustrialisation aux explications multiples

e. Une propension particulière des grandes entreprises françaises à délocaliser leur production

i. Des indicateurs généraux révélateurs

ii. L’exemple de l’industrie automobile

3. Une désindustrialisation aux graves conséquences économiques et sociales

a. L’industrie est au cœur des capacités d’innovation

b. L’industrie est essentielle à la souveraineté économique et à l’équilibre extérieur

c. L’industrie est déterminante pour les équilibres territoriaux

d. L’industrie contribue aux équilibres sociaux

B. UNE POLITIQUE INDUSTRIELLE PERDUE DANS LES SABLES ?

1. La politique industrielle est un concept à géométrie variable

a. Des définitions multiples

b. Des concepts connexes, comme celui de « souveraineté industrielle », également incertains

c. Une politique industrielle plus ou moins assumée selon les pays

2. La visibilité de la politique industrielle a décliné à partir des années 1980, avant un retour en grâce

a. Un volontarisme qui a été mis à mal par le consensus « néo-libéral »

b. Le mythe de la société de services post-industrielle

c. Vers l’émergence d’une forme de consensus implicite sur une nouvelle « politique industrielle »

d. Et donc une certaine proximité des pratiques parmi les grands pays avancés

3. La politique industrielle française n’a pas vraiment de doctrine et son pilotage s’est affaibli

a. Un pilotage central à la recherche d’un nouveau paradigme

i. Une visibilité déclinante de l’industrie dans la nomenclature gouvernementale

ii. Les administrations centrales : de la marginalisation de l’industrie à la recherche d’un nouveau modèle d’organisation

iii. Un État territorial qui se désintéresse de l’industrie ?

iv. L’essor des instances de régulation autonomes

b. Un État actionnaire à la recherche d’une stratégie

i. Un secteur public qui reste large

ii. Mais un État actionnaire parfois réduit à l’impuissance

iii. Des objectifs et des chaînes de commandement multiples

iv. Des doctrines qui restent à préciser et stabiliser

v. Des réformes tout juste entamées

c. L’État confronté au grand jeu du capitalisme : une capacité d’action qui se réduit

i. Le passage sous contrôle étranger de plusieurs fleurons industriels

ii. Des contre-mesures législatives ou réglementaires insuffisamment mobilisées

4. La politique industrielle est de fait dispersée entre de nombreux instruments

a. Des outils plus ou moins identifiés, pris en compte et mobilisés

i. L’exemple des allégements fiscaux et sociaux

ii. L’exemple de la commande publique

iii. L’exemple de la tarification électrique au bénéfice des énergies renouvelables

iv. Les dispositifs non financiers : un champ encore plus difficile à déterminer

b. Des outils très nombreux

c. L’absence actuelle de consolidation budgétaire des soutiens à l’industrie

5. L’évaluation de la politique industrielle est dispersée et intrinsèquement limitée

a. Des dispositifs aux objectifs multiples

i. Les pôles de compétitivité

ii. Les programmes d’investissements d’avenir

iii. Le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi

b. Des suivis et des évaluations à la peine

i. Le crédit d’impôt recherche : un outil favorable au développement des centres de recherche en France mais dont les effets sur la qualité de la R&D et l’innovation sont difficilement mesurables

ii. Les limites de la gouvernance et du suivi des pôles de compétitivité : des travaux d’évaluation dont on ne tient pas compte…

iii. Le premier volet du programme d’investissements d’avenir : des défauts structurels dans la construction des objectifs et des évaluations

c. Quantifier le coût de la politique industrielle : une démarche nécessaire mais qui se heurte inévitablement à des limites

i. Des difficultés méthodologiques qui génèrent des approximations

ii. Un constat qui interpelle : les entreprises industrielles sont globalement moins soutenues que celles d’autres secteurs

iii. Des interventions principalement indirectes et transversales

iv. Une spécificité de l’industrie : le poids des aides à la recherche et l’innovation

C. L’EUROPE : ENTRE IDÉOLOGIE DU MARCHÉ UNIQUE ET AMBITIONS INDUSTRIELLES AFFICHÉES

1. Un contexte historique et des intérêts divergents qu’il faut prendre en compte

a. Des priorités de politique économique inspirées par le contexte qui régnait dans les débuts de la Communauté européenne

b. Des divergences d’intérêts et de perception entre des États membres…

c. … qui ont pris inégalement la mesure des conséquences du passage à l’euro

2. Le résultat : le primat donné à la concurrence et au libre-échange dans un marché unifié

a. La concurrence fiscale : le développement des paradis fiscaux européens

b. La toute-puissance de la politique européenne de la concurrence

c. L’utilisation limitée des instruments de défense commerciale par l’Union européenne

3. La difficile émergence de l’idée de « politique industrielle » européenne

a. Des progrès qui ne sont pas que rhétoriques

i. Un début de renforcement des instruments de défense commerciale

ii. Un premier train de mesures contre la fraude transnationale et la concurrence fiscale déloyale

b. Le volontarisme de la nouvelle Commission

i. Des mesures concrètes envisagées en matière de réciprocité et de lutte contre les subventions étrangères

ii. Une politique commerciale plus contrôlée et prenant en compte les coûts environnementaux

iii. Des perspectives de révision des règles de la politique de la concurrence, avec déjà des applications effectives

iv. Des ambitions affichées en matière de structuration des filières industrielles stratégiques

v. Le plan de relance européen : des ambitions industrielles implicites

II. UNE SITUATION EXCEPTIONNELLE DE CRISE QUI NOUS PERMET ET NOUS IMPOSE DE REFONDER UNE POLITIQUE INDUSTRIELLE

A. LE PILOTAGE : S’ORGANISER, SE FIXER DES OBJECTIFS ET SE DONNER LES MOYENS D’ÉVALUER

1. La politique industrielle doit être placée sous la responsabilité d’acteurs politiques et administratifs identifiés

a. Restaurer un ministère de l’industrie de plein exercice et réorganiser la fonction économique au sein de l’État

b. Une nouvelle gouvernance pour l’actionnariat public

i. Le rappel des éléments du débat

ii. La position des rapporteurs : la gouvernance de l’actionnariat public justifie une réforme d’ensemble débouchant sur la constitution d’un véritable fonds souverain français

2. La politique industrielle doit avoir une doctrine et des objectifs

a. Des débats à trancher

i. Quelles places respectives pour les mesures « horizontales » et « verticales » ?

ii. Quel sens donner au retour de la planification ?

b. Des points de consensus possible

i. Se fixer des objectifs clairs, en nombre limité et séquencés

ii. Définir un contrat gagnant-gagnant entre écologie et industrie, fondé sur la prévisibilité des nouvelles mesures

iii. Une proposition de doctrine globale : réindustrialiser/identifier et localiser les industries nécessaires à l’indépendance européenne/à la souveraineté nationale

3. La politique industrielle doit être suivie et évaluée en temps réel

a. Donner une lisibilité budgétaire à la politique industrielle de l’État

b. Systématiser et professionnaliser l’évaluation des politiques industrielles

c. Une occasion pour une évaluation rénovée des politiques publiques : le plan de relance

B. LA FISCALITÉ : CESSER DE PÉNALISER L’INDUSTRIE PAR RAPPORT AUX AUTRES SECTEURS

1. La dégradation de la compétitivité-coût est l’un des facteurs de la désindustrialisation de la France

2. Nos prélèvements obligatoires pèsent plus lourd sur l’industrie que sur d’autres secteurs

a. Les mesures d’allégement du coût du travail ont surtout favorisé les secteurs des services

b. Les « impôts de production » pèsent particulièrement sur l’industrie, mais vont être réduits dès 2021

i. Un concept par défaut à la définition incertaine

ii. Des prélèvements qui semblent effectivement plus pesants en France que chez nos voisins

iii. Des prélèvements vivement critiqués par les économistes

iv. Des prélèvements particulièrement lourds pour l’industrie

v. Un allégement substantiel dans le cadre du plan de relance

c. Notre système fiscal conserve des biais défavorables à l’investissement et au financement sur fonds propres, que la baisse programmée du taux de l’impôt sur les sociétés devrait atténuer

d. La fiscalité patrimoniale appliquée aux investissements dans les entreprises reste plus lourde que chez nos principaux voisins

i. L’imposition des transmissions d’entreprises

ii. La question particulière des holdings dites animatrices

C. LA COMPÉTITIVITÉ HORS COÛTS : JOUER LA FORMATION ET L’INNOVATION

1. Former, qualifier, dialoguer

a. Des avancées sur l’apprentissage et la formation professionnelle… suspendues aux conséquences de la crise

i. Des modèles étrangers souvent mis en exergue

ii. La réforme de l’apprentissage et de la formation professionnelle : une avancée incontestable

iii. Une réforme bousculée par la crise sanitaire

b. Des faiblesses à combler

i. Le rôle fondateur de l’école pour faire connaître et valoriser les métiers de l’industrie et constituer un socle de compétences

ii. Valoriser les filières professionnelles et technologiques et développer les liens de la recherche académique avec l’industrie

iii. Remédier aux difficultés de recrutement, fidéliser les salariés et miser sur le dialogue social

iv. Améliorer les relations sociales pour conforter les entreprises industrielles

2. Accentuer l’effort de recherche et d’innovation

a. La politique de soutien à la recherche et l’innovation est déterminante pour l’industrie

b. Un pays de la taille de la France doit cibler les secteurs d’innovation industrielle où il peut être dans les leaders mondiaux

c. Malgré des progrès, la valorisation économique des résultats de la recherche publique reste une faiblesse de la France

D. CONSOLIDER LE FINANCEMENT DE NOS ENTREPRISES

1. Amplifier l’effort engagé pour mieux financer le capital-risque

a. Le lent démarrage du Fonds pour l’innovation et l’industrie

b. Le renforcement nécessaire de la mobilisation des fonds privés, notamment pour le financement du développement des « licornes »

2. Orienter l’épargne vers l’investissement productif et en particulier les entreprises innovantes

3. Une proposition pour changer de dimension : la constitution d’un véritable fonds souverain français

E. ACCOMPAGNER LE RÉTABLISSEMENT DE NOTRE SOUVERAINETÉ INDUSTRIELLE

1. Encourager au patriotisme économique tout en étant conscient des limites de cet instrument

2. Jouer européen et pas seulement national

a. Préalable : montrer à nos partenaires que la relégation technologique menace toute l’Europe

b. Second préalable : changer de logiciel de fonctionnement dans les institutions européennes

c. Réformer la politique de la concurrence dans le sens du pragmatisme et de la réciprocité

d. Renforcer la politique commerciale pour être « à armes égales » avec nos concurrents

i. Cesser de surtransposer les règles multilatérales

ii. Neutraliser les distorsions entre les politiques environnementales : établir progressivement un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières

iii. Conditionner les accords commerciaux à la prise en compte effective des priorités environnementales et sociales de l’Union et au respect de la réciprocité des engagements

iv. Obtenir la réciprocité en matière d’accès aux marchés publics

v. Se doter des moyens institutionnels de contrer les partenaires déloyaux

e. Relancer l’harmonisation des conditions sociales et fiscales

3. Mieux utiliser le levier de l’achat public

a. L’achat public, instrument de politique industrielle : les termes du débat

b. Des améliorations récentes en faveur des petites et moyennes entreprises

i. Des seuils de passation relevés pour alléger les procédures et favoriser les PME

ii. Un guide pour faciliter l’accès des PME à la commande publique

iii. L’intérêt d’une professionnalisation des acheteurs publics

c. Des propositions pour sécuriser les acheteurs publics souhaitant avoir une démarche de politique publique

i. S’efforcer de préciser les critères des marchés

ii. Prendre en compte la montée en puissance des agrégateurs

iii. S’interroger sur la pénalisation des manquements non intentionnels à la réglementation

4. Mieux protéger nos entreprises, nos technologies et nos savoir-faire

a. Le renforcement de la protection des entreprises stratégiques et des technologies est une tendance mondiale

b. La France et l’Union européenne ont commencé à renforcer leurs réglementations, mais leurs politiques restent relativement peu restrictives

c. Les moyens administratifs mis en œuvre ont été renforcés

EXAMEN PAR LE COMITÉ

ANNEXE : PERSONNES ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURS

CONTRIBUTION DE FRANCE STRATÉGIE


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   SYNTHÈSE