Introduction
La loi n° 2020-1578 du 14 décembre 2020 relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières a été adoptée dans le contexte d’une grave épidémie de jaunisse de la betterave et alors que la filière se trouvait dans une situation d’impasse technique. La discussion du texte a ainsi été menée dans des délais très resserrés : examiné en première lecture à l’Assemblée nationale les 5 et 6 octobre 2020, puis au Sénat le 27 octobre, le projet de loi a fait l’objet d’un accord en commission mixte paritaire le 29 octobre, d’une adoption le 4 novembre et d’une promulgation, le 14 décembre 2020, après un avis de conformité du Conseil constitutionnel (décision n° 2020-809 DC du Conseil constitutionnel du 10 décembre 2020).
La loi n° 2020-1578 du 14 décembre 2020 comporte trois articles. L’article 1er confirme l’interdiction de principe de l’utilisation de produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances actives de la famille des néonicotinoïdes ou présentant des modes d’action identiques à ceux de ces substances, précisées par décret, et des semences traitées avec ces produits. Il prévoit, jusqu’au 1er juillet 2023 la possibilité de déroger à cette interdiction par arrêtés conjoints des ministres chargés de l’agriculture et de l’environnement, pris après avis du conseil de surveillance (voir infra), dans les conditions prévues à l’article 53 du règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/ CEE et 91/414/ CEE du Conseil.
Le législateur a souhaité entourer cette possibilité de dérogation de garanties supplémentaires :
en interdisant temporairement, dans des conditions définies par les arrêtés des ministres, le semis, la plantation et la replantation de végétaux attractifs d’insectes pollinisateurs après l’emploi de semences traitées avec des produits contenant les substances concernées ;
en créant un conseil de surveillance chargé du suivi et du contrôle de la recherche et de la mise en œuvre d’alternatives aux produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances actives de la famille des néonicotinoïdes ou présentant des modes d’action identiques à ceux de ces substances dont la composition, l’organisation et le fonctionnement sont précisés par décret.
L’article 2 restreint le champ des possibles dérogations aux seules semences de betteraves sucrières. L’article 3 prévoit que les ministres chargés de l’agriculture et de la consommation peuvent, dans le respect des articles 53 et 54 du règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 (), prendre des mesures conservatoires afin de suspendre ou de fixer des conditions particulières à l’introduction, l’importation et la mise sur le marché en France de denrées alimentaires ou produits agricoles.
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Le présent rapport est présenté en application de l’article 145-7, al. 1er du Règlement de l’Assemblée nationale, aux termes duquel deux rapporteurs, dont le rapporteur de la loi et un autre rapporteur appartenant à un groupe d’opposition, doivent présenter, à l’issue d’un délai de six mois suivant l’entrée en vigueur d’une loi, un rapport sur la mise en application de cette loi.
La commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale a ainsi désigné, le 18 mai 2021, MM. Grégory Besson-Moreau (député LaREM de la 1ère circonscription de l’Aube) et Thierry Benoit (député UDI de la 6e circonscription d’Ille-et-Vilaine) rapporteurs de cette mission de suivi de l’application de la loi.
Ce rapport a pour objet de recenser la publication des textes réglementaires prévus par la loi. Par extension, le détail des mesures d’application étant susceptible de détourner la lettre ou l’esprit de la loi, ce rapport a également vocation à s’assurer que les textes pris pour son application sont bien conformes aux intentions du législateur.
Ce rapport, en revanche, ne constitue pas un rapport d’évaluation de la loi, qui serait, à ce stade, excessivement précoce. Cette évaluation pourra intervenir dans les trois ans suivant la promulgation de la loi, conformément au troisième alinéa de l’article 145-7 du Règlement de l’Assemblée nationale, qui précise la mission d’évaluation des politiques publiques confiée au Parlement sur le fondement de l’article 24 de la Constitution.
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La loi n° 2020-1578 du 14 décembre 2020 relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières nécessitait l’intervention de trois décrets : tous ont été publiés dans les délais requis. La loi est par conséquent pleinement appliquée.
Les rapporteurs ont choisi d’auditionner les cabinets du ministre de l’agriculture et de l’alimentation et du ministre de la transition écologique, notamment pour obtenir toutes les précisions relatives aux arrêtés pris en application de la loi.
Les représentants des ministères ont souligné la qualité des échanges interministériels, ainsi que le rôle positif joué par le délégué interministériel pour la filière sucre, M. Henri Havard, qui ont contribué à permettre la mise en œuvre de la loi dans des délais satisfaisants. Ils ont également souhaité indiquer à vos Rapporteurs, bien que cette précision excède le champ de la présente mission, que les travaux menés dans le cadre du Plan national de recherche et innovation (PNRI), lancé en janvier 2021, qui vise à identifier d'ici 2023 des solutions alternatives aux néonicotinoïdes opérationnelles contre la jaunisse de la betterave sucrière, se déroulaient de manière satisfaisante.
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ÉCHÉANCIER DE MISE EN APPLICATION DE LA LOI N° 2020‑1578 DU 14 DÉCEMBRE 2020 RELATIVE AUX CONDITIONS DE MISE SUR LE MARCHÉ DE CERTAINS PRODUITS PHYTOPHARMACEUTIQUES EN CAS DE DANGER SANITAIRE POUR LES BETTERAVES SUCRIÈRES
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N° d’ordre
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Article de la loi
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Base légale
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Objet
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Décret publié
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1
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Article 1er, I, 1°
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Article L. 253-8, II, code rural et de la pêche maritime
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Précisions des substances actives de la famille des néonicotinoïdes ou présentant des modes d’action identiques à ceux de ces substances.
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Décret n° 2020-1601 du 16 décembre 2020 fixant la liste des substances actives de la famille des néonicotinoïdes ou présentant des modes d’action identiques à ceux de ces substances interdites en application de l’article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime (JO du 17/12/2020)
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2
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Article 1er, I, 2°
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Article L. 253-8, II bis, code rural et de la pêche maritime
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Composition, organisation et fonctionnement du conseil de surveillance chargé du suivi et du contrôle de la recherche et de la mise en œuvre d’alternatives aux produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances actives de la famille des néonicotinoïdes ou présentant des modes d’action identiques à ceux de ces substances.
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Décret n° 2020-1600 du 16 décembre 2020 relatif à la composition, à l'organisation et au fonctionnement du conseil de surveillance prévu à l'article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime (JO du 17/12/2020)
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3
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Article 1er, I, 2°
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Article L. 253-8, II bis, code rural et de la pêche maritime
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Délai dans le respect duquel le conseil de surveillance émet un avis sur les dérogations prévues au deuxième alinéa du II de l’article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime.
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Décret n° 2020-1600 du 16 décembre 2020 relatif à la composition, à l'organisation et au fonctionnement du conseil de surveillance prévu à l'article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime (JO du 17/12/2020)
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I. Le dÉcret n° 2020-1601 du 16 dÉcembre 2020 fixant la liste des substances actives de la famille des nÉonicotinoïdes
1. Le contenu du décret
Le décret n° 2020-1601 du 16 décembre 2020 fixe la liste des substances actives de la famille des néonicotinoïdes ou présentant des modes d’action identiques à ceux de ces substances interdites en application de l’article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime.
Cette liste, qui figure à l’article D. 253-46-1 du code rural et de la pêche maritime comprend les substances suivantes :
Acétamipride ;
Flupyradifurone ;
Sulfoxaflor.
2. Les recours contre le décret
Deux requêtes ont été introduites devant le Conseil d’État contre le décret respectivement par l’Union des industries de la protection des plantes (UIPP) () et la société Bayer AG () . Les jugements n’ont pas encore été rendus.
D’après les informations dont disposent vos rapporteurs, les moyens sur lesquels se fondent ces requêtes reprennent en partie ceux invoqués dans le cadre d’une requête demandant au juge des référés du Conseil d’État, statuant sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative de suspendre l’exécution du décret n° 2018-675 du 30 juillet 2018 relatif à la définition des substances actives de la famille des néonicotinoïdes présentes dans les produits phytopharmaceutiques. La requête, introduite alors par l’UIPP, avait été rejetée par le Conseil d’État ().
II. Le dÉcret n° 2020-1600 du 16 dÉcembre 2020 relatif à la composition, à l’organisation et au fonctionnement du conseil de surveillance
1. Le contenu du décret
Le décret n° 2020-1600 du 16 décembre 2020 complète et précise les dispositions législatives quant à la composition, à l’organisation et au fonctionnement du conseil de surveillance prévu à l’article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime.
a. La composition du conseil de surveillance
Il détermine la composition du conseil de surveillance, outre les huit parlementaires mentionnés à l’article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime. Sont ainsi mentionnés à l’article D. 253-54-2 du code rural et de la pêche maritime les membres suivants :
un représentant du Conseil économique, social et environnemental désigné par son président (mandat de cinq ans) ;
une personnalité désignée en raison de sa compétence en matière d’environnement (mandat de cinq ans) ;
une personnalité désignée en raison de sa compétence en matière d’agriculture (mandat de cinq ans) ;
le directeur général de la prévention des risques au ministère chargé de l’environnement ou son représentant ;
le directeur de l’eau et de la biodiversité au ministère chargé de l’environnement ou son représentant ;
le directeur général de la performance économique et environnementale des entreprises au ministère chargé de l’agriculture ou son représentant ;
le directeur général de l’alimentation au ministère chargé de l’agriculture ou son représentant ;
le directeur général de l’enseignement et de la recherche au ministère chargé de l’agriculture ou son représentant ;
le directeur général de la santé au ministère chargé de la santé ou son représentant ;
le président-directeur général de l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement ou son représentant ;
le directeur général de l’Office français de la biodiversité ou son représentant ;
le président de chacune des organisations professionnelles agricoles représentatives habilitées en application de l’article R. 514-39 ou son représentant ;
trois représentants d’associations de protection de l’environnement agréées au titre de l’article L. 141-1 du code de l’environnement (mandat de cinq ans) ;
le président de l’Institut technique et scientifique de l’apiculture et de la pollinisation ou son représentant ;
le président de l’Institut technique de l’agriculture et de l’alimentation biologiques ou son représentant ;
le président de l’interprofession des produits de la ruche (InterApi), ou son représentant ;
le président de l’Assemblée permanente des chambres d’agriculture ou son représentant.
Le décret précise que le conseil de surveillance comprend également, en fonction de l’ordre du jour, deux représentants de la filière de production et de la transformation et un représentant de l’Institut technique de la filière concernée, désignés par le président, ainsi que, le cas échéant, le délégué interministériel pour la filière.
Le président du conseil est nommé, parmi ses membres parlementaires, par arrêté conjoint des ministres chargés de l’agriculture et de l’environnement.
b. L’organisation et le fonctionnement du conseil de surveillance
Le fonctionnement du conseil est régi par les articles R. 133-3 à R.133-15 du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve des dispositions fixées par le décret.
Le décret prévoit, outre les réunions trimestrielles prévues à l’article L. 253‑8, que le conseil se réunit, sur un ordre du jour déterminé, à une date fixée par le ministre chargé de l’agriculture et le ministre chargé de l’environnement dans un délai qui ne peut être inférieur à quarante-huit heures à compter de la date de convocation.
Les membres du conseil reçoivent, quarante-huit heures au moins avant la date de la réunion, l’ordre du jour et, le cas échéant, les documents nécessaires à l’examen des affaires qui y sont inscrites.
Le conseil délibère valablement sans condition de quorum. En cas de partage égal des voix, la voix du président est prépondérante.
À l’issue de la réunion du conseil, son avis est réputé rendu.
Les délibérations du conseil peuvent se tenir à distance dans les conditions prévues par l’ordonnance n° 2014-1329 du 6 novembre 2014 relative aux délibérations à distance des instances administratives à caractère collégial.
Il revient à la direction générale de l’alimentation du ministère de l’agriculture d’assurer le secrétariat du conseil. Elle assiste le président du conseil pour préparer les séances du conseil, établir les relevés de décisions, avis et rapports et les transmettre à leurs destinataires.
Les frais de déplacement des membres, des experts ou personnalités invitées à titre exceptionnel à une séance du conseil sont remboursés dans les conditions prévues par le décret n° 2006-781 du 3 juillet 2006 fixant les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les déplacements temporaires des personnels civils de l’État.
c. Un décret conforme à la volonté du législateur et une mise en œuvre satisfaisante de la loi
La composition tout comme l’organisation et le fonctionnement du conseil apparaissent ainsi conforme aux dispositions de l’article 1er de la loi (rappelées, pour mémoire, dans l’encadré ci-dessous).
En outre, d’après les informations transmises par les ministères à vos Rapporteurs, le conseil s’est réuni par deux fois depuis sa création, en janvier 2021 et le 25 mai de la même année.
Les dispositions de l’article 1er de la loi n° 2020-1578 relatives à la composition, l’organisation et le fonctionnement du conseil de surveillance
« […]
« II bis.-Il est créé un conseil de surveillance chargé du suivi et du contrôle de la recherche et de la mise en œuvre d’alternatives aux produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances actives de la famille des néonicotinoïdes ou présentant des modes d’action identiques à ceux de ces substances. Ce conseil comprend quatre députés, dont au moins un député membre de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques et un député membre d’un groupe d’opposition, et quatre sénateurs, dont au moins un sénateur membre de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques et un sénateur membre d’un groupe d’opposition, nommés respectivement par les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat ainsi que, notamment, des représentants des ministères chargés de l’environnement, de la santé et de l’agriculture, du Conseil économique, social et environnemental, d’associations de protection de l’environnement, des organisations syndicales à vocation générale d’exploitants agricoles, de l’interprofession apicole, de l’Institut technique et scientifique de l’apiculture et de la pollinisation, de l’Institut de l’agriculture et de l’alimentation biologiques, des établissements publics de recherche et, sur désignation du président du conseil, en fonction de l’ordre du jour, des représentants de la production et de la transformation et de l’Institut technique de la filière concernée et, le cas échéant, le délégué interministériel pour la filière. Les membres de ce conseil exercent leurs fonctions à titre gratuit. Sa composition, son organisation et son fonctionnement sont fixés par décret.
« Le conseil mentionné au premier alinéa du présent II bis se réunit trimestriellement pour assurer le contrôle des avancées et de l’efficacité des tests en matière de recherche et de mise en œuvre d’alternatives aux produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances actives de la famille des néonicotinoïdes ou présentant des modes d’action identiques à ceux de ces substances, ainsi que la conformité de ces avancées au plan de recherche sur les alternatives aux néonicotinoïdes de la filière concernée par un arrêté de dérogation mentionné au deuxième alinéa du II. Dans le cadre de la procédure de dérogation prévue au même deuxième alinéa, il émet un avis sur les dérogations, dans le respect d’un délai déterminé par décret, et assure le suivi et l’évaluation de leurs conséquences, notamment sur l’environnement, et de leur incidence économique sur la situation de la filière. Le conseil émet un avis et suit l’état d’avancement du plan de prévention proposé par la filière concernée, en veillant à ce que soient prévues les modalités de déploiement des solutions alternatives existantes en conditions réelles d’exploitation.
« Ce conseil publie un rapport annuel, remis chaque année avant le 15 octobre au Gouvernement et au Parlement. »
2. Les arrêtés pris pour la nomination de certains membres du conseil de surveillance
L’arrêté du 15 janvier 2021 portant nomination de certains membres du conseil de surveillance prévu à l’article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime porte nomination :
de la personnalité désignée en raison de sa compétence en matière d’environnement (Mme Marie-Pierre Chauzat) ;
de la personnalité désignée en raison de sa compétence en matière d’agriculture (M. Thierry Berlizot) ;
de trois représentants d’associations de protection de l’environnement et de leurs suppléants (sur proposition des associations Générations Futures, Agir pour l’environnement et Fondation Nicolas Hulot pour la nature et l’homme).
L’arrêté du 18 janvier 2021 portant nomination du président du conseil de surveillance prévu à l’article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime porte nomination de votre rapporteur, M. Grégory Besson-Moreau, comme président du conseil.
III. L’arrÊtÉ du 5 fÉvrier 2021 autorisant provisoirement l’emploi de semences de betteraves sucriÈres traitÉes avec des produits phytopharmaceutiques contenant les substances actives imidaclopride ou thiamethoxam
Conformément aux dispositions de la loi n° 2020-1578 du 14 décembre 2020 relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières, l’arrêté du 5 février 2021 autorise provisoirement l’emploi de semences de betteraves sucrières traitées avec des produits pharmaceutiques contenant de l’imidaclopride et du thiamethoxam, dans le respect des conditions fixées aux articles 1er et 2 de la loi.
1. Le contenu de l’arrêté
L’article 1er autorise la mise sur le marché et l’utilisation de semences de betteraves sucrières traitées avec des produits phytopharmaceutiques contenant les substances actives imidaclopride ou thiamethoxam pour une durée de cent vingt jours à compter de l’entrée en vigueur de l’arrêté, dans des conditions fixées à l’annexe 1 – notamment : ne pas semer une culture en fleur comme culture de remplacement en cas de destruction précoce de la culture issue des graines traitées et s’assurer que les semences traitées soient entièrement incorporées dans le sol, notamment en bout de sillons.
L’article 2 dispose que l’annexe 2 précise les cultures qui peuvent être semées, plantées ou replantées au titre des campagnes 2022, 2023 ou 2024 après une mise en culture, en 2021, de betteraves sucrières dont les semences ont été traitées avec les produits phytopharmaceutiques concernés (voir extrait reproduit ci‑dessous). Des mesures d’atténuation et de compensation sont prévues pour les cultures de maïs et de colza (annexe 2 bis).
Annexe 2 à l’arrêté du 5 février 2021
2. Les contentieux relatifs à l’arrêté du 5 février
a. Recours en référé
Quatre recours en référé ont été introduits devant les tribunaux administratifs de Toulouse et de Lyon par plusieurs associations de protection de l’environnement (Générations futures, FNE, Justice pesticides, Pollins, Alerte des médecins sur les pesticides), le syndicat national d’apiculture et l’Union nationale de l’apiculture française, ces tribunaux correspondants aux sièges des entreprises Bayer et Syngenta, développant les produits autorisés provisoirement par l’arrêté dont la suspension était demandée.
Les tribunaux administratifs se sont déclarés incompétents pour statuer sur l’acte en cause, compte tenu de son caractère réglementaire, et les requêtes ont été renvoyées au Conseil d’État, saisi par ailleurs de deux requêtes en référé suspension introduites par d’autres associations de protection de l’environnement (Terre d’abeille, CRII GEN, Association agir pour l’environnement, confédération paysanne, Nature et progrès) et le syndicat national d’apiculture.
L’arrêté a également fait l’objet d’un référé liberté, introduit par l’association Terre d’abeilles, le syndicat national d’apiculture et l’association CRII GEN.
Le Conseil d’État, par une ordonnance du 15 mars 2021, a rejeté l’ensemble de ces requêtes, estimant qu’aucun des moyens soulevés n’était de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de l’arrêté.
b. Recours au fond
Sept requêtes sont, par ailleurs, pendantes devant le Conseil d’État : il s’agit notamment des requêtes n° 450155 (Agir pour l’environnement, confédération Nature et progrès), n° 450287 (terre d’abeilles, SNA, CRII GEN), 451380 (Générations futures, FNE, Pollinis, Alerte-médecins), n° 450932 et n° 451271 (générations futures), n° 450933 et n° 451272 (UNAF). Plusieurs de ces requêtes sont toutefois parfaitement similaires, certaines résultant des renvois au Conseil d’État des recours dont ont été initialement saisis les tribunaux administratifs de Lyon et de Toulouse, qui se sont déclarés incompétents.
N° 4368
