N° 4403

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 21 juillet 2021.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, dE L’Économie gÉnÉrale
et du contrÔLE BUDGÉTAIRE

sur le Printemps de l’évaluation

L’évaluation des politiques publiques 2021

ET PRÉSENTÉ PAR

M. Éric WOERTH,
Président de la commission des finances,
de l’économie générale et du contrôle budgétaire.

 

 


 

 


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   SOMMAIRE

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INTRODUCTION

I. LE PRINTEMPS DE L’ÉVALUATION : UN RENDEZ-VOUS DÉSORMAIS INSTALLÉ QUI NÉCESSITE ENCORE DES ÉVOLUTIONS MÉTHODOLOGIQUES

A. les thÈmes d’Évaluation

1. La sélection par le bureau de la commission

2. Les thèmes retenus

B. LEs commissions d’Évaluation des politiques publiques (CEPP)

1. Le déroulé des CEPP et le rôle des rapporteurs spéciaux

2. L’implication des rapporteurs pour avis

C. la sÉance publique

1. Une semaine consacrée à l’évaluation

2. Des propositions de résolution indispensables

II. LES PRINCIPAUX ENSEIGNEMENTS DU PRINTEMPS DE L’ÉVALUATION 2021

A. Une exÉcution trÈs particuliÈre DU BUDGET 2020

B. les enjeux de la contractualisation entre l’État et les rÉgions

C. les difficultÉs de certains services publics

D. des propositions À PRENDRE EN CONSIDÉRATION

III. SYNTHÈSES DES RAPPORTS SPÉCIAUX

1. Action extérieure de l’État (M. Vincent Ledoux)

2. Action extérieure de l’État : Tourisme (Mme Émilie Bonnivard)

3. Administration générale et territoriale de l’État (Mme Jennifer de Temmerman)

4. Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales : Politiques de l'agriculture, forêt, pêche et aquaculture ; Développement agricole et rural (Mme Anne-Laure Cattelot et M. Hervé Pellois)

5. Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales : Sécurité alimentaire (M. Michel Lauzzana)

6. Aide publique au développement ; Prêts à des États étrangers (M. Marc Le Fur)

7. Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation (M. Jean-Paul Dufrègne)

8. Cohésion des territoires : Logement et hébergement d’urgence (M. François Jolivet)

9. Cohésion des territoires : Politique des territoires (M. Mohamed Laqhila)

10. Conseil et contrôle de l’État (M. Daniel Labaronne)

11. Culture : Création ; Transmission des savoirs et démocratisation de la culture (Mme Dominique David)

12. Culture : Patrimoines (M. Gilles Carrez)

13. Défense : Préparation de l’avenir (M. François Cornut-Gentille)

14. Défense : Budget opérationnel de la défense (Mme Aude Bono-Vandorme)

15. Direction de l’action du Gouvernement ; Publications officielles et information administrative ; Investissements d’avenir (Mme Marie-Christine Dalloz)

16. Écologie, développement et mobilité durables : Paysage, eau et biodiversité ; Prévention des risques ; Expertise, information géographique et météorologie ; Conduite et pilotage des politiques (M. Éric Coquerel)

17. Écologie, développement et mobilité durables : Affaires maritimes (M. Saïd Ahamada)

18. Écologie, développement et mobilité durables : Énergie, climat et après-mines ; Service public de l’énergie ; Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale (M. Julien Aubert)

19. Écologie, développement et mobilité durables : Infrastructures et services de transports ; Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ; Contrôle et exploitation aériens (Mmes Marie Lebec et Ziva Park)

20. Économie : Développement des entreprises et régulations ; Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés (Mme Valéria Faure-Muntian et M. Xavier Roseren)

21. Économie : Commerce extérieur (M. Fabrice Brun)

22. Économie : Statistiques et études économiques ; Stratégie économique et fiscale ; Accords monétaires internationaux (M. Philippe Chassaing)

23. Engagements financiers de l’État (Mme Bénédicte Peyrol)

24. Enseignement scolaire (Mme Catherine Osson)

25. Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local ; Facilitation et sécurisation des échanges ; Conduite et pilotage des politiques économiques ; Action et transformation publiques (M. Alexandre Holroyd)

26. Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Fonction publique ; Crédits non répartis (M. Éric Alauzet)

27. Gestion du patrimoine immobilier de l’État (M. Jean-Paul Mattei)

28. Immigration, asile et intégration (M. Jean-Noël Barrot et Mme Stella Dupont)

29. Justice (M. Patrick Hetzel)

30. Médias, livre et industries culturelles ; Avances à l’audiovisuel public (Mme Marie-Ange Magne)

31. Outre-mer (M. Olivier Serva)

32. Pouvoirs publics (M. Christophe Naegelen)

33. Recherche et enseignement supérieur : Recherche (M. Francis Chouat)

34. Recherche et enseignement supérieur : Enseignement supérieur et vie étudiante (M. Fabrice Le Vigoureux)

35. Régimes sociaux et de retraite ; Pensions (M. Olivier Damaisin)

36. Relations avec les collectivités territoriales ; Avances aux collectivités territoriales (MM. Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie)

37. Remboursements et dégrèvements (Mme Christine Pires Beaune)

38. Santé (Mme Véronique Louwagie)

39. Sécurités ; Police, gendarmerie, sécurité routière ; Contrôle de la circulation et du stationnement routiers (M. Romain Grau)

40. Sécurités : Sécurité civile (M. Bruno Duvergé)

41. Solidarité, insertion et égalité des chances (M. Patrice Anato et Mme Stella Dupont)

42. Sport, jeunesse et vie associative (M. Benjamin Dirx)

43. Travail et emploi (Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas)

44. Participations financières de l’État ; Participation de la France au désendettement de la Grèce ; Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics (Mme Valérie Rabault)

45. Affaires européennes (M. Xavier Paluszkiewicz)

46. Plan d’urgence (MM. Éric Woerth et Laurent Saint-Martin)

ANNEXE 1 : LES CEPP du PRINTEMPS DE L’ÉVALUATION

ANNEXE 2 : LES THÈMES d’ÉVALUATION du PRINTEMPS DE L’ÉVALUATION 2021

ANNEXE 3 : LES PROPOSITIONS DE RÉSOLUTION ADOPTÉES LORS DES PRINTEMPS DE L’ÉVALUATION 2018 et 2019

 


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   INTRODUCTION

Le Printemps de l’évaluation 2021 aura été la quatrième édition de cet exercice innovant, initié par la commission des finances de l’Assemblée nationale sous la XVème législature, qui doit permettre de donner à l’analyse et au contrôle de l’exécution budgétaire ainsi qu’à l’évaluation des politiques publiques et de la dépense publique qui y est consacrée une profondeur nouvelle et un regain d’intérêt.

C’est un rendez-vous qui est progressivement devenu tout aussi important que celui de l’automne, lors de l’examen des crédits pour l’année à venir. C’est en somme le moment où nous essayons de répondre à la question : à quoi sert la loi de règlement ? Comment peut-on évaluer l’efficience des politiques publiques ? Quels enseignements pouvons-nous en tirer ?

Si notre Assemblée mène en effet de nombreux travaux de contrôle, ceux-ci sont souvent dispersés, ponctuels. À l’inverse, avec le Printemps de l’évaluation, nous sommes dans un travail où les efforts de l’ensemble des rapporteurs spéciaux convergent. Pour autant, chacun des rapporteurs spéciaux conserve son autonomie, à la fois par le champ d’analyse qui lui est réservé et par le thème d’évaluation particulier qu’il retient. Il s’agit de réussir l’exercice, en permettant aux rapporteurs spéciaux, d’une part, de maintenir leurs différences d’approches, de conserver en somme leur liberté politique et leur liberté de parlementaire, et, d’autre part, d’aboutir à des analyses objectives, partagées, et à des recommandations utiles.

Le présent rapport de synthèse qui, à l’instar des trois précédents, récapitule l’ensemble des travaux menés par les rapporteurs spéciaux, offre l’occasion de porter un regard à la fois rétrospectif et prospectif sur cet exercice et de dresser, ce faisant, un premier bilan, dans la perspective de la prochaine législature.

Après avoir rappelé comment ce nouveau rendez-vous s’est déjà structuré et comment il pourrait encore être affiné (I), sont exposés les principaux enseignements que l’on peut tirer du Printemps 2021 (II). Enfin, la synthèse, les chiffres-clés et les recommandations figurant dans les quarante-six rapports rédigés par les rapporteurs spéciaux de la commission des finances lors du Printemps de l’évaluation 2021 sont présentés (III).


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I.   LE PRINTEMPS DE L’ÉVALUATION : UN RENDEZ-VOUS DÉSORMAIS INSTALLÉ QUI NÉCESSITE ENCORE DES ÉVOLUTIONS MÉTHODOLOGIQUES

L’objectif du Printemps de l’évaluation était, conformément aux intentions des auteurs de la LOLF, de rééquilibrer l’année budgétaire en enrichissant l’examen de la loi de règlement avec des travaux d’évaluation des politiques publiques. Cela devait ainsi contribuer à concentrer le travail de l’automne sur l’autorisation parlementaire et, pour l’examen de la deuxième partie de la loi de finances de l’année, sur le vote des crédits, vote qui est, rappelons-le, la vocation première des lois de finances annuelles.

L’édition 2021 fut le quatrième printemps de l’évaluation depuis sa création en début de législature. L’édition 2018 fut une année expérimentale, l’année 2019 permit d’affiner le processus et l’année 2020 fut très singulière, en raison de la crise sanitaire, qui conduisit à organiser les réunions de commission uniquement par visioconférence et sans la présence des ministres, et à retenir un thème d’évaluation unique en lieu et place des thèmes qui avaient été retenus en début d’année ([1]). 2021 aura, de ce point de vue, consacré un retour à la normale, avec des auditions des ministres en commission et l’examen des thèmes d’évaluation retenus par les rapporteurs spéciaux.

Cette initiative parlementaire récurrente, régulière, est déjà devenue un symbole de ce que peuvent être, de ce que doivent être le contrôle et l’évaluation des politiques publiques. Elle démontre la capacité du Parlement à évaluer en dépassant les clivages et les querelles politiques

Le rapport de synthèse de l’édition 2021 est donc l’occasion de dresser un bilan plus général du dispositif, en analysant ce qui a plus ou moins bien fonctionné. Ce bilan est d’autant plus important qu’en raison des rendez-vous électoraux, il n’y aura pas de Printemps de l’évaluation en 2022 et que le prochain aura donc lieu en 2023.

Par ailleurs, on rappellera que la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques ([2]) que j’ai déposée avec le rapporteur général Laurent Saint-Martin et qui est en cours de discussion prévoit d’élever ce rendez-vous au niveau organique afin d’en assurer la permanence.

Il est donc proposé d’analyser les différentes étapes du Printemps de l’évaluation : le choix des thèmes d’évaluation (A), le déroulé des commissions d’évaluation des politiques publiques (CEPP) (B) et l’examen en séance publique (C).

A.   les thÈmes d’Évaluation

La première étape consiste, au cours des mois de janvier et février, à sélectionner les thèmes d’évaluation proposés par les rapporteurs spéciaux.

1.   La sélection par le bureau de la commission

Il revient évidemment aux rapporteurs spéciaux de proposer un thème d’évaluation qui leur semble pertinent. Le bureau de la commission des finances est ensuite amené à examiner les thèmes ainsi proposés et il lui est loisible d’engager un dialogue avec tel ou tel rapporteur pour amender ou préciser le thème retenu. Ce dialogue fructueux doit être conservé.

Fort de ces quatre années de pratiques, on peut constater que ces thèmes sont probablement trop nombreux : à raison d’un thème par rapporteur spécial, cela conduit à 45 thèmes distincts (ou même 46 cette année en raison de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire créée en cours d’année 2020). Cela conduit à un volume très important qui empêche un examen approfondi en CEPP et qui rend la communication sur ces travaux difficiles.

On pourrait certainement imaginer que seule la moitié des rapporteurs procèdent chaque année à une évaluation – ce qui, sur une législature comprenant quatre printemps de l’évaluation, permettrait à chaque rapporteur de traiter deux thèmes.

Par ailleurs, on constate que certains ministères, peu attentifs aux travaux parlementaires, ne s’intéressent qu’assez tardivement aux thèmes retenus par les rapporteurs. Un courrier aux ministres du président de la commission des finances permettrait probablement de solenniser la démarche et d’entamer rapidement un travail et un dialogue plus approfondi entre le rapporteur spécial et le ministère.

2.   Les thèmes retenus

Concernant les thèmes retenus, l’examen de la liste détaillée figurant en annexe ([3]) fait apparaître la richesse et l’ampleur des travaux menés par les rapporteurs spéciaux. Pour autant, un certain nombre d’observations méritent d’être formulées.

D’une part, il convient de veiller à ce que le thème retenu soit précisément circonscrit et ne soit pas trop vaste sauf à prendre le risque que l’exercice se transforme en quasi-mission d’information. Cet écueil n’a malheureusement pas été totalement évité, particulièrement cette année.

Par ailleurs, il faut veiller à ce que la problématique traitée soit effectivement financière (budgétaire ou fiscale) et n’empiète pas sur les prérogatives des commissions permanentes compétentes sur les sujets traités.

En troisième lieu, il est indispensable de renforcer la démarche évaluative des politiques publiques en comparant le plus précisément possible les objectifs poursuivis, les résultats atteints et les moyens consacrés.

Enfin, on peut signaler que le travail des rapporteurs spéciaux est enrichi par les notes d’exécution budgétaire de la Cour des comptes et doit également l’être par les rapports remis en application du 2° de l’article 58 de la LOLF, qui apportent un éclairage précieux sur certaines questions ([4]).

B.   LEs commissions d’Évaluation des politiques publiques (CEPP)

Les commissions d’évaluation des politiques publiques sont le moment où les rapporteurs spéciaux présentent le résultat de leurs travaux, à la fois sur l’exécution de l’année précédente et, surtout, sur leur thème d’évaluation.

1.   Le déroulé des CEPP et le rôle des rapporteurs spéciaux

Ces réunions ont lieu fin mai-début juin et monopolisent lourdement la commission des finances : elle y a consacré 34 heures 30 en 2018, 36 heures 35 en 2019, 13 heures 11 en 2020 (année où les ministres n’étaient pas présents et les réunions se tenaient par visioconférence) et 28 heures 35 en 2021 ([5]). Pour le Printemps de l’évaluation 2021, ce sont pas moins de treize réunions de la commission qui se sont ainsi tenues entre le mardi 25 mai et le mercredi 9 juin 2021.

En 2021, afin de structurer les discussions et de tenir compte du fait que certaines CEPP regroupent des rapports spéciaux très différents ou un trop grand nombre de rapports spéciaux, des thématiques ont été identifiées, permettant de distinguer des séquences de discussion distinctes au sein d’une même CEPP. Ainsi, par exemple, au sein de la CEPP Europe et affaires étrangères, ont été distinguées une séquence Affaires européenne, une séquence Action extérieure et une séquence Aide publique au développement.

Hormis lors du Printemps de l’évaluation 2020 où, en raison de la pandémie, il n’a pas été jugé opportun de solliciter les ministres, la présence du Gouvernement lors des CEPP est un élément fondamental, qui contribue à la richesse de l’exercice. L’audition du ministre permet de l’interroger à la fois sur l’exécution budgétaire des crédits de son ministère et sur le thème d’évaluation.

Encore faut-il que le ministre joue le jeu et ne se contente pas de vanter les mérites de l’exécution budgétaire tout en faisant l’impasse sur les questions relatives à la politique publique évaluée. Il n’est pas rare que certaines questions des rapporteurs spéciaux, qui sont pourtant l’aboutissement de longs mois de travaux, restent sans réponse, générant une bien compréhensible frustration.

Une réduction du nombre de thème d’évaluation pourrait permettre de consacrer plus de temps à cet aspect des choses, en offrant un temps d’échange plus approfondi entre le rapporteur spécial et le Gouvernement.

2.   L’implication des rapporteurs pour avis

Les CEPP sont bien sûr ouvertes à l’ensemble des députés et, en particulier, aux rapporteurs pour avis. Ils sont assez nombreux à y participer (26 aussi bien en 2018 et 2019 qu’en 2021), ce dont on ne peut que se féliciter. C’est parfois l’occasion pour eux d’interroger le ministre sur le thème qu’ils ont approfondi lors de l’examen du projet de loi de finances. Du fait de la pérennisation du Printemps de l’évaluation, on pourrait même se demander si l’examen de thèmes par les rapporteurs pour avis ne mériterait pas d’avoir lieu au printemps, à l’instar de la démarche des rapporteurs spéciaux.

Il est néanmoins important de veiller à ce que les questions soulevées restent dans le périmètre budgétaire ou fiscal et que l’audition du ministre ne se transforme pas en questions diverses portant sur l’actualité du ministère…

C.   la sÉance publique

Dès la première édition du Printemps de l’évaluation, il est apparu essentiel que le travail des CEPP trouve un prolongement en séance publique. L’outil privilégié fut initialement les propositions de résolutions, mais cet outil n’a pu être utilisé ces deux dernières années – ce que l’on peut regretter.

1.   Une semaine consacrée à l’évaluation

La première transposition du Printemps de l’évaluation en séance publique fut la décision de la Conférence des présidents de consacrer la semaine consacrée par priorité à des travaux de contrôle au cours du mois de juin à des thématiques budgétaires et financières, thématiques venant enserrer l’examen du projet de loi de règlement lui-même.

Les groupes ont, dans le cadre de l’ordre du jour qui leur est réservé lors des semaines de contrôle, inscrit soit un débat, soit une série de questions/réponses ou encore une proposition de résolution. A également été organisée les deux premières années une intervention de la Cour des comptes pour qu’elle présente le rapport relatif aux résultats de l’exécution de l’exercice antérieur et aux comptes associés annexé au projet de loi de règlement (rapport prévu par le 4° de l’article 58 de la LOLF et appelé par commodité rapport sur le budget de l’État, ou encore RBDE). Même si cette présentation en séance publique pouvait sembler intéressante, elle n’en faisait pas moins quelque peu doublon avec l’audition à laquelle la Cour des comptes participe en commission des finances lors de la présentation de ce rapport.

Les débats relatifs au Printemps de l’évaluation organisés ces deux dernières années (et enrichis d’un volet social en 2021) ont été des moments d’échanges également intéressants mais n’ont pas échappé aux écueils inhérents à ce type d’exercice quand il n’aboutit pas à un vote.

2.   Des propositions de résolution indispensables

Avec le recul, le dispositif imaginé initialement et appliqué les deux premières années semble le plus pertinent. Il était alors demandé aux rapporteurs spéciaux de préparer des propositions de résolution dans la continuité de leurs travaux d’évaluation. Ces propositions étaient ensuite examinées par le bureau de la commission des finances et celles d’entre elles qui étaient jugées les plus pertinentes et abouties étaient inscrites à l’ordre du jour par la Conférence des présidents ([6]).

Ce dispositif n’a pu être appliqué ni en 2020, à cause de la pandémie, ni en 2021, en raison du grand nombre de groupes politiques susceptibles d’inscrire des sujets de contrôle à l’ordre du jour de la semaine de séance réservée aux travaux de contrôle et d’évaluation.

Ce recul est regrettable car le dispositif initial permettait à l’Assemblée de se prononcer par un vote sur des travaux d’évaluation, avec la possibilité importante pour le rapporteur spécial de se prévaloir de ce vote dans ses discussions ultérieures avec le Gouvernement.

Dans l’hypothèse où une vingtaine de thèmes d’évaluation seraient retenus chaque année, un quota de cinq propositions de résolution inscrites à l’ordre du jour sur proposition de la commission des finances permettrait une réelle mise en valeur des travaux des rapporteurs spéciaux.


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II.   LES PRINCIPAUX ENSEIGNEMENTS DU PRINTEMPS DE L’ÉVALUATION 2021

Comme les précédents Printemps de l’évaluation, celui qui s’est tenu cette année a permis de dégager un certain nombre de lignes de force et d’idées transversales.

Les travaux des rapporteurs spéciaux sur l’exécution budgétaire ont tout d’abord révélé le caractère très particulier du budget 2020 (A), que ce soit par l’ampleur des crédits supplémentaires ouverts en cours d’année, par celle des crédits non consommés en fin d’année, ou encore par la mobilisation exceptionnelle de certains mécanismes budgétaires. Les thèmes d’évaluation ont par ailleurs mis l’accent sur les enjeux de la contractualisation (B) ainsi que sur les difficultés rencontrées par certains services publics (C). Les travaux conduits ont également permis, dans certains cas, de formuler des propositions innovantes (D).

A.   Une exÉcution trÈs particuliÈre DU BUDGET 2020

L’année 2020 se sera tout d’abord traduite par une révision substantielle de l’équilibre de la loi de finances initiale, au travers de quatre collectifs budgétaires successifs, la crise ayant eu une incidence à la fois par l’engagement de dépenses supplémentaires, pour près de 50 milliards d’euros (dont 41,8 milliards d’euros au titre de la nouvelle mission budgétaire Plan d’urgence face à la crise sanitaire), et par la diminution substantielle des recettes, de plus de 37 milliards d’euros (essentiellement au titre des recettes fiscales, en diminution de 32,3 milliards d’euros).

Le creusement du déficit budgétaire, à hauteur de 84,9 milliards d’euros, pour atteindre un total 178 milliards d’euros, est sans précédent dans notre histoire budgétaire récente. Même lors de la crise financière de 2009, le déficit budgétaire n’avait pas dépassé 138 milliards d’euros.

Si chacun des quatre collectifs budgétaires de l’année 2020 a ouvert des crédits supplémentaires, à hauteur respectivement de 6,2 milliards d’euros pour celui de mars 2020, de 38 milliards d’euros pour celui d’avril 2020, de 12,7 milliards d’euros pour celui de juillet 2020 puis, finalement, de 18,7 milliards d’euros pour celui de novembre 2020, l’exécution révèle que ces rehaussements ont largement excédé la capacité de consommation finale sur l’année 2020, puisque ce sont au final 31,6 milliards d’euros de crédits budgétaires qui n’auront pas été exécutés.

Cette sous-consommation de grande ampleur, que nous avons, avec M. Laurent Saint-Martin, relevée dans notre rapport spécial consacré à la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire ([7]), a permis d’opérer des reports massifs de crédits sur l’année 2021 (à hauteur de 28,8 milliards d’euros pour cette mission). Une partie de ces reports a d’ailleurs bénéficié en 2021 à d’autres programmes que ceux sur lesquels les crédits avaient été initialement ouverts en 2020. Ces aspects ont également été mis en exergue par la Cour des comptes dans son rapport relatif aux résultats de la gestion budgétaire de l’exercice 2020. Il s’agit d’une entorse préoccupante  au principe de l’annualité budgétaire ([8]).

L’année 2020 n’a par ailleurs pas dérogé à la pratique de mise en réserve de crédits, appliquant des taux forfaitaires qui ne sont adaptés que pour certaines politiques budgétaires très spécifiques. Cela peut paraître d’autant plus insatisfaisant que des missions qui avaient des crédits mis en réserve de façon significative ont dû dans le même temps faire l’objet d’ouverture de nouveaux crédits lors des collectifs budgétaires, alors même que les crédits mis en réserve n’ont jamais été dégelés. On a là un paradoxe du pilotage budgétaire privilégiant le gel de crédits en période de crise.

Des mécanismes budgétaires spécifiques ont contribué à assurer une meilleure réponse à la crise.

Au premier chef, la création, par le premier collectif budgétaire, de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire, a permis d’apporter une réponse d’urgence efficace aux conséquences économiques de la crise sanitaire. Avec M. Laurent Saint-Martin, nous avons rappelé dans notre rapport spécial consacré à cette mission ([9]) comment son périmètre comme ses ressources se sont continuellement élargis, afin de s’adapter à l’évolution des restrictions économiques.

M. Éric Alauzet, dans son rapport spécial sur la mission Crédits non répartis ([10]), a par ailleurs montré comment la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles, qui a été abondée lors du deuxième collectif budgétaire à hauteur de 1,648 milliard d’euros, a joué pleinement son rôle et a permis de financer près de 632 millions d’euros de sur-exécutions dues à la crise sanitaire. Cette utilisation conforme aux finalités prévues par la loi organique relative aux lois de finances s’est combinée avec le fait que les fonds spéciaux n’ont pas vu leur financement complété en recourant à cette dotation, illustrant un progrès en termes de sincérité budgétaire par rapport aux années précédentes.

MM. Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie, dans leur rapport spécial sur la mission Relations avec les collectivités territoriales ([11]), ont également montré comment cette mission a été mobilisée pour certaines mesures exceptionnelles en faveur des collectivités (dotation de soutien à l’investissement local exceptionnelle ; abondement du fonds de stabilisation des départements…). Combinées aux autres dispositifs de soutien, en particulier le filet de sécurité pour les pertes de recettes fiscales et domaniales, ces mesures auront contribué à la bonne résistance des collectivités aux conséquences de la crise.

De même, les modifications apportées au compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État, qu’il s’agisse de la suppression de 7 milliards d’euros de recettes prévisionnelles de la privatisation du groupe Aéroports de Paris par la première loi de finances rectificative pour 2020, ou encore de l’ouverture de 20 milliards d’euros de crédits supplémentaires par la deuxième loi de finances rectificative pour 2020, ont illustré la détermination du Gouvernement à protéger les entreprises stratégiques mises en difficulté par la crise.

À l’inverse, certains choix posent question. Ainsi, Mme Marie-Christine Dalloz, analysant la mission Investissements d’avenir ([12]), a relevé des redéploiements nombreux en cours d’année, principalement afin de soutenir les entreprises. Toutefois, elle a également attiré l’attention de la commission des finances sur l’utilisation de crédits de cette mission pour financer des dépenses sans lien avec l’objectif poursuivi par les programmes Investissements d’avenir (PIA).

B.   les enjeux de la contractualisation entre l’État et les rÉgions

Plusieurs rapporteurs spéciaux se sont intéressés à la question de la contractualisation entre l’État et les régions. Alors que la dernière période sexennale des contrats de plan (2015-2020) venait d’arriver à son terme, il pouvait en effet sembler particulièrement opportun de se pencher sur les moyens affectés à cette contractualisation, sur sa mise en œuvre et ses limites.

En s’intéressant à l’exécution financière des contrats de plan État région (CPER) pour la période 2015-2020, qui ont représenté plus de 12 milliards d’euros de crédits contractualisés, M. Mohamed Laqhila, rapporteur spécial de la mission Cohésion des territoires ([13]), a ainsi mis en lumière certains enjeux de la politique de contractualisation. Il a relevé une dégradation de l’exécution financière des contrats, laquelle restreint l’efficacité des projets que ces contrats sont appelés à financer. Il a également jugé le suivi de l’exécution financière « chaotique, faute de système d’information adapté, et l’évaluation au niveau local ou national quasi-inexistante ». Enfin, le pilotage stratégique serait affaibli par un financement en silo.

Mmes Marie Lebec et Zivka Park, rapporteures spéciales pour le transport de la mission Écologie, développement et mobilité durables ([14]), ont examiné le volet « Mobilité » des CPER, qui devait mobiliser 7,2 milliards d’euros sur la période 2015-2020. Les retards d’exécution en début de période ont pu être compensés par l’intervention du législateur, avec la loi d’orientation des mobilités puis avec le plan de relance voté en 2020, permettant ainsi d’espérer atteindre un taux d’avancement des projets de 90 % fin 2022.

Pour autant, les rapporteures spéciales ont suggéré plusieurs pistes d’amélioration de cette contractualisation, rejoignant ainsi certaines observations formulées de son côté par M. Mohamed Laqhila :

– éviter une programmation trop ambitieuse en définissant d’emblée des projets prioritaires de manière cohérente avec les moyens disponibles ;

– allonger la durée des contrats à sept ans au minimum ;

– renforcer les outils de suivi et d’évaluation, non seulement pour les crédits de l’État mais aussi pour les moyens engagés par les régions et les autres financeurs.

C.   les difficultÉs de certains services publics

Qu’il s’agisse de questions relatives à l’imposition des non-résidents, à la délivrance des titres d’identité, aux demandes de titres de séjour ou aux soins dispensés aux étrangers en situation irrégulière, plusieurs rapporteurs spéciaux ont montré, dans leur travail d’évaluation, l’existence de situations préoccupantes, qui devraient appeler soit des efforts d’amélioration soit des réformes plus substantielles.

M. Alexandre Holroyd, rapporteur spécial des missions Gestion des finances publiques et des ressources humaines et Action et transformation publiques ([15]), qui s’est intéressé à la direction des impôts des non-résidents (DINR) du ministère de l’économie, a montré que cette direction avait été créée avec la volonté de résorber le retard en matière d’informatisation et d’automatisation des opérations concernant le traitement fiscal des non-résidents, qui faisait encore l’objet d’opérations manuelles. Pour autant, il a estimé que le degré de complexité élevé de cette fiscalité par rapport à celle des résidents, qui a pour conséquence des erreurs déclaratives et des temps d’échanges plus longs, rend nécessaire une amélioration de la qualité de l’accueil de l’accessibilité des usagers aux services proposés par cette direction. Au terme de son travail d’évaluation, il a toutefois considéré « que la solution des problèmes de la DINR est sans doute plus à chercher du côté de Bercy et du législateur qu’à Noisy-le-Grand [siège de cette direction] ».

Mme Jennifer De Temmerman, rapporteure spéciale de la mission Administration générale et territoriale de l’État ([16]), a pu constater que les centres d’expertise et de ressources des titres (CERT), qui instruisent les demandes de carte nationale d’identité, de passeport, de permis de conduire et de carte grise depuis 2017, même s’ils permettent de répondre à l’enjeu de dématérialisation et de lutte contre la fraude, ne disposent pas pour autant de moyens en ressources humaines satisfaisants pour assurer leurs missions ni d’outils informatiques de gestion des demandes toujours adaptés. La rapporteure spéciale a ainsi relevé que si la proportion des contractuels dans les effectifs des CERT demeure limitée (environ 10 % des effectifs), elle est plus prononcée dans les CERT chargés de la délivrance des cartes grises où elle fluctue entre 30 % et 50 %. De même, les outils informatiques permettant la dématérialisation des dossiers relatifs à l’échange des permis de conduire étrangers n’ont été mis en place qu’en 2020 et l’interface d’accueil des demandeurs n’a pu absorber le flux. En l’absence d’un renforcement durable des moyens des CERT, la rapporteure spéciale a exprimé la crainte que les difficultés rencontrées perdurent et que les délais de délivrance de certains titres demeurent préoccupants.

M. Jean-Noël Barrot et Mme Stella Dupont, rapporteurs spéciaux de la mission Immigration, asile et intégration ([17]), qui ont évalué les moyens consacrés par les préfectures à l’instruction des demandes de titre de séjour, ont relevé l’aggravation des tensions résultant du contexte sanitaire et le développement d’un nouveau contentieux portant sur l’accès aux préfectures. Plus grave encore, le développement du phénomène de revente de créneaux de rendez-vous en préfecture, qui existait déjà à l’époque des files d’attente, a pris une autre ampleur avec la prise de rendez-vous électronique, qui favorise ce type de comportement illégal. Dans une douzaine de préfectures, les plateformes de rendez-vous en ligne seraient saturées, ce qui empêcherait l’accès effectif aux guichets. Face à de tels phénomènes, l’action publique doit trouver des parades efficaces.

Mme Véronique Louwagie, rapporteure spéciale de la mission Santé ([18]), a évalué le coût des soins dispensés aux étrangers en situation irrégulière à 1,5 milliard d’euros par an. Il dépasse ainsi très largement (de 60 %) le coût déjà considérable de la seule aide médicale d’État. Mme Louwagie a en particulier relevé que 30 000 à 50 000 étrangers en situation irrégulière ont bénéficié du dispositif de maintien des droits expirés à la protection universelle maladie et à la complémentaire santé solidaire, alors qu’ils auraient dû relever du dispositif de l’aide médicale d’État. Là encore, il s’agit de revoir les modalités de l’action publique.

D.   des propositions À PRENDRE EN CONSIDÉRATION

Certains rapporteurs spéciaux, à l’issue de leur travail d’évaluation, ont formulé des préconisations très précises, réitérant parfois des recommandations des années antérieures, qui prennent un sens renouvelé avec la crise.

M. Gilles Carrez, rapporteur des crédits du programme Patrimoines de la mission Culture ([19]), a réitéré sa proposition d’élargir de manière encadrée la possibilité de recours à l’emprunt des grands établissements culturels, qui disposent de ressources propres significatives. Compte tenu de l’absorption de l’effondrement des ressources propres de ces établissements en 2020 et 2021 par la mobilisation de leurs fonds de roulement, cette préconisation n’en a que plus d’intérêt.

M. François Cornut Gentille, rapporteur spécial pour la Préparation de l’avenir de la mission Défense ([20]), est également revenu sur une question qui lui avait déjà permis de constater des dysfonctionnements : le contrôle financier, juridique et technique des externalisations du ministère des armées. Il a pu relever que certaines recommandations, telle que celle portant sur le renforcement du contrôle de la sécurité des aéronefs (avions et hélicoptères) affrétés par des sociétés étrangères pour le compte des armées en opérations extérieures, ont été suivies. À l’inverse, il s’est inquiété du fait que perdure le recours à des sociétés privées non soumises à un contrôle strict des services de renseignement.

M. Julien Aubert, rapporteur spécial pour l’Énergie de la mission Écologie, développement et mobilité durables ([21]), a démontré que le calendrier très ambitieux retenu pour l’élimination progressive des équipements de chauffage au fioul d’ici 2029 s’avère déjà intenable. Considérant cet objectif irréaliste, il formule des propositions pour adapter la politique publique engagée, telles que l’ajustement des étapes du calendrier, l’alignement des critères de Ma Prime Rénov et des certificats d’économie d’énergie, la destruction des anciennes chaudières pour éviter leur revente ou leur réemploi.

M. François Jolivet, rapporteur des crédits Logement et hébergement d’urgence de la mission Cohésion des territoires ([22]), n’a pas hésité à appeler à un changement de modèle de financement du logement, abandonnant progressivement le recours à des dépenses fiscales dont l’efficacité semble, selon lui, contestable.

M. Marc Le Fur, rapporteur de la mission Aide publique au développement ([23]), a attiré l’attention de la commission sur les abandons de créances de l’État français au profit de pays pauvres très endettés, qui sont décidés sans que le Parlement soit associé en amont à la procédure. Il a souligné que la question prend une ampleur nouvelle alors que de nombreux pays en développement, notamment d’Afrique subsaharienne, abordent une période de grandes difficultés.

De même qu’en matière de contractualisation entre l’État et les régions, on pouvait relever des convergences entre les travaux de M. Mohamed Laqhila et ceux de Mmes Marie Lebec et Zivka Park, la convergence des propositions formulées respectivement par M. Jean-Paul Mattéi en sa qualité de rapporteur spécial du compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État ([24]) et par M. Alexandre Holroyd en sa qualité de rapporteur spécial de la mission Action et transformation publiques ([25])  mérite d’être signalée. Tous deux ont en effet relevé qu’il serait souhaitable que le compte d’affectation spéciale puisse être le support budgétaire des politiques transversales relatives au parc immobilier de l’État et de ses opérateurs, le programme 348 Rénovation des cités administratives de la mission Action et transformation publiques étant atypique et n’ayant pas vocation à perdurer au-delà du Grand plan d’investissement.

Certaines des propositions ainsi formulées pourraient se traduire par des amendements aux futurs textes financiers. Il s’agirait ainsi, d’une façon à la fois pertinente et efficace, de prolonger les travaux de printemps, et de démontrer ainsi l’articulation entre la fonction de contrôle et la fonction législative du Parlement.

 


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III.   SYNTHÈSES DES RAPPORTS SPÉCIAUX

1.   Action extérieure de l’État (M. Vincent Ledoux)

L’exécution des crédits en 2020

 La dépense atteint son plus haut niveau de la législature à 2,94 milliards d’euros en crédits de paiements (CP) en hausse de + 138 millions d’euros (+ 4,9 %), et supérieure de + 60 millions d’euros à la loi de finances initiale.

Le taux d’exécution de 102 % résulte de dépenses justifiées entièrement liées à la crise sanitaire ;

38,2 millions d’euros pour le Centre de crise et de soutien par redéploiements et dégel, dont 21,6 millions d’euros pour affréter des vols spéciaux rapatriant 12 000 Français retenus à l’étranger. La gestion de cette opération a été saluée par la Cour des comptes et le coût final pour l’État est ramené à 8 millions d’euros après participations des passagers et contribution du Mécanisme européen de protection civile ;

12 millions d’euros de soutien aux Instituts français et aux Alliances françaises par redéploiements au sein du programme 185 ;

91,7 millions d’euros versés à l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) sur des crédits de la troisième loi de finances rectificative dont 50 millions d’euros de compléments à sa subvention pour charges de service public, et 41,7 millions pour les bourses aux élèves Français. Pour accorder des délais de paiement et avances de trésorerie à des écoles privées, l’AEFE a mobilisé 20 millions d’euros d’avances du Trésor sur les 50 millions d’euros inscrits par ailleurs en LFR3 sur le programme 823.

 L’enveloppe de 50 millions d’euros inscrite en LFR 3 pour verser un « secours occasionnel de solidarité » était surdimensionnée : gelés dès septembre 2020, les crédits ont été entièrement reportés sur 2021 et sont annulés pour moitié par la loi de règlement. 4,7 millions d’euros d’aides ont été versés en 2020, à 29 800 bénéficiaires, par redéploiements d’aides aux associations.

 Hors mesures de soutien, l’exécution 2020 a été contrainte par le dynamisme des contributions aux organisations internationales et aux opérations de maintien de la paix (692 millions d’euros), supérieures de 21 millions d’euros à la loi de finances.

 Parmi les crédits relativement sous-consommés, il convient de sanctuariser les crédits de coopération de sécurité et de défense, indispensables aux partenariats avec les forces militaires et de sécurité en Afrique dont la modernisation aide à construire l’État de droit.

 Saluant l’amélioration de la gestion des crédits de masse salariale (980,7 millions d’euros), alors qu’une mauvaise prise en compte des effets change-prix occasionnait jusqu’alors de fortes sur-exécutions, le rapporteur spécial préconise de les rassembler sur un programme support pour améliorer leur lisibilité et simplifier les opérations de fin de gestion.

Répartition des CP en 2020 par principaux postes de DÉPENSES

Total des CP pour les trois programmes permanents de la mission en 2020 : 2 941 millions d’euros.

La politique d’attractivité envers les mobilités internationales étudiantes

● La mobilité des étudiants internationaux est un terrain de concurrence entre États, qui l’ont bien identifiée comme un atout pour leurs universités et leurs économies mais aussi comme un moyen de véhiculer des valeurs et de nouer des liens durables entre sociétés

En 2019-2020, sur les 370 000 étudiants étrangers en France, 290 000 étaient en mobilités d’études internationales, selon la définition de l’UNESCO, car ayant quitté provisoirement leur territoire national à des fins d’études. En 10 ans, ces mobilités ont augmenté de 68 % au plan mondial mais de seulement 32 % en France.

Si le nombre d’étudiants internationaux en mobilité en France a continué de croître ces dernières années, notre pays, longtemps troisième pays d’accueil derrière les États-Unis et le Royaume-Uni, est, en quinze ans, passée au sixième rang derrière l’Australie, l’Allemagne et la Russie et talonnée désormais par le Canada.

● Pour attirer les étudiants étrangers en France, le Quai d’Orsay utilise trois leviers :

– les services de coopération des ambassades avec environ 90 attachés de coopération universitaire et surtout 259 « espaces Campus France », dans 127 pays, composantes des ambassades chargées d’orienter les candidats étrangers, employant près de 500 personnels recrutés localement. Le rapporteur spécial recommande de préserver les effectifs et les compétences des postes diplomatiques en la matière, d’achever le déploiement de la plate-forme Études en France et de mutualiser une partie de ses recettes d’utilisation, passées de 11 à 20 millions d’euros entre 2017 et 2020.

– l’EPIC Campus France, opérateur du programme 185, issu de la fusion, saluée par le rapporteur spécial, de trois structures préexistantes, compétent à la fois pour promouvoir l’enseignement supérieur français à l’étranger et pour gérer les programmes de mobilités et de bourses pour le compte du Quai d’Orsay mais également d’autres partenaires.

– les crédits pour bourses d’études en France, répartis entre programmes délégués aux postes diplomatiques (30,5 millions d’euros en 2019) et programmes centraux thématiques (23,7 millions d’euros en 2019). La dépense s’établit autour de 55 millions d’euros depuis 2017, inférieure de 10 millions d’euros aux crédits inscrits en lois de finances et à la dépense constatée jusqu’au milieu de la décennie 2010.

crédits de bourses du gouvernement français (programme 185 en millions d’euros)

● La France accorde désormais environ 11 000 bourses par an (contre 14 500 en 2013), dont 9 000 bourses d’études. Moins de 6 500 bourses comprennent une allocation de vie contre 2 500 « bourses de couverture sociale » qui complètent des allocations versées par des États étrangers ou des entreprises privées. Parmi les bourses avec allocation de vie, on compte seulement 4 600 bourses sur cycles d’études longs. Par contraste, l’Allemagne, concurrent principal de la France, a accordé en 2019 près de 17 000 bourses de longue durée.

● Les bourses présentent des enjeux qualitatifs de ciblage sur les profils et formations d’excellence mais l’enjeu est aussi quantitatif. Le rapporteur spécial recommande donc de définir une trajectoire budgétaire lisible des crédits de bourses et de la faire figurer dans le prochain contrat d’objectif et de moyens de l’opérateur Campus France afin de clarifier la part de ses ressources liées à la subvention de fonctionnement et à la gestion des programmes de mobilité.

Il invite également à inciter les postes diplomatiques à prioriser l’attribution de bourses pour études longues et à redéployer les crédits non consommés pour doter un grand programme central de bourses d’excellence, plus lisible, et dont Campus France pourrait faire la promotion

● Afin d’apprécier l’efficacité des bourses, le rapporteur spécial propose de faire figurer dans le dispositif de performance du programme 185 un indicateur de suivi du taux de réussite des étudiants étrangers boursiers par rapport aux autres étudiants en mobilité. Cela nécessite de rénover la stratégie de Campus France envers les anciens étudiants étrangers, en renforçant le suivi des parcours professionnels et en formalisant le rôle d’animation des postes diplomatiques dans la plate-forme en ligne France Alumni.

● Si l’objectif du plan « Bienvenue en France » présenté à l’automne 2018 d’attirer 500 000 étudiants étrangers en 2027 est compromis par la crise, les instruments mis en œuvre vont dans la bonne direction :

– l’amélioration de la qualité matérielle de l’accueil avec une labellisation des établissements par Campus France ;

– la dématérialisation et simplification des procédures en matière de visas et de titres de séjour ;

– la possibilité de fixer des droits d’inscription différenciés pour les étudiants extra-européens afin de dégager de nouvelles ressources, mais dont trop peu d’universités se sont saisies à ce stade.

● Constatant que l’Afrique va représenter la principale source de croissance des mobilités étudiantes internationales, le rapporteur spécial invite à accentuer la coopération avec les pays d’origine :

– en accélérant la mise en place de campus franco-africains, destinataire de crédits d’Aide publique au développement, qui accroissent les capacités des systèmes africains en partenariat avec des universités françaises ;

– en co-définissant les priorités thématiques des mobilités d’études vers la France et du ciblage des bourses, afin que les parcours en France soient cohérents avec les besoins locaux.


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2.   Action extérieure de l’État : Tourisme (Mme Émilie Bonnivard)

SYNTHÈSE ET ChiffreS-clÉs

Les crédits prévus au profit de l’opérateur Atout France s’élevaient en LFI à 30 891 020 en autorisations d’engagement et en crédits de paiement ; les crédits consommés en 2020 sont de 38 909 974 en autorisations d’engagement et en crédits de paiement.

 

 

Réalisation 2019

Prévision LFI 2020

Réalisation 2020

 

AE CP

AE CP

AE CP

SCSP

31 968 126

31 968 126

30 891 020

30 891 020

33 968 331

33 968 331

Transferts

4 899 473

4 899 473

 

 

4 941 643

4 941 643

Total

36 867 599

36 867 599

30 891 020

30 891 020

38 909 974

38 909 974

La subvention pour charges de service public (SCSP) de l’opérateur s’élève à 33,97 millions d’euros en exécution 2020. À ce montant, s’ajoutent les 5 millions d’euros votés en LFR 3 ainsi qu’un dégel partiel du surgel en fin de gestion à hauteur de 1,3 million d’euros. Par ailleurs, l’opérateur a bénéficié d’une attribution de produits issue des recettes de visas à hauteur de 4,9 millions d’euros ainsi qu’un revenu de transfert de 0,5 million d’euros issu du programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire.

Les produits d’exploitation s’élèvent à 51,16 millions d’euros en 2020, soit 72 % du budget initial en raison de l’impact de la pandémie. Pour cette même raison, la majeure partie des subventions spécifiques versées en 2020 (10,151 millions d’euros) a été reportée en 2021 pour mobiliser des moyens supplémentaires au moment de la reprise. Enfin, Atout France présente un résultat pratiquement à l’équilibre avec un bénéfice de 56 000 euros, malgré ce contexte. Ainsi, la capacité d’autofinancement sur l’exercice 2020 s’élève à 3,2 millions d’euros.

Le thème d’évaluation retenu a été celui de l’adéquation de l’action gouvernementale aux nécessités de la filière touristique, notamment de montagne, pour traverser cette crise.

Les mesures de soutien ont été importantes : en soutien à la filière touristique dans sa globalité, l’État a mobilisé 26 milliards d’euros, dont 11 milliards en PGE, 6 milliards au titre du fonds de solidarité et 6 milliards en faveur de l’activité partielle.

Quant au tourisme de montagne, plus de 5,4 milliards d’euros d’aides auraient déjà été versés à ce jour, dont 4,6 milliards de mesures d’urgence :

– 2 milliards de soutien à la trésorerie des entreprises et des commerces de la montagne avec le fonds de solidarité et le dispositif coûts fixes, 1,6 milliard de PGE ;

– 535 millions d’activité partielle ;

– 480 millions d’aides aux exploitants de remontées mécaniques avec un dispositif ad hoc de prise en charge des coûts fixes ;

– et 36 millions pour les 1 176 communes appartenant à une zone de massif et bénéficiant du dispositif de garantie des recettes fiscales.

S’y ajoutent 330 millions d’euros de mesures de relance pour les entreprises ainsi que 480 millions de mesures de relance pour les collectivités territoriales.

Malgré l’ampleur de ces aides, des lacunes demeurent. Quid des entreprises créées en 2020, qui devaient démarrer leur activité en décembre 2020 et qui n’auront pas de possibilité réelle de rattrapage avant décembre prochain ? Pourquoi les entreprises de services et les artisans ont-ils été exclus des dispositifs en faveur de la montagne (coiffeurs ou esthéticiennes de station, etc.). Si l’État a bien pris en compte les spécificités de la montagne avec un plan dédié, il s’est arrêté à mi-chemin en lui appliquant une logique annualisée, alors que la montagne est fortement saisonnalisée, d’où des dispositifs inopérants pour un certain nombre d’acteurs (dispositifs coûts fixes pour les résidences de tourisme et centres de vacances)

De plus, l’évolution des conditions d’éligibilité du fonds de solidarité a souvent été obscure pour les acteurs du tourisme et les PGE ont eu pour effet de contribuer à l’émergence d’un « mur de la dette ». Certains secteurs du tourisme sont particulièrement en difficulté et nécessitent une aide dédiée et mieux ciblée. Il en va ainsi des résidences de tourisme, des agences de voyages, des sociétés de transports de voyageurs et des centres de vacances.

 


RECOMMANDATIONS de la rapporteure spÉciale

– Reconduire le fonds de solidarité « montagne » au moins jusqu’en novembre 2021 pour les entreprises de station.

– Reconduire les aides d’urgence (chômage partiel et fonds de solidarité), pour les entreprises d’aménagement de la montagne jusqu’en avril 2022, en raison du décalage de leur activité (chute d’activité suite à l’absence de commandes de leurs clients principaux, les domaines skiables au printemps 2021).

– Sur le dispositif « coûts fixes », prendre en compte toutes les résidences de tourisme, même celles qui ne réalisent pas un million d’euros de chiffre d’affaires mensuel, éliminer l’anomalie de la condition du siège social et reconduire le dispositif sur le deuxième semestre 2021 afin que la prise en compte de la saisonnalité soit complète.

– Permettre l’allongement de la durée de remboursement des PGE jusqu’à 12 ans pour les entreprises de l’hôtellerie, hébergement touristique et restauration ; transformer une partie de ces PGE en quasi fonds propres, voire restructurer la dette des entreprises en seul nouveau prêt garanti par l’État et amortissable sur 12 ans.

– Mettre en œuvre la TVA à 5,5 % dans l’hôtellerie et la restauration pour compenser en partie l’absence de possibilité de rattrapage des mois perdus et permettre à ces entreprises de faire face aux charges qui les attendent (remboursement de PGE, etc.).

– Renforcer le budget promotion d’Atout France pour engager une promotion à la hauteur des enjeux de la reprise et repositionner rapidement la France sur les marchés internationaux.

– Mettre en place un véritable plan de relance touristique sur le même modèle que le plan de relance industrie : des aides massives, en subventions, simples, pour favoriser la modernisation de nos structures d’accueil touristique.

– Afin de soutenir les centres de vacances et hébergements collectifs de mineurs, mettre à court terme un véritable plan de relance des classes de découverte au sein de l’Éducation nationale ; à long terme, se doter d’une politique ambitieuse en matière de séjours de mineurs en formant et en sensibilisant les enseignants à la culture du départ et en leur accordant une prime pour le travail supplémentaire engendré par l’organisation de ces séjours.

– Évaluer l’efficacité du dispositif de compensation prévu par l’article 21 de la troisième loi de finances rectificative pour 2020 et l’article 74 de la loi de finances initiale pour 2021 à effectivement compenser les collectivités territoriales touristiques.

– Créer un dispositif de fonds départemental, géré par les préfets et les DIRECCTE, permettant de répondre aux entreprises oubliées du fonds de solidarité et qui sont en difficulté, pour les entreprises créées en 2020 notamment.

– Baisser les contributions des communes et intercommunalités touristiques au fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), afin de ne pas pénaliser, d’un point de vue budgétaire, des communes déjà affaiblies par l’effondrement de leurs recettes dues à la chute de la fréquentation touristique et d’encourager de leur part une reprise de leurs investissements touristiques

– Pour soutenir le secteur du transport de voyageurs, intégrer les coûts fixes dans les échéances bancaires des autocaristes, sectoriser leurs activités conventionnées et leurs activités touristiques, adapter l’aide à la conversion des autocars du plan de relance à la réalité de leurs exigences.

– Pour soutenir les agences de voyages, leur ouvrir l’accès au fonds de solidarité quel que soit leur chiffre d’affaires mensuel et mettre en place un plan spécial à leur égard au travers de la mise en place de chèques vacances dédiés pour encourager leur reprise d’activité.

– Affecter 50 millions d’euros en loi de finances rectificative pour favoriser l’investissement communal au profit d’infrastructures pour les stations de montagne.

 

 

 

 


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3.   Administration générale et territoriale de l’État (Mme Jennifer de Temmerman)

SYNTHÈSE ET CHIFFRES-CLÉS

Les dépenses de la mission Administration générale et territoriale de l’État se sont élevées à 3,873 milliards d’euros en 2020 contre 2,826 milliards l’année précédente. Cette hausse, a priori considérable (+ 37 %), est en réalité due à une évolution conséquente du périmètre de deux des trois programmes à compter du 1er janvier 2020. Sans tenir compte du changement de maquette, les dépenses sont relativement stables et conformes à la prévision en loi de finances initiale.

Ce budget comprend, en effet, trois programmes qui relèvent du ministère de l’intérieur : Administration territoriale de l’État (57 % des crédits de paiement), Vie politique, cultuelle et associative (6 %) et Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur (37 %). Les crédits exécutés sont majoritairement, à hauteur de 62 %, des dépenses de personnel (titre 2).

prévision et exécution des crédits de paiement

(en millions d’euros)

Le renforcement de la fonction « support » de la mission et la progression de la mutualisation des moyens ont conduit au transfert d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement en provenance des missions Direction de l’action du Gouvernement (dont le programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées a été fusionné avec l’ancien programme 307 Administration territoriale) et Sécurités (transferts venant abonder le programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur).

 

 

Total des transferts vers le programme 216 CPPI au 1er janvier 2020

Autorisations d’engagement

(en millions d’euros)

Crédits de paiement

(en millions d’euros)

Emplois

(en ETPT)

+ 472,06

+ 457,48

+ 4 356

Dans l’ensemble, la rapporteure salue ces mutualisations qui représentent une modernisation bienvenue de l’administration déconcentrée et du ministère de l’intérieur en général. Néanmoins, l’évolution très récente du périmètre des programmes de la mission, dans un contexte de crise sanitaire qui plus est, ne permet pas encore d’en dresser un bilan complet.

En ce qui concerne les moyens des centres d’expertise et de ressources des titres (CERT), thème d’évaluation retenu par la rapporteure, mis en place en 2017 dans le cadre du plan « préfectures nouvelle génération » (PPNG) et chargés d’instruire les demandes de délivrance des pièces d’identité, des permis de conduire et des certificats d’immatriculation des véhicules (CIV), elle estime que ces centres ne disposent pas des moyens pérennes suffisants pour assurer leurs missions en raison de leurs effectifs.

Les CERT ont en effet connu un certain nombre de dysfonctionnements : retards, difficultés pour les usagers, problèmes informatiques, dématérialisation inaboutie… Face à ces difficultés, ils reçoivent le renfort de contractuels et de vacataires recrutés pour de très courtes périodes sans renforcement des moyens sur le long terme.

La rapporteure tire la conclusion que le PPNG n’est pas soutenable en matière d’emplois et appelle à un rééquilibrage des moyens au profit de ces centres.

 


RECOMMANDATIONS DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE

Exécution budgétaire 2020

– poursuivre le développement du télétravail pour les agents publics des administrations centrales et déconcentrées du ministère de l’intérieur ;

– rattacher le budget spécial de la préfecture de police (BSPP) géré par la ville de Paris au programme 354 ;

– étendre le nombre d’espaces « France Services » dans les sous-préfectures ;

– mettre fin à la pratique de la gratuité des mises à disposition de fonctionnaires rémunérés sur les crédits du programme 216 ;

– transférer au programme 165 les crédits relatifs au financement de la commission du contentieux du stationnement payant.

Thème d’évaluation : les moyens des centres d’expertise et de ressources des titres (CERT)

– intégrer les données relatives aux certificats d’immatriculation des véhicules (CIV) dans les indicateurs de performance et perfectionner ces derniers ;

– renforcer les effectifs des CERT et accroître leur attractivité ;

– approfondir les informations relatives aux agents contractuels dans les documents budgétaires transmis au Parlement ;

– procéder à une révision générale des outils informatiques des CERT ;

– dresser un bilan de la politique française d’échange des permis de conduire étrangers et réviser la réglementation applicable aux CIV.

 

 

 


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4.   Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales : Politiques de l'agriculture, forêt, pêche et aquaculture ; Développement agricole et rural (Mme Anne-Laure Cattelot et M. Hervé Pellois)

SYNTHÈSE ET CHIFFRES-CLÉS

 Quoique perturbée par la crise sanitaire (surcoût net de 77,9 millions d’euros), la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales affiche une exécution satisfaisante pour la troisième année consécutive. En 2020, ont été consommés 2,9 milliards d’euros en crédits de paiement, à un niveau proche de la prévision initiale.

Au titre du programme 149, qui porte les interventions en faveur des filières agricoles et les aides à la compétitivité des exploitations, sont à relever :

– le rôle d’amortisseur de la provision pour aléas (174,8 millions d’euros), qui fiabilise le budget, couvre les refus d’apurements notifiés par la Commission européenne et contribue à l’indemnisation de certaines calamités ;

– le maintien d’une ambition forte pour la transition agroécologique, en particulier avec les mesures agroenvironnementales et climatiques et les aides à la conversion vers la production biologique (144,2 millions d’euros) ;

– le soutien de 43,6 millions d’euros aux filières touchées par la crise.

S’agissant du programme 215, qui finance les moyens humains et matériels du ministère de l’agriculture et de l’alimentation, doit être notée la poursuite du plan de requalification des agents et des chantiers informatiques et immobiliers.

 Le compte d’affectation spéciale Développement agricole et rural soulève plusieurs interrogations. Avec des recettes supérieures à la programmation mais une sous-consommation de ses crédits, il enregistre un nouvel excédent (13,1 millions d’euros) et accroît son solde cumulé (93,2 millions d’euros).

 Les 34,5 millions d’euros de l’action 28 Pêche et aquaculture, quoique sous-exécutés (68,3 %), complètent les moyens de la mission Écologie, du fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l’aquaculture (81 millions d’euros pour notre pays) et des régions (un peu moins d’un million d’euros en année normale mais plus de 5 millions d’euros en 2020 compte tenu de l’épidémie).

Le premier but de la politique publique est satisfait. Les stocks de poisson sont en amélioration continue (durables à 60 % en France) et les contrôles du respect du droit européen sont efficients. En revanche, l’objectif d’accompagner la performance économique et sociale des professionnels affiche des lacunes : d’une part, les pêcheurs disposent de nombreuses organisations à la coordination perfectible et la structuration des aquaculteurs est peu aboutie ; d’autre part, le retrait du Royaume-Uni engendre de contraintes (accès, quotas) dont les compensations tardent à parvenir à des entreprises parfois immédiatement menacées.


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5.   Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales : Sécurité alimentaire (M. Michel Lauzzana)

SYNTHÈSE ET CHIFFRES-CLÉS

La dotation du programme 206 Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales avait été sensiblement revalorisée en loi de finances initiale pour 2020, progressant de 8,2 % tant en autorisations d’engagement (AE) qu’en crédits de paiement (CP).

Avec 555,6 millions d’euros consommés en 2020 en crédits de paiement, soit 19,2 % des crédits exécutés par la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, elle a été sous-consommée, à hauteur de 3,8 % en AE et de 4,1 % en CP, en raison des contraintes liées à la crise sanitaire qui ont ralenti l’activité de contrôles sanitaire et phytosanitaire menée sous l’égide de la direction générale de l’alimentation.

L’exercice 2020 a été marqué par une lutte soutenue contre les maladies animales, notamment la tuberculose bovine, et contre les organismes nuisibles aux végétaux, notamment Xylella fastidiosa et le capricorne asiatique. Des contrôles ont cependant dû être reportés en raison des mesures prises pour faire face à la pandémie.

Contrairement à ce qui s’était passé en 2019, la subvention pour charges de service public de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail, d’un montant stable de 63 millions d’euros, n’a subi aucune mesure de réfaction. En revanche, l’opérateur connaît une attrition des recettes de fiscalité affectée, alors que certaines charges augmentent et que les besoins d’investissement sont importants.

L’année 2020 se signale également par la fin de la préparation au Brexit. Finançant les contrôles sanitaires et phytosanitaires aux frontières, le programme 206 était concerné au premier chef. Cette préparation a été rendue complexe par la difficulté à estimer les flux à contrôler en provenance du Royaume-Uni, et des taux importants de non-conformité des lots contrôlés ont été constatés au début de l’année 2021 ; ils sont toutefois en nette diminution. Cependant, l’ouverture de nouveaux postes de contrôle frontaliers et le renforcement de certains postes existants, ainsi que la nécessité de recruter et, en collaboration avec l’École nationale des services vétérinaies et l’Institut de formation des personnels du ministère de l’agriculture de former, dans le contexte troublé de la pandémie, des agents sont autant de défis que la direction générale de l’alimentation a su relever. Le rapporteur spécial tient à souligner la grande qualité du travail de l’ensemble des personnels de celle-ci et à saluer leur engagement.

 

Source : rapport annuel de performances pour l’année 2020.

 

Source : rapports annuels de performances pour les années 2017 à 2020.

Source : rapport annuel de performance pour l’année 2020.

 


RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Le rapporteur spécial recommande :

– que l’ensemble des contrôles sanitaires et phytosanitaires qui n’ont pu être effectués en 2020 le soient en 2021 ;

– que la subvention pour charges de service public versée à l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l'’alimentation, de l'’environnement et du travail (ANSES) soit relevée afin de compenser, au moins partiellement, la progression de ses charges ;

– que les moyens humains de l’ANSES soient sanctuarisés, voire renforcés ;

– que l’ensemble des agents soient rattachés à un service d’inspection vétérinaire et phytosanitaire doté d’une enveloppe propre de ressources humaines ;

– que la perception des redevances liées à la certification sanitaire à l’export soit harmonisée sur l’ensemble du territoire national et sécurisée juridiquement ;

– que le montant des redevances liées aux contrôles sanitaires et phytosanitaires soit révisé pour tenir compte du coût réel des contrôles effectués ;

– que des indicateurs appropriés permettent de mesurer l’efficacité et l’efficience des contrôles et de l’activité du SIVEP ;

– que les analyses réalisées aux postes de contrôles frontaliers des différents pays membres de l’Union européenne soit l’objet d’une plus grande transparence, dans le cadre du système d’information TRACES.

 

 

 


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6.   Aide publique au développement ; Prêts à des États étrangers (M. Marc Le Fur)

SYNTHÈSE ET CHIFFRES-CLÉS

a.   Exécution pour 2020

● La tendance haussière de la mission Aide publique au développement (APD) se confirme en 2020 : les crédits de paiements (CP) de la mission ont crû de 13 %, atteignant 3,38 milliards d’euros. Cette nouvelle hausse s’inscrit dans une dynamique de long terme : depuis 2017, les moyens de la mission APD ont crû de plus de 35 %. En autorisations d’engagements (AE), les crédits exécutés atteignent 6,52 milliards d’euros, en hausse de 64,4 % par rapport à 2019.

Évolution des crédits exécutés, en AE et en CP, entre 2017 et 2020

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des documents budgétaires.

● Les AE ont fait l’objet d’une sous-exécution de 10,63 %, en raison de la baisse des besoins dédiés aux bonifications de prêts de l’AFD. La rectification du besoin de bonification des prêts s’explique par le maintien des taux d’intérêt à un niveau bas, ainsi que par un volume d’activité revu à la baisse.

● Les CP ont quant à eux été sur-exécutés, traduisant le financement de plusieurs dépenses imprévues survenues en cours d’années. En premier lieu, la crise sanitaire liée au Covid-19 a entraîné des dépenses supplémentaires. Si une partie de ces aides a été financée par redéploiement de crédits (c’est le cas de l’initiative « Santé en commun de l’AFD », dont le coût total atteint 1,15 milliard d’euros dont 150 millions d’euros de dons), des crédits supplémentaires ont permis par exemple de financer la participation de la France à l’initiative ACT-Accelerator (ACT-A), dont le but est de favoriser l’accès des pays en développement aux outils de lutte contre le Covid-19.

● La chute du trafic aérien a entraîné un manque à gagner de 118,2 millions d’euros sur les recettes de la taxe de solidarité sur les billets d’avion (TSBA), affectées au financement du fonds de solidarité pour le développement. Des crédits budgétaires sont venus couvrir ce manque à gagner. Ces déconvenues en gestion illustrent les risques de la débudgétisation.

● Les crédits du compte de concours financier Prêts à des états étrangers atteignent 69,32 millions d’euros en AE et 570,26 millions d’euros en CP. Ils ont fait l’objet d’une sous-exécution importante, en raison des conséquences de la crise sanitaire (retards pris dans les projets et initiative de suspension du service de la dette).

b.   Thème d’évaluation : le surendettement des pays en développement et ses conséquences sur l’aide publique au développement française

● Les initiatives de traitement de dette passées ont fait la preuve de leur efficacité mais ne peuvent pas être renouvelées dans le cadre de la crise de la dette actuelle des pays en développement, dont l’ampleur a été révélée à la faveur de la crise du Covid-19. La nature de la dette des pays en développement a en effet fortement évolué depuis la fin des années 1990 : le poids des créanciers privés et des créanciers publics non-membres du Club de Paris (la Chine en tout premier lieu, désormais premier créancier du continent africain, détient 13 % de la dette totale du continent) a crû de manière significative depuis les dernières opérations de traitement de dette. La dette des pays en développement est donc plus faiblement concessionnelle, les conditions d’une partie de ses prêts sont opaques, et elle est détenue par des créanciers souvent réticents à mener des opérations de traitement collectives.

● Afin de faire face à cette situation, la G20 s’est doté en 2020 de deux outils : l’initiative de suspension du service de la dette, sollicitée par 46 pays, et le cadre commun élaboré par le G20 vise à encadrer les opérations d’annulations de dette à venir. Trois pays ont d’ores et déjà sollicité un traitement de leur dette dans le cadre de ce dispositif (le Tchad, l’Éthiopie et la Zambie).

● Les conséquences budgétaires des traitements de dette sont massives : en 2020, elles représentent 364,03 millions d’euros en AE et 150,79 millions d’euros en CP. Durant la dernière décennie, le coût des compensations pour annulations de dettes versées au titre du programme 110 représente environ 1,65 milliard d’euros en AE et 1,28 milliard d’euros en CP.

● L’avis du Parlement n’est aucunement sollicité quant aux décisions d’annulations de dette. L’exemple du Soudan est particulièrement criant : 5 milliards d’euros de dette seront annulés pour ce pays, avec qui la France n’entretient pas de lien économique particulier (il s’agit de son 123e partenaire commercial), sans que le Parlement ne puisse émettre d’avis à ce sujet.

 

RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

a.   Recommandations portant sur l’exécution

● Mettre un terme sur le transfert au fonds de solidarité pour le développement (FSD) de dépenses relevant du droit commun, voire à revenir sur certaines de ces débudgétisations, en forte augmentation au cours des dernières années.

● Intégrer l’aide à la population syrienne dans la programmation budgétaire de manière pérenne.

● Financer par les crédits de la mission APD l’augmentation de 100 millions d’euros des moyens du FSD, prévue dans le projet de loi de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités.

b.   Recommandations portant sur le thème d’évaluation

● Soutenir la recherche en économie et en relations internationales quant à l’endettement des pays en développement, et en particulier quant aux caractéristiques et au montant de leur endettement vis-à-vis de la Chine.

● Initier des négociations au niveau multilatéral quant à un mécanisme de rachat par les institutions multilatérales des titres de dette concernés, une forme de quantitative easing ciblé sur une partie de la dette privée des pays à faibles revenus.

● Au niveau multilatéral, élaborer un système de garanties publiques sur des titres de dette destinées au financement d’investissement axés sur le développement. En cas de déclenchement de la garantie, la comptabiliser au titre de l’APD.

● Renforcer l’information du Parlement quant aux décisions de traitement de dette, en renseignant sur une base annuelle les créances de la France sur les pays bailleurs, le coût des opérations de traitement de dette envisagées dans l’année et le coût consolidé des traitements de dette passés.

● Soumettre chaque opération de traitement de dette à un vote contraignant du Parlement.

 

 


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7.   Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation (M. Jean-Paul Dufrègne)

SYNTHÈSE ET CHIFFRES-CLÉS

Les dépenses de la mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation se sont élevées à 2,185 milliards d’euros en 2020, en baisse de 5 % par rapport à l’année précédente.

Cette mission comprend trois programmes : Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant (95 % des crédits), Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale (4 %) ainsi que Liens entre la Nation et son armée (1 %). Les paiements exécutés relèvent principalement de dépenses d’intervention à destination d’anciens combattants ou de victimes de guerre (prestations et indemnisations).

La diminution naturelle du nombre de bénéficiaires explique la baisse continue des dépenses de la mission, année après année, à laquelle s’ajoutent, pour 2020, les effets de la crise sanitaire (suspension des Journées défense et citoyenneté, baisse des demandes de subventions, report d’actes médicaux hors Covid-19…).

Toutefois, le rapporteur spécial constate, avec satisfaction, que la baisse envisagée par la loi de finances initiale n’a pas été aussi importante que prévu, ce qui explique que l’exécution est supérieure de 25,9 millions d’euros (+ 1,2 %) par rapport à la prévision.

La sous-estimation de la dette viagère (pensions militaires d’invalidité et retraites du combattant), qui a nécessité une augmentation de 36,1 millions d’euros lors de la quatrième loi de finances rectificative (LFR 4), montre les limites de la logique comptable d’une prévision budgétaire uniquement fondée sur des effectifs.

Si le rapporteur se réjouit de l’actualisation attendue de la valeur du point de la pension militaire d’invalidité (PMI) au 1er janvier 2020, il ne peut que déplorer les conclusions du groupe de travail tripartite – chargé d’en analyser l’évolution – visant à maintenir les règles d’indexation actuellement en vigueur sous réserve seulement d’une mesure correctrice qui tiendrait compte du décalage croissant avec l’indice des prix à la consommation.

Le rapporteur sera vigilant quant à la tenue de cette promesse au moment de l’examen du projet de loi de finances pour 2022 à l’automne prochain.

 

 

dépenses des programmes de la mission en crédits de paiement

(en millions d’euros)

En ce qui concerne les politiques de reconnaissance et de réparation en faveur des anciens combattants des opérations extérieures (OPEX), thème d’évaluation retenu par le rapporteur cette année, il convient de rappeler que, d’ici une dizaine d’années, cette « quatrième génération du feu » devrait représenter la majorité des titulaires de la carte du combattant avec la diminution progressive des anciens appelés du contingent de la guerre d’Algérie qui constitue aujourd’hui l’essentiel des bénéficiaires de la dette viagère.

Estimant que cette transition est l’occasion d’interroger le contenu de ces politiques, le rapporteur spécial appelle à donner plus d’ambitions à celles-ci et à sortir d’une logique comptable fondée sur un effectif de bénéficiaires et, ce faisant, d’une réduction inéluctable des moyens accordés.

 


RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

● Exécution des crédits en 2020

– Adopter une mesure correctrice réduisant le décalage entre le point d’indice de la PMI avec l’indice des prix à la consommation (hors tabac) ;

– Favoriser l’augmentation du taux de recours aux soins médicaux gratuits parmi leurs bénéficiaires potentiels ;

– Séparer l’indemnisation des orphelins de la déportation et celle des victimes des spoliations au sein de l’action 01 du programme 158 ;

● Thème d’évaluation : les politiques de reconnaissance et de réparation en faveur des anciens combattants des opérations extérieures (OPEX)

– Améliorer la coordination entre les services du ministère des armées, de l’office national des anciens combattants et des victimes de guerre (ONACVG), des collectivités territoriales et des organismes de sécurité sociale afin de permettre aux anciens combattants de bénéficier de l’ensemble de leurs droits ;

– Maintenir le maillage territorial actuel de l’ONACVG ;

– Allouer les moyens dégagés par la diminution naturelle du nombre de bénéficiaires de la pension militaire d’invalidité et de la retraite du combattant vers les dispositifs d’action sociale pour les blessés et les familles ainsi que pour l’aide à la reconversion professionnelle.

 

 

 

 


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8.   Cohésion des territoires : Logement et hébergement d’urgence (M. François Jolivet)

SYNTHÈSE ET CHIFFRES-CLÉS

La mission Cohésion des territoires regroupe six programmes, dont trois examinés dans ce rapport, qui portent les crédits relatifs au logement, à la construction, à l’hébergement d’urgence et pour partie à l’aménagement du territoire : le programme 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables, le programme 109 Aide à l’accès au logement, et le programme 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat.

Si, depuis 2017, ces trois programmes ont largement participé à la réduction des dépenses publiques, les crédits exécutés en 2020 sont légèrement en augmentation par rapport aux crédits exécutés en 2019, comme l’illustre le tableau ci-dessous. L’exécution 2020 est ainsi supérieure de 14 % par rapport à la loi de finances initiale.

 

 

Crédits exécutés en 2017

Crédits exécutés en 2018

Crédits exécutés en 2019

Crédits exécutés en 2020

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Programme 177
Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables

2 071

1 963

2 075

2 099

2 091

2 115

2 411

2 433

Programme 109
Aide à l’accès au logement

15 515

15 515

14 346

14 346

14 070

14 070

13 893

13 893

Programme 135
Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat

541

611

694

684

688

645

593

510

Total mission

18 127

18 089

17 115

17 129

16 849

16 830

16 897

16 836

Le programme 177 finance l’hébergement d’urgence et l’insertion des personnes vulnérables dans le logement.

Les crédits ouverts dans la loi de finances initiale pour 2020 (1 965 millions d’euros en AE) ont été largement insuffisants pour couvrir les besoins générés par la crise sanitaire. Le coût supplémentaire des mesures d’urgence en 2020 (ouverture de nouvelles places, distribution de chèques alimentaires, report de la trêve hivernale) s’élève à 552,6 millions d’euros. 449 millions d’euros ont été ouverts en 2020 : 200 millions d’euros en LFR 3 et 249 millions d’euros en LFR 4.

La politique de mise en réserve n’est pas adaptée aux spécificités du programme : le taux de 4 % est trop élevé pour des dépenses assimilables à des dépenses obligatoires et la levée de la réserve a été trop tardive en 2020.

La mise en œuvre du plan Logement d’abord, qui consiste à accélérer la sortie des personnes sans abri vers un logement, a finalement peu souffert de la crise : le nombre de personnes à la rue ou hébergées ayant accédé à un logement social s’est maintenu (13 821 en 2020 contre 14 860 en 2019).

Les crédits ouverts en LFI 2021 étaient également insuffisants pour faire face aux besoins : le PLFR présenté le 2 juin prévoit d’ouvrir 700 millions d’euros de crédits supplémentaires sur l’hébergement d’urgence, ce dont le rapporteur spécial se félicite.

Le programme 109 finance les trois aides au logement.

Ce programme portait la grande majorité des économies en loi de finances initiale pour 2020. La source principale d’économies était la réforme du mode de calcul des aides au logement : la prestation devait être calculée sur les ressources de l’année N et non plus de l’année N‑2. 1,2 milliard d’euros d’économies étaient attendus.

Néanmoins, les reports successifs de l’entrée en vigueur de la réforme en 2020 ont nécessité un abondement de 1,2 milliard d’euros en LFR 4. La complexité et l’ampleur du chantier ont probablement été sous‑estimées lors de l’établissement du calendrier initial. La réforme est finalement entrée en vigueur au 1er janvier 2021.

Les aides au logement ont également joué leur rôle d’amortisseur de la crise, avec 150 000 bénéficiaires en plus sur la période d’octobre 2019 à octobre 2020, ce qui a entraîné une dépense supplémentaire de 600 millions d’euros, également couverts par la LFR 4.

Le programme 135 regroupe des actions transversales à la politique du logement et de l’urbanisme.

L’exécution globale du programme a été freinée par la crise sanitaire, à l’exception notable des aides distribuées par l’Agence nationale de l’habitat (ANAH). MaPrimeRénov’, l’aide attribuée aux ménages pour financer leurs travaux de rénovation énergétique, a, malgré la crise sanitaire, rencontré un réel succès : plus de 141 000 dossiers ont été engagés sur l’année 2020.

La crise sanitaire a ralenti le processus d’agrément de logements sociaux : seule 80 % de la programmation initiale du Fonds national des aides à la pierre (FNAP) a été financée (soit 87 501 logements agréés).

L’évaluation du rapporteur spécial porte sur les dépenses fiscales dans le secteur du logement et plus particulièrement sur le dispositif Pinel. S’il est un vrai facteur d’accélération de programmes immobiliers, il n’a qu’un impact limité sur le niveau des loyers et ne remplit donc pas tous les objectifs qui lui sont assignés. Alors que l’offre de logements pourrait diminuer dans les prochaines années, une réflexion sur le modèle économique des logements doit être engagée.

 

 

RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Recommandation n° 1 (déjà formulée l’année dernière) : aménager la politique de mise en réserve pour l’adapter aux contraintes spécifiques de l’hébergement d’urgence.

Recommandation n° 2 : accélérer l’ouverture de places en pensions de famille en promouvant le produit auprès des collectivités territoriales.

Recommandation n° 3 : renforcer les moyens humains de l’ANAH pour accompagner la montée en puissance de la rénovation énergétique.

Recommandation n° 4 : repenser les modèles économiques de la construction de logements en envisageant le retour des aides à la pierre pour la construction de logement social et de logement intermédiaires.

 

 

 


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9.   Cohésion des territoires : Politique des territoires (M. Mohamed Laqhila)

SYNTHÈSE ET CHIFFRES-CLÉS

Appréciation globale sur l’exécution

– L’exécution des programmes 112 et 162 a été affectée de façon modérée par la crise sanitaire et le report des élections municipales qui ont entraîné un retard de certains projets d’aménagement. La crise sanitaire n’a pas empêché l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), pour sa première année d’existence, d’accompagner les collectivités territoriales.

– L’ouverture de 86,5 millions d’euros en LFR 3 pour 2020 a permis de soutenir les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) qui ont subi dans des conditions difficiles le confinement. Plus de 108 millions d’euros auront ainsi été consommés au titre de différents dispositifs exceptionnels (vacances apprenantes, quartiers d’été, quartiers solidaires, etc.) qui, malgré l’urgence dans laquelle ils ont été mis en œuvre, donnent satisfaction.

Le thème d’évaluation : l’exécution financière des contrats de plan État-région (CPER) et contrats de plan interrégionaux État-région (CPIER) 20152020

– Les CPER/CPIER sont un outil particulièrement utile pour développer une vision partagée du territoire entre l’État et les collectivités régionales. Les difficultés, déjà soulevées dans le passé n’ont cependant pas disparu : exécution financière insatisfaisante, suivi quantitatif approximatif, absence d’évaluation, faiblesse du pilotage stratégique, interrogations sur la philosophie même des CPER (articulation avec d’autres dispositifs existants, nature des projets inscrits sur les CPER).

ExÉcution des crÉdits de l’État des volets des cper au 31/12/2019

(en euros)

Volets du CPER

Montants contractualisés révisés

AE

2015-2019

Taux d’engagement

CP

2015-2019

Taux de paiement

Taux de couverture des AE par des CP

Mobilité multimodale

7 252 773 501

3 787 910 248

52 %

1 847 041 513

25 %

49 %

Transition écologique et énergétique

2 627 704 000

1 973 015 573

75 %

1 026 493 385

39 %

52 %

Enseignement supérieur, recherche

1 456 766 400

1 115 643 624

77 %

759 986 991

52 %

68 %

Territorial

894 971 740

578 470 745

65 %

407 737 959

46 %

70 %

Culture

247 716 300

184 779 686

75 %

113 584 329

46 %

61 %

Emploi

196 100 000

152 130 699

78 %

151 858 695

77 %

100 %

Total général

12 676 031 941

7 791 950 547

61 %

4 306 702 872

34 %

55 %

Source : DGCL.

RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Recommandations sur l’exécution

Recommandation  1 : compléter le dispositif d’évaluation du programme 112 par des indicateurs évaluant les contrats de plan État-région (CPER) et les autres dispositifs contractualisés.

Recommandation  2 : évaluer l’efficacité du dispositif adultes‑relais en observant la qualité des services rendus et les effets sur l’accès à l’emploi des bénéficiaires.

Recommandation  3 : renforcer l’évaluation chiffrée et qualitative des dépenses fiscales, notamment sur le programme 147.

Recommandations sur les contrats de plan État-région (CPER)

Recommandation  4 : déconcentrer la tutelle des opérateurs et établissements publics nationaux au niveau des services déconcentrés de l’État.

Recommandation  5 : garantir une enveloppe suffisante au fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT) pour satisfaire les engagements pris par l’État dans le cadre des volets territoriaux des CPER.

Recommandation  6 : compléter l’information transmise au Parlement sur l’avancement de l’exécution des CPER par région et par volet.

Recommandation  7 : améliorer le suivi quantitatif et qualitatif de l’exécution budgétaire des CPER.

 

 


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10.   Conseil et contrôle de l’État (M. Daniel Labaronne)

SYNTHÈSE ET CHIFFRES-CLÉS
ANALYSE DE L’EXÉCUTION 2020

En 2020, 720,9 millions d’euros ont été consommés en autorisations d’engagement (AE) et 690,49 millions d’euros en crédits de paiement (CP). Le taux d’exécution des CP a perdu deux points, passant de 99,7 % à 97,6 %.

Programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives

– Sous l’effet de la crise sanitaire, la performance s’est dégradée.

– Le plafond d’emploi prévu (4 224 ETPT) n’est consommé qu’à hauteur de 4 114 ETPT.

Programme 126 Conseil économique, social et environnemental

– La lisibilité des documents budgétaires, aux chiffres parfois erronés, demeure discutable, et le suivi des reports et dépenses pluriannuelles impossible.

– Les dépenses du CESE sont globalement stables, s’établissant à environ 43,5 millions d’euros.

– Les ressources propres du CESE tirées de la valorisation du palais d’Iéna ont diminué de plus de 200 000 euros sous l’effet de la crise sanitaire.

Programmes 164 Cour des comptes et autres juridictions financières et 340 Haut Conseil des finances publiques

– La sous-exécution des crédits des juridictions financières est modérée.

– Nonobstant une activité exceptionnelle, la sous-exécution des emplois et des dépenses de fonctionnement du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) s’est accentuée.

L’ADÉQUATION DES MOYENS DU HCFP À SES MISSIONS

Institution budgétaire indépendante créée à la suite de la signature et de la ratification du TSCG, le HCFP remplit ses missions avec constance et a notamment permis la réduction des biais optimistes dans les prévisions macroéconomiques des gouvernements successifs. S’ils sont modestes, à mandat inchangé, ses moyens ne paraissent pas devoir être renforcés. L’exécution budgétaire du programme 340 se caractérise effectivement par une sous-exécution récurrente tant des emplois que des crédits de fonctionnement. En outre, le Haut Conseil bénéficie déjà, en loi de finances pour 2021, d’un renforcement de ses emplois à hauteur de 2 ETPT.

RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Le rapporteur spécial recommande :

– que la question des emplois de la Cour nationale du droit d’asile et, plus généralement, des juridictions administratives soit l’objet d’une attention particulière, à l’aune de l’évolution du contentieux ;

– que le Gouvernement se saisisse des conclusions du rapport 20 propositions pour simplifier le contentieux des étrangers dans l’intérêt de tous adopté par le Conseil d’État ;

– que l’impact de la réforme de la haute fonction publique sur la gestion des ressources humaines des juridictions administratives et financières soit précisé ;

– que la certification des comptes du CESE soit réalisée ;

– que les données d’exécution du CESE puissent être mises à jour au fur et à mesure dans Chorus et que la qualité et la lisibilité des informations relatives au CESE figurant dans les documents budgétaires soient améliorées ;

– que des crédits de fonctionnement du programme 126 soient fléchés vers l’organisation des consultations citoyennes ;

– que la proximité du HCFP avec la Cour des comptes soit préservée et que le programme 340 devienne une action au sein du programme 164 ;

– que les moyens du HCFP, à mandat inchangé, soient stabilisés.

– que la nécessité d’un renforcement des moyens du HCFP soit examinée à l’aune des besoins qui naîtraient d’un élargissement mesuré de son mandat.

 

 


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11.   Culture : Création ; Transmission des savoirs et démocratisation de la culture (Mme Dominique David)

SYNTHÈSE ET CHIFFRES-CLÉS

Appréciation globale sur l’exécution 2020 

– L’exécution des programmes 131 et 224 dépasse la prévision d’environ 57 millions d’euros à périmètre constant en CP soit une hausse très limitée comparée aux montants exceptionnels versés à la culture en 2020 (plus de 6 milliards d’euros). 

– Sur le programme 131, les dispositifs d’urgence mis en œuvre ont permis de soutenir les acteurs en grande difficulté (FUSV, fonds festival, FUSSAT, aides des DRAC). Sur le programme 224, l’été culturel a constitué une vraie respiration pour tourner la page du premier confinement. Une attention particulière doit être accordée aux investissements du ministère de la culture et au suivi de l’exécution des plafonds d’emploi au sein des opérateurs.

Évolution de l’exÉcution des crÉdits du p131 et P224 depuis 2013

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

Le soutien aux opérateurs nationaux de la création 

– Les opérateurs nationaux, qui ont tous connu une baisse des dépenses et des recettes, ont été affectés de manière diverse par la crise sanitaire, malgré la hausse faciale du niveau de trésorerie en fin d’exercice. La crise doit être l’occasion de revoir le modèle économique de certains établissements et de renforcer le pilotage financier de la tutelle.

 

 

RECOMMANDATIONS DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE

Sur l’exécution 2020 :

– renforcer le pilotage financier des principales structures du spectacle vivant soutenues par les DRAC dans les territoires ;

– veiller à garantir une équité de traitement des différentes esthétiques malgré la multiplicité des dispositifs de soutien ;

– doter le ministère de la culture d’une loi de programmation pluriannuelle de ses dépenses d’investissement.

Sur les dispositifs de soutien aux opérateurs nationaux :

– développer d’autres modes de financement que la subvention pour charges de service public en cas de difficultés de trésorerie de court terme ;

– profiter de la crise pour revoir le modèle économique des opérateurs du programme 131 ;

– renforcer le rôle de pilotage budgétaire et financier des opérateurs assumé par la tutelle.

 

 


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12.   Culture : Patrimoines (M. Gilles Carrez)

L’exécution des crédits 2020

● La consommation des crédits atteint son plus haut niveau de la législature : prévue en hausse de + 25 millions d’euros en CP par la loi de finances initiale, la dépense finale est supérieure de + 136 millions d’euros aux crédits inscrits et de + 162 millions d’euros (+ 17 %) par rapport à 2019.

crédits de paiement du programme 175

(en millions d’euros)

● La surexécution de 114 % résulte en partie de 73 millions d’euros de rattachements de fonds de concours de la souscription nationale pour la Cathédrale Notre-Dame de Paris, reversés à l’établissement public en charge des travaux. Pour sa première année pleine d’activité, l’établissement a su limiter l’impact de la crise sanitaire, ce qui doit lui permettre d’achever, en 2021, la phase de sécurisation (149 millions d’euros), préalable à la restauration qui pourrait mobiliser la totalité du solde des 830 millions d’euros de la souscription nationale.

● Les crédits pour restauration des Monuments historiques approchent 339 millions d’euros, en hausse continue depuis 2017, tirés par les échéanciers des grands projets, non dénués d’aléas. En particulier, 30 millions d’euros ont été transférés de la mission Investissements d’avenir pour une contribution exceptionnelle du PIA III à la restauration du château de Villers-Cotterêts, grand projet présidentiel confié au Centre des monuments nationaux, pour un coût total porté à 185 millions d’euros (+ 68 %), nécessitant en outre un complément de 100 millions d’euros de la mission Plan de relance en 2021 et 2022.

crédits d’entretien et de restauration des monuments historiques

(en millions d’euros)

Cependant, la consommation des crédits pour Monuments historiques hors grands projets diminue (261 millions d’euros en CP), inférieure de 5 millions d’euros à 2019 et de 39 millions d’euros par rapport aux crédits inscrits en loi de finance initiale.

Comme en 2019, la sous-consommation affecte les subventions aux propriétaires privés et aux collectivités locales, pour 125 millions d’euros consommés, contre 170 millions d’euros inscrits en LFI 2020 et reconduits en 2021.

crédits d’entretien et de restauration des monuments historiques n’appartenant pas à L’ÉTAT

(en millions d’euros)

Si certaines directions régionales des affaires culturelles (DRAC) ont amélioré la consommation de ces crédits en majorant les taux de subvention de l’État, la situation est très hétérogène et de nombreuses DRAC ont des difficultés pour gérer la chaîne de dépense des plus petits projets, alors que leurs services du patrimoine subissent des vacances de postes importantes et récurrentes. Il convient donc de renforcer les effectifs d’Architectes des bâtiments de France (ABF) dans les DRAC.

● Les dépenses fiscales rattachées au programme sont des dispositifs utiles qui incitent à la protection des monuments historiques et à la restauration d’immeubles en sites patrimoniaux remarquables. Le chiffrage des mesures relatives à l’imputation des déficits fonciers et à la déduction des charges foncières liées aux monuments historiques doit cependant être amélioré.

L’autonomie des grands établissements muséaux et patrimoniaux

● Le rapporteur spécial a examiné la situation des grands établissements publics muséaux et patrimoniaux chargés de conserver, développer et rendre accessible au public les collections nationales et les monuments appartenant à l’État : ils sont destinataires de plus de 60 % des crédits du programme, en subventions de fonctionnement ou d’investissement.

Il dresse un bilan positif de leur pilotage par la direction générale des patrimoines et de l’architecture (DGPA) du ministère de la Culture, ainsi que du dialogue de gestion avec les services de la direction du budget.

Les principaux établissements sont tous liés à la tutelle par des contrats d’objectifs et de moyens, dont le suivi est effectif, l’atteinte de leurs objectifs dictant par exemple la part variable des rémunérations des équipes dirigeantes des opérateurs.

● Au cours de la dernière décennie, les plus grands établissements ont pu se doter de nouveaux leviers pour accroître leurs ressources propres, en dynamisant leur fréquentation payante, diversifiant leurs recettes d’activité, en fidélisant des mécènes et en attirant des financements internationaux considérables.

La hausse de l’autofinancement s’est accompagnée de mesures d’efficience permettant de réduire des concours de l’État en fonctionnement. Les établissements ont ainsi pu assumer des investissements indispensables qui, à défaut, auraient été à la charge de l’État. Les subventions ne représentent ainsi que 9,5 % des 241 millions d’euros investis par le musée du Louvre entre 2017 et 2020 et 29 % des 270 millions d’euros du schéma pluriannuel de travaux de Versailles.

Les grands musées nationaux situés ont accru leurs coopérations avec les musées en régions et le Centre des monuments nationaux mutualise, au profit de l’ensemble du territoire, les ressources provenant des monuments les plus fréquentés.

Le rapporteur spécial recommande de doter ces établissements publics de nouveaux leviers d’autonomie en matière tarifaire et de ressources humaines afin qu’ils étendent leurs horaires de visite et consolident leurs modèles gravement fragilisés par les conséquences de la crise sanitaire sur le tourisme international.

● En 2020, la crise sanitaire a réduit la fréquentation globale des grands établissements de 71 %, entraînant un effondrement des ressources propres et aboutissant à 300 millions d’euros de pertes budgétaires.

À l’été 2020, l’État a apporté 42,4 millions d’euros aux établissements exposés à un risque de trésorerie (Orsay, Versailles, Pompidou et Chambord), dont 15 millions d’euros de dégel et 27,4 millions d’euros ouverts par la troisième loi de finances rectificative pour 2020.

Cependant, ce premier choc budgétaire a été principalement absorbé par les fonds de roulement des établissements, celui du musée du Louvre passant ainsi de 167 à 85 millions d’euros, asséchant les fonds libres d’emploi mais également les fonds affectés à des travaux.

ressources propres et fonds de roulement de quatre grands établissements muséaux et patrimoniaux en 2019 et 2020

(en millions d’euros)

Surtout, les effets budgétaires du second confinement (six mois de fermeture supplémentaire et une baisse de fréquentation qui atteindra 78 % en 2021) ne seront pas suffisamment compensés par les crédits 2021 du Plan de relance (232 millions d’euros en CP).

Le rapporteur spécial invite donc à apporter une aide budgétaire adaptée et prolongée dans la crise, en soutien de trésoreries devenues fragiles, le cas échéant par de nouvelles ouvertures de crédits avant la fin de l’exercice 2021.

Afin de ne pas sacrifier les programmes d’investissement des établissements, au risque de diminuer leur attractivité internationale, le rapporteur spécial invite à réexaminer la programmation pluriannuelle des grands travaux et réitère sa proposition d’élargir, de manière encadrée, la possibilité de recours à l’emprunt par les établissements disposant, sur la longue durée, de ressources propres significatives.

RECOMMANDATIONS

● Affecter prioritairement les emplois du ministère de la Culture dans les services déconcentrés, et mettre un terme aux trop nombreuses vacances de postes dans les services du Patrimoine des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) afin :

– de développer la mission d’assistance à maîtrise d’ouvrage des DRAC au profit des plus petites communes, où se trouvent la moitié des monuments historiques ;

– d’accélérer l’instruction des dossiers de subventions aux monuments historiques des collectivités locales et des propriétaires privés ;

– d’améliorer la consommation des crédits d’entretien et de restauration des monuments historiques n’appartenant pas à l’État.

● Objectiver le chiffrage des deux principaux dispositifs fiscaux bénéficiant aux propriétaires de monuments historiques (l’imputation des déficits fonciers sur le revenu global, sans limitation de montant et la déduction des charges foncières lorsque la gestion du monument ne procure pas de revenus), en identifiant les charges foncières liées aux monuments historiques dans les formulaires de déclaration d’impôt sur le revenu.

● Établir, dans le dispositif de performance du programme 175, un suivi spécifique de l’évolution de la fréquentation payante des établissements muséaux et patrimoniaux, réexaminer le périmètre des mesures de gratuité au regard de leurs effets et autoriser les opérateurs à mieux adapter leurs tarifs afin d’accroître leurs ressources propres.

● Permettre aux établissements muséaux et patrimoniaux les plus fréquentés d’étendre leurs horaires d’ouverture à la visite en examinant l’ensemble des pistes leur permettant de disposer des effectifs nécessaires : assouplissement des schémas d’emploi sous plafond, facilitation du recours à des agents contractuels ou à des prestations externalisées d’accueil et de surveillance, réexamen des accords d’établissements relatifs à l’aménagement du temps de travail.

● Réexaminer la programmation pluriannuelle des grands travaux en tenant compte des effets de la crise sanitaire, sur la base de plans de financements propres à garantir la sincérité de la budgétisation des dépenses d’investissement.

● Compenser les effets du second confinement pour les établissements muséaux et patrimoniaux dont la trésorerie a été la plus fragilisée en apportant une aide budgétaire adaptée dans la crise, le cas échéant par de nouvelles ouvertures de crédits avant la fin de l’exercice 2021.

● Élargir, de manière encadrée, la possibilité de recours à l’emprunt par les établissements disposant, sur la longue durée, de ressources propres significatives, afin de financer des investissements susceptibles de renforcer leur attractivité, d’augmenter leur fréquentation et de restaurer leurs monuments historiques.


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13.   Défense : Préparation de l’avenir (M. François Cornut-Gentille)

SYNTHÈSE ET CHIFFRES-CLÉS

1. Le montant des CP de la mission atteint 46,7 milliards d’euros, dont 37,5 milliards d’euros hors CAS Pensions. Il progresse de 4 % par rapport à 2019.

exÉcution des crÉdits de la mission DÉfense en 2020

(en millions d’euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

LFI 2020

Exécution 2020

Écart à la prévision

LFI 2020

Exécution 2020

Écart à la prévision

P144 – Environnement et prospective de la défense

1 765,8

1 784,5

+ 1 %

1 547,8

1 541,4

– 0,4 %

P178 – Préparation et emploi des forces

16 248,5

13 266,5

– 18 %

10 003,8

10 540,0

+ 5 %

P212 – Soutien de la politique de la défense

21 981,5

22 110,5

+ 0,6 %

21 937,1

21 970,8

+ 0,2 %

P146 – Équipement des forces

25 352,3

13 699,4

– 46 %

12 587,8

12 623,4

+ 0,3 %

Total

65 348,1

50 860,9

 22 %

46 076,5

46 675,6

+ 1,3 %

Source : commission des finances d’après les rapports annuels de performance de la mission Défense pour 2020.

Pour sa deuxième année de mise en œuvre, la loi de programmation militaire 20192025 (LPM) a été respectée en programmation comme en exécution.

Toutefois, la mise en œuvre de la LPM s’inscrit dans un contexte budgétaire bouleversé. À cet égard, l’absence du débat pourtant prévu sur la révision de la LPM est regrettable. Il est en fait d’autant plus nécessaire que la situation économique mouvante est source d’incertitude.

Les surcoûts liés aux opérations extérieures et missions intérieures (OPEX-MISSINT) s’élèvent à 1,44 milliard d’euros. Ils ont été pris en charge sans recourir à la solidarité interministérielle, en partie grâce à une hausse de la provision totale, qui atteint 1,2 milliard d’euros en LFI 2020.

La mission fait l’objet d’un niveau de restes à payer préoccupant (64 milliards d’euros). L’importance des engagements non couverts par des paiements – qui constituent autant de CP à mobiliser dans le futur – risque de rigidifier la capacité future des armées à engager des dépenses nouvelles et à corriger des décisions passées.

S’agissant du programme 144 Environnement et prospective de la politique de défense, les études amont (757 millions d’euros en CP) font l’objet d’une forte sous-exécution en raison de reports d’études dus à la crise sanitaire. Les dépenses de renseignement ont une nouvelle fois été surconsommées (418 millions d’euros en CP), notamment au profit de la DGSE.

Le rapporteur spécial tient à souligner l’opacité des crédits de soutien à l’innovation de défense. Les moyens budgétaires et humains affectés à l’Agence pour l’innovation de défense n’apparaissent nulle part dans les documents budgétaires. En outre, la Cour des comptes est très critique quant à la gestion des fonds sans personnalité juridique (DefInvest, Fonds innovation défense) dont la pertinence n’est pas démontrée.

Le programme 146 Équipement des forces fait l’objet d’une nette sous‑exécution en AE (– 46 %). Toutefois, il convient d’y ajouter 11,65 milliards d’euros d’AE affectées non engagées dues au report en 2021 de plusieurs programmes d’armement (notamment le programme de sous-marins nucléaires lanceurs d’engins de troisième génération et le programme de drone européen).

La base industrielle et technologique de défense (BITD) a été très touchée par la diminution des exportations d’armement due à la crise sanitaire. Pour soutenir l’industrie de la défense, le programme 146 a financé des mesures de rebond et de relance consistant en une accélération des paiements et de commandes militaires initialement prévus après 2020 (+ 758 millions d’euros). Ces mesures ont été financées grâce au redéploiement de crédits sous-consommés en raison de la crise sanitaire (– 755 millions d’euros).

2. Pour son thème d’évaluation, le rapporteur spécial a choisi d’évaluer le contrôle financier, juridique et technique des externalisations du ministère des armées. Il s’agissait notamment de vérifier que les dysfonctionnements constatés par le rapporteur dans ses précédents rapports d’information sur le transport stratégique et sur le soutien des forces en OPEX avaient été depuis corrigés.

Certaines recommandations ont été satisfaites, comme le renforcement du contrôle technique des appareils utilisés. Toutefois, d’autres propositions sont restées sans réponse ou ont reçu une fin de non-recevoir. Les procédures d’appel d’offres ont été sensiblement rectifiées, mais elles conservent des points de fragilité, notamment dans la section des titulaires. Le recours à des sociétés privées, non soumises à un contrôle strict des services de renseignement, perdure et menace la confidentialité qui entoure les forces armées. Quant à l’Économat des armées, son statut spécifique le fait échapper à tout contrôle parlementaire, alors que les missions qui lui sont confiées tendent à s’élargir.

Malgré des améliorations réelles, le rapporteur spécial s’est heurté aux réticences du ministère des armées et n’a pas pu établir un échange véritablement constructif. Plusieurs des questions posées sont restées sans réponse. En outre, les éléments de réponse communiqués laissent entrevoir des contradictions flagrantes. Le rapporteur regrette que ses travaux de contrôle n’aient pas pu aboutir afin d’améliorer significativement les dispositifs existants.

14.   Défense : Budget opérationnel de la défense (Mme Aude Bono-Vandorme)

SYNTHÈSE ET CHIFFRES-CLÉS

En 2020, les ouvertures de crédits respectaient les trajectoires de la loi de programmation militaire 2019-2025 (LPM). Pour les programmes 178 et 212, les crédits de paiement progressaient sur un an respectivement de 4 % et de 0,4 % entre 2019 et 2020, pour atteindre 10,2 milliards d’euros et 22,2 milliards d’euros. Les autorisations d’engagement croissaient de 8,4 % pour le programme 178 et reculaient de 6 % pour le programme 212, principalement en raison de mesures de périmètre. À la suite de ces évolutions, elles atteignaient 16,5 milliards d’euros et 22,2 milliards d’euros.

L’exécution peut être vue comme une réelle réussite compte tenu du contexte de crise sanitaire.

L’exécution des crédits de la mission pour 2020

(en millions d’euros)

 

Loi de finances initiale y compris fonds de concours et attributions de produits

Crédits exécutés

Écart

en valeur absolue

et en %

AE

CP

AE

CP

AE

CP

P 144 : Environnement et prospective de la politique de défense

1 766

1 548

1 784

1 541

+ 18

(+ 1)

 6

(– 0,4)

P 178 : Préparation et emploi des forces

16 534

10 290

13 266

10 540

 3 268

(– 25)

+ 249 (+ 2,4)

P 212 : Soutien de la politique de la défense

22 257

22 212

22 110

21 970

 146

(– 1)

 241

(– 1,1)

Dont titre 2

20 908

20 908

20 786

20 786

 122

(– 0,6)

 122

(– 0,6)

P 146 : Soutien de la politique de la défense

25 419

12 654

13 699

12 623

 11 719 (– 86)

 31

(– 0,2)

Total Mission

65 977

46 705

50 860

46 675

 15 116 (– 30)

 29 (– 0,1)

Total Budget opérationnel de la défense (P178 et P212)

38 792

32 502

35 376

32 510

 3 415

(– 10)

+ 7 857

(+ 0,02)

Pour le programme 178, la principale tension en exécution réside dans une sous-consommation des AE, 72 % ont été consommées, en raison du report en 2021 de la passation de contrats majeurs de maintien en condition opérationnelle des équipements.

Pour le programme 212, l’exécution est conforme à l’autorisation : 99 % des AE et 98,4 % des CP ont ainsi été consommés. Le schéma d’emplois est réalisé à + 416 ETP et présente une sur-exécution de 67 ETP, ce qui constitue un beau résultat dans un contexte aussi troublé.

Les surcoûts liés aux opérations extérieures et missions intérieures se sont élevés à 1,44 milliard d’euros. Ils ont été pris en charge sans recourir à la solidarité interministérielle, en partie grâce à une hausse de la provision totale, qui a atteint 1,2 milliard d’euros en LFI 2020.

De manière générale, le ministère a réussi le tour de force de continuer à remplir ses missions et même davantage avec le déclenchement des opérations Résilience et Amitié.

La rapporteure spéciale a souhaité évaluer la préparation opérationnelle des armées, qui représente l’un des enjeux majeurs des armées françaises. Elle salue tout d’abord les résultats obtenus dans ce domaine. De manière globale, les efforts de préparation ont permis de remplir le contrat opérationnel, mais les capacités complexes ont été fragilisées. Conformément à ce que prévoyait la LPM, la préparation opérationnelle s’est en effet recentrée durant ces dernières années sur la réponse aux conflits du moment, parfois au détriment des savoir-faire dans le domaine de la haute intensité. Elle a pu également être limitée par des manques de matériels et munitions et par un niveau d’engagement des forces très élevé.

D’un point de vue strictement budgétaire, la préparation opérationnelle est par nature complexe à suivre. Il en résulte une absence de convention sur un périmètre associé à la préparation opérationnelle et donc un manque de vision fiable des crédits alloués et exécutés. Cela oblige à disposer d’indicateurs d’activité et de performance permettant de juger du niveau et de la qualité de la préparation opérationnelle. Ce dispositif de performance apparaît à la rapporteure spéciale perfectible à ce jour. Elle préconise donc une série de pistes d’amélioration.

La mise en œuvre de la LPM permet et permettra une amélioration sensible des moyens nécessaires à la préparation opérationnelle. Cela est d’autant plus vrai que lors de son audition par la commission de la défense nationale et des forces armées le mardi 4 mai 2021, la ministre des armées a annoncé que la préparation opérationnelle serait l’un trois axes possibles d’ajustement de la LPM.

Dans l’attente des contours précis de cet effort prévu, la rapporteure spéciale formule des recommandations afin de favoriser l’émergence d’un environnement à même de permettre une préparation opérationnelle répondant aux défis des années à venir.


RECOMMANDATIONS DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE

À la lumière de son analyse de l’exécution 2020 et de ses travaux d’évaluation de la préparation opérationnelle des armées, la rapporteure spéciale recommande :

● de compléter la nouvelle répartition entre programmes des crédits d’infrastructure en confiant aux armées non seulement la gestion mais aussi la programmation de ceux liés aux programmes d’armement à effet majeur et à l’activité opérationnelle ;

● de prévoir, même de manière indicative, une répartition entre les munitions destinées à la préparation opérationnelle et celles destinées à l’engagement opérationnel ;

● de maintenir à des niveaux adéquats les budgets munitions et cibleries ;

● d’opérer la distinction entre activité de préparation et activité opérationnelle au sein des sous-indicateurs de l’indicateur 5.1 du programme 178 ;

● de fournir ces mêmes sous-indicateurs en valeur absolue totale puis par équipage, homme ou matériel ;

● d’éclater le sous-indicateur « Taux d'entraînement par équipage sur matériel terrestre » de l’indicateur 5.1 du programme 178 par segment de matériel (lourd, médian, léger) ;

● de reconstruire le sous-indicateur « Niveau d’entraînement cyber » de l’indicateur 5.1 du programme 178 ;

● de créer un indicateur de performance associé à l’objectif 5 du programme 178 et qui rassemblerait les différents indicateurs qualitatifs de préparation opérationnelle produits par les armées ;

● de fournir l’effort budgétaire nécessaire au développement des capacités de préparation simulée, et en particulier au chantier majeur d’évolution d’un écosystème de simulateurs autonomes vers un système intégré permettant la simulation partagée ;

● d’engager une réflexion sur l’éligibilité aux surcoûts Opex pour les opérations de type Lynx ;

● de revoir le format voire la nature de l’opération Sentinelle dans la perspective de permettre à l’armée de terre de regagner en capacité de préparation opérationnelle.


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15.   Direction de l’action du Gouvernement ; Publications officielles et information administrative ; Investissements d’avenir (Mme Marie-Christine Dalloz)

SYNTHÈSE ET CHIFFRES-CLÉS

La mission Direction de l’action du Gouvernement a été exécutée à hauteur de 755,1 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 715,7 millions d’euros en crédits de paiement (CP). En neutralisant les effets de la suppression du programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées, les dépenses de la mission progressent de 8,1 % en AE et 1,3 % en CP par rapport à 2019.

Sur le programme 129 Coordination du travail gouvernemental, 659,9 millions d’euros en AE et 619,8 millions d’euros en CP ont été exécutés. Ces montants sont respectivement inférieurs de 10 % et 13 % aux crédits demandés en loi de finances initiale. Le taux d’exécution, comparable aux années précédentes, reste relativement bas en raison des nombreux transferts sortants réalisés sur le programme en cours de gestion.

Les effets de la crise ont été concentrés sur le service d’information du Gouvernement (SIG) dont les dépenses se sont élevées à 28,6 millions d’euros, soit le double de la prévision, et la direction interministérielle du numérique (DINUM), chargée de constituer un stock stratégique de 50 000 ordinateurs au profit de l’ensemble des ministères.

Sur le programme 308 Protection des droits et libertés, 95,2 millions d’euros en AE et 95,8 millions d’euros en CP ont été consommés, soit 95 % des crédits demandés. La crise n’a pas eu de conséquence budgétaire notable sur les autorités administratives indépendantes dont les crédits sont portés par le programme. Néanmoins, celle-ci a favorisé la dégradation du délai moyen de réponse de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) et de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

Le budget annexe Publications officielles et information administrative a enregistré un nouvel excédent en 2020 (+ 38,2 millions d’euros), quoiqu’en retrait par rapport aux années précédentes. En raison du ralentissement économique, les recettes d’annonces et hors annonces perçues par la direction de l’information légale et administrative (DILA) ont sensiblement diminué par rapport à 2019.

Les dépenses sur la mission Investissements d’avenir s’élèvent à 2,03 milliards d’euros en crédits de paiements, conformément à la prévision. Le rythme de consommation des crédits sur la mission a doublé par rapport à l’année 2019, l’intégralité des conventions encadrant le déploiement des actions du troisième volet du programme d’investissements d’avenir ayant été signées.

La mission a été marquée par des redéploiements nombreux en cours d’année, principalement pour répondre à la crise sanitaire et soutenir les entreprises connaissant des difficultés de trésorerie.

Dans le cadre de son évaluation, le rapporteur a souhaité travailler sur les investissements d’avenir consacrés à la recherche dans le secteur de la santé.

S’inscrivant dans un contexte de fragmentation et de sous dimensionnement des financements publics alloués à la recherche en santé, deux réalisations principales peuvent être imputées au programme d’investissements d’avenir :

– le financement de pôles de recherche d’excellence bénéficiant d’une visibilité internationale et, pour certains, favorisant une approche interdisciplinaire de la recherche ;

– le financement de projets de long terme et d’équipements coûteux, déterminant pour accélérer les progrès de la recherche ;

Néanmoins, les structures créées dans le cadre du PIA n’ont pas toujours réussi à trouver leur place et à collaborer efficacement avec les organismes préexistants. De plus, la question de l’extinction de la dotation PIA dont bénéficient les structures créées depuis 2010 n’est pas encore réglée, rendant encore incertain l’accès des instituts hospitalo-universitaires (IHU) et des instituts de recherche technologique (IRT) à l’autonomie financière.

La crise sanitaire a également révélé le développement insuffisant des démarches partenariales entre les laboratoires et les entreprises, ainsi que les trop faibles moyens consacrés à la croissance des entreprises innovantes du secteur de la santé.

Partant de ces constats, le rapporteur formule diverses recommandations, dont la réalisation peut s’inscrire dans le cadre du déploiement du PIA 4.

 

 

 

 

 

 

 

Évolution de l’exÉcution des crÉdits sur la mission
DIrection de l’action du gouvernement

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

exÉcution des crédits de paiements de la mission
investissements d’avenir

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

 


RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Recommandations sur l’exécution budgétaire :

– ramener les dépenses du service d’information du Gouvernement au niveau constaté en 2018 ;

– limiter le montant des transferts sortants réalisés sur le programme 129 Coordination du travail gouvernemental et comptabiliser les dépenses résultant de l’utilisation par le Premier ministre de l’escadron de transport 60 au stade de la loi de finances initiale ;

– modifier l’indicateur portant sur le nombre de visites effectuées par le contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) pour tenir compte de la taille des lieux visités ;

– supprimer le budget annexe Publications officielles et information administrative

Recommandations sur l’évaluation des investissements d’avenir portant sur la recherche dans le secteur de la santé :

– associer le Parlement à la définition et au déploiement des stratégies nationales d’accélération du PIA 4 ;

– dans le cadre des investissements réalisés au titre du PIA 4 au profit de la recherche privée, concentrer les efforts sur la croissance des entreprises innovantes ;

– impliquer davantage les structures créées dans le cadre des précédents PIA au déploiement du PIA 4 ;

– faciliter le développement des partenariats industriels au sein des IHU ;

– créer une agence unique responsable du pilotage de la stratégie de l’innovation en santé, chargée d’allouer les financements à l’ensemble des projets de recherche et de développement en lien avec la santé et assurant le rôle d’interlocuteur unique pour les acteurs publics et privés intervenant dans le champ de la recherche en santé.

 

 

 


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16.   Écologie, développement et mobilité durables : Paysage, eau et biodiversité ; Prévention des risques ; Expertise, information géographique et météorologie ; Conduite et pilotage des politiques (M. Éric Coquerel)

SYNTHÈSE ET CHIFFRES-CLÉS

En 2020, 4 428 millions d’euros ont été consommés en autorisations d’engagement (AE) et 4 462 millions d’euros en crédits de paiement (CP) dans le cadre des programmes 113 Paysage, eau et biodiversité, 181 Prévention des risques, 159 Expertise, information géographique et météorologie et 217 Conduite et pilotage des politiques de la mission Écologie, Développement et mobilité durables. Alors que la hausse de la dotation initiale de la mission tient plutôt de l’évolution en trompe-l’œil, la sous-consommation des crédits est bien réelle. Particulièrement frappante est celle des crédits du programme 113 Paysages, eau et biodiversité, à hauteur de 9,8 % des crédits de paiement prévus en loi de finances initiale.

Le programme 159 Expertise, information géographique et météorologique est composé à 94 % des subventions pour charges de service public de trois opérateurs : le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA), l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN) et Météo-France. Sa dotation initiale s’élevait à 506,5 millions d’euros en AE et en CP. Il connaît une surexécution de 10,8 millions d’euros en AE et 12,9 millions d’euros en CP. Afin de compenser une part des pertes de recettes liées à la crise sanitaire, la subvention pour charges de service public du CEREMA a été abondée de 2 millions d’euros.

Le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables est le programme support des trois ministères chargés de la transition écologique (MTE), de la cohésion des territoires (MCT) et, depuis le mois de juillet 2020, de la mer. Il était doté de 2,989 milliards d’euros en AE et 2,926 milliards d’euros en CP. Ses crédits ont été quasi intégralement consommés.

La consommation des emplois sous plafond des opérateurs de la mission s’établit à 19 024 équivalents temps plein travaillé (ETPT) en 2020, le plafond ayant été fixé à 19 312. En ajoutant les emplois hors plafond, le nombre total d’ETPT est de 20 358 sur 20 713 programmés. Depuis plusieurs années, non seulement les plafonds d’emploi des opérateurs sont systématiquement revus à la baisse mais ils sont sous-exécutés. C’est particulièrement le cas, en 2020, de deux opérateurs des programmes entrant dans le champ du rapport spécial : l’Office français de la biodiversité, organisme créé le 1er janvier 2020, et le CEREMA. De manière générale, une pression excessive continue de s’exercer sur les emplois des opérateurs, tandis que l’Autorité de sûreté nucléaire ne dispose pas de tous les emplois dont elle aurait besoin.

La partie thématique du rapport porte sur les moyens de la politique de prévention des risques naturels et technologiques. À l’heure où les périls se multiplient sous l’effet du dérèglement climatique et des nouvelles technologies, il convient de substituer à la logique comptable qui ne recherche que l’équilibre budgétaire une politique financée sur une évaluation des risques et des besoins.

 

 

RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Le rapporteur spécial recommande particulièrement, outre la mise en œuvre de ses précédentes recommandations :

– qu’il soit mis un terme à la réduction des effectifs des opérateurs ;

– que les moyens de la politique de prévention des risques soient définis en fonction d’une recension précise et objective de ceux-ci ;

– que l’Autorité de sûreté nucléaire soit dotée d’au moins sept emplois supplémentaires pour répondre à ses besoins ;

– que l’Autorité de sûreté nucléaire soit dotée d’un budget d’intervention.

 

 

 

 

 


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17.   Écologie, développement et mobilité durables : Affaires maritimes (M. Saïd Ahamada)

SYNTHÈSE ET CHIFFRES-CLÉS

a.   Exécution 2020

L’exécution du programme 205 est proche de la prévision en loi de finances initiale (93 % des AE, 96 % des CP), mais faible lorsqu’elle est calculée sur la base des crédits ouverts (84 %). En effet, l’exercice 2020 est marqué par l’ouverture, par la quatrième loi de finances rectificative pour 2020, de 19,2 millions d’euros (AE=CP), intégralement reportés en 2021 puisqu’ils étaient destinés à financer une mesure qui vient seulement d’être adoptée (décret instituant une mesure de remboursement aux armateurs de ferries des cotisations salariales dues au titre de 2021).

Le principal écart observé par rapport à la loi de finances initiale pour 2020 résulte de la consommation des crédits finançant les exonérations de charges sociales au bénéfice des armateurs, inférieure de près de 9 millions d’euros à la prévision en raison d’un recul de l’emploi maritime lié à la crise sanitaire. A contrario, les crédits destinés à financer le fonctionnement des services déconcentrés de la direction des affaires maritimes sont de nouveau sur-exécutés, et la prévision en LFI 2021 laisse craindre un scénario similaire cette année.

Par ailleurs, un fait significatif de l’année 2020 concerne la hausse de 4 millions d’euros de la subvention versée à la SNSM, laquelle atteint donc 10,3 millions d’euros, suite à l’amendement présenté par le Gouvernement en PLF 2020.

Quant à l’École nationale supérieure maritime (ENSM), unique opérateur du programme, elle fait face, dans le contexte de crise, à une baisse de ses recettes de presque 2 millions d’euros (ressources propres issues de la formation continue, recettes de la taxe d’apprentissage). Grâce au soutien du ministère de tutelle (subvention de 18,04 millions contre 17,8 millions d’euros en 2019) et à la faveur du décalage d’un investissement important, le solde budgétaire reste néanmoins légèrement excédentaire. Comme en 2019, l’école ne consomme pas l’intégralité de son plafond d’emplois (222 ETPT pour une prévision de 248 ETPT), peinant à recruter dans ce contexte.

Sur le volet portuaire, l’exercice 2020 est marqué par un effort significatif de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), qui a financé des projets d’investissement des grands ports maritimes (GPM) pour un total de 94 millions d’euros (+ 62 millions d’euros par rapport à la LFI). Toutefois, le bilan est moins bon s’agissant des crédits budgétaires destinés à rembourser aux grands ports maritimes les dépenses engagées au titre de leurs missions de service public portuaire (non liées à leur activité industrielle et commerciale) : près de 6 % des crédits votés en LFI ont été annulés en LFR 4 afin de financer d’autres mesures, ce qui marque un recul par rapport à 2019, dommageable pour la compétitivité des ports.

b.   Évaluation : les exonérations de charge au bénéfice des armateurs

M. Saïd Ahamada a choisi d’évaluer le dispositif d’exonération des charges sociales dues par les armateurs au titre des marins qu’ils emploient, prévu à l’article L. 5553-11 du code des transports et financé par le programme 205.

Ce dispositif, autorisé dans le cadre des orientations communautaires sur les aides d’État au transport maritime (guidelines), prévoit actuellement une exonération intégrale des charges dues par les armateurs français au titre de la part patronale, pour les marins embarqués à bord de navires sous concurrence internationale.

Si le montant moyen par bénéficiaire (marins dont l’emploi est soutenu) est élevé et a augmenté en raison de l’extension du dispositif en 2007 (exonération des cotisations famille et chômage en plus des cotisations « ENIM », pour les seuls navires à passagers) puis en 2016 par la « loi Leroy sur l’économie bleue » (suppression de la limitation aux seuls navires de passagers), passant de 5 807 euros en 2014 à 7 149 euros en 2019, soit un coût annuel pour l’État de 67 millions d’euros en moyenne depuis l’extension de 2016 (crédits inscrits à l’action 3 du programme 205 Soutien à la flotte de commerce), cette politique est incontournable pour soutenir la compétitivité des armateurs qui exploitent des navires sous pavillon français, et donc l’emploi de marins français.

La concurrence intracommunautaire, faussée par l’absence d’harmonisation des régimes d’aides mis en place, pousse même à une nouvelle extension de la mesure (remboursement des cotisations salariales en plus de l’exonération des charges patronales), pour aligner le régime français sur les régimes danois et italien, comme le réclament les armateurs français du transport de passagers transmanche, qui vont en bénéficier à titre exceptionnel au titre de 2021 (décret du 14 mai 2021). Le coût annuel atteindrait alors 100 millions d’euros environ (9 600 euros / marin). À titre de comparaison, le Royaume-Uni dépense 150 millions d’euros par un an pour un dispositif d’exonération partielle (6 530 euros / marin).

Le rapporteur considère qu’il faut maintenir provisoirement cette aide exceptionnelle apportée aux armateurs de ferries, surtout dans le contexte de crise qui a vu leur trafic reculer de 55 % sur l’année 2020.

La solution de long terme doit toutefois être recherchée dans une harmonisation des régimes et dans la réduction du dumping social ;

Si un tel dispositif devait être maintenu, il faudrait éviter l’écueil de la loi Leroy et donc notifier le dispositif sans attendre son adoption définitive, afin de limiter le délai nécessaire à sa validation (et donc à son entrée en vigueur).

 

RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Recommandation  1 : En loi de finances initiale pour 2022, rehausser le budget de l’action 5 Soutien au programme à 9 millions d’euros en AE comme en CP, puisque cette action ne consomme avec constance ce budget et supporte les aléas de gestion.

Recommandation  2 : Chiffrer l’intégralité des dépenses fiscales relatives à la flotte de commerce et les mentionner dans les projets annuels de performance et rapports annuels de performance du programme 205.

Recommandation  3 : Maintenir un budget minimum de 90 millions d’euros pour le remboursement par l’État aux grands ports maritimes de leurs dépenses de dragage, et monter progressivement ce budget à 112 millions d’euros, pour couvrir l’intégralité des charges régaliennes.

Recommandation  4 : À court terme, étudier la possibilité d’un maintien de l’aide au paiement des cotisations salariales pour les armateurs du transport maritime de passagers, au-delà de 2021, pour aider les armateurs français à rester compétitifs face à la concurrence d’autres pavillons européens, notamment italien.

Recommandation  5 : Solliciter une étude recensant l’intégralité des dispositifs d’exonération de charges en vigueur dans les autres États membres, leur périmètre, leur coût, le nombre de leurs bénéficiaires (marins et armateurs) et comparer leur efficacité sur le maintien d’une flotte sous pavillon national et des emplois de marins nationaux.

Recommandation  6 : Si ce dispositif devait être maintenu, pré-notifier le dispositif à la Commission européenne sans attendre, pour éviter l’écueil de la loi Leroy qui avait conduit à un délai de deux ans entre l’adoption de la loi et la pleine application des nouvelles exonérations de charges.

Recommandation  7 : Profiter de la présidence française du Conseil de l’Union européenne, à compter du 1er janvier 2022, pour impulser une démarche de convergence des États membres vers des régimes d’aide au transport maritime harmonisés, pour éviter de fausser la concurrence dans l’Union européenne et d’inciter les États membres à adopter des dispositifs toujours plus coûteux.

 


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18.   Écologie, développement et mobilité durables : Énergie, climat et après-mines ; Service public de l’énergie ; Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale (M. Julien Aubert)

SYNTHÈSE ET CHIFFRES-CLÉS

Le présent rapport rend compte de l’exécution budgétaire 2020 du programme 174 Énergie, climat et après-mines, du programme 345 Service public de l’énergie, du compte d’affectation spéciale (CAS) Transition énergétique et du compte d’affectation spéciale Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale (FACÉ) et procède à l’évaluation de la politique publique d’élimination des équipements au fioul.

En 2020, l’exécution de ces postes budgétaires s’est établie à 12 607,51 millions d’euros en AE et à 12 831,07 millions d’euros en CP, soit des montants supérieurs à ceux ouverts par la loi de finances pour 2020 (+ 852,81 millions d’euros pour les AE [+ 7,26 %] et + 1 089,17 millions d’euros pour les CP [+ 9,28 %]). Cette sur-exécution s’explique largement, mais pas uniquement, par les effets de la crise sanitaire. Si la plupart des dépenses supplémentaires engagées sont, directement ou indirectement, imputables au contexte pandémique, d’autres dépenses n’y sont pas rattachées comme cela est le cas pour le paiement anticipé de la totalité de la part variable de l’indemnisation versée à EDF au titre de la fermeture de la centrale nucléaire de Fessenheim.

Dans ce contexte particulier, l’exécution des crédits est sincère. Comme la Cour des comptes, le rapporteur spécial considère cependant que certaines améliorations sont souhaitables notamment en matière de modalités de paiement des charges du service public de l’énergie et de gestion des reports de crédits du CAS Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale.

La seconde partie du rapport est consacrée à l’évaluation de la politique publique d’élimination des équipements au fioul mise en œuvre depuis l’engagement pris par le Premier ministre en 2018 de « faire en sorte qu’il n’y ait plus de chauffage au fioul individuel en France sous dix ans », c’est-à-dire d’ici 2029 ([26]). Si le rapporteur spécial partage l’objectif d’une élimination progressive des équipements individuels au fioul « 100 % fossile » il s’interroge sur le calendrier retenu et sur l’efficacité de la politique mise en œuvre

Le rapporteur spécial observe en premier lieu que l’objectif de « zéro fioul » dans le secteur résidentiel d’ici 2029 s’est transformé en un objectif de « fioul résiduel » en raison de la reconnaissance par un décret en cours de publication de plusieurs dérogations. L’objectif poursuivi demeure néanmoins très ambitieux au regard de l’importance du parc actuel d’équipements au fioul composé d’environ 3,5 millions d’appareils essentiellement situés dans les territoires ruraux.

La politique engagée s’appuie sur différents dispositifs budgétaires et non budgétaires au premier rang desquels figurent les certificats d’économies d’énergie. Les mesures prises ont permis de faire passer le nombre annuel de retraits de chaudières au fioul de 75 000 à 150 000. Cependant, ce volume doit s’élever à 300 000 retraits par an pour atteindre l’objectif assigné.

Le rapporteur spécial considère que l’objectif retenu est irréaliste dans sa nature, dans son calendrier et dans ses modalités de mise en œuvre. En conséquence, il formule plusieurs propositions destinées à en modifier le contenu et à adapter la politique publique engagée.

À l’appui de cette étude, le rapporteur spécial présente les résultats d’une enquête qu’il a conduite sur les réseaux sociaux dans son département de Vaucluse et à laquelle 228 réponses ont été reçues ([27]).

 


PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

 Recommandations sur l’exécution budgétaire :

Rénover les conditions de traitement des charges de service public de l’énergie ;

Établir en vue du projet de loi de finances pour 2022 un plan d’apurement pluriannuel du déséquilibre du CAS FACÉ.

 Recommandations sur l’élimination des équipements au fioul :

● Proposer la « chaudière à 1 euro pour tous » en redéployant les moyens consacrés aux énergies renouvelables électriques en direction du remplacement des chaudières au fioul ;

● Décaler du 1er janvier au 1er juillet 2022 l’interdiction d’installer des équipements neufs au fioul dans les bâtiments existants et reporter d’au moins cinq ans l’échéance de 2029 pour l’élimination des équipements au fioul ;

● S’appuyer sur la présence de La Poste dans les territoires pour mieux recenser les équipements au fioul existants et mieux informer les ménages ;

● Accompagner la filière fioul dans sa transition ;

● Aligner les critères de MaPrimeRénov’ et des CEE en matière de remplacement de chaudière au fioul (ouverture de la prime à toutes les situations d’usufruit et de viager ainsi qu’aux sociétés civiles immobilières et ouverture des CEE aux opérations de dépose d’une cuve à fioul) ;

● Renforcer la structuration des nouvelles filières en vue de favoriser notamment l’émergence d’une filière française de fabrication des chaudières et des poêles à bois ;

● Rééquilibrer les objectifs de transformation entre les équipements appelés à se substituer aux matériels au fioul ;

● Assortir le retrait des anciennes chaudières d’une obligation d’enlèvement, de destruction et de recyclage ;

● Renforcer le contrôle du Parlement sur les certificats d’économies d’énergie.

 


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19.   Écologie, développement et mobilité durables : Infrastructures et services de transports ; Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ; Contrôle et exploitation aériens (Mmes Marie Lebec et Ziva Park)

SYNTHÈSE ET CHIFFRES-CLÉS

 La mission Écologie, développement et mobilité durables

L’exécution du programme 203 s’élève à 6,6 milliards d’euros en AE et 5,9 milliards d’euros en CP. Elle excède les prévisions de la loi de finances initiale (+ 20 % en AE et + 3 % en CP) en raison d’importantes ouvertures de crédits dans les lois de finances rectificatives. Les fonds de concours représentent 73 % des CP exécutés en 2020, dont 1,58 milliard d’euros pour l’AFITF.

ExÉcution des programmes de la mission
Écologie, dÉveloppement et mobilitÉ durables en 2020

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

LFI

Exécution

Écart

LFI

Exécution

Écart

P203 Infrastructures et services de transports

5 481,04

6 569,20

+ 1 088,16

5 716,38

5 909,05

+ 192,67

P355 Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État

408

400

– 8

408

400

– 8

Source : commission des finances d’après les rapports annuels de performance de la mission pour 2020.

Les pertes de recettes de l’AFITF, notamment liées à la taxe de solidarité sur les billets d’avion, ont été compensées en LFR 3 (+ 250 millions d’euros) et en LFR 4. L’agence a maintenu un niveau de paiement de 2,8 milliards d’euros.

Les dépenses de l’État au profit du réseau ferroviaire augmentent avec notamment 762 millions d’euros pour le dividende de SNCF reversé par l’État à SNCF Réseau et un plan de soutien au fret de 65 millions d’euros.

Sur le programme 355, le coût de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État atteint 400 millions d’euros, en retrait par rapport à la prévision.

 Le CAS Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs

Pour la dernière année du CAS, les recettes (313 millions d’euros) sont conformes mais les dépenses (276 millions d’euros) sont inférieures à la prévision en raison de la baisse des circulations des trains d’équilibre du territoire.

 Le budget annexe Contrôle et exploitation aériens

En 2020, le BACEA a été confronté à des pertes de recettes massives
(– 1,24 milliard d’euros) dues à l’effondrement du trafic aérien et aux mesures de soutien mises en place au profit des compagnies aériennes (report du paiement des taxes et redevances aériennes). Les baisses de recettes ont été compensées par une augmentation des emprunts (+ 1,2 milliard d’euros) et par des économies de dépense. L’endettement du budget annexe s’établit à 1,8 milliard d’euros.

 

ExÉcution du budget annexe Contrôle et exploitation aÉriens en 2020

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

 

LFI

Crédits ouverts

Exécution

Écart

LFI

Crédits ouverts

Exécution

Écart

P613 – Soutien aux prestations de l’aviation civile

1 501,06

  484,9

1 474,49

– 1,8 %

1 501,06

1 483,5

1 473,72

– 1,8 %

P612 – Navigation aérienne

595,42

636,9

580,33

– 2,5 %

595,42

630,4

575,66

– 3,3 %

P614 – Transports aériens, surveillance et certification

44,49

48,7

44,54

+ 0,1 %

44,49

47,3

39,44

– 11,4 %

Total

2 140,97

2 170,50

2 099,35

 1,9 %

2 140,97

2 161,20

2 088,82

 2,4 %

Source : commission des finances d’après les rapports annuels de performance du budget annexe pour 2020.

Malgré la crise, le niveau des dépenses est proche des plafonds de paiement. Les crédits exécutés atteignent 2,1 milliards d’euros en AE et en CP. Les crédits de personnel représentent 56 % de la dépense mais sont en baisse par rapport à 2019 (– 1 %). La DGAC entend poursuivre ses investissements dans la modernisation de la navigation aérienne afin de préparer la reprise.

 Les moyens affectés au volet « Mobilité » des CPER 2015-2020

Les CPER sont un outil indispensable pour le développement des infrastructures de transport et l’aménagement du territoire. Sur la période 2015‑2020, l’État a prévu de mobiliser 7,2 milliards d’euros, plus que dans les CPER 2007‑2014 ou dans les CPER 2000-2006.

En début d’exécution, les CPER ont fait l’objet de retards en raison de la faiblesse des ressources de l’AFITF. Néanmoins, l’augmentation du budget dédié aux transports voté dans la loi d’orientation des mobilités a permis d’accroître les moyens engagés par l’État dans les CPER. En outre, le plan de relance voté en 2020 contribue également à l’accélération des engagements.

Fin 2020, l’État a engagé près de 5 milliards d’euros pour les CPER, soit un taux d’engagement de 70 %. Avec le plan de relance, le taux d’avancement atteindra 90 % fin 2022 et sera supérieur à celui des CPER précédents.

Les retards des CPER résultent aussi d’une programmation parfois trop ambitieuse, avec des projets incompatibles avec les moyens disponibles ou des projets manquant de maturité. Les rapporteures recommandent d’aligner la programmation des CPER avec la programmation pluriannuelle des investissements en matière d’infrastructures de transports et de définir les projets prioritaires de manière cohérente avec les moyens disponibles sur la période retenue.

La durée des CPER est trop courte. Les CPER 2015-2020 ont dû être prolongés jusqu’en 2022, comme les CPER 2007‑2013 l’avaient été en 2014. Les rapporteures recommandent d’allonger la durée des contrats à sept ans minimum.

Enfin, il convient de renforcer les outils de suivi et d’évaluation. Les seules données disponibles concernent les crédits de l’État, mais il est difficile de suivre les moyens engagés par les régions et les autres cofinanceurs.


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20.   Économie : Développement des entreprises et régulations ; Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés (Mme Valéria Faure-Muntian et M. Xavier Roseren)

SYNTHÈSE ET CHIFFRES-CLÉS

En 2020, 3,39 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 2,92 milliards d’euros en crédits de paiement ont été consommés sur la mission Économie, soit des taux d’exécution de 178 % et 123 % respectivement. Le budget de la mission a en effet été fortement impacté par la crise sanitaire.

Le programme 134, Développement des entreprises et régulations, a été le principal support budgétaire des mesures de soutien aux entreprises durant l’année 2020. Alors que 1 066 millions d’euros en AE et 1 080 millions d’euros en CP avaient été ouverts en LFI 2020, ce sont plus de 2 500 millions d’euros en AE et 1 862 millions d’euros en CP qui ont in fine été consommés.

Près de 285 millions d’euros ont ainsi été ouverts par le décret du 18 mai 2020 pour financer l’acquisition de masques ainsi qu’une aide aux centres équestres ; et 774 millions d’euros (CP) ont été ouverts par les lois de finances rectificatives pour financier les dispositifs de soutien aux filières aéronautique et automobile, abonder le fonds de garantie de BPI France et accompagner les PME et TPE dans leur numérisation. 91 % des AE et 75 % des CP débloqués pour faire face à la crise ont été consommés.

Le programme 343, Plan France très haut débit, porte les crédits destinés au dispositif éponyme. Les projets financés sont sélectionnés par appel à projet. Sur les 3,3 millions d’euros d’AE ouvertes, aucune n’a été consommée en 2020 ; et seuls 225 millions de CP l’ont été sur les 440 millions ouverts. Si cette sous-exécution est liée en partie à la crise qui a conduit à des retards opérationnels et à la mise en place d’un nouveau cahier des charges, elle est également due à une estimation des décaissements aujourd’hui obsolète. Des dispositifs sont d’ores et déjà mis en œuvre pour améliorer leur prévisibilité.

Les rapporteurs spéciaux se sont intéressés cette année à « la garantie BPI ». En se portant garante d’une partie du risque, la Banque publique d’investissement (BPI) permet l’accès au crédit des TPE, PME et ETI. En 2019, près de 7 milliards d’euros de crédits bancaires ont été garantis, au bénéfice de plus de 50 000 entreprises – dont 90 % de TPE.

Alors que le financement budgétaire historique de ce dispositif a vocation à disparaître, les rapporteurs spéciaux plaident pour son maintien et proposent la création d’une mission parlementaire d’audit et de contrôle de la distribution de la garantie Bpi.

L’exécution des crédits de la mission pour 2020

(en millions d’euros)

 

Crédits demandés

Crédits exécutés

Écart en valeur absolue (et en %)

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Programme 134, Développement des entreprises et régulations

1 066,82

1 080,34

2 562,36

1 862,89

1 495,54
140 %

782,55

72 %

Programme 343, Plan France Très haut débit

3,3

440

0

225

– 3,3

– 100 %

– 125

– 49 %

Programme 220, Statistiques et études économiques

437,48

439,99

435,19

434,82

– 2,29

– 1 %

– 5,17

– 1 %

Programme 305, Stratégie économique et fiscale

402,58

404,98

393,27

396,95

– 9,31

– 2 %

– 8,03

– 2 %

Total Mission

1 910,18

2 365,31

3 390,82

2 919,66

1 480,64

78 %

554,35

23 %

PART RESPECTIVE DES CRÉDITS OUVERTS EN LFI DU PROGRAMME 134
ET DES DÉPENSES FISCALES RATTACHÉES EN 2020

(en millions d’euros)

Évolution de la dotation budgétaire en faveur de la garantie Bpi
(hors dotations liéeS à la crise sanitaire)

(en millions d’euros)

 

RECOMMANDATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Sur l’exécution budgétaire

– Conduire une réflexion sur le soutien aux entreprises électro‑intensives au regard des objectifs de verdissement du budget.

– Continuer à tenir compte des besoins des entreprises pour adapter le schéma d’emploi des entités dépendant du programme 134.

– Fournir a minima un point d’étape des travaux en cours sur les dépenses fiscales dans les futurs documents budgétaires

– Assurer la consolidation des indicateurs du programme 134.

– Reprendre les réflexions sur la maquette du programme 134

– Fournir dans les documents budgétaires une synthèse du suivi des dépenses du Plan France Très haut débit.

– Poursuivre la mise en œuvre de nouveaux dispositifs visant à améliorer la prévision des décaissements sur le programme 343.

– Proposer dans les documents budgétaires annexés au projet de loi de finances pour 2022 un nouvel indicateur pour le programme 343.

Sur la garantie BPI

– Faire davantage connaître aux banques le dispositif de la garantie Bpi.

– Faire état dans les documents budgétaires annexés au projet de loi de règlement de la consommation des crédits ouverts lors de la discussion du projet de loi de finances.

– Créer un jaune budgétaire dédié aux liens entre Bpifrance et l’État.

– Rétablir de manière pérenne une ligne dédiée à la garantie Bpi France au sein du programme 134.

– Créer pour les entrepreneurs une interface dédiée au suivi des demandes.

– Renforcer le reporting sur les produits Bpi distribués.

– Créer une mission parlementaire d’audit et de contrôle de la distribution de la garantie Bpi.

 


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21.   Économie : Commerce extérieur (M. Fabrice Brun)

SYNTHÈSE ET CHIFFRES-CLÉS

Appréciation globale sur l’exécution

La crise sanitaire a particulièrement affecté le solde commercial de la France, avec une aggravation de 7,3 milliards de son déficit causé notamment par la chute brutale des commandes dans l’aéronautique. Elle constitue un coup d’arrêt après une année 2019 positive (réduction du déficit commercial, augmentation du nombre d’entreprises exportatrices).

Les acteurs de la TFE ont été sur le pont pour informer et accompagner les entreprises en développant des outils numériques intéressants avant de déployer le plan de relance à l’automne. Les crédits du plan de relance qui n’auront pas pu être consommés en 2021 en raison de la crise sanitaire doivent être sanctuarisés.

Les procédures financières de Bpifrance pour le soutien à l’export

Bpifrance, devenue en 2017 la véritable banque publique à l’export, a su faire preuve résilience en absorbant la gestion des garanties publiques. Bpifrance propose une panoplie très large de produits financiers qui tentent de répondre à l’ensemble des besoins des entreprises, sans pour autant empiéter sur l’offre privée.

 Bpifrance gagnerait à se rapprocher encore davantage des PME, trop peu nombreuses à recourir aux dispositifs publics. Il faut pour cela davantage mobiliser les acteurs de terrain et déléguer certains produits au secteur bancaire privé. Une plus grande flexibilité doit être apportée dans l’instruction ou le suivi des dossiers. Au lieu de seulement répondre à des besoins, les dispositifs financiers devraient inciter les entreprises françaises à exporter.

Bilan de l’assurance-crédit depuis 2010

(en millions d’euros)

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Flux

20 979

15 366

11 683

11 992

14 985

23 435

16 652

18 872

14593

11658

12 690

Encours (hors promesses)

Promesses

59 459

 

18 734

64 200

 

18 919

63 917

 

17 987

61 245

 

19 853

65 329

 

19 948

75 047

 

7 542

68 696

 

8 634

69 155

 

6 238

65 077

 

9 549

59 173

 

9 603

59 635

 

8 279

Nombre entreprises

119

108

93

82

97

94

93

125

108

114

122

Dont PME

60

53

40

44

41

37

44

66

51

55

67

Source : DGT.


RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Revue des dépenses :

– sanctuariser les crédits du plan de relance qui n’auraient pas pu être consommés en 2021 en raison de la fermeture des frontières ;

– augmenter le nombre d’assurances prospection accompagnement (APA) à destination des entreprises primo-exportatrices ;

– proposer un accompagnement spécifique pour les responsables export et les dirigeants d’entreprises dans le règlement de litiges pour leurs déplacements à l’étranger dans le contexte de crise sanitaire et du Brexit.

Évaluation des politiques publiques :

– multiplier les actions de communication et de formation auprès des relais d’information et des acteurs de l’export (banques, experts-comptables, chambres consulaires) ;

– rendre plus lisible les procédures financières, simplifier et réduire les démarches administratives ;

– relancer la garantie des projets stratégiques et le Pass export en assouplissant les critères d’éligibilité ;

– créer de nouveaux indicateurs de performance mesurant le nombre/la part des PME ayant recours aux procédures de Bpi AE ;

– déléguer la gestion de l’assurance-caution et des garanties de préfinancement au réseau bancaire privé.

 

 


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22.   Économie : Statistiques et études économiques ; Stratégie économique et fiscale ; Accords monétaires internationaux (M. Philippe Chassaing)

SYNTHÈSE ET CHIFFRES-CLÉS

La mission Économie regroupe des politiques relevant du ministère de l’économie, des finances et de la relance (MEFR) consacrées à l’amélioration de la compétitivité des entreprises, l’élaboration d’un environnement offrant une concurrence saine entre acteurs économiques, la protection des consommateurs et la mise en œuvre d’une stratégie économique et fiscale soutenant une croissance durable et équilibrée. Les programmes 220, Statistiques et études économiques et 305, Stratégie économique et fiscale, dont ce rapport fait l’analyse, représentent 14,9 % et 13,6 % des crédits de la mission respectivement.

Le montant des autorisations d’engagement et des crédits de paiement exécutés en 2020 sur les programmes 220 et 305 s’élèvent à 828,46 millions d’euros et 831,77 millions d’euros.

L’exécution des crédits de la mission pour 2020

(en millions d’euros)

 

Crédits demandés

Crédits exécutés

Écart en valeur absolue (et en %)

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Programme 134, Développement des entreprises et régulations

1 066,82

1 080,34

2 562,36

1 862,89

1 495,54
140 %

782,55

72 %

Programme 343, Plan France Très haut débit

3,3

440

0

225

– 3,3

– 100 %

– 125

– 49 %

Programme 220, Statistiques et études économiques

437,48

439, 99

435,19

434,82

– 2,29

– 1 %

– 5,17

– 1 %

Programme 305, Stratégie économique et fiscale

402,58

404,98

393,27

396,95

– 9,31

– 2 %

– 8,03

– 2 %

Total Mission

1 910,18

2 365,31

3 390, 82

2 919,66

1 480,64

78 %

554,35

23 %

Le programme 220, Statistiques et études économiques, porte les crédits de l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee). L’exécution est conforme à ce qui a été voté en loi de finances initiale pour 2020, et s’établit à près de 435 millions d’euros en crédits de paiement.

L’Insee a su s’adapter rapidement à la situation sanitaire, tant dans son organisation (télétravail, adaptation de certaines enquêtes passées de la collecte en face-à-face aux entretiens téléphoniques), que dans sa production ; tout en parvenant à maintenir l’avancée de ses projets stratégiques établis en 2020. Les économies de frais de déplacements (– 2,9 millions par rapport à 2019) ont été redéployées dans les outils favorisant le travail à distance.

En dépit de la crise sanitaire, le programme 305 a été exécuté conformément à la prévision faite en LFI 2020. L’exécution s’établit à près de 400 millions d’euros en crédits de paiement.

Le rapporteur spécial salue la mobilisation de la direction générale du Trésor tout au long de la crise sanitaire, aussi bien dans la mise en œuvre des dispositifs de soutien aux entreprises (prêts garantis par l’État, Fonds pour le développement économique et social, prêts bonifiés, etc.), que dans la gestion de la crise (veille Covid économique et sanitaire, participation à la recherche du matériel médical et à la sécurisation des chaînes logistiques d’acheminement, rapatriement des ressortissants français), qui s’est fait à moyens de personnel quasi constants.

Le programme 305 porte également le remboursement à la Banque de France des prestations effectuées pour le compte de l’État – et notamment la tenue du secrétariat des commissions de surendettement. Cette année encore, la compensation est en baisse à 234,6 millions d’euros, soit une baisse de près de 10 % en dix ans. Le rapporteur spécial appelle à rester vigilant sur l’augmentation potentielle du nombre de dossiers de surendettement à la suite de la crise.

Pour son thème d’évaluation, le rapporteur s’est intéressé cette année à l’économie sociale et solidaire, dont le budget est depuis 2021 porté par le programme 305.

Les travaux du rapporteur spécial le conduisent à soulever plusieurs points d’attention :

– en dépit des avancées permises par la loi du 31 juillet 2014, qui a notamment apporté une reconnaissance juridique au secteur de l’ESS, ce dernier reste encore éclaté et composé d’entités très différentes. Le secteur et ses acteurs, à l’instar de la chambre nationale de l’ESS, doivent être davantage institutionnalisés. Le rapporteur spécial salue à ce titre la création d’un secrétariat d’État qui s’inscrit dans cette dynamique ;

– le poids économique croissant de l’ESS doit inciter les décideurs publics à concevoir des mesures particulières, adaptées à ce secteur. La logique actuelle consistant à prendre des mesures générales, applicables aux sociétés commerciales traditionnelles, et à réfléchir dans un second temps à leur adaptation aux entités de l’ESS n’apparaît plus opérante ;

– enfin, le développement du secteur de l’ESS conduit à interroger le modèle de financement de ses entités – et invite à penser la transition d’un financement historiquement tourné vers la recherche de subvention vers l’investissement.

 

RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Recommandation n° 1 : Stabiliser la gouvernance ministérielle de l’économie sociale et solidaire.

Recommandation n° 2 : Renforcer les moyens des chambres régionales de l’économie sociale et solidaire pour leur permettre d’accomplir pleinement leurs missions.

Recommandation n° 3 : Créer un « réflexe économie sociale et solidaire » dans la conception des politiques publiques.

Recommandation n° 4 : Encourager le développement des titres associatifs, notamment en les sécurisant juridiquement.

Recommandation n° 5 : Créer un indicateur de performance pour l’économie sociale et solidaire sur le programme 305, Stratégies économiques.

 

 


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23.   Engagements financiers de l’État (Mme Bénédicte Peyrol)

SYNTHÈSE, CHIFFRES CLÉS ET RECOMMANDATIONS

Les crédits de la mission Engagements financiers de l’État (consommation de 36,05 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 36,23 milliards d’euros en crédits de paiement en 2020) relèvent essentiellement du programme Charge de la dette et trésorerie de l’État (99 % des crédits de la mission). Par ailleurs, le programme Épargne porte des dépenses fiscales pour un montant de 4,8 milliards d’euros.

a.   Principaux constats sur l’analyse de la dépense

● Malgré la très forte augmentation de l’encours de dette en 2020 (+ 178 milliards d’euros), l’exécution du programme Charge de la dette et trésorerie de l’État est en repli de 4,5 milliards d’euros par rapport à 2019. Les volumes concernés constituent une rupture de tendance, tant au niveau de la hausse de l’encours de la dette (+ 10 % par rapport à 2019), dont le montant atteint au 31 décembre 2020 2 001 milliards d’euros, qu’au niveau de la réduction de la charge de la dette (– 11 % par rapport à 2019). La charge de la dette atteint ainsi son niveau le plus bas dans la période récente, à 35,8 milliards d’euros.

Les dépenses de ce programme sont inférieures de 2,3 milliards d’euros à la prévision de la loi de finances initiale, en raison notamment d’une inflation plus faible qu’anticipée entraînant une moindre charge d’indexation du capital des titres indexés et du maintien à un niveau bas des taux d’intérêt à court terme.

 L’exécution du programme Appels en garantie de l’État est proche de la prévision (– 1,4 million d’euros) malgré d’importants mouvements réalisés en gestion pour faire face aux risques potentiels d’appels en garantie sur les dispositifs nouvellement créés dans le contexte de crise sanitaire. Ces dispositifs de garantie introduits en 2020 n’ont finalement fait l’objet que d’appels en garantie limités mais l’encours des garanties actives octroyées par l’État a fortement progressé (+ 21 %) pour s’établir à 906,6 milliards d’euros à la fin de l’année 2020.

 Le programme Épargne présente un niveau d’exécution de crédits inférieur aux prévisions (- 28 millions d’euros), conformément à ce qui avait été observé pour les exercices précédents.

 Le programme Dotation du mécanisme européen de stabilité présente une dépense de 98 millions d’euros en 2020, alors qu’il n’était pas doté de crédits en loi de finances initiale (LFI). Cette dotation était nécessaire au versement par la France du solde des intérêts négatifs perçus en 2019 sur la fraction du capital du Mécanisme européen de stabilité (MES) placée à la Banque de France.

● Le programme Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers structurés à risque a été exécuté à hauteur de 179,4 millions d’euros en CP. Aucun engagement budgétaire n’a été effectué au titre de nouvelles aides.

 les points positifs soulevés par la rapporteure spéciale

La qualité de la gestion de la dette et de la trésorerie de l’État par l’Agence France Trésor est unanimement reconnue. Les modifications successives du programme de financement en cours d’année 2020, pour faire face à la forte hausse du besoin de financement de l’État, ont été particulièrement bien gérées par l’AFT.

La politique active de rachat d’obligations par la BCE renforcée dès le mois de mars 2020 a permis à la zone euro de conserver des conditions de financement favorables. Au sein de la zone euro, les émissions de dette française font l’objet d’un fort intérêt des investisseurs, permettant à la France de s’endetter à faible coût.

Loin d’assécher la demande de titres, la multiplication d’émetteurs d’obligations vertes en 2020 a renforcé l’attrait des investisseurs pour ce nouveau marché, au point de donner naissance à une « prime verte » en France. La France conserve en 2020 sa position de premier emprunteur sur le marché de la dette d’État verte.

Si aucun crédit n’a été alloué en loi de finances initiale pour 2020 au programme Dotation du Mécanisme européen de stabilité, une dotation de 79 millions d’euros a été prévue en LFI 2021, conformément aux recommandations de la rapporteure spéciale.

 les éléments critiques soulevés par la rapporteure spéciale

Malgré les recommandations de la rapporteure spéciale, la prévisibilité des dépenses fiscales rattachées au programme Épargne n’a pas été renforcée, ce qui rend complexe l’analyse de l’évolution de leur coût.

– Les recommandations de la rapporteure :

● inclure un tableau de suivi des principales garanties actives du capital, octroyées par l’État dans les documents budgétaires relatifs au programme 114 ;

● ventiler les informations présentées dans les documents budgétaires sur la garantie octroyée aux prêts à l’accession sociale à la propriété et aux prêts à taux zéro par type de prêt ;

● mettre en place un indicateur de performance relatif aux prêts garantis par l’État ;

● envisager la mise en place d’objectifs et d’indicateurs relatifs à l’action Soutien au domaine social, logement, santé ;

● améliorer la prévision des dépenses relatives au programme Épargne ;

● mettre en cohérence l’indicateur 2.1 avec l’objectif n° 2 du programme Épargne ;

● supprimer le deuxième sous-indicateur de l’indicateur 1.1. ;

● renforcer l’effort de prévision du coût des dépenses fiscales 120 503, 120 506 et 300 210 ;

● examiner la pertinence des dépenses fiscales de la mission dans le cadre des prochaines conférences fiscales ;

● procéder à l’annulation des autorisations d’engagement devenues inutiles sur le programme 344.

b.   Bilan de l’éco-prêt à taux zéro

Dans la partie thématique de son rapport, la rapporteure a souhaité faire un bilan de l’éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ) en vue de l’arrivée à échéance de ce dispositif à la fin de l’année 2021.

Après plusieurs années de fortes baisses du nombre d’éco-PTZ distribués, la réforme adoptée en 2019, qui a notamment ouvert le champ de ce dispositif aux mono-actions, a permis de relancer la dynamique de distribution de ces prêts (+ 90 % en 2019 et + 18 % en 2020).

Les auditions menées par la rapporteure lui ont permis d’identifier plusieurs blocages persistants à la montée en charge du dispositif (faiblesse des taux d’intérêt, formalités administratives complexes, faible motivation des acteurs bancaires en raison de la lourdeur de l’instruction) sur lesquels il convient de travailler.

En tout état de cause, la rapporteure considère que l’éco-PTZ est un outil utile de la panoplie des instruments utilisés par la puissance publique pour assurer le financement de la rénovation énergétique des logements, outil qui doit être pensé comme complémentaire à MaPrimeRénov’ et orienté vers le financement du reste à charge des ménages. Elle recommande donc de le proroger, pour au moins trois années supplémentaires, dans le prochain projet de loi de finances.

– Les recommandations de la rapporteure :

● communiquer dès maintenant sur la prorogation de l’éco-PTZ pour au moins trois années supplémentaires et afficher clairement l’objectif qui lui serait assigné du financement du reste à charge assigné à l’éco-PTZ ;

● poursuivre, le cas échéant par l’introduction d’une expérimentation en PLF 2022, les travaux d’amélioration du couplage entre MaPrimeRénov’ et l’éco-PTZ ;

● sécuriser la création de l’« accompagnateur rénov » dans le cadre de la navette parlementaire sur le projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, et étudier la faisabilité de la mise en place d’une plateforme digitale unique, pour fluidifier le parcours usager et encourager les rénovations globales ;

● proroger l’expérimentation de délivrance des éco-PTZ par les sociétés de tiers-financement Île-de-France Énergies et la Régie Régionale du Service Public de l'Efficacité Énergétique Hauts de France ;

● relever le plafond de l’éco-PTZ performance globale de 30 000 euros à 50 000 euros sous condition de ressources ;

● redéfinir, de façon concertée avec les acteurs bancaires, les modalités de rémunération de la distribution de l’éco-PTZ individuel.

synthÈse des dÉpenses budgÉtaires et fiscales de la mission

(en millions d’euros, en crédits de paiement)

Source : commission des finances.

exÉcution budgÉtaire des programmes par rapport À la lfi

(en millions euros)

Source : commission des finances.


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24.   Enseignement scolaire (Mme Catherine Osson) 

SYNTHÈSE ET CHIFFRES-CLÉS

La mission Enseignement scolaire regroupe les crédits de l’enseignement public du premier et second degré, de l’enseignement privé et de l’enseignement technique agricole. Elle comporte également deux programmes transversaux de soutien à la politique de l’Éducation nationale, le premier destiné à favoriser les conditions d’apprentissage et de vie des élèves à l’école, le second portant les ressources nécessaires aux fonctions supports du ministère de l’Éducation nationale, de la jeunesse et des sports (MENJS).

Hors la mission Remboursements et dégrèvements, elle représente le premier poste de dépenses pour l’État en LFI 2020, pour un montant total de crédits ouverts de 74,0 milliards d’euros. La mission se caractérise par la large prépondérance des dépenses de personnel (titre 2) qui constituent 93 % des crédits. En outre, environ 3 % des dépenses hors titre 2 se rattachent indirectement à des dépenses de personnel, s’agissant de subventions, notamment pour charges de service public, et de dépenses dites de guichet, comme les bourses éducatives. Le principal enjeu de la mission du point de vue budgétaire est donc le pilotage de la masse salariale. L’enjeu systémique de la mission est la performance du système éducatif français, synthétisée par les deux objectifs que sont, d’une part, la conduite de tous les élèves à la maîtrise des connaissances et compétences du socle commun jusqu’en fin de 3ème, d’autre part, la conduite du maximum de jeunes aux niveaux de compétences attendues en fin de formation initiale avec le diplôme correspondant (baccalauréat général, technologique ou professionnel).

L’exécution des crédits de la mission par rapport à la prévision initiale est satisfaisante, dans la mesure où l’écart par rapport à la LFI 2020 est inférieur à 0,2 % en autorisations d’engagement (sous-consommation de 131,6 millions d’euros) et à 0,1 % en crédits de paiement (sous-consommation de 45,9 millions d’euros).

Le plafond d’emplois exécuté recule de 10 505 ETPT pour s’établir à 1 023 966 ETPT. Il traduit le schéma d’emplois de 2019 mais aussi les effets de la crise sanitaire sur les recrutements, notamment de contractuels pendant les périodes de fermeture des écoles.

Le schéma d’emplois réalisé en 2020 est en revanche positif et s’établit à + 2 963 ETP dont + 2 374 ETP pour l’enseignement public du premier degré. Cette sur-exécution s’explique essentiellement par des autorisations complémentaires de recrutement pour remplacer les enseignants vulnérables et assurer l’ouverture de toutes les classes, notamment en milieu rural.

Les crédits consommés sur le titre 2 s’élèvent à 68,55 milliards d’euros (+ 0,91 milliard d’euros, soit + 1,3 % par rapport à 2019) et correspondent à une sous-exécution de 197 millions d’euros qui s’explique notamment par la sur-exécution du schéma d’emplois de 2020, par l’organisation atypique des concours en 2020 et par les retenues opérées au titre de la grève du mois de janvier 2020.

Les dépenses hors titre 2 s’élèvent à 5,47 milliards d’euros en AE (+ 6,6 %) et 5,42 milliards d’euros en CP (+ 6,7 %). Ces crédits sont sur-exécutés de 54 millions d’euros en AE et 140 millions d’euros en CP, principalement en raison des mesures prises pour assurer la continuité pédagogique et la protection des élèves et des personnels tout au long de la crise sanitaire.

 La rapporteure constate que le PPCR s’est poursuivi en 2020 pour 305 millions d’euros et que ces mesures de revalorisation au bénéfice des enseignants dépassent 1 milliard d’euros depuis 2017.

 Elle s’est intéressée en particulier aux crédits de la formation continue, qui sont régulièrement sous-consommés, et à la médecine scolaire. La crise sanitaire a de nouveau souligné la nécessité d’une réforme de l’organisation d’un système de santé scolaire aujourd’hui insatisfaisant.

 La rapporteure se félicite du recrutement massif d’accompagnants d’élève en situation de handicap (AESH) en 2020, qui sont désormais 67 993 contre 50 381 en 2019, et renouvelle son souhait de voir se poursuivre le mouvement de déprécarisation entamé depuis 2017.

 Elle attire également l’attention sur la situation financière délicate d’un certain nombre d’établissements scolaires de l’enseignement technique agricole, fortement touchés dans leur activité économique par la crise sanitaire, et recommande de soutenir sans faille ces établissements qui font vivre une filière d’excellence du système éducatif français.

La thématique choisie par la rapporteure dans le cadre du Printemps de l’évaluation est la gestion des personnels en difficulté de l’enseignement scolaire.

Le métier d’enseignant a des spécificités et est en mutation. La notion de personnels en difficulté est délicate à définir tant elle recouvre des situations diverses. Les enseignants sont sujets à des contraintes particulières (maintien des compétences, porosité entre sphère privée et professionnelle, enchaînement des réformes, positionnement de la hiérarchie, regard de la société) et des difficultés inhérentes au métier de l’enseignement (risque d’isolement, capacité à gérer une classe). La rapporteure a pu constater que les personnels en difficulté ne font pas l’objet d’un traitement différencié en gestion. Il n’y a pas d’indicateurs ni de statistiques.

Des actions de prévention sont mises en œuvre au sein du MENJS dans le cadre de la nouvelle GRH de proximité depuis 2019, tandis que la prise en charge est, à l’exception du CNED, largement externalisée par le biais de partenariats, notamment avec la MGEN et la fédération Autonome de solidarité laïque (ASL). Ces partenariats fonctionnent bien et montrent la complémentarité de la démarche. La rapporteure formule des recommandations portant notamment sur la prévention médicale et sur le renforcement de la GRH de proximité et des partenariats.

EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION PAR PROGRAMME

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE JEUNES DE 16 À 29 ANS EN CONTRAT D’APPRENTISSAGE

ÉVOLUTION DU NOMBRE D’ÉLÈVES EN SITUATION DE HANDICAP SCOLARISÉS

RECOMMANDATIONS DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE

Au terme de l’examen de l’exécution des crédits de la mission en 2020, la rapporteure spéciale formule les recommandations suivantes :

● maintenir les efforts de revalorisation du métier d’enseignant notamment en termes de rémunération (recommandation reconduite) ;

● accélérer la transformation des emplois d’accompagnants d’élèves en situation de handicap (AESH) en CDI et ouvrir l’agenda social pour donner des perspectives (recommandation reformulée) ;

● poursuivre les travaux en cours concernant la médecine scolaire afin de mettre en œuvre une réforme d’ensemble en 2022 (recommandation reformulée) ;

● mettre l’accent sur la formation continue des enseignants ;

● poursuivre le soutien financier aux établissements de l’enseignement technique agricole en difficultés.

Sur le thème d’évaluation :

● renforcer le service de médecine de prévention dans chaque académie ;

● poursuivre le développement de la gestion des ressources humaines (GRH) de proximité ;

● instituer un quatrième rendez-vous de carrière pour tous les enseignants à 50 ans et un cinquième rendez-vous de carrière entre 55 et 60 ans pour les enseignants du secondaire ;

● intégrer dans la formation continue un volet lié aux risques psychosociaux ;

● soutenir les efforts du centre national d’enseignement à distance (CNED) ;

● renforcer les différents partenariats avec la Mutuelle générale de l’enseignement national (MGEN) et l’association Autonome de Solidarité Laïque (ASL) ;

● accroître le nombre de centres de réadaptation afin de couvrir plus d’académies et satisfaire les besoins.

 


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25.   Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local ; Facilitation et sécurisation des échanges ; Conduite et pilotage des politiques économiques ; Action et transformation publiques (M. Alexandre Holroyd)

SYNTHÈSE ET CHIFFRES-CLÉS

Sur la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines

L’exécution 2020 des crédits de la mission représente 10,11 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 10,03 milliards d’euros en crédits de paiement (CP) et se traduit par une sous-consommation des crédits de 208 millions d’euros (taux de consommation de 98 %) et 236 millions d’euros (taux de consommation de 97,6 %). Cette sous-exécution est portée pour les troiscinquièmes par le programme 156 dont le plafond d’emplois exécutés s’élève à 96 991 ETPT (– 1 902 ETPT par rapport à la prévision et – 2 266 ETPT par rapport à 2019). Il convient de rappeler que 83 % des crédits de la mission relève du titre 2.

 Les administrations de Bercy ont été fortement mobilisées lors de la crise sanitaire, pour assurer la continuité des missions essentielles de l’État et des administrations publiques, pour mettre en œuvre les mesures de soutien à l’économie, et pour assurer la protection des citoyens (surveillance des frontières, respect des normes applicables aux produits sanitaires). Elles ont su montrer des facultés d’adaptation et une capacité de résilience remarquables, comme en témoignent les indicateurs de performance qui sont globalement satisfaisants eu égard au contexte.

 La DGFiP et la DGDDI rencontrent des difficultés structurelles de recrutement, qui se sont accentuées avec la crise sanitaire (décalage des concours) et expliquent une grande partie de l’écart négatif entre le schéma d’emplois prévu et celui exécuté. Les métiers « historiques » de l’administration fiscale et de la Douane sont en mutation ; il est constaté une baisse d’attractivité pour certains métiers de ces deux administrations qui, pour le rapporteur spécial, pourrait avoir un impact sur la capacité de celles-ci à réaliser leurs missions. Le rapporteur insiste également sur la nécessité de poursuivre le développement de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEEC).

 Les budgets informatiques ont été préservés (plus en fonctionnement qu’en investissement) et la crise sanitaire a accéléré de manière radicale la dématérialisation et l’usage du télétravail. Sur cette question, le rapporteur spécial recommande une évaluation pour en mesurer les effets dans le temps en ayant plus de recul.

 Le confinement a eu en revanche pour effet de décaler marginalement certaines réformes (dont le nouveau réseau de proximité de la DGFiP).


Sur la mission Action et transformation publiques

Les crédits en AE ont été exécutés à hauteur de 327 millions d’euros (339 millions d’euros ouverts en LFI). En revanche, la sousexécution des CP s’amoindrit mais reste massive : 113 millions d’euros ont été consommés, soit 26 % seulement des crédits ouverts (435 millions d’euros) contre 18 % en 2019 (55,5 millions d’euros de CP consommés pour 312,1 millions d’euros ouverts).

 Les projets financés sont pertinents, de qualité, et nécessaires à la transformation du service public. Lors des périodes de confinement, les administrations sont restées fortement mobilisées.

Toutefois, la programmation trop volontariste génère des reports importants, principalement sur les programmes 348 et 349.

Sur ces deux programmes, le pilotage est rigoureux mais les glissements calendaires des projets impliqueront des CP au moins jusqu’en 2024. Sur le programme 351, peu de projets sont financés (15 millions d’euros en AE pour un budget de 50 millions). Le programme 352 pâtit d’un manque de lisibilité budgétaire.

RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Sur la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Sur le programme 156 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local :

● engager un effort concerté incluant des objectifs clairs et un suivi exigeant pour résorber le déficit de recrutement à court et moyen terme ;

● renforcer l’accompagnement des agents dans le cadre des réformes en cours (nouveau réseau de proximité, unification du recouvrement fiscal) ;

● poursuivre le renforcement des budgets informatiques (recommandation reconduite) ;

● évaluer l’impact du télétravail hors contexte de crise ;

Sur le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières :

● renforcer les capacités du Parlement à expertiser et auditer les grands projets informatiques de l’État dans leur dimension technique et non seulement budgétaire (recommandation adressée au Parlement).

Sur le programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges :

● améliorer les dispositifs de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (recommandation reconduite) ;

● travailler sur la conclusion d’un contrat d’objectifs et de moyens de façon à ce que celui-ci soit prêt pour une mise en œuvre au plus tard au second semestre 2022 (recommandation reformulée).

Sur la mission Action et transformation publiques

● envisager une évolution de la maquette budgétaire pour plus de cohérence ;

Sur le programme 348 Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants :

● communiquer dans les PAP et les RAP des éléments d’information utilisés par les équipes projet afin de pouvoir suivre l’état d’avancement effectif des travaux (recommandation reformulée) ;

● fiabiliser la prévision de consommation des crédits (recommandation reconduite) ;

● entamer une réflexion sur la possibilité de transférer les CP résiduels du programme vers le compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État lorsque la majorité des projets auront été achevés ;

Sur le programme 349 Fonds pour la transformation de l’action publique :

● mettre en place deux indicateurs, l’un portant sur le délai entre le dépôt des dossiers retenus et la fin de la phase contractualisation, l’autre sur l’état d’avancement des projets ;

● pérenniser le FTAP au-delà de 2022 en concentrant son action sur les projets interministériels les plus complexes ;

● faire intervenir toutes les autorisations administratives nécessaires aux projets avant l’étape de contractualisation ;

● libérer une partie des financements dès la signature du contrat de transformation ;

● optimiser la procédure de contractualisation et ainsi fiabiliser la prévision de consommation des crédits de paiement ;

Sur le programme 351 Fonds d’action interministériel Ressources humaines :

● rattacher le FAIRH au programme 148 Fonction publique.

Sur le programme 352 Fonds pour l’accélération du financement des startups d’État :

● entamer une réflexion sur l’avenir du programme et sur son possible rattachement au programme 129 Coordination du travail gouvernemental.

 

 


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26.   Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Fonction publique ; Crédits non répartis (M. Éric Alauzet)

SYNTHÈSE ET CHIFFRES-CLÉS

1. L’exécution 2020 du programme 148 Fonction publique est inférieure à la prévision, avec un taux d’exécution de 95,4 % en AE et de 94,5 % en CP. La sous-exécution se concentre principalement sur l’action sociale interministérielle (– 6 %), la mise en œuvre de certaines prestations ayant été particulièrement perturbée par la crise sanitaire, notamment celle du chèque emploi service universel (– 9,6 millions d’euros). La crise a aussi touché la formation des fonctionnaires, dont les crédits diminuent de 5,5 % en AE et de 6 % en CP par rapport à 2019.

exÉcution des crÉdits du programme 148 Fonction publique en 2020

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

 

LFI 2020

Exécution 2020

Écart LFI / exécution

LFI 2020

Exécution 2020

Écart LFI / exécution

Action 01 – Formation des fonctionnaires

79,27

77,78

– 2 %

79,27

77,39

– 2,4 %

Action 02 – Action sociale interministérielle

125,00

117,21

– 6 %

125,00

117,43

– 6 %

Action 03 – Appui et innovation RH

5,67

5,27

– 7 %

5,67

3,56

– 37 %

Total

209,94

200,26

 4,6 %

209,94

198,38

 5,5 %

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances 2020 du programme 148.

Toutefois, malgré l’impact de la crise, l’exécution est similaire à son niveau de 2019, à la fois pour les AE (– 1,8 %) et pour les CP (– 0,2 %).

2. En 2020, la mission Crédits non répartis a été mise à contribution dans le cadre de la crise sanitaire. La deuxième loi de finances rectificative pour 2020 a augmenté le montant des crédits de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles de 1,62 milliard d’euros.

ExÉcution de la mission crÉdits non rÉpartis en 2020

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

 

LFI + LFR

Exécution

Taux d’exécution

LFI + LFR

Exécution

Taux d’exécution

Programme 551 – Provision relative aux rémunérations publiques

16,0

6,0

37,5 %

16,0

6,0

37,5 %

Programme 552 – Dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles

2 044,0

1 648,0

80,6 %

1 744,0

1 648,0

94,5 %

Total

2 060,0

1 654,0

80,3 %

1 760,0

1 654,0

94,0 %

Source : commission des finances d’après les rapports annuels de performances 2020 de la mission Crédits non répartis.

Ces crédits ont permis de financer le fonds de solidarité pour les entreprises, des achats de masques, la compensation des pertes d’exploitation des salles de spectacle et de cinéma et les aides aux citoyens les plus précaires. La dotation a donc pleinement joué son rôle, en finançant des dépenses manifestement urgentes ou imprévisibles dans un contexte de crise sanitaire et économique.

En outre, pour la première fois depuis 2008, le programme 552 n’a pas été utilisé pour financer les fonds spéciaux, signe d’une plus grande sincérité budgétaire. Cette avancée résulte de la hausse des crédits dédiés aux fonds spéciaux dans la loi de finances pour 2020.

3. Le rapporteur spécial a choisi pour thème d’évaluation les moyens affectés à l’action sociale interministérielle.

Il note une volonté de mettre fin à une lente mais constante diminution des moyens consacrés aux aides et salue les efforts consentis ces dernières années pour augmenter les dépenses du chèque-vacances et du chèque emploi service universel. En parallèle, les aides collectives ont été abondées afin d’augmenter le nombre de places en crèche, tandis que la réservation de logements sociaux a été relancée en 2020.

L’action sociale interministérielle manque encore de visibilité ; c’est pourquoi il est nécessaire de la faire connaître davantage auprès des agents publics pour que tous ceux qui y ont droit puissent en bénéficier.

Les outils d’évaluation de l’action sociale interministérielle sont encore très limités. Il conviendrait de les développer pour mieux cerner les besoins des agents qui en bénéficient. À cet égard, les enquêtes de satisfaction menées par la DGAFP présentent encore des biais. Leur externalisation prochaine devrait permettre de mieux analyser la performance des dépenses.

L’action sociale interministérielle est un levier non négligeable pour renforcer l’attractivité de la fonction publique et mener une politique de ressources humaines proactive, notamment pour faciliter les affectations dans des zones géographiques moins attractives ou sur des postes impliquant des conditions de travail plus difficiles.

Enfin, le rapporteur spécial estime nécessaire de renforcer la prise en compte du développement durable dans le domaine de l’action sociale interministérielle. Il s’agira notamment d’améliorer le cahier des charges ambitieux de prestataires, afin de mieux évaluer la qualité environnementale des bâtiments qui hébergent les crèches, les logements mis à la disposition des agents publics et les restaurants inter-administratifs.

 


RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Recommandation  1 : Renforcer la formation des agents de la fonction publique de l’État aux enjeux environnementaux, en mettant notamment l’accent sur les compétences nécessaires au verdissement de la commande publique et à la mise en œuvre du « budget vert ».

Recommandation  2 : Renforcer la visibilité de l’action sociale interministérielle pour permettre à l’ensemble des agents publics qui y ont droit d’en bénéficier.

Recommandation  3 : Renforcer les outils d’évaluation de l’action sociale interministérielle pour mieux adapter les prestations servies aux besoins des agents publics.

Recommandation  4 : Renforcer la prise en compte des enjeux environnementaux et écologiques dans le domaine de l’action sociale interministérielle, notamment pour les dispositifs collectifs.

 


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27.   Gestion du patrimoine immobilier de l’État (M. Jean-Paul Mattei)

SYNTHÈSE ET CHIFFRES-CLÉS

Le compte d’affectation spéciale (CAS) Gestion du patrimoine immobilier de l’État sert à mutualiser les recettes issues des ventes de biens immobiliers, des redevances domaniales et des loyers dans le but de financer aussi bien des opérations structurantes que des dépenses d’entretien « du propriétaire ».

Le rapporteur rappelle que ce CAS ne joue qu’un rôle très modeste dans la politique immobilière de l’État (à peine 9,3 % de toutes les autorisations d’engagement pour les dépenses du propriétaire) qui s’appuie surtout sur les budgets des programmes ministériels ainsi que sur deux programmes spécifiques des missions Transformation et fonction publiques (rénovation des cités administratives) et Plan de relance (rénovation énergétique).

Seul le programme 723 du CAS est abondé.

exÉcution des crÉdits du
cas GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’état en 2020

(en millions d’euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

LFI 2020

Exécution 2020

Écart à la prévision

LFI 2020

Exécution 2020

Écart à la prévision

P721 – Contribution des cessions immobilières au désendettement de l’État

0

0

-

0

0

-

P723 – Opérations immobilières et entretien des bâtiments de l’État

428

392

– 8,4 %

447

522

+ 16,8 %

 

 

 

 

Recettes

LFI 2020

Exécution 2020

Écart à la prévision

380

262

– 31 %

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performance pour 2020.

La diminution des recettes par rapport à la LFI est principalement due à la suspension des cessions ainsi qu’aux mesures de report puis d’annulation des loyers et redevances prises à l’égard des débiteurs du fait de la crise sanitaire. Celle-ci a fortement ralenti l’engagement des dépenses sans avoir encore eu un effet sur la consommation des crédits déjà engagés.

 

Thème d’évaluation 2021 : le contrôle de la sélection des projets et de l’efficience de la dépense dans la mise en œuvre du volet « rénovation énergétique des bâtiments publics » du Plan de relance

Les deux appels à projet – l’un pour les bâtiments de l’enseignement supérieur, l’autre pour ceux des autres ministères – lancés dans le cadre de France Relance constituent un enjeu majeur pour le patrimoine immobilier de l’État. L’amélioration de la performance en matière d’énergie devrait avoir un impact sur l’équilibre financier du CAS à moyen et long termes. Le rapporteur a voulu connaître les critères d’examen des dossiers et étudier la pertinence de ces investissements dans un horizon d’une cinquantaine d’années.

La sélection des dossiers s’est déroulée dans un délai très court de seulement trois mois de septembre à décembre 2020. Plus de 6 000 candidatures ont été déposées pour bénéficier du Plan de relance. À l’issue des deux appels à projet, 4 214 dossiers ont été sélectionnés pour un montant total de 2,7 milliards d’euros.

 

 

Nombre de projets

Montant (en milliards d’euros)

État (hors ESR)

3 160

1,4

Enseignement supérieur et recherche (ESR)

1 054

1,3

Total

4 214

2,7

Plus de la moitié des projets ont un coût estimé à moins de 100 000 euros. Ils relèvent, pour la plupart, d’actions dites « à gains rapides » (renouvellement des éclairages, amélioration de l’isolation, changement d’équipements de chauffage, de climatisation et de ventilation). Si le rapporteur salue cet effort sans précédent d’amélioration globale des performances énergétiques, il constate que la priorité a manifestement été donnée à une multitude de projets rapidement réalisables plutôt qu’à des opérations d’ampleur et de long terme.

Il s’avère que les dossiers ont été analysés à partir de deux critères : la capacité à mettre rapidement en œuvre le projet – afin de soutenir le tissu économique local (artisans, TPE et PME) – et le gain en performance énergétique. L’objectif premier du Plan de relance demeurant le redémarrage de l’économie sur tout le territoire, la rénovation énergétique des bâtiments publics s’est donc inscrite dans cette optique. Le rapporteur s’interroge sur la capacité des entreprises à répondre rapidement à la demande adressée, a fortiori dans un contexte de pénurie des matériaux qui ne devrait pas se résorber avant l’hiver 2021.

 

RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

● Exécution des crédits en 2020

– faire du compte d’affectation spéciale (CAS) Gestion du patrimoine immobilier de l’État le support budgétaire de l’ensemble des politiques transversales ayant trait au parc immobilier de l’État et de ses opérateurs ;

– poursuivre le développement de modes alternatifs de valorisation du patrimoine immobilier de l’État afin de diversifier les ressources du CAS.

● Thème d’évaluation : le contrôle de la sélection des projets et de l’efficience de la dépense dans la mise en œuvre du volet « rénovation énergétique des bâtiments publics » du Plan de relance

– améliorer la performance énergétique des bâtiments de l’État pour les cinquante prochaines années ;

– prévenir les risques de dépassement des délais et des coûts pour la réalisation des projets de rénovation énergétique sélectionnés dans le cadre du Plan de relance ;

– allouer les économies éventuellement réalisées sur les projets moins coûteux que prévus vers ceux nécessitant des financements supplémentaires.

 

 


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28.   Immigration, asile et intégration (M. Jean-Noël Barrot et Mme Stella Dupont)

SYNTHÈSE ET CHIFFRES-CLÉS

Le présent rapport rend compte de l’exécution budgétaire 2020 de la mission Immigration, asile et intégration qui est composée des programmes 104 Intégration et accès à la nationalité et 303 Immigration et asile. Le programme 104 finance l’accueil des étrangers primo-arrivants, les actions d’intégration et les procédures de naturalisation tandis que le programme 303 est dédié, pour l’essentiel, à la garantie de l’exercice du droit d’asile et à la lutte contre l’immigration irrégulière. Cette mission ne comprend aucune dépense fiscale, finance deux opérateurs à titre principal (l’Office français de protection des réfugiés et apatrides [OFPRA] et l’Office français de l’immigration et de l’intégration [OFII]) et dispose, dans des conditions soulevant certaines observations, du rattachement de crédits de fonds de concours (à hauteur de 72,49 millions d’euros en AE et 68,24 millions d’euros en CP).

En 2020, l’exécution de ces postes budgétaires s’est établie, hors fonds de concours, à 1 849,6 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 1 746 millions d’euros en crédits de paiement (CP), soit une sous-exécution de 78,2 millions d’euros en AE (– 4 %) et de 66,2 millions d’euros en CP (soit  3,7 %).

Les crédits exécutés en 2020 témoignent d’une nette amélioration du respect de l’autorisation budgétaire initiale par rapport aux exercices précédents marqués par une sur-exécution élevée (pour les AE : + 96,9 millions d’euros en 2019, + 57,9 millions d’euros en 2018 et + 348,6 millions d’euros en 2017 ; pour les CP : + 91,5 millions d’euros en 2019, + 48,4 millions d’euros en 2018 et + 328,7 millions d’euros en 2017).

La sous-exécution observée en 2020 n’est pas commune aux programmes 104 et 303 puisque, si le programme 104 se distingue par une sous-exécution prononcée (– 82,9 millions d’euros en AE, soit  19,2 %, et – 83,47 millions d’euros en CP, soit  19,3 %), le programme 303 se caractérise par une sur-exécution modérée (+ 4,7 millions d’euros en AE, soit + 0,3 %, et + 17,2 millions d’euros en CP, soit + 1,25 %). Des difficultés persistantes sont par ailleurs observées dans la gestion des fonds de concours européens.

L’épidémie de covid 19 a eu une incidence sur cette exécution budgétaire en modérant fortement certaines dépenses ce qui a contribué à limiter la portée de certaines fragilités initiales. Si, dans ce contexte particulier, l’exécution des crédits 2020 peut être considérée comme étant conforme à la prévision, l’exercice budgétaire 2020 de la mission Immigration, asile et intégration est exceptionnel par sa nature et l’amélioration financière observée doit être confirmée dans la durée.

La seconde partie du rapport est dédiée à l’évaluation des moyens consacrés par les préfectures à l’instruction des demandes de titre de séjour.

Il apparaît que ces moyens ont bénéficié d’un effort prononcé en termes de ressources humaines, de ressources numériques et d’une rénovation de leur cadre juridique. Avant la crise sanitaire, cet effort réel ne permettait cependant pas de répondre de manière satisfaisante aux besoins. Le contexte sanitaire a aggravé les tensions existantes comme l’illustre le développement soutenu d’un nouveau contentieux portant sur l’accès aux préfectures.

Si la poursuite de ces efforts, notamment en matière numérique, devrait permettre de réduire ces tensions, elle ne suffira néanmoins pas à les faire disparaître. Les rapporteurs spéciaux considèrent que plusieurs mesures d’adaptation sont nécessaires et formulent des propositions en ce sens.

 


RECOMMANDATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

 Recommandations sur l’exécution budgétaire :

● intégrer dans les prochains documents budgétaires de la mission une présentation détaillée des modalités de prise en charge des corrections des fonds de concours européens ;

● revoir la budgétisation et la programmation des crédits de la mission en loi de finances sur la base d’une évaluation plus sincère des dépenses liées à l’accueil des demandeurs d’asile (reprise d’une recommandation de la Cour des comptes) ;

 Recommandations sur les moyens con