N° 4498

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 29 septembre 2021.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, dE L’Économie gÉnÉrale
et du contrÔLE BUDGÉTAIRE

en conclusion des travaux d’une mission d’information ([1])

 

relative à l’évolution de la consommation de tabac et du rendement de la fiscalité applicable aux produits du tabac pendant le confinement
et aux enseignements pouvant en être tirés

 

M. Éric WOERTH
et
Mme Zivka PARK 
co-rapporteurs

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La mission d’information est composée de : M. Eric WOERTH, co-rapporteur; Mme Zivka PARK, co-rapporteure ; Mmes Emilie CARIOU, Lise MAGNIER, M. Jean-Paul MATTEI, Mme Sabine RUBIN et M. Hubert WULFRANC.

 

SOMMAIRE

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Synthèse

Recommandations DES RAPPORTEURS

introduction

I. Une consommation supposÉe de tabac en dÉcalage avec la rÉalitÉ

A. Une rÉsorption progressive du marchÉ du tabac sous l’effet de politiques publiques volontaristes de lutte contre le tabagisme

1. Un monopole détenu par l’État, exercé par le biais du réseau des buralistes

2. Des politiques volontaristes de réduction de la prévalence tabagique

a. La fiscalité du tabac, l’outil le plus efficace pour réduire la prévalence tabagique

b. Une chute des ventes de produits de tabac de 30 % depuis 2010

B. Un marché parallÈle dont la mesure ne fait pas consensus

1. Un faisceau d’indices permettant d’appréhender l’existence du marché parallèle

a. Le paradoxe français : une prévalence tabagique élevée, un niveau de ventes de produits du tabac faible par rapport à celui observé dans les autres pays européens

b. Un niveau de prévalence tabagique plus fort dans les territoires frontaliers

2. Un marché dont le volume a ponctuellement fait l’objet d’évaluations menées par des administrations et organismes publics

a. Les multiples formes du marché parallèle du tabac

b. Des évaluations d’origine privée, dont la fiabilité a pu être remise en cause

c. Les évaluations menées par l’Observatoire français des drogues et des toxicomanies et Santé publique France

3. Des causes connues, sur lesquelles l’État dispose de leviers d’action limités

a. Une faible harmonisation des droits d’accise sur les produits du tabac au sein de l’Union européenne, alimentant le marché transfrontalier et la contrebande

b. Les outils de contrôle visant à lutter contre la contrebande et la contrefaçon

C. Les consÉquences multiples et prÉjudiciables du dÉveloppement du marchÉ parallÈle du tabac

1. Un frein aux politiques de santé publique

2. Des pertes de recettes fiscales

3. Un préjudice important pour le réseau des buralistes

II. Le confinement : un laboratoire grandeur nature permettant d’affiner l’Évaluation du marchÉ parallÈle du tabac

A. un report des ventes initialement rÉalisÉes sur le marchÉ parallÈle vers le rÉseau des buralistes

1. Une hausse des ventes de tabac de 5 % au niveau national et de 22 % dans les territoires frontaliers au deuxième trimestre 2020 en raison du premier confinement et de la fermeture des frontières

2. Sur l’année 2020, une baisse des ventes moins importante qu’attendue, et une forte hausse des recettes fiscales issues des droits d’accise sur le tabac

B. Une observation mettant en lumiÈre une perte de recettes fiscales comprise entre 2,5 et 3 milliards d’euros par an

1. L’identification d’éventuels biais méthodologiques

2. Un sixième des ventes de tabac réalisées en dehors du réseau de buralistes au niveau national, contre 27 % dans les territoires frontaliers

a. Un marché parallèle compris entre 14 et 17 % de la consommation totale de produits du tabac et entre 16 et 20 % des ventes réalisées dans le réseau des buralistes

b. Environ 27 % du tabac consommé dans les départements frontaliers provenant du marché parallèle

c. Une perte de recettes fiscales comprise entre 2,5 et 3 milliards d’euros par an pour les administrations publiques

III. Une rÉalitÉ du marché du tabac devant davantage Être intÉgrÉe dans les dispositifs de lutte contre le tabagisme

A. Tenir compte de l’effet des hausses de prix sur l’Évolution du marchÉ parallÈle

B. affirmer la position française dans le cadre de la rÉvision des directives relatives aux droits d’accise sur le tabac

1. Favoriser une harmonisation vers le haut des droits d’accise sur le tabac

2. Lutter contre les pratiques de dumping sanitaire en limitant la circulation intracommunautaire des produits du tabac

3. Limiter les volumes de tabac importés en provenance de la Principauté d’Andorre

C. Faciliter et renforcer les contrÔles

1. Renforcer les moyens de contrôles de manière proportionnelle à la hausse des recettes de la fiscalité du tabac

2. Renforcer la coordination des services de l’État en matière de lutte contre la contrebande de tabac

D. RÉduire la profitabilitÉ de la contrebande de tabac

E. Renforcer les outils d’accompagnement du rÉseau des buralistes

travaux de la commission

Liste des personnes auditionnées par la mission d’information

COntributions Écrites

DÉplacement des rapporteurs


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   Synthèse

Monopole détenu par l’administration et confié au réseau des buralistes, la vente de tabac au détail est l’objet de politiques de santé publique visant à réduire la consommation de cigarettes. À cette fin, les droits d’accise perçus sur la vente d’un paquet ont à plusieurs reprises été rehaussés et répercutés sur les prix du tabac.

La conséquence directe de l’alourdissement de la fiscalité du tabac est une diminution progressive des volumes vendus au sein du réseau des buralistes. Les ventes, tous produits confondus, ont ainsi baissé de près de 30 % entre 2010 et 2020. Ces chiffres ne reflètent néanmoins pas la consommation réelle des produits du tabac, ceux-ci étant en partie achetés en dehors de ce même réseau.

Le marché parallèle du tabac recouvre ainsi des comportements légaux, comme le fait d’acheter des cigarettes dans un pays frontalier de la France en respectant les seuils autorisés, ou illicites, telles la contrebande ou la contrefaçon. Alimenté par les écarts croissants de prix du tabac entre la France et ses voisins, ce commerce parallèle est préjudiciable pour la conduite des politiques de santé publique, pour le réseau des buralistes et pour les comptes des administrations publiques.

Durant le premier confinement de l’année 2020, les buralistes ont pu poursuivre leur activité. D’autre part, la fermeture des frontières et les restrictions de circulation ont fortement limité le marché parallèle, permettant aux buralistes de capter l’intégralité de la demande de tabac. Au cours du deuxième trimestre 2020, les ventes, tous produits confondus, ont ainsi progressé de 5,5 % au niveau national et de 22 % dans les départements frontaliers par rapport au deuxième trimestre 2019.

Cette expérience inédite favorise une observation en situation réelle du marché parallèle. Le résultat de l’étude menée par les rapporteurs conduit à estimer que celui-ci est compris entre 14 et 17 % de la consommation totale de tabac en France. Plus spécifiquement, entre 9 et 12 % des cigarettes manufacturées consommées sur le territoire ne proviennent pas du réseau des buralistes, alors que ce chiffre atteint 29 à 32 % pour le tabac fine coupe à rouler. Le marché parallèle est par ailleurs bien plus important dans les départements frontaliers, où il représente près de 30 % des volumes de tabac consommés.

En conséquence, les pertes de recettes fiscales générées par le marché parallèle du tabac sont comprises entre 2,5 et 3 milliards d’euros par an.

Les rapporteurs estiment que la politique de lutte contre le tabagisme doit gagner en cohérence, notamment en tenant compte des effets réels de la hausse des prix du tabac sur le marché parallèle. La politique de hausse du prix du tabac doit également être davantage liée aux moyens déployés pour lutter contre la contrebande et la contrefaçon, ainsi qu’aux dispositifs d’aide bénéficiant aux buralistes engagés dans une démarche de diversification de leurs activités.

Enfin, la Commission européenne a proposé à la fin de l’année 2020 la révision des deux directives européennes encadrant le régime d’accise des produits du tabac. Les négociations à venir en 2022 représentent une occasion de réduire les écarts de prix pratiqués au sein de l’Union européenne et de limiter la circulation intracommunautaire des produits du tabac. Si des progrès peuvent être réalisés à cet égard, il ne faut pas négliger les fortes divergences d’intérêt entre les États membres qui pourraient se manifester au cours de ces négociations.

 

   Recommandations DES RAPPORTEURS

AXE 1 : TENIR COMPTE DES EFFETS DES HAUSSES DE PRIX DU TABAC SUR L’ÉVOLUTION DU MARCHÉ PARALLÈLE

Proposition n° 1 : Construire la trajectoire fiscale des produits du tabac en anticipant les effets réels de cette trajectoire sur l’évolution de la consommation de tabac :

– développer au sein des administrations des outils de suivi annuel de l’évolution du marché parallèle ;

– corriger les indicateurs présentés dans les évaluations préalables des projets de loi de financement de la sécurité sociale en indiquant l’évolution réelle anticipée de la consommation de tabac, en différenciant les diminutions d’assiette résultant de l’arrêt du tabagisme et d’éventuels reports de consommation vers le marché parallèle.

AXE 2 : FAVORISER UNE HARMONISATION VERS LE HAUT DES DROITS D’ACCISE SUR LE TABAC ET LIMITER LA CIRCULATION INTRACOMMUNAUTAIRE DE TABAC

Proposition n° 2 : Négocier une plus forte harmonisation des droits d’accise sur le tabac dans le cadre de la révision de la directive 2011/64/UE :

– proposer un rehaussement de l’ensemble des paramètres fiscaux composant l’accise sur le tabac ;

– défendre l’introduction d’un nouveau critère d’accise minimale corrélée au niveau de vie par habitant dans chaque État membre.

Proposition n° 3 : Dans le cadre de la révision de la directive 2008/118/CE, négocier l’introduction de dispositions prévoyant :

– la substitution de seuils d’importation impératifs aux seuils indicatifs actuellement prévus par le droit de l’Union européenne, alignés sur ceux applicables en droit français (soit 200 cigarettes, 100 cigarillos, 50 cigares ou 250 grammes de tabac à fumer) ;

– le renversement de la charge de la preuve dans l’appréciation de la détention de produits du tabac à des fins commerciales ;

– une appréciation de la quantité de tabac détenue au regard de la consommation individuelle des personnes contrôlées et non de leurs besoins propres.

Proposition n° 4 : Proposer de créer, dans le cadre de la révision de la directive 2008/118/CE, une plateforme communautaire de notification des achats réalisés par des ressortissants d’un autre pays de l’Union européenne dépassant les seuils d’importation autorisés, renseignée par les débitants et pouvant être consultée par les autorités douanières du pays de résidence du consommateur de tabac.

Proposition n° 5 : Dans l’hypothèse d’une harmonisation des droits d’accise ne permettant pas de réduire significativement l’écart des prix du tabac entre la France et ses voisins, modifier l’article 575 I du code général des impôts afin de prohiber l’importation de produits du tabac en provenance d’autres États membres de l’Union européenne, même si une telle mesure pourrait soulever des difficultés au regard des exigences communautaires.

Proposition n° 6 : Proposer, dans le cadre de la présidence française du Conseil de l’Union européenne, de réviser l’accord entre la Communauté Économique Européenne et la Principauté d’Andorre du 28 juin 1990 afin d’aligner les quantités de produits pouvant être importées en franchise de droit en provenance d’Andorre à celles prévues pour les autres États tiers à l’Union européenne et définir des seuils spécifiques applicables aux résidents frontaliers.

AXE 3 : FACILITER, RENFORCER ET COORDONNER LES CONTRÔLES

Proposition n° 7 : Renforcer annuellement les moyens de contrôle de l’administration des douanes de manière proportionnelle à la hausse des recettes fiscales perçues sur la vente de produits de tabac.

Proposition n° 8 : Créer des comités départementaux de lutte contre le trafic de tabac, placés sous l’autorité du préfet, afin d’organiser la coordination des services de l’État en matière de lutte contre la contrebande de tabac.

AXE 4 : RÉDUIRE LA PROFITABILITÉ DU TRAFIC DE TABAC

Proposition n° 9 : Renforcer la communication sur les sanctions pouvant être prononcées à l’encontre des personnes transportant des quantités de produits du tabac supérieures aux seuils autorisés.

Proposition n° 10 : Assurer un régime de sanctions aussi dissuasif pour les faits de contrebande de tabac que pour le trafic de stupéfiants, en alourdissant l’amende fiscale prévue par l’article 1791 ter du CGI.

AXE 5 : RENFORCER LES OUTILS D’ACCOMPAGNEMENT DES BURALISTES

Proposition n° 11 : Renforcer les moyens et le ciblage du fonds de transformation :

– prolonger le fonds au-delà de 2022 ;

– augmenter les moyens du fonds à due proportion des conséquences des hausses futures du prix du tabac en termes de diminution de la consommation;

– majorer le montant des aides versées pour les débits situés dans des départements frontaliers et subissant de façon prononcée l’existence d’un marché parallèle.

 


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   introduction

Le 16 mars 2020, la France débutait son premier confinement et fermait ses frontières. Effet inattendu et collatéral de cet évènement historique, les achats de tabac réalisés auprès du réseau des buralistes ont très fortement progressé.

La commission des finances de l’Assemblée nationale a dès le mois de juin 2020 pris la décision d’autoriser la constitution d’une mission d’information ayant pour objectif d’analyser ce phénomène et d’en tirer des enseignements utiles. Cette dernière, constituée en janvier 2021, a mené ses travaux jusqu’au mois de juillet 2021.

La France a fait le choix depuis le début des années 2000 de mettre en œuvre des politiques publiques volontaristes de lutte contre le tabagisme. Au cœur de ces dernières, la hausse de la fiscalité du tabac, répercutée sur les prix, a pour objet d’inciter les consommateurs à se détourner de la cigarette.

Ainsi, à la fin de l’année 2017, le Parlement adoptait dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 une nouvelle trajectoire fiscale du tabac qui a conduit à un prix du paquet de vingt cigarettes de plus de 10 euros au cours de l’année 2020.

Les mesures de hausse répétée ont notamment eu pour effet de réduire sensiblement les volumes de tabac vendus au sein du réseau des buralistes, laissant penser que le nombre de cigarettes fumées par les Français diminuait dans les mêmes proportions. Toutefois le renchérissement du coût des cigarettes a alimenté des comportements de contournement, prenant la forme d’achats effectués à l’étranger ou auprès de réseaux de contrebande. Plusieurs études ont eu pour objet de quantifier ce phénomène, sans pour autant parvenir à produire un chiffre irréfutable.

Par voie de conséquence les pouvoirs publics, et a fortiori les citoyens, surestiment les effets réels produits par les mesures fiscales mises en œuvre depuis plusieurs années.

Le 16 mars 2020, l’ensemble des sources parallèles d’approvisionnement de tabac se sont taries. Les buralistes, pouvant poursuivre leurs activités, ont donc capté l’intégralité de la demande de tabac. Le confinement et la fermeture des frontières ont constitué un laboratoire grandeur nature qui, sous réserve de quelques réserves méthodologiques, permet d’observer en situation réelle le marché parallèle.

Les rapporteurs ont donc saisi cette occasion pour mesurer la quantité de produits du tabac achetés en dehors du réseau des buralistes, estimer les pertes de recettes fiscales en découlant et formuler une série de préconisations pouvant être tirées de ces constats.


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I.   Une consommation supposÉe de tabac en dÉcalage avec la rÉalitÉ

Les volumes de ventes de tabac dans le réseau des buralistes se résorbent progressivement à la faveur de politiques volontaristes de lutte contre le tabagisme. Néanmoins, cette diminution rend imparfaitement compte de la consommation réelle de tabac en France, alimentée par un marché parallèle dont la connaissance demeure partielle.

A.   Une rÉsorption progressive du marchÉ du tabac sous l’effet de politiques publiques volontaristes de lutte contre le tabagisme

Depuis le XVIIème siècle, et sous réserve d’une brève interruption à l’époque de la Révolution française, la vente au détail des produits du tabac fait l’objet d’un monopole détenu par l’État. Ce monopole est confié au réseau des buralistes. Devenue depuis le début des années 2000 une priorité de santé publique, la politique de lutte contre le tabagisme s’est traduite par un alourdissement continu de la fiscalité du tabac.

1.   Un monopole détenu par l’État, exercé par le biais du réseau des buralistes

Dès le XVIIème siècle, à peine plus d’un siècle après l’introduction du tabac en France, un monopole royal sur la fabrication et la vente des produits du tabac fut institué par Colbert. Par la suite, le maintien du monopole d’État sur la vente des produits du tabac trouva des justifications qui évoluèrent avec la perception des conséquences de cette consommation. Le chimiste Jean-Augustin Barral justifiait ainsi au XIXème siècle la détention d’un monopole de fabrication des tabacs par l’État : « L’usage du tabac est un vice contre lequel devait s’élever la loi, afin d’en empêcher la contagion » ([2]).

Si la fabrication de produits de tabac manufacturés est désormais ouverte à la concurrence, l’État détient toujours le monopole de leur vente au détail, confié au réseau des buralistes ([3]).

Cette organisation peut être qualifiée de singulière, dans la mesure où dans l’Union européenne, seuls trois autres pays ont adopté un modèle similaire ([4]).

Les débitants de tabac sont ainsi des préposés de l’administration des douanes et droits indirects pour la vente de tabac, et liés à cette dernière par un contrat de gérance. Ce contrat, conclu pour une durée de trois ans renouvelable, fixe les obligations du débitant et les éventuelles missions de service public qui peuvent lui être confiées par l’administration ([5]). Les débitants sont de surcroît soumis à une obligation de formation professionnelle initiale et continue.

Deux types de débits peuvent être distingués :

– les débits ordinaires, dont l’implantation est réalisée par transfert ou appel à candidature, sur décision du directeur interrégional des douanes, après avis des organisations représentatives de la profession dans le département ;

– les débits spéciaux, implantés sur le domaine public concédé du secteur des transports (par exemple dans l’enceinte d’une gare ou d’un aéroport) ou sur le domaine public autre que celui du secteur des transports, concédé ou géré en régie.

Les débitants sont par ailleurs tenus de s’acquitter chaque mois d’un droit de licence, exigible lors de la mise à la consommation des tabacs ([6]).

La livraison de produits de tabac aux débitants n’est de surcroît pas moins encadrée. L’importation et la commercialisation en gros de tabac sont réservées aux personnes physiques et morales ayant la qualité de fournisseur agréé. Différentes obligations incombent à ces fournisseurs, parmi lesquelles la fourniture exclusive de tabac aux débitants ([7]), ou la déclaration de l’ensemble de leurs établissements à l’administration des douanes ([8]).

Le corollaire direct de ces différentes règles est une prohibition stricte de la vente et de l’achat à distance des produits du tabac ([9]).

2.   Des politiques volontaristes de réduction de la prévalence tabagique

Ayant connu une accélération à l’occasion de l’adoption du premier plan cancer en 2003, la politique de lutte contre le tabagisme se compose de multiples outils visant à encadrer la consommation, la vente ou encore le conditionnement des produits du tabac. Parmi ceux-ci, la hausse du prix des paquets s’est révélée être l’instrument le plus efficace. Néanmoins, les ventes ont régressé plus rapidement que le taux réel de consommation de tabac.

a.   La fiscalité du tabac, l’outil le plus efficace pour réduire la prévalence tabagique

Le nombre de décès imputables à la consommation de tabac s’élevait encore à 75 000 en France en 2015, soit 13 % des décès survenus en France métropolitaine ([10]) . Pour y faire face, une politique publique ambitieuse de lutte contre le tabagisme a depuis de nombreuses années été mise en place. La loi dite Veil, adoptée en 1976 ([11]), et la loi dite Évin, adoptée en 1991 ([12]), en constituent les premiers dispositifs.

La première prévoyait notamment l’interdiction de propagande ou de publicité en faveur des produits du tabac, et instaura l’obligation d’apposer une mention « abus dangereux » sur les paquets de cigarettes. La seconde renforce ces mesures en prohibant la distribution gratuite de produits du tabac et en prévoyant une première interdiction de fumer dans les lieux collectifs (sauf dans les lieux expressément réservés aux fumeurs).

Ces mesures se sont enrichies à la faveur des plans cancer, dont le premier a été lancé en 2003, du programme national de réduction du tabagisme (PNRT) 2014-2019 et du programme national de lutte contre le tabac (PNLT) 2018-2022. Les principales mesures d’encadrement portant sur la vente et la consommation de produits de tabac sont les suivantes :

– l’interdiction de vente de tabac aux personnes âgées de moins de 16 ans ([13]) dans un premier temps, puis aux personnes âgées de moins de 18 ans ([14]) ;

– l’interdiction de fumer dans tous les lieux fermés et couverts recevant du public ([15]) depuis le 1er janvier 2007 ;

– le renforcement progressif des avertissements sanitaires apposés sur les paquets, devant depuis 2016 être composés d’une photographie ([16]) ;

– l’obligation de vendre les produits du tabac dans un paquet neutre à compter du 1er janvier 2017 ([17]).

S’ajoutent à ces mesures des dispositifs favorisant le sevrage tabagique :

– la mise en place de services d’accompagnement, notamment Tabac info service ;

– la prise en charge par l’assurance maladie des traitements nicotiniques de substitution (à hauteur de 65 % depuis 2019) ([18]) ;

– la mise en place d’un fonds de lutte contre le tabac en 2016 ([19]), devenu en 2018 le fonds de lutte contre les addictions ([20]). Ce dernier finance des actions locales, nationales ou internationales de lutte contre le tabagisme (campagnes de sensibilisation, programmes d’accompagnement des jeunes fumeurs, soutien des initiatives des acteurs de la société civile). Le montant des aides allouées par le fonds s’est élevé à 100 millions d’euros en 2018.

Il est néanmoins admis que ces instruments, tout en étant indispensables pour faire baisser la consommation de tabac, doivent être déployés en complément de hausses importantes et répétées des prix du tabac.

Ce constat, résultant en premier lieu d’études scientifiques menées sur le sujet ([21]), constitue également un élément primordial du dispositif intergouvernemental de lutte contre le tabagisme. L’article 6 de la convention cadre de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) pour la lutte anti-tabac affirme ainsi que les 181 États parties au traité reconnaissent « que les mesures financières et fiscales sont un moyen efficace et important de réduire la consommation de tabac pour diverses catégories de population, en particulier les jeunes ».

En France le prix du tabac est librement fixé par les fabricants, et fait l’objet d’une homologation par l’administration des douanes et droits indirects. Le levier à disposition des pouvoirs publics pour faire évoluer les tarifs de vente réside donc dans la hausse de la fiscalité du tabac, répercutée sur les prix par les fabricants.

Dans ce cadre, la mobilisation de l’outil fiscal résulte davantage d’une volonté d’orienter les choix des consommateurs – relevant ainsi de ce que les économistes nomment la fiscalité comportementale –  que de la poursuite d’un objectif de rendement.

L’élasticité prix des produits du tabac

L’élasticité-prix est une notion permettant de calculer l’effet produit par une variation du prix sur la quantité demandée d’un bien ou d’un service. Le coefficient d’élasticité résulte de l’application de la formule suivante :

Elasticité-prix = (prix Y – prix X) / (demande du bien au prix Y – demande du bien au prix X)

Lors de son audition par les rapporteurs, le directeur de la sécurité sociale a affirmé que l’élasticité-prix des produits du tabac est généralement comprise entre 0,6 et 0,8. Cela signifie qu’une hausse du prix de 10 % entraîne une baisse des ventes comprise entre 6 % et 8 %.

Les produits de tabac sont soumis à un droit de consommation, correspondant à une accise due mensuellement par les fournisseurs et recouvrée par la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), composé de deux éléments :

– un droit spécifique, exprimé en valeur absolue en euros par millier d’unités (cigarettes, cigares et cigarillos) ou millier de grammes (tabac à rouler et autres tabacs à fumer) ;

– un droit proportionnel, exprimé en fonction du prix de vente.

De plus, le montant cumulé du droit de consommation ne peut être inférieur à un montant plancher, nommé minimum de perception. Ce dernier est exprimé par mille unités ou par mille grammes.

Les produits du tabac sont par ailleurs soumis à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) au taux de 20 %, appliqué au prix de vente au détail hors TVA ([22]).

Le taux et le montant des droits de consommation sont fixés par catégorie de produits par le code général des impôts ([23]).

 

 

 

 

Droit de consommation des produits de tabac EN France MÉTROPOLITAINE CONTINENTALE au 1er novembre 2020

Catégorie de produit

Composantes du droit de consommation

Taux et montant

Cigarettes

Taux proportionnel

55 %

Part spécifique pour mille unités (en euros)

62,9

Minimum de perception pour mille unités (en euros)

333

Cigares et cigarillos

Taux proportionnel

36,3 %

Part spécifique pour mille unités (en euros)

48,2

Minimum de perception pour mille unités

266

Tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes

Taux proportionnel

49,1 % 

Part spécifique pour mille unités (en euros)

82,6

Minimum de perception pour mille unités (en euros)

302

Autres tabacs à fumer

Taux proportionnel

51,4 %

Part spécifique pour mille unités (en euros)

31

Minimum de perception pour mille unités (en euros)

134

Tabac à priser

Taux proportionnel

58,1 %

Tabacs à mâcher

Taux proportionnel

40,7 %

Source : Article 575 A du code général des impôts.

Ainsi, pour un paquet de cigarettes de 10 euros, le montant du droit de consommation s’élève à 6,76 euros, pour un minimum de perception s’établissant à 6,66 euros. En ajoutant la TVA, le montant total des prélèvements fiscaux appliqués à la vente d’un paquet s’élève à 8,43 euros.

À la faveur de la hausse progressive des droits d’accise sur le tabac, le prix du paquet de vingt cigarettes de la marque la plus vendue, s’élevant à 3,20 euros en 2000, a ainsi été porté à 7 euros en 2014. En vertu d’une nouvelle trajectoire fiscale adoptée dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, le prix du paquet de cigarettes de la marque la plus vendue a été porté à 10,50 euros à la fin de l’année 2020, ce qui correspond au total à une hausse de 230 % en 20 ans.

b.   Une chute des ventes de produits de tabac de 30 % depuis 2010

De manière générale, les hausses de prix des produits du tabac ont été corrélées avec une baisse importante des volumes des ventes réalisées dans le réseau des buralistes.

Concernant les cigarettes manufacturées, consommées par 74 % des fumeurs, les volumes de ventes ont diminué de près de 57 % entre 2000 et 2020 ([24]).

Ventes de cigarettes et prix annuel moyen du paquet de cigarettes de la marque la plus vendue*

(en millions d’unités et en euros)

* Deux rehaussements du droit de consommation sur les tabacs manufacturés ont été opérés en mars 2020 et novembre 2020. Le prix du paquet de la marque la plus vendue a donc atteint 10,50 euros en fin d’année, ce qui explique un prix annuel moyen s’établissant à 9,95 euros en 2020.

Source : Observatoire français des drogues et des toxicomanies, Tabagisme et arrêt du tabac en 2020, mars 2021.

Il est possible de constater empiriquement l’élasticité moyenne de la demande de cigarettes par rapport au prix. Entre 2000 et 2004, celle-ci s’établissait sur l’ensemble de la période à 0,6. Entre 2010 et 2014, l’élasticité-prix s’élevait à 0,7.

Enfin sur la période 2017-2019 (l’année 2020 devant être neutralisée en raison des effets induits par le confinement, qui feront l’objet de développements ultérieurs), l’élasticité-prix moyenne s’élevait à 0,65. Ces chiffres coïncident donc avec les hypothèses généralement admises sur l’évolution des comportements de consommation en fonction de la hausse du prix du paquet.

Néanmoins, la hausse du prix des cigarettes manufacturées produit également un effet de substitution en faveur du tabac à rouler ([25]). Les ventes de ce produit ont ainsi progressé jusqu’en 2016, malgré les hausses de prix.

Ventes de tabac À rouler et prix annuel moyen du paquet de tabac À rouler  de 40 grammes

(en tonnes et en euros)

Source : Observatoire français des drogues et des toxicomanies, Tabagisme et arrêt du tabac en 2020, mars 2021.

 

En dépit d’une progression proportionnellement plus importante des prix entre 2004 et 2017, le prix du paquet de tabac à rouler est resté plus attractif que le prix des cigarettes manufacturées. Une partie des consommateurs s’est donc reportée vers ce produit.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 a instauré une nouvelle trajectoire de convergence du prix du tabac à rouler et du prix des cigarettes manufacturées générant la baisse des ventes observée en 2018 et 2019.

Au total, les ventes de tabac, tous types de produits confondus, ont diminué de 29 % entre 2010 et 2020, alors que dans le même temps leur prix a augmenté de 80 %.

Évolution des ventes et du prix moyen pondÉrÉ du tabac (tous produits confondus) EN France MÉTROPOLITAINE CONTINENTALE entre 2010 et 2019

 

Ventes en volume (en millions d’unités / grammes)

Évolution des ventes

Prix moyen pondéré des cigarettes aux 20 unités (en euros)

Évolution du prix moyen pondéré

2010

64 759

/

5,38

/

2011

64 317

-0,68%

5,70

5,93 %

2012

62 133

-3,40%

6,03

5,83 %

2013

58 307

-6,16%

6,43

6,69 %

2014

55 415

-4,96%

6,74

4,72 %

2015

56 323

1,64%

6,75

0,21 %

2016

55 728

-1,06%

6,76

0,08 %

2017

54 756

-1,74%

6,81

0,76 %

2018

49 740

-9,16%

7,78

14,29 %

2019

46 273

-6,97%

8,57

10,12 %

 Source : Direction générale des douanes et droits indirects.

Néanmoins, les ventes de produits de tabac rendent imparfaitement compte de la consommation réelle de tabac en France, alimentée par un marché parallèle dont la mesure reste délicate.

B.   Un marché parallÈle dont la mesure ne fait pas consensus

L’analyse de l’évolution des ventes de tabac ne montre que partiellement les effets produits par les politiques fiscales, en raison de l’existence d’un marché parallèle du tabac. La connaissance de celui-ci, composé à la fois d’achats transfrontaliers légaux, de la contrebande et de la contrefaçon, reste encore largement perfectible.

1.   Un faisceau d’indices permettant d’appréhender l’existence du marché parallèle

Avant même d’entrer dans le détail des instruments mobilisés pour mesurer le marché parallèle, plusieurs éléments, tels que le taux de prévalence tabagique élevé en France par rapport aux autres pays de l’Union européenne, et la plus forte consommation de cigarettes dans les territoires frontaliers, laissent deviner son existence.

a.   Le paradoxe français : une prévalence tabagique élevée, un niveau de ventes de produits du tabac faible par rapport à celui observé dans les autres pays européens

En premier lieu, il peut être noté que les baisses importantes des volumes de ventes de tabac en France ne se sont pas accompagnées d’une baisse de la prévalence tabagique ([26]) de même proportion.

En dépit des fortes hausses de fiscalité intervenues entre 2003 et 2016, la proportion de fumeurs quotidiens parmi les personnes âgées de 18 à 75 ans est demeurée relativement stable selon Santé publique France, en passant de 30 % et 29,4 % sur la même période ([27]).

Ce n’est qu’à la faveur des dernières hausses de fiscalité intervenues entre 2017 et 2019 que la prévalence tabagique s’est infléchie, pour atteindre 24 % en 2019.

PrÉvalence du tabagisme quotidien parmi les 18-75 ans en France entre 2000 et 2020

(en pourcentage)

Source : Baromètres de Santé publique France.

De surcroît, la France est marquée par un taux de prévalence tabagique élevé par rapport aux autres pays de l’Union européenne, pour un niveau de ventes relativement faible.

En 2016, les ventes de cigarettes et de tabac à rouler s’élevaient à 811 grammes par habitant – soit moitié moins que la moyenne européenne hors Luxembourg – pour un taux de tabagisme quotidien parmi les plus élevés des pays de l’Union. Considérant ces éléments, il est raisonnable de faire l’hypothèse que les sources d’approvisionnement des Français dépassent le réseau des buralistes.

Mise en perspective de la prÉvalence du tabagisme quotidien et des ventes de tabac (cigarettes et tabac À rouler) dans les pays de l’union europÉenne en 2016*

* La prévalence du tabagisme quotidien est ici calculée pour la population des personnes âgées de plus de 15 ans.

Source : OFDT, d’après les données de la Commission européenne.

b.   Un niveau de prévalence tabagique plus fort dans les territoires frontaliers

Selon les dernières données disponibles, quatre régions de France métropolitaine sur les six composées de départements frontaliers avaient en 2017 un taux de prévalence du tabagisme quotidien plus élevé que la moyenne (26,9 %) : le Grand Est (30,1 %), l’Occitanie (30,3 %), les Hauts-de-France (30,5 %) et la région Provence-Alpes-Côte d’Azur (32,2 %).

À l’inverse, les régions non frontalières enregistrent toutes un taux de prévalence du tabagisme quotidien inférieur à 30 %, pouvant atteindre jusqu’à 23 % pour la région Pays de la Loire ([28]).

Interrogé par les rapporteurs, Santé publique France indique à cet égard que dans ces régions, les fumeurs peuvent plus facilement s’approvisionner à l’étranger, ce qui limite l’impact des politiques publiques de lutte contre le tabagisme.

Ce facteur doit néanmoins être nuancé par d’autres causes, liées aux structures sociodémographiques des différentes régions. À ce titre, la prévalence tabagique est plus importante chez les populations les moins favorisées et diverge en fonction de l’âge.

2.   Un marché dont le volume a ponctuellement fait l’objet d’évaluations menées par des administrations et organismes publics

Les différentes études disponibles portant sur le commerce parallèle du tabac conduisent à estimer que son ampleur est comprise entre 15 % et 30 % du volume total des ventes de produits du tabac. Les pouvoirs publics ont mené ponctuellement des travaux sur le sujet, au moyen de méthodologies variées. Les fabricants de tabac financent par ailleurs chaque année une étude consacrée au marché parallèle, dont la fiabilité est régulièrement remise en cause.

a.   Les multiples formes du marché parallèle du tabac

Le marché parallèle du tabac recouvre l’ensemble des achats effectués hors du réseau des buralistes. Il se compose de différents comportements de contournement de la fiscalité du tabac qu’il convient de différencier.

En premier lieu, le marché parallèle recouvre les achats effectués à l’étranger :

– les achats transfrontaliers, soit le fait d’acheter des cigarettes dans un pays voisin de la France et d’acquitter les taxes exigibles dans ce même pays voisin ;

– les achats touristiques : soit le fait d’acheter un produit dans un pays non voisin et de payer les taxes dans ce pays ;

– les achats en duty free, dans un État tiers.

Ces trois comportements sont légaux dès lors qu’ils respectent les volumes d’importation autorisés.

Le marché parallèle recouvre en second lieu différents comportements illégaux :

– la « contrebande de fourmi », ou la « petite contrebande », désignant les achats réalisés par des particuliers dans des pays où la fiscalité et les prix du tabac sont moins élevés, pour importer ainsi des quantités de tabac dépassant les seuils autorisés ;

– la contrebande à grande échelle, soit le fait d’acheter des grandes quantités de tabac au sein de circuits commerciaux illicites, sans s’acquitter des taxes ;

– la contrefaçon, qui désigne la production illégale de cigarettes en copiant les marques légales ou en créant des marques de toutes pièces (nommées « illicit whites ») en vue d’alimenter des réseaux de distribution illégaux.

Par définition ces achats, qu’ils soient légaux ou illégaux, ne peuvent pas être retracés avec précision, ce qui génère, outre une difficulté pour mesurer l’ampleur du marché parallèle, un obstacle pour estimer la part prise par chacun des comportements de contournement en son sein.

b.   Des évaluations d’origine privée, dont la fiabilité a pu être remise en cause

Les chiffres principalement avancés dans la presse concernant le marché parallèle du tabac sont issus d’études menées depuis 10 ans par le cabinet KPMG et financées par les fabricants de tabac ([29]). Ces dernières portent uniquement sur le marché parallèle de cigarettes manufacturées, et non sur les autres produits du tabac.

L’édition 2020 de l’étude de KPMG indique que sur les 37,2 milliards de cigarettes manufacturées vendues dans le réseau des buralistes, 36,5 auraient été consommées en France (730 millions ayant été consommées à l’étranger, principalement en Suisse).

Par ailleurs, 15,7 milliards de cigarettes consommées en France seraient issues du marché parallèle. 8,6 milliards de cigarettes seraient issues d’achats transfrontaliers légaux (soit 55 % du marché parallèle) et 7,2 milliards seraient issues de la contrebande et de la contrefaçon (soit 45 % du marché parallèle). Un quart des cigarettes achetées à l’étranger proviendrait par ailleurs d’Espagne.

En conséquence, sur les 52,2 milliards de cigarettes qui seraient selon KPMG réellement consommées en France, toutes sources d’approvisionnement confondues, le marché parallèle en représenterait 30 %.

Le rapport montre également trois grandes tendances :

– depuis 2015, la part du marché parallèle dans le volume total de consommation de cigarettes manufacturées augmenterait (+ 3 points) ;

–  le volume de cigarettes achetées légalement à l’étranger augmenterait en valeur absolue (+ 11,7 %). Sa part serait également en hausse au sein du marché parallèle (+ 10 points) ;

– les contrefaçons et les illicit whites représenteraient 1,8 milliard de cigarettes en 2019. Leur part représenterait 25 % du marché illicite, en hausse de 10 points par rapport à 2015.

L’édition 2021 du rapport montre quant à elle qu’en dépit de la crise sanitaire, sur le nombre total de cigarettes consommées en France (50,8 milliards), l’ampleur du marché parallèle resterait stable à 30 % en 2020. La part de cigarettes achetées légalement à l’étranger diminuerait de 57 % pour s’établir à 3,7 milliards.

 

À l’inverse, le nombre de cigarettes contrefaites consommées s’établirait à 6 milliards et augmenterait de 609 % par rapport à 2019. La contrebande et la contrefaçon représenteraient ainsi en 2020 76 % du marché parallèle.

La méthodologie utilisée par KPMG pour estimer l’ampleur du marché parallèle et ses différentes composantes

KPMG utilise une méthode dite du « ramasse paquet » pour mener ses études quantitatives. Plusieurs entreprises spécialisées dans l’étude de marché ([30]) sont missionnées pour ramasser aléatoirement des paquets vides dans les pays de l’Union européenne ainsi que la Suisse, la Norvège et le Royaume-Uni, dans un échantillon de villes et de quartiers ([31]). La collecte de paquets ne concerne pas les domiciles privés et les lieux de travail, de même que les lieux susceptibles de réunir un nombre important de personnes (centres commerciaux, équipements sportifs, stations de métro, en raison du passage potentiel de ressortissants étrangers, qui pourrait fausser les chiffres de l’étude).

Les paquets sont ensuite traités et triés en fonction de leur marque et de leur origine par les entreprises missionnées par KPMG, ce qui permet d’estimer la proportion de paquets issus d’achats domestiques, et la proportion de paquets acquis hors du réseau des buralistes. Les fabricants de tabac identifient ensuite le nombre de paquets contrefaits.

KPMG s’appuie enfin sur les données portant sur les flux de voyageurs internationaux de l’Organisation mondiale du tourisme et de la Commission européenne afin de distinguer au sein des achats non domestiques la part des achats légaux et la part relevant de la contrebande.

La méthodologie retenue par KPMG fait l’objet de critiques. Les associations de lutte contre le tabagisme, auditionnées par les rapporteurs, ont notamment souligné les biais inhérents à la technique du ramasse paquet et aux défauts de l’échantillonnage réalisé par KPMG. En excluant les paquets jetés dans des poubelles privées, l’échantillon aurait pour effet de surestimer le volume de cigarettes achetées à l’étranger ou issues du commerce illicite.

De la même manière, les associations indiquent que le volume des paquets contrefaits est volontairement surestimé, dès lors que sa mesure est entièrement fondée sur les données transmises par les fabricants de tabac.

Les rapporteurs, tout en soulignant que KPMG est une société d’audit reconnue pour son expertise, soucieuse de la qualité des travaux qu’elle produit, ont tenu compte de ces remarques, et ont souhaité comparer la méthodologie et les résultats exposés précédemment aux études menées par des administrations françaises.

c.   Les évaluations menées par l’Observatoire français des drogues et des toxicomanies et Santé publique France

Quatre enquêtes ont été menées depuis 2005 par l’Observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT) et Santé publique France afin de mesurer le volume des ventes transfrontalières et des achats illégaux de tabac. Ces études ne permettent néanmoins pas de mesurer la part des achats illicites et la part des achats licites au sein du marché parallèle.

Une étude publiée en 2005 par l’OFDT compare entre 1999 et 2004 l’évolution des ventes de tabac dans les départements frontaliers et les départements non frontaliers. En appliquant à l’ensemble du territoire national le taux d’évolution départemental le moins élevé sur la période, l’étude simule la consommation réelle de tabac en France. Le marché parallèle – comprenant les achats légaux et illégaux – était ainsi estimé à un 15,7 % du volume total de cigarettes vendues au sein du réseau des buralistes, et 13,6 % de la consommation totale de tabac ([32]).

Cette évaluation a été prolongée en 2011 au moyen d’un modèle économétrique permettant de mesurer entre 2004 et 2007 l’évasion fiscale imputable aux achats hors des frontières. Cette dernière concluait à un volume d’achats transfrontaliers compris entre 18 et 23 % par rapport aux ventes effectives de tabac ([33]).

En 2017 et 2019, deux études de l’OFDT et Santé publique France ont adopté des méthodes complémentaires, visant à interroger les fumeurs sur leurs comportements d’achat ([34]). Ces études montrent que 66 à 75 % des consommateurs achètent exclusivement leurs cigarettes dans le réseau des buralistes, mais que 20 % des achats sont régulièrement réalisés en dehors de ce dernier.

Considérant ces études, il peut être affirmé que le marché parallèle du tabac semble compris entre 15 et 25 % du volume total de cigarettes consommées en France. L’OFDT, interrogé par les rapporteurs, résume ainsi l’état des connaissances sur le marché parallèle : « environ un achat sur cinq est réalisé de manière régulière en-dehors du réseau des buralistes mais entre les deux-tiers et les trois-quarts sont exclusivement réalisés dans ce réseau ».

3.   Des causes connues, sur lesquelles l’État dispose de leviers d’action limités

Le marché parallèle prend sa source dans les écarts de prix du tabac entre la France et ses voisins, et il est nourri par les activités illégales de contrebande ou de production de contrefaçons. Les marges de manœuvre de l’État pour faire face au marché parallèle, en l’absence d’harmonisation fiscale européenne plus approfondie, sont donc limitées.

a.   Une faible harmonisation des droits d’accise sur les produits du tabac au sein de l’Union européenne, alimentant le marché transfrontalier et la contrebande

L’ampleur du marché parallèle résulte principalement des écarts croissants de prix du tabac entre la France et les autres pays de l’Union européenne.

Le droit de l’Union encadre partiellement la structure et les taux d’accise sur les produits du tabac. La directive 2011/64/UE du Conseil du 21 juin 2011 concernant la structure et les taux des accises applicables aux tabacs manufacturés prévoit, pour chaque catégorie de produit du tabac, l’obligation pour les États membres de mettre en place des droits d’accise composés de deux éléments :

– une accise ad valorem calculée sur le prix maximal de vente au détail ;

– une accise spécifique calculée par unité de produit ;

Les États membres ont également l’obligation de mettre en place un minimum de perception, qui correspond à un seuil minimal de droit d’accise.

Encadrement europÉen des droits d’accise sur les produits du tabac au 1er janvier 2020

Catégorie de produit

Droit proportionnel

Droit spécifique

Minimum de perception

Cigarettes

Pas d’obligation particulière fixée

Doit être compris entre 7,5 % et 76,5 % du montant de la charge fiscale totale résultant du droit d’accise et de la TVA.

Au moins 60 % du prix moyen pondéré de vente au détail des cigarettes. Le minimum doit être supérieur ou égal à 90 euros pour 1 000 cigarettes. Les États membres qui perçoivent une accise d’au moins 115 euros par 1 000 cigarettes n’ont pas besoin de respecter l’exigence de 60 %.

Cigares et Cigarillos

Pas d’obligation particulière fixée

Pas d’obligation particulière fixée

Au moins 5 % du prix de vente au détail, toutes taxes comprises, ou 12 euros par 1 000 unités ou par kg

Tabac fine coupe à rouler

Pas d’obligation particulière fixée

Pas d’obligation particulière fixée

Au moins 50 % du prix moyen pondéré de vente, ou 60 euros par kg

Autres tabacs à fumer

Pas d’obligation particulière fixée

Pas d’obligation particulière fixée

Au moins 20 % du prix de vente au détail, toute taxe comprise, ou 22 euros par kg

Source : Mission d’information, d’après les dispositions de la directive 2011/64/UE du Conseil du 21 juin 2011.

Ces obligations laissent une grande latitude aux États pour déterminer le montant des accises exigibles sur les ventes de tabac. En conséquence, la pression fiscale sur les cigarettes, et a fortiori le prix de ces dernières, divergent fortement entre la France et ses voisins.

Niveau de fiscalitÉ et prix des paquets de 20 cigarettes en France et dans les pays frontaliers membres de l’union europÉenne

 

Part totale des taxes par rapport au prix moyen pondéré

(TVA comprise)

Prix moyen pondéré (en euros)

Prix du paquet le plus vendu (en euros)

France

84,8 %

9,7

10,5

Allemagne

70,2 %

6

7

Espagne

79,2 %

4,5

4,9

Belgique

82,9 %

6,4

6,8

Luxembourg

69,4 %

4,7

5,3

Italie

77,8 %

5

5

Source : Mission d’information, d’après les données de la Commission européenne (tableau des droits d’accise au 1er mars 2021).

Ces écarts se sont de surcroît amplifiés, en raison du volontarisme de la France en matière de lutte contre le tabagisme, a contrario des arbitrages réalisés dans les pays voisins. Les consommateurs français vivant près d’une frontière sont donc particulièrement incités à réaliser leurs achats à l’étranger. De la même manière, les réseaux de contrebande peuvent tirer une source de profit en achetant des cigarettes à l’étranger, destinées à la revente sur le territoire national.

Évolution du prix moyen pondÉrÉ des cigarettes manufacturÉes, en France et dans les pays frontaliers membres de l’union europÉenne

(en euros)

Source : Mission d’information, d’après les données de la Commission européenne (tableaux des droits d’accise 2011-2021).

Au-delà de l’Union européenne, il convient de ne pas omettre le cas d’Andorre. Le prix moyen du paquet de cigarettes dans la Principauté atteint 3,50 euros, soit un niveau presque trois fois moins élevé qu’en France ([35]).

b.   Les outils de contrôle visant à lutter contre la contrebande et la contrefaçon

Les volumes de tabac pouvant être importés et transportés par les particuliers sont encadrés par la loi.

Toute personne transportant dans un moyen de transport individuel ou collectif plus de 200 cigarettes, 100 cigarillos, 50 cigares, 250 grammes de tabac à fumer est ainsi réputée les détenir à des fins commerciales ([36]). Ces seuils permettent à l’administration des douanes de contrôler les importations réalisées en provenance d’un autre pays de l’Union européenne et de sanctionner les comportements de fraude.

Néanmoins, les flux de voyageurs et la profitabilité croissante du trafic de tabac rendent complexe l’organisation des contrôles et l’endiguement du marché parallèle, comme en attestent les chiffres exposés précédemment.

Le dispositif de lutte contre la contrebande et la contrefaçon est organisé par le ministère chargé des comptes publics sous la forme d’un plan bisannuel composé de trois axes ([37]) :

La direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) dispose dans ce cadre de plusieurs instruments :

– les informations récoltées par la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED) et celles transmises par les autres administrations, notamment les services de renseignement ;

– le développement des échanges d’informations entre les services douaniers et les débitants de tabac, au moyen de la « fiche tabac ». Cette dernière, prenant la forme d’une application nommée « stop trafic tabac », permet aux buralistes de signaler aux autorités des comportements frauduleux ;

– pour les besoins de recherche des manquements et infractions douanières et fiscales, une expérimentation permettant aux agents de la direction générale des finances publiques et de la DGDDI de collecter et exploiter les données librement accessibles issues des réseaux sociaux est en cours depuis le début de l’année 2021 ([38]).

Le ciblage des contrôles est favorisé par le déploiement récent du système de traçabilité du tabac, organisé à l’échelle de l’Union européenne. Ce dernier est prévu par les dispositions de la directive 2014/40/UE du Parlement européen et du Conseil du 3 avril 2014 relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de fabrication, de présentation et de vente des produits du tabac et des produits connexes, et abrogeant la directive 2011/37/CE. Cette traçabilité repose ainsi sur l’attribution d’un identifiant unique, délivré par l’Imprimerie nationale, permettant de suivre un produit de l’usine de production jusqu’au point de vente au détail, et la production d’un dispositif de sécurité (en d’autres termes, une vignette permettant de certifier l’authenticité du produit).

Depuis le 20 mai 2019, ces dispositifs sont en vigueur pour les cigarettes manufacturées, et concerneront à compter du 20 mai 2024 les autres produits du tabac. La DGDDI a néanmoins indiqué aux rapporteurs que l’application mobile permettant aux services douaniers de consulter la base de données européenne regroupant les informations sur les produits était encore en cours de développement. De plus, les dispositions réglementaires permettant d’exploiter les données à des fins contentieuses sont en cours d’élaboration.

Pour lutter contre la contrebande et la contrefaçon de tabac, de nombreux outils de coopération internationale ont été développés au fil des ans :

– les droits de douanes étant une ressource propre de l’Union, la lutte contre la fraude aux contributions indirectes entre dans le champ de la protection des intérêts financiers de l’Union européenne. À ce titre, le règlement (CE) n° 515/97 du Conseil du 13 mars 1997 prévoit un dispositif de coopération douanière coordonné par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF). Cette coopération se matérialise plus spécifiquement par des échanges d’information, au moyen du système d’information douanier (SID) et du fichier d’identification des dossiers d’enquête (FIDE), et d’actions communes organisées au sein du comité d’assistance mutuel ;

– au sein du domaine Justice et affaires intérieures (JAI), le groupe de coopération douanière (GAD) met en place des plans d’action bisannuels portant notamment sur la contrebande et la contrefaçon de tabac ;

– la convention du 18 décembre 1997 dite « Naples II », relative à l’assistance mutuelle et à la coopération douanière, prévoit des échanges d’information et organise les poursuites et observations transfrontalières ainsi que la mise en place d’équipes d’enquêtes communes ;

– l’agence Europol, chargée de soutenir les services répressifs nationaux, déploie un groupe d’analyse sur la contrebande de tabac. Le cycle européen EMPACT 2018-2022, soutenu par Europol, permet également de renforcer la coopération de l’ensemble des services répressifs nationaux ;

– les conventions bilatérales signées avec les États membres de l’Union et les États tiers permettent également d’organiser la coopération douanière. Dans ce cadre, ont notamment été créés des centres de coopération policière et douanière (CCPD), réunissant des policiers et des douaniers français et des ressortissants des pays transfrontaliers.

Les rapporteurs notent qu’il existe une volonté politique de renforcer et d’intensifier les contrôles depuis plusieurs années, ce qui se traduit par une hausse du nombre de saisies réalisées par les services douaniers.

Nombre et volume des saisies de tabac EN FRANCE

(volumes en tonnes)

Source : OFDT, d’après les données de la direction générale des douanes et droits indirects.

Cependant, comme cela sera expliqué ultérieurement, des marges de progrès importantes subsistent pour parvenir à un meilleur ciblage et une plus grande efficacité des contrôles.

C.   Les consÉquences multiples et prÉjudiciables du dÉveloppement du marchÉ parallÈle du tabac

Portant préjudice à la politique de lutte contre le tabagisme, le marché parallèle du tabac génère une perte de recettes fiscales comprise, selon les estimations, entre 2 et 6 milliards d’euros. Il fragilise également le réseau des buralistes, qui connaît depuis plusieurs années une diminution progressive du nombre de débits.

1.   Un frein aux politiques de santé publique

La consommation de tabac constitue la principale cause de cancer évitable. 27 % de l’ensemble des cancers sont imputables à l’usage du tabac ([39]). En favorisant l’émergence de stratégies de contournement, le marché parallèle limite les effets de la hausse des prix du tabac et porte préjudice aux politiques de santé publique.

La comparaison entre le Royaume-Uni et la France est emblématique. Les arbitrages réalisés en matière de santé publique et de politique de lutte contre le tabagisme sont similaires dans ces deux pays, qui ont choisi de porter à un niveau élevé le prix des produits du tabac.

Le coût moyen d’un paquet de cigarettes au Royaume-Uni s’élève ainsi à 12 euros, contre 10 euros en France. Néanmoins la prévalence de tabagisme quotidien, s’établissant encore à 24 % pour les personnes âgées de plus de 18 ans en France en 2019, s’élevait à 14,1 % au Royaume-Uni ([40]), après avoir continuellement diminué depuis 2011 (- 6 points au total).

Par ailleurs, il peut être constaté qu’en dépit de prix du tabac élevés, le taux de prévalence tabagique des personnes âgées de plus de 15 ans en France s’élève à 28 % en 2020, soit un niveau plus élevé que la moyenne de l’Union européenne (25 %) ([41]).

Évolution du prix moyen pondéré du tabac et de la prévalence du tabagisme quotidien en France et au Royaume-Uni entre 2011 et 2019

Source : Commission européenne (tableaux des droits d’accise 2011-2019), Santé publique France, Office for national statistics.

 

2.   Des pertes de recettes fiscales

Le rendement du droit de consommation sur les tabacs vendus en France continentale s’élevait en 2019 à 12,6 milliards d’euros. Ces recettes sont affectées à 99,5 % à la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) ([42]), et à 0,5 % au régime d’allocation viagère des gérants de débits de tabac (RAVGDT).

S’ajoute au droit de consommation une recette de plus de 3 milliards d’euros (3,2 milliards d’euros en 2019) abondant le budget général de l’État au titre de la TVA acquittée sur les produits du tabac. La fiscalité sur le tabac constitue donc une ressource atteignant près de 16 milliards d’euros pour les administrations publiques.

En raison des augmentations du droit de consommation, le rendement de ce dernier a par ailleurs progressé au fil des ans.

 

 

 

Évolution du montant du droit de consommation perçu sur les ventes de tabac en France continentale

(en millions d’euros)

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Variation 2019/2011

10,96

11,15

11,13

11,22

11,35

11,06

11,56

11,97

12,60

+ 15 %

Source : DGDDI.

Les pertes de recettes fiscales imputables au marché parallèle font l’objet d’estimation dépendant naturellement des résultats obtenus quant à l’ampleur des ventes effectuées hors du réseau des buralistes.

Sur la période 1999-2004, l’étude précitée de l’OFDT ([43]) concluait à une perte de recettes fiscales (imputable aux achats légaux et illégaux, toutes impositions comprises) s’élevant à 1,7 milliard d’euros par an en moyenne.

L’étude de l’OFDT publiée en 2011 concluait à une estimation de l’évasion fiscale imputable aux achats transfrontaliers s’élevant à 2,1 milliards d’euros ([44]) en 2007.

KPMG estime enfin que la contrebande et la contrefaçon – représentant environ la moitié du marché parallèle – génèrent une perte de recettes fiscales de 2,6 milliards d’euros en 2019 et 4,3 milliards d’euros en 2020.

Au total, l’agrégation des pertes résultant, d’une part, des achats légaux réalisés dans des pays frontaliers et des pays tiers et, d’autre part, de la contrebande et de la contrefaçon telles qu’estimées par l’étude de KPMG pourrait conduire à une estimation des pertes recettes fiscales résultant du marché parallèle s’approchant au total de 5 milliards d’euros en 2019 et de 6 milliards d’euros en 2020. Les rapporteurs proposent toutefois (cf. infra B du II) une autre estimation, plus en retrait.

Récapitualitf des études menées sur le marché parallèle du tabac

 

Estimation du marché parallèle par rapport à la consommation totale

Estimation du marché parallèle par rapport aux ventes effectives réalisées dans le réseau des buralistes

Estimation des pertes de recettes fiscales (en milliards d’euros)

KPMG (2020)

30 %

42 %

2,6*

OFDT (2005)

13,6 %

15,7 %

1,7

OFDT (2011)

/

18-23 %

2,1

OFDT (2019)

20 %

/

/

*Estimation tenant seulement compte de la contrebande et de la contrefaçon de tabac.

Source : Mission d’information.

3.   Un préjudice important pour le réseau des buralistes

Le marché parallèle représente une concurrence déloyale pour le réseau des buralistes.

Ces derniers perçoivent une rémunération résultant d’une remise consentie par les fournisseurs sur le montant total des livraisons effectuées. Le taux de remise brute accordée aux débitants, fixé par le code général des impôts ([45]), s’élève à 9,94 % en 2021 ([46]). Les ventes de tabac représentent une composante substantielle du chiffre d’affaires des buralistes.

Pour un tabac-presse, le chiffre d’affaires moyen du tabac varie entre 50 et 80 % du chiffre d’affaires total. Ce taux est compris entre 30 et 60 % pour un bar-tabac ([47]).  

L’augmentation des prix du tabac rehausse la rémunération des buralistes par paquet vendu, mais elle diminue également les volumes de produits vendus au sein du réseau.

Les rapporteurs constatent que le réseau des buralistes est confronté depuis le début des années 2000 à une érosion significative se traduisant par une diminution du nombre de débits implantés sur le territoire. Ce phénomène résulte d’une part de la désertification de certaines zones rurales et d’autre part de la baisse des volumes de tabac vendus au sein du réseau.

À cet égard, les hausses importantes de prix du tabac, en 2003 et 2004, coïncident avec une accélération de la diminution du nombre de débits implantés sur le territoire. Si ces hausses ont favorisé une baisse du nombre de fumeurs, elles ont, comme exposé précédemment, entraîné une progression du marché parallèle dont le préjudice pour le réseau des buralistes ne peut être ignoré. Sur les 1 745 fermetures de débits comptabilisées par la Confédération des buralistes depuis 2010, 28 % ont eu lieu dans le Nord-Pas-de-Calais.

Évolution du nombre de buralistes en France continentale et en corse

Source : Confédération des buralistes.

Pour faire face à la baisse des ventes de tabac, les buralistes se sont engagés dans une démarche de diversification de leurs activités. De nombreux débits exercent ainsi une activité de bar, de point de vente de presse, et proposent différents services (relais postal, délivrance de timbres fiscaux, offre de services téléphoniques). Depuis juillet 2020, il est également possible de régler des factures et impôts chez un buraliste.

Classification du rÉseau des buralistes en fonction des activitÉs exercÉes

Source : Confédération des buralistes.

II.   Le confinement : un laboratoire grandeur nature permettant d’affiner l’Évaluation du marchÉ parallÈle du tabac

Le confinement, entre les mois de mars et mai 2020, et la fermeture des frontières, jusqu’en juin 2020, ont fortement limité les activités de contrebande et mis fin temporairement aux achats transfrontaliers.

En conséquence, le deuxième trimestre de l’année 2020 a été marqué par une reconfiguration substantielle des canaux d’approvisionnement de tabac au profit du réseau des buralistes, qui a exercé un monopole réel durant cette période. Ainsi, l’observation de l’évolution des volumes de vente permet d’analyser la consommation réelle de tabac et de mesurer l’ampleur du marché parallèle.

A.   un report des ventes initialement rÉalisÉes sur le marchÉ parallÈle vers le rÉseau des buralistes

Les ventes de tabac ont évolué de manière hétérogène sur le territoire, en progressant fortement dans les départements frontaliers. Par ailleurs, le report des achats a principalement porté sur le tabac à rouler.

1.   Une hausse des ventes de tabac de 5 % au niveau national et de 22 % dans les territoires frontaliers au deuxième trimestre 2020 en raison du premier confinement et de la fermeture des frontières

Lors du confinement, l’activité des buralistes a pu être maintenue en vertu des dispositions des arrêtés des 14 et 17 mars 2020 ([48]), reconnaissant le tabac comme produit de première nécessité. D’un autre côté, la limitation des déplacements, la réduction du trafic aérien – limitant la possibilité de recourir au duty free – et la fermeture des frontières terrestres ont fortement jugulé le marché parallèle.

En ce qui concerne plus spécifiquement le marché illicite du tabac, l’évolution du nombre de saisies réalisées par les services des douanes durant le premier confinement – en considérant par ailleurs que les variations d’activité des services douaniers lors de cette période sont sans incidence sur ces chiffres – confirme la forte limitation des activités de contrebande et de vente de produits de contrefaçon : sur les 15 524 saisies réalisées en 2020 (pour 265 tonnes de tabac), seules 903 (représentant 29 tonnes de tabac) ont été effectuées durant le premier confinement ([49]).

Par voie de conséquence, les consommateurs se sont reportés vers le réseau des buralistes pour réaliser leurs achats de produits du tabac. Ce phénomène est directement observable à travers les données fournies par Logista à la DGDDI ([50]).

Tous produits confondus, la DGDDI et l’OFDT ont indiqué aux rapporteurs qu’au niveau national :

– les ventes de tabac ont été inférieures de 3,41 % pour la période de confinement (du 16 mars au 10 mai 2020) par rapport à la même période en 2019 ;

– les ventes de tabac ont été supérieures de 2,77 % pour la période de fermeture des frontières intra-européennes (du 16 mars au 14 juin 2020) par rapport à la même période en 2019;

– en prenant comme base de référence le deuxième trimestre 2020 (avril-juin 2020), les ventes de tabac ont augmenté de 5,5 % par rapport au deuxième trimestre 2019.

Une première observation peut être formulée concernant la diminution observée entre le 16 mars et le 10 mai 2020. Les ventes de tabac s’inscrivaient dans un tendanciel fortement baissier avant le confinement, notamment du fait des trois hausses de prix réalisées en mars 2019 (+ 0,50 euro), en novembre 2019 (+ 0,50 euro) et en mars 2020 (+ 0,50 euro).

Ainsi en février 2020, les ventes de cigarettes manufacturées réalisées sur l’année 2020 s’élevaient à un niveau inférieur de 9,1 % à jours de livraison constants par rapport aux ventes réalisées en janvier et février 2019. Les ventes de tabac à rouler étaient quant à elles en légère progression (+ 1 %). Tous produits confondus, les ventes de tabac étaient, en mars 2020, inférieures de 8 % au niveau constaté en mars 2019.

Au mois d’avril 2020, les ventes ont augmenté de manière significative par rapport à mars 2020 et dépassé le niveau observé en avril 2019, en dépit de la hausse de prix intervenue en mars 2020. La baisse des volumes vendus durant la période de confinement semble donc résulter d’un temps d’adaptation des comportements, survenu lors de la fin du mois de mars, auquel a succédé un effet de rattrapage important des volumes mis à la consommation à compter du début du mois d’avril.

Variation des ventes de tabac en France MÉTROPOLITAINE continentale, tous produits confondus, en 2019 et 2020*

(en tonnes et en jours de livraison non constants)

*En mai 2020 on décompte deux jours ouvrés de moins qu’en mai 2019. En juin 2020, on décompte deux jours ouvrés de plus qu’en juin 2019, ce qui explique le pic de ventes en juin 2020. Pour les cigarettes manufacturées et le tabac à rouler, les rapporteurs ont pu exploiter des données en jours de livraison constants. En revanche, les chiffres concernant l’ensemble des produits du tabac sont présentés en jours de livraison non constants.

Source : Logista France.

Les ventes supplémentaires observées au deuxième trimestre se concentrent principalement sur le tabac à rouler (+ 26,7 % au deuxième trimestre 2020 par rapport au deuxième trimestre 2019, contre une hausse de 0,8 % pour les cigarettes manufacturées), qui représente par ailleurs près de 20 % du volume de tabac vendu sur l’année 2020.

De plus, les ventes de tabac ont évolué de manière hétérogène sur le territoire.

Entre les mois d’avril et de juin 2020, les ventes dans les départements frontaliers ont été supérieures de 22 % aux ventes effectuées sur la même période en 2019, contre une hausse limitée à 2,4 % dans les départements non frontaliers ([51]).

 

 

Variation des ventes de tabac dans les dÉpartements frontaliers entre 2019 et 2020

(en tonnes et en jours constants sur l’axe de gauche, en pourcentage sur l’axe de droite.)

Source : Mission d’information, d’après les données de l’OFDT et de Santé publique France.

Sur la façade Nord-Est, frontalière avec l’Allemagne et le Luxembourg, les volumes de ventes ont augmenté de 44,6 % entre le 16 mars et le 14 juin 2020 par rapport à la même période en 2019. Sur la façade Nord, frontalière avec la Belgique, cette hausse s’élève à 28,8 %. Sur la façade Sud-Ouest, frontalière avec l’Espagne et l’Andorre, l’écart s’établit à + 44,5 %.

Seule la frontière franco-suisse semble faire exception, les ventes ayant progressé de 2,6 % durant la période de fermeture des frontières par rapport à la même période en 2019 ([52]) .

Au niveau départemental, les évolutions de ventes peuvent atteindre plus de 70 % ([53]).

Elles sont néanmoins compensées par une diminution des ventes dans les départements non frontaliers, en raison de la baisse de la fréquentation touristique, des mouvements de population durant le confinement, et de la fermeture de certains débits de tabac.

Le cas le plus emblématique de ce phénomène concerne Paris, où les ventes de tabac ont diminué de 35,5 % durant le premier confinement par rapport à la même période en 2019. Le départ de nombreux parisiens et la fermeture de certains débits expliquent cette évolution.

Variation des ventes totales de tabac par dÉpartement au 2ème trimestre 2020 par rapport au 2ème trimestre 2019, en jours de livraison constants

Source : OFDT, Tabagisme et arrêt du tabac en 2020, mars 2021.

En fonction des catégories de produits, les plus grands écarts de volume de ventes concernent le tabac à rouler, et peuvent atteindre en avril 2020 jusqu’à 312 % du niveau de ventes réalisées en avril 2019.

Évolution des ventes de tabac À rouler et de cigarettes manufacturÉes dans les dÉpartements frontaliers ayant connu les hausses de ventes les plus importantes en avril 2020 par rapport À avril 2019

(en pourcentage)

Source : Mission d’information, d’après les données transmises par Logista France.

Il peut également être remarqué que les ventes de tabac dans le réseau des buralistes n’ont pas substantiellement baissé lors du déconfinement, à compter du 11 mai 2020.

Les ventes retrouvent peu à peu leur niveau d’avant crise à partir du moment où les frontières sont rouvertes avec les pays voisins, ce qui démontre le caractère déterminant de la fermeture des frontières dans la reconfiguration des canaux d’approvisionnement observé au deuxième trimestre 2020 et ce qui confirme l’importance des flux transfrontaliers dans le développement du marché parallèle.

Ventes hebdomadaires dans les dÉpartements frontaliers

Source : Logista France.

Ce dernier graphique doit néanmoins être interprété en tenant compte des effets de saisonnalité affectant les ventes de tabac tout au long de l’année, dès lors qu’il est régulièrement constaté une progression des achats au deuxième trimestre de l’année, par rapport au premier trimestre. L’analyse des ventes de tabac durant le confinement doit donc être mise en regard des observations réalisées à l’échelle de l’année 2020.

2.   Sur l’année 2020, une baisse des ventes moins importante qu’attendue, et une forte hausse des recettes fiscales issues des droits d’accise sur le tabac

En France continentale, les ventes de tabac (tous produits confondus) se sont élevées à 46 041 tonnes en 2020, en baisse de 0,5 % par rapport à 2019.

Ce résultat, pouvant être a priori contre-intuitif compte tenu des chiffres exposés précédemment, découle du fait que les volumes de ventes ont atteint des niveaux supérieurs à ceux constatés en 2019 uniquement durant certaines périodes spécifiques :

– au deuxième trimestre 2020, durant lequel les frontières terrestres de la France étaient fermées et, entre le mois de mars et de mai, la population était confinée ;

– au mois de juillet 2020, qui constitue un cas atypique par rapport aux observations réalisées les années précédentes. La hausse du volume de ventes observées par rapport à juillet 2019 s’explique, selon l’OFDT, par une reprise progressive des habitudes antérieures au confinement dans les départements frontaliers, mais pas dans les départements non-frontaliers ;

– enfin le niveau des livraisons constaté au mois d’octobre, supérieur aux volumes vendus en octobre 2019, découle d’une anticipation par les buralistes de la hausse de fiscalité intervenue au 1er novembre 2020 ([54]).

Ce résultat démontre bien que le deuxième trimestre 2020 constitue une période particulière lors de laquelle le marché du tabac a, dans les faits, fonctionné selon une logique monopolistique. A contrario, les frontières intra-européennes sont restées ouvertes lors du deuxième confinement (du 30 octobre à 15 décembre 2020). Les volumes de ventes au quatrième trimestre 2020 se sont élevées à un niveau inférieur de 6 % aux ventes réalisées au quatrième trimestre 2019, ce qui confirme qu’une partie des achats transfrontaliers se sont poursuivis durant cette période.

Cette baisse relative masque également d’importantes divergences entre les différents produits du tabac. Le volume de cigarettes manufacturées vendues a ainsi poursuivi sa baisse en 2020, quoique dans des proportions bien moins importantes que ce qui a pu être constaté en 2018 et 2019 (– 3,7 % en France continentale en jours de livraison non constants, contre – 7,5 % en 2019 et – 9,1 % en 2018) alors que les volumes de tabac à rouler (+ 11,5 %) et des autres produits du tabac vendus (+ 17,4 %) ont progressé.

Au total, l’ampleur de la baisse observée sur l’année 2020 est bien inférieure à ce qui était attendu au regard de la trajectoire fiscale des produits du tabac et des hypothèses d’élasticité de la demande par rapport au prix formulées en 2017.

Évolution des ventes de tabac entre 2019 et 2020

(en tonnes, en jours de livraison non constants)

 

2019

2020

Évolution

Tous produits du tabac confondus

46 273

46 041

- 0,5 %

Dont cigarettes manufacturées

37 207

35 817

- 3,7 %

Dont tabac à rouler

7 107

7 923

+ 11,5 %

Dont autres produits du tabac

1 959

2 300

+ 17,4 %

Source : Mission d’information d’après les données transmises par la DGDDI et l’OFDT.

Il en résulte un niveau de perception de droits d’accise bien plus important que prévu. Le rendement des droits de consommation imputable aux ventes en France continentale s’est élevé à 14,3 milliards d’euros en 2020, soit 1,7 milliard d’euros de plus qu’en 2019.

Le Tome I des Voies et Moyens annexé au projet de loi de finances pour 2020 prévoyait par ailleurs que le rendement de ces mêmes droits devait s’élever à 13,1 milliards d’euros. L’écart entre la prévision et l’exécution s’établit ainsi à 1,2 milliard d’euros (+ 9 %).

Rendement du droit de consommation et de la TVA sur les ventes de tabac effectuÉes en France continentale en 2019 et 2020

(en milliards d’euros)

 

2019

2020

Évolution

Droit de consommation (DCT) collecté

12,60

14,34

+ 1,74 (+ 13,82 %)

Dont DCT collecté entre le 17 mars et le 14 juin

3,18

3,77

+ 0,59 (+ 18,35 %)

TVA collectée

3,24

3,64

+ 0,41 (+ 12,6 %)

Total

15,84

17,99

+ 2,15 (+ 13,57 %)

Source : DGDDI.

L’évaluation du surcroît de recettes directement imputable au confinement et à la fermeture des frontières s’avère néanmoins délicate.

En septembre 2020, la commission des comptes de la sécurité sociale anticipait un rendement des droits de consommation s’élevant à 13,9 milliards d’euros pour 2020 (un niveau inférieur de 0,4 milliard d’euros à l’exécution). Dans ce cadre, elle évaluait la part du surplus imputable à « des mises à la consommation plus fortes qu’attendues à compter du confinement mis en place en lien avec l’épidémie du covid-19 » à 0,7 milliard d’euros.

Toutefois, la DGDDI a indiqué aux rapporteurs qu’entre le 17 mars 2020 et le 14 juin 2020, 3,77 milliards d’euros ont été perçus au titre des droits de consommation, contre 3,18 milliards pour la même période en 2019. Cette hausse correspond à un surplus de recettes de 585,1 millions d’euros (+ 18,35 %). Au sein de cette hausse, une partie est liée à l’augmentation du prix de paquet de cigarettes intervenue en novembre 2019 et en mars 2020.

B.   Une observation mettant en lumiÈre une perte de recettes fiscales comprise entre 2,5 et 3 milliards d’euros par an

En comparant les volumes de tabac mis à la consommation au deuxième trimestre 2019 et au deuxième trimestre 2020 et en tenant compte des effets produits par la hausse des prix, il est possible de mesurer la part prise par le marché parallèle dans la consommation totale de tabac en France et les pertes de recettes fiscales en résultant.

1.   L’identification d’éventuels biais méthodologiques

À titre préliminaire, les rapporteurs ont souhaité tenir compte d’éventuels évènements pouvant altérer l’analyse des données portant sur les ventes de tabac leur ayant été communiquées.

Il est en tout premier lieu possible que les personnes déclarant fumer quotidiennement ou occasionnellement aient modifié leur consommation de tabac durant le confinement, en raison des effets psychologiques produits par ce dernier.

En la matière, Santé publique France a lancé une série d’enquêtes quantitatives dans le cadre de l’étude CoviPrev, visant à suivre l’évolution des comportements relatifs à l’épidémie et la santé mentale pour l’ensemble de la population.

Lors de la seconde vague de l’enquête (30 mars-1er avril), les fumeurs ont été interrogés sur l’évolution de leur consommation depuis le début du confinement. Parmi les personnes interrogées, près de 27 % ont déclaré que leur consommation de tabac avait augmenté (de 5 cigarettes en moyenne), près de 55 % qu’elle était stable et près de 19 % qu’elle avait diminué. 94 % des personnes ayant déclaré avoir augmenté leur consommation étaient déjà fumeurs avant le confinement.

Ces résultats montrent qu’il n’y a pas eu d’augmentation significative de la consommation de tabac au sein de la population et laissent penser que les hausses de ventes observées au deuxième trimestre 2020 découlent effectivement d’une reconfiguration du marché du tabac.

Les rapporteurs souhaitent toutefois apporter une nuance à ce constat, dans la mesure où Santé publique France a relevé une hausse du taux de prévalence du tabagisme quotidien de 1,5 point en 2020 par rapport à 2019 ([55]). Il n’est néanmoins pas possible de déterminer si la progression du nombre de fumeurs quotidiens est intervenue au cours ou à la suite du premier confinement.

Par ailleurs, l’analyse des ventes de tabac dans les départements frontaliers doit tenir compte des éventuels mouvements de population intervenus durant le confinement. L’Insee a ainsi estimé qu’1,4 million de personnes ont rejoint un département distinct de leur département de résidence à la mise en place du confinement ([56]). Les départs ont principalement concerné les grandes métropoles, en particulier Paris, dont la population a diminué de 20 %. Les arrivées ont en grande partie été observées dans les départements ruraux (en Ardèche, dans l’Eure, l’Eure-et-Loir, la Haute-Loire, le Lot, la Nièvre, l’Orne et l’Yonne, où la hausse dépasse 5 %) et les départements littoraux – notamment le Morbihan, les Côtes-d’Armor et le Var.

La carte ci-dessous confirme par ailleurs que les départements frontaliers n’ont pas connu une augmentation importante de leur population durant le confinement, ou du reste pas dans une proportion plus importante que celle constatée dans les départements non frontaliers. Certains départements concernés par des hausses de ventes de tabac importantes (Hautes-Pyrénées, Haute-Garonne, Pyrénées-Orientales, Bas-Rhin) ont même vu leur population diminuer.

Il doit également être noté qu’1,3 million de visiteurs étrangers ou habitants des départements et territoires d’outre-mer ont quitté la France continentale durant le confinement. En définitive, les mouvements de population sont donc peu susceptibles de biaiser l’analyse des ventes de tabac au deuxième trimestre 2020.

Évolution du nombre de métropolitains prÉsents dans les dÉpartements durant le confinement

Source : Insee.

 

Enfin, il convient de souligner que les données de ventes mobilisées par les rapporteurs dépendent de l’activité des buralistes. Comme indiqué précédemment, de nombreux débits ont été contraints de fermer durant le confinement. De plus, il doit être rappelé que ces mêmes chiffres ne reflètent pas les ventes directement réalisées par les consommateurs, mais l’approvisionnement des buralistes.

Sur ce dernier point toutefois, Logista affirme qu’en dépit de fortes tensions sur les moyens opérationnels et d’un taux d’absentéisme élevé durant le confinement, l’ensemble des livraisons cadencées ont pu être assurées.

2.   Un sixième des ventes de tabac réalisées en dehors du réseau de buralistes au niveau national, contre 27 % dans les territoires frontaliers

Les rapporteurs ont souhaité se saisir de « l’expérience grandeur nature » qu’ont représenté le confinement et la fermeture des frontières pour mesurer l’ampleur du marché parallèle du tabac.

À titre préliminaire, il convient d’exposer la méthode d’observation retenue.

En retenant l’hypothèse qu’au cours du deuxième trimestre 2020 le marché du tabac a fonctionné selon une logique monopolistique, les données de ventes exposées précédemment reflètent la consommation réelle des fumeurs sur la période en France.

Pour mémoire, au deuxième trimestre 2020, les ventes de tabac ont progressé de 5,5 % au niveau national et de 22 % pour les seuls départements frontaliers par rapport au deuxième trimestre 2019. Il n’est cependant pas possible de tirer a priori de conclusions de ces données, dans la mesure où le prix des produits du tabac a progressé à deux reprises (en moyenne, + 0,50 euro en novembre 2019 et + 0,50 euro en mars 2020) entre le deuxième trimestre 2019 et le début du confinement.

Il est donc nécessaire de simuler le niveau théorique des ventes de tabac au deuxième trimestre 2020 en présupposant que le confinement et la fermeture des frontières ne sont pas advenus, afin de le comparer aux ventes effectivement réalisées. En raison de variations importantes des volumes livrés aux buralistes d’un mois sur l’autre, découlant d’effets de saisonnalité observables chaque année, il est également nécessaire de comparer l’écart obtenu entre le niveau de consommation théorique et son niveau effectif à l’échelle du trimestre, et non à l’échelle mensuelle.

L’écart entre le volume de ventes obtenu dans le cadre du contrefactuel et le niveau de ventes constaté au deuxième trimestre 2020 découle du retour des consommateurs auprès du réseau des buralistes et représente donc l’ampleur du marché parallèle. Compte tenu des données disponibles, il n’est néanmoins pas possible de différencier la part résultant du marché illicite et la part découlant des achats transfrontaliers légaux.

À cette fin, les rapporteurs ont construit trois scenarii reposant sur les hypothèses d’élasticité de la demande au prix retenues dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 :

– un scénario basé sur une hypothèse d’élasticité basse (0,6) ;

– un scénario basé sur une hypothèse d’élasticité moyenne (0,7) ;

– un scénario fondé sur une hypothèse d’élasticité élevée (0,8).

Cette étude porte à la fois sur l’estimation du marché parallèle du tabac au niveau national et au sein des départements frontaliers.

a.   Un marché parallèle compris entre 14 et 17 % de la consommation totale de produits du tabac et entre 16 et 20 % des ventes réalisées dans le réseau des buralistes

Les prix des marques les plus vendues de produits du tabac ont progressé de 15 % en moyenne entre avril 2019 et avril 2020. En appliquant les différentes hypothèses d’élasticité, la consommation de tabac aurait dû évoluer ainsi au deuxième trimestre 2020 en l’absence de confinement et de fermeture des frontières :

HypothÈses d’Évolution de la demande de tabac au deuxième trimestre 2020 sans confinement ni FERMETURE DES frontiÈres*

(en tonnes et en jours de livraison non constants)

*La variation du volume de ventes entre les mois de mai et juin s’explique en partie par une différence de jours ouvrés (18 en mai, 21 en juin). Cela n’a pas de conséquence sur le volume total de tabac vendu au deuxième trimestre 2020.

Source : Mission d’information.

Au total, sur le deuxième trimestre 2020, le volume de tabac vendu aurait dû être compris entre 10 501 et 10 860 tonnes. En réalité, celui-ci s’est élevé à 12 601 tonnes. Il est donc possible à partir de cet écart de calculer l’ampleur du marché parallèle, laquelle serait comprise, en fonction des hypothèses d’élasticité retenues, entre 14 et 17 % de la consommation totale de tabac, et entre 16 et 20 % des volumes de tabac achetés au sein du réseau des buralistes.

Évolution thÉorique de la demande de tabac par rapport À l’Évolution du prix entre le 2Ème trimestre 2019 et le 2Ème TRIMESTRE 2020 et estimation du marchÉ parallÈle

Hypothèse d’élasticité

Évolution supposée de la demande sans confinement

Volume théorique de tabac vendu (en tonnes)

Écart par rapport à la consommation constatée (en tonnes)

Estimation du marché parallèle par rapport à la consommation totale

Estimation du marché parallèle par rapport aux ventes réalisées dans le réseau des buralistes

0,6

- 9,1 %

10 862

- 1 739

13,8 %

16,0 %

0,7

- 10,6 %

10 682

- 1 919

15,2 %

17,9 %

0,8

- 12,1 %

10 501

- 2 100

16,7 %

20,0 %

Source : Mission d’information.

Pour consolider leur résultat, les rapporteurs ont appliqué d’autres méthodes de calcul à titre de comparaison.

En extrapolant le volume de tabac consommé au deuxième trimestre 2020, est formulée l’hypothèse selon laquelle environ 50 400 tonnes de tabac auraient dû être théoriquement consommées durant l’année 2020, si le confinement et la fermeture des frontières avaient été instaurés du 1er janvier au 31 décembre 2020.

Par ailleurs, le prix des marques de produits du tabac les plus vendues ont progressé en moyenne de 13,6 % entre décembre 2019 et décembre 2020. En retenant une élasticité de 0,7, la consommation de tabac sur l’année 2020, sans confinement ni fermeture des frontières, aurait dû diminuer de 9,5 % sur l’ensemble de l’année, pour atteindre 41 700 tonnes.

L’écart entre les deux valeurs est égal à 8 800 tonnes, soit 17 % du volume total qui aurait dû être consommé en 2020, en cohérence avec les résultats obtenus précédemment.

Concernant plus spécifiquement les cigarettes manufacturées, 9,68 milliards d’unités ont été livrées aux buralistes au deuxième trimestre 2020. Entre avril 2019 et avril 2020, le prix de la marque la plus vendue a progressé de 13,6 %. En conséquence, la consommation, si la crise sanitaire n’avait pas eu lieu, aurait dû évoluer ainsi :

HypothÈses d’Évolution de la demande de cigarettes manufacturÉes au 2Ème trimestre 2020 sans confinement ni FERMETURE DES frontiÈres

(en millions d’unités et en jours de livraison constants)

Source : Mission d’information.

Selon les trois hypothèses retenues par les rapporteurs, le nombre de cigarettes livrées aurait dû s’établir à 8,82 milliards (hypothèse d’élasticité basse), 8,69 milliards (hypothèse moyenne), ou 8,55 milliards (hypothèse haute). En calculant l’écart entre ces différents résultats et le nombre d’unités effectivement livrées au deuxième trimestre 2020, le marché parallèle de cigarettes manufacturées est donc compris entre 9 et 12 % de la consommation totale de ce même produit, et entre 10 et 13 % des ventes de cigarettes manufacturées réalisées au sein du réseau des buralistes.

Ce résultat peut paraître étonnant au regard des chiffres avancés par KPMG chaque année. En réalité, les rapporteurs ont pu constater que l’ampleur du marché parallèle était bien plus prononcée pour le tabac à rouler que pour les cigarettes manufacturées.

2 335 tonnes de tabac fine coupe à rouler ont été livrées au réseau des buralistes au deuxième trimestre 2020, soit 27 % de plus qu’à la même période en 2019. En appliquant les différentes hypothèses d’élasticité, pour une évolution du prix de la blague de tabac la plus vendue de 16,6 % entre avril 2019 et avril 2020, le marché parallèle de tabac à rouler est compris entre 675 et 735 tonnes. En d’autres termes, le marché parallèle de tabac à rouler est compris entre 29 et 32 % de la consommation totale de ce même produit, et entre 41 et 43 % des ventes de tabac à rouler réalisées au sein du réseau des buralistes.

HypothÈses d’Évolution de la demande de TABAC À ROULER AU 2ÈME TRIMESTRE 2020 sans confinement ni FERMeTURE DES frontiÈres

(en tonnes et en jours de livraison constants)