N° 4599

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 20 octobre 2021.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES (1)

sur la stratégie européenne
en matière de mobilité durable et intelligente,

TOME II

ET PRÉSENTÉ

par Mme Marietta KARAMANLI et M. Damien PICHEREAU

Députés

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(1)    La composition de la commission figure au verso de la présente page.


 

La Commission des affaires européennes est composée de : Mme Sabine THILLAYE, présidente ; MM. Pieyre-Alexandre ANGLADE, Jean-Louis BOURLANGES, Bernard DEFLESSELLES, Mme Liliana TANGUY, vice‑présidents ; M. André CHASSAIGNE, Mme Marietta KARAMANLI, M. Christophe NAEGELEN, Mme Danièle OBONO, secrétaires ; MM. Patrice ANATO, Philippe BENASSAYA, Mme Aude BONO‑VANDORME, MM. Éric BOTHOREL, Vincent BRU, Mmes Fannette CHARVIER, Yolaine de COURSON, Typhanie DEGOIS, Marguerite DEPREZ-AUDEBERT, M. Julien DIVE, Mmes Coralie DUBOST, Frédérique DUMAS, MM. Pierre-Henri DUMONT, Jean‑Marie FIÉVET, Alexandre FRESCHI, Mmes Maud GATEL, Valérie GOMEZ‑BASSAC, Carole GRANDJEAN, Christine HENNION, MM. Michel HERBILLON, Alexandre HOLROYD, Mme Caroline JANVIER, MM. Christophe JERRETIE, Jérôme LAMBERT, Jean-Claude LECLABART, Mmes Constance Le GRIP, Martine LEGUILLE‑BALLOY, Nicole Le PEIH, MM. David LORION, Ludovic MENDES, Thierry MICHELS, Jean-Baptiste MOREAU, Xavier PALUSZKIEWICZ, Damien PICHEREAU, Jean‑Pierre PONT, Dominique POTIER, Didier QUENTIN, Mme Maina SAGE, MM. Benoit SIMIAN, Mme Michèle TABAROT.

 


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SOMMAIRE

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 Pages

Introduction

PREMIÈRE PARTIE : le rail, moyen de transport le plus Écologique, continue de concentrer les espoirs de dÉcarboner le secteur des transports dans l’union européenne

I. moyen de transport le plus Écologique, le rail n’a pas pour autant bÉnÉficiÉ d’un report modal promu au niveau national et europÉen de longue date

A. un rÉseau ferroviaire europÉen complexe mais Écologique dont l’harmonisation est un enjeu clé pour garantir le principe de libre circulation dans l’union

1. Un réseau ferroviaire organisé et moderne mais complexe que l’Union européenne tente d’améliorer à travers sa politique des transports

2. Un réseau transeuropéen des transports garantissant la libre circulation des personnes et des marchandises, dont le rail est un volet clé

3. Dans un secteur polluant comme les transports, le rail possède un avantage écologique qu’il peine à faire valoir

B. En dépit de véritables atouts et d’une volonté politique réelle, la part modale du rail n’a pas progressé en Europe

1. L’important recul du transport de marchandises illustre les difficultés du rail à s’imposer face au secteur routier

a. Concurrencé par la route, le transport ferroviaire de marchandises est en perte de vitesse en Europe

b. Une situation historiquement dégradée du fret ferroviaire en France par rapport aux autres États membres

2. Le transport de personnes pourtant prioritaire vis-à-vis du fret rencontre également des difficultés en Europe

3. Nécessitant d’importants investissements, le soutien au transport ferroviaire doit s’accompagner d’un pilotage européen des projets vigilant sur leur déploiement

II. LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE DES TRANSPORTS Se traduit par un soutien national et europÉen au report modal vers le rail

A. au niveau national, la France favorise le report modal vers le train tant pour le transport de passagers que de marchandises

B. La stratÉgie europÉenne de mobilitÉ et le paquet mobilitÉ verte prÉsentent les propositions de la commission europÉenne pour redynamiser le transport ferroviaire en europe

1. Relancer le projet de réseau de transport transeuropéen pour redynamiser le transport ferroviaire, en particulier de personnes

2. Un accueil favorable des parties prenantes avec des mises en garde sur les points de vigilance à observer lors du déploiement

DEUXIÈME PARTIE : le secteur aÉrien, IMPORTANT ÉMETTEUR DE GAZ À EFFET DE SERRE, amorce dÈs À prÉsent sa dÉcarbonation en s’appuyant sur l’innovation technologique

I. l’aÉrien : un secteur Économique clÉ intÉgrÉ au niveau international mais aux consÉquences environnementales nÉfastes

A. un poids Économique important pour un secteur en pleine croissance avant la crise sanitaire

B. des Conséquences environnementales nÉfastes mais un soutien constant des pouvoirs publics

1. Un impact écologique néfaste et bien documenté du secteur aérien

2. Un soutien constant des pouvoirs publics devenu vital en période de crise sanitaire

II. face À la nÉcessaire adaptation du secteur aÉrien À la transition Écologique, de nombreuses initiatives privÉes et publiques se font jour

A. les initiatives privÉes se multiplient pour adapter le secteur aÉrien à la transition Écologique

1. Le succès des collectifs citoyens contre l’aviation

2. Les engagements d’un secteur conscient du besoin d’adaptation écologique

B. LA STRATÉGIE EUROPÉenne de mobilitÉ durable met fin au traitement de faveur du secteur aérien et mise sur l’innovation technologique

1. La fin d’un traitement de faveur pour le secteur aérien : la fin des exemptions fiscales sur le kérosène et une réduction des quotas alloués à titre gratuit

2. Une adaptation de la filière dans son ensemble à la transition écologique est demandée par l’Union

3. Une incorporation progressive d’incorporation des carburants d’aviation durables qui gagnerait à être plus ambitieuse

Conclusion

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Proposition de résolution européenne INITIALE

AmendementS examinéS par la commission

PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE

annexes

annexe  1 : Liste des personnes auditionnées par les rapporteurs

annexe  2 : Liste des propositions des rapporteurs (tome 1 et tome 2).


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   Introduction

 

 

Mesdames, Messieurs,

Engagée dans la transition climatique, l’Union européenne ambitionne de devenir le premier continent climatiquement neutre en 2050. Le Pacte vert demande ainsi au secteur transport de réduire ses émissions de gaz à effet de serre de 90 % à l’horizon 2050. La stratégie européenne de mobilité durable, qui met en application le Pacte vert pour les transports, précise les objectifs et échéances imposés à ce secteur. Elle annonce aussi la publication progressive de quatre-vingt-deux initiatives pour le mettre en œuvre. Le paquet Fit for 55 présenté en juillet et le paquet mobilité verte publié en décembre contiennent quelques-unes de ces initiatives.

Ces différents textes organisent la contribution demandée aux transports, un des secteurs économiques les plus polluants, en matière de transition écologique. Les transports représentent 5 % du PIB de l’Union et emploient directement onze millions de personnes ; dans le même temps, ils sont responsables de près de 30 % des émissions de dioxyde de carbone (CO2) totales de l’Union ([1]). Les transports font donc face à la plus grande transformation qu’il leur ait été demandé d’accomplir depuis un siècle.

C’est pourquoi, vos rapporteurs et la commission des affaires européennes de l’Assemblée nationale ont entrepris de suivre attentivement le verdissement du secteur transport au niveau européen. Dans ce cadre, la stratégie européenne de mobilité durable fait l’objet d’un rapport d’information en deux tomes.

Le premier tome, présenté le 20 octobre 2021, revenait sur le cadre général de la stratégie de mobilité, ses forces, ses faiblesses et les nombreux enjeux que soulève la transition écologique des transports. Ainsi, si vos rapporteurs saluent l’ambition de la stratégie et les piliers sur lesquels elle repose, à savoir le report modal et l’innovation technologique, des failles sont constatées. Le réalisme et la faisabilité de certaines propositions soulèvent des interrogations. La capacité des institutions européennes à publier et mettre en œuvre quatre-vingt-deux initiatives rencontre un accueil sceptique par exemple. Plus important encore, des précisions sur le financement des infrastructures sont nécessaires.

En parallèle, vos rapporteurs insistent sur l’acceptabilité sociale des mesures proposées. Considérés à tort comme un sujet trop technique, les transports touchent en réalité au quotidien des Européens. En France par exemple, ils constituent le deuxième poste de dépenses des ménages après le logement ([2]). Ainsi, la transition écologique du secteur aura un impact direct et concret sur nos concitoyens à l’échelle de l’Union. Il est donc fondamental sinon vital que les efforts demandés aux entreprises et aux usagers soient les plus justes possibles.

Une fois ce cadre général posé, vos rapporteurs consacrent une partie spécifique à trois modes de transports particulièrement importants : la route, le rail et l’aérien. Chacun de ces secteurs est en effet confronté à des enjeux différents qui méritent d’être mieux connus et pris en compte dans le débat public.

Le premier tome ayant présenté le cas du secteur routier, ce deuxième tome s’intéresse aux enjeux des deux autres secteurs. En premier lieu, le rail, axe majeur de la politique européenne de transports depuis de nombreuses années. Alors que le report modal vers le ferroviaire n’a pas rencontré le succès escompté, la stratégie de mobilité fonde d’importants espoirs sur cette politique (I). Et l’aviation, secteur clé et intégré au niveau mondial, s’attache dès à présent à préparer le transport aérien de demain en s’appuyant sur l’innovation technologique (II).

 


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   PREMIÈRE PARTIE : le rail, moyen de transport le plus Écologique, continue de concentrer les espoirs de dÉcarboner le secteur des transports dans l’union européenne

Rapidement identifié comme un mode de transport stratégique et durable, le report modal vers le rail est un des axes clés de la politique européenne en matière de transports. Or, en dépit de la volonté politique et des investissements consacrés, cette politique n’a pas eu le succès escompté (I). Alors que la stratégie de mobilité confirme la volonté européenne de favoriser le transport de personnes et de marchandises par fer, l’expérience passée invite à évaluer avec prudence les objectifs fixés (II).

I.   moyen de transport le plus Écologique, le rail n’a pas pour autant bÉnÉficiÉ d’un report modal promu au niveau national et europÉen de longue date

A.   un rÉseau ferroviaire europÉen complexe mais Écologique dont l’harmonisation est un enjeu clé pour garantir le principe de libre circulation dans l’union

1.   Un réseau ferroviaire organisé et moderne mais complexe que l’Union européenne tente d’améliorer à travers sa politique des transports

L’Europe est dotée un réseau ferroviaire organisé de 210 000 kilomètres de voies ferrées et plutôt moderne grâce à 7 000 kilomètres de lignes grande vitesse ([3]). Il pâtit néanmoins d’un défaut majeur qui est sa grande complexité, puisqu’il résulte d’un patchwork de réseaux nationaux.

Le réseau français, par exemple, se caractérise par des lignes à grande vitesse reliant Paris aux grandes métropoles, négligeant ainsi les petites villes et les zones rurales. A contrario, la Belgique et les Pays-Bas, où les distances sont plus courtes entre les zones densément peuplées, ont misé sur la fréquence des trains plutôt que sur la vitesse. De leur côté, les pays de l’Est ont hérité d’un réseau ferroviaire particulièrement dense suivant d’une logique de service public tandis que l’Allemagne cumule ces différentes caractéristiques.

Cette agrégation de différents systèmes, répondant à des logiques et impératifs nationaux, rend particulièrement difficile la circulation dans les zones transfrontalières. En ce sens, « l’infrastructure européenne en matière de transports reflète la complexité pour l’Europe de répartir les tâches de gestion transfrontalières ainsi que la dépendance au sentier de l’Union. Les infrastructures ferroviaires en sont un exemple frappant » ([4]).

2.   Un réseau transeuropéen des transports garantissant la libre circulation des personnes et des marchandises, dont le rail est un volet clé

À partir de 1992, dans le cadre du marché unique, l’intégration du réseau de transports devient une priorité européenne - d’autant que 40 % du territoire européen se trouve en zone frontalière. L’objectif de l’époque étant de rendre tangible le principe de libre circulation des personnes et des marchandises. Pour ce qui est du ferroviaire, la Commission s’évertue alors à restructurer et ouvrir le secteur à la concurrence à travers quatre paquets législatifs adoptés entre 2001 et 2016.

Une attention particulière est accordée à l’interopérabilité des réseaux ferroviaires nationaux dans le but de développer un réseau ferroviaire européen permettant d’améliorer l’offre pour les personnes et les marchandises. En témoignent notamment la directive interopérabilité ainsi que la mise en place d’un système de signalisation ferroviaire unique (ERTMS).

Ces mesures s’accompagnent d’une prise de conscience que d’importants investissements sont nécessaires pour les infrastructures ferroviaires. Deux mécanismes y contribuent en particulier :

-         le financement des projets à travers le fonds de développement régional (FEDER) et le fonds de cohésion pour lesquels la Commission européenne et les États membres se partagent la gestion ;

-         l’intervention de l’Agence exécutive pour l’innovation et les réseaux (INEA) qui assure la gestion technique et financière des projets du programme RTE-T.

Dans ce contexte, émerge l’idée d’un réseau européen de transport permettant d’harmoniser les infrastructures et de structurer les importants investissements nécessaires. Il doit également participer au désenclavement des régions les plus périphériques et marginalisées de l’activité économique européenne. Faisant suite au livre blanc des transports de 2011, la Commission européenne publie en 2013 un règlement sur le réseau transeuropéen des transports dit RTE-T, qui détaille la mise en œuvre de cet espace. Il détermine à cet effet un réseau principal devant être réalisé en 2030 doublé d’un réseau global prévu pour 2050.

 

Le réseau transeuropéen de transport (RTE-T)

Réseau européen de voies ferrées, de voies navigables intérieures, de voies maritimes à courte distance et de routes, le RTE-T relie 424 grandes villes aux ports, aéroports et terminaux ferroviaires. Il a pour objectif de faciliter l’interconnexion entre les États membres et constitue donc un élément central de la politique européenne des transports.

Pourtant, l’Union ne possède pas de compétence exclusive pour la conception, le financement et la construction des infrastructures du RTE-T. Elle apporte néanmoins une contribution financière pour faciliter la mise en œuvre de ces projets. Le RTE-T comprend deux strates de planification, le réseau global couvrant toute l’UE à l’horizon 2030 et le réseau central concernant les connexions les plus importantes au sein du réseau global à l’horizon 2050.

Pour achever et moderniser l’ensemble du réseau, la Commission européenne a publié sa proposition de révision du RTE-T le 14 décembre dernier et lancé une consultation sur les orientations données ([5]) . Le projet comprend plusieurs mesures notables : des trains circulant à 160 km/h (ou plus) à l’horizon 2040 pour les grandes lignes ferroviaires du RTE-T, la création de neuf « couloirs de transport européens », une nouvelle échéance intermédiaire à 2040 pour l’achèvement des principales parties du réseau, l’élaboration de plans de mobilité urbaine durable d’ici au 31 décembre 2025 pour les 424 villes du RTE-T, l’augmentation du nombre de nœuds urbains, etc.

SR 09/2020
La carte ci-dessous récapitule les neuf axes centraux qui composent le RTE-T. Les projets de liaison ferroviaire entre les différents corridors en sont un objectif clé tant pour le transport de passagers que de marchandises.

Dès 2001, le livre blanc sur les transports plaidait pour le développement du fret ferroviaire, utilisateur clé de ces corridors. Une volonté reprise et réaffirmée par le livre blanc de 2011 qui fixait des objectifs concrets : tripler la longueur du réseau ferroviaire à grande vitesse en 2030 et achever la mise en place d’un réseau ferroviaire à grande vitesse européen à l’horizon 2050.

3.   Dans un secteur polluant comme les transports, le rail possède un avantage écologique qu’il peine à faire valoir

Principal concurrent du rail, le transport routier domine le secteur des transports en Europe. La route a en effet des atouts indéniables, comme la fiabilité, la flexibilité grâce en partie à la présence d’infrastructures homogènes dans l’Union, qui lui ont permis de s’imposer face au ferroviaire et au fluvial. Ainsi, le rail n’assurait que 16,5 % du transport de marchandises et 8 % du transport de passagers en 2017 ([6]) en Europe. L’avantage du routier est encore plus fort en France où la part modale de la route est de 89 % alors qu’elle est de 75 % en Europe en moyenne ; tandis que la part du fer est plus faible que la moyenne avec 9 % en France contre 18 % en Europe ([7]).

Néanmoins, le succès de la route repose en partie sur la non prise en compte des externalités négatives qu’il génère, en particulier des conséquences environnementales. À l’inverse, le rail peut faire valoir son caractère écologique, qui le distingue des autres modes de transport. Ainsi, en Europe, un train peut transporter le même volume de marchandises que quarante poids lourds tout en émettant neuf fois moins de CO2 ([8]).

Ainsi, si l’on regarde les performances écologiques des différents modes de transport, le rail apparaît comme le plus performant. En premier lieu, il ne consomme que 2 % de l’énergie demandée par le secteur transport en Europe ([9]) alors que 55,6 % des lignes ferroviaires européennes sont électrifiées. De plus, son niveau d’émissions de gaz à effets de serre est largement inférieur à celui de la route, de l’avion ou du transport fluvial.


Source : Commission européenne, Statistical pocketbook, « Eu transport in figures », 2020.

Le tableau ci-dessus montre l’évolution des émissions dans l’Union entre 1990 et 2018 pour chaque mode de transport. Alors que les émissions de l’aviation civile ont plus que doublé, passant de 66 millions de tonnes en 1990 à 144,3 en 2018, celles du rail ont chuté de 12,7 millions de tonnes en 1990 à 4,3 en 2018. Parallèlement, les émissions du secteur routier et maritime ont également continué à croître, à un rythme néanmoins moindre que celui de l’aviation.

B.   En dépit de véritables atouts et d’une volonté politique réelle, la part modale du rail n’a pas progressé en Europe

Pourtant, malgré les efforts déployés et les moyens investis, la part modale du ferroviaire dans son ensemble ne semble pas avoir progressé ni en France ni en Europe. Si une nette amélioration est visible pour le transport de personnes, le fret ferroviaire connaît en revanche un recul, plus marqué depuis les années 2000, auquel aucune politique publique n’a pu remédier jusqu’à présent.

1.   L’important recul du transport de marchandises illustre les difficultés du rail à s’imposer face au secteur routier

a.   Concurrencé par la route, le transport ferroviaire de marchandises est en perte de vitesse en Europe

Le transport de marchandises a longtemps structuré le commerce en Europe. En France, au XIXe siècle, les marchandises étaient par exemple échangées dans les halles près des gares, le fret ferroviaire était alors incontournable. Il l’est resté jusqu’à la fin des Trente Glorieuses. En 1950 par exemple, les deux tiers des marchandises étaient transportées par rail. Or, à partir des années 1970, le fret ferroviaire est en perte de vitesse en Europe. Entre 1970 et 1980, on estime que la part du fret ferroviaire passe d’un tiers à un quart au profit de la route. Cette tendance se confirme dans les années 2000, le transport de marchandises par fer en Europe est presque divisé par deux entre 2002 et 2009 ([10]).

Cette baisse se poursuit dans la décennie suivante, ce qui conduit la Cour des comptes européenne à faire un bilan critique de la place du rail en Europe. En 2016, elle estime que « malgré les objectifs politiques de l’Union définis par la Commission et consistant à transférer du fret de la route vers le chemin de fer, et en dépit de la disponibilité de fonds de l’UE pour le développement de l’infrastructure ferroviaire, la performance du transport ferroviaire de marchandises dans l’Union n’est pas satisfaisante sur le plan du volume transporté et de la part modale » ([11]).

La perte de vitesse du fret ferroviaire s’explique par la concurrence de la route, qui dispose de nombreux atouts avec lesquels le rail peine à rivaliser, dont les principaux sont :

-         un faible coût de la main-d’œuvre dans le secteur routier lié à l’arrivée de nombreux chauffeurs d’Europe de l’Est à la faveur du grand élargissement, couplée à un phénomène de dumping social dans le secteur routier ;

-         un faible coût d’accès aux infrastructures routières alors que pour le rail chaque kilomètre parcouru sur les infrastructures suppose un coût ;

-         un faible coût des technologies nécessaires pour le transport routier, à savoir qu’un wagon peut coûter plus d’un million d’euros là où l’achat d’un poids lourd se chiffre en milliers d’euros.

À ces fragilités structurelles, la Cour des comptes européenne ajoute une faible vitesse commerciale des trains de marchandises dans l’Union notamment dans les zones transfrontalières où la vitesse moyenne de passage est de 18 km/h ([12]) résultant d’une mauvaise coopération entre les gestionnaires d’infrastructures nationaux.


La carte ci-dessous, intitulée « les frontières cachées de l’Europe » indique les tronçons d’infrastructures ferroviaires manquants dans les zones transfrontalières. Les différentes couleurs montrent les différents systèmes d’électrification soulignant ainsi la difficile harmonisation du réseau ferroviaire européen.

Source : Fondation Heinrich Böll, « Cross-border mobility : closing the gaps », European Mobility Atlas : Facts and figures about transport and mobility in Europe, 2021.

L’année européenne du rail qu’a été 2021 en apporte une illustration concrète. À cette occasion, il a été décidé que de manière symbolique un train parcourrait le réseau ferroviaire européen pour sensibiliser et en faire la promotion. Or pour effectuer un tel trajet, plus de trois trains différents ont été nécessaires, soulignant ainsi les disparités entre les réseaux ferroviaires nationaux.

 

Forces et faiblesses du fret ferroviaire aux États-Unis

Contrairement à la France et à l’Europe, près de 40 % des marchandises voyagent par fer aux États-Unis. Le pays jouit d’un réseau ferroviaire unifié qui le rend bien plus performant que le réseau européen. De plus, les trains américains sont longs de près de trois kilomètres contre environ un kilomètre en Europe, ce qui les rend en moyenne trois fois plus rentables aux États-Unis que dans l’Union européenne.

Cet état de fait résulte de choix radicalement différents à ceux de l’Europe : alors que dans l’Union la priorité est donnée aux transports de passagers plus populaire et plus rentable, le transport de passagers est sous-performant aux États-Unis. De ce fait, le fret n’a pas besoin de partager les horaires et les lignes avec le transport de personnes. Dans le même temps, les trains sont plus petits en Europe car ils sont soumis à une réglementation plus stricte et à des difficultés d’accès aux infrastructures.

Ces disparités révèlent le poids des choix de politiques publiques sur les performances du rail. Elles rappellent en même temps qu’il n’existe pas un modèle unique pour verdir le secteur des transports. La transition écologique des transports relève véritablement d’un choix de société.

En somme, la concurrence de la route moins chère et plus flexible, doublée de difficultés de coopération dans les zones transfrontalières a fragilisé le fret ferroviaire en Europe. Il semble donc nécessaire d’améliorer l’interopérabilité des réseaux nationaux.

b.   Une situation historiquement dégradée du fret ferroviaire en France par rapport aux autres États membres

En regardant l’échelon national, des disparités importantes apparaissent. La France en est un exemple puisque la part modale du fret ferroviaire est de 9 % là où la moyenne européenne est à 18 % ([13]). De la même manière, alors qu’en 1990 le trafic ferroviaire était au même niveau en France et en Allemagne, il est à présent quatre fois moindre en France qu’en Allemagne.

Outre la concurrence de la route observée dans tous les États membres, le décrochage français s’explique par quelques spécificités à l’instar de l’importante désindustrialisation qu’a connu la France par rapport à d’autres pays comme l’Allemagne. Il faut également citer la concurrence d’autres ports européens comme Anvers ou Rotterdam qui ont mieux réussi à capter le trafic maritime international. Dans ces conditions, en 2008, le fret ferroviaire ne transportait que 10 % des marchandises en France ; dans le même temps, l’Allemagne avait réussi à augmenter la part du fret ferroviaire entre 2000 où il atteignait 70 milliards de tonnes-kilomètres et 2008 où il dépassait les 110 milliards de tonnes-kilomètres ([14]). Elle n’était pas seule puisque la Suède et l’Autriche ont également vu la part de leur fret ferroviaire augmenter sur la même période.

2.   Le transport de personnes pourtant prioritaire vis-à-vis du fret rencontre également des difficultés en Europe

Dans le même temps, le transport de personnes par fer, pourtant prioritaire par rapport au fret, n’a pas réussi à dompter la concurrence de la route et de l’aviation. Le transport de personnes ayant un impact immédiat sur les citoyens et donc sur l’effectivité du principe de libre circulation, il a été décidé de lui donner la priorité. En outre, puisqu’il apporte l’essentiel des revenus pour les compagnies ferroviaires, prioriser le transport de personnes relève du bon sens économique pour les acteurs du secteur.

De plus, les différents paquets mobilité ouvrant le secteur ferroviaire à la concurrence ont obligé les compagnies nationales historiques à se repositionner sur le marché. Ces dernières ont vu arriver une concurrence réelle, principalement sur les liaisons les plus rentables, ce qui a pu réduire leur part de marché. En Allemagne, où l’ouverture à la concurrence s’est faite dès 1994, les nouveaux entrants contrôlent désormais 25 à 30 % des parts de marché sur le transport de personnes ([15]). Dans le même temps, comme le rail assure aussi une d’aménagement du territoire et de service public, les compagnies historiques doivent également assurer les liaisons les moins rentables ([16]).

Il convient de rappeler que les collectivités territoriales jouent un rôle clé dans le maintien et le développement de transports ferroviaires passagers au quotidien. En France, le budget d’investissement des régions dans le transport ferroviaire s’élèverait aujourd’hui à 2 milliards d’euros, les mobilités étant le premier poste budgétaire des régions avec 10,8 milliards d’euros, soit 25 % de leur budget.

Les lignes de trains de nuit en 1981 en France. (AWA SANE / FRANCEINFO)Les lignes de trains de nuit en France en 2020. (AWA SANE / FRANCEINFO)
En outre, le transport de personnes a également fait les frais d’une absence de vision stratégique sur les atouts du rail. Le cas des trains de nuit en fournit un excellent exemple. En France, la suppression de nombreuses lignes transversales s’est faite progressivement à partir d’un diagnostic établi de façon globale, aux termes desquels le marché ferroviaire « très » longue distance n’existait pas, ou plus, hors des lignes à grande vitesse. Les graphiques ci-dessous montrent le déclin des liaisons en train de nuit en France entre 1981 et 2020.

 

Ce déclin s’explique principalement par un déséquilibre financier des liaisons de nuit. Outre la concurrence de l’avion, celui-ci résulte d’un désintérêt des usagers ainsi que d’un coût trop élevé pour l’État puisque chaque billet de train de nuit était compensé par environ 100 euros de subventions publiques. À ces difficultés se sont progressivement ajoutées une réduction du temps de certains trajets mais aussi une baisse constante des investissements sur le réseau secondaire commencée dans les années 1980 et qui s’est confirmée dans les années 2000. Elle se traduit concrètement par la suppression de certains arrêts et la fin des voitures lits par exemple.

À présent que la transition écologique est devenue un fil rouge des politiques publiques, les autorités françaises et européennes font du report modal vers le ferroviaire une solution durable. Ainsi, la compagnie autrichienne ÖBB propose déjà des liaisons de nuit vers d’autres capitales européennes, principalement Berlin. L’Union européenne, à son tour, entend aujourd’hui favoriser le retour de ces trains. À l’occasion de la présidence allemande de l’Union, l’Allemagne, l’Autriche, la France et la Suisse ont présenté une déclaration commune affirmant leur volonté de proposer de nouvelles lignes de nuit transfrontalières. Au niveau national, la France porte aujourd’hui un ambitieux projet de multiplication des liaisons de nuit, qui sera lancé entre 2026 et 2030 ; il représente un investissement de 800 millions d’euros dans le matériel roulant par exemple.

Ces mesures peuvent s’appuyer sur les études scientifiques probantes en la matière : une étude effectuée au niveau européen en 2020 a par exemple montré la viabilité des trains de nuit partant entre 19 heures et 23 heures pour concurrencer les moyens courriers. Ces trains partant plus tard que la plupart des vols sont également en mesure d’arriver plus tôt que les premiers vols de la journée. En somme, le train de nuit offre dans ce contexte un gain d’efficacité vis-à-vis de l’avion ([17]).

Ce revirement collectif fait écho à un changement des mentalités et des aspirations des Européens. Selon l’Eurobaromètre en 2019, 37 % des Européens se disent prêts à se reporter sur un mode de transport plus durable, à savoir le rail, y compris sur de longues distances, à condition qu’il soit aussi rapide que leur mode de transport habituel ([18]). Ils seraient 36 % à faire ce changement si le prix était équivalent ([19]).

3.   Nécessitant d’importants investissements, le soutien au transport ferroviaire doit s’accompagner d’un pilotage européen des projets vigilant sur leur déploiement

Considérant que l’Union a investi plus de 30 milliards d’euros dans le rail entre 2014 et 2020, en augmentation par rapport au précédent cadre financier pluriannuel, une vigilance particulière sur le déploiement des projets financés s’impose.

Or, une fois les projets choisis, la Commission européenne n’exerce qu’un faible contrôle : « elle ne collecte pas d'informations sur les résultats ni sur le degré de réussite des investissements au niveau des infrastructures de transport phares (à savoir si et quand celles-ci produiront leurs résultats escomptés) » ([20]).La Commission ne fait pas non plus usage des procédures d’infraction à sa disposition. De plus, en amont, « il n'existe aucune procédure spécifique de collecte de données permettant, avant que le cofinancement de l'UE ne soit engagé, d'évaluer de manière indépendante si les spécifications de construction sont adaptées aux niveaux de trafic potentiels sur les infrastructures de transport phares » ([21]).

La Cour des comptes européenne qui s’est penchée sur huit « mégaprojets » en cours, c’est-à-dire des projets de grande ampleur (coût supérieur à un milliard d’euros) au niveau européen, a estimé que l’Union gagnerait à se montrer plus exigeante sur certains sujets. Par exemple, le coût du projet de liaison Lyon-Turin a augmenté de plus de 85 % par rapport à l’estimation initiale ([22]). Outre l’argument financier, les avancées écologiques promises par le projet seraient surestimées. Ainsi, selon les estimations de la Cour, « les prévisions de trafic risquent d'être trop optimistes, tandis que les avantages nets du point de vue des émissions de CO2 commenceront à se matérialiser plus tard que prévu et dépendront des volumes de trafic réels » ([23]). Alors que des analyses coûts-avantages ont été effectuées pour une partie des infrastructures, la Cour relève qu’elles n’ont pas pour autant servi à éclairer la prise de décision à l’échelle globale et ce, pour aucun des huit méga projets analysés ([24]).

Dans ce contexte, vos rapporteurs plaident pour un suivi plus rigoureux des mégaprojets tant sur le plan financier qu’environnemental. S’agissant d’investissements lourds et de long terme, ces projets doivent intégrer au mieux les contraintes environnementales actuelles et, autant que possible, celles que nous pouvons anticiper pour demain. De la même manière, ces investissements ferroviaires et les projets programmant l’achat ou la location de matériel et de sillons devraient faire l’objet d’une évaluation socio-économique d’ensemble. Cette dernière mettrait en évidence les coûts et les avantages sociaux et économiques que pourraient apporter ces projets, sur le modèle français ([25]).

II.   LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE DES TRANSPORTS Se traduit par un soutien national et europÉen au report modal vers le rail

A.   au niveau national, la France favorise le report modal vers le train tant pour le transport de passagers que de marchandises

Consciente des atouts du rail pour le transport de passagers et de marchandises, la France a entrepris différentes mesures pour favoriser le report modal. Ainsi, la récente loi climat et résilience prévoit par exemple l'interdiction des liaisons aériennes intérieures lorsqu'il existe une alternative en train en moins de 2 h 30 ([26]) . Une mesure qui a fait l’objet d’un recours devant la Commission européenne de la part des aéroports français qui la jugent disproportionnée. Pourtant, si son effet est encore trop limité, cette mesure clé a un effet réel. Elle permettrait de réduire de 6,6 % les émissions de CO2 des vols métropolitains et de 0,5 % les émissions de l’ensemble des vols au départ de la France ([27]). Selon Aurélien Bigo, expert de la transition écologique des transports, il serait possible et même nécessaire d’aller plus loin. Il explique que « le report au profit de trajets en train jusqu’à 4 h 30 diminuerait les émissions de CO2 du transport aérien français de 5 %, ce qui est important mais reste encore insuffisant » ([28]).

Parallèlement, comme d’autres États membres, la France fait le pari du fret ferroviaire. En dépit des échecs de nombreux plans de relance, un nouveau plan a été annoncé le 27 juillet 2020. Il prévoit par exemple le développement d’autoroutes ferroviaires pour concurrencer la route, la gratuité des péages ferroviaires ainsi que la division par deux des prix des péages pour le fret. Le plan engage également une recapitalisation du secteur d’environ 150 millions d’euros.

Néanmoins, selon une étude de l’Alliance 4F regroupant les acteurs majeurs du fret en France, quinze milliards d’euros seraient dans les faits nécessaires pour revitaliser le fret au niveau national. Cet important investissement serait cependant rapidement amorti par les coûts externes évités et ce dès 2030. Partant d’un constat similaire, le Président-Directeur général de la SNCF a récemment déclaré « côté fret, il faut une dizaine de milliards pour revenir à niveau. Au total, avec une vingtaine de milliards supplémentaires sur les dix ans, on ne serait pas loin d’avoir un réseau très moderne, capacitaire, à la hauteur des enjeux de la transition écologique » ([29]).

Il y a donc une conviction commune tant dans le débat public que chez les acteurs du secteur français qu’une relance durable de l’économie passe par le fret ferroviaire mais qu’elle requiert des investissements colossaux et pérennes.

B.   La stratÉgie europÉenne de mobilitÉ et le paquet mobilitÉ verte prÉsentent les propositions de la commission europÉenne pour redynamiser le transport ferroviaire en europe

Outre le symbole et le regain d’intérêt qu’a permis l’année européenne du rail en 2021, la Commission européenne a également présenté des propositions tangibles pour favoriser ce mode de transport.

Tout d’abord, la stratégie européenne de mobilité durable introduit dès décembre 2020 les objectifs suivants pour le transport ferroviaire :

-         doubler le trafic ferroviaire à grande vitesse à l’horizon 2030 ;

-         augmenter de 50 % le trafic ferroviaire de marchandises en 2030 et le doubler en 2050 ;

-         permettre au transport intermodal par chemin de fer et voie navigable de concurrencer le transport routier sur un pied d’égalité en 2030.

Pour les atteindre, deux paquets législatifs ont d’ores et déjà été annoncés. Tout d’abord, le Fit for 55 le 14 juillet 2021 et plus récemment le paquet mobilité verte le 14 décembre 2021. Ce dernier comprend une révision du RTE-T bien accueillie par les acteurs qui restent cependant méfiants sur sa mise en œuvre.

1.   Relancer le projet de réseau de transport transeuropéen pour redynamiser le transport ferroviaire, en particulier de personnes

Si l’idée d’un réseau transeuropéen de transport remonte à plusieurs décennies, il n’a pas encore été achevé ce qui suscite un mécontentement généralisé des parties prenantes. En effet, le RTE-T est porteur de grandes promesses pour l’harmonisation du réseau ferroviaire européen et son interopérabilité. Pour l’instant, de larges tronçons du réseau ferroviaire européen sont déjà utilisés intensivement ce qui rend difficile son extension, d’où le besoin de clarifier les priorités entre transport de passagers et transports de marchandises.

Dans ce contexte, la stratégie de mobilité se fixe comme objectif l’achèvement du RTE-T, y compris pour le rail avec le déploiement de lignes à grande vitesse. Partant du réseau central devant être achevé en 2030 et du réseau global prévu pour 2050, le nouveau RTE-T crée un « réseau central étendu » pour 2040. Pour le rail, ceci suppose que l’ensemble des tronçons de ligne se situant sur des corridors de fret y sont intégrés de même que la ligne Nantes-Redon-Rennes-Brest par exemple.

De plus, le nouveau RTE-T crée neuf corridors de transports qui reprennent les projets existants dans le Mécanisme d’interconnexion européen. Par rapport à l’ancien RTE-T, la proposition renforce le niveau d’exigence pour les corridors qui doivent mieux prendre en compte les enjeux d’interopérabilité, de numérisation et de verdissement, axes fondamentaux d’un réseau ferroviaire harmonisé. Pour assurer le bon déploiement et la bonne gouvernance du RTE-T, les pouvoirs des coordinateurs de corridors et de la Commission sont renforcés.

En outre, le nouveau règlement comprend des dispositions spécifiques pour le fret et pour le transport de passagers. Par ailleurs, le nouveau règlement intègre le règlement existant sur le fret ferroviaire au RTE-T pour éviter les doublons. Elle y apporte des précisions et des clarifications sur l’organisation et la gouvernance.

Dans le même temps, suivant la volonté des États membres, le RTE-T se fixe comme ambition de relancer le transport de personnes sur de longues distances et dans les zones transfrontalières. En effet, seuls 7 % des kilomètres ferroviaires parcourus par les passagers entre 2001 et 2018 étaient transfrontaliers. La Commission juge donc nécessaire de poursuivre et accélérer ce report modal. Elle se concentre sur l’amélioration du service en envisageant des propositions pour une meilleure gestion des horaires ainsi que la création d’une entité européenne pour superviser le trafic transfrontalier. De plus, sont évoqués la tarification de l’accès aux voies ou encore un soutien important aux projets pilotes transfrontaliers.

Par ailleurs, la Commission propose des mesures incitatives, en émettant par exemple l’idée d’évaluer le besoin d’exemption de TVA des billets de train au niveau de l’Union, ainsi que des mesures innovantes comme une initiative législative sur la billetterie multimodale conviviale.

La carte ci-dessous, fournie par la Commission européenne dans la proposition de révision du règlement RTE-T, récapitule le réseau central, le réseau global et le réseau central étendu pour le transport ferroviaire de personnes. Elle différencie entre l’existant et les lignes devant être créées.