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N° 4786

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 8 décembre 2021.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145-8 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES

sur l’autonomie alimentaire de la France et au sein de ses territoires

ET PRÉSENTÉ PAR

Mme Pascale Boyer et M. Julien Dive,

 

Députés

 

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SOMMAIRE

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Pages

introduction

RÉCAPITULATIF DES PROPOSITIONS

Première partie : état des lieux – l’autonomie alimentaire française en question

I. la France est une grande puissance agricole et alimentaire

A. Des atouts majeurs…

B. … qui font de la France une grande puissance agricole

1. La France : premier producteur agricole européen

2. Une force pour l’économie française

a. L’excédent agricole et agroalimentaire

b. Des secteurs clés en termes de valeur ajoutée et d’emploi

3. Des filières qui tirent leur épingle du jeu

a. Les vins et spiritueux

b. Les céréales

c. Les produits laitiers

d. Les autres filières excédentaires

II. … MAIS NOTRE autonomie alimentaire est fragilisée et loin d’être acquise

A. La puissance agricole française s’érode

B. Des filières fragilisées

1. Une situation très contrastée

2. Un panorama des dépendances filière par filière

a. Les fruits et légumes

b. Les protéines végétales

c. La viande et les produits d’élevage

d. La pêche et l’aquaculture

e. L’agriculture biologique

3. Les filières excédentaires ne sont pas exemptes de difficultés

4. Des niveaux d’importation particulièrement élevés pour répondre à la demande des circuits hors domicile et de l’industrie agroalimentaire

5. La dépendance aux facteurs de production

III. Des facteurs d’explication multiples

A. Les facteurs tenant à la compétitivité prix

B. Les facteurs tenant à la compétitivité hors prix

seconde partie :  reconquérir l’autonomie alimentaire française

I. restaurer la compétitivité du modèle alimentaire français

A. accompagner la structuration de l’offre : construire une stratégie de filières plus offensive

1. Garantir une meilleure adéquation entre l’offre et la demande

2. Favoriser une structuration de filières en rapprochant le maillon agricole du maillon industriel

3. Soutenir les filières fragilisées et stratégiques

B. ASSURER UN JEU CONCURRENTIEL À armes Égales

1. Le cadre juridique applicable aux importations et ses limites

a. Le cadre applicable

i. Au niveau européen

ii. Avec les pays tiers

b. Des failles nombreuses

2. Des distorsions qui pénalisent doublement la France

3. Des évolutions nécessaires

a. Garantir l’équité entre pays membres de l’Union européenne : harmoniser le cadre européen et limiter les sur-transpositions

b. Assurer l’équité avec les pays tiers : renforcer les contrôles et garantir la réciprocité des conditions de production

i. La politique de contrôle

ii. Exiger la réciprocité : une condition non négociable

C. tirer la demande pour les produits français

1. Mieux informer le consommateur sur l’origine des produits

a. Un cadre applicable insuffisant malgré de récentes évolutions positives

b. Réviser le règlement INCO pour rendre obligatoire l’information sur l’origine des produits alimentaires

2. Mobiliser davantage le levier de la restauration hors domicile

a. Un levier massif

b. Une dépendance forte aux importations

c. Des évolutions importantes du cadre législatif, qui doivent encore se traduire dans les faits

i. Une impulsion donnée par la loi EGALIM

ii. La capacité du secteur à remplir les obligations de la loi EGALIM est à ce stade incertaine

iii. Accompagner les acteurs pour permettre la réalisation des quotas de la loi EGALIM

iv. Ouvrir le chantier de la restauration commerciale

II. Accompagner le monde agricole pour répondre au double défi humain et climatique

A. Un défi humain : Faire face à la crise des vocations des métiers du vivant

1. Une crise des vocations qui touche le secteur agricole et agroalimentaire

a. Une crise de la vocation agricole

b. La pénurie de main-d’œuvre dans les exploitations agricoles

c. Les difficultés à recruter de l’industrie agroalimentaire

2. Revaloriser les métiers du vivant et susciter des vocations nouvelles

a. La question du revenu agricole, la mère des batailles

b. Améliorer les conditions du travail saisonnier

c. Améliorer les conditions de travail dans l’industrie agroalimentaire

d. Mieux faire connaître les métiers du vivant et les débouchés professionnels qu’ils représentent

B. Un défi cLimatique : accompagner les agriculteurs pour réduire les dépendances climatiques et prendre le chemin de la transition agroécologique

1. Les défis environnementaux pour le monde agricole sont majeurs

2. Accompagner le monde agricole vers la transition agroécologique

a. Soutenir l’investissement dans les agro-équipements

b. Une nécessaire politique publique ambitieuse concernant la gestion de l’eau

c. Investir dans la recherche et le déploiement de solutions alternatives

i. Soutenir les solutions de bio-contrôle

ii. Avancer sur les enjeux de recherche et de sélection variétale

d. Soutenir le développement de l’agriculture biologique et de la haute valorisation environnementale (HVE)

i. Le soutien à l’agriculture biologique

ii. Les enjeux liés à la certification HVE

3. Mieux s’armer pour faire face aux chocs climatiques

III. Décliner l’autonomie alimentaire à l’échelle des territoires

A. renforcer l’efficacité des projets alimentaires territoriaux

B. ENCOURAGER LA CONSOMMATION DE PRODUITS LOCAUX ET PROMOUVOIR LES CIRCUITS DE PROXIMITÉ

1. La place actuelle des circuits courts et des produits locaux dans la consommation des Français

2. Des leviers pour favoriser le recours aux produits locaux et aux circuits de proximité

a. Un cadre actuel trop limitatif

b. Mieux faire connaître les outils existants et garantir leur bon usage

c. Porter une réforme du cadre européen

d. D’autres leviers pour encourager le développement des circuits de proximité

EXAMEN EN COMMISSION

Liste des personnes auditionnÉes

 


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introduction

« Déléguer notre alimentation [...] est une folie ». Tels sont les mots prononcés par le Président de la République dans son discours aux Français du 12 mars 2020, à la veille du premier confinement. La crise de la Covid-19 a ravivé les craintes anciennes de pénuries alimentaires que l’on pensait disparues. Si la chaîne alimentaire s’est montrée résiliente, les confinements successifs n’en ont pas moins révélé un certain nombre de faiblesses structurelles et de dépendances de notre système. C’est à partir de ce constat que vos rapporteurs ont souhaité engager une réflexion pour dresser un état des lieux sur la question de l’autonomie alimentaire de la France et dégager des pistes d’action en la matière.

La notion d’autonomie alimentaire est à la croisée de différents concepts qui irriguent les politiques publiques agricoles et alimentaires. Elle est proche du principe de souveraineté alimentaire, qui émerge dans le débat public au cours des années 1990. En 1996, dans le contexte du sommet mondial de l’agriculture, le mouvement paysan Via campesina consacre cette notion, en déclarant : « se nourrir est un droit humain de base. La souveraineté alimentaire est le droit de chaque pays à maintenir et développer sa propre capacité de produire son alimentation de base, en respectant la diversité des cultures et des produits. ». Sans se confondre avec l’idée d’autarcie, la notion d’autonomie alimentaire fait donc référence à la capacité d’une nation à décider souverainement de ses politiques alimentaires et à satisfaire globalement les besoins alimentaires de la population, en qualité et en quantité. Cette idée figure dans le code rural et de la pêche maritime affirme dont l’article L. 1 prévoit que les politiques en faveur de l’agriculture et de l’alimentation ont pour finalité « de sauvegarder et, pour les filières les plus à risque, de reconquérir la souveraineté alimentaire de la France et de promouvoir l’indépendance alimentaire de la France à l’international, en préservant son modèle agricole ainsi que la qualité et la sécurité de son alimentation et en préservant les agriculteurs de la concurrence déloyale de produits importés issus de systèmes de production ne respectant pas les normes imposées par la réglementation européenne ».

Grande puissance agricole mondiale, premier producteur agricole de l’Union Européenne, l’autonomie alimentaire de la France a longtemps été considérée comme un acquis. Force est de constater que la dynamique a beaucoup changé.

Le modèle français est fort de ses nombreux atouts : la réputation, la qualité, et la diversité des productions agricoles françaises en font toute la richesse. Depuis plus d’un demi-siècle, la balance commerciale agricole française est excédentaire. Le secteur occupe la troisième place du podium des secteurs excédentaires ([1]) de notre balance commerciale, dont le déficit tend à s’accroître année après année. Dans le détail notre excédent commercial s’appuie surtout sur le succès de plusieurs grandes filières agricoles françaises, et en particulier les vins et spiritueux, les céréales, les produits laitiers, le sucre, les semences et les bovins vivants.

Pour autant, l’autonomie et la souveraineté alimentaire de la France sont loin d’être conquises et la situation se dégrade depuis plusieurs années. Selon FranceAgriMer, depuis 2006, le solde commercial des produits agroalimentaires transformés hors vins et spiritueux est déficitaire. Au niveau mondial, la France est passée du deuxième pays exportateur derrière les États-Unis au début des années 2000 au sixième depuis 2015. Elle s’est fait dépasser successivement par les Pays-Bas, l’Allemagne et le Brésil. Au niveau européen, la France n’est plus que le troisième pays exportateur.

La France importe environ 20 % de sa consommation alimentaire. Pour certaines filières, les taux de dépendance aux importations sont supérieurs à 50 %. La part de produits importés est particulièrement élevée dans la restauration hors domicile ainsi que dans les produits transformés de l’industrie agroalimentaire. Ces dépendances interrogent les capacités de notre modèle à garantir une capacité d’approvisionnement en cas de crise majeure. Elles témoignent également des difficultés du modèle actuel à répondre aux aspirations des citoyens, qui sont de plus en plus nombreux à vouloir consommer local. Enfin, elles représentent un défi majeur sur le plan environnemental au vu de l’impact carbone des importations alimentaires.

Face à ce constat, une nécessité s’impose : bâtir une stratégie pour reconquérir notre autonomie alimentaire. Cette stratégie doit s’orienter autour des réponses à apporter à trois grands défis :

 le premier défi est celui de la compétitivité prix et hors prix. Il s’agit là de trouver les moyens de reconquête de l’assiette des Français. Pour y répondre, trois grands leviers d’action se dégagent. En premier lieu, les pouvoirs publics doivent accompagner davantage la structuration de l’offre pour construire des stratégies de filières plus offensives et plus en phase avec les évolutions de la demande. En deuxième lieu, l’une des grandes priorités doit également être de garantir un jeu commercial à armes égales avec nos partenaires européens et internationaux, en œuvrant pour que les produits importés soient soumis aux mêmes règles de production que les produits français. En troisième lieu, il faut agir sur la demande, en donnant aux consommateurs les moyens d’effectuer leurs achats de la manière la plus éclairée possible et en exploitant davantage le potentiel que représentent les circuits de la restauration hors domicile ;

 le deuxième défi est humain. Le secteur agricole et agroalimentaire fait face à une profonde crise des vocations. Notre autonomie alimentaire ne pourra être garantie sans les hommes et les femmes qui permettent aux Français de se nourrir et de s’approvisionner chaque jour. La population agricole a massivement reculé en l’espace de quelques décennies. Le nombre d’agriculteurs a été divisé par quatre en quarante ans. Cette crise des vocations touche aussi le travail saisonnier et l’industrie agroalimentaire. Au total, le Gouvernement estime à 70 000 le nombre d’offres d’emploi à pourvoir dans les métiers du vivant. Face à ce constat très préoccupant, vos rapporteurs dégagent plusieurs pistes d’action pour revaloriser ces métiers et susciter de nouvelles vocations ;

 le troisième défi est environnemental. À terme, seul un modèle d’agriculture soutenable pourra garantir l’autonomie alimentaire du pays. Face aux défis climatiques et aux menaces que ces derniers font peser sur notre autonomie alimentaire, il faut armer notre modèle pour s’adapter aux changements et accompagner l’ensemble des agriculteurs français vers la transition agroécologique.

Enfin, l’autonomie alimentaire doit également se concevoir à l’échelle locale. Les dynamiques territoriales doivent être favorisées et l’alimentation peut devenir un levier essentiel du développement économique et social d’un territoire, tout en diminuant l’impact carbone de la consommation alimentaire.

Après avoir entendu les grands spécialistes du sujet et les acteurs du secteur, vos rapporteurs identifient dans le présent rapport 20 propositions pour reconquérir l’autonomie alimentaire de la France et de ses territoires.

 

 

 


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   RÉCAPITULATIF DES PROPOSITIONS

 

Proposition n° 1 : Bâtir des stratégies de filière plus offensive grâce à l’affirmation d’un État stratège sur les questions de souveraineté alimentaire

Adapter l’offre à la demande des consommateurs français, en promouvant une approche à flux tiré par la demande des consommateurs et grâce à la mise en place d’un observatoire de la souveraineté alimentaire, chargé d’étudier les évolutions de l’offre et de la demande.

Garantir une meilleure structuration des filières entre l’amont agricole et l’aval agroalimentaire et soutenir pour cela l’investissement productif pour favoriser la relocalisation des industries agroalimentaires françaises.

Identifier et soutenir les filières les plus stratégiques et les plus fragilisées via des plans spécifiques, sur le modèle du plan « Protéines végétales ».

 

Proposition n° 2 : Œuvrer pour une harmonisation par le haut à l’échelle européenne du cadre normatif applicable

Mettre en place une revue des écarts normatifs sur le plan environnemental.

Réduire les écarts normatifs environnementaux, fiscaux et sociaux pour approfondir le marché unique et garantir des justes conditions de concurrence aux producteurs et entreprises françaises.

En parallèle, limiter les sur-transpositions en droit national qui freinent la compétitivité du modèle français.

 

Proposition n° 3 : Renforcer les politiques de contrôle

Soutenir les moyens financiers des autorités de contrôle et assurer une plus grande coordination à l’échelle européenne entre les différentes polices de contrôle.

 

Proposition n° 4 : Exiger la réciprocité pour assurer l’équité du jeu concurrentiel

Prévoir a minima une négociation systématique de clauses miroirs dans le cadre des traités internationaux de libre-échange.

Au-delà, envisager la mise en place d’un règlement européen sur les clauses miroirs, ce qui nécessite une réflexion poussée à l’échelle de l’OMC pour éviter les risques de représailles commerciales.

Intégrer le secteur agricole dans le dispositif de compensation carbone aux frontières.

 

Proposition n° 5 : Réformer les règles applicables en matière de limites maximales de résidus de pesticides (LMR)

Supprimer le principe des tolérances à l’importation.

Raccourcir les délais entre le non-renouvellement de l’approbation d’une substance dangereuse et l’abaissement effectif des LMR.

 

Proposition  6 : Dans le cadre de la présidence française du Conseil de l’Union européenne, lancer la révision du règlement INCO afin de rendre obligatoires les informations relatives à l’origine géographique des produits.

 

Proposition n° 7 : Accompagner les acheteurs publics et les acteurs de la restauration collective pour atteindre les objectifs fixés par la loi EGALIM

Renforcer la transparence sur les approvisionnements de la restauration collective, prévoir dans le cadre de ces outils de suivi des indicateurs concernant la part de produits importés et la part de produits d’origine française.

Actionner des leviers pour répondre à la question des surcoûts en réformant les règles de grammage et en luttant contre le gaspillage alimentaire.

 

Proposition n° 8 : Mobiliser les acteurs de la restauration commerciale

Renforcer la transparence sur les approvisionnements de la restauration commerciale.

Prévoir une mobilisation collective via les fédérations professionnelles pour promouvoir une production française de qualité dans la restauration commerciale.

Dans le cadre de la révision du règlement INCO proposé par vos rapporteurs, aligner les obligations d’affichage de l’origine des produits tous circuits confondus.

Prendre le décret d’application de l’article L. 412-9 concernant les obligations d’indication d’origine des plats contenant un ou plusieurs morceaux de viande bovine, hachée ou non, porcine, ovine et de volaille.

 

 

 

 

 

Proposition n° 9 : Poursuivre les efforts pour revaloriser le revenu des agriculteurs

Évaluer les effets des lois EGALIM 1 et 2 pour identifier de nouvelles voies d’action pour rééquilibrer les relations entre les différents maillons de la chaîne agroalimentaire. Soutenir les organisations de producteurs. Identifier de nouveaux leviers pour réduire les charges d’exploitation supportées par les agriculteurs.

Sensibiliser le consommateur aux enjeux de la rémunération des agriculteurs et généraliser le rémunérascore.

Mettre en place un dispositif de soutien aux consommateurs les plus modestes pour diminuer la « sensibilité prix » des achats alimentaires. Assurer un ciblage de ce dispositif sur les produits locaux.

 

Proposition n° 10 : Améliorer les conditions de travail des travailleurs saisonniers pour pallier la pénurie de main-d’œuvre

Renforcer le rôle des groupements d’employeurs et donner une nouvelle impulsion à la politique de labellisation de ces groupements, pour en faire de véritables leviers d’amélioration des conditions de travail.

 

Proposition n° 11 : Alléger les charges sociales pesant sur les exploitants agricoles

Maintenir et pérenniser le dispositif d’allégement des charges pour les travailleurs occasionnels (TO-DE).

Amplifier le mouvement de fiscalisation du financement de la protection sociale pour alléger le financement basé sur le travail.

 

Proposition n° 12 : Mieux faire connaître les métiers du vivant et renforcer les actions de formations

Poursuivre les actions de communication auprès du grand public pour rénover et revaloriser l’image des métiers du vivant.

Soutenir le réseau de l’enseignement et de la formation agricoles, renforcer la lisibilité des différentes formations existantes en rapprochant certains cursus, favoriser les liens entre les établissements de formations et les futurs employeurs.

Soutenir l’apprentissage, en particulier pour la filière agroalimentaire.

Développer les expérimentations pour rapprocher les personnes éloignées de l’emploi des métiers du vivant.

 

Proposition n° 13 : Soutenir l’investissement pour l’agro-équipement

Pérenniser le soutien financier à l’investissement pour l’achat d’agro-équipements en créant un fonds pour la transition agro-écologique.

 

Proposition n° 14 : Encourager la recherche agronomique pour développer de nouvelles variétés plus résistantes et moins consommatrices d’intrants

Permettre le développement des NBT en faisant évoluer le cadre juridique européen et soutenir la recherche publique et privée.

 

Proposition n° 15 : Développer une politique publique ambitieuse pour améliorer la gestion de l’eau en agriculture

Soutenir les projets territoriaux de gestion de l’eau, optimiser la gestion des eaux usées, réduire les délais administratifs, former les exploitants aux pratiques permettant une gestion plus économe de cette ressource.

 

Proposition n° 16 : Soutenir l’agriculture biologique et l’agriculture certifiée « haute valeur environnementale »

Maintenir le soutien financier au fonds avenir bio.

Réviser les critères de la certification HVE pour en assurer la fiabilité.

Promouvoir la certification HVE révisée par une visibilité accrue donnée au logo « produit issu d’une exploitation HVE » et créer un fonds HVE sur le modèle du fonds Avenir Bio.

 

Proposition n° 17 : Encourager le déploiement des projets alimentaires territoriaux

Poursuivre et pérenniser le soutien financier alloué au développement des PAT et fixer un objectif de 600 PAT à horizon 2025.

Créer un référentiel d’évaluation des PAT pour améliorer le suivi et l’efficience de cet outil de politiques publiques.

Promouvoir une approche transversale et systémique des PAT, permettant aux collectivités d’actionner les différents leviers à leur disposition.

 

Proposition  18 : À court terme, agir à droit constant pour mieux faire connaître les leviers de la commande publique pour favoriser la consommation de produits locaux tout en restant dans le cadre du droit européen

Mettre à jour le guide Localim.

Renforcer les actions de formation auprès des acheteurs publics.

Confier aux conseils départementaux et régionaux les compétences de gestion et d’intendance de la restauration collective des collèges et lycées.

 

Proposition n ° 19 : Modifier le droit européen de la commande publique pour sécuriser les personnes publiques et leur permettre de favoriser les produits locaux dans leurs achats

Faire de ce sujet une priorité de la présidence française du Conseil de l’Union européenne.

 

Proposition  20 : Encourager le développement des circuits de proximité et de la production locale

Mieux faire connaître les lieux de commercialisation des produits locaux et les circuits courts et de proximité pour favoriser leur consommation.

Promouvoir les lieux de commercialisation. Pour cela, les collectivités pourraient fixer des places réservées aux producteurs locaux dans les marchés de plein vent.

Favoriser dans le cadre des PAT des stratégies de relocalisation des filières.

Mener une action d’ampleur pour accompagner les filières et les agriculteurs sur les questions logistiques, qui freinent le développement des circuits de proximité et rendent aujourd’hui parfois ambigu leur bénéfice environnemental.

Encourager le développement de l’agriculture urbaine pour la faire changer d’échelle, via une politique foncière appropriée et des appels à projet dédiés.

 


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   Première partie :
état des lieux – l’autonomie alimentaire française en question

I.   la France est une grande puissance agricole et alimentaire

L’affirmation de la France comme grande puissance agroalimentaire date de la seconde moitié du XXème siècle. Marqué par les pénuries alimentaires de la seconde guerre mondiale, le modèle agricole français entame une profonde mutation à partir des années 1950, favorisée par la mécanisation et la modernisation des exploitations agricoles. La politique agricole commune (PAC), créée en 1962, joue un rôle décisif dans le succès du modèle français. Les surplus apparaissent dans les années 1970 et la France devient progressivement la première puissance agricole européenne.

A.   Des atouts majeurs…

La réputation, la qualité, et la diversité des productions agricoles françaises font la richesse et la force de notre modèle. Comme le résume M. Thierry Pouch, économiste et chef du service des études économiques de l’Assemblée permanente des chambres d’agriculture (APCA), la France doit sa puissance agricole « non seulement aux bénéfices qu’elle a pu retirer de la PAC, aux avantages comparatifs dont elle a su se doter, mais aussi à la réputation de ses produits auprès des consommateurs du monde entier. La qualité sanitaire et gastronomique des productions françaises a joué et continue de jouer un rôle décisif dans la dynamique des exportations » ([2]). Les produits français jouissent d’une excellente image de marque, dont le secteur viticole profite particulièrement. Le système français de sécurité sanitaire des aliments, avec une réglementation particulièrement stricte, notamment en matière de traçabilité des produits, est gage de produits de grande qualité.

La France peut compter sur la diversité de ses territoires et son climat globalement tempéré, propice aux productions. Par exemple, et même si elles connaissent des variations de plus en plus marquées en raison du dérèglement climatique, les productions céréalières françaises ont des rendements en moyenne plus stables que les productions concurrentes du bassin de la mer Noire, où les fortes sécheresses sont plus fréquentes. Avec 30 millions d’hectares, la France détient la plus grande surface agricole utile de l’Union européenne. 50 % de l’Hexagone est couvert de surfaces agricoles, même si cette proportion recule depuis plusieurs années.

Cette puissance repose depuis plusieurs décennies sur un certain nombre de dispositifs de politiques publiques qui jouent un rôle majeur dans la force du modèle français. Outre la PAC, citons également le cadre juridique applicable en matière de foncier agricole qui garantit, bien que le système reste largement perfectible, un accès aux terres à des prix plus abordables que dans la plupart des autres pays. À titre d’exemple, sur la période 2012-2017, les terres arables et les prairies permanentes ont été louées à une valeur moyenne de 148 euros par hectare, alors que ces fermages atteignent 273 euros en Irlande et 741 euros aux Pays-Bas ([3]). La France dispose enfin d’un système de formation et de recherche publique agricole parmi les plus avancés au monde.

B.   … qui font de la France une grande puissance agricole

1.   La France : premier producteur agricole européen

La France demeure de loin le premier producteur agricole de l’Union européenne. Avec 75,5 milliards d’euros de produits agricoles (selon les chiffres de l’INSEE de 2020 ([4])), notre pays représente à lui seul environ 18 % de la production agricole européenne, même si cette part est en recul.

Valeur de la production agricole en 2019 (en euros)

 

Source : Toute l’Europe, chiffres Eurostat

2.   Une force pour l’économie française

a.   L’excédent agricole et agroalimentaire

Depuis près d’un demi-siècle, la balance commerciale agricole est excédentaire. Le dernier déficit remonte à 1976, année de grande sécheresse, ayant nécessité un recours accru aux importations ([5]).

Le secteur agricole et agroalimentaire occupe le troisième rang des secteurs excédentaires de notre balance commerciale, après le secteur aéronautique et spatial et l’industrie des produits chimiques de la parfumerie et des cosmétiques ([6]). De 2010 à 2020, cet excédent s’est établi en moyenne à 8,4 milliards d’euros ([7]). Dans un contexte où la balance commerciale ne cesse de se dégrader (79,8 milliards d’euros de déficit en 2019), le maintien de cet excédent constitue l’une des forces sur laquelle la France peut compter. En 2019, l’excédent agricole et agroalimentaire français s’est élevé à 7,9 milliards d’euros, en 2020, il baisse mais reste largement excédentaire avec 6,3 milliards d’euros ([8]), cette diminution étant attribuée aux effets de la crise sanitaire et à la baisse des exportations de vins et spiritueux.

Les chiffres de la balance agricole et agroalimentaire pour l’année 2020

D’après la note de l’Agreste, « sur l’ensemble de l’année 2020, marquée par la pandémie de Covid-19, l’excédent des échanges agroalimentaires français atteint 6,3 milliards d’euros, en baisse de 1,4 milliard d’euros par rapport à 2019 du fait d’un recul des exportations (- 2,3 milliards d’euros) et plus particulièrement des exportations de vins et spiritueux, supérieur à celui des importations (- 0,9 milliard d’euros). Ainsi, l’excédent des produits transformés (un peu moins de 5 milliards) se contracte de près d’un milliard d’euros à travers la baisse plus marquée des exportations que des importations. La baisse de 0,4 milliard d’euros de l’excédent des produits bruts (1,4 milliard) résulte à la fois de la hausse des importations et de la baisse des exportations (excepté pour les céréales et, à un degré moindre, pour les fruits). Géographiquement, la détérioration des échanges avec les pays tiers contribue pour près des deux tiers à la baisse de l’excédent global et le déficit des échanges agroalimentaires avec l’UE continue de se creuser ([9]) ».

Une étude de FranceAgriMer permet de compléter cette analyse concernant l’année 2020, par une approche par filière et par pays de destination : « La filière vins et spiritueux est à l’origine de 90 % de la baisse de la valeur de nos exportations de produits agricoles et agroalimentaires vers le reste du monde en 2020. Avec la filière pêche et aquaculture, il s’agit des deux filières pour lesquelles la baisse a été la plus forte, à hauteur de 12 % pour les vins et spiritueux et de 11 % pour la pêche et l’aquaculture. Il s’agit également des deux filières pour lesquelles l’impact négatif du premier confinement a été le plus marqué. Pour toutes les autres filières, la variation de la valeur des exportations entre 2019 et 2020 est restée comprise entre - 5 % et 5 %.

« En 2020 comme en 2019, les exportations à destination des autres pays de l’Union européenne à 27 représentent 55 % de la valeur totale des exportations françaises de produits agricoles et agroalimentaires, de bois et dérivés et de biodiesel. Ces exportations sont très concentrées vers un petit nombre de pays puisque nos cinq premiers clients États membres absorbent plus de 80 % de nos exportations. En 2020, ces cinq premiers clients sont l’Allemagne (8,1 Md€ d’exportations, - 3 % par rapport à 2019), la Belgique (7,5 Md€, - 2 %), l’Italie (5,9 Md€, - 9 %), l’Espagne (5,8 Md€, - 7 %) et les Pays-Bas (4,5 Md€, + 2 %). Il faut noter cependant que les exportations vers les Pays-Bas et dans une moindre mesure vers la Belgique sont souvent destinées à de la réexportation, aussi bien à l’intérieur de l’Union européenne que vers les pays tiers. Les statistiques douanières disponibles ne permettent pas de quantifier ces flux de transit ni de déterminer les destinations finales ([10]) ».

L’excédent français est marqué par la prédominance des produits issus de la transformation. En s’appuyant sur les chiffres de 2019, on peut ainsi relever que les produits transformés pèsent pour 6,6 milliards d’euros, soit plus de 90 % de l’excédent commercial. Ainsi, sur la scène internationale, comme l’illustre le tableau ci-dessous, la France est le neuvième exportateur de produits bruts et le quatrième exportateur de produits transformés.

 

CLASSEMENT MONDIAL DES EXPORTATEURS AGRICOLES ET AGROALIMENTAIRES (2019)

Source : Note du Haut-Commissariat au plan, « la France est-elle une grande puissance agricole et agroalimentaire ? », juillet 2021.

b.   Des secteurs clés en termes de valeur ajoutée et d’emploi

L’agriculture est le premier maillon de la filière agroalimentaire, premier secteur industriel français aussi bien en termes de chiffre d’affaires (180 milliards d’euros en 2017) que d’emploi (430 000 emplois directs). Les industries agroalimentaires sont constituées à 98 % de très petites et de petites et moyennes entreprises (TPE et PME), qui participent à la vitalité des territoires français.

3.   Des filières qui tirent leur épingle du jeu

Notre excédent commercial s’appuie sur le succès de plusieurs grandes filières agricoles françaises. Les vins et spiritueux se démarquent particulièrement. Cette filière est la première contributrice de l’excédent commercial agroalimentaire. Les autres principales filières contributrices sont les céréales, les produits laitiers, le sucre, les semences et les bovins vivants.

a.   Les vins et spiritueux

La France est le leader mondial sur le marché des vins et des spiritueux. En 2019, l’excédent commercial sur ce segment s’est élevé à 12,4 milliards d’euros. Notre pays exporte 90 % de sa production de spiritueux et 30 % de sa production de vin. Les exportations de vin sont majoritairement composées de vins sous signes de qualité (appellation d’origine contrôlée ou protégée, ou bien encore indication géographique protégée). À eux seuls, les vins de Bordeaux rapportent un excédent de 2 milliards d’euros. Les principaux importateurs sont la Chine, les États-Unis, le Royaume-Uni et HongKong ([11]). Les exportations de vin ont toutefois été lourdement pénalisées en 2020 sous le double effet de la crise sanitaire et de la taxation américaine sur les vins français, à hauteur de 25 %.

b.   Les céréales

En matière de céréales, l’excédent commercial est de l’ordre de 6,2 milliards d’euros pour l’année 2019. La France se distingue par l’importance de sa production, de l’ordre de 70 millions de tonnes, dont 35 à 40 millions pour le blé selon les années. La France participe ainsi aux équilibres alimentaires d’un certain nombre de pays, en particulier en Afrique du Nord : le Maroc et l’Algérie captent environ 20 % de nos exportations de blé ([12]).

c.   Les produits laitiers

Les produits laitiers constituent également une force du modèle agricole français. L’excédent commercial s’élève à 3,3 milliards d’euros en 2019. 10 % de la production est exportée, essentiellement sous forme de poudre de lait et de fromages. Avec ses 3,5 millions de vaches laitières, 1 200 sortes de fromages, de beurres et crèmes, environ 55 000 exploitations laitières et 750 sites de transformation, la France est le quatrième exportateur mondial de produits laitiers et détient 8,8 % des parts de marché. Il faut toutefois noter que la France est déficitaire concernant le beurre, avec un solde négatif de l’ordre de 0,6 milliard d’euros. Ce déficit provient de l’importation de beurre industriel destiné à être utilisé dans la fabrication de produits transformés et non de beurre de consommation courante.

d.   Les autres filières excédentaires

La France est également premier exportateur sur le segment des semences. L’excédent commercial en la matière est de près d’1 milliard d’euros. La production de semences et plants en France est en progression constante, les surfaces de production de semences agricoles (hors plants de pommes de terre), sont passées de 344 573 hectares en 2012, à 403 389 hectares en 2020 ([13]). Dans le même temps, le système semencier français est aussi un système importateur, la France étant le deuxième importateur mondial de semences.

Pour le sucre, l’excédent est de l’ordre d’un demi-milliard d’euros. La France produit environ 5 millions de tonnes de sucre par an, dont 2 millions de tonnes partent à l’export, principalement à destination de pays membres de l’Union européenne. Il faut, néanmoins, en ce domaine, noter une exception importante pour le miel : la France importe 70 à 80 % de ses besoins en miel ([14]).

On peut également citer les bons résultats du poste bovins vivants (1,9 milliard d’euros).

II.   … MAIS NOTRE autonomie alimentaire est fragilisée et loin d’être acquise

L’excédent commercial agricole français diminue en tendance depuis les années 2000 et certaines filières présentent des fragilités préoccupantes. La contribution de l’agriculture à la valeur ajoutée de l’économie française se réduit d’année en année, en passant de 18 % dans les années 1950 à 4 % aujourd’hui (en prenant en compte les industries agroalimentaires) et la production stagne en volume. La France compte aujourd’hui environ 400 000 exploitations agricoles, soit deux fois moins qu’à la fin des années 1980.

A.   La puissance agricole française s’érode

Selon FranceAgriMer, depuis 2006, le solde commercial des produits agroalimentaires transformés hors vins et spiritueux est déficitaire et la tendance est à l’augmentation de ce déficit, bien que l’on observe une légère amélioration en 2018 et 2019 ([15]), stoppée par la crise sanitaire.

Au total, la France importe environ 20 % de sa consommation alimentaire ([16]). Cette dépendance a doublé en l’espace de 20 ans. Ce chiffre global masque des réalités contrastées selon les filières, qui pour certaines atteignent des taux de dépendance aux importations supérieurs à 50 %.

Si l’augmentation de la dépendance aux importations reflète en partie l’internationalisation croissante des filières, les parts de marché françaises baissent plus fortement que celles des autres pays : en dix ans, la France a perdu de l’ordre de 22 % de ses parts de marché sur les produits agricoles et alimentaires, tandis que cette baisse n’est que de 5 % dans les 26 autres pays européens ([17]).

La dégradation du solde commercial agricole est le résultat d’une relative stagnation des exportations et d’une augmentation significative des importations ([18]). Ainsi, corrigées de l’inflation, les exportations françaises ont stagné entre 2011 et 2017 avant de repartir légèrement à la hausse en 2018 et 2019. Dans le même temps, les importations ont poursuivi leur croissance avant de marquer légèrement le pas depuis 2017.

 

 

Solde commercial français des produits agricoles et agroalimentaires
en milliards d’euros 2004 corrigés de l’inflation

Source : FranceAgriMer

Du côté des exportations, la stagnation se traduit par une perte importante de parts de marché sur la scène internationale, dans un contexte d’intensification de la concurrence sous l’effet de nouveaux arrivants. Ainsi :

– au niveau mondial (voir le graphique ci-dessous), la France est passée du rang de deuxième pays exportateur derrière les États-Unis au début des années 2000 à celui de sixième depuis 2015. Elle s’est fait dépasser successivement par les Pays-Bas, l’Allemagne et le Brésil ;

– au niveau européen, la France n’est plus que le troisième pays exportateur. La première place est occupée par les Pays-Bas (16,4 %), suivis de l’Allemagne (14,4 %) et de la France (11,5 %), l’Espagne se classant au quatrième rang (9 %) ([19]).

Évolution des parts de marché de la France et de son rang d’exportateur agricole et agroalimentaire vis-à-vis du reste du monde

Source : FranceAgriMer

Concernant les importations, deux tiers d’entre elles sont d’origine européenne ([20]). L’Espagne est notre principal pays fournisseur, suivie de la Belgique, de l’Allemagne, des Pays-Bas et de l’Italie. Les huit premiers pays fournisseurs de la France sont européens. En neuvième et dixième positions, on trouve, respectivement, le Brésil et le Maroc.

Le déficit de compétitivité est donc particulièrement marqué vis-à-vis de nos partenaires européens. Si la France a progressé en matière de pénétration des marchés tiers à l’Union européenne, sa position sur les marchés européens s’est très nettement dégradée, alors qu’il s’agit là de ses principaux débouchés (62 % des exportations françaises ([21])). La France importe davantage de produits européens qu’elle n’exporte ses produits chez les autres pays membres de l’Union européenne. Ainsi, comme l’indique FranceAgriMer : « alors que le solde grand export a progressé (+ 70 % d’exportations vers les pays tiers en 15 ans), tiré par les exportations vers l’Asie et l’Amérique du Nord, la balance commerciale avec le reste de l’Union européenne est devenue négative en 2015 et ce déficit ne cesse de s’accroître depuis lors ([22]) ». D’après le Trésor, la dégradation de la position française s’est effectuée au profit notamment de la Pologne (+ 2,8 points), de l’Allemagne (+ 1,7 point) et de la République Tchèque (+ 1,1 point). Par grande zone géographique, il n’y a qu’en Asie, notamment en Asie du Nord-Est, que la France gagne des parts de marché (+ 0,3 point), la Chine constituant la première contribution à la croissance des exportations françaises agricoles et agroalimentaires ([23]).

Le tableau ci-dessous illustre la perte de compétitivité du modèle français.

Les performances de la France sur le marché mondial

Une image contenant table

Description générée automatiquement

Source : FranceAgriMer

              B. Des filières fragilisées

1.   Une situation très contrastée

L’excédent agricole français masque en réalité des situations très contrastées en fonction des filières. Certaines enregistrent des déficits commerciaux depuis des années. Le graphique ci-dessous présente une version décomposée de la balance commerciale agricole, qui montre qu’à l’exception des principales filières excédentaires déjà évoquées, la situation sur les autres segments s’avère critique.

La balance commerciale agricole et agroalimentaire filière par filière

Source : FranceAgriMer à partir des données des douanes.

Certaines catégories de produits présentent des taux d’importation très élevés. Selon les données de FranceAgriMer, sur un total de 24 catégories de produits, 11 présentent ainsi un taux de dépendance aux importations supérieur à 30 % (voir le tableau ci-dessous).


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Bilan d’approvisionnement par catégorie de produits

Source : FranceAgriMer

2.   Un panorama des dépendances filière par filière

a.   Les fruits et légumes

Le secteur des fruits et légumes enregistre depuis les années 1970 des déficits chroniques, du fait d’importations massives. En 2019, ce déficit s’élève à 5,9 milliards d’euros.

La situation est particulièrement problématique pour ce qui concerne les fruits, à quelques exceptions près comme les pommes. L’augmentation des importations s’explique en partie par l’augmentation de la demande de fruits exotiques (mangues ou avocats) et les jus de fruit (demande tirée par l’industrie agroalimentaire). Pour les légumes, la dégradation est légèrement moins marquée, avec des disparités importantes selon les variétés. Il faut noter ainsi l’exception que constituent les pommes de terre fraîches, pour lesquelles la France est le premier exportateur mondial. Au total, plus de la moitié des fruits et légumes consommés en France est importée, contre environ un tiers il y a 20 ans. Moins d’un fruit sur trois consommés en France est d’origine française. Le nombre d’exploitations fruitières ou légumières a sensiblement plus baissé que l’ensemble des exploitations agricoles (- 32 % depuis 2000 et - 52 % depuis 1988, contre - 26 % pour l’ensemble des exploitations depuis 2000 et - 50 % depuis 1988) ([24]).

Évolution de la part des fruits et légumes français dans la consommation métropolitaine