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N° 4817

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 15 décembre 2021.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES

sur le logement et la précarité des étudiants, des apprentis et des jeunes actifs.

ET PRÉSENTÉ PAR

MM. David Corceiro et Richard Lioger,

 

Députés

 

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  SOMMAIRE

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Pages

SynthÈse des travaux de la mission

lISTE DES PROPOSITIONS DES RAPPORTEURS

introduction

PREMIÈRE PARTIE : EN DÉPIT DES AIDES À LA PERSONNE, LE LOGEMENT est AU cœur DE LA PRÉCARITÉ DES JEUNES

I. LE LOGEMENT constitue un aspect central DE LA PRÉCARITÉ des jeunes français

A. Les jeunes sont le public le plus touchÉ par la prÉcaritÉ Économique

1. La précarité des jeunes est une tendance longue qui concerne tous les publics

a. Les étudiants, un public divers mais très affecté par la précarité économique

b. Précarité des actifs : les revenus des jeunes stagnent

c. Les étudiants internationaux sont également vulnérables

2. La crise sanitaire a encore aggravé cette situation

a. L’interruption des sources de revenus

b. L’effet d’hystérèse ou effet cicatrice

B. Le logement est un facteur clef de la PRÉcaritÉ

1. Le logement, premier poste de dépense des jeunes

2. L’accession à la propriété, de plus en plus tardive, est réservée aux jeunes les plus aisés

3. Les jeunes ont de vraies difficultés d’accès au parc social qui font l’objet d’efforts spécifiques

II. Les aides publiques permettent de limiter en partie le poids du logement dans les DÉPENSES

A. L’aide personnalisÉE au logement, dispositif historique de soutien au pouvoir d’achat des jeunes français

1. Pour de nombreux jeunes, l’accès au logement dépend des aides publiques

a. L’aide au logement joue un rôle essentiel dans la solvabilisation des jeunes

b. Une notoriété élevée, un non-recours faible

c. L’APL foyers, un dispositif en faveur des jeunes travailleurs

2. Des évolutions qui ont affecté la prestation perçue

a. Diverses évolutions ont affecté la prestation mais ses modalités de versement doivent être améliorées

b. Améliorer la prévisibilité et la compréhensibilité du versement

c. Régler le problème de l’APL en début et fin de versement

B. d’autres dispositifs apportent un soutien ponctuel bienvenu mais insuffisant

1. Les bourses sur critères sociaux

2. La garantie Visale monte en charge mais reste insuffisamment connue par les bailleurs

3. Les autres dispositifs de soutien

III. le logement doit s’insÉRER dans une politique globale de prise en charge des publics

A. L’accompagnement et l’information des publics demandeurs doivent Être des leviers d’amÉlioration

1. L’information au point de contact : le guichet unique à l’université et l’accès à l’information en ligne

2. L’accompagnement dans les procédures

B. une meilleure connaissance du parc doit Être encouragÉE par les nouveaux dispositifs d’observation fonciÈRE

1. L’émergence d’un outil commun de connaissance du parc étudiant

2. La mise en œuvre des observatoires territoriaux doit être encouragée et accompagnée

C. Le dialogue entre les diffÉRENTS intervenants du secteur

1. Les relations entre les universités et les Crous sont très développées

2. Le dialogue entre les acteurs s’est développé mais doit encore être renforcé, notamment en direction du monde HLM

SECONDE PARTIE : UN SEGMENT EMBLÉMATIQUE DE LA CRISE DU LOGEMENT, AVEC UNE RUPTURE STRUCTURELLE ENTRE LA DÉMOGRAPHIE Et LA CAPACITÉ D’ACCUEIL qu’il faut surmonter

I. L’OFFRE HISTORIQUE DE LOGEMENTS À DESTINATION DES JEUNES EST INSUFFISANTE

A. DES ACTEURS HISTORIQUEMENT ENGAGÉS qui peinent À rÉpondre seuls À la croissance de la demande

1. Les Crous, un réseau reconnu, à l’expertise éprouvée, mais dont les capacités sont insuffisantes

2. Les établissements d’enseignement supérieur ont des degrés d’investissement différents dans la thématique du logement

3. Les foyers de jeunes travailleurs (FJT) constituent un modèle d’hébergement et d’insertion dont le développement récent est trop lent

B. Les capacitÉs des acteurs historiques sont insuffisantes

1. L’expansion démographique crée un effet ciseaux

2. Le logement des jeunes, qui a des caractéristiques spécifiques, exige des compétences développées

3. La difficile coordination de l’action publique

a. Un sujet à la croisée des départements ministériels

b. À l’échelle locale, des collectivités plus ou moins investies

4. L’obstacle permanent de la rareté foncière

II. Le secteur s’est dotÉ de nouveaux outils pour affronter ces problÉmatiques

A. la mobilisation des acteurs publics A crÉÉ une conscience collective des besoins

1. Plans nationaux et financements récurrents : une succession d’efforts politiques depuis les années 1990

2. Armer les universités : autonomie et dévolution du patrimoine

3. Les bailleurs sociaux de plus en plus engagés

B. L’ouverture vers le privÉ a permis de mieux rÉPONDRE aux besoins de massification de l’offre mais ne doit pas faire oublier la vocation sociale du logement des jeunes

1. La transition vers l’investissement locatif pour un secteur à la rentabilité de placement élevée

a. Le statut de loueur meublé permet un développement fort de l’offre de logements meublés à destination des jeunes

b. Le « Censi-Bouvard » stimule l’investissement privé dans les résidences

c. Les dispositifs « Louer abordable » permettent la mise sur le marché de logements conventionnés

2. La création et l’ouverture du statut de résidence universitaire sont utiles mais ne doivent pas cantonner l’activité des bailleurs

3. D’autres dispositifs adoptés dans les dernières lois sur le logement ont renforcé l’accès des jeunes au logement

a. L’article 123 de la loi LEC permet aux gestionnaires d’optimiser l’occupation des résidences

b. L’article 109 de la loi ELAN ouvre la possibilité de la réservation de logements sociaux aux jeunes jusqu’à trente ans

c. Des baux spécifiques ont été créés, notamment à l’article 107 de la loi ELAN, pour correspondre aux particularités des publics jeunes

4. Les articles 117 et 128 de la loi ELAN : colocation et cohabitation intergénérationnelle

C. Le dÉveloppement des partenariats entre public et privÉ contribue À rÉpondre au dÉfi posÉ

1. Les dispositifs de l’occupation domaniale : autorisation d’occupation et marché de partenariat

2. Les solutions de la filialisation : les participations des Crous au capital des entreprises publiques locales et la création des sociétés publiques locales universitaires

III. mieux rÉpondre aux enjeux de la prÉcaritÉ dans l’accÈs au logement par une offre plus ciblÉE

A. L’offre De logement À destination des jeunes doit Être lisible et les acteurs centraux mieux valorisÉS

1. Une offre foisonnante et complexe, qui gagnerait à être mieux orientée vers les enjeux de la précarité

2. La typologie des structures d’accueil s’est nettement complexifiée

B. les acteurs publics doivent rester au centre de la production de logements Étudiants

1. Conforter les capacités du logement social

2. Veiller à l’offre de logement très social en faveur des jeunes

a. Renforcer la prise en charge des équipements communs

b. Élargir les prêts disponibles pour les opérations de production

Liste des personnes auditionnÉes

LISTE DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES

 

SynthÈse des travaux de la mission

lISTE DES PROPOSITIONS DES RAPPORTEURS

introduction

PREMIÈRE PARTIE : EN DÉPIT DES AIDES À LA PERSONNE, LE LOGEMENT est AU cœur DE LA PRÉCARITÉ DES JEUNES

I. LE LOGEMENT constitue un aspect central DE LA PRÉCARITÉ des jeunes français

A. Les jeunes sont le public le plus touchÉ par la prÉcaritÉ Économique

1. La précarité des jeunes est une tendance longue qui concerne tous les publics

a. Les étudiants, un public divers mais très affecté par la précarité économique

b. Précarité des actifs : les revenus des jeunes stagnent

c. Les étudiants internationaux sont également vulnérables

2. La crise sanitaire a encore aggravé cette situation

a. L’interruption des sources de revenus

b. L’effet d’hystérèse ou effet cicatrice

B. Le logement est un facteur clef de la PRÉcaritÉ

1. Le logement, premier poste de dépense des jeunes

2. L’accession à la propriété, de plus en plus tardive, est réservée aux jeunes les plus aisés

3. Les jeunes ont de vraies difficultés d’accès au parc social qui font l’objet d’efforts spécifiques

II. Les aides publiques permettent de limiter en partie le poids du logement dans les DÉPENSES

A. L’aide personnalisÉE au logement, dispositif historique de soutien au pouvoir d’achat des jeunes français

1. Pour de nombreux jeunes, l’accès au logement dépend des aides publiques

a. L’aide au logement joue un rôle essentiel dans la solvabilisation des jeunes

b. Une notoriété élevée, un non-recours faible

c. L’APL foyers, un dispositif en faveur des jeunes travailleurs

2. Des évolutions qui ont affecté la prestation perçue

a. Diverses évolutions ont affecté la prestation mais ses modalités de versement doivent être améliorées

b. Améliorer la prévisibilité et la compréhensibilité du versement

c. Régler le problème de l’APL en début et fin de versement

B. d’autres dispositifs apportent un soutien ponctuel bienvenu mais insuffisant

1. Les bourses sur critères sociaux

2. La garantie Visale monte en charge mais reste insuffisamment connue par les bailleurs

3. Les autres dispositifs de soutien

III. le logement doit s’insÉRER dans une politique globale de prise en charge des publics

A. L’accompagnement et l’information des publics demandeurs doivent Être des leviers d’amÉlioration

1. L’information au point de contact : le guichet unique à l’université et l’accès à l’information en ligne

2. L’accompagnement dans les procédures

B. une meilleure connaissance du parc doit Être encouragÉE par les nouveaux dispositifs d’observation fonciÈRE

1. L’émergence d’un outil commun de connaissance du parc étudiant

2. La mise en œuvre des observatoires territoriaux doit être encouragée et accompagnée

C. Le dialogue entre les diffÉRENTS intervenants du secteur

1. Les relations entre les universités et les Crous sont très développées

2. Le dialogue entre les acteurs s’est développé mais doit encore être renforcé, notamment en direction du monde HLM

SECONDE PARTIE : UN SEGMENT EMBLÉMATIQUE DE LA CRISE DU LOGEMENT, AVEC UNE RUPTURE STRUCTURELLE ENTRE LA DÉMOGRAPHIE Et LA CAPACITÉ D’ACCUEIL qu’il faut surmonter

I. L’OFFRE HISTORIQUE DE LOGEMENTS À DESTINATION DES JEUNES EST INSUFFISANTE

A. DES ACTEURS HISTORIQUEMENT ENGAGÉS qui peinent À rÉpondre seuls À la croissance de la demande

1. Les Crous, un réseau reconnu, à l’expertise éprouvée, mais dont les capacités sont insuffisantes

2. Les établissements d’enseignement supérieur ont des degrés d’investissement différents dans la thématique du logement

3. Les foyers de jeunes travailleurs (FJT) constituent un modèle d’hébergement et d’insertion dont le développement récent est trop lent

B. Les capacitÉs des acteurs historiques sont insuffisantes

1. L’expansion démographique crée un effet ciseaux

2. Le logement des jeunes, qui a des caractéristiques spécifiques, exige des compétences développées

3. La difficile coordination de l’action publique

a. Un sujet à la croisée des départements ministériels

b. À l’échelle locale, des collectivités plus ou moins investies

4. L’obstacle permanent de la rareté foncière

II. Le secteur s’est dotÉ de nouveaux outils pour affronter ces problÉmatiques

A. la mobilisation des acteurs publics A crÉÉ une conscience collective des besoins

1. Plans nationaux et financements récurrents : une succession d’efforts politiques depuis les années 1990

2. Armer les universités : autonomie et dévolution du patrimoine

3. Les bailleurs sociaux de plus en plus engagés

B. L’ouverture vers le privÉ a permis de mieux rÉPONDRE aux besoins de massification de l’offre mais ne doit pas faire oublier la vocation sociale du logement des jeunes

1. La transition vers l’investissement locatif pour un secteur à la rentabilité de placement élevée

a. Le statut de loueur meublé permet un développement fort de l’offre de logements meublés à destination des jeunes

b. Le « Censi-Bouvard » stimule l’investissement privé dans les résidences

c. Les dispositifs « Louer abordable » permettent la mise sur le marché de logements conventionnés

2. La création et l’ouverture du statut de résidence universitaire sont utiles mais ne doivent pas cantonner l’activité des bailleurs

3. D’autres dispositifs adoptés dans les dernières lois sur le logement ont renforcé l’accès des jeunes au logement

a. L’article 123 de la loi LEC permet aux gestionnaires d’optimiser l’occupation des résidences

b. L’article 109 de la loi ELAN ouvre la possibilité de la réservation de logements sociaux aux jeunes jusqu’à trente ans

c. Des baux spécifiques ont été créés, notamment à l’article 107 de la loi ELAN, pour correspondre aux particularités des publics jeunes

4. Les articles 117 et 128 de la loi ELAN : colocation et cohabitation intergénérationnelle

C. Le dÉveloppement des partenariats entre public et privÉ contribue À rÉpondre au dÉfi posÉ

1. Les dispositifs de l’occupation domaniale : autorisation d’occupation et marché de partenariat

2. Les solutions de la filialisation : les participations des Crous au capital des entreprises publiques locales et la création des sociétés publiques locales universitaires

III. mieux rÉpondre aux enjeux de la prÉcaritÉ dans l’accÈs au logement par une offre plus ciblÉE

A. L’offre De logement À destination des jeunes doit Être lisible et les acteurs centraux mieux valorisÉS

1. Une offre foisonnante et complexe, qui gagnerait à être mieux orientée vers les enjeux de la précarité

2. La typologie des structures d’accueil s’est nettement complexifiée

B. les acteurs publics doivent rester au centre de la production de logements Étudiants

1. Conforter les capacités du logement social

2. Veiller à l’offre de logement très social en faveur des jeunes

a. Renforcer la prise en charge des équipements communs

b. Élargir les prêts disponibles pour les opérations de production

Liste des personnes auditionnÉes

LISTE DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES


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   SynthÈse des travaux de la mission

Le logement des jeunes est une urgence absolue : une très grande partie d’entre eux, étudiants, apprentis, stagiaires, intérimaires, inactifs, fait face à une forme ou une autre de précarité, à laquelle participe la difficulté d’accéder au logement. De ce point de vue, les échanges menés par la mission d’information ont fait plus que valider l’intuition initiale qui a occasionné sa création.

Vos rapporteurs ont souhaité souligner en particulier quatre thématiques qui ont ponctué les travaux avec une grande régularité, et mettre en avant quatre préconisations qu’ils souhaitent tout spécifiquement voir prospérer :

 l’accès au foncier continue d’être le plus grand obstacle au déploiement d’une offre de logements adéquate à la demande des jeunes, dont la démographie est dynamique. Face à cela, il est nécessaire, au-delà des dispositifs de décote qui existent déjà, de porter un véritable choc de mobilisation du foncier, en exigeant de nos collectivités publiques la libération gratuite de leurs terrains en vue de projets de logement, éventuellement assortie de clauses de participation aux bénéfices créés (proposition n° 8) ;

 l’autonomisation des universités et la dévolution du patrimoine, processus enclenchés depuis maintenant treize ans, n’ont pas encore porté de fruits à la hauteur des besoins : il est donc nécessaire, à l’heure de la troisième vague de dévolution, de mettre en place un meilleur accompagnement des établissements en termes d’ingénierie et de montée en compétence pour la valorisation immobilière et la gestion d’un parc de logements (proposition n° 15) ;

 la connaissance qu’ont les jeunes du secteur du logement reste approximative, ce qui freine leur accès aux droits et à un logement correspondant à leurs besoins : c’est pourquoi il est nécessaire de massifier l’effort de création de guichets uniques d’accès aux droits pour les jeunes, notamment dans les établissements d’enseignement supérieur et dans le cadre de la démarche des maisons France services (proposition n° 5) ;

 le parc social existant continue d’être insuffisamment tourné vers les jeunes, et structurellement inadapté à leurs besoins du fait de la longueur des procédures pour y accéder, qui s’accommode mal de la brièveté moyenne des séjours des jeunes : il est donc nécessaire, afin de mieux exploiter le parc social, essentiellement constitué de grandes typologies (T3 ou T4), de massifier le recours à la colocation dans le parc HLM, suivant les possibilités ouvertes par l’article 128 de la loi ELAN (proposition n° 13).

*

La mission d’information s’est en effet attachée, dans le cours de ses travaux, à établir l’état des lieux de la situation économique des jeunes aujourd’hui ainsi que la place, centrale, qu’y tient le logement, afin de pouvoir mieux nourrir ses préconisations sur les moyens d’adapter l’offre de logement aux capacités des jeunes.

Le logement, qui constitue le premier poste de dépense des jeunes, contribue de plus en plus à leur précarisation. Face à la massification de la demande née de la croissance démographique des personnes de 18 à 30 ans, qui constituent les « jeunes » au sens usuel, les prix immobiliers augmentent et sont une dépense difficile à assumer, autant pour les étudiants que pour les jeunes actifs. La crise sanitaire, si elle n’a pas causé ce phénomène, l’a exacerbé.

Vos rapporteurs estiment que l’importance de cette question est allée croissant au cours des dernières décennies, parvenant aujourd’hui à un point critique. Un jeune sur cinq entre 18 et 29 ans, se situe sous le seuil de pauvreté fixé à 60 % du salaire médian. Quant aux étudiants, leurs ressources mensuelles moyennes sont constituées à 40 % d’aides familiales, à un quart de revenus d’activités et à un quart d’aides publiques. La crise a frappé fortement les jeunes, en affectant notamment leur employabilité.

Dans la précarité des jeunes, le logement tient la première place, car les coûts qui y sont associés ne cessent d’augmenter, de façon déconnectée de l’inflation. Pour les étudiants, le logement représente 60 % de leur budget. Les jeunes sont de loin la catégorie d’âge la plus concernée par le statut de locataire du parc privé, car leur accès au logement social est difficile, d’une part, et les portes de l’accession à la propriété se sont fermées avec la hausse des prix. Les jeunes ont un taux d’effort net de 22 % pour les 18-25 ans et de 18,5 % pour les 25-29 ans, contre un taux d’effort de 10,3 % en population générale.

*

C’est pourquoi les aides au logement sont particulièrement précieuses pour ce public : on compte parmi les bénéficiaires des APL 791 000 étudiants et 574 000 non étudiants de moins de 25 ans, dont les allocataires en foyers de jeunes travailleurs. Pour fluidifier le versement des APL et conforter la prise en charge des publics précaires qui en dépendent, il est recommandé de permettre une meilleure prise en charge des périodes de transition en supprimant le mois de carence en début de droits et en faisant durer les droits des étudiants pendant trois mois au-delà des études (proposition n° 3).

L’accès des jeunes au logement dépend aussi de leur meilleure information, et c’est pourquoi les rapporteurs mettent en avant un certain nombre de préconisations en la matière, de l’élargissement des efforts de publicité en matière d’aide au cautionnement (proposition n° 4) à la mise en œuvre à plus large échelle des guichets uniques pour l’accès aux droits dans les universités et à l’anticipation de la formation des jeunes aux problématiques du logement en amont de la décohabitation (proposition n° 6).

Au-delà de la colocation, déjà évoquée, d’autres outils sont indispensables pour faciliter l’accès des jeunes au parc social existant. L’article 109 de la loi ELAN y a contribué de manière décisive, en ouvrant la possibilité de réserver des logements à des jeunes dans les programmes de production de logements locatifs sociaux. Il est possible de renforcer encore cette tendance en remédiant aux déséquilibres du parc social : par le biais des boni de subvention attribués pour la production de logements locatifs sociaux en PLUS et PLAI, il serait possible d’encourager dans les zones tendues la production accentuée de logements en T1 et T2 (proposition n° 1).

Toujours avec le même objectif en tête, il faut prévoir une place pour les jeunes, notamment les jeunes connaissant des difficultés financières, dans les conventions intercommunales d’attribution (CIA) (proposition n° 2).

*

Dans la seconde partie de leur rapport, vos rapporteurs se sont pleinement focalisés sur la mobilisation des efforts afin de promouvoir l’accélération de la production de logements à destination des jeunes.

La France est en effet caractérisée par une démographie dynamique qui se traduit par une expansion rapide de la population âgée de 18 à 30 ans. Les effectifs des étudiants inscrits dans l’enseignement supérieur, qui sont aujourd’hui 2,7 millions, ont été multipliés par 9 depuis 1960 et ont connu une augmentation de plus de 50 % entre 1990 et aujourd’hui. Ils doivent encore progresser nettement sur la prochaine décennie.

Bien que le parc de logements étudiants ait crû au cours des dernières décennies, notamment avec la création d’aides fiscales à l’investissement locatif, telles que le dispositif fiscal Censi‑Bouvard, qui doit faire l’objet d’une évaluation prochaine, des efforts restent à faire. Les outils juridiques pour favoriser une offre adaptée aux besoins des étudiants ont été renforcés avec la création d’instruments comme le bail mobilité et le statut de résidence universitaire. En dépit de ces efforts, la production reste nettement insuffisante pour faire face aux besoins enregistrés.

Le logement pour jeunes est un produit spécifique qui a justifié longtemps que le secteur soit réservé aux acteurs spécialisés, notamment les résidences universitaires gérées par les Crous, et les foyers de jeunes travailleurs. Face à l’ampleur de la demande, l’offre de ces acteurs historiques ne suffit pas et doit être complétée par celle d’autres acteurs.

Néanmoins, les capacités d’action des Crous doivent être protégées, car ce sont les acteurs incontournables, sinon de la production, du moins de la gestion du parc de résidences universitaires, souvent produites par les bailleurs sociaux. Les outils de production à la main des Crous, acteur central du logement étudiant, se sont complexifiés ces dernières années, avec la fin de certaines possibilités de valorisation domaniale. Ces facultés doivent être enrichies en favorisant l’entrée des Crous au capital des entreprises publiques locales (proposition n° 14).

Les établissements publics de l’enseignement supérieur doivent également être considérés, comme évoqué à propos de la dévolution du patrimoine, comme des acteurs de premier rang dans la question du logement des jeunes. L’autonomie des universités et les trois vagues de dévolution de leur patrimoine qui ont eu lieu depuis 2008 ont porté en partie leurs fruits, et il y a lieu de continuer à inciter les établissements d’enseignement supérieur à se saisir pleinement de ces sujets. C’est pourquoi il faut aussi permettre aux universités de créer des filiales sociétés publiques locales pour gérer leurs problématiques immobilières (proposition n° 15).

Quant aux foyers de jeunes travailleurs, leur production, assez lente depuis quelque temps, doit être massifiée, en mobilisant notamment davantage l’aide à la gestion locative sociale (AGLS) (proposition n° 19).

Les outils créés ces dernières années pour lutter contre la hausse des coûts du foncier peuvent être mis à profit dans la production de logements à destination de publics spécifiques. S’agissant de secteurs particulièrement concernés par des mécanismes d’intermédiation institutionnelle, en l’occurrence par le biais d’associations d’exploitation de résidences, ces acteurs peuvent être mis en possession de moyens nouveaux. Les mécanismes de dissociation du foncier et du bâti, et notamment les baux réels solidaires, peuvent permettre l’exploitation de résidences par les gestionnaires, auxquels des organismes de foncier solidaire auront cédé la propriété du bâti, leur permettant de proposer des loyers qui n’intègrent pas pleinement les coûts du foncier (proposition n° 9).

Face à la complexité et à la multiplicité des produits proposés aux jeunes, qui ont parfois des règles d’attribution peu claires, il est également nécessaire de favoriser le montage de programmes mixtes étudiants/jeunes actifs et de casser la segmentation entre produits (proposition n° 12), comme certains bailleurs sociaux ont pris l’habitude de le faire depuis quelques années en proposant des produits intergénérationnels.

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La production de logements étudiants doit aussi être confortée dans tous ses horizons opérationnels. Ainsi, il semblerait opportun de favoriser les opérations de transformation qui impliquent la réhabilitation d’immobiliers d’activités, et notamment de bureaux, hôtels ou hôpitaux, vers des logements étudiants, la trame similaire des bâtis permettant des transitions à faible coût (proposition n° 16), le cas échéant en exploitant la possibilité de modifier les destinations des bâtiments dans les documents d’urbanisme.

Il faut aussi mieux mettre à profit le développement de la construction industrielle, et en particulier de la construction modulaire, procédé constructif permettant la livraison rapide et à coût restreint d’une offre massive de nouveaux logements, pour construire du logement à destination des jeunes (proposition n° 17).

Vos rapporteurs estiment qu’il est nécessaire de renforcer l’offre de logement très social pour jeunes, en faveur notamment des étudiants en difficulté financière, particulièrement en Île-de-France, en massifiant l’offre de logements locatifs très sociaux autour des universités nouvelles et des instituts universitaires de technologie construits dans le cadre du plan « Université 2000 » (proposition n° 18).

Les conditions de financement des structures pour jeunes étant particulièrement difficiles, il est possible de permettre un meilleur financement des espaces communs et des travailleurs sociaux pour les associations de gestion des résidences étudiantes sur le modèle des foyers de jeunes travailleurs, en ouvrant notamment la prise en charge des espaces communs et prestations communs au titre de l’aide à la gestion locative sociale (AGLS) (proposition n° 19).

Il est également nécessaire de réfléchir plus largement sur les modalités du financement des opérations de logement étudiant. En effet, le financement en prêt locatif social (PLS), qui constitue aujourd’hui la norme hors Île-de-France, ne peut suffire pour relancer durablement la production de logements étudiants. Les niveaux de loyers ciblés ne correspondent pas aux ressources de la plupart des étudiants, et il en résulte une difficulté des bailleurs à équilibrer les opérations.

Le PLS n’étant pas un prêt subventionné, le bailleur bénéficie uniquement des aides fiscales qui accompagnent ces prêts, certes utiles mais qui ne permettent pas systématiquement l’équilibre. C’est la raison pour laquelle, en Île-de-France, les opérations peuvent être financées en prêt locatif à usage social (PLUS). De fait, un bailleur admet que les opérations parisiennes qui fonctionnent financièrement sont celles qui sont financées à plus de 50 % par les aides publiques.

L’expérimentation, lancée en octobre 2021 et que vos rapporteurs avaient souhaitée, du financement en prêt locatif aidé d’intégration (PLAI) des résidences universitaires destinées aux étudiants boursiers en Île-de-France, est une très bonne chose, et, à l’instar de cette initiative, il apparaît nécessaire d’ouvrir de nouvelles possibilités de financement pour les opérations de production de logements à destination des étudiants.

À cet effet, vos rapporteurs préconisent d’ouvrir, à titre expérimental, des appels à projets en PLUS pour des projets de construction de logements à destination des étudiants dans le reste du territoire (proposition n° 2).

 


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   lISTE DES PROPOSITIONS DES RAPPORTEURS

Proposition n° 1. Par le biais des boni de subvention attribués pour la production de logements locatifs sociaux en PLUS et PLAI, équilibrer la production de logements de façon à obtenir, dans les zones tendues marquées par une forte demande pour les petites surfaces, une production accentuée de logements en typologie T1 et T2.

Proposition n° 2. Prévoir une place explicite pour les jeunes, notamment les jeunes connaissant des difficultés financières, dans les dispositifs des conventions intercommunales d’attribution (CIA), afin de faciliter l’accès des jeunes au parc social existant.

Proposition  3. Supprimer le mois de carence en début de droits à l’aide personnalisée au logement (APL) et faire durer les droits des étudiants pendant trois mois au-delà des études, afin de permettre une meilleure prise en charge des périodes de transition des jeunes. Lisser les périodes de transition pendant les études en assurant une reprise des versements rapide à l’issue des déménagements.

Proposition  4. Élargir les critères d’attribution de la garantie Visale en rehaussant les plafonds de ressources applicables, de façon à permettre, pour les jeunes de 18 à 30 ans, une couverture universelle, et améliorer l’information sur les aides au cautionnement.

Proposition n° 5. Systématiser les guichets uniques dans les établissements d’enseignement supérieur afin de renseigner les étudiants, en début de scolarité, sur les aides disponibles et sur les démarches à accomplir, et mettre en œuvre une démarche logement, notamment conçue en direction des jeunes, dans le cadre des maisons France services.

Proposition  6. Anticiper la formation des jeunes aux problématiques du logement en offrant des séances d’information en amont de la décohabitation, en classe de terminale, afin de les préparer au mieux au passage dans le supérieur.

Proposition n° 7. Prévoir la délimitation par les collectivités, dans leur plan local d’urbanisme, de secteurs propices au développement du logement des étudiants et des jeunes actifs, en se fondant notamment sur des critères de proximité des établissements d’enseignement supérieur et d’accessibilité en transport public.

Proposition n° 8. Libérer gratuitement, ou à prix fortement décoté, le foncier public pour des projets de production de logements avec des parts obligatoires destinées aux jeunes, en assortissant la cession de clauses de participation de la collectivité publique cédante aux bénéfices des logements créés.

Proposition n° 9. Encourager l’usage des baux réels solidaires à destination du logement des jeunes en renforçant les missions des organismes de foncier solidaire dans ce sens et en les sensibilisant à la possibilité de conclure avec une association d’exploitation de résidence étudiante un bail de longue durée.

Proposition n° 10. Dans le cadre de la troisième vague de dévolution du patrimoine universitaire, mieux accompagner les établissements d’enseignement supérieur dans le renforcement de leurs capacités d’ingénierie et de maîtrise des projets de développement immobilier et de développement de l’habitat.

Proposition n° 11. Dans le cadre de la démarche d’évaluation de la réduction d’impôt Censi-Bouvard, mener une réflexion générale sur les moyens de financement des résidences pour jeunes et comparer la dépense publique en faveur de l’investissement public et privé.

Proposition n° 12. Favoriser les programmes mixtes et casser la segmentation des logements à destination des jeunes en produits étudiants et jeunes actifs, comme le font localement certains organismes de logement social. Encourager le recours par les bailleurs sociaux et autres maîtres d’ouvrage à des solutions d’investissement hybrides mêlant différentes typologies de logement, afin de favoriser la mixité sociale des opérations et de maximiser les opportunités de création de logement à destination des jeunes.

Proposition n° 13. Massifier le recours par les organismes de logement social à la colocation de façon à exploiter de manière optimale les superficies disponibles. Mieux informer les locataires aux possibilités offertes par la colocation en HLM.

Proposition n° 14. Ouvrir aux Crous la faculté d’entrer au capital des sociétés publiques locales et des sociétés d’économie mixte, afin de favoriser les projets menés en partenariat avec les autres acteurs locaux et notamment les collectivités et les bailleurs sociaux.

Proposition n° 15. Permettre aux établissements publics de l’enseignement supérieur de mieux diversifier leurs activités en direction de la création de logements en leur ouvrant la possibilité de créer des filiales sociétés publiques locales universitaires.

Proposition n° 16. Faciliter la réhabilitation par trame des patrimoines fonciers facilement transformables, notamment les immeubles de bureaux, cliniques, complexes hôteliers, etc. Faire conduire par les opérateurs pertinents, une coordination des recensements territoriaux des espaces concernés.

Proposition n° 17. Mobiliser les possibilités de la construction modulaire en simplifiant l’octroi des autorisations d’urbanisme pour ces projets, afin d’accélérer la construction de logements économes.

Proposition n° 18. Massifier l’offre de logements locatifs très sociaux à destination des étudiants en difficulté financière, notamment en résidence universitaire, autour des universités nouvelles et des instituts universitaires de technologie construits dans le cadre du plan « Université 2000 ».

Proposition n° 19. Permettre un meilleur financement des espaces communs et des travailleurs sociaux pour les associations de gestion des résidences étudiantes sur le modèle des foyers de jeunes travailleurs, en ouvrant notamment la prise en charge des espaces communs et prestations communs au titre de l’AGLS.

Proposition n° 20. À l’instar de l’expérimentation menée en matière de financement en PLAI en Île-de-France, ouvrir de nouvelles possibilités de financement pour les opérations de production de logements à destination des étudiants. Expérimenter l’ouverture d’appels à projets en PLUS pour des projets de construction dans le reste du territoire.


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   introduction

 

En fin de législature et après une période particulièrement difficile pour notre jeunesse du fait de la crise sanitaire, vos rapporteurs ont souhaité dresser le bilan des politiques menées en faveur de la réalisation de logements à destination de ces publics marqués par la précarité.

La crise du logement des jeunes ne date pas de la crise sanitaire. En 2013 déjà, la fondation Abbé Pierre notait que les personnes âgées de 18 à 30 ans connaissaient des difficultés particulières dans l’habitat, près d’un tiers d’entre eux occupant un logement trop exigu, et un autre tiers éprouvant des difficultés à chauffer leur logement ([1]). Avant cette date, deux rapports réalisés en 2004 et en 2008 par le député Jean‑Paul Anciaux avaient attiré l’attention collective sur les difficultés croissantes éprouvées par les étudiants pour se loger ([2]) .

Il s’agit en effet d’une situation durable, ancrée depuis longtemps dans le paysage français. Résultat à la fois des difficultés d’insertion des jeunes sur le marché du travail et d’une production insuffisante de logements correspondant aux besoins de ces publics, la crise du logement des jeunes se situe à la confluence de questions de précarité et de logement.

En 2021, la population âgée de 15 à 29 ans s’élevait à plus de 11,5 millions de personnes, représentant plus de 17 % de l’ensemble des Français. À cela s’ajoutent 370 000 étudiants étrangers. Nombre de ces jeunes sont aujourd’hui déclassés, appauvris, déshérités et inquiets pour leur avenir. Face aux enjeux préoccupants qui se dressent devant eux, comme le changement climatique, leur impuissance vécue est forte. En même temps, leurs moyens sont réduits pour faire face aux problèmes du quotidien.

La mission d’information issue de la volonté des deux rapporteurs a été créée le 1er juin 2021. Son origine résulte de ce double constat : celui d’une précarité persistante des jeunes de tous profils, et celui de la difficulté que nous avons à loger nos jeunes dans de bonnes conditions. Les travaux des deux co-rapporteurs ont donc visé à mesurer et évaluer le poids du logement dans la précarité économique des jeunes Français, qu’ils soient étudiants, jeunes salariés, en contrat d’apprentissage ou de professionnalisation, ou sans emploi ni formation.

Ce diagnostic établi, les rapporteurs ont pu recueillir et mûrir des préconisations en vue d’agir sur la part des ressources consacrée au logement, notamment par le biais des aides publiques, des dispositifs de soutien ou encore d’une augmentation de la production de logements.

La mission a porté aussi, dès le début de ses travaux, sur les conditions de la production de logements à destination des jeunes. Vos rapporteurs se sont attachés à comprendre les raisons, en dépit du volontarisme politique de plusieurs majorités successives, de l’insuffisance structurelle de cette offre. À cette fin, ils ont échangé avec l’ensemble des acteurs du secteur : administrations, collectivités, chercheurs, bailleurs sociaux, Crous, promoteurs, investisseurs, associations de gestion et d’exploitation de résidences étudiantes, syndicats étudiants, présidents d’université et de grandes écoles, etc. Cette mise en commun permet d’élaborer des solutions nouvelles pour fluidifier et intensifier la production de logements abordables et de bonne qualité pour les jeunes, afin de résorber durablement la crise du logement qui les concerne.

Le logement, qui constitue le premier poste de dépense des jeunes, contribue de plus en plus à leur précarisation. Face à la massification de la demande née de la croissance démographique des personnes de 18 à 30 ans, qui constituent les « jeunes » au sens usuel, les prix immobiliers augmentent et sont une dépense difficile à assumer, autant pour les étudiants que pour les jeunes actifs. La crise sanitaire, si elle n’a pas causé ce phénomène, l’a exacerbé.

Les jeunes rencontrent en effet des problématiques spécifiques et des difficultés importantes dans leur accès au logement : beaucoup n’ont pas les moyens de payer un loyer au prix du marché. Quand ils le peuvent, il arrive fréquemment qu’ils subissent une méfiance particulière de la part des bailleurs privés. De plus, alors que le taux de chômage des jeunes est presque deux fois supérieur à celui des autres actifs, ils ne bénéficient pas toujours d’allocations ou de revenus sociaux qui les aideraient dans leur insertion. Enfin, pour les plus précaires, il est difficile de mobiliser l’accompagnement dont ils auraient besoin.

Du point de vue universitaire, le logement des étudiants, comme l’affirme la Conférence des présidents d’université, est indissociable de leur réussite. Une concentration exclusive sur la qualité des formations, au détriment des conditions de vie et de travail matérielles des étudiants, affecterait fortement le succès des études. C’est pourquoi vos rapporteurs estiment qu’il est de première importance que les établissements d’enseignement supérieur se saisissent pleinement de cette problématique et deviennent des acteurs de premier rang sur la question du logement. Cette dynamique, encore depuis l’automisation des universités et le lancement de la dévolution de leur patrimoine en 2007, gagnerait à être encore nettement amplifiée et accélérée.

Il en va de même pour les jeunes travailleurs, qu’ils soient en contrat, en stage, en intérim ou en alternance : leur travail a moins de chances de d’être performant et d’aboutir à un accès pérenne à l’emploi s’il n’est pas adossé à une situation de logement compatible et pertinente, autant en termes de confort, de qualité du cadre de vie et d’accessibilité.

Le logement n’est pas seulement pour ces publics un produit de première nécessité mais un service, qui participe de leur mobilité ainsi que de l’attractivité et de la notoriété des établissements : une université moins dotée en résidences éprouvera davantage de peine à positionner son offre vis-à-vis des étudiants prospectifs, notamment internationaux.

C’est pourquoi il a semblé particulièrement essentiel de consacrer les travaux de la mission d’information à la recherche des moyens qui pourraient nous permettre, collectivement, de mieux traiter cette question en massifiant durablement la production de logements à destination des étudiants et des jeunes actifs.

Les solutions évoquées couvrent, du point de vue de l’usager, l’ensemble du parcours de l’accès au logement pour les jeunes, de l’information sur les dispositifs qu’ils peuvent recevoir au travail ou à l’université, à l’accès concret à un bail dans le parc social ou le parc privé, en passant par la perception des aides publiques qui leur sont ouvertes.

Il est également nécessaire de réfléchir en adoptant la perspective des différents acteurs de la chaîne du logement : celle des collectivités territoriales, par exemple, qui ne sont pas toujours des intervenants directs dans le logement des étudiants, mais peuvent agir, par leurs documents d’urbanisme, pour en encourager la création ; ou encore celle des administrations, qui peuvent mieux associer les gestionnaires des résidences étudiantes aux thématiques de la gouvernance et de la production de nouvelles places.

La mise en œuvre des recommandations contenues dans ce rapport nécessite avant tout un volontarisme résolu, prêt à affronter les difficultés particulières dues à la rareté foncière, à la longueur des projets de construction ou aux problématiques inhérentes à la gestion des résidences pour jeunes, qui caractérisent le sujet. Il est nécessaire de construire un environnement local, avec les élus, les établissements, les Crous, les associations, qui soit propice au développement des questions de logement. La responsabilisation des acteurs est ainsi au cœur de la plupart des questions ouvertes par les travaux des rapporteurs.

 


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   PREMIÈRE PARTIE :
EN DÉPIT DES AIDES À LA PERSONNE, LE LOGEMENT est AU cœur DE LA PRÉCARITÉ DES JEUNES

La mission d’information s’est attachée, dans le cours de ses travaux, à établir l’état des lieux de la situation économique des jeunes aujourd’hui ainsi que la place, centrale, qu’y tient le logement, afin de pouvoir mieux nourrir ses préconisations sur les moyens d’adapter l’offre de logement à leurs capacités.

I.   LE LOGEMENT constitue un aspect central DE LA PRÉCARITÉ des jeunes français

Le logement, qui constitue le premier poste de dépense des jeunes, contribue de plus en plus à leur précarisation. Face à la massification de la demande née de la croissance démographique des personnes de 18 à 30 ans, qui constituent les « jeunes » au sens usuel, les prix immobiliers augmentent et sont une dépense difficile à assumer, autant pour les étudiants que pour les jeunes actifs. La crise sanitaire, si elle n’a pas causé ce phénomène, l’a exacerbé.

A.   Les jeunes sont le public le plus touchÉ par la prÉcaritÉ Économique

Au-delà du nombre de jeunes touchés par la pauvreté – un sur cinq – la plupart des étudiants, des jeunes actifs et des jeunes sans emploi ni formation connaissent des difficultés économiques dont l’importance se renforce.

1.   La précarité des jeunes est une tendance longue qui concerne tous les publics

La précarité des jeunes n’est pas une problématique nouvelle, loin s’en faut, mais il s’agit bel et bien d’une question dont l’importance est allée croissant au cours des dernières décennies, comme l’ont reconnu l’ensemble des acteurs rencontrés par vos rapporteurs. Ainsi, selon les représentants de la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf), les acteurs sociaux avec lesquels ils travaillent font régulièrement le constat inquiétant du rajeunissement de la population pauvre à laquelle ils ont affaire.

Cette réalité est d’autant plus préoccupante que les populations précaires sont plus difficiles à suivre, et qu’une partie des jeunes les moins aisés, au moment de quitter le domicile familial, ne sont plus éligibles aux prestations sociales (aide au logement, prime d’activité, revenu de solidarité active) et « disparaissent des radars » des caisses d’allocations familiales. La Cnaf a ainsi estimé que les 50 000 lits des foyers de jeunes travailleurs ne sont pas suffisants pour répondre entièrement à la question.

 

a.   Les étudiants, un public divers mais très affecté par la précarité économique

La population jeune est plus touchée par la précarité que la population générale. Selon les données annuelles publiées par l’Insee en octobre 2021, d’après les chiffres de 2019, 12,3 % des 18-29 ans et 11,5 % des moins de 18 ans se trouvaient sous le seuil de pauvreté fixé à 50 % du salaire médian, soit, respectivement, 4 et 3 points de plus que l’ensemble de la population. Ils sont également 19 % et 20,2 % à vivre sous le seuil de pauvreté à 60 % du salaire médian, soit 6 points de plus que l’ensemble de la population.

taux de pauvretÉ au seuil de 60 % DU SALAIRE mÉdian, par tranche d’âge
en 2019

Source : Insee, Pauvreté selon l’âge et le seuil en 2019, octobre 2021.

Toujours en études ou tout juste sortis de celles-ci, les jeunes ne disposent pas de revenus similaires aux personnes plus engagées dans la vie active. Cette constante économique est bien documentée par la théorie économique. Par exemple, la théorie des cycles de vie développée par l’économiste Franco Modigliani a permis de démontrer que le début de la vie d’adulte est un temps de désépargne pour l’individu, caractérisé par des revenus inférieurs à sa fonction de consommation.

Au-delà de l’excédent de précarité des jeunes par rapport aux autres classes d’âge, qui s’explique facilement (voir encadré), l’évolution tendancielle de la précarité des jeunes en termes absolus pose question. Entre 2002 et 2011, la part des jeunes situés sous le seuil de pauvreté a augmenté de 5 points. Elle stagne depuis entre 19 et 20 %. Il y a donc, à moyen terme, une hausse substantielle en valeur absolue des jeunes qui subissent une situation de précarité économique. Cette hausse, apparue lors de la crise financière de 2008 et de la crise de la dette dans la zone euro, ne s’est pas résorbée malgré la stabilisation des indicateurs de croissance et l’inversion du cycle économique.

évolution du taux de pauvreté au seuil de 60 % du salaire médian,
par tranche d’âge

Capture d’écran 2021-11-16 à 15.34.18.png
Source : Insee, Pauvreté selon l’âge et le seuil 2019, octobre 2021.

Néanmoins, l’accroissement récent de la précarité étudiante ne fait pas l’objet d’un consensus. Pour sa part, l’Observatoire national de la vie étudiante (OVE) rapporte, entre les années 2016 et 2020, une baisse de trois points de pourcentage, de 29 % à 26 %, des populations étudiantes qui disent vivre de manière précaire.

Cette tendance, saluée par certaines des personnes que vos rapporteurs ont auditionnées, bien que d’autres aient soutenu plutôt l’idée d’une dégradation du niveau de vie étudiant, pourrait traduire selon elles une amélioration générale de la situation économique des étudiantes, sans que ces résultats ne puissent être confirmés en 2021 du fait de la crise sanitaire. Selon les chiffres de l’OVE, près d’un tiers des étudiants sondés ont rapporté avoir traversé des difficultés financières du fait de la crise sanitaire.

Le public jeune représente des millions de personnes confrontées à des réalités différentes et à des difficultés propres. Elles ne subissent pas tous la précarité de la même façon. Au sein de ce public certains font des études, sont apprentis ou stagiaires, d’autres encore sont des actifs déjà au travail, enfin un nombre d’entre eux ne sont ni en emploi, ni en étude. Il convient également de distinguer les jeunes étudiants nationaux et les étrangers.

L’Observatoire national de la vie étudiante, dans le cadre des études statistiques qu’il entreprend de manière régulière, a eu l’occasion de quantifier précisément la précarité des jeunes de 18 à 30 ans, ce qui permet d’établir une typologie des catégories les plus touchées par la précarité :

– les jeunes actifs, âgés de plus de 26 ans ;

– les étudiants étrangers ;

– les étudiants ayant dû cesser l’exercice de leur activité professionnelle.

Les ressources des jeunes sont corrélées à leur situation. Les étudiants ont les revenus les plus instables, puisque leurs études contraignent leurs opportunités d’emploi. Selon la dernière enquête de l’OVE sur les conditions de vie des étudiants ([3]), réalisée entre le 12 mars et le 25 mai 2020, les ressources mensuelles moyennes des étudiants sont de 919 euros. D’après cette enquête, les budgets étudiants laissent apparaître trois sources principales de revenus, qui composent ensemble 90 % des ressources :

– les aides de la famille, qui constituent en moyenne 42 % des ressources des étudiants ;

– les revenus d’activité (25 %) pour un montant moyen de 728 euros. En réalité, si on conclut à une part moindre des revenus d’activité dans la répartition générale du budget étudiant, ceux-ci représentent – lorsque l’étudiant est salarié – la source de revenus la plus importante en termes de montant ;

– les aides publiques (23 %) : ces aides sont multiples. Si l’aide au logement et la bourse sur critères sociaux (BCS) restent les plus connues, il en existe un grand nombre, telles que les aides au mérite, le prêt étudiant garanti par l’État, les aides d’urgence ou encore les bourses de mobilité.

Lorsque l’une de ces trois sources vient à manquer, le pouvoir d’achat des étudiants est directement affecté. Cela peut être le fait, ces dernières années, d’une baisse de l’une ou l’autre aide publique ou la perte de l’emploi étudiant.

En dehors des ressources, les dépenses des étudiants peuvent également être affectées, du fait notamment de la hausse des frais de vie et particulièrement des coûts des études.

Si la règle de la quasi-gratuité s’applique à plus de 82 % des étudiants de l’enseignement supérieur public, elle ne vaut pas pour ceux inscrits dans les établissements publics ayant entrepris, à des degrés divers et depuis plusieurs années, d’utiliser les droits comme des instruments financiers à part entière dans une stratégie d’accroissement de leurs ressources propres. Ce mouvement ne concerne, à ce stade, qu’une partie réduite de l’enseignement supérieur public, que ce soit en termes de catégorie d’établissement, de profil d’étudiants ou de nature de formation ([4]).

b.   Précarité des actifs : les revenus des jeunes stagnent

En premier lieu, les rémunérations des apprentis et des stagiaires doivent interroger quant à leur niveau.

Être apprenti permet de toucher, au minimum, entre 410,70 euros et 1 522 euros bruts, en fonction de l’âge et du niveau d’études. Il faut ajouter à cela plusieurs aides qui leur sont spécifiques. Leurs frais de scolarité seront ainsi pris en charge par l’entreprise, ils bénéficieront de la prime d’activité. Néanmoins, la majorité d’entre eux ont un salaire inférieur au salaire minimum et ils constituent donc un public précaire.

En 2020, la gratification moyenne des stagiaires s’élevait à 935 euros par mois, en baisse de 9,7 % par rapport à 2019 (1 036 euros). Cette gratification moyenne recouvre des réalités multiples avec des grandes disparités. Un stagiaire ne peut être rémunéré en dessous du minimum légal fixé à 3,90 euros de l’heure, soit 600,60 euros par mois. Le niveau d’études, le secteur d’activité, la taille de l’entreprise et la ville du stage influent grandement sur les rémunérations. Ainsi, la gratification moyenne d’un stagiaire en finance de marché s’élève à 1 676 euros, contre 703 euros pour un stagiaire en communication.

De façon générale, les études sur le niveau salarial des jeunes sur le marché de l’emploi font ressortir que l’âge fait partie des critères déterminants qui affectent les rémunérations des salariés. Le revenu annuel salarial moyen des moins de 25 ans est à 7 490 euros, celui des 25-39 ans à 19 220 euros et celui des 40-49 ans à 30 150 euros.

Le niveau de vie des jeunes a globalement progressé entre 1998 et 2018, l’augmentation mesurée se situant autour de 17 %. C’est moins que l’augmentation du niveau de vie de l’ensemble de la population (19 %) et que celle des 65-74 ans (22 %) en particulier. Cette hausse n’a pas été linéaire : alors que les jeunes ont largement profité de la reprise économique de la fin des années 1990, et ont presque rattrapé le reste de la population, un ralentissement à partir de 2002 a amplifié l’écart intergénérationnel. Au cours des quatorze années suivantes, le niveau de vie annuel des jeunes n’a augmenté que de 67 euros, alors que celui des 65-74 ans a grimpé de 2 900 euros.

La crise sanitaire a largement dégradé l’employabilité des jeunes. Selon le baromètre de l’Association pour l’emploi des cadres (APEC), 69 % des diplômés avec un niveau bac + 5 de la promotion 2019 ont trouvé un emploi dans l’année qui a suivi leur sortie du système scolaire ([5]), contre 85 % pour ce qui concerne la promotion 2018. De plus, cette génération a été plus durement touchée par les emplois précaires, 59 % seulement d’entre eux ayant trouvé un emploi en contrat à durée indéterminée (CDI), ce qui représente une baisse de dix points par rapport à l’année précédente. Ils ont, en outre, connu une baisse moyenne du salaire brut annuel de 3 %, cette baisse ayant été plus prononcée chez les femmes (7 %) que chez les hommes (1 %).

Il apparaît aussi à partir des auditions menées par vos rapporteurs que la tendance croissante au cumul emploi-études, si elle peut emporter des conséquences positives, ne résorbe pas, loin s’en faut, la vulnérabilité des étudiants. La part des jeunes de 20 à 24 ans qui occupent un emploi tout en poursuivant leur formation initiale a progressé entre le début des années 2000 et la fin des années 2010, passant de 18 % à 25 %, celle des 15 à 19 ans étant restée, elle, stable.

Évolution de la part des jeunes qui ont un emploi parmi ceux qui poursuivent leurs Études initiales, entre 2003 et 2016

Source : données de l’Institut national de la statistique et des études économiques, enquêtes « Emploi » (MEFR/INSEE) ; calculs de la direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance (MENJS/DEPP).

Le cumul emploi-études, s’il permet d’assurer un certain apport financier, impose un rythme plus soutenu aux jeunes qui y ont recours. Les représentantes de l’Union nationale des étudiants de France (Unef) auditionnées par vos rapporteurs ont souligné l’importance de ce sujet et ont tenu à rappeler que les étudiants n’ont pas vocation à travailler en parallèle de leurs études, mais à suivre leurs cours. Selon l’organisation syndicale, une activité salariée pendant la formation conduit inévitablement à un taux d’échec plus important des étudiants.

Les représentants de la Conférence des présidents d’universités (CPU) ont proposé, pour pallier ces difficultés, l’ouverture d’un plus grand nombre de postes, notamment de tutorat et d’enseignement, à destination des jeunes au sein même des universités, pour leur permettre d’accéder à un revenu. Plusieurs études ont mesuré le rôle de ses activités dans la réussite des étudiants ([6]).

Le cas des jeunes ni en emploi, ni en études, ni en formation

Selon une étude de l’Insee de 2021, les jeunes de 15 à 29 ans, ni en emploi, ni en études, ni en formation (NEET) sont près de 1,5 million ([7]). Ils représentent 12,9 % de l’ensemble de cette population. Au sein de la tranche d’âge 25 à 29 ans, le ratio atteint même un jeune sur cinq.

Parmi eux, 47 % de ces jeunes NEET se trouvent au chômage au sens du Bureau international du travail (BIT) ([8]), 20 % sont inactifs et souhaitent travailler mais ne remplissent pas les critères nécessaires pour être considérés chômeurs, enfin, 33 % sont inactifs et ne souhaitent pas travailler (problèmes de santé, enfant à charge, etc.)

Le statut NEET varie selon le sexe et l’âge. Avant 21 ans, les femmes ont plus tendance à suivre des études et sont donc moins susceptibles de relever ce statut. Après 22 ans, la tendance s’inverse, le taux d’emploi des jeunes femmes progressant moins malgré un taux de chômage plus faible, elles sont plus souvent inactives, souvent en raison de la naissance d’un enfant. En moyenne, près de deux femmes NEET sur trois sont mères.

c.   Les étudiants internationaux sont également vulnérables

La plupart des acteurs ont attiré l’attention de vos rapporteurs sur le cas particulier des étudiants internationaux. En 2020-2021, 365 000 étudiants étrangers sont présents en France en mobilité longue, selon les chiffres communiqués par le ministère chargé de l’enseignement supérieur. Ceux-ci sont plus vulnérables et souvent moins bien aidés que les locaux. La crise sanitaire les a également affectés, ceux qui ne pouvaient retourner chez eux s’étant parfois retrouvés dans des situations de grand isolement, et d’autres ayant dû poursuivre leur cursus avec parfois un décalage horaire important.

La situation des étudiants extracommunautaires a également pu être aggravée du fait de l’augmentation des frais de scolarité qui leur sont demandés depuis la réforme des frais différenciés, intervenue dans le cadre de la mise en œuvre de la stratégie « Bienvenue en France ». Les montants des droits d’inscription pour les étudiants internationaux extracommunautaires sont fixés, hors taux réduits, à 2 770 euros par an en licence et 3 770 par an pour le grade master ([9]).

Comme le relève la Cour des comptes dans une communication de novembre 2018, certains établissements portent des stratégies de développement axées sur l’attractivité à l’étranger ([10]). Ces stratégies ont pour résultat, en cas de réussite, d’accroître le nombre d’étudiants étrangers présents.

Problématiques spécifiques des étudiants internationaux

Les représentants de Campus France auditionnés par votre rapporteur ont caractérisé comme suit les difficultés les plus fréquentes auxquelles font face les étudiants internationaux en matière de logement :

– la barrière de la langue dans les procédures ;

– les discriminations aux origines dans les contacts avec les bailleurs ;

– la méconnaissance géographique des sites d’accueil ;

– la difficulté de constitution de dossiers très administratifs ;

– la différence des modalités d’accès au logement en fonction des types de logement : réservation en ligne pour les Crous à partir de juillet, admission sur dossier et passage en commission d’attribution pour les foyers jeunes travailleurs… ;

– la complexité de la réservation à distance, qui conduit souvent l’étudiant à réserver un logement temporaire pour son arrivée en France, dans l’attente d’un logement définitif ;

– l’absence de garant en France : l’étudiant doit faire preuve de sa solvabilité auprès des bailleurs qui recherchent des garanties, le plus souvent une caution personnelle, de la part d’un résident français (pour pallier les difficultés liées à la mise en œuvre de Visale, Campus France a travaillé avec des assureurs privés pour une proposition d’assurance privée à la charge de l’étudiant, coûtant entre 300 et 400 euros par an ;

– l’absence de compte bancaire et de moyen de paiement en France pour régler les frais inhérents à la prise de logement (l’adresse est un préalable pour ouvrir le compte) ;

– le coût du logement : les étudiants étrangers font l’objet au cours de leur demande de visa d’un contrôle des ressources, avec un minimum demandé à 615 euros par mois. Cette somme peut être insuffisante pour couvrir les frais de vie et les frais de logement et conduit les étudiants étrangers à travailler une fois arrivés, quoique les revenus du travail à temps partiel soient souvent insuffisants ;

– le ciblage par des fraudes et arnaques en ligne.

Ainsi, à titre d’exemple, les grands établissements ([11]) que sont l’Institut d’études politiques de Paris (Sciences Po Paris) et l’université Paris-Dauphine comptent, respectivement, 10 327 étudiants, dont 50 % d’étudiants étrangers, et 6 246 étudiants, dont 20 % d’étudiants étrangers. Les diplômes nationaux y sont soumis aux droits d’inscription nationaux fixés par décret, ce qui signifie que ces étudiants sont affectés par la réforme de 2019. Ces frais d’inscription aux diplômes nationaux s’ajoutent à ceux qui doivent être versés pour les diplômes propres de l’établissement, fixés respectivement par le conseil d’administration de la Fondation nationale des sciences politiques et de l’université Paris-Dauphine.

Il est à noter également un effet inflationniste de la présence d’étudiants internationaux sur les prix des loyers, du fait d’un effet masse simple causé par l’augmentation numérique de la demande, doublé d’un effet de revenu, certaines catégories d’étudiants internationaux ayant des ressources supérieures à celles de leurs homologues français.

Le système des Studentenwerken en Allemagne

Selon les représentants de Campus France auditionnés par vos rapporteurs, le système allemand fournit un contrepoint intéressant. Les universités, qui sont de taille importante, ont un fort ancrage local : ainsi par exemple l’université de la Ruhr, à Bochum, compte-t-elle 43 000 étudiants, dont 6 000 internationaux.

Le Studentenwerk, équivalent d’un Crous, est une résidence établissement public, établi par la loi au niveau du Land. Au niveau fédéral, une association des Studentwerken gère la coopération internationale, comme le Cnous, avec un rôle d’animation de réseau, un service interculturel et des formations pour soutenir les activités des Studentenwerken.

Contrairement au système des Crous, il n’y a pas de lien direct entre l’attribution des bourses, gérée par le Service allemand d’échange universitaire (DAAD), et l’attribution des logements. L’Allemagne accorde plus de bourses que la France, notamment en période de crise. Un programme fédéral entre Studentenwerken, lié à la précarité étudiante pendant la crise, a été mis en place, doté de 60 millions d’euros.

La gestion du logement étudiant est assurée au niveau local, par des conventions entre les établissements et le Studentenwerk. On y retrouve la gestion des pratiques d’accueil, les tuteurs en résidence, des activités culturelles et sociales et un travail d’intégration à la vie nationale au sein de la résidence.

Afin d’apporter un soutien à ce public spécifique, le Centre national des œuvres universitaires et scolaires (Cnous) agit de trois façons :

– une convention a été signée avec Campus France, et des places de logements sont réservées pour les boursiers des gouvernements français et étrangers qui participent à des programmes d’échange ;

– une autre convention engage les Crous et les établissements d’enseignement supérieur pour accueillir des étudiants dans le cadre d’un programme international, à l’instar du programme européen Erasmus ;

– les étudiants internationaux peuvent, enfin, solliciter directement et à titre individuel des places dans les logements Crous. Leur dossier est évalué au deuxième tour d’attribution, en septembre.

L’attribution des places en résidence Crous pour les étudiants étrangers a suscité des critiques, notamment de la part des représentants de l’association Fac‑Habitat lors de leur audition, car celle-ci n’est soumise à aucun critère social et ne se fonde pas sur des conditions de revenus.

Selon l’Unef, ces aides ne sont pas suffisantes. Les représentantes auditionnées soulignent que les étudiants étrangers ne sont pas éligibles aux bourses sur critères sociaux et proposent de leur permettre l’accès à ces dispositifs. Une telle évolution permettrait également d’attribuer les logements Crous en fonction de l’attribution d’une bourse.

L’attribution aux étudiants étrangers des places dans les Crous

Les établissements d’enseignement supérieur ont la faculté de constituer une offre de logements en leur nom, par la contractualisation avec les exploitants, qui doivent remplir leurs résidences à chaque rentrée universitaire. Cette contractualisation prend la forme d’un contrat de partenariat qui formalise la demande de l’établissement de se voir mettre à disposition un nombre de places donné à compter de la rentrée universitaire jusqu’à une date déterminée. Si certaines places ne sont pas pourvues par l’établissement à la date indiquée, l’exploitant peut les commercialiser auprès de tous les publics.

Ainsi les universités parisiennes réservent-elles, depuis une dizaine d’années, des places auprès du service logement du Crous de Paris pour loger des étudiants en mobilité Erasmus. Par exemple, la Comue Sorbonne Paris-Cité a signé une convention de partenariat avec le Crous de Paris lui octroyant 120 logements réservés à chaque rentrée pour ses étudiants Erasmus. L’étudiant, une fois son inscription universitaire validée, est mis en contact avec le Crous. Ce système est parfois semestrialisé pour les séjours Erasmus trimestriels.

Par ailleurs, depuis 2015, une convention signée entre le Campus France et le Cnous encadre les conditions des boursiers gérés par Campus France, permettant le logement de 3 500 boursiers internationaux par an.

2.   La crise sanitaire a encore aggravé cette situation

a.   L’interruption des sources de revenus

Les conséquences de la crise n’ont pas encore été mesurées et compilées d’un point de vue empirique, par des organismes comme l’Insee. Néanmoins, des études d’opinion sur la « pauvreté perçue », ou le « sentiment de pauvreté » ont également été menées. Elles s’intéressent au phénomène d’insécurité sociale ([12]). Ces études d’opinion sont sensibles aux biais intrinsèques à leur méthodologie mais elles permettent d’apprécier l’image que les sondés ont de leur situation.

En juillet 2021, la direction de la recherche, des études et de l’évaluation statistiques (Drees) a mené une enquête sur l’évolution du sentiment de pauvreté entre fin 2019 et fin 2020. Cette enquête permet de prendre en compte les effets de la crise sanitaire dans les perspectives économiques et sociales des populations. Sur cette période, le sentiment d’être pauvre ou de risquer de devenir pauvre n’a que très légèrement augmenté dans l’ensemble de la population (deux points au total). Mais cette stabilité n’est pas homogène. Alors que les personnes de 30 ans et plus n’ont pas été touchées par un excès de pessimisme, les 18-29 ans ont fait part d’une hausse de leurs inquiétudes. Ils étaient, à la fin 2019, 39 % à se sentir pauvres ou à ressentir un risque de le devenir, ce chiffre ayant augmenté de 8 points en un an. Cette crainte spécifique à la jeunesse est par ailleurs partagée par la population. 53 % des sondés, contre 43 % en 2019, estiment que les 18-29 ans ont un risque accru de pauvreté comparativement à la moyenne des Français ([13]).

Les jeunes ont été les plus concernés par les pertes d’emploi liées à la situation sanitaire, notamment les petits boulots dans la restauration, ainsi que les emplois non déclarés, de type garde d’enfants, qui n’ont pas été indemnisés avec le chômage partiel. Les jeunes en emploi ne représentent que 33 % des moins de 25 ans, selon les chiffres 2019 de la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares), avec un revenu moyen très faible de 625 euros nets par mois.

L’Observatoire national de la vie étudiante (OVE) a réinterrogé, dans le prolongement de l’enquête « Conditions de vie 2020 », 130 étudiants entre le 26 juin et le 8 juillet 2020. S’agissant des effets ressentis lors du premier confinement généralisé de la population, 36 % des étudiants sondés ont déclaré avoir dû interrompre leur activité. En moyenne, ceci a généré une perte financière de 214 euros par mois.

En ce qui concerne les difficultés financières vécues pendant le premier confinement de mars à mai 2020, 16,8 % ont rencontré davantage de difficultés financières qu’en temps normal, 15,7 % des répondants en ont rencontrées autant qu’en temps normal, et 67,5 % n’ont pas rencontré de difficultés financières. En ce qui concerne les conséquences de ces difficultés financières, 18,7 % des étudiants ont dû se restreindre sur leurs achats de première nécessité pendant le confinement. Les achats de première nécessité concernent les médicaments, la nourriture, les produits d’hygiène, etc. En outre, 44,6 % des étudiants décohabitant ([14]) ont rencontré des difficultés financières pendant le confinement et ont eu des difficultés à payer leur loyer.

L’Union professionnelle du logement accompagné (UNAFO) a fait part de son inquiétude quant aux conséquences de la crise sanitaire dans certains bassins d’emploi comme l’aéroport de Roissy, durement touché par les restrictions de libre circulation. Cela s’est traduit par un recours plus conséquent à l’aide alimentaire et une augmentation des impayés. Pour lutter contre ces difficultés, l’UNAFO a proposé des dispositifs d’accompagnement au sein de logements dédiés. Ces dispositifs s’adressent à des jeunes aux très faibles ressources, situés autour de 800 euros par mois en moyenne. Comme l’UNAFO, l’Association de la fondation étudiante pour la ville (AFEV) a rapporté globalement une instabilité accrue de ces publics, de nombreux jeunes ayant en effet perdu leur emploi.

De son côté, la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) a également reconnu que la situation des jeunes précaires avait été aggravée par la crise sanitaire. Des mesures ont été prises pour juguler ce phénomène. Deux aides ponctuelles et exceptionnelles, d’un montant de 150 euros, ont été accordées en juin et septembre de l’année dernière. Ces aides ont été octroyées à 533 000 foyers en juin et 560 000 en septembre de l’année 2020. Leur champ était circonscrit aux jeunes de moins de 25 ans, non étudiants, allocataires de l’aide personnalisée au logement (APL). De plus, en coordination avec le ministère chargé du logement, un montant de 50 millions d’euros d’aides individuelles a été distribué à la fin de l’année 2020. Au premier trimestre 2021, 10 millions d’euros ont à nouveau été octroyés. Enfin, des initiatives locales ont vu le jour, la caisse des allocations familiales (Caf) du Val d’Oise ayant, par exemple, monté un dispositif d’aides alimentaires spécifiques aux 18-25 ans à partir de 2020.

b.   L’effet d’hystérèse ou effet cicatrice

La crise sanitaire a eu des conséquences rapides sur l’employabilité des jeunes. Le taux de diplômés en 2020 qui ont trouvé un emploi à la fin de l’année a diminué de 19 points en un an, passant de 74 % à 55 %. Mais elle pourrait également avoir des effets négatifs sur les carrières des membres de cette promotion et des suivantes de façon durable, du fait de l’effet d’hystérèse, également désigné sous le terme effet cicatrice.

L’effet d’hystérèse du chômage

L’effet d’hystérèse du chômage est un phénomène économique qui correspond à une croissance du taux de chômage d’équilibre ou à une stagnation à un niveau élevé. Dans un cycle économique, une crise se définit comme le retournement de cycle qui implique une dégradation des perspectives. Elle peut se traduire par un ralentissement du taux de croissance – on parlera alors de récession – ou à un taux négatif – signe d’une dépression. La crise laisse ensuite place à la reprise et à un taux de croissance plus fort.

L’effet d’hystérèse est la persistance des effets de la crise alors que le choc qui l’a causé a déjà disparu. Théorisé par Olivier Blanchard et Lawrence Summers ([15]), il vise à expliquer le fort chômage structurel des pays européens en période d’expansion économique.

L’effet d’hystérèse s’explique par la dévalorisation du capital humain que portent les chômeurs de longue durée. Les derniers étant moins productifs et moins rentables selon les employeurs, le chômage s’autoentretient. De plus, les taux d’intérêts élevés consécutifs à la crise limitent les investissements des entreprises qui rechignent à embaucher. Enfin, les insiders (personnes intégrées sur le marché du travail) bénéficiant d’un nouveau pouvoir de négociation salariale, l’entreprise, averse au risque, préfère augmenter le salaire de ses propres employés plutôt que d’en engager de nouveaux.

Bien qu’il soit trop tôt pour évaluer le potentiel effet d’hystérèse que produira la crise de la Covid-19, le Centre d’étude et de recherches sur les qualifications (Céreq) a mené une étude sur les générations arrivées sur le marché du travail juste après la crise financière de 2008-2009. La crise a eu une incidence négative sur les parcours professionnels de ces entrants. Après sept ans de vie active, 73 % du parcours de ces jeunes s’étaient déroulés au travail, contre 80 % pour les jeunes sortis de formation en 1998. 13 % d’entre eux avaient une trajectoire professionnelle profondément marquée par le chômage, contre 7 % pour leurs aînés.

Néanmoins, les études menées sur les différences entre générations entrées sur le marché du travail dans des conjonctures plus ou moins favorables font apparaître des contrastes moins marqués en France que dans la plupart des autres pays comparables, phénomène qui s’explique éventuellement par la forte part de jeunes embauchés au salaire minimum dans notre pays ([16]).

B.   Le logement est un facteur clef de la PRÉcaritÉ

Tous nos concitoyens ne sont pas égaux devant les difficultés de l’accès au logement. S’il est fréquent d’évoquer généralement une « crise du logement », les jeunes de moins de 30 ans font partie des populations qui sont les plus exposées à cette réalité.

Comme l’ont fait remarquer dans leur contribution les représentants de la Fédération des associations et des acteurs pour la promotion et l’insertion par le logement (Fapil), les jeunes rencontrent des problématiques spécifiques lorsqu’ils cherchent à se loger. Premièrement, un certain nombre d’entre eux n’ont pas les moyens de payer un loyer au prix du marché. Sur le marché privé, ils doivent faire face à une méfiance particulière de la part des bailleurs privés. De plus, alors que le taux de chômage des jeunes est presque deux fois supérieur à celui des autres actifs, ils ne bénéficient pas systématiquement, notamment lorsqu’ils sont étudiants, des allocations et des revenus sociaux qui aident les autres publics dans leur insertion. Enfin, pour les plus précaires, il peut être très difficile de mobiliser l’accompagnement dont ils auraient besoin, ce pour quoi les dispositifs publics mis en œuvre ne sont pas toujours suffisants.

1.   Le logement, premier poste de dépense des jeunes

La hausse de la place du logement dans le budget concerne l’ensemble des ménages et constitue une dynamique sur le temps long. Depuis 2000, les prix de l’immobilier ont augmenté quatre fois plus vite que les revenus des ménages. À Paris, le cœur de cette bulle dans notre pays, l’augmentation atteint le niveau impressionnant de 350 %. Les Français ont accumulé plus de 1 000 milliards d’euros de dettes immobilières. Depuis 2000, le rapport entre cet endettement et leurs revenus a doublé. Par exemple, depuis vingt ans, les loyers et charges évoluent en général plus vite (en moyenne pour la France entière, 1,9 % par an de 1998 à 2018) que l’inflation d’ensemble (1,4 %). À la fin de la période, cette évolution signifie une augmentation de + 46 % pour les loyers contre + 32 % pour les biens de consommation.

Les dépenses consacrées au logement constituent de ce fait une part croissante du budget des ménages. Selon l’Insee, en 1963, en moyenne nationale, les locataires consacraient 6,3 % de leurs revenus au loyer. Cinquante ans plus tard, en 2013, ce taux d’effort était passé à 26 % des revenus (24 % pour les locataires dans le parc social, 28 % dans le parc privé, 26 % pour les accédants à la propriété). Cette évolution considérable aboutit à une situation qui voit les ménages consacrer plus du quart de leurs revenus aux dépenses de logement. Et les chiffres montrent que cette tendance ne s’infléchit pas : dans la courte période qui court de 2001 à 2013, le taux d’effort a connu une progression de cinq points, en particulier pour les locataires du secteur privé ([17]). Plus d’un tiers de la population a aujourd’hui un taux d’effort supérieur à 30 % ([18]).

Les jeunes ne dérogent pas à cette tendance, le logement pesant particulièrement lourd dans leur budget en moyenne nationale. Selon les données de l’Observatoire national de la vie étudiante (OVE), les dépenses totales moyennes mensuelles des étudiants concernés étant de 635 euros. Ces dépenses concernant environ la moitié des étudiants, le logement représente en moyenne, le premier poste de leurs dépenses, avec un montant moyen de 484 euros mensuels (388 euros de dépenses de loyer et 96 euros de frais liés au logement).

Selon l’enquête sur le coût de la vie étudiante 2021 de l’Unef, le logement représente 60,58 % du budget des étudiants ([19]). Le coût de la vie étudiante, qui résulte en moyenne de l’addition des coûts du logement, des transports et des biens de consommation courante, augmente donc fortement à raison de l’augmentation du coût du logement. Pour cette raison, le syndicat a accueilli très favorablement l’encadrement des loyers mis en œuvre à Paris et à Lille, et a salué les choix de Lyon et Bordeaux d’entrer dans le dispositif. Les représentantes auditionnées par vos rapporteurs ont appelé à renforcer cet encadrement dans d’autres grandes villes.

Pour cette raison, vos rapporteurs se réjouissent de la prolongation de l’expérimentation de l’encadrement des loyers en cours et de la réouverture de la possibilité de commencer une expérimentation. Ces mesures sont portées dans le cadre du projet de loi portant différenciation, décentralisation, déconcentration et diverses mesures de simplification (3DS), actuellement en cours d’examen à l’Assemblée nationale.

Le niveau de loyer ne varie pas en fonction des catégories sociales, mais selon le lieu de résidence et notamment selon la localisation du bien loué en zone tendue ou détendue. Les données de LocService font ainsi apparaître que le loyer moyen d’un studio à Paris s’élève à 850 euros, là où il s’élève à 659 euros à Nice, 619 euros à Lyon et seulement 357 euros à Limoges.

2.   L’accession à la propriété, de plus en plus tardive, est réservée aux jeunes les plus aisés

Devant la recrudescence des inquiétudes quant à la crise du logement, vos rapporteurs ont eu à cœur de cerner avec précision la réalité, dans le vécu des jeunes, de la difficulté renforcée de l’accession à la propriété.

L’augmentation prononcée du prix de l’accession est un déterminant incontournable de l’évolution du marché du logement au cours des deux dernières décennies. La décennie 2000 ainsi que la deuxième moitié de la décennie 2010 voient des dynamiques particulièrement marquées : de 2001 à 2008, la hausse des prix de l’immobilier est très supérieure à la croissance du revenu disponible par ménage : + 95 % contre + 21 %. Sur l’ensemble du territoire français, les prix des logements ont fortement augmenté de 2001 à 2007. Après le retournement de 2007 et la crise immobilière qui s’en est suivi, les prix ont baissé avant de connaître une hausse modérée conduisant à une croissance d’environ 3 % en euros courants entre 2008 et 2018.

ÉVOLUTION DES PRIX DES LOGEMENTS NEUFS ET ANCIENS DEPUIS 2000 (2015 Base 100)

Source : Insee, série des indices Insee des logements neufs, série des indices Insee‑Notaires des logements anciens.

La hausse des prix de l’accession en France

Entre 1996 et 2016, les prix à la consommation ont augmenté de 31 %, le revenu disponible brut par ménage de 40 %, tandis que le prix des logements anciens était multiplié par 2,52 (2,67 en Île-de-France). Après une baisse consécutive à la crise de 2008, la reprise a été soutenue, notamment en Île-de-France. Les prix ont ensuite diminué légèrement à partir de 2012, mais connaissent une reprise en 2016.

Pour les primo-accédants, la hausse des prix freine l’achat. Elle a été en partie compensée par l’allongement de la durée des emprunts (19,6 ans entre 2009 et 2013, contre 17,2 ans entre 2002 et 2006 et 14,6 ans entre 1997 et 2001) et la baisse des taux d’intérêt (3,5 % entre 2009 et 2013, contre 4,1 % entre 2001 et 2006, 5,2 % entre 1997 et 2001). Pour les accédants récents, il a aussi fallu maintenir le taux d’apport personnel autour du tiers, c’est-à-dire consentir à une hausse de sa valeur absolue compte tenu de la hausse des prix.

L’accession est devenue plus dépendante des revenus : le revenu est devenu un déterminant plus important de l’accès à la propriété qu’il y a trente ans. Les chances d’accès à la propriété d’un ménage du premier quartile de revenu par unité de consommation sont de 33 % de celles d’un ménage du deuxième quartile en 2013 ; elles étaient de 71 % en 1984.

Former un couple avec deux apporteurs de ressources, plutôt qu’un, à quartile de revenu égal, est devenu une nécessité plus prégnante pour acquérir un logement. La stabilité de l’emploi est aussi une condition plus forte pour emprunter, les banques recherchant en priorité les personnes en contrat à durée indéterminée. L’aide des parents est devenue plus fréquente (un quart des accédants récents âgés de 25 à 44 ans ont reçu un don au moment de l’achat en 2013, contre un cinquième en 2001, et plus importante. Sa progression a accompagné celle de l’apport personnel, qui représente en 2013 comme en 2001 de l’ordre d’un tiers du montant de l’achat, alors que ce dernier équivaut aujourd’hui à quatre ans et demi de revenu, contre un peu plus de trois années au début de la décennie 2000. Même si l’aide des parents a toujours été importante, il est probable que les inégalités intragénérationnelles se sont accrues, entre ceux que leurs parents peuvent aider et les autres.

Source : Insee Références, édition 2017, « Le logement en France depuis trente ans » ([20]).

C’est la raison pour laquelle le logement occupe une place importante parmi les facteurs qui favorisent le déclassement. Ce constat est partagé par différents acteurs. Selon Louis Chauvel, les difficultés grandissantes qui accompagnent depuis plusieurs années l’accession à la propriété, par exemple, expliquent en grande partie l’accroissement de la mobilité descendante ([21]). Le logement se situe, quelle que soit la tranche d’âge considérée, parmi les premières dépenses. Que ce soit par ses caractéristiques techniques (surface, aménagement, confort, qualités esthétiques) ou sa localisation, il expose la condition de son acquéreur ou de son locataire.

Depuis les années 2000, le prix des logements a connu une envolée extrêmement forte. Entre le milieu des années 60 et la fin des années 90, l’évolution du prix du logement a suivi, peu ou prou, celle du revenu des ménages, corrélation représentée statistiquement par une fourchette qualifiée de « tunnel de Friggit », c’est-à-dire un ratio compris entre 0,9 et 1,1. Cette évolution a, depuis 2002, complètement quitté ce tunnel et est désormais très supérieure aux fluctuations des revenus disponibles. Cette évolution correspond à une nette désarticulation entre l’inflation des biens immobiliers et celle des biens de consommation.

évolution comparÉE des INDICES DES prix des logements et de l’IPC ([22]), 2000-2018

Source : séries d’indices de l’Institut national de la statistique et des études économiques, 2021

Ces évolutions sont nettement renforcées, du point de vue des jeunes, par le recentrage des aides au logement et la suppression de certaines d’entre elles. C’est notamment le cas avec la suppression de l’APL accession, décidée en 2017. Le prêt à taux zéro, le prêt social location-accession (PSLA) et le prêt à l’accession sociale (PAS) continuent cependant de jouer un rôle important dans la promotion de l’accession à la propriété des jeunes précaires.

Plusieurs personnes auditionnées ont mis l’accent sur la difficulté qu’il y a aujourd’hui à accéder à la propriété pour les personnes de moins de trente ans. La suppression de l’APL accession en 2017 a rendu d’autant plus difficiles les opérations d’achat dans les quartiles intermédiaires de revenus. Disponible sous conditions de ressources (en moyenne, le plafond était fixé à 14 000 euros par an pour une personne seule et à 26 000 euros pour un couple avec deux enfants) et axée sur les primo-accédants souhaitant devenir propriétaires de leur résidence principale, l’APL accession visait à réduire les mensualités de remboursement lors de l’acquisition d’un bien. L’aide était octroyée aussi bien pour l’achat ou la construction d’un bien que pour les opérations assimilées, telles que l’acquisition-amélioration, l’agrandissement-amélioration ou l’achat en viager.

Il est à noter cependant que, d’après les données transmises par le ministère de la transition écologique, le profil des accédants aidés au titre de l’APL est sensiblement différent de celui des locataires. En effet, l’accession à la propriété nécessite un minimum de moyens, à la fois en termes de capacité de remboursement et d’épargne préalable. De fait, les revenus des ménages bénéficiaires des aides personnelles à l’accession sont en moyenne plus élevés que ceux des bénéficiaires en secteur locatif (1,42 SMIC par ménage), si bien qu’en accession, la part des bénéficiaires disposant de revenus inférieurs au SMIC est plus faible que celle observée en locatif. Cet effet sur les accédants est renforcé par la typologie des ménages concernés, majoritairement des couples avec deux enfants ou plus pour lesquels les revenus sont plus élevés. L’accession n’est donc pas une problématique qui affecte directement les ménages en situation de précarité.

Vos rapporteurs tiennent aussi à souligner le rôle du prêt à taux zéro (PTZ), un dispositif fortement plébiscité, qui constitue un levier privilégié permettant à des ménages aux revenus modestes et intermédiaires de bénéficier d’un prêt à taux nul pour favoriser leur accession à la propriété. C’est un outil particulièrement adapté à une situation économique difficile et qui doit permettre aux ménages de continuer à accéder à la propriété. Il limite efficacement le taux d’effort de ces ménages, dans un contexte de croissance des prix du foncier et de la construction. Il s’agit en outre d’un outil très apprécié, qui connaît une hausse de notoriété ces dernières années.

Les personnes auditionnées ont exprimé dans ce sens leur approbation face à la prolongation du PTZ en faveur des zones B2 et C. Ce dispositif, déjà prolongé en loi de finances pour 2020 jusqu’en décembre 2021, a été à nouveau prorogé. Il bénéficie à des ménages qui sont de fait exclus des zones tendues car les prix sont trop élevés. Il a un caractère social marqué, puisqu’il est octroyé sous conditions de ressources. Sa suppression dans certains territoires toucherait donc une population modeste résidant en zones rurales ou périurbaines. Il s’agit bien souvent de jeunes ménages qui souhaitent faire bâtir leur propre logement, une population qui doit pourtant être prioritairement accompagnée dans l’accès au logement. En l’état, la suppression du PTZ en zones dites « détendues » ne ferait que diminuer la solvabilité des ménages, ce qui les inciterait à rechercher un foncier moins cher, en s’éloignant encore plus des zones d’habitation.

Le recours au PTZ peut augmenter d’environ 15 % la capacité d’investissement des ménages, permettant ainsi à des couples primo-accédants de boucler leur dossier de financement. C’est un garant rassurant pour les banques qui attendent bien souvent la validation d’un dossier de PTZ pour accorder un prêt immobilier. Il convient donc de maintenir, au-delà du 31 décembre 2021, l’accès à ce financement pour les accédants à la propriété des territoires ruraux ou des villes moyennes, ce qui participera également à la redynamisation et à la revitalisation de ces centres-villes et centres-bourgs.

Le PTZ constitue de ce fait un outil puissant et efficace pour permettre aux jeunes ménages aux ressources modestes mais stables d’avoir un parcours résidentiel abouti, et vos rapporteurs souhaitent voir cet outil pérennisé et élargi.

les diffÉrents types d’aides en faveur de l’accession À la propriÉtÉ

Source : Conseil général de l’environnement et du développement durable, Inspection générale des finances, « Évaluation du prêt à taux zéro », octobre 2019.

Afin de faire face à la hausse des coûts du foncier, le bail réel solidaire (BRS) constitue un outil important pour promouvoir de nouvelles formes d’accession. Les représentants de l’Association pour le logement des familles et des isolés (ALFI, groupe Arcade-VYV) ont fait valoir les opportunités que fournit cet instrument, créé à l’occasion de la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR). En produisant davantage en BRS, certains bailleurs sociaux, à l’image d’Antin Résidences, agréé organisme de foncier solidaire, permettent à des ménages de devenir propriétaires d’un logement neuf dans des quartiers où l’achat du terrain sous-jacent est trop coûteux.

Le BRS, qui dissocie de la valeur du bien immobilier son assiette foncière, qui en représente en général au moins 15 à 30 %, permet ainsi de diminuer la valeur vénale des biens et de faciliter l’accession. En outre, les nouveaux propriétaires en BRS bénéficient d’une taxe sur la valeur ajoutée à 5,5 % et d’un abattement de taxe foncière s’élevant jusqu’à 30 %.

Vos rapporteurs se réjouissent à cet égard des évolutions amenées par le projet de loi portant différenciation, décentralisation, déconcentration et diverses mesures de simplification (3DS), actuellement en cours d’examen à l’Assemblée nationale.

3.   Les jeunes ont de vraies difficultés d’accès au parc social qui font l’objet d’efforts spécifiques

Les jeunes ont, de l’avis de l’ensemble des spécialistes, des difficultés particulières pour accéder au parc locatif social, difficultés qui ont aussi été reconnues par les représentants du mouvement HLM. Les données montrent systématiquement une sous-représentation des personnes âgées de 18 à 30 ans parmi les locataires de ce parc. Les explications de ce phénomène sont multiples :

– les jeunes, quelle que soit leur situation professionnelle, ont une mobilité nettement supérieure à la moyenne des ménages, 40 % des moins de 25 ans et 25 % des 25-34 changeant de logement chaque année ([23]), ce qui occasionne des difficultés à s’inscrire dans les démarches de demande de logement pour l’accès au logement social, qui prennent un temps très long et en tout état de cause plus d’un an, puisque le temps d’atteinte pour se voir attribuer un logement social est en moyenne de deux ans ;

– les jeunes ont des besoins très spécifiques en matière d’emplacement et de caractéristiques physiques du logement : ils recherchent un logement de superficie réduite, afin d’éviter de payer du mètre carré supplémentaire, puisqu’il s’agit d’un public qui a peu de marge financière ; et bien situé, de façon à la fois proche du centre urbain et du lieu d’activité, ou au moins permettant un accès en transport en commun rapide (le taux de possession d’une voiture individuelle étant très bas). Ce besoin se heurte au fait que seuls 26 % des logements sociaux sont des logements T1 ou T2 ;

– une concurrence très rude a lieu entre les publics prioritaires sur l’offre de logements à très bas niveau de loyers, 21 % des jeunes de moins de 25 ans se situant en-dessous des seuils de pauvreté contre 12 % en population générale ([24]) ;

– enfin, le faible renouvellement des locataires du parc social, qui connaît, dans certaines zones tendues en particulier, des taux de rotation des occupants très bas, amène les jeunes ménages, plus modestes, à se tourner vers le secteur privé, ce qui réduit mécaniquement l’écart de revenu entre les deux secteurs ([25]).

Ces dynamiques ont pour résultat la surreprésentation des jeunes dans le parc locatif privé, tandis que les personnes de plus de soixante ans y sont très nettement sous-représentées (voir graphique). Comme le fait remarquer l’Union nationale des comités locaux pour le logement autonome des jeunes (UNCLLAJ), le parc de logement est marqué en France, d’un côté, par une part importante de propriétaires occupants (58 % en 2018), et de l’autre, par une part de locataires d’un parc social de plus en plus sollicité (17 % des logements) et d’un parc locatif privé très hétérogène, dont le coût augmente fortement (23 % des logements) ([26]).

Les 18-30 ans, étant à 59 % des locataires du parc privé, sont concernés au premier chef par cette distinction.

rÉpartition des chefs de mÉnage selon l’âge et le statut d’occupation
 

Source : recensement 2016, Union sociale de l’habitat.

Ces difficultés sont d’autant plus importantes que les jeunes sont nettement surreprésentés parmi les demandeurs de logement social : alors qu’ils ne pèsent que pour 11 % de la population et pour 10 % des ménages, ils constituent plus de 20 % des demandeurs de logement social. Selon les représentants de l’Union professionnelle du logement accompagné (UNAFO), le logement social souffre aussi auprès des jeunes d’une réputation négative, notamment au sujet de son organisation qui serait perçue comme inadaptée aux besoins des jeunes.

âge des demandeurs de logement social et structure de la population

Sources : Infocentre du système national d’enregistrement (SNE), demande actives au 31 décembre 2020 (direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature) ; Insee, RP 2017 pour les structures de population.

En dépit de ces difficultés, les jeunes ménages bénéficient, relativement aux autres catégories de demandeurs, d’un accès légèrement meilleur au parc social en fonction des demandes, avec un taux d’attributions au moins de 30 ans de 30 %, alors qu’il est de 25 % pour l’ensemble des demandeurs. Cette donnée, qui découle principalement de la faiblesse des ressources de ces demandeurs, a pour résultat que, lorsqu’on additionne les capacités du parc familial et celles de l’habitat spécifique, le parc social accueille plus de 500 000 jeunes (voir précisions en seconde partie).

L’une des solutions afin d’améliorer l’accès des jeunes au parc social consiste à y développer la place des petites surfaces, notamment en T1 et T2. En effet, le parc social historique est marqué par une forte part de logement familial constitué d’appartements de trois pièces et plus. Depuis quelques années, les administrations publiques, et notamment les collectivités territoriales, favorisent, dans les zones tendues, les opérations faisant une place aux petites surfaces afin de répondre aux besoins avérés (voir seconde partie). Cependant, les retards à combler demeurent importants. En Île-de-France par exemple, si 40 % de l’offre récente porte sur des logements de petites typologies, le stock de T1 et T2 ne représente que 30 % du parc, alors que 50 % des demandeurs de logement social ciblent ces logements.

prise en compte des petites typologies dans la politique d’agrÉment
de la DRIHL d’Île-de-france