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N° 5121

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 23 février 2022.

 

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145-7 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES

sur l’évaluation de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018
portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique
(dite « loi ELAN »)

ET PRÉSENTÉ PAR

M. Thibault BAZIN, Mme Christelle DUBOS,
M. Jean-Luc LAGLEIZE et M. Richard LIOGER,

Députés.

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  SOMMAIRE

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Pages

 

 

SYNTHÈSE DES TRAVAUX DE LA MISSION

INTroduction

A. Une loi ambitieuse qui a connu une période de mise en œuvre très bousculée

B. une bonne implication des pouvoirs publics dans la mise en œuvre et l’Évaluation de la loi

premiÈRE partie : Les dispositions relatives à l’urbanisme et À La construction

I. des outils pour simplifier et accÉLÉRER les projets d’amÉNagement, qui connaissent un succÈs mitigÉ

A. une boîte À outils encore peu ÉPROUVÉE

1. Les mécanismes partenariaux, après des débuts poussifs, connaissent un relatif essor

2. Le permis d’aménager multi-sites, un dispositif riche de possibilités récemment élargi et pérennisé

3. Permis d’innover et permis de faire, des bilans très contrastés

B. La simplification des outils existants connaît des RÉSULTATS mitigÉs

1. Trois évolutions afin d’accélérer le recours aux zones d’aménagement concerté

2. Les opérations de la Solideo, un exemple d’accélération réussie

C. un impact limitÉ sur les chiffres de la construction de logements

1. La modification des normes de construction entraîne des évolutions qui mettent certaines filières en difficulté

2. Les données de la construction ne montrent pas d’impact particulier, à ce jour, des dispositions adoptées

II. la refonte de l’urbanisme rÉglementaire connaÎt des succÈs mais est entravÉE par la succession des textes

A. la place du SCoT confortÉE puis mise en cause par l’instabilitÉ normative

1. La réforme du SCoT a permis une relative simplification de ses contenus

2. La rationalisation de la hiérarchie des normes bien accueillie malgré des impacts réduits

3. Des modifications du règlement de PLU dont l’impact à ce jour est difficilement mesurable

B. Certaines des dispositions littorales ONT ENGENDRÉ DES DIFFICULTÉS D’APPLICATION

1. La suppression du hameau nouveau, globalement bien accueillie, a suscité des difficultés ponctuelles mais importantes

2. La consécration du « SCoT intégrateur » des dispositions littorales, une disposition positive mais encore incertaine

C. des mesures de simplification qui connaissent un bilan en demi-teinte

1. La simplification et l’accélération des procédures d’urbanisme, un chantier encore en cours

2. Les évolutions apportées à la procédure de l’évaluation environnementale n’ont pas entièrement porté leurs fruits

III. la revitalisation du territoire, une politique volontariste et ambitieuse

A. le dÉPLOIEMENT des ORT A permis d’intensifier la dynamique de revitalisation des centres-bourgs

1. Un outil juridique utile aux effets positifs

2. Le Gouvernement a mené une politique financièrement volontariste d’accompagnement du déploiement des ORT

B. l’urbanisme commercial renforcÉ a Permis une meilleure planification territoriale

1. L’ORT ouvre la voie à un régime à la fois protecteur et assoupli pour les autorisations commerciales

2. L’encadrement et la planification renforcés des implantations commerciales a permis un urbanisme de meilleure qualité

seconde partie : Les dispositions relatives au logement

I. la restructuration des organismes de logement social : un bilan MITIGÉ

A. Un dispositif de consolidation volontariste

1. Le regroupement des bailleurs sociaux visait à répondre à des impératifs économiques

2. Le bilan en demi-teinte des mesures visant le regroupement des organismes

B. D’autres instruments ont permis aux bailleurs sociaux de se renforcer

1. L’extension de l’agrément d’organisme de foncier solidaire a suscité le doublement du nombre d’organismes

2. La vente HLM, un dispositif jusqu’ici peu sollicité

II. l’encadrement des loyers : une réponse pragmatique aux tensions en zones tendues

A. Une réponse pragmatique aux tensions sur le marché locatif

1. Un dispositif expérimental qui s’inscrit dans la continuité de tentatives passées

2. Des modalités d’application qui laissent la main à une mise en œuvre différenciée

B. des RÉsultats encore difficiles à APPRÉCIER

1. L’encadrement résulte d’une mise en œuvre encore récente

2. Le champ de l’expérimentation a été récemment étendu et rouvert à de nouveaux candidats

3. Un dispositif qui fait l’objet de retours contrastés

III. UNE fluidification partielle des rapports locatifs

A. la garantie visale : un mécanisme efficace mais insuffisamment connu

1. La montée en puissance progressive de la garantie Visale

2. Un dispositif encore insuffisamment connu et plébiscité

B. le bail mobilité : un dispositif à l’utilité douteuse

C. la lutte contre l’habitat indigne, des dispositifs renforcÉs

1. Le permis de louer et la lutte contre l’habitat indigne, instruments d’une protection des locataires vulnérables

2. Des dispositifs qui continuent à se déployer, mais dont l’efficacité apparaît incertaine

examen du rapport par la commission

Liste des personnes auditionnées

Liste des CONTRIBUTIONS ÉCRITES

ANNEXE I : COMPTES RENDUS des tables rondes menÉES par les rapporteurs

TABLE RONDE n° 1 : La restructuration du logement social

TABLE RONDE n° 2 : L’urbanisme OPÉRATIONNEL

TABLE RONDE n° 3 : Le droit de l’immobilier

TABLE RONDE n° 4 : l’urbanisme rÉglementaire

ANNEXE II : TABLEAU DES DISPOSITIONS de la loi n° 20181021 du 23 novembre 2018

ANNEXE III : Tableau des mesures réglementaires d’application de la loi n° 20181021 du 23 novembre 2018

ANNEXE IV : Tableau des mesures d’habilitation de la loi n° 20181021 du 23 novembre 2018


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   SYNTHÈSE DES TRAVAUX DE LA MISSION

La loi ELAN a participé, en 2018, de la volonté partagée, dans la législature nouvelle, d’imprimer un nouveau rythme au secteur de la construction et à la création de logements. Les dispositions très nombreuses du texte en matière d’urbanisme, en particulier en ses titres Ier et IV, ont visé à supprimer les freins à la construction et à l’aménagement et à encourager les acteurs divers à se réunir par des dispositifs conventionnels, afin d’augmenter la quantité de logements produits.

Plus de trois ans plus tard, à la fin de l’année 2021, la commission des affaires économiques a décidé de créer, en application de l’article 145-7 du Règlement de l’Assemblée nationale, une mission d’évaluation de la mise en œuvre et de l’impact de ces dispositions. Les quatre rapporteurs ont auditionné des acteurs des secteurs concernés et reçu de nombreuses contributions écrites pendant les mois de janvier et de février 2022, en s’efforçant de passer en revue les grandes dispositions du texte et d’en retenir les impacts principaux.

À l’occasion de la loi ELAN et dans une démarche empirique, les outils d’aménagement mis à la disposition des acteurs publics ont été amplifiés et multipliés afin de lever les obstacles administratifs et réglementaires à la réalisation des projets de transformation urbaine : d’où des dispositifs tels que le projet partenarial d’aménagement (PPA) et la grande opération d’urbanisme (GOU) [article 1].

Ces deux outils, qui visent à permettre, sur une opération, une simplification de la compétence avec un pilotage de l’intercommunalité, offrent la possibilité à l’État d’apporter son soutien, notamment financier, aux initiatives des collectivités en matière d’aménagement opérationnel en nouant des partenariats renforcés pour faciliter les programmes complexes qu’elles engagent. Après un accompagnement dynamique par l’État au cours des exercices 2020 et 2021, que vos rapporteurs saluent, on compte, au 31 décembre 2021, 20 contrats de PPA signés et 7 en cours d’élaboration, avec 2 GOU en cours.

L’expérimentation du permis d’innover a été prolongée et élargie [article 5]. Ce permis, qui est attaché au permis de construire, autorise le porteur de projet à déroger à toutes les normes en matière de construction, à condition de vérifier, par la production d’une étude d’impact, que les moyens qu’il met en place permettent néanmoins d’atteindre les objectifs de la norme à laquelle il déroge. S’il a connu des résultats décevants – seulement deux mises en application, les appels à manifestation d’intérêt réalisés dans le cadre de sa mise en œuvre ont témoigné d’un fort intérêt du secteur du bâtiment et de la construction pour des dispositifs de dérogation aux normes en vigueur, notamment constructives : normes incendie, normes des immeubles de grande hauteur, ventilation, acoustique et performance thermique du bâtiment.

Quant à la mise en œuvre du permis d’aménager multi-sites (PAMS), qui permet la réalisation d’une opération d’ensemble, concertée avec les élus locaux, afin de revitaliser les centres villes ou bourgs centres dont le foncier est nécessairement morcelé et discontinu, elle correspondait à un idée positive, d’après les retours, mais doit encore être renforcée, ce qui sera permis par le récent article 112 de la loi 3DS.

Dans la même optique de simplification et d’accélération des projets d’aménagement, la loi a visé à faciliter le recours aux zones d’aménagement concerté (ZAC) [article 9], opération d’aménagement qui, contrairement à l’opération de lotissement menée avec un permis d’aménager, résulte nécessairement d’une initiative publique. Il en a été ainsi de l’introduction de la possibilité de créer une ZAC en adoptant dans le plan local d’urbanisme une orientation d’aménagement et de programmation ; de la clarification de la portée du cahier des charges de cession de terrain (CCCT), document obligatoirement annexé aux actes de cession par l’aménageur des terrains situés dans le périmètre d’une ZAC ; et de l’exemption, pour les concessions d’aménagement qui ont lieu dans une ZAC, des dispositions de la loi MOP.

Au global, les données de la construction n’ont pas montré d’impact particulier des dispositions adoptées en matière d’aménagement. La production de logements n’a pas augmenté depuis l’adoption de la loi. Néanmoins, il est à noter, comme l’ont remarqué plusieurs personnes auditionnées, que les dispositions en matière d’urbanisme mettent du temps à trouver leur effet du fait de la durée très longue des opérations d’aménagement, dont il n’est pas rare qu’elles durent plus de cinq ans.

Les régimes d’urbanisme issus des différents documents territoriaux, et notamment des SCoT, ont été remaniés avec l’objectif de simplifier et d’accélérer les procédures. En effet, la loi ELAN a traduit une volonté forte de simplification et d’accélération : il a semblé nécessaire de s’attaquer aux facteurs de lenteur et de rigidité dans la conduite des projets. Parmi ces facteurs, la longueur des procédures d’élaboration des documents de planification et d’urbanisme occupe une place centrale dans les considérations des exécutifs locaux. Le Gouvernement a donc agi par ordonnance pour simplifier le régime du SCoT [article 46], du point de vue de son contenu et des règles d’opposabilité qui le gouvernent. Ces évolutions, mesurées, ont reçu un accueil globalement positif.

Le texte avait également été enrichi d’une section portant assouplissement du régime d’urbanisme des communes littorales [articles 42 à 45]. Il s’agissait de répondre à une demande croissante des acteurs locaux en facilitant, sans inviter d’excès, l’urbanisation en discontinuité des villages et agglomérations existants. Cette évolution est passée principalement par la suppression du hameau nouveau intégré à l’environnement (HNIE), catégorie permettant l’urbanisation nouvelle à condition qu’elle soit pensée globalement, au profit de la délimitation de secteurs déjà urbanisés dans le SCoT. Au global, les acteurs auditionnés ont émis des avis positifs mais réservés sur les évolutions enregistrées, tout en soulignant des difficultés d’application ponctuelles à l’échelle locale.

La plupart des acteurs ont appelé à aborder plus systématiquement le sujet de l’urbanisme littoral avec un texte entièrement consacré à ce sujet, considérant que le volet « résilience » de la loi Climat et résilience, qui y a été destiné, n’a pas suffi à résoudre toutes les problématiques qui se posent. En ce qui concerne globalement le rôle du SCoT en matière de loi Littoral, les avis sont plutôt que la rationalisation des normes qui a été opérée, si elle aurait pu aller plus loin, a renforcé la sécurité juridique des acteurs et notamment des élus locaux.

D’autres dispositions plus précises ont utilement permis un meilleur déploiement des énergies renouvelables dans les territoires insulaires, ou encore d’affiner le régime d’autorisation de l’implantation d’équipements économiques dans les espaces remarquables du littoral.

Concernant la fluidification et l’accélération de l’instruction des demandes d’urbanisme et des délais contentieux, il s’agit là d’un chantier difficile, encore en cours, qui connaît pour l’instant un bilan mitigé.

Si l’encadrement du nombre de pièces complémentaires au permis de construire exigibles [article 57] par les services municipaux a été salué, les acteurs déplorent de mauvaises habitudes administratives et un manque de volontarisme qui continuent de ralentir les projets.

C’est le cas aussi pour l’obligation, pour toutes les communes, de pouvoir recevoir en format dématérialisé [article 62] les demandes d’autorisation d’urbanisme et pour l’obligation, pour certaines d’entre elles, de les instruire de façon dématérialisée, entrée en vigueur au 1er janvier 2022. Ces évolutions bienvenues ne sont pas entièrement concrétisées, jusqu’à un quart des collectivités n’étant toujours pas en mesure d’assurer cette dématérialisation.

Pour combattre la dévitalisation des territoires urbains, la loi ELAN a créé des outils contractuels afin de faciliter une réponse globale dans le cadre de projets de réhabilitation des centres-villes associant l’ensemble des acteurs concernés. Une des principales créations de la loi, l’opération de revitalisation de territoire (ORT) [article 157], est un outil à la disposition des collectivités territoriales, qui doit permettre la mise en œuvre d’un projet de territoire, dans les domaines urbain, économique et social, ayant pour objectif de lutter contre la dévitalisation des centres-villes. Il s’agit d’un des rares dispositifs suscitant l’unanimité positive des acteurs, qui plébiscitent son élargissement, comme il a été porté à l’article 95 de la récente loi 3DS.

La loi ELAN avait également prévu des modifications importantes de l’urbanisme commercial, autorisant notamment la dispense d’autorisation d’exploitation commerciale (AEC) pour la réalisation d’un projet d’équipement commercial dans un secteur ORT. Cette dispense est accompagnée, d’autre part, de la possibilité pour le préfet de suspendre l’implantation d’un nouveau commerce à l’extérieur des secteurs d’intervention de l’ORT. La relative ineffectivité de ce moratoire a amené le resserrement des projets d’aménagement commercial à l’article 215 de la loi Climat et résilience.

Au demeurant, le tournant de la loi ELAN a permis une meilleure articulation de l’urbanisme commercial avec les autres enjeux de la revitalisation du territoire et un renforcement de la planification commerciale, comme en témoigne la nouvelle place accordée au document d’aménagement artisanal, commercial et logistique [article 169].

Dans ses titres II et III, qui concernaient au premier chef l’amélioration du logement et de l’habitat, la loi s’est fixée des objectifs ambitieux. Elle a d’abord porté haut un objectif de restructuration des organismes de logement social. En effet, partant du constat selon lequel la taille moyenne des bailleurs sociaux était relativement faible, le Gouvernement avait souhaité, en 2018, donner une nouvelle impulsion à la recomposition du tissu des opérateurs du secteur HLM.

Sur la base de ce constat d’un paysage du logement social très morcelé – on dénombrait ainsi, en 2017, encore 37 % d’organismes qui géraient moins de 1 500 logements – au regard d’une territorialisation accrue des politiques de l’habitat, l’étude d’impact considérait qu’une politique plus volontariste de consolidation des organismes de logement social présenterait au moins trois avantages : favoriser une meilleure allocation de l’investissement, organiser une mutualisation des risques, réaliser des économies d’échelle.

La loi prévoyait que tout bailleur social détenant moins de 12 000 logements locatifs sociaux devait, au 1er janvier 2021, justifier de son appartenance à un « groupe d’organismes de logement social » (GOLS) [article 81], qui regroupe des organismes gérant collectivement au moins 12 000 logements, et que tout organisme HLM qui gère moins de 1 500 logements, qui n’a pas construit au moins 500 logements pendant une période de dix ans, peut être dissous par l’autorité administrative, sauf s’il appartient à un groupe d’organismes de logement social. Deux modalités principales de regroupement étaient possibles, à savoir le groupe vertical d’organismes HLM ou sociétés d’économie mixte contrôlés directement ou indirectement par une même société, et le groupe horizontal sous forme de société de coordination, de société anonyme ou de société anonyme coopérative.

Les rapporteurs ont constaté qu’à la date du 22 septembre 2021, 245 organismes, soit 73 % du nombre total des obligés, remplissaient désormais leur obligation de regroupement et moins d’une trentaine d’organismes demeuraient sans aucun projet de regroupement identifié ou viable. En évaluant le résultat de ces évolutions, il apparaît qu’au moment de la promulgation de la loi, la France comptait 638 organismes de logement social, toutes catégories confondues. À la fin de 2021, ce nombre n’était plus que de 556 organismes, soit une diminution de 12,9 % en trois ans.

Les représentants des organismes du logement social rencontrés par vos rapporteurs ont dressé un bilan en demi-teinte des opérations de regroupement en cours. La Caisse de garantie du logement locatif social s’est vu confier, à compter de 2022, une mission d’observation des regroupements et des groupes HLM constitués. Une étude de l’Agence nationale de contrôle du logement social, portant sur les regroupements et leurs effets, est également attendue cette même année.

Autre réponse à la crise du logement, face aux tensions observées sur le marché locatif, la loi ELAN avait prévu, à titre expérimental, pour une durée de cinq ans, un encadrement des loyers à la main des intercommunalités volontaires dans les zones connaissant une tension locative forte [article 140].

Jusqu’à aujourd’hui, l’expérimentation de l’encadrement du niveau des loyers a concerné : Paris, à compter du 1er juillet 2019 ; Lille, à compter du 1er mars 2020 ; l’établissement public territorial Plaine Commune en Seine-Saint-Denis, à compter du 1er juin 2021 ; Lyon et Villeurbanne (Rhône), à compter du 1er novembre 2021 ; l’établissement public Est Ensemble en Seine-Saint-Denis, à compter du 1er décembre 2021 ; Montpellier et Bordeaux, à partir du début de l’année 2022.

Le délai de cinq ans étant insuffisant pour assurer son déploiement et mesurer son efficacité, le dispositif a été récemment prorogé de trois ans [article 85 de la loi 3DS]. Cette prolongation permettra de mener une évaluation avec le recul nécessaire à l’étude d’un dispositif dont les effets s’inscrivent nécessairement dans un temps long, eu égard notamment à la durée des baux.

L’ensemble des acteurs auditionnés par vos rapporteurs ont salué l’efficacité du dispositif Visale [article 154], qui facilite, pour les étudiants, l’obtention d’un garant. Dans le parc privé ou dans le parc social, en adoptant le point de vue des bailleurs ou celui des bénéficiaires, la solution a fait ses preuves et il faut interpréter les vagues successives d’élargissement des catégories éligibles au dispositif comme une marque de son succès.

En revanche, le bail mobilité [article 107], contrat de location de courte durée d’un logement meublé, visant à donner plus de flexibilité au bailleur et à faciliter l’accès au logement des étudiants et des personnes en mobilité professionnelle, a eu des retours décevants, la plupart des acteurs reconnaissant qu’il n’a pas encore trouvé son public.

Pour renforcer la lutte contre l’habitat indigne et les marchands de sommeil, la loi ELAN a retravaillé le dispositif du permis de louer [article 188], introduit par la loi ALUR et qui prévoyait que, dans les zones soumises à déclaration de mise en location, le bailleur doit déposer une déclaration de mise en location auprès de l’intercommunalité compétente, déclaration qui doit être renouvelée à chaque nouvelle mise en location. Elle a ainsi prévu que le dispositif ne s’applique pas aux logements des bailleurs sociaux ou conventionnés à l’Anah, et qu’il peut être délégué aux communes membres, ce qui permet de rapprocher sa gestion du terrain. Le déploiement du permis de louer sur le territoire national s’est fait de manière progressive. La mise en œuvre du permis de louer se heurte néanmoins, à ce jour, à divers freins, et reste également fortement conditionnée à l’adhésion des bailleurs.


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   INTroduction

En septembre 2017, après avoir dévoilé son plan « Logement d’abord », le Gouvernement présentait, concomitamment à la rentrée budgétaire, sa stratégie quinquennale en matière de logement. Partant du constat que la France consacrait plus de 40 milliards d’euros à la politique du logement et qu’elle comptait toujours 4 millions de mal-logés, cette stratégie prévoyait de « réduire la dépense publique associée à la politique du logement tout en améliorant ses résultats » et de mener une action selon trois axes :

 relancer la construction, par la simplification des normes de construction, la mise en place d’un régime fiscal plus favorable pour encourager la cession de terrains en zones tendues, l’augmentation de la production de logements intermédiaires et de logements très sociaux, le renforcement de l’encadrement des recours abusifs, la création d’un bail numérique, et la baisse des loyers ;

 permettre une offre adaptée aux besoins de chacun en parallèle de la politique du « Logement d’abord », par l’encouragement de l’accession à la propriété – élargissement du dispositif Pinel et du prêt à taux zéro, vente de logements sociaux aux locataires – et la construction de 80 000 logements pour les jeunes dans le programme « 60 + 20 », la réforme des aides au logement, le renforcement de la mobilité dans le parc social, la création d’un bail adapté aux jeunes, la facilitation de la colocation, et l’encadrement des loyers ;

 repenser la qualité urbaine et de l’habitat par la rénovation des logements énergivores, le doublement du montant du nouveau programme national de renouvellement urbain, et la généralisation des logements connectés.

Dans ce contexte, la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite « loi ELAN », a participé de la volonté partagée de donner une direction générale à la législature nouvelle en matière de logement. Elle a tout d’abord été le fruit d’une longue concertation. Après une consultation citoyenne numérique, lancée dès l’installation de la XVe législature, en juillet et août 2017, qui a recueilli plus de 2 500 contributions, la préparation du projet de loi a fait l’objet d’une étape qui se voulait novatrice : entre décembre 2017 et février 2018, une conférence de consensus réunissant députés, sénateurs, représentants du Gouvernement, élus locaux et acteurs économiques et associatifs du secteur du logement et de l’urbanisme avait permis à toutes les parties prenantes d’échanger sur l’avant-projet de loi rendu public par le Gouvernement.

A.   Une loi ambitieuse qui a connu une période de mise en œuvre très bousculée

Le ministre de la cohésion des territoires, M. Jacques Mézard, qui portait le texte avec son secrétaire d’État, M. Julien Denormandie, avait partagé sa volonté de « faire sauter les verrous » dans la chaîne de production des logements et d’actionner des leviers multiples afin d’en faciliter la construction tout en adaptant l’habitat aux nouveaux modes de vie, tant en matière d’accessibilité que de nouveaux modes d’occupation.

Le Gouvernement a présenté un projet de loi de 65 articles, divisé en quatre axes similaires à ceux de la stratégie préalablement annoncée :

– construire « plus, mieux et moins cher », dans l’optique de susciter un « choc d’offre » dans le logement, avec l’ambition de revoir ou de poursuivre, en fonction des mesures, l’héritage de la dernière grande loi sectorielle, la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (dite « loi ALUR »);

– accompagner l’évolution du secteur du logement social et en particulier le regroupement des bailleurs sociaux, mouvement déjà entamé avec, notamment, les dispositions de la loi de 2 juillet 2003 relative à l’urbanisme et à l’habitat, ou encore la réforme, à partir de 2015, de la collecte de la participation des employeurs à l’effort de construction qui a abouti avec l’ordonnance du 20 octobre 2016 et la création du groupe Action Logement ;

– répondre aux besoins en logement de chacun, tout en favorisant la mixité sociale, déjà encouragée dans la précédente loi du secteur, la loi du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté (dite « loi LEC ») ;

– améliorer le cadre de vie, dans la lignée de la loi du 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises, mais aussi du lancement du programme Action Cœur de ville annoncé par le Gouvernement en 2018.

Au cours de son examen parlementaire, le projet de loi a donné lieu à de vifs débats dans les deux commissions des affaires économiques de l’Assemblée nationale et du Sénat et en séance publique, concernant aussi bien le foncier que le logement social, les baux, la copropriété ou l’habitat indigne, ainsi que des pans entiers intégrés au cours de l’examen parlementaire, par exemple en matière d’urbanisation littorale ou de planification de l’urbanisme commercial, le Parlement ayant souhaité faire la part belle aux mesures destinées à faciliter les opérations d’aménagement, d’urbanisme et de construction.

Considérablement enrichi par les débats parlementaires au cours desquels 169 articles furent ajoutés, portant à 234 articles le nombre de dispositions de ce texte, et après un accord trouvé en commission mixte paritaire (CMP), le projet de loi ELAN fut définitivement adopté par le Parlement le 16 octobre 2018, soit un peu plus de six mois après son dépôt sur le bureau de l’Assemblée nationale.

Le Conseil constitutionnel ayant censuré 19 articles au motif qu’ils constituaient des cavaliers législatifs sans lien direct ou indirect avec les dispositions du projet de loi initial, la loi promulguée le 23 novembre 2018 compte finalement 215 articles. Ces articles, organisés en quatre titres, abordent des sujets très variés qui vont de la simplification de l’acte de construire et d’aménager à la restructuration du secteur du logement social, en passant par l’amélioration de la lutte contre les marchands de sommeil et la revitalisation des centres-villes.

Il faut souligner d’emblée la difficulté d’un exercice d’évaluation dans un contexte marqué par des événements qui ont affecté, voire bouleversé la mise en œuvre du texte. En premier lieu, le calendrier électoral, avec le premier tour des élections municipales le 15 mars 2020, a occasionné, de manière habituelle, un ralentissement des projets d’aménagement et de construction à partir de 2019, correspondant précisément au moment de l’entrée en vigueur des dispositions d’effet immédiat du texte.

Ensuite, la crise sanitaire due à la covid-19 a occasionné une grande instabilité dans le secteur, en donnant lieu à la suspension et au report de nombreux projets. L’impact sur tout le secteur du bâtiment de la crise sanitaire ainsi que des mesures de confinement qui ont été adoptées dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, a en effet été rapide et brutal. La filière s’est trouvée, dès le 17 mars 2020, confrontée à une crise majeure provoquée par la paralysie quasi-totale de toutes les opérations de construction. Cette situation a résulté notamment du fait de la mise à l’arrêt des chantiers, rendue nécessaire par l’impossibilité d’y assurer la sécurité sanitaire des travailleurs, et de la prorogation de l’instruction des autorisations d’urbanisme par les services publics compétents. Du 16 mars au 6 avril 2020, les activités de construction ont ainsi connu un taux d’arrêt situé autour de 90 %.

En dépit d’une reprise difficile, l’action volontariste des pouvoirs publics a éloigné le spectre d’un ralentissement durable de la filière, qui a regagné ses couleurs depuis 2021. Cette année a vu le retour de chiffres plus robustes en termes de permis de construire octroyés, et les mises en chantier progressent. Toutefois, le ralentissement observé doit compter dans le calendrier d’une évaluation qui a lieu au bout d’une échéance assez serrée.

B.   une bonne implication des pouvoirs publics dans la mise en œuvre et l’Évaluation de la loi

Il a appartenu, en fin de législature, aux quatre rapporteurs nommés par la commission des affaires économiques, de mener un travail d’évaluation de l’impact de cette loi, conformément à l’article 145-7, alinéa 3, du Règlement de l’Assemblée nationale, qui prévoit qu’une telle évaluation s’effectue à l’issue d’un délai de trois ans suivant l’entrée en vigueur de la loi.

Alors que certaines mesures de la loi ELAN sont entrées en vigueur dès le lendemain de la publication de la loi, d’autres mesures très nombreuses nécessitaient la publication de mesures réglementaires de la part du Gouvernement, sous la forme de décrets ou d’arrêtés, afin d’être pleinement applicables. Le présent rapport fait suite à un premier rapport dit « d’application de la loi », réalisé en application de l’article 145-7, alinéa 1, du Règlement de l’Assemblée nationale, qui avait pour objet de contrôler la bonne publication des décrets d’application nécessaires pour permettre la pleine entrée en vigueur de la loi, six mois après son adoption ([1]).

Quatre ans après que la conférence de consensus a réuni les acteurs concernés, les rapporteurs de la présente mission, M. Thibault Bazin, Mme Christelle Dubos, M. JeanLuc Lagleize et M. Richard Lioger, soit deux députés du groupe le plus nombreux, un député d’un groupe minoritaire et un député d’un groupe d’opposition, ont eu à cœur, en écoutant à nouveau les acteurs concernés, de dresser une évaluation honnête et circonstanciée de la loi, en soulignant les avancées qu’elle a rendu possibles, mais en soulevant aussi les sujets qui restent source de difficultés.

L’évaluation à trois ans est un exercice fondamental, même s’il est encore trop tôt pour saisir toute la portée d’une législation, surtout lorsqu’il s’agit d’une loi aussi fournie et transversale que la loi ELAN. À cet égard, les rapporteurs ont préconisé la mise en place d’une évaluation quinquennale systématique des textes normatifs adoptés dans le domaine de l’aménagement et de l’urbanisme, en s’inspirant notamment des dispositions adoptées par les parlementaires dans la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (dite « loi Climat et résilience) pour l’évaluation du régime de réduction de l’artificialisation des sols.

Néanmoins, cette évaluation à trois ans permet d’effectuer une évaluation des dispositions dont l’impact se ressent rapidement – comme par exemple, dans une certaine mesure, la vente HLM ou l’encadrement des loyers – en entendant les acteurs qui ont suivi leur mise en œuvre et qui ont été affectés. Elle permet d’autre part d’apprécier la bonne volonté du pouvoir réglementaire dans l’application des dispositions prises par le législateur, en vérifiant si les ordonnances prévues ont bien été édictées et publiées, dans le respect de l’esprit du législateur, et si les décrets d’application et autres dispositions d’ordre réglementaire ont été arrêtés dans une temporalité raisonnable.

La conduite de la mission elle-même fournit à ses rapporteurs l’occasion de voir à quel point le Gouvernement est impliqué dans sa mise en œuvre, a édicté les outils de suivi nécessaires et les communique avec réactivité, dans un esprit de de transparence et de disponibilité. À cet égard, vos rapporteurs saluent l’implication des services concernés, notamment ceux du ministère de la transition écologique, ainsi que les cabinets ministériels, en particulier celui de la ministre déléguée chargée du logement, ainsi que l’engagement et le volontarisme des différents acteurs publics sollicités par la mission ([2]) .

Du strict point de vue de l’application de la loi, les résultats sont très positifs, comme en témoignent les tableaux d’application qui figurent en annexe III et IV, démontrant un véritable engagement du Gouvernement à mettre en œuvre les décisions du législateur. 85 mesures réglementaires du niveau du décret en Conseil d’État ou du décret ont été prises, dont 67 au cours de l’année 2019. La quasi-totalité des mesures appelant des dispositions d’application ont donc été satisfaites.

La plupart des cas de non-application s’expliquent aisément. Parfois, l’absence d’une mesure réglementaire prévue ne signifie pas l’absence de mise en œuvre d’une disposition. Par exemple, une disposition renvoyant au décret se trouve en fait satisfaite par la rédaction actuelle du droit ([3]). D’autres dispositions peuvent finalement s’avérer immédiatement applicables sans avoir besoin du truchement de la disposition réglementaire ([4]). Parfois encore, des mesures prévues se voient privées d’effet par de nouvelles mesures prises dans des textes ultérieurs ([5]). Enfin, dans certains cas, assez rares, le pouvoir réglementaire a fortement tardé avant de prendre les dispositions nécessaires ([6]). Après avoir éliminé tous ces cas, qui justifient la non-publication d’une mesure réglementaire pourtant appelée par une disposition législative, seules un très faible nombre de dispositions ne sont pas appliquées

Par ailleurs, la loi ELAN contient 31 habilitations autorisant le Gouvernement à prendre des mesures relevant du domaine de la loi par ordonnances, dans des délais qui vont de six à vingt-quatre mois après la promulgation de la loi, certains d’entre eux ayant été prorogés en mars 2020 dans le contexte de la crise sanitaire. 25 de ces habilitations ont été suivies d’effet (cf. encadré suivant).

Ordonnances issues de la loi ELAN

En plus de ses très nombreuses dispositions dont le présent rapport s’efforce d’en évaluer le plus grand nombre (cf. annexe II), neuf ordonnances majeures ont été prises sur le fondement de la loi par le pouvoir réglementaire :

– les ordonnances nos 2020-744 et 2020-745 du 17 juin 2020, prises sur le fondement de l’article 46, qui ont porté une réforme majeure du schéma de cohérence territoriale (SCoT) et de la hiérarchie des normes en matière d’urbanisme (ces dispositions font l’objet de la section A du II de la première partie du présent rapport) ;

– l’ordonnance n° 2019-1170 du 13 novembre 2019, prise sur le fondement de l’article 50, a simplifié et clarifié le régime juridique des schémas d’aménagement régional (SAR) des territoires ultramarins ;

– l’ordonnance n° 2019-395, prise sur le fondement de l’article 65, a adapté le régime des contrats de construction de maisons individuelles (CCMI), bien que le champ de cette réforme ait été critiqué comme étant trop restreint par la Fédération française du bâtiment ;

– les ordonnances n° 2019-418 du 7 mai 2019 et nos 2019-453 et 2019-454 du 15 mai 2019, prises sur le fondement de l’article 88, ont apporté des évolutions conséquentes pour les bailleurs sociaux, en leur permettant de mettre en œuvre des expérimentations sur le niveau de loyer et de supplément de loyer afin de mieux prendre en compte les variations des capacités financières des locataires du parc social ou encore en clarifiant et précisant le régime juridique de la vente de logements HLM (cf. la section B du I de la deuxième partie du présent rapport) ;

– l’ordonnance n° 2020-1144 du 16 septembre 2020, prise sur le fondement de l’article 198, a mis en œuvre une vaste réforme de simplification et de rationalisation des polices administratives de l’habitat indigne, en harmonisant notamment les régimes des codes de la santé publique et de la construction et de l’habitation, et en rendant plus lisible le régime des polices qui en découle ;

– l’ordonnance n° 2019-1101 du 30 octobre 2019, prise sur le fondement du II de l’article 215, a modernisé les règles de l’organisation et de la gouvernance de la copropriété des immeubles bâtis et clarifié les droits et obligations respectives des copropriétaires, du syndicat de copropriétaires, du conseil syndical et du syndic.

En revanche, deux ordonnances n’ont pas été prises et le délai de leur publication a expiré en dépit d’une prorogation en mars 2020 :

– le I de l’article 215 habilitait le Gouvernement à adopter la partie législative d’un code relatif à la copropriété des immeubles bâtis afin de regrouper et organiser l’ensemble des règles régissant le droit de la copropriété, notamment celles issues de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis. Plusieurs acteurs ont regretté vivement ce rendez-vous manqué, la Fédération nationale de l’immobilier appelant par exemple à « aboutir à une véritable codification du droit de la copropriété » ;

– le I de l’article 217, participant du volet « numérique » de la loi, habilitait le Gouvernement à prendre des dispositions tendant à définir un régime d’agrément des prestataires assistant les propriétaires et les locataires dans l’établissement d'un bail d’habitation à l’aide d’outils numériques et à améliorer la connaissance des données relatives à ces contrats.

Les rapporteurs ont souhaité centrer leurs travaux autour de quatre journées thématiques portant sur les axes de travaux majeurs de la loi examinée. Il s’agissait de réunir l’ensemble des acteurs concernés par chaque pan de la législation, tout en s’entretenant par ailleurs ou en sollicitant par écrit les contributions des personnes qui n’ont pas pu participer. Ces tables rondes, qui ont vu des échanges francs et ouverts, ont été très fructueuses et leur compte rendu a été transcrit à la fin du présent rapport (cf. annexe I). Ces travaux thématiques ont porté en priorité sur les volets suivants :

– une table ronde réunissant l’ensemble des fédérations des organismes de logement social a abordé la restructuration du secteur – dynamique des fusions-absorptions, prises de participation – ainsi que les nouvelles compétences qui ont été confiées aux organismes par la loi, l’évolution des modalités de leur gouvernance, les possibilités offertes par l’ouverture de l’agrément comme organisme de foncier solidaire (OFS), l’accélération de la dynamique de vente des logements HLM avec la mise en place de l’opérateur national de vente, ou encore, du point de vue des attributions, la mise en œuvre du système de la cotation de la demande de logements sociaux et la gestion en flux des contingents de logements sociaux ;

– une table ronde avec divers représentants du bâtiment et de l’aménagement a examiné les évolutions apportées en matière de construction, de production de logements, d’aménagement et d’urbanisme opérationnel, notamment l’impact de la simplification et de l’accélération des demandes de permis de construire qui constituaient un objectif de la loi, les évolutions portées au régime des zones d’aménagement concerté, la simplification de l’étude d’impact environnemental, le déploiement de nouveaux outils comme les projets partenariaux d’aménagement, les grandes opérations d’urbanisme, et les permis d’aménager multi-sites ;

– une journée destinée à l’audition des représentants des associations de locataires, de propriétaires et aux professionnels de l’immobilier a vu des discussions sur les principales dispositions immobilières du texte, notamment la mise en œuvre et les résultats de l’encadrement des loyers, l’évolution des rapports locatifs avec les dispositions concernant le logement des jeunes, le bail mobilité, logement des étudiants, la garantie Visale, ou encore l’encadrement de la location des meublés de tourisme, ainsi que travaux sur les instruments mis en œuvre dans le cadre du permis de louer et de la lutte contre l’habitat indigne ;

– enfin, une table ronde des élus locaux a été consacrée à la refonte et à la rationalisation des règles d’urbanisme, avec la rationalisation du schéma de cohérence territoriale et les diverses évolutions apportées en matière de consommation d’espaces naturels ou d’exemptions pour les activités agricoles, à la réforme de la loi Littoral, ainsi qu’à la mise en œuvre des opérations de revitalisation de territoire (ORT) et leur impact sur l’urbanisme commercial.

Ces tables rondes ainsi que les autres travaux menés par la mission ont permis la mise en commun et la discussion d’une grande quantité de retours et d’impressions quant à l’impact de la loi, que le présent rapport se propose de représenter de manière honnête dans leur diversité. Il s’en est dégagé un tableau riche et dense des différents volets du texte, que le présent rapport s’efforce de restituer.

 

 


— 1 —

   premiÈRE partie :
Les dispositions relatives à l’urbanisme et
À La construction

Les dispositions très nombreuses du texte en matière d’urbanisme, en particulier en ses titres Ier et IV, ont participé d’une volonté de supprimer les freins à la construction et à l’aménagement et d’encourager les acteurs divers à se réunir par l’intermédiaire de dispositifs conventionnels, afin d’augmenter la quantité de logements produits :

– les outils d’aménagement mis à la disposition des acteurs publics ont été amplifiés et multipliés afin de lever les obstacles administratifs et réglementaires à la réalisation des projets de transformation urbaine (I) ;

– les régimes d’urbanisme issus des différents documents territoriaux, et notamment des SCoT, ont été remaniés avec l’objectif de simplifier et d’accélérer les procédures (II) ;

– pour combattre la dévitalisation des territoires urbains, des outils contractuels ont été créés afin de faciliter une réponse globale dans le cadre de projets de réhabilitation des centres-villes associant l’ensemble des acteurs concernés (III).

I.   des outils pour simplifier et accÉLÉRER les projets d’amÉNagement, qui connaissent un succÈs mitigÉ

Lors de l’élaboration de la loi ELAN, le Gouvernement et le législateur ont cherché à s’inscrire résolument dans une démarche empirique et « de terrain », proposant une « gamme d’outils » à la disposition des professionnels de l’aménagement, de la construction et de l’immobilier. Ainsi, dans le domaine de l’urbanisme, pour atteindre l’objectif ambitieux de « construire plus, mieux et moins cher », ont-ils proposé des dispositifs tels que le projet partenarial d’aménagement (PPA) et la grande opération d’urbanisme (GOU), un élargissement du permis d’innover expérimental ou la mise en œuvre, sur un périmètre restreint, du permis d’aménager multi-sites (PAMS).

Dans la plupart des cas, ces outils semblent avoir eu des effets à ce jour limités, ce qui n’est pas difficile à comprendre au regard des circonstances particulières qui ont affecté les deux dernières années. Pour certains outils, il s’agissait d’élargissements – eux-mêmes souvent revus de nouveau entre-temps, de manière incrémentale, dans les textes intervenus depuis – de dispositifs existant dans un cadre très restreint pour englober d’autres périmètres. Cette approche très progressive, si elle a pu améliorer les résultats de certains dispositifs, ne contribue pas à la stabilité et à l’intelligibilité de la norme.

A.   une boîte À outils encore peu ÉPROUVÉE

1.   Les mécanismes partenariaux, après des débuts poussifs, connaissent un relatif essor

Le projet partenarial d’aménagement (PPA) et la grande opération d’urbanisme (GOU), outils emblématiques créés à l’article 1er de la loi ELAN, y participent de l’accent mis sur les grands projets d’aménagement, à partir de l’idée selon laquelle la gamme d’outils existants ne permettait pas de répondre aux besoins de souplesse et de « coconstruction » exprimés par les acteurs de l’aménagement pour mener de grands projets urbains, dans une époque marquée par une réticence de plus en plus prononcée pour de telles opérations.

Les outils préexistants pour impulser des grandes opérations d’aménagement

L’opération d’intérêt national (OIN), qui existe depuis la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (ENL) et permet, sur décret en Conseil d’État, de transférer à l’État la compétence de délivrance d’autorisations d’urbanisme sur des zones à enjeux nationaux particulièrement forts, le préfet pouvant également y créer des zones d’aménagement concerté (ZAC), est considérée comme trop centralisatrice, bien que l’infléchissement permis avec la signature, à partir de 2015, de contrats d’intérêt national ait permis de moduler cette caractéristique. Toutefois, la qualification d’OIN n’est pas le résultat d’une initiative locale, et le transfert de compétences à l’État n’incite pas à l’association étroite des collectivités aux projets.

Le projet d’intérêt majeur (PIM), créé par la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), permet à l’État, aux communes et aux EPCI de contractualiser les modalités de financement et de réalisation d’opérations d’aménagement d’ampleur, en y associant facultativement d’autres collectivités ou établissements publics. Aucun PIM n’a été conclu, notamment du fait d’une procédure de consultation et d’enquête publique complexe, d’un encadrement strict du contenu du PIM, ainsi que d’un régime dérogatoire peu incitatif.

Ces deux outils ouvrent la possibilité à l’État d’apporter son soutien, notamment financier, aux initiatives des collectivités en matière d’aménagement opérationnel, sans prendre l’initiative de l’opération, quand les collectivités compétentes sont en capacité de le faire. Ces outils partenariaux auraient vocation à devenir la forme par défaut de l’appui de l’État sur les projets locaux. Dès lors, une opération d’aménagement ne sera plus qualifiée d’intérêt national (OIN) à moins de porter sur un projet d’intérêt majeur à l’échelle nationale.

À compter de 2018, le Gouvernement a en effet souhaité soutenir plus activement l’urbanisme de projet en nouant des partenariats renforcés pour faciliter les programmes d’aménagement complexes engagés par les collectivités territoriales. Il s’agit de faciliter la réalisation de grandes opérations permettant de produire plusieurs milliers de logements, d’accueillir des activités, des commerces, et de construire des équipements publics, en dépassant l’alternative entre l’intervention seule d’une collectivité, d’une part, et la création d’une opération d’intérêt national (OIN), qui permet à l’État de reprendre la compétence d’urbanisme, d’autre part. Le PPA et la GOU ont donc leur place en tant que solutions intermédiaires préférables, qui ont vocation à remplacer la précédente tentative, qui date de 2014, le projet d’intérêt majeur (voir encadré précédent).

Le projet partenarial d’aménagement

Le PPA est un outil contractuel établi entre l’État, d’une part, et une ou plusieurs communes ou intercommunalités (établissements publics de coopération intercommunale, établissements publics territoriaux) ainsi que leurs établissements publics (sociétés d’économie mixte, sociétés publiques locales), d’autre part. Par la convention de PPA, l’État et les collectivités et établissements signataires s’engagent réciproquement sur les aspects opérationnels et financiers d’une opération d’aménagement.

L’initiative de conclure une convention appartient à l’intercommunalité ou à l’État. Par la convention de PPA, l’État et les collectivités et établissements signataires s’engagent réciproquement sur les aspects opérationnels et financiers d’une opération d’aménagement.

Selon les données transmises par la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages, les premiers projets partenariaux d’aménagement été signés dès la fin de l’année 2019 et pendant l’année 2020. Afin d’identifier une première série de projets, une circulaire a été adressée aux préfets dès le 4 février 2019, permettant de lancer les discussions sur une première vague de contrats. À ce jour, 12 PPA ont été signés, et une quinzaine sont en cours d’élaboration.

Après un ralentissement du rythme de conclusion des PPA du fait de la crise sanitaire et du report des élections municipales, le ministère de la transition écologique a adressé en juillet 2020 une instruction aux préfets de région et de département pour qu’ils identifient de nouveaux projets susceptibles de faire l’objet d’un PPA, en privilégiant trois thématiques prioritaires :

– la sobriété foncière, en application de l’impulsion imprimée par le législateur à la réduction de l’artificialisation des sols par les objectifs de l’article 192 à 194 de la loi Climat et résilience ;

– la vitalité territoriale, de façon complémentaire avec les outils de revitalisation des territoires ruraux, notamment les opérations de revitalisation de territoire (ORT, voir III) ;

– la résilience des espaces urbanisés, notamment pour la gestion du recul du trait de côte, conformément aux orientations du chapitre V du titre IV de la loi Climat et résilience. À cette occasion, plus de 70 projets ont été proposés dans une trentaine de départements, ce qui illustre l’intérêt que portent les collectivités au dispositif. Cette adaptation du dispositif pour traiter une problématique ascendante témoigne d’un usage ingénieux des possibilités qu’il offre et d’une bonne capacité d’innovation de la part de l’État.

Dans ce cadre, plus de 75 projets ont été identifiés, marquant une accélération sensible du programme. En comparaison avec la première génération de PPA, les territoires identifiés sont moins métropolitains. Parmi les projets pertinents, la direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature s’est engagée dans un accompagnement « sur mesure » d’une quinzaine de projets supplémentaires, particulièrement complexes, avec l’appui du centre de ressources national assuré par Grand Paris Aménagement. Selon cet établissement, dont vos rapporteurs ont auditionné le directeur général, le PPA constitue « un outil qui permet véritablement une accélération des projets, car il n’a pas été conçu comme une labellisation dont les parties pourraient se prévaloir, mais comme le moyen de mettre autour de la table l’ensemble des parties concernées par une problématique urbaine. Cette façon de procéder permet de trouver des solutions opérationnelles et de fonder des engagements réciproques ».

L’État a accompagné cette dynamique par des dispositifs fiscaux adoptés dans le cadre de la loi du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 ainsi que par la contractualisation d’une enveloppe de subvention de 14 millions d’euros par an dans le cadre des contrats de plan État-région.

C’est ainsi qu’au 31 décembre 2021, on compte, selon la même direction, 20 contrats de PPA signés, 7 en cours d’élaboration, dont 5 susceptibles d’être signés en 2022, et une dizaine en phase d’émergence. Parmi les 20 PPA signés, 2 font l’objet d’une GOU – il s’agit du PPA du centre-ville de Marseille, adopté en juin 2019 (voir encadré), et de celui de Charenton, signé le 16 mars 2021. Pour les projets en cours d’élaboration, des GOU sont envisagées, mais pour cela, la signature du PPA est un préalable. En parallèle de ces projets identifiés, d’autres territoires interrogent régulièrement les administrations centrales et déconcentrées pour prendre connaissance du dispositif et voir dans quelle mesure celui-ci serait le plus pertinent à mobiliser.

La signature d’un contrat de PPA permet de déployer un certain nombre de prérogatives et d’outils spécifiques, destinés à simplifier et accélérer la conduite des actions d’aménagement et de construction. Parmi eux, si la convention de PPA en a expressément prévu la possibilité, la GOU ([7]), dispositif d’aménagement dérogatoire au droit commun, permet de transférer les compétences pertinentes, notamment la délivrance des autorisations d’urbanisme, à un détenteur unique, l’intercommunalité chargée du projet, de manière à améliorer et fluidifier le pilotage des projets et la coordination des acteurs.

Le PPA sert donc comme support pour prévoir et expliciter les modalités de mise en œuvre de la GOU, qui ne sont pas définies dans la loi. Dans tous les cas, néanmoins, la GOU permet, par la mise en œuvre de certaines dispositions dérogatoires (voir encadré), d’adapter ponctuellement le régime juridique de l’urbanisme afin de mener à bien des projets complexes tout en en maîtrisant la qualité urbaine et environnementale.

Dérogations permises dans le cadre de la grande opération d’urbanisme (GOU)

Une fois la GOU conclue, des dérogations au droit de l’urbanisme et de la construction sont mises en place en son sein :

 l’autorité en matière d’octroi des autorisations d’urbanisme est mutualisée au niveau du président de la collectivité territoriale ou du groupement à l’initiative de la GOU ;

– l’autorité compétente en matière d’autorisations d’urbanisme devient compétente pour la réalisation et la gestion d’équipements publics relevant habituellement de la compétence de la commune d’implantation, lorsque ces équipements sont nécessaires à la GOU et identifiés dans son acte de qualification ;

– cette même autorité est seule compétente pour conclure des conventions de projet urbain partenarial (PUP) et délimiter leur périmètre ;

– la création et la réalisation des opérations d’aménagement sont réputées, selon le cas, d’intérêt communautaire ou d’intérêt métropolitain ;

– il devient possible d’utiliser le permis d’innover (voir plus loin), autorisant les maîtres d’ouvrage ou locateurs d’ouvrage à déroger aux règles applicables à leurs projets dès lors que leur sont substitués des résultats à atteindre similaires aux objectifs sous-jacents aux règles auxquelles il est dérogé ;

– si la délibération de qualification de la GOU le décide, elle peut délimiter sur tout ou partie du périmètre de l’opération une zone d’aménagement différé (ZAD). Dans ce cadre, le droit de préemption revient au titulaire de la GOU, qui peut l’exercer pendant une période prolongée à dix ans (au lieu de six ans), renouvelable une fois ;

– un établissement public d’aménagement (EPA) peut, en dehors de son périmètre de compétence, réaliser des opérations d’aménagement ainsi que des acquisitions foncières et immobilières nécessaires, et créer des sociétés publiques locales d’aménagement d’intérêt national (SPLA-IN) ou des sociétés d’économie mixte d’aménagement à opération unique (SEMOP) et acquérir ou céder des participations dans ces sociétés ([8]) ;

– les collectivités concernées peuvent recourir à la procédure intégrée d’élaboration des documents d’urbanisme ([9]) (voir encadré plus loin) ;

– les droits de préemption urbain et sur les fonds de commerce sont transférés à l’autorité signataire du PPA ;

– le permis d’aménager multi-sites (voir le 2 du présent A) peut être mis en œuvre sur tout le territoire de la GOU ([10]) ;

– l’extension du périmètre d’un établissement public foncier d’État (EPF-E) par une procédure dérogatoire simplifiée lorsqu’elle se fait dans le cadre d’une GOU ;

– la collectivité compétente en matière de délivrance des autorisations d’urbanisme peut déroger au règlement de plan local d’urbanisme dans les conditions définies à l’article L. 152-6 du code de l’urbanisme.

Selon la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages, compte tenu du temps nécessaire à une opération d’aménagement – une dizaine d’années en moyenne – le fait qu’il n’existe, à ce jour, que deux grandes opérations d’urbanisme, n’est pas surprenant en soi. Ces opérations seront amenées à se développer quand les secteurs engagés dans des PPA entreront en phase opérationnelle. Si, dans certains cas, le transfert de certaines prérogatives à l’intercommunalité apparaît comme un frein, ce n’est pas nécessairement le cas pour tous les territoires. Dans certaines agglomérations et métropoles, les services sont mutualisés et le transfert est donc déjà effectué et l’intérêt de ce transfert est bien identifié.

En effet, il a été estimé que, là où le soutien des moyens de l’État peut être pertinent dans le cadre d’une opération très complexe, l’échelle décisionnaire pertinente pour la planification et l’aménagement semble celle de l’intercommunalité. À la différence de l’opération d’intérêt national, qui voit l’État prendre la main sur l’essentiel des compétences qui appartiennent en temps normal à la collectivité, le PPA permet aux intercommunalités signataires de préserver les compétences d’aménageur et la compétence pour délivrer les autorisations du droit des sols.

Ainsi, la GOU voit un vrai partage des compétences, les pouvoirs de l’intercommunalité à l’initiative du projet se trouvant nettement renforcés des compétences dérogatoires précitées, mais sans pour autant priver les communes et intercommunalités concernées de l’entièreté de leurs compétences d’urbanisme. La GOU intervient uniquement sur la répartition des compétences entre le maire et le président de l’EPCI. Le texte n’a pas d’effet sur la répartition des compétences entre l’autorité de l’État – le maire au nom de l’État ou le préfet – et l’autorité décentralisée – le maire au nom de la commune ou le président de l’EPCI. En effet, la logique promue dans l’inscription de ces contrats est de se développer au sein d’un territoire n’ayant pas d’OIN, mais dont le projet est structurant. L’association de l’État, qui intervient par complément, se fait principalement par un accompagnement en ingénierie et en apportant des financements pour créer un effet levier qui doit permettre la réalisation effective de l’opération.

Le législateur a veillé au cours des deux dernières années à favoriser le déploiement du dispositif en permettant par exemple le renforcement de son rôle pour la requalification des zones d’activité économique. En effet, bien que peu usité, l’outil de la GOU a été enrichi à deux reprises depuis sa création dans la loi ELAN, le législateur cherchant à le rendre plus attractif par :

– la fixation, au moment de la délibération de création de la GOU, prise par l’intercommunalité, d’une densité minimale de constructions en son sein, qui pourra être déclinée par secteur au sein de son périmètre (article L. 312-4 du code de l’urbanisme), afin de promouvoir la sobriété foncière dans les opérations dans lesquelles l’État est un partenaire d’aménagement (article 208 de la loi n° 2021‑1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite « loi Climat et résilience ») ;

– le recours, au sein du périmètre de la GOU, aux dérogations au règlement de plan local d’urbanisme ouvertes à l’article L. 152-6 du code de l’urbanisme (article 209 de la loi Climat et résilience) ;

– la création de facultés dérogatoires de mise en demeure et d’expropriation en vue de la réhabilitation de zones d’activité économique (article 220 de la loi Climat et résilience) ;

– le transfert, au sein du périmètre de la GOU, et sur accord explicite du maire, de l’exercice du droit de préemption urbain et du droit de préemption sur les fonds artisanaux, les fonds de commerce, les baux commerciaux et les terrains faisant l’objet de projets d’aménagement commercial, à l’EPCI ou à la collectivité spéciale signataire du PPA, qui peut les déléguer à un établissement public y ayant vocation ou concessionnaire d’une opération d’aménagement ([11]) (article 112 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dite « loi 3DS ») ;

– l’extension du champ du permis d’aménager multi-sites aux opérations inscrites dans les contrats de PPA (même article) ;

– l’extension du périmètre d’un établissement public foncier d’État (EPF‑E) par une procédure dérogatoire simplifiée lorsqu’elle se fait dans le cadre d’une GOU (même article).

Pour la Fédération des promoteurs immobiliers (FPI), l’ensemble PPA‑GOU constitue « un outil souple, capable de s’adapter aux différents contextes territoriaux ». Toutefois, ne s’agissant ni d’une zone d’aménagement concerté, ni d’un permis d’aménager, il ne se substitue pas aux procédures d’aménagement opérationnel ou aux contrats de concession, ce qui l’empêche d’être « systématisé sur des opérations de moindre ampleur ». La fédération s’interroge sur la pertinence d’un travail dans cet objectif. Elle observe aussi « en pratique, dans certains territoires, que le manque de moyens humains et financiers dans les périmètres couverts ralentit les projets ».

A contrario, la Fédération française du bâtiment (FFB) a considéré tout simplement que « la création de ces procédures spécifiques est inutile », puisque les outils opérationnels existants, notamment les OIN, semblent suffisants pour permettre la réalisation des grandes opérations d’aménagement. Toutefois, l’essentiel de la critique exprimée par la FFB porte sur la durée longue des zones d’aménagement différé, qui constituent néanmoins des outils précieux de maîtrise foncière et un rare mécanisme anti-spéculatif à la main des élus. Par ailleurs, la FFB invite également, comme dans les opérations de revitalisation de territoire, à repenser l’interdiction de l’intervention des opérateurs privés en situation de conflit d’intérêts, qui entravent l’intervention des opérateurs privés en tant qu’aménageurs de second rang.

La grande opération d’urbanisme de la métropole Aix-Marseille-Provence

Au sein du contrat de projet partenarial d’aménagement pour le centre-ville de Marseille, signé le 15 juillet 2019 et qui s’étend sur un périmètre de plus de 1 000 hectares et concerne près de 200 000 habitants, la première grande opération d’urbanisme a concerné, dès 2019 et à la demande de la métropole, un périmètre regroupant des quartiers prioritaires de centre-ville, la complexité et les grands enjeux urbains qui leur sont attachés justifiant, de l’avis de la métropole, leur intégration dans une telle opération :

– au nord, le territoire du projet de transformation urbaine « Quartiers Libres Saint-Charles Belle de Mai », créé en 2015 ;

– au sud, les quartiers de Noailles, Opéra, Thiers, Belsunce et Chapitre dans le 1er arrondissement ainsi qu’une partie du 6e arrondissement.

Les îlots concernés sont des secteurs fortement touchés par la problématique de l’habitat indigne et dégradé, des conditions d’habitat difficile, une forte vacance et la dégradation du bâti ancien. Ils font l’objet d’un projet urbain multithématique qui propose des solutions, comme le bâtiment zéro charge ou le bail réel solidaire, visant à l’amélioration du cadre de vie dans le centre-ville. Les interventions se font aussi sur d’autres leviers :

– l’offre et la qualité des équipements publics : écoles, crèches, centres sociaux, médiathèques, espaces publics et de loisirs ;

– l’animation et l’attractivité commerciale ;

– l’amélioration de la gestion urbaine de proximité : livraisons et logistique urbaine, gestion et valorisation des déchets, circulation, stationnement, modes de déplacement, nettoiement, sécurité, gestion des espaces verts, mobilier urbain ;

– le confort urbain et la lutte contre les îlots de chaleur urbaine : végétalisation, espaces de pleine terre, perméabilisation des sols.

En septembre 2021, dans le cadre de concertations et d’une réflexion sur l’avenir de la GOU, Mme Martine Vassal, présidente de la métropole, soulignant le soutien très fort apporté par l’État dans le cadre de l’intervention sur le centre-ville de Marseille, a fait à la ministre déléguée chargée du logement des propositions pour renforcer les moyens du projet, parmi lesquelles :

– le positionnement de la métropole comme acquéreur privilégié des immeubles confisqués aux marchands de sommeil ;

– un meilleur encadrement des obligations et sanctions éventuelles dans le cadre des autorisations de mise en location conditionnées à des travaux ;

– la prolongation et le renforcement de l’opération programmée d’amélioration de l’habitat de renouvellement urbain (OPAH-RU) transitoire sur le centre-ville de Marseille, qui a pour objectifs contractualisés de traiter 80 copropriétés dégradées et 20 mono-propriétés, pour une enveloppe de subventions aux travaux de 4 M€ (le montant moyen de travaux par immeuble est de près de 250 000 euros) ;

– la majoration systématique des aides de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine pour la transformation du parc social et le recyclage de l’habitat ancien dégradé à Marseille.

Source : métropole Aix-Marseille-Provence, contribution écrite.

 

2.   Le permis d’aménager multi-sites, un dispositif riche de possibilités récemment élargi et pérennisé

Le législateur a également introduit des outils pour faciliter la conduite de projets d’aménagement sur une échelle plus réduite que ceux qui nécessitent des conventions de PPA. Le permis d’aménager multi-sites, instauré, à titre expérimental, pour une durée de cinq ans à compter de la publication de la loi, visait à permettre de déroger au permis d’aménager classique (voir encadré). Il consiste en la délivrance d’un unique permis d’aménager portant sur des unités foncières non contiguës, mais visant à la réalisation d’opérations caractérisées par une unité architecturale et paysagère sur les sites concernés.

L’expérimentation, ouverte au IV de l’article 157 de la loi, introduit par l’adoption d’un amendement de la rapporteure de la commission des affaires économiques du Sénat, a eu un champ limité aux seuls secteurs d’intervention prioritaire des opérations de revitalisation de territoire (ORT). Elle avait pour objectif de permettre la réalisation d’une opération d’ensemble, concertée avec les élus locaux, afin de revitaliser les centres villes ou bourgs centres dont le foncier est nécessairement morcelé et discontinu.

Comme le remarquent certains des acteurs, ce permis a été institué pour répondre à un besoin avéré de rénovation et de réaménagement des centres urbains, des centres-bourgs ou des bourgs ruraux aux trames foncières ou aux dents creuses discontinues. Dans ces cas, la zone d’aménagement concerté n’est pas un outil adapté car elle concerne un territoire d’un seul tenant et ne permet pas systématiquement d’équilibrer économiquement l’opération menée. En dépit de sa valeur ajoutée, le PAMS n’a néanmoins pas connu le succès escompté. Pourtant, selon l’Union nationale des aménageurs, en dépit de cette sous-utilisation, « nous pensons néanmoins qu’il s’agit d’un bon outil, qui a vocation à être généralisé ». La Fédération française du bâtiment explique l’absence de mise en œuvre de cet instrument par deux motifs :

– une insécurité juridique, résultant de la rédaction du dispositif dans la loi ELAN, quant à l’obligation ou non, pour la collectivité concernée, de prendre une orientation d’aménagement et de programmation (OAP) spécifique pour autoriser l’octroi d’un PAMS. Cette ambiguïté a été définitivement résolue, sur l’initiative du Sénat, à l’article 112 de la loi 3DS qui pérennise le dispositif (voir ci-dessous) : il n’est pas requis qu’une collectivité prenne une OAP dédiée pour permettre la mise en œuvre du PAMS ([12]). Celle-ci est possible dès le moment où les prescriptions générales du règlement et des OAP existantes sont respectées, comme c’est le cas pour toute autorisation d’urbanisme ;

– la limitation du champ d’application aux seuls secteurs d’intervention prioritaire des ORT, ce qui empêche la péréquation entre des sites situés en milieu urbain à restructurer et des opportunités foncières en limite de centre-ville ou en couture urbaine.

Opérations pour lesquelles un permis d’aménager est obligatoire

Le code de l’urbanisme soumet à délivrance préalable d’un permis d’aménager « les travaux, installations et aménagements affectant l’utilisation des sols » ([13]). Le permis d’aménager se distingue donc du permis de construire en ce qu’il ne porte pas sur la réalisation d’une ou plusieurs constructions, mais sur l’aménagement d’un ou plusieurs terrains ([14]). Le permis d’aménager est donc une autorisation, délivrée par la collectivité compétente en matière d’urbanisme, qui doit obligatoirement précéder certains travaux, installations et aménagements affectant l’utilisation du sol, désignés et énumérés par le code de l’urbanisme. Ces opérations sont les suivantes ([15]) :

– les opérations de lotissement et de remembrement : la création des lotissements qui prévoient la création ou l’aménagement de voies, d’espaces ou d’équipements communs internes au lotissement ou qui sont situés dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable (PMR) ainsi que dans les abords des monuments historiques ;

– les aménagements de terrains pour l’hébergement : les opérations importantes relatives aux campings ou aux parcs résidentiels de loisirs, notamment pour la création ou l’agrandissement d’un terrain de camping d’une capacité d’accueil supérieure à vingt personnes ou de plus de six hébergements constitués de tentes, caravanes ou résidences mobiles de loisirs ou d’habitation légères de loisirs ; l’aménagement de terrains destinés aux aires d’accueil et aux terrains familiaux des gens du voyage pour l’installation de plus de deux résidences mobiles ;

– les aménagements de loisir : les aménagements de terrains pour la pratique de sports ou loisirs motorisés, les aménagements de parcs d’attractions ou d’aires de jeux et de sport d’une superficie supérieure à deux hectares et les aménagements de golfs d’une superficie supérieure à vingt-cinq hectares ;

– les autres opérations majeures sur les sols : créations d’importantes aires de stationnement ouvertes au public et les affouillements ou exhaussements du sol, non nécessaires à l’exécution d’un permis de construire, dont la hauteur ou la profondeur excède deux mètres et qui portent sur une superficie supérieure ou égale à deux hectares.

La demande de permis d’aménager est déposée à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés par une personne ayant qualité à former une telle demande, après quoi les services instruisent la demande. Comme il est d’usage en matière d’urbanisme, une décision refusant un permis d’aménager doit être motivée. Si les travaux objet du permis d’aménager n’ont pas été entrepris dans les trois ans suivant sa notification, le permis est périmé.

Comme le rapporte la FFB, « les opérations de construction ou d’aménagement dans les secteurs ORT sont, en l’absence de soutien public, difficilement viables économiquement en ce sens qu’elles demandent bien souvent des opérations préalables de démolition, de dépollution, de restructuration avant la réalisation de toute construction nouvelle ». Selon la fédération, cette difficulté à trouver l’équilibre économique explique une moindre intervention des opérateurs privés dans les ORT. Cette difficulté a également été résolue récemment, au même article de la loi 3DS (voir ci-dessous).

Quoique peu mis en œuvre du fait de ces limitations – qui devraient interroger quant à une timidité excessive du législateur à l’introduction de nouveaux dispositifs – cet instrument continue de concentrer l’intérêt des élus et des opérateurs, ce qui explique sa codification, son prolongement et son élargissement récents à l’article 112 de la loi 3DS :

– il pourra désormais être mis en œuvre, de manière pérenne et au-delà du seul secteur d’intervention, dans tout le ressort territorial d’une convention d’ORT (III de l’article L. 303-2 du code de la construction et de l’habitation) ([16]), évolution qui devrait offrir aux opérateurs économiques la capacité d’opérer une péréquation financière de nature à rendre possible la réalisation de l’aménagement du site prévu par l’ORT ;

– il concerne désormais également le ressort des contrats de projet partenarial d’aménagement, et notamment le territoire des grandes opérations d’urbanisme qui y ont lieu (article L. 312-2-1 du code de l’urbanisme).

La loi 3DS ayant à la fois clarifié la rédaction, élargi et sécurisé le dispositif en le pérennisant, il est à espérer que le dispositif du permis d’aménager multi-sites, qui correspondait à une idée pertinente mais a connu des difficultés de démarrage, puisse désormais trouver son public. Il convient toutefois de rappeler que l’objectif de cet outil est avant tout de promouvoir la revitalisation, le recyclage et la réhabilitation d’espaces déjà urbanisés, sans qu’il doive être mis à profit pour promouvoir des projets engendrant une artificialisation nette des sols.

Une meilleure association de la filière des paysagistes au permis d’aménager

Depuis mars 2017, l’intervention d’un architecte est obligatoire pour les demandes de permis d’aménager concernant un lotissement d’une superficie supérieure à 2 500 mètres carrés. L’article 2 de la loi ELAN a permis aux paysagistes concepteurs d’élaborer, au même titre que les architectes, le projet architectural, paysager et environnemental (PAPE) nécessaire à l’obtention d’un permis d’aménager pour ces projets. Cette modification, portée à L. 441-4 du code de l’urbanisme, a été répercutée dans le formulaire de demande de permis d’aménager ([17]).

Pour mémoire, le PAPE est un projet d’ensemble qui prévoit l’organisation spatiale du lotissement en proposant une division parcellaire. D’après le retour de la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages, cette évolution a été perçue et vécue comme une avancée importante pour la profession des paysagistes concepteurs, et était nécessaire et utile à plusieurs égards.

Les professions d’architectes et de paysagistes concepteurs, toutes deux réglementées, sont également légitimes pour élaborer un PAPE et apporter cette cohérence d’ensemble. Ces métiers possèdent en effet les compétences pour appréhender au mieux les enjeux en termes d’organisation de l’espace et d’intégration paysagère et environnementale du lotissement : délimitation harmonieuse des parcelles, tracé des voies, articulation entre espaces bâtis et espaces publics, implantation des équipements, etc.

En outre, cette évolution a conduit à une reconnaissance accrue et nécessaire des compétences des paysagistes concepteurs, dans le processus d’instruction des dossiers déposés par les pétitionnaires, précédemment plutôt réservé aux seuls architectes, permettant ainsi de valoriser et légitimer les aptitudes et les responsabilités que les paysagistes concepteurs endossent aussi bien sur le plan créatif, technique et désormais administratif.

Bien qu’il soit encore trop tôt pour dresser un bilan quantitatif de cette mesure, il est néanmoins possible d’affirmer qu’elle a eu un effet positif pour la profession, qui doit continuer à valoriser et maîtriser cette nouvelle mission. La Fédération française du bâtiment (FFB) s’est réjouie de ce recours alternatif à un paysagiste concepteur. Tout en reconnaissant que les architectes, en dépit d’un besoin de formation des architectes à l’aménagement et à la conception de maisons individuelles, « apportent une plus-value pour la rédaction du règlement de lotissement, qui détermine la morphologie des futures constructions », la FFB estime en effet que « les compétences requises pour l’élaboration d’un permis d’aménager sont plurielles et varient plus en fonction du contexte et de l’environnement de l’opération que de son emprise foncière » et que « l’intégration des géomètres et urbanistes serait également pertinente, en fonction des projets ».

3.   Permis d’innover et permis de faire, des bilans très contrastés

Le permis d’innover avait été introduit dès 2016 dans le droit de la construction, sous la forme d’une expérimentation ([18]), en même temps que le permis de faire, autre outil de dérogation en matière de normes de construction. Le permis d’innover, qui est attaché au permis de construire, autorise le porteur de projet à déroger à toutes les normes en matière de construction, à condition de vérifier, par la production d’une étude d’impact, que les moyens qu’il met en place permettent néanmoins d’atteindre les objectifs de la norme à laquelle il déroge.

Dans le cadre de la prorogation du permis d’innover à l’article 5 de la loi ELAN, un appel à manifestation d’intérêt a été lancé par trois établissements publics d’aménagement – Bordeaux Euratlantique, Grand Paris Aménagement et Euroméditerrannée – pour susciter le recours au permis d’innover dans le cadre de la réalisation de composantes de projets urbains. 36 candidatures ont été reçues, portant sur des domaines variés tels que l’énergie, l’utilisation des eaux usées domestiques (dites « eaux grises »), la construction modulable et réversible, la construction bois et la réutilisation de granulats et de déchets.

L’élargissement du permis d’innover dans la loi ELAN

Initialement prévu dans les limites des opérations d’intérêt national – concrètement, les périmètres établissements publics d’aménagement (EPA) et de la Société de livraison des ouvrages olympiques (Solideo) – le dispositif a vu son champ d’application élargi et précisé par l’article 5 de la loi ELAN, qui a résulté de l’adoption d’un amendement du Gouvernement. Le champ de l’expérimentation, qui est prorogée pour prendre fin au 23 novembre 2025, comprend désormais les projets réalisés au sein des GOU et au sein des secteurs d’intervention d’ORT. En outre, en sus des constructions soumises à permis de construire, l’application de l’expérimentation est étendue aux projets soumis à déclaration préalable, permis d’aménager ou permis de démolir.

Le dispositif de la loi ELAN précise aussi, pour sécuriser le dispositif, que l’examen de l’étude des dérogations aux règles, qui est réalisée par le maître d’ouvrage, est sanctionné par la production d’un avis. Cet examen peut être effectué par un EPA, par un établissement public foncier et d’aménagement (EPFA) ou par la Solideo. L’articulation du permis d’innover avec les autorisations d’urbanisme est précisée : l’autorisation d’urbanisme est expressément désignée comme autorisation unique, valant à la fois autorisation d’occuper le sol et approbation des dérogations aux règles.

La plupart des demandes de dérogation aux normes portait sur des normes de construction. Les plus intéressantes, et les plus en lien avec les enjeux de l’innovation urbaine portaient sur les dérogations aux modalités d’attribution des permis de construire notamment en matière de réversibilité des équipements. Au terme d’une analyse conjointe des projets par les EPA, sept lauréats ont été sélectionnés.

Parmi les projets sélectionnés, seul un projet situé dans le périmètre de Bordeaux Euratlantique a fait l’objet d’un permis d’innover en définitive. Ce projet porte sur la réalisation d’un bâtiment sans destination, ce qui doit permettre la construction de bâtiments réversibles. Un atelier d’architecture conçoit un bâtiment de neuf étages comptant 4 000 mètres carrés d’espaces évolutifs, qui pourront recevoir des habitants, des entreprises, des commerces ou d’autres activités qui ont vocation à varier selon les arrivées et des départs des locataires. Selon un entretien accordé dans la presse par le fondateur de l’atelier d’architecture, la nouveauté de la procédure a consisté dans le fait que le permis déposé cochait deux cases, bureaux et logements, impliquant par exemple que les normes de sécurité incendie, normalement différenciées entre ces deux catégories, soient les mêmes. Cela implique également le choix d’une hauteur sous plafond (2,70 mètres) moyenne entre le logement (2,50 mètres) et le bureau (3,20 mètres).

Dans le cas d’espèce, il apparaît que le permis d’innover octroyé emporte très peu de véritable innovation, notamment par rapport au permis de faire. Par contraste, un autre cas de permis d’innover, délivré hors cadre de l’appel à manifestation d’intérêt, suscite davantage d’intérêt. Il s’agit du cas de l’opération de requalification du quartier des Ardoines sur la commune de
Vitry‑sur‑Seine (Seine-et-Marne), portée par l’EPA Orly Rungis – Seine Amont (ORSA), membre de Grand Paris Aménagement. Il s’agit de déroger aux règles du plan de prévention des risques d’inondation (PPRI) de la Seine, en matière de résilience des équipements De nombreux porteurs de projets, en particulier en matière de renouvellement urbain, s’interrogent en effet sur la manière de concilier les enjeux d’aménagement et les mesures de prévention des risques d’inondation que les PPRI ont tendance à figer.

Au-delà des résultats décevants du permis d’innover, la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages considère que l’appel à manifestation d’intérêt organisé par les établissements publics d’aménagement a mis en évidence un intérêt du secteur du bâtiment et de la construction pour des dispositifs de dérogation aux normes en vigueur, et en particulier les normes constructives : normes incendie, normes des immeubles de grande hauteur, ventilation, acoustique et performance thermique du bâtiment. Ces possibilités de dérogation en matière de construction sont toutefois déjà partiellement satisfaites par le permis de faire, dispositif créé au I de l’article 88 de la loi LCAP, qui a été pérennisé, élargi, renforcé et codifié par l’ordonnance n° 2018-937 du 30 octobre 2018 visant à faciliter la réalisation de projets de construction et à favoriser l’innovation. 

En matière d’aménagement urbain, par contraste, le recours au permis d’innover n’est pas concurrencé par le permis de faire. Son déploiement est encore incertain, l’élargissement décidé dans la loi ELAN n’ayant pas produit d’effet en terme de nombre de permis d’innover accordés. Les services compétents du ministère chargé de la construction rappellent cependant à cet égard que les GOU sont encore faiblement développées et que les ORT définies sont récentes, les projets n’ayant pas atteint une « maturité opérationnelle » suffisante pour susciter un besoin de permis d’innover, même si le permis d’innover accordé dans le cadre de l’opération des Ardoines suscite un vif intérêt (voir encadré). Selon la FPI, « les professionnels se heurtent aux réticences des collectivités à endosser la responsabilité de déroger à des règles, ce qui en fait un dispositif marginal ».

Cet instrument, qui se voulait à la pointe d’une évolution vers davantage de réflexion en termes de solutions d’effet équivalent (SEE), n’a pas encore fait ses preuves, en dépit de possibilités de développement, notamment dans la ventilation ou de réglementation incendie.

Pour la Fédération française du bâtiment, « favoriser l’innovation, permettre le déploiement de solutions d’effet équivalent lorsqu’on peut démontrer l’atteinte des objectifs attendus vont dans le bon sens ». En revanche, les dispositifs concrets sont encore trop peu développés, et l’État doit en assurer une meilleure publicité : « pour réussir le passage d’une culture de la règle à une culture du résultat, révolution pour notre filière, il faut faire connaître ce dispositif – ce à quoi s’emploie la FFB auprès des entreprises de bâtiment ». En outre, la fédération souligne que les assureurs continuent de se montrer réticents. Selon la FPI, la responsabilité est peut-être ailleurs : « on ne sent pas aujourd’hui les élus prêts à prendre la responsabilité de déroger aux règles normalement applicables et, par crainte des recours et des contentieux, à faire appel à des solutions d’effet équivalent ».

B.   La simplification des outils existants connaît des RÉSULTATS mitigÉs

1.   Trois évolutions afin d’accélérer le recours aux zones d’aménagement concerté

Dans la même optique de simplification et d’accélération des projets d’aménagement, la loi ELAN a introduit, à son article 9, trois mesures visant à faciliter le recours aux zones d’aménagement concerté (ZAC), opération d’aménagement qui, contrairement à l’opération de lotissement menée avec un permis d’aménager, résulte nécessairement d’une initiative publique et est utilisé pour les projets nécessitant des équipements publics importants, car il permet la participation des aménageurs aux dépenses liées à leur réalisation :

– l’introduction de la possibilité de créer une ZAC en adoptant dans le plan local d’urbanisme une orientation d’aménagement et de programmation valant création d’une ZAC ;

– la clarification de la portée du cahier des charges de cession de terrain (CCCT), document obligatoirement annexé aux actes de cession par l’aménageur des terrains situés dans le périmètre d’une ZAC ;

– l’exemption, pour les concessions d’aménagement qui ont lieu dans une ZAC, des dispositions de la loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d’ouvrage publique (MOP).

La zone d’aménagement concerté (ZAC)

À l’intérieur d’une ZAC, une collectivité publique ou un établissement public intervient pour produire du foncier prêt à bâtir, par la viabilisation, l’aménagement et l’équipement des terrains, en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés. Une fois équipés, les terrains sont revendus à des constructeurs par l’aménageur dans les conditions qu’il fixe ([19]).

L’initiative de la création d’une ZAC peut être prise par l’État, une collectivité territoriale ou un établissement public y ayant vocation. L’acte de création de la ZAC n’est pas tenu de respecter les dispositions du PLU(i), mais la mise en œuvre de la zone ne sera possible qu’après modification du PLU si le programme d’aménagement prévu n’est pas compatible avec les prescriptions qu’il contient.

Une fois prise l’initiative de la création de la ZAC, plusieurs études préalables sont prescrites afin d’évaluer notamment la pertinence de l’emplacement du site et la faisabilité du projet. Une étude d’impact est réalisée pour les grandes ZAC, afin d’évaluer les incidences du projet sur l’environnement. Une concertation est ensuite menée qui associe, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées.

Lorsqu’une commune ou un EPCI est à la fois compétent en matière de PLU et de ZAC, la délibération d’approbation du PLU contenant des OAP peut valoir acte de création de la ZAC (voir encadré). Cette possibilité paraît encore assez peu mise en œuvre. En témoigne le retour de la Fédération française du bâtiment (FFB), qui dit avoir « trop peu de recul » sur cette disposition pour apprécier son succès.

La même fédération considère toutefois que cette disposition n’a apporté qu’une simplification très relative, puisqu’antérieurement, rien n’interdisait à la commune ou à l’EPCI de délibérer le même jour pour créer une ZAC et pour approuver, réviser ou modifier le PLU, sauf dans le cas exceptionnel où la commune ou l’EPCI n’étaient pas couverts par un PLU et devaient donc attendre que le PLU soit entré en vigueur pour acquérir la compétence en matière de création de ZAC.

La FFB a également attiré l’attention sur le fait que « le nombre de ZAC est en chute libre depuis plusieurs années en France, au bénéfice d’aménagements hors procédure », concluant qu’il est nécessaire d’aller plus loin dans la refonte des ZAC. Elle a notamment proposé, dans le cadre d’une vision globale de l’effort de simplification de la ZAC, de fusionner les dossiers de création et de réalisation de cette procédure.

Les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) du PLU(i)

Le législateur a créé, à l’occasion de la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat, la faculté pour les plans locaux d’urbanisme de se doter d’orientations d’aménagement et de programmation (OAP).

Leur statut a évolué avec la loi Grenelle II, qui précise que le plan local d’urbanisme comprend, entre autres documents, des orientations d’aménagement et de programmation. Bien qu’il existe depuis cette date un questionnement sur le caractère obligatoire ou non des OAP ([20]), il est généralement reconnu qu’il s’agit d’instruments utiles, voire incontournables, pour traduire en termes opérationnels les ambitions d’aménagement que se donne la collectivité.

Les OAP, comme le règlement, permettent de rendre concrètes les intentions exprimées dans le projet d’aménagement et de développement durables (PADD). Mais, tandis que le règlement tient de l’urbanisme réglementaire, les OAP permettent en revanche de préférer une approche plus souple, fondée sur la bonne pratique. Le règlement détermine des interdictions, conditionne des autorisations, ou édicte des prescriptions visant à encadrer ou limiter la capacité à aménager et à construire. Les OAP, a contrario, indiquent les options à privilégier et l’aménagement généralement souhaité.

Les OAP sont opposables aux tiers dans un rapport de compatibilité, ce qui signifie qu’il ne doit pas y avoir de contrariété majeure entre elles et le contenu d’une demande d’autorisation d’urbanisme ([21]). Elles doivent être écrites sous forme de directions à suivre, ou encore de résultats à atteindre, mais à condition que les moyens pour l’atteindre ne soient pas imposés.

La loi ELAN, en son article 9, a permis de clarifier l’autorisation faite à l’aménageur d’être aussi maître d’ouvrage de bâtiments, alors qu’une confusion régnait quant à la possibilité pour lui d’assurer autre chose que la réalisation d’ouvrages et d’équipements d’infrastructure. La Fédération française du bâtiment a salué cette clarification, rapportant que « les modifications apportées au régime de réalisation et de financement des équipements publics ou la simplification du régime du cahier des charges de cession de terrains ont unanimement été saluées », tout en soulignant la rareté des cas dans lesquels l’aménageur privé, concessionnaire de la réalisation de la ZAC, est maître d’ouvrage de tout ou partie des bâtiments à réaliser en son sein.

Autre clarification salutaire, la loi a également amélioré la rédaction de l’article L. 300-3 du code de l’urbanisme sur la faculté qui est celle de l’État, des collectivités et de leurs établissements publics de confier, au moyen d’une convention de mandat d’aménagement, une mission d’aménagement foncier à une personne publique ou privée, en prévoyant explicitement que ce contrat porte à la fois sur la réalisation d’études, sur la réalisation de travaux et la construction d’ouvrages, et sur l’achat et la revente de biens fonciers et immobiliers.

Enfin, là où les projets de création d’une zone d’aménagement concerté (ZAC) étaient, dès avant la loi ELAN, expressément dispensés d’enquête publique en vertu d’une dispense introduite dans la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (« loi Grenelle II »), et soumis à l’obligation de participation du public par voie électronique ([22]), seule l’étape de la création était mentionnée et bénéficiait à ce titre d’un régime d’évaluation environnementale plus souple. Cette formulation était source d’insécurité juridique, puisque le régime applicable à la phase de réalisation de la ZAC n’était pas explicitement prévu, et que les éventuelles actualisations des projets restaient donc soumises à enquête publique. Cette ambiguïté nuisant à la bonne tenue des ZAC, l’article 6 de la loi a clarifié ce point de façon salutaire.

2.   Les opérations de la Solideo, un exemple d’accélération réussie

L’article 19 de la loi a permis de mettre en œuvre des assouplissements utiles dans la réalisation des ouvrages nécessaires en vue des Jeux olympiques et paralympiques de 2024 (JOP). Une dérogation sectorielle a été créée au principe de la séparation de la mission de maîtrise d’œuvre et de celle des entreprises de travaux ([23]), permettant le recours aux marchés publics de conception-réalisation sans condition pour les opérations de construction ou de réhabilitation portant sur les ouvrages nécessaires à l’organisation des Jeux olympiques et paralympiques 2024 ([24]).

Pour la réalisation de ces ouvrages, des maîtres d’ouvrage, supervisés par la Société de livraison des ouvrages olympiques (Solideo), ont ainsi pu avoir recours à des marchés de conception-réalisation, contribuant notamment au respect des calendriers impératifs de livraison pour les jeux et au respect des différentes prescriptions relatives aux ouvrages. La direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages cite, à titre d’exemple, les opérations suivantes : les groupes scolaires de Saint-Ouen au sein de la ZAC du Village des athlètes, la Marina du Roucas Blanc à Marseille, les équipements sportifs du Bourget, le franchissement de l’A1 sur Dugny – Le Bourget, l’enfouissement des lignes à haute tension à Saint-Denis.

L’article 20 de la loi prévoit que les opérations liées aux Jeux olympiques et paralympiques peuvent être réalisées selon la procédure intégrée de mise en compatibilité des documents d’urbanisme (MECDU), avec possibilité de participation du public par voie électronique unique organisée. Cette procédure s’applique aux constructions et opérations d’aménagement dont la liste est fixée par décret, situées à proximité immédiate d’un site nécessaire aux JOP, lorsque ces constructions et opérations d’aménagement sont de nature à affecter les conditions de desserte, d’accès, de sécurité ou d’exploitation dudit site pendant les JOP.

La procédure intégrée de mise en compatibilité des documents d’urbanisme

La procédure intégrée, définie à l’article L. 300-6-1 du code de l’urbanisme, a pour objet principal de faciliter la « mise en compatibilité » des documents d’urbanisme, afin de simplifier et de raccourcir les délais nécessaires au déploiement de certains projets d’aménagement ou de construction. Cette procédure permet de ne réaliser qu’une seule enquête publique et une seule étude d’impact. Elle peut aujourd’hui être mise en œuvre dans deux cas de figure :

– pour la réalisation d’une opération d’aménagement ou d’une construction comportant principalement des logements et présentant un caractère d’intérêt général dans une unité urbaine. L’opération doit concourir, à l’échelle de la commune, à la mixité sociale dans l’habitat ;

– pour la réalisation d’un projet immobilier de création ou d’extension de locaux d’activités économiques présentant un caractère d’intérêt général en raison de son intérêt majeur pour l’activité économique locale ou nationale.

Le décret n° 2019-95 pour l’application de l’article 20 a été pris le 12 février 2019, déterminant les constructions et opérations d’aménagements situées à proximité immédiate d’un site nécessaire à la préparation, à l’organisation ou au déroulement des jeux olympiques et paralympiques, susceptibles d’affecter les conditions de desserte, d’accès, de sécurité ou d’exploitation de ce site. Ces constructions et opérations bénéficient donc du régime spécifique de la procédure intégrée de mise en compatibilité des documents d’urbanisme. Deux sites sont définis par le décret :

– la rénovation de la Porte de la Chapelle, qui permet la réalisation de l’Aréna II sous maîtrise d’ouvrage de la ville de Paris, supervisée par la Solideo ;

– le projet immobilier situé 4 à 30 rue Ernest Renan – Paris 15 (Tour Triangle), à proximité du Parc des Expositions de la Porte de Versailles.

Cette évolution participe des différents dispositifs législatifs et réglementaires mis en place pour faciliter la réalisation des ouvrages olympiques, notamment la loi 26 mars 2018 relative à l’organisation des Jeux olympiques et paralympiques de 2024, qui ont contribué à l’action de la Solideo en tant que maître d’ouvrage ou superviseur des ouvrages olympiques. Ces évolutions ont permis qu’à l’heure actuelle le calendrier de réalisation des ouvrages soit globalement respecté.

C.   un impact limitÉ sur les chiffres de la construction de logements

1.   La modification des normes de construction entraîne des évolutions qui mettent certaines filières en difficulté

L’article 181 de la loi ELAN, créé par l’Assemblée nationale au cours de l’examen parlementaire, a élargi la réglementation environnementale du bâtiment afin de faire évoluer les exigences constructives. Là où les réglementations thermiques qui se sont succédé – de la RT 1974 à la RT 2012 – ont priorisé l’amélioration de la construction des bâtiments neufs du point de vue de la performance et de l’économie d’énergie, le législateur a souhaité que la prochaine réglementation énergétique – la RE 2020 – intègre de nouveaux impératifs dans le cadre d’une action plus large de lutte contre le dérèglement climatique ([25]) :

– le niveau d’empreinte carbone tout au long du cycle de vie du bâtiment ;

– l’amélioration de la qualité de l’air intérieur ;

– le recours à des matériaux issus de l’économie circulaire, notamment du recyclage.

Le texte dispose qu’un décret précise, à partir de 2020, « pour les constructions nouvelles, en fonction des différentes catégories de bâtiments, le niveau d’empreinte carbone à respecter, évalué sur l’ensemble du cycle de vie du bâtiment, en intégrant la capacité de stockage du carbone dans les matériaux ».

Afin de ne pas donner préférence ou porter préjudice à des filières identifiées, une référence aux matériaux biosourcés avait été supprimée par le législateur au moment de l’examen de la loi. Pourtant, le décret n° 2021-1004 (voir encadré) et la RE 2020 – entrée en vigueur le 1er janvier 2022 – tous deux publiés par le pouvoir réglementaire ont opéré un arbitrage clair en faveur de la filière du bois, ce qui interroge quant à la conformité du choix réglementaire effectué par rapport à la volonté du législateur.

Le ministère de la transition écologique a mis en avant la progressivité de la nouvelle réglementation, qui prévoit plusieurs jalons d’évolution des seuils d’émission carbone en 2025, 2028 et 2031, arguant que la mise en œuvre des exigences sur le futur indicateur d’impact carbone des bâtiments s’effectuera donc par paliers mesurés, assurant à l’avance une visibilité sur l’ensemble de la trajectoire pour toute la filière forêt-bois comme pour l’ensemble des constructeurs.

Le décret n° 2021-1004 du 29 juillet 2021

Sur le fondement de l’article 181 de la loi ELAN, le pouvoir réglementaire a pris le décret n° 2021-1004 du 29 juillet 2021 relatif aux exigences de performance énergétique et environnementale des constructions de bâtiments en France métropolitaine, qui fixe les exigences de performance énergétique et environnementale que doivent respecter les bâtiments ou parties de bâtiments à usage d’habitation, aux constructions de bâtiments ou parties de bâtiments de bureaux, ou d’enseignement primaire ou secondaire situés en France métropolitaine, notamment les cinq exigences de résultat suivantes :

– l’optimisation de la conception énergétique du bâti indépendamment des systèmes énergétiques mis en œuvre ;

– la limitation de la consommation d’énergie primaire ;

– la limitation de l’impact sur le changement climatique associé à ces consommations ;

– la limitation de l’impact des composants du bâtiment sur le changement climatique ;

– la limitation des situations d’inconfort dans le bâtiment en période estivale.

M. Benoist Thomas, secrétaire général de la Filière Béton, qui rassemble les métiers de l’extraction de granulats, de la fabrication de ciment, du béton prêt à l’emploi et du béton préfabriqué, a estimé que l’interprétation retenue par le Gouvernement de l’article « fausse la concurrence entre les matériaux, au détriment de nos produits », et ceci « sans bénéfice pour l’environnement, puisqu’elle déforme de façon outrancière la réalité des émissions carbone du bois ». À cet égard, il est avancé que « alors que les produits du bois sont significativement émetteurs de carbone lorsqu’ils arrivent en fin de vie, la méthodologie retenue, sans aucun fondement scientifique, et en l’absence de toute norme, revient à conférer au bois une empreinte carbone négative ».

 

La recodification des dispositions sur la réglementation énergétique

Le législateur a prévu à l’article 181 de la loi ELAN la codification des dispositions sur la réglementation thermique à l’article L. 1119 du code de la construction et de l’habitation, qui dispose ainsi que :

« (…) Un décret en Conseil d’État détermine :

«  pour les constructions nouvelles, en fonction des différentes catégories de bâtiments, leurs caractéristiques et leur performance énergétiques et environnementales, notamment au regard des émissions de gaz à effet de serre, de la consommation d’eau ainsi que de la production de déchets liées à leur édification, leur entretien, leur réhabilitation et leur démolition ;

«  à partir de 2020, pour les constructions nouvelles, en fonction des différentes catégories de bâtiments, le niveau d’empreinte carbone à respecter, évalué sur l’ensemble du cycle de vie du bâtiment, en intégrant la capacité de stockage du carbone dans les matériaux ;

«  à partir de 2023, pour les constructions nouvelles, les exigences de limitation de consommation d’eau potable dans le respect des contraintes sanitaires afférentes à chaque catégorie de bâtiment, notamment s’agissant des dispositifs de récupération des eaux de pluie ;

«  les exigences en matière de qualité de l’air intérieur des bâtiments ;

«  les exigences en matière de recours à des matériaux issus des ressources renouvelables ou d’incorporation de matériaux issus du recyclage ;

«  les exigences en matière de stockage du carbone pendant le cycle de vie du bâtiment ; (…) »

 

Cette rédaction a été modifiée par le pouvoir réglementaire dans l’ordonnance n° 2020‑71 du 29 janvier 2020 relative à la réécriture des règles de construction et recodifiant le livre Ier du code de la construction et de l’habitation, prise sur le fondement d’une habilitation très large prévue au II de l’article 49 de la loi du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance ([26]).

L’article L. 171-1 (nouveau) du même code dispose que :

« Pour la construction et la rénovation de bâtiments, un décret en Conseil d’État fixe les résultats minimaux :

«  De performance énergétique pour des conditions de fonctionnement définies, évaluée en tenant compte du recours aux énergies renouvelables au sens de l’article L. 111-1 ;

«  De limitation de l’impact sur le changement climatique, évaluée sur l’ensemble du cycle de vie du bâtiment et en prenant en compte le stockage du carbone de l’atmosphère durant la vie du bâtiment ;

«  De performance environnementale, évaluée notamment au regard des émissions de gaz à effet de serre, de la consommation d’eau et de la production de déchets liées à la fabrication des composants des bâtiments, à leur édification, leur entretien, leur rénovation et leur démolition, ainsi que du recours à des matériaux issus de ressources renouvelables et de l’incorporation de matériaux issus du recyclage. »

L’article L. 172-1 (nouveau) du même code dispose que :

« Pour la construction de bâtiments neufs, sont fixés par décret en Conseil d’Etat les résultats minimaux :

«  En matière de stockage du carbone de l’atmosphère pendant le cycle de vie du bâtiment ;

«  En matière de recours à des matériaux issus des ressources renouvelables ou d’incorporation de matériaux issus du recyclage. »

 

2.   Les données de la construction ne montrent pas d’impact particulier, à ce jour, des dispositions adoptées

Comme le rapporte sèchement le Conseil national de l’Ordre des architectes, « la loi ELAN n’a pas aidé à construire plus : on en est à 380 000 logements autorisés en 2021, c’est-à-dire une production à peu près équivalente à celle d’avant la loi ». Ce témoignage est confirmé par les chiffres de la construction enregistrés dans les années 2019 à 2021 (voir graphique). Le sentiment est partagé par la Fédération française du bâtiment, qui rappelle que « la loi ELAN avait été annoncée et présentée comme " la " grande loi de simplification de l’acte de construire, qui devait ouvrir la voie à un " choc de l’offre ". Même s’il est vrai que la crise sanitaire est intervenue entre-temps, on ne peut malheureusement que constater que la construction de logement reste à un niveau bas et que le choc de simplification n’a pas eu lieu ».

nombre de mises en chantier en date réELLE, 2000-2020

Source : service des données et études statistiques (SDES), ministère de la transition écologique. Estimations sur données arrêtées à fin avril 2021. Champ : France hors Mayotte.

Selon les conclusions de la commission pour la relance durable de la construction de logements, dite « commission Rebsamen », réunie à la demande de la ministre chargée du logement à partir de mai 2021, un décrochage de la construction particulièrement prononcé a eu lieu dans les zones tendues, là même où se concentre une grande partie de la demande. Les autorisations de construire dans ces zones connaîtraient une dynamique négative avec - 14 % en 2021 par rapport au niveau de l’année 2018 ([27]). Cette tendance baissière apparaît plus clairement dans certaines zones tendues, notamment en Île-de-France et particulièrement en zone A bis. Depuis un point haut atteint en 2017, une diminution s’est engagée qui s’est confirmée même dans la période de reprise observée après la crise sanitaire ([28]). Selon la Fédération française du bâtiment, le cycle des élections municipales de 2020 a contribué à cette tendance.

Le déclin des ventes de logements neufs s’explique principalement par une carence de l’offre et non de la demande, comme en atteste la hausse des transactions immobilières dans l’ancien. Malgré un léger reflux en 2020 en contrecoup de la crise sanitaire, les transactions immobilières dans l’ancien se sont maintenues à un niveau très élevé (1,02 million de transactions en 2020, contre un record historique de 1,07 million de transactions enregistrées en 2019) ([29]). En 2021, elles ont même fortement progressé, avec un volume record estimé à 1,18 million de transactions. Cette situation s’expliquerait notamment par une attractivité forte du logement ancien du fait de la faiblesse de l’offre de logement neuf et de la hausse de l’épargne des ménages à l’occasion de la crise sanitaire.

Cette évolution ne doit pas empêcher une réflexion plus large sur la qualité de la construction. L’Ordre des architectes, auditionné par vos rapporteurs, a évoqué « une dégradation du logement depuis quarante ans, qui s’est accélérée à partir des années 2000 ». Il a notamment mis en cause la baisse de la taille des biens : « au cours des dix dernières années, les appartements de trois pièces ont perdu de 10 à 15 % de leur surface, soit l’équivalent d’une pièce. La surface moyenne d’un logement neuf était de 69 mètres carrés en 2001 ; elle n’est plus que de 62 mètres carrés aujourd’hui ». Ces observations n’ont pas suscité l’unanimité des personnes auditionnées.

Les représentants des architectes ont aussi questionné le recours croissant à la vente en l’état futur d’achèvement (VEFA), notamment par les bailleurs sociaux : « en 2019, 64 % des logements sociaux ont été construits en VEFA, avec une concentration et une exacerbation du phénomène en zone tendue (75 % des logements sociaux en Île-de-France et 73 % en Provence-Alpes-Côte d’Azur) ». Les architectes poursuivent leur diagnostic négatif : « la loi a permis aux bailleurs sociaux de s’exonérer des règles spécifiques de la commande de maîtrise d’œuvre et qu’elle a favorisé un recours massif aux ventes en l’état futur d’achèvement (VEFA) : il en est résulté que les bailleurs ont été privés de leur capacité à assurer et contrôler la qualité des logements construits, sans leur permettre, pour autant, de construire moins cher ou de construire mieux ».

 

II.   la refonte de l’urbanisme rÉglementaire connaÎt des succÈs mais est entravÉE par la succession des textes

A.   la place du SCoT confortÉE puis mise en cause par l’instabilitÉ normative

La loi ELAN a traduit une volonté forte de simplification et d’accélération : il a semblé nécessaire de s’attaquer aux facteurs de lenteur et de rigidité dans la conduite des projets. Parmi ces facteurs, la longueur des procédures d’élaboration des documents de planification et d’urbanisme occupe une place centrale dans les considérations des exécutifs locaux. Le législateur a donc souhaité, à l’article 46 de la loi ELAN, permettre au Gouvernement d’agir par ordonnance pour simplifier le régime du SCoT, du point de vue de son contenu et des règles d’opposabilité qui le gouvernent.

La principale critique a concerné les difficultés de conciliation entre les différents textes affectant le droit de l’urbanisme. Certaines mesures de la loi ELAN sont entrées directement en vigueur, mais un grand nombre d’évolutions ont dû être prises par ordonnances. En particulier, les ordonnances nos 2020-744 et 2020-745 sont entrées en vigueur le 1er avril 2021, au moment de l’examen de la loi Climat et résilience, elle-même publiée le 22 août 2021 et dont la plupart des mesures ont une entrée en vigueur échelonnée en fonction de leur place dans la hiérarchie des normes d’urbanisme.

Cet enchevêtrement de textes induit une très forte complexité pour les acteurs – y compris le législateur lui-même – qui se traduit par une frustration face à ce qui est perçu comme une injonction contradictoire : les acteurs sont priés de stabiliser et planifier l’aménagement par des documents de long terme, mais l’État a modifié les paramètres de ces mêmes documents tous les six mois.

1.   La réforme du SCoT a permis une relative simplification de ses contenus

Au II de l’article 46 de la loi ELAN, le Gouvernement est habilité à prendre par ordonnance « toute mesure de nature législative propre à adapter (…) l’objet, le périmètre et le contenu du SCoT, afin de tirer les conséquences de la création du SRADDET et du transfert de la compétence en matière de PLU aux EPCI à fiscalité propre ».

L’ordonnance n° 2020-744 du 17 juin 2020 vise à moderniser des schémas de cohérence territoriale (SCoT). Selon les termes du Gouvernement dans l’étude d’impact qui accompagne l’ordonnance, son objectif a été de « faire du SCoT un exercice moins formel et de faciliter la mise en œuvre du projet territorial ainsi que le passage à l’action ».

Le processus de concertation mené pour la refonte du SCoT a associé les acteurs de l’aménagement du territoire dans la démarche « Planifions nos territoires ensemble », initiative du ministère de la cohésion des territoires menée en coordination avec la « fabrique à projets » du ministère de la transition écologique. Cette démarche ainsi que ses résultats ont été salués par différents acteurs auditionnés par vos rapporteurs, notamment la Fédération nationale des SCoT, qui a rapporté que l’ordonnance « a été une réussite à la fois sur le travail de fond qui a été mené et sur la qualité de la concertation et du partage entre tous les acteurs ».

Schéma de cohérence territoriale et pôle d’équilibre territorial et rural

Le schéma de cohérence territoriale (SCoT), document d’armature de la planification territoriale élaboré par un établissement public de coopération intercommunale ou par un syndicat mixte, souvent un pôle d’équilibre territorial et rural (PETR), veille, à l’échelle d’un bassin de vie, à l’équilibre des polarités du territoire et de la répartition de l’espace. À cette fin, il doit mettre en cohérence les politiques des communes et des intercommunalités, en matière d’urbanisme, d’habitat et de transport, mais aussi de développement économique et de protection de l’environnement. Pour assurer l’équilibre territorial, il détermine les secteurs à protéger et les équipements publics structurants.

Le territoire français est actuellement couvert à 84 % par des SCoT en termes de nombre de communes impliquées, qui concernent 92 % de la population. La mise en conformité des documents impliquera de renforcer le volet lutte contre l’artificialisation des sols, et transition énergétique et climatique, bien que certains SCoT soient déjà très moteurs sur ces questions. Cependant, sur les 466 SCoT existants à ce jour, 94 SCoT sont en cours d’élaboration, 116 en révision et 229 sont approuvés en 2022. Ces derniers n’auront à se mettre en conformité qu’à la prochaine révision. Les SCoT en projet n’ayant pas délibéré avant le 1er avril 2021 pour engager la procédure sont élaborés selon le nouveau format. Les SCoT ayant déjà délibéré sont libres de choisir leur format.

L’ordonnance n° 2020-744 du 17 juin 2020 vise à moderniser des schémas de cohérence territoriale (SCoT). Selon les termes du Gouvernement dans l’étude d’impact qui accompagne l’ordonnance, son objectif a été de « faire du SCoT un exercice moins formel et de faciliter la mise en œuvre du projet territorial ainsi que le passage à l’action ». Le projet simplifie et assouplit le contenu du document, prévu aux articles L. 141-2 et suivants du code de l’urbanisme :

– sans foncièrement en modifier la teneur, la structure du document est revue par parallélisme avec celle du SRADDET, réorganisée autour de deux documents principaux, le projet d’aménagement stratégique (PAS) et le document d’orientation et d’objectifs (DOO), qui comprend le document d’aménagement artisanal, commercial et logistique (DAACL). Le rapport de présentation trouve sa place en annexe et l’obligation de justifier de la compatibilité avec les documents de rang supérieur est supprimée, ce qui est de nature à simplifier le travail d’élaboration ;

– pour ce qui concerne le contenu du DOO, complexifié par la loi Grenelle II, trois grands thèmes transversaux regroupent les onze sous-thématiques préexistantes : les activités économiques, dont les activités agricoles et commerciales ; les grands éléments de structuration des lieux de vie : offre de logements, de mobilité, d’équipements, de services ; la transition écologique et énergétique, notamment la valorisation des paysages et la gestion économe des espaces naturels, agricoles et forestiers. Cette transformation devrait avoir un impact positif en terme de coût, les études pouvant être mutualisées, et moins dispersées, et la Fédération nationale des SCoT y a vu « une très grande avancée », qui renforce la cohérence des documents produits ([30]).

L’ordonnance rend aussi possible l’élargissement du périmètre au bassin d’emploi et de mobilité, plutôt qu’au bassin de vie, permettant ainsi d’élaborer des SCoT sur des périmètres plus larges, avec des coûts moindres, quand ils sont rapportés à chaque commune. Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dotés d’un plan local d’urbanisme à cette même échelle (PLUi) sont notamment invités élaborer un SCoT à l’échelle du bassin d’emploi ou de mobilité. L’ordonnance conforte également, dans le pilotage du SCoT, le rôle des EPCI, et en ouvre le portage aux pôles métropolitains.

En dépit de ces évolutions bien accueillies dans l’ensemble, certains acteurs, notamment Intercommunalités de France et la Fédération nationale des agences d’urbanisme, ont rappelé l’importance de la stabilité des périmètres : « Lorsqu’on change de périmètre au niveau d’un SCoT, on change de gouvernance, et il faut retravailler une vision commune d’un territoire et de son projet, qui est ensuite traduit dans les documents d’urbanisme. Pour nous, c’est un peu compliqué ».

À l’inverse, certains estiment que l’ordonnance a péché par excès de timidité. Elle encourage en effet les pôles d’équilibre territoriaux et ruraux (PETR), successeurs des pays prévus par la loi n° 95-115 du 4 février d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire (« loi Pasqua »), à s’impliquer dans l’élaboration du SCoT, en prévoyant notamment que le PAS du SCoT peut tenir lieu de projet de territoire pour un PETR, si le périmètre du premier inclut celui du second. Le projet de territoire « définit les conditions du développement économique, écologique, culturel et social dans le périmètre du pôle d’équilibre territorial et rural » ([31]) et doit être compatible avec le SCoT sur un périmètre d’ampleur similaire, ce qui induit inévitablement un sentiment de redondance entre les deux documents. Un regroupement des documents, voire même, à terme, des structures porteuses, pourrait utilement être envisagé.

Au demeurant, un volet important de la réforme a concerné l’extension du champ de compétence des SCoT, qui est implicite dans la nouvelle rédaction de l’article L. 141-4 du code de l’urbanisme, qui prévoit que « le DOO peut décliner toute autre orientation nécessaire à la traduction du PAS, relevant des objectifs énoncés à l’article L. 101-2 et de la compétence des collectivités publiques en matière d’urbanisme ». Cette extension, qui résulte d’une simplification par suppression des dispositions précises sur les contenus facultatifs du DOO, ouvre la possibilité aux SCoT d’intervenir dans de nombreux domaines et pourrait occasionner des conflits de compétence avec d’autres niveaux de groupements de collectivités.

2.   La rationalisation de la hiérarchie des normes bien accueillie malgré des impacts réduits

Dans la même volonté de simplification et de rationalisation, au I du même article 46, le législateur a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance « toute mesure relevant du domaine de la loi propre à limiter et simplifier (…) les obligations de compatibilité et de prise en compte pour les documents d’urbanisme :

«  en réduisant le nombre des documents opposables aux schémas de cohérence territoriale, aux plans locaux d’urbanisme et aux documents d’urbanisme en tenant lieu, ainsi qu’aux cartes communales ; (…)

«  en prévoyant les conditions et modalités de cette opposabilité, notamment en supprimant le lien de prise en compte au profit de la seule compatibilité ; (…)

«  en prévoyant que seuls le projet d’aménagement et de développement durable du PLU ainsi que les orientations d’aménagement et de programmation qui concernent l’ensemble du territoire couvert par ledit plan doivent être compatibles avec le document d’orientation et d’objectifs du SCoT. »

Dans le cadre de cet exercice, largement concerté, le Gouvernement a retenu cinq orientations dans son ordonnance :

– la suppression du lien juridique de prise en compte au profit de la seule compatibilité, qui doit permettre de rationaliser et de simplifier la compréhension de la nature des liens juridiques qui unissent les différents documents. Le lien de prise en compte est néanmoins maintenu pour les objectifs du rapport du schémas régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet), compte tenu de son caractère récent, et pour les programmes d’équipement ;

– la confirmation du rôle intégrateur du SCoT dans la hiérarchie des normes opposables aux documents d’urbanisme. Ce positionnement du SCoT s’est brouillé au fil de l’évolution de la législation, divers textes ayant prévu, pour certains documents sectoriels, une opposabilité à la fois au SCoT, au PLU et à la carte communale, et ce que le territoire soit couvert ou non par un SCoT. Or, il n’y a pas lieu de maintenir de double ou triple opposabilité de certains documents lorsque le SCoT joue un rôle intégrateur ;

– l’exclusion de la hiérarchie des normes de quatre documents dont l’opposabilité aux SCoT, PLU(i) et cartes communales ne se justifiait pas réellement. Cette exclusion est le résultat d’un diagnostic de chacun des documents opposables, réalisé autour d’un premier critère tenant à l’impact urbanistique du document, notamment au regard des objectifs listés à l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme, et d’un second critère tenant à la pérennité du document ;

– la consécration de la note d’enjeux, évolution bien accueillie par les acteurs locaux. Cette pratique veut que le représentant de l’État dans le département transmette aux auteurs des SCoT et des PLUi, indépendamment de la démarche dite du « porter à connaissance », une note faisant état des enjeux qu’il identifie sur leur territoire et que le document d’urbanisme est appelé à traduire. Elle permet de renforcer le dialogue entre l’État et la collectivité en amont de l’élaboration du document d’urbanisme et favorise la compréhension partagée des enjeux issue de la hiérarchie des normes opposables au document d’urbanisme ;

– l’unification des délais de mise en compatibilité des documents d’urbanisme, objectif expressément énoncé dans l’exposé des motifs de l’habilitation législative. Il s’agit d’appliquer indistinctement à tous les documents d’urbanisme des délais unifiés de mise en compatibilité en faisant démarrer ces délais à partir de la date de la dernière entrée en vigueur du document d’urbanisme. Pour accélérer cette mise en compatibilité, celle-ci pourra s’opérer par modification simplifiée. De plus, le document d’urbanisme bénéficiera d’une immunité contentieuse entre l’entrée en vigueur du document opposable et l’expiration du délai de mise en compatibilité. Les délais de mise en compatibilité ont quant à eux été pour l’essentiel conservés.

En dépit de retours globalement satisfaisants quant aux impacts, certes limités mais positifs de cette réforme, les élus ont tout de même souligné la difficulté récurrente, qui n’est pas née sous la présente législature, de composer avec l’évolution rapide des textes. Le caractère hautement décentralisé de la planification en matière d’aménagement et d’urbanisme a dans ce contexte un effet anti-simplificateur. Il est en effet nécessaire de mettre systématiquement à jour les différents dispositifs réglementaires locaux des innovations décidées par le législateur à l’échelle nationale et précisées par le pouvoir réglementaire national.

Selon les acteurs auditionnés, ces obligations de mise à jour engendrent une tension entre le caractère de long terme et de projection des documents – un SCoT est censé durer vingt ans – et l’obligation de procéder régulièrement à des révisions ou des modifications, parfois structurantes, afin de ne pas voir son document frappé de caducité. Cela est particulièrement ressenti par les acteurs avec les dernières évolutions amenées dans le cadre de l’article 194 de la loi Climat et résilience en matière de réduction de la consommation d’espaces.

On peut comprendre de leurs retours que, dans un contexte de transformations importantes comme celle qui a été causée par la loi Climat et résilience, les impacts, même globalement positifs, de réformes de moindre importance comme celles des deux ordonnances sont, en dernière analyse, plus déstabilisateurs qu’adjuvants pour les acteurs locaux. Le « télescopage » des réformes par ordonnance, entrées en vigueur le 1er avril 2021, et de l’entrée en vigueur des dispositions de la loi Climat et résilience, entrées en vigueur le 22 août, a été vivement critiqué.

DOCUMENTS opposables aux documents d’urbanismE
AVANT et APRÈS LE 1ER AVRIL 2021
(SCOT/PLU/cartes communales)

 

Source : direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (ministère de la transition écologique).

Dans le cas particulier qui concerne la superposition et le conflit entre les dispositions issues de ces deux textes, un facteur supplémentaire consiste dans la difficulté de l’État à mettre de façon efficace et rapide les outils dont les collectivités estiment avoir besoin pour procéder à une mise en conformité avec les nouvelles attentes. Comme le rapporte Mme Virginie Carolo-Lutrot, première vice-présidente d’Intercommunalités de France : « En ce qui concerne la gestion économe des espaces, (…) cette thématique est déjà développée dans les projets d’aménagement stratégique des SCoT (…). Mais la loi Climat et résilience ajoute un niveau de complexité avec la prise en compte de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers, qui doit être mesurée pour respecter la trajectoire de réduction de l’artificialisation des sols. Cet indicateur est à retravailler par les intercommunalités en coordination avec des services de l’État : or ceux-ci nous disent que l’indicateur a beau ne pas encore être prêt, il faut d’ores et déjà l’intégrer dans nos documents d’urbanisme ! »

Il en résulte à l’échelon local une incompréhension accompagnée d’un sentiment marqué de frustration et de décalage entre les attentes des collectivités et les normes imposées par l’État : d’après la même intervenante, « on a l’impression d’un travail comme celui de Pénélope, où on détricote quelque chose qu’on avait construit ensemble et qu’on doit retravailler avec l’ensemble des élus. Pour nous, la trajectoire de sobriété foncière est actée : ce que nous cherchons désormais, c’est la stabilité des modèles et des lois ».

3.   Des modifications du règlement de PLU dont l’impact à ce jour est difficilement mesurable

La loi ELAN comprend plusieurs dispositions modifiant l’allocation des zonages dans le règlement du plan local d’urbanisme.

Une évolution première significative a concerné la promotion de la diversification des usages du patrimoine agricole bâti. En effet, le droit de l’urbanisme limite fortement les constructions et installations autorisées dans les zones naturelles, agricoles ou forestières (NAF) des PLU. Les articles 39 et 41 de la loi ELAN ont visé à faciliter l’utilisation de bâtiments pour de la transformation et commercialisation de produits agricoles et pour l’accueil touristique en complément des activités agricoles.

La dérogation créée concerne trois catégories de zonages : en dehors des parties urbanisées en règlement national d’urbanisme (RNU) ; dans les secteurs des cartes communales où les constructions ne sont pas admises ; dans les zones agricoles ou naturelles des PLU. Elle permet d’autoriser les constructions et installations nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles lorsque ces activités constituent le prolongement de l’acte de production, et sous réserve qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain d’implantation et ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, ce que vérifie dans son avis la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF).

Ces articles ont pour objectif de permettre aux agriculteurs de compléter leurs revenus, tout en permettant dans certains cas le réemploi de certains bâtiments. L’évaluation de ces mesures est complexe, car, compte tenu des délais de leur mise en œuvre, elles n’ont pas d’effet immédiat. L’impact peut être réduit, notamment quand ces utilisations se font dans des bâtiments existants : hangars servant à la vente de produits agricoles de façon ponctuelle, transformations et rénovation de granges en habitations touristiques, etc.

Ensuite, toujours dans l’optique de concilier la recherche de la sobriété foncière, la protection des espaces naturels et les besoins du développement économique et la production de logements, le législateur a clarifié à l’article 40 de la loi ELAN le régime des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées (« pastilles » ou « STECAL »). La loi ALUR avait encadré, en 2014, en créant cette catégorie, la possibilité prévue par l’article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme de délimiter de tels espaces, qui permettent de prévoir des secteurs où les constructions peuvent être autorisées au sein des zones agricoles ou naturelles des PLU.

Le caractère exceptionnel des STECAL

L’article 40 de la loi ELAN a modifié l’article L. 151-13 du code de l’urbanisme en vue de préciser les critères de définition du caractère exceptionnel de la délimitation des STECAL dans les zones naturelles, agricoles ou forestières d’un PLU, notion introduite dans le cadre de la loi ALUR du 24 mars 2014 pour éviter certaines dérives. Ainsi, depuis la loi ELAN, le caractère exceptionnel de ces secteurs s’apprécie, « entre autres critères, en fonction des caractéristiques du territoire, du type d’urbanisation du secteur, de la distance entre les constructions ou de la desserte par les réseaux ou par les équipements collectifs ». Ces critères ne sont ni exhaustifs, ni cumulatifs.

Grâce à ces précisions, les auteurs du règlement bénéficient d’éléments de référence leur permettant d’expliciter, dans le rapport de présentation, les motifs « exceptionnels » qui justifient la délimitation de STECAL dans les zones agricoles ou naturelles. La précision apportée à cette notion par la loi ELAN fournit également des éléments d’appréciation utiles lors de l’examen des projets de délimitation de STECAL en commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) et pour l’avis de l’État sur les projets de plan local d’urbanisme.

Cependant, aucune base de données ne permet de vérifier si les précisions apportées par le texte ont eu pour effet de réduire le nombre de STECAL délimités dans les PLU ou de rendre leur délimitation plus pertinente. Pour cela, un examen au cas par cas serait nécessaire.

Par ailleurs, une analyse la jurisprudence intervenue depuis 2018 ne met pas en évidence que l’appréciation des juges administratifs s’appuie particulièrement sur les nouveaux critères de définition du caractère exceptionnel de ces secteurs dans leurs décisions.

Cet encadrement constituait une traduction des objectifs d’encouragement de la densification, de lutte contre l’étalement urbain et de réduction de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers. Il était considéré que les zones naturelles et agricoles doivent rester, par principe, des zones inconstructibles. Néanmoins, certains mécanismes d’exception permettent de gérer le bâti existant présent dans ces zones. Ainsi, la création de STECAL en zone agricole, naturelle ou forestière reste envisageable sous réserve de respecter certaines conditions afin de demeurer exceptionnelle et d’éviter ainsi le mitage des espaces à protéger de l’urbanisation.

Dérogations au règlement du plan local d’urbanisme

L’article L. 152-6 du code de l’urbanisme, créé par l’ordonnance du 3 octobre 2013 relative au développement de la construction de logement, définit un régime spécifique d’autorisations d’urbanisme pour les constructions à vocation de logement dans certaines situations. Au sein des communes situées dans une zone tendue, dans le périmètre d’une GOU, dans les secteurs d’intervention comprenant un centre-ville d’une opération de revitalisation de territoire ([32]), et dans les communes soumises à l’article 55 de la loi SRU, le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de délivrance des autorisations d’urbanisme peut, au cas par cas :

– dans un objectif de mixité sociale, déroger aux règles de gabarit et de densité du règlement pour autoriser un dépassement de la hauteur maximale prévue dans le règlement, sous réserve d’une intégration harmonieuse dans l’environnement ;

– dans un objectif de mixité sociale, déroger aux règles de densité et de création d’aires de stationnement du règlement pour autoriser la surélévation d’une construction existante lorsque cette surélévation permet du logement ;

– dans un objectif de mixité sociale, déroger aux règles de retrait fixant la distance minimale par rapport aux limites séparatives, pour du logement, sous réserve d’intégration harmonieuse dans l’environnement urbain ;

– déroger aux obligations de création d’aires de stationnement dans les secteurs situés à moins de 500 mètres d’une gare ou d’une station de transport collectif guidé ou en site propre (ligne de métro, ou de tram ou bus en site propre) ;

– autoriser une dérogation supplémentaire de 15 % des règles relatives au gabarit pour les constructions contribuant au cadre de vie (balcons, jardins, loggias).

Ce régime, qui prévoit des dérogations qui ne peuvent être accordées par le maire qu’au cas par cas ([33]), ne doit pas être confondu avec le régime, prévu à l’article L. 151-28, des secteurs dans lesquels le règlement définit a priori la possibilité de déroger aux règles de gabarit et hauteur. Ces dépassements, prévus pour les seuls immeubles d’habitation, ne peuvent permettre de dépasser + 20 % de surface de plancher (ou + 30 % pour les constructions énergétiquement exemplaires).

Enfin, la loi ELAN a également, en son article 28, assoupli les dérogations qu’il est possible pour l’autorité compétente d’octroyer en vertu de l’article L. 152-6 du code de l’urbanisme. Elle a d’abord allégé les conditions permettant la transformation d’immeubles existants en logements par reconstruction, rénovation ou réhabilitation. À cet effet, l’objectif de mixité sociale a été levé, sous réserve que la commune ne soit pas carencée au titre de la loi SRU. Une dérogation aux règles de densité, dans la limite d’une majoration de 30 % du gabarit du bâtiment existant, est permise. Le mécanisme dérogatoire de l’article L. 152-6 a encore été retravaillé et nettement élargi depuis, à l’occasion des lois Climat et résilience et 3DS.

Selon la FFB, la transformation de bureaux en logements s’est muée en « serpent de mer » des politiques de logement. En effet, d’après ses données, « les chiffres de transformation de bureaux en logements restent très faibles, représentant environ 1 % des logements neufs produits en France, et ceci alors même que la période est favorable à de telles transformations, car des milliers de mètres carrés de bureaux restent inutilisés du fait de la généralisation du télétravail et pourraient être convertis, dans un contexte où l’on souffre d’un manque crucial de foncier pour la construction de logements neufs ».

B.   Certaines des dispositions littorales ONT ENGENDRÉ DES DIFFICULTÉS D’APPLICATION

Le projet de loi ELAN avait été enrichi, particulièrement lors de son examen par notre commission, de plusieurs dispositions, contenues dans ses articles 42 à 45, relatives au régime issu de la loi du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral (« loi Littoral »), qui ont été portées notamment par le Gouvernement.

Il s’agissait de répondre à une demande croissante des acteurs locaux en facilitant, sans excès, l’urbanisation en discontinuité des villages et agglomérations existants, sous réserve de l’adaptation des documents de planification avant le 31 décembre 2021. À cette fin, plusieurs modifications d’ampleur limitée ont été apportées :

– une nouvelle catégorie d’espace intermédiaire, entre village et urbanisation diffuse, devait permettre une constructibilité raisonnée ;

– les activités agricoles et conchylicoles ont été encouragées ;

– le déploiement de la fibre a été favorisé avec l’implantation de réseaux de télécommunications dans la bande littorale et les espaces remarquables du littoral.

Au global, les acteurs auditionnés ont émis des avis réservés sur les évolutions enregistrées. La plupart des acteurs ont appelé à aborder plus systématiquement le sujet de l’urbanisme littoral avec un texte entièrement consacré à ce sujet, considérant que le volet « résilience » de la loi Climat et résilience, qui a cet objet, n’a pas suffi à résoudre les problématiques qui se posent.

Le régime de la loi Littoral de 1986

Pour faire face aux défis particuliers des communes littorales ([34]) et notamment au phénomène du mitage urbain qui les caractérisait, le législateur a créé en 1986 un régime d’extension de l’urbanisation spécifique en distinguant trois zones :

– 1° sur l’ensemble des territoires communaux, en principe ([35]), l’extension de l’urbanisation se réalise :

 – en continuité avec les agglomérations et villages existants ;

 – (avant la loi ELAN) en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement ;

 – (après la loi ELAN) dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages, à des fins exclusives de logement ou d’hébergement ou de services publics ;

– 2° dans les espaces proches du rivage ([36]), seule une extension limitée de l’urbanisation est admise ([37]), une opération qui conduit à étendre ou renforcer de manière trop significative l’urbanisation ou à modifier sensiblement les caractéristiques d’un quartier par densification pouvant être annulée sur ce fondement ;

– 3° dans la bande littorale de 100 mètres à compter de la limite haute du rivage, deux régimes peuvent prévaloir :

 – en dehors des espaces urbanisés ([38]), les constructions ou installations sont interdites, de même que l’extension de constructions ou installations existantes ;

 – les espaces déjà urbanisés sont considérés comme des espaces proches du rivage et l’extension de l’urbanisation y est donc limitée.

1.   La suppression du hameau nouveau, globalement bien accueillie, a suscité des difficultés ponctuelles mais importantes

Les dispositions littorales ont concerné, en premier lieu, à l’article 42, la modification de la typologie des formes urbaines intermédiaires, qui portent des impacts immédiats en termes de l’extension en continuité permise au titre de l’ensemble du territoire communal des communes littorales (voir encadré). Cet article a supprimé les hameaux nouveaux intégrés à l’environnement (HNIE) et a créé une nouvelle catégorie urbaine, les secteurs déjà urbanisés (SDU).

Il était admis depuis plusieurs années que le régime de l’urbanisation nouvelle en zone littorale ne donnait pas entière satisfaction et devait être revu, de nombreuses insuffisances étant relayées à propos de la catégorie du hameau nouveau intégré à l’environnement. Celle-ci, qui avait eu pour visée initiale de promouvoir une réflexion d’urbanisme globale prenant en compte l’insertion des nouvelles implantations dans l’environnement, faisait l’objet de contournements, les auteurs des documents d’urbanisme se contentant de qualifications hâtives en tant que hameaux pour parvenir à un respect formel des dispositions prévues.

Hameau, village, agglomération

L’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, article central pour le régime littoral, dispose que l’extension de l’urbanisation doit se réaliser en continuité avec les agglomérations et les villages existants. Le Conseil d’État a rappelé « qu’il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c’est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais que, en revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres, dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages » ([39]). Jusqu’à la loi ELAN, il était cependant possible de construire, par création d’un hameau nouveau (voir encadré), de déroger à cette interdiction générale.

La jurisprudence a progressivement approfondi les critères de nombre et de densité afin de mieux situer les différences entre les villages, les hameaux et les agglomérations, sans que les catégories soit toujours parfaitement distinguées. Pour le Conseil d’État, une zone comprenant 60 constructions densément regroupées est une agglomération ([40]). La cour administrative d’appel de Nantes juge pour sa part qu’un secteur composé de deux hameaux regroupant plus de 50 constructions dans un rayon de cent mètres constitue un village ([41]). C’est également le cas d’un ensemble d’une cinquantaine de maisons groupées et desservies par des voies de circulation ([42]).

Globalement, le hameau s’entend d’un petit groupe d’habitations, 10 à 15 au maximum, avec éventuellement d’autres constructions, telles que des bâtiments agricoles, isolé et distinct du bourg, du village ou de l’agglomération ([43]). Il est caractérisé par sa taille modeste et le regroupement des constructions qui le constituent.

Le village, par contraste, est une petit ensemble de constructions en milieu rural, plus important que le hameau, et comprenant des équipements ou lieux collectifs administratifs, cultuels ou commerciaux.

L’agglomération recouvre l’ensemble des urbanisations d’une taille supérieure ou d’une nature différente : une zone d’activités, un ensemble de maisons d’habitation excédant nettement la taille du hameau ou du village mais non doté des équipements ou lieux collectifs, une ville, un bourg important.

La suppression du HNIE n’a donc pas suscité de critique appuyée à l’époque de l’examen de la loi. Peu de communes avaient défini de tels espaces depuis 1986, estimant que les hameaux nouveaux étaient peu pertinents dans des territoires souvent marqués par une urbanisation dispersée. L’absence de définition juridique claire de la notion jusqu’en 2014 avait aussi pesé, dans un contexte marqué par une insécurité juridique croissante des documents d’urbanisme du fait de la multiplication des contentieux.

Par ailleurs, les acteurs ont salué la sécurisation forte des autorisations d’urbanisme qui a été effectuée par le législateur, qui a eu le souci de s’assurer que la suppression d’une catégorie n’entraîne pas la fragilisation des permis délivrés. C’est pourquoi la suppression des hameaux nouveaux n’a pas été appliquée aux révisions, mises en compatibilité et modifications des documents approuvés ni aux demandes de permis de construire déposées avant le 31 décembre 2021.

La nouvelle catégorie d’espaces à urbaniser, le secteur déjà urbanisé (voir encadré suivant), permet explicitement le développement d’une constructibilité limitée à la fois dans ses emplacements (dents creuses) et dans ses objectifs (logement, hébergement, services publics).

Selon la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages, « la suppression du HNIE, qui était très peu mise en œuvre, n’a pas posé de difficultés dans les territoires, excepté à La Réunion où il était utilisé pour permettre la réalisation de certains projets dans des zones montagneuses soumises à la loi Littoral, plus particulièrement dans le cirque de Mafate ».

M. Michel Heinrich, président de la Fédération nationale des SCoT, a confirmé que ces évolutions avaient, dans certains cas bien identifiés, occasionné de réelles difficultés pour les collectivités : « pour le cirque de Mafate (La Réunion), la situation est dramatique. Il s’agit d’un territoire sans accès routier ni électricité, concerné par un HNIE qui devait permettre une zone de relocalisation en déplaçant des habitations d’une zone à risque, pour pérenniser l’espace d’habitat et améliorer les conditions de vie. Au 1er janvier 2022, la commune se retrouve sans aucune possibilité d’accorder des autorisations d’urbanisme. (…) Le principe des SDU n’est pas adapté au cirque de Mafate et ses îlets ou hameaux, et la disparition du HNIE laisse le territoire sans solution : aujourd’hui, les habitants habitent dans un territoire à risque, mais la suppression des HNIE signifie qu’on ne peut les emmener nulle part. »

En ce qui concerne l’impact général des évolutions apportées, les retours de l’Association nationale des élus du littoral sont mesurés. L’association estime que la suppression des hameaux nouveaux a eu peu d’effet, le nombre de HNIE qui ont été créés étant assez faible. Ils ont cependant regretté que cet outil ne soit pas mis à contribution dans le cadre des réflexions relatives à la recomposition spatiale des territoires soumis au recul du trait de côte (cf. encadré plus loin). Les SDU ont, pour l’heure, d’après ces mêmes retours, une effectivité limitée.

La catégorie de secteur déjà urbanisé

L’article 42 de la loi ELAN a pour objet de modifier la règle d’extension de l’urbanisation en continuité de l’existant, fixée à l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme :

– il supprime la possibilité d’urbaniser sous forme de « hameaux nouveaux intégrés à l’environnement » (HNIE), délimités dans le PLU, qui existait depuis 1986. Une période transitoire applicable jusqu’au 31 décembre 2021 a accompagné la suppression de ce mécanisme afin de permettre aux projets déjà engagés d’aboutir ;

– il crée les « secteurs déjà urbanisés » (SDU), définis dans le SCoT, forme urbaine intermédiaire entre le village et l’urbanisation diffuse, au sein desquels une densification est possible sous certaines conditions :

– la densification doit se faire par comblement des dents creuses, sans possibilité d’étendre la forme urbaine ;

– la densification ne peut être autorisée qu’en dehors de la bande des 100 mètres et des espaces proches du rivage ;

– les possibilités de construire dans ces secteurs sont circonscrites au logement, à l’hébergement ainsi qu’aux services publics ;

– les constructions et installations ne doivent pas modifier de manière significative les caractéristiques du bâti existant ni porter atteinte à l’environnement ou aux paysages ;

– les autorisations d’urbanisme sont soumises à l’avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS).

Les critères qui permettent de définir un secteur déjà urbanisé dépendent du contexte local, et il n’appartient pas de les fixer au niveau national, notamment s’agissant du nombre de constructions. L’article L. 121-3 du code de l’urbanisme, issu de la loi ELAN, renvoie, d’une part au SCoT le soin de déterminer les critères d’identification de ces secteurs et leur localisation et, d’autre part, au PLU(i) le soin d’en déterminer le périmètre précis.

Ces dispositions impliquent que pour bénéficier de ce dispositif, la collectivité doit nécessairement être couverte par un SCoT et un PLU(i). Une exception existe en Corse où les dispositions du IV de l’article 42 permettent au PADDUC de se substituer au SCoT.

Le législateur a toutefois dressé une liste de critères pour aider à l’identification des secteurs déjà urbanisés, qui permet aux SCoT de s’appuyer sur une grille de lecture :

– densité de l’urbanisation ;

– continuité de l’urbanisation ;

– structuration de l’urbanisation par des voies de circulation et des réseaux d’accès aux services publics de distribution d’eau potable, d’électricité, d’assainissement et de collecte de déchets ;

– présence d’équipements ou de lieux collectifs.

Les critères de cette liste ne sont pas cumulatifs. Cela signifie que si ces critères doivent être étudiés, ils ne doivent pas nécessairement tous être remplis. Par exemple, l’absence d’équipements ou de lieux collectifs ne conduit pas automatiquement à exclure une zone de la qualification de secteur déjà urbanisé.

Par rapport aux autres catégories existantes, on peut considérer que le SDU est caractérisé par un nombre suffisant de constructions pour constituer un village, mais sans en avoir la densité, ce qui explique la possibilité d’en remplir les interstices.

La recomposition spatiale des territoires littoraux

La question de la recomposition spatiale des territoires concernés par des enjeux de dynamique littorale est rendue plus pressante avec les évolutions des documents d’urbanisme apportées dans le volet « résilience » de la loi Climat et résilience (articles 236 à 251).

Les autorités compétentes dans les territoires les plus exposés au recul du trait de côte, définis par décret, doivent délimiter, conformément à la nouvelle section dédiée du code de l’urbanisme (articles L. 121-22-1 à L. 121-22-12), dans leur plan local d’urbanisme ou dans leur carte communale, deux zones :

– l’une correspondant à la survenance du recul à horizon proche (moins de trente ans), dans laquelle seuls peuvent être autorisés les travaux de réfection et d’adaptation des constructions existantes, et les constructions ou installations nouvelles nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau, ou l’extension des constructions existantes, dans les deux cas à condition qu’elles présentent un caractère démontable ;

– l’autre correspondant à l’exposition des enjeux humains au recul du trait de côte à plus long terme (entre trente et cent ans), dans laquelle la démolition de toute construction nouvelle et de toute extension de constructions existantes, ainsi que la remise en état du terrain, sous la responsabilité et aux frais de leur propriétaire, sont imposées lorsque le recul du trait de côte est tel que la sécurité des personnes ne pourra plus être assurée au-delà d’une durée de trois ans.

Face à ces contraintes plus fortes sur certaines parties de leurs territoires, des possibilités nouvelle de recomposition spatiale avec déplacement des habitations seront ouvertes, notamment dans le cadre des projets partenariaux d’aménagement.

2.   La consécration du « SCoT intégrateur » des dispositions littorales, une disposition positive mais encore incertaine

Le juge administratif avait eu, avant la loi ELAN, l’occasion de reconnaître que les dispositions de la loi Littoral s’appliquent directement aux plans locaux d’urbanisme et aux documents en tenant lieu ([44]). Ceci à la différence du droit commun de l’urbanisme, dans lequel des documents de rang supérieur peuvent faire « écran » entre la norme nationale contenue au code de l’urbanisme et la norme locale. Dans la foulée de cette décision, l’État avait déjà souhaité clarifier l’organisation de l’application des dispositions de la loi Littoral.

Dans ce contexte, le législateur a souhaité consacrer la place privilégiée du SCoT dans la déclinaison de la loi Littoral, en prévoyant qu’il « précise, en tenant compte des paysages, de l’environnement, des particularités locales et de la capacité d’accueil du territoire, les modalités d’application des dispositions » du chapitre relatif au littoral. Il est également chargé de « déterminer les critères d’identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés », dans le respect des conditions définies par la loi ([45]). C’est donc au SCoT qu’il revient désormais de préciser les modalités d’application des dispositions particulières aux zones littorales, d’une manière qui soit adaptée aux particularités géographiques locales. Les dispositions de la loi Littoral se trouvent donc intégrées à la démarche planificatrice du SCoT intégrateur, situant cette réforme dans la lignée des évolutions enregistrées depuis la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (« loi Grenelle II »).

Un point obscur demeure toutefois sur l’opposabilité directe, une fois un SCoT conforme aux nouvelles dispositions adopté, des dispositions du code de l’urbanisme. Le Conseil d’État a estimé depuis qu’à ce titre, « l’autorité administrative s’assure de la conformité d’une autorisation d’urbanisme avec l’article L. 121-8, compte tenu des dispositions du SCoT applicable déterminant les critères d’identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés et définissant leur localisation, dès lors qu’elles sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral » ([46]). Le SCoT, sans pour autant faire écran aux dispositions de la loi Littoral, constitue donc désormais un truchement central dans l’appréciation que le représentant de l’État ou le juge administratif peuvent livrer de la conformité d’un projet d’acte ou de document par rapport à la loi.

D’après les retours d’expérience des communes adhérentes de l’Association nationale des élus du littoral (Anel), seule la dernière partie du nouvel alinéa relatif aux SCoT a pour le moment été mise en œuvre par certains SCoT littoraux, essentiellement pour identifier les secteurs déjà urbanisés, tout en soulignant que « de nombreux SCoT comprenant une liste ou des critères d’identification des agglomérations et des villages existaient déjà ». Par ailleurs, l’association a fait valoir un besoin de qualification supplémentaire en ce qui concerne l’obligation faite au SCoT de préciser les modalités d’application de la loi Littoral en vue de problèmes concrets d’application : « nous nous interrogeons pour savoir si le SCoT doit cartographier les espaces remarquables du littoral, et s’il doit prévoir les dérogations prévues par les articles L. 121-4 et L. 121-5, comme les stations d’épuration des eaux usées (STEP) ».

Les retombées de ces évolutions sont globalement jugées comme étant positives. Selon les retours de l’Anel, ces dispositions ont « renforcé notre sécurité juridique par l’action de rationalisation de la hiérarchie des normes » : en effet, d’après ces mêmes retours, « avec le SCoT intégrateur des dispositions de la loi Littoral, nous avons une appréciation in concreto par les SCoT et donc une sécurité juridique renforcée ». Il faut cependant souligner à nouveau que le SCoT ne fait pas écran de l’application de la loi Littoral.

Modification du schéma de mise en valeur de la mer dans le SCoT

L’ordonnance n° 2020-744 supprime également la nécessité, pour les SCoT, de regrouper les principales orientations relatives à la protection et au développement du littoral dans un chapitre individualisé valant schéma de mise en valeur de la mer (SMVM). Sur le fond, cette réforme n’accorde pas de possibilités nouvelles aux SCoT, mais elle améliore la lisibilité du texte en regroupant dans une seule sous-section les dispositions portant sur le littoral.

La procédure est sensiblement simplifiée et les pouvoirs des élus renforcés par la réforme : les articles L. 143-19 et L. 143-23 du code de l’urbanisme, qui imposent de recueillir l’accord de l’État préalablement à l’approbation ou à la modification du chapitre individualisé valant SMVM, sont abrogés par l’ordonnance. Les dispositions transitoires prévoient que, lorsqu’un SCoT comprend un chapitre individualisé valant SMVM, l’établissement public gestionnaire du SCoT peut décider de le maintenir en vigueur ou d’intégrer ses dispositions dans le document d’orientations et d’objectifs lors de toute procédure de révision ou de modification prescrite avant ou après le 1er avril 2021.

Selon la même association, la possibilité d’actionner une modification simplifiée des SCoT et des plans locaux d’urbanisme a été appréciée et largement mise en œuvre.

En ce qui concerne le développement de l’éolien et du photovoltaïque dans les territoires insulaires, prévu à l’article 44, l’association fait savoir que « cette réforme apparaissait nécessaire pour permettre à nos collègues ultramarins et à nos populations, dans ces îles non connectées par des câbles électriques au continent, d’implanter des exploitations de génération d’énergie au sol en discontinuité des agglomérations et villages existants, ce que la jurisprudence administrative interdisait ».

Développement des énergies renouvelables en territoire insulaire

Dans un contexte de promotion des énergies renouvelables, l’article 44 de la loi ELAN vise à permettre le développement de l’éolien et du photovoltaïque sur de petits territoires insulaires.

L’article 44 a introduit dans le code de l’urbanisme un article L. 121-5-1 autorisant, par dérogation à l’ensemble des dispositions de la loi Littoral, la construction des ouvrages nécessaires à la production d’électricité à partie d’énergies renouvelables implantées dans les zones non interconnectées au réseau électrique métropolitain continental dont la largeur est inférieure à dix kilomètres au maximum (soit Chausey, Ouessant, Molène, Sein et les Glénan). Ces ouvrages ne peuvent être autorisés que sous réserve de l’accord du représentant de l’État dans la région, après avis de la CDNPS.

Selon les retours de la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages, depuis son entrée en vigueur, l’article L. 121-5-1 a été utilisé dans les îles Glénan et à Ouessant.

Enfin, en matière de protection renforcée des espaces remarquables du littoral (ERL), à l’article 45, la loi ELAN a modifié l’article L. 121-24 du code de l’urbanisme afin de rendre limitative la liste des aménagements dits « légers » fixée par l’article R. 121-5. Cette modification visait à répondre à des décisions du Conseil d’État, qui avait autorisé dans ces espaces des aménagements non explicitement listés. Selon les retours de l’ANEL, si ce décret ferme la liste des aménagements « légers », il allonge dans le même temps la liste et ne renforce donc pas réellement la protection des espaces remarquables. Toutefois, il a pour vertu de limiter les divergences d’interprétation et donc les contentieux.

Préservation des espaces remarquables du littoral

Selon la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages, l’article 45 de la loi ELAN conforte la philosophie restrictive du régime de préservation des espaces remarquables du littoral, qui sont les milieux les plus sensibles des communes littorales, en raison de leur haute valeur paysagère et environnementale.

À cet effet, l’article 45 introduit une modification de l’article L. 121-24 du code de l’urbanisme qui a pour effet de rendre limitative la liste des aménagements légers pouvant être implantés au sein des espaces littoraux remarquables. L’article L. 121‑24 modifié par la loi ELAN ajoute que ces aménagements ne doivent pas porter atteinte au caractère remarquable du site. Il intègre également, à titre de garantie supplémentaire, la consultation obligatoire de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CNDPS) préalablement à leur autorisation.

L’article R. 121-5, pris en application de l’article L. 121-24, précise les aménagements autorisés. Le décret d’application n° 2019-482 du 21 mai 2019 a modifié à la marge les dispositions de cet article en ajoutant quelques catégories d’aménagement pour inclure certains équipements identifiés par la jurisprudence et les canalisations nécessaires aux services publics ou aux activités économiques, dès lors qu’elles sont enfouies et qu’elles laissent le site dans son état naturel après enfouissement. Cet ajout répond aux besoins qu’ont les établissements de thalassothérapie d’installer des systèmes de pompage d’eau de mer nécessaires à leur activité.

C.   des mesures de simplification qui connaissent un bilan en demi-teinte

La loi ELAN s’est inscrite dans une volonté forte de simplification, qui s’est heurtée dans sa réalisation à d’autres impératifs, de telle façon que la Fédération des promoteurs immobiliers a pu rapporter que « saluées par les acteurs, les mesures de simplification de la loi n’ont pas produit les effets escomptés en pratique ». L’ambition de cette législature a été de construire plus sans aggraver l’étalement urbain et l’artificialisation des sols : pour cela il fallait simplifier les procédures afin d’en accélérer le lancement et d’augmenter le nombre de projets de logement mis en chantier chaque année.

Pour autant, la période a également été témoin d’une volonté croissante de ne pas porter atteinte à la qualité de construction : bien au contraire, le législateur a même porté, à partir de la loi du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat, un renforcement des normes en matière d’isolation thermique des bâtiments ([47]). À partir de 2020 et de la crise sanitaire, un accent nouveau a été mis sur la qualité du cadre urbain et sur l’insertion urbaine des projets d’aménagement, ainsi que sur la qualité des logements en matière d’espace, d’agencement et d’orientation.

Vos rapporteurs estiment qu’il est important de garder à l’esprit l’ensemble de ces ambitions, sans les considérer comme des injonctions contradictoires et en continuant de porter haut la volonté d’accomplir de concert ces transformations.

Le législateur a dû également composer avec d’autres objectifs, comme l’amélioration patrimoniale et paysagère des projets, ambition dont témoignent certaines des mesures de la loi ELAN, comme la protection des paysages ou une association plus étroite des paysagistes aux opérations de lotissement (voir précédemment). Certains acteurs auditionnés ont pu chercher, au risque peut-être d’une caricature, à réduire cette problématique à une contradiction nette : « d’un côté, on simplifie ; de l’autre, on ajoute des contraintes supplémentaires, parfois irrationnelles, pour les porteurs de projet », selon les représentants de la Fédération française du bâtiment.

Il apparaît néanmoins que l’intention du législateur ne se réduit pas facilement à cette caricature : en effet, il ne s’est pas agi, dans la loi ELAN, de simplifier pour davantage bétonner, mais de simplifier pour construire de meilleure qualité et plus durablement, ce qui implique en retour d’instituer certaines normes qui permettent de garantir ces objectifs. La simplification est une démarche vertueuse en ce qu’elle cherche à se défaire de procédures et d’obligations dont les coûts ou la longueur, économique ou d’opportunité, sont supérieures aux bénéfices qu’en retire la société. Il ne s’agit nullement, en revanche, de supprimer des normes de façon indiscriminée afin de bonifier la marge des porteurs de projet.

1.   La simplification et l’accélération des procédures d’urbanisme, un chantier encore en cours

Une doléance fréquente du secteur de la construction concerne la difficulté et la longueur des procédures d’autorisation d’urbanisme, qui freinent et fragilisent les projets de toutes natures. Au cours de l’examen de la loi ELAN, le législateur a apporté une attention soutenue à cette question, cherchant par trois leviers à accélérer de façon décisive les processus en la matière :

– l’article 57 limite la liste des pièces exigibles lors des demandes d’autorisations d’urbanisme ;

– l’article 62 fixe l’objectif de la dématérialisation des demandes d’autorisation et de l’instruction ;

– l’article 80 a intégré certaines recommandations issues du rapport Maugüe de 2018 visant à raccourcir les délais contentieux et à sécuriser les projets.

En termes généraux, la Fédération française du bâtiment (FFB) a salué à ce sujet « un ensemble de mesures très positives, pour ce qui concerne les recours contentieux et dans le prolongement des propositions présentées par le rapport Maugüe de 2018 », en soulignant que « les effets de ces mesures sont d’ores et déjà perceptibles sur le terrain ». Toutefois, elle a relevé dans le même temps que « s’agissant de la simplification et de l’accélération du traitement des demandes de permis, le compte n’y est pas ».

L’article 57 de la loi a permis d’encadrer par voie réglementaire le nombre de pièces exigibles par les services instructeurs lors du dépôt d’une demande d’autorisation d’urbanisme. En effet, il était considéré que nombre de services demandaient une quantité excessive de pièces complémentaires. Il s’agissait en vérité d’une réaffirmation législative d’un principe réglementaire déjà prévu au code de l’urbanisme ([48]), faisant interdiction aux autorités compétentes de solliciter des pièces autres que celles limitativement listées par le code de l’urbanisme. Par ailleurs, en précisant la base légale des dispositions relatives au contenu des dossiers de demande d’autorisation d’urbanisme, l’article a empêché l’ajout par le pouvoir réglementaire lui-même de pièces étrangères aux législations énumérées.

En parallèle de ces évolutions, une autre réforme a été adoptée par décret : une demande de pièce illégale lors de l’instruction d’un permis ne peut désormais avoir pour effet d’interrompre le délai d’instruction et de faire obstacle au bénéfice d’une autorisation tacite. Selon la FFB, « c’est un marqueur fort de la volonté de lutter contre les demandes de pièces illégales lors de l’instruction des permis », dont elle se réjouit.

D’après les retours des services concernés, ils ne disposent pas à ce jour d’éléments permettant d’évaluer la bonne application de ces mesures par les autorités compétentes. Il convient de rappeler en tout cas que les pétitionnaires ne sont pas tenus de répondre aux demandes de pièces abusives et peuvent faire annuler par le juge un refus de permis fondé sur cette base dans le cadre d’un recours contentieux. La Fédération française du bâtiment, qui a salué une mesure positive, a rapporté toutefois que « les habitudes sont tenaces et les demandes de permis restent, pour l’administration un moyen de demander des attestations n’ayant pas de lien avec le droit de l’urbanisme ».

Concernant l’obligation de pouvoir recevoir en format dématérialisé les demandes et pour certaines communes de les instruire de façon dématérialisée, entrée en vigueur au 1er janvier 2022, il s’agit là aussi d’une mesure saluée par les acteurs entendus. L’article 62 de la loi ELAN dispose en effet que les communes de plus de 3 500 habitants sont tenues de mettre en place les procédures pour dématérialiser les demandes d’autorisation d’urbanisme. En pratique, cependant, toutes les communes ne sont pas encore prêtes : selon les données transmises par le ministère, seules 60 % des communes sont connectées à la plateforme « Plat’AU » au 1er janvier. Cette réforme va cependant dans le bon sens, a assuré la FFB, car « la crise sanitaire a démontré l’urgence d’accélérer la transformation numérique des services publics, afin d’offrir à tous les citoyens des services en ligne de qualité ».

Selon l’Association des maires de France et des présidents d’intercommunalité, cette réforme entraîne la saisine par voie électronique des demandes d’autorisation d’urbanisme, quelle que soit la taille des communes. Elle considère que « c’est un point de vigilance pour l’appropriation du dispositif de saisine électronique, qui ne résulte pas de la loi ELAN mais est aligné dessus, et la mise en place des téléprocédures pour les communes de 3 500 habitants » et attire l’attention sur le fait qu’« il y a un besoin d’accompagnement fort de la part des directions départementales des territoires vis-à-vis des communes qui sont guichets uniques. L’ensemble de la chaîne de dématérialisation doit être opérationnelle et éviter les autorisations tacites ».

D’autres acteurs sont plus critiques : selon la Fédération des promoteurs immobiliers (FPI), « un délai supplémentaire de trois ans a été accordé par la loi, qui touche désormais à son terme. D’après un sondage auprès de nos adhérents, les trois quarts des collectivités sur les territoires desquelles ces adhérents portent des projets ne mettent pas encore en œuvre la dématérialisation attendue ». Selon la FPI, cette réforme est emblématique de la dynamique plus large de la loi ELAN : « on espérait un " choc de simplification " ; la vérité est qu’il n’y a eu ni choc, ni simplification ». La fédération en conclut qu’une « chape de complexification, qui empêche l’initiative privée de s’épanouir », s’est substituée au « choc de simplification » escompté.

D’autres mesures de la loi ELAN ont permis de sécuriser davantage les situations en modifiant les règles du contentieux de l’urbanisme. Selon le directeur général de Grand Paris Aménagement, « les mesures relatives à la sécurisation ont fait l’objet d’une appropriation progressive par les juges et elles commencent à produire des effets perceptibles : la redéfinition du périmètre de l’intérêt à agir permet désormais de rejeter beaucoup plus rapidement les recours abusifs ; les régularisations s’opèrent plus aisément, notamment quand les autorisations d’urbanisme étaient entachées d’irrégularités plus formelles que substantielles ».

2.   Les évolutions apportées à la procédure de l’évaluation environnementale n’ont pas entièrement porté leurs fruits

Dans le même esprit que pour les dispositions concernant la sécurisation des autorisations d’urbanisme, le législateur a souhaité simplifier et accélérer les démarches en matière d’évaluation environnementale, tout en les rendant plus pertinentes au regard des nouvelles exigences du droit de l’urbanisme, en matière notamment de sobriété foncière :

– l’article 6 a expressément retiré les opérations concernant les zones d’aménagement concerté du champ de l’évaluation (cf. supra), et ouvert la possibilité aux maires d’ouvrir et d’organiser la participation du public par voie électronique, prévue au I de l’article L. 123-19 du code de l’environnement ;

– l’article 7 a soustrait du champ de la concertation préalable prévue par le code de l’environnement les projets faisant déjà l’objet d’une concertation facultative au titre de l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme, exclusion qui pouvait concerner un grand nombre de projets ;

– l’article 8, qui ne vise pas en premier lieu à simplifier ou accélérer les procédures mais à les rendre plus pertinentes, ajoute une étude de faisabilité sur le potentiel de développement en énergies renouvelables de la zone visée par une opération d’aménagement dans l’étude d’impact à préparer par le maître d’ouvrage. Cette obligation a été encore alourdie à l’article 214 de la loi Climat et résilience, qui contraint également le maître d’ouvrage à faire réaliser une étude de densification de l’opération envisagée.

Pour ces trois articles, le ministère de la transition écologique ne dispose pas, à ce jour, de données permettant d’en suivre l’application. La mission n’a pas reçu d’éléments supplémentaires sur la mise en œuvre par les exécutifs locaux de la possibilité d’organiser la participation du public par voie électronique. Avec plus de trois ans de retard, le Gouvernement a transmis le 6 janvier 2022 au Parlement un rapport relatif au bilan de l’application de l’ordonnance du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l’information et la participation du public à l’élaboration de certaines décisions susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement ([49]).

La FFB a toutefois estimé que « la problématique d’articulation des législations environnementales et urbanistiques, en matière de participation du public, n’a pas été suffisamment traitée par la loi ELAN malgré les demandes des acteurs de l’aménagement et de la construction ». Il a fallu attendre la loi du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique (ASAP) pour mieux articuler les procédures de concertation prévues au code de l’urbanisme et celles prévues au code de l’environnement pour les projets ayant un impact sur l’environnement.

Le directeur général de Grand Paris Aménagement a exprimé des regrets quant à la fragilisation juridique a posteriori de certaines dispositions de la loi, estimant que la « clause filet », qui permet de s’assurer que les projets y compris de petite taille ayant un impact notable sur l’environnement soient bien évalués ([50]), actuellement prévue par le pouvoir réglementaire, constitue une telle fragilisation : selon lui, « il devient désormais possible de contester systématiquement le fait qu’un projet n’ait pas fait l’objet d’une évaluation environnementale, alors même que son montant est inférieur au seuil fixé ».

De son côté, la FFB a pareillement attiré l’attention sur le fait que « les efforts de simplification vont à nouveau être douchés par un projet de décret en cours de concertation, qui prévoit d’introduire une " clause filet " dans le cadre de la procédure d’évaluation environnementale des projets », évolution qui permettrait de soumettre à évaluation environnementale des projets qui se situent actuellement en dessous des seuils fixés par l’annexe à l’article R. 122-2 du code de l’environnement. Selon la FFB, une telle évolution « risque de ralentir et de renchérir fortement le coût d’opérations mineures, voire les rendre irréalisables, compte tenu des contraintes opérationnelles et financières supplémentaires ».

L’évaluation environnementale

L’évaluation environnementale ([51]) vise à faire intégrer par le maître d’ouvrage les préoccupations environnementales et de santé le plus en amont possible dans l’élaboration du projet, du plan ou du programme, ainsi qu’à chaque étape importante du processus de décision publique, selon le principe d’intégration. Elle vise aussi à en rendre compte vis-à-vis du public, notamment lors de l’enquête publique ou de la mise à disposition du public, selon le principe de participation.

La démarche d’évaluation environnementale traduit également les principes de précaution et de prévention : les décisions autorisant les projets et approuvant les plans et programmes et autres documents d’urbanisme doivent être justifiées, notamment quant au risque d’effets négatifs notables sur l’environnement et la santé, ces derniers devant être évités, réduits ou compensés (séquence ERC).

L’évaluation doit rendre compte des effets potentiels ou avérés sur l’environnement du projet, du plan ou du programme et permet d’analyser et de justifier les choix retenus au regard des enjeux identifiés sur le territoire concerné. L’évaluation environnementale doit être réalisée le plus en amont possible, notamment, en cas de pluralité d’autorisations ou de décisions, dès la première autorisation ou décision, et porter sur la globalité du projet et de ses impacts.

L’évaluation environnementale est constituée de trois phases principales :

– l’élaboration d’un rapport d’évaluation des incidences sur l’environnement (étude d’impact pour les projets, rapport sur les incidences environnementales pour les plans et programmes) par le maître d’ouvrage du projet ou la personne publique responsable du plan ou programme ;

– la réalisation des consultations prévues, notamment la consultation de l’autorité environnementale, qui rend un avis sur le projet, plan, programme et sur le rapport d’évaluation des incidences sur l’environnement, et la consultation du public ;

– l’examen par l’autorité autorisant le projet ou approuvant le plan des informations contenues dans le rapport d’évaluation et reçues dans le cadre des consultations.

Les acteurs de la construction semblent globalement d’accord pour estimer que la clause filet doit être mieux encadrée, afin qu’elle ne soit mobilisable qu’à titre exceptionnel et par décision motivée et qu’un délai doit être laissé avant son entrée en vigueur, afin de laisser le temps aux opérateurs et à l’administration de procéder aux adaptations nécessaires et ainsi d’assurer l’entrée en vigueur du dispositif dans de bonnes conditions.

III.   la revitalisation du territoire, une politique volontariste et ambitieuse

A.   le dÉPLOIEMENT des ORT A permis d’intensifier la dynamique de revitalisation des centres-bourgs

1.   Un outil juridique utile aux effets positifs

Une des principales créations de la loi ELAN, l’opération de revitalisation de territoire (ORT), qui résulte de son article 157 et constitue le cœur de son volet « revitalisation », est un outil à la disposition des collectivités territoriales, qui doit permettre la mise en œuvre d’un projet de territoire, dans les domaines urbain, économique et social, ayant pour objectif de lutter contre la dévitalisation des centres-villes. Il s’agit d’un des rares dispositifs suscitant l’unanimité positive des acteurs.

L’opération est encadrée par une convention réunissant l’État, ses établissements publics intéressés, un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, tout ou partie de ses communes membres, comprenant nécessairement sa ville principale, ainsi que toute personne publique ou acteur privé susceptible d’apporter un soutien ou de prendre part à la réalisation des opérations prévues par la convention. La convention définit sa durée et le calendrier, le plan de financement et la répartition dans les secteurs d’intervention délimités des actions prévues. La mise en œuvre de ces actions fait ensuite l’objet d’un bilan annuel et d’une évaluation biannuelle.

Organisée à plusieurs échelles, l’ORT repose d’abord sur un périmètre de stratégie territoriale étendu à tout ou partie de l’EPCI signataire, afin d’y élaborer un projet global de revitalisation du territoire. Au niveau opérationnel, elle se décline, à l’heure actuelle, en secteurs d’intervention comprenant nécessairement le centre-ville de la ville principale de l’EPCI accueillant une ou plusieurs actions dans le cadre de l’ORT. Le périmètre défini peut également inclure un ou plusieurs centres-villes d’autres communes membres de cet établissement ([52]).

Le dispositif se matérialise concrètement par une série d’outils financiers et institutionnels au service d’un projet de territoire maîtrisé (voir encadré). Une fois le projet de territoire défini par les élus en lien avec l’État et les partenaires, la convention d’ORT confère de nouvelles capacités juridiques et fiscales afin de renforcer l’attractivité commerciale en centre-ville par un régime dérogatoire en matière d’autorisations commerciales, de favoriser la réhabilitation de l’habitat par l’accès prioritaire aux aides budgétaires et fiscales, de faciliter le déroulement des projets d’urbanisme opérationnel à travers la mise en œuvre de dispositifs expérimentaux et de mieux maîtriser le foncier, notamment par le renforcement des droits de préemption.

L’ORT constitue également l’outil juridique central sur lequel s’appuient les deux programmes de revitalisation des centres-villes portés par l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), « Action Cœur de ville » (ACV), qui compte 222 villes bénéficiaires, et « Petites villes de demain » (PVD), qui compte 850 signataires au 30 juin 2021.

La fédération des SCoT a évoqué un « dispositif positif », qui « traduit un esprit d’adaptation des dispositifs de l’État aux collectivités, qui est à valoriser ». M. François Rieussec, président de l’Union nationale des aménageurs, a salué « une véritable révolution dans la façon de penser ». Comme d’autres, il a évoqué positivement la possibilité d’élargir le dispositif à l’ensemble du territoire, constatant qu’elle s’est à ce jour « trouvée concentrée sur des secteurs où il y a peu de marchés et peu de demande » et estimant que « la méthode est bonne, il faut la généraliser pour ce qui concerne notamment la confiance entre acteurs publics et privés ».

Facultés ouvertes par la conclusion d’une convention d’ORT

Les dispositifs ouverts par la mise en œuvre d’opérations de revitalisation de territoire (ORT) renforcent les projets des territoires cherchant à regagner en attractivité et à revitaliser leur tissu urbain. Cette démarche permet notamment d’accéder à :

– une opération programmée d’amélioration de l’habitat (OPAH) prolongée, afin de mieux intégrer la dimension de l’habitat au projet de revitalisation urbaine du centre-ville.

– la défiscalisation de la réhabilitation des logements grâce au dispositif « Denormandie dans l’ancien » ;

 l’abattement sur les plus-values résultant de la cession de biens immobiliers bâtis applicable dans les villes signataires d’une ORT (loi de finances 2020 pour 2021) ;

– des financements de l’Agence nationale de l’habitat (Anah) dans le cadre de la vente d’immeuble à rénover (VIR), subvention disponible pour les opérateurs publics lorsqu’ils s’engagent à effectuer des travaux de réhabilitation ou d’amélioration dans un délai déterminé et perçoivent des sommes de l’acquéreur avant leur réalisation, ou du dispositif d’intervention immobilière et foncière (DIIF), subvention délivrée aux opérations de revalorisation des îlots d’habitats vacants ou dégradés ;

– l’exemption d’autorisation d’exploitation commerciale (AEC) pour des projets non artificialisants situés dans un de ses périmètres d’intervention ainsi qu’une suspension par le préfet de l’examen en commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) des projets commerciaux en périphérie. Trois communes ont bénéficié d’un tel arrêté en 2020 : Limoges (Haute-Vienne), Blois (Loir-et-Cher) et Saint-Dié-des-Vosges (Vosges) ;

– le permis d’aménager « multi-sites », étendu au territoire entier de l’ORT et non plus seulement au secteur d’intervention depuis l’article 112 de la loi 3DS, ainsi que le permis d’innover ;

– les dérogations au règlement de plan local d’urbanisme prévues à l’article L. 152‑6‑4 du code de l’urbanisme, clarifiées à l’article 96 de la loi 3DS ;

– les communes ORT et classées en zone de revitalisation des centres-villes (ZRCV), peuvent exonérer totalement ou partiellement d’impôts locaux les petites et moyennes entreprises (PME) exerçant une activité commerciale ou artisanale en centre-ville.

– le bénéfice du droit de préemption urbain renforcé : les villes peuvent instaurer des périmètres de sauvegarde du commerce et de l’artisanat, en écho à leur projet de revitalisation urbaine, permettant ainsi de renforcer juridiquement la procédure de préemption en faveur de la sauvegarde du petit commerce ;

– le bénéfice du droit de préemption sur les fonds artisanaux, les fonds de commerce, les baux commerciaux et les terrains qui font l’objet de projets d’aménagement commercial ;

– un apport en ingénierie par les agences d’urbanisme situés à proximité ;

– des prêts à taux privilégiés de la Banque des territoires peuvent être délivrés aux villes dont les projets de revitalisation du centre-ville sont situés dans le périmètre ;

– une aide majorée à la relance de la construction durable, financée par le plan « France Relance » et destinée à l’ensemble des communes françaises pendant deux ans, est calculée, dans l’objectif de favoriser la sobriété foncière, pour tout mètre carré de surface de logement construit au-delà d’un certain seuil de densité ; cette aide est augmentée de 20 % en ORT.

Les aménageurs ont également insisté sur la pertinence d’une extension de la contractualisation à d’autres zones et d’autres villes. En effet, d’après eux, l’essentiel de la croissance urbaine est aujourd’hui porté par les couronnes et les périphéries métropolitaines : comme c’est là que se concentre la demande, il faut y multiplier les projets. Si une telle perspective peut se révéler intéressante, vos rapporteurs estiment qu’elle ne doit toutefois pas être confondue avec une ouverture à poursuivre l’étalement en périphérie urbaine que la France a déjà connu depuis plusieurs décennies. Une telle tendance doit au contraire porter sur un nouvel ELAN donné à la densification des quartiers pavillonnaires et au recyclage des entrées de ville.

Du fait de leur succès, les ORT ont vu, à l’article 95 de la récente loi 3DS, leur champ d’application élargi afin de permettre, sur dérogation préfectorale, la conclusion d’une convention d’ORT sur le périmètre d’une ou de plusieurs membres d’un EPCI, sans intégrer la ville principale de cet établissement. Pour permettre l’octroi de cette dérogation, deux conditions doivent être réunies : la ou les communes signataires doivent présenter une « situation de discontinuité territoriale ou d’éloignement » par rapport à la ville principale de l’EPCI dont elles sont membres, et la convention qui est conclue doit identifier parmi ses signataires une ou plusieurs villes présentant des « caractéristiques de centralité », qui sont appréciées notamment au regard de la diversité des fonctions urbaines exercées en matière d’équipements et de services vis-à-vis des communes environnantes.

Cette extension a été pensée pour des cas qui sont remontés du terrain, où la configuration de l’EPCI fait que certaines villes secondaires jouent un rôle de centralité, en discontinuité urbaine avec la ville-centre de cet EPCI. Les cas principalement remontés sont ceux de la Métropole Aix-Marseille Provence, de la Métropole Nice-Côte d’Azur et de certains EPCI des départements d’outre-mer, notamment à La Réunion. Cette extension mesurée est positive, car c’est précisément le peu de demandes qui justifie, dans ces territoires, la mise en œuvre de dispositions fortement dérogatoires au droit commun. Une normalisation de telles dispositions dérogatoires, en revanche, comme y appellent certains acteurs, pourrait revenir à mettre en péril le droit commun.

Là où la dispense d’autorisation d’exploitation commerciale (voir plus loin) a eu un impact remarqué, d’autres dispositifs comme le dispositif fiscal « Denormandie dans l’ancien » permettant le financement de la rénovation des logements anciens, ou le permis d’aménager multi-sites, n’ont pas eu le succès escompté (cf. supra).

Au demeurant, la FFB souligne l’insuffisante association aux contrats de revitalisation territoriale des opérateurs privés pour la réalisation, dans les périmètres d’intervention prioritaire, des opérations d’aménagement, de construction ou de démolition-reconstruction. Selon elle, les raisons de cette lacune sont les suivantes : le modèle économique de ces opérations de restructuration n’est pas viable, et la signature n’est possible que si les personnes ne se trouvent pas placées en situation de conflits d’intérêts. Selon la FFB, il importe de lever cette dernière exigence, car elle entraîne l’exclusion du dispositif d’un opérateur, propriétaire d’un foncier stratégique dans le périmètre d’intervention prioritaire d’une ORT, qui est considéré à ce titre comme étant en conflit d’intérêts alors qu’il souhaite, sur le foncier qu’il maitrise, réaliser l’opération prévue au contrat d’ORT.

2.   Le Gouvernement a mené une politique financièrement volontariste d’accompagnement du déploiement des ORT

Le dispositif connaît un succès particulièrement prononcé dans les villes éligibles aux programmes Action Cœur de ville (ACV) et Petites villes de demain (PVD) de l’Agence nationale de la cohésion des territoires, qui ont intégré l’ORT comme un outil supplémentaire de revitalisation des territoires. Elles prévoient ainsi de faciliter la conversion de leur convention-cadre ou convention d’initialisation en convention d’ORT ([53]).

L’ORT permet de ce fait, selon la Fédération française du bâtiment (FFB), « un rééquilibrage de l’aménagement du territoire au profit des villes moyennes ou des centralités locales ». En revanche, la même fédération remarque « qu’en dehors de ces deux programmes, le dispositif ORT peine à convaincre, notamment en raison de l’absence de financements publics spécifiquement ».

Déploiement des ORT au 31 octobre 2021

À fin janvier 2022, selon le ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, qui pilote le dispositif, 278 conventions d’ORT ont été signées ou homologuées, parmi lesquelles 81 sont de dimension pluri-communale, souvent associées à une opération programmée d’amélioration de l’habitat (OPAH) multi-sites et à une ville du programme Action Cœur de ville (ACV), avec une montée en puissance des villes du programme Petites villes de demain (PVD).

Les 278 conventions concernent 484 villes, parmi lesquelles 223 sont membres du programme ACV et 127 du programme PVD.

Au-delà de ces 484 villes déjà signataires, 609 autres communes ont des projets d’ORT, et la contractualisation de l’ensemble des villes du programme PVD est attendue d’ici la fin de l’année 2022.