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N° 5122

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 23 février 2022.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, dE L’Économie gÉnÉrale
et du contrÔLE BUDGÉTAIRE

en conclusion des travaux d’une mission d’information

 

relative aux conséquences financières et budgétaires de la présence
des grands prédateurs sur le territoire national

 

 

 

Rapporteure spéciale : Mme Émilie BONNIVARD

 

Députée

 

 

 


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SOMMAIRE

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Pages

 

synthÈse

recommandations de la rapporteure

introduction

première partie : La protection de l’espÈce en droit international, communautaire et national rÉsulte d’une Époque où le loup et l’ours Étaient menacÉs

I. les normes juridiques protÉgeant des grands prÉdateurs

A. Le droit international

B. Le droit communautaire

C. une tentative de "conciliation" de la prÉsence des grands prÉdateurs et du pastoralisme : les plans nationaux d’action

1. La protection du loup

2. La protection de l’ours

3. La protection du lynx

II. une croissance de la population des prÉdateurs entraînant de lourdes consÉquences pour le pastoralisme

A. La croissance des populations de prÉdateurs

1. Le loup

2. L’ours

3. Le lynx

4. Les autres prédateurs présents sur le territoire national et leur protection par l’État : l’exemple de la multiplication des attaques de requins

B. Les consÉquences de la croissance de la population de prÉdateurs sur l’Élevage et les activitÉs pastorales

1. La croissance du nombre d’attaques et de victimes de la prédation par le loup

a. La croissance du nombre d’attaques par le loup

b. La croissance du nombre de victimes de loups

2. Les attaques et les victimes de la prédation par l’ours

3. Les attaques et les victimes de la prédation par le lynx

C. Les autres consÉquences de la prÉdation : Économie, savoir-faire et environnement

1. Difficultés économiques pour les éleveurs

2. Conséquences pour la santé physique et mentale des éleveurs et des bergers

3. Conséquences écologiques significatives

SECONDe partie : une politique d’encadrement et de limitation des effets de la prÉdation à l'efficacitÉ relative au regard du rapport coût public/nombre d'attaques et de victimes

I. une politique de protection coûteuse, tant pour l’union europÉenne que l’État français, A l’efficacitÉ incomplÈte

A. la mesure de protection des troupeaux et d’accompagnement du pastoralisme

1. La mise en œuvre spécifique à la prédation par le loup

2. La mise en œuvre spécifique à la prédation par l’ours

B. le Coût et l’efficacitÉ des mesures de protection

1. Le coût des mesures de protection

2. Une utilité indéniable, mais une efficacité insuffisante des mesures de protection

a. Une utilité renforcée avec la multiplication des mesures de protection, mais une efficacité qui reste relative

b. Un fonctionnement handicapant pour les éleveurs et un reste à charge élevé

c. De nouvelles compétences à acquérir par les éleveurs et la sous-utilisation ou la mauvaise utilisation de certaines mesures

d. Un déficit majeur d’évaluation et d’information

C. les crÉdits d’urgence du ministÈre de l’agriculture

II. l’indemnisation : des dÉpenses croissantes mais nÉcessaires

A. les modalitÉs de plus en plus favorables de l’indemnisation des pertes

1. Des conditions d’indemnisation souples

2. Un système différencié selon les prédateurs a laissé place à un fonctionnement harmonisé et plus favorable aux éleveurs.

3. Une procédure de constat chronophage, bien qu’en cours de simplification

B. Le coût des mesures d’indemnisation

C. les autres dÉpenses du ministÈre de la transition Écologique relative à la prÉdation

III. une hausse du plafond d'autorisation de prÉlÈvements et leur simplification rendus nÉcessaires par l’intensitÉ de la prÉdation

A. les parties prenantes aux protocoles de tirs

B. Des rÈgles relatives aux opÉrations de tirs diffÉrentes selon les prÉdateurs

1. Le loup

2. L’ours

IV. Des moyens humains significatifs mobilisÉs au titre de la politique d’encadrement de la prÉdation et de ses effets

A. Les prÉfets coordonnateurs des plans nationaux d’action

1. Le préfet coordonnateur du PNA « loup »

2. Le préfet coordonnateur du PNA « ours brun »

3. Le préfet coordonnateur du PNA « lynx »

B. Les moyens des ministÈres en administrations centrales et dÉconcentrÉes

C. Les moyens de L’office français de la biodiversitÉ

personnes auditionnÉes

ANNEXES

SOURCES UTILISÉES


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   synthÈse

La réintroduction ou la réapparition, puis la croissance démographique sensible des grands prédateurs terrestres sur le territoire national, ont ravivé des tensions disparues et fragilisent le pastoralisme. Aujourd’hui, plus de 30 ans après l’identification d’un premier loup dans le Mercantour, force est de constater que l’équilibre recherché par les différentes politiques publiques déployées depuis lors entre, d’une part la protection des loups et des ours, et d’autre part le maintien et la sauvegarde de pratiques pastorales ancestrales pourvoyeuses d’emplois, d’opportunités économiques, et d’aménités positives pour les espaces de montagne, n’est pas atteint.

La prise de conscience de l’importance des dommages de la prédation sur les activités pastorales a donné naissance à une politique publique d’encadrement et de limitation des effets de la prédation, organisée en triptyque. En amont des attaques, la prise en charge de mesures de protection vise à limiter le nombre d’attaques sur les troupeaux et leur mortalité. En aval, l’indemnisation offre une compensation, néanmoins incomplète, aux éleveurs. Enfin, et face aux insuffisances des mesures de protection, des protocoles de tir ont été mis en œuvre et permettent de diminuer sensiblement la pression de la prédation dans les territoires les plus touchés.

Face à l’ampleur croissante des dommages de la prédation, la rapporteure a mené une analyse inédite de cette politique publique, dans le but d’en évaluer le coût complet ainsi que l’efficacité. Il résulte de ses travaux que le coût de la politique publique d’encadrement et de limitation des dommages de la prédation représente en 2020 environ 56 millions d’euros, et suit une augmentation soutenue. Il convient d’ajouter au coût public les dépenses engagées par les éleveurs pour se protéger (représentant un reste à charge estimé à 7,86 millions d’euros par an), de même que par d’autres acteurs investis dans le dispositif, comme les chasseurs (pour qui les divers frais liés aux opérations de tirs peuvent être estimés à plus de 2 millions d’euros). Au total, l’effort national et européen relatif à cette politique a explosé, et peut être estimé aujourd’hui à un montant minimum de 66 millions d’euros environ.

Malgré la forte croissance du coût des mesures de protection au cours des 15 dernières années et leur déploiement de plus en plus large, elles n’ont pas permis de faire diminuer significativement le nombre d’attaques et la mortalité sur les troupeaux (avec 3 572 attaques et 10 900 animaux tués en 2021, contre 2 447 attaques et 8 973 victimes en 2015). La courbe soulignant l’augmentation des dépenses publiques liées à la protection du pastoralisme face à la prédation est malheureusement parallèle à celle relative à l’augmentation des attaques et des victimes, ce qui interroge évidemment l’efficience de la méthode choisie pour sauvegarder le pastoralisme face à la prédation, et le principe même de « cohabitation » entre pastoralisme, loups et ours. Évidemment, la situtation serait pire sans les mesures de protection, mais la rapporteure a souhaité interrogé l’efficience de cette dépense publique en croissance forte depuis 15 ans, au regard de l’objectif qu’elle s’est assignée : parvient-elle à faire baisser drastiquement, voire à supprimer, les attaques des grands prédateurs sur les troupeaux ? Peut-elle y parvenir dans un contexte de forte croissance démographique et géographique de ces espèces strictement protégées sur le territoire national, et si oui à quel prix pour les éleveurs et à quel coût en matière d’argent public ?  La question se pose de l’avenir à moyen terme du pastoralisme, des conditions de travail et de vie des éleveurs, soumis à une pression constante sur leur troupeaux malgré le déploiement des mesures de protection, si aucune réforme du statut des grands prédateurs n’est entamée, et si un équilibre plus protecteur du pastoralisme n’est pas trouvé.

Une autre difficulté doit être soulignée : il s’agit des effets pervers de certaines mesures de protection sur les espaces de montagne. La multiplication des chiens de protection, rendue nécessaire par la présence des grands prédateurs sur ces espaces, et financée par l’État et l’Union européenne, peut engendrer de graves conflits d’usage des espaces de montagne, entre randonneurs et pastoralisme, voire entre habitants et éléveurs  au sein des villages à l’année, avec une multiplication des incidents, parfois graves (morsures, plaintes, fermetures d’espaces de randonnées, etc.). Ces accidents mettent les maires et éleveurs dans des situations extrêmement difficiles, sans outil juridique adapté à ce nouveau contexte (absence de statut des chiens, non-définition de la responsabilité, etc).

De manière générale, l’efficacité des différents aspects de la politique publique, et les effets induits de la protection stricte de ces espèces ne sont que très peu évalués, alors même que ces mesures et leurs effets sont dus aux engagements internationaux de la France à protéger ses espèces prédatrices.  

Face à ces constats, le rapporteure formule 26 recommandations pour réformer la politique de protection du pastoralisme et pour réévaluer à une échelle pertinente la protection des grands prédateurs. Ultimement, il convient de s’interroger sur la possibilité d’une meilleure régulation de la population des grands prédateurs terrestres, comme toutes les espèces sauvages, afin de permettre de faire diminuer la pression de la prédation et d’assurer aux activités pastorales leur maintien dans le temps et dans l’espace.


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   recommandations de la rapporteure

Axe 1 : réviser les modalités d’estimation de la population et de la gestion des grands prédateurs terrestres

– Recommandation n° 1 : établir un seuil de viabilité des espèces à l’échelle européenne et non nationale ;

– Recommandation n° 2 : demander à l’Union européenne une possible réévaluation du classement du statut des espèces strictement protégées dans la directive « Habitats » en fonction de la réalité de leur état de viabilité biologique au niveau européen ;

– Recommandation n° 3 : réviser le protocole « ours à problème » pour l’élargir aux ours durablement et particulièrement prédateurs ;

– Recommandation n° 4 : revoir les modalités d’estimation de la population lupine, aujourd’hui controversées, par une meilleure valorisation des indices de présence et par un pilotage plus large, sous l’autorité du préfet. Dans ce cadre, développer le financement par l’État d’outils technologiques permettant de faciliter la collecte d’indices (pièges photos, etc.). Un travail similaire doit être mené pour l’estimation de la population de lynx ;

– Recommandation n° 5 : collecter à l’échelle de l’Union européenne des données sur les systèmes pastoraux, la pression de la prédation, les moyens de protection mis en œuvre ainsi que leur coût, afin de pouvoir mener des analyses comparatives solides, des évaluations des dispositifs nationaux et des effets de la prédation sur les pastoralismes ;

Axe 2 : améliorer les dispositifs de protection, systématiser leur évaluation et renforcer leur efficacité

– Recommandation n° 6 : dans les zones particulièrement sujettes à la prédation de l’ours, créer des « cercles zéro » comme il en existe dans les zones particulièrement sujettes à la prédation par le loup, dans lesquelles le montant des aides à la protection est renforcé ;

 Recommandation n° 7 : renforcer sensiblement l’information du Parlement et des citoyens quant aux dépenses engendrées par la mise en œuvre de moyens de protection, et plus largement quant aux dépenses découlant de la protection des grands prédateurs terrestres. L’identification de ces dépenses au sein des projets annuels de performance (PAP) et des rapports annuels de performance (RAP) doit notamment être enrichie ;

 Recommandation n° 8 : financer les mesures de protection, et plus globalement toutes les dépenses relatives aux effets de la prédation sur les troupeaux, par le budget du ministère de la transition écologique ;

– Recommandation n° 9 : instaurer et financer un « plan cabanes » et « pistes », dont l’objet serait de systématiser sur tout le territoire le recensement cabanes de bergers, d’évaluer leur état, et de dresser un bilan des besoins en rénovation et en construction. Ces travaux seraient par la suite financés par des moyens budgétaires identifiés et adaptés aux besoins, à 100 % via le budget de l’État ;

– Recommandation n° 10 : mettre en œuvre des évolutions concrètes des conditions de travail des bergers, par une modernisation de leurs contrats de travail, par le déploiement de « brigades » de bergers de remplacement, et le développement de formations, accessibles y compris aux bergers embauchés par des contrats saisonniers ;

 Recommandation n° 11 : élargir le financement des mesures de protection aux éleveurs bovins et équins ;

– Recommandation n° 12 : encourager et favoriser la diversification des mesures de protection en fonction des caractéristiques propres de chaque territoire ;

– Recommandation n° 13 : instaurer un système d’acomptes pour le versement des aides à la mise en œuvre des mesures de protection, simplifier les dispositifs de demande et accélérer les versements pour limiter les difficultés de trésorerie des éleveurs engendrées par ces dépenses imposées et non productives ;

– Recommandation n° 14 : créer un cadre juridique solide et complet concernant les chiens de protection et les accidents dans lesquels ils peuvent être impliqués. Dans ce cadre, étudier la possibilité d’une responsabilité partagée, notamment par l’État, en cas d’incident ;

– Recommandation n° 15 : modifier le fonctionnement des diagnostics de vulnérabilité en supprimant le plafond de dépenses qui leur est appliqué et intégrer les éleveurs et bergers dans leur réalisation, afin d’en faire un outil co-construit ;

 Recommandation n° 16 : renforcer et systématiser l’évaluation de l’efficacité des moyens de protection, par la réalisation d’études et de la collecte d’information de terrain. Dans cette optique, la publication des premiers travaux des observatoires de l’efficacité des moyens de protection prévus dans les plans nationaux d’action et la feuille de route « ours et pastoralisme » doivent être réalisées dans les meilleurs délais ;

Axe 3 : réviser et élargir les dispositifs d’indemnisation

– Recommandation n° 17 : aboutir rapidement à des conclusions quant à la révision des critères d’indemnisation des pertes indirectes ;


– Recommandation n° 18 : à long terme, envisager la transformation de l’indemnisation en cas d’attaque de prédateurs en une indemnité compensatoire de présence de prédateurs (ICPP), sur le modèle de l’indemnité compensatoire handicaps naturels (ICHN) ;

– Recommandation n° 19 : généraliser la télé-déclaration là où la couverture numérique le permet, et développer l’usage des constats déclaratifs sur la base du volontariat ;

– Recommandation n° 20 : dans les Pyrénées, décentraliser le paiement des indemnisations de l’ASP vers les services déconcentrés de l’État ;

Axe 4 : Mieux protéger les troupeaux soumis à une forte pression de prédation en simplifiant les protocoles de tirs

– Recommandation n° 21 : recruter et former au niveau local davantage de lieutenants de louveterie, disposant d’une véritable proximité et connaissance des terrains d’intervention. En outre, financer non seulement leurs besoins en matériel et leurs déplacements, mais mettre également en place une indemnité « d’intervention » prise en charge par l’État ;

– Recommandation n° 22 : assouplir le plafond de quotas de prélèvements de prédateurs afin de défendre, de manière systématique et réactive, les troupeaux des attaques tout au long de l’année ;

– Recommandation n° 23 : mener des évaluations de l’efficacité des protocoles de tir, afin de déterminer les modalités les plus efficaces ;

– Recommandation n° 24 : mener une concertation au sein du groupe national « loup » quant à l’équipement des chasseurs participant aux protocoles de tirs et à leur place dans le dispositif ;

– Recommandation n° 25 : instaurer un permis de chasse spécifique aux éleveurs et bergers, restreint aux tirs de défense ;

– Recommandation n° 26 : installer une antenne de la brigade mobile d’intervention « grands prédateurs » en Ariège, à proximité des zones les plus soumises à la prédation par l’ours.


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   introduction

Dans ses mémoires intitulées Économies royales, le duc de Sully, rapportant ses propres paroles au roi Henri IV, considère que « Labourage et pâturage sont les deux mamelles de la France ». Il souligne par cette formule la place centrale des activités pastorales dans l’agriculture française, qui ne saurait s’en passer sans pertes patrimoniales ni dommages économiques conséquents.

Historiquement présent sur l’ensemble du territoire métropolitain et aujourd’hui principalement exercés dans les massifs (Alpes, Pyrénées, Massif central, Vosges et Jura), « le pastoralisme regroupe l’ensemble des activités d’élevage valorisant par un pâturage extensif et saisonnier les ressources fourragères spontanées des espaces naturels, pour assurer tout ou une partie de l’alimentation des animaux » ([1]). La présence des hommes et des animaux sur les espaces pastoraux constitue la richesse première d’une pratique ancestrale fondée sur l’intrication des pratiques humaines et des écosystèmes.

Le pastoralisme est un secteur économique majeur de l’agriculture française. Aujourd’hui, et malgré la complexité de la quantification de la contribution de l’activité pastorale à l’économie nationale, l’activité pastorale représente, selon le réseau des chambres d’agriculture, un potentiel économique de 8,5 milliards d’euros et plus 250 000 emplois. La surface occupée par le pastoralisme s’étend sur environ 5,4 millions d’hectares, dont 2,2 millions d’hectares d’estives, d’alpages et de parcours de montagne. Les élevages pastoraux sont au nombre de 60 000, soit environ 35 % des élevages français.

Le pastoralisme joue par ailleurs un rôle essentiel dans la structuration des territoires ruraux. Modalité d’agriculture extensive, le pastoralisme œuvre à la préservation des espaces naturels de montagne et permet de maintenir une économie et une présence humaine dans des espaces enclavés. Les pratiques pastorales concourent ainsi à faire de la montagne un lieu accessible, riche de ses activités et de sa biodiversité.

Les espaces pastoraux sont également des espaces partagés, soumis à des contraintes économiques et à des enjeux sociaux, culturels, et environnementaux. Les acteurs du pastoralisme se heurtent à plusieurs freins, parmi lesquels la perte d’attractivité des métiers d’éleveur et de berger, suscitée par la pénibilité et de la charge de travail importante.

Plus encore, le pastoralisme est confronté depuis plusieurs années à l’accroissement d’une prédation polymorphe : à la faveur de leur réapparition ou réintroduction sur le territoire national et de leur protection à l’échelle internationale et européenne, le développement rapide des loups, des ours et, dans une moindre mesure, des lynx, cause des dommages majeurs aux éleveurs, qui doivent dès lors adapter leurs pratiques.

Le loup est réapparu sur le territoire en 1992 en provenance de l’Italie ([2]). La population de l’espèce a ensuite cru, jusqu’à représenter, selon l’estimation officielle de l’Office français de la biodiversité (OFB), 624 spécimens en 2021, avec un intervalle de confiance (ou marge d’erreur) compris entre 414 et 834 individus. Ce chiffre est toutefois contesté par les éleveurs, chasseurs et lieutenants de louveterie, qui l’estiment largement sous-évalué. Ils considèrent qu’une évaluation contradictoire du nombre de spécimens devrait être lancée sous l’autorité du préfet coordonnateur du plan national d’action « loup ». Au nombre de 6 ou 7 lors de leur réintroduction en 1996, les ours sont aujourd’hui plus d’une soixantaine dans les Pyrénées. De même, réintroduits dans les Vosges dans les années 1980 et 1990, entre 100 et 150 lynx sont présents sur le territoire national, principalement dans l’arc jurassien. Par conséquent, en l’espace d’une décennie, la pression de prédation a été décuplée et s’exerce principalement sur les cheptels d’ovins (88 % des victimes) dans les massifs alpins et pyrénéens.

L’extension non maîtrisée des prédateurs et la difficulté à en limiter les dégâts collatéraux fragilisent l’équilibre entre les activités humaines et la protection dont ces espèces font l’objet. Face au malaise grandissant et aux difficultés prononcées des acteurs économiques du pastoralisme, les pouvoirs publics européens et nationaux ont instauré plusieurs mesures dont l’objectif commun est de limiter les conséquences négatives de la prédation sur le pastoralisme. La protection des troupeaux, le financement d’études visant à connaître davantage les grands prédateurs, ou encore les mesures d’indemnisations sont autant de palliatifs aux dommages que représente la prédation pour le monde pastoral.

La prédation et ses conséquences sur les activités pastorales ont fréquemment suscité l’intérêt des parlementaires, qui y consacrent bon nombre de leurs travaux. Peuvent à cet égard être cités le rapport paru en 2003 de la commission d’enquête de l’Assemblée nationale présidée par M. Christian Estrosi et dont le rapporteur était M. Daniel Spagnou, sur les conditions de la présence du loup en France et l’exercice du pastoralisme dans les zones de montagne, ou plus récemment le rapport d’information de 2018 du sénateur M. Cyril Pellevat, intitulé « Politique du loup : défendre un pastoralisme au service de la biodiversité ».

Le présent rapport d’information est l’aboutissement des travaux de la mission d’information relative aux conséquences financières et budgétaires de la présence des grands prédateurs sur le territoire national, dont la création a été décidée par le bureau de la commission des finances de l’Assemblée nationale le 29 janvier 2020. La mission d’information s’est donné plusieurs objectifs : d’une part, la rapporteure a souhaité fournir une estimation en coûts complets pour la puissance publique de la politique d’encadrement des effets de la prédation. Ces dépenses publiques représentent en 2020, environ 56,02 millions d’euros, et suivent une croissance dynamique depuis plusieurs années. En y ajoutant les dépenses réalisées par les éleveurs au titre de la mise en œuvre des mesures de protection et par d’autres parties prenantes comme les chasseurs, l’effort national atteint au minimum 66,08 millions d’euros. D’autre part, la rapporteure a souhaité proposer une évaluation de l’efficacité de cette politique publique, afin de mettre en regard l’évolution des moyens qui lui sont consacrés et son efficacité : cette politique parvient-elle à faire baisser drastiquement, voire à ramener à zéro, le nombre d’attaques des prédateurs sur les troupeaux ([3]) ?

Par une analyse des dispositifs existants, de leur coût et de leur efficacité, ainsi que par la formulation de recommandations, le présent rapport a pour ambition d’évaluer et d’améliorer les dépenses publiques liées à la présence des grands prédateurs sur le territoire national.

Au-delà de la question de l’efficacité de la dépense publique, les modalités de la potentielle « cohabitation » entre grands prédateurs et pastoralisme appellent plus largement à se questionner sur la place des activités humaines au sein des espaces de montagne. Une montagne fermée à une présence humaine respectueuse et mesurée serait un renoncement majeur à la manière de vivre des usagers et des habitants de la montagne, qui en sont aussi ses premiers protecteurs.

Dès lors, la question de la prédation doit être conçue comme un problème pouvant être résolu par le contrôle et l’encadrement des espèces vivantes prédatrices, et non par une fermeture des accès aux espaces naturels, qui seraient dès lors dépourvus de présence et d’activités humaines. Cette tendance à la désertification des espaces pastoraux pourrait s’installer de fait, pas à pas, si l’on ne réforme pas le statut des espèces prédactrices. La pression et le stress constants subis pas les éleveurs, leur famille et leurs bergers, les traumatismes liés à la vue de leur troupeau attaqués, de brebis et d’agneaux agonisants, ne seraient tolérés dans aucune autre profession. À ce désarroi s’ajoute le sentiment des éleveurs de ne pas être protégés par l’État. Dans ce contexte, quelles sont les perspectives d’installation des jeunes éleveurs et de renouvellement des générations dans le pastoralisme ? Ce dernier risque aujourd’hui et à très moyen terme un risque majeur de disparition, dans ce contexte de crise et de tension permanente qui dure.

L’équilibre entre la protection des espèces protégées et le maintien des activités pastorales et, plus largement, humaines, impose de dépasser une vision manichéenne et totémique de la relation entre l’homme et de la nature, et de mener à ce sujet une politique publique cohérente, efficace et transparente, libérée d’un sentiment de culpabilité contre-productif, mais fondée sur un principe de responsabilité.


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   première partie : La protection de l’espÈce en droit international, communautaire et national rÉsulte d’une Époque où le loup et l’ours Étaient menacÉs

La vulnérabilité des espèces de grands prédateurs a conduit à leur protection par un cadre juridique communautaire et international strict, traduit dans le droit national par des normes législatives et réglementaires, ainsi que par les plans nationaux d’action propres à chaque espèce.

À la faveur de cette stricte protection, les grands prédateurs retrouvent peu à peu un état de conservation satisfaisant, se déployant de plus en plus sur l’ensemble du territoire hexagonal, entraînant des dommages importants et croissants sur les activités pastorales.

I.   les normes juridiques protÉgeant des grands prÉdateurs

L’ours, le lynx et le loup sont aujourd’hui les trois grands prédateurs présents sur le sol national. L’évolution historique de ces trois espèces diffère toutefois grandement :

– le loup a disparu du territoire national dans les années 1930, en raison de campagnes de chasse massives et de la réduction de son habitat engendrée par la déforestation. Le loup a par la suite été absent pendant de très nombreuses années, avant de réapparaître dans le parc national du Mercantour en 1992 ;

– si l’ours a toujours été présent sur le territoire, il a failli disparaître : alors que les Pyrénées accueillaient environ 150 ours au début du XXe siècle, seulement cinq individus, localisés dans les Pyrénées occidentales, étaient recensés en 1995. Un programme de revitalisation a été mené en 1996 et 1997 dans les Pyrénées, par l’introduction d’ours slovènes. D’autres opérations ont été menées en 2006 et 2018. En 2016, l’Espagne a également mené son propre programme de revitalisation ;

– le lynx a progressivement disparu du territoire entre le XVIIe siècle et le début du XXe siècle, en raison de la raréfaction de son habitat, de ses ressources alimentaires, et victime de la chasse pour sa fourrure. Il a été réintroduit dans les années 1980 et 1990 en Suisse et dans les Vosges, permettant son retour progressif dans les massifs des Vosges et du Jura.

La faiblesse numérique de la population de ces trois espèces a donné lieu à la construction d’un système de protection fondé sur plusieurs normes juridiques.


A.   Le droit international

La convention de Berne du 19 septembre 1979 relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’État, dont l’objet est « d’assurer la conservation de la flore et de la faune sauvages et de leurs habitats naturels » ([4]), classifie les espèces de faune selon le degré de protection : elles peuvent être strictement protégées, et figurent à ce titre au sein de l’annexe II, ou protégées, et figurent dès lors dans l’annexe III. Le canis lupus (loup), ainsi que toutes les espèces d’ursidae (ours) figurent au sein de l’annexe II. Le lynx lynx (lynx commun) figure au sein de l’annexe III.

La convention édicte ensuite les obligations des États signataires. Son article 6 détermine ainsi que les parties contractantes prennent « les mesures législatives et réglementaires appropriées et nécessaires pour assurer la conservation particulière des espèces de faune sauvage énumérées dans l’annexe II » ([5]). Dès lors, il est interdit de pratiquer sur ces espèces :

– la capture intentionnelle, la détention ou la mise à mort intentionnelle ;

– la détérioration ou la destruction intentionnelle des sites de reproduction ou des aires de repos ;

– la perturbation intentionnelle de la faune sauvage ;

– la destruction ou le ramassage intentionnel des œufs dans la nature ou leur détention même vides ;

– la détention et le commerce de ces animaux, vivants ou morts, et de tout ou partie de tout produit facilement identifiables et obtenu à partir de l’animal.

Toutefois, la convention de Berne prévoit en son article 9 des dérogations, applicables à condition qu’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas à la survie de l’espèce concernée. Plusieurs objectifs peuvent justifier la mise en œuvre de ces mesures de dérogation :

– l’intérêt de la protection de la flore et de la faune ;

– la prévention des dommages importants aux cultures, au bétail, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et aux autres formes de propriété ;

– l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques, de la sécurité aérienne, ou d’autres intérêts publics prioritaires ;

– la recherche et l’éducation, le repeuplement, la réintroduction ainsi que l’élevage ;

– permettre, dans des conditions strictement contrôlées, sur une base sélective et dans une certaine mesure, la prise, la détention ou toute autre exploitation judicieuse de certains animaux et plantes sauvages en petites quantités.

La convention de Berne a été ratifiée par la France en 1989 ([6]). Le Conseil d’État a toutefois précisé que la convention ne créait d’effets qu’entre les parties et pas en droit interne ([7]), imposant sa traduction en droit européen puis à l’échelle nationale.

B.   Le droit communautaire

Le droit européen consacre également l’obligation de protection des espèces de prédateurs, par le biais de la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 relative à la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage, dite directive « Habitats », dont l’objet est de « contribuer à assurer la biodiversité par la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages sur le territoire européen des États membres où le traité s’applique » ([8]).

La directive définit l’état de conservation favorable d’une espèce comme l’état dans lequel les données relatives à la dynamique de la population de l’espèce en question indiquent que cette espèce continue et est susceptible de continuer à long terme de constituer un élément viable des habitats naturels auxquelles elle appartient ; que l’ère naturelle de l’espèce ne diminue ni ne risque de diminuer dans un avenir prévisible ; et qu’il existe et il continuera probablement d’exister un habitat suffisamment étendu pour que ses populations se maintiennent à long terme.

La directive définit également la notion d’espèce d’intérêt communautaire, qui peut être :

– en danger et jugée dès lors comme espèce prioritaire « pour la conservation desquelles la Communauté porte une responsabilité particulière » ;

– vulnérable (c’est-à-dire dont le passage dans la catégorie des espèces en danger est jugé probable dans un avenir proche ou en cas de persistances des facteurs en cause de la menace) ;

– rares (c’est-à-dire dont les populations sont de petite taille et qui, bien qu’elles ne soient pas actuellement en danger ou vulnérables, risquent de le devenir) ;

– ou endémiques mais requérant une attention particulière en raison de la spécificité de leur habitat et/ou des incidences potentielles de leur exploitation sur leur état de conservation.

L’annexe IV de la directive recense les espèces présentant un intérêt communautaire et nécessitant une protection stricte : parmi ces espèces prioritaires figurent le loup ([9]) et l’ours ([10]) et le lynx.

La directive interdit, comme la convention de Berne, la détention, la capture, la mise à mort intentionnelle, ou encore le commerce de spécimens prélevés dans la nature des espèces protégées. En outre, elle crée une interdiction de détérioration ou de destruction des sites de reproduction et des aides de repos de l’espèce.

Suivant une logique similaire à celle de la convention de Berne, l’article 16 de la directive « Habitats » permet la mise en œuvre de mesures dérogatoires, qui ne peuvent intervenir qu’à la condition qu’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante, qu’il existe un réel intérêt d’agir et que ces mesures ne nuisent pas au maintien de l’espèce dans un état de conservation favorable. Ainsi, des mesures dérogatoires peuvent par exemple être accordées pour prévenir des dommages importants aux élevages, sans toutefois qu’il ne puisse s’agir de mesures générales de destruction de l’espèce.

En application de cet article, la Cour de justice de l’Union européenne a précisé que « les dérogations sont possibles à titre exceptionnel même lorsque la situation de la population de loups n’est pas dans un état favorable, dès lors qu’elles n’aggravent pas cette situation ou n’empêchent pas son rétablissement dans un état de conservation favorable » ([11]).

Les demandes de déclassement du loup de l’annexe II
de la Convention de Berne et de l’annexe IV de la directive « Habitats » :
une demande partagée mais qui reste en suspens

Par le passé, plusieurs États membres ont émis le souhait de voir le loup changer de statut, et passer ainsi de l’annexe II à l’annexe III de la Convention de Berne, moins contraignante. La Suisse a notamment présenté plusieurs demandes en ce sens : en 2004, la confédération helvétique a sollicité le comité permanent de la convention de Berne, dont la décision a été ajournée en attente d’un rapport supplémentaire de la part du Conseil de l’Europe. Le 27 novembre 2006, le comité permanent a rejeté la demande de la Suisse, considérant que les dérogations autorisées par l’article 9 de la convention de Berne apportaient une réponse suffisante aux problèmes liés au loup en Europe.

Plusieurs demandes de déclassement du loup de l’annexe II de la convention de Berne et de l’annexe IV de la directive « Habitats » ont ensuite été formulées par des députés européens, dont Mmes Angélique Delahaye et Anne Sander et M. Michel Dantin en 2014, par le biais d’une question avec demande de réponse écrite. Aucune de ces initiatives n’a toutefois prospéré, la Commission européenne considérant que le concept d’état de conservation favorable ne se limitait pas à la prévention de l’extinction d’une espèce en termes purement numériques, mais incluait également des facteurs génétiques et écologiques, l’aire de répartition de l’espèce, son habitat, ainsi que ses perspectives futures ([12]).

La rapporteure souligne que les réponses de l’Union européenne ne sont pas satisfaisantes, car elles n’apportent aucune donnée chiffrée et objective, concernant notamment le nombre de spécimens présents à l’échelle européenne. Lors des auditions des fonctionnaires de la Commission euroépenne, la rappoteure les a interrogé sur le bilan européen de cette politique de protection imposée à l’échelle européenne en leur posant entre autres les questions suivantes : combien de spécimens sont-ils présents ? Quel budget consolidé de cette politique ? Lors de l’atteinte de quel seuil et selon quelles conditions une réévaluation de place des espèces dans la directive « Habitats » sera-t-elle possible ? Il est en effet essentiel de mener une évaluation à l’échelle européenne, et non pas seulement État par État, du nombre de loups présents en Europe et de l’état de conservation de l’espèce. La rapporteure déplore le manque de réponses et d’informations consolidées disponibles ainsi que l’absence d’un seuil de viabilité défini à l’échelle européenne, alors même que la protection de l’espèce repose sur des bases juridiques européennes uniformisées.

La Commission ne souhaite vraisemblament pas se donner les moyens d’estimer le nombre de spécimens présents à l’échelle européenne, ni même de consolider les chiffres de ses États membres, comme si, politiquement, elle refusait le principe même d’une réévalution, sans être capable d’en donner les raisons objectives. Or, dès lors qu’une espèce sauvage n’est pas menacée, elle fait l’objet de régulation, pour permettre la cohabitation entre les espèces et les activités humaines. Pour quelle raison la Commission refuse-t-elle de donner un seuil de viabilité et une cartographie de présence qui amènerait à interroger le statut de protection de l’espèce, non pas comme une fin en soi, mais tout simplement pour maintenir un équilibre aujourd’hui rompu entre activité pastorales et grands prédateurs ?


Recommandation n° 1 : établir un seuil de viabilité des espèces à l’échelle européenne et non nationale ;

Recommandation n° 2 : demander à l’Union européenne une possible réévaluation du classement du statut des espèces strictement protégées dans la directive « Habitats » et dans la Convention de Berne en fonction de la réalité de leur état de viabilité biologique au niveau européen.

C.   une tentative de "conciliation" de la prÉsence des grands prÉdateurs et du pastoralisme : les plans nationaux d’action

En droit national, les dispositions relatives à la protection des espèces ont été transposées au sein du code de l’environnement, dont l’article L. 411-1 détermine les pratiques interdites concernant des espèces animales présentant un intérêt scientifique ou un rôle essentiel dans l’écosystème.

Les grands prédateurs figurent également parmi les espèces reconnues comme menacées à l’échelle nationale. Le lynx, l’ours et le loup sont en effet cités parmi les espèces protégées de l’arrêté du 23 avril 2007 fixant la liste des mammifères terrestres protégés ([13]).

En outre, l’union internationale pour la conservation de la nature (UICN), pris comme référence dans le code de l’environnement pour la détermination des espèces en danger, fait figurer sur la liste rouge des espèces menacées en France l’ours brun, avec un statut de danger critique, le lynx avec un statut en danger, le loup avec un statut vulnérable ([14]).

Afin de matérialiser ces engagements juridiques, l’article L. 411-3 du code de l’environnement crée les plans nationaux d’actions (PNA), dont l’objet est d’assurer la conservation ou le rétablissement dans un état de conservation favorable d’espèces de faune et de flore sauvage menacées.

L’article L. 411-3 du code de l’environnement :
la base légale des plans nationaux d’action

« Des plans nationaux d’action opérationnels pour la conservation ou le rétablissement des espèces visées aux articles L. 411-1 et L. 411-2 ainsi que des espèces d’insectes pollinisateurs sont élaborés, par espèce ou par groupe d’espèces, et mis en œuvre sur la base des données des instituts scientifiques compétents et des organisations de protection de l’environnement lorsque la situation biologique de ces espèces le justifie. Pour les espèces endémiques identifiées comme étant "en danger critique" ou "en danger" dans la liste rouge nationale des espèces menacées, établie selon les critères de l’Union internationale pour la conservation de la nature, ces plans sont élaborés avant le 1er janvier 2020.

Ces plans tiennent compte des exigences économiques, sociales et culturelles ainsi que des impératifs de la défense nationale.

Les informations relatives aux actions prévues par les plans sont diffusées aux publics intéressés ; les informations prescrites leur sont également accessibles pendant toute la durée des plans, dans les secteurs géographiques pertinents.

Un décret précise, en tant que de besoin, les modalités d’application du présent article. »

La définition des PNA figurant dans le code de l’environnement souligne que la prise en compte des « exigences économiques, sociales et culturelles » est impérative dans la rédaction et la mise en œuvre des PNA. Pour cette raison, le lien entre les activités d’élevage et la protection des espèces menacées est présent dans chacun des PNA relatifs aux grands prédateurs.

1.   La protection du loup

En application de l’article L. 411-3 du code de l’environnement, un premier PNA sur le loup fut initié en 2004 pour la période 2004-2008, à la suite notamment de la parution en 2003 du rapport de la commission d’enquête parlementaire sur la présence du loup et le pastoralisme en montagne ([15]). Le PNA « loup » fixe le seuil de viabilité de l’espèce à 500 individus, seuil toujours d’actualité. Ainsi, une fois que ce seuil est atteint, l’espèce est considérée comme viable.

Ce premier PNA se donnait trois objectifs principaux : garantir un état de conservation favorable du loup selon les critères de la directive « Habitats », réduire les dommages aux troupeaux notamment par la mise en place de mesures de protection et le développement de pratiques pastorales moins vulnérables, et mettre en place des méthodes de gestion économes en moyens humains et financiers.

Ces objectifs illustrent les principes directeurs de la politique de contrôle et de prise en compte des effets de la prédation, qui s’est attachée dès ses premières années à concilier deux impératifs : d’une part, la préservation de l’espèce lupine, dans le respect des engagements communautaires de la France, et d’autre part le maintien d’une activité pastorale prospère.

Par la suite, plusieurs PNA ont conforté et poursuivi les mêmes objectifs :

– le PNA « loup » 2008-2012, sous-titré « dans le contexte français d’une activité importante et traditionnelle d’élevage », prenait acte de la croissance de la population lupine sur le territoire (entre 2004 et 2008, le nombre de zones de présence permanente de l’espèce est passé de 13 à 25 ([16])), mais également de l’efficacité de mesures de protection mises en œuvre. Les trois objectifs définis dans le cadre du PNA précédent ont été réaffirmés ;

– par la suite, le PNA 2013-2017 a également dressé le constat d’une hausse des attaques depuis 2008, « essentiellement corrélée à la colonisation spatiale du loup » ([17]). En effet, alors que 736 attaques avaient fait l’objet d’une indemnisation en 2008, elles étaient 1 414 en 2011. Parallèlement, alors que 310 unités pastorales étaient concernées par au moins un cas de prédation en 2008, ce nombre atteint 450 en 2011. Ce PNA soulignait déjà la très forte corrélation qui lie l’évolution du nombre d’attaques et l’évolution du nombre de secteurs concernés par la présence du loup : l’extension sur le territoire de la population lupine entraîne une hausse des dommages infligés aux éleveurs. La multiplication numérique du nombre de loups augmente également la pression de la prédation sur les troupeaux.

Ce PNA a défini plusieurs grands axes de travail proches de ceux des précédents PNA, formulés toutefois de manière plus explicite : le suivi biologique de la population de loups, la protection des troupeaux contre la prédation, l’indemnisation des dommages, les interventions sur les spécimens de loups, le développement de la communication et de l’information au sujet de la prédation, la coopération transfrontalière et les échanges internationaux. Enfin, le PNA 2013-2017 insiste particulièrement sur la nécessité de croiser les expertises pour améliorer l’état des connaissances et l’efficacité des actions menées ;

– enfin, le PNA 2018-2023, actuellement en vigueur, est venu mettre à jour et compléter les axes de travail susmentionnés. Ce dernier PNA s’inscrit dans un contexte d’extension continue de la présence du loup. De 31 zones de présence permanentes (ZPP) en 2013, le PNA fait état de 63 ZPP à la fin de l’été 2017. Ce chiffre a depuis encore crû : il est de 125 ZPP en 2021.

Le PNA en vigueur repose sur huit axes de travail :

– la protection des troupeaux, principalement par la poursuite du déploiement des mesures de protection. L’amélioration de l’efficacité de ces mesures est également visée par la mise en place d’un dispositif d’accompagnement technique des éleveurs, la mise en place d’un réseau technique « chiens de protection », et le déploiement d’expérimentations de dispositifs innovants de protection et d’effarouchement. Cet axe de travail comprend également des actions visant à renforcer l’attractivité du métier de berger et l’expérimentation d’un dispositif mobile d’interventions pour appuyer les éleveurs dans les foyers de prédation ;

– le soutien au pastoralisme par des actions permettant de favoriser l’emploi agricole et l’installation (soutenir la conduite des troupeaux et former les éleveurs, financer des cabanes pastorales…), d’accroître la richesse par la production et la transformation de produits agricoles de qualité, de favoriser la croissance par la recherche et l’innovation, et enfin de favoriser les démarches collectives ;

– le renforcement du pilotage départemental du PNA « loup » en lien avec le préfet coordonnateur ;

– l’indemnisation des dommages, par la mise en place de nouvelles modalités de calcul et le déploiement de la procédure déclarative des constats ;

– le suivi biologique du loup, notamment par le suivi de l’hybridation et le développement du réseau des correspondants chargés de la collecte des indices de présence ;

– les interventions sur la population de loups, par l’instauration des modalités cadres de l’intervention, la pérennité de la brigade nationale loup, l’intégration des lieutenants de louveterie dans le dispositif ainsi que le maintien d’un haut niveau d’implication des chasseurs. Enfin, la formation des éleveurs souhaitant passer le permis de chasse pour la défense des troupeaux est identifiée comme un objectif ;

– le développement de la communication, de l’information et de la formation ;

– et la mise en œuvre d’études et d’analyses prospectives, notamment sur le pastoralisme dans le contexte de présence du loup, et la réalisation d’une cartographie de la vulnérabilité des territoires. Enfin, une évaluation de l’effet sur la prédation des autorisations de tirs accordés par les préfets ainsi qu’une réévaluation des pertes indirectes subies par les troupeaux sont prévues.

Il n’existerait pas de coût estimé total du PNA « loup » 2018-2023, d’après les informations reçues par la rapporteure. Elle n’a pu disposer que d’une estimation des coûts pour l’année 2019, au cours de laquelle les actions du PNA représentent un coût estimatif de 31,47 millions d’euros, dont 26,82 millions d’euros d’aide à la protection et 4,2 millions d’indemnisation (cf. infra). Le détail des dépenses réalisées au titre du PNA figure dans le présent rapport.

La rapporteure recommande que soit fournie une estimation du coût pluriannuel du PNA « loup » : il s’agit là d’une nécessité pour mener une réelle évaluation de l’efficacité du plan.


2.   La protection de l’ours

Le PNA « ours brun » couvre une période plus longue, de 2018 à 2028.  
De la même manière que pour le PNA « loup », le PNA « ours brun » fixe plusieurs  objectifs :

– la conservation de l’espèce est le premier d’entre eux : le plan fixe un seuil de viabilité de l’espèce, qui doit compter environ 50 individus matures, c’est-à-dire en capacité de se reproduire, sur l’ensemble du massif. En outre, cette population doit être caractérisée par des échanges entre les différents noyaux afin de préserver un patrimoine génétique qualitatif ;

– l’amélioration de la cohabitation avec les activités humaines, permise par un partage des espaces et des usages de la montagne. La chasse, la gestion forestière, et les activités pastorales sont notamment visées ;

– le renforcement de la dimension patrimoniale de l’ours dans les Pyrénées par des actions des communications sur la population d’ours et le risque pour l’homme.

En effet, à la différence du PNA « loup », le PNA « ours brun » souligne explicitement que la présence de l’ours représente un risque pour l’homme, et notamment pour les randonneurs et les chasseurs. Le PNA identifie plusieurs situations de risques, dont la rencontre avec une ourse suitée ([18]), le fait de passer à proximité d’une tanière, ou la situation d’attaque. Un tel risque s’est tristement concrétisé le 20 novembre 2021 en Ariège : un chasseur a été blessé par une ourse accompagnée de ses deux oursons. Il a dû pour se défendre tirer sur l’ourse, la tuant. Une enquête judiciaire est en cours et permettra d’élucider les circonstances de cet évènement. Lors de ses auditons, la rapporteure a recueilli d’autres témoignages, inquiétants pour la sécurité des personnes, de présence sur un même massif d’ours, d’éleveurs et de randonneurs, notamment en famille.

Le coût estimé du PNA représente 3,38 millions d’euros par an sur toute la durée du plan. Le détail de ces dépenses est présenté dans ce rapport.

moyens mis en œuvre sur une base annuelle
pour chaque grand domaine d’actions du pna « ours brun »

Source : plan d’action « ours brun » 2018-2028.

Outre le PNA et les mesures de protection des troupeaux qu’il contient, le massif des Pyrénées dispose d’une feuille de route « ours et pastoralisme », qui fixe les principales mesures devant être mises pour accompagner les bergers, « dans l’objectif de réduire la prédation des ours sur les troupeaux et les pertes qu’ils subissent en estives quelles qu’en soient les causes » ([19]).

Ce document, dont la première version a été créée à la suite d’un rapport du conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) et du conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAER) ([20]), vise la modification des pratiques pastorales pour y intégrer l’existence de la prédation par l’ours.

Ce document indique tout d’abord que l’État s’engage à ne pas procéder à de nouvelles introductions, sauf en cas de mortalité notamment liée à une cause anthropique. Il fixe ensuite plusieurs objectifs :

– améliorer la connaissance et la communication concernant la présence des ours, par la mobilisation et l’élargissement du réseau « ours brun », la modernisation des moyens de communication des informations afin d’améliorer l’efficacité des alertes et une actualisation des travaux sur la dynamique de population. Cet axe de travail vise également l’amélioration de la couverture numérique du massif, fondamentale pour mettre fin à l’isolement des éleveurs et bergers et fluidifier les alertes et constats (cf. infra) ;

– expérimenter des actions destinées à éloigner les ours des estives, tout d’abord par des mesures d’effarouchement. Le protocole lié à l’effarouchement prévoit la possibilité, pour l’éleveur lui-même, de procéder à un effarouchement simple à l’aide de moyens sonores, lumineux et olfactifs. L’effarouchement renforcé, reposant sur des tirs non létaux, est réservé à des personnes habilitées et doit être réalisé en présence d’un agent de l’office français de la biodiversité (OFB) ou d’un autre service de l’État. Des actions d’accompagnement par l’OFB et de fixation des ours dans les zones forestières sont prévues. En outre, un protocole spécifique aux foyers de prédation doit être créé afin de renforcer les moyens de protection, l’équipement de l’estive, et les actions d’éloignement ;

Le protocole « ours à problème »

La feuille de route « ours et pastoralisme » prévoit que le préfet coordonnateur doit dresser un bilan de l’utilisation du protocole « ours à problème ». Ce protocole, élaboré en 1992 et actualisé à plusieurs reprises, vise à mettre en place des mesures graduelles pouvant aller jusqu’à la capture ou la destruction d’un ours dont le comportement atypique vis-à-vis de l’homme le rend dangereux.

En 2019, le protocole « ours à problème » a été mis en œuvre pour un même ours à deux reprises, en 2019 et en 2021.

Les éleveurs, et notamment plusieurs professionnels rencontrés par la rapporteure, déplorent la complexité de mise en œuvre de ce protocole et son inefficacité. En outre, il se focalise sur les événements extrêmes nécessitant une intervention immédiate, et échoue par conséquent à repérer les ours les plus prédateurs sur le long terme, et donc les plus dangereux pour les élevages. La rapporteure recommande donc que le protocole « ours à problème » soit complété et élargi pour viser les ours ayant un comportement excessivement prédateur.

Recommandation n° 3 : réviser le protocole « ours à problème » pour l’élargir aux ours durablement et particulièrement prédateurs.

– mettre en place les moyens d’un renforcement des mesures de protection des troupeaux, en premier lieu par le financement du gardiennage par des bergers d’appui et la réalisation de cabanes pastorales et abris. La feuille de route mentionne également la mise en œuvre de diagnostics pastoraux et d’analyses de vulnérabilité, la meilleure prise en compte de la situation des bergers et des éleveurs par des journées de sensibilisation, et enfin la mise en place d’un observatoire sur l’efficacité des mesures de protection ;

– améliorer le dispositif d’indemnisation en tenant compte de la situation pyrénéenne, par le biais d’une revalorisation des barèmes, entraînant la suppression de la prime de dérangement, versée par le passé au berger après une attaque d’ours, par la possibilité de classer des zones non protégeables, et par la mise en place de constats déclaratifs ;

– renforcer la gouvernance « pastoralisme et ours » à l’échelle des Pyrénées et des départements, sous l’égide du préfet coordonnateur et la responsabilisation des préfets de départements qui pourront réunir les acteurs des territoires afin de décliner la gouvernance à l’échelle locale.

Toutefois, ces objectifs séduisants sur le papier, sont très loin d’avoir réussi à protéger les troupeaux, à faire baisser la prédation et à renforcer la confiance des éleveurs vis-à-vis de l’État. La concentration d’un grand nombre d’ours sur un seul périmètre restreint en Ariège (le Couserans) rend la situation explosive et a engendré une forte défiance des agriculteurs à l’égard de l’État et de sa politique

La réintroduction par l’Etat, par héliportage, le 20 septembre 2018, de deux ours slovènes dans les Pyrénées-Atlantiques : une pratique unilatérale
et sans concertation, contreproductive, désormais rejetée
par une majorité d’élus locaux et d’agriculteurs

Alors que la situation était déjà extrêmement tendue dans le massif pyrénéen concernant la multiplication du nombre d’ours, et que les mesures visant à protéger le pastoralisme face à la prédation n’étaient ni encore pleinement arrêtées, ni totalement déployées, le Gouvernement a souhaité procéder, sans réelle concertation avec les acteurs du territoire, à la réintroduction de deux ours slovènes dans le massif des Pyrénées.

L’oppositon massive à cette réintroduction a amené le Gouvernement, non pas à réévaluer son choix et sa méthode de dialogue, mais à « passer en force », en utilisant l’héliportage pour réintroduire ces deux individus. Évidemment, cette réintroduction a légitimement été vécu par les agriculteurs et par de nombreux élus comme une provocation et a exacerbé les tensions entre éleveurs, chasseurs, élus et État. Il est à noter que la présence de 40 à 50 ours sur le secteur restreint du Couserans, en Ariège, rend la situation particulièrement intenable sur ce territoire spécifique. Face à ce divorce qui s’accentue entre l’Etat, son PNA « ours brun » et les acteurs du territoire ariégeois, la présidente du Conseil départemental, soutenue par la Chambre d’agriculture et d’autres acteurs locaux dont la Fédération pastorale, a créé le « Parlement avenir montagne ». L’objectif est que cet instance devienne une interlocutrice privilégiée sur le questions intéressant le massif, et notamment celle de la présence de l’ours.

Il est en effet urgent d’agir pour ce territoire : les Pyrénées se trouvent désormais potentiellement dans une double situation de prédation, à la fois par le loup et par l’ours.

3.   La protection du lynx

Un PNA en faveur du lynx boréal est entré en vigueur à compter du 1er janvier 2022, pour la période 2022-2026, après avoir été soumis au conseil national de la protection de la nature (CNPN) et à la consultation du public.

La diminution de la population du lynx depuis 2017 a incité à la mise en place en d’un PNA dédié, dont la coordination sera assurée par le préfet de région Bourgogne-Franche-Comté. L’objectif de ce plan est de rétablir l’état de conservation de l’espèce sur cinq ans. Pour ce faire, plusieurs objectifs sont fixés dans le projet de PNA :

– améliorer l’état des connaissances de la dynamique de l’espèce sur l’ensemble des massifs où elle est présente ;

– sur les massifs jurassiens et alpins, garantir le maintien ou le rétablissement d’une dynamique démographique favorable ;

– sur le massif des Vosges où le lynx est en danger critique d’extinction, enrayer la dynamique démographique négative en travaillant prioritairement sur l’amélioration de la perception de l’espèce par les acteurs locaux.

La coexistence avec les activités humaines est l’une trois thématiques de travail définies dans le projet de PNA, aux côtés de la connaissance et du suivi de l’espèce et de la communication et sensibilisation à son sujet.

Le coût prévisionnel du PNA « lynx » peut être estimé, au total pour les années 2022 à 2026, à 16,12 millions d’euros ([21]). Cette somme permet de financer certaines actions uniquement pour une ou deux années, et d’autres actions sur toute la durée du plan. Par conséquent, le coût annuel lissé sur la période du PNA « lynx » représente au minimum 3,22 millions d’euros, en sus des moyens humains mobilisés pour la mise en œuvre du plan.

II.   une croissance de la population des prÉdateurs entraînant de lourdes consÉquences pour le pastoralisme

Les différentes mesures de protection des prédateurs présentées ci-avant, ainsi que le reboisement des espaces et la réintroduction des ongulés sauvages ([22]), ont concouru à une augmentation significative de la population des loups, des ours, et des lynx.

Si la croissance de la population des prédateurs permet de satisfaire aux engagements internationaux de la France, elle entraîne toutefois de lourdes conséquences pour les activités agropastorales et interroge sur la survie même du pastoralisme.

A.   La croissance des populations de prÉdateurs

Après une période au cours de laquelle les trois grands prédateurs présents sur le territoire national ont menacé de disparaître, la croissance de leur population est désormais confirmée.

1.   Le loup

Le loup est réapparu en France en 1992, dans les Alpes et en provenance de l’Italie. La population lupine témoigne depuis plusieurs années d’une croissance dynamique, voire exponentielle. Selon les estimations officielles le nombre de de zones de présences permanentes a explosé entre 2015 et 2021, passant de 42 à 125, soit une progression de près de 200 %. Le nombre d’individus aurait lui progressé, toujurs selon les chiffres officielles, de 113 %, passant de 293 à 624 individus. Mais la progression la plus spectaculaire est relative au nombre de meutes constituées, qui souligne la forte dynamique biologique de l’espèce : de 30 meutes constitués en 2015, nous sommes passés à 106 entre 2021, soit une progression de 253 %.

Évolution de la population de loups en France entre 2014 et 2021

(en nombre de meutes et d’individus et en pourcentage)

 

Suivi hivernal 2014-2015

Suivi hivernal 2015-2016

Suivi hivernal 2016-2017

Suivi hivernal 2017-2018

Suivi hivernal 2018-2019

Suivi hivernal 2019-2020

Suivi hivernal 2020-2021

Évolution entre 2015 et 2021

Évolution entre 2020 et 2021

Zone de présence permanente (ZPP)

42

45

57

74

92

100

125

198 %

25 %

Dont constituées en meutes

30

34

42

54

70

81

106

253 %

31 %

Nombre d’individus

293

357

360

430

527

580

624

113 %

8 %

Intervalle

entre 215 et 372

entre 265 et 402

 

entre 387 et 477

entre 477 et 576

entre 528 et 633

entre 414 et 834

/

/

Source : commission des finances à partir des données communiquées par le ministère de la transition écologique et l’infoloup n° 37.

Le département de l’Isère est particulièrement représentatif de cette situation. Depuis le retour du loup dans ce département en 1998, une phase de stabilité a d’abord été observée jusqu’en 2013 : un petit nombre de meutes (5 en 2013) étaient présentes dans les Hauts-plateaux du Vercors notamment. Entre 40 et 50 attaques faisaient chaque année l’objet d’une indemnisation. Depuis 2014, une phase de croissance ininterrompue à ce stade a mené à l’indemnisation de 371 attaques en 2020 et à la présence de 19 meutes dans cette zone.

De manière générale, la population de loups ne se trouve plus dans une situation de danger particulier, mais témoigne au contraire d’une croissance importante.

En outre, la prédation s’est fortement diversifiée : alors qu’elle était majoritairement estivale et ne concernait initialement que des élevages ovins d’alpage, souvent transhumants, elle se produit désormais dès le début du printemps et se termine plus tard en début d’hiver. En outre, elle touche désormais des élevages de moyenne montagne, de vallées, ainsi que des élevages bovins (en 2019, 3,8 % des attaques ont visé des élevages bovins).

Toutefois, à la faveur de la relative et récente décélération de la croissance de la population, une légère décorrélération semble apparaître entre la croissance géographique, toujours très dynamique et traduite par la croissante forte du nombre de ZPP, et la croissance démographique, qui ralentit. La population progresse en effet de 8 % en 2021, contre 9 % l’année précédente. L’office français de la biodiversité (OFB) confirme à cet égard une dégradation de la dynamique de la population qui passerait d’une population en croissance à une population stable ([23]). Ceci étant, les estimations indiquent que le loup devrait être présent dans la quasi-totalité du territoire métropolitain en 2050.

Ce constat de bonne santé démographique de l’espèce lupine est confirmé par l’UICN, qui considère dans le cadre de l’évaluation des espèces au prisme du statut vert, dont le but est de mesurer les effets des actions de conservation des espèces, que le loup n’est pas considéré comme menacé mais est en train d’être rétabli écologiquement dans son habitat d’origine.

L’estimation même du nombre de loups présents sur le territoire national soulève des interrogations : la répartition du loup en France est estimée de manière statistique, par des relevés d’indices de présence. Un nombre d’individus est ensuite estimé, ainsi qu’un écart-type, et la compilation des indices de présence et des constats d’attaques permet d’établir une carte de détection de la présence du loup.

Cette méthode fait l’objet de vives contestations, tant de la part du monde agricole que des chasseurs, qui considèrent que le nombre d’indices relevés est trop faible pour donner une idée juste du nombre de loups présents en France. Cette insuffisance des indices relevés peut s’expliquer par la stagnation du nombre de correspondants du Réseau loup, chargés de relever ces indices de présence, ainsi que sur le faible nombre de correspondants actifs (environ un quart des correspondants le serait). Ces réserves sont partagées par certains chercheurs, comme l’indiquait en 2016 Laurent Garde, coordonnateur au centre d’études et de réalisations pastorales Alpes-Méditerranée (CERPAM), sur France Culture ([24]). En ce sens, comment s’assurer de la pertinence du PNA,  si les données de base censées mesurer le nombre de loups, et sur lesquelles tout le dispositif est basé, sont fragiles ?

Le réseau loup-lynx, un appui indispensable
de la politique de suivi des espèces de prédateurs

Le réseau loup-lynx regroupe des membres bénévoles qui participent au suivi et à la surveillance des loups et des lynx sur le territoire national, par l’obtention d’informations scientifiques quant à leur présence. Les membres du réseau loup-lynx sont donc formés à repérer les indices de présence.

Le réseau loup-lynx est piloté par l’office français de la biodiversité (OFB) et comprend environ 4 000 correspondants formés et présents sur 40 départements. Le réseau se caractérise par la diversité de ses membres : environ 55 % des correspondants sont des agents de l’État et des parcs naturels régionaux. Les particuliers représentent 16 % des membres, et les acteurs de la chasse environ 13 %. Les acteurs de la protection de la nature sont également impliqués.

Ces désaccords entre l’OFB et les acteurs de la montagne entraînent une crise de confiance préjudiciable à l’efficiene du PNA. Afin d’apaiser ces tensions et d’aboutir à une méthode de comptage plus précise, plus transparente et plus partagée, une concertation doit être menée au sein du Groupe national Loup (GNL), l’enceinte de concertation dédiée à la mise en œuvre du PNA « loup », dans le but de déterminer de nouvelles modalités d’estimation de la population de loups. Outre une révision de la manière dont sont pris en compte les indices de présence du loup et un renforcement des outils modernes de collecte d’indices (pièges photos, caméras thermiques, etc.), qui doivent être plus systématiquement valorisés et communiqués aux partenaires du GNL, une réflexion de long terme sur une refonte des modalités d’estimation pourrait être envisagée. L’utilisation du matériel génétique pourrait par exemple être systématisée. La rapporteure estime que l’État peut se donner les moyens de mesurer de manière plus précise le nombre d’individus par massif.

Recommandation n° 4 : revoir les modalités d’estimation de la population lupine, aujourd’hui controversées, par une meilleure valorisation des indices de présence et par un pilotage plus large, sous l’autorité du préfet. Dans ce cadre, développer le financement par l’État d’outils technologiques permettant de faciliter la collecte d’indices (pièges photos, etc.). Un travail similaire doit être mené pour l’estimation de la population de lynx.


2.   L’ours

La réapparition de l’ours sur le territoire national s’est réalisée dans des conditions très différentes : après son extinction, il a été réintroduit sur décision du Gouvernement français par plusieurs opérations de réintroduction qui se sont déroulées entre les années 1980 et 2018. Au total, quatorze individus ont été réintroduits, principalement dans les Pyrénées centrales et dans le Béarn.

Dans une moindre mesure, mais de manière significative également, la population d’ours présente sur le territoire national est en croissance importante. Sa concentration massive sur certains territoires restreint pose de graves difficultés aux élveurs et interroge plus globalement le partage des usages de la montagne, en raison des risques potentiels, mais bien réels, de sécurité que peut entraîner la présence d’ours, dans certaines conditions, pour les usagers de la montagne (éleveurs, randonneurs, chasseurs, etc.).

Évolution de la population ursine

(en nombre d’individus)

Source : commission des financess à partir des données communiquées par le ministère de la transition écologique.

Si la croissance moyenne de 12 % par an, soit le doublement de la population d’ours en France ces six dernières années, venait à se confirmer dans les années à venir, la population ursine doublerait tous les six à sept ans et environ 150 ours seraient présents dans les Pyrénées en 2030. La population ursine se concentre principalement en Ariège, et plus particulièrement dans la province du Couserans (entre 40 et 50 ours y sont recensés).

Évolution de la population d’ours en France entre 2014 et 2020

(en nombre et d’individus et en pourcentage)

 

Suivi 2015

Suivi 2016

Suivi 2017

Suivi 2018

Suivi 2019

Suivi 2020

Évolution entre 2015 et 2020

Évolution entre 2019 et 2020

Individus détectés

32

41

46

40

52

64

100 %

23 %

Source : commission des finances à partir des données communiquées par le ministère de la transition écologique.

La méthode de comptage des ours diffère de celle du comptage des loups : l’estimation du nombre d’ours est réalisée à partir du nombre d’ours dont la présence a été prouvée dans l’année. Elle est donc plus fiable que celle utilisée pour estimer le nombre de loups.

3.   Le lynx

Le lynx a fait l’objet de réintroductions en Suisse entre 1972 et 1975 puis dans le massif des Vosges entre 1983 et 1993, période au cours de laquelle 21 lynx ont été relâchés, entraînant la réapparition de l’espèce sur le territoire français. Le retour par la Suisse de l’espèce a entraîné la recolonisation du massif du Jura, puis du nord des Alpes. Une méthode satisfaisante de comptage du lynx reste toutefois à trouver : l’approche en surface actuellement utilisée, qui consiste à étudier les zones dans lesquelles le lynx vit de manière certaine, ne fait pas la preuve de son efficacité. La rapporteure recommande à cet égard d’inclure dans le PNA « lynx » à venir une méthode de comptage du lynx proche de celle de l’ours.

4.   Les autres prédateurs présents sur le territoire national et leur protection par l’État : l’exemple de la multiplication des attaques de requins

Si le requin figure indiscutablement parmi les prédateurs présents sur le territoire national, les attaques de requins ne peuvent faire l’objet d’une étude similaire à celle présentée pour les trois prédateurs terrestres étudiés dans le cadre de ce rapport. Il s’agit d’une problématique particulière, dont les causes et les effets sont d’un autre ordre que celui des prédateurs terrestres. Si le requin-bouledogue présent à La Réunion n’a jamais disparu de ces eaux, la mise en place d’espace marins protégé, a considérablement modifié sa présence et son risque pour les baigneurs, sur les côtes, ayant amené l’Etat à fermer des espaces de baignade et de surf. L’espèce n’est pas classée en danger d’extinction par l’UICN, mais est quasi menacée.

La première attaque confirmée de requin-bouledogue a eu lieu le 5 mars 1990 sur un surfeur. Depuis cette date, le phénomène n’a cessé de prendre de l’ampleur, jusqu’à accoucher à partir de 2011 d’une véritable crise du requin à la Réunion. Le Centre Sécurité Requin, le groupement d’intérêt public (GIP) qui gère et coordonne le risque sur l’île, a recensé 63 interactions entre humains et requins à la Réunion, dont 27 mortelles. Selon cette méthodologie, 48 morsures sur humains ont été recensées entre 1980 et 2021. Le nombre annuel d’attaques recensées a augmenté de 5 % par an entre 1980 et 2016. Au cours des années les plus récentes, le phénomène a pris davantage d’ampleur encore : 25 attaques se sont déroulées entre 2011 et 2021, dont 11 mortelles, soit 2,8 attaques en moyenne par an.

Les principaux usagers de la mer menacés par les attaques de requins sont les surfeurs : ils constituent 69 % des 48 personnes attaquées entre 1980 et 2021. En réaction à cette augmentation de la probabilité d’attaques, la population de surfeurs a été divisée par 8 entre 2011 et 2013, passant de 160 à 20. D’après les données communiquées à la rapporteure, sans cette réduction de la fréquentation, le nombre moyen d’attaques sur surfeur aurait été d’une trentaine d’événements par an entre 2011 et 2016.

L’enjeu de la sécurité excède toutefois largement celle des surfeurs. Des nageurs, chasseurs en apnée, ou encore des pêcheurs ont également été tués lors d’attaques de requin. La mort d’une jeune femme de 22 ans, en 2015, alors qu’elle se baignait à moins de 5 mètres du bord et en ayant pied, est difficilement supportable, tout comme celle d’une jeune fille de 13 ans, dans les mêmes conditions, en 2013, et de toutes les autres victimes perdant la vie dans des condtions atroces. Ces attaques, où les membres des victimes sont arrachées (bras, jambes, torax, etc.), sont d’une violence inouïe, pour les victimes et leur famille.

Si plusieurs facteurs explicatifs à la multiplication des attaques de requins sont envisagés (création d’une réserve marine, disparition de la pêche traditionnelle du requin liée à l’interdiction de sa commercialisation, urbanisation,…), il est urgent qu’une étude scientifique formelle, independante et transparente permette d’identifier les causes de la hausse massive des attaques de requins sur les humains sur la période récente. Il semble que si, dans un premier temps, l’augmentation du nombre d’attaque puisse être liée à une augmentation de la pratique des activités marines, la période qui a débuté en 2011 ne traduit pas la même dynamique : une hausse de la probabilité d’attaque a été observée, indépendamment d’une quelconque augmentation de la densité de surfeurs, d’où la necessité et l’urgence de pouvoir établir une étude independante sur les causes réelles de l’augmentation de ces attaques. Selon de nombreux acteurs du territoire, la création de la réserve marine protégée serait un facteur déterminant expliquant la hausse des attaques.

Face à la multiplication des attaques, qui sont autant de drames endurés par les familles de victimes et de traumatismes générés au sein de la population réunionnaise, en 2013, un arrêté préfectoral reconduit depuis lors a interdit la baignade et toute activité nautique le long des côtes de l’île hors lagons. En 2014, un premier programme de pêche de prévention, visant à réguler l’espèce, a été mis en œuvre dans la baie de Saint-Paul. L’autorisation de la pêche a été très tardive, ses bénéfices étant connus depuis 2011. Par la suite, un dispositif complet de surveillance a été installé.

Le programme Vigies Requins Renforcée a été déployé en 2014. Il repose sur une surveillance humaine d’un spot, via un réseau de détection constitué d’une dizaine d’agents immergés, appelés les vigies requins. Un bateau assure la coordination des déplacements des vigies immergées, et un bateau technique équipé d’une caméra sous-marine capte des images du fond et relaie ces images à terre. Enfin, un jet ski assure des navettes de transports.

En 2015, des filets de baignade et de surf ont été mis en place sur deux plages, puis ont été remplacés en 2017 par des filets de taille plus modeste. Enfin, en 2020, un dispositif mobile de vigies embarquées est mis en place à Saint-Leu (dispositif Water Patrol). Les dispositifs Vigies requins renforcées et Water Patrol semblent faire la preuve de leur efficacté : aucune attaque de surfeur n’a été constatée depuis 2019 à La Réunion. En outre, une étude technique menée par le Centre Sécurité Requins et l’Université de la Réunion montrent une fréquence de surveillance comprise entre 50 et 80 % le long du rideau de détection. Ce dispositif est toutefois limité par la turbidité de l’eau, qui conditionne la distance de détection de la présence de requins. En outre, il nécessite de former des vigies à ce nouveau métier exigeant d’un point de vue physique et nécessitant une grande rigueur et discipline. Ces dispositifs de surveillance s’appuient également sur les équipements de protection individuelle (EPI) électriques. Il s’agit de dispositifs constitués d’électrodes, généralement fixés sur la place de surf, alimentés par une batterie externe amovible.

Ces différentes mesures entraînent des dépenses importantes pour l’État. Le coût moyen du programme de pêche s’élève à 700 000. Au total, sur la période allant de 2014 à 2021, la puissance publique a engagé dans la recherche ou la mise en place de dispositifs opérationnels de réduction du risque lié au requin un montant total de 26,6 millions d’euros, soit 3,3 millions d’euros par an après lissage du coût total sur cette période, financés principalement par le ministère des sports et le ministère des outre-mer. Enfin, le GIP Centre Sécurité Requins dispose d’un budget annuel de 2,56 millions d’euros.

Malgré son coût très important, ce dispositif de sécurité présente des limites. La question qui se pose est la suivante : ferme-t-on définitivement l’océan à la baignade et aux activités sportives, comme le surf ? C’est évidemment l’intention que traduit la méthode des arrêtés d’interditiction pris depuis 2013, qui a contribué à éloigner les surfeurs mais aussi les baigneurs de la mer, même si la pratique du surf n’a pas disparu. Les EPI sont très coûteux (environ 500 euros), et ne sont pas toujours efficaces (le plus efficace d’entre eux réduit les approches de 77 %). De manière générale, le dispositif de surveillance et de protection vise à éviter la manifestation des symptômes d’une problématique plus large, celle de la place respective de l’homme et du requin dans un espace balnéaire.

Outre le coût de la mise en œuvre de ces dispositifs, les attaques de requins ont un coût évident pour la collectivité au titre des soins qu’elles entraînent. Le montant des soins engendrés par la prise en charge des victimes d’attaques de requin dépend de la gravité des blessures et est donc très variable, mais ne peut être sous-estimé a fortiori dans cette période de forte sollicitation de l’hôpital.

Au-delà des dépenses réalisées par la puissance publique, les attaques de requins entraînent également des coûts indirects. L’activité économique de La Réunion, et en premier lieu le secteur du tourisme, pâtit fortement de cette situation de risque. Une première étude économique réalisée par un bureau d’études en 2014 évalue la perte de chiffre d’affaires à 33 millions d’euros entre 2011 et 2014.

Enfin, la crise du requin creuse les dissensions au sein de la population réunionnaise. Une enquête réalisée en 2017 souligne le rejet unanime de l’arrêté préfectoral d’interdiction de la baignade, et la volonté partagée des usagers de la mer de voir la mise en place d’opérations de prélèvement de requins potentiellement dangereux. Toutefois, si une partie de la population souhaiterait voir la population de requins-bouledogues plus fortement régulée, l’autre partie est favorable à une non-intervention de l’homme dans le milieu marin.

Un dialogue apaisé sur cette thématique est nécessaire, afin de mener une politique publique respectueuse de la biodiversité et de toutes les pratiques marines.

B.   Les consÉquences de la croissance de la population de prÉdateurs sur l’Élevage et les activitÉs pastorales

La croissance continue de la population des grands prédateurs ainsi que la multiplication de leurs zones de présence entraînent des conséquences directes sur les activités pastorales. Plusieurs indicateurs en traduisent les effets.

1.   La croissance du nombre d’attaques et de victimes de la prédation par le loup

a.   La croissance du nombre d’attaques par le loup

Le nombre de constats ayant donné lieu à une indemnisation à la suite d’une attaque de loups a fortement augmenté au cours des dernières années. Entre 2010 et 2020, le nombre de constats indemnisés a augmenté de 279 %, passant de 984 à 3 730 ([25]).

Une légère décrue s’observe toutefois en 2021, mais sur un niveau d’attaques qui reste innacceptable pour les éleveurs : d’après les données disponibles, non encore définitives, le nombre d’attaques atteindrait 3 572 occurrences, en baisse de 2,5 % par rapport à 2020.

Évolution des constats indemnisÉs depuis 2010

Source : commission des finances à partir des réponses du ministère de la transition écologique et des données de suivi disponibles en ligne sur le site la DREAL de la région Auvergne-Rhône-Alpes.

De manière générale, la rapporteure déplore la difficulté à recueillir des données consolidées cohérentes entre elles d’une année à l’autre. Si ce travail a été fourni par le préfet coordonnateur pour les années les plus récentes et si des données sont accessibles en ligne ([26]), il s’avère bien plus difficile de trouver des données cohérentes en libre accès pour les années antérieures.

Outre la croissance numérique des attaques recensées, leur extension géographique sur l’intégralité du territoire national est particulièrement préoccupante. Alors qu’en 2009, 12 départements étaient concernés par la préation, ils passés 40 en 2019, et 44 en 2021.  

En 2020, sur trente-six départements concernés par des dommages causés par les loups seize départements enregistraient un nombre de constats en hausse par rapport à 2019, et trois départements enregistraient une forte hausse (l’Isère, la Saône-et-Loire, et le Vaucluse). Plus préoccupant encore, sept départements qui jusqu’à l’année 2020 n’étaient pas concernés par la prédation le sont désormais.

Évolution entre 2019 et 2020 du nombre de constats par dÉpartements

Source : Infoloup n° 36, bilan 2020.

Ce constat renseigne sur la nature de la réponse publique à la prédation : d’une politique ciblée sur quelques départements, il ne peut s’agir désormais que d’une réponse publique généralisée à l’ensemble du territoire.

b.   La croissance du nombre de victimes de loups

Conséquence immédiate et directe de la croissance du nombre d’attaques, le nombre de victimes de la prédation est également en hausse importante depuis plusieurs années. Alors qu’en 2010, 3 791 victimes de la prédation étaient recensées, leur nombre atteint 11 849 en 2020, augmentant ainsi de 213 %.

Évolution du nombre de victimes depuis 2010

Source : réponses du préfet coordonnateur au questionnaire de la rapporteure.

Une corrélation marquée existe entre la croissance du nombre de loups présents et le nombre de victimes de la prédation.

nombre de loups prÉsents et de victimes de la prÉdation

(en nombre d’individus)

Source : réponses du préfet coordonnateur au questionnaire de la rapporteure.

Cette tendance à l’augmentation du nombre de victimes de la prédation par le loup s’avère structurelle et s’observe depuis l’année 2010 a minima.

Toutefois, entre 2019 et 2020, le nombre de victimes indemnisables a légèrement diminué, passant de 12 058 victimes en 2019 à 11 849 en 2020. Une nouvelle baisse semble être observée en 2021. Les données n’étant néanmoins pas définitives, elles doivent être considérées avec prudence : en 2021, 10 900 victimes seraient recensées, en baisse d’environ 8 % par rapport à 2020. Cette légère diminution fait toutefois suite à une hausse importante du nombre de victimes entre 2015 et 2019 (+ 34 %, 8 973 victimes étant recensées en 2015). Elle doit donc se confirmer dans le temps pour constituer une tendance. Par ailleurs, le nombre d’animaux tués comme le nombre d’attaques restent structurellement et particulièrement élevés, la pression de la prédation se concentrant aussi sur certains territoires.

En effet, ces résultats sont variables selon les départements : dans les départements qui font l’objet de la plus forte prédation, à savoir les Alpes Maritimes, les Alpes de Haute Provence, la Savoie, et les Hautes-Alpes, les attaques semblent conjoncturellement stagner et au global légèrement diminuer au cours de la dernière année ([27]). Toutefois, il peut exister des différences par massif au sein d’un même département, avec des territoires historiquement fortement touchés comme la vallée de la Maurienne en Savoie, et les Bauges, plutôt épargnés jusqu’à il y’a peu, mais qui voit la pression s’accentuer avec la colonisation de ces massifs. D’autres départements, et notamment, l’Isère, la Haute-Savoie, la Drôme et le Vaucluse subissent quant une forte poussée de la prédation.

L’évolution géographique du nombre de victimes est proche de l’évolution géographique des attaques : le nombre de victimes est en hausse dans treize départements et en forte hausse dans quatre départements.

Évolution entre 2019 et 2020 du nombre de victimes par dÉpartements