I. Une approche territoriale de la lutte contre les inégalités scolaires : Les principes de l’éducation prioritaire et leur évolution
Sous une appellation générique inchangée depuis 1981, l’éducation prioritaire a connu plusieurs formes, dont témoigne la succession – et, parfois, la juxtaposition – de dispositifs aux périmètres distincts. En retraçant les principales étapes de son histoire, il est possible de dégager plusieurs caractéristiques fondamentales de l’éducation prioritaire, qui en constituent les principes unificateurs.
A. Une politique publique lancée en 1981, visant à compenser l’effet des inégalités sociales sur la réussite scolaire
La politique d’éducation prioritaire trouve son fondement dans la circulaire n° 81-238 du 1er juillet 1981, adressée par le ministre de l’Éducation nationale de l’époque, Alain Savary, aux recteurs et inspecteurs d’académie-directeurs académiques des services de l’Éducation nationale (IA-Dasen). Celle-ci énonce à la fois la finalité et les principes d’action qui sous-tendent cette nouvelle politique. Ainsi, l’éducation prioritaire tend à « corriger l’inégalité par le renforcement sélectif de l’action éducative dans les zones et dans les milieux sociaux où le taux d’échec scolaire est le plus élevé » ([10]).
1. L’éducation prioritaire comme politique sociale
L’assignation à l’école d’un objectif de « correction » des inégalités supposait que plusieurs conditions soient réunies. Il fallait d’abord démontrer l’existence d’une corrélation entre les caractéristiques sociales des élèves et leurs résultats scolaires. À cet égard, la démocratisation de l’accès à l’enseignement secondaire intervenue au cours des deux décennies précédentes a joué le rôle de révélateur. Deux modifications du cadre institutionnel et juridique des politiques éducatives ont revêtu une importance particulière :
– le report de l’âge de fin de l’obligation d’instruction de quatorze à seize ans par l’ordonnance n° 59-45 du 6 janvier 1959 portant prolongation de la scolarité obligatoire, dite « loi Berthouin », s’inscrivant dans une tendance générale d’allongement de la durée de formation dont témoigne l’élargissement de l’accès à l’enseignement secondaire, puis aux études supérieures ;
– la création du collège unique par la loi n° 75-620 du 11 juillet 1975 relative à l’éducation, dite « loi Haby », dont la mise en œuvre est effective à partir de la rentrée 1977, et qui met fin à la distinction entre les filières des anciens collèges d’enseignement général (CEG) et collèges d’enseignement secondaire (CES).
Selon M. Jean-Yves Rochex, professeur émérite de sciences de l’éducation à l’université de Paris 8, ces réformes entraînent le passage « d’un système éducatif segmenté et élitiste vers un système unifié et méritocratique » (). La diversité des profils sociaux des élèves s’accroît au sein d’une même catégorie d’établissements, où l’on dispense un enseignement unifié. Le prolongement et l’harmonisation de la scolarité des élèves de milieux sociaux différents, en facilitant la comparaison entre ces derniers, accentue la prise de conscience de l’effet des déterminismes sociaux sur les résultats scolaires et la poursuite d’études. Ainsi, sous l’effet des transformations du système éducatif, les disparités entre élèves issus de milieux sociaux différents cessent d’être interprétées uniquement en termes de « déficiences individuelles » () : la sociologie de l’éducation conçoit l’échec scolaire comme un phénomène social qui transcende les dispositions particulières de chaque élève et pose le problème général de la relation entre l’école et les catégories populaires – et, plus généralement, celui des rapports entre l’institution scolaire et la société.
Dans le champ des politiques éducatives, l’éducation prioritaire constitue une réponse particulière au problème des écarts de réussite scolaire fondés sur l’origine sociale des élèves. Il convient de souligner qu’elle n’épuise pas la question des rapports de l’école aux milieux populaires. Selon la distinction opérée par M. Jean-Yves Rochex (), l’éducation prioritaire doit être envisagée comme une politique spécifique, et non pas générique : plutôt qu’une catégorie d’individus – les élèves des milieux populaires –, elle cible les établissements où la concentration des difficultés scolaires et sociales justifie la mobilisation de moyens spécifiques. Le principe sous-jacent de la politique d’éducation prioritaire est qu’une action pédagogique particulière, ciblée sur une partie des établissements et pouvant revêtir plusieurs formes – augmentation du taux d’encadrement, formation spécifique des enseignants, stabilisation des équipes éducatives, recours à des méthodes d’enseignement innovantes, etc. –, est susceptible de réduire l’effet des conditions sociales sur la réussite des élèves.
La mise en œuvre d’un tel principe d’action sous forme de politique éducative impliquait également l’affirmation d’une nouvelle définition de l’égalité devant le service public. Alors que la conception traditionnelle du principe d’égalité conduisait à refuser toute différence de traitement, la différenciation des politiques publiques en fonction des caractéristiques sociales de leurs bénéficiaires trouve plusieurs illustrations à partir des années 1980. L’éducation prioritaire et la politique de la ville, dont l’apparition est concomitante, témoignent l’une et l’autre de cette évolution. Elles participent de l’importance que revêt alors, dans le débat public, la notion de discrimination positive ().
Si l’éducation prioritaire est avant tout conçue comme une politique compensatoire des inégalités, elle a cependant fait l’objet de représentations différentes au cours de ses quatre décennies d’existence. Aussi, selon certains observateurs, la « continuité terminologique et règlementaire » () qui la caractérise ne doit pas dissimuler les objectifs distincts assignés à cette politique depuis sa création. En premier lieu, certains ont pu voir dans l’éducation prioritaire un cadre propice à l’expérimentation de nouvelles formes d’enseignement et d’un rapport différent de l’école aux milieux populaires. Au-delà de la simple compensation de l’effet des caractéristiques sociales sur les chances de réussite de certains élèves, l’éducation prioritaire remplirait un rôle de préfiguration d’une démocratisation scolaire plus aboutie, généralisable à l’ensemble du système éducatif. Par ailleurs, selon certains observateurs, l’objectif social de l’éducation prioritaire se serait « dilué » au cours du temps. Ainsi, à une politique visant un public défini par ses caractéristiques sociales et répondant à un objectif de transformation de l’école se serait substituée une approche plus individualisée de la réussite éducative, fondée sur l’identification des meilleurs élèves. Parallèlement, la référence aux catégories sociales défavorisées aurait été progressivement atténuée au profit d’une insistance nouvelle sur la diversité des territoires et de leurs besoins.
2. L’éducation prioritaire comme politique territoriale
Si le sens donné à l’ancrage territorial de l’éducation prioritaire a pu varier au cours de son histoire, le ciblage de cette politique sur des espaces déterminés n’en constitue pas moins l’une des caractéristiques fondamentales de celle-ci.
a. Le zonage, corollaire de la concentration des difficultés dans l’espace
Lors du lancement de l’éducation prioritaire, la délimitation de zones d’intervention vise à répondre à la concentration, dans un même espace, de plusieurs types de difficultés sociales. Ces dernières ne se limitent pas au fonctionnement de l’école, et englobent les éléments constitutifs du cadre de vie. La circulaire n° 81-536 du 28 décembre 1981 en énumère les composantes : « autant que l’inadaptation de l’appareil scolaire, c’est la conjonction des difficultés dues aux insuffisances constatées dans différents domaines, et notamment ceux du travail, des loisirs, de l’habitat, de la sécurité, qui caractérise une zone prioritaire ». Ainsi, l’éducation prioritaire naît de la reconnaissance d’un rapport de détermination réciproque entre les inégalités scolaires et un ensemble d’autres fractures, inscrites dans l’espace, qui affectent les conditions de vie et d’études dans un territoire donné. Ce constat trouve un prolongement pratique dans la volonté d’associer plusieurs catégories d’acteurs au traitement des difficultés que connaissent les zones prioritaires. Loin de se limiter aux seuls enjeux scolaires, l’identification de ces territoires devait participer d’une approche holiste, nourrie des constats portés par différents acteurs publics – services déconcentrés de l’État, Sécurité sociale, collectivités territoriales –, pour coordonner « tous les moyens d’une intervention multiple dont les effets conjugués ne [pouvaient] que se renforcer » ().
Par ailleurs, la délimitation de zones d’intervention est un principe d’action commun à plusieurs politiques publiques, tout particulièrement au début des années 1980. Ainsi, lors de son audition, Mme Ariane Azéma a établi un parallèle entre la création des zones d’éducation prioritaire (ZEP) et le cadre territorial donné à d’autres politiques publiques mises en œuvre à la même époque (). En particulier, la politique de la ville repose également sur un principe de concentration des moyens en faveur de circonscriptions territoriales définies en fonction de critères sociaux. Plus généralement, les politiques pilotées par la délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (Datar) reposaient sur la définition de zones d’intervention et le ciblage des ressources publiques en faveur de celles-ci.
On peut cependant relever que la France n’est pas le seul pays à avoir mis en œuvre une politique scolaire différenciée selon les territoires dans le but de réduire les inégalités sociales à l’école. Les premières illustrations de cette logique sont apparues au milieu des années 1960 aux États-Unis en application de l’Economic Opportunity Act, loi visant à lutter contre la pauvreté adoptée en 1964 dans le contexte de la déségrégation. Certains États européens – en particulier la Suède, la Belgique et le Royaume-Uni – en ont ensuite décliné le principe, selon des modalités différentes : attribution de moyens supplémentaires dans les secteurs défavorisés, régulation de l’affectation des élèves dans les établissements en fonction de critères géographiques et sociaux, etc. La notion française d’éducation prioritaire est d’ailleurs une transposition du terme d’Educational Priority Area (EPA), désignant les circonscriptions territoriales du dispositif britannique instauré en 1967.
En tant que politique publique aux effets circonscrits dans l’espace, l’éducation prioritaire s’expose à des critiques portant sur son périmètre (). Deux catégories d’objection à son organisation territoriale peuvent être distinguées.
● D’une part, une politique éducative visant à répondre à la concentration des difficultés dans l’espace exclut de son champ d’action une partie des élèves dont les caractéristiques sociales constituent pourtant la cible de l’éducation prioritaire. Ainsi, seule une minorité – 30 % – des élèves issus de milieux populaires sont scolarisés dans un établissement qui relève de l’éducation prioritaire (). Le ciblage des moyens sur une partie des établissements est avant tout justifié par le fait que la concentration des difficultés constitue, en soi, un facteur de risque pour la réussite éducative. De ce point de vue, il convient de relever que les collèges qui comptent au moins 60 % d’élèves appartenant aux catégories sociales défavorisées relèvent presque tous de l’éducation prioritaire.
Origine sociale des élèves et proportion d’enfants ayant redoublé au moins une classe selon la catégorie d’établissements, en 2020
Source : Depp, L’état de l’école, 2022, p. 15.
● D’autre part, la sélection de territoires appelés à bénéficier d’une politique publique présuppose des critères, dont il est possible de contester la pertinence.
À cet égard, la circulaire du 1er juillet 1981 mentionnait plusieurs facteurs à prendre en considération dans la délimitation des zones prioritaires. Dans cette énumération figuraient notamment « l’implantation géographique ; la composition socio-économique des familles ; la présence d’enfants étrangers ou non francophones ; des retards scolaires ; la part des élèves de [classes préprofessionnelles de niveau et de classes préparatoires à l’apprentissage] par rapport à l’ensemble des élèves ; les abandons de scolarité au niveau des collèges » ([20]). Ces critères ont ensuite été précisés par la circulaire du 28 décembre 1981. Recommandant de recourir, pour l’identification des nouvelles ZEP, à une « approche globale de ce concept » mêlant des critères de nature différente, celle-ci mentionne à la fois, parmi les indicateurs à prendre en considération, la catégorie socio-professionnelle du chef de famille, la densité de l’habitat, les parts de familles nombreuses et d’étrangers, la qualité de l’habitat, la fréquence des placements d’enfants, ou encore les conditions d’accès au centre-ville et aux zones d’emploi. Ainsi, aux indicateurs internes au système éducatif s’ajoutent des critères sociaux, économiques et démographiques.
Cependant, l’absence de seuils, de valeurs de référence et, plus largement, de pondération entre ces critères conférait une importante marge d’appréciation aux acteurs locaux dans l’élaboration de la carte de l’éducation prioritaire. De surcroît, cette tâche avait été confiée aux services académiques, et non à l’administration centrale du ministère de l’Éducation nationale. Selon certains observateurs, la conjonction de l’absence de cadre national contraignant et de la déconcentration des décisions de classement en zone prioritaire a, dans un premier temps, nui à la cohérence de celles‑ci ().
Les évolutions de la carte de l’éducation prioritaire, fondées sur la différenciation interne du dispositif et son élargissement à de nouveaux établissements, ont permis de rectifier ces incohérences initiales, sans mettre fin aux contestations du périmètre de cette politique.
b. Une différenciation progressive, sur fond d’élargissement de la carte de l’éducation prioritaire
La création des zones d’éducation prioritaire avait eu lieu en deux temps. Après une première identification des établissements par les services des rectorats à l’été 1981, une démarche plus systématique, fondée sur des indicateurs sociaux, avait abouti en 1982 à l’inclusion dans le dispositif de 503 collèges et 3 730 écoles. On comptait ainsi 362 ZEP durant la première année de mise en œuvre de l’éducation prioritaire. Par rapport à la situation actuelle, certaines zones présentaient la particularité de rassembler plusieurs collèges.
i. Une phase de croissance au cours des années 1990, qui s’est poursuivie dans le premier degré jusqu’aux années 2010
L’éducation prioritaire a ensuite connu plusieurs phases de « relance ». Celles-ci ont d’abord été caractérisées par l’augmentation du nombre d’établissements et d’élèves concernés. Ainsi, entre 1990 et 1992, de nouvelles ZEP sont créées – on en compte alors 530, qui rassemblent 796 collèges et 5 503 écoles. La croissance du dispositif s’accompagne, à partir de la rentrée 1999, d’une nouvelle structuration des établissements en réseaux, formés le plus souvent d’un collège et des écoles élémentaires de son ressort. Prévue par la circulaire n° 98‑145 du 10 juillet 1998 (), cette organisation devait notamment permettre la division de ZEP jugées trop étendues ou, au contraire, l’entrée de nouveaux établissements dans le dispositif. Dans le premier cas, le resserrement des circonscriptions existantes devait faciliter l’animation et le pilotage du dispositif, conformément aux orientations données au fonctionnement des ZEP en 1981, dont l’action était structurée dans le cadre de projets de zone définis localement par les acteurs de l’Éducation nationale. Parallèlement, la seconde possibilité limitait, voire excluait toute perspective de recentrage des moyens au profit d’un plus petit nombre de territoires. Ainsi, entre 1982 et 1999, le nombre d’élèves relevant de l’éducation prioritaire passe de 781 000 à 1 260 000. La part des effectifs d’écoliers concernés passe dans le même temps de 8 à 12 %, et celle de collégiens de 10 à 21 %. 1 053 collèges et 7 329 écoles font alors l’objet d’un classement en éducation prioritaire.
Les modifications ultérieures du périmètre de cette politique ont confirmé cette extension : si la proportion de collégiens en éducation prioritaire reste stable – autour de 20 % – depuis la fin des années 1990, celle des écoliers continue de croître fortement jusqu’aux années 2010. À compter de la « refondation » de 2014-2015, les proportions d’écoliers et de collégiens concernés par l’éducation prioritaire convergent. De façon structurelle, celles-ci correspondent à un cinquième des effectifs.
Évolution des effectifs d’élèves bénéficiant de l’éducation prioritaire
Source : Cour des comptes, L’éducation prioritaire, 2018.
ii. La différenciation des dispositifs, condition au maintien de « priorités » dans un contexte d’élargissement de l’éducation prioritaire
La croissance quantitative de l’éducation prioritaire s’est accompagnée d’un processus de différenciation interne. Les élargissements successifs de l’éducation prioritaire ayant accru la diversité des territoires et des publics concernés, une gradation des réseaux a été introduite en fonction d’indicateurs scolaires et sociaux. En 2006, dans un contexte marqué par les émeutes urbaines de 2005, une nouvelle réforme de l’éducation prioritaire voit l’apparition des réseaux de réussite scolaire (RRS) et des réseaux ambition réussite (RAR) (). Les 253 RAR, qui bénéficient de moyens supplémentaires, font l’objet d’un pilotage national. À la rentrée 2012, la plupart des RAR intègrent le nouveau dispositif Éclair (écoles, collèges et lycées pour l’ambition, l’innovation et la réussite). Un même principe de différenciation est à l’œuvre dans l’organisation de l’éducation prioritaire issue de la « refondation » de 2014-2015, fondée sur la distinction entre REP et REP +.
Les dispositifs d’Éducation prioritaire depuis 1982
Source : Depp, L’éducation prioritaire.
3. Une politique pédagogique
Dès l’origine, la notion de « renforcement » de l’action éducative soulève le problème du volume et de l’utilisation des moyens spécifiques de l’éducation prioritaire.
b. Le « renforcement sélectif » des moyens
Le niveau et les modalités du renforcement des moyens du système éducatif au sein de l’éducation prioritaire ont évolué au cours du temps.
La première de ces modalités consiste en l’augmentation du taux d’encadrement des élèves par les enseignants. Dès la circulaire fondatrice du 1er juillet 1981, le taux d’encadrement apparaît comme un indicateur des besoins et, implicitement, comme l’un des principaux leviers du « renforcement » de l’action éducative dans les zones prioritaires. En 1982, 1 700 postes supplémentaires étaient ainsi attribués aux nouvelles ZEP. Ce mode d’intervention s’est ensuite étendu aux personnels administratifs, sociaux et médico-sociaux. Au cours des dix dernières années, l’augmentation des effectifs d’enseignants a notamment pris la forme du dispositif « Plus de maîtres que de classes ». Instauré par la circulaire n° 2012‑201 du 18 décembre 2012, celui-ci prévoyait l’affectation d’un maître supplémentaire au sein d’écoles relevant majoritairement de l’éducation prioritaire. Ensuite, le dédoublement des classes de CP et de CE1 lancé en 2017, puis étendu aux classes de grande section de maternelle à partir de 2020, a simultanément accru les moyens de la politique d’éducation prioritaire et conforté leur ciblage en faveur du premier degré.
Un deuxième levier d’action concerne la composition des équipes éducatives. Pour tenir compte des conditions particulières d’exercice des personnels exerçant dans l’éducation prioritaire et accroître l’attractivité de leurs fonctions, des indemnités spécifiques ont été prévues (). Le bénéfice de ces primes a été récemment élargi aux accompagnants d’élèves en situation de handicap (AESH) et aux assistants d’éducation (AED) (). Elles s’accompagnent pour les enseignants de l’attribution de points supplémentaires dans le cadre du système d’affectation de l’éducation nationale pour favoriser, au terme d’une période d’engagement de cinq ou huit ans, l’accès des personnels ayant exercé en éducation prioritaire aux postes que ces derniers souhaitent occuper. La stabilisation d’équipes éducatives travaillant dans des conditions souvent difficiles a ainsi constitué l’un des principaux axes de la gestion des effectifs. Enfin, des mesures spécifiques d’accompagnement et un renforcement de la formation des enseignants ont été mis en œuvre, pour mieux les préparer à l’exercice de leurs fonctions.
Toute mobilisation de moyens supplémentaires suppose des choix dans l’allocation de ces derniers. C’est pourquoi l’augmentation quantitative des moyens devait s’accompagner d’une réflexion sur les méthodes de travail et d’enseignement au sein de l’éducation prioritaire. À cet égard, l’articulation entre le cadre national et les initiatives des acteurs, sous la forme de projets conduits localement, constitue l’un des traits dominants de l’éducation prioritaire.
c. « L’esprit de décentralisation au niveau de la classe » : entre impulsion nationale et initiatives locales
Contemporaine des débuts de la décentralisation (), la mise en place de l’éducation prioritaire participait à certains égards d’une même logique de transfert des processus de décision au plus près du terrain. Ainsi, énumérant les caractéristiques du « modèle français » d’éducation prioritaire, le rapport sur l’éducation prioritaire de l’inspection générale de l’Éducation nationale (Igen) et de l’inspection générale de l’administration de l’Éducation nationale (Igaen) de 2006 – dit « rapport Armand-Gille » – mentionne en particulier la confiance accordée « à l’imagination des enseignants, à "la liberté pédagogique" pour concevoir les actions éducatives et pédagogiques les plus appropriées […], en préservant le même niveau d’exigence scolaire et les mêmes programmes » (). Dans la mise en œuvre des premiers projets de zone prévus par les circulaires de juillet et décembre 1981, « c’est en quelque sorte l’esprit de décentralisation [qui s’exprime] au niveau de la classe » (). En 2014-2015, chaque réseau s’est doté d’un nouveau projet, témoignant ainsi de la pérennité de ce mode d’organisation. Fondés sur un référentiel () et des objectifs nationaux, ainsi qu’un diagnostic préalable portant sur la situation des établissements, ces projets font notamment état des actions à entreprendre et des modalités de pilotage de chaque réseau.
Parallèlement, les moyens consacrés au pilotage de l’éducation prioritaire à l’échelon local ont été progressivement renforcés. La circulaire n° 90-028 du 1er février 1990 crée les fonctions de responsable de ZEP, choisi parmi les chefs d’établissement, inspecteurs de l’Éducation nationale et directeurs de centres d’information et d’orientation (CIO). Dans un contexte de renforcement de la politique de la ville, ce responsable est notamment chargé des relations avec les partenaires extérieurs. Il est assisté d’un coordonnateur responsable de « l’animation interne de la zone » ().
À la fin des années 1990, l’expérience de quinze années de mise en œuvre de l’éducation prioritaire a permis d’identifier des « conditions de réussite » communes aux différentes zones. Celles-ci ont été mises en évidence dans le rapport des inspections générales de 1997 sur la réussite scolaire en ZEP – ou « rapport Moisan-Simon » (). Parmi les facteurs identifiés figuraient notamment la scolarisation précoce en maternelle, dès l’âge de deux ans ; la qualité des relations inter-degrés entre les collèges et les écoles ; la stabilité des équipes pédagogiques ; la taille de la ZEP, les plus étendues obtenant des résultats généralement inférieurs aux autres ; ou encore, le travail du coordonnateur de zone. Sans remettre en cause le principe de l’élaboration de projets au sein de chaque zone, l’identification de facteurs de réussite communs permettait l’élaboration d’un cadre national pour structurer ces initiatives. Ainsi, à partir de 1998, les nouveaux réseaux d’éducation prioritaire devaient conclure un « contrat de réussite » sur la base d’objectifs nationaux ().
Dans un esprit comparable, mais sous une forme plus développée et enrichie par les expériences ultérieures, un « référentiel pour l’éducation prioritaire » est entré en vigueur en 2015, dans le cadre de la « refondation » de cette politique.
B. Le cadre en vigueur : la « refondation » de 2014-2015 et les mesures en faveur de l’éducation prioritaire mises en œuvre depuis 2017
Plusieurs réformes du système éducatif ont été conduites à partir de 2012 sous l’appellation générale de « refondation de l’école » – selon l’intitulé de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013. En particulier, ce mouvement a donné lieu à la « refondation de l’éducation prioritaire », qui en constituait une déclinaison. Aux modifications de la carte de cette politique et à sa réorganisation autour de deux catégories de dispositifs – les REP et REP + – se sont ajoutés des mesures en faveur des personnels de l’Éducation nationale – en particulier l’instauration d’un nouveau régime indemnitaire et d’actions de formation – ainsi qu’un cadre national précisant la pédagogie à mettre en œuvre.
À partir de 2017, des actions supplémentaires ont été lancées pour accroître le taux d’encadrement – par le dédoublement des classes de CP et de CE1, puis de grande section – et la stabilité des équipes éducatives – par la revalorisation des indemnités versées aux personnels exerçant en éducation prioritaire. D’autres initiatives ont permis d’étendre le renforcement de l’action éducative à de nouveaux établissements – notamment dans le cadre des contrats locaux d’accompagnement – ou à de nouvelles tranches d’âge – ce qui constitue l’un des objectifs des cités éducatives, lesquelles visent à accompagner les enfants et jeunes adultes de la naissance à l’âge de vingt-cinq ans.
1. Une organisation territoriale fondée sur la distinction entre REP et REP +
La circulaire du 4 juin 2014 susmentionnée rappelait que « pour rendre l’éducation prioritaire plus juste, il faut, d’une part, réviser régulièrement sa géographie pour mieux l’adapter aux situations sociales des écoles et collèges et, d'autre part, il faut l’appuyer sur une meilleure différenciation de l’allocation des moyens, qui tienne davantage compte des différences de situations sociales entre écoles et établissements sur l’ensemble du système éducatif ». Ces deux principes – la révision de la carte de l’éducation prioritaire et la différenciation des moyens – ont notamment présidé à la création des REP et REP +, en remplacement des anciens RRS et Éclair.
a. La différenciation entre REP et REP +, reflet de la gradation des difficultés scolaires et sociales
La création des REP et REP + a été accomplie en deux étapes. Après une phase dite de « préfiguration » à la rentrée 2014, portant sur 102 REP +, la plus grande partie des nouveaux réseaux a été lancée à la rentrée 2015. La nouvelle carte de l’éducation prioritaire issue de la réforme comptait 1 097 réseaux, soit un de moins que le système antérieur. Ainsi, à la différence de ce qui s’était produit lors de la relance de l’éducation prioritaire des années 1997-1998, la réforme du dispositif n’a pas donné lieu à une augmentation du nombre de réseaux – qui est par définition identique à celui des collèges concernés par l’éducation prioritaire. En revanche, la proportion d’élèves des écoles élémentaires concernée par cette politique a continué de croître, en passant de 18 à 20 % entre 2011 et 2015 ([33]). En outre, la proportion de collèges considérés comme les plus en difficulté s’est accrue : alors que 279 établissements faisaient, en 2011, l’objet d’un classement en Éclair, on comptait 352 collèges REP + à la rentrée 2015.
La distinction entre REP et REP + tendait à modifier la nature et le volume des moyens alloués à chaque catégorie de dispositifs, tout en réformant l’implantation géographique de ces derniers au regard de nouveaux critères.
La création des nouveaux réseaux a été menée sur la base d’un indicateur unique fondé sur quatre variables reflétant différentes catégories de difficultés scolaires et sociales. Ainsi, chaque établissement a vu sa situation évaluée au regard :
– du taux d’élèves issus de milieux défavorisés, fondé sur les professions et catégories socio-professionnelles (PCS) des parents ;
– de la part d’élèves boursiers ;
– de la proportion d’élèves entrant en classe de sixième avec au moins une année de retard ;
– du taux d’élèves résidant au sein d’un quartier prioritaire de la politique de la ville (QPV) ou à moins de trois cents mètres de l’un de ces derniers.
Cet indicateur composite donnait lieu à un résultat classé sur une échelle de 0 à 20. L’indice moyen des collèges hors de l’éducation prioritaire était de 10,9, contre 9,5 en REP et 8,1 en REP + ([34]).
La mise en œuvre de nouveaux critères d’identification des établissements de l’éducation prioritaire a entraîné d’importantes modifications de la liste de ces derniers. En particulier, deux collèges Éclair et 96 collèges RRS ont cessé de bénéficier de cette politique. En outre, 70 établissements Éclair ont bénéficié d’un classement en REP. À l’inverse, 118 collèges qui ne relevaient pas du dispositif Éclair ont été intégrés à un REP +. La sortie de collèges – ayant entraîné celle des écoles qui constituent leur secteur de recrutement – a suscité des contestations, liées notamment au cas des écoles dites « orphelines », dont la situation est abordée dans la troisième partie du présent rapport.
La carte de l’éducation prioritaire issue de la réforme de 2014-2015 se caractérise par des disparités territoriales dans la répartition des réseaux. Ainsi, quatre collèges de REP + sur dix se situent dans cinq départements : les Bouches-du-Rhône, la Guyane, le Nord, La Réunion et la Seine-Saint-Denis. Quatre départements comptent plus d’un cinquième de collégiens scolarisés au sein d’un établissement de REP + : la Seine-Saint-Denis (22,1 %), La Réunion (27 %), Mayotte (41,8 %) et la Guyane (95,7 %). Près d’un tiers des collégiens de la région Hauts-de-France sont concernés par l’éducation prioritaire, contre moins de 7 % des élèves bretons.
Répartition des établissements et des élèves de l’éducation prioritaire par académie et région académique, à la rentrée 2021
Source : Depp, Repères et références statistiques, 2022, p. 54.
Part de collégiens et nombre de collèges en REP + par département, en 2022
Source : Depp, L’éducation prioritaire, document de travail n° 2022.S02, juin 2022.
b. Des dispositifs complémentaires mis en œuvre à partir de 2017
Si la définition de la carte de l’éducation prioritaire répondait à des données sociales objectives, la concentration de difficultés constatée dans des établissements qui ne relèvent pas de cette politique, ou encore le souhait d’impliquer des acteurs extérieurs à l’Éducation nationale dans une action commune au service de la réussite éducative, ont justifié l’instauration de dispositifs complémentaires.
i. Les contrats locaux d’accompagnement
Le cas des contrats locaux d’accompagnement (CLA) a notamment retenu l’attention des membres de la mission. Ce dispositif vise à allouer des moyens supplémentaires à des écoles et établissements dont les caractéristiques sociales justifient ce soutien particulier. Conclus par le recteur d’académie et le chef d’établissement, ces contrats permettent une programmation triennale des moyens au regard de projets locaux mis en œuvre par les équipes éducatives. En permettant une allocation différenciée des moyens pour une durée limitée, les CLA visent notamment à résorber les effets de seuil entre les établissements qui bénéficient de l’éducation prioritaire et les autres. À partir de septembre 2021, les CLA ont été mis en œuvre à titre expérimental dans les académies d’Aix-Marseille, Lille et Nantes. La rentrée suivante a vu l’extension du dispositif à douze nouvelles académies, dont cinq en Outre-mer.
Ce dispositif a fait l’objet d’appréciations contrastées lors des auditions. Les recteurs d’académies entendus par la mission y voient un moyen de s’adapter à la situation particulière de chaque établissement, et un levier supplémentaire pour soutenir les équipes éducatives qui rencontrent le plus de difficultés (). Les représentants de l’Observatoire des zones prioritaires ont quant à eux déploré le lancement d’un nouveau dispositif en l’absence d’évaluation des projets de réseau et de révision de la carte issue de la réforme de 2014-2015, contrairement à ce qui avait été décidé à l’occasion de celle-ci (). Les représentants de plusieurs organisations syndicales ont également critiqué ce qu’ils perçoivent comme l’opacité des critères d’attribution des moyens mobilisés dans le cadre de ces contrats (). Selon l’expression employée par Mme Ariane Azéma, une partie des acteurs, et plus particulièrement les syndicats de l’Éducation nationale, redoutent une forme d’« arbitraire rectoral » (). À l’inverse, l’éducation prioritaire, dont les moyens sont définis à l’échelle nationale, échappe à ce type de critiques.
ii. Les cités éducatives
Le besoin de coordonner les acteurs de l’éducation au sein d’un territoire déterminé – qui constitue l’un des principes de l’éducation prioritaire, telle qu’elle était définie notamment dans les circulaires de 1981-1982 – a justifié la création des cités éducatives. Celles-ci constituent un label attribué à des territoires dans le cadre d’un contrat liant les services déconcentrés de l’État (rectorat et préfecture) à une ou plusieurs collectivités territoriales. Elles trouvent leur origine dans le rapport Vivre ensemble – vivre en grand que M. Jean-Louis Borloo a remis au Premier ministre en avril 2018, au terme de la mission que le Président de la République lui avait confiée en 2017.
Le dispositif a été mis en œuvre à partir de 2019, sous la forme d’expérimentations de trois ans donnant lieu à une évaluation ([39]). Il vise à fédérer les acteurs de la réussite éducative dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), en assurant une meilleure coordination et une amplification des mesures mises en œuvre au profit des jeunes, de la naissance à l’âge de vingt-cinq ans. Le label est attribué au terme d’une candidature portée collectivement par les services de l’État et la collectivité concernée parmi les territoires répondant à des critères géographiques, scolaires et sociaux. Ainsi, le dispositif concerne par priorité les « grands quartiers d’habitat social de plus de 5 000 habitants, présentant des dysfonctionnements urbains et avec des enjeux de mixité scolaire » ([40]). Le nombre de cités éducatives a crû progressivement, passant de 80 en 2020 à 126 en 2021, puis 200 en 2022. Elles sont réparties sur l’ensemble du territoire national.
LES CITÉS ÉDUCATIVES EN FRANCE MÉTROPOLITAINE, EN 2022
Source : Agence nationale de la cohésion des territoires.
La labellisation d’un quartier en tant que cité éducative s’ajoute, sans s’y substituer, aux dispositifs de droit commun qui tendent à favoriser l’éducation des jeunes dans les quartiers prioritaires – tels que la construction de places de crèches supplémentaires, le dédoublement de classes dans le cadre des dispositifs d’éducation prioritaire, le développement de la scolarisation des enfants de moins de trois ans, le dispositif « devoirs faits », le plan mercredi, ou les Cordées de la réussite. Elle s’en distingue dans la mesure où elle repose sur l’implication de plusieurs catégories d’acteurs de l’éducation – parents, associations, collectivités publiques –, dont elle tend à coordonner les initiatives. En ce sens, les cités éducatives participent du dépassement de l’organisation sectorielle qui caractérise certaines politiques publiques – en particulier la politique d’éducation prioritaire, conçue et pilotée par le ministère de l’Éducation nationale, alors même qu’elle vise à répondre, par le renforcement sélectif et territorialisé des moyens à la disposition des établissements scolaires, à des inégalités de destin qui trouvent leur source dans des facteurs géographiques et sociaux extérieurs à ces derniers.
La création d’une cité éducative donne lieu à des financements complémentaires, dont le montant global a atteint 118 millions d’euros entre 2019 et 2023. Le décloisonnement des initiatives des acteurs a pour corollaire la diversification des mesures financées, qui ne se limitent pas à l’Éducation nationale. Ainsi, des équipements culturels, sociaux, médicaux ou sportifs ont été créés ou rénovés dans le cadre des cités éducatives. En 2022, 700 000 jeunes de moins de vingt-cinq ans étaient concernés par le dispositif.
Ces dispositifs complémentaires s’ajoutent aux moyens spécifiques mobilisés au profit de l’éducation prioritaire.
2. Des moyens spécifiques
Les moyens de l’éducation prioritaire peuvent être regroupés en deux catégories :
– l’augmentation du nombre de personnels de l’Éducation nationale (enseignants, personnels de vie scolaire, etc.), qui permet d’accroître le taux d’encadrement dans le but, notamment, de renforcer la prise en charge individuelle de chaque enfant par le corps éducatif, tout en favorisant le travail collectif au sein des réseaux (postes de coordonnateur, pondération des heures de service afin de disposer de temps de concertation…). En 2018, alors que le dédoublement des classes de CP et de CE1 n’était que très partiellement mis en œuvre, la Cour des comptes estimait que le « sur-encadrement » représentait 82 % du coût de l’éducation prioritaire ([41]) ;
– les mesures qui tendent à renforcer l’attractivité des postes pour les personnels (régime indemnitaire spécifique, soutien à la mobilité et progression de carrière en contrepartie d’une période minimale d’exercice au sein de l’éducation prioritaire), et qui visent à favoriser la stabilité des équipes éducatives. En 2018, les indemnités spécifiques correspondaient à environ 15 % du coût spécifique de l’éducation prioritaire ([42]).
a. Un taux d’encadrement plus élevé
L’allocation de postes supplémentaires constitue l’un des principaux moyens d’action de la politique d’éducation prioritaire depuis son lancement. Ces moyens complémentaires visent principalement à permettre une augmentation du taux d’encadrement des élèves par les personnels de l’Éducation nationale.
Dans le cadre de la réforme de 2014-2015, le « sur-encadrement » a notamment pris la forme du dispositif « Plus de maîtres que de classes ». Instauré par la circulaire n° 2012-201 du 18 décembre 2012, celui-ci consistait à affecter un enseignant supplémentaire dans des écoles ou des groupes scolaires relevant principalement de l’éducation prioritaire. Chaque équipe éducative pouvait définir les modalités d’intervention du maître surnuméraire (présence de deux enseignants dans une même classe, constitution de groupes d’élèves pour la remédiation…). La plupart des postes alloués au titre de ce dispositif ont été progressivement affectés à la mise en œuvre du dédoublement des classes.
Mis en œuvre à partir de 2017 en CP et en CE1, étendu aux classes de grande section (GS) à compter de 2020, celui-ci a mobilisé de nouveaux moyens. Ainsi, en 2023, le nombre d’équivalents temps-plein (ETP) de postes d’enseignants mobilisés par cette mesure atteindrait 16 686.
Postes d’enseignants mobilisés par le dédoublement des classes, par rentrée scolaire
Source : données de la DGESCO, citées dans le rapport d’information n° 543 (2021-2022) de la mission d’information sur le bilan des mesures éducatives du quinquennat, fait par Mme Annick Billon, M. Max Brisson et Mme Marie-Pierre Monnier, sénateurs, février 2022, p. 52.
Outre les postes d’enseignants, des effectifs supplémentaires de personnels de vie scolaire (CPE et AED) sont également alloués aux collèges relevant de l’éducation prioritaire, notamment dans le but d’améliorer le climat scolaire. Par ailleurs, les fonctions de coordonnateur de réseau, assurées par un enseignant, donnent lieu à une décharge d’au moins 50 % des obligations de service ([43]).
En outre, le travail collectif que cette politique tend à favoriser – dans le cadre des réseaux comme au sein de chaque établissement – bénéficie de moyens supplémentaires. En particulier, les enseignants qui exercent au sein d’un collège de REP + bénéficient de l’application d’un coefficient de pondération de 1,1 dans le calcul de leurs heures d’enseignement. Aux termes de l’article 8 du décret n° 2014-940 du 20 août 2014 relatif aux obligations de service et aux missions des personnels enseignants du second degré, cette pondération vise à réduire le nombre d’heures passées dans la salle pour « tenir compte du temps consacré au travail en équipe nécessaire à l’organisation de la prise en charge des besoins particuliers des élèves qui y sont scolarisés, aux actions correspondantes ainsi qu’aux relations avec les parents d’élèves ». Ces dispositions trouvent un équivalent pour les enseignants du premier degré, qui bénéficient de dix-huit demi-journées par an consacrées aux mêmes actions, sous la responsabilité des inspecteurs de l’éducation nationale ([44]).
Toutefois, la réduction du nombre d’heures ou de journées d’enseignement ne confère aucun caractère obligatoire à la participation aux temps de travail collectif que les pilotes de réseau, directeurs d’école et chefs d’établissement peuvent organiser. Ainsi, lors des déplacements réalisés par la mission, plusieurs acteurs de l’éducation prioritaire – en particulier des principaux de collège – ont souligné qu’il leur est parfois difficile de prévoir des temps de concertation au sein de l’équipe éducative de l’établissement et, à plus forte raison, entre les équipes du collège et des écoles d’un même réseau. Certains chefs d’établissement s’efforcent en particulier d’organiser ces réunions à des horaires favorables à la participation du plus grand nombre de personnels.
Cet état de fait soulève le problème de l’interprétation de la pondération des heures d’enseignement en REP +. Ainsi, les représentants de plusieurs organisations syndicales entendues par la mission la considèrent comme un moyen de tenir compte du « travail invisible » accompli par les enseignants – y compris les temps de concertation qui, sans être toujours formalisés, sont inhérents à la communauté éducative –, lequel échappe au décompte des heures passées au sein de la classe. Cette mesure constituerait aussi la compensation de conditions particulières d’exercice, au même titre que l’indemnité de sujétions versée aux personnels exerçant en éducation prioritaire.
À cet égard, plusieurs mesures tendent à conforter l’attractivité de l’éducation prioritaire pour les personnels de l’Éducation nationale.
b. Le renforcement de l’attractivité des postes en éducation prioritaire
Plusieurs leviers, de nature indemnitaire et statutaire, sont susceptibles d’être actionnés pour accroître l’attractivité des postes en éducation prioritaire. Ceux-ci tendent à stabiliser la composition des équipes éducatives en reconnaissant les particularités des conditions d’exercice au sein de l’éducation prioritaire ([45]).
i. Le volet indemnitaire
En premier lieu, des indemnités particulières ont été instaurées par le décret n° 2015-1087 du 28 août 2015 portant régime indemnitaire spécifique en faveur des personnels exerçant dans les écoles ou établissements relevant des programmes REP et REP +. Ainsi, les articles 1er et 6 dudit décret prévoient le versement d’une indemnité de sujétions « aux personnels enseignants, aux conseillers principaux d’éducation, aux personnels de direction, aux personnels administratifs et techniques, sociaux et de santé et aux psychologues de l’Éducation nationale » respectivement en fonction en REP + et en REP. Le décret n° 2022‑1534 du 8 décembre 2022, tirant les conséquences de la décision du Conseil d’État susmentionnée, a étendu le bénéfice de la « prime REP/REP + » aux AED ainsi qu’aux AESH. L’article 14 du même décret prévoit également qu’une indemnité de fonctions est allouée aux inspecteurs et aux conseillers pédagogiques de circonscription chargés de la coordination ou de la supervision d’un ou plusieurs réseaux.
L’indemnité de sujétions comprend d’abord une part fixe, qui représente la plus grande partie de son montant. Les primes versées aux personnels exerçant en REP + ont fait l’objet de plusieurs revalorisations depuis 2017. Ainsi, son montant – qui était de 2 312 euros bruts en 2017 – a augmenté de 1 000 euros en 2018 et 2019, puis de 400 euros en 2021. Le montant de la prime REP + atteint 5 114 euros bruts – soit environ 4 400 euros nets – par an pour les enseignants, conseillers principaux d’éducation (CPE) et psychologues de l’Éducation nationale (PsyEN), 3 302 euros pour les inspecteurs et conseillers pédagogiques de circonscription, et 3 263 euros pour les AESH et les AED. Dans les écoles et collèges de REP, ces montants s’établissent respectivement à 1 734, 500 et 1 106 euros.
L’indemnité spécifique comporte aussi une part variable, fondée sur la réalisation « d’objectifs collectifs d’engagement professionnel » (article 1-1 du décret du 28 août 2015). Celle-ci est allouée aux écoles et établissements par le recteur d’académie. La définition de son montant est soumise au respect d’un plafond national, fixé à 702 euros brut par an pour 25 % des agents (600 euros net),403 euros brut – pour 50 % d’entre eux (360 euros net), et 234 euros brut – pour les 25 % restants (200 euros net). En outre, en cas de sortie de l’éducation prioritaire, les personnels conservent le bénéfice de cette indemnité durant trois ans, s’ils restent affectés dans le même établissement.
Parmi les personnes entendues par la mission, il est généralement admis que l’instauration de ces indemnités en 2015 et leur revalorisation à partir de 2017 ont accru la stabilité des équipes éducatives. Ainsi, bien que la part d’enseignants ayant plus de cinq ans d’ancienneté à leur poste soit, dans l’éducation prioritaire, inférieure aux niveaux atteints hors de celle-ci, cette proportion augmente plus rapidement en REP et en REP +. En particulier, alors que ce taux ne s’est accru que de 0,2 et 1,4 point de pourcentage respectivement à l’école et au collège hors de l’éducation prioritaire, il a augmenté de 1,3 et 2,5 points au sein de celle-ci ([46]). Il convient cependant de relever que la difficulté à obtenir une nouvelle affectation peut contribuer à la plus grande stabilité des personnels qui exercent en éducation prioritaire.
S’agissant de l’attractivité des postes, bien qu’il n’existe pas de suivi spécifique des recrutements au sein de l’éducation prioritaire, les constats effectués dans certaines académies – notamment l’académie de Créteil – indiquent que les difficultés rencontrées dans l’ensemble du système éducatif – en particulier l’existence de postes non pourvus – ne sont pas plus importantes dans les établissements de REP et de REP + ([47]).
ii. Le volet statutaire
Par ailleurs, des mesures statutaires tendent à conférer un avantage aux personnels en fonction dans l’éducation prioritaire quant au déroulement de leur carrière. Ainsi, deux actions composent le volet statutaire du soutien aux personnels au sein de l’éducation prioritaire :
– d’une part, cinq années d’exercice dans une école ou un collège de REP ou REP + entraînent l’attribution de points supplémentaires dans le cadre du système d’affectation des personnels de l’Éducation nationale, ce qui facilite, pour les bénéficiaires de cette mesure, l’obtention d’un poste conforme à leurs souhaits de mobilité ;
– d’autre part, l’accès à la classe exceptionnelle de la grille indiciaire des personnels de l’Éducation nationale est favorisé par l’inclusion des agents exerçant au sein de l’éducation prioritaire dans l’un des « viviers » de personnels éligibles à cet avancement.
II. Le bilan de l’éducation prioritaire : Un état des lieux mitigé
La politique d’éducation prioritaire, si elle atteint partiellement son objectif de réduction des écarts de réussite scolaire, rencontre néanmoins un certain nombre d’obstacles limitant son efficacité.
La mise en œuvre opérationnelle de cette politique publique souffre d’une variabilité excessive dans le temps et de la superposition de trop nombreux dispositifs (REP et REP +, CLA, cités éducatives, Cordées de la réussite, politiques académiques d’allocation différenciée des moyens, actions des collectivités territoriales en matière de carte scolaire, etc.) qui, poursuivant des objectifs connexes, dispersent les moyens et compliquent l’évaluation de son efficacité d’ensemble. L’éducation prioritaire entretient, par ailleurs, des relations complexes avec d’autres politiques publiques telles que la politique de la ville, le programme de réussite éducative, la lutte contre le décrochage scolaire ou la lutte contre la violence. Cette coexistence produit des effets antagonistes : tantôt elle permet de soutenir efficacement la mise en œuvre de l’éducation prioritaire par renfort de moyens, tantôt elle la complique, accentuant, par exemple, la stigmatisation de certains établissements.
Comme l’ont rappelé de nombreuses personnes auditionnées, cette politique souffre également d’une absence d’évaluation. Certes des outils existent et ils permettent d’opérer des classements d’établissements ou de mesurer les effets des enseignements dispensés aux élèves selon qu’ils appartiennent à des réseaux d’éducation prioritaire ou qu’ils se trouvent hors réseaux. Mais ils ne permettent pas de conduire une analyse précise de la corrélation entre les moyens attribués à cette politique publique et l’atteinte de ses objectifs. Parmi ces outils on dénombre :
– les évaluations nationales qui permettent de mesurer la performance des élèves en français et en mathématiques à la fin de l’école primaire ;
– les évaluations nationales couvrant toutes les disciplines du début de sixième qui se déroulent tous les ans ;
– le cycle des évaluations disciplinaires réalisées sur échantillons (Cedre) qui apprécie la maîtrise de la langue en proposant des épreuves de dictée et une évaluation du triptyque « lire, écrire, compter » ;
– le programme international pour le suivi des acquis des élèves (Pisa), évaluation créée par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) qui vise à tester les compétences des élèves de 15 ans en lecture, sciences et mathématiques () ;
– le programme international de recherche en lecture scolaire (Pirls), évaluations internationales conçues pour mesurer la littératie ().
De manière autonome, la direction de l’évaluation de la prospective et de la performance (Depp), conduit des études spécifiques sur l’éducation prioritaire. Ces dernières révèlent que des inégalités demeurent, malgré les moyens dont les réseaux disposent.
La Depp a établi que parmi les élèves scolarisés à la rentrée 2020 dans une école publique appartenant à un réseau d’éducation prioritaire (REP ou REP +), 6,7 % sont en retard d’un an en sixième, contre 3,7 % des élèves issus d’une école publique en dehors de ces réseaux. Ce sont dans les départements et les régions d’outre-mer que ces taux sont les plus élevés : 6,7 % en Guadeloupe, 7,2 % à Mayotte et 9,2 % en Guyane (). Elle constate également que l’origine sociale des élèves contribue fortement à ces écarts : 58 % des sixièmes dont l’école relevait du réseau de l’éducation prioritaire sont issus d’un milieu social défavorisé, contre 31 % de ceux issus d’une école publique hors réseau.
A. Des résulTats en deçà des objectifs pédagogiques
Ce premier constat souligne d’ores et déjà l’importance des trois premiers cycles d’enseignement. En ce sens, le mécanisme du dédoublement des classes apparaît comme un remède que l’éducation prioritaire tente d’administrer au plus tôt. Le pré-élémentaire et l’élémentaire doivent faire l’objet de toutes les attentions et les enseignants doivent pouvoir, en éducation prioritaire plus qu’ailleurs, exercer leur liberté pédagogique et avoir les moyens de conduire des expérimentations. Enfin, le constat de la Depp sur l’origine sociale des familles impose que l’école ne soit pas seule : il convient que les chefs d’établissement et les équipes pédagogiques soient accompagnés par le secteur médico-social.
1. La réussite relative du dédoublement des classes
L’enseignement public du premier degré concernait, en 2021‑2022, 5,6 millions d’élèves, 347 117 enseignants et 43 904 écoles ().
L’enseignement primaire, au cœur des préoccupations gouvernementales, en particulier s’agissant de la maîtrise des fondamentaux (« lire, écrire, compter ») a bénéficié d’une augmentation de 6,04 % des crédits du programme 140 Enseignement scolaire public du premier degré dans le cadre de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023, représentant une augmentation en valeur absolue de 1 462,69 millions d’euros. Sur cet ensemble, 13 millions d’euros sont notamment destinés à la poursuite du dédoublement des classes de grande section en éducation prioritaire et à l’achèvement du plafonnement des effectifs des classes de grande section, CP et CE1 hors éducation prioritaire ().
a. Les effets bénéfiques de la réduction des effectifs des classes
Afin de favoriser l’égalité des chances et de garantir la meilleure appropriation des savoirs fondamentaux aux âges essentiels de l’apprentissage de la lecture et de la numération, principal levier de la réduction des inégalités sociales, la réduction du nombre d’élèves par classe a été annoncée dès 2017 à l’occasion de la campagne présidentielle.
i. Objectif et contenu du dispositif
Donner plus à ceux qui ont le moins, desserrer les effectifs de manière significative, renforcer les fondamentaux : telles sont les raisons ayant sous-tendu le dédoublement des classes de CP et de CE1. Mis en place de manière échelonnée sur les rentrées scolaires de 2017 à 2019, il a permis de réduire à douze élèves les effectifs des classes de grande section de maternelle, de CP et de CE1.
Les élèves scolarisés en éducation prioritaire cumulent dès l’entrée en CP des difficultés scolaires et sociales qui demeurent jusqu’à la fin de leur scolarité. Le retard scolaire est notamment appréhendable à travers les résultats des évaluations conduites en début de CP.
Les trois quarts des collégiens en REP + et 59,2 % de ceux scolarisés en REP ont des parents ouvriers ou inactifs, contre 37,6 % des élèves fréquentant les collèges publics hors de l’éducation prioritaire (). Sur la base de ce constat, le choix a été fait de cibler les efforts sur les petites classes afin de corriger au plus tôt les écarts d’apprentissage. Auditionnés par les membres de la mission d’information, des représentants de la Depp ont indiqué que les classes de grande section de maternelle et les classes de CP en REP + comptaient en moyenne respectivement 23,6 élèves et 21,7 élèves en 2015, moyenne ramenée à 15,1 élèves et 12,5 élèves respectivement à la rentrée 2021.
Évolution du nombre d’Élèves par niveau préélémentaire et élémentaire dans le secteur public selon l’appartenance à l’Éducation prioritaire
Source : synthèse de la Depp, L’éducation prioritaire, n° 6, juillet 2022
Le dispositif a d’abord concerné l’école primaire, priorité du Gouvernement, car celle-ci « est déterminante pour la réussite des élèves, c’est dans les premières années de la scolarité qu’on lutte efficacement contre la difficulté scolaire » (). À partir de la rentrée 2020, le dispositif a fait l’objet d’une expérimentation dans les classes de grande section de maternelle de l’éducation prioritaire. Au 1er septembre 2022, 67,84 % des classes de grande section étaient dédoublées et le dispositif devrait être généralisé à la rentrée 2024. Au total, la mesure s’est traduite par la création de 10 800 classes de CP et de CE1 en REP et en REP + et du même nombre de postes d’enseignants.
Sans retirer de moyens aux autres niveaux, ce dispositif a d’abord concerné 2 200 classes de CP en REP + à la rentrée 2017, représentant un total de 60 000 élèves. L’année suivante, il a été élargi à 1 500 classes de CE1 et étendu aux 3 200 classes de CP des REP ; les 3 200 classes de CE1 de ces réseaux en ont bénéficié à compter de la rentrée 2019. La mise en œuvre de ce nouveau dispositif a conduit à une augmentation des crédits des actions 1 Enseignement pré-élémentaire (+ 6 %) et 2 Enseignement élémentaire du programme 140 Enseignement scolaire (+ 6,02 %) entre les lois de finances pour 2022 et pour 2023 ().
Grâce à un encadrement renforcé, et des conditions d’apprentissage optimales pour les élèves, le dédoublement des classes facilite le travail de l’enseignant qui peut plus facilement et plus rapidement identifier les éventuelles difficultés rencontrées par les élèves et les moyens d’y remédier en adaptant sa pédagogie aux besoins des enfants, qu’ils aient des difficultés ou non. Le dédoublement des classes favorise donc la différenciation pédagogique et la pédagogie active tant pour l’enseignement du français que pour celui des mathématiques, mais produit également des effets bénéfiques sur le climat en classe et permet de consolider l’acquisition du langage, notamment dans les classes de grandes sections de maternelle. En 2019, la mesure concernait 20 % d’une classe d’âge, soit environ 300 000 élèves.
Les membres de la mission ont pu observer des exemples d’adaptations de la pédagogie rendues possibles par le dédoublement des classes. À l’école maternelle de Chabreloche (Puy-de-Dôme), certains d’entre eux ont ainsi assisté à une séance de lecture au sein d’une classe de CP dédoublée. Un petit groupe d’élèves écoutant le texte lu par l’enseignante était appelé à en reformuler oralement certains passages, cet exercice tendant à développer les capacités d’analyse et d’expression des élèves. Le nombre limité d’enfants permettait des interactions plus fréquentes et favorisait une attention plus soutenue de l’enseignante à l’égard de chacun d’entre eux. En effet, ce temps face-à-face entre l’élève et l’enseignant permet une meilleure compréhension des difficultés, une reprise corrective si besoin, et permet d’apprécier les besoins de l’élève dans le processus d’apprentissage. Ce constat était notamment partagé par l’équipe éducative de l’école maternelle Castellas-Les-Lions de Marseille, où une enseignante a ainsi fait valoir combien il est difficile, dans des classes comptant jusqu’à 27 élèves, de s’adapter aux besoins de chaque enfant. Cette enseignante évoquait ainsi des élèves qui étaient parfois considérés comme « discrets », qui n’interpellaient pas l’enseignante et qui, grâce à la réduction des effectifs permise par le dédoublement des classes, bénéficient à leur tour, de temps privilégiés. La limitation des effectifs à 14 ou 15 élèves permet de suivre chacun d’entre eux de façon approfondie créant ainsi un vrai binôme « enseignant-élève ».
La réduction des effectifs des classes est en cours, y compris en dehors de l’éducation prioritaire. Les effectifs des classes de grande section, de CP et de CE1 ont été progressivement limités à un plafond de 24 élèves depuis 2020 afin de créer de meilleures conditions de scolarisation en faveur des apprentissages fondamentaux. 2 660 emplois sont consacrés à cette mesure pour l’enseignement public, dont 736 emplois supplémentaires à la rentrée 2022. La part des classes à 24 élèves pour ces niveaux atteint 95 % (contre 86 % à la rentrée 2021) ().
Il convient d’observer que la mise en place du dédoublement des classes s’est faite de manière inégale sur le territoire, malgré l’implication des services de l’Éducation nationale dans l’ensemble des académies (). Dédoubler des classes suppose que les bâtiments scolaires disposent de l’espace suffisant pour les accueillir. Pour résoudre cette problématique, certains établissements ont fait le choix de maintenir l’effectif complet des 24 élèves mais de permettre à deux enseignants d’intervenir sous forme d’un co-enseignement. Le ministère de l’Éducation nationale estime que 86 % des classes sont effectivement dédoublées tandis que 14 % d’entre elles se matérialisent par l’intervention de deux enseignants devant une classe de 24 élèves ().
ii. Les cas particuliers de la Guyane et de Mayotte
Dans certains territoires, particulièrement en Guyane et à Mayotte, le déploiement du dispositif a peiné à être finalisé. Il a été effectif en 2018 pour les classes de CP et en 2019 pour celles de CE1 (). Auditionnés par la mission d’information, des représentants du rectorat de l’académie de la Guyane () ont rappelé qu’à l’exception d’un établissement – auquel sont rattachées quatre écoles élémentaires – l’ensemble des collèges de Guyane est classé en éducation prioritaire renforcée, l’indice de position sociale (IPS) moyen étant de 73,2 – contre 103,4 à l’échelle nationale. Cette moyenne est constante depuis 2016 et place le territoire parmi les plus pauvres de France, après Mayotte.
Indice de position sociale moyen des collèges guyanais
Source : data. Éducation.gouv.fr
Le territoire cumule les difficultés. D’une part, les équipes éducatives manquent de stabilité, la part d’enseignants contractuels étant comprise entre 18 et 20 % des effectifs. D’autre part, le dédoublement des classes s’est heurté à la question du bâti scolaire.
L’inspectrice d’académie explique que « les difficultés en ressources humaines compliquent le pilotage de la circonscription : l’académie est peu attractive, en particulier l’ouest du territoire qui est éloigné du littoral et situé au cœur du parc amazonien le long du fleuve Maroni ». Cette faible attractivité est à mettre en perspective avec les projections de l’Insee qui estiment que les effectifs de l’enseignement scolaire devraient augmenter d’ici 2030 de 35 % par rapport à 2022 ([61]), soit en tout plus de 65 000 enfants à accueillir dans le premier degré.
Le dédoublement a eu pour effet d’augmenter de près de 40 % le nombre de classes dans les écoles élémentaires. Malgré la mise en place en 2017, d’un plan d’urgence pour la Guyane qui prévoyait le versement par l’État de 150 millions d’euros () aux communes et à leurs groupements d’ici 2027 afin de construire de nouvelles écoles ([63]), le bâti scolaire disponible sur le territoire est inégalement réparti et demeure insuffisant. Depuis 2017, la surface totale des bâtiments scolaires n’a augmenté que de 6,64 %.
Dans le cas de Mayotte, le recteur d’académie, M. Jacques Mikulovic, a rappelé que, faute de locaux susceptibles d’accueillir l’ensemble de la population scolaire, un système de rotation est mis en œuvre dans environ 40 % des écoles (). Celui-ci consiste à concentrer les heures de classe d’un même groupe d’élèves au cours d’une demi-journée, au lieu d’une journée complète, ce qui permet d’accueillir plus d’élèves. En 2018, le plan pour l’avenir de Mayotte prévoyait 500 millions d’euros supplémentaires en cinq ans pour le bâti et la restauration scolaires.
Ainsi, la rapporteure préconise d’établir un bilan des constructions d’écoles en Guyane et à Mayotte.
Recommandation n° 1 : Établir un bilan provisoire de la construction de nouvelles écoles et de l’état d’avancement des travaux engagés depuis 2017 en Guyane et à Mayotte.
Répartition géographique des écoles en Guyane
Source : data.éducation.gouv.fr
À l’école maternelle, le dédoublement des classes de grande section peine également à être mis en place. Pourtant ce n’est pas la mobilisation des acteurs publics locaux qui fait défaut. Mme Corinne Galle, adjointe au directeur académique des services de l’Éducation nationale (IA-Daasen) du centre est (littoral de la Guyane) a indiqué aux membres de la mission que dans la mesure où « plus de trente langues sont parlées sur le territoire guyanais et que seuls 30 % des enfants ont le français comme langue maternelle ; [ils ont] fait le choix de créer des grandes sections linguistiques qui sont les seules grandes sections dédoublées de la collectivité » (). Dans les maternelles dédoublées, les pilotes de l’académie () ont indiqué privilégier les affectations d’enseignants locuteurs des différentes langues parlées sur le territoire. Compte tenu de la particularité de celui-ci, il existe depuis 1998 un soutien spécifique des enseignants par des contractuels – assistants d’éducation – qui assurent les fonctions d’intervenant en langue maternelle (ILM) afin d’améliorer les conditions d’accueil des élèves allophones nouvellement arrivés (EANA) (). « La prise en compte de la langue maternelle comme levier dans l’apprentissage et la maîtrise du français fait désormais consensus dans les sciences de l’éducation » indique Mme Corinne Melon-Cléante, directrice académique adjointe des services de l’éducation nationale (IA-Daasen). En septembre 2022, l’académie compte 19 grandes sections dédoublées bilingues et en ouvre cinq de plus à la rentrée 2023.
Dans le prolongement de la recommandation n° 1, et compte tenu du contexte géographique et matériel local, la rapporteure est amenée à faire sienne la recommandation des rapporteurs de la mission d’évaluation de la loi pour une école de la confiance, qui considèrent « qu’il conviendrait qu’un nouveau programme de constructions soit élaboré, afin de succéder au plan d’urgence de 2017. Cette mesure paraît d’autant plus nécessaire que l’abaissement de l’âge de début de l’obligation d’instruction est intervenu après le lancement du dernier programme de constructions d’écoles. Depuis, la croissance de la population scolaire s’est accélérée pour les enfants de moins de six ans » (). De manière analogue, la rapporteure préconise la poursuite et l’amplification des efforts en matière de constructions d’écoles à Mayotte.
Recommandation n° 2 : En Guyane et à Mayotte, amplifier l’effort de construction d’écoles en veillant à ce que leur répartition sur le territoire soit cohérente avec l’implantation de la population pour favoriser la mise en place de classes dédoublées, notamment à l’école maternelle.
i. Des effets bénéfiques : la réduction progressive des écarts et la satisfaction des enseignants
« Une politique publique suppose, dès sa mise en place, qu’il soit pensé à son évaluation » (). Si tel ne fut pas le cas lors du lancement de la politique de l’éducation prioritaire dans les années 1980, l’évaluation du dédoublement des classes a quant à elle bien été prévue dès sa mise en place et des cohortes d’élèves sont suivies depuis la rentrée 2017. Le suivi de ces cohortes est toujours en cours d’évaluation, le ministère de l’Éducation nationale n’ayant pas encore pu publier les résultats de cette étude dont la réalisation fut, par ailleurs, perturbée par la crise de la covid‑19 durant près de deux années scolaires. Néanmoins, les premières estimations de la Depp font état de résultats encourageants en termes de réduction des difficultés scolaires par rapport aux écoles hors éducation prioritaire. Une réduction des écarts en français et en mathématiques entre les résultats des élèves de l’éducation prioritaire et ceux des élèves hors éducation prioritaire est amorcée () ; l’objectif de 10 % de réduction fixé par la circulaire n° 2014-077 du 4 juin 2014 n’est toutefois pas atteint de manière homogène dans l’ensemble des disciplines.
En février 2019, l’évaluation de l’impact du dédoublement des classes sur les compétences des élèves durant l’année scolaire 2017-2018 () indiquait que sur les 60 000 élèves scolarisés en CP en éducation prioritaire renforcée, 40 % étaient en très grande difficulté en mathématiques et en français, soit 24 000 élèves. Le dispositif a permis une baisse de cette proportion respectivement de 7,8 points pour le français et de 12,5 points en mathématiques.
À la rentrée 2021, dans le domaine « manipuler des phonèmes » évalué en début de CP, l’écart de performances entre les élèves scolarisés dans le secteur public hors éducation prioritaire et les élèves scolarisés en éducation prioritaire est de 12,2 points de pourcentage contre 11,3 en 2022. Les écarts les plus marqués entre les écoliers de l’éducation prioritaire et ceux hors éducation prioritaire sont constatés en compréhension orale, notamment pour la compréhension de mots lus par l’enseignant où seulement 53 % des élèves de REP et 42 % des élèves de REP + en ont une maitrise satisfaisante, contre 75 % hors EP (). En mathématiques, la proportion d’élèves du secteur public hors éducation prioritaire qui présentent une maîtrise satisfaisante de la résolution de problèmes est de 70 %, contre 53 % des élèves de REP et 46 % de ceux de REP +. Cet écart s’est réduit d’1,2 point lors des évaluations de 2022 (). En fin de CE1, soit après deux années de scolarisation en classe réduite, les élèves de REP + ont des résultats supérieurs aux élèves scolarisés dans des écoles de REP ayant des caractéristiques similaires, mais n’ayant pas bénéficié de la réforme (). Les écarts de performances entre les élèves scolarisés dans le secteur public hors éducation prioritaire et ceux scolarisés en éducation prioritaire se réduisent mais l’objectif des 100 % de réussite est loin d’être atteint.
Auditionnée par les membres de la mission d’information, Mme Fabienne Rosenwald, directrice de la Depp, a constaté « une réduction des écarts de 16 % en matière de littérature et de 38 % en mathématiques depuis la mise en place du dispositif » (). Elle analyse également que « le bon fonctionnement du dispositif n’est pas le fruit d’un changement des pratiques pédagogiques, il est plutôt dû à la qualité des interactions au sein de la classe entre les professeurs et les élèves : les conditions d’apprentissage des élèves sont améliorées ». Cet effet positif du dédoublement a été confirmé par le directeur général de l’enseignement scolaire (Dgesco). Lors de son audition, M. Édouard Geffray a indiqué que « les premiers retours indiquent que les écarts d’acquisition sont réduits jusqu’à six points ». La Depp précise que ces résultats sont conformes aux études françaises et internationales qui établissent un lien entre la baisse significative du nombre d’élèves par classe et l’amélioration des résultats des élèves dans les petites classes. Les premiers résultats de l’évaluation nationale 2023 ont tendance à confirmer la réduction des écarts en français et en mathématiques, en particulier pour les élèves de REP + ().
Écarts de performances en français entre élèves scolarisés hors éducation prioritaire et en éducation prioritaire
NB : En raison du contexte dans lequel l’évaluation a été réalisée, marqué par la crise de la covid-19, les résultats pour l’année 2022 ne sont pas entièrement significatifs.
Par ailleurs, ces premières évaluations révèlent que les enseignants se sentent plus confiants dans leur capacité à faire réussir tous les élèves, à gérer la classe et à pratiquer la différenciation pédagogique. Ce sentiment a été confirmé aux membres de la mission : les enseignants auditionnés ont indiqué pouvoir mieux soutenir leurs élèves.
La Depp indique que « le sentiment d’efficacité personnelle des enseignants de REP + est supérieur à celui des enseignants exerçant en REP » (). Dès 2020, il était établi que les classes dédoublées permettent des pratiques plus orientées vers le soutien de l’élève et la stimulation cognitive dans un climat de classe bienveillant, « les enseignants […] cherchent davantage à motiver leurs élèves et à les soutenir dans leurs apprentissages » ().
Pour l’ensemble de ces raisons, les enseignants rencontrés par les membres de la mission lors de leurs déplacements dans les académies, en particulier à Marseille (), ont unanimement exprimé leur souhait que ce dispositif soit maintenu. En toute logique, le bien-être ressenti dans une classe à petit effectif rejaillit inévitablement sur le vécu de l’enseignant qui, utilisant des pratiques pédagogiques nouvelles, dans un environnement plus apaisé, sera dans de meilleures dispositions pour accomplir ses missions.
La mission souhaite toutefois nuancer ces premiers résultats et rappeler que ces dédoublements se sont accompagnés d’adaptations pédagogiques dont le plein effet ne peut pas encore être observé. Le dispositif doit être maintenu aussi longtemps que nécessaire afin de prendre en compte le temps inhérent à la mise en place d’habitudes d’enseignement pour les professeurs des écoles. Enfin, du point de vue des résultats des élèves, les effets du dédoublement ne seront évaluables que sur les prochaines cohortes d’élèves, les premières ayant été fortement perturbées par la crise de la covid-19 – ce qui conduit à une fluctuation des écarts. À la rentrée 2020, en début de CP les écarts s’étaient de nouveau creusés, les élèves scolarisés en éducation prioritaire ayant davantage souffert de la fermeture des écoles. Dans ce contexte, les membres de la mission estiment qu’il est indispensable de maintenir ce dispositif et de continuer de procéder à son évaluation régulière.
Recommandation n° 3 : Maintenir le dédoublement des classes afin de laisser au dispositif le temps de faire ses preuves et continuer à l’évaluer de façon régulière.
b. Améliorer le dispositif en renforçant l’accompagnement et en révisant les méthodes pédagogiques
i. La formation des enseignants
L’augmentation des moyens humains ne suffit pas. La réduction du nombre d’élèves par classe, pour être pleinement bénéfique à tous les élèves, a dû s’accompagner d’une évolution des pratiques pédagogiques afin de proposer des enseignements structurés et explicites, tout en favorisant les réflexions sur la gestion des classes.
L’augmentation du nombre de postes de professeurs des écoles à la faveur du dédoublement (+ 10 800 postes pour les CP et CE1) sera complétée par la création de 1 670 emplois supplémentaires pour le dédoublement des classes de grande section en 2023, dont l’achèvement interviendra à la rentrée 2024 (). Ces créations de postes s’inscrivent dans un contexte marqué par une baisse du nombre de candidats au concours de recrutement des professeurs des écoles (CRPE) qui complique la mise en place du dispositif. La direction générale des ressources humaines de l’Éducation nationale (DGRH) estime à près de 3 000 le nombre d’enseignants manquants en primaire ().
ÉVOLUTION DU NOMBRE DE CANDIDATS AU CONCOURS EXTERNE de professeur des écoles de l’enseignement public, 1994-2021
Source : ministère de l’Éducation nationale et de la jeunesse, Depp.
Pour accompagner les enseignants en classes dédoublées, le ministère de l’Éducation nationale a développé des outils pédagogiques et didactiques (évaluations nationales, aides pédagogiques et formations) à destination des professeurs. Ces outils adaptés aux nouvelles conditions d’enseignement répondent à l’objectif fixé dès 2017 par le Gouvernement d’avoir « 100 % de réussite » des élèves dans la maîtrise des fondamentaux. Cette ambition place la formation des enseignants au cœur de l’ambition gouvernementale.
présentation schématique des outils permettant d’atteindre l’objectif de 100 % de réussite
Source : Éducation nationale, Pour une école de la confiance- Fiche-01.
Mises en place depuis la rentrée 2019, les évaluations nationales d’évaluation des acquis en CP, CE1 et sixième ont été construites par la Depp à partir d’orientations définies par le Conseil scientifique de l’éducation nationale et par la Dgesco, en associant des professeurs des écoles, des maîtres formateurs et des inspecteurs de l’éducation nationale. Elles ont pour but de fournir aux enseignants des repères s’agissant des acquis de leurs élèves afin de leur permettre d’enrichir leurs pratiques pédagogiques en complément de leurs propres constats. Elles permettent également de doter les pilotes d’indicateurs afin qu’ils puissent adapter leur action éducative. Elles permettent enfin, de mesurer les performances du système éducatif.
Un vade-mecum sur le pilotage des classes dédoublées – 100 % de réussite en CP et CE1 – est à la disposition des enseignants sur le site Eduscol (). Ce document :
– propose un cadre à l’ensemble des acteurs du pilotage pédagogique ;
– fait état des facteurs qui concourent à l’efficacité de la mesure de dédoublement et permet aux équipes d’exercer pleinement leur responsabilité pédagogique, dans une logique de complémentarité entre les différents professionnels ;
– propose des outils de pilotage permettant d’évaluer à l’échelle académique la plus-value de la mesure pour les classes de CP et CE1 et d’identifier les besoins de formation.
Enfin, le Réseau Canopé – établissement public à caractère administratif éditeur de ressources pédagogiques –, met à la disposition des enseignants un ensemble d’outils de création et d’accompagnement pédagogiques, notamment en matière de numérique éducatif.
Les enseignants exerçant en éducation prioritaire disposent de conditions particulières d’exercice permettant notamment de développer et de faciliter le travail collectif et la formation continue en matière d’innovation pédagogique. Les équipes de circonscription se sont fortement mobilisées pour accompagner le dédoublement des classes et « près de 6 enseignants sur 10 rapportent un accompagnement soutenu de la mesure en 2018-2019 via des visites ou des réunions organisées fréquemment par la circonscription pour la prise en main de leur classe de CP dédoublé. Les circonscriptions ont également organisé des formations sur le niveau CP portant sur l’apprentissage de la lecture et des mathématiques dont ont bénéficié près de 9 enseignants sur 10. » ()
Le parcours de développement professionnel pour les professeurs met l’accent sur une formation spécifique destinée aux professeurs néo-titulaires () (T1-T2-T3) nommés sur un poste en école maternelle, comme aux professeurs enseignant en école élémentaire et débutant en maternelle. La formation est construite et mise en œuvre au sein de chaque académie ; elle insiste particulièrement sur les connaissances en matière de phonologie, de syntaxe et de lexique, en complément de la formation initiale dispensée par les Instituts nationaux du professorat et de l’éducation (Inspé).
L’éducation prioritaire renforcée offre un temps de concertation et de formation supérieur à celui de l’éducation prioritaire non renforcée. Dans les REP +, les obligations de service des enseignants du premier et du second degré ont été modifiées afin de tenir compte du temps à consacrer au travail en équipe, nécessaire à l’organisation de la prise en charge des besoins particuliers des élèves qui y sont scolarisés, aux actions correspondantes ainsi qu’aux relations avec les parents d’élèves. Le temps d’enseignement est pondéré dans le second degré et il correspond à 18 demi-journées remplacées dans le premier degré.
Lors du déplacement des membres de la mission dans l’académie de Créteil, les professeurs des écoles élémentaires Charles Péguy et Jules Ferry (), ont indiqué que le temps de formation manquait en éducation prioritaire et ne permettait pas aux enseignants d’appréhender de nouvelles méthodes pédagogiques. Cette observation est conforme aux résultats de l’enquête internationale Talis publiée en 2018 qui indiquait que les professeurs et les directeurs des écoles ne se sentaient pas suffisamment préparés à l’exercice de leurs missions. Seuls 34 % des enseignants français ont dit s’être sentis suffisamment préparés quand le taux de satisfaction était compris entre 65 % et 85 % dans les autres pays de l’Union européenne où l’enquête a été menée (). Les auditions de professeurs des écoles conduites par les membres de la mission confirment cette observation (). Ceux-ci regrettent un manque de formation initiale aux spécificités de cet enseignement et considèrent que la formation continue, fortement dynamisée au moment de l’instauration du dédoublement, s’essouffle et ne répond plus à leurs attentes.
La rapporteure estime que la diminution des effectifs des classes en éducation prioritaire, ne pourra atteindre ses objectifs sans être accompagnée d’une attention accrue à la pertinence des méthodes, des postures pédagogiques et des modes d’évaluation.
La mission insiste également sur l’implication des collectivités territoriales afin d’étendre les efforts de formation aux agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (Atsem) pour qu’ils puissent remplir leur mission, en synergie avec les professeurs, dans le cadre spécifique du dédoublement.
Recommandation n° 4 : Adapter la formation continue des enseignants aux spécificités des classes dédoublées et mettre à leur disposition des outils pédagogiques adaptés au co-enseignement ou à l’enseignement en classe à effectif réduit.
La rapporteure tient à insister sur l’importance du bien-être des enseignants dont elle considère qu’il est le prérequis essentiel à l’apprentissage des élèves ; leur enthousiasme face à la classe est un élément de la pédagogie qu’ils dispensent. Il en est de même du point de vue des familles. Les associations de parents d’élèves ont indiqué aux membres de la mission que la réduction des effectifs permettait aux enseignants de mieux interagir avec les familles : « avoir moins d’élèves dans une classe facilite les échanges et le temps que les enseignants peuvent consacrer aux parents » (). Le dédoublement des classes doit favoriser le développement d’un partenariat efficace entre l’école et les familles.
Interrogée par la mission d’information, la DGRH du ministère de l’Éducation nationale précise qu’il n’existe pas encore d’études nationales qualitatives permettant de mesurer le taux de satisfaction des enseignants dans les classes dédoublées. Son directeur général, M. Vincent Soetemont, indique que « le dispositif de dédoublement est trop récent mais les conditions de travail et la qualité de travail sont appréciées au sein du Baromètre du bien-être des personnels de l’Éducation nationale mis en place par la Depp en 2022 » (). Ce baromètre, conçu en complément d’autres dispositifs tels que l’enquête internationale Talis et l’enquête nationale de climat scolaire et de victimisation auprès des personnels (), vise à suivre et comprendre l’évolution de la qualité de vie au travail des enseignants ; il est un outil de diagnostic des conditions d’exercice afin d’en proposer l’amélioration. M. Soetemont reconnaît néanmoins que ces enquêtes ne prennent pas en compte spécifiquement l’évaluation de la satisfaction et le bien-être des enseignants des classes dédoublées : « Il faudrait affiner l’évaluation. On n’est pas allé dans ce degré de détails, or cela mériterait d’être complété. » Il souligne néanmoins que dans le cadre du Pacte enseignant (), « l’amélioration des conditions de travail, la remise en place de collectif de travail, et l’offre de temps de préparation des contenus d’enseignement pour les professeurs, sont des conditions essentielles pour redonner de l’attractivité au métier » ().
Recommandation n° 5 : Évaluer spécifiquement le bien-être et la satisfaction des enseignants dans les classes dédoublées.
ii. Favoriser les nouvelles modalités d’apprentissage : apprendre autrement
Dès l’origine, en l’absence d’outils immédiatement disponibles pour les professeurs des écoles, la classe à effectifs allégés a été un laboratoire d’expérimentation de nouvelles manières d’enseigner. Sur la base du constat que près de 20 % des élèves sortent de l’école primaire sans savoir correctement lire, écrire ou compter et que ces difficultés concernent particulièrement les enfants issus de milieux défavorisés, le dédoublement permet aux enseignants de développer de nouvelles méthodes d’apprentissage adaptées à ce nouveau format de classe pour renforcer la maîtrise des savoirs fondamentaux – du langage dès la grande section de maternelle, puis l’apprentissage de la lecture et des mathématiques en CP et CE1.
En septembre 2018, le dispositif « classe à 12 », initié par le ministère de l’Éducation nationale a permis à plus de 2 500 enseignants de se lancer dans l’expérimentation d’une classe à effectif réduit et d’en partager l’expérience sous forme de vidéos échangées et commentées dans le but de favoriser la réflexion et le travail collectif. L’Observatoire des zones prioritaires (OZP) déplore que ce site ne soit plus alimenté depuis le mois de juillet 2021 ().
Certaines académies continuent de mettre en place des pratiques pédagogiques efficaces notamment pour renforcer l’acquisition du langage et de la lecture. Ainsi, lors de leur déplacement dans l’académie de Marseille, les membres de la mission d’information ont pu observer des innovations pédagogiques, en particulier la pratique du co-enseignement. Celle-ci constitue un cas particulier d’utilisation des possibilités offertes par le dédoublement des classes.
Dans le cadre de l’opération « Marseille en grand », l’école primaire Saint‑Jérôme-les-Lilas a bénéficié du fonds d’innovation pédagogique, ce qui a permis une rénovation importante des bâtiments et d’une optimisation de l’espace. Deux co-enseignantes, qui avaient bénéficié d’une formation spécifique et eu l’occasion de se rendre en Finlande pour observer cette nouvelle pratique pédagogique du co‑enseignement, ont réussi à mettre en place, au sein de leur établissement, une pratique d’enseignement plus adaptée aux besoins de ces élèves de CP/CE1. À l’intérieur de ce même espace, ces deux classes habituellement scindées en deux groupes se retrouvent et bénéficient d’un partage de connaissances de leurs enseignantes. Mais avant tout, cela permet à chaque élève d’évoluer à son rythme. Rien n’interdit à l’enfant de CP d’aller vers le programme de CE1 et, inversement, à l’élève de CE1 plus en retrait sur une matière de bénéficier de l’aide et de l’expertise de l’enseignant du CP, afin de consolider ses acquis. L’augmentation du taux d’encadrement – qui est l’objectif central du dédoublement – est ainsi préservée. Le co-enseignement permet notamment la constitution de groupes restreints d’élèves, entre lesquels les deux enseignants peuvent se répartir.
Toutefois, dans la mesure où il s’accompagne d’une modification des conditions d’enseignement, sa mise en œuvre suppose qu’une formation spécifique soit délivrée aux enseignants concernés.
Pour que le co-enseignement soit pleinement au service de l’apprentissage des fondamentaux, ces expérimentations ont mis en lumière le fait qu’il n’est forcément nécessaire de dédoubler l’ensemble des enseignements. Les membres de la mission se sont interrogés sur l’opportunité de dédoubler l’ensemble des disciplines et, suivant une recommandation de l’OZP, ils considèrent qu’assurer l’enseignement de matières telles que l’éducation physique et sportive, l’éducation musicale ou les arts plastiques en classe complète – soit 24 élèves sous l’autorité d’un seul enseignant – permettrait à un autre professeur – alors non mobilisé dans le cadre du dédoublement de ces enseignements – d’être disponible pour renforcer l’accompagnement des élèves de CP ou de CE1 présentant des difficultés dans l’acquisition des fondamentaux.
Recommandation n° 6 : Permettre aux équipes enseignantes de limiter le dédoublement des classes à l’enseignement de certaines disciplines.
La rapporteure propose d’étendre cette recommandation à l’ensemble des cycles élémentaires. Les premiers résultats des évaluations nationales conduites en 2022 mettent en exergue la constance des difficultés des élèves depuis le CP et une hausse des écarts entre l’éducation prioritaire et le reste du système éducatif de 0,8 point en écriture de mots entre 2002 et 2023 (). Un effort particulier doit être fait sur l’enseignement du français. En ce sens, favoriser le co-enseignement de certaines disciplines permettrait de libérer un enseignant pour renforcer les fondamentaux auprès des élèves les plus en difficulté pour les autres niveaux du CP au CM2. Ce dispositif, proche du programme « Plus de maîtres que de classes » mis en place à la rentrée 2013, permettrait de corriger ponctuellement le manque d’effectifs, sans entraîner de besoin supplémentaire de professeurs des écoles. Cette proposition, confortée par la vision de l’OZP, redistribuerait des moyens humains auprès des élèves les plus en difficulté, tout en conservant un effectif constant au sein de l’école.
Recommandation n° 7 : Affecter les moyens humains libérés par la suppression du dédoublement pour certains enseignements de grande section, CP et CE1 au profit des niveaux non dédoublés afin d’y renforcer l’accompagnement individuel des élèves, notamment dans l’acquisition des fondamentaux.
Tout au long des auditions et lors des déplacements, une réflexion a souvent été menée autour des rythmes scolaires et de la capacité de concentration des enfants durant toute une journée. Il s’avère que les choix des horaires favorables à l’apprentissage et des matières enseignées restent à l’appréciation des enseignants. Certes, l’idée de faire du sport l’après-midi semble logique, mais telle n’est pas toujours la pratique des enseignants ; les heures d’enseignement après 14 h 30 devraient être réservées à des enseignements culturels et sportifs – voire à des travaux pratiques ou interdisciplinaires –, laissant la matinée – où la disponibilité intellectuelle est plus grande – au plein apprentissage des fondamentaux.
Recommandation n° 8 : Lancer une consultation nationale sur les rythmes scolaires afin de les rendre plus adaptés et respectueux des besoins de l’enfant, en particulier en éducation prioritaire.
Recommandation n° 9 : Réorganiser le temps scolaire en consacrant, en priorité, les matinées à l’apprentissage des fondamentaux et les après-midi aux activités culturelles et sportives.
La question des rythmes d’apprentissage doit être revue pour être plus en adéquation avec la biologie de l’enfant et plus respectueuse de ses capacités de concentration. De récentes études scientifiques tendent à démontrer que ces dernières sont de l’ordre de 45 minutes, ce qui devrait conduire à proposer un séquençage plus adapté des enseignements. Une sollicitation intellectuelle plus fréquemment renouvelée permettrait de maintenir l’attention de l’élève.
Recommandation n° 10 : Revoir les emplois du temps en respectant des plages horaires de 45 minutes permettant une vigilance, une attention et une disponibilité accrues de l’élève, à partir du cycle 3.
À l’issue de cette journée scolaire et du moment des activités culturelles et sportives, arrive le temps du dispositif « devoirs faits ». Ce dispositif vise d’abord à accompagner les familles qui ne sont pas en mesure d’aider leurs enfants dans le travail scolaire.
Il ne doit conduire ni à affaiblir le lien entre les parents et l’école, ni à les déresponsabiliser. En effet, le temps de renforcement des acquis à la maison permet aux parents de suivre l’évolution scolaire de leurs enfants – et, le cas échéant de prendre la mesure de leurs difficultés – ; il leur permet aussi d’apprécier les compétences et le travail effectué par l’enseignant. Le maintien d’un lien entre les parents et les enseignants est ainsi de nature à restaurer l’autorité de l’école.
Les évaluations de la Depp révèlent également que les effets du dédoublement sont plus limités en classes de CE1 ; ils ne permettent pas nécessairement de réduire les écarts entre les élèves scolarisés en éducation prioritaire et hors éducation prioritaire mais permettent uniquement de maintenir la dynamique amorcée en maternelle et en CP : « alors que l’année de CP permet de réduire les écarts de performances entre secteurs de scolarisation, les vacances scolaires les accentuent » ().
Source : Depp note n° 23-17, avril 2023.
Ce recul de l’acquisition des fondamentaux contribue au creusement des inégalités, les enfants scolarisés en éducation prioritaire ne bénéficiant pas nécessairement du soutien ou de l’entraînement nécessaire pendant les deux mois de congés estivaux dans leur environnement social et culturel. Ce phénomène est d’autant plus inquiétant qu’il existe en dépit d’un certain nombre de dispositifs visant à la consolidation des apprentissages pendant les vacances. L’Éducation nationale, dans le cadre de l’opération « vacances apprenantes » (), propose aux élèves volontaires de participer :
– à des stages de réussite, qui concernent tous les niveaux de l’école primaire jusqu’au lycée. Ces stages ont lieu durant les vacances pour une durée totale de quinze heures – soit trois heures quotidiennes pendant cinq jours ;
– à l’école ouverte, dispositif existant depuis 1991 et à destination des élèves de CP jusqu’en terminale. Il permet aux élèves de bénéficier de soutien scolaire, d’activités éducatives, culturelles et sportives. Depuis 2020, il se décline également hors les murs de l’école sous forme d’excursions culturelles ou sportives ;
– aux colos apprenantes, mises en place à la suite des périodes de confinement liées à la crise de la covid-19. Elles sont proposées par les organisateurs de colonies de vacances () et ont pour objectif de répondre au besoin d’expériences collectives et de remobilisation des savoirs des enfants et des jeunes, âgés de trois à dix-sept ans.
Les membres de la mission considèrent qu’il pourrait être opportun de mener une réflexion sur la durée des vacances scolaires d’été afin d’endiguer, pour les enfants les plus éloignés de l’école, le recul des apprentissages.
Recommandation n° 11 : Favoriser et démultiplier l’offre des vacances apprenantes, notamment dans le cadre du « pacte enseignant ».
Lors des différents déplacements, tous les interlocuteurs des membres de la mission ont fait part de ce sentiment affaiblissement de la capacité d’apprentissage des élèves au retour des vacances scolaires d’été. Il s’agit là d’un ralentissement dû au manque d’entraînement que subissent parfois pendant deux mois les élèves les plus éloignés de l’école. Ceux-ci ne bénéficient pas forcément d’un environnement leur permettant de prolonger les apprentissages, voire de conforter les acquis. Ainsi, au cours des vacances d’été les écarts de performances entre les élèves augmentent au détriment de ceux scolarisés en éducation prioritaire – cet effet étant plus marqué en REP+ ().
Recommandation n° 12 : Lancer une réflexion sur la durée des vacances scolaires afin de ne pas accentuer les écarts de performances entre secteurs de scolarisation.
Enfin, les travaux conduits par la mission d’information ont également révélé que le retour d’une classe à effectif complet au passage en CE2 mérite d’être repensé. L’augmentation brutale du nombre d’élèves peut les perturber. Ce phénomène s’explique en partie par le changement de climat scolaire et par la disponibilité moins grande de l’enseignant. Lors du déplacement dans l’académie de Créteil, des enseignants ont indiqué aux rapporteurs que « le développement du co-enseignement en CE1 crée une habitude d’interactions entre les élèves et les enseignants, ils sont habitués à apprendre en effectif complet ». Cette rupture est perceptible sur les résultats des élèves à la fin du CE2. Lors de son audition, la Depp a indiqué que « les élèves perdent le bénéfice du dédoublement, les écarts de réussite se reconstituent » (). L’école devrait avoir les moyens de renforcer dans les classes de CE2 les mesures d’accompagnement scolaire permettant de maintenir les bénéfices acquis dans le cadre du dédoublement des classes du premier cycle. La rapporteure considère qu’une des solutions pourrait consister à favoriser le co-enseignement en classe de CE1 pour mieux préparer les élèves à recevoir des enseignements en classe complète. Ainsi prendront-ils l’habitude d’évoluer dans une classe à effectif plus large.
Recommandation n° 13 : Favoriser le co-enseignement en particulier en CE1, pour préparer l’entrée en CE2 et le retour aux classes à effectif complet afin de limiter la dissipation des effets du dédoublement des trois années précédentes.
c. Mettre l’accent sur les très jeunes enfants
L’école maternelle doit être celle de l’épanouissement et du langage (). Afin de renforcer l’acquisition des fondamentaux à l’école élémentaire, la loi n° 2019‑791 du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance a conforté le rôle de l’école pré-élémentaire en réduisant de six ans à trois ans l’âge à partir duquel l’instruction est obligatoire ().
Si elle salue une telle avancée, la rapporteure considère qu’une lacune demeure pour les enfants dès deux ans, en particulier ceux qui sont le plus défavorisés. Comme le souligne Mme Viviane Bouysse, inspectrice générale de l’Éducation nationale honoraire : « les écarts d’acquisition entre les enfants sont déjà fortement marqués chez les enfants de deux ans en acquisition de la langue, de certains savoir-faire voire même de comportements ; un accueil dans une situation collective est une condition essentielle de réduction des inégalités » ().
Les conclusions du rapport de la commission des 1 000 premiers jours de l’enfant () confirment qu’il est essentiel de construire des espaces plus propices au développement de l’enfant en repensant le système d’accueil pour réduire au plus tôt les inégalités sociales : « La qualité des modes d’accueil est un enjeu majeur pour le développement socio-émotionnel, psychomoteur et cognitif de l’enfant ainsi que la lutte contre les inégalités sociales » ().
i. Favoriser l’accueil des enfants dès deux ans
Aux termes du premier alinéa de l’article L. 113-1 du code de l’éducation, dans la rédaction issue de l’article 8 de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République : « dans les classes enfantines ou les écoles maternelles, les enfants peuvent être accueillis dès l’âge de deux ans révolus dans des conditions éducatives et pédagogiques adaptées à leur âge visant leur développement moteur, sensoriel et cognitif, précisées par le ministre chargé de l’éducation nationale. Cet accueil donne lieu à un dialogue avec les familles. Il est organisé en priorité dans les écoles situées dans un environnement social défavorisé, que ce soit dans les zones urbaines, rurales ou de montagne et dans les régions d’outre-mer. »
La scolarisation des enfants de deux ans n’est possible que « dans la limite des places disponibles » (). Ainsi, des facteurs tels que le nombre d’écoles et de classes ou le taux d’encadrement des élèves par les enseignants dans un territoire donné déterminent la capacité de l’enseignement scolaire à mettre en œuvre l’accueil anticipé d’enfants qui ne sont pas encore soumis à l’obligation d’instruction. Malgré une augmentation du nombre d’écoliers âgés de deux ans observée à la rentrée 2021 (+ 2 600 élèves), le taux de scolarisation de cette catégorie d’enfants est en baisse. Il s’élevait à 34,6 % en moyenne entre 1999 et 2012 (). Dans leur rapport présenté à la commission des affaires culturelles et de l’éducation en juin 2023, Mme Géraldine Bannier et M. Jérôme Legavre soulignent que dans un contexte national de baisse de la scolarisation à l’âge de deux ans (), celle-ci est plus fréquente dans les écoles appartenant à un dispositif d’éducation prioritaire (). À la rentrée 2021, le taux de scolarisation des enfants de cet âge s’élevait à 17,1 % ainsi répartis : 16,1 % en REP et 18,6 % en REP +, contre 8,1 % hors éducation prioritaire ().
Une circulaire de 2012 pour la scolarisation des enfants de moins de trois ans prévoit que l’établissement mette en place un projet pédagogique et éducatif inscrit au projet d’école, présenté aux parents. Elle impose que les enseignants qui exercent dans ces structures reçoivent une formation spécifique à l’instar de l’ensemble des membres de l’équipe d’école pour maîtriser les connaissances et les compétences spécifiques à la scolarisation des moins de trois ans. Les formateurs, notamment les conseillers pédagogiques des circonscriptions concernées par ces dispositifs, suivent également une formation adaptée au niveau départemental ou académique pour faciliter l’accompagnement des équipes dans la définition et la mise en œuvre de leur projet ().
Taux de scolarisation des enfants de deux ans par département, en 2020
(en %)
Source : Onape, L’accueil du jeune enfant en 2020, 2021, p. 83. Données issues de DEPP-MEN, « Enquête dans les écoles publiques et privées de l'enseignement pré-élémentaire et élémentaire » in Repères et références statistiques, 2021.
À la suite de leurs travaux, des auditions qu’ils ont conduites et des déplacements qu’ils ont effectués, la rapporteure tient pour essentiel que le nombre des écoliers de deux ans augmente afin que soit opéré un rattrapage de la maîtrise du langage par les enfants avant trois ans dans l’éducation prioritaire. Les membres de la mission identifient plusieurs mesures pouvant être de nature à produire ces effets correctifs des inégalités territoriales et sociales pour les très jeunes enfants :
– favoriser l’accueil des enfants dès l’âge de deux ans en éducation prioritaire. L’acquisition du langage et la socialisation seraient de la sorte renforcées avant l’entrée en petite section – deux objectifs principaux du cycle 1 (). Une telle mesure, qui suppose une augmentation des moyens et une révision des textes réglementaires, permettrait de préparer les enfants à l’apprentissage du collectif et favoriserait le développement du langage dès le plus jeune âge ;
– le dédoublement des classes de petites et moyennes sections en éducation prioritaire renforcée. Soutenue par l’OZP, une telle solution suppose l’augmentation des moyens humains et matériels tels que ceux mis en place lors du déploiement du dispositif en grande section. Ainsi, les trois années du cycle de maternelle seraient mises à profit pour préparer l’apprentissage des fondamentaux auprès des enfants qui en ont le plus besoin ;
– la création de classes d’enseignement précoce, sur le modèle finlandais. Le système éducatif finlandais est en effet considéré comme l’un des meilleurs des pays de l’OCDE ;
Le modèle finlandais d’accueil des très jeunes enfants
La Finlande a obtenu la troisième place au classement Pisa de 2018 (1), derrière l’Estonie et le Canada (la France étant classée dix-huitième).
Le pays n’impose d’obligation scolaire qu’à partir de l’âge de sept ans mais a développé une politique éducative d’accueil des jeunes enfants qui leur permet d’être efficacement préparés à l’acquisition des fondamentaux.
Une éducation précoce municipale est proposée aux familles dès le neuvième mois de l’enfant. Les enseignants suivent une formation spécifiquement adaptée à l’accueil des très jeunes enfants. Les enfants sont accueillis en moyenne à l’âge d’un an et demi, soit juste après la fin du congé parental qui dure 320 jours.
Les modalités d’accueil sont variées, les enfants sont accueillis dans des garderies, jardins d’enfants publics ou privés, toutes étant placées sous l’autorité de la commune dont le service d’éducation précoce propose des activités telles que la musique, les jeux, les travaux manuels afin de promouvoir au plus tôt le développement et l’apprentissage de l’enfant et de développer ses aptitudes sociales. Les adultes y sont en nombre suffisant pour assurer une relation étroite avec chaque enfant. Trois assistantes maternelles et une aide-ménagère encadrent des groupes de douze enfants. L’objectif est d’éveiller les aptitudes des enfants, leur curiosité, leur habileté. Chaque jour est consacré à une discipline, présentée en matinée, les après-midi étant réservés aux jeux (2).
() Résultats du Pisa 2018, OCDE, 2019, p. 3. Cette évaluation se déroule tous les trois ans, avec une interruption en 2021 en raison de la pandémie de covid-19. La publication des résultats Pisa 2022 interviendra en décembre 2023.
() Rapport de Paul Robert, principal de collège dans le Gard, L’éducation en Finlande : les secrets d’une étonnante réussite.
– le développement des établissements d’accueil du jeune enfant (EAJE) à proximité immédiate des écoles maternelles de l’éducation prioritaire, afin de permettre aux équipes pédagogiques de mettre en place de la concertation et d’impliquer les familles sur le rôle crucial de l’école maternelle dans le développement affectif et intellectuel de l’enfant ;
– l’ouverture systématique de l’école aux parents dans les établissements qui accueillent des enfants à partir de deux ans. Pour dynamiser la coopération entre l’école et les responsables légaux des élèves, il paraît fondamental que les équipes pédagogiques soient pleinement disponibles pour les familles. Entretenir des relations de confiance entre les personnels de l’école et les parents permet de mieux satisfaire les besoins des jeunes élèves et de favoriser leur entrée dans les apprentissages. En effet, les échanges et les interactions entre les adultes qui participent à l’instruction et à l’éducation des enfants ont, dès lors qu’ils sont unis par les mêmes valeurs et se soutiennent mutuellement, un impact essentiel sur la confiance que l’enfant aura au sein de l’école (). La Depp indique qu’en éducation prioritaire, « les professeurs des écoles sont plus nombreux (que leurs collègues du secteur public hors EP) à travailler avec les familles en accueillant les parents hors temps de classe » (). Ces échanges avec les familles méritent d’être systématisés s’agissant des très jeunes enfants.
Recommandation n° 14 a : Ouvrir, en collaboration avec les collectivités territoriales, des classes d’enseignement précoce dans les écoles présentant un faible indice de position sociale pour favoriser la scolarisation dès l’âge de deux ans.
Recommandation n° 14 b : Étendre le dédoublement des classes aux petites et moyennes sections en REP +.
Recommandation n° 14 c : Encourager le développement d’établissements d’accueil du jeune enfant à proximité immédiate des écoles maternelles de l’éducation prioritaire.
Recommandation n° 14 d : Solliciter une évaluation nationale de l’acquisition et de la maîtrise du langage par les enfants de deux à trois ans.
Recommandation n° 14 e : Solliciter la création d’une mission parlementaire sur les classes d’enseignement précoce.
Cumulatives ou alternatives, ces mesures supposent toutes que soient pris en compte les besoins spécifiques de ce jeune public. Afin d’optimiser leurs conditions d’accueil, il semble indispensable de travailler en synergie avec l’ensemble des acteurs : l’État en qualité de pilote de cette politique, auquel il revient la charge d’en définir les objectifs et de donner les moyens de mise en œuvre ; les collectivités territoriales (communes et départements) pour le recrutement et la formation des personnels et le développement du bâti. L’association du secteur médico-social semble essentielle, travailleurs sociaux et aide sociale à l’enfance étant les mieux à même d’identifier les familles dans lesquelles les enfants de moins de trois ans devraient bénéficier d’une scolarité précoce.
ii. Renforcer l’accès à la langue dès l’âge de deux ans et tout au long de la scolarité
La construction de l’oral avec les enfants de moins de trois ans se développe avec des activités langagières, en interaction individuelle avec l’adulte ou en tout petit groupe d’enfants. Elles doivent être réitérées de nombreuses fois et ancrées dans le quotidien de la classe. La connaissance et la manipulation des unités sonores de la langue française font l’objet d’un enseignement progressif dès la petite section où se construit une conscience phonologique devant être régulièrement travaillée. Elle se structure jusqu’à la grande section où la connaissance du nom des lettres et du son qu’elles produisent est progressivement enseignée. La compréhension de l’organisation lexicale et syntaxique de la langue est notamment permise par le travail sur l’oral ().
Pour combler les écarts d’acquisition du langage constatés chez les élèves de l’éducation prioritaire, l’appropriation de la langue française dès le plus jeune âge suppose un enseignement régulier et structuré répondant à ces prescriptions. Cet enseignement doit être accompagné « du développement des compétences communicationnelles et linguistiques » () qui aideront à l’acquisition des savoirs fondamentaux. Plusieurs circulaires et notes de services proposent aux recteurs et aux enseignants de l’ensemble des niveaux des premier et deuxième cycles des axes ou des méthodes pour accompagner ces apprentissages à tous les stades de leur scolarité ().
Les résultats de l’évaluation Pirls 2021, publiés en mai 2023, attribuent à la France un score de 514 points en compréhension de lecture de ses élèves, plaçant le pays en dessous de la moyenne de l’Union européenne qui est de 527 points (). Les évaluations nationales révèlent de forts écarts en compréhension orale pour les élèves relevant de l’éducation prioritaire. Le déficit de vocabulaire entraîne un défaut de compréhension orale et constitue un frein très important pour l’apprentissage de la lecture ().
Ces résultats doivent également être mis en perspective avec l’augmentation significative du nombre d’enfants allophones nouvellement arrivés sur le territoire. En 2021-2022, tout au long de l’année, ce sont 77 435 d’entre eux qui ont été scolarisés (35 374 dans une école élémentaire et 31 826 dans un collège). Ce nombre représente une augmentation de 20 % par rapport à l’année scolaire 2020‑2021. Entre les années scolaires 2020 et 2022, le nombre d’élèves allophones nouvellement arrivés et scolarisés en niveau élémentaire comme au niveau du collège a augmenté de 23 %. Lors de leur entrée dans le système éducatif français, les besoins éducatifs des élèves allophones nouvellement arrivés sont déterminés par un test de positionnement initial (). Ces élèves sont soit scolarisés dans des unités pédagogiques pour élèves allophones arrivant (UPE2A), soit bénéficient d’un soutien linguistique en classe ordinaire ; ils peuvent bénéficier également de modules d’accueil temporaire. Certains élèves ayant été, dans leur pays d’origine, très peu scolarisés, intègrent généralement une unité pédagogique pour élèves allophones arrivants non scolarisés antérieurement (UPE2A-NSA) ([120]).
oRGANISATION DE L’ACCUEIL DES élèVES ALLOPHONES
Source : Depp, enquête EANA 201-2022.
Dans un rapport publié en 2019, la Commission européenne a mis en évidence un retard systématique de ces élèves par rapport aux autres, dans la quasi-totalité des systèmes éducatifs européens ().
Retard scolaire des élèves alLophones en élémentaire et au collège
Source : Depp, enquête EANA 2021-2022.
Ces circonstances conduisent la rapporteure à encourager la scolarisation précoce des enfants allophones afin de leur permettre d’acquérir un niveau de langue tel qu’il soit de nature à favoriser leur intégration dans le système éducatif dès l’entrée en petite section.
Recommandation n° 15 : Favoriser la scolarisation dès deux ans pour les enfants allophones.
Cette recommandation s’accompagne de la nécessité d’associer les parents de ces enfants à l’acquisition de la langue et de les aider dans la prise en charge de la scolarité de leurs enfants. À cet égard, un certain nombre de dispositifs existent déjà et permettent d’ouvrir l’école aux familles. Les ateliers « Ouvrir l’école aux parents pour la réussite des enfants » (OEPRE) en sont un exemple. Dispositif complémentaire au contrat d’intégration républicaine (CIR), crée en 2008, cofinancés par les ministères de l’Intérieur et de l’Éducation nationale, il figure dans le projet d’école ou dans le projet d’établissement. Au-delà de l’aide à l’acquisition du français, ces ateliers contribuent à la transmission des valeurs de la République, à leur mise en œuvre dans la société française mais également à la compréhension du fonctionnement et des attentes de l’école vis-à-vis des élèves et des parents. Le critère principal à la sélection des projets OEPRE est le nombre de parents étrangers identifiés sur le territoire, qui doit être annuellement compris entre douze et quinze.
À l’occasion de leur déplacement dans l’académie de Créteil, les membres de la mission ont pu observer les effets de ce dispositif qui concerne les parents étrangers allophones, en particulier primo-arrivants. Il s’inscrit dans une démarche de coéducation avec d’autres actions menées en direction des parents d’élève.
Recommandation n° 16 : Favoriser la mise en œuvre du dispositif « Ouvrir l’école aux parents pour la réussite des enfants » dans les établissements qui relèvent de l’éducation prioritaire.
La rapporteure recommande que le nombre d’élèves allophones présents au sein d’un établissement soit un critère pris en compte pour développer une offre d’accompagnement des parents pour la maîtrise du français. À cette fin, les moyens des groupements d’établissements publics locaux d’enseignement (Greta), des universités, des chambres de commerce et d’industrie ainsi que des opérateurs privés et du tissu associatif local pourraient être mobilisés. Des conventions entre les services départementaux de l’Éducation nationale et des partenaires extérieurs (associations, organisme de formation professionnelle, etc.) pourraient être conclues afin que les établissements aient à leur disposition un nombre suffisant de locaux et d’intervenants, notamment professeurs de français langue étrangère (FLE).
Recommandation n° 17 : Proposer aux parents d’élèves allophones un accompagnement pour maîtriser la langue française, et encourager la conclusion de conventions entre l’ensemble des acteurs d’un territoire pour garantir une offre suffisante de formation à la langue française.
Qu’il s’agisse de l’efficacité du dédoublement des classes ou de l’importance de la scolarisation des jeunes enfants pour réduire au plus tôt les inégalités, notamment en matière de maîtrise du langage, l’ensemble des dispositifs d’ores et déjà mis en place ou dont le renforcement ou la création sont proposés par la rapporteure, révèle que l’école – élémentaire et primaire –, et non uniquement le collège, devrait être mieux prise en compte dans la détermination des réseaux de l’éducation prioritaire. L’abaissement de l’obligation scolaire de six à trois ans vient compléter l’attention générale renforcée sur la petite enfance et permet à la rapporteure de proposer qu’une réflexion soit menée pour que le collège ne soit plus le « pivot » de cette politique publique.
Recommandation n° 18 : Mieux prendre en compte la situation des écoles dont les caractéristiques sont différentes de celles de leur collège de rattachement.
L’éducation prioritaire en Irlande et au Portugal
« Depuis la première étude Pisa datant de 2000, on observa que la France est entrée, en 2018, dans une phase de stabilisation des inégalités. Est-ce le résultat de sa politique éducative ? » (1). Lors de leur audition par les membres de la mission, les représentants de l’OCDE ont indiqué que malgré ce constat et l’existence, désormais ancienne, d’une politique d’éducation prioritaire, la France demeurait pourtant l’un des pays les plus inégalitaires de la zone OCDE. « Si la France est dans la moyenne des pays en matière de performances, elle est moins bien classée dès lors que sont pris en compte le profil socio-économique des élèves ou leurs difficultés scolaires. On a en moyenne plus de très bons élèves et plus d’élèves en situation échec. Notre système d’éducation est à deux vitesses : il peine à prendre en charge des difficultés scolaires des élèves et encourage ceux qui sont les plus favorisés » indique ainsi M. Éric Charbonnier, analyste éducation. À titre de comparaison, les deux pays européens mettant en œuvre une politique d’éducation prioritaire considérée comme efficace sont l’Irlande et le Portugal. Ces deux pays se distinguent par l’association des familles à la scolarité des élèves dès les premières années.
En Irlande, la politique du « DEIS system » (2) a été lancée en 2005 dans le but de développer une éducation inclusive. Mise en place avec peu de moyens, dans un contexte de détresse économique du pays, elle a pour but de mettre en relation les écoles et les communautés éducatives. Les écoles ne fonctionnent pas de façon isolée ; les établissements collaborent avec les parents pour comprendre où se situe l’élève. Les résultats révèlent une amélioration de l’apprentissage des fondamentaux en lecture et mathématiques, qui s’observe aussi bien en zone urbaine qu’en zone rurale. Depuis son déploiement, cette politique évaluée régulièrement confirme son efficacité dès l’école primaire.
Le Portugal se situe parmi les pays de l’Union européenne dont les performances moyennes aux enquêtes Pisa sont les plus faibles, mais ces résultats sont contrebalancés par le fait que la variation et les inégalités entre élèves ou entre établissements y sont inférieures à la valeur moyenne de l’ensemble des pays de l’OCDE. Le pays poursuit le double objectif politique d’élever le niveau de formation et d’améliorer les conditions d’enseignement et d’apprentissage pour l’ensemble de la population, d’une part, et de lutter contre l’échec scolaire, d’autre part. Le pays offre un cadre cohérent à ses politiques éducatives. Ainsi, le programme « Territoires éducatifs d’intervention prioritaire (Teip) » initié dès 1996, inspiré des ZEP françaises, permet le regroupement d’écoles et est essentiellement orienté vers le premier cycle scolaire pour diminuer les taux de retard et d’échec scolaire en assurant une liaison entre l’école, la communauté éducative et les parents.
Ces deux exemples confortent la rapporteure au regard des recommandations qu’elle formule et qui tendent à centrer les efforts de l’éducation prioritaire sur les petites classes et d’associer autant que possible les familles à la communauté éducative.
(1) Propos reccueillis lors de l’audition des représentants de l’OCDE, le 14 février 2023.
(2) Delivering Equality of Opportunity in Schools.
2. Les fragilités de la médecine scolaire et de la prise en charge du handicap peuvent accentuer les inégalités
La santé, dans ses dimensions physique, psychique, sociale et environnementale, constitue un facteur important de la réussite éducative, car les inégalités de santé peuvent peser sur les performances scolaires. Les élèves bénéficient donc d’un parcours éducatif de santé, de la maternelle au lycée, afin d’identifier leurs besoins éducatifs particuliers du fait de leur situation sociale, d’une situation de handicap ou d’une maladie chronique. Des conventions, signées entre les recteurs d’académie et les directeurs des agences régionales de santé (ARS), permettent d’identifier des territoires et des publics prioritaires.
La prise en charge, par l’Éducation nationale, des élèves présentant des difficultés, qu’elles soient d’ordre médicales ou scolaires, se fait par le biais de plans d’accompagnement impliquant les chefs d’établissement, les directeurs d’école, la médecine scolaire et les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) en fonction de leur nature. Ces plans sont les suivants :
– projet personnalisé élève à haut potentiel (PPEHP) ;
– projet d’accueil personnalisé (PAP) ;
– projet d’accueil individualisé (PAI) ;
– projet personnalisé de scolarisation (PPS) ;
Dans les réseaux d’éducation prioritaire, la prise en charge de ces difficultés est d’autant plus cruciale que le public concerné est plus fragile et les familles moins en mesure d’offrir un accompagnement adapté. Cela impose une mobilisation plus grande des acteurs publics.
a. La prise en charge du handicap : un manque structurel encore plus pénalisant en éducation prioritaire
Le code de l’éducation impose au service public de l’éducation de veiller « à la scolarisation inclusive de tous les enfants, sans aucune distinction » (), mais aussi de permettre aux élèves de « bénéficier des aides et accompagnements complémentaires nécessaires » dès l’âge de trois ans (). L’accueil des élèves en situation de handicap en milieu scolaire est un élément révélateur de la capacité de l’école à remplir sa mission d’inclusion. Il appartient à l’État de mettre en place « des moyens financiers et humains nécessaires à la scolarisation en milieu ordinaire des enfants » en situation de handicap (). La scolarisation des enfants handicapés dans le premier et le second degré s’organise autour d’une coopération entre le ministère de l’Éducation nationale et le ministère chargé de la santé.
Aux termes de l’article L. 146‑9 du code de l’action sociale et des familles, la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CADPH), rattachée à une MDPH, est chargée de prendre « les décisions relatives à l’ensemble des droits [d’une] personne, notamment en matière d’attribution de prestations et d’orientation ». Ces décisions sont prises après avis d’une équipe pluridisciplinaire qui évalue les besoins de compensation de l’enfant et propose un plan personnalisé de compensation du handicap. Ces décisions prennent la forme de notifications et sont créatrices de droits.
Les élèves accueillis en milieu scolaire ordinaire, après que la MDPH a mis en place un PPS, peuvent bénéficier de l’accompagnement, individuel ou mutualisé, d’un auxiliaire de vie scolaire (AVS) ou d’un AESH. L’Éducation nationale désigne alors un enseignant référent (ER) qui organise les équipes de suivi de scolarisation et a pour mission de mettre en œuvre les PPS (). Enfin, certains élèves bénéficient d’une scolarisation collective en unité localisée pour l’inclusion scolaire (Ulis) ou en unité d’enseignement élémentaire autisme (UEEA).
Lorsqu’ils ne peuvent être accueillis en milieu scolaire ordinaire, les enfants porteurs d’un handicap sont orientés dans des établissements spécialisés : instituts médico-éducatifs (IME) ou instituts thérapeutiques éducatifs et pédagogiques (Itep). Le budget de l’école inclusive a augmenté de 11,38 % dans la loi de finances pour 2023 (). Cette augmentation a permis l’ouverture, à la rentrée 2022, de plus de 200 nouvelles unités d’enseignement externalisées des établissements médico-sociaux.
Ces augmentations de crédits ont également permis la mise en place de dispositifs d’appui aux écoles et établissements scolaires (équipes mobiles médico-sociales), aux familles (réseaux départementaux d’accompagnement renforcé pour soutenir les familles) et aux élèves grâce au développement d’une offre de service d’accompagnement spécialisé à domicile des enfants en situation de handicap (Sessad). Enfin, une stratégie nationale à destination des élèves autistes est spécifiquement développée de la maternelle au lycée.
L’augmentation des moyens est d’autant plus importante qu’un rapport des inspections générales des ministères de l’Éducation nationale, du ministère de la Santé et du ministère de l’Enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation du mois d’août 2018 constatait que « l’insuffisante formation des personnels, principalement de l’Éducation nationale, est un vrai frein pour une dynamique partenariale avec le secteur médicosocial, pour l’inclusion scolaire, et plus globalement pour l’acceptation des changements de pratiques, d’organisation et même de culture de travail » ().
À la rentrée 2021, près de 476 000 enfants ou adolescents en situation de handicap étaient scolarisés, dont 83 % exclusivement en milieu ordinaire, 14 % exclusivement en établissement hospitalier ou médico-social et 3 % en scolarité partagée. Par rapport à 2020, la scolarisation en classe ordinaire progresse de 6 % dans le premier degré et de 7,3 % dans le second degré (). Le ministère de l’Éducation nationale ayant fait de l’inclusion des élèves en situation de handicap une priorité, cette augmentation s’est accompagnée d’une augmentation des crédits dans la loi de finances pour 2023 ().
évolution de la scolarisation des enfants et adolescents
en situation de handicap
Source : Depp, Repères 2022
Les dispositifs collectifs de scolarisation des enfants porteurs d’un handicap dans les premier et second degrés sont, depuis 2015, des Ulis (). En éducation prioritaire, les collèges ont un taux d’Ulis plus important que les établissements hors EP. À la rentrée 2019-2020, 63,5 % des collèges de REP + et 57,4 % des collèges de REP comportaient une Ulis contre 50,5 % pour les établissements publics hors EP. Le nombre d’élèves bénéficiant de l’appui d’une Ulis est en augmentation de + 0,7 % dans le premier degré et de + 4,4 % dans le second degré ().
L’éducation prioritaire ne dispose pas de moyens supplémentaires pour former les équipes à la prise en compte du handicap et ne bénéfice réglementairement que d’une priorité d’affectation des personnels de la médecine scolaire, à la discrétion des recteurs. Afin que les enfants ne se retrouvent pas dans des structures inadaptées, les moyens des établissements qui les accueillent doivent être renforcés.
Recommandation n° 19 : Accroître les moyens consacrés à la scolarisation des élèves en situation de handicap, en priorité dans les écoles et établissements relevant de l’éducation prioritaire, pour répondre aux besoins éducatifs des élèves cumulant les difficultés.
b. Le manque de moyens humains de la médecine scolaire accroît les inégalités en éducation prioritaire
La politique de santé scolaire n’a pas seulement pour objectif de repérer et d’accompagner les élèves rencontrant des difficultés de santé. Elle est également un vecteur de réduction des inégalités. Dans certains territoires en difficulté, ou pour certaines populations fragilisées, l’école est la seule garantie d’accès à la santé et à un suivi sanitaire pour les élèves. La politique de santé à l’école n’est plus à la hauteur des enjeux : elle ne compte que 20 000 agents publics, personnels de l’Éducation nationale, pour sa mise en œuvre au bénéfice de douze millions d’élèves dont plus de deux millions en éducation prioritaire.
i. La médecine scolaire souffre moins d’un problème d’argent que d’un problème d’agents…
Les personnels de la médecine scolaire repèrent et accompagnent les élèves rencontrant des difficultés de santé. Ainsi œuvrent des médecins ou des infirmiers scolaires, mais aussi des assistants de service social et des psychologues de l’Éducation nationale (créés en 2017), dont l’expertise porte moins sur les aspects médicaux de la santé des élèves que sur leur bien-être psychique et social. Ils participent notamment à des visites médicales et des campagnes de dépistage obligatoires, en application de l’article L. 541-1 du code de l’éducation () qui sont au nombre de trois :
– un premier bilan de santé est organisé à l’école pour tous les enfants âgés de trois à quatre ans. En principe, il est effectué par les professionnels de santé du service départemental de la PMI ou par les médecins et les infirmiers de l’Éducation nationale. Ce bilan permet notamment de dépister d’éventuels problèmes d’audition ou de vue et de les résoudre, ceux-ci étant déterminants pour les apprentissages et pour la suite de la scolarité, avant de se tourner vers le repérage d’autres pathologies gênantes. Cette visite doit également permettre de détecter d’autres problématiques environnementales ou sociales, les familles ainsi sensibilisées pouvant par la suite être orientées en tant que de besoin ;
– une visite médicale doit être réalisée au cours de la sixième année de l’enfant. Elle comprend un dépistage des troubles spécifiques du langage et de l’apprentissage. Elle est réalisée par le médecin de l’Éducation nationale. Seuls 21 % des élèves scolarisés en REP et 21,5 % de ceux scolarisés en REP + ont bénéficié de cette visite en 2022 (). En l’absence de données portant sur l’ensemble de la population scolaire, il est impossible de mesurer l’écart de taux de réalisation de cette visite médicale entre l’éducation prioritaire et le reste du système éducatif ;
– un bilan infirmier, réalisé au cours de la douzième année de l’enfant, au moment de l’entrée au collège, afin d’analyser ses antécédents de santé, de recueillir son sentiment sur ses conditions de vie et de l’amener le cas échéant à s’exprimer sur ses difficultés, sa souffrance psychique, son développement pubertaire et ses questionnements relatifs à la sexualité.
Les auditions des directeurs d’école et chefs d’établissement que la mission a conduites ont mis en lumière une situation de manque important s’agissant des moyens humains : l’attractivité des métiers pâtit de conditions de travail dégradées (augmentation de la charge de travail, manque de locaux et d’équipements) et de rémunérations trop faibles – malgré un budget en hausse () et des efforts de revalorisation indemnitaires () – ne permettant pas à la médecine scolaire de remplir ses missions.
Les médecins, peu nombreux – moins d’un millier d’équivalents temps plein –, sont absorbés par les bilans de santé individuels obligatoires et l’adaptation de la scolarité des élèves à besoins éducatifs particuliers, en situation de handicap ou atteints de pathologies chroniques (). Les postes ouverts aux concours de recrutement ne sont pourvus que pour moitié () et le corps est vieillissant ().
Recommandation n° 20 : Encourager le recrutement de médecins scolaires en revalorisant leur grille indiciaire.
Les infirmiers scolaires majoritairement affectés dans les établissements publics locaux d’enseignement (EPLE) assurent le suivi individualisé des élèves en priorité dans les établissements ruraux ou des réseaux d’éducation prioritaire () et dans ceux d’une section d’enseignement général et professionnel adapté (Segpa) ou d’une Ulis (). Pour les mêmes raisons que les médecins scolaires, le corps souffre également d’un déficit de candidats aux concours : en 2022 sur 395 postes offerts, 58 n’ont pas été pourvus (). Les académies de Mayotte et de Créteil rencontrent les plus grandes difficultés de recrutement.
Les psychologues de l’éducation nationale (psyEN) présentent un effectif décroissant depuis leur création en 2017. Ils sont environ 7 000 sur l’ensemble du territoire et exercent dans deux spécialités différentes ne bénéficiant pas des mêmes conditions indemnitaires :
– dans le premier degré, ils exercent la spécialité « éducation, développement et apprentissages » (EDA) ;
– dans les collèges, ils exercent la spécialité « éducation, développement et conseil en orientation scolaire et professionnelle » (EDO).
Le corps des assistants de service social des administrations de l’État (Assae) comprend les assistants sociaux affectés au sein des directions académiques des services départementaux de l’Éducation nationale (). Ils interviennent sur un secteur comprenant un ou plusieurs établissements du second degré en priorité en réseau d’éducation prioritaire, en milieu rural ou dans des collèges disposant d’une Segpa, d’une Ulis ou d’une UPE2A. Les difficultés de recrutement sont essentiellement concentrées en Île-de-France.
ii. …qui exercent sous de trop nombreuses tutelles au sein de dispositifs parfois datés
En application de la circulaire du 10 novembre 2015 relative à la politique éducative sociale et de santé en faveur des élèves, « le recteur élabore la politique éducative sociale et de santé académique en tenant compte des priorités nationales, du contexte local et des spécificités des territoires dans le cadre de son projet académique, en ciblant en particulier les territoires de l’éducation prioritaire (REP et REP +) et les zones rurales isolées » (). Les trop rares moyens humains alloués à la médecine scolaire bénéficient donc par priorité à l’éducation prioritaire qui enregistre, par exemple, des taux de visite médicale obligatoire supérieurs à la moyenne nationale qui est de 18 % () (contre 21 % en REP et 21,5 % en REP +). Ces taux demeurent néanmoins insuffisants : 100 % des élèves de l’éducation prioritaire devraient pouvoir être pris en charge.
Recommandation n° 21 : Augmenter les moyens de la médecine scolaire dans son ensemble, en favorisant d’abord l’éducation prioritaire.
Enfin, en dépit de l’existence de dispositifs permettant un pilotage efficace des différents acteurs afin d’analyser et de répondre aux besoins des élèves, à l’instar des pôles inclusifs d’accompagnement localisés (Pial) () ou des pôles ressources (), la médecine scolaire souffre d’une gestion en silos : les médecins et les assistants sociaux sont placés sous l’autorité du Dasen, les infirmiers des chefs d’établissements, les psyEN de spécialité EDA sous celle des inspections académiques et le psyEN, spécialité EDO sous celle du directeur du centre d’information et d’orientation public. De même la superposition des dispositifs d’aide ne permet pas toujours d’actionner le bon levier pour améliorer la réussite scolaire de tous les élèves.
À cet égard, les réseaux d’aides spécialisées aux élèves en difficulté (Rased), dispositif instauré en 1990 pour apporter des aides spécifiques et différenciées à dominante pédagogique, rééducative ou psychologique, aux élèves signalés en difficulté des écoles maternelles et primaires, divisent la communauté éducative s’agissant de leur efficacité. Ils complètent l’action de l’enseignant (). Des professeurs des écoles spécialisés – maîtres E et G () – et des psychologues renforcent les équipes pédagogiques depuis la maternelle, jusqu’en CM2, en dehors ou au sein de la classe, dans la prise en charge des difficultés d’apprentissage et de comportement des élèves. Ils contribuent à l’élaboration et à la mise en œuvre des PAP et au suivi des PPS. Placé sous l’autorité et la responsabilité de l’inspecteur de l’Éducation nationale (IEN), le Rased est constitué de l’ensemble des enseignants chargés des aides spécialisées et des psychologues scolaires qui exercent dans la circonscription. Après concertation de ces membres, l’IEN arrête l’organisation générale des actions de prévention et des aides spécialisées dans la circonscription ainsi que ses priorités d’action. Les résultats sont peu évalués et semblent mitigés (). Leur efficacité et leur fonctionnement « souffrent d’une grande hétérogénéité territoriale à laquelle s’ajoute, pour l’élève qui en bénéficie, un effet stigmatisant lié à “l’étiquette” d’élève en difficulté. Les effets sur la progression scolaire de l’élève sont incertains au point que la suppression des Rased a été envisagée en 2007 » ().
La rapporteure considère que leur maintien n’est pas justifié en éducation prioritaire au sein de laquelle une équipe médico-sociale doit être en permanence rattachée à un établissement.
Les membres de la mission considèrent que la performance de la politique de santé scolaire sur le territoire est difficile à évaluer, souvent confuse et inégalement répartie. Son pilotage devrait être assuré à l’échelle nationale et académique pour permettre un meilleur déploiement des ressources.
Recommandation n° 22 : Permettre un pilotage unique et coordonné de la médecine scolaire en renforçant les dispositifs existant dans l’éducation prioritaire.
Focus sur les orthophonistes
L’orthophoniste en milieu scolaire est le professionnel qui accompagne les élèves présentant des difficultés de langage oral (compréhension et expression) et écrit (lecture et écriture). Il agit en prévention et en soutien aux élèves en évaluant leur habileté langagière ce qui permet d’établir les premiers bilans et de les orienter pour un suivi. Il intervient également pour former les enseignants au repérage des premiers troubles et à l’adaptation de leurs apprentissages.
Auditionné par les membres de la mission, M. Mathias Ott, préfet délégué à l’égalité des chances après de la préfète du Val-de-Marne a partagé l’expérience d’une action pédagogique à destination des écoles et structures d’accueil de la petite enfance menée par des orthophonistes dans deux cités éducatives – sur les cinq que compte le département – plus particulièrement sur les communes d’Orly depuis le mois de septembre 2021 et de Valenton depuis le mois de juillet 2022. Il insiste sur les effets positifs de telles initiatives qui permettent une meilleure détection des enfants concernés par des troubles orthophoniques ainsi qu’un accompagnement effectif des équipes enseignantes « une des véritables sources d’inégalité dans nos quartiers prioritaires de la politique de la ville est l’accès à un médecin ou à un orthophoniste. Il est essentiel de permettre aux familles en difficulté d’accéder à ces professionnels pour repérer, en collaboration avec les enseignants, les élèves ayant besoin d’un accompagnement orthophonique avant qu’il ne soit trop tard, qu’ils soient tout simplement labélisés mauvais élèves ou incapable d’y arriver. » (1)
Ces interventions d’orphonistes sont fixées dans le programme d’actions de la cité éducative. Ils interviennent dans le cadre de conventions de partenariat grâce aux subventions allouées aux cités éducatives et facturent leurs prestations. Le recours à un orthophoniste est une action récurrente dans le cadre des cités éducatives qui peut être mise en place dans plusieurs établissements de la ville, de la maternelle au collège.
Afin de dynamiser les quartiers prioritaires de la ville (QPV), des missions d’appui et d’accompagnement ont été attribuées aux cités éducatives, programme lancé en 2019. Ces cités coordonnent la préfecture, les services académiques et les collectivités territoriales autour de l’enjeu éducatif. Dans ce cadre, des actions pédagogiques menées par des orthophonistes peuvent être lancées.
La rapporteure, très favorable à la généralisation des interventions d’orthophonistes dans les cités éducatives, déplore que la cartographie de ce dispositif ne recoupe pas nécessairement celle de l’éducation prioritaire. Elle alerte par ailleurs sur la nécessité d’assurer un contrôle renforcé des modalités de conventionnement de ces professionnels avec les établissements. Afin d’éviter les situations de conflits d’intérêts, elle recommande la mise en place de « clauses de non-concurrence » dans les conventions avec les orthophonistes de sorte que celui qui identifie le besoin ne soit pas celui qui en assure le suivi.
(1) Propos de M. Mathias Ott, préfet délégué à l’égalité des chances du Val-de-Marne, auditionné par la mission d’information le mardi 13 juin 2023.
Recommandation n° 23 : Affecter un orthophoniste à chaque école et collège de l’éducation prioritaire sous forme de conventionnement ou de recrutement direct par l’Éducation nationale.
Par ailleurs, la rapporteure estime que l’amélioration de la prise en charge des troubles des apprentissages, liés à la situation médicale des élèves, devrait s’accompagner d’un renforcement de la connaissance de ces troubles par les enseignants. À cet égard, une attention particulière devrait être portée à ce qu’il est convenu d’appeler les troubles « dys ». Ces derniers recouvrent la dyslexie – qui entraîne des difficultés de lecture –, la dysorthographie – qui concerne l’expression écrite –, la dyscalculie – difficulté à effectuer des calculs –, la dysphasie – trouble du langage oral – et la dyspraxie – déficit de coordination. On peut y associer les troubles de l’attention. En 2019, l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm) estimait que 5 à 7 % de la population scolaire présentait au moins l’un de ces troubles. Pour 1 à 2 % des enfants, ceux-ci revêtent une forme sévère (). De manière analogue, les troubles du spectre autistique (TSA) pourraient être mieux connus des enseignants. Une attention particulière devrait également être portée aux enfants intellectuellement précoces (EIP). À cette fin, la place des neurosciences et de la psychologie de l’enfant dans la formation initiale et continue des enseignants pourrait être encore élargie.
Recommandation n° 24 : Mieux former les enseignants aux enjeux de la prise en charge des troubles des apprentissages et des besoins particuliers de certains élèves.
Recommandation n° 25 : Mieux former les enseignants aux neurosciences et à la psychologie de l’enfant.
3. Des expérimentations à valoriser
a. La liberté pédagogique
i. L’importance de la liberté pédagogique, vecteur d’expérimentations vertueuses
Si la liberté pédagogique des enseignants n’est pas propre à l’éducation prioritaire, certains aspects de cette politique sont de nature à favoriser les initiatives de terrain, souvent appuyées sur des expériences antérieures tenant lieu de sources d’inspiration.
Ainsi, dans le cadre d’un sondage réalisé à l’occasion d’une journée thématique organisée par le Président du Sénat (), les enseignants interrogés, exerçant en éducation prioritaire, ont indiqué avoir davantage recours à des pédagogies alternatives que les autres professeurs. Sur les 35 % des enseignants déclarant avoir recours à des pédagogies alternatives – pédagogie Montessori () ou pédagogie Freinet () – , la part des enseignants en éducation prioritaire était de plus de 60 %.
Le développement du dédoublement des classes en éducation prioritaire a favorisé les expérimentations et l’évolution des pratiques des enseignants. Ils ont un recours plus marqué à la différenciation, à la pédagogie active, à l’étayage () et à la stimulation cognitive. Ces pratiques ont été observées par les membres de la mission, qui rappellent leur attachement à la liberté pédagogique. Ces expérimentations permettent d’apprendre autrement et imposent de faire confiance aux équipes et à leur expertise, autant d’éléments sur lesquels la rapporteure souhaite que soit portée une attention particulière.
Recommandation n° 26 : Accompagner les enseignants dans le développement de nouvelles pédagogies intégrant pleinement la réduction des effectifs d’élèves.
De manière analogue, l’organisation de temps de concertation dans les écoles et les établissements de REP + – favorisée respectivement par la pondération des heures d’enseignement et l’attribution de demi-journées spécifiques – peut faciliter le travail collectif au sein des équipes pédagogiques. Les représentants de plusieurs collèges ont ainsi présenté aux membres de la mission plusieurs actions témoignant d’un effort collectif d’adaptation de leurs méthodes de travail. La rapporteure souhaite notamment insister sur le cas d’un collège de l’académie de Clermont-Ferrand, dont les enseignants ont élaboré un document présentant, sous une forme plus explicite, les acquis des élèves au regard des domaines du socle commun de connaissances, de compétences et de culture (voir annexe n° 1). Annexé au livret scolaire de l’élève, ce document facilite l’identification des besoins de chaque enfant et constitue un support des échanges entre l’équipe enseignante, l’élève et sa famille.
Plus généralement, la mise en œuvre d’expérimentations fondées sur les initiatives des acteurs de terrain a trouvé un nouvel écho au cours des dernières années. Dans son discours aux recteurs du 25 août 2022, le Président de la République a annoncé la création d’un fonds d’innovation pédagogique doté de 500 millions d’euros destiné à soutenir, au plan national, le développement des projets innovants. Les expérimentations conduites dans certains territoires favorisent le développement de nouvelles méthodes d’apprentissage et de nouvelles manières d’organiser les espaces que constituent la salle de classe et la cour de récréation. Lors de leurs déplacements, les membres de la mission ont pu observer des innovations efficaces, des « boîtes à outils » transformant le lien entre l’enseignant et l’élève. La rapporteure en déduit qu’il est essentiel de faire confiance aux enseignants qui connaissent leurs élèves et leurs territoires.
Plusieurs écoles ont lancé une réflexion autour de l’usage de la cour de récréation pour en faire un véritable espace pédagogique, et souhaitent la création d’espaces distincts destinés aux apprentissages fondamentaux. Ainsi la création de jardins pédagogiques, de zones d’échanges, de jeux, de lecture/calme, etc. est mise à l’étude. La cour est aussi un lieu au service de la coéducation et du travail partenarial avec les collectivités – qui sont compétentes en matière de bâti – et les associations. L’apaisement du climat scolaire et l’égalité filles-garçons figurent également parmi les enjeux de la réflexion. Dans le cadre de la stratégie de résilience adoptée en septembre 2017 par la Ville de Paris, la totalité des écoles et collèges de la capitale devrait être transformée en ce sens à l’horizon 2040.
L’exemple de l’école maternelle publique Emeriau (), dans le 15e arrondissement de Paris, permet de mesurer les effets positifs de la co‑construction des activités avec les élèves et son impact sur le climat des classes et la qualité des apprentissages. Dans le cadre du projet européen « Actions innovatrices urbaines » (), l’école a bénéficié de l’accompagnement du Conseil d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement pour rénover entièrement sa cour ; elle est ainsi construite autour de la cour de récréation qui constitue une véritable oasis de verdure dont l’entretien est de la responsabilité des élèves. Former les enfants, dès le plus jeune âge, au développement durable et à la végétalisation des espaces communs extérieurs est une manière de les sensibiliser aux enjeux climatiques du monde et de leur permettre de développer leur rapport au beau.
Cette expérience, bien qu’elle concerne un établissement qui ne se trouve pas en réseau d’éducation prioritaire, a retenu l’attention de la rapporteure. Elle salue les efforts conduits par la Ville de Paris pour végétaliser les espaces extérieurs des écoles et encourage le déploiement de ces pratiques sur l’ensemble du territoire. Par ailleurs, au-delà de l’intérêt écologique et climatique que revêt ce projet, elle a été sensible aux méthodes pédagogiques innovantes et intégrantes qui font des enfants les acteurs de la classe, où l’autonomie de chacun et l’entraide dans les apprentissages sont très développées dans un climat général apaisé et bienveillant où les compétences non-cognitives sont stimulées en permanence, même au cours des déplacements des enfants dans l’école. Les résultats sont notamment très bons en termes d’apprentissage. Elle insiste sur l’importance de développer ces pratiques à plus grande échelle, notamment dans l’éducation prioritaire où les petits effectifs sont un atout pour la mise en place de telles expériences éducatives.
Recommandation n° 27 : Favoriser le développement des compétences non-cognitives des élèves.
Lors de l’audition de MM. Marc-André Selosse, président de la fédération Biogée et Didier Roux, président de la fondation La main à la pâte, ces derniers ont insisté sur l’importance des enseignements transversaux, qui mettent en relation les connaissances acquises dans différentes disciplines au service de la construction d’un savoir ancré dans l’environnement et l’expérience concrète des élèves (). Si cette méthode d’enseignement n’a pas vocation à se limiter à l’éducation prioritaire, le développement de nouvelles pratiques pédagogiques y revêt une importance particulière.
Recommandation n° 28 : Favoriser les enseignements transversaux interdisciplinaires dès le CP.
ii. Le plan « Marseille en grand », un vivier de projets innovants
Annoncé par le Président de la République lors de son discours du 2 septembre 2021 au palais du Pharo, le projet « Marseille en grand » comporte un plan de rénovation des écoles et la mise en place d’un réseau de cinquante écoles innovantes. L’académie d’Aix-Marseille compte 33 REP + et 29 REP. Dans cette académie, 22,1 % des écoliers et 22,3 % des collégiens sont scolarisés en éducation prioritaire. Le projet doit permettre de conduire des expérimentations pour réduire les inégalités dans une ville qui comporte les quartiers parmi les plus pauvres de France. Le taux de pauvreté est de 25,1 % en moyenne et il dépasse les 39 % dans certains arrondissements de la ville. Le 3e arrondissement est le plus touché de France métropolitaine : plus d’un habitant sur deux vit sous le seuil de pauvreté (51,3 %).
Ces expérimentations mettent en place un pilotage horizontal de l’école et décloisonnent les relations entre les acteurs de l’éducation. Chaque projet d’école est élaboré en fonction des caractéristiques et des besoins propres de l’établissement. L’équipe pédagogique est accompagnée et soutenue par des conseillers pédagogiques qui sont chargés d’aider à l’élaboration du projet et à la formulation des besoins. En réponse à ces derniers, un plan de formation spécifique est réalisé, afin de contribuer à un accompagnement au plus près des demandes des équipes éducatives. Des moyens financiers supplémentaires sont affectés aux écoles pour leur permettre d’acheter du matériel pédagogique adapté et de bénéficier de l’intervention de professionnels extérieurs. Enfin, un recrutement spécifique est réalisé sur le fondement de fiches de poste construites avec l’équipe pédagogique de chaque école.
Les membres de la mission d’information ont visité certaines de ces écoles innovantes appartenant à des réseaux d’éducation prioritaire, dans les quartiers nord de la ville.
Parmi les innovations et pour répondre au besoin de mouvement des élèves, des classes flexibles ont été mises en place. Ces classes sont équipées d’un mobilier spécifique, plus ergonomique, et mieux adapté à la physiologie des enfants. Le mobilier varie d’une zone à une autre avec des tables amovibles ou des îlots consacrés au travail en groupe. Lors du déplacement de membres de la mission à Marseille, ceux-ci ont notamment pu observer la disposition d’une salle de classe organisée selon ces principes, à l’école élémentaire Saint-Jérôme Les Lilas. Cet aménagement avait été conçu pour la mise en œuvre du co-enseignement.
Certaines écoles ont souhaité mettre en place des classes spécialisées sur certains dispositifs d’apprentissage, et utilisées par l’ensemble des enseignants de l’école. Ainsi a été mis en place un « laboratoire de mathématiques » dans l’école maternelle Menpenti. D’autres écoles disposent d’espaces spécifiques pour l’enseignement des sciences, ou encore l’éducation artistique et culturelle.
Le projet éducatif de territoire (PEDT) de la ville de Marseille vient utilement compléter le plan « Marseille en grand ». Il a notamment conduit à améliorer le taux d’encadrement des enfants pendant la pause méridienne dans les écoles de l’éducation prioritaire (). L’académie a engagé, au cours de l’année 2022‑2023, le développement de nouveaux projets, en élargissant les expérimentations aux collèges et aux lycées.
L’ensemble de ces expérimentations, qu’elles soient marseillaises ou menées sur d’autres territoires, est épars. Leurs résultats ne pourront être appréciés que si elles font l’objet d’un recensement national organisé par chaque rectorat. Un tel recensement offrirait une meilleure visibilité aux expérimentations qui fonctionnent en raison de la nature particulière d’un territoire ou du profil des élèves. Il semble important de donner plus de visibilité aux expérimentations sous l’égide du département de la recherche et du développement, de l’innovation et de l’expérimentation du ministère de l’Éducation nationale (DRDIE). De même, les conseillers académiques recherche-développement, innovation et expérimentations (Cardie), présents dans toutes les académies, doivent faire connaître plus largement la base nationale Innovathèque, qui fait état des pratiques novatrices et des projets expérimentaux mis en œuvre dans les écoles et les établissements scolaires. Les pratiques recensées dans cette base doivent trouver davantage leur place dans la pédagogie actuelle qui oblige à la réflexion et au renouvellement.
Recommandation n° 29 : Donner une plus grande visibilité à la base nationale Innovathèque en diffusant les meilleures pratiques auprès des enseignants et des réseaux.
b. L’importance du développement des activités sportives ou culturelles
L’éducation artistique et culturelle (EAC) et la pratique sportive sont deux priorités fixées par le Président de la République qui concourent à la recherche de l’égalité d’accès à la culture et au bien-être des élèves. L’EAC repose sur la rencontre avec les artistes et avec les œuvres, sur l’acquisition de connaissances et sur la pratique artistique. Elle s’applique à huit grands domaines que sont : l’ensemble des arts vivants, numériques et visuels, le patrimoine, le livre et la lecture, la culture scientifique, technique et industrielle, la politique mémorielle et l’éducation aux médias et à l’information. La pratique sportive, en plus d’être un instrument de socialisation, est fondamentale pour le développement de l’enfant et conditionne sa santé (). En éducation prioritaire, le développement de ces activités est d’autant plus essentiel qu’elles s’adressent à un public défavorisé pour lequel la pratique de ces activités, souvent synonyme de coût financier, est peu fréquente dans la sphère familiale.
i. Développer des partenariats inter-collèges à travers des activités culturelles : un moyen pour favoriser la mixité sociale.
Généralisé en janvier 2022 (), le pass culture, contribue à la généralisation de l’EAC. Il comporte deux volets :
– une part individuelle à destination des jeunes de quinze à dix-huit ans qui est gérée par le ministère de la Culture ;
– une part collective pour la mise en place de projets par classe au sein des établissements scolaires à partir de la quatrième, qui est financée par le ministère de l’Éducation nationale et de la jeunesse.
Le pass culture collectif est constitué d’un crédit de dépenses, ouvert auprès d’une société à action simplifiée (SAS Pass Culture), structure privée à capitaux publics spécialement créée pour la mise en œuvre du pass culture individuel et scolaire dont l’actionnaire est le ministère de la Culture (). Ce crédit est attribué à chaque établissement public et privé sous contrat proportionnellement à l’effectif d’élèves scolarisés dans les classes de quatrième jusqu’à la terminale.
Il permet à chaque enseignant de disposer, pour sa classe, d’un financement de projets ou d’actions d’EAC effectués en groupe et qui reposent sur un réseau de partenariats. Les collégiens scolarisés en éducation prioritaire bénéficient davantage de cette part collective que l’ensemble des collégiens. Cela constitue une évolution importante en matière de politique d’accès à la culture pour des publics qui en sont souvent éloignés.
Les crédits inscrits à l’action 6 Actions éducatives complémentaires aux enseignements du programme 230 Vie de l’élève de la mission Enseignement scolaire (189 millions d’euros en 2023) sont des crédits de fonctionnement mais ils ont aussi vocation à financer des actions éducatives complémentaires aux enseignements, qui participent à la réussite et à l’épanouissement des élèves. Dans cette action, l’année 2023 a été marquée par l’augmentation du budget du pass culture au titre duquel 51 millions d’euros ont été prévus dans la loi de finances pour 2023, permettant au dispositif d’être étendu aux classes de 5e et de 6e.
Cette action permet aussi le versement de subventions aux associations assurant la mise en œuvre de politiques éducatives à hauteur de 61,33 millions d’euros, et finance également le parcours d’éducation artistique et culturelle pour 2,43 millions d’euros ().
En complément de ce dispositif dont les membres de la mission saluent l’initiative, la rapporteure considère qu’un regroupement d’établissements, fondé sur les IPS ou sur le couplage d’un établissement en éducation prioritaire avec un établissement hors éducation prioritaire, permettrait de renforcer la mixité sociale des élèves en matière d’accès à la culture. Ainsi couplés, les collèges proposeraient un accès à l’EAC favorisant les rencontres entre élèves de différentes origines sociales.
Recommandation n° 30 : Appairer des collèges présentant des caractéristiques sociales différentes dans le cadre d’activités culturelles communes.
ii. Intégrer aux emplois du temps des élèves des activités sportives et culturelles
Le bien-être des élèves passe aussi par la pratique régulière d’une activité sportive, condition de leur bonne santé et atout dans le dépassement de soi et pour la cohésion de groupe, particulièrement importante en éducation prioritaire. L’éducation physique et sportive doit donc pouvoir être complétée par une activité physique régulière. Les trente minutes d’activité physique quotidienne ont été généralisées à cet effet à compter de la rentrée 2022 dans toutes les écoles de France. Les professeurs des écoles sont accompagnés pour faciliter l’intégration de cette activité dans la journée des élèves. De même, depuis la rentrée 2022, une expérimentation est en cours auprès de 170 collèges pour intégrer deux heures d’éducation physique et sportive de plus par semaine dans les emplois du temps des élèves qui le souhaitent. Les membres de la mission saluent ces initiatives mais constatent que les premiers résultats de ces expérimentations sont mitigés ().
Au collège, les deux heures de sport supplémentaires sont intégrées aux emplois du temps des seuls élèves qui se sont portés volontaires. L’absence de caractère obligatoire de la mesure ne permet pas de favoriser les élèves les plus éloignés de la pratique sportive. Ainsi, ce sont majoritairement les élèves qui pratiquent déjà un sport en club qui bénéficient de ce dispositif. Il est par ailleurs difficile d’obtenir une évaluation du nombre de collèges et d’élèves issus de l’éducation prioritaire qui participent à ces expérimentations.
Le constat est le même s’agissant des activités culturelles. La participation à une chorale, à une troupe de théâtre, un orchestre, un club de lecture ou d’écriture, à des projets d’architecture, aux sorties dans la nature pour des sensibilisations à l’environnement ou la pratique d’une langue étrangère supplémentaire, ne pourront permettre de créer des ouvertures et d’éveiller les élèves que si ces activités revêtent un caractère obligatoire et sont inscrites dans leur emploi du temps. Ainsi, la rapporteure suggère que ces activités sportives et culturelles figurent dans les emplois du temps des collégiens. Cette mesure serait mise en place dans les collèges relevant de l’éducation prioritaire, sur la base d’une heure hebdomadaire. Une étude d’impact d’une telle mesure est nécessaire mais le décloisonnement par niveau apparaît comme une solution de nature à en simplifier la mise en œuvre. Par exemple, l’ensemble des élèves de cinquième pourraient se rassembler une heure par semaine autour d’un projet ; autre exemple, tous les élèves d’un même niveau scolaire pourraient être libérés pendant une heure « décloisonnée », offrant la possibilité à chacun de s’inscrire dans une activité culturelle menée par l’équipe enseignante. Sous une forme obligatoire dans son principe, mais libre de choix dans sa réalisation, ce moment privilégié permettrait aussi une mixité à l’intérieur du collège au sein d’un même niveau. On pourrait ainsi imaginer y préparer le niveau PSC1 () pour des élèves de quatrième, mettre en place un atelier de codage, favoriser la création de fresques à l’intérieur du collège, etc., avec des intervenants extérieurs venant compléter par leur expertise le travail des enseignants.
Une telle disposition présenterait également l’avantage d’offrir d’autres horizons aux élèves dont le « champ de vision » cognitif est de plus en plus restreint par un usage abusif des réseaux sociaux. Dans l’esprit des dispositifs mis en place par l’Éducation nationale pour diversifier l’accès des élèves à la culture et au sport, il s’agirait d’encourager les alliances éducatives avec les associations, les enseignants et les équipes périscolaires.
Recommandation n° 31 : Au collège, décloisonner les niveaux pour les activités culturelles dans l’éducation prioritaire, sur la base d’un quota d’heures annualisées.
Dans un contexte budgétaire caractérisé par la diminution de près de 35 % des crédits du fonds de soutien au développement des activités périscolaires (FDSAP) dans le premier degré (), une telle mesure pourrait également y être envisagée. À compter de l’année scolaire 2023-2024, les moyens consacrés au FSDAP, qui ne bénéficient qu’aux communes ayant conservé une organisation du temps scolaire sur neuf demi‑journées ou huit demi-journées comprenant cinq matinées (), seraient progressivement réaffectés afin de consolider certains dispositifs engagés au bénéfice des élèves. En conséquence, les crédits du FSDAP seraient diminués de moitié à la rentrée scolaire 2023 puis éteints à la rentrée 2024.
Si l’influence positive des associations auprès des élèves, notamment en éducation prioritaire, semble établie, les membres de la mission considèrent qu’il appartient aux pouvoirs publics de soutenir les élèves de l’éducation prioritaire dans toutes les dimensions de leur scolarité. Celles-ci incluent notamment le développement des activités culturelles, physiques et sportives.
B. L’orientation et l’insertion professionnelle
La réussite de la politique d’éducation prioritaire doit également être appréciée à l’aune des deux enjeux que sont l’orientation et l’insertion professionnelle. Ils revêtent une importance particulière pour les élèves de l’éducation prioritaire dont les parcours sont souvent heurtés. Accompagner leur orientation et leur insertion dans le monde du travail est un levier majeur pour l’égalité des chances. Ils constituent également des moyens efficaces pour lutter contre le décrochage scolaire. La lutte contre ce phénomène est une priorité nationale mise en œuvre à travers plusieurs mesures reposant sur la mobilisation de chaque établissement scolaire. Les projets d’établissement doivent comprendre un volet consacré à la « prévention du décrochage » qui, dans les établissements du second degré enregistrant un fort taux d’absentéisme, inclut la nomination d’un « référent décrochage scolaire ». Ce dernier – qui bénéficie d’une indemnité pour missions particulières (IMP) des enseignants du second degré – a pour mission de mobiliser l’équipe éducative et de coordonner ses actions de prévention.
1. Des dispositifs de soutien pour l’orientation des élèves
L’article D. 331-23 du code de l’éducation définit l’orientation comme « le résultat du processus continu d’élaboration et de réalisation du projet personnel de formation et d’insertion sociale et professionnelle que l’élève de collège, puis de lycée, mène en fonction de ses aspirations et de ses capacités ». Elle prend appui sur le suivi du parcours scolaire de l’élève. Celui-ci est assuré « avec l’aide des représentants légaux de l’élève, des personnels concernés de l’établissement scolaire, notamment l’équipe de direction, des personnels enseignants, d’éducation et de santé scolaire, et des personnels d’orientation » ().
Le collège doit être un lieu de développement propice à une projection vers « l’après », que celui-ci prenne la forme du lycée général, technologique ou professionnel, ou encore des centres de formation des apprentis (CFA). L’orientation doit permettre d’effectuer un choix réfléchi entre ces options.
Un travail doit être mené dès la sixième afin de nourrir l’ambition des collégiens et de leur permettre de choisir une orientation de façon volontaire et non par défaut. À cet égard, il convient donc de mobiliser les moyens nécessaires pour permettre à chaque élève de construire un projet d’orientation.
a. L’enjeu de l’orientation
L’orientation après la troisième des élèves scolarisés dans un collège en éducation prioritaire est différente de celle des élèves scolarisés hors éducation prioritaire. Ainsi, les collégiens scolarisés en éducation prioritaire poursuivent moins souvent leur scolarité en seconde générale et technologique après la troisième ().
Cette différence se constate assez tôt dans la scolarité des élèves, dès le collège, où la fréquentation des Segpa est plus importante. Ces sections accueillent des jeunes qui, présentant des difficultés graves et durables auxquelles l’école ordinaire n’a pas réussi à répondre, ne maîtrisent pas toutes les connaissances et compétences attendues en fin d’école primaire. Elles permettent d’accompagner les élèves de la sixième à la troisième pour qu’ils aient effectué un cursus complet et puissent se présenter soit au diplôme national du brevet (DNB), notamment dans sa série professionnelle, soit au certificat de formation générale (CFG) et accéder à une formation d’un niveau au moins équivalent à celui du certificat d’aptitude professionnelle (CAP).
Les collèges de l’éducation prioritaire sont beaucoup plus nombreux à proposer une Segpa. C’est le cas de 49,5 % des collèges en REP + et de 41,2 % en REP, contre 21,1 % des collèges hors éducation prioritaire. Les établissements disposent plus souvent de l’offre cumulée d’une Ulis, d’une UPE2A et d’une Segpa : 19,8 % des collèges en REP + et 9,9 % des collèges en REP proposent les trois sections contre 2,7 % des collèges publics hors éducation prioritaire (). Ces taux sont des indicateurs du cumul des difficultés des élèves qui ne suivent pas une scolarité dans les classes générales. Ils imposent de renforcer l’accompagnement des élèves pour éviter le décrochage scolaire et pour faciliter leur insertion.
L’éducation prioritaire enregistre également des taux importants d’orientation vers l’apprentissage et les formations du ministère de l’Agriculture. À la rentrée 2021, 27,4 % des élèves de troisième scolarisés en réseau d’éducation prioritaire étaient orientés vers l’apprentissage contre 4,8 % dans le secteur public hors éducation prioritaire.
Orientation après la troisième à la rentrée 2021
(en %)
Source : Synthèse de la Depp, n° 6, juillet 2022, p. 25.
L’orientation repose sur une organisation territoriale réunissant plusieurs acteurs : les établissements scolaires et les centres d’information et d’orientation répartis sur le territoire. C’est le conseil de classe, présidé par le chef d’établissement, qui examine les demandes d’orientation des élèves et émet des propositions d’orientation en application de l’article D. 331-36 du code de l’éducation, susceptibles d’appel ().
Aux termes de l’article L. 331-7 du code de l’éducation « un parcours individuel d’information, d’orientation et de découverte du monde économique et professionnel est proposé à chaque élève, aux différentes étapes de sa scolarité du second degré ». Cet accompagnement à l’élaboration de son projet d’orientation peut prendre plusieurs formes ; de nombreux dispositifs sont proposés, qui impliquent tous une collaboration des établissements avec les administrations, les collectivités territoriales, les organisations professionnelles, les entreprises et les associations qui contribuent à la mise en œuvre de ce parcours.
Dès la classe de quatrième, un accompagnement à l’orientation est mis en place dans le cadre d’horaires réservés à l’orientation. Ce volume horaire annuel, déterminé par arrêté, est de 12 heures au collège pour les classes de quatrième, de 36 heures pour les classes de troisième ; il est de 54 heures dans les lycées et peut atteindre jusqu’à 191 heures dans les lycées professionnels ().
À la rentrée 2022, des collèges volontaires ont développé leurs collaborations avec les régions et les partenaires du monde économique. De la cinquième à la troisième, des temps consacrés à l’orientation – « les demi-journées Avenir » – ont été mis en place dans le but de faire découvrir des métiers aux collégiens. De même, 642 collèges volontaires répartis dans toutes les académies ont expérimenté durant l’année 2022-2023 la découverte des métiers au collège. L’objectif est de proposer, à partir de la classe de cinquième, des activités pour améliorer l’information des élèves sur la diversité des métiers et des formations. Tout au long du cycle 4, ces expérimentations peuvent prendre la forme de visites d’entreprises, de stages ou de rencontres avec des professionnels de différents secteurs d’activité.
Le développement de ces initiatives est déterminant pour lutter contre le décrochage scolaire ; il est salué par la rapporteure. Des initiatives tendant à renforcer l’accompagnement et la préparation des élèves à leur avenir sont également mises en œuvre dans les lycées. Ces derniers ont mis en place un « droit à l’erreur » permettant aux lycéens, toutes filières confondues, de se réorienter avant les vacances d’automne si la filière qu’ils ont initialement choisie ne leur convient pas.
Le dispositif rénové des « cordées de la réussite » (), dispositif interministériel et partenarial qui a pour objectif de créer un continuum d’accompagnement des élèves depuis la classe de quatrième jusqu’en terminale, est un autre levier en faveur d’une orientation choisie et réussie. En 2022, il a bénéficié à près de 170 000 élèves volontaires, plus particulièrement issus de l’éducation prioritaire, résidant dans un quartier prioritaire de la politique de la ville ou vivant en zone rurale et isolée. Les élèves bénéficient, entre autres, d’actions de tutorat et d’ouverture culturelle visant à développer leur ambition scolaire. Le dispositif a pour but d’introduire une plus grande équité sociale dans l’accès aux formations de l’enseignement supérieur, et notamment aux filières sélectives.
L’objectif du Gouvernement est d’étendre ce dispositif à tous les collèges de REP et de REP +. Néanmoins, les auditions conduites par les membres de la mission ont fait apparaître des doutes sur son efficacité réelle. Ainsi, le préfet délégué à l’égalité des chances du Val-de-Marne, M. Mathias Ott, a confié être « dubitatif sur les résultats réellement produits par les cordées. Dans le département du Val-de-Marne, nous avons du mal à en évaluer les effets » ().
En partenariat avec l’Office national d’information sur les enseignements et les professions (Onisep), le printemps de l’orientation est un programme annuel organisé dans les établissements, dont la troisième édition s’est déroulée du 20 au 22 mars derniers. Il permet aux lycéens en classe de terminale de préciser leur projet en mobilisant tous les acteurs de l’éducation et de l’orientation à l’échelle de l’établissement, de l’académie et de la région pour les aider à réfléchir sur leurs perspectives de poursuite d’études ou d’insertion professionnelle. Il se construit dans chaque académie en partenariat avec les établissements d’enseignement supérieur, les représentants de la région, les partenaires du monde économique et professionnel et les associations, en complément des deux semaines de l’orientation qui se déroulent au cours du premier semestre. Les actions proposées consistent en des rencontres, visites d’établissements, webinaires, visioconférences, et journées portes ouvertes à destination des élèves et des familles. Pour le lycée, l’orientation fait l’objet de dispositions spécifiques contenues dans la loi n° 2018-166 du 8 mars 2018 relative à l’orientation et à la réussite des étudiants.
Enfin, l’article 15 de la loi n° 2019-791 du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance concrétise l’engagement du Gouvernement de lutter contre la pauvreté et le décrochage des jeunes les plus fragiles. Elle prévoit un droit à la formation qui inclut l’emploi, le service civique et l’engagement dans un dispositif spécifique d’accompagnement ou d’insertion sociale et professionnelle. Par ailleurs, la loi prévoit :
– le droit, pour chaque jeune entre seize et dix-huit ans, d’intégrer un parcours adapté à ses besoins et un droit au retour en formation pour tous les jeunes sortis du système éducatif sans diplôme ou n’ayant pas un niveau suffisant de qualification () ;
– l’obligation de formation pour les jeunes âgés de seize à dix-huit ans ().
L’éducation prioritaire bénéficie d’un dispositif spécifique avec une mission de suivi et d’accompagnement par le biais d’un site internet dédié pour proposer près de 30 000 stages de troisième à ses élèves. En partenariat avec l’Agence nationale de la cohésion des territoires et le ministère de la Transition écologique et de la cohésion des territoires, le ministère de l’Éducation nationale propose un portail unique sur lequel toutes les informations et tous les conseils nécessaires pour trouver un stage sont mis à la disposition des élèves des quartiers prioritaires.
La rapporteure considère que ces nombreux dispositifs, qui sont autant de leviers au service de l’égalité des chances, méritent d’être renforcés et de faire l’objet d’une adaptation spécifique en éducation prioritaire. À l’instar des « cordées de la réussite » ou de la plateforme « mon stage de troisième » qui sont destinées prioritairement aux élèves de l’éducation prioritaire, les autres dispositifs d’accompagnement à l’orientation et la mobilisation des personnels doivent l’être également. Une telle préconisation suppose l’augmentation des moyens humains pour accompagner le parcours des élèves de l’éducation prioritaire et leur orientation. Or, le présent rapport a déjà démontré la faible attractivité de ces métiers pourtant essentiels.
L’importance de l’ambition : internats d’excellence et cordées de la réussite
Depuis plusieurs années, les dispositifs permettant d’accroître l’ambition scolaire des élèves se sont développés, notamment grâce aux internats d’excellence et aux cordées de la réussite.
Les internats d’excellence ont été mis en place dans la continuité du plan de relance de l’internat scolaire public lancé en 2000, puis du « plan espoir banlieues » de 2008. Leur développement s’inscrit dans le cadre du programme d’investissements d’avenir (PIA) qui repose sur un partenariat entre le ministère de l’Éducation nationale et de la jeunesse, l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru), le Secrétariat général pour l’investissement (SGPI) et l’Agence nationale pour la cohésion des territoires (ANCT) qui a permis l’augmentation du nombre de places au sein d’internats existants et la création de nouvelles structures. Une nouvelle politique publique de l’internat a été lancée le 1er juillet 2019 qui a permis la création d’un label en 2021 récompensant et encourageant l’enrichissement des projets éducatifs et pédagogiques des internats scolaires construits en collaboration avec les collectivités territoriales. Ce label est accordé aux internats qui remplissent les conditions posées par un cahier des charges. En 2022, ce sont près de 35 000 élèves qui ont été accueillis au sein de 307 internats labellisés, dont 99 collèges et 198 lycées. Les internats d’excellence s’adressent à des élèves qui rencontrent des difficultés particulières d’ordre social, économique ou familial ne leur permettant pas de bénéficier d’un environnement favorable pour réussir leurs études. Ils permettent aux collégiens et aux lycéens qui le souhaitent recevoir un accompagnement pédagogique personnalisé, dans des conditions propices au développement de leur projet éducatif. Ce dispositif s’accompagne d’une aide financière destinée aux familles pour faciliter l’acquittement des frais d’internat. Ces établissements sont animés par des référents qui assurent le suivi des projets labellisés par l’autorité académique.
Les cordées de la réussite, lancées en 2008, ont été renouvelées en 2020 à la suite de la fusion du dispositif avec celui des « parcours d’excellence ». Elles proposent un accompagnement des élèves dans leur parcours d’orientation. Le but des cordées de la réussite est de lutter contre l’autocensure des élèves par un accompagnement continu dès la classe de quatrième, jusqu’aux études supérieures. Son principe repose sur la mise en place d’actions menées par un établissement scolaire (collège ou lycée) « encordé » avec un établissement d’enseignement supérieur « tête de cordée » pour donner à chaque élève les moyens d’élaborer son projet d’orientation. Ce dispositif bénéficie plus particulièrement aux élèves de l’éducation prioritaire, des quartiers prioritaires de la politique de la ville et des zones rurales ou isolées. À la rentrée 2021, 185 000 élèves avaient bénéficié du dispositif, et l’objectif était d’atteindre le nombre de 200 000 élèves à la rentrée 2022. Tous les collèges REP et REP + ont intégré une cordée de la réussite et le dispositif a été étendu aux collèges ruraux. Dans le cadre du plan de relance, d’autres actions ont été déployées, telles que l’ouverture à la rentrée 2023 de 43 nouvelles sections internationales dans des collèges parmi les plus défavorisés, soit une progression de 50 % du nombre total de sections internationales par rapport à 2022. Convaincue par l’importance de tels dispositifs, la rapporteure plaide pour le maintien des moyens financiers qui leur sont alloués.
Afin d’encourager le développement de l’ambition des élèves, il est essentiel de développer les compétences non cognitives. « Si on crée de l’ambition, on crée de la motivation. Si on crée de la motivation, on crée de la réussite » (1). Les membres de la mission ont été alertés par les représentants de l’OCDE quant au fait que « notre pays n’a peut-être pas assez développé de méthodes pédagogiques permettant l’acquisition d’autres compétences que la maîtrise des fondamentaux ("lire, écrire, compter"» (2). Or, développer de telles méthodes permet notamment de renforcer la confiance des élèves en eux-mêmes. « On observe les conséquences de la valorisation des compétences non-cognitives sur les résultats des élèves dans les pays de l’OCDE qui y ont recours. En ce sens, le développement de la méthode Paideia (3) produit, en France, des effets remarquables » (4). C’est aussi le sens du travail de certaines associations, comme la fondation AlphaOmega. Cette dernière apporte son soutien financier et stratégique aux associations qui interviennent dans le champ de l’éducation et notamment dans la lutte contre le décrochage scolaire.
