PREMIÈRE PARTIE : Le marché carbone européen n’a jusqu’à présent pas permis de donner un prix au carbone compatible avec les ambitions climatiques de l’union européenne

I. Le SEQE-UE a pour objectif de donner un prix au carbone dans l’Union européenne et de créer une incitation économique à la réduction des émissions de gaz à effet de serre

A. Le SEQE-UE est initialement pensé comme un instrument clé pour permettre la décarbonation de l’industrie européenne

1. Le SEQE-UE est un marché créé de toutes pièces à la suite du protocole de Kyoto pour lutter contre le changement climatique

Afin de mettre en œuvre la Convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques de 1992 (CNUCC), le protocole de Kyoto adopté en 1997 fixe un objectif de réduction d’au moins 5 % des émissions de gaz à effet de serre en 2012 par rapport aux niveaux observés en 1990. Cette cible concerne les 38 pays les plus industrialisés au monde, et couvre les six principaux gaz à effet de serre, soit le dioxyde de carbone (CO2), le méthane (CH4), l’oxyde nitreux (N2O), les hydrofluorocarbones, les perfluorocarbones, et l’hexafluorure de soufre (SF6).

Le protocole de Kyoto établit également plusieurs mécanismes novateurs, dont le mécanisme de droit d’émissions négociables, conçu pour aider les parties contractantes à réduire les coûts entraînés par la réalisation des objectifs des émissions. L’utilisation de ce mécanisme est toutefois facultative : chaque pays dispose du choix des moyens pour atteindre les objectifs de réduction des émissions. Les parties contractantes peuvent ainsi en définir les modalités opérationnelles. La création du mécanisme des quotas négociables doit permettre de fixer un prix au carbone, de manière à intégrer les externalités négatives liées à son émission dans les choix de production des entreprises.

Les externalités négatives en matière climatique

Une externalité correspond à une situation où la décision d’un agent économique affecte le bien-être d’un autre agent. L’externalité peut être positive, et avoir des effets bénéfiques sur la collectivité. L’externalité peut également être négative : le comportement individuel n’intègre alors pas les effets négatifs sur le bien-être collectif.

En matière climatique, la décision individuelle d’une entreprise peut avoir un impact environnemental nocif. Le coût privé de l’émission de gaz à effet de serre est en effet inférieur au coût social du réchauffement climatique.

L’objectif de l’intervention publique est alors d’internaliser l’externalité, en faisant coïncider le coût privé et le coût social : donner un prix au carbone permet ainsi d’augmenter le coût de production des entreprises polluantes.

L’Union européenne a fait le choix de créer un marché des quotas carbone en 2005, avec pour objectif initial une réduction de 8 % des émissions de gaz à effet de serre de 2008 et 2012 ([1]). À long terme, la directive européenne prévoyait une réduction des émissions de 70 % par rapport aux niveaux de 1990.

Votre rapporteur relève toutefois que le SEQE-UE n’est pas un marché naturel, mais repose sur des considérations politiques. Le marché carbone est artificiel dans la mesure où il résulte d’une initiative de la puissance publique, et non d’une offre et d’une demande naturelles des entreprises. Les objectifs de réduction des émissions, le périmètre d’application du marché, les modes d’allocation des quotas et l’utilisation de mesures de flexibilité temporelles et géographiques sont issus de choix politiques. Cette approche a entraîné des distorsions économiques, car le marché n’émerge pas organiquement de besoins économiques mais d’exigences réglementaires.

La nécessité d’interventions fréquentes sur ce marché pour moduler les prix de la tonne de carbone en lien avec les objectifs climatiques est la démonstration du manque de robustesse du marché, qui nécessite une intervention politique et institutionnelle pour corriger ses lacunes.

Marché des quotas d’émission ou taxe carbone ?

L’intervention publique pour lutter contre les externalités négatives peut prendre plusieurs formes.

La solution la plus simple est la régulation par les prix, envisagée par l’économiste Arthur Pigou ([2]) : la taxe doit permettre de faire coïncider le prix avec l’optimum social. La taxe pigouvienne est ainsi une taxe qui incite les agents à réduire leur consommation, leur production, ou à transformer les modes de production, en augmentant le coût. La puissance publique doit alors déterminer le taux adéquat de la taxation pour atteindre la cible de pollution visée.

La solution la moins interventionniste est la création d’un marché d’échange, théorisé par l’économiste Ronald Coase ([3]), par l’introduction de droits de propriété. Coase prend l’exemple de la pollution d’une rivière à truites par une usine, qui réduit ainsi la pêche. Si le pêcheur obtient le droit de propriété de la rivière, il peut alors empêcher l’usine de rejeter ses déchets dans la rivière, ou demander un dédommagement. Le pêcheur peut alors négocier d’être dédommagé. Cet exemple est transposable aux émissions de gaz à effet de serre émises par les entreprises.

Coase remet toutefois en question l’hypothèse de la perfection des marchés : le recours au marché engendre des coûts de transaction, liés à la coordination entre les agents, croissants avec le nombre de participants sur le marché. Ce sont, sur le SEQE-UE, les coûts de collecte de l’information, de surveillance de l’ensemble des entités…

2. L’échange de quotas sur le marché européen est l’instrument choisi pour donner un prix au carbone

L’Union européenne a opté pour une approche économique en donnant un prix aux émissions de carbone par le SEQE-UE afin d’atteindre ses objectifs climatiques.

Le SEQE-UE repose sur le principe de plafonnement et d’échange, dit « Cap and Trade ». Les institutions européennes fixent ainsi un plafond total d’émissions autorisées sur une période fixée pour les secteurs couverts par le mécanisme dans l’Union européenne et dans l’Espace économique européen (EEE). Le plafond est ensuite divisé en quotas d’émission alloués à chaque installation industrielle. Chaque unité de production dispose ainsi d’un montant maximal d’émissions de gaz à effet de serre. À la fin du cycle, chaque installation doit disposer d’un montant de quotas carbone égal au montant total de ses émissions, ou s’acquitter d’une pénalité par tonne de carbone non couverte par un quota. Depuis 2013, le plafonnement du nombre de quotas attribués diminue d’année en année pour inciter les industries à décarboner davantage leurs processus de production.

Ainsi, une entreprise dont les émissions se situent en-deçà du plafond fixé pourra revendre ses quotas excédentaires sur le marché. En revanche, une entreprise qui émet plus que son nombre de quotas initialement alloué doit acheter des droits à polluer supplémentaires. Cette possibilité d’échange crée un marché pour le carbone : le prix du quota reflète l’équilibre entre l’offre de quotas déterminée par les allocations, la demande influencée par la croissance économique et les fluctuations des prix de l’énergie.

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Source : Ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires

Le SEQE-UE concerne les émissions de 11 500 installations industrielles les plus émettrices, responsables de près de 45 % des émissions de gaz à effet de serre de l’Union. Les secteurs concernés sont la production d’électricité et de chaleur, ainsi que l’industrie lourde comme les raffineries, la production d’acier, de ciment, de produit chimique, d’aluminium, de verre, de céramique, de papier-carton… Le secteur de l’aviation a été inclus en 2012. Des plafonds distincts sont appliqués aux émissions des installations industrielles et des exploitants d’aéronefs ([4]).

Chiffres annuels du plafond du SEQE de l’UE relatifs aux installations et aux exploitants d’aéronefs (en tonnes)

Année	Plafond annuel (installations)	Plafond annuel (aviation)
2021	1 571 583 007	28 206 545
2022	1 528 579 492	27 268 379

L’idée fondamentale derrière le marché carbone est de créer des incitations économiques pour réduire les émissions. Lorsque la tonne de carbone atteint un prix suffisamment élevé, l’investissement dans la décarbonation est plus efficace d’un point de vue économique, que l’achat de nouveaux quotas. Les baisses d’émissions de CO2 se réalisent lorsqu’elles sont moins coûteuses, dépendant du coût des énergies, du tarif des quotas, et de la capacité des opérateurs à ajuster leur mix énergétique. Dès lors, un prix de quota plus élevé incite davantage les exploitants à basculer vers des alternatives moins émettrices. Le marché encourage dès lors à l’innovation, à la transition vers des technologies propres et à la mise en œuvre de pratiques durables, là où cette évolution coûte le moins cher.

Le prix du carbone est payé par le producteur, qui peut le répercuter sur le consommateur. Cette charge supplémentaire engendre ainsi une perte de compétitivité des biens dont l’intensité carbone est la plus élevée.

B. Le SEQE-UE s’est organisé en différentes phases temporelles, qui ont permis aux acteurs concernés de se familiariser avec leurs nouvelles obligations

1. Le marché carbone européen impose des obligations croissantes aux entreprises qui ont pu s’adapter progressivement au fil des différentes phases

Le SEQE-UE s’est structuré en différentes phases temporelles, chacune caractérisée par un renforcement des obligations pour les entreprises par rapport aux règles préexistantes :

- La phase I du marché carbone s’étend de 2005 à 2007 : cette période pilote, considérée comme une phase test, prévoit une allocation gratuite des quotas aux installations. Les quotas pouvaient ensuite être échangés entre entreprises. Le SEQE-UE couvrait alors uniquement les émissions de CO2 des producteurs d’électricité et des industries à forte consommation d’énergie ;

- La phase II du SEQE-UE, entre 2008 et 2012 coïncide avec la première période d’engagement du protocole de Kyoto. Le marché est étendu à trois nouveaux pays (l’Islande, le Liechtenstein et la Norvège), à de nouveaux types d’émissions comme le protoxyde d’azote, et à un nouveau secteur : l’aviation. Le nombre de quotas distribués diminue d’environ 6,5 %, et la part de quotas gratuits diminue ;

- La phase III, sur la période 2013-2020 prévoit des changements considérables, avec un plafond d’émissions unique à l’échelle de l’Union en lieu et crée des plafonds nationaux. Cette phase prévoit également un facteur linéaire de diminution du plafond de 1,74 % par an. La mise aux enchères est définie comme une méthode par défaut pour l’attribution de quotas, au lieu de l’allocation gratuite. Le marché est par ailleurs étendu à de nouveaux types d’émissions, comme le perfluorocarbure, et à de nouvelles installations industrielles, comme les installations de captage et de stockage du carbone.

- La phase IV ([5]), débutée en 2021, prévoyait avant l’adoption de la « loi européenne sur le climat » ([6]) et la réforme de 2023, un objectif de réduction de 43 % des émissions des secteurs couverts par le SEQE-UE. Le plafond d’émissions est réduit, alors que le facteur linéaire de diminution de ce plafond augmente à 2,2 % par an.

Votre rapporteur tient à souligner que les entreprises ont ainsi pu s’adapter progressivement à leurs obligations climatiques croissantes. La mise en œuvre du SEQE-UE par phases a offert une transition échelonnée, évitant de faire peser de manière brutale une charge administrative et financière trop importante aux acteurs économiques. Grâce à ces phases successives, et à un échange constant avec les administrations nationales et européennes, la tarification du carbone est devenue une partie intégrante des opérations commerciales de nombreuses entreprises européennes. De même, les entreprises ont bénéficié d’un temps suffisant pour arbitrer leurs investissements dans la décarbonation des processus de production.

Le marché carbone de l’aviation (SEQE-UE aviation)

Le secteur de l’aviation a été inclus dans le SEQE-UE à partir de 2012 pour réguler les émissions de CO2 provenant des vols intra-européens. Légalement, ce système s’applique aux exploitants des vols depuis, vers et à l’intérieur de l’EEE : en pratique, l’Union a toutefois limité les obligations du SEQE-UE aux vols intra-EEE, afin de favoriser le développement d’un système mondial de régulation. En 2022, le SEQE-UE aviation couvre environ 350 compagnies d’aviation à l’échelle européenne et a couvert 48,7 millions de tonnes de CO2 d’émissions issues de l’aviation dans l’Union européenne.

Les quotas gratuits représentent la grande majorité des quotas attribués sur le SEQE-UE aviation. En 2021, le secteur de l’aviation soumis au SEQE a émis 27,9 millions de tonnes équivalent CO2, dont 24 millions sont couverts par des allocations gratuites.

Source : Commission européenne

Le SEQE-UE aviation coexiste avec le mécanisme de compensation et de réduction de carbone pour l’aviation internationale « CORSIA », prévu par l’organisation de l’aviation civile internationale (OACI). Ce système, lancé en 2021, est volontaire jusqu’en 2026. Les États participants doivent obliger les compagnies aériennes basées dans leur pays à compenser leurs émissions au-delà d’un niveau de référence initialement défini comme la moyenne des niveaux de 2019 et de 2020 par l’achat de crédits internationaux. En octobre 2021, l’OACI a modifié le niveau de référence du régime pour la période 2024-2035 en l’établissant à 85 % des émissions de 2019 ([7]).

2. La mise en œuvre du SEQE-UE a également permis de dégager des recettes pour les États membres

La mise aux enchères des quotas génère des recettes affectées en grande majorité aux États membres. La directive de 2003 prévoit que les États doivent utiliser au moins 50 % de ces recettes, et l’intégralité des recettes provenant des quotas délivrés pour l’aviation, dans des actions liées au climat et à l’énergie.

Une partie des recettes est également affectée à deux fonds européens :

- le Fonds européen pour l’innovation doit apporter un soutien de plus de 40 milliards d’euros sur la période 2020-2030, pour le déploiement de technologies net-zéro innovantes ;

- le Fonds européen pour la modernisation vise à aider 10 États membres de l’Union à faible revenu, puis 13 à partir de 2024, à atteindre leurs objectifs de neutralité climatique en contribuant à moderniser leurs systèmes énergétiques et à améliorer l’efficacité énergétique.

Depuis sa création, le SEQE-UE a permis de générer plus de 152 milliards d’euros de recettes tirées de la mise aux enchères des quotas. En 2022, le SEQE-UE a généré un total de 38,8 milliards d’euros de recettes tirées de la mise aux enchères des quotas dans l’Espace économique européen, soit une augmentation de 7,7 milliards d’euros par rapport à 2021. Sur ce montant, 29,7 milliards d’euros ont été distribués aux États membres de l’Union européenne et de l’EEE ([8]). 9,1 milliards d’euros ont été reversés au Fonds européen pour l’innovation et au Fonds européen pour la modernisation.

En 2021, 45 % des recettes totales des États membres ont été collectées par la Pologne et l’Allemagne (12 milliards d’euros). La France est le cinquième bénéficiaire des recettes, à hauteur d’environ 1,4 milliard d’euros.

Recettes issues des mises aux enchères par État membre

Source : ERCST, BloombergNEF, Ecoact et Université de Graz

II. S’il a permis de comptabiliser les émissions de gaz à effet de serre, le SEQE-UE a néanmoins manqué son objectif principal de décarbonation de l’industrie

A. Le SEQE-UE présente une vertu majeure : la connaissance détaillée des émissions de carbone de l’industrie européenne

1. Le SEQE-UE dispose d’un cadre performant de surveillance et de déclaration des émissions

La crédibilité et le succès du SEQE-UE dépendent du respect par les entreprises concernées de leurs obligations. Deux règlements européens de 2018 prévoient ainsi un cadre de surveillance, de déclaration, de vérification et d’accréditation ([9]).

- En matière de surveillance et de déclaration, les exploitants bénéficient d’une liberté de choix de la méthode de surveillance. Cette méthode doit être approuvée par l’autorité nationale compétente pour les installations et les exploitants d’aéronefs ;

- En matière d’accréditation et de vérification, les organismes compétents en la matière doivent être accrédités par un organisme national, de manière à jouir d’une reconnaissance mutuelle dans tous les pays participants. En 2022, il y a ainsi 110 vérificateurs accrédités pour les installations et 23 pour les exploitants d’aéronefs. 28 pays ont déclaré qu’au moins un vérificateur étranger était actif sur leur territoire en 2022 et six pays ont indiqué n’avoir que des vérificateurs étrangers.

Dans le cadre de ce cycle de conformité, les exploitants doivent ainsi soumettre un rapport d’émissions, analysé par un vérificateur accrédité. Les exploitants ont ensuite jusqu’au 30 avril de l’année en cours pour remettre un nombre équivalent de quotas d’émission. À partir de 2024, la date limite de restitution des quotas passera du 30 avril au 30 septembre.

Source : Ministère de la transition énergétique

Le marché du carbone est également soumis à une stricte règle de surveillance financière, puisque les quotas d’émissions sont considérés comme des instruments financiers. La surveillance du marché est ainsi partagée entre les autorités financières de l’ensemble des États membres et coordonnées par l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF). L’AEMF a ainsi publié en 2022 une enquête sur le fonctionnement du marché carbone de l’Union, concluant qu’il fonctionnait correctement et que les fluctuations de prix étaient conformes aux fondamentaux du marché, sans spéculation ([10]).

2. La connaissance et la comptabilisation des émissions de carbone sont un atout dans la poursuite des objectifs climatiques et économiques dans l’Union

Le SEQE-UE est le premier marché carbone à apparaître au niveau mondial. La mise en œuvre du SEQE-UE a en effet débuté avec une phase test en 2005, tandis que les autres marchés carbone, avec des systèmes de fonctionnement différents, sont apparus plus tardivement. Le marché des droits à polluer chinois, le plus vaste au monde, est ainsi créé en 2021, tandis que les États-Unis ne disposent pas de cet instrument au niveau fédéral.

Entre 2022 et 2023, de nouveaux mécanismes de tarification ont été mis en place à travers le monde : l’Indonésie a ainsi lancé en 2023 la première phase de son marché des droits à polluer couvrant 99 centrales électriques. Au Japon, 400 entreprises se sont engagées volontairement dans le nouveau marché carbone couvrant 28 % des émissions.

Chaque marché carbone a ainsi un périmètre différent, couvrant une part plus ou moins importante des émissions de gaz à effet de serre du territoire.

Secteurs couverts par le marché des droits à polluer
selon les territoires concernés

Source : International Action Partnership

Au 1er août 2023, 74 mécanismes de tarification carbone ont été recensés à travers le monde, sous la forme de taxes carbone, ou de systèmes d’échange de quotas d’émission. Le SEQE-UE est le seul mécanisme opérant à l’échelle internationale. Les territoires couverts par des mécanismes de tarification carbone représentent ainsi 54 % du PIB mondial en 2023. 24 % des émissions sont couvertes par un mécanisme de tarification carbone ([11]).

En 2024, alors que plusieurs États sont aux balbutiements de la mise en œuvre de la tarification du carbone sur leur territoire, l’Union européenne a ainsi une longueur d’avance dans la mise en œuvre des dispositions du protocole de Kyoto, qui prévoit la création d’un marché des droits à polluer.

Votre rapporteur souligne ainsi que le principal apport des premières phases du SEQE-UE jusqu’à 2023 est d’avoir permis la diffusion au sein des entreprises d’une « culture du carbone », plus prégnante sur le territoire européen que dans les autres zones géographiques. La nécessaire conciliation des intérêts industriels avec les impératifs de la transition écologique est désormais bien ancrée dans la vision stratégique des opérateurs économiques européens. L’ensemble des entreprises couvertes sur le sol de l’Union sont accoutumées au processus de comptabilisation des tonnes de gaz à effet de serre émises et savent intégrer le coût de ces émissions à leur modèle d’affaires.

Votre rapporteur relève également que, dans un contexte de transition écologique et énergétique, la « longueur d’avance » des entreprises européennes dans leur capacité à comptabiliser leurs émissions de gaz à effet de serre sera un vecteur important de leur compétitivité d’ici à 2030.

B. Le SEQE-UE a néanmoins manqué sa cible principale : inciter les secteurs couverts à la décarbonation

1. Le surplus de quotas sur le marché a mené à un prix dérisoire de la tonne de carbone, ne correspondant pas aux objectifs climatiques

Le fonctionnement du SEQE-UE n’a pas encore démontré, au début de l’année 2024, sa pleine efficacité pour inciter à la décarbonation des secteurs couverts. Le prix du quota est en effet fixé par la loi de l’offre et de la demande, sans corridor de prix. Le prix de la tonne de carbone augmente lorsque les droits à polluer sont très demandés : en période de faible demande ou d’offre trop abondante, le prix de la tonne de carbone chute.

Le prix du quota était ainsi faible, autour de 5 €, durant une période de cinq ans entre 2013 et 2018. Ce prix ne donne pas les bonnes incitations aux secteurs couverts : il est alors moins intéressant d’investir dans la décarbonation des processus de production, que d’acheter des quotas correspondant aux émissions supplémentaires. Ce phénomène s’explique notamment par un déséquilibre structurel du marché entre l’offre et la demande :

- du côté de l’offre, le nombre de quotas gratuits alloués était trop important, exerçant une pression à la baisse sur les prix du marché ;

- la contraction de l’activité industrielle liée à la crise financière de 2008 a également réduit la demande.

Les entreprises n’étaient ainsi pas incitées à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre. Les émissions du secteur de l’électricité ont baissé de 27,7 % entre 2013 et 2019 : l’existence du SEQE-UE n’est toutefois pas l’unique raison de cette forte diminution, qui s’explique également par des politiques nationales et européennes particulièrement proactives en matière de déploiement de sources de production d’énergies décarbonées.

Les émissions de l’industrie n’ont en revanche reculé que de 2,1 % ([12]). Ce chiffre est discuté : une récente note fait état d’une diminution de 6 à 21 % en moyenne selon les années pour l’industrie manufacturière française ([13]). Certaines entreprises, comme Arcelor Mittal, sont par ailleurs soupçonnées d’avoir tiré un bénéfice de leur participation au marché du carbone en revendant leurs quotas gratuits ([14]).

Source : Institut Jacques Delors

Les effets limités de l’instauration du SEQE-UE sur le secteur de l’industrie s’expliquent par les grandes quantités de quotas gratuits attribuées aux installations industrielles, afin de préserver leur compétitivité sur le marché mondial. L’attribution n’a en effet pas pris en compte l’évolution de l’activité. Ces quotas sont par ailleurs stockables d’une année sur l’autre, avec un risque de spéculation et d’instabilité des prix. L’allocation généreuse des quotas gratuits par la puissance publique européenne a donc conduit à l’inefficacité du marché carbone européen pour réduire les émissions de gaz à effet de serre.

Le nombre de quotas gratuits alloués aux entreprises du secteur de la production d’énergie était bien moindre, en raison de la moindre concurrence internationale dans ce domaine. Ce choix explique ainsi la trajectoire de réduction des émissions de ce secteur, bien plus importante que pour l’industrie.

Excédents de quotas dans le SEQE-UE (2013-2021)

Source : Commission européenne

En 2023, la tonne de carbone s’échangeait toutefois au prix de 90 euros, notamment grâce à la mobilisation de deux leviers :

- la mise en place d’une réserve de stabilité du marché en 2017 effective en 2019 ;

- la modification du calcul des référentiels qui servent de support à l’allocation des quotas gratuits, en 2018 : les référentiels sont ajustés annuellement, avec un taux de réduction variant de 0,2 % à 1,6 % selon les progrès technologiques observés dans chaque sous-secteur.

La création d’une réserve de stabilité du marché pour le SEQE-UE

Face à l’excédent d’environ 2,1 milliards de quotas sur le marché en 2013,
le Parlement européen et le Conseil ont créé une réserve de stabilité. La réserve adapte les volumes de quotas à mettre aux enchères en fonction de l’évaluation annuelle du nombre de quotas en circulation sur le marché.

Chaque année, lorsque le nombre de quotas est supérieur à 833 millions, 24 % du surplus constaté est retiré des enchères et placé dans la réserve pour une durée de 12 mois. 12 % du nombre total de quotas en circulation l’année n-2 est placé dans la réserve.
À l’inverse, lorsque le nombre de quotas est inférieur à 400 millions, 100 millions de quotas sont injectés au marché sous forme d’enchères.

La réserve de stabilité contenait plus de 3 milliards de quotas le 31 décembre 2022. À partir de 2023, la réserve annule les quotas détenus au-delà d’un certain seuil : 2,5 milliards de quotas sont ainsi devenus caducs le 1er janvier 2023.

Le prix de 90 euros par tonne est toutefois nettement inférieur à la valeur tutélaire du carbone, évaluée à 250 euros par tonne de CO2 en 2030 ([15]). La valeur tutélaire du carbone permet de prioriser les investissements : les réductions de gaz à effet de serre qui coûtent moins cher que la valeur tutélaire du carbone doivent être effectuées en priorité.

Les incitations fournies par le marché carbone européen avant la réforme de 2023 n’étaient donc pas alignées avec les engagements européens de la France, qui visent la neutralité climatique à l’horizon 2050, aux termes de la « loi européenne sur le climat » ([16]) et des accords de Paris de 2015.

Les réductions d’émission du secteur couvert par le SEQE-UE en 2022

Selon la Commission européenne ([17]), les émissions globales couvertes par le SEQE‑UE se sont élevées à 1 362,1 millions de tonnes, soit une baisse de 1,8 % par rapport à 2021. Cette diminution s’explique principalement par la chute de 6,5 % des émissions du secteur industriel (-6,5 % en 2022).

Du fait de la crise énergétique en Europe, les émissions liées à la production d’électricité et de chaleur ont augmenté de 2,4 %. Cette évolution est principalement due à l’utilisation accrue de combustibles fossiles, notamment le charbon, pour la production d’électricité.

2. L’industrie aurait sans doute fourni les mêmes efforts de décarbonation sans l’existence du SEQE-UE

La mise en place du SEQE-UE n’a amené qu’une réduction limitée des émissions de gaz à effet de serre dans le secteur de l’industrie depuis 2005.

Sur la période 2005-2023, la réduction des émissions du secteur peut par ailleurs s’expliquer par d’autres facteurs que l’effort de décarbonation :

- la désindustrialisation est en effet marquée dans l’Union européenne. En France par exemple, l’industrie ne représentait que 10 % du total des emplois contre 25 % en 1977 ([18]) ;

- les délocalisations ont également provoqué une diminution de la part de l’industrie dans le PIB : la part du made in France dans l’industrie a chuté de 81,7 % en 1965 à 37,8 % en 2019 ([19]) ;

- l’augmentation des gains de productivité.

Entre 2000 et 2021, la part de l’industrie dans le PIB a ainsi diminué dans la plupart des États de l’Union européenne.

Source : Banque mondiale, Les Echos

Même si la décarbonation de l’industrie semble plus effective en fin de période avec une réduction des émissions de gaz à effet de serre en 2022, les effets imputables à la mise en œuvre du SEQE-UE sont nécessairement limités, au regard du cumul avec le phénomène de désindustrialisation.

Votre rapporteur tient à souligner l’effet limité du marché carbone européen sur la réduction des émissions de l’industrie européenne : il est permis d’imaginer que sans cet instrument, l’industrie aurait fourni les mêmes efforts pour sa décarbonation.

Les premières phases du marché des droits à polluer européen ont donc permis aux entreprises de s’accoutumer aux exigences de comptabilisation de leurs émissions, et d’inclure le coût du carbone dans leurs modèles d’affaires. Toutefois, les premières phases ont eu un impact relativement limité sur l’incitation à verdir les processus de production, principalement en raison du nombre trop important de quotas gratuits mis sur le marché. Entre l’objectif de protection de la compétitivité des entreprises et l’impératif de lutte contre le changement climatique, le curseur était donc placé du côté des entreprises, rendant peu efficace l’instrument du marché carbone européen.

Le SEQE-UE n’a ainsi pas désavantagé les entreprises réglementées : leurs ventes annuelles ont augmenté en moyenne de 5 à 10 % par an, par rapport à un scénario contre factuel non réglementé ([20]).

Effets du marché carbone européen
sur les ventes domestiques des entreprises françaises

Source : EACEI, EUTL, FICUS-FARE, CAE

Dans le cadre du Pacte Vert pour l’Europe, la réforme de 2023 du SEQE-UE vise à revaloriser l’objectif politique de lutte contre le réchauffement climatique, tout en préservant la compétitivité des entreprises et de l’industrie européenne.
Ce recalibrage du marché pose toutefois de nouvelles difficultés.