I. UNE POLITIQUE QUI SE VEUT AMBITIEUSE ET QUI S’ORGANISE AUTOUR DE DEUX INSTRUMENTS : MA PRIME RÉNOV’ ET MA PRIME ADAPT’

Les politiques de rénovation énergétique et d’adaptation des logements au vieillissement s’organisent principalement autour de deux aides distribuées par l’Anah : « MaPrimeRénov’ » et « MaPrimeAdapt’ ». Malgré une similitude d’appellation, ces aides sont très différentes dans leur esprit, leur finalité et leurs conditions d’éligibilité. Les nombreuses difficultés qui freinent le succès des aides à la rénovation énergétique (A) ne semblent pas concerner la nouvelle aide à l’adaptation des logements, qui est plus cohérente (B). Ces dispositifs ont en commun un défaut de transparence de leurs moyens budgétaires et un fonctionnement en silo qui ne favorise pas les synergies et les rénovations d’ensemble (C).

A. MA PRIME RÉNOV’ : UN DISPOSITIF DOTÉ DE MOYENS IMPORTANTS, QUI SOUFFRE DE SA COMPLEXITÉ ET DE SON INSTABILITÉ JURIDIQUE

« MaPrimeRénov’ » est au service d’une politique ambitieuse de rénovation énergétique des logements, dont elle ne satisfait qu’imparfaitement les objectifs au regard du nombre insuffisant de rénovations globales (1). La complexité du dispositif, qui repose en fait sur plusieurs aides aux statuts juridiques divers, est la principale cause de ses résultats décevants (2). La réforme de 2024, qui devait en théorie recentrer l’aide sur les rénovations globales, a généré des effets de bord et contribué à aggraver les difficultés qu’elle devait résoudre (3).

1. Des objectifs ambitieux et légitimes, malgré l’impossibilité de garantir des économies d’énergie réelles

La politique de rénovation énergétique des logements est un élément clé de la stratégie plus générale de décarbonation de la France (a). La trajectoire ambitieuse qu’elle a fixée doit être respectée même si l’amélioration de la performance énergétique des logements ne suffit pas à garantir une baisse en proportion de la consommation énergétique effective des ménages (b).

a. La trajectoire de rénovation à long terme n’est pour l’instant pas respectée

i. Des objectifs ambitieux à l’horizon 2050

La politique de rénovation énergétique des bâtiments s’inscrit dans le cadre de la « stratégie nationale bas carbone » (SNBC) instaurée par la loi n° 2015‑992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique.

La politique de rénovation des logements s’organise autour de deux axes :

– la diminution de la consommation énergétique des bâtiments pour atteindre le niveau « bâtiment basse consommation » ;

– la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES), de 95 % entre 2015 et 2050.

Le bâtiment représente actuellement 43 % des consommations d’énergie et 23 % des émissions de GES, dont les deux tiers sont imputables au logement.

Ces deux axes sont distincts, même s’ils ne sont pas complètement indépendants :

– la consommation énergétique d’un logement dépend de ses besoins de chauffage, déterminés à la fois par la performance de l’isolation et par l’efficience du mode de chauffage (rapport entre l’énergie consommée et la chaleur produite) ;

– les émissions de GES dépendent du type d’énergie utilisée par les équipements de chauffage : énergie électrique ou énergie fossile.

La « décarbonation » des logements consiste donc à remplacer les chaudières fuel et gaz par des pompes à chaleur, ce qui n’est pas suffisant pour réduire la consommation d’énergie si le logement n’est pas isolé. À l’inverse, une réduction des besoins énergétiques réduit mécaniquement les émissions de GES, même avec un chauffage ancien. Toute politique de rénovation énergétique devrait donc avoir pour priorité l’isolation des bâtiments.

La diminution de la consommation des logements devrait aboutir ([1]), en 2050, à ce que l’ensemble du parc ait atteint la catégorie « bâtiment basse consommation » correspondant à une consommation conventionnelle en énergie primaire inférieure à 80 kWh par mètre carré et par an, soit l’équivalent de l’étiquette A et du haut de l’étiquette B dans le système actuel de classes de performance énergétique. Selon l’Ademe, il faudra viser de manière plus réaliste l’étiquette A ou B pour 80 % à 90 % des logements, car il restera toujours une part incompressible de bâtiments anciens qui plafonnera à l’étiquette C.

ii. Beaucoup de passoires thermiques, peu de rénovations globales

En cohérence avec cet objectif de long terme, le Gouvernement a fixé une trajectoire de 370 000 rénovations performantes par an d’ici 2030 puis de 700 000 par an jusqu’en 2050. Dans son dernier rapport annuel, le Haut Conseil pour le climat remarque que la trajectoire de décarbonation a été respectée sur la période 2019-2022, grâce à un déploiement rapide des pompes à chaleur (qui a permis une diminution de 2,4 millions de tonnes équivalent CO2 par an), mais le nombre de rénovations performantes reste insuffisant. En 2022, 66 000 rénovations performantes seulement ont été réalisées dans le cadre des aides publiques.

Selon les statistiques officielles de l’ONRE ([2]), il y avait l’an dernier 6,6 millions de passoires thermiques, dont 4,8 millions de résidences principales, sur un total de 37 millions de logements (dont 30 millions de résidences principales). Les logements A ou B, qui sont censés composer la totalité du parc en 2050, ne représentent aujourd’hui que 6 % des résidences principales (1,8 million de logements).

Nombre de passoires thermiques en 2022 et 2023

2022

part du parc

2023

part du parc

Logements F et G

(dont résidences secondaires)

7,2 millions

19 %

6,6 millions

18 %

Logements F et G

(résidences principales)

5,2 millions

17 %

4,8 millions

16 %

Source : Comité d’évaluation et de contrôle, à partir des données de l’ONRE.

De manière générale, la part de passoires thermique est un peu plus basse dans les résidences principales que dans les résidences secondaires, mais plus élevée dans les résidences principales occupées par un locataire (20 % de passoires thermiques dans le parc locatif privé au lieu de 16 % en moyenne).

La baisse en 2023 de 380 000 du nombre de passoires thermiques en résidence principale est « à interpréter avec prudence », note l’ONRE, en raison « des effets de comportement tant des diagnostiqueurs que des propriétaires ». L’interdiction progressive de la location des passoires thermiques (voir infra, II‑B‑2) peut conduire les propriétaires à fournir quelques efforts pour gagner une étiquette et à réaliser les diagnostics après les travaux et non avant, ce qui fausse un peu les statistiques sur le nombre de passoires thermiques dans l’ensemble du parc. L’ONRE ne dispose pas, en effet, d’une vue d’ensemble de tous les logements du parc : l’estimation de l’état du parc à une date donnée correspond en fait à une extrapolation à partir des diagnostics réalisés dans les trois mois qui précèdent et qui suivent cette date (soit environ 1,5 million de DPE pour 37 millions de logements).

b. « L’effet rebond » ne doit pas empêcher d’isoler les logements

Les estimations d’économies d’énergie résultent toujours d’un calcul « conventionnel », c’est-à-dire qu’elles sont calculées en fonction de certaines hypothèses relatives notamment à la température de chauffe. Un diagnostic de performance énergétique (DPE) ne fait que simuler, toutes choses égales par ailleurs, une consommation théorique avant et après travaux pour une température de consigne donnée. Mais la consommation réelle d’un logement dépend d’abord du comportement des occupants, sur lequel les pouvoirs publics n’ont pas de prise, en tout cas pas dans le cadre de la politique de rénovation des logements.

Cet écueil méthodologique fait dire à la Cour des comptes, dans un référé du 28 juillet 2022, que « les objectifs ambitieux de la politique de rénovation énergétique se traduisent par des résultats limités en termes de performance énergétique […] La définition des cibles comme la mesure des résultats de la politique de rénovation énergétique s’expriment le plus souvent par le nombre de logements rénovés et les dépenses publiques consenties, plutôt que par les quantités d’énergie économisées et d’émissions de gaz à effet de serre évitées, dont l’évaluation est insuffisante ou inexistante » ([3]).

Plusieurs études récentes ont néanmoins permis de comparer les économies d’énergie théoriques aux économies d’énergie réelles après rénovation énergétique. La connaissance des évolutions réelles de consommation va s’accroître grâce à la mise à disposition systématique des données (anonymisées) des fournisseurs d’énergie au Service des données et études statistiques (SDES) du ministère de l’environnement, prévue par un arrêté du 10 février 2023 ([4]).

i. Certaines études relativisent l’intérêt des rénovations énergétiques

Dans une note de janvier 2024 ([5]), le Conseil d’analyse économique montre que le DPE tend à surestimer les écarts de consommation énergétique entre les logements performants et les passoires thermiques. L’écart réel de consommation entre un logement classé A ou B et un logement classé G est de 85 %, un chiffre important mais six fois inférieur à l’écart de 560 % prédit par le modèle du DPE.

Selon l’étude, les écarts entre consommations théoriques et réelles dépendent de deux variables : la surface des logements et les revenus des ménages.

Le DPE tend en effet à exagérer les besoins de consommation des petites surfaces, car il ne rapporte pas les besoins d’eau chaude sanitaire au nombre d’occupants mais au nombre de mètre carré. Ce biais va prochainement être résolu (voir infra, II-B-2-c-i).

L’ajustement du comportement des ménages, ou « effet rebond », c’est‑à‑dire la propension des ménages à augmenter la température de chauffe d’un logement isolé plutôt qu’à réduire leur consommation pour une température identique, est quant à elle corrélée à leurs revenus. Elle expliquerait les deux tiers de l’écart entre la consommation conventionnelle (théorique) et la consommation mesurée (réelle).

Dans une étude de 2018 portant sur un programme de rénovation énergétique de 30 000 logements dans le Michigan, des économistes américains ([6]) concluent que la rénovation énergétique n’a permis qu’une baisse de 20 % de la consommation énergétique, un résultat insuffisant pour amortir le coût des travaux. Une étude réalisée en 2020 en Allemagne ([7]) conclut, dans le même sens, que les 340 milliards d’euros d’investissements réalisés dans le pays depuis 2010 n’ont pas eu les effets escomptés sur la consommation énergétique réelle.

Notons néanmoins que ces études ont été conduites avant la forte inflation des prix de l’énergie, qui aura permis de tempérer « l’effet rebond » et de rendre les politiques d’isolation des logements d’autant plus pertinentes aussi bien d’un point de vue économique, environnemental, et géopolitique.

ii. D’autres arguments justifient une politique de rénovation énergétique ambitieuse

Allant à rebours des études précédentes, un article de l’ambassadeur de France en Suède ([8]) montre le succès des politiques de rénovation énergétique dans les pays du nord de l’Europe exposés à des conditions météorologiques particulièrement rigoureuses.

Dans ces pays, les politiques de rénovation énergétique ont permis de considérablement diminuer les émissions de GES par rapport à d’autres pays européens, notamment la France.

comparaison des Émissions de co2 des logements en europe

Source : Julien Grosjean (2022), à partir des données de la Banque mondiale.

L’ambassadeur commente : « En sus des résultats excellents obtenus en matière de bilan carbone, la stratégie nordique s’est traduite par une souveraineté énergétique renforcée de la zone, laquelle présente aujourd’hui le taux d’indépendance énergétique le plus élevé d’Europe », 70 % contre 40 % en moyenne dans l’Union européenne.

Dans une étude récente ([9]), conduite à partir des 9 000 logements sociaux parisiens ayant bénéficié d’une rénovation énergétique dans les années 2010, l’Atelier parisien d’urbanisme (Apur) montre que la rénovation énergétique a entraîné une baisse réelle de 28 % de la consommation énergétique moyenne ([10]), soit une économie pour les occupants de 250 € à 400 € par an. Si ces résultats doivent être nuancés par le fait qu’ils portent structurellement sur des logements très énergivores (avant travaux) et dont les occupants, aux revenus modestes, sont peu propices à « l’effet rebond », ils n’en demeurent pas moins encourageants.

Vos rapporteures considèrent que les arbitrages des ménages entre économies d’énergie et gain de confort thermique ne doivent pas affecter la trajectoire de la politique de rénovation énergétique des logements. Les objectifs de performance énergétique des logements et de sobriété énergétique des ménages doivent être dissociés et traités par des politiques différentes. La politique de rénovation énergétique des logements a pour objectif de réduire les besoins de consommation énergétique pour telle cible de température : c’est à une politique différente de s’assurer que les ménages respectent bien la température de consigne théorique de 19 ° C fixée par le code de l’énergie ([11]).

Une réduction de l’ordre de 30 % de la consommation énergétique réelle suffit déjà à justifier les objectifs ambitieux de rénovation énergétique fixés par la stratégie bas carbone. La politique de rénovation des logements ne dispensera pas de mesures d’incitation à la sobriété énergétique, mais la sobriété énergétique elle-même n’a de sens qu’au sein de logements suffisamment performants.

2. Une multitude d’aides faussement simplifiées

En 2024, une réforme importante des aides publiques à la rénovation des logements entend « simplifier » les dispositifs désormais orientés autour de deux « parcours » : un parcours accompagné pour la rénovation globale (à un moment appelé « pilier performance »), et un parcours « par geste » pour le changement du système de chauffage des logements déjà isolés (à un moment appelé « pilier efficacité »). En réalité, cette réforme n’a pas changé l’organisation juridique des aides dont les dénominations n’ont jamais été aussi confuses.

a. Deux régimes juridiques : les aides à la pierre et l’aide nationale

Malgré une unification apparente sous une dénomination commune, « MaPrimeRénov’ », les aides à la rénovation énergétique relèvent toujours de régimes juridiques, de programmes budgétaires et d’autorité d’instruction différentes.

Présentation des aides directes en faveur de la rénovation énergétique

Parcours	Dispositifs Anah	Public éligible	Instruction	Programme budgétaire
Parcours par geste pour la décarbonation du chauffage	MaPrimeRénov’ par geste	Ménages aux revenus très modestes (TMO), modestes (MO) et intermédiaires (INT)	Anah	P174 : « Énergie, climat et après-mines » (DGEC)
Parcours accompagné pour les rénovations d’ampleur	MaPrimeRénov’ Rénovation globale	Ménages aux revenus INT et SUP	Anah	P174 : « Énergie, climat et après-mines » (DGEC)
Parcours accompagné pour les rénovations d’ampleur	MaPrimeRénov’ Sérénité	Ménages aux revenus TMO et MO	Délégations locales de l’Anah ou collectivités délégataires	P135 : « Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat » (DHUP)

Source : réponse commune de la DHUP, de la DGEC et de la mission de coordination interministérielle au questionnaire.

Les aides à la rénovation énergétique s’organisent depuis 2020 autour de deux pôles :

– Les aides créées par l’Anah d’abord, aussi appelées « aides à la pierre », dans un cadre prévu par l’article L. 301-2 du code de la construction et de l’habitation. Ces aides sont régies par des délibérations du conseil d’administration de l’Anah. Elles dépendent du programme budgétaire 135 et sont réservées aux ménages aux revenus modestes et très modestes. Elles soutiennent les projets de rénovation globale, avec accompagnement obligatoire. L’instruction se fait au niveau local par des délégataires de l’Anah qui sont soit des collectivités locales volontaires, ou à défaut les services déconcentrés de l’État. Ces délégataires ont la possibilité de moduler les aides en ajoutant des « primes » locales pour certaines prestations (recours à des matériaux biosourcés, diagnostics complémentaires…). Ces bonus locaux sont ensuite remboursés à l’Anah par les délégataires.

– La loi de finances pour 2020 a créé une « prime de transition énergétique » qui complète les aides à la pierre, orientées vers la rénovation globale, par une aide forfaitaire sans accompagnement obligatoire. Cette aide finançait essentiellement la rénovation « par geste », malgré la création en 2021 d’un forfait « rénovation globale » au demeurant peu incitatif et peu utilisé. Initialement réservée aux ménages modestes, dans l’esprit des aides à la pierre et notamment de l’aide « Habiter mieux agilité » qu’elle remplace, elle a été étendue par la suite à l’ensemble des ménages. Son régime juridique n’est pas fixé par des délibérations de l’Anah mais par des textes réglementaires, principalement le décret n° 2020‑26 du 14 janvier 2020. L’Anah est chargée de l’instruction pour le compte de l’État, sans pouvoir la déléguer au niveau local. Les crédits de l’aide sont prélevés sur le programme 174 et inscrits sur une ligne indépendante à l’intérieur du budget de l’Anah (voir infra).

En 2024, le forfait « rénovation globale » de cette aide nationale, réservé aux ménages INT et SUP, a été remplacé par une aide calquée sur les aides à la pierre (barème proportionnel et accompagnement obligatoire), sans mettre fin à la différence entre les deux systèmes d’aide.

Selon les revenus des ménages, le parcours « accompagné » pourra donc correspondre soit à une déclinaison de la prime de transition énergétique, instruite au niveau national avec des conditions d’éligibilité et un barème fixés par décret (ménages INT et SUP), soit à une aide autonome de l’Anah instruite selon une logique différente et dont les règles sont fixées par délibérations du conseil de l’Anah (ménages MO et TMO).

Le processus d’alignement de l’aide nationale sur les paramètres des aides à la pierre, en ce qui concerne la rénovation globale, a nécessité plusieurs modifications réglementaires – le décret a subi sept révisions en trois ans – sans aboutir à simplifier l’architecture juridique, toujours scindée entre deux corpus de textes qui évoluent dans le même sens mais de façon parallèle et selon un rythme différent. Cette dualité juridique entre « aides à la pierre » et aide nationale n’a plus beaucoup de sens alors qu’il s’agit désormais de la même chose.

Vos rapporteures souhaitent donc que le régime juridique des aides à la rénovation énergétique distribuées par l’Anah soit unifié.

Deux solutions pourraient être envisagées :

– La requalification de la prime de transition énergétique, comme aide à la pierre au sens de l’article L. 301-2 du code de la construction. Le décret du 14 janvier 2020 serait supprimé et la subvention instituée par ce décret intégrée aux délibérations de l’Anah. Cette solution aurait l’avantage de préserver l’autonomie de l’agence dans la définition des aides et rendrait possible la délégation au niveau local de la partie « INT et SUP » des aides à la rénovation globale.

– La nationalisation des aides à la rénovation globale bénéficiant aux ménages MO et TMO, et leur intégration au décret du 14 janvier 2020. Cette solution offrirait davantage de garanties de transparence et de qualité de la norme, puisque le décret, contrairement aux délibérations de l’Anah, doit être publié au journal officiel et ne peut être pris qu’après consultation du Conseil d’État. Cette solution serait aussi un gage de transparence budgétaire puisque les crédits correspondants devraient nécessairement figurer au budget de l’État, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui (voir infra).

Sans se prononcer définitivement en faveur de la seconde solution, vos rapporteures observent que les délibérations de l’Anah sont particulièrement peu accessibles : elles ne sont pas classées en fonction du type d’aide (rénovation énergétique, adaptation des logements, etc.), mais en fonction de la situation du bénéficiaire (propriétaire occupant, bailleur, copropriétaire). Ainsi, les règles des aides à la rénovation énergétique sont exposées dans trois délibérations différentes ([12]) faisant chacune plusieurs dizaines de pages, auxquelles s’ajoutent les délibérations sur l’ingénierie, sur les avances et sur l’accompagnement obligatoire.

Proposition n° 1 : Unifier les régimes juridiques des aides à la rénovation énergétique, en basculant la prime de transition énergétique (« MaPrimeRénov’ ») dans le régime des aides à la pierre, ou à l’inverse en intégrant les aides autonomes de l’Anah au décret du 14 janvier 2020.

La dénomination des aides ne facilite pas la lisibilité des dispositifs. À l’origine, « MaPrimeRénov’ » est le nom courant donné à l’aide créée en 2020, officiellement appelée « prime de transition énergétique ». Mais l’Anah a par la suite renommé ses programmes « Habiter mieux » d’après ce vocable, pour former « MaPrimeRénov’ Copropriété » (2021) et « MaPrimeRénov’ Sérénité » (2022). Par capillarité, d’autres programmes de l’Anah ont été renommés sur ce modèle, « Habiter Facile » devenant « MaPrimeAdapt’ », « Habiter sain » et « Habiter serein » devenant « Ma prime logement décent ».

« MaPrimeRénov’ » désigne aujourd’hui, au sens strict, l’aide par geste créée par le décret du 14 janvier 2020, tandis que son pendant pour la rénovation globale s’appelle « MaPrimeRénov’ rénovation globale » et l’aide à la pierre correspondante « MaPrimeRénov’ Sérénité ». Deux autres aides à la pierre, assimilées au « parcours accompagné », existent pour les bailleurs (« Loc’Avantages ») et pour les copropriétaires (« MaPrimeRénov’ Copropriété »).

	Aides à la pierre	Aide nationale
Textes juridiques	délibérations de l’Anah	décret n° 2020-26 du 14 janvier 2020 et arrêtés
Programme budgétaire	135	174
Délégables au niveau local	oui	non
Nom des aides	- MaPrimeRénov’ Sérénité (parcours accompagné MO et TMO) - MaPrimeRénov’ Copropriété	prime de transition énergétique, avec deux volets : - parcours accompagné INT et SUP ; - aide par geste (MaPrimeRénov’ au sens strict)

La Cour des comptes remarque que le fait d’employer la formule « MaPrimeRénov’ » pour toutes les aides « peut être source de confusion ». En outre, l’emploi récurrent du possessif (« ma » prime, « mon » accompagnateur Rénov’), les abréviations par apocope (« rénov’ », « adapt’ ») et la référence à un code couleur pour désigner les catégories de revenus (parcours bleu, jaune, violet, rose) relèvent de choix marketing qui ne contribuent pas davantage pour le grand public que pour les professionnels à la compréhension des termes utilisés.

b. Le maintien parallèle des certificats d’économies d’énergie (CEE)

En plus des subventions à la rénovation énergétique, les ménages peuvent bénéficier sur leurs travaux de « certificats d’économies d’énergie » (CEE).

Les travaux de rénovation énergétique produisent des certificats que les fournisseurs d’énergie rachètent (soit directement au maître d’ouvrage, soit à l’entreprise ayant réalisé les travaux, qui les déduit de la facture) pour justifier de leurs actions en matière de réduction de la consommation énergétique. La « valorisation » des CEE auprès de ces entreprises impose aux ménages de constituer un dossier spécifique, indépendant du dossier Anah.

En 2024, les CEE ont été réintégrés aux aides à la rénovation globale (sauf copropriétés), comme c’était déjà le cas jusqu’en 2021 (avec Habiter mieux sérénité), mais pas à l’aide par geste.

Plusieurs observateurs proposent d’intégrer ([13]) le bénéfice des CEE à MaPrimeRénov’, pour éviter cette complexité accrue pour les ménages. La Cour des comptes note ainsi que « le maintien d’un système dual s’oppose en soi à l’ambition d’un guichet unique ».

Deux solutions seraient théoriquement envisageables : la valorisation des CEE par l’Anah pour l’aide « par geste » comme déjà pour le parcours accompagné, et la suppression pure et simple des CEE au profit des subventions publiques.

La valorisation des CEE par l’Anah pour l’aide par geste n’a pas été retenue. Justifiée pour la rénovation globale, en raison de la complexité des opérations (intervention de plusieurs entreprises) et de la présence d’un accompagnateur obligatoire dont la mission consiste précisément à monter le dossier d’aides, la valorisation des CEE par l’Anah pour l’aide par geste impliquerait pour l’agence un surcroît de complexité qui l’éloignerait de son cœur de métier.

La suppression des CEE serait une solution séduisante, car ce dispositif, comme le taux réduit de TVA, n’est pas conditionné aux revenus (même s’il existe un « coup de pouce » pour les ménages modestes) ni réservé aux résidences principales et ne permet donc pas de cibler ni les ménages ni les logements prioritaires. Mais les CEE disposent d’une logique propre, normée par le droit européen ; ils ont en outre une portée bien plus large que la rénovation des logements, couvrant par exemple l’électrification des véhicules.

À défaut de pouvoir supprimer les CEE, l’administration travaille à l’harmonisation des critères d’éligibilité entre les CEE et l’aide MPR par geste. Celle-ci ne pourra toutefois pas être complète, car les deux systèmes ont des logiques différentes. Ainsi, les pompes à chaleur air-air sont éligibles aux CEE parce qu’elles sont plus efficaces comme mode de chauffage qu’un convecteur électrique ; mais parce qu’elles sont surtout utilisées en mode « climatisation », alors qu’elles ne peuvent servir à la production d’eau chaude, contrairement aux pompes à chaleur air-eau, et parce qu’elles ne sont pas produites en France, il n’a pas été jugé pertinent de les subventionner dans le cadre de l’aide par geste.

La meilleure façon d’articuler subventions à la rénovation énergétique et CEE reste donc encore de circonscrire les cas de cumul en concentrant les aides publiques sur la rénovation globale. Tel est d’ailleurs le sens de la réforme de 2024.

3. Des critères d’éligibilité complexes et changeants

Les aides à la rénovation énergétique étaient unanimement critiquées pour être orientées vers la rénovation par geste, peu efficace, au détriment de la rénovation globale. La réforme de 2024 a changé les critères d’éligibilité et les barèmes pour restreindre l’accès aux aides par geste et rendre les aides à la rénovation globale plus attractives. Mais la complexité des nouveaux paramètres a seulement eu pour effet de réduire la demande pour toutes les aides, si bien que la réforme de 2024 a rapidement été suspendue.

a. La réforme de 2024 vise à recentrer les aides sur la rénovation globale

i. Un nombre de rénovations globales insuffisant et en baisse

En 2022, le nombre de rénovations ayant bénéficié d’une aide publique s’élevait à 670 000, pour un montant d’aides de 3,1 milliards d’euros. Mais les rénovations globales ne représentaient que 66 000 logements (logements en copropriété compris) soit moins de 10 % du total, alors qu’il faudrait, selon l’Ademe, au moins 600 000 rénovations performantes par an pour atteindre les objets de la stratégie nationale bas carbone.

On observe que l’introduction de l’aide par geste a progressivement « phagocyté » l’aide à la rénovation globale, surtout depuis son ouverture aux ménages aux revenus intermédiaires et supérieurs en 2021. Alors que l’aide par geste connaît une forte dynamique (dépenses multipliées par quatre en trois ans), l’aide à la rénovation globale décline depuis 2022 jusqu’à retrouver en 2023 son niveau de 2020 (470 millions d’euros).

L’année 2023 marque pour la première fois un recul non seulement des aides à la rénovation globale (- 11 % de logements aidés pour MPR Sérénité), mais aussi de l’aide par geste (- 20 % de logements aidés). Ce recul général des aides à la rénovation énergétique s’explique par le contexte économique (hausse des taux d’intérêt et inflation) et, en ce qui concerne plus spécifiquement l’aide par geste, par une diminution des barèmes pour – déjà – inciter les ménages à s’orienter vers la rénovation globale, en parallèle d’un « effet de saturation » de la demande (beaucoup de ménages ayant déjà remplacé leur mode de chauffage).

aides individuelles à la rénovation énergétique – statistiques

		2020	2021	2022	2023
MPR Sérénité (rénovation globale MO et TMO – hors aide bailleurs)	Nombre de logements aidés	58 000 ([14])	41 000	34 000	30 200
	Montant moyen de la subvention	8 150 €	13 600 €	14 700 €	15 600 €
	Montant total versé	470 M€	560 M€	503 M€	470 M€
	Montant moyen des travaux réalisés	17 000 €	25 000 €	29 000 €
MPR (aide par geste et forfait rénovation globale INT et SUP ([15]))	Nombre de logements aidés	141 000	658 000	629 000	505 000
	dont monogestes	91 %	77 %	73 %
	Montant moyen de la subvention	4 000 €	3 200 €	3 900 €	3 900 €
	Montant total versé	570 M€	2 101 M€	2 462 M€	1 952 M€
	Montant moyen des travaux réalisés	7 300 €	9 900 €	12 000 €

Source : CEC, à partir des données de la Cour des comptes complétés par les chiffres récents de l’Anah.

On observe également une montée en charge qualitative des deux dispositifs, qui se traduit par une hausse du montant moyen des travaux subventionnés (de 17 000 à 29 000 € pour la rénovation globale et de 7 300 € à 12 000 € pour la rénovation par geste) et par une hausse corrélative du montant moyen des aides versées (de 8 150 € à 15 600 € pour la rénovation globale et de 3 200 € à 3 900 € pour l’aide par geste ([16])). Ainsi, avant la réforme de 2024, on pouvait déjà constater que l’aide par geste finançait davantage de bouquets de travaux, la part de monogestes (dans trois quarts des cas, le simple changement du système de chauffage) passant de 91 % à 73 % entre 2020 et 2022.

Cela signifie bien que l’aide par geste s’est en partie substituée à l’aide à la rénovation globale, y compris pour les projets multitravaux, alors même que les aides aux rénovations globales étaient de plus en plus généreuses. Bien que financièrement moins attractive, l’aide par geste est une aide forfaitaire, dont le barème et les conditions d’éligibilité sont clairs et qui ne nécessite ni diagnostic ni accompagnement, dans l’esprit du crédit d’impôt pour la transition énergétique qu’elle a remplacé en 2020. La simplicité de l’aide est en soi un facteur de son succès.

Mais les rénovations par geste présentent peu d’intérêt à long terme, d’une part parce qu’elles portent en pratique sur le changement du mode de chauffage (72 % des dossiers entre 2020 et 2022) et non sur l’isolation, et que les gestes ainsi subventionnés ne sont pas les plus efficients, comme l’a remarqué France Stratégie ([17]), d’autre part parce qu’elles ne permettent pas de traiter les lots de travaux de manière cohérente. Une rénovation globale est essentielle pour éviter les déperditions au niveau des interfaces entre les parois (les « ponts thermiques »). Enfin, le coût d’un même bouquet de travaux est supérieur quand il est réalisé en plusieurs fois plutôt qu’en une seule : à long terme, la réalisation de monogestes est donc à la fois moins efficace et plus coûteuse.

La progression qualitative de l’aide par geste ne compense donc pas le déclin du nombre de rénovations globales, qui passe (hors aide copropriété) de plus de 45 000 en 2021 à moins de 34 000 en 2023.

Chute du nombre de rénovations globales
subventionnées par les aides de l’Anah

Source : Comité d’évaluation et de contrôle, à partir des données publiées par l’Anah.

C’est pourquoi la réforme du 1er janvier 2024 change de manière substantielle les modalités des aides dans le sens de la rénovation globale.

ii. Restrictions à l’aide par geste et incitations à la rénovation globale

La réforme de 2024 restreint l’accès aux aides « par geste », tout en augmentant les plafonds des aides à la rénovation globale.

L’aide « geste par geste » est triplement restreinte :

– elle n’est plus accessible aux passoires thermiques ;

– elle n’est plus accessible aux ménages à revenus supérieurs ;

– elle est réservée au changement de chauffage (ou à d’autres gestes réalisés à l’occasion d’un changement de chauffage).

Cette réforme réserve donc aux rénovations globales les aides publiques, à l’exception des logements déjà relativement bien isolés mais chauffés au gaz ou au fuel, qui pourront bénéficier d’une aide pour passer à un mode de chauffage décarboné. Du même coup, la réforme étend aux ménages aux revenus intermédiaires et supérieurs l’obligation d’accompagnement qui valait déjà dans le cadre de l’aide « sérénité » pour les ménages modestes.

En parallèle, l’aide à la rénovation globale voit les plafonds de travaux et les taux d’aide significativement augmenter. Pour les ménages MO et TMO, le barème déjà revalorisé à 50 % et 65 % en octobre 2023 ([18]), passe à respectivement 60 % et 80 % en 2024, même si la suppression du cumul avec les certificats d’économies d’énergie (voir supra) atténue l’effet de cette nouvelle hausse.

Le plafond de travaux, qui était de 35 000 €, passe à 40 000 €, voire à 55 000 € et à 70 000 € pour un gain de trois et de quatre étiquettes. Le bonus « BBC » (atteinte de l’étiquette A ou B) disparaît, puisque les travaux les plus ambitieux sont désormais valorisés par la gradation du plafond de travaux en fonction du nombre d’étiquettes gagnées, mais le bonus « sortie de passoire thermique » demeure non plus sous la forme d’un forfait (1 500 €) mais d’un bonus sur le taux de l’aide (+ 10 %), qui peut donc atteindre 90 % pour un ménage très modeste rénovant un logement en F ou en G.

Au total, le montant maximum de l’aide est multiplié par deux et demi (ménages MO et TMO), par trois (ménages INT) et quatre (ménages SUP). L’objectif de cette réforme est d’atteindre, en 2024, 120 000 rénovations globales (hors aide copropriété), au lieu de 34 000 en 2023, dont 70 % devraient concerner les ménages modestes et 30 % les ménages intermédiaires et supérieurs.

Comparaison des aides à la rénovation globale en 2023 et en 2024

		Aides rénovation globale 2023	Montant maximum aide 2023	Aides rénovation globale 2024	Montant maximum aide 2024
TMO (parcours bleu)	% aide	50 % ou 65 %**	25 750 €	80 %	63 000 €
	plafond travaux	30 000 € ou 35 000 €*		de 40 000 € à 70 000 €
	bonus BBC	1 500 €
	bonus sortie de passoire	1 500 €		10 %
MO (parcours jaune)	% aide	35% ou 50 %**	20 500 €	60 %	49 000 €
	plafond travaux	30 000 € ou 35 000 €*		de 40 000 € à 70 000 €
	bonus BBC	1 500 €
	bonus sortie de passoire	1 500 €		10 %
INT (parcours violet)	% aide	forfait 7 000 € ou 10 000 €*	12 000 €	45 % ou 50 %***	35 000 €
	plafond travaux			de 40 000 € à 70 000 €
	bonus BBC	1 000 €
	bonus sortie de passoire	1 000 €		10 %
SUP (parcours rose)	% aide	forfait 3 500 € ou 5 000 €*	6 000 €	30 % ou 35 %***	24 500 €
	plafond travaux			de 40 000 € à 70 000 €
	bonus BBC	500 €
	bonus sortie de passoire	500 €		10 %

Source : Comité d’évaluation et de contrôle.

* à partir du 1er février 2023.

** à partir du 1er octobre 2023.

*** taux de l’aide majoré pour des sauts de trois ou quatre étiquettes.

Les nouveaux plafonds de travaux sont plus cohérents avec l’ambition d’encourager les rénovations globales, par nature plus coûteuses. L’ancien plafond de travaux, fixé à 35 000 €, était bien en deçà du coût réel d’une rénovation globale, que l’on peut situer ([19]) dans une fourchette moyenne de 60 000 € à 70 000 € (Ademe), même si le coût dépend d’abord de la surface à rénover et de la performance recherchée.

Reste à charge pour la rénovation performante en 2023 et 2024

Source : Institut de l’économie pour le climat (I4CE) (2023).

iii. Un reste à charge réduit et de mieux en mieux financé

Ainsi, grâce à la réforme, le reste à charge n’est plus l’obstacle principal aux projets de rénovations énergétiques aidés.

Au demeurant, selon vos rapporteures, le principe d’un reste à charge est justifié. Même si la rénovation énergétique génère des externalités positives pour l’ensemble de la société, c’est d’abord le propriétaire du bien rénové qui en bénéficie, d’une part parce que cela augmente la valeur de son logement, d’autre part parce que le gain de performance réduit ses dépenses énergétiques futures. Il est donc normal que les propriétaires des logements à rénover contribuent au coût de la rénovation à mesure de leurs facultés financières.

Pour les ménages modestes et très modestes, en revanche, le reste à charge peut être un facteur bloquant. Deux outils de financement spécifiques à la rénovation énergétique ont été créés, dont le développement est une condition clé du succès de la politique de rénovation énergétique des logements.

L’éco-PTZ a de plus en plus de succès

L’éco-PTZ est un prêt à taux zéro qui peut être sollicité pour financer des travaux de rénovation énergétique. Il est proposé par les banques, qui sont rémunérées par un crédit d’impôt correspondant au taux d’intérêt de marché. Il est sans conditions de ressources, mais les banques sont libres de l’attribuer ou de le refuser en fonction de la solvabilité du demandeur. La Cour des comptes remarque qu’il bénéficie en pratique aux ménages à revenus intermédiaires (déciles 4 à 7).

Le nombre de dossiers pour l’éco-PTZ connaît depuis quelques années un certain engouement, à la faveur de la hausse des taux. Le nombre de dossiers validés est passé de 61 000 en 2021 à 105 000 en 2023. Ce succès s’explique aussi par les mesures de simplification qui ont allégé la charge administrative pour les banques. En 2022, l’éco-PTZ a été « couplé » avec MaPrimeRénov’, ce qui signifie que l’attestation d’éligibilité à MaPrimeRénov’ vaut automatiquement éligibilité à l’éco‑PTZ.

L’article 71 de la loi de finances pour 2024 prévoit trois nouvelles mesures qui devraient permettre d’amplifier encore la dynamique de l’éco-PTZ :

– l’augmentation du plafond à 50 000 € pour les rénovations globales (il reste à 30 000 € pour les rénovations partielles) ;

– l’ouverture de la distribution aux sociétés de tiers-financement ;

– le couplage entre l’éco-PTZ et MaPrimeRénov’ Copropriété.

Le Prêt avance rénovation peine encore à mobiliser les banques

Le prêt avance rénovation, créé en 2021 par la loi Climat résilience, est un prêt hypothécaire (sur le modèle du « prêt avance mutation ») garanti par l’État via le Fonds de garantie pour la rénovation énergétique. La garantie de l’État couvre 75 % de la perte de la banque en cas de défaillance de la garantie hypothécaire.

Comme un prêt viager hypothécaire, il s’agit d’un prêt in fine, c’est‑à‑dire que le remboursement du principal est effectué en une fois, au moment de la vente ou de la succession. Les intérêts peuvent être payés en même temps que le remboursement du principal, ou par mensualités.

Le prêt avance rénovation est réservé aux ménages modestes et au financement de travaux énergétiques (la condition de revenus devrait toutefois être supprimée). L’idée de ce prêt est de permettre aux ménages de s’endetter pour rénover et de différer le remboursement à la mutation, alors que les travaux auront augmenté la valeur financière du bien. Il offre plusieurs avantages : taux plus bas qu’un prêt hypothécaire classique, absence de frais de dossier et d’assurance emprunteur. Les plafonds d’emprunt et les travaux éligibles sont fixés par les banques qui choisissent de le proposer.

Malgré ses avantages, le prêt avance rénovation n’est quasiment pas utilisé. Depuis son lancement en 2022, on ne compte qu’une quarantaine de dossiers par an. La faible diffusion de ce prêt (seuls quelques établissements bancaires le proposent) et son coût, qui reste important – comme pour tous les prêts in fine – sont les principaux obstacles à son développement.

Afin d’encourager davantage de ménages à le solliciter, même s’ils ne disposent pas de trésorerie, la loi de finances pour 2024 a inclus les frais hypothécaires et les frais notariés dans le montant susceptible d’être couvert par l’emprunt.

b. Trop contraignante, la réforme de 2024 a été rapidement suspendue

La réforme de 2024 n’a pas seulement revalorisé les barèmes des aides à la rénovation globale. En généralisant l’accompagnement obligatoire et en modifiant le critère de performance, elle a considérablement restreint leur accès.

i. Un surcroît de complexité dont les conséquences ont été mal anticipées

Si l’accompagnement était déjà obligatoire dans le cadre de MaPrimeRénov’ Sérénité, réservée aux ménages modestes, cet accompagnement était pris en charge directement par les délégataires. Le nouvel accompagnement repose sur un tiers agréé, qui relève d’une structure à but lucratif et dont le financement n’est intégralement remboursé que pour les ménages très modestes, mais sans avance ni garantie (voir infra).

Le critère de performance, qui était exprimé en pourcentage (il fallait un gain thermique de 35 % ([20])) est désormais exprimé en gains d’étiquette, sauf pour l’aide aux copropriétés. Cette méthode apparemment plus simple produit des effets de seuil et des inégalités d’accès à l’aide en fonction du diagnostic de départ.

Seuils de performance énergétique

Source : synthèse par Effy.

Un logement ayant une consommation de 421 kWh par m² et par an devra réduire sa consommation de 91 kWh par m² et par an pour être éligible aux aides (atteinte de l’étiquette E), alors qu’un logement ayant une consommation de 420 kWh par m² et par an devra réduire sa consommation de 170 kWh par m² et par an (atteinte de l’étiquette D), ce qui correspond plutôt à un saut réel de trois étiquettes mais avec le plafond de travaux applicable à un saut de deux étiquettes.

Pour les logements bénéficiant d’un classement médiocre avant travaux, l’accès aux aides est bien plus difficile qu’avant la réforme. Ainsi, un logement ayant une consommation de 210 kWh par m² et par an, soit le milieu de l’étiquette D, devra réduire sa consommation de plus de 100 kWh pour être éligible aux aides, ce qui représente un gain de performance de 48 % plus exigeant que le critère de 35 % qui prévalait auparavant. Les logements classés C, quant à eux, devront atteindre l’étiquette A (soit un gain de performance qui peut être supérieur à 60 %) ce qui est souvent impossible pour des raisons tenant aux caractéristiques de l’immeuble.

En outre, la réforme du DPE de 2021, en mélangeant isolation et décarbonation, a également pu créer de la confusion et rendre plus difficile le gain d’étiquette pour les logements chauffés au gaz. Or le remplacement d’un système de chauffage au gaz n’est pas toujours possible (chauffage collectif) ni opportun (cas de l’installation récente d’une chaudière à condensation performante).

En ce qui concerne l’aide par geste, l’inéligibilité des passoires thermiques a eu pour conséquence non seulement d’exclure les passoires thermiques – c’était le but –, mais d’exiger des autres logements la fourniture d’un DPE comme preuve de leur éligibilité. Ce DPE est à la charge des ménages, y compris pour les plus modestes, et il représente un coût élevé et dissuasif en proportion du montant de l’aide sollicitée. Cet écueil aurait pu être évité en remplaçant la condition d’étiquette par une condition de revenus (réserver l’aide geste par geste aux ménages modestes et très modestes, y compris en passoires thermiques).

ii. Une neutralisation de la réforme en mars 2024

Comme cela était prévisible, et comme cela avait d’ailleurs été prévu ([21]), le nombre de demandes a drastiquement baissé à la suite de l’entrée en vigueur de la réforme. Au premier trimestre 2024, le nombre de dossiers de rénovations globales chute de 43 % par rapport au premier trimestre de 2023, qui était déjà décevant, pour atteindre le chiffre de 5 584 ([22]). Toutes aides comprises, le nombre de dossiers s’élève au 22 avril 2024 à 80 000 ([23]), alors que l’objectif de rénovations pour l’année est de 700 000.

Face à la situation, à l’issue d’une réunion entre le ministre de l’écologie, le ministre du logement et les deux grandes fédérations professionnelles, le Gouvernement a annoncé le 8 mars 2024 des mesures de « simplification » qui consistent en fait à revenir, au moins jusqu’en 2025, aux règles qui s’appliquaient en 2023. Ainsi, le décret n° 2024-249 du 21 mars 2024 revient entièrement sur la réforme de l’aide par geste, en levant les restrictions y compris pour les passoires thermiques.

Concernant l’accompagnement obligatoire, si la suppression temporaire de cette contrainte avait un moment été envisagée, il a finalement été décidé de la maintenir, en accélérant le processus d’agrément (en février 2024, 650 structures étaient en cours d’agrément). L’avis préalable des Comités régionaux de l’habitat et de l’hébergement (CRHH) sera ainsi supprimé.

La réforme de 2024, et sa suspension partielle trois mois après son entrée en vigueur, sont représentatives de l’instabilité juridique ([24]) des systèmes d’aides énergétiques et du caractère dommageable de mesures qui, présentées comme « simplificatrices », ne font en fait que détériorer la lisibilité des dispositifs et les conditions d’accès aux aides, sans bénéfice notable. En revenant à la situation antérieure, pour une période théorique de six mois, le décret du 21 mars 2024 cherche donc à réparer dans l’urgence les conséquences d’une réforme elle-même adoptée de manière prématurée et qui renforcera les difficultés qu’elle devait résoudre.

Si les fédérations professionnelles se sont félicitées de la suspension de la réforme de 2024, qui répondait à leurs demandes ([25]), il faut craindre que ce revirement soit contreproductif au regard de l’objectif initialement affiché, et que les ménages se détournent tout à fait de la rénovation globale au profit de travaux moins efficaces, certes moins subventionnés mais selon des modalités beaucoup plus simples, accentuant le phénomène de « phagocytage » des aides à la rénovation globales par les aides forfaitaires à la rénovation partielle.

Les travaux monogestes qui seront réalisés dans ce cadre pourront avoir pour effet d’améliorer les statistiques relatives aux passoires thermiques à court terme, mais ils n’auront aucune efficacité par la suite, puisqu’une rénovation performante nécessite dans tous les cas la reprise de la totalité de l’isolation (pour éviter les ponts thermiques) puis le changement du mode de chauffage (pour éviter un chauffage surdimensionné). La démarche consistant à subventionner « des monogestes plutôt que rien » peut donc être questionnée dans une perspective d’efficacité de la dépense publique.

Vos rapporteures formulent des propositions permettant de simplifier réellement l’accès aux aides à la rénovation énergétique sans renoncer à l’objectif de performance (voir infra, II-A-1).

B. MA PRIME ADAPT’ : UN NOUVEAU DISPOSITIF PROMETTEUR

« MaPrimeAdapt’ » est le pendant adaptation des logements à la perte d’autonomie de « MaPrimeRénov’ Sérénité » pour la rénovation énergétique. La nouvelle aide, qui résulte de la fusion de plusieurs dispositifs, opère une réelle simplification et plusieurs changements de paramètres qui devraient lui permettre de remplir adéquatement ses objectifs. L’adaptation des logements ne représente toutefois qu’une réponse possible à la perte d’autonomie des personnes âgées, et il faudrait davantage envisager les cas où un logement n’est pas adaptable du fait de ses caractéristiques ou de la situation de l’occupant.

1. Une réelle simplification par rapport aux dispositifs préexistants, malgré le maintien partiel et en principe provisoire du crédit d’impôt

a. La fusion de trois aides très diverses

La démarche de « MaPrimeAdapt’ » est analogue à celle de « MaPrimeRénov’ » : en 2020, la prime de transition énergétique fusionnait une aide de l’Anah (Habiter mieux agilité) et un crédit d’impôt (le CITE) ; « MaPrimeAdapt’ » fusionne également une aide de l’Anah (Habiter facile) et un crédit d’impôt (le crédit d’impôt « autonomie »), qui comprenait lui‑même deux volets ([26]), ainsi qu’une aide de la CNAV (Habitat et cadre de vie).

Mais là où « MaPrimeRénov’ » a créé un surcroît de complexité, avec un deuxième niveau d’aide (une aide réglementaire s’ajoutant aux aides déléguées), MaPrimeAdapt’ simplifie grandement l’architecture juridique des aides et le parcours pour les usagers en supprimant un acteur, la CNAV, et le circuit de financement associé.

MaPrimeAdapt’ crée donc un point d’accès unique pour l’usager. Deux domaines restent toutefois en-dehors du périmètre de la nouvelle aide :

– le parc social, qui n’est pas dans le champ de compétence de l’Anah et continue de relever de la CNAV ;

– les aides locales des centres communaux d’action sociale (CCAS) ou des CAF, qui peuvent se cumuler avec les aides nationales.

MaPrimeAdapt’ simplifie également les critères d’éligibilité des aides antérieures, qui étaient épars et peu lisibles au regard de l’âge et du degré de perte d’autonomie et des conditions de ressources. Comme pour la rénovation énergétique, l’aide de l’Anah était réservée aux publics modestes, alors que le crédit d’impôt était universel ; l’aide de la CNAV était également réservée aux ménages modestes mais selon une grille propre ([27]).

MaPrimeAdapt’ harmonise les barèmes des aides antérieures et augmente les plafonds de travaux de façon importante.

Tableau comparatif des aides existant en 2023 et de MPA

	Anah (Habiter Facile)		CNAV (Habitat et cadre de vie)	Crédit d’impôt autonomie	MaPrimeAdapt’
Âge minimum	60 ans		55 ans	sans condition d’âge (volet adaptation)	60 ans (si GIR) 70 ans (sans GIR)
Condition de GIR	attestation de perte d’autonomie		5 ou 6	1 à 4 (volet adaptation) sans condition de dépendance (volet accessibilité)	60 ans (si GIR) 70 ans (sans GIR)
Conditions de ressources	TMO	MO	TMO ([28])	sans	TMO	MO
Taux de l’aide	50 %	35 %	35 % à 65 %	25 %	70 %	50 %
Plafond de travaux (hors taxes)	10 000 €	7 000 €	2 000 € à 3 000 € (selon grille de revenus actualisée)	5 000 € ou 10 000 € (couples)	22 000 €
Montant maximum de l’aide	5 000 €	2 450 €	1 950 €	2 000 €	15 400 €	11 000 €
Montant moyen de l’aide	3 200 €		2 400 €		5 800 € (prévisionnel)

Source : Comité d’évaluation et de contrôle.

Auparavant, les plafonds de travaux cumulés s’élevaient au maximum à 15 000 € pour une personne seule (10 000 € Habiter mieux et 5 000 € crédit d’impôt), il est désormais de 22 000 € quels que soient les revenus et le degré de dépendance.

Pour les ménages qui étaient déjà éligibles, la nouvelle aide devrait être financièrement globalement neutre. Les anciennes aides avaient des plafonds de travaux plus bas, et des barèmes facialement plus bas aussi, mais ces barèmes se cumulaient. Ainsi, les anciennes aides pouvaient couvrir la totalité ([29]) du coût de travaux s’élevant à 8 000 € et réalisés par un couple très modeste, alors qu’il sera limité au mieux à 70 % du coût des travaux (5 600 €) avec MaPrimeAdapt’.

La nouvelle aide est en fait avantageuse pour les travaux importants, au‑delà du seuil de 10 000 € qui était la limite des anciennes aides. Ces plafonds peuvent sembler élevés, alors que les travaux d’adaptation coûtent plutôt de l’ordre de 6 000 € à 8 000 €. Ces plafonds « généreux » contrastent avec ceux des aides à la rénovation énergétique, qui demeurent justes malgré leur récente augmentation, et ils traduisent la volonté d’étendre les travaux d’adaptation à des postes auparavant non pris en charge (tels que la domotique).

Le montant moyen prévisionnel de MaPrimeAdapt’ est de 5 800 €, c’est‑à‑dire l’équivalent, ou à peine plus, du cumul du montant moyen des anciennes subventions (3 200 € pour Habiter Mieux et 2 400 € pour l’aide de la CNAV), hors crédit d’impôt. Le nouveau dispositif est donc un peu plus avantageux pour les ménages aux revenus modestes et sans perte d’autonomie et, de manière générale, pour les ménages souhaitant réaliser des travaux importants ; il est moins avantageux pour les ménages qui effectueront des travaux peu importants et pour les ménages plus aisés, puisqu’il exclut désormais les ménages supérieurs et en principe les ménages intermédiaires.

Les nouveaux paramètres de l’aide privilégient donc les personnes dépendantes, dans une logique préventive (voir infra) et à l’inverse les personnes très dépendantes dont le maintien à domicile nécessitera des travaux d’envergure (domotique, lève-malades…).

b. Le maintien jusqu’au 1er janvier 2025 du crédit d’impôt

Comme toutes les aides de l’Anah, MaPrimeAdapt’ est réservée aux ménages modestes et très modestes. La fusion des autres aides dans Habiter facile a donc exclu du dispositif les ménages intermédiaires et supérieurs qui ne bénéficiaient auparavant que du crédit d’impôt.

C’était précisément pour exclure les ménages aux revenus supérieurs, qui étaient à la fois les premiers bénéficiaires du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) et ceux qui en avaient le moins besoin, qu’a été créée MaPrimeRénov’. Mais l’aide a été rouverte un an plus tard à ce public, avec des barèmes adaptés, au regard des enjeux d’intérêt général qui s’attachaient à la rénovation énergétique.

La problématique est un peu différente pour MaPrimeAdapt’, mais les hésitations sont les mêmes. Pour les ménages aux revenus intermédiaires, et particulièrement pour les déciles 5 et 6, le reste à charge peut être un facteur bloquant.

Alors qu’il était initialement prévu de supprimer complètement le crédit d’impôt, le Gouvernement a finalement décidé, par un arrêté du 30 décembre 2023 ([30]), de prolonger le crédit d’impôt jusqu’au 31 décembre 2025 au moins, pour les seuls ménages aux revenus intermédiaires. Par cohérence avec le dispositif MaPrimeAdapt’, une condition d’âge de 60 ans a également été instaurée qui n’existait pas dans l’ancienne forme du crédit d’impôt. En outre, les deux volets du crédit d’impôt (adaptation et accessibilité) ont été fusionnés.

La solution retenue ne semble de prime abord pas très satisfaisante. Alors que MaPrimeAdapt’ avait pour objectif de fusionner les aides, le maintien partiel et en principe provisoire du crédit d’impôt ne peut passer que pour une solution transitoire. Pourtant, la solution la plus simple et la plus rationnelle, qui serait de créer une troisième catégorie de revenus au sein de MaPrimeAdapt’, pour les ménages intermédiaires – comme cela vient d’être fait pour MaPrimeRénov’ – poserait d’autres types de difficultés. Si les travaux éligibles aux deux aides sont comparables ([31]), le montant maximal du crédit d’impôt n’est que de 1 000 €, un montant tout simplement trop faible pour justifier l’entrée dans un parcours avec accompagnement obligatoire.

MaPrimeAdapt’ illustre donc bien, comme MaPrimeRénov’, la difficulté de l’instauration d’un parcours unique accompagné, et l’arbitrage à faire entre un programme global et ambitieux, et un programme plus simple, « par geste ».

Une façon de se tirer de cette difficulté « par le haut » serait d’étendre pleinement l’aide à l’adaptation des logements aux ménages intermédiaires s’étant engagés en parallèle dans un parcours accompagné de rénovation énergétique globale de leur logement (voir infra, I-C-3). Dans l’immédiat, le crédit d’impôt semble être la meilleure solution pour ne pas exclure complètement les ménages intermédiaires de toute aide à l’adaptation.

Proposition n° 2 : Pérenniser la prorogation du crédit d’impôt autonomie en faveur des ménages intermédiaires, aussi longtemps qu’aucune autre solution n’a été trouvée pour leur donner accès à MaPrimeAdapt’.

2. Des critères d’éligibilité et un périmètre adéquats, des objectifs et des moyens cohérents

Sur le fond, les anciennes aides faisaient l’objet de trois critiques :

– les aides étaient versées après la réalisation des travaux (et avec un an de décalage pour le crédit d’impôt) ;

– elles intervenaient trop tard, à un stade de perte d’autonomie déjà avancé ;

– aucun accompagnement des ménages n’était prévu, alors que le public visé était par définition plus fragile.

Le premier point a été résolu par la création d’un système d’avance, sur le modèle des aides de l’Anah à la rénovation énergétique. Pour répondre aux autres difficultés, la nouvelle aide est désormais dans une logique davantage préventive (a) et prévoit un accompagnement obligatoire (b) ce qui en fait une réponse convaincante par rapport aux objectifs fixés (c).

a. Une logique davantage préventive

En 2023, la moyenne d’âge des nouveaux bénéficiaires des aides de l’Anah et de la CNAV était de 84 ans. L’adaptation était donc trop tardive : les personnes en perte d’autonomie demeuraient trop longtemps dans un environnement parfois dangereux, et ne profitaient pas assez longtemps des nouveaux équipements installés. La volonté du Gouvernement était d’inciter les ménages à adapter leur logement sans attendre qu’il soit « trop tard ».

Le passage à une logique préventive a toutefois suscité quelques débats interministériels. Faut-il adapter des logements « à l’aveugle », dans l’éventualité où l’occupant subirait une perte d’autonomie, alors qu’il n’est même pas sûr qu’il souhaite rester dans ce logement jusqu’à la fin de sa vie ? L’adaptation d’un logement est certes moins coûteuse qu’une rénovation énergétique, mais l’intérêt pour l’occupant suivant est moindre, du fait de son caractère personnalisé. La question se pose d’autant plus que l’aide est directement ouverte aux locataires – contrairement aux aides à la rénovation énergétique – lesquels sont davantage susceptibles de déménager.

Conformément aux recommandations du rapport Broussy, il a finalement été décidé d’ouvrir l’aide sans condition de perte d’autonomie aux personnes de plus de 70 ans, tout en maintenant une condition de début de perte d’autonomie (GIR 6) pour les personnes de 60 ans. Il s’agissait sans doute de la solution la plus équilibrée entre la nécessité d’adapter « en temps utiles » sans toutefois financer l’adaptation de logements « pour rien ».

Présentation des degrés de perte d’autonomie (gir)