I. Le SERVICE NATIONAL UNIVERSEL : UN PROJET PRÉSIDENTIEL FLOU DONT LA MISE EN ŒUVRE A ÉTÉ CHAOTIQUE

L’évaluation de la réussite d’un dispositif se doit de prendre en compte l’adéquation entre le projet de départ et ce qu’il en est advenu. S’agissant du service national universel, et particulièrement des séjours de cohésion, qui en constituent le cœur, une évidence s’impose : à la suite de nombreux atermoiements et d’une lente dérive, le SNU n’a plus rien de commun avec le dispositif qu’avait esquissé le candidat Emmanuel Macron pendant la campagne présidentielle de 2017. L’analyse détaillée des étapes ayant conduit au format actuel des séjours de cohésion est indispensable car elle permet de comprendre pourquoi le projet s’est enlisé.

A. Un dispositif initialement envisagé et présenté comme un substitut au service militaire, Écho persistant des fantasmes attachÉs À cette institution

1. Une « expérience, même brève, de la vie militaire » : le projet du candidat Emmanuel Macron pour la défense et la jeunesse

a. La déclaration programmatique du 18 mars 2017

Les bases du projet d’Emmanuel Macron, s’agissant du service national universel, ont été posées quelques semaines avant le premier tour de l’élection présidentielle, le 18 mars 2017, lors d’un discours prononcé à l’Hôtel des Arts et Métiers à Paris. Le candidat Macron, développant sa vision de la défense nationale, en faisait alors l’une de ses propositions centrales sur le sujet. Le projet s’enracinait dans une analyse des menaces auxquelles la France était confrontée et avait pour objectif de développer la cohésion nationale pour accroître la résilience de la société française et venir grossir les rangs des réservistes. Il s’agissait ni plus ni moins que d’un retour du service national obligatoire, suspendu par le président Jacques Chirac en 1997 ([21]), à ceci près que ce nouveau dispositif, se voulant universel, s’adressait à la fois aux jeunes femmes et aux jeunes hommes, contrairement au service national précédent ([22]).

Le futur président de la République présentait le projet dans les termes suivants :

« La situation stratégique […], les menaces qui pèsent sur notre pays nous commandent aussi de renforcer le lien armées-nation, en permettant à l’ensemble de notre jeunesse de faire l’expérience de la vie militaire et d’être des acteurs à part entière de l’esprit de défense. Je souhaite donc, pour ce faire, que chaque jeune Français ait l’occasion d’une expérience, même brève, de la vie militaire. Un service national de durée courte, obligatoire et universel, sera donc instauré. C’est là un projet de société majeur, un véritable projet républicain, qui doit permettre à notre démocratie d’être plus unie et d’accroître la résilience de notre société. […] Ce service national universel, encadré par les armées et la Gendarmerie nationale, s’adressera aux jeunes femmes et hommes aptes de toute une classe d’âge – soit environ 600 000 jeunes par an. Au travers d’une expérience directe de la vie militaire, de ses savoir-faire et de ses exigences, chaque jeune Français ira ainsi à la rencontre de ses concitoyens, fera l’expérience de la mixité sociale et de la cohésion républicaine, durant un mois. Ce temps de service militaire universel devra intervenir dans les 3 ans suivant le dix-huitième anniversaire de chacun. À l’issue de cette période, l’accès des jeunes aux métiers de la Défense en tant que militaire d’active ou dans la Garde nationale sera facilité. Ce service militaire universel permettra aussi de disposer, en cas de crise, d’un réservoir mobilisable, complémentaire de la Garde nationale. » ([23])

Les caractéristiques principales de ce service national étaient clairement exposées : il devait concerner l’ensemble d’une classe d’âge – d’où son caractère « universel » –, des jeunes majeurs, être obligatoire, durer un mois et être encadré par des militaires d’active et des gendarmes. Toutefois, dès ce stade, une certaine incertitude apparaissait, du fait de la multiplicité des objectifs visés : renforcer le lien entre l’armée et la nation, accroître la cohésion de la nation, favoriser la mixité sociale et créer un « réservoir » de réservistes potentiels. S’il est aisé de rassembler ces différents aspects au sein d’un même projet à la faveur d’un discours, il est plus complexe de les concilier dans la réalité.

Emmanuel Macron avançait, par ailleurs, un chiffrage du dispositif : « Avec des coûts d’infrastructure estimés entre 15 et 20 milliards d’euros, il est estimé à un ordre de grandeur de 2 à 3 milliards d’euros par an en régime de croisière. » En ce qui concerne la méthode et le calendrier, le candidat promettait d’aller vite : son gouvernement était censé préparer un projet de loi « d’ici à la fin de l’année 2017 ». Entre-temps, « une large concertation associant étroitement les parlementaires, la société civile et les ministères concernés » devait être organisée. Le calendrier était particulièrement ambitieux, alors même qu’il s’agissait, selon les propres mots du candidat, d’un « projet de société majeur ». En ce qui concernait le déploiement du dispositif, aucune date n’était avancée, mais, de toute évidence, le candidat n’entendait pas tarder.

b. Un projet marqué du sceau des attentats de 2015, dans un contexte international caractérisé par une multiplication des menaces

Pour comprendre pleinement la signification de ce projet au moment où il a été formulé, il convient de le replacer dans son contexte. En mars 2017, le souvenir des attentats de janvier et de novembre 2015 était encore très vif. Le 7 janvier 2015, douze personnes avaient perdu la vie dans l’attaque ciblant le journal Charlie Hebdo ; le lendemain, une policière municipale avait été tuée lors de la fusillade de Montrouge ; le 9 janvier, quatre personnes prises en otage à l’Hyper Cacher de la porte de Vincennes avaient trouvé la mort. Lors des attentats coordonnés du 13 novembre, au Bataclan, au stade de France et dans plusieurs restaurants parisiens, plus de 130 personnes étaient décédées et des centaines d’autres avaient été blessées. À l’extérieur de ses frontières, la France était engagée dans la lutte contre le terrorisme islamiste, aussi bien au Sahel qu’au Proche-Orient, sur fond de menace persistante de Daech, en particulier.

En octobre 2016, soit quelques mois avant les déclarations d’Emmanuel Macron, avait été créée la « garde nationale », composée des volontaires des réserves opérationnelles des forces armées et de la police nationale ([24]). Le candidat y faisait d’ailleurs référence dans son discours, prévoyant même une articulation entre le SNU et la garde nationale : pour les anciens conscrits, l’accès devait être facilité, selon des modalités restant à définir.

Face à des périls aussi bien intérieurs qu’extérieurs, le discours consistant à développer la « résilience » de la société et à promouvoir des dispositifs censés permettre aux Français de « faire nation » pouvait être entendu par une partie importante de la population. Pour ce faire, une résurrection du service national, auquel une certaine nostalgie restait attachée, pouvait passer pour une solution simple et efficace, présentant de surcroît l’avantage de « redresser » une partie de la jeunesse jugée en manque de repères et de discipline.

c. Un projet d’encadrement militaire de la jeunesse faisant écho à la nostalgie du service militaire

L’ancienne majorité présidentielle a fréquemment reproché à ses opposants de caricaturer le SNU en insistant trop sur la dimension militaire du dispositif. Pourtant, il ressort clairement des propos cités précédemment que, en mars 2017, le candidat Emmanuel Macron envisageait bel et bien le service national universel comme un projet conçu dans le cadre de la politique de défense, obligatoire pour l’ensemble d’une classe d’âge, se déroulant dans les casernes et encadré par des soldats et des gendarmes. Il s’agissait, selon ses propres mots, de permettre aux jeunes de « faire l’expérience de la vie militaire », ce qui était supposé faire naître chez certains l’envie de s’engager dans l’armée ou la garde nationale.

Est-ce à dire que ces jeunes devaient y recevoir une formation directement militaire ? Comme le relevait très justement Jean-Claude Raux dans son rapport pour avis sur les crédits de la mission Sport, jeunesse et vie associative dans le cadre du projet de loi de finances pour 2024, « si Emmanuel Macron ne disait rien des modalités concrètes, on devinait clairement que des exercices militaires devaient figurer au programme. Sinon, comment aurait-il pu considérer qu’après un mois d’acculturation aux réalités militaires, les jeunes passés par ce nouveau service national seraient en mesure de constituer un "réservoir mobilisable" pour la garde nationale ? » ([25])

Quoi qu’il en soit, le SNU, tel qu’il était envisagé au début par son initiateur, reflétait une certaine nostalgie vis-à-vis de l’ancien service national, sentiment partagé encore aujourd’hui par une proportion non négligeable de la population. Selon les résultats d’un sondage publié en mars 2025 par l’institut Ipsos, 86 % des personnes interrogées se déclaraient « favorables au rétablissement du service militaire ». Toutefois, seule une courte majorité – 53 % ([26]) – souscrivait au principe d’un service obligatoire.

Dans un rapport très éclairant, publié en février 2018 et dont l’objectif revendiqué était de contribuer au débat sur la création du service national universel, Mmes Marianne Dubois et Émilie Guerel mettaient en évidence l’illusion sur laquelle se fondait la nostalgie du « temps du service » ([27]). Leur analyse était sans appel : « la reconnaissance légale du statut d’objecteur de conscience, la réduction de la durée du service à seize mois en 1963 et l’émergence de formes civiles du service militaire, qui conduit à substituer à ce dernier un service national par la loi du 9 juillet 1965, entament déjà l’universalité et l’uniformité du service. Au cours des années 1970, les sursis sont rétablis, les dispenses se généralisent, les formes civiles du service se multiplient tandis que les femmes peuvent dorénavant effectuer un engagement militaire sous la forme du volontariat. À la fin des années 1980, on estime que 50 % seulement d’une classe d’âge effectuait un service proprement militaire. » L’universalité alléguée du service national n’était donc plus qu’une chimère au moment de sa suppression, et l’expérience de la mixité sociale, géographique et culturelle s’en trouvait, en conséquence, fortement limitée.

En outre, l’âge d’incorporation n’avait cessé de reculer, en raison de l’allongement de la durée des études. Dès lors, les jeunes appelés avaient déjà entamé leur vie d’adulte au moment d’« entrer à la caserne ». « Le service militaire n’était donc plus vécu comme un rite d’entrée dans la vie d’adulte mais plutôt comme une perturbation sur le chemin de celle-ci. » Pour ces jeunes hommes, « l’apprentissage des règles de l’autorité n’était que marginal, le temps du service étant plutôt perçu comme une corvée à effectuer sous les ordres d’un adjudant Kronenbourg ».

Les autrices ajoutaient que les évolutions intervenues depuis lors, notamment dans le domaine technologique, rendaient inopérant tout souhait de retour à cette formule datée : « À l’heure d’internet et de l’hyper-connectivité, les enjeux d’intégration nationale ne sont plus les mêmes qu’au début du siècle dernier, quand faire son service était l’occasion de se confronter à une autre réalité que celle de son village, ou de découvrir le monde "moderne". »

En outre, elles faisaient litière de l’argument selon lequel le passage sous les drapeaux était un moyen sûr de susciter un sentiment d’appartenance à la nation et, par voie de conséquence, de renforcer la cohésion nationale : « Quant à la garantie de la cohésion nationale, comment considérer encore aujourd’hui qu’elle suppose que chaque citoyen ait été formé à être soldat ? Les armées elles-mêmes ont évolué, et conduisent aux côtés de leurs opérations militaires des actions humanitaires et sociales, tandis que le concept de défense nationale a mué pour intégrer des notions plus civiles. De nos jours, la cohésion nationale passe aussi par l’engagement au service de la société, le civisme quotidien, l’apprentissage des règles et de la solidarité, la maîtrise des gestes qui sauvent et des comportements à adopter en cas de crise, le respect des institutions de la République et la protection de la démocratie. »

Par ailleurs, il convient de rappeler que l’une des raisons essentielles de la suppression de la conscription était qu’elle ne produisait pas un modèle d’armée moderne et efficace. Tout au contraire, elle entravait la modernisation de l’armée française et son adaptation aux nouvelles réalités géopolitiques et stratégiques. En outre, la motivation première de la conscription était de disposer d’une armée de masse prête à combattre pour défendre les frontières nationales. Quelles que soient les nouvelles menaces pesant sur la France et l’Europe, que l’ancien chef d’état-major des armées, le général d’armée Thierry Burkhard, a rappelées le 11 juillet dernier lors d’une conférence de presse ([28]), cet élément fondamental n’a pas évolué : il n’y a pas lieu de revenir à un modèle fondé sur la conscription.

Au-delà de la nostalgie dont était porteur le projet d’un service national universel, une arrière-pensée transparaissait : celle selon laquelle un passage par la caserne serait de nature à « redresser » une partie de la jeunesse jugée en manque de repères, rétive à l’autorité, incontrôlable, voire dangereuse. Si les rapporteurs ont certaines divergences quant à l’appréciation de cette situation, ils se rejoignent sur un point, comme du reste l’ensemble des personnes qu’ils ont entendues et rencontrées durant la mission d’information, y compris des personnels militaires : le rôle de l’armée n’est ni de ramener la jeunesse française dans le « droit chemin », ni de l’éduquer, ni même de la socialiser.

2. La création d’« un nouveau service national » : les premières réflexions autour du SNU, marquées par un pilotage flou et les réticences des administrations

a. Un pilotage incertain dès les premières étapes

Le nouveau premier ministre, Édouard Philippe, présenta sa feuille de route à l’Assemblée nationale le 4 juillet 2017. Il y fut naturellement question du grand projet du président de la République pour la jeunesse. Toutefois, ses propos marquaient déjà une inflexion par rapport aux déclarations d’Emmanuel Macron pendant la campagne présidentielle : « C’est aussi pour préparer nos enfants à ce monde qui vient, à cette France que nous voulons grande et belle, juste et forte, que le Gouvernement mettra en place un nouveau service national, conformément aux engagements du Président de la République. La réflexion sur les formes que prendra ce service sera conduite avant la fin de l’année 2017. » ([29])

D’une part, la dimension militaire du projet se trouve réaffirmée avec l’utilisation de l’expression « service national », qui, émanant d’un homme politique de la génération d’Édouard Philippe ([30]), ne souffrait en principe d’aucune ambiguïté. D’autre part, l’objectif précis n’était plus indiqué clairement, la détermination des « formes » du dispositif étant renvoyée à l’issue d’une « réflexion ». En outre, l’engagement de présenter un projet de loi au Parlement avant la fin de l’année 2017 n’était pas repris.

Dès ce moment, le pilotage du projet est apparu flou : étroitement suivi par l’Élysée, puisqu’il s’agissait d’un dispositif tenant particulièrement à cœur au président de la République, il était impulsé directement par Matignon, échappant ainsi assez largement au ministère des armées, lequel avait pourtant vocation à en être l’organisateur principal compte tenu de l’orientation dont le « nouveau service national » était porteur.

Durant l’année qui suivit la victoire à l’élection présidentielle d’Emmanuel Macron, la logique aurait voulu que Geneviève Darrieussecq, secrétaire d’État auprès de la ministre chargée de la défense Florence Parly, ait la responsabilité du dossier. De manière générale, le décret censé préciser la nature de ses attributions se signalait par son caractère flou, celui-ci disposant que la secrétaire d’État « connaît de toutes les affaires que lui confie la ministre des armées » ([31]). Dans le cadre d’une audition devant la commission de la défense et des forces armées de l’Assemblée nationale le 4 octobre 2017, Geneviève Darrieussecq avait indiqué, à titre liminaire, les missions qui lui avaient été confiées par sa ministre de tutelle. Parmi les premières citées figuraient « le lien armée-Nation » et « la jeunesse ». La veille, entendue elle aussi par la même commission, la ministre des armées, interrogée sur le SNU, avait explicitement laissé le soin à sa secrétaire d’État d’exposer l’avancement du dossier aux parlementaires ([32]). Or celle-ci, entendue le lendemain, avait presque explicitement refusé d’en endosser la responsabilité, renvoyant celle-ci au premier ministre lui-même : « Ce projet est piloté par le Premier ministre » ([33]), tout en reconnaissant y être « pleinement associée ». Ces déclarations illustrent les incertitudes caractérisant la gouvernance du projet, qui devaient devenir une constante du SNU.

La réflexion annoncée par le premier ministre lors de sa déclaration de politique générale avait pris d’abord la forme d’une mission confiée le 1er septembre 2017 par Édouard Philippe à des membres de plusieurs corps d’inspection : l’inspection générale de l’administration (IGA), l’inspection des finances, l’inspection générale de l’éducation nationale (IGEN), l’inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche (IGAENR), l’inspection générale de la jeunesse et des sports (IGJS) et le contrôle général des armées (CGA) ([34]).

La lettre de mission définissait de la manière suivante les objectifs du futur SNU : « permettre à chaque jeune Français de faire l’expérience de la mixité sociale et de la cohésion républicaine ; accroître la résilience de la Nation face aux risques et menaces qui pèsent sur notre pays ; permettre à l’ensemble de notre jeunesse de devenir acteur de l’esprit de défense ; contribuer à développer la conscience et la responsabilité de chaque jeune ainsi que leur culture de l’engagement » ([35]). À cette occasion apparaissait la notion de « culture de l’engagement », qui était certes sous-jacente au projet du président Macron, mais n’avait pas encore été formulée de cette manière et était appelée à faire florès, jusqu’à devenir centrale dans le projet de SNU.

Durant son audition du 4 octobre 2017 précitée, Geneviève Darrieussecq avait fait preuve de prudence, soulignant que le gouvernement en était « à une phase de réflexion » et s’attachant à établir une distinction entre « service national » et « service militaire ». Tout en reconnaissant le rôle important du ministère des armées, elle estimait que celui-ci ne serait pas le seul impliqué, même si les contours de la gouvernance future apparaissaient – déjà – étrangement flous : « Les armées ne seront pas les seules impliquées dans cette réflexion. Comme il ne s’agit pas d’un service militaire mais d’un service national, le ministère de l’Éducation nationale sans doute, le ministère de l’Intérieur peut-être, voire d’autres ministères y participeront. » ([36])

La secrétaire d’État avait également rappelé que la création d’une « commission » ou d’un groupe de travail était prévue après la remise des conclusions des inspecteurs généraux. Parmi d’autres personnalités, des parlementaires seraient, à l’en croire, appelés à en faire partie.

La mission dite « inter-inspections » rendit son rapport en novembre 2017. Le document resta confidentiel, malgré des demandes de communication émanant, notamment, de la commission de la défense nationale et des forces armées de l’Assemblée nationale ([37]). Le journal Les Échos en révéla néanmoins la teneur le 4 février 2018, tout en soulignant que les conclusions des inspecteurs étaient extrêmement sévères envers le projet et que leur rapport avait « beaucoup énervé Emmanuel Macron » ([38]).

Plusieurs scénarios y étaient explorés, donnant une idée de l’état des réflexions de l’exécutif à ce stade. Le premier d’entre eux, le plus proche de l’engagement d’Emmanuel Macron, consistait en un mois complet avec une formation militaire élémentaire, de l’éducation civique et citoyenne et des activités sportives « de cohésion ». Selon un deuxième scénario, le SNU pourrait s’étaler sur un mois lui aussi, mais il serait « sécable », avec une journée défense et citoyenneté (JDC) élargie à cinq journées et complétée par trois semaines consacrées à « des engagements à préciser ». Un troisième scénario le verrait prendre la forme d’un « parcours » pour les jeunes entre 16 et 20 ans, avec les établissements scolaires ; il serait encadré par « des militaires d’active ou de réserve », « des professeurs rémunérés dans le cadre des heures complémentaires, des éducateurs sportifs » et pourrait se décliner selon trois formules : sans hébergement, avec hébergement ou selon des modalités combinant les deux formules. Pour la version incluant l’hébergement, les inspecteurs avançaient l’hypothèse d’utiliser les internats des lycées et collèges – 226 000 places –, tout en soulignant la vétusté de nombre d’entre eux, ainsi que les 120 000 places dans les centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires (Crous). Cela supposait d’organiser le SNU pendant les vacances scolaires et de mobiliser les personnels des collectivités, les enseignants et les militaires durant cette période, avec les difficultés afférentes.

Selon Les Échos, le constat des auteurs était clair : « Les positions exprimées à ce jour sur le service universel d’un mois font ressortir d’importantes réserves tenant à la fois au caractère obligatoire de ce service, à l’importance des moyens matériels et humains à mobiliser pour accueillir et encadrer toute une classe d’âge, pendant plusieurs semaines, aux doutes exprimés sur la possibilité d’entretenir un résultat significatif, en un mois, au regard des objectifs affichés. » En outre, ils pointaient d’« importantes questions juridiques » au regard des libertés publiques, dès lors que le caractère obligatoire du SNU et le logement des appelés en internat porteraient atteinte à la liberté d’aller et venir. Dans ce rapport était ainsi posée pour la première fois, officiellement, la question de la faisabilité du projet, de forts doutes étant émis quant à l’opportunité de recréer un service obligatoire.

En ce qui concerne le coût du projet, celui-ci était évalué, en année pleine, entre 2,4 et 3,1 milliards d’euros, auxquels s’ajouteraient des investissements initiaux nécessaires, évalués entre 3,2 et 5,4 milliards d’euros, soit un ordre de grandeur proche de celui qui avait été avancé par le candidat Macron pour le fonctionnement annuel, et même inférieur s’agissant des investissements de départ.

Le message était clair : les diverses administrations susceptibles de participer à la mise en œuvre du projet étaient réticentes, à commencer par celle du ministère des armées.

b. Des réticences fortes des autorités militaires…

Alors même que devait s’engager au Parlement la discussion du projet de loi de programmation militaire pour les années 2019 à 2025 ([39]), l’enjeu pour les forces armées était de savoir si le futur SNU devrait être financé sur la dotation budgétaire supplémentaire qui avait été obtenue de haute lutte. À cet égard, les inquiétudes des états-majors étaient vives : ils craignaient un effet d’éviction budgétaire au détriment des investissements programmés.

Le président de la République fut donc obligé de rassurer les militaires le 19 janvier 2018, dans le cadre de ses vœux aux armées, tout en réaffirmant que le SNU verrait bien le jour. Seule concession : le chef de l’État insista pour la première fois sur le caractère interministériel du dispositif. « Je veux ici rassurer chacun : il sera mené à son terme, il entrera à bon port ; il sera conduit par l’ensemble des ministères concernés, et pas simplement celui des armées ; il aura un financement ad hoc qui ne viendra en rien impacter la loi de programmation militaire. » ([40])

Le 30 janvier 2018, dans ses vœux aux forces vives de la nation ([41]), le président de la République introduisit une inflexion sensible au projet, mettant l’accent sur la notion d’« engagement », qui allait devenir le « mantra » du SNU : « Le SNU sera ce moment où la République dira à notre jeunesse que la voie de l’engagement pour les autres est la plus sûre manière de se réaliser soi-même. C’est ainsi que nous replacerons l’intérêt général au cœur de notre République : par l’initiation, par l’encouragement, par l’exemple et surtout par l’action réelle, à laquelle chaque jeune de France sera ainsi confronté. »

Depuis le début, les hauts responsables militaires étaient à tout le moins réticents envers le projet. Ils savaient mieux que personne à quel point il était « insoutenable et irréaliste », selon les mots de l’un d’entre eux ([42]), de prétendre rassembler 800 000 jeunes pendant un mois dans des casernes qui n’existaient plus, en affectant à leur encadrement 20 000 personnes au bas mot, alors que les effectifs du ministère des armées avaient été réduits au fil des années. Le même responsable militaire estimait également que la nécessité du projet n’avait pas été suffisamment étayée : « Pour priver de leur liberté autant de jeunes, il faut une menace explicitée. Sinon, cela ne s’est jamais fait nulle part. »

Qui plus est, les armées étaient pleinement conscientes de l’impact négatif sur leur image que pourrait avoir la réapparition d’un service militaire obligatoire, fût-il de courte de durée. Comme l’a souligné l’un des interlocuteurs des rapporteurs, l’armée « ne peut pas être l’otage de débats partisans, sous peine d’altérer l’accomplissement de la mission militaire » ([43]). L’historienne Bénédicte Chéron a insisté à juste titre sur le fait que la neutralité politique des forces armées était désormais la condition même de leur capacité à accomplir le rôle qui leur est assigné : « L’armée n’a pas de couleur partisane ; ce faisant, elle garantit qu’elle assurera la survie de la nation quelles que soient les alternances qui rythment la vie démocratique. » ([44])

Ces réticences envers le SNU étaient appelées à perdurer. Sarah El Haïry, nommée secrétaire d’État chargée de la jeunesse et de l’engagement le 26 juillet 2020, en a fait état auprès des rapporteurs : « Il est exact que, dès les premières phases d’expérimentation du SNU, une partie des cadres du ministère des armées a exprimé des réserves, voire une certaine hostilité, à l’idée d’une implication structurelle dans l’organisation des séjours de cohésion. Et j’en ai pleinement eu conscience lorsque j’ai pris mes fonctions. » Outre les raisons déjà mentionnées, l’ancienne secrétaire d’État a également mentionné « une culture institutionnelle prudente face à un dispositif jugé "hors champ" des missions classiques des armées de métier, qui pouvait susciter des interrogations sur le rôle attendu, le cadre d’intervention, ou les responsabilités juridiques » ([45]).

Signe de la grande réticence du ministère des armées, la ministre Florence Parly provoqua des tensions au sein de l’exécutif en déclarant, le vendredi 9 février 2018, sur France Inter : « Ce sera un service qui probablement n’aura pas un caractère obligatoire, au sens où les gendarmes viendraient rechercher les réfractaires, mais ce sera un service qu’on cherchera à rendre attractif pour les jeunes afin qu’ils soient incités à le réaliser, à la fois pour eux-mêmes, pour ce qu’ils y apprendront et aussi pour ce qu’ils pourront donner aux autres. » ([46]) Le premier ministre, le ministre de l’intérieur de l’époque, Gérard Collomb ([47]), et le porte-parole du gouvernement, Benjamin Griveaux ([48]), apportèrent successivement des démentis dans les jours qui suivirent.

c. … qui expliquent un début d’infléchissement vers les notions d’engagement et de parcours citoyen

L’étape suivante de la réflexion, censée déboucher enfin sur un dispositif opérationnel, fut franchie le 7 février 2018 : à l’issue d’une réunion interministérielle (RIM), le groupe de travail annoncé depuis plusieurs mois fut officiellement créé.

Sur la forme, signe de l’attachement réaffirmé du président de la République à l’orientation militaire du futur SNU, la responsabilité de rapporter ses travaux fut confiée au général de corps d’armée Daniel Ménaouine ([49]). Outre son rapporteur, le groupe de travail SNU était composé de six membres dont aucun parlementaire, contrairement à ce que la secrétaire d’État Geneviève Darrieussecq avait annoncé : un conseiller référendaire de la Cour des comptes (Juliette Méadel, ancienne secrétaire d’État ([50])), un conseiller d’État (Thierry Tuot), un préfet (Kléber Arhoul) et trois personnes issues du secteur privé, dont Emmanuelle Pérès, future directrice de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative (Djepva) et déléguée interministérielle à la jeunesse (en mars 2021) ([51]).

Toutefois, sur le fond, les réticences des responsables militaires avaient fini par être entendues, car le cadre fixé à la mission était sensiblement différent du projet initial : « À finalité citoyenne, le dispositif proposé mettra l’accent sur la cohésion sociale et poursuivra cet objectif au moyen d’un engagement collectif. Il devra permettre de développer le sentiment d’appartenance à notre communauté nationale et sera l’occasion de développer la résilience de la population face aux crises de tous ordres qui peuvent affecter notre société. Il s’inscrira comme l’ultime étape du parcours de citoyenneté. Celui-ci comprend déjà, du primaire au lycée, un enseignement moral et civique, des enseignements de défense, le recensement et la journée de défense et de citoyenneté (JDC) qui pourrait être renforcé. […] Dans tous les cas, le service national proposé mettra l’accent sur l’engagement. À ce titre, il comportera un temps de service, donné à la Nation, à la société ou à autrui. Il favorisera aussi l’engagement ultérieur possible sous différentes formes, dans un service volontaire, civil ou militaire. Dans cette perspective, le groupe de travail pourra faire des propositions pour étendre ou valoriser les dispositifs existants. » ([52])

Le « cahier des charges » prévoyait la détermination d’un programme comprenant « un tronc commun », lequel inclurait une séquence présentée de la manière suivante : « chaque jeune aura l’occasion d’une rencontre avec les forces armées ». C’était une manière d’acter la fin de la chimère d’une résurrection du service militaire, l’idée centrale du dispositif étant désormais réduite à une « rencontre avec les forces armées ».

Aucune indication n’était fournie au groupe de travail en ce qui concernait l’âge visé. Le SNU « s’inscrira comme l’ultime étape du parcours de citoyenneté », était-il simplement précisé dans le mandat.

En revanche, pour ce qui est de la répartition des rôles au sommet de l’exécutif, la confusion persistait : le groupe de travail était formellement constitué à l’issue d’une RIM, mais son rapporteur avait été choisi personnellement par le président de la République quelques jours auparavant, et c’est à celui-ci qu’il devait faire ses propositions : « Le groupe de travail SNU sera chargé de faire des propositions au Président de la République en vue de la création d’un Service National Universel. »

Le groupe de travail avait-il vraiment vocation à formuler des propositions opérationnelles ? C’était son objet, mais certains doutes étaient formulés au sein même de l’exécutif, comme du reste depuis le début du projet. Quelques jours après la constitution du groupe, une personne proche du dossier formulait dans la presse les observations suivantes : « Le président avait lancé une idée en l’air, qui n’avait jamais atterri […], mais ce n’est pas ce groupe qui y parviendra. » La même personne poursuivait : « Ni Florence Parly ni Jean-Michel Blanquer ne s’étaient emparés du projet, précise un autre expert, et quand il a constaté que ça n’avançait pas, le président a remis tout le monde sur terre, donné un coup de pression. » ([53])

3. Les conclusions du groupe de travail du général Ménaouine et le lancement du projet

a. « Un projet donnant à la jeunesse les clefs de son avenir civique ne peut se construire contre elle ou sans elle » : les préconisations et les mises en garde du groupe de travail SNU

Les travaux furent menés au pas de charge : dès le 26 avril 2018, le groupe remettait son rapport, après avoir procédé à un nombre d’auditions limité ([54]).

La proposition formulée dans le rapport consistait dans un mécanisme en deux phases : la première, obligatoire, composée d’un « temps de cohésion (15 jours en hébergement, centrés sur les valeurs, les savoir-vivre et savoir-être) et un temps de projet collectif (15 jours) ; la seconde, volontaire, pour une durée de trois à six mois » ([55]).

La première phase devait concerner les jeunes de 15 ans minimum et 18 ans maximum, après la classe de troisième, et la seconde était censée s’achever avant l’âge de 25 ans. Le futur « séjour de cohésion » était dénommé dans le rapport « séjour d’intégration », à l’image de ce qui existe dans de nombreuses écoles pour permettre aux élèves d’apprendre à se connaître et de nouer des liens. Le choix de la cible d’âge était expliqué par des raisons de pure commodité : l’articulation avec l’ensemble du parcours de citoyenneté n’était pas pensée en tant que telle. Le rapporteur écrivait ainsi : « Pour la très grande majorité d’une classe d’âge suivant alors une scolarité, quelle qu’en soit la nature, cette année […] offre à la fois un total d’au moins sept périodes d’effectuation possible, prélevées sur les congés scolaires (à l’exception de ceux de fin d’année, et en proposant deux périodes de 15 jours sur le mois de juillet) et, en principe, une absence totale d’examen en fin d’année, ce qui garantit une moindre perturbation des apprentissages. » Une « redéfinition des programmes scolaires » était même envisagée pour faciliter l’intégration du SNU durant l’année suivant la troisième.

La description de la seconde période de quinze jours composant la phase 1, dite « temps de projet collectif » – qui devait devenir la « mission d’intérêt général » (MIG) – était beaucoup plus succincte, voire floue. Cette seconde étape « pourrait ne pas donner lieu à hébergement pour tous, ni concerner le même groupe », tout en ayant pour finalité « le brassage social et territorial » et « la préparation de l’engagement ». Ce serait l’occasion pour ceux des appelés souhaitant s’orienter vers les métiers de la défense et de la sécurité de découvrir ces secteurs plus avant, sans pour autant que soient écartées d’autres formes d’engagement.

L’accomplissement de la première phase était clairement conçu comme obligatoire. Un « titre » attestant sa réalisation devait être délivré au jeune appelé, et le rapporteur écrivait : « La production du titre sera ultérieurement exigée afin d’établir que l’intéressé a satisfait aux obligations ou peut s’en prévaloir pour passer le code, s’inscrire aux examens tels que le bac, bénéficier de la garantie jeune ou du chèque culture. »

La fin du « séjour d’intégration » pourrait se conclure par « une cérémonie symbolique », estimait le groupe de travail, lequel ajoutait qu’« elle pourrait consister très simplement en la remise collective, au dernier soir de l’hébergement, d’un gilet jaune fluorescent siglé service national ». Avec le recul, cette suggestion voit sa cocasserie involontaire accentuée par le fait qu’elle était formulée quelques mois avant le début de la crise des gilets jaunes… Quoi qu’il en soit, le président de la République, friand de cérémonies dès le début de son premier mandat, ne pouvait qu’approuver le principe – ce qui fut d’ailleurs le cas puisque celui-ci fut adopté et même dupliqué au début de chaque séjour, ce à quoi devait s’ajouter chaque matin le lever des couleurs.

Ce séjour de quinze jours constituait, pour le groupe de travail, une proposition de repli rendue inévitable par les obstacles matériels et juridiques que supposait la commande présidentielle : « Idéalement, cette phase 1 devrait être continue et durer un mois : une telle durée est suffisante pour l’ensemble des formations et des activités envisagées, et permet une expérience approfondie de la vie en collectivité, en groupe, remplissant complètement les objectifs assignés au service national universel en termes de brassage social et territorial. Il est évident que le fait d’imposer une telle période, pose, par ses caractéristiques, des difficultés non négligeables. » La première d’entre elles tenait à l’hébergement : compte tenu des capacités actuelles, il faudrait « étaler la réalisation par un contingent de cette période d’un mois sur au moins 8 ou 9 mois ». Par ailleurs, le coût serait alors « maximisé, sollicitant des moyens (de déplacement et d’hébergement) ainsi qu’un encadrement (24/24 en enceinte fermée) de manière intense ». Autrement dit, le projet initialement défendu par le candidat Macron était définitivement discrédité et, par là même, quasiment enterré.

S’agissant du coût, la solution préconisée par le groupe de travail était évaluée, sans être ni détaillée ni justifiée, à 1,75 milliard d’euros sur sept ans pour les infrastructures et 1,6 milliard d’euros par an en année pleine pour la seule phase des « séjours d’intégration ». Avec le recul, cette estimation paraît singulièrement sous-évaluée, ce qui est d’autant plus étonnant que des chiffres bien plus crédibles avaient d’ores et déjà été avancés à ce stade de la réflexion.

Par ailleurs, le rapporteur soulignait la nécessité de procéder à une révision constitutionnelle, dans la mesure où l’État ne saurait imposer aux citoyens par une loi ordinaire une obligation comme celle qui était envisagée, en dehors des impératifs liés à la défense nationale ([56]). L’idée était de compléter l’article 34 de la Constitution, qui définit le domaine de la loi et celui du règlement, afin de préciser que les sujétions que la réalisation du service national universel peut imposer à l’ensemble d’une classe d’âge relèvent de la première. Il suggérait, en outre, de présenter devant le Parlement un projet de loi de programmation de manière à planifier la montée en charge progressive du dispositif.

Dans la lettre accompagnant son rapport, le groupe de travail posait en effet une condition sine qua non à la réussite du projet : « Il faut […] accepter la progressivité d’un déploiement reposant sur une concertation approfondie et constante, l’acceptation d’une évaluation critique, et l’adaptation aux besoins et aux capacités réelles de la société et des acteurs. » Cette concertation devait avoir lieu « d’abord avec la jeunesse, ensuite avec les parties prenantes, pour que dès l’automne un projet de loi de programmation soit rendu public et fasse l’objet de consultations, pour que dès le premier semestre 2019, la formation des premiers cadres commence et qu’ensuite, les premiers volontaires de la phase pilote puissent participer au lancement du projet » ([57]).

Le rapporteur écrivait également : « le succès du service national universel dépend entièrement de la capacité de la société dans sa totalité à s’impliquer dans sa conception et sa réalisation, et donc dans la volonté des pouvoirs publics d’accepter de partager avec tous les acteurs la construction progressive de cette politique publique » ([58]). Il insistait sur la « nécessité de n’envisager le complet déploiement du service national universel que sur un moyen terme de l’ordre de 7 ans de manière à assurer son parfait succès ».

Enfin, le groupe de travail insistait sur la nécessité d’associer les premiers concernés, à savoir les jeunes eux-mêmes, à la construction de cette politique publique afin de désamorcer le risque d’un rejet massif : « Compte tenu des oppositions importantes que le projet, s’il était mal compris, ou mal conçu, pourrait susciter dans la jeunesse elle-même, il est souhaitable de tenir avec elle, directement, et via ses associations et représentants, mais aussi avec les associations familiales et avec celles de parents d’élèves, une consultation approfondie, avant toute prise de position officielle des pouvoirs publics et avant d’écrire le projet de loi de programmation. […] Un projet donnant à la jeunesse les clefs de son avenir civique ne peut se construire contre elle ou sans elle. » ([59])

En ce qui concerne le pilotage du dispositif, le groupe de travail proposait de le déléguer, dans un premier temps, à la direction du service national et de la jeunesse (DSNJ), ce qui revenait à le placer sous la tutelle du ministère des armées. Aux yeux du rapporteur, la DSNJ avait le mérite d’exister – elle compte 1 300 agents environ –, d’être structurée et de gérer déjà le recensement et la JDC. Toutefois, il soulignait qu’au terme du déploiement du projet, il vaudrait mieux rattacher le SNU au ministère chargé de la jeunesse. Il est permis de penser qu’une telle organisation n’était pas de nature à clarifier le message envoyé à travers le SNU. Sur le plan opérationnel non plus cette solution n’apparaissait pas opérationnelle. C’est donc à juste titre qu’elle fut écartée lors de l’arbitrage du premier ministre.

b. La nécessité de sauver les apparences, au risque d’entretenir la confusion : les annonces du 27 juin 2018

À la suite de la remise du rapport précité, le premier ministre Édouard Philippe présenta en Conseil des ministres, le 27 juin 2018, une communication posant les grands principes retenus pour la mise en œuvre de la promesse présidentielle ([60]).

Le premier ministre y prétendait que la richesse du travail effectué par les auteurs du rapport démontrait « la faisabilité et la soutenabilité d’un tel projet », alors qu’il n’en était rien. Sans doute dans l’intention de ménager le chef de l’État, Édouard Philippe, tout en retenant l’idée d’un dispositif en deux phases, évoquait pour la première « une durée d’un mois maximum », formule compatible aussi bien avec la promesse du candidat Emmanuel Macron qu’avec les conclusions du groupe de travail.

La seconde phase serait celle de l’engagement volontaire « d’une durée d’au moins trois mois ». Cet engagement serait « encouragé, notamment par des mesures d’attractivité variées et ciblées » et concernerait un champ d’activité assez large, bien au-delà de la défense et de la sécurité : « l’accompagnement des personnes », « la préservation du patrimoine ou de l’environnement », ou encore le « tutorat » étaient ainsi évoqués.

Plus étonnant, le premier ministre situait la première phase du SNU « dans le prolongement de l’obligation scolaire » pour justifier son caractère obligatoire, alors que le groupe de travail avait explicitement exclu cette piste, notamment parce que les jeunes âgés de plus de 16 ans n’y étaient plus soumis. Le rapport s’orientait plutôt vers un prolongement des obligations imposées aux citoyens sur le fondement du code du service national, à la suite du recensement.

Au moment même où les contours du SNU commençaient à se préciser, le Parlement était saisi d’un projet de loi constitutionnelle dont l’objet était de concrétiser une autre promesse faite pendant la campagne présidentielle par Emmanuel Macron ([61]). Arguant du fait qu’une disposition de nature constitutionnelle était nécessaire pour permettre d’intégrer le SNU dans l’obligation scolaire, Édouard Philippe annonça, à la fin de sa communication au Conseil des ministres, que le gouvernement profiterait de ce véhicule législatif pour procéder à cette modification : « En parallèle, le Gouvernement s’attache à intégrer dans le projet de loi constitutionnelle les amendements rendus nécessaires pour permettre l’instauration de ce service national universel. » ([62]) De fait, le lendemain de cette communication, les rapporteurs du projet de loi constitutionnelle à l’Assemblée nationale ([63]) firent adopter en commission un amendement intégrant le service national dans le champ de la loi, tel que le définit l’article 34 de la Constitution ([64]). Las, cette initiative resta lettre morte : comme on le sait, le projet de révision constitutionnelle s’encalmina durant l’été à l’Assemblée nationale ([65]). Son examen ne reprit jamais, car entre-temps la crise des gilets jaunes avait fait passer le projet au second plan. Le texte fut ainsi formellement retiré par le gouvernement le 29 août 2019, un autre projet de loi constitutionnelle lui étant substitué ([66]), lequel ne connut pas davantage de succès. En raison, notamment, de la pandémie de covid-19, il ne fut jamais examiné. Ce texte prévoyait, en son article 4, d’inscrire à l’article 34 de la Constitution, qui définit les matières relevant du domaine de la loi, une référence au service national.

Quoi qu’il en soit, le choix du gouvernement de situer le SNU dans la continuité de l’obligation scolaire revenait à inscrire celui-ci dans le champ des politiques éducatives et de jeunesse. Toutefois, la participation du ministère des armées était maintenue pour éviter au président de la République de devoir se déjuger. C’est ainsi que se dessina la double tutelle du ministère chargé de la jeunesse et de celui des armées (voir infra), contribuant à entretenir durablement l’image d’un dispositif d’orientation militaire. Mais cela suscita, en contrecoup, la méfiance d’une large partie de la jeunesse et l’hostilité de nombreux acteurs de l’éducation nationale et des mouvements d’éducation populaire (voir infra).

Enfin, le premier ministre semblait donner satisfaction à la demande du groupe de travail en prévoyant « une consultation ambitieuse » fondée sur « un dialogue constructif avec l’ensemble des parties prenantes ». À cette fin, il mandatait de nouveau les sept mêmes personnes ([67]). Toutefois, le temps pressait car l’objectif était d’entamer le déploiement dès l’année suivante, soit 2019 – sans qu’il soit d’ailleurs question officiellement d’une expérimentation ou d’une « phase pilote » préconisée par le groupe de travail. Autrement dit, quelle que soit l’issue de la consultation, le SNU devait voir le jour pour satisfaire le président de la République.

c. La préparation de la mise en œuvre opérationnelle, parallèlement à une « consultation de la jeunesse » dont les résultats auraient dû alerter le gouvernement

Avant même que les résultats de la consultation lui soient connus, l’exécutif créa les structures qui devaient permettre le déploiement du SNU : le 16 octobre 2018, Gabriel Attal fut nommé secrétaire d’État auprès du ministre de l’éducation nationale et de la jeunesse Jean-Michel Blanquer. Interrogé par une chaîne d’information continue dès le 23 octobre, le nouveau secrétaire d’État vanta les mérites du SNU, alors même que les contours précis de l’expérimentation n’étaient pas définis. Selon lui, il s’agissait là d’« une réforme extrêmement puissante […] sans doute la réforme de société la plus forte du quinquennat d’Emmanuel Macron » ([68]). Le déploiement du SNU ne figurait pas explicitement dans ses attributions (voir infra), mais c’était bien sa mission essentielle. Parallèlement, cependant, du côté du ministère des armées, Geneviève Darrieussecq continuait à suivre le dossier.

Sur le plan administratif, dans le courant du mois d’octobre, Laurent Petrynka, inspecteur général de l’éducation nationale ([69]), fut nommé coordinateur interministériel du service national universel ([70]).

Le groupe de travail, pour sa part, mena sa mission à marche forcée. En quatre mois (dont deux de vacances scolaires), il consulta « la jeunesse sur le service national universel », selon le titre du rapport qu’il rendit au président de la République en novembre 2018 ([71]), au terme d’une quarantaine d’auditions, auxquelles s’ajoutèrent « cinq journées de concertation territoriale » et une « consultation de masse » – consistant, en l’espèce, dans une consultation en ligne qui rassembla environ 30 000 contributions et dans un questionnaire distribué à 45 000 participants à la JDC. Toutefois, cette démarche pouvait difficilement prétendre à une véritable représentativité. Par ailleurs, l’absence de chercheurs (sociologues, historiens, etc.) dans la liste des personnes entendues est frappante. En revanche, le gouvernement était représenté au plus haut niveau lors des déplacements dans les territoires : « le Premier ministre, la ministre des Armées, le ministre de l’Éducation nationale et de la Jeunesse, la ministre des Sports ont successivement présidé les quatre premiers déplacements », releva le rapporteur ([72]). Pour les rapporteurs du présent rapport d’information, les déplacements ministériels de ce type constituent rarement le cadre propice à un travail de fond.

De ces échanges fournissant des données très partielles, il était hasardeux de prétendre tirer des leçons d’ordre général sur les attentes de la jeunesse française. Sans doute peu convaincues par la démarche, deux des membres du groupe de travail – en l’occurrence Juliette Méadel et Emmanuelle Pérès – apposèrent leur signature sur le rapport, mais en faisant état de réserves. Par ailleurs, la commande reçue orientait en grande partie le résultat : « Il ne s’agissait […] pas de consulter les parties prenantes sur l’opportunité de mettre en place un SNU mais bien d’en préciser les contours », lisait-on ainsi dans le préambule du rapport ([73]).

De fait, sans surprise, les conclusions du général Ménaouine étaient assez optimistes. Il relevait ainsi « une vraie attente des jeunes et des territoires, pour des objectifs d’intérêt à la fois collectif et individuel, en réponse à la présentation des bases intangibles annoncées par le Président de la République ». Il écrivait également : « Les acteurs du monde de la jeunesse ont globalement affirmé que le service national universel était une opportunité pour la société, à partir du moment où ils en comprenaient le bien-fondé, au gré des rencontres productives initiées par le groupe de travail. » Cela dit, c’était aussi, pour le groupe de travail, une manière de reconnaître à demi-mot que la première approche du dispositif de la part des personnes rencontrées n’était pas nécessairement favorable. Cette impression se confirme par la suite : « Ces rencontres ont permis de mettre en lumière la nécessité d’accompagner la compréhension du premier rapport, rendu public quelques jours auparavant, et de poursuivre le travail de pédagogie et de communication engagé, au printemps, sur le projet de service national universel. » Autrement dit, le projet devait être expliqué précisément pour être accepté, ce qui n’était pas forcément très bon signe.

Le récit de certaines rencontres étaye cette analyse : « Très peu informés sur le service national universel, avant le début des ateliers, et, le plus souvent, hostiles, au premier abord, à la mise en place d’un dispositif obligatoire compris par nombre d’entre eux comme un service militaire, [les jeunes] se sont majoritairement impliqués dans l’élaboration d’un système permettant le développement de leur autonomie ; ils ont plébiscité la mise en place de pédagogies actives, différentes de celles pratiquées à l’école, et les rencontres directes avec des professionnels, des experts et des témoins. » Un long travail de pédagogie et de conviction s’annonçait donc, de toute évidence, avant de déployer le dispositif.

Il en allait de même s’agissant des autres parties prenantes dont le groupe de travail devait recueillir le sentiment. « Le monde associatif a, quant à lui, tenu à exprimer ses inquiétudes. Il souhaite jouer un rôle majeur dans la mise en œuvre du dispositif qu’il considère comme une formidable opportunité pour le développement d’une société de l’engagement mais s’interroge massivement sur la place qui lui sera réservée dans la gouvernance future du service national universel. » Les élus locaux ne semblaient pas, eux non plus, manifester un enthousiasme débordant vis-à-vis du projet : « Les élus locaux, qui voient, en grande majorité, le SNU comme une opportunité pour leur territoire, sont également en attente d’informations concrètes sur son économie générale et sa construction budgétaire ; ils sont donc restés, dans chacun des territoires visités, dans une attitude de réserve. Nombre de territoires ont déjà entrepris localement des initiatives qui s’apparentent aux différentes démarches suggérées par le SNU, notamment pour encourager l’engagement. »

Les résultats de la consultation en ligne, qui avait compilé 30 000 réponses, étaient tout aussi mitigés : « Lors de la réception des résultats, le groupe a constaté une différence significative entre l’enthousiasme mesuré des jeunes ayant répondu à cette consultation et l’engouement perceptible ressenti lors des concertations sur le territoire », et ce alors même que l’engouement en question méritait d’être lui aussi relativisé. Le rapporteur en tirait une conclusion sans appel : la consultation « montre une réticence par rapport au projet de SNU tel qu’il a été présenté par les membres du groupe de travail et validé par le conseil des ministres du 27 juin dernier. Le caractère obligatoire et la durée sont les principaux freins exprimés par les jeunes. […] Ce n’est qu’à raison des contreparties que cette obligation comporte que leur adhésion devient possible toutes les fois où les explications nécessaires sont fournies. »

L’intérêt de la consultation réside aussi dans le fait qu’elle expose clairement les critiques auxquelles, depuis ce moment, le SNU n’a cessé de se heurter.

La première d’entre elles concerne « le coût budgétaire du projet […]. Les opposants considèrent que l’État a d’autres urgences et priorités dans un contexte budgétaire tendu et que le projet est disproportionné compte tenu des incertitudes ».

La deuxième consiste à pointer le risque d’« un effet d’éviction sur les crédits de l’éducation ou de la formation ». Le groupe de travail estimait ainsi qu’il reviendrait « aux pouvoirs publics de procéder aux arbitrages nécessaires tout en soulignant que la création d’une politique d’une telle ampleur n’est pas destinée à réduire l’importance de celles contribuant aux mêmes objectifs, mais à s’y ajouter et s’y combiner ».

Outre les raisons « idéologiques » de l’opposition d’une partie du monde associatif, celle-ci s’explique également par les difficultés auxquelles il est déjà confronté, en particulier sur le plan financier : « Le tissu associatif, éprouvé par de constantes rigueurs budgétaires, s’interroge sur la nature d’une collaboration nécessaire qui sera forcément de grande ampleur, alors qu’il peine à faire face aux sollicitations actuelles. Il va de soi que l’implication nécessaire dans des grands réseaux nationaux, notamment de l’éducation populaire et des associations de terrains, devra reposer sur un partenariat humain et financier à la hauteur des ambitions du projet. »

Enfin, certains considéraient le concept même de service national comme obsolète. « Même si les contestations de la dénomination n’ont pas été nombreuses, une assimilation abusive a parfois été faite avec le service militaire. Il convient de rappeler que le service dont il est question est celui rendu par la jeunesse à la collectivité en développant des valeurs altruistes », notait le groupe de travail.

Les recommandations formulées sur le plan opérationnel paraissaient quant à elles très solides. Elles avaient surtout le mérite d’identifier clairement les écueils à éviter. Le groupe de travail réitérait ainsi ses mises en garde quant à la nécessité de déployer le SNU de manière progressive, sans chercher à retenir définitivement une formule plutôt qu’une autre. Il recommandait, notamment, « que le déploiement du service national universel intègre une phase exploratoire intensive pendant deux années, portant sur le contenu, les méthodes, faisant une place majeure aux acteurs, et d’abord aux jeunes, dans l’évaluation, la correction, la construction de voies alternatives, avant toute montée en puissance massive ».

Surtout, il appelait le gouvernement à faire preuve de pédagogie pour en expliquer les objectifs : « le déploiement progressif du service national universel devra être accompagné d’emblée par une importante pédagogie, auprès des principaux intéressés d’abord, des parties prenantes ensuite – parents, enseignants, monde associatif, collectivités territoriales – sur la nature et le contenu précis du projet. Cette pédagogie adaptée à chaque catégorie devra être doublée d’une politique de communication développant dans l’opinion une bonne connaissance, au-delà des clichés, de la consistance et les buts du service national universel. »

Par ailleurs, il insistait sur l’importance de concevoir une structure administrative solide, surtout sur le terrain : « une administration de conception de projet doit être entièrement créée. Cet état-major national doit à la fois élaborer les textes nécessaires, réaliser la programmation budgétaire, définir les outils informatiques, préparer l’agenda de déploiement, piloter la formation initiale des premiers cadres, puis le premier déploiement du service. C’est, ensuite, une administration territoriale d’ampleur qui devra progressivement être déployée. »

En effet, la mise en place d’un projet d’une ampleur comme celle que supposait un SNU concernant l’ensemble d’une classe d’âge supposait une organisation sans faille incluant de très nombreuses dimensions : « Qu’il s’agisse du repérage, de l’utilisation ou de la construction des lieux de la phase initiale, du fonctionnement des centres (approvisionnement, entretien, santé, sécurité), du recensement et de l’appel des jeunes puis de leur acheminement, du suivi de leur parcours aussi bien au titre de l’engagement que des mesures rendues nécessaires par le diagnostic fait, aucune administration existante n’est en mesure de procéder à la conduite d’une pareille politique. C’est dès maintenant que des choix structurants doivent être faits. »

Le rapporteur relevait également que les collectivités locales devaient être impliquées activement dans le projet, en particulier pour l’accomplissement de la phase d’engagement volontaire censée suivre la phase de cohésion. Il insistait sur la nécessité, pour ce faire, de conclure un « nouveau pacte » avec elles, comportant des engagements financiers.

Enfin, le groupe de travail faisait part au gouvernement et au président de la République d’une conviction forte : « tant au niveau national que régional ou local, les jeunes, passés par le service national ou concernés par lui, devront être représentés en tant que tels […] pour se voir reconnaître de réels pouvoirs de construction collective, d’évaluation, dans le déploiement du système. Leur refuser cette place et ce rôle actif porterait une atteinte irrémédiable à la crédibilité du discours tenu sur la valorisation de la jeunesse. »

B. Une préfiguration laborieuse, sans débat avec la représentation nationale ni réelle volonté de concertation avec les parties prenantes

La conduite du projet par les responsables gouvernementaux ainsi que par les administrations centrales concernées a connu de très nombreuses évolutions, qui n’ont pas favorisé la lisibilité d’une politique publique pourtant présentée par les responsables ministériels comme prioritaire.

1. Un dispositif conçu de manière verticale : la représentation nationale, les collectivités territoriales et la société civile ont été tenues à l’écart

a. Un projet élaboré de manière descendante…

Alors que, par deux fois, le groupe de travail du général Ménaouine avait formulé des recommandations utiles et des mises en garde claires, le déploiement du SNU a donné lieu à des erreurs d’appréciation manifestes. Jean-Claude Raux, dans son avis budgétaire d’octobre 2023, relevait ainsi : « le gouvernement de l’époque a pris le parti d’ignorer volontairement ces conseils avisés qui dessinaient les conditions d’une possible réussite : il est frappant de constater qu’il s’est engagé dans le chemin exactement inverse de celui qui lui était tracé. » ([74]) À l’issue de la présente mission, les rapporteurs partagent pleinement cette analyse.

De manière significative, le candidat Macron, lorsqu’il avait présenté son projet, n’avait pas fait clairement état de son intention d’associer les organisations représentatives de la jeunesse au processus de réflexion, se contentant d’évoquer « la société civile » ([75]). Dès le départ, le projet était conçu comme purement vertical, destiné à être imposé à la jeunesse, et non co-construit avec elle. Une fois passé le temps – au demeurant fort bref – de la concertation par le groupe de travail, les mouvements de jeunesse ont été laissés de côté. Dans son rapport précité, Jean-Claude Raux notait à cet égard : « les syndicats d’élèves et d’étudiants que le rapporteur pour avis a reçus ont unanimement regretté le manque d’écoute des secrétaires d’État successifs : ni Gabriel Attal ni Sarah El Haïry n’ont accepté d’entendre leurs réserves et leurs propositions. » Ces organisations étaient particulièrement hostiles à un SNU obligatoire et, par principe, à un dispositif dont le coût budgétaire énorme risquait de peser sur l’ensemble des autres politiques en direction de la jeunesse. Or, soulignaient-elles, un dispositif unique ne saurait englober l’ensemble des aspirations de la jeunesse française, d’autant que celle-ci est extrêmement diverse. Sarah El Haïry a vigoureusement réfuté l’idée selon laquelle elle aurait tenu à l’écart les associations représentant la jeunesse : « Je n’ai jamais partagé totalement cette critique selon laquelle la création et le développement du SNU se seraient faits sans concertation. Au contraire, de nombreux acteurs du monde de la jeunesse ont été associés à différentes étapes du dispositif – pas seulement consultés, mais pleinement impliqués, parfois de manière opérationnelle. » ([76]) Dont acte ; toutefois, au cours de leurs auditions, les rapporteurs ont recueilli des échos contraires.

Sans doute du fait d’un manque de foi dans la démocratie locale et les corps intermédiaires, les gouvernements successifs ont également négligé de nouer un partenariat avec les collectivités territoriales, en particulier pour le développement des séjours de cohésion du SNU, alors que leur implication dans le dispositif était nécessaire à leur succès, comme l’avait souligné le général Ménaouine. Celui-ci avait écrit dans son premier rapport : « la création du SNU peut être l’occasion d’un nouveau pacte avec les collectivités territoriales, leur permettant en tant que maîtresses de leur développement de s’emparer du levier d’aménagement, d’essor et d’attractivité qu’il peut représenter. Conscient de ses exigences, l’État pourrait néanmoins rechercher à les satisfaire par une coproduction : avec les collectivités aussi, le service national doit être attractif, et les reconnaître comme un acteur majeur. » ([77])

S’agissant des infrastructures, les internats des lycées, en particulier, avaient vocation à constituer un élément important du dispositif, justifiant un travail étroit avec les régions. Pour l’accomplissement de la mission d’intérêt général, les municipalités et intercommunalités auraient dû être des partenaires de première importance. Or, de ce point de vue également, l’ensemble des personnes et institutions entendues par les rapporteurs a souligné le caractère extrêmement vertical de la démarche, tout en reconnaissant les retombées positives, pour l’économie de certains territoires, de l’organisation de séjours de cohésion (voir infra).

b. … comme le montrent les relations complexes qu’il a induites avec les mouvements d’éducation populaire…

En ce qui concerne les mouvements d’éducation populaire, la situation est plus complexe. Ils ont été sollicités très tôt – dès la phase de préfiguration pour certains d’entre eux. En effet, il était évident que les séjours de cohésion ne pourraient tout simplement pas avoir lieu si les services déconcentrés ne puisaient pas, pour l’animation des activités et l’encadrement, dans le vivier de l’éducation populaire. De la même manière, les infrastructures que celle-ci était susceptible de mettre à la disposition de l’État – en particulier les centres de vacances et de loisirs – représentaient un enjeu crucial, en particulier dans la perspective de la généralisation du SNU.

Les organisations d’éducation populaire ont réservé un accueil mitigé au service national universel. Une part importante d’entre elles a refusé de s’engager dans le projet. La tête de réseau nationale des organisations d’éducation populaire, le Comité national pour les relations nationales et internationales des associations de jeunesse et d’éducation populaire (Cnajep), s’est prononcée contre. La Fédération nationale des Francs camarades (Francas), heurtée par le caractère obligatoire que devait revêtir à terme le dispositif, a refusé la main tendue par Gabriel Attal. Certaines organisations, au contraire, l’ont saisie « pour ne pas laisser le SNU à l’armée » et s’efforcer d’influer sur le dispositif de l’intérieur, en y introduisant autant que possible les méthodes et les valeurs de l’éducation populaire, comme l’ont déclaré aux rapporteurs les représentants de la fédération des Pupilles de l’enseignement public (PEP). Quelques-unes défendaient des projets qui pouvaient, au moins en partie, recouper certaines des préoccupations qui avaient présidé à l’élaboration du SNU, telle la Fédération Léo Lagrange, qui prônait par exemple un service civique obligatoire. Certaines, enfin, voyaient dans la participation à l’organisation des séjours de cohésion une source de revenus bienvenue compte tenu de leur situation difficile.

Cette diversité de points de vue explique que Gabriel Attal ait pu se féliciter, le 4 juin 2019, d’avoir signé des conventions de partenariat avec la Ligue de l’enseignement, la PEP, la Fédération Léo Lagrange, Jeunesse au plein air (JPA), les centres d’entraînement aux méthodes d’éducation active (Ceméa), l’Union nationale des centres sportifs de plein air (UCPA) ou encore l’association Unis Cité ([78]), aux côtés de France Télévisions, la Croix-Rouge, l’Ordre de Malte, France volontaires, etc. ([79]).

Même parmi les signataires, certains se sont détournés du SNU. C’est le cas, par exemple, de la Ligue de l’enseignement, qui a décidé de se retirer du dispositif, considérant qu’elle n’arrivait ni à influer suffisamment sur le contenu du projet ni à l’orienter vers les valeurs et méthodes de l’éducation populaire, et que les sommes consacrées au SNU permettraient de nourrir des projets plus émancipateurs. Certaines associations locales de la Ligue continuent malgré tout de contribuer à l’encadrement de séjours de cohésion ou à l’animation d’activités, notamment ceux qui concernent la laïcité ([80]).

Un point essentiel ressort des auditions menées par les rapporteurs : d’une façon générale, les organisations d’éducation populaire ont dénoncé le fait d’être considérées comme des prestataires de services plutôt que comme des partenaires à part entière.

c. … et un débat au Parlement sans cesse repoussé

Quant au Parlement, alors que le président de la République avait annoncé le dépôt d’un projet de loi dès la fin de l’année 2017, la représentation nationale attend toujours, en septembre 2025, d’être saisie d’un texte… En dehors de quelques travaux de contrôle, dont la présente mission d’information, et de passes d’armes régulières entre les parlementaires et les ministres chargés du dossier lors des débats budgétaires, la représentation nationale a été tenue à l’écart de l’élaboration de cette politique publique. Son caractère de « projet de société majeur, un véritable projet républicain » ([81]), selon les termes du candidat Macron, justifiait pourtant pleinement que le Parlement puisse se prononcer.

D’atermoiements en aléas politiques, les dispositions législatives promises ont sans cesse été repoussées, jusqu’à être purement et simplement enterrées.

Le groupe de travail sur le SNU, dans son rapport du 26 avril 2018, avait plaidé pour que le dispositif soit obligatoire, tout en précisant au gouvernement qu’un tel choix le contraindrait sans doute à envisager une révision constitutionnelle. En effet, en dehors des sujétions liées la défense nationale, il n’est pas possible d’imposer une contrainte de ce type aux citoyens ([82]). Par ailleurs, le groupe de travail avait préconisé une loi de programmation, démarche habituelle quand il s’agit de déployer dans le temps un projet d’une telle ampleur. Il avait recommandé de la présenter au Parlement dès l’automne 2018.

La perspective d’un développement du SNU sur le temps scolaire pouvait présenter comme avantage, aux yeux du gouvernement de l’époque, de lui permettre de considérer que les séjours de cohésion entrent dans le cadre de l’obligation scolaire ([83]). Or ce point soulève lui aussi des incertitudes. Comme le soulignait le rapporteur spécial du Sénat Éric Jeansannetas dans son rapport d’information sur le SNU, avant même qu’il ne soit question des « classes engagées », « il n’est pas certain que le SNU puisse se "fondre" entièrement dans l’obligation scolaire. En l’état actuel du droit, dès lors qu’un voyage scolaire prévoit une nuitée, il n’est pas obligatoire d’y participer, et étendre l’obligation pourrait constituer une atteinte aux libertés individuelles » ([84]). En tout état de cause, là encore, il fallait à tout le moins passer par la voie législative.

Dans son rapport, déposé le 17 septembre 2020, sur le projet de loi d’accélération et de simplification de l’action publique, qui comportait une demande d’autorisation à légiférer par ordonnance pour aménager le cadre d’emploi des encadrants du SNU, le député Guillaume Kasbarian annonçait, sur la foi des informations qui lui avaient été communiquées à l’époque, le dépôt d’un projet de loi relatif au SNU dans le courant de l’année 2021 : « Le Gouvernement prépare […] un projet de loi spécifique qui devrait être présenté au Parlement en 2021. » ([85])

En octobre 2021, dans le cadre de la présentation du budget de son ministère pour l’année 2022, Sarah El Haïry avait de nouveau évoqué un débat législatif, sans aller jusqu’à donner une date : « la généralisation du SNU n’aura pas lieu sans débat parlementaire préalable, au cours duquel pourront être évoqués les évaluations budgétaires, l’impact pour la jeunesse, les questions d’accompagnement, les retours d’expérience des encadrants – acteurs de l’éducation populaire, réservistes, associations mémorielles et patriotiques, entre autres. » Quelques minutes plus tard, elle avait réitéré cet engagement : « il ne sera possible de généraliser le SNU […] que si le projet est entériné à l’issue d’un débat parlementaire. En effet, le SNU ne pourra être étendu à l’ensemble d’une classe d’âge que si l’on dépasse le stade du volontariat. Avant de présenter un texte complet, il nous faudra procéder à une expérimentation touchant 100 000 ou 150 000 jeunes. Cela permettra de recueillir des données relatives à la mixité, aux parcours, aux difficultés rencontrées, mais également d’établir le coût consolidé du projet, étant entendu que le coût par jeune baisse à mesure que le nombre de participants augmente. » ([86])

Entendue en octobre 2023 par le rapporteur pour avis Jean-Claude Raux, la déléguée générale au service national universel, Corinne Orzechowski, avait déclaré qu’au moment de sa nomination, c’est-à-dire le 6 février 2023, « on était encore sur une perspective de généralisation au travers d’une obligation législative » ([87]). Quelques mois plus tard, un revirement était intervenu : le gouvernement de l’époque lui avait demandé de proposer des modalités d’évolution du SNU pour permettre une généralisation en dehors du cadre législatif, comme s’il fallait à tout prix éviter que le Parlement examine ce projet dans tous ses détails et ses implications. Aux yeux des rapporteurs, le fait que le Parlement ait été tenu à l’écart du développement du projet est parfaitement inacceptable.

2. Une impréparation manifeste des premiers séjours de cohésion

Dans son rapport de septembre 2024 consacré au SNU, la Cour des comptes a relevé la « gestion dans l’urgence qui prévaut depuis 2019 » ([88]). L’analyse détaillée des premiers séjours de cohésion conforte cette analyse.

a. Un calendrier extrêmement contraint déployé sur fond de réorganisation des services déconcentrés de l’État

Entendu par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat le 5 décembre 2018, soit quelques semaines après la remise de son second rapport, le général Ménaouine avait réitéré ses conseils de prudence pour le déploiement : « Le SNU devra […] reposer sur un haut degré de professionnalisation. C’est pourquoi sa montée en puissance devra être progressive. Il est illusoire de vouloir mettre en œuvre un SNU en 2020, voire en 2022. On ne peut parler en même temps d’un projet de société et vouloir faire vite. » ([89]) Ainsi, dans son second rapport, il avait envisagé d’« accueillir quelques centaines de jeunes avant la fin de l’année 2019 » ([90]). De même, on s’en souvient, il avait préconisé de poser les bases d’une véritable administration du SNU et de préparer minutieusement la phase pilote – car la grande qualité du contenu des séjours était la seule chose qui pouvait justifier, à terme, la généralisation assortie d’une obligation. Las, le président de la République et son secrétaire d’État, Gabriel Attal, étaient pressés de voir aboutir le projet. À tout le moins, il fallait pouvoir présenter rapidement à l’opinion l’apparence d’un résultat.

Ainsi, Laurent Petrynka, nommé coordinateur interministériel du service national universel dès le mois d’octobre 2018, fut placé à la tête d’une équipe de seize personnes représentant douze équivalents temps pleins (ETP), baptisée « mission de préfiguration ». « Son rôle consiste à coordonner l’action des différentes administrations concernées par le dispositif et à organiser la collaboration avec les associations et les collectivités territoriales », détailla Gabriel Attal lors d’une audition au Sénat le 5 mars 2019 ([91]).

La phase « pilote » devait concerner 2 000 à 3 000 jeunes – objectif relativement imprécis, du reste – dans treize départements. Les séjours devaient se dérouler entre les 16 et 28 juin 2019.

Le calendrier était serré :

– à partir du mois d’octobre 2018 : constitution de la mission de préfiguration, chargée de concevoir le format et le programme des séjours de cohésion, sur la base des orientations retenues à la fin du mois de juin de la même année ;

– le 16 janvier 2019 : annonce par Gabriel Attal du choix de treize départements pilotes et création, dans le courant du mois, des « comités de pilotage » territoriaux (voir infra) ;

– 4 mars-9 avril : inscription des volontaires sur une plateforme en ligne ;

– 4 juin : signature des conventions de partenariat avec plusieurs mouvements d’éducation populaire et d’autres organisations ;

– 16-28 juin : premiers séjours de cohésion.

Il importe de signaler que, concomitamment, se préparait une réforme de l’organisation territoriale de l’État, objet de la circulaire du 12 juin 2019. Celle-ci concernait pour partie le SNU dans la mesure où elle actait l’intégration aux services déconcentrés du ministère de l’éducation nationale des services jeunesse et sport et inscrivait dans les missions de ce nouvel ensemble le déploiement du SNU : « Inscrite dans le cadre d’une démarche éducative, la mise en œuvre du SNU sera assurée par le ministère de l’éducation nationale et de la jeunesse, qui se voit transférer les missions aujourd’hui exercées au sein des DRJSCS et des DDCS en matière de sport, de jeunesse, éducation populaire et vie associative, avec pour objectif de les revoir et de les positionner notamment au service de la mise en œuvre du SNU. » ([92]) Cette nouvelle organisation fut effective au début de l’année 2021 ([93]).

b. Une gouvernance complexe et rigide laissant en pratique une place importante à l’improvisation

Du fait du calendrier extrêmement contraint, élaboré après le vote de la loi de finances pour 2019, l’impréparation fut d’abord d’ordre budgétaire : aucun crédit n’avait été inscrit au titre du programme 163 pour financer les premiers séjours de cohésion. Les 4,1 millions d’euros consacrés en 2019 ([94]) au dispositif provenaient de réaffectations de crédits initialement prévus pour d’autres politiques. À cette somme, il convient d’ajouter les coûts d’administration, portés principalement par le programme 214 Soutien de la politique de l’éducation nationale, étant entendu que les autres ministères participant à un titre ou à un autre au dispositif engageaient eux aussi des dépenses. Ce ne fut que la loi de finances pour 2020 qui créa l’action 06 Service national universel au sein du programme 163.

Fruit de l’impréparation budgétaire ou geste de solidarité spontané de la part de l’entreprise, toujours est-il que la SNCF avait offert le voyage aux jeunes volontaires pour cette première session du SNU, comme le révéla en 2021 Sarah El Haïry, qui avait entre-temps remplacé Gabriel Attal ([95]).

Selon le cahier des charges élaboré en janvier 2019 par la mission de préfiguration, la gouvernance du dispositif combinait un pilotage national – assuré par la petite équipe de la mission – et un pilotage territorial, auquel présidaient le préfet de département et le recteur d’académie. « Le chef de projet SNU dirige un comité de pilotage où sont représentés la direction des services départementaux de l’éducation nationale (DSDEN), la délégation militaire départementale (DMD), la direction départementale de l’emploi, du travail, des solidarités et de la protection des populations (DDCSPP), la direction départementale de la sécurité publique (DDSP), la gendarmerie, le service départemental d’incendie et de secours (SDIS) et la délégation départementale de l’agence régionale de santé (ARS). » ([96]) En théorie, le comité de pilotage associe également, pour la mise en œuvre du projet, les collectivités, les partenaires institutionnels et associatifs. Il était également prévu que des représentants des jeunes soient intégrés au comité de pilotage par consultation à travers des instances délibératives au sein desquelles ils siégeaient.

En pratique, et compte tenu de la précipitation dans laquelle les premiers séjours furent organisés, cette gouvernance territoriale prit des formes extrêmement diverses. « Les comités de pilotage ont eu des formats et rôles très hétérogènes selon les sites », relève ainsi l’Injep dans le rapport qu’il a consacré à la phase pilote de 2019 ([97]). La seule constante est l’implication forte et le rôle essentiel du préfet de département. Dans certains territoires pressentis pour faire partie de la première vague de séjours de cohésion, la réflexion sur le lieu d’hébergement et le projet avait débuté avant même janvier 2019 ; d’autres départements avaient appris seulement la veille de l’annonce officielle qu’ils faisaient partie des treize retenus… Certains comités de pilotage s’étaient ouverts aux acteurs associatifs du territoire. Dans certains départements, l’équipe de direction était associée au comité de pilotage dans un souci de cohérence opérationnelle et de réactivité ; dans d’autres, « le chef de projet était la principale courroie de transmission avec l’équipe de direction, qui n’était pas directement associée aux rencontres de l’instance » ([98]).

Le schéma ci-dessous montre la répartition sur le territoire des treize départements retenus pour la phase de préfiguration, comptant au total quatorze centres (il y en avait deux dans le Nord). Les participants étaient accueillis dans une autre région que celle de leur lieu de résidence.

Localisation des treize centres ayant participÉ À la phase de prÉfiguration du SNU en juin 2019

Source : ministère de l’éducation nationale et de la jeunesse.

Dès cette première expérience, l’identification de sites d’hébergement adaptés constitua une difficulté, même si le défaut d’anticipation était surtout en cause : « Il a été difficile dans certains territoires de trouver des sites ayant une capacité d’accueil suffisante dans le temps imparti. Deux territoires ont donc été dans l’obligation de proposer un accueil multisites imposant la démultiplication des équipes, ce qui a entraîné des difficultés d’ordre logistique. »

En définitive, ces premiers séjours de cohésion se déroulèrent majoritairement dans des lycées, à raison de huit sites sur quatorze, ce qui provoqua des problèmes de cohabitation entre élèves et volontaires, car les établissements n’étaient pas encore vides. Les autres lieux de séjour étaient les suivants : trois centres de vacances, une résidence du centre régional des œuvres universitaires et scolaires (Crous), un hôtel et un foyer de jeunes travailleurs.

Les activités étaient divisées en deux blocs principaux :

– un bloc consistant dans des bilans personnels : bilan de santé, évaluation des apprentissages fondamentaux de la langue française, premier bilan de compétences incluant une composante numérique ;

– un bloc constitué de modules collectifs de formation articulés autour de sept thématiques et qui pouvaient être adaptés aux ressources et aux spécificités du site retenu : défense, sécurité et résilience nationales ; citoyenneté nationale et européenne ; prise d’autonomie, connaissance des services publics et accès aux droits ; développement durable ; activités sportives et activités de cohésion ; culture et patrimoine ; découverte de l’engagement.

Il était également possible de proposer des modules complémentaires s’appuyant sur les spécificités du territoire.

Enfin, des temps dédiés à des pratiques de démocratie interne devaient être régulièrement organisés.

c. Malgré la sélection des candidats, des participants fort peu représentatifs de la jeunesse

Selon les propos de Gabriel Attal, 4 000 jeunes s’étaient portés volontaires pour participer à la phase de préfiguration, « preuve d’un engouement et d’une adhésion totale aux principes et valeurs du SNU » ([99]). Pourtant, alors que l’expérimentation pouvait concerner jusqu’à 3 000 d’entre eux, seuls 1 978 effectuèrent les premiers séjours de cohésion, sans que cette différence ne soit ni expliquée ni justifiée. Compte tenu des difficultés pratiques qui seront détaillées par la suite, les rapporteurs attribuent cette perte d’effectifs à l’incapacité à mobiliser les ressources nécessaires, humaines ou matérielles, faute d’anticipation suffisante.

Comme le relatait un quotidien en mars 2019, « pour cette phase de test, les recteurs et préfets de chacun des 13 départements pilotes sont chargés de sélectionner les candidatures, pour créer dans chaque territoire un panel représentatif de lycéens, apprentis, décrocheurs, jeunes en situation de handicap. La motivation des candidats ne sera pas évaluée. Seul comptera leur profil : statut, catégorie socioprofessionnelle et établissement d’origine, le cas échéant. » ([100]) En outre, « pour pallier le biais social de l’accès à l’information, la plate-forme numérique d’inscription s’appuiera sur un démarchage local. Il sera réalisé dans les lycées, mais aussi dans les centres de formation en alternance, où sont scolarisés les apprentis ; les missions locales, pour toucher les décrocheurs scolaires, et enfin les maisons départementales des personnes handicapées, pour recruter des jeunes en situation de handicap. »

Il y a tout lieu de penser que cette sélection n’a pas été opérée avec la rigueur requise, car les résultats de l’évaluation menée par l’Injep furent sans appel : les volontaires de cette phase pilote du SNU n’étaient guère représentatifs de la jeunesse française. Ainsi, on observait parmi eux une surreprésentation des jeunes dont le père était artisan, commerçant ou chef d’entreprise : 19 %, contre 9 % au sein des personnes en emploi. Près d’un tiers des volontaires – 31 % – déclarait que l’un de ses parents travaillait ou avait déjà travaillé dans l’armée, alors que les personnes travaillant dans l’armée ne représentent que 1,3 % de la population en emploi. L’Injep pouvait donc à juste titre en conclure : « Les jeunes qui se sont portés volontaires pour cette première promotion du SNU ont de ce point de vue un profil très spécifique ». Leur famille était plutôt aisée financièrement et plus engagée que la moyenne des Français. Seuls 18 % des volontaires étaient engagés dans la voie professionnelle – certificat d’aptitude professionnelle (CAP) ou seconde professionnelle –, contre 30 % environ de l’ensemble des jeunes en seconde ou en CAP. La filière professionnelle était donc sous-représentée parmi les jeunes volontaires. Les rapporteurs ne peuvent que constater la pérennité de cette donnée statistique : si elle a été légèrement infléchie du fait de la mise en place des séjours « classes et lycées engagés » (CLE), l’objectif initial de mixité sociale des séjours de cohésion ([101]) est loin d’être atteint (voir infra).

En outre, et même si l’Injep ne fournissait pas de données à propos de la part des jeunes porteurs de handicap parmi les volontaires de cette première cohorte, leur nombre apparaissait de toute évidence très restreint. Le rapport formulait en effet le constat suivant : « Les séjours de 2019 n’ont pas amené à questionner les sites (ni les programmes d’ailleurs) quant à leur accessibilité, à l’exception de quelques cas de handicap ou de personnes blessées au cours du séjour. » ([102]) Dans le dossier de presse accompagnant la présentation de la phase pilote, Gabriel Attal évoquait pour sa part « 50 jeunes en situation de handicap » ([103]), soit 2,5 % des participants. Cet ordre de grandeur est corroboré par la sous-représentation des jeunes en situation de handicap observée durant les séjours de 2021 : 4 % ([104]), contre 15 % environ de l’ensemble des jeunes ([105]).

Face à ce constat d’ensemble, la manière dont Gabriel Attal présentait la cohorte des premiers volontaires laisse perplexe les rapporteurs. En effet, dans le dossier de presse précité, il écrivait : « Ces jeunes sont représentatifs de la diversité de notre jeunesse (lycéens en seconde générale, seconde professionnelle, en lycée agricole, en CAP, décrocheurs, 50 jeunes en situation de handicap, mais aussi jeunes urbains et jeunes ruraux). À cet égard, je tiens d’ailleurs à souligner le travail de nos équipes qui ont fait de l’impératif de mixité sociale et territoriale une réalité. »

d. De nombreux problèmes de ressources humaines

L’impréparation des premiers séjours de cohésion s’est traduite également par des difficultés de recrutement, en particulier s’agissant des « tuteurs » – autrement dit des animateurs. L’Injep, tout en considérant que l’expérience était positive, établit ainsi une liste édifiante des dysfonctionnements rencontrés en amont des séjours de cohésion de juin 2019. Dans la plupart des territoires, les recrutements eurent lieu très tardivement, parfois au dernier moment – « jusqu’à la veille du début du séjour » ([106]) dans certains départements. L’examen des candidatures et du dossier des encadrants a également manqué, dans certains départements, de la rigueur nécessaire : « Les procédures de recrutement ont été généralement rapides, en particulier pour les tuteurs : des entretiens fixés le lendemain de la réception des candidatures, certains mêmes par téléphone pour simplifier la démarche, et des réponses apportées dans la foulée. Parfois, le processus de recrutement des cadres et tuteurs a été réalisé quasiment uniquement sur CV », relatait ainsi l’Injep ([107]). « Les candidats retenus l’ont été essentiellement "sur leur motivation", plus que sur leurs diplômes ou expériences passées. »

Le rapport précité fait état de témoignages étayant ce jugement. Par exemple, une tutrice racontait son recrutement dans les termes suivants : « J’ai reçu un mail de proposition de poste. J’ai quand même envoyé mon CV pour m’assurer que mon profil correspondait à leurs attentes et on m’a immédiatement répondu "OK c’est bon vous êtes embauchée". » Un encadrant de proximité fut quant à elle engagée sans avoir envoyé de candidature : « J’ai reçu un mail de la DDCSPP ([108]) qui me proposait un poste de cadre de compagnie. Je n’ai jamais envoyé mon CV ni eu d’entretien avant d’être embauchée. »

Outre l’impréparation, l’Injep donnait pour origine de ces difficultés « la faible adhésion, voire l’opposition de certains partenaires de l’éducation populaire, relais important pour mobiliser de jeunes encadrants titulaires du BAFA ([109]), ou encore la pénurie de main-d’œuvre existante dans le secteur de l’animation sur certains départements ».

Quant au temps de formation, il était en principe d’une semaine, mais « pour les équipes de direction et les cadres de compagnie, il a été réduit à trois jours (voire n’a pas eu lieu dans certains territoires) », selon l’Injep. Qui plus est, durant cette phase de préparation des équipes, il s’avère que la « dimension opérationnelle […] n’a[vait] pas été assez abordée ». Ce constat est confirmé par le témoignage d’un tuteur recueilli dans le cadre de l’évaluation : « La transmission des valeurs sur le SNU lors de la journée de formation des tuteurs, c’était bien, mais j’aurais souhaité qu’on n’y reste pas si longtemps, qu’on soit plus concret, et qu’on s’arrête plus en détail sur le planning afin de travailler ensemble sur chaque activité : on fait quoi ? Comment ? Avec quel matériel ? » ([110])

Sur un autre plan, il convient de noter la part importante de militaires ou d’anciens militaires parmi les chefs de centre et, plus largement, les équipes de direction de cette première session du SNU : dans ces « équipes composées de quatre personnes (un directeur ([111]) et trois adjoints), l’éducation populaire a […] été souvent minoritaire : elles sont en effet composées majoritairement de profils militaires (24 sur 56), suivi des profils issus de l’éducation nationale (20 sur 56), les professionnels issus de l’éducation populaire y étant sous-représentés (6 sur 56) », relevait ainsi l’Injep ([112]).

e. Un pilotage incertain, source de tensions et de dysfonctionnements

L’évaluation des séjours de 2019 fit également apparaître des difficultés de coordination entre l’échelon national, la gouvernance territoriale et les responsables des centres. La communication entre ces différents niveaux semble avoir manqué de fluidité, en raison, là aussi, du manque de préparation.

Le rôle de la mission de préfiguration fut particulièrement pointé du doigt, celle-ci étant perçue comme un facteur de désorganisation durant les séjours, en particulier du fait des adaptations qu’elle demandait, par exemple l’ajout « de cours d’autodéfense », l’« accueil d’une personnalité sur des temps de module », etc.

En outre, « dans certains territoires, le manque de stabilité des plannings et leur communication tardive ont pu provoquer des incompréhensions, des temps d’attente et des difficultés organisationnelles pour les encadrants ». Les encadrants et les volontaires eurent ainsi à déplorer des « ajustements permanents du planning réalisés au jour le jour et jusqu’à plusieurs fois par jour selon les circonstances et/ou en raison de glissement dans le programme d’activités », ainsi que des consignes contradictoires qui déroutèrent de nombreux participants.

Les personnes chargées de l’évaluation pour le compte de l’Injep constatèrent « de nombreux problèmes de transmission de l’information […] à différents niveaux ». « Un problème central a résidé dans la question de la clarté et de la visibilité du planning : parfois pas transmis aux différents échelons, y compris les intervenants. Avec des informations peu claires et lacunaires, il a manqué manifestement une stratégie de diffusion et d’appropriation de ce plan (affichage…), qui aurait permis à chacun d’y voir plus clair. Par conséquent, certains tuteurs n’avaient pas une vision claire du déroulement de la journée, et auraient apprécié avoir sous les yeux un emploi du temps détaillé, permettant d’expliquer à chacun, de manière homogène, le déroulement des opérations. »

La charge de ces plannings pour les participants avait été mal évaluée, ce qui fut une source de fatigue intense pour les jeunes, suscitée « tantôt par des séquences trop longues, tantôt par des nuits trop courtes ». Au total, « 69 % d’entre eux déclarent que l’emploi du temps et l’organisation des journées devraient être améliorés » ; « 36 % des volontaires ont trouvé que les horaires et l’organisation des journées étaient difficiles à vivre, et 9 % qu’elles étaient très difficiles à vivre, soit un total de 45 % ».

f. Des dysfonctionnements de toutes sortes qui n’entamèrent pas l’enthousiasme des ministres

L’impréparation et l’improvisation permanente ne se limitèrent pas à l’organisation des plannings et aux recrutements, comme on pouvait s’y attendre. Elles touchèrent également les transports : « La gestion des transports a eu des répercussions sur l’ensemble des équipes encadrantes (projet, direction, cadres et tuteurs) comme sur les jeunes. Elle s’est en effet révélée à la fois complexe et chronophage, suscitant "un casse-tête sans nom", avec des zones d’incertitude fortes à tous les étages du processus (arrivées différenciées, impression des billets, calage avec le centre du département d’origine des jeunes…). »

Il en allait de même de la prise en charge sanitaire des jeunes : « les prestations des infirmiers prévues (quand elles ont été anticipées) une fois par semaine ont été jugées insuffisantes par les directions et les cadres, compte tenu des innombrables incidents – sans gravité majeure – survenus les premiers jours. »

D’une manière générale, l’Injep releva « le sous-dimensionnement de la fonction logistique, notamment pour ce qui est de la gestion des transports, de la sécurité ou encore de la restauration ».

Cette première expérience, pourtant censée constituer la « vitrine » du SNU, donnait donc à bien des égards un sentiment d’impréparation, posant les bases d’un mode opératoire appelé à perdurer. Le gouvernement de l’époque, Gabriel Attal et Geneviève Darrieussecq en tête, n’en cria pas moins victoire. Pour le premier, en particulier, la phase pilote présenta toutes les caractéristiques d’une opération de communication.

Avant même le début des séjours de cohésion, il avait ainsi prédit leur réussite : « Après plusieurs mois de travail nous sommes prêts pour que cette quinzaine inédite soit un succès ! […] Je n’ai pas la moindre inquiétude concernant la mise en place du Service National Universel. » ([113]) Il annonçait même d’emblée une montée en puissance considérable du SNU pour l’année 2020. Emporté par son enthousiasme, il allait jusqu’à annoncer « sa généralisation en 2020 », tout en précisant immédiatement après : « Le SNU concernera alors l’ensemble des départements et sera ouvert à 40 000 appelés. » Bien entendu, il n’en fut rien.

Le 26 juin, avant même donc la fin de l’expérience, la secrétaire d’État Geneviève Darrieussecq déclarait sur France Bleu : « C’est un bilan très positif. […] Certains vont qualifier d’organisation militaire. Mais c’est une structure où il y a un cadre et des règles à respecter. C’est une organisation de la société qui nous permettrait de vivre bien mieux si tout le monde acceptait toutes ces règles. » ([114])

Le gouvernement de l’époque s’attacha à communiquer autour de la dimension militaire du dispositif, comme l’illustrèrent de manière assez caricaturale les images de Gabriel Attal, arborant un tee-shirt noir façon commando, lors d’une visite d’un séjour de cohésion en Guyane en 2019 ([115]).

3. Un projet fortement ralenti par la crise sanitaire

a. Une montée en puissance brisée par la vague du covid-19

L’accueil des 40 000 jeunes annoncé pour l’année 2020 constituait un objectif très ambitieux, car il supposait de passer en quelques mois de 13 à 101 départements et de multiplier par vingt le nombre de participants. Aussi la « prophétie » de Gabriel Attal était-elle appelée à rester lettre morte. Du reste, le projet de loi de finances pour 2020, dévoilé quelques mois après la phase de préfiguration, fixait un objectif deux fois moindre qu’annoncé : 20 000 participants ([116]). À cette fin, 30 millions d’euros avaient été inscrits au programme 163. Cela n’empêcha pas Gabriel Attal, contre la lettre du projet annuel de performances, d’annoncer le 20 octobre 30 000 participants en 2020 ([117]).

Quoi qu’il en soit, les projets du gouvernement de l’époque furent percutés de plein fouet par le déclenchement de la pandémie de covid-19. Pour mémoire, les premiers cas furent diagnostiqués en France le 24 janvier 2020, le premier décès intervenant le 14 février. L’Organisation mondiale de la santé (OMS) déclara la situation de pandémie le 11 mars. Le lendemain fut annoncée la fermeture des établissements scolaires français, et deux jours plus tard celle de tous les lieux publics non indispensables.

Le premier confinement de la population française fut prononcé le 17 mars 2020. Un premier déconfinement intervint entre le 11 mai et le 22 juin, échelonné en trois phases. Un nouveau confinement eut lieu à compter du 30 octobre. Les conséquences furent directes pour le SNU : en métropole, l’intégralité des séjours, qui avaient été prévus au mois de juin, furent annulés. Seule une petite cohorte de 88 volontaires fut accueillie au sein de l’internat du lycée Dick-Ukeiwe en Nouvelle-Calédonie ([118]). Compte tenu des engagements déjà pris par l’État, 3,6 millions d’euros furent malgré tout consommés durant cette année sur les 30 millions inscrits en loi de finances.

b. Une lente reprise en 2021 et 2022

Comme l’a relevé la Cour des comptes dans son rapport de septembre 2024, « la crise sanitaire a fortement perturbé le dispositif en 2020, les séjours envisagés en juin étant annulés, mais également en 2021 et sur les premiers séjours de 2022 (la situation sanitaire ayant engendré de nombreux désistements) ».

De fait, les difficultés liées à la pandémie se poursuivirent durant l’année 2021. Le 20 mars, un troisième confinement fut établi dans seize départements, puis étendu à toute la France le 3 avril. En dépit des obstacles inhérents à la situation – rappelons que le pass sanitaire était entré en vigueur le 9 juin 2021 –, les séjours programmés du 21 juin au 2 juillet accueillirent 14 653 volontaires dans 130 centres situés dans tous les départements, encadrés par plus de 2 700 personnels ([119]). L’objectif fixé en loi de finances pour 2021 était d’accueillir 25 000 participants, soit un chiffre modéré si on le compare à l’« illusion lyrique » qui prévalait en 2019… Sur le plan budgétaire, 62,2 millions d’euros avaient été inscrits au programme 163, soit un doublement par rapport à l’année précédente, mais seuls 40 millions furent consommés.

Pour l’année 2022, un doublement de l’objectif fixé lors de la précédente loi de finances était prévu, soit 50 000 volontaires. Pour atteindre ce nouveau palier, 110 millions d’euros de crédits étaient consacrés au SNU en loi de finances. Compte tenu de la faiblesse des réalisations de l’année 2021, la marche semblait haute. De fait, encore une fois, l’objectif ne fut pas atteint : seuls 32 212 jeunes tentèrent l’expérience en 2022 dans le cadre de trois sessions organisées du 13 au 25 février ([120]), du 12 au 24 juin et du 3 au 15 juillet 2022. Il en coûta 75 millions d’euros cette année-là.

Au-delà des difficultés conjoncturelles liées à la pandémie de covid-19, l’analyse de la phase de préfiguration en 2019 puis des séjours des années suivantes (2021-2024) fait apparaître des difficultés récurrentes obérant la capacité à faire monter en puissance le dispositif. Ces difficultés sont directement liées à des défauts de pilotage d’ordres politique et administratif, les deux étant étroitement liés dans la mesure où les seconds découlent très largement des premiers.

C. Des hésitations quant au format et aux objectifs qui traduisent un projet mal conçu et au pilotage défaillant

1. Un dispositif ayant connu de nombreuses évolutions tant dans son format que dans ses modalités et ses objectifs, et dont le déploiement sur le territoire a souffert d’un manque d’homogénéité

a. Un format et des modalités d’accomplissement en constante évolution

Entre le dispositif annoncé en 2017 par le candidat Emmanuel Macron et le SNU tel qu’il était organisé en 2025, les différences sont nombreuses, ce qui a conduit le député Jean-Claude Raux à écrire en octobre 2023 : « Le dispositif, sous sa forme actuelle, ne ressemble que de très loin au projet initial. En dehors du nom, pour ainsi dire, rien n’en est resté. » ([121]) Au moment de l’écriture de ces lignes, il n’avait pas encore pu évaluer le déploiement de la dernière évolution en date, à savoir celle des « classes et lycées engagés » (CLE), qui n’a commencé qu’au premier trimestre de l’année 2024.

Le format du dispositif lui-même a beaucoup varié : envisagé en une seule étape en 2017, il en a comporté ensuite jusqu’à quatre en fonction des époques et des prises de parole des différents ministres. Le président de la République avait en effet promis un séjour unique d’un mois. Au moment où les rapporteurs écrivent ces lignes, le SNU a pris la forme d’un dispositif en deux étapes. Entre-temps, il en a compté trois jusqu’en 2023 : le séjour de cohésion, la mission d’intérêt général (MIG) et la phase d’engagement de trois à six mois, souvent rapprochée du service civique. Dans le courant de l’année 2023, sans explication, la communication gouvernementale a commencé à faire l’impasse sur la troisième étape, laquelle constituait pourtant l’aboutissement du processus, à savoir l’engagement des jeunes sur le moyen ou le long termes… En juillet 2020, dans le cadre de la présentation en Conseil des ministres du décret du 29 juillet 2020 ([122]), Jean-Michel Blanquer présenta pour sa part un dispositif en quatre phases, l’ajout étant situé en amont du séjour de cohésion, qui était donc censé devenir la deuxième phase. Cette phase préparatoire était décrite de la manière suivante : « une phase d’information préalable et un temps de préparation, visant à informer les familles et à préparer l’appel des mineurs. Cette phase, principalement mise en œuvre au sein des collèges et lycées, va s’inscrire dans le cadre du parcours citoyen de l’élève et, en particulier, de l’enseignement moral et civique dispensé dès l’école élémentaire et pleinement convergent avec la finalité du SNU, comme l’a signalé le Conseil supérieur des programmes dans son récent avis publié en juillet 2020. » ([123]) Le passage à deux phases a certainement visé à simplifier le dispositif pour faciliter sa compréhension pour le public visé.

Alors que l’idée de départ était de construire un projet s’appliquant de manière homogène à l’ensemble d’une classe d’âge sur l’ensemble du territoire, les évolutions successives de format et de contenu ont amené à une diversité des séjours. Ainsi, le séjour de cohésion peut désormais être réalisé selon deux modalités distinctes : hors temps scolaire (HTS), de manière individuelle, ou sur le temps scolaire, pour un groupe classe ou une classe « reconstituée » dans le cadre de CLE. L’introduction en 2024 du système de « colorations », c’est-à-dire d’une thématique spécifique (voir infra) qui occupe trois jours sur les douze du séjour va dans le même sens : cela conduit à une variété des séjours de cohésion, contraire à l’homogénéité promue initialement.

Qui plus est, il ressort des auditions qu’une grande hétérogénéité persiste dans les conditions d’organisation et d’accueil des séjours de cohésion, en fonction notamment de la personnalité et du parcours du chef de centre ainsi que du chef de projet départemental. La plupart des organisations entendues, qu’il s’agisse de mouvements d’éducation populaire ou d’organisations représentatives des personnels enseignants et des lycéens, ont confirmé cet état de fait. Ce phénomène, qui pouvait à la rigueur être expliqué par les aléas du déploiement pour les premières cohortes, n’est plus acceptable au bout de six ans : il est le signe d’un problème de fond.

Par ailleurs, alors que le SNU était censé devenir obligatoire, la participation aux séjours de cohésion se fait toujours sur la base du volontariat – à ceci près qu’une fois qu’un jeune a effectué le séjour de cohésion, il prend l’engagement d’accomplir également la MIG, laquelle est effectivement inscrite comme une obligation dans le code du service national ([124]).

L’idée d’un encadrement strictement militaire par les gendarmes et les forces armées a elle aussi vécu : en dehors de la journée « défense et mémoire », assurée par d’anciens militaires ou des réservistes, la plupart des encadrants sont des civils. Toutefois, selon les dires du représentant de l’un des mouvements d’éducation populaire entendus par les rapporteurs, dans certains départements, les chefs de projet SNU persistent à considérer que les cadres de compagnie doivent être des militaires ou d’anciens militaires…

Au lieu de proposer aux jeunes une familiarisation avec la vie militaire, les séjours de cohésion mettent plutôt l’accent sur les enjeux liés à la citoyenneté, tout en proposant des modules et activités très variés, autour de sept thématiques allant des activités sportives à la culture et au patrimoine (voir infra).

Enfin, la tranche d’âge visée n’est plus la même : le SNU s’adresse aux jeunes de 15 à 17 ans, alors que c’étaient les jeunes majeurs – 18-21 ans – qui étaient initialement concernés.

b. Une incertitude persistante quant aux objectifs du SNU

Dans son rapport de septembre 2024, la Cour des comptes a souligné à juste titre ce qui constitue l’une des fragilités récurrentes du SNU, à savoir la difficulté de ses organisateurs et de ses promoteurs à formuler de manière claire et simple les objectifs poursuivis : selon la Cour, ces objectifs sont « nombreux » et « incertains et dès lors mal compris par le grand public, en particulier par les jeunes qui en constituent pourtant la cible ». En effet, sans surprise, les évolutions de format évoquées précédemment se sont accompagnées d’une définition mouvante des objectifs poursuivis.

L’objectif de départ, tel que l’avait énoncé Emmanuel Macron en 2017, paraissait clair : « renforcer le lien armées-nation, en permettant à l’ensemble de notre jeunesse de faire l’expérience de la vie militaire et d’être des acteurs à part entière de l’esprit de défense. » Trois effets induits en étaient attendus : renforcer la cohésion de la nation, « accroître la résilience de notre société » et « disposer, en cas de crise, d’un réservoir mobilisable, complémentaire de la Garde nationale » ([125]).

Au fil du développement du projet, non seulement cet objectif s’est complexifié, mais il a été modifié en profondeur, à tel point que, lors de son audition du 24 octobre 2023 devant la commission des affaires culturelles et de l’éducation, la secrétaire d’État Prisca Thevenot a pu affirmer sans sourciller : « il ne s’agit pas de renforcer le lien entre l’armée et la nation, mais celui entre les jeunes et la nation », puis : « il ne s’agit pas de parler de sujets militaires » ([126]).

Dès les premiers mois du premier quinquennat d’Emmanuel Macron, on l’a vu, sous la pression notamment des autorités militaires, très opposées au projet, la finalité avait déjà évolué vers la notion d’engagement – mais l’engagement citoyen et non plus l’engagement sous les drapeaux. C’est ainsi que le président de la République avait pu déclarer en janvier 2018 : « Le SNU sera ce moment où la République dira à notre jeunesse que la voie de l’engagement pour les autres est la plus sûre manière de se réaliser soi-même. C’est ainsi que nous replacerons l’intérêt général au cœur de notre République : par l’initiation, par l’encouragement, par l’exemple et surtout par l’action réelle, à laquelle chaque jeune de France sera ainsi confronté » ([127]).

D’où l’inscription progressive du projet dans la continuité de la construction du parcours citoyen, son rattachement à l’éducation morale et civique – donc au cadre scolaire – et la promotion de l’engagement, en particulier associatif. C’est ce qui explique le choix de la devise « Jeunesse engagée », qui est devenue celle du SNU.

Dans le cadre de la mise en œuvre de la phase de préfiguration, en 2019, cette évolution des objectifs franchit un nouveau stade. Selon le dossier de presse, la concrétisation du projet était également l’occasion d’un « rappel des quatre objectifs du service national universel », mais offrait surtout la possibilité d’en découvrir de nouveaux, car les deux derniers n’avaient pour ainsi dire jamais été évoqués jusque-là, en tout cas publiquement, que ce soit par l’exécutif ou par le groupe de travail du général Ménaouine : « Accroître la cohésion et la résilience de la nation, en développant une culture de l’engagement » ; « Garantir un brassage social et territorial de l’ensemble d’une classe d’âge ; « Renforcer l’orientation en amont et l’accompagnement des jeunes dans la construction de leurs parcours personnel et professionnel » ; « Valoriser les territoires, leur dynamique et leur patrimoine culturel » ([128]). Selon une logique assez habituelle en France, la construction interministérielle du dispositif avait achevé de transformer le SNU en une politique fourre-tout, ce que confirme le contenu des activités et modules proposés (voir infra).

Probablement consciente de la dérive qui s’était opérée, la délégation générale au service national universel (DGSNU) s’est efforcée, dans ses réponses écrites aux rapporteurs, de recentrer les objectifs du dispositif. Interrogée sur ce point, elle les a résumés dans une formule concise et élégante : « L’objectif fondateur du service national universel est d’essaimer efficacement et largement les valeurs de la République, l’esprit de défense et de résilience auprès de la jeunesse pour bâtir une Nation engagée et solidaire. » ([129])

Il n’en demeure pas moins que la communication développée par la DGSNU elle-même autour du dispositif apparaît au contraire de nature à semer le doute quant aux objectifs du SNU. Ainsi, le slogan que l’on trouve sur le site internet présentant le dispositif est pour le moins étrange : « pour moi, pour les autres, pour la France » ([130]). Il suggère que le point de départ de l’intérêt pour le SNU pourrait être l’individualisme, cédant ainsi dangereusement à l’air du temps.

Alors qu’il est censé susciter l’engagement, la présentation du dispositif laisse penser qu’il s’adresse à des jeunes déjà engagés : « Parce que vous êtes une jeunesse profondément engagée, le SNU vous offre l’opportunité de renforcer votre sens de l’action. » ([131])

La présentation du dispositif sur le même site internet, quant à elle, ne décrit pas exactement le contenu du séjour, en tout cas tel qu’il est présenté officiellement : « Le Service national universel est un service civil qui s’adresse à tous les jeunes de 15 à 17 ans souhaitant vivre une belle expérience collective, se rendre utile aux autres, créer des liens forts et se découvrir un talent pour l’engagement. » Or ce n’est pas là un accident, car le SNU est décrit à plusieurs reprises sous l’angle de l’« expérience » ou de l’« aventure », probablement pour attirer davantage les jeunes : « c’est une formidable aventure humaine, où vous y ferez [sic] l’expérience de la cohésion et de la fraternité, par le sport, par les cérémonies, et par ce temps de vie en commun. »

Il est beaucoup question de dépaysement, de sport et d’activités en plein air, très peu de la résilience de la nation…

La prÉsentation des sÉjours de cohÉsion sur le site du SNU

Source : site internet du SNU : https://www.snu.gouv.fr/

c. Des hésitations croissantes autour du caractère obligatoire du dispositif

Alors qu’il paraissait certain, au départ, que le SNU était appelé à revêtir un caractère obligatoire, le doute s’est instillé progressivement, en dépit des affirmations répétées des ministres et secrétaires d’État successifs.

Il est vrai que, très tôt, une certaine incrédulité a prévalu chez de nombreux observateurs en raison de la lourdeur du projet et de son coût s’il devait s’appliquer de manière obligatoire pour l’ensemble d’une classe d’âge (voir infra).

Parmi les membres du gouvernement, la ministre des armées Florence Parly fut la première à remettre en cause ouvertement le dogme du SNU obligatoire, lorsqu’elle déclara en février 2018, comme indiqué précédemment : « Ce sera un service qui probablement n’aura pas un caractère obligatoire, au sens où les gendarmes viendraient rechercher les réfractaires, mais ce sera un service qu’on cherchera à rendre attractif pour les jeunes afin qu’ils soient incités à le réaliser, à la fois pour eux-mêmes, pour ce qu’ils y apprendront et aussi pour ce qu’ils pourront donner aux autres. » ([132])

Toutefois, jusqu’en 2023, on l’a vu, contre vents et marées, les ministres et secrétaires d’État successifs réaffirmèrent avec constance que le SNU généralisé aurait un caractère obligatoire. Le 9 février 2022, par exemple, entendue au Sénat dans le cadre de la mission d’information sur le thème « Comment redynamiser la culture citoyenne ? », Sarah El Haïry réaffirmait : « Ce projet ne sera totalement universel que s’il est obligatoire. » ([133])

Au fur et à mesure que s’accumulaient les difficultés sur le chemin de la généralisation (voir infra) et que la situation budgétaire apparaissait de plus en plus clairement dégradée, les déclarations tendant à relativiser ce futur caractère obligatoire se sont accumulées, surtout à compter de l’été 2023. Sarah El Haïry déclara ainsi, dans Le Figaro, le 15 juin 2023 : « Le projet du président de la République a toujours été le même : aller chercher une universalité, faire en sorte qu’un maximum de jeunes puissent participer au SNU. Quelle forme doit prendre la généralisation de ce dispositif ? Le débat est ouvert. La question de l’obligation n’est pas un tabou. Mais notre objectif est de créer de l’engouement, pas de la coercition. » Dans le même entretien, annonçant le développement du SNU sur le temps scolaire – c’était le futur dispositif des « classes et lycées engagés » –, elle précisait : « Il n’y aura pas d’obligation, un peu comme un voyage scolaire. » ([134])

Sa successeure, Prisca Thevenot, déclara quant à elle, le 4 août 2023 sur France Info : « Il n’y aurait rien de pire que de forcer un jeune à aller faire le service national universel. Ce serait même contre-productif. » ([135]) L’affaire semblait donc entendue. Toutefois, le 19 septembre 2023, dans le cadre d’un entretien accordé au média en ligne Brut, elle revint sur ses propos, usant à cette occasion d’une formule maladroite : « une obligation qui sera une généralisation. » Aussitôt contredite par Olivier Véran, à l’époque porte-parole du gouvernement, elle s’abstint par la suite d’aborder de nouveau cette question inflammable. Le député Jean-Claude Raux relevait toutefois dans son avis budgétaire d’octobre 2023 précité que la déléguée générale avait elle aussi réfuté l’idée d’un SNU obligatoire. Gabriel Attal, lors de sa déclaration de politique générale, en janvier 2024, s’était contenté d’annoncer la généralisation du SNU à la rentrée 2026. À défaut d’avoir été clairement tranchée par les responsables politiques, la question de l’obligation l’a été par les circonstances : depuis la dissolution de l’Assemblée nationale de juin 2024, le SNU n’est plus une priorité politique.

2. Un cadre juridique confus : la captation de la dénomination de « service national universel » par le nouveau dispositif

Sur le plan juridique, le service national universel n’a pas été créé en 2019 : il est en réalité issu de la loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national, laquelle a suspendu la conscription – l’appel sous les drapeaux –, actant ainsi la fin du service militaire obligatoire pour tous les jeunes hommes français majeurs ([136]).

Outre la proximité sémantique voulue entre le SNU et l’ancien « service national », pour l’essentiel fondé sur le service militaire, il importe de noter la confusion qui imprègne la notion même de « service national universel ». En effet, celle-ci s’applique aujourd’hui tant au cadre juridique général des devoirs qui incombent aux citoyens dans le cadre de « la défense de la Nation » qu’à certains dispositifs, limitativement énumérés par le code du service national, qui reposent sur le volontariat, tel le service civique ([137]) ou le SNU, depuis que l’ordonnance n° 2021-1159 du 8 septembre 2021 ([138]) est venue compléter sur ce point l’article L. 111-2 du code du service national.

Dispositions générales relatives au service national : les articles L. 111-1 et L. 111-2 du code du service national

« Article L. 111-1. Les citoyens concourent à la défense et à la cohésion de la Nation. Ce devoir s’exerce notamment par l’accomplissement du service national universel.

« Article L. 111-2. Le service national universel comprend des obligations : le recensement, la journée défense et citoyenneté et l’appel sous les drapeaux.

« Il comporte aussi un service civique et d’autres formes de volontariat qui peuvent comporter des séjours de cohésion.

« La journée défense et citoyenneté a pour objet de conforter l’esprit de défense et de concourir à l’affirmation du sentiment d’appartenance à la communauté nationale, ainsi qu’au maintien du lien entre l’armée et la jeunesse.

« L’appel sous les drapeaux permet d’atteindre, avec les militaires professionnels, les volontaires et les réservistes, les effectifs déterminés par le législateur pour assurer la défense de la Nation. »

Source : code du service national

En effet, l’ordonnance précitée a inscrit le « nouveau » SNU dans le cadre juridique issu de la loi de 1997, mais sans permettre de le distinguer réellement sur le plan sémantique : dans le code du service national, les séjours de cohésion apparaissent comme l’une des « autres formes de volontariat ».

Stricto sensu, sur le plan juridique, chaque citoyen accomplit le service national universel à travers le recensement et la participation à la journée défense et citoyenneté (JDC), alors qu’en pratique le SNU introduit en 2019 ne concerne que la population des jeunes de 15 à 17 ans. La captation par le nouveau dispositif de la dénomination de « service national universel » introduit une confusion dommageable.

Auditionnée en février 2022 par le Sénat, la directrice de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative, déléguée interministérielle à la jeunesse, Emmanuelle Pérès, admettait le « besoin d’un cadre plus clair. Des ajustements législatifs et réglementaires seront nécessaires » ([139]). Force est de constater que ces éclaircissements ne sont jamais venus.

À cela s’ajoute une autre difficulté liée à la solidité juridique de l’ajout introduit par ordonnance en 2021. En effet, cette ordonnance, prise sur le fondement de l’article 112 de la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique, n’a jamais été ratifiée. Or, aux termes de l’alinéa 2 de l’article 38 de la Constitution, les ordonnances « entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n’est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d’habilitation. Elles ne peuvent être ratifiées que de manière expresse ». Toutefois, dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) ([140]), le Conseil constitutionnel a estimé, le 28 mai 2020, qu’à l’expiration du délai fixé par la loi d’habilitation, les dispositions d’une ordonnance pouvaient être modifiées uniquement par la loi dans les matières relevant du domaine législatif. Dès lors, à compter de cette date, elles doivent être regardées comme ayant une force législative et non réglementaire. Or, le gouvernement de l’époque avait déposé sur le bureau du Sénat un projet de loi portant ratification de l’ordonnance en question ([141]). Même si le projet de loi n’a jamais été inscrit à l’ordre du jour, il est donc permis de considérer, sur la forme, que le gouvernement a satisfait à ses obligations. En ce qui concerne la méthode employée, les rapporteurs considèrent qu’elle constitue, là encore, un signe de mépris envers le Parlement, car celui-ci n’a pas été appelé à se prononcer sur le texte.

3. Un pilotage politique et administratif incertain

a. Les évolutions du rattachement ministériel du SNU et le stigmate permanent de la double tutelle éducation-jeunesse/armées

Un pilotage politique difficilement lisible, au gré des incessantes évolutions du rattachement ministériel du service national universel

Au début du projet, comme l’ont relaté précédemment les rapporteurs, celui-ci était piloté à la fois par Matignon – dont ce n’était manifestement pas la priorité – et par l’Élysée. Geneviève Darrieussecq, secrétaire d’État auprès de Florence Parly, ministre des armées, était « pleinement associée » à l’avancement du projet, sans avoir eu réellement de prise sur lui, semble-t-il, et sans que le SNU entre officiellement dans ses attributions ([142]), non plus que dans celles d’un autre ministre, d’ailleurs. Au moment où l’enjeu fut d’entrer dans une phase opérationnelle, la question du rattachement ministériel de cette politique se posa ([143]).

Le SNU fut mentionné pour la première fois dans les attributions du ministre de l’éducation nationale et de la jeunesse, Jean-Michel Blanquer, dans le décret du 24 octobre 2018 ([144]). Le ministre, y était-il écrit, « prépare, en lien avec les autres ministres intéressés, la mise en œuvre du service national universel ». Dans la même période, un secrétariat d’État, confié à Gabriel Attal, avait été créé auprès du ministre de l’éducation nationale et de la jeunesse, mais sans que ses missions soient précisées ([145]).

À la suite du changement de premier ministre intervenu à l’été 2020 ([146]), la préparation de la mise en œuvre du SNU ressortit expressément à la fois de la compétence du ministre de tutelle – Jean-Michel Blanquer – ([147]) et du secrétariat d’État placé auprès de lui, chargé de la jeunesse et de l’engagement, confié à Sarah El Haïry ([148]).

Une nouvelle étape dans le pilotage du SNU fut franchie après l’élection présidentielle de mai 2022, lorsque, durant l’été ([149]), le secrétariat d’État, dont l’intitulé mentionnait désormais expressément le service national universel, fut placé sous la double tutelle du ministre des armées et du ministre chargé de la jeunesse ([150]), venant ainsi officialiser l’implication du ministère des armées dans le dispositif, du reste constante depuis le début. Aux termes du décret précisant ses attributions, le ministre des armées disposait en tant que de besoin, au titre du SNU, de la direction de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative (Djepva), rattachée au ministère de l’éducation nationale et de la jeunesse. Les deux ministres ([151]) étaient conjointement chargés, en lien avec les autres ministres intéressés, de la préparation de « la mise en œuvre du service national universel ». La secrétaire d’État – Sarah El Haïry – connaissait quant à elle « de toutes les affaires en matière de jeunesse et de service national universel que lui confi[ai]ent » les deux ministres. Elle aussi était chargée de préparer « en lien avec les autres ministres intéressés, la mise en œuvre du service national universel ». Comme l’a souligné avec raison Sarah El Haïry durant son audition, c’était la première fois qu’un dispositif était inscrit dans l’intitulé d’une fonction ministérielle.

Cette nouvelle évolution participait d’une volonté nettement affirmée, une fois la réélection d’Emmanuel Macron acquise, de faire monter en puissance le SNU, comme en témoigne l’inscription du dispositif au nombre des politiques prioritaires du gouvernement en septembre 2022 ([152]).

Alors que les changements de ministre ([153]) et de secrétaire d’État ([154]) chargés de la jeunesse intervenus en juillet 2023 n’avaient remis en cause ni la priorité politique accordée au SNU ([155]) ni son pilotage tricéphale, la nomination de Gabriel Attal à Matignon en janvier 2024 ([156]) eut pour conséquence une modification des périmètres des compétences.

D’une part, la nouvelle ministre de l’éducation nationale, de la jeunesse, des sports et des jeux Olympiques et Paralympiques ([157]) et le ministre des armées ([158]) furent chargés de préparer et mettre en œuvre, conjointement et en lien avec les autres ministres intéressés, « la politique du Gouvernement » en matière de service national universel. Les deux ministres exerçaient à ce titre une autorité conjointe sur la délégation générale au service national universel ([159]). D’autre part, le secrétariat d’État chargé de la jeunesse, devenu un ministère délégué, ne comptait plus expressément le SNU dans ses attributions ([160]).

Après la dissolution du 9 juin 2024, le secteur de la jeunesse quitta le giron de l’éducation nationale, qu’il avait rejoint en 2017. Depuis cette date, le SNU n’est plus piloté directement par un secrétariat d’État dédié à la jeunesse. Ni le gouvernement dirigé par Michel Barnier ni celui dirigé par François Bayrou ne comptent un secrétariat d’État chargé de la jeunesse et plus particulièrement du SNU. Par ailleurs, les attributions des récents ministres chargés de la jeunesse et de la vie associative (Gil Avérous ([161]) dans le gouvernement de Michel Barnier, et Marie Barsacq ([162]) dans celui de François Bayrou) ne comprennent plus explicitement le SNU ; il en va de même pour le ministre des armées ([163]). Alors que la perspective d’une généralisation semble plus inatteignable que jamais dans un contexte budgétaire contraint, le SNU ne paraît plus être une politique prioritaire des gouvernements depuis la dissolution de juin 2024. La disparition de la mention du SNU des arrêtés fixant les périmètres ministériels depuis la rentrée 2024 reflète sans ambiguïté la mise au second plan par le gouvernement d’un dispositif auquel le président de la République seul semble encore vouloir accorder du crédit.

D’une manière générale, les rapporteurs ne peuvent que constater que les incessants changements de ministres et la mouvance des rattachements institutionnels depuis 2018 n’ont pas favorisé la lisibilité de cette politique publique. À cela s’ajoute le problème de fond posé par la cotutelle entre le ministère des armées et celui chargé de la jeunesse.

La question de la cotutelle du ministère chargé de la jeunesse et du ministère des armées

La dimension interministérielle d’un projet comme celui du SNU relève de l’évidence. Il est donc normal que plusieurs ministères et administrations soient associés quand il s’agit de construire cette politique publique. En revanche, cela ne nécessite aucunement l’établissement d’une cotutelle.

Sur le plan opérationnel, les rapporteurs n’ont perçu aucune valeur ajoutée à ce choix. Sur le plan symbolique, en revanche, l’intention était claire : satisfaire le « caprice » du président de la République, au risque d’envoyer un signal absolument désastreux – ce qui est le cas, en particulier, du décret de juillet 2022, précédemment mentionné, indiquant que le ministre des armées disposait en tant que de besoin, au titre du SNU, de la direction de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative. Il s’agissait là d’une confusion des genres pour le moins regrettable. Du reste, le gouvernement de l’époque avait décidé de s’affranchir, sur ce point également, des recommandations du général Ménaouine, lequel avait écrit dans le premier rapport du groupe de travail sur le SNU : « Sur le plan symbolique, le rattachement […] au ministre de la jeunesse délivre un message clair sur la nature du nouveau service national universel. » ([164]) Enfin, les rapporteurs ne peuvent que rappeler que le ministère des armées, et le ministre lui-même, n’a cessé de chercher à s’extraire de cette cotutelle, de crainte que le SNU, tant décrié, ne vienne entacher la réputation de l’institution militaire.

De fait, le choix de la double tutelle sur le SNU a eu des conséquences durables sur la lecture du dispositif par les responsables politiques mais également les familles, quand bien même la place des forces armées y a été de moins en moins marquée au fil du temps. C’était vrai dès la conception du dispositif, dont l’orientation était clairement militaire, comme l’ont rappelé précédemment les rapporteurs, preuves à l’appui ; c’est encore le cas dans de très larges pans de l’opinion publique et de la classe politique. Pourtant, les anciennes secrétaires d’État Sarah El Haïry et Prisca Thevenot, que les rapporteurs ont tenu à entendre, ont tendance, encore aujourd’hui, à rejeter la responsabilité du rapprochement entre le SNU et le service militaire sur leurs adversaires politiques.

Prisca Thevenot a ainsi répondu sans ambages aux rapporteurs : « Ce qui a porté atteinte à cette double tutelle vient d’une partie la classe politique qui a considéré le SNU comme une remise en place du service militaire. Or, ces mêmes personnes proposaient par voie d’amendement le retour à la conscription pendant l’examen du programme 163 à l’hiver 2022. » ([165]) Elle a de nouveau justifié la double tutelle de la manière suivante : « La double tutelle repose sur une logique de citoyenneté / d’éducation populaire. » Les rapporteurs récusent cette lecture : de la même façon que la politique de jeunesse ne repose pas exclusivement sur une démarche d’éducation populaire, laquelle est complémentaire de l’action menée par l’État dans ce domaine, les forces armées n’exercent de rôle dans la promotion de la citoyenneté que dans la mesure où celle-ci touche à la défense de la nation, comme c’est le cas dans la JDC.

L’approche de Sarah El Haïry, pendant son audition, a été plus nuancée. Elle a défendu la cotutelle en invoquant l’expérience de la DSNJ, en particulier, lorsqu’il s’agit de convoquer l’ensemble d’une classe d’âge – en l’occurrence dans le cadre de la JDC. C’était faire peu de cas de la différence de nature et d’échelle entre les deux projets. Tout en relevant qu’il y avait eu « de la malveillance autour du projet », car les symboles patriotiques mis en avant durant les séjours de cohésion du SNU, même s’ils peuvent faire penser à l’armée, n’ont en eux-mêmes rien de militaire, Sarah El Haïry a, par ailleurs, reconnu une certaine incapacité à modifier en profondeur l’image du dispositif auprès des Français : « je n’ai pas gagné la bataille de l’opinion, il y avait quelque chose de pas assez explicite. » Le SNU, a-t-elle déclaré, « n’a rien de militaire » ; dans le cas contraire, « l’éducation populaire ne serait pas restée ». Elle a souligné également « une perte de compréhension des symboles patriotiques dans la société ». Les rapporteurs, tout en souscrivant assez largement à cette analyse, tiennent pour leur part à rappeler que le projet de départ du président Macron et l’obstination de celui-ci à associer coûte que coûte l’armée à son développement, malgré les réticences de celle-ci, sont les principaux responsables de l’image confuse du SNU dans l’opinion.

b. Une gouvernance administrative erratique jusqu’à la création de la délégation générale au service national universel et des effectifs insuffisants

Parmi les principales recommandations du général Ménaouine, figurait la constitution d’une administration robuste pour le pilotage du SNU. Or, là encore, depuis le lancement du projet, les gouvernements successifs ont négligé de préparer la montée en charge. En outre, la gouvernance du dispositif, sur le plan administratif, s’est caractérisée par une forte instabilité qui s’est révélée constituer un handicap supplémentaire dans la conduite de cette politique publique.

En octobre 2018, comme indiqué précédemment, Laurent Petrynka fut nommé coordinateur interministériel du service national universel. Il fut placé à la tête d’une équipe de 16 personnes (12 ETP). Son rôle consistait à « coordonner l’action des différentes administrations concernées par le dispositif et à organiser la collaboration avec les associations et les collectivités territoriales » ([166]).

En juin 2019, au niveau local, le pilotage des séjours durant la phase de préfiguration était effectué par les préfets des départements préfigurateurs, en lien avec les directeurs académiques des services de l’éducation nationale (Dasen).

Le 11 décembre 2019, Patrice Latron, alors préfet de l’Yonne, fut nommé « conseiller du Gouvernement chargé du déploiement du service national universel » en Conseil des ministres ([167]).

En décembre 2019, toujours, la mission de préfiguration fut rattachée à la direction de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative (Djepva).

Le décret du 29 juillet 2020 portant diverses dispositions relatives au service national universel précisa les modalités de pilotage des séjours de cohésion. Le I de l’article 3 précise que, « pour la mise en œuvre du séjour de cohésion et de la mission d’intérêt général accomplis dans le cadre du service national universel, le recteur de région académique agissant sous l’autorité du ministre chargé de la jeunesse et le préfet de région président conjointement le comité de pilotage régional du service national universel » ([168]). Aux termes du II du même article, le recteur de région académique est l’organisateur des séjours de cohésion. Le comité régional comprend des représentants des services de l’État, des collectivités territoriales intéressées et de leurs groupements ainsi que des associations et des organismes d’accueil et d’information des jeunes. La composition et les modalités d’organisation et de fonctionnement du comité sont fixées par arrêté conjoint du recteur de région académique et du préfet de région.

Le 12 novembre 2020, le préfet Patrice Latron démissionna de ses fonctions de conseiller du gouvernement.

Le 1er janvier 2021, une sous-direction du service national universel (SDSNU) fut créée au sein de la Djepva. Le rapporteur pour avis Bertrand Pancher y vit le signe d’« une pérennisation du dispositif » ([169]). Seuls 16 ETPT lui étaient attribués ([170]).

La loi de finances pour 2022 prévoit la création de 80 postes de chef de projet SNU dans les départements.

Par décret en date du 6 février 2023, fut créée la fonction de « délégué général au service national universel ». « Placé auprès du secrétaire général des ministères de l’éducation nationale et de la jeunesse, de l’enseignement supérieur et de la recherche et des sports et des jeux Olympiques et Paralympiques, il a le rang de directeur d’administration centrale. » ([171]) Dans la foulée, le 8 février, la préfète Corinne Orzechowski fut nommée à cette fonction. Dans les semaines qui ont suivi sa nomination, la déléguée générale était entourée d’une équipe très réduite – trois à cinq personnes – chargée de la « préfiguration de l’extension », selon les termes du décret du 6 février 2023.

Le 7 août 2023, un nouveau décret tira les conséquences de la création de la fonction de délégué général au service national universel en instituant, au sein du secrétariat général des ministères de l’éducation nationale, de la jeunesse et des sports et de l’enseignement supérieur et de la recherche, une délégation générale au service national universel. La SDSNU et l’équipe de Mme Orzechowski furent alors fusionnées. La délégation dispose d’une trentaine de personnes, la gestion financière continuant à être assurée par la Djepva, le responsable du programme demeurant le directeur de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative.

Dans la perspective d’une généralisation, une augmentation des effectifs dédiés au SNU paraissait inéluctable, que ce soit au niveau central ou au niveau déconcentré, c’est-à-dire, notamment, dans les Drajes. En effet, outre la création des 80 postes de chef de projets départementaux, seuls 153 ETP supplémentaires avaient été créés depuis le déploiement du SNU, fort tardivement d’ailleurs – en 2024 – dans les services déconcentrés (voir infra). En 2023 et en 2024, dans le cadre du débat budgétaire, les rapporteurs pour avis Jean-Claude Raux et Florence Herouin-Léautey ont appelé successivement à renforcer les effectifs des personnels jeunesse et sport, déjà sous pression du fait de leurs autres missions. Le rapporteur Idir Boumertit se joint à leur demande en soulignant l’urgence. Le rapporteur Maxime Michelet considère pour sa part que les ETP pourraient être redéployés après la suppression du SNU.

En ce qui concerne la DGSNU, comme le relevait la Cour des comptes en 2024, elle dispose certes « d’un effectif théorique de 31 ETP », mais ses effectifs réels sont « bien inférieurs, à cause de nombreux postes vacants et de la nécessité de recréer des postes sur des fonctions transversales (ressources humaines, budget, etc.) » ([172]).

Quant au choix de créer une délégation générale rattachée au secrétariat général des ministères de l’éducation nationale, de la jeunesse et des sports et de l’enseignement supérieur et de la recherche, la Cour des comptes a exprimé par deux fois sa préférence pour un positionnement « à un niveau interministériel, au niveau du délégué interministériel à la jeunesse par exemple » ([173]). Selon la Cour, le pilotage politique et administratif actuel du dispositif fragilise celui-ci.

Tout en se ralliant à l’analyse de la Cour des comptes, les rapporteurs tiennent à souligner la qualité du travail effectué par les agents de la DGSNU, sans oublier, bien entendu, les agents des services déconcentrés, sans lesquels aucun des séjours de cohésion n’aurait pu avoir lieu. Depuis sa création, la DGSNU s’est attachée à élaborer un cadre commun pour les séjours de cohésion, démarche qui va dans le sens de l’égalité républicaine. Ses agents sont également très investis dans la correction des dysfonctionnements du dispositif. Sans conteste, sa création a permis d’instaurer une stabilité dans le pilotage qui avait fait cruellement défaut jusque-là. Toutefois, cette stabilité est advenue trop tardivement pour réellement sauver le dispositif.

II. L’obsession de la généralisation, une chimère absurde

Le corollaire du caractère obligatoire du SNU, constamment réaffirmé jusqu’en 2024, était sa généralisation à l’ensemble d’une classe d’âge, à un horizon plus ou moins lointain. Or, année après année, il est apparu de plus en plus clairement que cet objectif serait inatteignable, pour un ensemble de raisons, à la fois structurelles et conjoncturelles, qu’il convient d’exposer. Alors que l’échec paraissait inévitable, le déni a persisté au plus haut niveau de l’État : l’objectif d’une généralisation du SNU a été régulièrement réaffirmé jusqu’à la dissolution de juin 2024.

L’échec de la montée en puissance progressive

Le premier rapport du général Ménaouine insistait sur la nécessité d’opérer une montée en puissance progressive et maîtrisée pour parvenir à généraliser le SNU dans de bonnes conditions. Du fait à la fois des circonstances extérieures, de l’incapacité à lever les blocages structurels et de la conduite erratique du projet, cette montée en puissance n’a pas eu lieu, à tout le moins dans des proportions permettant de rendre crédible une généralisation du dispositif.

En octobre 2021, dans le cadre du débat budgétaire, la secrétaire d’État de l’époque, Sarah El Haïry, avait estimé qu’il ne serait possible d’envisager sérieusement la généralisation du SNU qu’après avoir procédé « à une expérimentation touchant 100 000 ou 150 000 jeunes. Cela permettra de recueillir des données relatives à la mixité, aux parcours, aux difficultés rencontrées, mais également d’établir le coût consolidé du projet » ([174]). Les gouvernements successifs n’ont jamais été en mesure d’approcher cette cible : même au cours de ce qui demeure la « meilleure » année pour le SNU, soit 2024, un peu moins de 57 000 jeunes ont participé à un séjour de cohésion, HTS et CLE confondus. Les chiffres sont têtus : la généralisation n’a jamais été à portée de main.

Année après année, les objectifs chiffrés n’ont pas été atteints

Lorsqu’il avait présenté son projet en 2017, le futur président de la République s’était montré très discret quant aux modalités de déploiement du « nouveau service national » qu’il envisageait. Un consensus s’est imposé d’emblée pour considérer qu’un déploiement progressif était nécessaire pour parvenir à toucher l’ensemble d’une classe d’âge. À cet effet, il convenait de préciser un horizon – à savoir la date de la généralisation – et de définir des étapes, matérialisées par des objectifs chiffrés, tant en ce qui concerne les crédits budgétaires affectés au dispositif – lequel s’annonçait extrêmement coûteux – que le nombre de jeunes concernés à chaque étape. Or, depuis 2019, aucun des objectifs chiffrés n’a été atteint, et l’horizon n’a cessé de reculer avant de s’obscurcir, sans doute définitivement, scellant ainsi un échec politique patent.

Des objectifs fluctuants et jamais atteints

Il convient, tout d’abord, de rappeler que les objectifs chiffrés eux-mêmes ont souvent évolué au gré des annonces des ministres ou secrétaires d’État responsables du dossier, parfois à quelques semaines d’intervalle, ou bien étaient extrêmement imprécis.

Ainsi, quelques semaines à peine avant le déroulement des premiers séjours de cohésion, en juin 2019, Gabriel Attal avançait un ordre de grandeur très vague s’agissant du nombre de participants : entre 2 000 et 3 000. En définitive, seuls 1 978 jeunes furent accueillis dans 14 centres.

Pour l’année 2020, les annonces contradictoires se succédèrent : l’objectif était tantôt 20 000 – chiffre retenu dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2021 –, tantôt 30 000, voire 40 000, ces deux derniers objectifs étant matériellement inatteignables au regard des crédits inscrits en PLF. Or le secrétaire d’État Gabriel Attal les avait avancés à un moment où il ne pouvait ignorer, en tout état de cause, qu’il ne disposerait pas des crédits nécessaires : il avait annoncé 40 000 participants à la toute fin du mois de juin, d’ailleurs suivi par la secrétaire d’État Geneviève Darrieussecq ([175]), et il promettait encore 30 000 jeunes le 20 octobre, alors que l’examen du PLF avait déjà débuté. En ce qui concerne la réalisation de l’objectif, comme on l’a vu, la pandémie réduisit à néant les prévisions.

L’année 2021 fut elle aussi perturbée par les restrictions de circulation liées à la pandémie : 14 653 volontaires accueillis, alors que l’objectif était fixé à 25 000 (voir supra). Le rapporteur pour avis de la mission Sport, jeunesse et vie associative dans le cadre du PLF pour 2022, Bertrand Pancher, faisait état de 19 000 jeunes accueillis en 2021, soit une différence de près de 25 % par rapport au résultat consolidé… Il est permis de s’interroger sur la sincérité des informations fournies au Parlement par le gouvernement de l’époque.

Les résultats des années suivantes, rapportés aux objectifs inscrits en loi de finances, font apparaître à chaque fois un décalage du même ordre : 32 212 participants en 2022 (contre 50 000 annoncés) ; 40 135 en 2023 (sur 64 000) ; 56 812 en 2024 (pour un objectif de 80 000).

Chaque année ou presque, la fixation des objectifs ou la présentation des résultats de cette politique publique étaient marquées du sceau de la surévaluation ou de l’imprécision.

Ainsi, en ce qui concerne l’objectif fixé pour 2022, Sarah El Haïry déclara le 19 octobre 2021 devant la commission des affaires culturelles de l’Assemblée nationale que le SNU accueillerait « au minimum 50 000 jeunes volontaires », alors que l’objectif inscrit dans le PLF pour 2022, assorti des crédits afférents, était bien de 50 000 jeunes maximum.

Dans le projet annuel de performances pour la mission Sport, jeunesse et vie associative annexé au PLF pour 2023, on lisait l’analyse suivante : « L’année 2022 a constitué une étape majeure dans la montée en charge du SNU avec le déploiement de 219 centres (122 en 2021 et 13 en 2019). Les centres se sont répartis sur l’ensemble du territoire de métropole ainsi que sur les territoires ultramarins (Martinique, Mayotte, Guadeloupe, La Réunion, la Guyane et la Polynésie). En 2023, l’enveloppe allouée au titre du SNU doit permettre de poursuivre le déploiement du dispositif avec la mobilisation d’une cohorte de 64 000 jeunes. » Hélas, le document budgétaire omettait d’évoquer la réalisation estimée de la cible fixée pour 2022, rendant de fait impossible de jauger la crédibilité de l’objectif fixé pour l’année suivante.

En ce qui concerne l’année 2024, l’analyse précise du nombre de participants fait apparaître, à périmètre constant, une stagnation des effectifs, dans la mesure où 42 579 séjours individuels hors temps scolaire (HTS) avaient été organisés, les 14 233 séjours restants ayant été effectués dans le cadre des « classes et lycées engagés », innovation de l’année 2024 (voir infra).

En ce qui concerne la trajectoire, dans le cadre de ses auditions budgétaires de l’automne 2023, le rapporteur pour avis Jean-Claude Raux entendit la déléguée générale, qui lui annonça la projection suivante, avec en ligne de mire la généralisation : 120 000 participants en 2025, 365 000 en 2026 et 800 000 en 2027 ([176]).

Compte tenu des restrictions budgétaires, l’objectif fixé pour 2025 fut drastiquement revu à la baisse, en plusieurs temps : « 66 000 séjours » selon le projet annuel de performances ([177]), 35 700 selon le ministre Gil Avérous le 29 octobre 2024 ([178]), cible ramenée en début d’année 2025 à 35 000 par la DGSNU ([179]).

Il paraît illusoire de penser que la progression du SNU puisse se poursuivre en 2026. Les rapporteurs rappellent tout de même que la DGSNU avait ébauché l’évolution suivante, consignée en octobre 2024 par la rapporteure pour avis Florence Herouin-Léautey : « les prochains paliers de déploiement vers la généralisation pourraient s’établir à 80 000 jeunes en 2026, 120 000 jeunes en 2027 et 200 000 jeunes en 2028 » ([180]).

Le bilan du nombre de participants aux séjours de cohésion depuis l’année 2019, comparé aux objectifs (en retenant au demeurant le chiffre le plus bas parmi ceux qui ont été avancés), est retracé dans le tableau ci-dessous.

Nombre de participants aux séjours de cohésion
entre 2019 et 2025 rapportés à l’objectif annoncé

	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025
Objectif	2 000	20 000	25 000	50 000	64 000	80 000	35 000
Nombre de jeunes accueillis	1 978	88	14 653	32 212	40 135	56 812	NC*
Taux de réalisation de l’objectif	NS*	NS	59 %	64 %	63 %	71 %	NC

* NC/NS : « non connu » et « non significatif ».

Sources : Cour des comptes, DGSNU et données collectées par les rapporteurs

b. Une sous-exécution systématique des crédits qui témoigne de l’inefficacité de la politique conduite

La comparaison entre les crédits inscrits en loi de finances initiale et les crédits consommés fait apparaître une sous-exécution systématique, reflet de l’incapacité à opérer la montée en charge annoncée.

Le tableau ci-dessous retrace l’évolution des crédits consacrés au SNU depuis l’année 2019, comparés à la consommation réelle. Si l’action SNU présente de manière continue des taux d’exécution notoirement insuffisants, il convient de noter que la situation s’est légèrement améliorée, en particulier depuis la mise en place de la DGSNU.

Comparaison entre les crédits inscrits en loi de finances
et les crédits consommés entre 2019 et 2025

	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025
Crédits inscrits en LFI (en millions d’euros)	–	30	62,2	110,1	140	160	66 ?
Crédits consommés (en millions d’euros)	4,1	3,6	39,9	75,2	96,3	121,1 ?	NC*
Taux d’exécution des crédits	–	NS*	64 %	68 %	69 %	76 % ?	NC*

* NC/NS : non connu, non significatif

Sources : Cour des comptes et DGSNU

Il convient de noter l’incertitude qui subsiste, à ce stade, quant au résultat réel de l’année 2024 : à l’automne dernier, dans le cadre des réponses au questionnaire budgétaire annuel, la Djepva avait avancé une consommation de l’enveloppe à hauteur de 134,1 millions d’euros. La DGSNU, dans ses réponses au questionnaire des rapporteurs, a pour sa part indiqué le chiffre de 121,5 millions d’euros. La Cour des comptes, de son côté, dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire 2024 de la mission Sport, jeunesse et vie associative, publiée en avril 2025, fait état d’un troisième chiffre : 121,1 millions d’euros. C’est celui-là que les rapporteurs ont décidé de retenir, tout en soulignant, là encore, que la sincérité des éléments communiqués aux parlementaires en amont de l’examen du PLF est un sujet d’interrogation.

Quant au niveau des crédits octroyés en 2025 au SNU, si l’on en croit les données publiées sur le site internet du ministère du budget, il devrait s’élever à 66 millions d’euros ([181]). La dotation initiale prévue par le gouvernement Barnier était de 128 millions d’euros. À l’occasion de l’examen du projet de loi de finances en séance publique, le Sénat a adopté des amendements identiques ([182]) visant à réduire ce montant de 100 millions d’euros, ce qui revenait à supprimer purement et simplement le SNU. Toutefois, en application des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) ([183]), les parlementaires n’ont pas la possibilité de décider de l’affectation des crédits aux actions budgétaires (la répartition entre celles-ci n’étant qu’indicative) ; ils peuvent seulement déterminer leur montant par programme : formellement, la réduction des crédits affectait donc le programme 163 de manière générale, et non la seule action retraçant les crédits du SNU. En outre, la commission mixte paritaire (CMP) chargée d’établir un texte commun entre les deux assemblées a limité la diminution des crédits affectés au programme 163 à 89 millions d’euros. Il semble que la Djepva ait décidé de ne diminuer la dotation du SNU que de 63 millions, de façon à honorer les engagements qui étaient déjà pris.

En ce qui concerne la trajectoire suivie, les rapporteurs relèvent que les crédits inscrits en LFI ont été multipliés par cinq entre les années 2020 et 2024, tandis que le nombre de participants, quant à lui, a été multiplié par un peu moins de quatre dans l’intervalle (en prenant pour repère l’année 2021, l’année précédente n’étant pas significative). Autrement dit, les crédits consacrés au SNU ont crû plus rapidement que les résultats – en termes de participants – ne se sont améliorés, ce qui témoigne du manque d’efficacité du dispositif et de sa gestion.

Enfin, il importe de s’interroger sur la préparation de la généralisation sur le plan budgétaire : la montée en charge du dispositif avait-elle été préparée de manière crédible ? Pour répondre à cette question, les paliers rappelés précédemment méritent d’être mis en regard de la programmation budgétaire. À cet égard, l’analyse de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 ([184]) est instructive. Elle fait apparaître que les crédits de paiement programmés pour la mission Sport, jeunesse et vie associative pour les années 2024, 2025 et 2026 étaient plafonnés à respectivement 1,8 milliard puis 1,6 milliard et 1,6 milliard d’euros ([185]). Autrement dit, la montée en puissance vers la généralisation n’a jamais été réellement préparée sur le plan budgétaire, à moins d’imaginer qu’elle ne se fasse au détriment des autres politiques en faveur de la jeunesse ou encore du sport.

Face à ce constat implacable d’un dispositif dont le développement patine, et alors même que la généralisation n’est pas préparée sur le plan budgétaire, l’obstination des ministres à réitérer sans cesse cet objectif jusqu’à une période récente apparaît sidérante.

2. Une initiative de la DGSNU pour permettre une hausse du nombre de participants : la mise en place des classes et lycées engagés (CLE)

Comme indiqué précédemment, quelques mois après l’entrée en fonction de la déléguée générale, en 2023, il fut demandé à cette dernière de proposer des modalités de généralisation du SNU qui ne requièrent pas d’évolutions de nature législative. C’est ainsi que fut élaboré le dispositif des « classes et lycées engagés » (CLE), qui marquèrent l’entrée du SNU dans le temps scolaire. Le label peut être attribué soit à une classe soit à un établissement, pour peu que celui-ci fasse de l’engagement un axe central de son projet d’établissement et comporte au moins deux « classes engagées », comme le précisait la note de service du 23 juin 2023 ([186]).

La création des séjours CLE visait également à organiser plus efficacement la montée en charge du SNU, alors même que la progression des effectifs sur la base du volontariat, uniquement pendant les vacances scolaires, marquait le pas. L’idée était simple : où trouver des jeunes de 15 ans en nombre suffisant pour alimenter les centres du SNU, si ce n’est dans les lycées ?

Un autre élément décisif explique l’extension du SNU sur le temps scolaire : l’impossibilité matérielle, compte tenu à la fois de l’étroitesse du vivier des animateurs et encadrants et du nombre de lits disponibles en France dans les centres de vacances et les internats de lycées, d’héberger jusqu’à 800 000 jeunes en cas de généralisation pendant les seules périodes de vacances scolaires (voir infra). Dès lors, la seule manière d’envisager la généralisation était d’étaler les séjours sur l’ensemble de l’année civile, ce qui obligeait à en organiser une partie sur le temps scolaire.

Depuis 2019, le SNU était fondé sur le volontariat individuel : tous les jeunes âgés de 15 à 17 ans qui possèdent la nationalité française, quel que soit leur lieu de résidence, peuvent décider de s’y inscrire. La nouvelle modalité d’organisation des séjours de cohésion expérimentée depuis 2024 repose quant à elle sur un appel à projets destiné aux classes de seconde (les trois voies de lycée, ainsi que les lycées agricoles, les lycées militaires et les lycées de l’enseignement privé sous contrat) et de première année de certificat d’aptitude professionnelle (CAP), ce qui pose la question épineuse du « volontariat collectif », source de l’opposition d’une partie importante de la communauté éducative (voir infra).

La « classe engagée » s’appuie sur un projet pédagogique annuel s’inscrivant dans le cadre des enseignements et des actions éducatives menées dans les lycées, en premier lieu l’enseignement moral et civique (EMC) et l’éducation à la citoyenneté.

La labellisation est définie en fonction de la thématique du projet de classe déterminée selon l’une des quatre « colorations » créées en 2024 par la DGSNU (voir infra) : défense et mémoire ; sport et Jeux olympiques et paralympiques ; environnement ; résilience et prévention des risques. Plusieurs classes d’un même établissement scolaire peuvent être labellisées, et la thématique peut être différente d’une classe engagée à l’autre au sein du même établissement.

Comme la plupart des évolutions qu’a connues le SNU, celle-ci eut lieu dans l’urgence : la note de service relative aux classes et lycées engagés fut publiée le 23 juin 2023, et la date limite de réponse à l’appel à projets (AAP) était fixée au 20 octobre. Compte tenu de la charge de travail des proviseurs et de l’ensemble des équipes des établissements liée à la préparation puis à la mise en œuvre de la rentrée scolaire, ce calendrier était parfaitement irréaliste. De fait, le nombre de réponses fut si faible qu’il fallut repousser la date limite de plusieurs semaines. En 2024, l’appel à projets fut publié le 25 avril ([187]) et est resté ouvert jusqu’au début du mois de juin pour laisser aux établissements scolaires le temps de déposer leur candidature en ligne par le biais d’un formulaire dématérialisé ([188]), pour chaque classe intéressée ([189]).

L’appel à projets et la labellisation des classes engagées

Les candidatures pour obtenir le label « classe engagée » s’effectuent au moyen du questionnaire de l’AAP en ligne sur la plateforme « Démarches simplifiées ». Les projets élaborés dans les classes de seconde des trois voies de lycée mais également des lycées agricoles, des lycées militaires et des lycées de l’enseignement privé sous contrat, ainsi que ceux des classes de première année de CAP sont éligibles au label « classes engagées ». Plusieurs classes d’un même établissement scolaire peuvent être labellisées.

Les classes concernées déterminent une thématique centrale, en fonction du projet de classe, dans leur réponse à l’appel à projets.

Dans la perspective de la montée en puissance escomptée du SNU en milieu scolaire, la présentation du dispositif a été intégrée dans les nouveaux programmes d’EMC qui sont entrés en vigueur à la rentrée 2024 ([190]). De même, selon la directive nationale d’orientation du 8 juillet 2024, « les contenus revisités des séjours sur les valeurs de la République s’inscrivent […] désormais pleinement dans l’EMC » ([191]). Toutefois, cette inscription du SNU dans les programmes scolaires reste relativement superficielle : en classe de troisième, dans la séquence intitulée « Les acteurs du jeu démocratique et leur engagement : l’engagement collectif », il s’agit d’une simple présentation de ce « dispositif national permettant de découvrir différentes formes et domaines d’engagement » ([192]).

Compte tenu des contraintes matérielles évoquées, le fait est que la clé d’une généralisation se trouvait effectivement dans un étalement des contingents d’appelés sur une plus grande partie de l’année scolaire. L’ensemble des personnes entendues par les rapporteurs a souligné l’impossibilité matérielle d’une généralisation reposant exclusivement sur les séjours HTS. Or les principaux acteurs de cette évolution potentielle, à savoir les chefs d’établissement et les enseignants, ont clairement exposé leur opposition au projet (voir infra). La Dgesco elle-même, tout en soulignant qu’une telle décision relevait du pouvoir politique, a fourni aux rapporteurs l’analyse suivante : « La Dgesco considère qu’une généralisation du SNU sur le temps scolaire exercerait une forte contrainte sur les établissements. Le volontariat des équipes pour organiser des classes engagées est un gage de réussite du dispositif. Le rendre obligatoire par une généralisation se heurterait aux réticences de beaucoup de chefs d’établissement et de professeurs qui ne souhaitent pas s’engager actuellement dans ce type de dispositif. » ([193])

Enfin, on constate que le coup d’arrêt brutal imposé au SNU à la fin de l’année 2024 a touché également les séjours CLE : aucun appel à projets n’a été lancé en 2025 pour l’année scolaire 2025-2026.

B. La perspective de la généralisation : un horizon fuyant

De même que les objectifs chiffrés intermédiaires fixés pour le déploiement ont évolué en permanence, le terme prévu pour l’entrée en vigueur de la généralisation du dispositif n’a cessé d’être modifié. Si le général Ménaouine prévoyait une avancée graduelle en sept années vers la généralisation, l’arrivée aux responsabilités de Gabriel Attal, en octobre 2018, a été marquée par une nette volonté d’accélération, le nouveau secrétaire d’État faisant fi des mises en garde formulées par le rapporteur du groupe de travail, notamment devant les parlementaires ([194]).

Le 14 février 2019, soit quelques mois avant la phase de préfiguration, Gabriel Attal affirma sur Europe 1 : « on travaille sur le calendrier, il y a un rapport qui propose une généralisation en 2026, moi j’ai demandé qu’on regarde pour aller plus vite, donc on ira probablement plus vite. » Le 25 février, sur la même antenne, il déclara : « Si en 2022-2023 on pouvait avoir la généralisation, ce serait bien. » Comme l’ont démontré précédemment les rapporteurs, même si la crise du covid-19 n’était pas venue entraver le déploiement, cet objectif était en réalité inatteignable. Quoi qu’il en soit, Gabriel Attal prit alors une posture que ses successeurs devaient adopter à leur tour, consistant à réaffirmer mordicus que la généralisation aurait bel et bien lieu, le plus souvent dans les deux ou trois ans à venir, sans que le passage à une échelle plus grande soit réellement préparé, comme le reconnaissaient la plupart du temps à demi-mot les responsables de l’administration.

En octobre 2021, dans le cadre du débat budgétaire à l’Assemblée nationale, Sarah El Haïry annonça ainsi la généralisation pour l’année 2024, suscitant le scepticisme du rapporteur pour avis de l’époque, Bertrand Pancher, ainsi que des commissaires à la culture de l’époque, en dehors de ceux appartenant à la majorité présidentielle ([195]).

L’année suivante, pourtant, la perspective s’était encore éloignée. Dans son rapport pour avis, la députée Claudia Rouaux relata en octobre 2022 les propos du directeur par intérim de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative, Yves Boero : « le rythme et les modalités de la montée en puissance du dispositif ne sont pas encore déterminés et le coût de celui-ci dépendra des modalités retenues, notamment pour les séjours de cohésion. » ([196])

De fait, devant la commission des affaires culturelles et de l’éducation, le 25 octobre 2022, Sarah El Haïry se montrait plus prudente, n’évoquant ni les cibles présentes ou passées ni la perspective de la généralisation, se contentant de chanter les louanges du SNU de manière quelque peu abstraite : « Le SNU, qui concerne les jeunes entre 15 et 17 ans, continue à se développer. Face aux dangers de notre temps, il est nécessaire de créer une résilience citoyenne – c’est-à-dire la capacité individuelle et collective à surmonter des événements extérieurs. Le SNU permet aussi de renforcer la cohésion nationale, car le besoin de mixité sociale est important. C’est également un instrument en faveur du patriotisme, avec un chemin mémoriel destiné à rendre fier d’être Français. Le SNU propose des temps forts, avec notamment le séjour de cohésion, mais il constitue avant tout un parcours d’éducation à la citoyenneté. Chaque jeune peut ensuite le poursuivre par une période d’engagement. Le budget du SNU augmente de 30 millions d’euros et atteint 140 millions d’euros en 2023. » ([197])

Relancée par les parlementaires dans le cours du débat, la secrétaire d’État éluda la question de la généralisation, ne donnant plus de date et refusant même de reprendre le terme. Ainsi, en réponse à la députée Emmanuelle Anthoine, elle répondit que l’objectif [était] d’atteindre le plein déploiement du SNU. […] Cela peut être envisagé de deux manières. La première consiste à renforcer nettement l’attractivité du SNU en maintenant le volontariat. Cela ne permettra pas l’universalité et l’effet recherché en matière de mixité sociale sera plus limité. La seconde voie consiste à inscrire le SNU dans le parcours scolaire, pour qu’il touche les jeunes de façon plus générale. La trajectoire budgétaire découlera du choix qui sera fait, sachant que la crise sanitaire a quelque peu décalé celle qui avait été initialement prévue. » ([198])

Le 13 mai 2023, le président des Jeunes avec Macron, Ambroise Méjean, reconnaissait dans Le Parisien que « la généralisation du SNU, à l’heure actuelle, [était] compromise » ([199]). Afin de ménager une porte de sortie honorable au gouvernement de l’époque, il proposa de transformer le SNU en un « service national écologique », orienté vers le changement climatique et la transition écologique. Comme le relevait le député Jean-Claude Raux dans son avis budgétaire de l’automne 2023, « l’idée, assez surprenante, il faut bien le dire, ne rencontra guère d’écho » ([200]).

En lien avec les doutes grandissants émis quant au futur caractère obligatoire du SNU, dans le cadre d’un entretien accordé le 19 septembre 2023 au média en ligne Brut, Prisca Thevenot, successeure de Sarah El Haïry, évoqua pour le SNU « une obligation qui sera une généralisation », protégeant ainsi à son tour ce qui ressemblait de plus en plus à un totem pour le camp « macroniste ».

Le 30 janvier 2024, dans le cadre de son discours de politique générale, Gabriel Attal, récemment nommé premier ministre, renouvelant l’acte de foi de 2019, annonça la généralisation pour la rentrée 2026 : « notre réarmement civique, c’est renforcer l’unité républicaine de notre jeunesse. C’est permettre à tous les jeunes de France de faire Nation. C’est le rôle même du Service national universel. Je lance les travaux en vue de sa généralisation à la rentrée scolaire 2026. » ([201])

Aussi tardivement qu’en septembre 2024, le ministère de l’éducation nationale, en réponse au rapport très sévère publié par la Cour des comptes, réaffirmait que la généralisation était possible, tout en renvoyant cette perspective à la décision du prochain gouvernement : « Conscients des contraintes budgétaires, la trajectoire visant à la généralisation a été déclinée selon différents scénarios. Il reviendra au prochain Gouvernement d’opérer un arbitrage sur ses modalités de mise en œuvre afin de permettre à notre jeunesse de bénéficier de ce formidable outil d’émancipation et d’engagement citoyen. » ([202])

Le premier responsable ministériel à mettre un terme à l’hypocrisie fut Gil Avérous, qui, le 28 octobre 2024, sur Sud Radio, estima que le SNU était « en panne » et que le modèle devait « être réinterrogé ». Ses propos ne laissaient aucune place au doute : « je n’ai pas les moyens pour une généralisation du SNU. » Le lendemain, invité à préciser sa pensée lors de son audition devant la commission des affaires culturelles et de l’éducation, il indiqua que le dispositif était « en panne d’essence » ([203]).

Depuis lors, le dispositif est en sursis. Le 12 mars 2025, entendue par la commission des affaires culturelles et de l’éducation de l’Assemblée nationale, la nouvelle ministre des sports, de la jeunesse et de la vie associative, Marie Barsacq, a éludé la question : « Selon moi, l’important n’est pas de savoir s’il faut sauver ou supprimer le SNU, mais de trouver la meilleure façon d’atteindre ses objectifs. À cette fin, un groupe de travail interministériel sera lancé dans les prochaines semaines. » ([204])

Si la généralisation du dispositif, si souvent annoncée, fut tout aussi régulièrement repoussée, c’est que la mise en œuvre se heurta à des difficultés pratiques telles que la tâche se révéla insurmontable.

C. Un défi logistique et humain insurmontable

1. Confronté à la nécessité d’une organisation sans faille pour faire fonctionner le dispositif, l’État n’a jamais été pleinement au rendez-vous depuis 2019, révélant des insuffisances à tous les niveaux

a. Les conséquences de l’impréparation persistante sur l’organisation des séjours

Dès la phase de préfiguration, en 2019, l’organisation des séjours de cohésion révéla des failles inquiétantes, on s’en souvient. Ces difficultés étaient liées en grande partie à l’impossibilité pour les services de l’État d’anticiper suffisamment les dates de séjour, qui leur étaient communiquées tardivement du fait de décisions politiques prises au dernier moment.

Cette pratique perdura jusqu’à la fin de l’année 2023, date à laquelle la DGSNU mit un peu d’ordre dans le dispositif, en commençant par établir un calendrier précis. Malheureusement, les aléas politiques de l’année 2024, qui se sont accompagnés d’une remise en cause du SNU, ont complexifié son travail de planification : les engagements pris auprès des organisateurs et des jeunes qui s’étaient inscrits pour les séjours de l’année 2025 ont pu être tenus au prix d’une redistribution entre ses différentes actions des crédits inscrits au programme 163.

L’impréparation des séjours a des conséquences sur les partenaires du dispositif, en particulier les prestataires auxquels est entièrement confiée l’organisation de certains séjours (voir infra). Ainsi, l’association Villages Vacances Familles (VVF) a témoigné du fait que le nombre de participants était communiqué aux organisateurs « dans les trois dernières semaines, voire le jour même », alors que cet organisme planifie les séjours de vacances qu’il organise pour son propre compte dix-huit mois à l’avance.

Le défaut d’anticipation explique pour une part les difficultés rencontrées pour le transport des jeunes et des encadrants, particulièrement durant l’année 2023 (voir infra). Comme le relevait quelques mois après les incidents en cause Tristan Dessain-Gelinet, secrétaire général de Travel Planet, lors de son audition par le député Jean-Claude Raux, l’organisation des séjours avait été notifiée à l’entreprise six semaines à l’avance, ce qui n’est pas suffisant pour mettre en place un plan d’organisation des transports robuste : « L’affrètement d’un train se fait entre huit et douze mois avant sa circulation. L’ouverture des ventes aux groupes se fait cinq mois avant la date de départ et les ventes individuelles, trois mois avant. Quand on arrive six semaines avant… » ([205]).

b. Des difficultés de gestion administrative et des surcoûts multiples

En octobre 2021, notamment, à l’occasion du débat budgétaire, la représentation nationale a eu l’occasion de constater que d’autres dysfonctionnements affectaient la gestion des séjours de cohésion. En particulier, certains retards de paiement étaient intervenus dans le courant de l’année. La secrétaire d’État Sarah El Haïry les avait reconnus le 19 octobre 2021 : « À l’heure où je vous parle, 87 % des encadrants ont reçu leur rémunération. 89 personnes attendent encore leur salaire. Il s’agit notamment de cas dans lesquels il manque des documents pour croiser les états de service et les contrats. Nous rencontrons encore des difficultés dans quatre territoires : Créteil, Montpellier, Toulouse et Bordeaux. Conformément à la mission qui me revient, j’ai pris les mesures nécessaires pour que cela ne se reproduise pas. Nous avons notamment pris une ordonnance pour faciliter l’établissement du contrat et limiter le nombre des contrôles qui ont retardé l’action de l’Agence de services et de paiement. » ([206])

Or l’enquête menée par l’Injep auprès des encadrants du SNU lors des séjours de l’année 2023 a révélé que le problème persistait et qu’il était loin d’être marginal : selon elle, les encadrants, tous niveaux de responsabilité confondus, « sont 41 % à être insatisfaits des délais de paiement ». Plus inquiétant encore, seuls 20 % des répondants se déclaraient « tout à fait » satisfaits des délais de paiement ([207]).

La Cour des comptes, tout en confirmant cet état de fait, a souligné, par ailleurs, la signature très tardive de certains contrats de travail. En outre, elle a relevé de fortes disparités de rémunération entre les centres : « Des retards considérables dans la signature des contrats de travail et dans la mise en paiement des rémunérations ou indemnités ont fortement dégradé l’image du SNU auprès des encadrants. À cela s’ajoutent des différences de rémunération (ou d’indemnisation) à fonction égale dans les centres, peu compréhensibles et peu incitatives pour les fonctionnaires, qui ont pu d’ailleurs se retrouver en situation de cumul d’activité. » ([208])

En outre, la Cour des comptes a relevé de nombreux manquements aux règles en matière de marchés publics, aussi bien dans son rapport public de septembre 2024 que dans une communication de la procureure générale de la Cour adressée au secrétariat général du ministère de l’éducation nationale que les rapporteurs se sont procurée ([209]). Les irrégularités relevées concernent des marchés passés et exécutés aussi bien par la Djepva que par les services déconcentrés.

Elle note par exemple, concernant le marché d’habillement du SNU, que la définition des besoins de l’administration était trop imprécise. La Cour relève ainsi que l’estimation du nombre de volontaires – en l’occurrence 400 000 en 2022 – ne reposait « sur aucune étude précise ». Par ailleurs, le marché ne comprenait « aucune prestation de gestion du stock de tenues neuves », et le surcoût lié à l’absence d’une politique de stockage est estimé à « 3,6 millions d’euros à l’été 2023, soit 20 % des crédits consommés dans le cadre du marché ».

La Cour déplorait également des irrégularités concernant les marchés de transport, d’hébergement et de restauration. Ainsi, « durant la période 2019-2021, des subventions ont été irrégulièrement versées à des associations, qui auraient dû être requalifiées en marchés. […] Cette situation a perduré en 2022 dans certaines régions académiques ». Elle relève également des « marchés hébergement/restauration mal préparés et conclus à la hâte », signalant « des cas d’insuffisance de publicité », « un manque de rigueur dans les signatures et datation des actes ». Enfin, elle soulignait que les régions académiques n’avaient « pas non plus mis en place de marché pour les "activités" […] alors même que les montants de dépenses correspondantes nécessitaient la mise en place de procédures formalisées, avec publicité ».

Dans sa réponse adressée à la Cour le 28 mai 2025, le secrétaire général des ministères de l’éducation nationale, de la jeunesse, des sports, de l’enseignement supérieur et de la recherche a mis une bonne partie de ces dysfonctionnements sur le compte du défaut d’anticipation lié à l’absence de décisions politiques suffisamment précoces.

Compte tenu du nombre, de la variété et de la répétition des difficultés d’ordre logistique et administratif rencontrées pour des contingents de jeunes somme toute très réduits, il y avait tout lieu de craindre les conséquences d’une extension massive du dispositif.

2. Un vivier d’encadrants insuffisant et une incapacité des services de l’État à fidéliser ceux qui participent aux séjours de cohésion

a. Quel que soit le scénario retenu in fine, une généralisation du SNU supposerait d’avoir recours à un nombre d’encadrants important…

Dans ses deux rapports, le général Ménaouine ne proposait aucune estimation du nombre d’encadrants nécessaire à terme pour faire fonctionner convenablement les séjours de cohésion d’un SNU généralisé et obligatoire. En ce qui concerne le personnel appelé à exercer ces fonctions, il écartait d’emblée l’hypothèse d’un encadrement militaire : « chacun sait que le modèle d’armée existant est aujourd’hui entièrement insusceptible d’encadrer un service national, même de brève durée, faute de disposer des effectifs de cadres suffisants à cette fin », écrivait-il ([210]). Il préconisait, pour assurer l’encadrement, d’avoir recours aux élèves des grandes écoles et des universités, aux associations ou encore au mécénat de compétences des entreprises. Il envisageait également de proposer un encadrement mixte : 25 % d’encadrants professionnels et 75 % de jeunes non qualifiés exerçant par la même occasion la deuxième phase du SNU. Autrement dit, conscient de la difficulté, il recommandait de faire feu de tout bois…

Il est malaisé d’évaluer précisément le nombre d’encadrants nécessaire, dans la mesure où celui-ci dépendrait nécessairement des modalités retenues. Quel que soit le scénario, le rapporteur spécial de la mission Sport, jeunesse et vie associative au Sénat, Éric Jeansannetas, estimait en mars 2023, dans un rapport d’information, que la généralisation du SNU appelait la construction d’« une véritable stratégie de recrutement du personnel » ([211]) en raison du défi que représentait l’encadrement de 800 000 jeunes. En effet, selon les estimations qu’il avait réalisées, le besoin se situait entre 14 000 et 53 000 personnes. Le caractère imprécis du chiffrage s’expliquait par les nombreuses incertitudes entourant le projet à cette date – lesquelles n’ont toujours pas été levées.

Le sénateur Jeansannetas envisageait deux scénarios principaux :

– une généralisation sur le temps scolaire, qui supposerait un nombre d’encadrants moindre car cette solution permettrait d’étaler la charge sur l’ensemble de l’année, à raison de treize à quinze sessions possibles chaque année ;

– une généralisation hors temps scolaire, plus consommatrice de ressources humaines de manière simultanée en raison du moindre nombre de séjours qu’il serait possible d’organiser pendant les vacances scolaires – trois ou quatre par an.

b. … alors que le secteur de l’animation connaît déjà une crise profonde…

En regard de ce constat, il convient de rappeler que le vivier des encadrants potentiels est relativement réduit. C’est particulièrement vrai des animateurs, dont l’expérience menée depuis 2019 a d’ores et déjà montré qu’ils étaient appelés à constituer l’essentiel des encadrants du SNU. En effet, l’accompagnement de groupes de jeunes, en particulier dans le cadre juridique des accueils collectifs de mineurs (ACM), qui a été choisi pour les séjours de cohésion du SNU et qui paraissait, en effet, le plus adapté (voir infra), suppose une proportion minimale d’encadrants formés à l’animation.

Les conditions pour exercer en qualité d’animateur

Il existe deux parcours distincts permettant d’exercer les fonctions d’animateur : celui de l’animation volontaire et celui de l’animation professionnelle.

Dans la première catégorie, il convient de mentionner le brevet d’aptitude aux fonctions d’animateur (Bafa) et le brevet d’aptitude aux fonctions de directeur (BAFD), qui permettent d’encadrer à titre non professionnel des enfants et des adolescents en accueil collectif de mineurs (colonie de vacances, accueil de loisirs, accueil périscolaire) ; il s’agit d’un engagement volontaire.

Dans la seconde, on trouve notamment le brevet professionnel de la jeunesse, de l’éducation populaire et du sport (BPJES), qui est un diplôme d’État délivré au titre de la spécialité animateur, et le diplôme d’État de la jeunesse, de l’éducation populaire et du sport (Dejeps) dans la spécialité animation socio-éducative cultuelle.

Dans son rapport de septembre 2024 sur le SNU, la Cour des comptes décrivait « un contexte de forte pénurie d’animateurs » et soulignait le risque de concurrence entre le SNU et d’autres activités (voir infra). De fait, les professionnels du secteur de l’animation estiment qu’il manque entre 40 000 et 50 000 animateurs chaque année en France, en dépit du fait qu’un nombre non négligeable de jeunes prépare et passe le Bafa : ils étaient 49 800 en 2023 (et 1 900 BAFD) ([212]). Dès lors, la possibilité de recruter suffisamment d’encadrants pour les séjours SNU n’a rien d’une évidence. « C’est un vrai point d’attention », avait reconnu la déléguée générale lorsque le député Jean-Claude Raux l’avait interrogée sur ce point à l’automne 2023 dans le cadre de son avis budgétaire.

Les difficultés de recrutement que rencontre l’ensemble des domaines faisant appel à des animateurs (centres de loisirs et de vacances, organismes d’éducation populaire, etc.) s’expliquent notamment par des conditions d’emploi peu attractives : rémunérations assez basses, emploi intermittent – voire saisonnier en ce qui concerne l’animation en centre de vacances –, longues journées de travail, etc.

La question de la pénurie d’encadrants mérite d’autant plus d’être étudiée que, selon les dernières données fournies par la DGSNU, jusqu’à présent, 6 000 encadrants tout au plus ont été recrutés pour les séjours de cohésion (données pour l’année 2023), au prix de difficultés non négligeables dans certains départements.

Pour relever le défi de la montée en puissance des séjours de cohésion, les gouvernements successifs ont, un temps, envisagé de créer une véritable « filière SNU » proposant une formation spécifique suivie d’un parcours de recrutement. Toutefois, avant même le coup d’arrêt de l’année 2025, cette hypothèse semblait s’éloigner. Comme l’avait relevé le sénateur Jeansannetas, une telle filière « nécessiterait ainsi plusieurs années pour être opérationnelle, et son coût serait important » ([213]).

c. … et que le SNU peine à fidéliser ses encadrants

À ces difficultés structurelles s’ajoute l’incapacité des services de l’État à fidéliser les encadrants actuels, en raison à la fois de conditions de travail encore plus difficiles que dans la plupart des autres emplois de l’animation et du recours massif à un support juridique inadapté, en l’occurrence le contrat d’engagement éducatif (CEE).

En ce qui concerne les conditions de travail, de nombreux témoignages font état d’une amplitude horaire parfois difficile à assumer, dont les conséquences peuvent rejaillir sur les jeunes. En témoignent ces propos d’un tuteur rapportés par l’Injep : « On arrive rapidement à une situation de fatigue qui peut entraîner des tensions. J’ai vu des tuteurs craquer et s’énerver à 23 h contre d’autres encadrants, voire contre des volontaires. On ne peut pas se le permettre, d’autant plus qu’on est face à des mineurs. » Un autre déclarait : « Être présent 7j/7, les réunions le soir, les astreintes la nuit, vu la rémunération, le compte n’y est pas. Il faudrait que le contrat soit écrit différemment. » ([214])

S’agissant justement du type de contrat utilisé pour le recrutement des encadrants, il convient de signaler la prédominance du contrat d’engagement éducatif. Ce support est utilisé non seulement par les structures organisant les séjours dans le cadre d’une délégation, mais aussi par les services de l’État lorsqu’ils sont l’employeur direct. Selon les données communiquées par la DGSNU, en 2024, « 337,5 ETPT ont été réalisés, 17 en CDD de droit public et 320,5 en CEE pour 31 932 jeunes en gestion directe » ([215]).

Le CEE, régi par l’article L. 432-1 du code de l’action sociale et des familles, paraît inadapté aux conditions d’exercice durant les séjours de cohésion, surtout dans la perspective de la généralisation du SNU. En effet, comme l’indique son intitulé, le CEE est un dispositif d’engagement, destiné aux personnes exerçant des fonctions d’animation de manière occasionnelle. Il n’a pas été conçu pour employer des personnes de manière régulière, surtout pas des animateurs professionnels.

C’est d’ailleurs le seul élément qui puisse justifier le niveau de rémunération extrêmement bas proposé généralement par les structures employeuses recourant à ce type de contrat. Rappelons, à cet égard, que, jusqu’au 1er mai 2025, la rémunération minimale était de 25,63 euros brut par jour ; depuis cette date, elle a été revalorisée, s’élevant désormais à 51,08 euros brut ([216]).

S’agissant du SNU, le niveau de rémunération proposé n’apparaît pas dissuasif, au contraire : les salaires sont jugés convenables, surtout si on les compare à ceux qui sont pratiqués par la plupart des organisateurs de colonies de vacances et autres séjours collectifs de mineurs (voir infra). En revanche, la souplesse inhérente au CEE, si elle présente des avantages évidents pour les employeurs, est susceptible d’induire des contraintes non négligeables pour les salariés : le temps de travail hebdomadaire est plafonné à 48 heures sur une période de six mois consécutifs. En outre, l’employé bénéficie d’une période de repos fixée à 24 heures consécutives minimum par période de sept jours et 11 heures consécutives minimum par période de 24 heures. Cependant, lorsqu’il est logé sur place, ce repos quotidien peut être supprimé ; il est alors remplacé par un repos compensateur équivalent à 11 heures par jour, qui peut être pris de manière fractionnée : une partie sous forme de repos, l’autre partie à la fin du séjour. La contrepartie de la souplesse offerte dans ce domaine est la limitation stricte du nombre d’heures qu’une même personne peut effectuer sous ce régime au cours d’une même année : il n’est pas possible de dépasser 80 heures sur douze mois.

Durant les auditions, plusieurs chefs de centre ont insisté sur la nécessité, selon eux, de modifier le cadre d’emploi, arguant du fait que la limite des 80 heures annuelles empêchait certains animateurs de participer régulièrement à des séjours de cohésion, ce qui était dommageable dans la mesure où les organisateurs de séjours – ainsi que les jeunes volontaires – se trouvaient ainsi privés de l’expérience acquise par ces personnes. Tout en comprenant le problème, les rapporteurs tiennent à marquer fermement leur opposition à cette solution, qui aurait pour conséquence de plonger encore un peu plus les animateurs dans la précarité. Avant le coup d’arrêt de l’année 2025, la DGSNU avait l’intention de développer l’usage du contrat à durée déterminée (CDD) de droit public.

3. Des places d’hébergement en nombre limité

Outre le vivier des encadrants, l’hébergement est un enjeu crucial pour l’organisation des séjours de cohésion. Dans son premier rapport, le général Ménaouine y voyait même « la difficulté la plus importante à surmonter pour assurer le complet déploiement » ([217]) du futur SNU.

En effet, selon de nombreux observateurs, l’extension du SNU à l’ensemble d’une classe d’âge se heurte là à un problème majeur, à ce stade quasi insoluble, à moins d’injecter dans le dispositif des investissements financiers très importants pour créer et rénover du bâti. Durant son audition par les rapporteurs, Sarah El Haïry a pourtant défendu de nouveau la possibilité de la généralisation, expliquant en particulier, à propos de la question de l’hébergement des jeunes, que le problème serait résolu par le développement des séjours CLE : il suffisait de répartir les séjours sur l’ensemble de l’année, à raison de quatorze ou quinze sessions, pour être en mesure de loger les 800 000 jeunes concernés.

Les rapporteurs ne cachent pas leur scepticisme devant cette analyse. Comme le soulignait le député Jean-Claude Raux, le développement du SNU sur le temps scolaire risquait au contraire d’avoir « des conséquences néfastes s’agissant du bâti, car les établissements scolaires ne ser[aie]nt plus disponibles » pour y héberger des jeunes pendant les séjours. Or, selon le sénateur Éric Jeansannetas, ces établissements représentaient, toutes catégories confondues, près de 40 % des lieux d’accueil en 2022 ([218]).

Quant au reste des places d’hébergement collectif disponibles, leur nombre a beaucoup diminué, corrélativement à la baisse de l’engouement pour les colonies de vacances et autres séjours collectifs de mineurs ([219]). Le nombre de structures opérées par les collectivités territoriales, en particulier, a beaucoup reculé depuis une trentaine d’années. En outre, une grande partie du parc des centres de loisirs et de vacances est vétuste, au point qu’elle nécessiterait un vaste plan de rénovation, comme l’a démontré la députée Florence Herouin-Léautey dans son avis budgétaire d’octobre 2024.

Enfin, il convient de relever que la localisation des structures d’accueil fait apparaître une géographie très contrastée : « en 2018-2019, 4 250 communes environ avaient abrité des séjours collectifs de mineurs avec hébergement, hors mini-camps et hors scoutisme, et les lieux d’accueil se concentrent en majorité dans les régions voisines de l’arc atlantique et dans les chaînes montagneuses des Alpes et des Pyrénées. À l’inverse, du Nord-Est au Sud-Ouest, en superposition de la "diagonale du vide", on compte peu de lieux de séjour », soulignait Florence Herouin-Léautey dans le même avis. L’insuffisance d’infrastructures disponibles dans certaines régions aurait pour conséquence de contraindre certains jeunes à effectuer leur séjour de cohésion dans une autre région que la leur, ce qui se traduirait par une augmentation du coût du transport.

En octobre 2023, la déléguée générale au SNU, durant son audition par le rapporteur pour avis Jean-Claude Raux, avait affirmé que, compte tenu des objectifs fixés à l’époque, et « du travail qui a été entamé », le problème ne se posait pas particulièrement. Elle avait toutefois ajouté une phrase qui n’était pas pleinement rassurante : « À l’échelle de 800 000, je ne sais pas vous dire. » ([220])

Consciente de la difficulté de résoudre l’équation, la secrétaire d’État Prisca Thevenot avait adressé le 9 octobre 2023 un courrier aux parlementaires, dans lequel elle annonçait une opération de recensement : « il a été demandé cette année aux préfets et aux DRAJES, sous l’autorité des recteurs de région académique, dans chacun des territoires, de signaler les structures pouvant correspondre au cahier des charges que nous avons fixé. Ce travail de recensement se poursuit actuellement afin que nous soyons en mesure, progressivement, de couvrir l’ensemble du territoire. » Elle appelait également les parlementaires à formuler des recommandations à cet égard. La pérennisation des centres SNU, écrivait-elle, constituait « une véritable opportunité en termes d’aménagement du territoire » ([221]). Il aurait été plus juste de parler de casse-tête… Par ailleurs, les rapporteurs tiennent à souligner que l’opération de recensement annoncée dans ce courrier arrivait bien tard : il est pour le moins surprenant qu’il ait fallu attendre cinq ans après le lancement du projet pour prendre une telle initiative, compte tenu du caractère stratégique de ce domaine pour la réussite du projet.

Deux rapports rédigés par les inspections générales ([222]) parvenaient à des conclusions pour partie divergentes.

Le premier, remis au ministre de l’éducation nationale et de la jeunesse, Jean-Michel Blanquer, en janvier 2022 par l’inspection générale de l’éducation, du sport et de la recherche (IGESR), était relativement optimiste, tout en soulignant les difficultés auxquelles les organisateurs des séjours de 2019 et 2021 avaient été confrontés. Les auteurs y soulignaient ainsi que les départements avaient dû faire le « choix du moins mauvais emplacement, à défaut de pouvoir obtenir le meilleur » ; « les départements ont souvent procédé par élimination, avec pour priorités principales la capacité d’accueil (souvent insuffisante en deçà de 150, voire 100 stagiaires) et la facilité d’accès. Pour quelques départements, la capacité d’accueil en lycée s’est avérée elle-même insuffisante et la disponibilité des centres d’accueil de loisirs limitée par leurs activités ordinaires. » ([223])

En ce qui concerne la généralisation du SNU, les inspecteurs se voulaient rassurants : « les internats d’établissement public local d’enseignement (EPLE) et les centres de vacances, qui jouissent de l’agrément pour l’accueil collectif de mineurs (ACM), constituent ensemble une capacité globale d’accueil permettant la généralisation des séjours de cohésion du SNU à une classe d’âge, sous réserve de démultiplier les périodes d’organisation des séjours, sans empiéter sur la mission première des EPLE qui conditionne leur possible mise à disposition. En effet, le nombre de places potentielles en centres divers d’hébergement ACM est supérieur à 800 000 et celui des internats est d’environ 230 000. » Ils posaient toutefois deux conditions clés, à savoir l’anticipation, soit précisément ce dont l’État s’était révélé incapable jusque-là, et le renforcement des effectifs des services déconcentrés : « Les conditions de leur mobilisation sont multiples, mais une anticipation a minima d’une année, voire sur plusieurs années, et le recrutement de ressources humaines dans les services déconcentrés à même de gérer le dispositif dans toutes ses dimensions sont incontournables. » Il fallait également, selon eux, abaisser la jauge minimale de 200 élèves par centre et faire évoluer le cadre législatif afin d’autoriser l’État à utiliser pour le SNU les bâtiments scolaires dont il n’est pas propriétaire.

Un autre rapport, remis au ministre des armées et au ministre de l’éducation nationale et de la jeunesse par le contrôleur général des armées (CGA) et l’IGESR le 22 février 2024 ([224]), à la tonalité plus critique, était nettement plus réservé : « Le recensement réalisé par les rectorats, en lien avec les préfectures, s’est révélé très en deçà des attentes, avec l’identification d’une cinquantaine de sites potentiels, dans une vingtaine de départements. » Il observait également : « La couverture géographique du dispositif SNU n’est pas assurée, avec des sites principalement dans les départements des Hautes-Alpes (17), des Alpes-de-Haute-Provence (5), de la Manche (5), de Charente Maritime (4) et de la Haute-Garonne (5). La nomenclature des sites est très hétérogène (un centre équestre dans l’Yonne, des hôtels à la Martinique et en Seine maritime, une résidence universitaire en Isère, un établissement de rééducation fonctionnelle dans le Gers et même des châteaux classés). » Face à l’insuffisance des hébergements existants, ils appelaient notamment à « la mise en place d’un réseau de près de 500 centres d’hébergement permanents ». Cela passait par l’ouverture d’un chantier « immobilier/foncier pour permettre, en lien avec les acteurs locaux du SNU ; la mise à disposition du bâti nécessaire au SNU, dans tous les territoires ». Le lancement d’un tel programme de construction de centres aurait eu un coût très élevé.

D. Une charge financière difficile à évaluer mais nécessairement considérable

Depuis 2017, la question du coût réel d’un SNU concernant l’ensemble d’une classe d’âge a suscité de nombreuses assertions en partie contradictoires. En réalité, un constat clair se dégage de l’ensemble des analyses qui précèdent : si l’enjeu du coût d’un SNU généralisé a suscité autant de débats, c’est en grande partie parce que les contours mêmes du projet sont restés incertains, ce qui ne permettait pas de proposer un chiffrage définitif. Selon les circonstances, il n’était pas toujours question, en réalité, du même dispositif, ce qui empêchait de porter une appréciation juste sur son coût. La faute en revient directement aux responsables successifs du projet, qui furent incapables de dessiner des objectifs et un horizon précis, de chiffrer les moyens requis et de mettre en œuvre cette politique.

À cet égard, il est frappant de constater que les demandes répétées de la Cour des comptes ont été ignorées. Année après année, depuis 2021, comme le rappelle la Cour dans son rapport le plus récent consacré au SNU, les magistrats financiers ont demandé, dans leurs notes d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission Sport, jeunesse et vie associative, que soit définie « une trajectoire budgétaire de la montée en charge du SNU appuyée sur une identification claire des coûts ».

Rappelons les principaux ordres de grandeur avancés au fil du temps, en commençant par ceux fournis par l’initiateur du projet, à savoir Emmanuel Macron, alors candidat à la présidence de la République. Celui-ci avait proposé un chiffrage de la mesure : « Avec des coûts d’infrastructure estimés entre 15 et 20 milliards d’euros, il est estimé à un ordre de grandeur de 2 à 3 milliards d’euros par an en régime de croisière. » ([225]) Pour la partie se rapportant au « régime de croisière », le chiffre concorde avec celui qui a été parfois avancé par la suite (voir infra). Toutefois, il importe de rappeler que ces 2 à 3 milliards d’euros étaient censés financer un dispositif durant un mois et encadré exclusivement par du personnel militaire, ce qui fausse toute comparaison avec les coûts envisagés par la suite. Il en va de même pour les « coûts d’infrastructure » évoqués, dont la destination précise restait d’ailleurs incertaine : s’agissait-il du coût estimé de l’acquisition de terrains et de la construction de nouvelles casernes, ou bien des dépenses afférentes à la réhabilitation d’un patrimoine immobilier existant ?

Remis au premier ministre Édouard Philippe au printemps 2018, le rapport dit « inter-inspections », quant à lui, évaluait le coût du SNU, en année pleine, entre 2,4 et 3,1 milliards d’euros, sans qu’il soit possible de savoir précisément quel format était envisagé, car le rapport en proposait plusieurs, le document n’ayant jamais été rendu public.

En novembre 2019, Gabriel Attal, se fondant sans doute sur le format des séjours de cohésion de douze jours déclara : « le budget du SNU généralisé sera inférieur à 1,5 milliard d’euros » ([226]). Il n’expliquait pas les raisons d’un tel optimisme. À la connaissance des rapporteurs, il s’agit de l’estimation la plus basse qui ait été faite du coût du SNU, quel que soit le format retenu.

En février 2024, les auteurs du rapport CGA-IGESR écrivaient : « Sans comparaison avec les différentes expérimentations conduites jusque-là, un tel projet [de SNU généralisé] supposerait une véritable administration du SNU et une augmentation sans précédent des moyens humains et budgétaires, de l’ordre de deux milliards d’euros par an (hors coûts liés aux infrastructures). »

Quoi qu’il en soit, s’agissant des extrapolations se fondant sur le coût des séjours organisés depuis 2019, il importe de souligner, à la suite du sénateur Éric Jeansannetas, que « les chiffrages qui s’appuient seulement sur les expérimentations menées depuis plusieurs années ne permettent pas d’avoir une vision claire du coût du SNU généralisé à l’ensemble d’une classe d’âge » ([227]). En effet, non seulement le dispositif a évolué depuis sa mise en œuvre, mais certaines des économies d’échelle potentielles alléguées pour tenter de minimiser le coût global ne sont pas avérées.

La deuxième et la troisième phases du SNU : des coûts non chiffrés

Quoiqu’en dehors du champ de la mission d’information, les deux phases postérieures au séjour de cohésion ne sauraient être pour autant passées entièrement sous silence compte tenu du fait que leur coût budgétaire potentiel pour l’État pourrait contribuer à alourdir la facture du SNU.

Le coût de la deuxième phase du SNU est un angle mort des évaluations qui sont fournies. Si tant est qu’elle soit maintenue dans la perspective d’une généralisation, il y a tout lieu de penser que l’accueil de 800 000 jeunes pendant quinze jours dans une association, une collectivité ou une administration représenterait une charge importante pour ces structures. Elles ne seraient pas toutes en mesure d’y faire face seules, ce qui rendrait nécessaire un soutien de la part de la puissance publique, sous une forme ou une autre. S’agissant en effet d’une obligation pesant sur l’ensemble des citoyens – aussi bien les jeunes effectuant cette deuxième phase que les structures censées les accueillir –, l’État devrait assumer, au moins en partie, ses responsabilités.

Il en va de même pour l’hypothétique troisième phase du dispositif, même si, à ce stade, celle-ci semble avoir été abandonnée. Rappelons qu’il était question que le service civique, par exemple, constitue l’une des modalités d’accomplissement de la troisième phase. Or, à raison de 150 000 jeunes l’effectuant chaque année (pour 80 000 nouvelles entrées), le dispositif mobilise pour l’instant de l’ordre de 600 millions d’euros.

Enfin, comme le souligne la Cour des comptes, il importe de tenir compte, pour l’évaluation du coût global d’un SNU généralisé, des coûts d’administration, qui ne sont pas couverts par les crédits du programme 163 et qui seraient nécessairement amenés à augmenter significativement. En septembre 2024, la Cour évoquait ainsi la probabilité d’« un coût de fonctionnement annuel compris au minimum entre 3,5 et 5 milliards d’euros », auquel il conviendrait d’ajouter un investissement de 6 milliards d’euros au minimum (hors coûts d’acquisition) ([228]).

Comme le soulignait le sénateur Éric Jeansannetas, « il n’y aurait pas de sens à définir un montant au-delà duquel cela ne vaudrait "plus le coup" d’investir à destination de la jeunesse » ([229]). Il ne s’agit donc en aucun cas, pour les rapporteurs, de considérer qu’une somme de l’ordre de 5 milliards d’euros consacrée chaque année à la jeunesse française serait en elle-même excessive. L’enjeu est ici d’évaluer l’efficacité de la politique publique SNU au regard des objectifs qui lui avaient été assignés et de mesurer ses effets en les rapportant à leur coût pour la collectivité.

III. La préparation des séjours de cohésion

A. Les missions des services de l’État

1. Un cadrage national des séjours de cohésion confié à la délégation générale au service national universel

Créée en août 2023, la DGSNU s’est substituée à la Djepva ([230]) pour la préparation, l’élaboration et l’organisation du contenu des séjours de cohésion.

Placée auprès du secrétaire général des ministères chargés de l’éducation nationale et de la jeunesse, la DGSNU assure la mise en œuvre du service national universel. À ce titre, elle définit son cadre réglementaire, et en assure le pilotage et la coordination. Elle est également chargée d’animer le réseau d’acteurs participant à un titre ou un autre à cette politique publique.

La DGSNU fixe les objectifs de recrutement des jeunes volontaires, attribue les moyens, détermine le calendrier des séjours et la répartition entre HTS et CLE.

En lien et avec le concours des services des différents ministères concernés, elle définit les conditions de mise en œuvre des séjours de cohésion, y compris leur contenu, et définit les modalités opérationnelles de leur déploiement. Plus généralement, elle assure le lien avec les partenaires associatifs et institutionnels de niveau national.

La DGSNU propose des orientations nationales qui font l’objet d’une validation interministérielle et sont déclinées dans les schémas régionaux de déploiement et les projets départementaux. Elle s’assure de la cohérence des projets au regard des orientations nationales, planifie et pilote la formation des chefs de centre au niveau national. Elle est également responsable de l’affectation des volontaires dans les centres où se tiennent les séjours de cohésion et définit les modalités de mise en œuvre du programme de mobilité interdépartementale associé.

Pilotes sur leur territoire de l’organisation des séjours de cohésion (voir infra), les responsables départementaux du ministère chargé de la jeunesse entendus par les rapporteurs estiment que la DGSNU n’a cependant pas mis en place une articulation assez efficace avec les services départementaux à la jeunesse, à l’engagement et aux sports (SDJES) ; notamment, il lui est reproché d’être « très déconnectée des problématiques de terrain ».

Auprès de la DGSNU, une start-up d’État conçoit, développe et déploie des outils et des services numériques pour le SNU, afin d’accroître la fluidité de la navigation par les usagers et automatiser certaines actions pour faire face à la multiplication des séjours. Elle a pour mission de faciliter les relations entre l’administration et les jeunes et leurs familles, pour le séjour de cohésion et pour la MIG mais également pour les différentes formes d’engagement volontaire ([231]). À cet effet, elle a développé (et gère) la plateforme numérique de parcours des jeunes volontaires (inscription aux séjours de cohésion, choix des missions d’intérêt général) mais également une plateforme numérique d’outils opérationnels, en particulier pour l’affectation, la convocation et le transport des jeunes vers les centres.

Chiffres clefs de l’activité de la start-up d’État SNU

La start-up d’État du SNU a pour mission :

– de présenter le SNU au grand public ;

– d’accompagner les volontaires, pour faciliter leur inscription aux séjours de cohésion et leur préparation au départ (service support en réponse aux questions des familles, informations relatives au départ en séjour, etc.) ;

– de soutenir l’organisation des séjours de cohésion : pilotage et suivi par les services déconcentrés et la DGSNU des cohortes de séjours de cohésion ;

– de faciliter le déploiement de l’offre d’engagement auprès des partenaires ;

– d’assurer le support et la fidélisation des utilisateurs tout au long du parcours.

En décembre 2024, la start-up d’État SNU gérait près 268 000 comptes actifs (depuis 2021). Chaque année, plusieurs dizaines de milliers de jeunes (de 30 000 en 2021 à plus de 70 000 en 2024) s’inscrivent.

Sur l’ensemble de l’année 2024, 120 000 messages ont été reçus et traités par le support, et 4,5 millions de messages envoyés aux jeunes et à leurs familles.

Pour la Cour des comptes, cependant, « ce mode de fonctionnement en appui sur une "start-up d’État", ne permet pas à l’administration de maîtriser les outils opérationnels qu’elle développe, ni, malgré les actions d’estimation des besoins et de suivi menées, leur coût de développement et d’utilisation par la start-up » ([232]).

Enfin, il importe de signaler que la Djepva a conservé quelques missions. Alors que, jusqu’en 2023, elle assurait entièrement le pilotage du dispositif, elle n’est désormais responsable que de la gestion financière. Elle demeure, en revanche, compétente pour définir le cadre réglementaire des accueils collectifs de mineurs (ACM), dont dépendent les séjours du SNU, et assure la tutelle de l’Injep, auquel a été confiée l’évaluation du SNU.

2. Les missions des services déconcentrés chargés de la jeunesse et de la vie associative

Organisés à titre expérimental, les premiers séjours de cohésion ont eu lieu en juin 2019 sous le pilotage des préfets des départements préfigurateurs, en lien avec les directeurs académiques des services de l’éducation nationale (Dasen). La montée en charge du dispositif s’est inscrite dans une adaptation du cadre juridique visant à renforcer les compétences des services déconcentrés du ministère chargé de l’éducation et de la jeunesse.

La politique du SNU est aujourd’hui mise en œuvre au niveau local par les services du recteur de région académique, lequel est, sur le plan juridique, l’organisateur des séjours de cohésion.

a. Un cadre juridique rénové pour transférer la compétence « jeunesse » aux services déconcentrés du ministère chargé de l’éducation et de la jeunesse

Ayant pour objet la réorganisation des services déconcentrés et une nouvelle répartition des missions entre les ministères, la circulaire du premier ministre du 12 juin 2019 relative à la mise en œuvre de la réforme de l’organisation territoriale de l’État entendait inscrire la mise en œuvre du SNU dans le cadre d’une démarche éducative, en confiant cette mission au ministère de l’éducation nationale et de la jeunesse ([233]). À ce titre, ce dernier s’est vu transférer les missions en matière de sport, de jeunesse, d’éducation populaire et de vie associative jusqu’alors exercées par les directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) et les directions départementales de la cohésion sociale (DDCS), ainsi que les services et parties de services chargés desdites missions.

La clarification juridique s’est opérée en deux temps : en premier lieu, le SNU a été confié aux autorités territoriales du ministère chargé de l’éducation, préalablement à la compétence « jeunesse », qui fut rattachée au recteur de région académique dans un second temps.

Le décret du 29 juillet 2020 ([234]) a modifié les missions des services de l’État dans les régions et les départements pour leur permettre d’accompagner la montée en charge du service national universel. Il confie le pilotage du SNU au niveau territorial au recteur de région académique (RRA), dans le contexte de la réforme de l’organisation territoriale de l’État en préparation ([235]).

Puis, le décret n° 2020-1542 du 9 décembre 2020 relatif aux compétences des autorités académiques dans le domaine des politiques de la jeunesse, de l’éducation populaire, de la vie associative, de l’engagement civique et des sports et à l’organisation des services chargés de leur mise en œuvre :

– confia aux recteurs de région académique la compétence sur les politiques de jeunesse (voir encadré ci-dessous) ;

Compétences du recteur de région académique en matière de politiques de jeunesse

Article R. 222-24-2 du code de l’éducation : « Sous réserve des attributions dévolues au préfet de région et au préfet de département, et sans préjudice des compétences dévolues aux recteurs d’académie […], le recteur de région académique prend les décisions dans les matières entrant dans le champ de compétences des ministres chargés […], de la jeunesse, de la vie associative, de l’engagement civique et des sports.

« À ce titre, il exerce les compétences suivantes : […]

« Politiques en matière de jeunesse, d’éducation populaire, de vie associative, d’engagement civique et de sports. »

Article R. 222-16 du code de l’éducation : « Le recteur de région académique fixe les orientations stratégiques des politiques de la région académique pour l’ensemble des compétences relevant des ministres chargés de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur […], et, sous réserve des compétences du préfet de région et des préfets de département, de celles des ministres chargés de la jeunesse, de la vie associative, de l’engagement civique ».

Source : code de l’éducation.

– créa au 1er janvier 2021 les délégations régionales académiques à la jeunesse, à l’engagement et aux sports (Drajes) et les services départementaux à la jeunesse, à l’engagement et aux sports (SDJES), respectivement rattachés au recteur de région académique et aux Dasen.

b. Le pilotage du SNU est confié au recteur de région académique

La mise en œuvre du SNU est assurée par le recteur de région académique, agissant sous l’autorité du ministre chargé de la jeunesse. Il s’appuie sur ses équipes régionales et départementales.

Avec l’appui du préfet de région, le recteur de région académique pilote le déploiement du séjour de cohésion dans le cadre d’une instance de coordination qu’ils co-président – le comité de pilotage régional du service national universel –, sans préjudice des prérogatives du préfet de département, notamment en matière de contrôle des accueils collectifs de mineurs.

Ce comité associe les partenaires concourant au SNU et les chefs de projet départementaux. Il comprend des représentants des services de l’État, des collectivités territoriales intéressées et de leurs groupements ainsi que des associations et des organismes d’accueil et d’information des jeunes ([236]). Cependant, d’après le rapport conjoint du CGA et de l’IGESR, déjà mentionné, le comité de pilotage régional du SNU est rarement réuni : « à ce jour, cette disposition semble peu ou pas mise en œuvre, faute de sujets concrets et d’enjeux pour ces comités. » ([237])

Le recteur de région académique assure le recrutement et la gestion des personnels participant à des fonctions d’animation ou de direction de ce séjour, notamment celles recrutées par un contrat d’engagement éducatif (CEE), en application de l’article L. 432-1 du code de l’action sociale et des familles. Il désigne « comme chef de centre une personne majeure, chargée de la direction du séjour » (article R. 227-19 du CASF).

Le recteur de région académique s’appuie sur ses services régionaux.

Le secrétaire général de région académique (SGRA) ([238]) est la cheville ouvrière du dispositif sur le plan administratif (appel d’offres, marchés publics, etc.).

La délégation régionale académique à la jeunesse, à l’engagement et au sport (Drajes) ([239]) est chargée de l’articulation du déploiement du SNU avec les services régionaux de l’État concourant au SNU ainsi que de la coordination des chefs de projet SNU départementaux. En lien direct avec la DGSNU, elle assure le suivi budgétaire et l’adéquation des moyens mis en œuvre. Elle contribue à la fluidité des échanges en organisant régulièrement des points départementaux réunissant la Drajes, le Dasen et les SDJES. Elle relaie les directives de la DGSNU auprès des SDJES.

Un référent régional académique assure une communication directe avec la déléguée générale au SNU, garantissant ainsi une remontée d’informations et une adaptation aux réalités du terrain.

Les missions des délégations régionales académiques à la jeunesse, à l’engagement et aux sports en matière de politiques d’engagement (1)

La Drajes assure l’animation et la coordination des politiques publiques de la jeunesse, de la vie associative, de l’engagement civique et de l’éducation populaire. Elle est chargée de la planification, de la programmation, du financement, du suivi, de l’observation et de l’évaluation des actions mises en œuvre au niveau régional au titre de ces politiques publiques. Elle coordonne dans ce cadre l’action des services départementaux à la jeunesse et à l’engagement.

En matière de politiques de la jeunesse, notamment, elle anime le dialogue permanent avec les associations et institutions partenaires des politiques publiques en faveur de la jeunesse. En matière d’engagement, elle apporte son concours au recteur de région académique pour l’exercice de ses compétences en matière de service national universel et de réserve du service national universel.

(1) Article 5 du décret n° 2020-1542 du 9 décembre 2020 relatif aux compétences des autorités académiques dans le domaine des politiques de la jeunesse, de l’éducation populaire, de la vie associative, de l’engagement civique et des sports et à l’organisation des services chargés de leur mise en œuvre.

c. Les séjours de cohésion sont mis en œuvre au niveau départemental, selon un schéma d’organisation complexe, faisant intervenir un grand nombre d’acteurs

La gouvernance et l’organisation des politiques de jeunesse au niveau déconcentré sont singulières et complexes ([240]) : singulières par rapport aux autres politiques publiques car elles mobilisent trois niveaux territoriaux d’administration (au lieu de deux, d’ordinaire, pour les autres politiques publiques ([241])), et donc trois autorités déconcentrées différentes : recteur de région, recteur d’académie et directeur départemental ; complexes, puisque le niveau départemental n’est pas sous l’autorité hiérarchique directe du niveau régional alors que les relations entre l’académie et la région académique ne sont pas toujours très fluides. Le SNU n’échappe pas à cette difficulté.

Si le recteur de région académique dispose de la compétence juridique et mobilise ses services régionaux, le recteur d’académie ne dispose quant à lui d’aucune compétence propre en matière de jeunesse, d’engagement et de vie associative. En revanche, il est l’autorité hiérarchique des services départementaux chargés de ces questions, et par délégation du recteur de région académique, il peut prendre les décisions dans les matières entrant dans le champ de compétences des ministres chargés de la jeunesse, de la vie associative et de l’engagement civique à l’échelon de l’académie et des services départementaux de l’éducation nationale ([242]).

Le département est le niveau territorial de mise en œuvre pratique du SNU, laquelle relève de la responsabilité du Dasen, qui s’appuie sur un conseiller technique chef du SDJES ainsi que sur un chef de projet départemental SNU au sein du SDJES.

Responsable des services départementaux de l’éducation nationale, le Dasen agit sur délégation du recteur d’académie ([243]) et non sur délégation du recteur de région académique. Chaque Dasen ([244]) est l’autorité hiérarchique directe d’un conseiller technique en matière de jeunesse et d’engagement, chargé des fonctions de chef du service départemental à la jeunesse, à l’engagement et aux sports ([245]). Les Dasen, en collaboration avec les référents académiques, mobilisent les établissements scolaires et sensibilisent les personnels de direction afin d’assurer la participation des élèves (voir infra).

Sous l’autorité du Dasen, le SDJES est le service compétent pour assurer au niveau départemental le relais d’informations et l’articulation entre les différentes parties prenantes au SNU. Le SDJES est responsable de la coordination locale et de la mise en œuvre opérationnelle des séjours. Il assure la mise en œuvre concrète du SNU, tant pour l’accueil des séjours que pour le recrutement des jeunes volontaires. Il veille aux aspects organisationnels (transport, encadrement, hébergement), au bon déroulement du séjour et à la sécurité des publics.

Sous la direction du préfet de département et du Dasen, un comité de coordination départemental associe, outre les partenaires institutionnels (services de l’éducation nationale, de la préfecture, parfois la délégation départementale de l’agence régionale de santé) et associatifs (associations d’éducation populaire), la délégation militaire départementale et le chef de centre de séjour.

Au sein des SDJES, chaque département dispose d’un emploi de chef de projet départemental SNU, dédié à la coordination du dispositif. Le chef de projet départemental SNU est le praticien de terrain, en lien direct au quotidien avec les opérateurs et les partenaires lors de chaque phase des séjours. Il coordonne les actions avec les partenaires institutionnels et privés pour garantir la mise en œuvre du projet pédagogique selon les instructions officielles et une organisation fluide du séjour. Son rôle est majeur tant au niveau de la recherche de sites qu’au niveau du recrutement des encadrants, de la rédaction des contrats et des aspects matériels.

Outre le SNU, le chef du SDJES met en œuvre dans le département les politiques relatives à la qualité éducative des accueils collectifs de mineurs et à la sécurité physique et morale des mineurs qui y sont accueillis, au développement et à l’accompagnement de la vie associative, du bénévolat et du volontariat ainsi qu’à la promotion de l’éducation populaire ([246]).

Le rôle des SDJES dans l’organisation des séjours

Avant le séjour : étude des réponses au marché public ; lien avec l’opérateur pour le recrutement ; travail sur le projet pédagogique ; lien avec les familles ; lien avec les référents SNU des établissements scolaires en CLE.

Durant le séjour : accompagnement de la mise en œuvre des contenus et des encadrants ; suivi des difficultés (libération de la parole, évènements disciplinaires…) ; organisation de la cérémonie de clôture.

Après le séjour : synthèse et transmission du bilan des compétences acquises et développées ; accompagnement de la poursuite de l’engagement vers les temps d’engagement au service de la nation (MIG, service civique…).

Toutefois, ainsi que le reconnaissent les responsables de la conférence nationale des inspecteurs d’académie (CNIA) ([247]), « l’organisation du SNU repose sur une gouvernance très (trop) complexe qui peine à articuler de manière claire l’administration centrale et les services déconcentrés ». Cette critique en interne rejoint une des difficultés récurrentes concernant l’organisation des séjours de cohésion mise en avant par la mission interministérielle menée conjointement par le CGA et l’IGESR, à savoir une répartition des attributions entre l’administration centrale et les services déconcentrés du MENJ insuffisamment claire ([248]).

Par ailleurs, la place et le rôle des recteurs d’académie varient considérablement d’un territoire à l’autre. Dans les territoires où les relations sont tendues entre l’académie et la région académique, une telle situation a forcément des incidences sur l’organisation locale du SNU.

En définitive, selon les mêmes responsables de la conférence nationale des inspecteurs d’académie, « la réussite du dispositif tient à l’engagement des Dasen, des Drajes et de leurs liens avec les conseillers techniques des SDJES ». Au lancement du dispositif en 2019, son déploiement a suscité des craintes et des tensions parmi les personnels des services déconcentrés jeunesse et sports, en raison de la charge de travail supplémentaire et des ajustements organisationnels nécessaires, d’autant qu’il était combiné à une baisse des effectifs des SDJES. Même si le temps consacré à cette mission varie selon le département en fonction de la volumétrie d’accueil des séjours de cohésion et mobilise bien au-delà d’un emploi de chef de projet départemental SNU, la création d’un poste dédié par département à partir de 2021 a permis d’absorber ce surcroît d’activité et d’assurer une meilleure structuration du dispositif.

d. Une confusion des rôles : des services départementaux de la jeunesse et de la vie associative considérés comme juges et parties

Les services déconcentrés de la jeunesse et de la vie associative ont fait l’objet de critiques récurrentes portant sur leur double rôle d’organisateur et de contrôleur, puisqu’ils sont à la fois organisateurs des séjours de cohésion du SNU et chargés du contrôle administratif et réglementaire de leurs activités, au même titre que de tout autre accueil collectif de mineurs.

Ils délivrent les autorisations et valident les projets pédagogiques, mais sont en même temps les promoteurs et les responsables opérationnels des séjours de cohésion du SNU, et ont aussi pour mission de les inspecter. Cette situation est susceptible de porter atteinte à l’impartialité des contrôles, en particulier en cas d’incidents ou de dysfonctionnements.

En outre, le temps consacré aux fonctions d’organisateur des séjours restreint de fait les possibilités d’exercer le contrôle des autres accueils collectifs de mineurs. Alors que le renforcement des contrôles des ACM fait partie des indicateurs de performance associés au programme 163, les SDJES ont vu leurs ressources mobilisables pour leurs missions d’inspection diminuer avec le déploiement du SNU. Une Drajes interrogée par la Cour des comptes fin 2023 « estimait que la capacité d’inspection des SDJES a[vait] diminué de 20 à 25 % au cours des deux dernières années » ([249]).

Certaines organisations syndicales ont par ailleurs dénoncé une sorte d’« instrumentalisation politique » des services chargés de la jeunesse, au détriment de leurs missions éducatives historiques.

Une des solutions mises en œuvre récemment pour résoudre ces problèmes est le recours à la délégation pour l’organisation des séjours de cohésion, en confiant celle-ci aux associations d’éducation populaire volontaires au niveau local (voir infra).

Les emplois dédiés au SNU dans les services déconcentrés

Au total, 197 personnes sont affectées dans les Drajes et SDJES au titre de fonctions métiers consacrées au SNU :

– 101 ETP pour les chefs de projets SNU départementaux (80 ouverts en loi de finances initiale pour 2022 et 21 supplémentaires en 2024) ;

– 18 ETP pour les référents en région académique pour le dispositif « classes et lycées engagés » (créations en 2024) ;

– 78 ETP redéployés en gestion en 2022 à partir des autres activités jeunesse (par exemple le contrôle des ACM) et pérennisés en 2024 ; les postes ont été restitués aux autres activités jeunesse par des créations nettes de postes à due concurrence en 2024.

Source : Djepva.

3. L’implication limitée du ministère des armées dans les séjours de cohésion

a. Les armées ne souhaitent ni ne peuvent s’impliquer fortement dans l’organisation matérielle des séjours de cohésion

Il a été souligné à plusieurs reprises durant les auditions que les armées étaient réticentes à s’impliquer fortement dans le SNU. Elles estiment notamment, avec raison, n’avoir ni le personnel disponible ni les compétences pour encadrer un nombre aussi important de jeunes, et ne souhaitent pas être mobilisées dans un dispositif qui les éloignerait trop de leurs missions de défense de la nation et de formation de combattants. La sociabilisation des jeunes, qui est le cœur du SNU, ne peut être que subséquente à leur mission primordiale et essentielle.

Sur le plan matériel, ni les effectifs des armées ni leurs capacités immobilières – en particulier les casernes – ne permettent l’organisation de séjours de cohésion du SNU. Le ministère des armées ne participe pas à l’identification des centres d’accueil ni ne fournit aucun des locaux pour l’accueil des séjours de cohésion, les casernes militaires étant des lieux de vie occupés toute l’année par des personnels militaires. Les autorités militaires « indiquent la quasi-impossibilité de libérer des créneaux d’occupation dans les bâtiments encore sous leur gouverne, déjà soumis à une forte pression pour le logement des soldats » ([250]). Tant le contrôleur général des armées que les inspecteurs généraux de l’éducation auteurs d’un rapport en 2024 sur le pilotage et l’organisation logistique des séjours de cohésion admettent que « l’option du recours au bâti militaire, souvent évoquée, doit être écartée, et ce pour plusieurs raisons : le caractère sensible de la plupart des sites militaires ; leur inadaptation à l’accueil collectif de mineurs avec hébergement ; l’inexistence de capacités militaires, une grande partie des infrastructures ayant été aliénées à la suite de la suspension du service national ou bien utilisées pour l’hébergement des militaires » ([251]).

En conséquence, le rôle des armées dans l’organisation des séjours de cohésion est aujourd’hui limité. Il tient pour l’essentiel à l’organisation et à la mise en œuvre de la journée défense et mémoire (JDM) ainsi qu’à la participation à certaines actions de formation.

b. Leur participation se concentre essentiellement sur la journée défense et mémoire (JDM) et l’animation de certaines actions de formation

Si la direction du service national et de la jeunesse (DSNJ) du ministère des armées intervient comme entité contributrice au SNU, sous la coordination de la DGSNU, ses services ne participent pas à la planification des séjours de cohésion. Par ailleurs, contrairement aux services départementaux d’incendie et de secours (Sdis), lesquels, ne disposant pas de personnels de réserve, envoient parfois leur personnel en activité, aucun personnel militaire d’active ne participe à l’encadrement des séjours de cohésion. En revanche, des personnels militaires retraités ou des réservistes peuvent participer à l’animation ou l’encadrement de séjours, comme les rapporteurs l’ont constaté lors de leur visite d’un séjour CLE au centre de Bouvines, dans le département du Nord, en juin dernier.

Outre une intervention directe au niveau national au sein de la DGSNU par l’apport de six emplois ([252]), le ministère des armées est impliqué dans l’organisation des séjours de cohésion à travers plusieurs types d’actions.

Le délégué militaire départemental (DMD) collabore avec les chefs de projet départementaux SNU dans la définition de l’architecture générale du dispositif.

Les services de la DSNJ travaillent en partenariat avec les services du ministère chargé de la jeunesse : les cinq établissements du service national et de la jeunesse (ESNJ) sont en relation avec les chefs de projet SNU au niveau régional et participent occasionnellement au comité de pilotage du SNU. La trentaine de centres du service national et de la jeunesse travaille en relation avec les chefs de projet SNU départementaux et les chefs de centre SNU pour planifier et organiser les journées défense et mémoire (identifier le lieu, déterminer la date, le volume prévisionnel de jeunes accueillis dans le centre SNU, etc.).

La DSNJ conçoit, organise et anime la journée défense et mémoire (JDM), l’une des journées du séjour de cohésion ([253]).

La JDM mobilise deux types d’acteurs :

– les animateurs des JDM sont des personnels militaires issus des armées, directions et services du ministère des armées et de la gendarmerie nationale ;

– les encadrants et les intervenants civils personnels de la DSNJ sont chargés, d’une part, de superviser le déroulement de la JDM, et, d’autre part, d’assurer l’animation des modules proposés aux jeunes.

Les personnels militaires assurent l’animation de deux modules de la JDM :

– le module défense, visant à sensibiliser les jeunes aux enjeux de défense et à présenter les métiers de la défense ;

– le module résilience, visant à faire acquérir aux jeunes les bons réflexes en situation de crise (savoir se protéger, s’orienter et alerter) en vue de les rendre plus autonomes.

En 2024, les 479 JDM réalisées au profit de plus de 54 320 jeunes ont représenté 2 455 journées « animateurs » et 2 349 journées « intervenants ». Depuis 2019, plus de 143 000 jeunes ont suivi la JDM.

Les autorités militaires auditionnées admettent que la JDM est « un bon test pour repenser le contact avec la jeunesse française ». À cet égard, le ministère des armées admet s’être inspiré des aspects positifs des JDM (notamment une pédagogie interactive, ludique et expérientielle, et le lever des couleurs au chant de La Marseillaise) pour repenser la journée défense et citoyenneté (JDC) ([254]).

L’Office national des combattants et victimes de guerre (ONACVG) est également mobilisé dans le cadre de la coloration « Défense et mémoire ».

Par ailleurs, des chefs de corps (général de corps d’armée) peuvent assister à des levers de couleurs au sein des centres de séjour.

Les missions de la DSNJ

La DSNJ joue un rôle central dans la politique jeunesse du ministère des armées. Elle anime, coordonne et soutient les dispositifs jeunesse du ministère dans le cadre du plan Ambition armées-jeunesse (Paaj). Conçu en cohérence avec le plan gouvernemental Un jeune, une solution, le Paaj propose aux jeunes un parcours citoyen en quatre phases, auxquelles s’ajoutent des programmes transverses multi-phases. Les objectifs de ce parcours sont de :

– renforcer le lien entre les armées et la nation, en éveillant les jeunes à l’esprit de défense et en confortant le sentiment d’appartenance à la communauté nationale ;

– favoriser l’insertion professionnelle des jeunes, notamment ceux en difficulté ou issus de milieux défavorisés ;

– relever le défi de l’attractivité des métiers de la défense et conforter la volonté d’engagement, en promouvant les métiers de la défense, civils et militaires, auprès des jeunes.

La mission principale de la DSNJ est de mettre en œuvre, en collaboration avec les armées, la journée défense et citoyenneté, obligatoire pour tous les jeunes de 16 à 25 ans, garçons et filles, sur l’ensemble du territoire national, étant entendu qu’une classe d’âge compte entre 750 000 et 800 000 jeunes chaque année. Elle pilote aussi des dispositifs comme le service militaire volontaire (SMV) pour les jeunes de 18 à 25 ans, les classes de défense, les cadets de la défense, les cordées de la réussite, le service militaire adapté (pour les jeunes ultramarins), etc.

Présente sur tout le territoire (métropole et outre-mer), elle développe des outils pédagogiques pour accompagner les jeunes dans leur parcours.

B. Une organisation logistique complexe : associer des pÉriodes À des sites de sÉjour adaptÉs

L’organisation logistique concerne principalement la fixation des périodes de séjour ainsi que l’identification des sites de séjour ([255]).

1. La détermination des périodes de séjour

Les dates ne sont pas fixées par un texte réglementaire national ; les périodes sont annoncées dans les notes de service de la DGSNU adressées aux recteurs, les circulaires académiques sur le SNU et l’information en ligne sur le site du SNU. Chaque année, un calendrier national prévisionnel est transmis aux rectorats, qui l’adaptent ensuite selon les capacités locales (internats, encadrants disponibles, etc.).

Les périodes des séjours de cohésion du SNU sont déterminées par la DGSNU selon un calendrier annuel national, en coordination avec les administrations concernées (éducation nationale, jeunesse, armées…). Les périodes de séjour ont évolué au fil des ans : alors qu’en 2019 et en 2021 les séjours étaient effectués en une seule session, en 2022 furent introduites des sessions multiples, réparties sur plusieurs mois de l’année : février, juin et juillet.

Avant la mise en place des CLE, les périodes de séjour étaient exclusivement alignées sur les vacances scolaires d’automne (octobre), d’hiver (février), de printemps (avril et mai), selon les zones académiques, et sur une période allant de la mi-juin à la mi-juillet. La mise en place des CLE, à la rentrée scolaire 2023, a permis d’élargir les périodes de séjour, certains pouvant se dérouler aux mois de novembre, de mars et de mai ainsi que pendant la première quinzaine de juin.

Dates des sÉjours HTS du SNU organisÉs pendant les vacances scolaires
en 2025

Source : ministère de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche : https://www.education.gouv.fr/le-service-national-universel-snu-5381

Le choix des périodes de séjour doit tenir compte de divers paramètres qui sont autant de contraintes : les dates des vacances en fonction des zones académiques, les conditions météorologiques (généralement moins favorables à la Toussaint par exemple), les dates d’examen (cela peut être problématique pour les élèves des établissements scolaires centres d’examen ([256])), les activités touristiques (séjours en montagne, etc.) ou familiales (Noël) venant en concurrence, mais également les dates de cérémonies commémoratives (18 juin, 11 novembre, 8 mai).

2. L’identification et la sélection des sites d’accueil des séjours de cohésion

L’hébergement est une des principales sources de difficultés matérielles pour la réalisation des séjours de cohésion, principalement en raison de l’insuffisance des infrastructures adaptées à l’accueil collectif de mineurs ou, au regard des capacités par département ([257]), de leur répartition géographique inégale ([258]).

a. La complexité d’identifier des sites de séjour répondant à de nombreux critères

Les équipes départementales du SNU identifient les lieux susceptibles d’accueillir des séjours, souvent en collaboration avec les collectivités territoriales, essentiellement les communes. Il importe de rappeler qu’en définitive, la grande majorité des structures accueillant des séjours SNU ne sont pas la propriété de l’État mais relèvent des collectivités territoriales, s’agissant des établissements scolaires, ou d’opérateurs privés disposant dans certains cas d’un réseau territorial et employant leur propre personnel.

Les sites d’hébergement doivent satisfaire de multiples critères : en premier lieu, une capacité d’accueil suffisante (nombre de logements et de lits), correspondant à la jauge par centre exigée par le cahier des charges national, et des installations en conformité avec les normes d’accueil collectif de mineurs (en matière de sécurité et d’hygiène notamment) ([259]), mais également l’accès au site (transports), la possibilité d’une restauration « de qualité » sur place, la proximité d’équipements sportifs, voire la présence d’une infirmerie ou d’un local équivalent, etc. ([260]) Ils doivent également permettre la séparation des espaces de vie selon les besoins (par sexe notamment, et pour séparer les personnels d’encadrement et les jeunes). Comme tout établissement recevant du public (ERP), les locaux doivent être accessibles aux jeunes en situation de handicap ou ayant des besoins éducatifs particuliers. La proximité avec des ressources locales (sites culturels, naturels ou mémoriels) est également prise en compte pour enrichir le programme du séjour.

Les régions académiques veillent, par ailleurs, à optimiser l’occupation des centres d’accueil sur plusieurs séjours de cohésion, tant en CLE qu’en HTS, pour fidéliser les équipes encadrantes et créer des emplois locaux, favorisant ainsi l’apparition d’un écosystème local qui contribue à la vitalité de l’économie d’un territoire (voir infra). À cet égard, les Drajes accordent la priorité aux centres situés dans des zones géographiques déficitaires en emplois et disposant d’un patrimoine naturel et culturel conforme aux contenus pédagogiques des séjours de cohésion.

Au vu des cibles annuelles de participants, les régions académiques ont généralement recours à trois ou quatre centres, ce qui ne permet pas l’organisation de séjours dans chaque département. En outre, du fait du manque structurel de centres, la région Île-de-France se distingue tout particulièrement par sa faible capacité d’accueil des séjours (voir infra). La liste des centres de séjour de cohésion est disponible sur les sites internet des académies, dans les rubriques consacrées au SNU.

Outre les critères évoqués ci-dessus, notamment la capacité d’accueil (ainsi, seulement 30 % des internats des établissements scolaires ont une capacité supérieure à 150 places ([261])) doit également être prise en compte la complexité liée aux périodes de disponibilité des infrastructures, en s’assurant que les centres sont effectivement disponibles pendant les périodes concernées, car les sites de séjour de cohésion sont majoritairement des internats d’établissements scolaires, occupés en dehors des vacances scolaires, et des centres de vacances (souvent des fédérations d’éducation populaire) à l’inverse potentiellement indisponibles pendant les congés scolaires ([262]).

S’ajoutent également les contraintes liées à la restauration, laquelle doit non seulement être présente sur le site d’hébergement, mais également, dans la mesure du possible, prendre une autre forme qu’une liaison froide ([263]), à travers une préparation directement sur place. Selon un rapport de l’IGESR de 2022, la restauration « constitue un point d’achoppement […] sur la carence du service pendant les week-ends, lorsque les séjours ont eu lieu en juin pendant le temps scolaire » ou « pendant les congés scolaires, en raison de l’indisponibilité des agents territoriaux dans les conditions actuelles de leur statut. » ([264]) Cependant, « les réglages opérés en 2021 à la suite de la première expérience de 2019 portent essentiellement sur la qualité de la restauration, son organisation lors des week-ends et sa localisation sur le même site. Ainsi, en 2019, seulement 82 % des sites proposaient la restauration sur le même site. En 2021, presque tous les sites retenus proposaient hébergement et restauration. » ([265])

b. Des choix de site principalement centrés sur les établissements scolaires et les centres de vacances

Fin 2024, la DGSNU comptabilisait un total de 418 sites d’accueil des séjours de cohésion, soit une capacité d’accueil maximale d’environ 68 000 places.

On distingue quatre types de site, en fonction de leur destination habituelle. Pour environ la moitié, ce sont des établissements d’enseignement (établissements scolaires du ministère de l’éducation nationale, lycées agricoles) dont les propriétaires sont principalement des collectivités territoriales, pour un tiers, des centres de vacances, et, pour le reste, des centres de formation et d’accueil de jeunes relevant du secteur privé (comme la fondation d’Auteuil) et divers autres sites (hôtels, campings, etc.). Le tableau ci-dessous montre la répartition entre les types de site pour la période 2021-2023.

RÉpartition des lieux de sÉjour par type (PÉRIODE 2021-2023)

Source : Cour des comptes, Le Service national universel. Un premier bilan, cinq années après son lancement.

Comme le note un rapport de l’IGESR, « les internats d’établissement scolaire et les centres de vacances sont conjointement les structures les plus adaptées pour les séjours de cohésion » ([266]) en ce qu’ils répondent en grande partie aux exigences du cahier des charges SNU. « Tout établissement scolaire public, y compris certains collèges disposant d’un internat, est, de fait, adapté aux séjours de cohésion du SNU » puisqu’il « est desservi par les transports, adapté aux mineurs et aux jeunes en situation de handicap ou d’accompagnement médical individuel, il dispose d’équipements sportifs en son sein ou à proximité, ainsi que d’une infirmerie et des salles spécialisées que requièrent les activités du SNU, telles que réfectoire, salles informatiques, amphithéâtre ou grande salle de réunion et bureaux pour l’équipe encadrante. » ([267])

Concernant les structures privées, tels les centres de vacances, l’organisation des séjours de cohésion a fait l’objet d’un appel d’offres pour l’hébergement et la restauration pour la première fois lors des sessions de février 2022. La mise en place de marchés publics n’a été progressive qu’à partir de cette date, sur la base de modèles de cahier des charges fournis par l’administration centrale. Cependant, ainsi que l’observe la Cour des comptes, « les services achats des régions académiques soulignent le faible nombre de réponses aux appels d’offres. Cette fragilité est la conséquence logique des délais très contraints dans lesquels sont passés ces marchés, ainsi que du manque de lisibilité sur l’avenir du dispositif. Celui-ci empêche les acteurs privés et associatifs de se projeter à moyen terme (ce qui est la condition pour se structurer afin de pouvoir prendre en charge un nombre important de séjours) et fait peser sur eux un risque financier non négligeable en cas d’annulation ou de modification du séjour, en cas d’échec aux appels d’offres ou encore lorsque les désistements de jeunes sont nombreux. » ([268])

Chacun de ces deux types de site – établissements publics scolaires d’un côté, centres de vacances privés de l’autre – présente des avantages et des inconvénients, rappelés dans les deux tableaux ci-après.

Avantages et inconvÉnients des sites des internats des Établissements publics locaux d’enseignement (Eple) et des centres de vacances

Source : IGESR, Identification, mobilisation et gestion du bâti nécessaire à l’organisation des séjours de cohésion du Service national universel (SNU), n° 2022-016, janvier 2022.

C. l’enjeu des transports : le premier aperçu du séjour de cohésion pour les jeunes et leur famille

La détermination du lieu de l’affectation en séjour de cohésion repose depuis 2019 sur une règle de mobilité des jeunes volontaires en dehors de leur département de résidence, dans un objectif de mixité territoriale, afin de découvrir un territoire différent, initialement assez éloigné du domicile familial. Cependant, la montée en charge du dispositif et le coût financier associé ainsi que les difficultés liées aux longs trajets ont progressivement amené les autorités à réduire leur ambition de mobilité territoriale. Par ailleurs, sauf outre-mer, l’État a confié à un prestataire privé unique la mission de l’organisation de l’acheminement des jeunes. Si le transport des jeunes et des encadrants vers les centres a été parfois chaotique, voire dysfonctionnel, d’indéniables progrès ont été réalisés depuis 2024.

1. Un « brassage » territorial progressivement réduit : d’un séjour de cohésion effectué dans le cadre national à un séjour réalisé dans un département « voisin »

a. En métropole, les mobilités infrarégionales mais extradépartementales sont la règle

Les transports aller et retour des jeunes volontaires vers les centres d’accueil des séjours de cohésion posent une question logistique, pour un coût non négligeable (voir infra).

Les conditions du « brassage » territorial des jeunes ont progressivement évolué en raison des difficultés liées au transport sur de longues distances d’un nombre important de jeunes, tant pour des motifs logistiques que financiers.

Alors qu’initialement la mobilité de chaque jeune pouvait s’effectuer dans un cadre extrarégional sur l’ensemble du territoire national ([269]), l’administration a ensuite restreint le périmètre des affectations. Dans un premier temps, en 2023, le dispositif a commencé à se resserrer sur des séjours infrarégionaux ou limités à des régions limitrophes. Désormais, les séjours ont lieu dans un cadre extradépartemental mais infrarégional : le jeune effectue son séjour en dehors de son département de résidence mais au sein de sa région, à l’exception des jeunes ultramarins (voir infra) et, pour une grande partie d’entre eux, des Franciliens.

La faiblesse structurelle du nombre de centres de séjour en Île-de-France contraint les volontaires franciliens à effectuer le plus souvent leur séjour de cohésion en dehors de leur région (par exemple, la moitié des séjours entre février et mai 2025). Par ailleurs, l’organisation des Jeux olympiques et paralympiques en 2024 a conduit les autorités à préciser qu’« aucun séjour n’aura[it] lieu en Île-de-France pendant l’année scolaire 2023-2024 » ([270]).

Les rapporteurs notent avec intérêt que la même instruction demande aux recteurs, « tout en respectant le principe d’une mobilité extradépartementale, d’apporter une attention particulière aux distances parcourues ». À cet égard, autant les rapporteurs considèrent qu’un séjour dans une région éloignée du domicile familial pouvait constituer une découverte intéressante pour le jeune, autant ils s’interrogent sur le bien-fondé de la mobilité extradépartementale, la plus-value du « brassage » territorial étant toute relative et la pertinence de son rôle dans l’objectif affiché de mixité sociale restant à démontrer. Par ailleurs, on note que, parmi les motivations ayant conduit les jeunes à tenter le séjour SNU, la découverte d’un nouveau territoire n’est mentionnée que par 30 % des participants, en huitième position, loin derrière la volonté de faire de nouvelles rencontres (plus de 70 %) ([271]).

En conséquence, sauf pour les « petits » départements franciliens ([272]), également caractérisés par une insuffisance d’infrastructures d’accueil, et pour les territoires ultramarins, les rapporteurs estiment qu’à défaut d’une mobilité sur le territoire national, un séjour de cohésion au sein du département serait tout aussi efficace et éviterait des complications propres à la coordination d’administrations départementales différentes ([273]).

b. Les exceptions : les séjours effectués dans le département de résidence

Certains séjours dérogent à la règle de l’extradépartementalité : cela concerne les jeunes ultramarins, mais également ceux qui choisissent, pour des raisons de santé, d’effectuer leur séjour dans leur département de résidence.

Alors que le cahier des charges initial prévoyait que les jeunes volontaires ultramarins pouvaient venir en métropole, et inversement, la situation sanitaire en 2021 n’a pas permis d’atteindre cet objectif. Auditionnée par le Sénat en février 2022, la secrétaire d’État chargée de la jeunesse et de l’engagement, Sarah El Haïry, reconnaissait que « l’objectif rest[ait] cependant de permettre aux jeunes ultramarins de vivre une expérience de mixité. À l’avenir, l’objectif sera de recréer une mixité entre les territoires » ([274]). Néanmoins, quelques dizaines de jeunes guadeloupéens ont pu effectuer leur séjour de cohésion en métropole en juin 2023 ([275]).

L’instruction précitée indique qu’outre-mer, « les volontaires effectuent leur séjour de cohésion dans leur territoire d’origine » mais qu’« une mobilité atlantique est expérimentée entre la Guyane, la Guadeloupe et la Martinique pour la session de juin » 2024.

Les rapporteurs estiment que, sous réserve du coût financier, il y a pour les jeunes ultramarins un réel intérêt, tant sur le plan individuel qu’au niveau de la mixité sociale, à effectuer le séjour de cohésion dans un département différent de celui où ils résident, que ce soit en France métropolitaine ou dans un autre département d’outre-mer.

Enfin, les jeunes nécessitant un suivi quotidien spécifique peuvent demander à effectuer leur séjour de cohésion au sein de leur département de résidence (voir infra) ; dans ce cas, les trajets aller et retour vers le centre ne sont pas pris en charge par l’administration, mais par les familles ([276]).

2. Le transport des jeunes du SNU fait désormais l’objet d’un marché national spécifique, assuré par un prestataire unique

En 2022, le support contractuel utilisé par le ministère chargé de l’éducation était le marché ministériel de déplacements professionnels des agents du ministère. Confrontées à des difficultés organisationnelles importantes, par exemple des modifications de dernière minute des schémas de transport, plusieurs Drajes ont émis de vives critiques sur ce sujet, certaines recommandant de régionaliser la gestion du transport ([277]).

En 2023, le ministère a donc choisi de lancer un appel d’offres propre aux transports du SNU. Le voyagiste Travel Planet est ainsi devenu le nouveau prestataire du marché national, qui a pris en charge l’organisation des transports des séjours de cohésion à partir du mois d’avril, dans un contexte de montée en charge du dispositif. Attribué pour quatre ans, le marché, dont la fin est prévue en 2027, est renouvelable par tacite reconduction tous les ans.

La DGSNU est chargée de la coordination nationale des opérations de transport ; à cet égard, elle accompagne les régions académiques dans l’élaboration des schémas de répartition des jeunes entre les différents départements qui accueillent des centres de séjour, mais aussi des plans de transport. Si la validation des devis est opérée par la DGSNU, celle des plans de transport est effectuée au niveau des régions académiques.

Unique attributaire du marché public, la société Travel Planet gère l’ensemble des modalités de transport des participants et des encadrants, de la prise en charge sur le point de rassemblement le jour des départs jusqu’à l’arrivée dans les centres d’accueil. De la même façon, elle opère les retours des centres de séjour vers les points de rassemblement. Elle propose un plan national de transport pour l’ensemble des voyages aller et retour, qui détaille le trajet (itinéraire, horaires) pour chaque groupe, ainsi qu’une proposition tarifaire, dans le souci d’optimiser à la fois le coût du transport, la durée du trajet et le nombre de changements de mode de transport. Elle assure également la réservation des titres de transport.

Comme tout voyagiste, Travel Planet s’engage à faire bénéficier l’État des meilleurs tarifs possibles en mettant en concurrence les transporteurs desservant les différentes destinations pour obtenir les meilleures conditions globales. Il s’engage à rechercher systématiquement le meilleur rapport coût/flexibilité (modifications, échanges, remboursement) pour répondre aux contraintes ou aux exigences des missions.

La DGSNU a imposé une exigence de résultat quant à la réservation de places mitoyennes pour l’ensemble du groupe (par exemple, même wagon en train, sièges mitoyens en avion, etc.) afin de permettre un accompagnement des jeunes dans des conditions optimales, au regard du taux d’encadrement visé par le ministère. Dans les cas d’urgence, le prestataire doit par ailleurs être en mesure de réserver des transports par bus de longue distance en cas de difficultés avec le recours au train (grèves, avaries, etc.).

Travel Planet assure également l’organisation de déplacements ponctuels de jeunes, en groupe (pour des visites sur la journée par exemple) ou en individuel (avec toujours un accompagnateur).

Les autocars sont majoritairement utilisés pour assurer les transports. Les trains sont également mobilisés, notamment pour les transports longs et ceux des jeunes de la région francilienne vers les autres régions. Les voyages en train nécessitent toutefois d’assurer les acheminements en autocar des gares d’arrivée vers les centres d’accueil. Le transport aérien n’est plus utilisé depuis l’infra-régionalisation.

En revanche, la société Travel Planet n’intervient qu’en métropole : dans les départements ultramarins, les services de l’État gèrent directement les transports des jeunes.

3. Des difficultés logistiques de transport fortement préjudiciables pour la promotion des séjours de cohésion

« L’organisation des séjours de cohésion s’est heurtée à diverses difficultés d’ordre logistique qui ont particulièrement concerné le transport des jeunes volontaires et des encadrants au démarrage et à l’issue des séjours de cohésion tant en 2022 qu’en 2023 » ([278]), soulignait la Cour de comptes en 2024.

Les séjours d’avril et de juin 2023 ont montré de nombreuses défaillances de la part des opérateurs de transport. Si des difficultés ont été observées dès 2022 ([279]) à propos des séjours de l’année 2021 ([280]), les sessions du second trimestre 2023, avec l’arrivée d’un nouveau prestataire des transports, ont été marquées par de nombreux dysfonctionnements, au point que le député Jean-Claude Raux ([281]), citant la déléguée générale elle-même, a évoqué des « tensions » et des « déboires ».

Les incidents furent nombreux : voyages en autocar annulés et substitution de trains aux cars mais sans acheminement de la gare vers les centres de séjour, retard de trains, retard de l’autocariste au point de rendez-vous, changements d’affectation, rendez-vous déplacés, jeunes sans billets que les parents ont dû revenir chercher, voyages reportés du jour au lendemain, voire au surlendemain sans en informer les familles, mauvaise appréciation du temps de correspondance entre deux trains, attente prolongée à la gare d’un acheminement vers le centre de séjour, absence de réservation du train, informations erronées transmises aux familles, etc.

Face à ces défaillances, les services déconcentrés se sont organisés pour trouver des solutions en urgence. Ainsi ont-ils informé eux-mêmes (par SMS) les familles affectées par un report du voyage le samedi soir, trouvé un autre transporteur, récupéré des jeunes et leurs accompagnateurs en gare, trouvé des solutions d’hébergement, en payant un hôtel d’étape à la suite d’une correspondance mal anticipée par l’opérateur de voyages, ou d’acheminement vers le centre SNU, dans certains cas par taxi sur de grandes distances. « Pour les séjours de juillet 2023, la DGSNU avait mis en place une cellule de crise mobilisant en continu ses agents pour sécuriser les lignes de transports réservées par le prestataire. » ([282])

Les dysfonctionnements furent parfois tels que des préfets ont écrit à la DGSNU pour pointer les difficultés liées au transport des jeunes vers les centres d’accueil et les défaillances du prestataire à cet égard (voir encadré ci-dessous). En outre, en juin 2023, le directeur de la Djepva a été amené à adresser ses excuses par lettre aux familles des volontaires du SNU, compte tenu des inquiétudes légitimes exprimées par les parents d’élèves ([283]).

Si l’engagement des agents publics, tant au niveau central que dans les services déconcentrés, a permis de relever ces défis, il en est résulté une situation d’extrême tension pour des équipes de services déconcentrés qui ne sont pas formées pour faire face à de telles difficultés et dont les effectifs ne sont pas calibrés pour effectuer de telles tâches. Au-delà, l’ampleur de la désorganisation a induit des risques pour la sécurité des jeunes volontaires et des surcoûts de transport significatifs. Elle a également dégradé l’image du SNU auprès des familles, à la fois celles victimes de ces dysfonctionnements mais également d’autres, alertées par les articles dans la presse locale et nationale. Les décalages de jours et d’horaires de départ et les changements de modalités de transport ont suscité incompréhension et colère des jeunes et de leurs parents, accusant l’État de ces défaillances. En définitive, les échecs répétés ont mis à mal la réputation du SNU et l’action de l’État.

Les problèmes rencontrés lors des séjours des mois d’avril et de juin 2023 dans la région Pays de la Loire

Les dysfonctionnements des transports ont eu pour effet, pour la moitié des jeunes des Pays de la Loire, de réduire leur séjour de cohésion de deux journées.

En avril, le samedi, veille du départ, le voyagiste a informé les services jeunesse et sports de l’incapacité du prestataire d’assurer la totalité des déplacements. Sur les 24 « lignes » prévues, la moitié a été décalée et remplacée majoritairement par des trains, dont six sont parties à un autre horaire le dimanche et six le lendemain.

Du fait de l’arrivée tardive d’un train en gare et de l’absence d’acheminement jusqu’au centre SNU, un groupe de jeunes a été logé à l’hôtel, les services jeunesse et sport devant avancer l’argent.

Le dimanche, les agents jeunesse et sports, présents tôt le matin aux points de rassemblement pour assurer le départ des jeunes Ligériens, ont dû faire face à de nombreuses difficultés :

– annulation d’un car alors que les mineurs attendaient sur le parvis de la gare ;

– correspondance SNCF ratée par un groupe de jeunes vendéens, en raison du temps insuffisant pour l’assurer ;

– arrivée tardive d’un groupe de jeunes qu’il a fallu loger à l’hôtel faute d’acheminement jusqu’au centre de séjour.

En juin, la moitié des groupes n’avait pas de moyens de transport à l’issue de leur descente du train ; les jeunes sont restés dans les gares jusqu’à ce que les services jeunesse et sports, présents sur site, trouvent des solutions de transport local.

Source : Courrier du préfet de la région Pays de la Loire à la DGSNU, 19 juin 2023.

Les raisons de ces dysfonctionnements sont multiples et relèvent de la responsabilité tant du voyagiste que de l’État. Selon la DGSNU, le titulaire du marché des transports n’a sans doute pas pris la mesure du dispositif, notamment en raison d’un fichier de contacts autocaristes insuffisant. Mais « la fragilité du nouveau prestataire a été accentuée par les délais très courts dans lesquels l’administration lui a fourni, pour chaque période de séjours, les informations nécessaires à l’élaboration des plans de transport (répartition des jeunes dans chaque centre et points de rassemblement), elles-mêmes dépendant de la date de clôture d’inscription des jeunes » ([284]). Selon le voyagiste, le problème vient essentiellement de l’insuffisante anticipation de l’organisation des séjours et d’une information qu’il estime trop tardive. Auditionné par les rapporteurs, le responsable de Travel Planet a pointé, pour expliquer les dysfonctionnements constatés, l’incertitude du nombre et de l’affectation des jeunes volontaires dans les différents centres, fluctuant parfois jusqu’à la veille du démarrage du séjour.

D’autres éléments organisationnels ont accru les difficultés, notamment des départs le week-end (dimanche), parfois lors du début de vacances ou de « grands » week-ends.

4. Désormais, les transports ne paraissent plus souffrir de dysfonctionnements majeurs

À ce jour, les relations avec le titulaire du marché se sont très nettement améliorées. Les auditions n’ont pas révélé d’incident majeur sur les transports : tant les jeunes ([285]), leur famille et les encadrants que les services de l’État, notamment la DGSNU, indiquent que les transports se passent désormais sans difficulté. « Toutes les procédures ont été formalisées. Les lignes de transport et les coûts ont été optimisés, ce qui a permis de transporter plus de 57 000 jeunes sans incident. » ([286])

Cela étant, le risque zéro n’existe pas. Comme l’indique la responsable de la conférence des inspecteurs d’académie ([287]) entendue par les rapporteurs, « la question du transport reste […] un point de crispation au regard de la nécessité d’accompagnement des élèves et du déplacement des encadrants. […] Il y a eu et il y a encore des difficultés importantes au niveau des transports, difficultés qui sont résolues grâce à l’engagement des acteurs de terrain […]. Même si le transport s’est un peu amélioré, il reste des difficultés ponctuelles : des chauffeurs pas toujours fiables, des bus pas toujours en bon état ».

Par ailleurs, si les défaillances de 2023 posaient inévitablement la question de la capacité de l’entreprise détentrice du marché à satisfaire à ses obligations dans le cadre d’une généralisation, l’abandon supposé de cette dernière et le maintien d’une cible à quelques dizaines de milliers de participants ont fait disparaître ces craintes légitimes ([288]).

Les raisons de l’amélioration des transports sont multiples :

– le voyagiste a su prendre en compte les remarques issues des retours d’expérience et il s’est constitué un fichier de ressources de prestataires de transport par autocar ;

– l’État a progressé dans la programmation des séjours et en informe le voyagiste dans des délais moins contraints qu’en 2023 ;

– l’administration a pris la décision d’une mobilité infrarégionale, avec par conséquent des trajets moins longs et moins complexes à organiser, mais aussi moins coûteux ;

– le travail de programmation des séjours sur toute l’année scolaire, avec la mise en place des séjours CLE, permet une plus grande anticipation des plans de transport ;

– les meilleures relations avec les Drajes permettent d’optimiser les transports ;

– la décision de faire partir les jeunes le lundi et non plus le dimanche, d’une part, facilite la mobilisation des chauffeurs de car, et, d’autre part, permet d’éviter, en cas de voyage en train, les week-ends de forte mobilité (vacances, « grands » week-ends).

S’agissant du processus décisionnel, la commande de transport est finalisée et passée par la DGSNU. Le plan de transport est construit par les territoires sur la base des cibles de recrutement de volontaires. Il est établi en amont du séjour et au moins six mois avant un départ. La finalisation du plan de transport est effectuée au plus tard deux mois avant le début du séjour. Un groupe de région volontaires (Auvergne-Rhône-Alpes, Occitanie, Nouvelle-Aquitaine et Grand Est) est impliqué dans une expérimentation de régionalisation des transports et, à ce titre, construit les plans de transport sur l’année, en échangeant en permanence avec Travel Planet afin d’optimiser les transports.

Une prise en charge des jeunes par l’administration dès le point de rassemblement pour le départ

Concernant l’organisation des transports, la DGSNU assure la liaison directe avec les Drajes, qui transmettent les informations aux SDJES.

Le chef de projet départemental SNU est responsable de la mise en place et de la rationalisation des lignes de transport, en fonction du nombre d’autocars nécessaires.

En CLE, il produit et partage avec les établissements scolaires les listes d’appel, incluant l’identité des encadrants présents pour assurer la sécurité pendant le trajet. L’équipe de direction de l’établissement vérifie la présence des élèves à la montée dans le bus, tandis que l’équipe d’encadrement SNU communique à la Drajes/SDJES l’effectif réel des jeunes à bord. Les départs des jeunes se font à partir de l’établissement scolaire.

En HTS, il produit les listes d’appel des jeunes volontaires et organise un point de rassemblement départemental sécurisé pour le départ des jeunes. Avec le soutien de l’équipe du SDJES, il garantit les conditions de sécurité nécessaires lors du départ et du retour des jeunes.

Les personnels des SDJES veillent à la sécurité des jeunes ainsi qu’à celle de leurs accompagnants. Pour ce faire, ils prennent contact avec les services de sécurité (police, gendarmerie) en fonction des spécificités territoriales, afin d’organiser le départ des transports dans le respect des normes de sécurité.

Les jeunes se rendent au point de départ par leurs propres moyens, tant à l’aller qu’au retour, et à leurs frais. Au point de départ, les jeunes sont pris en charge par l’administration pour être acheminés par transport en commun jusqu’au lieu d’affectation. Les équipes des centres sont responsables des élèves à partir de leur prise en charge dans les cars ou trains mis en place jusqu’au centre de cohésion.

De même que pour l’aller, le retour est pris en charge par l’État du centre de séjour jusqu’au point de rassemblement, où le jeune est récupéré par son représentant légal.

En revanche, les volontaires affectés au sein de leur département se rendent au centre de séjour par leurs propres moyens et sont récupérés au centre par leur représentant légal à l’issue.

D. le recrutement des participants

La participation aux séjours de cohésion repose sur le volontariat des jeunes. Aucune sélection n’est effectuée, en dehors du contrôle du respect des critères d’âge (15 à 17 ans) et de la condition de nationalité – car pour être autorisé à participer à un séjour du SNU, il faut posséder la nationalité française.

1. Le nombre cible de participants est fixé au niveau national

C’est au niveau national que se décide le nombre total de places offertes chaque année au sein des séjours. La DGSNU fixe les cibles de recrutement des jeunes volontaires, et leur répartition entre les HTS et les CLE. Concernant les séjours HTS, les cibles d’inscription sont régionales ce qui donne toute latitude aux Drajes pour effectuer la ventilation des effectifs entre les départements dotés d’un centre de séjour en prenant en compte les variations entre les listes complémentaires.

Le nombre de participants est fixé en fonction du nombre d’inscriptions enregistrées les années précédentes, et de la montée en charge planifiée dans la loi de finances ou la programmation des crédits SNU.

Pour 2025, la DGSNU a recensé plus de candidatures que de places disponibles. Ainsi, sur le premier semestre 2025 (au 29 janvier) : 36 319 jeunes avaient déposé une candidature pour 25 890 places offertes.

Une question parlementaire signale à cet égard les inégalités entre les départements, puisque certains ne sont pas en mesure de satisfaire toutes les candidatures des jeunes – parfois à hauteur de 50 % dans le cas du département de l’Aveyron mentionné par le député auteur de la question. En pareil cas, les SDJES s’efforcent de communiquer en direction des « jeunes placés en liste complémentaire et de leurs représentants légaux afin de les tenir informés des différentes étapes de suivi de leur dossier » et d’assurer le suivi au quotidien, jusqu’au départ en séjour, des désistements afin de répondre aux différentes demandes qui n’avaient pu être satisfaites ([289]). Ceux des candidats qui ne seraient pas appelés à la faveur d’un désistement, y compris de dernière minute, sont prioritaires pour les prochains séjours.

2. Le recrutement repose sur le volontariat des jeunes… et de leur famille

Le service national universel s’adresse aux jeunes, filles et garçons, âgés de 15 à 17 ans. Plus précisément, il faut avoir 15 ans révolus au premier jour du séjour de cohésion, et être encore mineur « au dernier jour du séjour de cohésion » ([290]). Les candidats étant mineurs, le rôle des parents est fondamental.

Il n’y a pas stricto sensu de sélection des volontaires, mais les inscriptions sont validées par les autorités académiques « dans la limite des places disponibles » ([291]).

L’appel aux volontaires répond à des conditions différentes selon la modalité d’accomplissement du séjour de cohésion : les séjours HTS reposent sur une démarche en grande partie « proactive » de la part du jeune – ou de sa
famille –, qui s’inscrit en ligne pour y participer ; a contrario, et même si la participation demeure soumise en définitive au choix de l’élève (et de sa famille), les participants des séjours CLE s’inscrivent collectivement, dans le cadre du projet de classe, à l’initiative d’un enseignant, généralement le référent, ou du chef d’établissement.

a. Pour les séjours HTS, la démarche de volontariat est individuelle

Une démarche personnelle du jeune… parfois influencé par sa famille

L’inscription des volontaires aux séjours HTS s’effectue sur une plateforme numérique, via le site internet du SNU (www.snu.gouv.fr). La demande est instruite par les chefs de projet SNU, sous l’autorité du Dasen du département de résidence du volontaire, au seul regard du respect des conditions légales d’éligibilité. L’inscription est validée en fonction de l’ordre d’arrivée sur la plateforme du SNU. Lorsque la cible de recrutement assignée aux recteurs de région académique est atteinte, les jeunes suivants sont placés sur liste d’attente. Les volontaires sont informés de leur statut et, pour ceux figurant sur la liste complémentaire, invités à patienter ou à s’informer d’ores et déjà sur les autres formes d’engagement accessibles depuis leur compte SNU (service civique, réserve civique, corps en uniforme…).

En 2024, selon l’Injep, 9 % des participants HTS ([292]) ont déclaré que leur participation leur avait été imposée ([293]), dans la très grande majorité des cas par leur famille (98 %). Cette proportion est relativement stable depuis 2019 ([294]).

Initialement élevés, les désistements semblent désormais se stabiliser autour de 10 % des inscrits aux séjours HTS

Le taux de désistement représente le nombre de volontaires ayant validé leur dossier d’inscription mais ne participant pas, in fine, au séjour de cohésion.

Avant 2024, les désistements atteignaient un niveau significatif, puisqu’ils représentaient de 19 % (en 2021) à 28 % (en 2023) des inscrits.

taux de dÉsistement des sÉjours de cohÉsion entre 2021 et 2023

Source : Cour des comptes, Le Service national universel, septembre 2024

Plusieurs motifs peuvent être avancés. Si la crise sanitaire a fortement perturbé le dispositif en 2021 et les premiers séjours de 2022, elle n’explique pas le fort taux de désistement atteint en 2023, le plus élevé enregistré depuis le lancement du dispositif. Selon deux rapports établis en 2024 par la Cour des comptes d’une part ([295]), et le CGA et l’IGESR d’autre part ([296]), les désistements seraient plutôt la conséquence d’un contexte marqué par des difficultés logistiques et opérationnelles importantes, à même de dissuader les parents des jeunes volontaires. « Reflétant la réalité d’une organisation intervenant en permanence en réaction et dans l’urgence », les dysfonctionnements organisationnels portant sur de nombreux aspects des séjours (transports, habillement, etc.), et les incidents (harcèlement, violences, agressions sexuelles, insolations, etc.) survenus à l’occasion des séjours de cohésion dans plusieurs centres ont persisté en 2023. Relatés par la presse nationale et locale ([297]), ces dysfonctionnements ont été préjudiciables à la promotion du SNU et aux séjours de cohésion, « conduisant à des désistements » ([298]).

D’autres causes sont également évoquées : « la concurrence d’autres dispositifs « Jeunesse » (service civique, classes défense, classes découvertes…), l’éloignement ou le manque d’attractivité de certains lieux de séjours de cohésion proposés et communiqués tardivement, décourageant les jeunes et leurs familles, ainsi que le manque de places disponibles dans certains centres (et son corollaire, l’inscription en liste complémentaire) ou bien encore l’insuffisance de la communication nationale sur le dispositif SNU. » ([299])

En 2024, selon la DGSNU, le taux de désistement a considérablement diminué, pour atteindre 11 %. Ce taux a même été plus faible (7 %) au second semestre 2024 grâce à la mise en place d’une rationalisation des candidatures : à défaut d’une confirmation de sa participation, la place du jeune inscrit sur liste principale a pu être attribuée à un autre jeune sur liste complémentaire.

Si le taux de désistement reste élevé, celui d’interruption du séjour pour abandon ([300]) ou exclusion est très faible, puisqu’il est autour de 2 % ([301]).

b. Pour les séjours CLE, la participation s’intègre dans un projet collectif proposé par l’établissement scolaire

Dans le cadre des séjours CLE, bien que l’inscription soit individuelle, elle est coordonnée au sein des établissements scolaires, avec l’accompagnement du chef de projet départemental SNU. L’enseignant référent joue le rôle de personne ressource in situ pour faciliter le processus. Pour autant, les jeunes ne sont pas nécessairement tous volontaires. L’implication de l’ensemble de la chaîne hiérarchique est nécessaire pour susciter l’adhésion.

Des séjours qui dépendent de la motivation des enseignants porteurs des projets

Les séjours CLE reposent avant tout sur l’engagement des enseignants concernés. Comme le reconnaît un syndicat des personnels de direction, à défaut de volontariat des enseignants, « une CLE ne peut exister » ([302]).

Contrairement aux séjours HTS, la participation à un séjour dans le cadre d’un CLE résulte en effet d’un engagement de l’établissement scolaire, formalisé par une réponse à un appel à projets lancé par le ministère chargé de l’éducation ([303]). Les réponses sont apportées aux établissements à l’issue de l’examen des candidatures par le comité académique de labellisation ([304]).

L’intégration du séjour de cohésion du service national universel sur le temps scolaire est une des composantes du projet pédagogique de la classe engagée. Cela implique la participation, sur une même période, de l’ensemble des élèves de la classe – ou d’un groupe constitué à cet effet – dans le projet. Une « classe engagée » peut en effet soit concerner des élèves du même groupe classe, soit concerner un groupe constitué d’élèves ad hoc issus de plusieurs classes différentes (voir infra) ([305]).

Le chef d’établissement s’assure de la cohérence du projet classe engagée, soit en classe entière, soit par la constitution d’un groupe d’élèves du lycée, et veille à l’intégration du séjour de cohésion dans l’organisation du temps scolaire. Il s’assure également de l’adhésion des familles en explicitant les apports du séjour de cohésion du SNU et de la dynamique d’engagement.

Une fois la classe labellisée et la date du séjour de cohésion communiquée aux établissements par le chef de projet SNU du département, la procédure d’inscription de la classe, puis de chaque élève concerné, est lancée. Chaque élève procède à une inscription individuelle sur la plateforme en remplissant le dossier d’inscription et en fournissant les documents nécessaires.

Les équipes pédagogiques des différents établissements s’investissant inégalement dans le SNU, des inégalités peuvent se créer entre les élèves selon les établissements fréquentés, certains lycées ne proposant pas de dispositif CLE.

Le choix structurant de l’établissement : vaut-il mieux un groupe de volontaires convaincus ou un groupe classe ?

Les chefs d’établissement peuvent adopter deux approches pour l’inscription des élèves en CLE :

– soit une participation ciblée sur le volontariat, en répartissant les jeunes de différentes classes de seconde dans un groupe ad hoc. Cette approche permet de ne cibler que les volontaires mais peut perturber la continuité pédagogique tant des élèves participant au séjour que de ceux restant en classe (voir infra) ;

– soit un engagement par classe entière. Cette organisation favorise une dynamique de groupe et un projet pédagogique commun et partagé, mais elle peut conduire à la fois à des désistements parmi les élèves initialement non volontaires et à des « faux » volontaires, notamment lorsque l’un de leurs enseignants soutient le projet, sans que les élèves eux-mêmes manifestent un réel engagement personnel.

L’implication de l’ensemble de la chaîne hiérarchique : des volontariats parfois sous pression, à tous niveaux

Il ressort des auditions que, pour augmenter le nombre de projets et de volontaires, des incitations fortes ont lieu à tous les niveaux : des services académiques vers les chefs d’établissement, des chefs d’établissement vers les enseignants et, in fine, des enseignants vers les élèves.

Au même titre que les voyages scolaires ([306]), la participation des élèves au séjour de cohésion CLE demeure volontaire, mais est très fortement encouragée. Ainsi, il est parfois difficile pour un jeune de refuser de participer au séjour proposé en raison de la pression de la classe ou de l’établissement scolaire. Selon l’Injep, 17 % des participants CLE déclarent avoir été obligés de participer au séjour. Pour 90 % de ces élèves, un enseignant ou un membre de l’établissement scolaire était à l’origine de cette « pression à la participation » ([307]). Par ailleurs, le taux d’interruption du séjour CLE pour abandon ou exclusion est plus élevé que dans les séjours HTS puisqu’il s’établit autour de 6 % ([308]).

Sans qu’il soit possible d’évaluer l’ampleur du phénomène, les auditions des organisations des personnels de direction ont montré l’existence d’une certaine pression des services académiques sur les établissements. Ont été évoqués des « incitations fortes afin de répondre aux commandes », des « cibles à atteindre pour les Dasen », des « quotas, imposés dans les lycées pour fournir des volontaires » et des refus plus compliqués pour les chefs d’établissement « non syndicalistes » ([309]). Cette « incitation » est en partie confirmée par les responsables des Dasen entendus par les rapporteurs : « Il est souvent difficile pour les équipes de direction de mobiliser les enseignants et une impulsion forte des Dasen est nécessaire. »

3. Une pratique de recrutement des participants parfois en contradiction avec un cadre juridique au demeurant inadapté

Les rapporteurs ont découvert, au fil de leurs travaux, que le cadre juridique fixant les conditions de participation aux séjours de cohésion n’était pas systématiquement respecté. Alors que les séjours ne sont ouverts qu’aux mineurs âgés de 15 à 17 ans de nationalité française, il s’avère qu’y participent aussi des jeunes qui ne sont pas français et/ou sont majeurs, généralement pour des raisons relevant de l’intérêt de l’élève, dans le cadre des séjours CLE. Sans remettre en question la primauté pédagogique, les rapporteurs s’interrogent cependant sur les possibles conséquences de la participation de certains jeunes aux séjours de cohésion en dehors de tout cadre juridique.

D’une part, la décision d’autoriser ou non le jeune étranger et/ou majeur à suivre le séjour de cohésion est prise par l’autorité académique, hors de toute instruction nationale à cet égard. Cela signifie que l’autorisation peut varier d’une région académique à l’autre, sans que l’on soit en mesure de connaître les motifs de nature à justifier une application différenciée selon les territoires. D’autre part, la responsabilité de l’autorité académique (voire, dans le cadre d’un séjour CLE, du chef d’établissement) qui a autorisé la participation à un séjour de cohésion pour un jeune étranger et/ou un majeur, pourrait être recherchée en cas d’incident. La responsabilité de l’État pourrait en effet être mise en cause dans l’hypothèse où le jeune concerné serait l’auteur d’un acte provoquant, volontairement ou non, un événement grave dont un autre jeune serait la victime. La famille de la victime pourrait légitimement contester la participation du jeune étranger ou majeur au séjour de cohésion, arguant de l’absence de fondement juridique autorisant cette présence. Si le SNU devait perdurer, les rapporteurs estiment indispensable une clarification à cet égard.

a. La question du critère de nationalité

Aux termes de l’article R. 113-1 du code du service national, seuls les Français peuvent participer à un séjour de cohésion organisé par l’État. Pour mémoire, il en est de même pour la JDC ([310]).

Des séjours se déroulant hors du temps scolaire (HTS) réservés aux seuls nationaux

Pour les séjours HTS, les équipes académiques procèdent à la sélection des candidatures individuelles en vérifiant le respect de ce critère.

Néanmoins, le bien-fondé de l’interdiction faite aux jeunes étrangers de participer au SNU doit être interrogé. Cette situation est « particulièrement dommageable. Ne pas permettre à des jeunes volontaires de participer au séjour de cohésion car ils ne possèdent pas la nationalité française va à l’encontre de l’objectif de cohésion sociale que se fixe le service national universel. Cette situation a été déplorée par l’ensemble des personnes auditionnées par le rapporteur spécial », observait ainsi le sénateur Jeansannetas ([311]). Un constat identique ressort des auditions menées par les rapporteurs.

En février 2022, la directrice de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative Emmanuelle Pérès avait concédé, lors d’une audition réalisée dans le cadre d’une mission d’information créée par le Sénat, que le séjour de cohésion « pourrait a minima être ouvert aux jeunes non français qui le souhaiteraient » ([312]). Selon le sénateur Jeansannetas, la secrétaire d’État Sarah El Haïry souhaitait « réfléchir à ce point, car l’apprentissage de la citoyenneté et la promotion de l’engagement citoyen doivent concerner aussi ces jeunes de nationalité étrangère qui souhaitent, à terme, devenir Français » ([313]).

La question de l’intégration des jeunes étrangers ressortissants de pays européens

« Dans le cadre de la généralisation du SNU, il semble pertinent de pouvoir intégrer à ces objectifs ambitieux les jeunes de nationalité étrangère. Ne pas permettre à des jeunes volontaires qui séjournent de manière régulière dans le pays de participer au SNU car ils ne possèdent pas la nationalité française va à l’encontre de l’objectif de cohésion sociale que se fixe le service national universel. Ces jeunes étrangers qui fréquentent l’école de la République et qui sont volontaires pour effectuer le SNU et ainsi témoigner de leur attachement aux valeurs françaises ne peuvent actuellement pas participer à ce programme. Or l’apprentissage de la citoyenneté et la promotion de l’engagement citoyen doivent aussi concerner les jeunes de nationalité étrangère qui souhaitent, à terme, devenir Français. […]. Cette situation est particulièrement choquante pour les jeunes ressortissants de pays de l’Union européenne à l’heure où les échanges intra-européens et la mobilité communautaire sont encouragés et dans la mesure où les personnes majeures ressortissantes de l’Union européenne peuvent disposer du droit de vote aux élections municipales. »

Source : Réponse à la question écrite n° 16285 de Nicolas Ray, « Élargissement des conditions d'accès au service national universel (SNU) » (19 avril 2024), publiée le 7 mai 2024, Assemblée nationale (XVIe législature) : https://questions.assemblee-nationale.fr/dyn/16/questions/QANR5L16QE16285

La participation des jeunes étrangers aux séjours CLE : une entorse à la réglementation

Il ressort des auditions avec les acteurs centraux et de terrain que, de manière générale, les jeunes étrangers sont autorisés à effectuer le séjour de cohésion dans le cadre d’une CLE ([314]), alors qu’aucune disposition normative ne le prévoit. Dès lors qu’aucune directive nationale n’est venue interdire ou encadrer cette pratique, les rapporteurs considèrent, qu’en dépit du défaut de fondement juridique, il s’agit d’un choix gouvernemental assumé.

Cette entorse à la réglementation repose sur deux principes « supérieurs » : d’une part, l’accueil par l’institution scolaire de tout enfant indépendamment de sa nationalité ; d’autre part, l’intérêt de l’élève, qui, au sein de sa classe, ne doit pas être stigmatisé en raison de sa nationalité. Dès lors, les autorités académiques font généralement le choix de laisser les jeunes de nationalité étrangère accompagner leur classe lors du séjour de cohésion.

b. La question de la limite d’âge des jeunes participant aux séjours de cohésion

Une limite d’âge fixée en contradiction avec le cadre juridique relatif au recensement

« Le Service national universel est un service civil qui s’adresse à tous les jeunes de 15 à 17 ans », est-il inscrit sur la page d’accueil du site internet du SNU ([315]). Or l’article R. 113-1 précité indique que les « Français recensés, âgés de moins de dix-huit ans, peuvent, dans la limite des places disponibles, participer à un séjour de cohésion organisé par l’État ».

Selon les termes de l’article L. 113-1 du code du service national, « tout Français âgé de seize ans est tenu de se faire recenser. » Autrement dit, sur le plan juridique, seuls les jeunes Français recensés, c’est-à-dire âgés d’au moins 16 ans, devraient pouvoir participer à un séjour de cohésion du SNU.

Les rapporteurs ne peuvent que constater la persistance d’une telle faille juridique depuis la mise en place des séjours de cohésion en 2019. Les autorités ont communiqué largement sur l’ouverture à tous les jeunes de 15 à 17 ans sans mettre à jour le cadre juridique ; cette communication politique volontariste non alignée sur le droit en vigueur reflète l’absence de volonté gouvernementale de cadrer au mieux ce dispositif sur le plan juridique. Cela conduit à s’interroger sur le sérieux du pilotage de cette politique publique.

Cette discordance juridique est pour le moins fâcheuse ; comme pour la situation des jeunes étrangers, elle crée une insécurité juridique et pose la question de la responsabilité de l’État en cas d’incident grave provoqué, volontairement ou non, par un jeune Français « non recensé » de moins de 16 ans lors d’un séjour de cohésion. Une clarification juridique, dans le cas d’une poursuite du dispositif, semble également indispensable aux rapporteurs.

La question de la participation des jeunes majeurs aux séjours de cohésion dans le cadre des CLE : une décision laissée aux autorités académiques

Pour la limite d’âge supérieure, l’article R. 113-1 précité indique clairement que seuls les jeunes « âgés de moins de dix-huit ans » peuvent participer à un séjour de cohésion organisé par l’État.

Dans le cadre des séjours HTS, cela ne pose pas de difficulté particulière, puisque les équipes académiques procèdent à la sélection des candidatures individuelles dans le respect du critère de l’âge. Dans le cadre des CLE en revanche, se pose régulièrement la question de la participation aux séjours de cohésion de jeunes majeurs, notamment ceux inscrits en lycée professionnel.

Ainsi, le déplacement qu’ils ont effectué au centre de séjour de Bouvines a permis aux rapporteurs de prendre connaissance, auprès des autorités académiques présentes, du cas de deux jeunes de 18 ans qui devaient initialement participer au séjour de cohésion avec leur classe. Estimant, dans le respect du droit en vigueur, qu’il n’était pas opportun de mélanger des participants majeurs et mineurs dans le cadre du séjour, et contrairement à la position qui prévaut pour les élèves étrangers, l’autorité académique n’a pas autorisé leur participation, en dépit de l’intérêt éducatif de maintenir les jeunes concernés au sein de leur classe.

Sur ce point non plus, les rapporteurs n’ont pas connaissance de l’existence d’une instruction nationale, ce qui conduit nécessairement les autorités académiques, et plus particulièrement les recteurs de région académique, à prendre des décisions potentiellement différentes selon les territoires.

4. Les difficultés pratiques de participation aux séjours de cohésion pour les Français de l’étranger

Sous réserve qu’ils satisfassent aux critères d’âge, les jeunes Français établis à l’étranger sont légalement autorisés à participer aux séjours de cohésion.

Cependant, il n’est pas si simple pour les intéressés de s’inscrire à un séjour de cohésion. Dans une réponse récente à une question parlementaire, le ministère de l’éducation nationale a justifié cette contrainte par la nécessaire maîtrise des coûts en raison de la diversité des situations scolaires et géographiques des publics concernés : « l’administration des séjours de cohésion nécessite que les volontaires établis à l’étranger saisissent une adresse en France et qu’ils se rendent par leurs propres moyens sur le territoire national, dans le centre SNU où ils seront affectés. » ([316])

Certains parlementaires ([317]) regrettent ces freins matériels, alors que le SNU permet, en partie, de répondre aux aspirations de nombreux jeunes Français motivés qui, souhaitant renforcer leur attachement à la communauté nationale, demandent à s’engager dans la vie de la nation. Le SNU est en effet un moyen de renforcer le sentiment d’appartenance à la nation et de reconnaissance de la part de celle-ci pour des jeunes qui n’entretiennent que peu de liens avec la France du fait de leur éloignement du territoire national ([318]).

Le vivier des jeunes Français établis à l’étranger

Au 31 décembre 2024, environ 23 % des Français inscrits au registre des Français établis hors de France étaient âgés de moins de 18 ans. Étant donné que le nombre total d’inscrits s’élève à 1 741 942, cela représente environ 400 000 jeunes Français de moins de 18 ans vivant à l’étranger (1).

Cependant, l’inscription sur ce registre demeurant facultative, il est estimé que le nombre total de Français vivant à l’étranger, y compris ceux non inscrits, est d’environ 2,5 millions de personnes, soit, en appliquant le taux de 23 %, environ 575 000 jeunes Français de moins de 18 ans.

(1) https://www.diplomatie.gouv.fr/fr/services-aux-francais/l-action-consulaire-missions-chiffres-cles/la-communaute-francaise-a-l-etranger-en-chiffres

5. L’inclusion dans les séjours de cohésion des jeunes en situation de handicap ou nécessitant un suivi sanitaire spécifique

Dans ses objectifs, le service national universel se veut inclusif en garantissant la participation effective des jeunes en situation de handicap ou présentant des problèmes de santé. Dès le lancement du dispositif, en 2019, le ministère chargé de l’éducation nationale annonçait que « tous les jeunes en situation de handicap ont vocation à participer. Leur accueil sera adapté au cas par cas en fonction de leurs besoins particuliers » ([319]). En réalité, c’est souvent loin d’être le cas.

Lorsqu’un jeune doit bénéficier de dispositions particulières d’aménagement ou d’adaptation des modalités d’accueil (projet d’accueil individualisé, livret de parcours inclusif…), il le signale dès son inscription afin que ses besoins puissent être pris en compte par le centre de séjour, en lien avec sa famille. Le chef de centre veille à ce que les modalités d’adaptation requises soient effectives, répondent aux besoins des volontaires et permettent leur intégration.

a. Les équipes des centres d’accueil sont informées de la situation du jeune en situation de handicap ou nécessitant un suivi sanitaire spécifique

Dès 2019, des mesures sont prises pour favoriser l’inscription et la participation des jeunes, tout particulièrement ceux les plus éloignés des dispositifs qui les concernent. Lors de leur inscription, les candidats au SNU sont ainsi invités à signaler leur handicap. Cependant, s’agissant d’une démarche facultative, un certain nombre de volontaires choisissent de ne pas déclarer leur situation au moment de l’inscription.

Lors de l’inscription, un formulaire précisant les informations médicales à fournir en application de la réglementation des ACM est remis aux représentants légaux des volontaires. Le lien est établi entre l’établissement scolaire, la famille et l’élève pour faciliter l’accueil et la participation des élèves nécessitant la prise en compte de besoins ou d’aménagements particuliers. La diversité des situations est étudiée au moment de l’inscription, afin que des solutions d’aménagement ou d’accompagnement puissent être proposées lors d’échanges entre l’équipe du séjour de cohésion et la famille du jeune, le jeune lui-même, voire, si nécessaire, les professionnels de santé qui assurent son suivi.

Le chef de projet du département de résidence est attentif aux informations mentionnées dans le dossier d’inscription. Dans la mesure où ce dossier en ligne ne comporte aucune donnée confidentielle, le recueil des informations nécessaires, en particulier sur l’existence d’un traitement médical, est effectué lors de la transmission de la fiche sanitaire ([320]) et surtout lors des échanges en amont du séjour entre le SDJES du département d’accueil et la famille.

Chaque fiche sanitaire comprend une attestation de réalisation d’un bilan de santé, qui permet notamment de s’assurer des vaccinations obligatoires et de renseigner les éventuels problèmes de santé des jeunes. Les familles transmettent également, le cas échéant, le protocole d’accueil individualisé pour raison de santé, lequel vise à garantir un accueil et un accompagnement individualisés en structures collectives des enfants et des adolescents atteints de troubles de la santé évoluant sur une longue période nécessitant des aménagements ([321]), ou le projet personnalisé de scolarisation (PPS), qui définit le déroulement de la scolarité et les actions pédagogiques, psychologiques, éducatives, sociales, médicales et paramédicales répondant aux besoins particuliers d’un enfant, et précise les aménagements matériels ou accompagnement humain nécessaires ([322]).

Les chefs de centre et leur équipe, notamment le référent sanitaire, reçoivent les informations signalées sur l’accueil et la participation des volontaires à besoins particuliers.

b. Les moyens mis en œuvre pour favoriser l’accueil des jeunes en situation de handicap ou nécessitant un suivi sanitaire spécifique

Chaque centre de séjour comprend un référent sanitaire ; selon les termes de l’arrêté du 20 février 2023 relatif au suivi sanitaire des mineurs en ACM, il s’agit d’un professionnel de santé ou d’une personne chargée du suivi sanitaire.

La réponse aux besoins peut être d’ordre matériel, humain (accompagnement dédié), organisationnel (aménagement des activités) ou moral (identification suffisante et nécessaire des besoins des volontaires concernés, par les tuteurs). Outre les aménagements liés à l’accessibilité, d’autres formes de prise en charge peuvent être réalisées, telles qu’une alimentation spécifique ou une sensibilisation de l’ensemble des encadrants.

Tout volontaire qui présente une pathologie chronique ou qui doit suivre un traitement médical pendant le séjour doit être muni d’une ordonnance médicale pour pouvoir prendre des médicaments.

Comme l’indiquait le rapport précité du CGA et de l’IGESR, « l’admission du volontaire est conditionnée à la fourniture d’informations sur les vaccinations obligatoires, les antécédents médicaux et chirurgicaux qui auraient des répercussions sur le déroulement du séjour de cohésion ou l’accueil, les pathologies chroniques ou aiguës en cours, avec ordonnance si un traitement est délivré durant le séjour de cohésion, un certificat médical si le mineur a une contre‐indication à la pratique d’une activité physique et sportive » ([323]).

Enfin, on notera que les jeunes nécessitant un suivi quotidien spécifique peuvent demander à effectuer leur séjour de cohésion au sein de leur département de résidence, s’écartant ainsi de la règle selon laquelle un séjour de cohésion se déroule toujours dans un autre département. Ainsi, en 2022, 250 volontaires ont demandé à bénéficier de cette mobilité de proximité ([324]).

c. L’accueil de jeunes en situation de handicap ou nécessitant un suivi sanitaire spécifique pose de réelles difficultés aux équipes encadrantes

Plusieurs rapports soulignent les difficultés opérationnelles rencontrées par les équipes qui encadrent et animent les séjours, notamment au cours de l’année 2023 ([325]) : « Quasiment tous les centres temporaires ont fait état de difficultés liées à la méconnaissance de la situation sanitaire des volontaires, du fait de la non-transmission des fiches médicales et des dossiers de suivi en amont du séjour de cohésion. »

Outre le difficile équilibre à trouver entre secret médical et information des encadrants sur les situations individuelles des participants, un rapport de l’Injep précise que « les encadrants s’interrogent sur la capacité réelle des équipes à pouvoir intégrer pleinement ces jeunes au quotidien et dans les activités du séjour (équipements et pédagogie pas toujours adaptés, ressources humaines, etc.). Ils soulignent également la nécessité d’anticiper des compétences et profils spécifiques au sein des équipes encadrantes qui, jusqu’à présent, semblent encore peu mobilisées » ([326]).

Le même rapport recommande de mieux intégrer les jeunes qui présentent des situations médicales particulières et d’améliorer la transmission des informations. « En 2023, nombreux sont les encadrants qui alertent encore sur le manque d’anticipation, de transparence et de mesures concrètes pour accueillir les jeunes présentant des besoins spécifiques sur le plan sanitaire. L’arrivée tardive des fiches sanitaires de liaison – parfois le premier jour du séjour – et leur incomplétude sont des situations fréquemment remontées. […] Une appréciation qui se fait au cas par cas dans chacun des centres avec, ici encore, une prise de risques qui a pu être remontée dans les témoignages des répondants à l’enquête. » ([327])

Un exemple des difficultés pour les jeunes concernés à participer à l’intégralité du séjour de cohésion

La participation effective d’un jeune en situation de handicap à l’intégralité du séjour est conditionnée à la nature de son handicap. Lors de leur visite au centre de Bouvines, le chef de centre a évoqué devant les rapporteurs l’exemple d’un jeune atteint d’une maladie invalidante et soumis à un traitement médical lourd, qui, en dépit de ses difficultés, a tenu à participer au séjour de cohésion aux côtés de ses camarades valides. Même s’il a été contraint, sur le plan physique, de renoncer moins de 48 heures après son arrivée, lui et sa famille avaient ressenti une réelle fierté d’avoir eu la possibilité de tenter cette « aventure » inclusive que permet le SNU.

d. Une représentation des jeunes en situation de handicap ou nécessitant un suivi sanitaire spécifique qui demeure faible

Alors qu’une des vertus des séjours de cohésion serait de permettre aux jeunes valides de comprendre concrètement les difficultés que rencontrent leurs camarades présentant un handicap, le nombre de jeunes en situation de handicap qui participent aux séjours de cohésion reste faible.

Les jeunes en situation de handicap ou nécessitant un suivi sanitaire spécifique pour raison de santé représentent entre 2 % ([328]) et 4 % ([329]) de la totalité des jeunes effectuant les séjours. Ces données sont variables selon les années et les sources ([330]).

À la rentrée 2023, 232 858 élèves du second degré en milieu ordinaire étaient en situation de handicap, bénéficiant tous d’un projet personnalisé de scolarisation (PPS). Ils représentaient 4,1 % des 5 656 700 élèves du second degré ([331]). Au premier abord, le taux de représentation des jeunes en situation de handicap dans les séjours de cohésion, autour de 4 %, ne paraît donc guère éloigné de celui constaté dans les établissements scolaires du second degré. Cependant, alors que dans le cadre du SNU, sont comptabilisés tant les PPS que les projets d’accueil individualisé (PAI), seuls les élèves bénéficiant d’un PPS sont recensés dans le cadre du milieu scolaire.

Une réponse ministérielle à une question écrite parlementaire fournit quelques données chiffrées concernant l’accueil dans les séjours de cohésion des jeunes en situation de handicap ou nécessitant un suivi médical spécifique jusqu’à la fin de l’année 2022 : « 1 837 volontaires ayant déclaré être en situation de handicap se sont inscrits au service national universel depuis 2019. À ce chiffre, peut être ajouté un certain nombre de volontaires ayant préféré ne pas déclarer leur situation au moment de l’inscription. Font aussi l’objet d’une attention, au moment de la préparation du séjour de cohésion, les volontaires signalant bénéficier d’un protocole d’accueil individualisé (1 702 en 2022 contre 1 193 en 2021) et ceux signalant un projet personnalisé de scolarisation (935 en 2022 contre 511 en 2021) […]. Avec une progression notable entre 2021 et 2022 de 400 volontaires de plus en situation de handicap, l’objectif d’inclusion reste au cœur des enjeux du service national universel. » ([332])

6. La durée des vacances des apprentis constitue un obstacle à leur participation aux séjours de cohésion

Le service national universel s’adresse aussi aux jeunes en apprentissage.

Les apprentis peuvent participer à un séjour de cohésion pendant leurs congés scolaires ou, avec l’accord de leur employeur, pendant leur période en entreprise si cette dernière coïncide avec les dates de séjour. Toutefois, comme le reconnaît l’ancienne directrice de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative, déléguée interministérielle à la jeunesse. Emmanuelle Pérès ([333]), la durée des congés des apprentis – cinq semaines par an ([334]), à l’instar des salariés – est beaucoup moins importante que celle dont bénéficient les autres élèves scolarisés, ce qui rend leur participation aux séjours de cohésion plus difficile.

IV. Le dÉroulement des sÉjours de cohÉsion

A. Le cadre dans lequel ont lieu les sÉjours de cohÉsion

1. Le cadre juridique des séjours de cohésion repose pour l’essentiel sur la réglementation relative aux accueils collectifs de mineurs

a. Les séjours de cohésion ont été insérés dans le cadre juridique préexistant des accueils collectifs de mineurs

Le choix de mettre en œuvre une politique publique majeure pour la jeunesse sans débat parlementaire a notamment eu pour conséquence l’obligation d’insérer le dispositif des séjours de cohésion dans le cadre juridique existant, en l’espèce celui des accueils collectifs de mineurs (ACM) ([335]).

Le séjour de cohésion du SNU est soumis aux obligations de sécurité des ACM : « la protection des mineurs, dès leur inscription dans un établissement scolaire […] qui bénéficient hors du domicile parental, à l’occasion des vacances scolaires, des congés professionnels ou des loisirs, d’un mode d’accueil collectif à caractère éducatif […] est confiée au représentant de l’État dans le département. » ([336]) Pour chaque catégorie d’accueil, la réglementation qui lui est applicable et les conditions dans lesquelles un projet éducatif doit être établi sont définies par décret.

Le décret n° 2020-922 du 29 juillet 2020 portant diverses dispositions relatives au service national universel, modifiant à cet effet l’article R. 227-1 du code de l’action sociale et des familles, a créé une nouvelle catégorie d’accueils collectifs de mineurs à caractère éducatif avec hébergement « organisés par toute personne morale, tout groupement de fait ou par une personne physique si cette dernière perçoit une rétribution » : le séjour de cohésion organisé dans le cadre du service national universel ([337]), qui consiste dans une période de vie collective avec hébergement ([338]).

À ce titre, les fonctions d’animation dans les séjours de cohésion sont exercées par les mêmes catégories de personnes que celles qui interviennent dans les séjours de vacances et dans les accueils de loisirs. Il s’agit :

– de titulaires du Bafa ou du BAFD ou de personnes préparant ces diplômes ([339]) ;

– de fonctionnaires relevant des corps ou cadres d’emploi de la jeunesse ;

– à titre subsidiaire, d’autres personnes. Mais, alors que le nombre de ces personnes est, pour les autres catégories de séjour, limité à 20 % des effectifs d’encadrants, il peut atteindre jusqu’à 40 % des effectifs dans le cadre des séjours de cohésion ([340]).

De même, l’encadrement des activités physiques est assuré par les mêmes personnes – majeures – que celles actuellement prévues pour les autres séjours ([341]).

À l’instar des autres séjours de vacances et en accueils de loisirs, l’effectif minimum des personnes exerçant des fonctions d’animation en séjours de cohésion est fixé « à un animateur pour douze mineurs âgés de six ans ou plus » ([342]).

b. Un risque d’insécurité juridique pour les séjours s’effectuant sur le temps scolaire dans le cadre des classes et lycées engagés

Ainsi que l’a rappelé la Djepva aux rapporteurs, si le cadre juridique des accueils collectifs de mineurs convient parfaitement aux séjours HTS, sa pertinence est moins évidente s’agissant des séjours CLE, qui se déroulent sur le temps scolaire. L’organisation des séjours en période scolaire pose clairement la question du cadre juridique des séjours de cohésion et du statut des jeunes. En effet, en l’état de la réglementation, les séjours de cohésion organisés sur le temps scolaire ne sont assimilables ni à des voyages ou séjours scolaires, ni à des ACM à caractère éducatif (article L. 227-4 du CASF), ni au service national (voir supra).

L’article L. 227-4 du CASF définit les ACM comme des accueils collectifs à caractère éducatif organisés « hors du domicile parental, à l’occasion des vacances scolaires, des congés professionnels ou des loisirs. » Comme on vient de le voir, le décret du 29 juillet 2020 a créé à l’article R. 227- 1 du CASF une cinquième catégorie – le séjour de cohésion du SNU – à un moment où seuls existaient les séjours HTS. De fait, l’article R. 227-1 n’opère aucune distinction selon que le séjour se déroule pendant ou hors temps scolaire. Dès lors que les séjours CLE, mis en place après la modification de l’article R. 227-1 ne sont pas organisés « à l’occasion des vacances scolaires », ils ne respectent pas les conditions prévues à l’article L. 227-4 du CASF.

Pour garantir la pérennité du dispositif CLE, la Djepva avait donc préconisé d’instaurer un statut spécifique pour les séjours de cohésion se déroulant sur le temps scolaire en raison de la fragilité du dispositif actuel et de la nécessité de sécuriser la situation des élèves.

S’appuyant sur l’expertise de la direction des affaires juridiques (DAJ) du ministère de l’éducation nationale, la mission interministérielle menée conjointement par le CGA et l’IGESR considère que « les jeunes effectuant leur séjour de cohésion dans le cadre du dispositif "classes engagées" relèveraient des dispositions de l’article L. 131‐8 du code de l’éducation relatif aux cas d’autorisation d’absence, au titre des "motifs légitimes" » ([343]).

2. Les mesures mises en œuvre pour assurer la sécurité des jeunes pendant les séjours de cohésion

À l’instar de tous les ACM, les séjours de cohésion du SNU sont déclarés en tant que tels par le recteur de région académique. Les obligations de l’organisateur incluent la protection des mineurs. Avant tout autre critère, les sites doivent donc répondre aux conditions d’hygiène et de sécurité requises par les règles générales de construction et par le règlement sanitaire départemental en vigueur (notamment contre les risques d’incendie et de mouvement de foule dans les établissements recevant du public).

L’accueil de mineurs exige une adaptation, au moins en matière de sécurité, des conditions d’accueil. La sécurité physique, morale ou psychologique des jeunes est garantie par le cadre juridique des accueils collectifs de mineurs et se traduit par la mobilisation de personnels qualifiés et l’existence de protocoles :

– un encadrement formé et qualifié : les équipes sont composées de professionnels formés, tels que des chefs de centre, des adjoints pédagogiques, des référents sport et cohésion, des assistants sanitaires, des intendants, des référents vie quotidienne, des cadres de compagnie et des tuteurs de maisonnées ;

– une formation aux premiers secours : les encadrants doivent être détenteurs des formations « premiers secours citoyen » ([344]) ;

– une procédure de signalement des événements graves : ceux qui se déroulent dans le cadre des séjours sont traités sous l’autorité du Dasen et leur signalement fait l’objet d’une remontée via le dispositif signal-acm@jeunesse-sports.gouv.fr sous quarante-huit heures. En cas d’alerte transmise par les autorités préfectorales ou par la collectivité territoriale au SDJES, l’ensemble des autorités académiques concernées sont avisées et disposent du même niveau d’information ;

– des partenariats avec les services de secours : pour chaque séjour, sont prévus des plans d’intervention et de secours définis par des services spécialisés en lien avec la préfecture du département et le centre de séjour (protection civile, pompiers, etc.).

Néanmoins, le rapport conjoint du CGA et de l’IGESR souligne l’insuffisance de garanties concernant la santé, la sécurité et la sûreté des jeunes mais également des encadrants. À cet égard, il préconise de renforcer certains dispositifs (guides santé et sécurité au travail, document unique d’évaluation des risques professionnels, etc.). Notamment, il recommande, d’une part, de réviser et compléter le protocole de gestion des situations sanitaires et sociales, annexé au cahier des charges, qui traite exclusivement de la gestion du covid-19, « pour préciser les modalités de gestion et de traitement des situations sociales et sanitaires individuelles, les risques psychosociaux des jeunes volontaires, ainsi que les projets d’accueil individualisé » et, d’autre part, de mettre en place une « instruction interministérielle fixant les règles en matière de santé et sécurité dans les centres du SNU », applicables tant aux jeunes qu’au personnel ([345]).

Si le même rapport admet que « la prise en charge des enjeux sanitaires a été mieux maîtrisée lors des deux dernières saisons, en raison de l’intégration d’un référent sanitaire au sein des équipes encadrantes et d’un partenariat avec différentes structures médicales de proximité », il considère cependant que des mesures doivent être renforcées pour « couvrir l’ensemble des situations auxquelles les équipes d’encadrants du SNU ont eu (et auront) à faire face, du fait de la méconnaissance des situations individuelles, sociales, sanitaires et psychologiques, voire pathologiques, de certains jeunes ; accompagner des situations complexes (maladies, troubles alimentaires, addictions, etc.) » et « gérer des situations d’urgence et des évènements graves (agressions, vols, harcèlements, blessures…) » ([346]).

3. Une organisation similaire pour tous les centres de séjour

a. Le corpus réglementaire relatif à l’organisation des séjours de cohésion et au fonctionnement des centres de séjour

Le corpus réglementaire relatif à l’organisation des centres et aux séjours de cohésion s’appuie notamment sur :

– des instructions annuelles de la Djepva relatives à la mise en œuvre opérationnelle des séjours de cohésion et précisant, entre autres, les modalités de gestion de la cohorte des volontaires, l’organisation et les caractéristiques des centres (organisation spatiale, taille, budget de fonctionnement, usage de la carte achats, etc.), ainsi que les conditions de recrutement, de formation et de rémunération des encadrants ;

– un cahier des charges du déploiement du SNU précisant les modalités de pilotage et de mise en œuvre du dispositif aux échelons national, régional et local, la phase préalable d’information des jeunes volontaires (identification et sélection des volontaires, préparation des séjours de cohésion, etc.), le déroulement des séjours de cohésion, ainsi que les conditions d’évaluation et les retours d’expérience. Ce cahier des charges est complété par plusieurs guides des contenus pour l’élaboration des projets éducatifs et des programmes pédagogiques (voir infra) ;

– un règlement intérieur décrivant les règles de fonctionnement propres aux centres du SNU ainsi que les mesures sanitaires applicables, afin de garantir le bon déroulement des séjours de cohésion et la protection et sécurité des participants et des encadrants ; ce règlement intérieur est complété par un protocole sanitaire et de gestion des cas applicables au séjour de cohésion ;

– les cahiers des charges particulières de certains marchés concernant l’organisation des séjours de cohésion et relatifs aux prestations d’hébergement, de restauration, d’accueil, d’encadrement, etc.

b. Une organisation des centres articulée autour des équipes d’encadrement et d’animation

Selon la DGSNU, la capacité moyenne des centres est actuellement de 112 places. La capacité minimale d’un centre de séjour est de 70 places (dans un département ultramarin) et le plus grand comporte 224 places.

Chaque centre de séjour comprend une équipe de direction et une équipe de proximité, avec des taux d’encadrement similaires à ceux des autres ACM.

L’équipe de direction

L’équipe de direction est composée :

– d’un chef de centre, qui a autorité sur l’ensemble des personnels, est chargé d’administrer la vie du centre, et est responsable du projet pédagogique, de la discipline (respect du règlement intérieur) et de la logistique ;

– d’un ou, à partir de 168 jeunes participants, de deux adjoints au chef de centre. L’adjoint au chef de centre est chargé de seconder le chef de centre dans ses missions éducative et pédagogique, ainsi que dans la gestion de l’ensemble des encadrants ;

– sous l’autorité du chef de centre et de l’adjoint, des cadres spécialisés : le cadre intendant, le cadre pédagogique et cohésion, le cadre sanitaire et le référent vie collective.

Pour assurer l’organisation logistique et la continuité éducative, le chef de centre et son adjoint s’appuient sur une équipe de cadres spécialisés, composée de personnels expérimentés, souvent issus de cultures professionnelles variées (personnels de l’éducation nationale, professionnels de l’éducation populaire, membres de corps « en uniforme »).

Les différents personnels d’encadrement du séjour de cohésion

Le cadre intendant assure la gestion budgétaire et comptable du centre.

Le cadre pédagogique et cohésion participe à la conception, à l’organisation et à la mise en œuvre des activités de cohésion dans des domaines spécifiques tel que le sport ; il n’est présent que dans les centres accueillant plus de 154 jeunes.

Le cadre sanitaire est chargé du suivi sanitaire des jeunes volontaires.

Le référent vie collective mène des actions de prévention pour sécuriser l’inclusion de tous les jeunes et prévenir les risques de rupture de séjour ; il coordonne par ailleurs la mise en place des créneaux de démocratie interne.

L’équipe de proximité

L’équipe de proximité est composée :

– de cadres de compagnie, chargés d’encadrer les tuteurs de maisonnée ; ils garantissent la sécurité des jeunes volontaires durant toutes les activités ;

– de tuteurs de maisonnée qui partagent, nuit et jour, la vie de la maisonnée, laquelle correspond à un groupe de 14 jeunes volontaires au maximum, dont ils ont la charge. Ils sont responsables de la vie quotidienne de leur maisonnée. Ils veillent à développer l’autonomie ainsi que la responsabilité des jeunes volontaires et à créer une ambiance de respect mutuel. Chargé d’animer la maisonnée, le tuteur de maisonnée est l’encadrant de proximité du volontaire.

Les jeunes volontaires sont répartis en plusieurs compagnies, elles-mêmes subdivisées en maisonnées, qui sont l’unité de vie quotidienne ([347]). Le nombre de compagnies et de maisonnées varie en fonction de la taille du centre de cohésion. Le cadre de compagnie est chargé de trois à cinq maisonnées. Il supervise l’action des tuteurs de maisonnée et veille au bon déroulement des activités et à l’application du projet pédagogique. Il résout les éventuelles difficultés rencontrées au sein de la compagnie, notamment disciplinaires.

Comme les volontaires individuels HTS, les jeunes réalisant leur séjour de cohésion dans le cadre du dispositif CLE sont placés sous l’entière responsabilité de l’équipe d’encadrement pendant toute la durée du séjour. La présence de l’enseignant référent de la « classe engagée » dans le centre de séjour est possible lors des trois journées de mise en œuvre de la « coloration » ([348]). Son rôle est toutefois circonscrit à l’accompagnement pédagogique de sa classe, les jeunes volontaires restant sous la responsabilité pleine et entière du chef de centre.

c. Des taux d’encadrement satisfaisants au regard des normes ACM

Comme indiqué précédemment, les séjours de cohésion du SNU (CLE et HTS) doivent respecter la règle fixée par l’article R. 227-15 du CASF, soit un adulte au minimum pour douze mineurs.

Selon la DGSNU, le taux d’encadrement d’un séjour de cohésion du SNU est de l’ordre d’un encadrant pour huit à neuf jeunes, selon la configuration du centre, en comptant l’équipe de direction (mais pas le chef de centre). Si l’on s’en tient aux seuls encadrants de proximité, c’est-à-dire aux tuteurs et aux cadres de compagnie, le taux d’encadrement est d’un adulte pour dix à douze jeunes.

D’après les résultats de l’enquête de l’Injep sur les encadrants, le taux d’encadrement des séjours de cohésion paraît adapté, et 83 % des encadrants interrogés partagent cet avis ([349]).

Nombre d’encadrants en fonction du nombre de participants

Source : CGA-IGESR, 2024, rapport précité.

Le chef de centre organise la préparation du séjour avec l’équipe de direction et l’ensemble des encadrants. Les encadrants sont présents sur le site en amont des séjours : en 2024, cette présence en amont était de cinq jours lors du premier séjour, et de quatre jours à partir du second séjour.

4. La gestion des séjours : une régie assurée par les services de l’État ou une gestion déléguée à un tiers

Deux modes principaux de gestion des séjours de cohésion coexistent actuellement : la régie, c’est-à-dire une gestion directe par les personnels des services déconcentrés, ou une délégation de gestion au bénéfice, généralement, d’une association d’éducation populaire, dans le cadre d’une relation contractuelle.

a. Une gestion déléguée aux associations d’éducation populaire qui tend à devenir majoritaire

Dans le cadre de la gestion directe, les services déconcentrés académiques assurent le pilotage de l’organisation et du déroulement du séjour. Ils doivent passer plusieurs marchés et assurer notamment le recrutement des encadrants. Ce type d’organisation pose plusieurs difficultés : outre le fait que la gestion directe mobilise des services au détriment de leurs missions habituelles, les personnels de l’État chargés de ces nouvelles fonctions n’ont pas systématiquement les compétences requises. Certaines Drajes ont notamment dû faire face à une surcharge de travail considérable, avec peu de moyens et des calendriers serrés, ce qui a nui à la qualité du suivi des séjours.

C’est pourquoi, selon les propos de la représentante des Dasen auditionnée par les rapporteurs, « la délégation est la solution la plus efficace. Elle offre une souplesse de mise en œuvre que la régie directe, dans l’état actuel de l’organisation des services, ne permet pas ».

La délégation consiste à confier à un prestataire « maître d’œuvre », par un marché, tout ou partie de l’organisation et du déroulement du séjour : recrutement des encadrants et des intervenants, hébergement, restauration, activités, etc. Les acteurs de l’éducation populaire répondent à cet effet à des appels d’offres publiés par les régions académiques. Lors de leur visite au centre de séjour de Bouvines, les rapporteurs ont constaté que le professionnalisme de l’association organisatrice a joué un rôle déterminant pour compenser les faiblesses structurelles du SNU et assurer, malgré tout, le bon déroulement du séjour.

D’après les données transmises aux rapporteurs par la DGSNU, le mode de gestion déléguée était encore minoritaire en 2024 (45 %, contre 55 % pour la régie par les services), mais la tendance pour 2025 faisait apparaître une prévision de recours à la délégation autour de 62 %. Les Drajes passent de plus en plus des marchés globaux, compte tenu de la complexité et de la lourdeur des opérations afférentes à l’organisation d’un séjour.

Si cette augmentation du taux de délégation traduit une prise de conscience par les autorités de l’État de la compétence toute relative des services déconcentrés pour l’organisation de séjours, elle démontre également l’aspiration de certaines associations d’éducation populaire à dépasser leur défiance initiale vis-à-vis du SNU, en passant de la simple collaboration via l’apport de prestations ponctuelles au statut de partenaire du SNU, assurant entièrement, à ce titre, l’organisation du séjour, tant opérationnelle que pédagogique.

b. Le différentiel de coût entre les deux modes de gestion n’est pas significatif

Le recours à la gestion déléguée est d’autant plus intéressant pour l’État que les coûts financiers finaux entre les deux modes de gestion sont assez similaires.

Comparaison des coÛts entre gestion dÉléguÉe et gestion directe

Source : DGSNU. Données pour 2024.

Ramenée au coût par jeune, la différence entre les deux modes de gestion est très peu significative : 13 euros de moins pour la gestion en régie par rapport à la délégation, soit 0,60 % du coût total. Cette différence est d’autant moins élevée que, selon la DGSNU, n’est pas compté « l’impact sur le P214 ([350]) pour l’administration du dispositif ».

Au niveau de l’encadrement, le coût est certes plus élevé de 8,6 % mais en réalité, seuls les frais de l’Agence de services et de paiement (ASP) sont pris en compte et non les frais relatifs à l’établissement des contrats, qui restent du ressort des services déconcentrés en gestion directe. Le fonctionnement en délégation globale est moins cher car l’administration peut négocier une « formule tout compris », avec un impact important sur la pension complète (hébergement/restauration). En outre, les activités coûtent moins cher en gestion directe, car cette dépense n’inclut pas les coûts des intervenants publics (par exemple les SDJES qui interviennent au titre de l’engagement).

B. Les activités organisées et le contenu des modules : un fourre-tout visant à pallier les déficiences de l’institution scolaire et des mécanismes nationaux d’intégration

Compte tenu de la densité de ce programme d’activités et de la richesse des modules que doivent suivre les participants, un constat s’impose : ce que le SNU a d’universel tient surtout à ce que l’on prétend y faire faire aux jeunes participants. Le projet pourrait être résumé de la manière suivante : pallier en onze jours les manques du système scolaire et des mécanismes nationaux d’intégration.

À cet égard, la tâche des équipes du SNU relève de la mission impossible, tout comme paraît chimérique l’injonction qui figure dans les premières pages du guide des contenus décrivant le tronc commun d’activités : « Pour éviter l’écueil d’une succession d’activités sans lien les unes avec les autres ou encore les redondances entre les interventions, le programme d’activités est construit dans une logique transversale et cohérente. » ([351])

1. Un programme en évolution permanente dont la mise en œuvre repose en principe sur des méthodes d’enseignement actives

a. Un « tronc commun » et des « colorations » censées donner une dominante particulière au séjour

Le programme des séjours de cohésion est réparti sur onze journées (les deux demi-journées restantes étant consacrées respectivement à l’installation et à la préparation du départ des jeunes).

Depuis février 2024, les séjours SNU se composent d’un « tronc commun d’activités » et d’une « coloration », au choix parmi quatre thématiques possibles – défense et mémoire ; sport et héritage des Jeux olympiques et paralympiques ; environnement ; résilience et prévention des risques –, qui occupe trois journées.

Les « colorations » permettent de donner une inflexion à chaque séjour, une « dominante » en fonction des ressources susceptibles d’être mobilisées au niveau local pour la mise en œuvre du séjour, mais aussi, en ce qui concerne les CLE, des centres d’intérêt du professeur chargé du projet de classe et/ou du proviseur de l’établissement.

Selon la DGNSU, « ces trois journées offrent plus particulièrement l’occasion de mettre en œuvre une démarche de projet autour de la réalisation d’une action collective engagée, de valoriser les ressources et les partenariats locaux (à travers des visites, des rencontres), de découvrir des formes concrètes d’engagement associatif ou institutionnel, individuel ou collectif, afin de donner envie aux jeunes de s’engager à l’issue du séjour de cohésion avec les partenaires. Elles donnent aux jeunes des possibilités d’actions et de rencontres hors des espaces scolaires » ([352]).

En réalité, les colorations ont surtout pour effet d’alourdir un peu plus un programme extrêmement chargé. Par ailleurs, pour chacune d’entre elles, la DGSNU s’est efforcée de tisser un ensemble de liens avec les programmes scolaires des classes de seconde générale et technologique, de seconde professionnelle et de première année de CAP, et ce dans un large éventail de matières allant du français à la physique-chimie, en passant naturellement par l’EMC. Des ponts sont également jetés entre le contenu des colorations et les programmes de la classe de troisième et, en aval du séjour de cohésion, ceux des classes de première et de terminale. Certes, l’une des fonctions des colorations consiste à élaborer un projet annuel dans la perspective d’un séjour CLE, mais cette manière d’établir des concordances entre les activités pratiquées dans le cadre du SNU et les programmes scolaires entretient l’ambiguïté, voire crée de la confusion quant au statut du service national universel, alors qu’il avait été clairement présenté, au début, comme distinct du cadre scolaire.

b. Une architecture en évolution permanente, en dépit de certaines constantes dans les thématiques, et un cadre national de plus en plus strict

Comme l’a souligné la DGSNU dans ses réponses écrites aux rapporteurs, « des améliorations continues ont été apportées au dispositif du SNU au fur et à mesure des sessions et des enseignements des évaluations et retours d’expérience menés par l’Institut de la jeunesse et de l’éducation populaire (INJEP). Ainsi, par exemple, les contenus pédagogiques ont été recentrés et harmonisés pour renforcer la cohérence des séjours avec les trois objectifs constants du SNU. L’évaluation in itinere de l’INJEP et les retex avec les territoires ont ainsi permis d’ajuster les contenus pédagogiques à l’atteinte de ces objectifs ».

Autrement dit, l’architecture et le contenu des modules et activités détaillés ci-après constituent la description du dispositif à un moment donné de son fonctionnement, en l’occurrence le mois d’octobre 2024, date de la dernière mise à jour opérée par la DGSNU.

Afin de limiter les risques d’hétérogénéité dans le programme des séjours de cohésion, la DGSNU s’est livrée, depuis sa création en 2023, à un travail de formalisation du contenu et du déroulement des activités effectuées. Il en est résulté une série de « guides des contenus » mis à la disposition des encadrants ainsi que des enseignants préparant leurs élèves à un séjour CLE ([353]).

Le guide des contenus du « tronc commun » précise d’emblée que le programme qui y est présenté revêt un caractère obligatoire : « Ce programme (tronc commun + coloration) doit être mis en œuvre dans tous les séjours de cohésion : pour les séjours en inscription individuelle ayant lieu hors temps scolaire (HTS), comme pour les séjours des "Classes et lycées engagés" (CLE) se déroulant sur le temps scolaire. » ([354])

Les représentants des enseignants et des chefs d’établissement entendus par les rapporteurs perçoivent ce cadre, qui peut effectivement sembler rigide, comme une remise en cause de la liberté pédagogique. Il est vrai que chaque séquence est décrite par le menu, voire minutée. Ainsi, le « guide des contenus » explique que « le lever des couleurs n’excède pas 15 minutes » et que, pour la mise en œuvre de cette cérémonie, les organisateurs doivent « se reporter impérativement à la fiche technique dédiée » ([355])… En dépit de certains excès de zèle, qui s’expliquent par les débordements passés (voir infra), la démarche de la DGSNU a malgré tout le mérite de garantir un socle commun à l’ensemble des participants, vecteur d’égalité républicaine, ce qui est particulièrement important pour ce qui concerne la transmission des valeurs de la République.

c. Un recours encouragé à des méthodes pédagogiques « actives »

En ce qui concerne les méthodes employées pour la dispensation des enseignements, le SNU se caractérise depuis le début par la promotion des méthodes pédagogiques dites « actives », c’est-à-dire mettant l’accent « sur l’engagement actif des élèves dans leur apprentissage » ([356]). Cette approche suppose de privilégier les ateliers, les jeux, les mises en situation, les débats, l’élaboration et la mise en œuvre de projets collectifs, dont on trouvera ci-après un certain nombre d’exemples. Comme l’a souligné Prisca Thevenot dans sa contribution écrite, « les jeunes y apprennent en faisant » ([357]).

En amont des premiers séjours de cohésion, en juin 2019, les méthodes suivies dans le cadre du SNU était ainsi définies : « Les activités proposées sont construites sur des principes de pédagogie active, loin du cours magistral. Elles partent de l’expérience des jeunes et sont largement ouvertes à la mise en situation. Si elles peuvent prendre des formes diverses, elles sont systématiquement, à l’exclusion des bilans individuels, collectives et participatives : activités physiques en pleine nature, visites de sites, témoignages d’autres jeunes engagés, échanges avec des témoins et des experts, etc. » ([358])

En dépit de ces intentions affichées, les participants furent très nombreux, en juin 2019, à souligner le caractère trop « magistral » et scolaire des enseignements dispensés : « les observations réalisées sur l’ensemble des sites font état d’interventions souvent descendantes ressemblant à des cours magistraux, avec des modules "passifs", mobilisant peu les jeunes », avaient jugé les évaluateurs de l’Injep ([359]). Les mêmes observations ont été formulées en 2021 : l’Injep avait alors relevé « le souhait de modules plus participatifs faisant appel à des pédagogies plus actives » ([360]), alors même que, dans le cahier des charges du SNU, était réaffirmée l’exigence de méthodes « favorisant la parole, l’écoute et la mise en action concrète » ([361]). Depuis lors, il semble que les pratiques se soient améliorées année après année, mais de nombreux participants continuent à appeler de leurs vœux une approche moins « scolaire ».

2. Un « tronc commun » d’activités organisé autour de thématiques transversales et de modules nationaux

a. Les activités destinées à insuffler un sentiment d’appartenance nationale et un esprit de cohésion ainsi qu’à développer la résilience de l’individu et de la société

Les deux journées consacrées à la défense et à la sécurité intérieure font figure de vestiges du projet présidentiel de départ. Ce sont aussi les seules qui font intervenir des militaires (de réserve) et des membres des forces de sécurité intérieure.

Au-delà de ces séquences spécifiques, le lever des couleurs et la participation obligatoire aux cérémonies locales ou nationales – « selon les opportunités du calendrier » ([362]) – ont également pour objet de raviver (ou de susciter) le sentiment d’appartenance à la nation.

L’importance accordée aux « rituels républicains »

Les séjours de cohésion sont structurés autour de « rituels républicains » qui sont censés donner corps au sentiment d’appartenance à la nation.

Chaque matin a lieu le lever des couleurs, suivi du chant de La Marseillaise. Les volontaires, au garde-à-vous, sont rassemblés par maisonnées et par compagnies autour du drapeau français. « Le sens et la portée de la cérémonie, ses symboles sont impérativement explicités avant le premier lever des couleurs », note la DGSNU. Le lever des couleurs est réalisé par un binôme de volontaires. C’est aussi l’occasion pour le chef de centre et les cadres de compagnie de donner les consignes de la journée.

Selon les dates du séjour de cohésion et les commémorations locales ou nationales coïncidant avec la présence sur place des volontaires, ces derniers doivent également participer aux cérémonies ayant lieu à proximité du centre.

Enfin, tous les séjours s’achèvent par une cérémonie de clôture, présidée par les autorités locales (préfet, recteur, Dasen, élus locaux, etc.). Différents documents seront néanmoins remis aux jeunes : passeport de l’éco-citoyenneté, charte des droits et devoirs du citoyen français, diplôme du service national universel, etc.

L’Injep, dans le cadre de ses évaluations au long cours, relève que les jeunes participants adhèrent très majoritairement à ces rituels. À propos des séjours de 2021, les évaluateurs écrivent ainsi : « Lors de ces rites, les jeunes avaient des rôles et responsabilités bien définis et valorisants », et « sont ainsi 90 % à déclarer adhérer à la levée des couleurs et au chant de La Marseillaise, même si les "non-volontaires" sont en retrait (75 %) » ([363]). Sur un échantillon plus large, en 2023, les proportions restaient du même ordre : 85 % se déclaraient satisfaits de la part accordée au lever des couleurs et à La Marseillaise – dont 87 % des jeunes filles –, et 77 % approuvaient la place réservée aux cérémonies (d’ouverture et de clôture) et aux « visites de personnalités importantes » ([364]).

La cérémonie de clôture, selon de nombreux témoignages, est « le terrain d’une forte émotion traduisant l’importance que le séjour […] a pu avoir sur les jeunes volontaires ». Selon l’Injep, « la présence des officiels semble nettement renforcer ce sentiment de fierté » ([365]).

La journée « défense et mémoire »

La journée « défense et mémoire », conçue et animée par le ministère des armées, a pour objectifs principaux, selon la DGSNU, « la rencontre et les échanges avec des militaires et […] la découverte des enjeux du monde de la défense » ([366]). Elle est organisée autour de trois modules intitulés : « défense », « mémoire » et « résilience ».

Le module « Défense » se décompose en deux séquences : un « jeu décision défense » et une découverte des métiers de la défense.

La séquence « jeu décision défense » a pour objectifs d’aider les jeunes volontaires à « se mettre dans la peau de décideurs militaires et politiques », de les sensibiliser aux moyens de protéger le territoire français et de participer au maintien de la paix internationale. C’est également l’occasion, pour les personnes animant cette séquence, de faire passer certains messages relatifs à la situation internationale et aux orientations de la politique de défense de la France : l’instabilité globale et les menaces auxquelles notre pays est confronté ; les « cinq fonctions stratégiques » développées par les armées : « connaître et anticiper, prévenir, dissuader, protéger, intervenir » ([367]).

La séquence de présentation des métiers de la défense est l’occasion de rencontres, de témoignages et d’échanges avec des militaires. Elle a pour objectifs de montrer la grande variété des parcours possibles au sein du ministère des armées, y compris sous statut civil, de mettre en lumière les nouveaux métiers liés aux évolutions des types de conflictualité – en particulier les enjeux autour du « cyber » – et de déconstruire les « préjugés sur les armées » ([368]).

Le module « mémoire » vise à « montrer aux jeunes que les enjeux mémoriels ont une résonance aujourd’hui » et leur faire « découvrir le protocole et la symbolique d’une cérémonie mémorielle ».

Le module « résilience », quant à lui, est organisé autour de deux ateliers fondés sur une pédagogie interactive : « alerter et se protéger » et « se déplacer en zone difficile ».

Le premier vise à apprendre aux jeunes à identifier les situations d’urgence, à lancer l’alerte – en utilisant le morse, les signaux de détresse tels que « SOS », etc. – ainsi qu’à se camoufler et se protéger face aux risques et menaces.

Le second a pour objet de permettre aux jeunes de se situer, s’orienter et évaluer une distance en leur faisant découvrir les principes de base de la topographie pour savoir se repérer, quel que soit le lieu, en leur apprenant à utiliser une carte ou un croquis d’itinéraire, ou encore une boussole.

Le taux de satisfaction que recueille la JDM est dans l’ensemble très élevé. En 2021, les modules ayant trait aux thématiques « défense, sécurité, résiliences nationales » étaient ceux qui avaient été préférés par 64 % des participants. En 2023, ils avaient été jugés « intéressants » par 88 % des jeunes (dont 50 % les avaient jugés « très intéressants »), ce qui en faisait les modules les plus appréciés, devant les activités physiques et sportives. À l’issue d’un séjour de cohésion, en 2021, 53 % des jeunes volontaires envisageaient d’effectuer leur MIG dans l’armée. Au-delà de l’intérêt indéniable suscité par la JDM, le profil des jeunes volontaires explique pour une part ce résultat étonnant. De fait, en 2024, dans le cadre des CLE nouvellement créés, et pour lesquels le volontariat est encore moins spontané, l’enthousiasme est également moindre : 41 % des lycéens avaient trouvé le contenu de la JDM « très intéressant » (46 % dans le cadre des HTS la même année) ([369]).

Comme lors de la JDC, la JDM est l’occasion d’effectuer un test de détection des difficultés de lecture, opéré pour le compte de la direction de l’évaluation, des performances et de la prospective (Depp), le service statistique du ministère chargé de l’éducation nationale. Cette partie de la JDM – comme de la JDC, du reste – est vivement critiquée par les autorités militaires. Celles-ci considèrent en effet que, contrairement à l’époque du service national où la prise en charge de l’illettrisme par l’armée avait du sens puisque le temps passé par les appelés du contingent sous les drapeaux permettait de mener auprès d’eux de véritables actions de remédiation, le test de détection actuel n’a d’autre effet que de faire perdre du temps aux animateurs de la journée, alors que des tests de positionnement nationaux sont organisés en début d’année pour les lycéens de seconde. Si les rapporteurs partagent cette position, ils tiennent en revanche à souligner, à la suite de la Depp, l’intérêt du test organisé dans le cadre de la JDC, car celui-ci arrive à la toute fin du parcours scolaire des élèves, voire quelque temps après leur sortie du système scolaire. En cela, il permet de disposer d’une idée précise des réussites – et des échecs – de l’ensemble de la scolarité.

La journée « sécurité intérieure »

La journée « sécurité intérieure » (JSI), animée par les forces de sécurité intérieure (police et gendarmerie) et le personnel des Sdis, est pour sa part composée de « quatre ateliers » pour le moins hétérogènes : les deux premiers ont trait plus ou moins directement à la sécurité routière – ateliers « simulation d’un accident de la circulation » et « sur ma route » –, tandis que le troisième est consacré à la « prévention du cyber-harcèlement » et le quatrième à la « recherche de personne disparue, suite au signalement d’une disparition inquiétante ».

L’atelier « simulation d’un accident de la circulation » a pour objectifs d’inculquer aux jeunes, « par une mise en situation, les règles et bonnes pratiques à adopter en cas d’accident de la circulation tant comme victime que comme témoin et auteur » ([370]), ainsi que de leur apprendre à alerter, protéger et mettre en sécurité, voire secourir. Sur certains aspects, cet atelier présente un risque de redite par rapport à la JDM, mais aussi au module « premier secours citoyen » (PSC), lui aussi obligatoire (voir infra). L’atelier repose sur une mise en situation et requiert donc « un espace de circulation sécurisé : route ou espace pouvant simuler une route, un véhicule, un scooter, des moyens de communication entre l’encadrement, éventuellement du matériel de maquillage pour simuler des blessures. Le cas échéant et selon leur disponibilité, les services intervenants déploieront : un véhicule de police ou de gendarmerie, un véhicule de secours […], des cônes de Lübeck, des moyens de signalisation » ([371]).

L’atelier « sur ma route », conçu par la délégation à la sécurité routière, est animé par des cadres du SNU. Plus qu’une véritable initiation à la sécurité routière, cette séquence vise à faire prendre conscience aux jeunes de l’existence du risque routier, des facteurs qui l’accroissent et des moyens de le limiter : « comprendre ses besoins, ses émotions, ses prises de décision, l’écart entre les besoins des jeunes et la préservation de leur sécurité et de celle des autres ». Elle est également l’occasion de présenter aux volontaires les contreparties à leur engagement dans le SNU, à savoir un accès gratuit à une plateforme d’apprentissage du code de la route en e-learning et une première présentation gratuite à l’épreuve théorique générale (« code ») du permis de conduire.

L’atelier « prévention du cyber-harcèlement » vise à sensibiliser les jeunes aux différentes formes que revêt ce phénomène et à leur apprendre les comportements à adopter en tant que témoin ou victime, en rappelant le cadre légal.

L’atelier « recherche de personne disparue, suite au signalement d’une disparition inquiétante » a pour objectif de stimuler « la collaboration, la cohésion et l’entraide au sein du groupe », et d’apporter aux jeunes des éléments de bonnes pratiques « afin qu’ils puissent utilement prêter main-forte aux forces de l’ordre dans le cas de recherche de personnes » ([372]).

Dans l’ensemble, la JSI est très appréciée des participants : en 2023, 89 % jugeaient ses différents modules intéressants (dont 47 % très intéressants). L’étude de l’Injep sur les CLE fait apparaître une perception plus nuancée : 37 % seulement des lycéens la jugeaient très intéressante. Plus particulièrement, l’atelier « sur ma route » était perçu comme très intéressant par seulement 33 % des volontaires. Par ailleurs, l’étude conduite par le même organisme sur les séjours de 2021 se faisait l’écho du témoignage peu enthousiaste d’un jeune volontaire : « Sur le cyberharcèlement, ça fait plein de fois qu’on nous en parle depuis la sixième. » ([373]) De fait, sur ce point comme sur d’autres (voir infra), l’articulation avec les apprentissages dispensés tout au long du parcours scolaire n’a pas été suffisamment pensée.

Le module « valeurs de la République »

Dès lors que l’un des objectifs affichés du SNU est de conforter le sentiment d’appartenance à la communauté nationale et l’adhésion à ses valeurs, le module « valeurs de la République » a vocation à être central dans les séjours de cohésion. De fait, il occupe une place à part dans la maquette des contenus, puisqu’il est conçu pour « imprégner » en quelque sorte l’ensemble du séjour. Le lever des couleurs quotidien et les cérémonies s’intègrent dans ce continuum, qui lui-même est censé renforcer les acquis de la scolarité suivie par les jeunes volontaires, en particulier dans le cadre de l’EMC. Toutefois, selon la DGSNU, il doit être un moyen « d’appréhender les valeurs de la République de manière originale » ([374]).

Le module prend la forme d’activités d’une à deux heures, réparties durant tout le séjour de cohésion. L’ancrage territorial du dispositif est censé permettre de « découvrir un territoire sous différents angles et notamment celui des institutions, de la citoyenneté et des valeurs de la République. Il sera aussi un temps où le jeune pourra éprouver au quotidien le sens du vivre ensemble », estime la DGSNU ([375]).

L’enseignement comprend six axes principaux brassant des sujets très hétérogènes :

– les symboles de la République française et de l’Union européenne : les emblèmes et les symboles de la République, être citoyen français, la nation, la fonction première de l’usage du français par l’administration ;

– « promouvoir les valeurs de la République : prévention de la radicalisation et lutte contre le séparatisme » ([376]), une thématique introduite fin 2024 et dont le déploiement était censé se faire progressivement. Les objectifs sont de « réfléchir autour des notions de séparatisme et de radicalisation à partir de plusieurs supports notamment vidéos (définitions, origines, diversité des formes et des impacts) », ou encore de « comprendre que le séparatisme et la radicalisation menacent la sécurité, la cohésion nationale et les valeurs de la République » ([377]). Même si la DGSNU recommande de « prévoir, dans la mesure du possible, un binôme d’animateurs aguerris et préalablement formés », les rapporteurs tiennent à exprimer leurs réserves sur ce point : le phénomène étant extrêmement complexe et sensible, il est chimérique de prétendre prévenir la radicalisation en une heure et demie. Qui plus est, des effets contre-productifs ne sont pas à exclure si certains intervenants s’avèrent ne pas être totalement à la hauteur de l’enjeu ;

– la laïcité et la liberté d’expression : il est recommandé par la DGSNU d’« aborder la thématique des libertés » et de présenter la laïcité « comme condition de l’expression des libertés, de l’égalité et de la fraternité » ;

– l’égalité et la lutte contre les discriminations, permettant d’aborder les divers sujets touchant aux discriminations, qu’elles soient fondées sur le sexe, l’orientation sexuelle, la religion ou l’origine ;

– « l’accès au droit », dont l’intitulé correspondrait davantage au contenu attendu s’il était écrit au pluriel, car il renvoie en réalité à « une information sur l’ensemble des droits, déjà acquis ou qui seront acquis à la majorité […] droits découlant des grandes déclarations avec un focus sur les droits sociaux (dispositifs d’insertion tels que la Garantie jeunes, le parcours contractualisé d’accompagnement vers l’emploi et l’autonomie, la prime d’activité, droits et interlocuteurs en matière d’éducation à la sexualité et en termes de santé mentale, aides au logement, etc.) » ([378]), même si, par ailleurs, il propose parmi les activités la visite « de lieux de justice », ce qui laisse à penser que la confusion entre « droit » et « droits » réside également dans l’esprit du rédacteur du texte, à moins qu’elle ne soit intentionnelle, ce qui dans un cas comme dans l’autre pose problème ;

– la participation démocratique, qui a pour objectifs de permettre aux jeunes volontaires d’apprendre à connaître les institutions et le fonctionnement démocratique de la République, ainsi que des exemples de grands personnages historiques engagés ([379]) et d’associations engagées pour l’égalité, et de comprendre l’importance de l’engagement individuel et collectif dans une société démocratique.

Les rapporteurs, tout en partageant pleinement les objectifs poursuivis à travers ce module, ne sauraient pour autant manquer de relever le constat qui s’est imposé enquête après enquête, à savoir que cette composante du séjour de cohésion est celle qui recueille l’adhésion la plus faible. Cela ne manque pas d’interroger s’agissant d’un module aussi important, qui constitue la finalité même du SNU. Dès les séjours de 2021, les contenus et activités relatifs à la citoyenneté et aux institutions nationales et européennes avaient été jugés très satisfaisants par seulement 13 % des volontaires, ceux entrant dans la catégorie un peu « fourre-tout » rassemblant l’autonomie, la connaissance des services publics, l’accès aux droits et la promotion de la santé avaient recueilli l’approbation de 22 %. En 2024, dans un format proche de celui présenté ici, le module « valeurs de la République » avait été jugé très intéressant par 38 % des jeunes en HTS et 33 % des lycéens en CLE ([380]).

Lors de leur visite à Bouvines, les rapporteurs ont pu constater que certains ateliers du SNU manquaient de préparation et de rigueur dans leur contenu. Cela illustre une faiblesse récurrente du dispositif : les intervenants, souvent recrutés sur des contrats précaires et insuffisamment formés, ne disposent pas toujours des moyens nécessaires pour aborder des thématiques complexes avec la qualité attendue.

Après avoir notamment assisté à un atelier consacré aux valeurs de la République, à la laïcité et au droit au blasphème, le rapporteur Maxime Michelet considère que des ateliers relatifs à des thématiques aussi importantes devraient être finement préparés et confiés à des professionnels formés car ils ne souffrent pas l’approximation. À cet égard, l’animation d’ateliers sous forme de cours plus ou moins interactifs par des jeunes intervenants tout juste formés sur ces questions interroge forcément quant à la plus-value de ces séquences. Un animateur de colonies de vacances ne s’improvise pas enseignant à l’issue d’une sensibilisation sur ces sujets importants. À tout le moins, le rapporteur Maxime Michelet estime que certaines des séquences les plus fondamentales pour la compréhension de la cohésion nationale auraient dû être placées systématiquement sous la responsabilité de personnes expérimentées, par exemple des enseignants diplômés en histoire ; un encadrant ayant suivi quelques heures de formation n’est pas forcément suffisamment aguerri pour tenir des propos clairs. Le caractère amateur de ces modules, pourtant au cœur de l’ambition politique du SNU, montre bien l’impréparation qui caractérise la création des séjours du SNU et l’impossibilité, pour ceux-ci, de remplacer cet enseignement qui devrait incomber à l’école.

Plus globalement, cela pose la question de l’opportunité de la délégation complète de l’organisation des séjours, laquelle comprend également l’encadrement pédagogique. Ainsi que le soulignent le contrôleur général des armées et les inspecteurs généraux de l’éducation auteurs d’un rapport précédemment cité, « un bilan est à faire des différentes expérimentations » réalisées dans les académies qui ont opté pour ce type de délégation ([381]), en raison de « l’absence d’une stratégie d’externalisation claire liée notamment à la difficulté de définir les missions devant continuer à relever de l’État, en régie directe, de celles pouvant être déléguées à des opérateurs publics, privés ou associatifs ».

Le module « premier secours citoyen »

L’apprentissage des gestes de premiers secours a figuré au programme de la plupart des séjours de cohésion dès la phase de préfiguration, mais ce n’est qu’en 2024 que la DGSNU a introduit dans le tronc commun la dispensation de la formation prévention et secours civiques de niveau 1 (PSC1), laquelle a, depuis lors, été rebaptisée « premiers secours citoyen » ([382]). Ses objectifs sont d’« actualiser » les connaissances des jeunes en matière de premiers secours et de leur permettre de « se réapproprier les gestes adaptés à la prise en charge d’une victime », « protéger la victime et les témoins sans s’exposer soi-même », « savoir alerter les secours d’urgence », « empêcher l’aggravation de l’état de la victime afin de préserver son intégrité physique dans l’attente de l’arrivée des secours » ([383]).

Cette formation inclut une « initiation à la réduction des risques » (IRR), d’une durée d’une heure environ, ayant pour objectif « de faire prendre conscience au particulier de sa vulnérabilité face à une catastrophe individuelle ou collective et le faire réfléchir à la mise en place d’un plan familial d’autoprotection » ([384]).

Il convient de rappeler que la formation PSC dure sept heures. Compte tenu de la densité du programme des séjours de cohésion, il va de soi qu’aucun groupe de jeunes ne se voit pas dispenser l’intégralité de la formation. Du reste, celle-ci est obligatoire à l’école depuis 2006 : elle est inscrite à la fois à l’article D. 312-40 du code de l’éducation et dans les programmes scolaires. Elle a fait l’objet de deux circulaires interministérielles en 2006 puis 2016 ([385]). C’est d’ailleurs la raison pour laquelle le guide des contenus évoque plutôt une actualisation des connaissances des jeunes volontaires : le contenu de la formation est censé leur être connu.

b. Une place accordée aux activités physiques et sportives qui interroge

Les « activités physiques, sportives et de cohésion », selon l’intitulé retenu par la DGSNU ([386]), occupent une place majeure dans les séjours de cohésion : au moins une heure par jour – bien plus, en réalité, pour les jeunes participant à un séjour ayant la coloration « sports et héritage des Jeux » –, ce qui en fait l’un des éléments centraux, quasiment à égalité avec les « valeurs de la République ».

Plusieurs objectifs sont assignés à cette catégorie d’activités :

– proposer des activités sportives fédératrices et inclusives ; à cette occasion, transmettre les valeurs du sport (respect, solidarité, dépassement de soi, etc.), intégrer les jeunes en situation de handicap à la pratique, lutter contre les discriminations, montrer l’efficacité de l’entraide pour un exercice collectif, éduquer au supportérisme, sensibiliser et initier à l’arbitrage, inciter à la pratique sportive et à l’activité ;

– délivrer un message concernant le sport santé et entretenir la condition physique des volontaires, ce qui suppose de : connaître et prendre soin de son corps ; découvrir et maîtriser la flottaison dans l’eau, l’équilibre sur l’eau ; lutter contre la sédentarité ; découvrir de nouvelles pratiques (notamment les sports régionaux), lutter contre des préjugés touchant certains sports ; pratiquer une activité sportive en respectant son environnement ;

– développer l’engagement dans le milieu du sport ; pour ce faire, découvrir l’engagement bénévole au sein des associations sportives ; découvrir les métiers du sport ; connaître l’organisation du sport en France.

En dépit du volume important des activités physiques et sportives, de nombreux jeunes volontaires – 42 % – considèrent qu’elles auraient pu constituer une part encore plus importante du séjour ([387]). Par ailleurs, et sans surprise, les séquences qui y sont consacrées sont plébiscitées de façon constante depuis 2019. À l’issue des séjours de 2023, par exemple, 94 % des volontaires avaient approuvé ces activités, dont 72 % qui les avaient trouvées très intéressantes ([388]).

c. De nombreux thèmes annexes dont on peine à trouver la cohérence

L’initiation à l’autodéfense

La DGSNU considère que cette activité obligatoire dans le cadre du séjour de cohésion relève des activités physiques et sportives. Aux yeux des rapporteurs, elle revêt toutefois une dimension spécifique et mérite donc d’être distinguée de ces dernières.

Il s’agit de sensibiliser les volontaires à la légitime défense. « Les enseignements sont envisagés comme une réponse à une attaque dont les volontaires seraient les victimes ou dont ils seraient les témoins. En aucun cas elle ne sera appréhendée comme l’apprentissage de techniques de combat visant à engager un affrontement sans être menacé » ([389]), est-il précisé. Cet enseignement est inscrit dans le cadre légal de la légitime défense, qui doit être explicité par la même occasion.

Cette activité a également pour objet, à l’image de bien d’autres des modules dispensés durant le séjour, d’évoquer l’importance des notions d’entraide, de cohésion et de citoyenneté : « l’autodéfense permet de se défendre soi-même en cas d’agression, mais aussi de porter secours à autrui en mesurant les risques de son intervention. Cette activité concourt à la mise en œuvre d’une société plus solidaire » ([390]), expose la DGSNU.

En 2023, 87 % des participants avaient trouvé ce module intéressant, dont 63 % très intéressant. Même si la manière dont les sports de combat sont abordés dans le SNU met l’accent sur l’autodéfense, il convient de souligner que l’apprentissage de ces sports est indissociable d’une certaine éthique, sous peine de les voir dévoyés. Cette dimension devrait faire l’objet d’une présentation plus claire dans cette partie des séjours de cohésion.

Le développement durable

La thématique du développement durable, telle qu’elle est abordée dans le cadre du SNU, est placée sous l’égide de l’Agenda 2030 des Nations unies, adopté en 2015, qui a édicté 17 objectifs de développement durable (ODD). Selon la DGSNU, « le séjour de cohésion est un levier privilégié pour soutenir la prise de conscience et démontrer le rôle de chacun, notamment des jeunes, pour l’atteinte des objectifs de l’Agenda 2030 » ([391]). À cet égard, il est recommandé aux encadrants d’inscrire le développement durable en filigrane de l’ensemble des activités, de manière à faire comprendre aux jeunes que les enjeux liés au développement durable doivent être pris en compte dans la vie quotidienne. À la fin du séjour de cohésion, les jeunes volontaires peuvent se voir remettre le « passeport éco-citoyen » ([392]).

Le séjour de cohésion doit permettre de placer les jeunes volontaires au contact de la nature, pour comprendre les enjeux de préservation de l’environnement. S’agissant des séjours se déroulant à proximité d’un littoral, la DGSNU préconise de profiter du séjour de cohésion pour diffuser une « culture maritime » : « des activités doivent permettre aux volontaires de prendre conscience des richesses du milieu marin, de ses multiples fonctions utiles à l’avenir de l’humanité (régulateur du climat, ressources alimentaires, loisirs, liberté de naviguer, voie de transport, etc.) mais aussi de sa fragilité. » ([393])

Les séjours de cohésion doivent être l’occasion, pour les volontaires, de faire l’expérience « de nouvelles pratiques écoresponsables (alimentation, transport, prévention/gestion des déchets, économie d’eau et d’énergie, installations favorables à la biodiversité, hygiène, etc.) » et, à travers elles, de susciter « l’envie d’engagement » et « favoriser la prise de conscience de la nécessaire transformation de la société ».

Toutes les enquêtes de l’Injep relèvent un moindre intérêt des jeunes pour cette thématique. La DGSNU, pleinement consciente de la difficulté, met ce manque d’intérêt en relation avec le fait que les enjeux du développement durable sont déjà largement étudiés dans le cadre scolaire et que les jeunes se sentent bien informés. En 2023, 56 % des volontaires avaient trouvé les contenus se rapportant au développement durable intéressants, dont 19 % seulement les avaient jugés très intéressants ([394]). La même proportion se retrouvait en 2024, que ce soit durant les séjours HTS ou les séjours CLE. Une telle constance révèle un problème de fond. Néanmoins, compte tenu de l’importance du sujet dans le monde contemporain, il ne semble pas envisageable que le SNU fasse l’impasse dessus. Un travail de fond devrait donc être réalisé pour changer radicalement l’approche.

L’autonomie des jeunes

Sous l’intitulé « autonomie des jeunes » sont regroupées plusieurs thématiques supposées servir elles aussi de fil conducteur à l’ensemble du séjour. Plusieurs ont trait à la santé et à la prévention des addictions.

La promotion de la santé auprès des jeunes vise, d’abord, à faire prendre conscience à ces derniers de certains comportements à risque (consommation d’alcool, de tabac et de stupéfiants, se protéger des infections sexuellement transmissibles, etc.) et, ensuite, à les encourager à adopter des habitudes ayant des effets positifs pour le corps et l’esprit (privilégier une alimentation saine, pratiquer une activité sportive régulière, respecter des règles d’hygiène, etc.). Des informations relatives aux facteurs environnementaux susceptibles d’affecter la santé sont également transmises pendant le séjour. Cette thématique aborde aussi la question de la santé mentale (gestion du stress, libération de la parole, etc.).

Durant le séjour, plusieurs temps consacrés à l’« auto-positionnement », selon l’expression de la DGSNU, avec l’objectif de faire prendre conscience au jeune volontaire des compétences qu’il a développées et de favoriser l’engagement ultérieur (qu’il s’agisse de la MIG ou d’un engagement de plus long terme).

Les temps de démocratie interne (voir infra), qui visent à régler les conflits et à organiser des débats sur divers thèmes entrent également dans les activités censées contribuer au développement de l’autonomie des participants.

Enfin, le séjour de cohésion a pour objectif de contribuer à l’éducation financière et budgétaire des jeunes. Partant du constat que des actions comme l’ouverture d’un compte bancaire, la gestion d’un budget ou encore la souscription d’une assurance ne vont pas de soi, la DGSNU a conçu une activité obligatoire autour de ce thème, dont le support est un jeu d’évasion – ou escape game – intitulé « Sur la piste de Matthieu ». À travers une série d’énigmes, les jeunes peuvent se familiariser avec des enjeux auxquels ils seront tôt ou tard confrontés durant leur vie d’adultes. Cette composante semble recueillir un niveau de satisfaction modéré : 27 % des élèves de CLE et 34 % des participants HTS l’ont jugée très intéressante ([395]).

Le rallye de synthèse

Placé à la fin du séjour de cohésion, le rallye de synthèse devrait être, selon la DGSNU, un « temps fort » de celui-ci. L’objectif poursuivi est de permettre aux jeunes volontaires « de restituer ce qu’ils ont appris lors du séjour : il mobilise les connaissances et les compétences acquises dans le cadre des activités réalisées durant le séjour (tronc commun et colorations) » ([396]). Il s’effectue en groupe et met en valeur l’intérêt de l’entente et de la collaboration pour surmonter les épreuves.

Le rallye de synthèse repose sur « des mises en situation dans le cadre d’un scénario réaliste » ([397]). Les jeunes participants doivent se référer à ce qu’ils ont appris durant le séjour ou à leur expérience personnelle pour répondre à certaines questions. Ils sont également appelés à trouver des solutions face à des situations inédites et représentant des défis, afin de tester leur capacité de résilience.

Par exemple, un groupe pourra se voir assigner une « mission » à la suite d’une catastrophe naturelle supposée (inondation, feu de forêt, tempête, disparition inquiétante, etc.). Dans ce contexte, il lui sera demandé d’évacuer le centre SNU et de gagner une zone sécurisée où une équipe de secours le prendra en charge. Pour ce faire, il sera équipé d’une boussole et d’un croquis d’itinéraire. Sur le trajet, le groupe fera face à des incidents et événements imprévus et devra réagir en conséquence.

Le rallye de synthèse constitue un défi pour l’équipe encadrante également, car celle-ci est tout entière mobilisée pour sa préparation et durant son déroulement. Il suppose ainsi « un effort important de conception initiale puis d’organisation, surtout lorsqu’il s’agit du premier rallye organisé par le centre. Il mobilise tout l’encadrement du centre en amont et lors du rallye lui-même, en veillant tout particulièrement à la sécurité des participants. Le rallye de synthèse met les jeunes en situation et mobilise collectivement les compétences acquises durant le séjour. Il renforce, de manière ludique et instructive, la cohésion du groupe et participe à l’apprentissage de la résilience. » ([398]) Or ce rallye apparaît comme un des maillons faibles du séjour : enquête après enquête, les cohortes de participants ne sont guère convaincues par ce dernier moment de cohésion. En 2024, 37 % des participants aux CLE et 40 % des volontaires en HTS l’avaient trouvé très intéressant.

3. Un système de « colorations » qui permet de diversifier les activités en fonction des ressources des territoires et de l’appétence des organisateurs

L’apport des « colorations », introduites par la DGSNU peu de temps après sa création, apparaît contrasté. Il alourdit encore un peu plus un programme déjà chargé, puisqu’il occupe trois journées sur les douze (onze, en réalité, compte tenu du fait que la première demi-journée est consacrée à l’installation et la dernière aux préparatifs du départ).

Toutefois, il offre plus de souplesse aux organisateurs que le tronc commun : un assez grand nombre d’activités est proposé mais celles-ci ne sont ni imposées ni exclusives d’autres propositions émanant des équipes au niveau local. Celles-ci apprécient cette marge de manœuvre qui leur est laissée. L’envers de cette liberté est qu’il en résulte une certaine hétérogénéité qui a été dénoncée par plusieurs des organisations reçues par les rapporteurs, notamment celles représentant les directeurs d’établissements scolaires.

Conformément à la logique défendue par la DGSNU, l’architecture proposée pour organiser les trois journées dédiées est très similaire d’une coloration à l’autre. En particulier, il est recommandé, le plus souvent, de consacrer les trois soirées en question à des activités culturelles ou sociales en rapport avec le thème abordé (visionnage de films, activités communes, débats, etc.). Seule la coloration « défense et mémoire » sera donc présentée ci-après en détail, à titre d’exemple.

a. La coloration « défense et mémoire »

Entretenir la mémoire des grands événements nationaux, développer la connaissance des enjeux de la défense nationale et stimuler la volonté d’engagement

Les enjeux de coloration « défense et mémoire » sont résumés de la façon suivante par la DGSNU : « Liée au souvenir d’événements historiques souvent tragiques comme celui des conflits contemporains depuis 1870, la mémoire entend refuser l’oubli et commémorer l’engagement de celles et ceux qui – civils ou militaires – ont œuvré pour la sauvegarde de la souveraineté nationale et la défense des valeurs démocratiques républicaines. En ce sens, le sujet de la mémoire rejoint en grande partie celui de la défense, qui invite à s’intéresser aux missions et métiers permettant d’assurer, hier comme aujourd’hui, la sécurité, l’intégrité du territoire, comme la protection de ses populations. » ([399])

Compte tenu de la disparition progressive des témoins directs du second conflit mondial, il importe, selon les concepteurs du projet, d’encourager les jeunes à devenir des « passeurs de mémoire ». C’est l’un des objectifs assignés à la coloration « défense et mémoire ».

Deux autres sont mis en avant : d’une part, explorer les mémoires plurielles qui cohabitent désormais dans le pays ([400]) ; d’autre part, améliorer la connaissance du secteur de la défense – y compris les possibilités professionnelles qu’offre celui-ci – et cerner plus précisément la situation stratégique, l’idée étant de stimuler la volonté d’engagement des jeunes à plus ou moins longue échéance.

Pour atteindre ces objectifs, plusieurs approches sont proposées, faisant à chaque fois l’objet d’une déclinaison en trois journées :

– devenir « passeur de mémoire » ;

– participer à un « chantier mémoriel » ;

– découvrir l’engagement au sein des armées ;

– devenir « ambassadeur mémoire » d’un territoire.

Devenir « passeur de mémoire »

Le parcours à l’issue duquel le jeune volontaire est appelé à devenir « passeur de mémoire commence par la visite d’un « lieu de mémoire », selon une terminologie empruntée à Pierre Nora mais prise ici dans un sens étroitement matériel ([401]), puisqu’il peut s’agir d’un musée ou d’un mémorial, d’une nécropole, d’un monument quel qu’il soit ou encore de plaques et de stèles.

Durant les trois jours dédiés à la coloration, les jeunes découvrent les missions et métiers de la médiation mémorielle et mènent une ou plusieurs « actions engagées », selon le terme utilisé par la DGSNU, mettant en valeur l’histoire et les ressources du lieu de mémoire. Ces actions peuvent consister en une médiation, une participation comme public test à un projet ou encore une production d’un document valorisant le lieu de mémoire en question.

La première journée est consacrée à la « découverte » : celle du lieu d’abord, à travers une visite accompagnée d’éléments de contexte (histoire et description du site, de son architecture, de son histoire, etc.), mais aussi celle des « acteurs et des missions gravitant autour » (élus, services de l’État ou des collectivités territoriales, gestionnaires, conservateurs, médiateurs, acteurs du tourisme mémoriel, personnels techniques, témoins, associations d’anciens combattants) ([402]).

La deuxième journée est destinée à la « préparation » des actions engagées, ce qui passe par une sensibilisation à la médiation historique et mémorielle et à ses techniques. Les jeunes volontaires pourront ensuite, par exemple, construire une visite guidée ou élaborer des ateliers pour les visiteurs en fonction des ressources documentaires et humaines disponibles.

Enfin, durant la troisième journée, l’intervention mémorielle est mise en œuvre. À l’issue de celle-ci, l’organisation d’une « cérémonie mémorielle de clôture » est préconisée : dépôt de gerbe, lectures de textes, discours d’hommage à une ou plusieurs figures engagées, etc., le cas échéant en présence d’autorités civiles et militaires.

Participer à un « chantier mémoriel »

Un autre parcours possible pour les volontaires consiste à participer à l’entretien, la rénovation ou l’aménagement d’un lieu de mémoire appartenant au patrimoine historique militaire. Pour les élèves de la voie professionnelle, cette action engagée peut être liée à la réalisation du « chef-d’œuvre » ([403]) (dorénavant dénommé « projet » pour les élèves préparant un baccalauréat professionnel).

La première journée est dédiée à la sensibilisation des jeunes à l’engagement mémoriel, à la rencontre des acteurs de la mémoire dans le territoire où se déroule le séjour, à la visite du site mémoriel concerné par le chantier (musée, mémorial, nécropole, monument ou stèle, service d’archives, etc.) et à la présentation de celui-ci.

La deuxième journée permet d’opérer la répartition des tâches à réaliser par groupes en fonction des besoins et des envies des volontaires, puis la mise en œuvre du chantier mémoriel, encadré par les responsables du projet.

Si besoin, le début de la troisième journée peut être consacré à l’achèvement du chantier. Ensuite, les jeunes sont chargés de réaliser une présentation destinée à valoriser le chantier mémoriel auprès du reste des volontaires du centre et/ou ultérieurement dans l’établissement scolaire s’agissant d’un séjour CLE. Il peut s’agir d’une exposition ou encore d’un reportage vidéo. En fin de journée, est organisée une cérémonie citoyenne de clôture du chantier mémoriel, potentiellement en présence des responsables et autorités civiles et/ou militaires.

Découvrir l’engagement au sein des armées

La coloration « défense et mémoire » peut également être l’occasion pour les jeunes d’approfondir leur connaissance du monde des armées, qu’il s’agisse des missions effectuées par les militaires, des enjeux de la défense, de l’organisation des forces armées française ou encore des métiers de la défense – militaires et civils. L’un des objectifs de ce parcours de découverte peut être, in fine, de « mener une action solidaire en faveur des femmes et hommes en uniforme et/ou de leur famille » ([404]).

La première journée consiste dans des rencontres, notamment durant la visite d’une unité militaire, occasion d’échanges avec des soldats pour comprendre le sens de leur engagement. Dans un second temps, des échanges avec des soldats participant à l’opération Sentinelle, avec des cadets de la défense et des cadets de la gendarmerie (voir infra) sont également possibles.

La deuxième journée est consacrée à une ou plusieurs visites et ateliers autour de lieux de mémoire liés à l’expérience combattante des conflits depuis 1870, à des rencontres avec des témoins et/ou des membres d’associations d’anciens combattants ainsi qu’à des activités culturelles en rapport avec le rôle et les missions des armées (visionnage de films, expositions, etc.).

Durant la troisième journée, est organisée une rencontre avec un blessé de guerre, qui donne lieu à la délivrance d’informations relatives aux opérations de solidarité organisées par les armées. Ensuite, les volontaires organisent et valorisent une action de solidarité au bénéfice des militaires, des blessés de guerre et de leur famille, notamment les veuves et orphelins : course solidaire, vente de bleuets, collecte de dons, rencontre intergénérationnelle (par exemple dans un EHPAD labellisé « Bleuet de France »), envoi de colis et de lettres pour les fêtes de fin d’année à destination des soldats en opération extérieure, etc.

Devenir « ambassadeur mémoire » d’un territoire

L’objet du dernier parcours possible consiste à s’approprier l’histoire et la géographie du territoire où se déroule le séjour de cohésion ; comprendre, à partir des conflits intervenus depuis 1870, en quoi la mémoire peut s’inscrire dans un territoire à travers ses paysages, son environnement, ses monuments et ses habitants, et mener une ou plusieurs productions mémorielles en rapport avec ce territoire.

Durant la première journée, les jeunes sont sensibilisés à l’engagement mémoriel, en particulier à l’occasion de rencontres avec « les acteurs de la mémoire dans les territoires ». Cette journée est aussi l’occasion pour les jeunes de découvrir l’histoire et la géographie du territoire dans lequel se situe le centre, de manière à leur faire comprendre en quoi l’histoire et la mémoire des conflits contemporains depuis 1870 s’inscrivent dans ce territoire. Le ou les projets de valorisation du territoire possibles sont ensuite présentés aux volontaires, ce qui donne lieu à des échanges et à un choix par les jeunes de celui (ou de ceux) qu’ils souhaitent mener, le cas échéant en constituant des groupes. La fin de l’après-midi est mise à profit pour préparer l’organisation de la journée suivante, notamment en se répartissant les rôles.

Dans le cadre de la deuxième journée, les volontaires, encadrés par les responsables de projet, réalisent les visites et participent aux ateliers nécessaires à la mise en œuvre de leur projet. Pour ce faire, ils peuvent rencontrer, par exemple, des témoins de l’histoire, des agents de l’ONACVG, des associations d’anciens combattants et liées à la mémoire, des élus locaux, des jeunes porte-drapeaux, ou encore des associations de reconstitution historique. Ils élaborent ensuite la production finale visant à faire connaître et valoriser l’histoire et la mémoire du territoire. Cette production peut prendre la forme d’une exposition thématique, d’un parcours de visite guidée entre plusieurs sites grâce à un système de panneaux ou la réalisation d’un audioguide numérique, d’une création artistique et culturelle (lectures, chants, spectacle), d’une soirée ciné-débat animée par les jeunes volontaires, ou encore d’un événement organisé par ces derniers, comme un repas à thème (« la ration du poilu »).

La troisième journée peut être consacrée à la finalisation de la production, à des entraînements ou des répétitions, selon la nature du projet, avec l’aide des encadrants et des responsables de projet. Vient ensuite la restitution du ou des projets mémoriels à l’ensemble des volontaires du centre. Le soir, comme souvent, une activité artistique et culturelle en rapport avec le thème de la coloration est organisée : ciné-débat autour du visionnage d’un film ayant pour sujet la défense et la mémoire, atelier théâtre, spectacle, rencontre de personnes reconstituant des événements historiques, production plastique réalisée avec le concours d’un artiste local, etc.

b. La coloration « résilience et prévention des risques »

La finalité essentielle poursuivie à travers les trois journées de la coloration « résilience et prévention des risques » est de réduire la vulnérabilité de la population en développant une culture commune de la prévention des risques, ces derniers couvrant la plupart des champs possibles, qu’il s’agisse des risques domestiques, naturels ou technologiques. Toutefois, l’accent est mis sur l’accroissement des catastrophes liées au changement climatique et les réflexes à développer en cas d’événement de ce type. Comme le rappelle la DGSNU, « un Français sur quatre et deux tiers des communes sont exposés à au moins un risque naturel » ([405]). L’objectif est de faire des jeunes volontaires des relais, auprès de leur famille et de leurs amis, des connaissances indispensables à posséder et à mettre en application en cas de survenue d’un accident, quel qu’il soit.

Les trois journées de cette coloration sont censées reposer « essentiellement sur une démarche active, participative et prospective », permettant de traiter des effets potentiels d’un risque d’ampleur « pour les éviter, les modérer ou s’y adapter » ([406]).

Les activités organisées sont également l’occasion pour les jeunes d’approfondir leur connaissance du monde de la sécurité civile, dès lors qu’elles consistent, entre autres, en des visites et des rencontres avec les acteurs locaux de la sécurité civile, partenaires du SNU. Ce faisant, l’engagement solidaire au service de l’intérêt général se trouve également valorisé.

Outre l’acquisition de connaissances et de réflexes en cas de crise, la finalité des activités est de déboucher sur des « actions engagées », par exemple devenir :

– « ambassadeur » d’un acteur de sécurité civile, d’un organisme de prévention ou de formation ;

– « messager de sécurité et de prévention », ce qui consiste à apprendre à diffuser des messages d’information et de prévention autour des accidents de la vie courante, mais aussi des risques naturels et technologiques ;

– « ambassadeur » ou appui d’un événement lié à la coloration, comme la « journée de la résilience » ;

– organisateur ou participant à une action de solidarité au bénéfice de populations victimes de catastrophes naturelles ou technologiques, à proximité ou dans des régions ou des pays éloignés ;

– observateur ou co-organisateur d’un exercice de sécurité grandeur nature.

Plusieurs modalités de mise en œuvre de la coloration sont proposées pour mieux appréhender les risques domestiques, naturels et technologiques et leurs conséquences.

Les jeunes volontaires peuvent apprendre à s’informer et à agir dans les trois temps d’une crise, soit avant, pendant et après l’événement. Chaque étape correspond à l’une des journées dédiées. Ainsi, durant la première journée, les volontaires se renseignent et se préparent, y compris en confectionnant un kit d’urgence. Ils apprennent également à identifier un risque local, les acteurs impliqués, les dispositifs et aménagements locaux. La deuxième journée est consacrée à la simulation de la situation de crise, par exemple à travers des jeux, et la troisième à un retour d’expérience, à l’analyse des moyens de préparer mieux à la prochaine crise et, le cas échéant, aux modalités de la reconstruction.

Ils peuvent également être sensibilisés :

– à la prévention des risques et la protection de l’environnement, afin de mesurer l’impact environnemental des risques naturels et technologiques et de savoir agir pour prévenir les risques et réduire leur impact ;

– aux liens entre les risques et les solidarités, dans l’objectif de savoir réagir individuellement et collectivement en cas de crise, au service des autres et de l’intérêt général, ou de participer à la prévention des risques en direction des publics fragilisés.

c. La coloration « environnement »

La coloration « environnement » a pour vocation de participer « à la sensibilisation et à l’éducation des jeunes générations à la nécessaire transition écologique de nos sociétés » ([407]) et de contribuer à leur engagement en ce sens. À l’instar des activités du tronc commun liées à cette thématique, celles de la coloration se réfèrent à l’Agenda 2030 des Nations unies et établissent un lien entre la dimension écologique et les enjeux sociaux et économiques.

Pour la mise en œuvre de cette coloration, la DGSNU préconise « une démarche inductive à partir de l’analyse de situations concrètes de la vie sociale, scolaire et/ou professionnelle ou de faits d’actualités », et précise que « les activités […] recourent à des démarches pédagogiques variées privilégiant les sorties en pleine nature, laissant la possibilité aux volontaires de s’exprimer et d’expérimenter, dans une démarche de pédagogie active. Ces activités peuvent intégrer l’utilisation du numérique (recherches internet, vidéos de simulation physiologique, jeux, utilisation de logiciel capteur, etc.), des mises en situation, des activités sportives de plein air et de rencontres patrimoniales. ([408]) »

Des passerelles avec les autres colorations sont explicitement prévues, sans doute afin de minimiser le risque de désintérêt vis-à-vis de cette coloration dont la DGSNU a parfaitement conscience qu’elle peine à trouver son public. Ainsi, un lien est établi avec la coloration « résilience et prévention des risques » s’agissant de l’intensification des risques majeurs en relation avec le changement climatique. Un parallèle est également tracé avec la coloration « sports et héritage des Jeux » à propos de l’impact individuel et collectif du sport sur l’environnement et de la nécessité de sensibiliser les volontaires aux comportements écocitoyens à adopter dans la pratique sportive comme dans l’organisation d’événements tels que les Jeux olympiques et paralympiques. Par ailleurs, pour ce qui concerne la coloration « défense et mémoire », est mentionné l’impact parfois profond et durable des guerres sur les paysages.

De même que pour les autres colorations, l’objectif est de conduire les jeunes volontaires à mener des « actions engagées » :

– devenir « ambassadeur du développement durable » pour une institution telle que l’Office national des forêts (ONF), ou une association environnementale ;

– organiser et/ou participer à un chantier environnemental (opération de ramassage, de tri et de recyclage de déchets, plantation d’arbres, notamment dans le cadre d’un chantier de végétalisation en ville, etc.) ;

– organiser et/ou participer à une action solidaire (course solidaire en faveur de populations souffrant des conséquences d’une catastrophe environnementale ou du dérèglement climatique, pour des associations et ONG construisant des puits, ou luttant contre la désertification, etc.) ;

– devenir ambassadeur et/ou appui d’un événement lié à la coloration, telle la semaine européenne du développement durable ou la journée mondiale des océans ;

– devenir promoteur des activités au contact de la nature, ou encore observateur et acteur de la biodiversité.

La mise en œuvre des trois journées de la coloration est susceptible de s’appuyer sur l’un des axes suivants :

– promouvoir l’engagement citoyen au service de la préservation de la biodiversité, avec pour visée la compréhension de l’importance de cet enjeu et de son interdépendance avec les 17 objectifs de développement durable. Les jeunes prennent ainsi conscience de l’urgence à agir pour protéger la biodiversité et acquérir les moyens d’agir. Durant ces trois journées, les volontaires découvrent les acteurs engagés dans la transition écologique et ont un aperçu du patrimoine naturel français, en métropole et en outre-mer ;

– démontrer l’enjeu majeur que représente la ressource en eau pour l’avenir, en vue de sensibiliser les jeunes volontaires aux enjeux planétaires et locaux de la gestion de l’eau et leur apprendre à adopter un comportement écoresponsable, dans un contexte d’interdépendance entre l’eau, la vie aquatique et les différents objectifs de développement durable ;

– favoriser l’écoresponsabilité des jeunes en faveur des enjeux patrimoniaux, par une évocation du continuum qui existe entre la société, l’écologie et l’art, ce qui permet d’aborder des thématiques aussi diverses que la préservation du patrimoine, l’égalité femmes-hommes dans le milieu artistique, ou encore la diversité dans la culture ;

– présenter les activités physiques et sportives à la croisée des enjeux de transition écologique, dans l’objectif de la découverte des activités physiques et sportives (APS) de pleine nature en sensibilisant les volontaires aux milieux naturels et à la nécessité de les préserver. Il s’agit de « faire des jeunes volontaires des pratiquants sportifs compétents, responsables et respectueux des lieux de pratique ». Cette démarche permet de leur montrer que la pratique d’APS participe elle aussi des enjeux de développement durable. En outre, cela peut être l’occasion de mener avec eux une réflexion sur le caractère écoresponsable de leurs activités sportives personnelles (y compris en abordant la question de l’origine et des modalités de fabrication de leurs vêtements, des accessoires sportifs, de leur transport, etc.). Enfin, il est conseillé de faire le lien entre le sport, la santé, la mobilité et une alimentation écoresponsable.

d. La coloration « sports et héritage des Jeux »

La coloration « sports et héritage des Jeux », orientée vers les activités physiques et sportives, avait été créée dans la perspective des Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024 ; jusqu’en octobre dernier, elle était ainsi intitulée « sports et Jeux olympiques et paralympiques ».

Le SNU est l’occasion pour les jeunes de faire du sport, de s’essayer à de nouvelles activités physiques, sportives et de cohésion et, par la même occasion, de découvrir les valeurs du sport, de l’olympisme et du paralympisme, de comprendre le fonctionnement des institutions, fédérations et associations sportives et de prendre conscience de la possibilité de s’engager par le sport. Les jeunes sont également sensibilisés aux bienfaits du sport-santé, alors que la lutte contre la sédentarité est un enjeu sanitaire majeur des décennies à venir. Tels sont les objectifs poursuivis à travers cette coloration.

Comme le souligne la DGSNU, « le sport et la pratique sportive permettent […] de recueillir les ressentis des jeunes à partir desquels ils pourront construire collectivement un travail de réflexion sur leur vision du vivre ensemble et du faire ensemble » ([409]). Les trois journées de cette coloration doivent également permettre d’insister sur l’importance de la lutte contre les discriminations, du développement de la pratique sportive féminine ou de l’égalité entre filles et garçons, notamment en faisant la promotion des disciplines favorisant la mixité et la diversité.

Pour mettre en œuvre ces objectifs, la séquence de trois jours peut s’appuyer sur l’un des trois axes suivants :

– s’engager pour les valeurs du sport, de l’olympisme et du paralympisme. Dans cette perspective, il s’agit d’organiser une « journée olympique » lors du séjour de cohésion, le cas échéant en partenariat avec le Comité national olympique et sportif français (CNOSF) et son réseau territorial ou le Comité paralympique et sportif français (CPSF) et ses référents territoriaux. Les jeunes volontaires se voient proposer une initiation aux sports olympiques, notamment ceux qui ont été intégrés le plus récemment ou vont l’être. La présentation des valeurs du sport – l’égalité, le travail et l’effort, le fair-play, etc. – est l’un des éléments fondamentaux de la séquence ;

– s’engager pour la mixité, l’inclusion et la lutte contre les discriminations dans et à travers le sport, thématique qui vise à faire découvrir aux volontaires la manière de permettre l’accès de tous à la pratique sportive, de favoriser la place des femmes dans le sport, d’encourager l’accès aux fonctions de direction et d’encadrement des femmes et des jeunes, de combattre les violences sexistes et sexuelles, mais aussi de découvrir le parasport. L’un des enjeux est de « déconstruire les stéréotypes liés au sport et susciter une attitude positive vis-à-vis de la pratique sportive » ([410]) ;

– s’engager pour un sport plus durable et écocitoyen, dans la mesure où le sport, activité individuelle et collective, est aussi porteur d’enjeux économiques, culturels, sociaux et environnementaux. Dans cette perspective, l’activité sportive est également envisagée dans ses rapports avec les ODD, en particulier les objectifs 3 « bonne santé et bien-être », 12 « consommation et production responsables », ou encore 14 et 15, respectivement « vie aquatique » et « vie terrestre ».

e. Une appétence inégale envers les différentes colorations

L’étude menée par l’Injep sur les séjours de l’année 2024, tous types de séjours confondus, met en évidence une attractivité contrastée des colorations, qui reflète d’ailleurs la popularité des diverses thématiques abordées durant les séjours de cohésion. Du reste, les résultats de cette étude ne font que confirmer les tendances des années précédentes : les activités physiques et sportives sont plébiscitées par les jeunes, tandis que les séjours de la coloration « environnement » font moins recette.

Parmi les participants des séjours de cohésion de 2024, 37 % déclaraient avoir suivi un séjour avec une coloration « sport et Jeux olympiques et paralympiques », 33 % un séjour « défense et mémoire », 19 % un séjour « environnement », et 11 % un séjour « résilience et prévention des risques » ([411]). Il convient de noter que 12 % n’ont pas su caractériser la coloration de leur séjour de cohésion ; c’est principalement le cas des participants aux séjours HTS (14 %). Ce constat pour le moins étonnant, s’il est loin d’être majoritaire, n’en soulève pas moins un problème réel : soit les jeunes en question ont reçu « passivement » le contenu qui leur était proposé durant ces trois jours au point de ne pas en comprendre la finalité, soit les organisateurs ont peiné à donner corps au principe même de la « dominante » du séjour.

Selon l’Injep, la coloration du séjour et celle des projets pédagogiques des CLE étaient identiques dans 77 % des cas. Cela signifie qu’à l’inverse, dans presque un quart des séjours CLE, le projet préparé durant l’année scolaire par les jeunes participants n’a pas trouvé de concrétisation réelle dans le cadre du séjour de cohésion. On imagine sans peine le désenchantement des élèves et celui des enseignants qui les avaient accompagnés dans la construction du projet.

En ce qui concerne la satisfaction des jeunes, la coloration consacrant une place plus importante aux APS est la plus appréciée : 90 % des participants dans le cadre des CLE étaient satisfaits, dont 54 % très satisfaits. Les jeunes souhaiteraient d’ailleurs que le sport occupe une place encore plus importante : 43 % des participants des séjours HTS et 38 % des élèves en séjour CLE. Tout en se réjouissant de l’attrait ressenti par ces jeunes pour les APS, les rapporteurs ne sauraient manquer de s’interroger sur la compréhension réelle que les participants ont de la finalité supposée du SNU, à savoir la promotion de l’engagement et le développement du sentiment d’appartenance à nation, au regard de ce résultat… Dans le même temps, la coloration « environnement », pour sa part, n’a totalement convaincu qu’un peu moins d’un tiers des élèves (31 %, pour un taux global de satisfaction – cumulant les jeunes très satisfaits et ceux qui étaient assez satisfaits – de 73 %).

4. Un programme riche mais chargé, poursuivant des objectifs trop nombreux et empiétant sur le domaine scolaire ou d’autres dispositifs d’engagement

a. Des journées « interminables » pour les jeunes comme pour les encadrants

Le vaste catalogue des activités à organiser et des intentions à mettre en œuvre exposé ci-dessus entraîne inévitablement des journées très chargées pour les jeunes volontaires.

Le programme d’une journée type tel qu’il est préconisé par la DGSNU elle-même ([412]) est le suivant :

– 6 h 30-7 h 30 ou 7 h-8 h : lever, petit-déjeuner ;

– 7 h 30-8 h 30 : réveil musculaire (si aucune activité sportive n’est proposée dans la journée) ;

– 8 h 45 : lever des couleurs ;

– 9 h-12 h : activités en lien avec les thématiques ou les modules obligatoires (exemple : PSC1, activité culturelle, visite, chantiers participatifs, journée défense et mémoire, etc.) ;

– 12 h-13 h 30 : repas ;

– 13 h 30-17 h : autres activités sur des thématiques ou modules obligatoires ou activités sportives si elles n’ont pas été réalisées le matin (découverte de sports collectifs innovants, autodéfense, etc.) ;

– 17 h-19 h : temps libre, douche, devoirs, etc. ;

– 19 h-20 h 30 : repas ;

– 20 h 30-22 h : temps de démocratie interne (débat) ou veillée thématique.

Selon l’étude récente menée par l’Injep sur les élèves des classes et lycées engagés, « 42 % de l’ensemble des jeunes considèrent que les temps de pause sont insuffisants, et 44 % que le temps prévu pour le sommeil l’est également ». Il s’agit là d’un reproche récurrent adressé aux séjours de cohésion depuis la phase de préfiguration en 2019 : les emplois du temps sont trop chargés. À cet égard, l’intervention de la DGSNU n’a pas mis un terme à l’inflation du nombre de thématiques, bien au contraire. Le Syndicat de l’encadrement de la jeunesse et des sports (SEJS-Unsa) déplore, à juste titre, les « velléités à vouloir traiter tous les sujets qui font débat au cœur de la société en seulement 10 jours » ([413]).

Figurent ci-après deux exemples de programme pour des séjours de cohésion : d’une part, celui qui est suggéré par la DGSNU elle-même ; de l’autre, un exemple concret élaboré par l’un des organismes d’éducation populaire organisateur de séjours, à savoir l’UCPA, que les rapporteurs remercient de leur avoir fourni ce document. On notera, s’agissant du programme de l’UCPA, que le fameux rallye de synthèse, si décrié par les participants, n’y figure pas, en dépit de son caractère supposément obligatoire.

Exemple-type du déroulement d’un séjour CLE élaboré par la DGSNU

Source : DGSNU.

Exemple de planning d’un sÉjour CLE organisÉ par l’UCPA