PREMIÈRE PARTIE : FACE À DES ENJEUX SANITAIRES
ET ÉCONOMIQUES MAJEURS, UNE POLITIQUE PUBLIQUE
SOUS-DIMENSIONNÉE

I. DES ENJEUX SANITAIRES ET ÉCONOMIQUES COLOSSAUX, D’UNE AMPLEUR ENCORE LARGEMENT SOUS-ESTIMÉE

Les impacts sanitaires et économiques des expositions environnementales sont encore largement méconnus ou sous-estimés, ce qui constitue un frein majeur à l’élaboration de politiques publiques à la hauteur des enjeux. Les données, aussi fragmentaires soient-elles, dessinent une réalité sanitaire et économique d’une ampleur considérable et dont nous ne mesurons pas encore l’étendue réelle.

A. UN CHAMP VASTE, HÉTÉROGÈNE ET ENCORE LARGEMENT MÉCONNU QUI COMPLIQUE LA STRUCTURATION DE L’ACTION PUBLIQUE

1. Un champ de politique publique récent, vaste et hétérogène

Historiquement, les politiques de santé et les politiques environnementales se sont développées de manière séparée. La prise en compte des effets de l’environnement sur la santé humaine ne s’est imposée que progressivement, conduisant à l’émergence du concept de santé environnementale, défini par l’organisation mondiale de la santé (OMS) en 1994 comme l’ensemble des aspects de la santé humaine déterminés par des facteurs physiques, chimiques, biologiques, sociaux et psychosociaux de notre environnement.

Les facteurs de risque environnementaux forment un ensemble particulièrement vaste et hétérogène qui recouvre des agents chimiques (pesticides, PFAS, amiante, plomb, etc.), physiques (particules fines, bruit, rayonnements, pollution lumineuse, etc.) biologiques (virus, bactéries, champignons, moustiques, tiques, etc.) présents dans différents milieux et aux modes d’action, de dissémination, voies d’exposition et impacts sanitaires très variables.

Ce champ s’élargit en permanence, à mesure que sont identifiés de nouveaux risques et que s’affinent les connaissances sur ceux déjà documentés.

Cette extension du champ de la santé environnementale s’est accompagnée d’une évolution des cadres d’analyse. L’introduction, en 2005, du concept d’exposome ([3]) a marqué une étape importante en proposant de considérer l’ensemble des expositions auxquelles un individu est soumis tout au long de sa vie, y compris prénatale. Cette approche implique une lecture intégrée des expositions, tenant compte de leurs interactions, de leurs effets cumulés ainsi que des durées et des fenêtres d’exposition. Elle conduit ainsi à élargir la notion de santé environnementale à l’ensemble des expositions non génétiques susceptibles d’influencer la santé, qu’elles soient environnementales, sociales ou comportementales.

Plus récemment, le concept « une seule santé » (« One Health »), développé à la fin des années 2000 et désormais inscrit dans le code de la santé publique promeut une approche intégrée fondée sur les interdépendances étroites entre santé humaine, santé animale et santé des écosystèmes. Il élargit encore le périmètre d’analyse en invitant à appréhender conjointement ces différentes dimensions.

La santé environnementale concerne ainsi tout le périmètre de l’action publique.

Un champ particulièrement vaste

Une mission interinspections de 2022 sur les moyens et la gouvernance des politiques de santé-environnement ([4]) établit la liste suivante :

– la qualité de l’air extérieur ;

– l’eau : qualité de l’eau brute destinée à l’eau potable (eaux de surface et souterraines), des eaux de baignades, ou des eaux thermales ;

– le sol et le sous-sol : qualité chimique des sols (contaminations) ou dégradation des sols (érosion, compaction, salinisation ou acidification) ;

– l’habitat qui peut affecter la santé par la qualité de l’air intérieur, la dégradation de la qualité de l’eau à l’intérieur de l’habitation (plomb), la qualité des matériaux utilisés, le bruit, le confort thermique et la présence de nuisibles ;

– le cadre de vie (bruit, qualité de l’urbanisme, déchets, etc.) ;

– les transports : que ce soit par les nuisances générées (bruit), en tant que cadre favorisant la contamination et les pollutions qu’ils génèrent ;

– le climat : l’ensemble des contraintes du changement climatique et la nécessité de s’y adapter (canicules, inondations et autres événements climatiques extrêmes), ont un impact sur la santé humaine et la santé des écosystèmes au sens large ;

– les rayonnements : lumière qu’elle soit naturelle (UV) ou artificielle (UV, lumières bleues), les rayonnements ionisants (radon) ou les ondes hautes ou basses fréquences (wifi, micro-ondes, téléphonie mobile, lignes électriques) ;

– le couvert végétal au sens large (cultures et couvert végétal naturel) qui peut être contaminé et impacté lui-même ou source de contamination pour l’homme (résidus de pesticides ou contaminations par les métaux lourds) ;

– les biens de consommation courante (ameublement, habits, jouets, etc.) qui font l’objet de contaminations lors de leur fabrication, qui impactent la santé humaine ;

– les médicaments et notamment leur mésusage qui entraîne des résistances aux antibiotiques, ainsi que leurs déchets pouvant se retrouver dans les eaux usées ;

– l’alimentation dont le risque est lié soit à sa contamination, soit à des défauts de qualité nutritionnelle ;

– les vecteurs de maladie (notamment les insectes piqueurs) ;

– les animaux, qu’ils soient domestiques ou sauvages, comme vecteur de maladies zoonotiques notamment ;

– le travail, qui peut avoir un impact sur la santé, que ce soit par les risques auxquels les personnes sont exposées, ou les risques psycho-sociaux liés au travail ;

– les comportements individuels peuvent renforcer ces risques liés à l’environnement par l’intermédiaire de tout un ensemble de pratiques liées à la consommation de tabac, d’alcool, les pratiques alimentaires ou même sportives ;

– les paysages, dont l’aménité peut être diminuée lors de leur dégradation, avec un impact psycho-social sur les personnes ;

– la biodiversité animale et végétale, dont la dégradation a une influence sur le développement des maladies zoonotiques et peut rétroagir sur la santé humaine.

2. Un champ encore très mal connu, une ampleur sous-estimée

Surexposition de la population au cadmium, classé cancérogène avéré depuis 1993, présence de PFAS à des concentrations supérieures aux recommandations de l’autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) dans le sérum sanguin d’un adolescent français sur quatre, détection de ces mêmes substances jusque dans les eaux de pluie et l’Arctique, diffusion de pesticides, parfois interdits depuis des années, dans l’air, les poussières domestiques, les nuages, les mollusques et les eaux marines sur l’ensemble des côtes de l’Hexagone, émission de particules ultrafines par des appareils du quotidien : il ne se passe désormais quasiment pas une semaine sans qu’une nouvelle donnée ou étude ne vienne révéler l’ampleur des pollutions environnementales et les lacunes de nos connaissances.

Ces lacunes tiennent d’abord au caractère encore relativement récent de ce champ scientifique, dont les outils conceptuels et méthodologiques demeurent en cours d’élaboration. Des approches comme « une seule santé » ou l’exposome, bien que prometteuses, restent encore faiblement opérationnelles.

Les données disponibles sont par ailleurs très fragmentaires et peu articulées entre elles de même que les systèmes de surveillance sanitaire et environnementale, ce qui limite la capacité à documenter les expositions et leurs effets sur la santé.

L’étude de ces effets soulève en outre des défis scientifiques majeurs. Les effets à faibles doses, caractéristiques notamment des perturbateurs endocriniens, les expositions multiples et les interactions entre substances – les effets dits « cocktails » – sont particulièrement difficiles à appréhender de même que les effets transgénérationnels liés à des modifications épigénétiques. L’apparition de certains effets à distance de l’exposition, parfois plusieurs décennies plus tard, complique l’établissement de relations causales. La nature multifactorielle de nombreuses maladies chroniques rend difficile l’identification de la part imputable aux facteurs environnementaux.

Enfin, les capacités de production de connaissances et d’évaluation des risques sont largement dépassées par la dynamique des expositions. La production mondiale de produits chimiques a été multipliée par 50 depuis 1950 ([5]) et devrait encore doubler d’ici à 2030 ([6]). Environ 350 000 produits chimiques sont commercialisés à l’échelle mondiale, tandis que plus de 23 000 substances ont été enregistrées depuis 2007 dans le cadre du règlement européen REACH. La recherche scientifique, notoirement sous-dotée, est très loin de pouvoir suivre le rythme de mise sur le marché des substances.

De nombreux risques sont encore très peu ou pas étudiés, tandis que de nouveaux sont mis en évidence en permanence, qu’il s’agisse des modalités d’action et de diffusion de substances ou de la prise en compte de leurs métabolites, parfois plus actifs que les molécules d’origine.

Cette difficulté est encore renforcée par les interactions complexes entre santé humaine, santé animale et état des écosystèmes, très insuffisamment explorées.

Le changement climatique agit à cet égard comme un multiplicateur de risques, amplifiant des expositions existantes et en introduisant de nouvelles, à travers notamment l’extension géographique de maladies vectorielles ou la modification des équilibres écologiques.

B. UN FARDEAU SANITAIRE ET ÉCONOMIQUE MASSIF DONT L’AMPLEUR RESTE MAL MESURÉE CE QUI NUIT À SA BONNE PRISE EN COMPTE

1. Des données chiffrées très parcellaires qui sous-estiment des enjeux sanitaires considérables

a. Un impact sanitaire global massif

Les évaluations chiffrées disponibles sur l’impact sanitaire des facteurs environnementaux souffrent de limites importantes : elles sont disparates, parfois anciennes, ciblées sur un nombre restreint de facteurs, fondées sur des données lacunaires et des méthodologies hétérogènes qui rendent les comparaisons délicates. Malgré ces lacunes, les ordres de grandeur sont saisissants.

Des impacts globaux majeurs

Selon des estimations de l’OMS, fondées sur des données dont le caractère relativement ancien ([7]) est susceptible de minorer le poids réel des facteurs environnementaux, ces derniers ([8]) seraient à l’origine de :

– 24 % de la mortalité mondiale,

– 26 % de la mortalité infantile,

– 24 % de la morbidité globale,

– 14 % de la mortalité en France ([9]).

Un rôle déterminant dans les maladies chroniques :

90 % des décès dans l’Union européenne sont liés à des maladies non transmissibles ([10]).

Les travaux sur l’exposome suggèrent que les facteurs environnementaux, au sens large ([11]), seraient impliqués dans 70 % des maladies non transmissibles et que 70 à 90 % du risque de maladie est attribuable à des facteurs non génétiques ([12]).

Des signaux préoccupants d’évolution sanitaire, notamment :

L’incidence des cancers chez les moins de 50 ans a augmenté de près de 80 % à l’échelle mondiale entre 1990 et 2019 ([13]).

En France, la fréquence des allergies respiratoires a triplé en trente ans. Un tiers de la population réagit à au moins un allergène ([14]).

10 à 12 % de la population française souffre d’asthme ([15]).

Selon une méta-analyse, réalisée par des chercheurs américains et israéliens, publiée en novembre 2022, la concentration moyenne de gamètes dans le sperme des hommes a été divisée par deux en l’espace de 45 ans ([16]).

Pollution de l’air : un impact massif et documenté

Chez l’enfant : 12 à 20 % des nouveaux cas de maladies respiratoires sont attribuables aux particules fines (PM2,5) ou au NO2 d’origine humaine ([17]).

Chez l’adulte : 7 à 13 % des nouveaux cas de maladies respiratoires, cardiovasculaires ou métaboliques.

Une dégradation des écosystèmes aux conséquences sanitaires croissantes :

L’usage massif de substances chimiques contribue à un effondrement préoccupant de la biodiversité. La pression sur les écosystèmes favorise l’émergence de maladies infectieuses : 75 % des maladies émergentes sont d’origine animale, et leur fréquence a été multipliée par quatre depuis les années 1980.

Les quatre facteurs étudiés dans le présent rapport permettent d’illustrer l’ampleur des impacts sanitaires associés aux expositions environnementales mais aussi les fortes disparités et lacunes dans leur connaissance.

b. Les particules fines : un risque sanitaire de premier plan aujourd’hui bien documenté

Facteur de risque parmi les mieux documentés ([18]), les particules fines font l’objet de travaux de recherche et d’une surveillance structurée depuis plusieurs décennies. L’OMS les classe au second rang des facteurs les plus nocifs pour la santé mondiale, après le tabac. Le Centre international de recherche sur le cancer (CIRC) les a classées à l’unanimité en 2013 comme cancérigènes pour l’homme.

Leurs effets sanitaires sont multiples. Elles affectent d’abord le système respiratoire, entraînant une augmentation de l’asthme, une altération des fonctions pulmonaires, ainsi qu’un risque accru de cancers et d’infections respiratoires. Mais en franchissant la barrière pulmonaire, elles peuvent également pénétrer dans la circulation sanguine et affecter de nombreux organes, contribuant notamment à des pathologies cardiovasculaires et métaboliques.

En France, elles sont responsable d’environ 40 000 décès par an, contre près de 48 000 dans les années 2010 ([19]). Environ un cinquième du fardeau mondial du diabète de type 2 ([20]) et entre 9 et 17 % des décès par cancer du poumon ([21]) leur seraient attribuables.

Les particules ultrafines font quant à elles l’objet d’un suivi encore très limité, alors même que leur taille extrêmement réduite leur permet de pénétrer profondément dans l’organisme et d’en affecter de multiples fonctions.

c. Le bruit : un fardeau sanitaire majeur, encore insuffisamment perçu

Le bruit constitue un risque environnemental identifié de longue date, dont les effets sanitaires ne sont que progressivement documentés. Au-delà des atteintes auditives, l’OMS identifie quatre effets extra-auditifs : la gêne, les perturbations du sommeil, les maladies cardiovasculaires et les troubles cognitifs. La littérature scientifique examine d’autres liens avec certains cancers, maladies neurodégénératives, perturbations du système métabolique et endocrinien, de la santé mentale et de la grossesse.

Les études disponibles se concentrent principalement sur le bruit des transports, tandis que d’autres sources (voisinage, activités récréatives nocturnes, chantiers ou éoliennes) restent moins étudiées, de même que les expositions combinées à plusieurs sources de bruit.

Le bruit des seuls transports, malgré l’insuffisance des données remontées par la France, aurait été responsable dans notre pays en 2022 de 13 000 morts prématurées et de la perte de 265 000 années de vie en bonne santé ([22]), selon l’Agence européenne pour l’environnement (AEE). En 2021, l’ADEME et le Conseil national du bruit ont pour leur part évalué le nombre d’années de vie en bonne santé perdues à 694 000 en intégrant un spectre plus large d’effets sanitaires et des territoires non pris en compte dans les cartes du bruit européennes.

d. Les pesticides : des effets insuffisamment explorés et quantifiés

Comme le souligne le Haut-commissariat à la stratégie et au plan, l’impact global des pesticides sur la santé n’a pas fait l’objet d’une évaluation quantitative d’ensemble en France, contrairement à d’autres facteurs tels que la pollution de l’air ou le bruit.

Les pesticides, définis par leur usage, ne constituent pas une catégorie homogène. Ils regroupent plus d’un millier de substances actives aux mécanismes d’action variés, dont les effets sur la santé dépendent des propriétés intrinsèques, des doses et des modalités d’exposition. Cette diversité rend leur évaluation, conduite substance par substance, particulièrement complexe.

Cette évaluation demeure par ailleurs très lacunaire. Le centre international de recherche sur le cancer (CIRC) n’a ainsi évalué qu’environ 70 substances actives sur plus d’un millier utilisé au cours des dernières décennies. Les études disponibles portent principalement sur les expositions professionnelles, pour lesquelles les niveaux d’exposition plus élevés facilitent l’identification de relations épidémiologiques.

Les travaux disponibles – rappelés de manière non exhaustive dans l’encadré ci-après – mettent néanmoins en évidence des présomptions fortes de liens avec certaines pathologies graves, ainsi que des présomptions plus limitées pour un ensemble plus large d’atteintes. Cependant, les connaissances relatives aux expositions diffuses – alimentaires et environnementales – ainsi qu’à la population générale et aux proches des travailleurs agricoles, restent très partielles.

Comme le souligne le Haut-commissariat, cette situation, qui peut traduire un manque de données et de capacité à détecter des effets, ne permet pas de conclure à une faible incidence sanitaire dans la population générale.

À cet égard, en dépassant les limites d’une approche substance par substance, une récente étude menée au Pérou ([23]) met en évidence une association robuste entre exposition à des pesticides, dont aucun n’est classé comme cancérogène, et un risque accru de certains cancers dans plus de 400 zones réparties sur l’ensemble du territoire du pays.

À ces lacunes s’ajoutent celles relatives à l’évaluation des métabolites de pesticides, issus de leur transformation dans l’environnement ou dans l’organisme. Ces composés, parfois plus persistants ou plus mobiles que les substances actives initiales, font l’objet d’un suivi encore plus limité, les dispositifs d’évaluation ayant historiquement porté sur les substances actives elles-mêmes.

Enfin, les effets indirects des pesticides sur la santé humaine, via les atteintes aux écosystèmes, restent insuffisamment connus. L’appauvrissement de la biodiversité, notamment des populations d’oiseaux, peut ainsi affecter des déterminants de la santé mentale, tels que la qualité des environnements sonores.

Principaux effets sanitaires identifiés de l’exposition aux pesticides

Une expertise collective de l’Inserm publiée en 2013 et actualisée en 2021 fournit une synthèse des effets sanitaires associés à l’exposition aux pesticides.

Elle confirme une présomption forte de lien entre l’exposition professionnelle et plusieurs pathologies, notamment le lymphome non hodgkinien, le myélome multiple, le cancer de la prostate, la maladie de Parkinson, certains troubles cognitifs ainsi que des pathologies respiratoires.

Des associations ont également été identifiées avec une présomption moyenne pour la maladie d’Alzheimer, certains troubles anxiodépressifs, d’autres cancers, l’asthme ou encore des pathologies thyroïdiennes. Des travaux plus récents ont également montré que l’exposition professionnelle à certaines familles de pesticides peut réduire la concentration des spermatozoïdes.

Concernant le cancer de la prostate, l’Anses estime probable la relation causale entre ce cancer et l’exposition aux pesticides en général, et au chlordécone en particulier ([24]).

Les études épidémiologiques mettent par ailleurs en évidence une présomption forte de lien entre l’exposition périnatale aux pesticides et certains cancers de l’enfant, en particulier les leucémies et les tumeurs du système nerveux central, ainsi qu’avec certaines malformations congénitales. Dans la population générale, une présomption forte de lien a également été identifiée entre l’exposition maternelle à certains insecticides et des troubles du développement neuropsychologique et moteur chez l’enfant.

Comme le souligne le Haut-commissariat, une revue de la littérature scientifique publiée en 2024 a montré une association entre exposition aux pesticides pendant la grossesse et anomalie du tube neural du nouveau-né ([25]). Une récente synthèse de la littérature scientifique en épidémiologie suggère une relation entre l’exposition prénatale et postnatale aux pesticides et des effets sur la santé des nouveau-nés et des nourrissons tels que les troubles neurodéveloppementaux et de croissance, l’apparition d’anomalies congénitales, l’apparition de cancers pédiatriques et des dysfonctionnements métaboliques.

Le Haut-commissariat signale également une méta-analyse qui montre un lien entre l’exposition à certaines familles de pesticides et la réduction de la concentration des spermatozoïdes ([26]).

S’agissant des riverains des zones agricoles, l’expertise collective de l’Inserm rappelle que certaines études suggèrent un lien entre la proximité résidentielle des zones d’épandage et la maladie de Parkinson et des comportements évocateurs de troubles du spectre autistique chez l’enfant, même si le niveau de présomption est considéré comme faible, en raison notamment des difficultés d’évaluation fine de l’exposition et de l’absence de données individuelles.

Le Haut-commissariat signale deux études postérieures à l’expertise collecive : l’étude épidémiologique Géocap-agri ([27]), qui montre à l’échelle nationale une augmentation du risque de leucémie lymphoblastique chez l’enfant en lien avec celle de la densité des cultures de vignes à proximité des résidences, et une étude épidémiologique spatio-temporelle ([28]) qui rapporte une corrélation entre l’utilisation locale de pesticides (notamment du soufre en pulvérisation, du mancozèbe et du glyphosate) et l’apparition du cancer du pancréas.

Si les connaissances relatives aux effets des expositions alimentaires et environnementales diffuses en population générale sont très insuffisantes, comme le souligne le Haut-commissariat, quelques études épidémiologiques, dont plusieurs provenant d’une cohorte française, sur les effets de la consommation de produits issus de l’agriculture biologique, non prises en compte dans l’expertise collective de l’Inserm, offrent des indications indirectes sur les effets de l’exposition alimentaire aux pesticides.

Une présomption forte a par ailleurs été identifiée dans les Antilles entre le développement du cancer de la prostate et l’exposition au chlordécone.

Des travaux expérimentaux suggèrent en outre des effets sanitaires liés à des expositions chroniques à faibles doses et à des mélanges de pesticides. Une étude publiée en 2018 par une équipe française a ainsi montré que des souris exposées pendant 52 semaines à un mélange de six pesticides à faible dose via l’alimentation développaient des pathologies hépatiques, du diabète et une prise de poids ([29]).

Les pesticides ont également des effets avérés sur les écosystèmes. Une méta-analyse portant sur plus de 1 700 études à travers le monde publiée en 2025 met ainsi en évidence des effets sur la croissance, la reproduction, l’activité métabolique ou le comportement des organismes, quel que soit le groupe taxonomique étudié ([30]). Les pesticides sont identifiés comme l’un des facteurs majeurs du déclin de nombreux organismes, notamment les macro-invertébrés aquatiques, certains insectes, les oiseaux et les chauves-souris ([31]).

Recommandation n° 1 : Confier aux acteurs compétents une évaluation quantitative de l’impact sanitaire et des coûts sociaux liés à l’usage des pesticides en France.

e. Les PFAS : un univers chimique encore très largement méconnu

Les substances per- et polyfluoroalkylées (PFAS) sont souvent présentées comme un « risque émergent » mais c’est en réalité notre connaissance qui n’est qu’émergente s’agissant de substances massivement utilisées depuis les années 1950. Malgré une accélération récente – les connaissances étaient jusqu’à récemment largement ciblées sur trois substances ([32]) – les PFAS effectivement investigués se limitent à un peu plus de 200 sur plusieurs milliers recensés.

Les PFAS constituent un ensemble extrêmement vaste et hétérogène, regroupant plusieurs milliers de composés aux modes d’action divers, présents dans l’ensemble des compartiments de l’environnement et caractérisés par leur très grande persistance, à la fois dans l’environnement et dans l’organisme.

L’Anses souligne à cet égard que ses travaux sur les modes d’action et les valeurs sanitaires de référence ne permettent pas d’identifier de caractéristiques communes représentatives en termes de toxicité, contrairement à d’autres groupes de substances. Cette hétérogénéité conduit l’agence à questionner le principe même du recours à la notion de « famille » pour l’évaluation des risques et l’organisation de la surveillance. Elle soutient en revanche une approche groupée pour la mise en œuvre d’une restriction au niveau européen.

Malgré ces lacunes, les données disponibles mettent en évidence des effets sanitaires graves.

Quelques effets sanitaires identifiés dans la littérature scientifique ([33])

L’Agence européenne pour l’environnement (AEE), d’après une analyse de la littérature scientifique, rapporte une forte présomption de lien entre exposition à certains PFAS et les effets suivants :

– pour les nouveau-nés de femmes exposées : faible poids à la naissance, réponse vaccinale réduite et retard du développement des glandes mammaires ;

– augmentation du niveau de cholestérol ;

– maladies thyroïdiennes ;

– effets hépatiques ;

– cancer du rein ;

– cancer des testicules chez l’homme.

En 2023, le CIRC a classé le PFOA comme cancérogène pour les humains et le PFOS comme cancérogène possible.

Dans le cadre de la réglementation européenne, le PFOS et ses sels, le PFNA et ses sels ainsi que le PFOA sont classés non seulement cancérigènes suspectés mais également toxiques présumés pour la reproduction. Le PFHpA et le PFHxA sont classés comme toxiques présumés pour la reproduction.

Postérieurement à la publication du rapport du Haut-commissariat, des travaux suédois publiés dans l’édition de décembre 2025 de la revue Environmental Research les associent à une augmentation du risque de morbidité et de mortalité cardio-vasculaires ([34]).

2. Des coûts économiques et sociaux encore mal appréhendés

Si les pollutions environnementales engendrent des coûts économiques et sociaux considérables, la littérature sur le sujet demeure relativement récente et ces coûts restent, pour certains facteurs – en particulier les pesticides et, plus largement, le risque chimique – très partiellement quantifiés, ce qui nuit à leur pleine prise en compte dans les arbitrages politiques.

Des limites méthodologiques fortes

Le coût social comprend à la fois les coûts supportés par les finances publiques – notamment les dépenses de prévention et de soins – et les coûts dits externes, qui incluent la valeur des vies humaines perdues, la dégradation de la qualité de vie ou encore les pertes de production pour les entreprises et les administrations, la diminution des performances scolaires. La quantification des coûts sociaux se heurte aux lacunes de l’évaluation des impacts sanitaires. Par ailleurs, l’estimation des coûts externes – l’essentiel du coût social – comporte des marges d’incertitude importantes : les méthodes d’évaluation varient notamment s’agissant des pertes de vie humaine ou de qualité de vie.

Incomplètes, les estimations disponibles font régulièrement l’objet de réévaluations à la hausse à mesure que les connaissances scientifiques progressent et que les méthodes d’évaluation s’affinent.

Malgré ces limites méthodologiques, plusieurs études permettent de dégager des ordres de grandeur éclairants.

CoÛts sociaux de plusieurs facteurs environnementaux en Europe ([35])

Ces coûts, à l’instar des impacts sanitaires, sont inégalement documentés. Ceux associés à la pollution de l’air figurent parmi les mieux renseignés.

Pollution de l’air: un coût économique documenté par plusieurs évaluations

En 2018, elle aurait coûté plus de 166 milliards d’euros aux 432 principales villes d’Europe, qui représentent plus de 130 millions d’habitants ([36]).

En 2015, une commission d’enquête du Sénat sur le coût de la pollution de l’air avait estimé ce dernier entre 68 et 100 milliards d’euros par an en France ([37]).

Plus récemment, Santé publique France ([38]) estime que l’effet de la pollution de l’air sur la morbidité représentait entre 2016 et 2019 un coût économique annuel de l’ordre de 12,9 milliards d’euros pour les émissions de PM2,5 et 3,8 milliards d’euros pour les émissions de NO2.

Une étude ([39]), publiée en 2020, estimait à 145 milliards d’euros la valeur monétaire des décès prématurés évités dans un scénario sans pollution anthropique de particules fines en 2008. En appliquant la méthodologie de cette étude sur les données de Santé publique France, l’effet de la pollution de l’air sur la mortalité représenterait selon la direction générale du Trésor entre 2016 et 2019 un coût économique annuel de 130 milliards d’euros pour les particules fines et 23 milliards d’euros pour le NO2 ([40]).

Par ailleurs, au niveau local, une estimation des impacts économiques de la pollution de l’air a été publiée par Airparif pour l’Île-de-France. Elle se monte à 28 milliards d’euros par an, soit plus de 2 200 euros par Francilien et par an ([41]).

Une étude récente portant sur la France démontre qu’une augmentation de 10 % de l’exposition mensuelle aux PM2,5 entraîne une baisse du chiffre d’affaires des entreprises d’environ 0,4 % au cours des deux mois suivants, sans rattrapage par la suite ([42]). Les auteurs estiment que les bénéfices annuels totaux d’une réduction de 25 % de l’exposition mensuelle moyenne aux PM2,5 permettant d’atteindre les niveaux journaliers recommandés par l’OMS s’élèveraient à 12,8 milliards d’euros.

À l’inverse, les estimations relatives aux pesticides demeurent fragmentaires et ciblées sur certains coûts.

Pesticides : des évaluations ciblées sur certains coûts ([43])

Les coûts liés à l’augmentation de l’usage de pesticides sur la mortalité infantile ont été estimés à 1,2 milliard de dollars par an dans 245 comtés aux États-Unis, en observant que la mortalité infantile augmentait de 0,25 % pour chaque augmentation de 1 % de l’usage des pesticides ([44]).

En France, une étude chiffre la partie des coûts relatifs aux dépenses publiques inhérentes aux seules maladies professionnelles reconnues (Parkinson et tumeurs malignes des tissus lymphatiques et hématopoïétiques) à 48 millions d’euros par an au minimum ([45]).

Les coûts liés à la pollution de l’eau sont parmi les mieux documentés comme le montrent les chiffres rassemblés par le Haut-commissariat.

Les surcoûts de traitement de l’eau imputables aux pesticides, répercutés sur les factures des ménages, s’élèveraient entre 260 et 360 millions d’euros par an selon une estimation du CGDD datant de 2011 ([46]). Une étude de 2022 confirme un ordre de grandeur comparable, autour de 260 millions d’euros par an ([47]).

Le surcoût lié à l’achat d’eau en bouteille par les ménages, en raison de préoccupations relatives à la pollution de l’eau, a été estimé à 710 millions d’euros par an, portant le coût total pour les ménages à environ 1 milliard d’euros par an (CGDD, 2011).

Les coûts de restauration environnementale pourraient être beaucoup plus élevés. Le CGDD estimait en 2011 que la dépollution complète des eaux douces en France coûterait entre 36 et 120 milliards d’euros.

D’autres externalités commencent également à être quantifiées. Les émissions de gaz à effet de serre liées à la production de pesticides ont ainsi été estimées à 31,5 millions d’euros pour l’année 2019, en valorisant les émissions selon la valeur de l’action pour le climat en vigueur à cette date ([48]), soit plus de 149 millions d’euros avec la valeur carbone actualisée pour 2025 ([49]).

Enfin, les pesticides peuvent entraîner des coûts indirects liés à la dégradation des services écosystémiques de régulation des insectes nuisibles. Aux États-Unis, une étude a montré que la disparition d’une espèce de chauve-souris prédatrice d’insectes nuisibles a conduit à une augmentation de l’usage de pesticides et des pertes de production estimées à 2,7 milliards de dollars par an dans les comtés concernés ([50]).

Les estimations disponibles sur le coût social du bruit et des PFAS illustrent le caractère évolutif de ces évaluations.

Pour le bruit, une première estimation, réalisée en 2016 par l’ADEME et le Conseil national du bruit, situait ce coût autour de 57 milliards d’euros par an, montant réévalué à 147 milliards d’euros par an en 2021 à la faveur notamment d’un élargissement du périmètre de l’évaluation ([51]).

S’agissant des PFAS, une première estimation de leur coût social à l’échelle de l’Espace économique européen le situait entre 52 et 84 milliards d’euros par an en 2019 ([52]). Une étude remise à la Commission européenne en janvier 2026 le situe entre 330 et 1 700 milliards d’euros d’ici à 2050, selon différents scénarios de dépollution des eaux et des sols ([53]).

Au prorata de la population française, cette estimation correspondrait à une fourchette de coûts socio-économiques de l’ordre de 50 à 255 milliards d’euros par an pour la France. Ce résultat est à interpréter avec précaution car les coûts de dépollution dépendent du niveau de contamination de chaque pays, l’imprégnation des populations apparaissant relativement élevée en France (cf. infra).

Ces ordres de grandeur vertigineux ne portent pourtant que sur quatre substances et n’intègrent pas les effets combinés.

CoÛts sociaux de plusieurs facteurs environnementaux pour la France ([54])

II. FACE À DES BESOINS EN FORTE CROISSANCE, UNE ACTION PUBLIQUE STRUCTURELLEMENT SOUS-DIMENSIONNÉE

L’ensemble des rapports de contrôle et d’évaluation publiés sur le sujet ont mis en exergue le sous-dimensionnement de cette politique qui tient à plusieurs facteurs transversaux : la fragmentation de l’action publique qui nuit à son efficacité ; l’insuffisance des moyens et la faible priorité politique qui lui sont accordés. Ces constats demeurent hélas largement inchangés.

A. UN CHAMP ÉCLATÉ ENTRE DE MULTIPLES ACTEURS, UN EMPILEMENT DE DISPOSITIFS SANS PORTAGE POLITIQUE NI PRIORISATION

L’action publique dans le champ santé-environnement relève moins d’une politique structurée que d’un empilement progressif de textes, plans et dispositifs sectoriels centrés tantôt sur la santé tantôt sur l’environnement. Le plan national santé-environnement s’est ajouté a posteriori sans remédier au manque de moyens ni au défaut de coordination et de portage politique. Dès 2020, un rapport interinspections observait que la santé-environnement malgré des enjeux majeurs peinait « à se constituer en objet identifié et piloté des politiques publiques ». Six ans plus tard, le diagnostic conserve toute son actualité.

1. Un champ qui doit mobiliser une multitude d’acteurs et de dispositifs historiquement construits sans coordination

Par essence, la santé-environnement – et plus encore l’approche dite « une seule santé » – doit mobiliser un très grand nombre d’acteurs et de compétences. Comme le souligne le cabinet du Premier ministre ([55]), « la complexité institutionnelle est largement inhérente au sujet. » Pour autant, la forte fragmentation qui caractérise l’organisation institutionnelle, les cadres normatifs et les instruments d’action publique constitue un handicap structurel majeur.

a. Une fragmentation institutionnelle qui affaiblit l’action publique

La santé environnementale mobilise des interventions de nombreux acteurs à plusieurs niveaux – international, européen, national et territorial.

Une architecture institutionnelle fragmentée à tous les niveaux

Au niveau national, la santé environnementale mobilise de très nombreux domaines d’action publique (santé, environnement, recherche, enseignement supérieur, agriculture, travail, transports, logement, économie, industrie, énergie, urbanisme…).

Plus d’une dizaine de directions générales, relevant de six ministères différents (ministères chargés de la santé, de la transition écologique, de l’économie et des finances, du travail, de l’agriculture et de la recherche), conduisent à titre principal les politiques de santé-environnement.

Sont concernés au premier chef le ministère de la santé et le ministère chargé de la transition écologique. Le ministère chargé de l’agriculture pilote notamment les politiques relatives aux pesticides agricoles. Le ministère du travail est responsable de la santé au travail.

La mise en œuvre de cette politique repose par ailleurs largement ([56]) sur une vingtaine d’opérateurs intervenant à titre principal ou accessoire dans ce domaine ([57]) dont un rapport interinspections de 2020 souligne que plusieurs sont dotés de missions de recherche, d’expertise, de surveillance des risques qui recouvrent le même champ, notamment l’Ineris, l’IRSN et le BRGM, ou encore l’Anses et Santé publique France.

Au niveau européen, le même morcellement est constaté. Au sein de la commission européenne, quatre directions générales sont principalement concernées. Plusieurs agences contribuent également à la production d’expertise et à la régulation dans ce domaine, parmi lesquelles l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA), l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA), l’Agence européenne pour l’environnement (AEE), l’Agence européenne du médicament ou encore le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies.

Au niveau territorial, la santé environnementale mobilise également de nombreux acteurs en particulier les collectivités territoriales. Les agences régionales de santé (ARS) portent une part significative des interventions de terrain, complétées, sans articulation suffisante, par de nombreux services déconcentrés de l’État, notamment les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL), les directions départementales des territoires (DDT) ou encore les directions départementales de la protection des populations (DDPP).

Enfin, certains dispositifs de surveillance reposent sur des acteurs associatifs agréés par l’État, comme les associations agréées pour la surveillance de la qualité de l’air.

La multiplicité des acteurs favorise des approches en silo dont il résulte des doublons et des incohérences, chaque acteur étant soucieux de préserver son champ d’intervention. Elle conduit à un enchevêtrement et une dilution des responsabilités : le niveau national peut ainsi invoquer les contraintes du cadre européen, tandis que des insuffisances de mise en œuvre peuvent être imputées à la mobilisation insuffisante des acteurs locaux et inversement. Elle génère enfin des lourdeurs organisationnelles et des coûts de coordination élevés, qui mobilisent une part significative de ressources pourtant rares.

Ces difficultés ne sont pas propres à la santé environnementale mais y prennent une acuité particulière dès lors que ce champ implique, par nature, une approche intégrée et décloisonnée, conformément au concept « une seule santé ».

Cartographie des principaux acteurs chargés d’une mission
de surveillance, d’expertise ou de gestion des risques
dans le champ santé-environnement

L’architecture institutionnelle de la santé environnementale s’est d’ailleurs récemment complexifiée avec l’apparition d’un nouvel acteur : le secrétariat général à la planification écologique (SGPE) dont l’articulation avec les autres acteurs et le rôle dans ce champ manquent de clarté.

Le SGPE, des missions non clarifiées et à géométrie variable
dans le champ de la santé environnementale

Créé en 2022, auprès de la Première ministre, dans le cadre de la stratégie de planification écologique annoncée par le Président de la République, le SGPE est chargé de coordonner la mise en œuvre des politiques publiques concourant à la transition écologique. Il assure notamment le suivi des engagements internationaux de la France en matière de climat et de biodiversité ainsi que la mise en œuvre des objectifs du Pacte vert européen.

Toutefois, l’intégration de ce nouvel acteur dans l’architecture administrative existante soulève plusieurs interrogations. Son articulation avec les administrations centrales et les ministères compétents n’est pas clairement définie. Le SGPE n’est pas associé de manière systématique à l’ensemble des politiques sectorielles ayant pourtant des implications environnementales, ce qui limite sa capacité à assurer une coordination effective.

Selon les informations transmises par le cabinet du Premier ministre, « la santé environnementale a été prise en compte dans la planification écologique depuis la création du SGPE en 2022, mais principalement en tant que co-bénéfice des politiques à visée avant tout environnementale (effet de l’électrification des véhicules ou des modes de chauffage sur la qualité de l’air, de l’agriculture biologique sur l’alimentation, etc.).

La santé environnementale ne fait pas partie des missions explicitement décrites dans le décret du 7 juillet 2022 créant le SGPE. Cependant, en tant qu’organe chargé d’assurer l’interministérialité sur les questions de planification écologique, le SGPE peut contribuer à un meilleur pilotage des politiques de santé-environnement.

En pratique, le SGPE est d’ores et déjà associé à l’élaboration de certaines politiques de santé-environnement (mise en œuvre de la feuille de route captages, rôle de secrétariat de la stratégie Ecophyto, participation au pilotage de la stratégie nationale pour l’alimentation, la nutrition et le climat).

L’intervention du SGPE peut être prévue par les textes ou se faire sur demande du cabinet du Premier ministre, mais pas de manière systématique en matière de santé-environnement. Le SGPE n’est par exemple pas associé à la gouvernance du plan d’action interministériel sur les PFAS de 2024.

Le SGPE a aussi pu intervenir, via son pôle « numérique & données », sur des questions d’interopérabilité de données de santé et environnementales, et d’architecture de systèmes d’information.

Enfin, le SGPE ambitionne une meilleure prise en compte de la santé-environnement dans son action territoriale, en particulier dans le cadre des COP régionales.

La montée de ces problématiques et la nécessité de les placer au cœur de la planification écologique a amené le SGPE à renforcer ses compétences en ouvrant un poste de directeur(ice) de programme dédié à la santé environnementale en décembre 2025. Le recrutement est en cours de finalisation, et le poste devrait être pourvu dans les prochaines semaines. Ce renforcement permettra une meilleure association du SGPE aux politiques de santé environnementale, selon des modalités encore à définir. »

b. Une réglementation particulièrement dispersée et compartimentée source d’incohérence et d’inefficience

Au niveau européen comme au niveau national, les normes se sont développées au fil du temps selon des logiques sectorielles, conduisant à une juxtaposition de réglementations segmentées par facteur de risque, milieux environnementaux, usages ou vecteurs d’exposition.

Une protection fragmentée source de complexité et d’inefficience :
l’exemple des captages au plan national

La protection des ressources en eaux destinées à la consommation humaine relève de deux procédures distinctes – protection des aires d’alimentation des captages prévue par le code de l’environnement et périmètres de protection des captages relevant du code de la santé publique – ce qui est source de complexité et d’inefficience pour les acteurs ([58]). Ces dispositifs sont portés par des acteurs différents selon des logiques distinctes – sanitaire pour les périmètres, environnementale pour les aires d’alimentation. Le chantier de la mise en place d’une procédure unique demandée notamment par les inspections en 2014 n’a pas avancé, ce qui illustre la difficulté à rapprocher les procédures, les moyens et les intervenants.

Au niveau européen, les substances et produits chimiques font l’objet de plusieurs dizaines de réglementations extrêmement compartimentées et dont l’application l’est tout autant.

Au plan européen, le cas de la réglementation des substances chimiques

Les règles applicables varient selon les usages (cosmétiques, médicaments, jouets, produits phytopharmaceutiques), les compartiments environnementaux concernés (eau, air, aliments, etc.) ou les activités (ICPE) avec des approches différentes (régulation par le danger, par les risques, ou une combinaison des deux).

Le cas des PFAS, dont la surveillance et les normes applicables varient selon les milieux, est particulièrement emblématique du manque de cohérence de l’approche par milieux.

La mise en œuvre de la réglementation est elle aussi fragmentée : elle fait intervenir plusieurs agences et comités scientifiques pouvant être responsables de différentes phases de l’analyse des risques et/ou de différents usages d’une même substance.

Les procédures combinent une autorisation des substances au niveau européen et une autorisation des produits au niveau national ou par zones. Ce système conduit à des règles hétérogènes selon les pays.

À cet égard, l’Anses note que de nombreuses difficultés rencontrées dans le domaine des produits phytopharmaceutiques sont évitées dans le domaine du médicament, où les autorisations sont produites sous l’égide d’une seule institution (tout en s’appuyant sur des contributions des autorités et acteurs nationaux). La France plaide ainsi en faveur d’une évaluation centralisée au niveau européen.

Une même substance peut être examinée dans plusieurs cadres réglementaires distincts et mobiliser des agences différentes et des procédures d’évaluation parallèles. Cette architecture sectorielle peut conduire à des redondances, une dispersion des données, des incohérences d’appréciation et des délais rallongés pour la gestion des risques.

Un règlement récent dit « une substance, une évaluation » vise, comme son intitulé l’indique, à améliorer la cohérence et l’efficacité du système européen d’évaluation des substances par le partage des données scientifiques, la coordination entre agences européennes et autorités nationales et la mutualisation des travaux d’expertise. Elle prévoit notamment la création d’une plateforme européenne commune de données sur les substances chimiques et le renforcement des mécanismes de coopération entre agences.

Si le règlement « Une substance, une évaluation » est de nature à combler certaines difficultés, il ne supprime pas totalement les incohérences entre les différents règlements qui régissent les mêmes substances.

Une protection fragmentée source d’incohérences
et d’angles morts : l’exemple des médicaments

Les médicaments sont en dehors du champ d’application du principal règlement applicable aux produits chimiques (REACH) et sont encadrés par plusieurs textes spécifiques. Ainsi, comme le souligne le ministère chargé de la santé, une substance interdite ou restreinte dans le cadre du règlement REACH peut continuer à être utilisée dans les médicaments. La restriction sur les PFAS en cours d’examen pourra uniquement s’appliquer aux excipients et aux conditionnements de médicaments. Or, comme le note le Haut-commissariat à la stratégie et au plan, « sur les 200 médicaments à petites molécules les plus vendus en 2018, 25 contenaient des PFAS ».

Il est donc souhaitable de réviser la réglementation, pour remédier à la fragmentation à la source et d’aller au-delà d’une meilleure coordination entre agences par la création d’une agence européenne « une seule santé » par rapprochement des agences existantes (EFSA et ECHA notamment), préconisation qui avait déjà été formulée par la mission d’inspection précitée sur les moyens et la gouvernance de la santé environnementale.

Recommandation n° 2 : Remédier à la source à la fragmentation de la réglementation européenne des produits chimiques et créer une agence « une seule santé ».

c. Un empilement de plans et de stratégies

À la fragmentation du cadre normatif s’ajoute un empilement de plus d’une trentaine de stratégies, plans ou programmes qui peuvent être considérés comme relevant de la santé environnementale.

Certains ciblent des environnements (santé au travail), d’autres des milieux environnementaux (l’air ou l’eau), des facteurs de risque (PFAS, chlordécone, pesticides, micropolluants, perturbateurs endocriniens) ou encore des effets sanitaires (cancer, maladie de Lyme).

Répartition par risque des stratégies et plans en santé-environnement

Source : Rapport interinspections 2022, Moyens et gouvernance des politiques de santé-environnement.

La diversité des entrées retenues par ces plans engendre des chevauchements et des incohérences. Ainsi, la qualité de l’eau est traitée dans des plans dédiés, tandis que les pesticides ou les PFAS, qui en constituent des facteurs majeurs de dégradation, relèvent aussi d’autres cadres d’action.

À l’inverse, il existe des risques non couverts par ces documents : c’est, par exemple, le cas du bruit, des rayonnements, ou des zoonoses.

2. Une absence de hiérarchisation des enjeux sanitaires, au profit de priorités conjoncturelles et médiatiques

La multiplication des plans, structurés selon des entrées hétérogènes (milieux, substances, pathologies ou risques), s’accompagne d’un défaut de hiérarchisation des enjeux sanitaires. Comme le souligne le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche ([59]), l’approche par contaminants, chacun faisant l’objet d’un plan spécifique, conduit à invisibiliser certaines thématiques, à diluer les financements et à créer des formes de concurrence entre risques.

À l’inverse, une approche globale de la santé environnementale, notamment dans son acception « une seule santé », suppose de considérer un ensemble très large de facteurs et d’organiser une gradation partagée des enjeux sanitaires. Or, comme le relève l’Anses ([60]), l’actualité est émaillée d’événements sanitaires que les médias traitent le plus souvent sur le même plan, contribuant à orienter l’action publique au gré de l’urgence, des crises ou de l’émotion qu’ils suscitent.

Cette dynamique fragilise la capacité des pouvoirs publics à concentrer leurs moyens sur les enjeux les plus structurants. Elle peut conduire à focaliser l’attention sur certaines substances ou risques en fonction de leur visibilité médiatique, au détriment d’autres expositions pourtant comparables, voire plus préoccupantes.

À titre d’exemple, l’Anses souligne que si les PFAS constituent une source légitime de préoccupation et appellent des mesures de réduction, ils ne représentent qu’une partie d’un ensemble beaucoup plus vaste de substances chimiques présentes dans l’environnement, dont certaines peuvent présenter des niveaux de risque équivalents ou supérieurs. Une approche centrée sur une famille de substances, en raison de sa saillance médiatique, ne permet pas de répondre de manière adéquate à l’ensemble des enjeux.

Il apparaît dès lors nécessaire de fonder l’action publique sur une approche globale et cohérente des contaminants, laquelle exige une hiérarchisation explicite des risques, tenant compte à la fois du danger intrinsèque des substances, de leur présence dans les différents milieux et de l’exposition réelle des populations. Une telle gradation constitue une condition essentielle pour orienter les priorités d’action et optimiser l’allocation des ressources.

Recommandation n° 3 : Dans le cadre de la stratégie nationale santé-environnement, élaborer et partager une hiérarchie des risques et priorités.

3. Une structuration ministérielle qui ne permet pas une prise en compte satisfaisante de cette thématique

a. Une dimension qui demeure largement dans les angles morts de l’action ministérielle

La dimension santé-environnement n’est aujourd’hui la priorité d’aucun ministère. Plusieurs ministères y contribuent, mais aucun ne la place au cœur de son action. Cette situation tient à la structuration même de l’action publique : le ministère de la santé demeure centré sur le soin et le système de santé, le ministère de la transition écologique sur les enjeux climatiques et environnementaux, le ministère de l’agriculture sur la viabilité et la performance des filières agricoles.

Dès lors, la santé environnementale échappe aux logiques de pilotage et de responsabilité. Elle se trouve largement reléguée aux marges des politiques existantes, essentiellement portée par des dispositifs qui y concourent sans avoir été ni pensés ni conduits « en son nom ». Elle constitue ainsi, à bien des égards, un angle mort de l’action publique et une variable d’ajustement toute désignée en cas de tensions budgétaires au profit de priorités sectorielles mieux défendues.

Pour illustrer la prise en compte insuffisante de cet enjeu dans l’action publique conduite par les autres ministères, le ministère de la santé ([61]) signale les tentatives répétées de remises en cause de certaines avancées et dernièrement, sous l’égide du ministère de la culture, des travaux, à la demande de certains organisateurs de festivals en plein air à proximité de lieux d’habitation, sur un régime particulier leur permettant de déterminer eux-mêmes le cadre de leur activité et du bruit qu’ils émettent.

b. Une implication inégale des ministères et une interministérialité défaillante

L’implication des ministères dans la politique de santé environnementale apparaît inégale.

L’IGAS relève que le ministère chargé de la transition écologique exerce de facto un rôle de chef de file « implicite » ([62]) . La rapporteure a pu faire le même constat à partir des réponses aux questionnaires adressés aux ministères.

Plusieurs rapports pointent à l’inverse le positionnement en retrait du ministère chargé de la santé. L’IGAS ([63]) a ainsi relevé que celui-ci joue un rôle de second plan dans des politiques ayant pourtant des implications majeures pour la santé humaine. Un rapport du Sénat soulignait aussi son engagement insuffisant qui conduit à une prise en compte encore faible des enjeux environnementaux dans les politiques de santé ([64]).

Cette situation se reflète dans la faiblesse des moyens que ce ministère consacre à ce domaine et qui limite sa capacité à peser dans les arbitrages interministériels. Elle se traduit également dans la gouvernance de l’Anses, où le poids du ministère de la santé apparaît inférieur à celui de l’agriculture, premier financeur de l’agence et responsable à ce titre de fixer le plafond d’ETP.

Certaines administrations compétentes apparaissent également insuffisamment associées ou impliquées. Les inspections ont notamment souligné l’association insuffisante de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), du ministère de l’Europe et des affaires étrangères et de la direction générale du Trésor, alors que la France porte une stratégie en matière de santé mondiale, qui mériterait d’être mieux articulée avec la politique nationale.

Le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche juge son rôle insuffisamment visible et appelle à garantir sa représentation à haut niveau dans les instances interministérielles et à renforcer les moyens consacrés à la recherche en santé environnementale ([65]).

Au-delà d’une implication inégale, la politique de santé environnementale souffre, comme le souligne le ministère chargé de la recherche, des intérêts divergents de certains ministères, en particulier ceux chargés de l’économie et de l’agriculture. Le MESRE estime d’ailleurs que des conventions entre ministères seraient nécessaires pour la résolution de certains conflits d’intérêts.

De manière générale, l’interministérialité, indispensable pour une bonne prise en compte des enjeux sanitaires et environnementaux, est insuffisamment assurée.

Si certains plans sont formellement interministériels, leur élaboration et leur mise en œuvre reposent le plus souvent sur un ministère chef de file, qui les pilote selon ses propres priorités, sans coordination suffisante avec les autres politiques publiques. Ainsi, la stratégie Ecophyto 2030, pilotée par le ministère de l’agriculture, ne garantit pas une articulation satisfaisante avec les politiques de protection des captages d’eau ou de préservation de la biodiversité, notamment les sites Natura 2000. De manière générale, le pilotage des politiques relatives aux pesticides n’associe pas les ministères chargés de la santé et de l’environnement à un niveau permettant d’intégrer pleinement les enjeux sanitaires et environnementaux.

Une interministéralité insuffisante dans le pilotage des textes européens

La fragmentation se retrouve dans le pilotage des textes européens. Dans le domaine des substances chimiques, les compétences sont éclatées entre plusieurs directions et ministères : la direction générale de la prévention des risques pour le règlement REACH, la direction générale du Trésor pour le règlement sur la classification, l’étiquetage et l’emballage des substances chimiques (CLP), tandis que la direction générale de la santé n’est l’autorité compétente que sur un article concernant la déclaration des mélanges dangereux et sur le règlement relatif aux produits cosmétiques. Cette organisation ne garantit pas une prise en compte satisfaisante et homogène des enjeux environnementaux et sanitaires.

Recommandation n° 4 : Instaurer un co-pilotage effectif de l’ensemble des politiques et textes relatifs aux pesticides entre les ministères chargés de l’agriculture, de la santé et de l’environnement, afin de garantir une prise en compte équilibrée des enjeux agricoles, sanitaires et environnementaux.

Recommandation n° 5 : Rééquilibrer le pilotage de la politique de santé environnementale en confiant un rôle de chef de file aux ministères chargés de la santé et de l’environnement, et faire du ministère de la santé la tutelle cheffe de file de l’Anses, en réduisant la part du ministère de l’agriculture dans le financement de l’agence.

c. La task force « une seule santé » : un rôle à confirmer et à clarifier

Une task force interministérielle dite « une seule santé » a été créée en 2023 afin de favoriser la coordination et le partage d’informations entre administrations sur les enjeux liés à cette approche. Elle regroupe les ministères chargés de la santé, de l’environnement, de la recherche et de l’agriculture.

Selon les éléments transmis par le ministère de la transition écologique ([66]), son mandat s’articule autour de quatre objectifs : établir une cartographie des politiques publiques et une feuille de route intégrant les principes « une seule santé » ; organiser un partage régulier d’informations entre administrations ; favoriser l’appropriation et la mise en œuvre de cette approche dans les politiques publiques ; et en assurer la déclinaison opérationnelle, notamment en lien avec les services déconcentrés, les opérateurs de l’État et les collectivités territoriales.

La task force a notamment été mobilisée, en lien avec le ministère de l’Europe et des affaires étrangères, pour la préparation du sommet « une seule santé » du 7 avril 2026.

Exemples de travaux conduits par la task force

Selon les informations transmises par le ministère chargé de l’environnement ([67]), des travaux de normalisation sont en cours à destination des organisations publiques ou privées pour leur permettre d’intégrer l’approche « une seule santé ».

Il s’agit dans un premier temps de proposer des lignes directrices permettant la déclinaison de l’approche « une seule santé » dans le cadre de projets, dans la gouvernance ou l’organisation de structures mais aussi dans la conception de produits ou services.

Une attention particulière est portée à la compatibilité de ces travaux avec d’autres normes de lignes directrices telles que l’ISO 26000 (Responsabilité sociétale) et l’ISO 31000 (management du risque – lignes directrices).

La task force travaille également sur l’élargissement des évaluations d’impact sur la santé aux trois santés (humaine, animale et biodiversité) de l’approche « une seule santé ».

La task force n’est pas du tout mentionnée par le rapport du Haut‑commissariat à la stratégie et au plan, a fortiori comme une solution adaptée aux lacunes du pilotage de cette politique. Le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche estime qu’elle ne constitue pas, en l’état, un cadre de pilotage structuré et pérenne permettant d’assurer un suivi régulier des politiques publiques concernées et l’articulation des différents champs sectoriels. Il appelle d’ailleurs à juste titre à préciser ses missions et ses implications dans les politiques de santé environnementale.

4. Une politique qui souffre avant tout de l’absence de portage politique

L’ensemble des rapports consacrés à ce sujet ont souligné l’absence d’un pilote clairement identifié, capable de porter une vision, d’assurer l’arbitrage entre les priorités des différentes politiques sectorielles et de garantir la prise en compte de ces enjeux dans l’ensemble des décisions publiques. Le PNSE est loin de remplir cette fonction.

a. Vingt ans après, tirer les conséquences de l’échec des plans nationaux santé-environnement

Depuis 2004, la France a fait le choix de structurer sa politique de santé environnementale principalement autour de plans nationaux santé-environnement (PNSE), dont le principe d’une élaboration quinquennale a été inscrit dans la loi. Plus de vingt ans et quatre plans plus tard ([68]), cette politique continue de reposer principalement sur un exercice de planification dont la portée opérationnelle s’est avérée, selon l’ensemble des évaluations, très limitée voire nulle.

Un rapport interinspections consacré à la politique de santé environnementale publié en 2020 ([69]), tout en observant que les PNSE avaient permis de créer une dynamique nationale autour de ces sujets, de leur donner une certaine visibilité et de favoriser une forme de transversalité entre les administrations de la santé et de l’environnement, concluait que les PNSE n’avaient pas permis de constituer la santé-environnement en véritable objet de politique publique, ni de réduire l’exposition aux facteurs nocifs.

La même année, la commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur l’évaluation des politiques de santé environnementale dressait un constat d’échec sévère : le plan qualifié d’« exercice de pure communication sans prise sur le réel » était jugé « ineffectif en partie du fait d’une absence de volonté politique pour le porter » ([70]).

Cinq ans plus tard, le rapport du Haut-commissariat à la stratégie et au plan consacré à la santé environnementale ne remet pas en cause ce diagnostic. Les limites du PNSE sont désormais bien identifiées.

Les limites du PNSE

Son positionnement manque de clarté : il n’est pas conçu pour fédérer les nombreux plans sectoriels qui contribuent à la politique de santé environnementale. Il ne permet pas la prise en charge efficace des sujets transversaux à la santé-environnement (sensibilisation de la population et formation des professionnels, certains axes de recherche par exemple).

Il est insuffisamment articulé avec ces plans, tant en termes d’horizons temporels que d’objectifs. En pratique, il tend plutôt à intervenir pour combler les lacunes laissées par ces différentes politiques sectorielles, sans parvenir à le faire de manière efficace comme le montre l’exemple du bruit.

Le PNSE est peu opérationnel : des objectifs trop flous, des priorités peu lisibles, des moyens insuffisants, des déclinaisons territoriales inégales et globalement insuffisantes, très peu d’actions visant à réduire l’exposition aux facteurs nocifs et l’absence totale d’objectifs en la matière. Non contraignant, le PNSE n’est pas opposable aux ministères concernés qui priorisent les actions entrant strictement dans leur périmètre.

Ses fonctions de pilotage sont notoirement insuffisantes. Elles sont restées longtemps assurées par deux chargés de mission à la direction générale de la prévention et des risques (DGPR) et à la direction générale de la santé (DGS) qui y consacrent la moitié de leur temps environ, soit au total 1 ETP. Dans leurs réponses adressées à un questionnaire adressé par le Sénat en 2021 dans le cadre d’une mission d’information sur la santé environnementale([71]), la DGPR et la DGS ont néanmoins indiqué qu’elles avaient chacune déployé 2,5 ETP.

Plus globalement, il n’y a pas de vision ni de fonction d’impulsion à haut niveau. Or, la dynamique de programmation dépend essentiellement de l’impulsion politique qui est donnée à sa mise en œuvre, en l’absence de caractère contraignant des instruments mobilisés.

Alors que la question de l’« après-PNSE » est posée, comme le souligne un acteur clé de la santé environnementale, l’élan qui a prévalu aux premiers PNSE laisse place à l’interrogation sur la pertinence de rédiger un PNSE 5, un plan santé travail 4, une stratégie nationale perturbateurs endocriniens 3, etc.

À ce stade, les orientations du Gouvernement relatives à la suite du PNSE ne sont pas encore clairement établies, même si le cabinet du Premier ministre évoque plusieurs pistes, telles qu’une meilleure cohérence d’ensemble, l’élaboration d’un document resserré, le renforcement du pilotage interministériel, une meilleure prise en compte du coût de l’inaction ou encore le renforcement de l’approche « une seule santé ».

Le Haut-commissariat à la stratégie et au plan propose de se doter d’une véritable stratégie nationale de santé environnementale, mieux articulée avec ses déclinaisons territoriales. La rapporteure appuie cette préconisation qui doit impérativement aller de pair avec une amélioration du pilotage, faute de quoi les constats dressés depuis plus de vingt ans demeureront inchangés.

b. Un défaut de pilotage et d’impulsion politique à haut niveau

La politique de santé environnementale souffre surtout d’un défaut de portage et d’impulsion stratégique à haut niveau. « À ce jour, force est malheureusement de constater une certaine incapacité à porter une ligne politique forte dans ce domaine », observe également l’Anses.

À cet égard, le contraste entre le portage politique de la thématique « une seule santé » au plan international par le Président de la République à travers l’organisation en avril 2026 du sommet du même nom et son défaut de portage d’une politique cohérente à l’échelle nationale est saisissant.

Dès 2020, une mission interinspections sur la politique de santé environnementale appelait de ses vœux une impulsion stratégique à très haut niveau, en s’appuyant sur le Comité interministériel pour la santé (CIS) présidé par le Premier ministre ou le Conseil de défense écologique (CDE), présidé par le Président de la République. Cette recommandation n’a pas été suivie d’effet. Le cabinet du Premier ministre indique que le CIS créé en 2014 ne s’est pas réuni depuis 2019 et qu’aucun de ces deux comités n’est adapté au pilotage et au suivi opérationnel de ces sujets.

Tous les rapports consacrés à ce sujet ont préconisé de confier l’animation et le pilotage de cette politique publique à une structure interministérielle. Depuis la création en 2022 du Secrétariat général à la planification écologique (SGPE), plusieurs rapports, dont celui du Haut-commissariat, proposent de lui confier ce rôle au regard de sa mission de pilotage interministériel des politiques écologiques et en cohérence avec l’approche « une seule santé ».

Des visions divergentes de l’avenir de la gouvernance de la santé environnementale

Le ministère chargé de la recherche suggère de conférer un rôle plus structurant à la task force « une seule santé» en élargissant son périmètre à la santé environnementale, en ajustant le niveau de représentation et en l’adossant à une autorité interministérielle chargée d’en assurer l’animation et le suivi.

Le ministère de la transition écologique estime que le SGPE peut jouer un rôle d’appui mais ne saurait se substituer aux ministères en responsabilité sur des sujets relevant de leurs champs de compétences.

L’Anses estime qu’il est peu vraisemblable qu’une délégation ou un dispositif interministériel soit à même de combler le manque de vision à moyen/long terme et, surtout, de le faire porter. L’agence souligne à juste titre que le rôle de suivi et de portage d’une planification de moyen terme peut aussi être confié à un opérateur – comme l’INCa pilote la politique de prévention et de prise en charge du cancer – ou un groupe d’opérateurs si le sujet est large.

La rapporteure n’est pas convaincue que l’attribution d’un rôle de pilotage au SGPE soit de nature à remédier aux faiblesses structurelles de gouvernance observées dans ce domaine.

Comme l’ont relevé le Haut Conseil pour le climat et la Cour des comptes, le positionnement institutionnel du SGPE s’est rapidement fragilisé dans un contexte politique évolutif, ce qui interroge sur sa capacité à peser durablement dans les arbitrages interministériels.

La perte d’influence du SGPE illustre les limites d’une réponse purement institutionnelle : la création d’une structure de coordination ne saurait en elle-même tenir lieu de volonté politique.

L’expérience montre par ailleurs qu’un périmètre et des modalités d’intervention insuffisamment précis peuvent entraîner des doublons et des chevauchements avec d’autres acteurs, en particulier les ministères compétents. Or il est impératif de ne pas dessaisir les ministères sectoriels. Au contraire il apparaît urgent de renforcer le rôle du ministère de la santé et du ministère de l’environnement dans ce domaine (moyens, expertise, données, capacité d’analyse, rôle de co-pilote sur l’ensemble des secteurs intéressant la santé environnementale).

Par ailleurs, la France dispose déjà avec l’Anses d’un opérateur dont la santé environnementale est le cœur de la mission et qui bénéfice à cet égard d’une expertise reconnue et d’un positionnement transversal. Dans cette perspective, la rapporteure estime que l’agence pourrait utilement se voir confier un rôle accru dans la structuration et la planification de cette politique, éventuellement en articulation avec d’autres opérateurs, tels que Santé publique France. L’Anses observe que la récente convention de partenariat noué avec Santé publique France fait des deux agences le noyau d’une approche « une seule santé ».

Cette orientation apparaît d’autant plus pertinente que l’Anses pilote déjà des dispositifs structurants, notamment en matière de recherche et de données au cœur de l’approche « une seule santé ». Une telle option présente l’avantage de s’appuyer sur un acteur disposant déjà de l’expertise et de la légitimité nécessaires, plutôt que de créer ex nihilo une structure dont l’autorité resterait à construire.

Recommandation n° 6 : Confier une mission de planification de la santé environnementale à l’Anses en lui garantissant les moyens nécessaires à l’exercice de cette mission.

B. DES MOYENS DISPERSÉS ET STRUCTURELLEMENT INSUFFISANTS

1. Une politique sans moyens identifiables

Il n’existe pas de vision d’ensemble de l’effort public consacré à cette politique. Les financements sont dispersés entre de nombreux programmes budgétaires, portés par plusieurs ministères et opérateurs.

Une mission interinspections, chargée d’en établir un inventaire en 2022 ([72]), s’est heurtée à des écueils majeurs : champ émergent, périmètre mal défini, absence de repérage dans les outils budgétaires de l’État comme dans ceux des collectivités, défaut de suivi par les administrations concernées.

La mission proposait de créer une nomenclature permettant de repérer clairement ces dépenses et de transmettre chaque année au Parlement un rapport qui pourrait devenir un document de politique transversale. Plus de trois ans après, ces recommandations n’ont pas été mises en œuvre. Il reste donc impossible de connaître les moyens consacrés à la santé environnementale et leur évolution.

S’agissant de la rédaction d’un document de politique transversale, le cabinet du Premier ministre indique que la piste est à l’étude, mais « il n’est pas certain que l’agrégation de ces moyens dans un document unique permette un meilleur pilotage : le risque est de créer une charge administrative n’apportant pas un surcroit de transparence et de visibilité. »

En revanche, il appelle à un meilleur suivi des moyens dédiés à chaque politique, en associant le ministère de l’action et des comptes publics. En effet, des lacunes sont également constatées dans le suivi des moyens à l’échelle de chaque politique sectorielle.

Un suivi budgétaire lacunaire qui concerne aussi les politiques sectorielles

La plupart des nombreux plans et stratégies ne sont pas accompagnés d’un chiffrage consolidé ni d’un suivi des ressources financières mobilisées pour leur mise en œuvre.

La Cour des comptes relevait par exemple en 2019, dans le cadre de son évaluation du plan Ecophyto, l’absence d’un suivi consolidé des financements consacrés à ce plan. Elle recommandait d’élaborer, tenir à jour et rendre public, aux échelons national et régional, un tableau recensant l’ensemble des ressources financières mobilisées ([73]). Ce tableau n’a pas vu le jour.

Le manque d’identification concerne aussi les dépenses défavorables à la santé environnementale.

Un rapport conjoint de l’inspection générale des finances et de l’inspection générale de l’environnement et du développement durable a par exemple estimé les subventions publiques dommageables à la biodiversité à au moins 10,2 milliards d’euros, soit un montant environ quatre fois supérieur aux financements identifiés comme favorables ([74]). Une évaluation plus récente identifie entre 20 et 37 milliards d’euros de financements à examiner ([75]).

Le « budget vert », qui analyse l’impact environnemental des dépenses de l’État, constitue un premier pas, mais il reste centré sur l’environnement et ne prend pas en compte les effets sur la santé humaine.

Or si, dans de nombreux cas, les objectifs environnementaux et sanitaires convergent – comme dans la réduction des émissions liées au transport routier – des tensions peuvent apparaître. Les programmes de rénovation énergétique, par exemple, contribuent à la baisse des émissions de gaz à effet de serre, mais certains matériaux d’isolation peuvent émettre des polluants dans l’air intérieur. De même, le chauffage au bois, encouragé dans le cadre des politiques climatiques, soulève des interrogations au regard des émissions de particules qu’il génère et de leurs impacts sanitaires. Certaines infrastructures de production d’énergie renouvelable peuvent également soulever, localement, des enjeux en matière de nuisances sonores, qui doivent être pris en compte.

Il apparaît ainsi nécessaire de faire évoluer le budget vert pour en faire un véritable budget « une seule santé » permettant d’appréhender de manière cohérente les effets des politiques publiques sur la santé humaine, animale et environnementale.

Recommandation n° 7 : Assurer une identification et un suivi fiables des moyens consacrés aux politiques de santé environnementale.

Recommandation n° 8 : S’assurer que la future stratégie nationale santé-environnement et les plans sectoriels qui la déclinent procèdent à une identification précise et exhaustive des moyens mobilisés, notamment au titre de l’application du principe pollueur-payeur.

Recommandation n° 9 : Transformer le budget vert en un budget « une seule santé » permettant d’appréhender de manière cohérente l’ensemble des effets des politiques publiques sur la santé humaine, animale et environnementale.

2. Des moyens indirects, fragmentés et révélateurs d’un sous-investissement

Au niveau national, les dépenses annuelles en santé-environnement ont été estimées par la mission interinspections ([76]) précitée à un peu plus de 6 milliards d’euros sur la période 2015-2021, portées très majoritairement par les collectivités territoriales, qui en assurent plus des deux tiers, tandis que l’État en finance un peu moins de 30 % et la sécurité sociale environ 3 %.

Répartition des dépenses de santé-environnement par financeur public
sur la période 2015-2021 ([77])

Les dépenses du budget général, hors titre 2, telles qu’identifiées par la mission, représenteraient de l’ordre de 5 Mds€ sur 7 ans (2015-2021), variant de 582 à 780 M€ chaque année sans tendance marquée. S’agissant des dépenses de titre 2, il n’a été possible de les identifier – avec des incertitudes – que pour quatre ministères, pour environ 370 M€ par an. Au total, de manière certes minorée, les crédits affectés à la santé-environnement représenteraient de l’ordre de 0,3 % des dépenses du budget général.

Entre le tiers et la moitié de ces dépenses est réalisé par des opérateurs, principalement le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses) ou encore Santé publique France (SpF).

Les dépenses de compte d’affectation spéciale (contribution au financement de l’aide à l’acquisition de véhicules propres et au retrait de véhicules polluants) représentent un peu plus de 4,2 Mds€ sur sept ans et sont croissantes sur la période.

La sécurité sociale finance certains établissements (notamment SpF), mais aussi le fonds d’intervention (FIR) des ARS et les dépenses de prévention des maladies professionnelles pour un total qui s’élève à près de 200 millions d’euros par an.

La mission a évalué à environ 2 % la part des dépenses de santé-environnement dans le total des dépenses des collectivités territoriales. Il s’agit à hauteur de plus de 4 milliards chaque année de dépenses liées à des compétences obligatoires (assainissement de l’eau et traitement des déchets). Les dépenses facultatives, croissantes, peuvent rarement être quantifiées. La mission a estimé que les régions dépenseraient de l’ordre de 130 millions d’euros chaque année (eau, déchets, air). Rapporté au total de leurs dépenses, cet effort serait du même ordre que celui de l’État (0,35 %).

La mission a relevé un défaut majeur de suivi des financements européens.

Rapportés à l’ensemble des dépenses publiques, ces montants apparaissaient très limités : 0,3 % des dépenses du budget général, 2 % des dépenses des collectivités territoriales, 1 % de l’enveloppe des crédits mobilisés par les ARS, à travers le fonds d’intervention régional.

Au-delà de la faiblesse des fonctions de pilotage déjà évoquée, l’ensemble de la chaîne de la politique publique est sous-doté, comme le montrent plus précisément les deuxième et troisième parties du présent rapport : capacités de production de connaissances (recherche, surveillance, mise en relation de données), capacités d’expertise et d’évaluation des risques, capacités de contrôle, moyens consacrés à l’information, à la formation et à la sensibilisation.

Ces moyens sont non seulement faibles mais dispersés. Les crédits identifiés sont répartis entre 28 programmes budgétaires relevant de missions ministérielles diverses.

Ils sont en outre majoritairement portés par des politiques dont la finalité première n’est pas sanitaire : les missions « agriculture », « recherche » et « écologie » concentrent ainsi plus de 80 % des financements identifiés. À elle seule, la mission « agriculture » en représente 36 %, suivie par la recherche (31 %) et l’écologie (21 %) ([78]). À l’inverse, la mission « santé » ne représente que 6 % des crédits, une proportion particulièrement faible au regard de la finalité sanitaire de cette politique. Cette faible contribution des politiques de santé se retrouve aussi dans la faiblesse des moyens consacrés par les agences régionales de santé.

Enfin, les financements les plus importants correspondent à des politiques obligatoires, en particulier dans les domaines de l’eau et des déchets, dans lesquelles la santé environnementale apparaît davantage comme un effet indirect que comme un objectif poursuivi en tant que tel. Les moyens de la santé environnementale ne relèvent donc pas, pour l’essentiel, de dispositifs pensés et construits « en son nom », mais de politiques sectorielles dont les effets sanitaires constituent un co-bénéfice.

3. Des politiques sectorielles marquées par un sous-investissement et des arbitrages budgétaires défavorables

Comme l’indique le cabinet du Premier ministre, « les moyens financiers sont à évaluer sujet par sujet ». De ce point de vue, les éléments disparates disponibles, bien que partiels, mettent aussi en évidence un sous-investissement.

a. Le bruit et les pesticides : deux cas emblématiques de sous-investissement

i. Le cas du bruit

En 2022, les dépenses nationales, tous acteurs compris, consacrées à la lutte contre le bruit et les vibrations ont été évaluées à environ 3 milliards d’euros, soit près de 5 % des dépenses de protection de l’environnement. Ces dépenses sont supportées par les ménages à hauteur de 80 %, au titre principalement de l’isolation acoustique des bâtiments. À l’inverse, les administrations publiques n’en financent qu’une part très limitée, de l’ordre de 5 %, soit environ 150 millions d’euros ([79]).

Le bruit apparaît ainsi comme le poste de dépenses le plus faible des administrations publiques en matière de protection de l’environnement, alors même que ses impacts sanitaires sont considérables. Par ailleurs, comme le montre la suite du présent rapport, les dispositifs de soutien et les leviers incitatifs dans ce domaine ont été gérés de manière discontinue, voire progressivement abandonnés.

Il serait, en outre, utile de pouvoir comparer cet effort public limité à une vision consolidée des dépenses publiques contribuant à la production de nuisances sonores.

ii. Le cas des pesticides

Les insuffisances du soutien à la réduction de l’usage des pesticides ont été largement documentées, notamment par la Cour des comptes, plusieurs rapports d’inspection et de nombreux travaux de recherche.

Une étude du bureau d’analyse sociétale d’intérêt collectif (BASIC) publiée en 2021 montre la faiblesse criante des soutiens publics ayant une intention directe ou indirecte de réduction des usages. Ils ne représentaient ainsi que 11 % des aides agricoles, soit 2,7 milliards d’euros sur 23,3 milliards versés en 2018.

Ces constats rejoignent ceux d’une mission interinspections conduite en 2021, qui estimait à 643 millions d’euros les moyens mobilisés pour la mise en œuvre du plan Écophyto, montant jugé « faible » au regard des autres aides publiques dont bénéficie l’agriculture, notamment les aides de la politique agricole commune (environ 9 milliards d’euros par an) et « modeste » au regard du chiffre d’affaires de la production agricole française, estimé à 71 milliards d’euros, ou du chiffre d’affaires du secteur des produits phytopharmaceutiques en France, évalué à 2,2 milliards d’euros en 2024.

En revanche, ces montants ne peuvent hélas pas être rapportés aux coûts sociaux associés à l’usage des pesticides, faute de chiffrage consolidé disponible.

Ce déséquilibre a été renforcé par plusieurs arbitrages défavorables au soutien à l’agriculture biologique, levier le plus efficace de réduction de l’usage des pesticides. Après la suppression des aides au maintien de l’agriculture biologique, intervenue en 2017, la politique de soutien à l’agriculture biologique apparaît comme l’une des principales victimes des arbitrages budgétaires récents. Le budget du fonds avenir bio est ainsi passé de 18 à 8,7 millions d’euros en 2025, tandis que le programme de communication « C’est bio la France » a été amputé de 5 millions d’euros, compromettant la poursuite de campagnes d’ampleur dès 2026.

Ces éléments traduisent un profond décalage entre les objectifs affichés de réduction des usages et d’augmentation des surfaces agricoles certifiées en agriculture biologique et les moyens financiers effectivement mobilisés pour y parvenir, décalage qui s’inscrit dans la durée et s’accentue.

b. Qualité de l’air : un effort financier réel mais marginal au regard des coûts sanitaires et fragilisé par des soutiens contraires

En ce qui concerne la qualité de l’air extérieur, plusieurs évaluations ont mis en évidence l’insuffisance des financements dédiés à la mise en œuvre des plans d’action. Les bilans des plans de protection de l’atmosphère et des plans régionaux santé-environnement soulignent en particulier le manque de moyens mobilisés pour certaines mesures structurantes, telles que le remplacement des appareils de chauffage au bois les plus polluants ou les dispositifs de soutien à la conversion du parc automobile. Ces enjeux seront examinés plus en détail dans la suite du présent rapport.

Les données disponibles témoignent néanmoins d’un effort financier réel et en augmentation. Selon le service des données et études statistiques (SDES) du ministère de la transition écologique, l’ensemble des dépenses consacrées à la protection de la qualité de l’air extérieur, tous acteurs confondus, atteignait 8,3 milliards d’euros en 2023, en hausse de 21,5 % par rapport à 2022.

Évolution du financement de la dÉpense de protection de l’air extÉrieur
En millions d’euros courants

Source : SDES, comptes économiques de l’environnement, 2025.

Cette dynamique repose toutefois largement sur des investissements privés. Les entreprises financent 54 % de ces dépenses et les ménages 21 %, notamment en supportant le surcoût lié à l’acquisition de véhicules moins polluants ou à l’installation d’équipements de réduction des émissions. Les administrations publiques ne prennent en charge qu’environ 26 % de l’effort total, principalement sous la forme d’aides à l’achat de véhicules propres, de financements en faveur des transports collectifs ou de dispositifs de retrait des véhicules polluants ([80]).

Cet effort doit au demeurant être mis en regard de deux éléments.

D’une part, il est contredit par l’existence de dépenses publiques à effet négatif sur la qualité de l’air. Le budget vert identifie ainsi, pour l’année 2024, environ 6,2 milliards d’euros de dépenses fiscales défavorables à la qualité de l’air.

D’autre part, ces montants doivent aussi comparés à des coûts socio-économiques sans commune mesure : de l’ordre de 130 milliards d’euros par an pour les seules particules fines, auxquels s’ajoutent environ 23 milliards d’euros pour le dioxyde d’azote en lien avec la mortalité. Les coûts liés à la morbidité sont quant à eux évalués à plus de 15 milliards d’euros supplémentaires.

c. Qualité de l’eau : une politique coûteuse qui privilégie la dépollution à la prévention

Les eaux superficielles et souterraines subissent des pressions environnementales multiples qui compromettent leur qualité et leurs usages. Elles sont pourtant essentielles à l’alimentation en eau potable, à la préservation des écosystèmes aquatiques et au développement des activités économiques. Parmi les principales sources de dégradation figurent les rejets industriels, les résidus de pesticides et d’engrais agricoles, ainsi que les pollutions d’origine domestique.

Les données récentes du SDES du ministère chargé de la transition écologique, elles-mêmes incomplètes (voir infra), montrent une amélioration progressive mais encore très insuffisante de l’état des masses d’eau (voir infra).

Les moyens financiers mobilisés par l’ensemble des acteurs économiques (ménages, entreprises, administrations publiques) pour lutter contre la pollution de l’eau sont pourtant considérables et croissants. En 2023, ils ont atteint 18,4 milliards d’euros, hors protection des eaux marines, en progression moyenne de 3 % par an entre 2016 et 2023.

Évolution des dÉpenses engagÉes dans la lutte contre les pollutions
des eaux superficielles et souterraines (hors eaux marines)
En milliards d’euros courants

Source : SDES.

Par ailleurs, la structure de ces dépenses révèle plusieurs déséquilibres majeurs.

L’essentiel des moyens est consacré à des actions de dépollution, et en particulier à l’assainissement des eaux usées, qui représente à lui seul près de 88 % du total. À l’inverse, les dépenses consacrées à la prévention des pollutions et à l’action à la source demeurent marginales.

Enfin, ces dépenses pèsent largement sur les ménages qui supportent 40 % de la dépenses relative à la gestion des eaux usées via le paiement de leur facture d’assainissement ([81]).

4. Des acteurs centraux sous-dotés

a. Des services déconcentrés confrontés à des moyens insuffisants

Les services déconcentrés du ministère de la transition écologique apparaissent particulièrement sous tension au regard de l’ampleur et de la complexité des missions qui leur sont confiées.

Dans les domaines de l’eau et de la nature, le ministère indique que « la principale difficulté remontée par les services déconcentrés est l’insuffisance des moyens humains et financiers au regard de la complexité et de la diversité des missions qui leur sont dévolues », parmi lesquelles figurent notamment l’accompagnement des porteurs de projets, l’instruction des dossiers, le pilotage de la concertation territoriale, les missions de contrôle et de police administrative et judiciaire en lien avec les autorités compétentes (procureur, préfet), avec les autres services (ARS, DDPP, services de l’eau et de l’assainissement) et avec les opérateurs (OFB), ainsi que la mise en œuvre des plans nationaux, la protection des écosystèmes ou encore l’émission d’avis sur les projets industriels ([82]).

À ces contraintes s’ajoutent des difficultés structurelles de recrutement, liées à la complexité des règles statutaires et à des niveaux de rémunération insuffisamment attractifs au regard des compétences requises. Une majorité des instructeurs et inspecteurs de la police de l’eau relèvent ainsi de la catégorie B.

Les services font également état de difficultés en matière de formation : les frais de déplacement étant à leur charge, ils ne disposent pas toujours des moyens nécessaires pour permettre aux agents de se former. Plusieurs sessions ont ainsi été annulées ou reportées en 2025.

b. Des moyens des ARS en santé environnementale en progression mais toujours très insuffisants

L’insuffisance des moyens consacrés par les agences régionales de santé (ARS) à la santé environnementale a été soulignée de manière récurrente par plusieurs travaux d’évaluation.

La mission d’évaluation du troisième plan national santé-environnement (PNSE 3), conduite en 2018, avait ainsi mis en évidence la faiblesse des moyens organisationnels et financiers mobilisés et celle des crédits dédiés aux appels à projets des plans régionaux santé-environnement (PRSE), un membre du corps préfectoral allant jusqu’à comparer le budget annuel d’un PRSE au coût de construction de dix mètres de route.

Ces constats ont été confirmés par des travaux plus récents. Le rapport interinspections précité de 2022 sur les moyens et la gouvernance de la politique de santé-environnement relevait ainsi que les crédits consacrés à ce champ au sein du fonds d’intervention régional (FIR) ne représentaient qu’environ 1 % de l’enveloppe totale.

Les données transmises par les ARS montrent une progression récente des moyens identifiés. Les crédits du FIR consacrés à la santé environnementale sont passés de 38,3 millions d’euros en 2021 à 81,9 millions d’euros en 2024, soit une hausse de 114 %. La part de ces crédits dans le FIR total demeure néanmoins très limitée, passant de 0,81 % à 1,43 % sur la même période. Au sein du FIR dédié à la prévention, cette part est passée de 5,46 % à 7,79 %.

Cette progression concerne plusieurs postes, notamment la lutte antivectorielle, dont les crédits ont presque triplé, la prévention de l’antibiorésistance, dont les moyens ont été multipliés par plus de cinq, ou encore les actions relatives aux risques liés à l’environnement extérieur, en hausse de plus de 100 %. D’autres postes connaissent des évolutions plus modestes, comme les actions en matière d’habitat et de milieu intérieur, tandis que les crédits consacrés à la protection des eaux demeurent globalement stables.

Malgré cette dynamique, les montants engagés restent faibles au regard de l’ampleur des enjeux et la santé environnementale continue ainsi d’occuper une place trop marginale dans les priorités d’intervention des ARS, comme le montre de manière plus détaillée la troisième partie du présent rapport.

c. L’Anses, un acteur clé confronté à une inadéquation croissante entre ses missions et ses moyens

L’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses) constitue un acteur central de la politique de santé environnementale. Établissement public placé sous la tutelle conjointe des ministères chargés de l’agriculture, de l’environnement, de la santé et du travail, elle assure des missions d’évaluation des risques sanitaires, de recherche, d’expertise et de référence, et participe à la gouvernance des risques en lien avec l’ensemble des parties prenantes. À ce titre, l’agence apparaît comme l’un des rares opérateurs disposant d’une approche transversale des enjeux de santé environnementale.

Depuis le transfert des missions d’autorisation de mise sur le marché de certains produits, en particulier les produits phytopharmaceutiques en 2015 ([83]), son périmètre d’intervention s’est d’ailleurs considérablement élargi.

Un élargissement considérable des missions confiées à l’agence :

– délivrance, modification et retrait des autorisations de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, matières fertilisantes et supports de culture, et adjuvants (1er juillet 2015) ;

– mise en place d’un système de phytopharmacovigilance (1er juillet 2015) ;

– coordination du dispositif national de toxicovigilance (1er janvier 2016) ;

– délivrance, modification et retrait des autorisations de mise sur le marché pour les produits biocides (1er juillet 2016);

– gestion des déclarations relatives aux produits dérivés du tabac et du vapotage (22 août 2016) ;

– expertise pour l’évaluation des risques dans le domaine des vecteurs et de la lutte anti‑vectorielle en santé humaine, santé animale et santé végétale (1er janvier 2018) ;

– expertise préalable à la création ou à l’évolution des tableaux de maladies professionnelles (2018) ;

– délivrance, modification et retrait de l’agrément des laboratoires procédant aux analyses d’eau (1er mars 2021) ;

– délivrance de l’autorisation des produits biocides qui ne sont pas encore encadrés par le règlement biocide européen et procédés de traitement de l’eau de piscine (1er mars 2021) ;

– délivrance de l’autorisation des produits biocides utilisés pour la thanatopraxie qui ne sont pas encore encadrés par le règlement biocide européen (1er mars 2021) ;

– transfert de certaines des missions du Haut conseil des biotechnologies : évaluation des risques liés à la dissémination d’OGM et développement de l’activité d’analyse socio-économique impliquant notamment la création d’une équipe dédiée (janvier 2022) ;

– délivrance des autorisations pour des demandes d’essais d’additifs pour l’alimentation animale non encore autorisés (automne 2022) ;

– nouveau mandat de référence national pour la détection du SARS-CoV-2 dans les eaux usées et les boues de station d’épuration (courant 2022) ;

– transfert des missions de l’Agence nationale du médicament et des produits de santé (ANSM) relatives aux produits cosmétiques et de tatouage, en matière d’évaluation de risques et de vigilance (1er janvier 2024) ;

– co-portage, avec le centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) de l’Observatoire de la qualité des environnements intérieurs (avril 2024) ;

– transfert de la mission de coordination du Green Data for Health (avril 2025).

Plusieurs rapports ont toutefois mis en évidence une inadéquation croissante entre l’extension de ses missions et les moyens qui lui sont alloués.

Le rapport de capitalisation de l’IGAS précité sur les politiques de santé environnementale souligne ainsi que l’action de l’Anses ne suffit pas à couvrir les besoins en matière d’évaluation des risques sanitaires, notamment chimiques, liés à l’environnement, dont le champ est particulièrement étendu et évolutif. Il pointe également l’absence de stratégie structurée de maîtrise du risque chimique, un déficit de moyens pour évaluer les substances préoccupantes et les perturbateurs endocriniens, ainsi qu’une coordination insuffisante entre acteurs, se traduisant notamment par des doublons dans les saisines et des programmes de travail insuffisamment articulés.

Ces constats avaient été formulés par d’autres travaux, notamment un rapport interinspections relatif à la mise en œuvre du contrat d’objectifs et de performance de l’Agence, qui concluait à la nécessité de renforcer ses moyens ([84]).

Plus récemment, la mission d’inspection de 2024 sur la prévention et la gestion des risques liés à la présence de pesticides et de leurs métabolites dans l’eau destinée à la consommation humaine souligne par exemple que les moyens, tant humains que financiers, consacrés à l’évaluation des risques dans ce domaine sont insuffisants pour permettre à l’Anses de répondre aux sollicitations croissantes de la direction générale de la santé et des agences régionales de santé.

Dans ce contexte déjà fortement contraint, l’Agence est affectée par des arbitrages budgétaires défavorables. Des efforts importants lui ont été demandés en 2025 et en 2026.

La subvention pour charges de service public, qui représente à elle seule environ 70 % des recettes totales de l’agence est passée de 117,8 millions d’euros en 2024 à 116,5 millions en 2025 puis à 115,5 millions d’euros pour 2026. Au total, en intégrant les taxes affectées et autres sources de financement, les recettes consolidées de l’agence s’établissent à 165,3 millions d’euros dans le budget initial 2026, contre 172,5 millions dans les comptes financiers 2024.

Sur le plan des effectifs, le plafond d’emplois, qui s’établissait à 1 329 ETPT en 2024, est ramené à 1 327 ETPT en 2025, puis à 1 317 ETPT pour 2026 ([85]). Dès l’examen du projet de loi de finances pour 2025, l’agence avait alerté ses tutelles sur une problématique d’« effet de ciseau » entre des dépenses structurellement orientées à la hausse et des recettes insuffisantes pour y faire face.

Ces arbitrages affectent également les moyens consacrés à la recherche. Le programme national de recherche « environnement, santé, travail » (PNR‑EST), piloté par l’Anses, qui vise à orienter des travaux de recherche en appui aux besoins d’expertise de l’agence et à structurer une communauté scientifique mobilisable, a ainsi connu un coup de frein majeur, ses crédits ayant été réduits de moitié (voir infra).

Pour 2026, les orientations transmises par les tutelles s’inscrivent dans la continuité de cette trajectoire, en invitant l’Agence à « procéder à une priorisation de ses missions au regard des ressources disponibles et à contribuer aux réflexions sur l’efficience de ses actions ».

Plusieurs indicateurs transmis par l’Anses témoignent de la dégradation des conditions d’exercice de ses missions, dans un contexte d’intensification de l’activité et de contrainte sur les moyens.

L’Agence a ainsi produit 1 864 décisions en 2025, contre 1 498 en 2024 et 1 423 en 2023, ce qui traduit une augmentation de sa charge de travail. Si les décisions administratives, qui représentent plus de la moitié de l’activité, sont traitées à 94 % dans les délais, des retards significatifs sont observés pour les dossiers nécessitant une évaluation scientifique, quelle que soit leur typologie.

Comme le souligne l’Anses, ces retards s’expliquent par plusieurs facteurs : la diminution des ressources, la complexification des évaluations liée aux évolutions méthodologiques, ainsi que l’évolution du cadre réglementaire européen. L’entrée en vigueur du règlement relatif aux coformulants, particulièrement complexe à mettre en œuvre, implique notamment des demandes d’informations complémentaires et un examen approfondi des compositions, contribuant à l’allongement des délais.

Ainsi, la médiane de traitement des dossiers phytopharmaceutiques relatifs aux nouvelles autorisations de mise sur le marché et aux extensions d’usage majeures atteint désormais 510 jours, en augmentation de deux mois. De manière plus générale, la part des dossiers traités dans les délais réglementaires diminue, en particulier pour certaines procédures européennes, illustrant la difficulté croissante à respecter des délais fixés dans un contexte normatif et scientifique moins exigeant.

Par ailleurs, la capacité de l’Agence à conduire des travaux d’expertise de sa propre initiative apparaît limitée. Les autosaisines représentent moins de 8 % du programme de travail et peuvent être retardées ou mises en pause au profit des saisines des tutelles.

Enfin, les contraintes pesant sur les moyens de l’Agence limitent également sa capacité à investir dans des outils susceptibles d’améliorer l’efficacité de l’expertise. Le recours à l’intelligence artificielle, qui pourrait renforcer les capacités d’analyse dans un contexte de complexification des données et d’exigence accrue de réactivité, suppose des investissements importants en infrastructures, en compétences et en sécurité, aujourd’hui difficiles à mobiliser.

Recommandation n° 10 : Intégrer au sein de la future stratégie nationale santé-environnement une planification précise des moyens consacrés aux acteurs intervenant dans le champ de la santé environnementale, assortie d’indicateurs permettant de s’assurer de l’adéquation de leurs moyens aux missions qui leur sont confiées.

C. UNE ACTION PUBLIQUE STRUCTURELLEMENT EN RETARD ET PÉNALISÉE DANS LES ARBITRAGES POLITIQUES

Non seulement la recherche avance lentement mais de nombreux travaux ont mis en évidence le retard structurel de l’action publique dans ce domaine et le profond décalage entre la naissance d’un besoin de réglementation et l’entrée en vigueur d’instruments d’encadrement, lesquels restent structurellement insuffisants. Comme le souligne William Dab, professeur émérite au Conservatoire national des arts et métiers et ancien directeur général de la santé : « Le risque est aujourd’hui un objet de politique publique tellement dilué qu’il est rare de faire ce qu’il faut au moment où il faut avec les moyens qu’il faut. » ([86])

1. Une action publique structurellement en retard, insuffisante et menacée de reculs majeurs

a. Une action structurellement en retard

Dans le domaine de la santé environnementale, l’action publique a largement progressé par à-coups, à la suite de crises à fort retentissement qui ont révélé l’ampleur de catastrophes sanitaires et environnementales (le Great Smog de Londres en 1952, la catastrophe industrielle de Seveso en 1976, les scandales sanitaires de l’amiante, de la vache folle ou du chlordécone, etc.). Il a par exemple fallu attendre la marée noire de l’Erika, en 2000, pour que l’Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement (AFSSE) soit créée.

Dans ses rapports Late lessons from early warnings, l’Agence européenne pour l’environnement montre comment les signaux précoces de danger ont trop souvent été ignorés ou pris en compte tardivement par les pouvoirs publics. Les décisions publiques interviennent après des délais importants, une fois les effets sanitaires ou environnementaux largement établis.

Ce décalage s’observe dans de très nombreux cas emblématiques de l’histoire récente de la santé environnementale.

Exemples de retards dans la prise en compte de risques sanitaires environnementaux

L’amiante

L’usage de l’amiante dans la construction a longtemps perduré malgré les alertes scientifiques sur sa dangerosité. Si des réglementations ont été introduites dès les années 1970, l’interdiction totale de l’amiante en France n’est intervenue qu’en 1997, alors que plusieurs pays avaient déjà engagé des restrictions importantes.

Le chlordécone

Les effets neurotoxiques, reprotoxiques et cancérogènes du chlordécone étaient connus dès les années 1970. Interdit aux États-Unis en 1977, cet insecticide a pourtant continué à être utilisé massivement dans les bananeraies de Guadeloupe et de Martinique et n’a été interdit en France qu’en 1993. Aujourd’hui, cette molécule extrêmement persistante est détectée chez plus de 90 % de la population de ces territoires.

Le diesel

Alors que les effets sanitaires des particules issues des moteurs diesel ont été documentés dès les années 1970-1980, la France a longtemps maintenu des politiques fiscales favorables à ce carburant. À l’inverse, des pays comme le Japon l’ont fortement taxé dès les années 1990, avec des effets rapides sur la mortalité cardiovasculaire et respiratoire.

Les PFAS

Les PFAS sont présentés comme un polluant émergeant. Les alertes ne sont pourtant pas récentes. Le sujet a émergé aux États-Unis à la fin des années 1990 : une procédure judiciaire contre l’entreprise chimique DuPont a révélé que la persistance et la toxicité potentielle du PFOA, qui avait contaminé l’eau potable autour de l’une de ses usines, étaient connues depuis des décennies. L’Agence américaine de protection de l’environnement a lancé en 2006 un programme visant à éliminer ce seul PFAS.

L’Anses a été saisie en 2009 pour déterminer la toxicité du PFOS et du PFOA et conduire en 2010-2011 une campagne de mesures qui a mis en évidence la contamination des eaux destinées à la consommation humaine et la nécessité d’approfondir les connaissances sur leur impact sanitaire. Ce n’est toutefois que très récemment que la révélation de l’ampleur de la contamination, notamment à la suite d’enquêtes journalistiques comme l’enquête Vert de rage en 2022 et le Forever Pollution Project ([87]), a conduit à une accélération de la prise de conscience publique et une prise en compte plus large dans les politiques publiques.

Le bisphénol A

Étudié dès les années 1930 pour ses propriétés œstrogéniques, le bisphénol A a pourtant été utilisé pendant des décennies dans les plastiques alimentaires avant que ses effets de perturbation endocrinienne ne conduisent à son interdiction dans les biberons en 2010, puis dans l’ensemble des contenants alimentaires en 2015.

Malgré la mise en évidence ancienne et documentée du décalage entre l’identification des signaux de danger et l’intervention de la décision publique, l’actualité en offre en régulièrement de nouvelles illustrations. Le cas du cadmium, classé cancérogène avéré depuis 1993, en témoigne. En dépit d’alertes répétées qui ne sont pas récentes (cf infra), l’action publique, pourtant nécessaire et urgente, continue de se faire attendre.

b. Une action structurellement insuffisante

Les protections mises en place tardivement se révèlent en outre insuffisantes, comme le montre en détail la deuxième partie du présent rapport.

Au surplus, l’existence même de normes ne garantit pas leur effectivité. Elles peuvent être appliquées de manière partielle ou atténuée, faute de contrôles suffisants ou à travers des décisions d’application qui en réduisent la portée.

Perturbateurs endocriniens : un retard sanctionné par la justice européenne

Le règlement (CE) n° 1107/2009 relatif à la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques prévoit l’exclusion des substances présentant des propriétés perturbant le système endocrinien.

L’application de cette règle supposait toutefois que la Commission européenne définisse des critères scientifiques permettant d’identifier ces substances.

Les critères permettant d’identifier les perturbateurs endocriniens n’ont été adoptés qu’en 2018, soit près de huit ans après l’adoption du règlement et après une condamnation de la Commission européenne par le Tribunal de l’Union européenne pour carence en 2015.

La seconde partie du présent rapport montre aussi comment ces politiques, malgré des lacunes largement documentées, sont marquées par une grande inertie et exposées à des risques de régression inquiétants.

2. Des facteurs de retard structurel de l’action publique

Plusieurs facteurs contribuent à expliquer le décalage structurel entre l’état des connaissances scientifiques et la décision publique.

a. La lourdeur et la complexité des processus décisionnels

L’inertie tient d’abord à la lourdeur des processus réglementaires et législatifs.

La réglementation repose en grande partie sur des textes européens dont l’élaboration suppose des négociations longues entre États membres, la recherche de compromis politiques et des consultations multiples des parties prenantes.

À cette lenteur en amont s’ajoute celle de la mise en œuvre. S’agissant des substances chimiques, les procédures d’évaluation, d’autorisation et de restriction de même que les renouvellements d’autorisations sont elles-mêmes particulièrement longues, chronophages et consommatrices de ressources rares. Cette lenteur conduit en pratique à maintenir sur le marché des substances potentiellement dangereuses.

L’existence du cadre européen est souvent invoquée pour différer des initiatives nationales. Cet argument a par exemple été largement mobilisé contre certaines dispositions de la loi du 25 février 2025 visant à protéger la population des risques liés aux PFAS. Il est fréquent que l’action publique nationale soit suspendue ou reportée au motif que des réflexions ou des révisions réglementaires sont en cours au niveau de l’Union européenne.

Au plan national, le ministère de la transition écologique souligne par exemple la lourdeur des processus d’élaboration des plans de protection de l’atmosphère (PPA), qui imposent notamment la tenue d’une enquête publique avec désignation d’un commissaire enquêteur et allongent significativement les délais d’adoption de ces plans, alors même que leur mise en œuvre appelle une accélération. Le ministère suggère une évolution législative pour substituer à l’enquête publique une consultation électronique du public, afin de fluidifier les procédures et d’en réduire les coûts, tout en assurant la participation du public.

Recommandation n° 11 : Remplacer l’enquête publique avec désignation d’un commissaire enquêteur prévue dans le cadre de l’élaboration des plans de protection de l’atmosphère par une consultation électronique du public.

b. Un champ pénalisé dans les arbitrages politiques

Les politiques de santé environnementale entrent en conflit avec d’autres objectifs de l’action publique (compétitivité, préservation de l’emploi, d’activités, concurrence internationale, etc.).

Dans ces arbitrages, la santé environnementale est structurellement désavantagée car elle oppose des pertes visibles à des bénéfices invisibles. Elle suppose en effet des décisions susceptibles d’affecter immédiatement la compétitivité ou les pratiques de certains secteurs, exposant immédiatement à des mobilisations professionnelles et des accusations d’atteintes à la compétitivité. À l’inverse les bénéfices de ces décisions correspondent essentiellement à des risques évités, dont les effets sont par nature impalpables à court terme ([88]).

Cette asymétrie crée une incitation structurelle à la procrastination réglementaire, au report, à l’affaiblissement des normes ou à leur contournement.

c. L’influence des intérêts économiques et des stratégies de lobbying

Ce déséquilibre est renforcé par la capacité d’influence de certains secteurs économiques directement concernés par les réglementations environnementales.

Certaines industries (chimiques, agrochimiques, énergétiques, transports, etc.) mobilisent des ressources financières, juridiques, scientifiques et politiques considérables pour peser sur les décisions publiques (financement d’études, phénomène des « portes tournantes » entre secteur privé et administration, participation aux instances consultatives, etc.).

Phénomène ancien, structuré et bien documenté, le lobbying s’est accru ces dernières années. Selon une analyse réalisée par Corporate Europe Observatory et LobbyControl, fondée sur le registre de transparence de l’Union européenne, les secteurs de la chimie, de l’agrochimie, de l’énergie, des transports, de l’industrie et de la pharmacie figurent parmi les acteurs consacrant les budgets les plus importants aux activités de lobbying auprès des institutions européennes. Au cours des cinq dernières années, les dépenses de lobbying des secteurs de l’énergie et de l’agrochimie ont ainsi augmenté respectivement de 44 % et 31 % ([89]).

À l’inverse, les contre-pouvoirs, qu’il s’agisse des associations environnementales, des organisations de la société civile, des lanceurs d’alerte et des associations de victimes, disposent de moyens très limités. Des actions pour renforcer ces acteurs, en tant que bâtisseurs d’une expertise dans leur champ spécifique, sont indispensables comme évoqué plus en détail dans la troisième partie du présent rapport.

d. L’incertitude scientifique, facteur d’inertie

Malgré la consécration du principe de précaution, l’incertitude scientifique continue de différer la décision publique.

Le principe de précaution

Depuis 2005, le principe de précaution est entré dans la Constitution de la Ve République. Selon ce principe, l’incertitude scientifique ne doit plus être mise en avant pour ne pas prendre des mesures visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l’environnement, ainsi qu’à la santé.

Il peut être invoqué devant les juridictions pour dénoncer l’insuffisance des mesures prises, voire la carence pure et simple de l’autorité compétente. Il libère l’autorité compétente d’avoir à faire état, lorsqu’elle prend des mesures de précaution, d’une certitude quant à la réalité des risques allégués.

Elle reste fréquemment invoquée pour retarder l’adoption de mesures de protection, les décideurs publics exigeant encore un niveau de preuve particulièrement élevé avant d’intervenir.

L’incertitude peut être alimentée par les stratégies d’influence de certains acteurs économiques pour contester les résultats de la recherche, ou susciter des études biaisées afin de prolonger les controverses scientifiques et retarder les décisions réglementaires.

La « fabrique du doute »

Dans plusieurs domaines (tabac, amiante, pesticides, changement climatique), des travaux scientifiques ont mis en évidence l’existence de stratégies visant à entretenir ou amplifier l’incertitude scientifique pour retarder l’adoption de mesures de régulation ([90]). Ce phénomène désigné sous le terme de « fabrique du doute », a été largement documenté par l’historiographie des politiques sanitaires et environnementales. Ces stratégies peuvent prendre différentes formes :

– contestation systématique des résultats scientifiques existants, en mettant en avant l’incertitude ou la nécessité de recherches supplémentaires ;

– financement d’études ou d’expertises alternatives, destinées à nourrir la controverse scientifique ;

– mobilisation d’experts ou d’organisations scientifiques pour relayer ces positions dans le débat public ;

– déplacement du débat scientifique, en mettant l’accent sur des incertitudes secondaires plutôt que sur les connaissances établies.

Malgré la consécration du principe de précaution, l’incertitude scientifique bénéficie davantage au maintien d’activités polluantes qu’à la protection de la santé.

Recommandation n° 12 : Imposer que les études d’impact des textes normatifs comportent une analyse renforcée du respect du principe de précaution.

Recommandation n° 13 : Rendre plus systématique la saisine du Conseil d’État sur les propositions de loi ayant un impact dans le champ de la santé environnementale, aux fins d’analyse au regard du principe de précaution.

3. Des leviers à mieux actionner pour une meilleure prise en compte de la santé environnementale dans les arbitrages publics

Au-delà du renforcement de leur portage politique, plusieurs leviers permettraient à ces questions de peser davantage dans les arbitrages.

a. Renforcer et rééquilibrer les études d’impact

Le Haut-commissariat à la stratégie et au plan appelle à renforcer les études d’impact des projets de loi, textes réglementaires et des projets d’aménagement pour une meilleure intégration du « fardeau sanitaire » dans la prise de décision.

Le bilan des études d’impact dans l’objectif d’intégrer certains enjeux dans la décision publique est décevant.

Plusieurs institutions, notamment le Conseil d’État, la Cour des comptes et l’OCDE, ont souligné la qualité souvent inégale de ces analyses, leur production tardive dans le processus décisionnel et leur influence limitée sur les arbitrages politiques. Elles sont trop souvent un exercice formel destiné à satisfaire à une exigence procédurale plus qu’un véritable outil d’aide à la décision.

Par ailleurs, elles peuvent en pratique desservir les enjeux qu’elles prétendent prendre en compte.

En effet, les études d’impact sont généralement réalisées sous l’autorité des administrations ou des acteurs porteurs des projets concernés, incités à limiter la prise en compte des externalités sanitaires et environnementales.

Elles reflètent également une asymétrie de moyens : les acteurs économiques disposent souvent de moyens importants pour produire des analyses détaillées sur les conséquences négatives d’une évolution de la réglementation quand les bénéfices sanitaires ou environnementaux sont plus difficiles à quantifier et souvent moins bien documentés. Les administrations publiques ne disposent pas des outils, des données ou des moyens d’expertise nécessaires pour évaluer de manière robuste ces effets.

Le bilan décevant des évaluations et études d’impact dans la prise en compte
des enjeux sanitaires et environnementaux

Dans son rapport annuel 2023, l’Autorité environnementale relève que l’impact des projets d’aménagements ou d’infrastructures sur l’exposition aux nuisances sonores sont loin d’être au cœur des évaluations et, lorsqu’elles le sont, peuvent être sous-estimées ou imprécises.

Le ministère des finances ([91]) note également que les effets environnementaux pèsent généralement très peu dans les évaluations socioéconomiques, obligatoires pour certains projets d’infrastructure, notamment de transport, et sont très largement dominés par les gains de temps.

Le Haut-commissariat à la stratégie et au plan souligne quant à lui les limites des méthodes d’évaluation des impacts sur la santé – démarche d’aide à la décision destinée à améliorer la prise en compte des impacts sur la santé des politiques, programmes ou stratégies.

Ces limites invitent à renforcer les capacités d’expertise publique et à garantir des conditions d’élaboration des études d’impact permettant une appréciation équilibrée des coûts et des bénéfices des politiques envisagées.

Le renforcement des études d’impact ne peut constituer un levier réellement structurant que si leur élaboration repose sur des normes strictes, des méthodologies contradictoires et transparentes.

Enfin, les études d’impact aujourd’hui conduites de manière cloisonnée – sanitaires ou environnementales – doivent impérativement évoluer vers une approche « une seule santé ».

Une circulaire du Premier ministre du 1er septembre 2025 confie au SGPE un rôle de pilotage et de garant de la qualité des études d’impact environnemental des projets de textes normatifs présentant un impact écologique élevé, faisant ainsi du SGPE le « bras armé » du secrétariat général du Gouvernement sur le volet environnemental de ces évaluations.

La santé environnementale, angle mort de la réforme
des études d’impact environnementales

Une circulaire de septembre 2025 vise à renforcer le cadre de l’évaluation préalable des textes normatifs, en particulier sur la dimension environnementale. Cette circulaire exige ainsi que l’ensemble des axes du budget vert (atténuation, adaptation, eau, économie circulaire, pollution, biodiversité) soient pris en compte dans les études d’impact.

Elle permet au secrétariat général du Gouvernement de convoquer pour les textes présentant de forts enjeux environnementaux une réunion de cadrage et de mettre sous le contrôle du SGPE l’évaluation environnementale du texte.

Ces textes doivent être confrontés aux stratégies nationales environnementales (stratégies bas-carbone, biodiversité, etc.) et à leurs indicateurs.

Plus généralement, la circulaire prévoit la formation par le SGPE d’un groupe de travail constitué de représentants des opérateurs de l’État et de l’administration ainsi que d’experts extérieurs, avec la mission de constituer une base méthodologique (outils, méthodes et guides relatifs aux différentes thématiques environnementales) et d’organiser la montée en compétence des ministères en matière d’évaluation environnementale des textes, et ce par la mise en place d’un réseau interministériel de correspondants permettant le partage des données et méthodes, et la remontée de retours d’expérience permettant l’identification d’éventuels besoins de formation.

Ce nouveau dispositif illustre lui aussi la prise en compte insuffisante de la santé environnementale, dans la mesure où, d’une part, il est centré sur les seuls impacts environnementaux et, d’autre part, il est confié à un acteur dont le mandat et les compétences se concentrent comme évoqué précédemment sur les dimensions climatiques et écologiques – climat, énergie, biodiversité, économie circulaire – sans que la santé environnementale ne relève clairement de son champ, ce qui prive les études d’impact d’une indispensable approche « une seule santé » systématique et cohérente.

Recommandation n° 14 : Renforcer les capacités publiques de chiffrage des impacts sanitaires et économiques des pollutions environnementales et de l’impact « une seule santé » des textes normatifs en associant tous les acteurs concernés au secrétariat général à la planification écologique.

Recommandation n° 15 : Rendre plus systématique la saisine de l’organe collégial chargé de cette mission au sein du secrétariat général à la planification écologique.

Recommandation n° 16 : Prévoir explicitement la possibilité pour les parlementaires de saisir le secrétariat général à la planification écologique aux fins de chiffrage de l’impact « une seule santé » de propositions de loi.

b. Renforcer l’expertise scientifique dans les administrations publiques

La formation des administrations publiques est encore très centrée sur les disciplines économiques et juridiques, malgré des progrès récents en matière d’ouverture pluridisciplinaire. Un renforcement des connaissances des décideurs – et pas seulement les acteurs intervenant dans le champ de la santé et de l’environnement – est indispensable pour améliorer la prise en compte de cet enjeu dans toutes les politiques publiques. Ce point est abordé plus précisément dans la troisième partie du présent rapport.

Par ailleurs, dans son étude annuelle Inscrire l’action publique dans le temps long, le Conseil d’État avait appelé à renforcer la représentation scientifique auprès des décideurs publics en prévoyant notamment la présence de conseillers scientifiques auprès du Président de la République, du Premier ministre et des ministres concernés. Un tel dispositif pourrait très utilement renforcer les liens entre l’administration, les institutions académiques et les agences publiques et la prise en compte par l’action publique de connaissances complexes et en évolution rapide.

c. Améliorer et harmoniser les règles de déontologie et les garanties d’indépendance de l’expertise

Un autre levier consiste à renforcer les règles de déontologie afin de limiter les risques d’influence indue des intérêts économiques et de renforcer les garanties d’indépendance de l’expertise.

Le MESRE ([92]) observe des difficultés spécifiques dans ce domaine : « la santé environnementale implique souvent des enjeux économiques majeurs (industries chimiques, énergétiques, agricoles), ce qui accroît les risques de conflits d’intérêts, de pressions ou de controverses scientifiques. La complexité méthodologique (effets à long terme, expositions multiples, incertitudes statistiques) peut aussi être instrumentalisée dans le débat public. Par ailleurs, l’hétérogénéité des cadres juridiques entre pays, la diversité des sources de financement et la médiatisation des résultats rendent plus délicate la garantie d’une intégrité perçue comme incontestable. Ainsi, si des mécanismes robustes existent (évaluation par les pairs, transparence des données, registres publics d’intérêts), leur effectivité dépend largement de la culture institutionnelle, de l’indépendance des experts et des moyens alloués au contrôle. »

Une mission interinspections consacrée aux liens entre santé environnementale, recherche et décision publique avait observé en 2020 que le cadre déontologique applicable aux acteurs de la santé environnementale demeurait fragmenté et insuffisamment structuré ([93]).

Contrairement au champ de la santé humaine, où des dispositifs comme les règles dites « anti-cadeaux » visent à encadrer les relations entre les professionnels de santé et les industries, la mission observait l’absence de cadre déontologique global et cohérent applicable à l’ensemble du champ de la santé environnementale, les règles ayant été là encore définies de manière sectorielle au plan national comme au plan européen. La mission relevait en outre que les gestionnaires des risques, c’est-à-dire les autorités publiques chargées de prendre les décisions réglementaires, étaient soumis à des exigences de transparence moins fortes que les experts scientifiques.

Elle recommandait ainsi d’engager un travail de définition d’un cadre déontologique global applicable de façon élargie à l’ensemble des acteurs (agences, établissements de recherche, administrations, comités).

Alors que des voix s’élèvent pour demander la mise en place d’un cadre déontologique plus strict et pour renforcer les garanties d’indépendance de l’expertise notamment lors de commandes gouvernementales, il apparaît urgent de lancer ce chantier.

S’agissant de l’indépendance de l’expertise de l’Anses vis-à-vis de ses tutelles, l’agence indique que « les tutelles n’interviennent pas dans le processus d’expertise scientifique. Un protocole d’information précoce a été formalisé en décembre 2024 visant à leur partager les projets de communication de l’agence sur les expertises scientifiques (hors produits réglementés), étayé par un avis du Comité de déontologie et de prévention des conflits d’intérêt de l’Agence. Les sorties sensibles sont également signalées aux directions d’administration centrale. Par ailleurs, des restitutions sont organisées avant la publication des travaux, à destination des commanditaires (auteurs de la saisine). »

La rapporteure estime que ce protocole et cette étape de restitution méritent par exemple d’être réinterrogés afin de conforter l’indépendance de l’Agence dans la communication des résultats de ses travaux.

L’indépendance de l’expertise ne se limite pas à la prévention des conflits d’intérêts ni à l’absence d’ingérence dans les conclusions scientifiques : elle suppose également que les agences disposent d’une autonomie réelle dans la programmation de leurs travaux. À cet égard, en permettant au ministère de l’agriculture de prioriser l’examen de dossiers relatifs aux autorisations de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques par l’Anses, le décret du 8 juillet 2025([94]), sans interférer directement dans le contenu des évaluations scientifiques, est susceptible d’orienter la hiérarchisation des travaux au détriment d’une priorisation fondée sur les enjeux sanitaires et environnementaux.

Au-delà, l’indépendance de l’expertise dépend étroitement des moyens qui lui sont alloués. En particulier la capacité des agences à se saisir de manière autonome de sujets émergents ou insuffisamment traités constitue une garantie essentielle de leur rôle d’alerte scientifique. Or, cette capacité est de plus en plus contrainte par des ressources insuffisantes et en diminution, qui tendent à concentrer l’activité sur les saisines obligatoires et les urgences réglementaires. Comme évoqué précédemment, les autosaisines représentent moins de 8 % du programme de travail de l’Anses et peuvent être retardées ou mises en pause au profit des saisines des tutelles. À cet égard, si elle a fait l’objet de critiques relatives à certaines de ses conclusions, l’expertise récente conduite par l’agence sur les leviers à prioriser pour réduire l’exposition au cadmium – réalisée dans le cadre d’une autosaisine datant de 2023 ([95]) – illustre l’intérêt de travaux conduits indépendamment des priorités fixées par les tutelles, en contribuant à remettre des sujets majeurs au cœur du débat.

La suppression progressive de la Commission nationale de la déontologie et des alertes en matière de santé publique et d’environnement (CNDASPE)

Créée par la loi du 16 avril 2013 relative à l’indépendance de l’expertise et à la protection des lanceurs d’alerte en matière de santé publique et d’environnement dans le contexte du scandale du médiator, la CNDASPE est une commission consultative chargée initialement d’une mission en matière de déontologie dans le champ de la santé publique et de l’environnement et de protection des lanceurs d’alertes dans ces domaines.

Elle s’est vue retirer cette dernière mission par la loi du 9 décembre 2016 dite « Sapin 2 » qui a transféré la protection des lanceurs d’alerte au Défenseur des Droits. Un décret d’octobre 2022 a fixé une liste des 41 autorités externes en charge du recueil et du traitement des signalements qui diffèrent en fonction des thèmes (IGEDD pour la protection de l’environnement, Anses, HAS, IGAS entre autres pour les sujets en lien avec la santé publique, CGAAER pour l’agriculture, direction générale du travail pour les alertes relatives aux conditions de travail, etc.).

La CNSASPE était également chargée d’accompagner des organismes publics d’expertise scientifique et technique dans l’amélioration de leurs pratiques en termes de déontologie et d’ouverture à la société civile, d’émettre des recommandations sur les principes déontologiques propres à l’expertise scientifique et technique.

Le MTE estime que la CNDASPE ne conserve ainsi aujourd’hui que « des missions résiduelles en matière de déontologie de l’expertise, reprises depuis par d’autres structures (instances internes, Office français de l’intégrité scientifique, etc.). »

Les travaux parlementaires dans le cadre du projet de loi de simplification prévoient la suppression de cette commission. Dans ce contexte, et suite à la fin des mandats du président de l’instance et de nombreux membres courant décembre 2024 et depuis, les nominations pour le renouvellement des membres ont été suspendues et la commission n’a pas été réunie en 2025.

Au niveau européen, les conflits d’intérêts, notamment au sein des agences et organes de la comitologie, ont fait l’objet de critiques récurrentes notamment de la Cour des comptes européenne et du Médiateur européen. Ces critiques ont conduit à un renforcement progressif des règles applicables, notamment en matière de déclarations d’intérêts et d’encadrement des participations aux panels. Pour autant, les interrogations n’ont pas totalement disparu : des organisations non gouvernementales, telles que Corporate Europe Observatory, continuent de relever la fréquence de situations de liens d’intérêts.

À cet égard, le Gouvernement indique soutenir la proposition de règlement de base de l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA), qui lui confère un cadre réglementaire autonome et cohérent avec l’évolution de ses missions et « permettra de renforcer la prévention des conflits d’intérêt au sein de l’Agence et donc la transparence et la confiance dans ses avis. La France a œuvré lors des négociations au Conseil pour renforcer les dispositions proposées en matière de prévention des conflits d’intérêt. »

Recommandation n° 17 : Instituer un cadre déontologique global et harmonisé applicable à l’ensemble des acteurs de la santé environnementale et une réévaluation des garanties d’indépendance de l’expertise.

d. Renforcer la transparence et le contrôle démocratique

La transparence dans la prise de décision est une condition indispensable pour renforcer la confiance et le contrôle démocratique.

Le Haut-commissariat à la stratégie et au plan comme de nombreux observateurs pointent l’opacité des conditions d’élaboration des méthodes d’évaluation réglementaire des substances et produits chimiques.

La transparence sur la composition des groupes mis en place au sein de l’OCDE pour définir la méthodologie de l’expertise (lignes directrices, bonnes pratiques de laboratoire) doit être renforcée.

Comme le relève le Haut-commissariat, les informations ayant conduit à l’élaboration des lignes directrices doivent être davantage accessibles, notamment la composition des comités d’experts et les éléments de délibération. La composition de ces comités devrait également être plus ouverte et équilibrée, avec une représentation diversifiée des parties prenantes et une gestion des liens d’intérêt en amont de leur constitution.

Par ailleurs, les méthodologies d’évaluation des risques sont adoptées et actualisées par les États membres dans le cadre de procédures de comitologie dont la transparence demeure insuffisante.

Au stade de la gestion des risques, la transparence est tout aussi limitée. Le processus de préparation de la décision au sein de la Commission européenne est peu transparent et les avis des États membres dans la procédure de comitologie ne sont pas rendus publics. De plus, les représentants des États membres ne sont pas amenés à réaliser des déclarations publiques d’intérêt au titre de leurs fonctions les conduisant à siéger dans les comités de gestionnaire des risques.

Plusieurs rapports ont ainsi recommandé de renforcer ces exigences de transparence, par exemple en publiant a posteriori les votes des États membres dans ces procédures ([96]).

À cet égard, la rapporteure a interrogé le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) et la Représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne (RPUE) sur les positions défendues par la France, sans obtenir de réponse.

Une brèche judiciaire récente dans l’opacité des processus décisionnels européens en matière de pesticides

Le SCoPAFF (Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feed) ou comité permanent des végétaux, des animaux, des denrées alimentaires et des aliments pour animaux, composé de représentants des États membres et présidé par la Commission européenne, joue un rôle central dans les décisions d’autorisation et de renouvellement des substances actives phytopharmaceutiques et dans l’adoption et l’évolution des méthodes d’évaluation des substances.

Son fonctionnement est pourtant marqué par une grande opacité : les comptes rendus de réunions sont incomplets, les votes des États membres ne sont pas rendus publics et l’identité même de leurs représentants est tenue secrète.

L’association française POLLINIS a demandé en 2018 l’accès à des documents révélant les positions des États membres au sein de ce comité sur le blocage des « tests abeilles », des protocoles d’évaluation des risques des pesticides pour les pollinisateurs, formalisés par l’EFSA en 2013 et dont l’adoption a été repoussée une trentaine de fois sans explication publique. Face aux refus répétés de la Commission européenne, qui invoquait la nécessité de « protéger le processus décisionnel », POLLINIS a saisi la justice européenne.

Par un arrêt du 16 janvier 2025, la Cour de justice de l’Union européenne a confirmé le jugement rendu en première instance par le Tribunal de l’Union en septembre 2022 et rejeté le pourvoi de la Commission en obligeant cette dernière à mieux motiver ses refus de communication de documents.

Cette avancée, obtenue au prix de sept ans de procédure contentieuse, montre la distance qui sépare le système actuel d’un véritable principe de transparence démocratique.

Enfin, il est important de renforcer le contrôle parlementaire des politiques de santé environnementale comme le souligne le Haut-commissariat à la stratégie et au plan, qui recommande notamment de multiplier les auditions des administrations et des agences compétentes par les commissions parlementaires concernées, ainsi que par l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques.

Au regard du caractère extrêmement vaste et transversal de la santé environnementale, ce contrôle se heurte à la multiplicité des organes de contrôle (commission des affaires sociales, commission du développement durable, commission des finances, commission des affaires européennes, OPECST) qui contribue à le diluer et à le morceler. À titre d’illustration, l’Anses indique avoir été invitée à répondre à 117 auditions parlementaires entre 2021 et 2025, soit une moyenne de 23 auditions par an.

Le renforcement du contrôle parlementaire doit notamment porter sur les positions défendues par la France dans les négociations européennes.

À cet égard, la rapporteure suggère que la stratégie nationale de santé environnementale qu’elle appelle de ses vœux soit transmise au Parlement pour avis des commissions compétentes avant son adoption et que sa mise en œuvre fasse l’objet d’une audition annuelle conjointe de la commission des affaires sociales, la commission du développement durable et de l’OPECST sur la base d’un rapport annuel faisant état de son exécution.

Recommandation n° 18 : Adopter une politique d’exemplarité en matière de transparence dans la prise de décision en santé-environnement, en premier lieu en publiant a posteriori les votes français dans le cadre de la comitologie européenne.

Recommandation n° 19 : Renforcer le contrôle parlementaire sur les positions défendues par la France au niveau européen dans le champ de la santé environnementale.

Recommandation n° 20 : Prévoir un avis des commissions compétentes du Parlement sur le projet de stratégie nationale santé-environnement et une audition annuelle conjointe des responsables de sa mise en œuvre.

e. Améliorer la couverture médiatique et l’information sur les enjeux de santé-environnement

La visibilité médiatique des enjeux de santé environnementale constitue une condition décisive de leur prise en compte par les pouvoirs publics : comme le montrent de nombreux exemples récents, en particulier l’émergence et l’accélération du traitement des PFAS dans les politiques publiques, la médiatisation de ces sujets joue un rôle déterminant dans leur inscription à l’agenda politique et dans la décision publique.

i. Renforcer le soutien au journalisme d’investigation indépendant

Il est impératif de soutenir les médias et les journalistes qui contribuent à documenter les enjeux de santé environnementale, en particulier les médias d’investigation indépendants, dont le rôle s’avère déterminant pour faire émerger ces sujets dans le débat public.

Le journalisme indépendant sur ces enjeux requiert des moyens et des compétences importantes.

Face à des données publiques souvent lacunaires, fragmentées ou difficilement exploitables, les médias ont produit des travaux importants, afin de documenter les expositions et d’enrichir ou de contre-expertiser les informations disponibles. La technicité croissante de ces enjeux appelle par ailleurs un renforcement de cette dimension dans les formations initiales et continues des journalistes.

Enfin, les journalistes doivent être protégés dans l’exercice de leurs missions. À cet égard, les faits récents visant la journaliste d’investigation Stéphane Horel, spécialiste des PFAS et coordinatrice du projet international Forever Pollution Project réunissant 46 médias européens, appellent une vigilance toute particulière sur ce sujet : à la suite de plusieurs tentatives de cambriolage à son domicile et de plusieurs vols de matériel professionnel, une plainte contre X a été déposée en février. Comme l’a souligné Reporters sans frontières ([97]), si ces faits étaient liés à son activité journalistique, ils constitueraient l’une des atteintes les plus graves à la liberté de la presse de ces dernières années en France.

Recommandation n° 21 : Renforcer le soutien au journalisme d’investigation indépendant et les protections dont bénéficient les journalistes dans l’exercice de leurs missions ; renforcer la place de la santé environnementale dans les formations initiales et continues des journalistes, en prévoyant une formation à l’architecture institutionnelle et juridique de cette politique publique, ainsi qu’une sensibilisation aux mécanismes de la fabrique du doute.

ii. Mieux mobiliser les outils existants dans l’audiovisuel

Plusieurs outils existent dans le champ audiovisuel pour renforcer le traitement des enjeux environnementaux ou sanitaires qui doivent intégrer pleinement l’approche « une seule santé ».

Depuis 2022, l’Arcom a mis en place des « contrats climat » prévus par la loi « climat et résilience » et qui ne reposent à ce stade que sur le volontariat. Ces dispositifs visent à inciter les médias audiovisuels à renforcer le traitement des enjeux environnementaux à travers une information fiable, la sensibilisation du public, ainsi que la limitation de la publicité pour des produits à fort impact environnemental et la lutte contre l’éco-blanchiment.

Toutefois, la santé environnementale constitue aussi un angle mort de ces dispositifs qu’il convient de combler.

Par ailleurs, un observatoire des médias sur l’écologie, destiné à mesurer le traitement des enjeux environnementaux dans les programmes d’information a été mis en place. Cet outil constitue une avancée importante mais il importe de veiller à ce que la santé environnementale y soit pleinement intégrée, afin d’éviter qu’elle ne soit marginalisée dans l’analyse des contenus médiatiques.

Enfin, la charte alimentaire, à laquelle les acteurs audiovisuels peuvent adhérer, vise à encourager des engagements en matière de promotion d’une alimentation favorable à la santé, notamment en limitant l’exposition à des produits de faible qualité nutritionnelle, en particulier auprès des publics les plus jeunes. Si le bilan de cette charte est insuffisant, il est à tout le moins indispensable d’y intégrer les enjeux de santé environnementale (exposition aux contaminants, qualité sanitaire des aliments, liens entre alimentation et environnement).

Recommandation n° 22 : Intégrer la santé environnementale dans les « contrats climat » dont l’objectif est d’inciter les médias audiovisuels à renforcer le traitement des enjeux environnementaux. Évaluer l’efficacité de ces contrats.

Recommandation n° 23 : Intégrer la santé environnementale dans le périmètre de l’observatoire des médias sur l’écologie, destiné à mesurer le traitement des enjeux environnementaux dans les programmes d’information.

Recommandation n° 24 : Intégrer la santé environnementale au sein de la charte alimentaire par laquelle les acteurs sont encouragés à prendre des engagements individuels en matière de promotion d’une alimentation favorable à la santé.

iii. Un contrôle de la régulation à renforcer au regard des enjeux

L’Arcom indique dans son dernier rapport annuel avoir été saisie « à plusieurs reprises » sur les conditions de traitement de ces enjeux par certains médias audiovisuels. À ce jour, une seule sanction pécuniaire a été prononcée à l’encontre de l’éditeur de la chaîne CNews. Ces éléments appellent une vigilance et une action renforcées du régulateur quant à la rigueur et à l’honnêteté du traitement médiatique des questions de santé environnementale.

Recommandation n° 25 : Exiger de l’Arcom une analyse plus précise et détaillée de l’exercice de ses pouvoirs de sanction dans le cadre de sa mission de contrôle de l’honnêteté de l’information, permettant au Parlement d’exercer un contrôle effectif sur l’exercice de cette mission dans le champ de la santé environnementale.

iv. Renforcer les obligations de l’audiovisuel public

Enfin, les obligations et engagements de l’audiovisuel public, inscrits dans la loi et précisés par le décret portant cahier des charges des sociétés nationales de programme ou dans leurs contrats d’objectifs et de moyens, constituent un levier important pour améliorer la couverture des enjeux de santé environnementale. Il serait utile d’inscrire explicitement la promotion de l’approche « une seule santé » au sein des missions du service public audiovisuel.

Recommandation n° 26 : Intégrer explicitement la protection de la santé environnementale et la promotion de l’approche « une seule santé » dans les missions de l’audiovisuel public.

v. Intégrer la santé environnementale à la stratégie nationale de lutte contre la désinformation en santé

Enfin, au début de l’année 2026, le ministère chargé de la santé a annoncé le lancement d’une stratégie nationale de lutte contre la désinformation en santé. Dans une logique « une seule santé », il est indispensable d’intégrer pleinement la santé environnementale.

Recommandation n° 27 : Intégrer la santé environnementale à la stratégie nationale de lutte contre la désinformation en santé.

f. Le rôle structurant du contentieux

Enfin, face à un cadre juridique insuffisant au regard notamment du principe de précaution et eu égard aux défaillances persistantes dans son application, l’analyse des politiques de santé environnementale met en évidence le rôle structurant du contentieux.

En pratique, celui-ci apparaît souvent comme un levier déterminant pour remédier à l’inertie de l’action publique.

Il en va ainsi, par exemple, des contentieux engagés au titre du dépassement des normes européennes de qualité de l’air ou encore des décisions de justice ayant appelé à remédier à l’insuffisante protection des riverains des zones d’épandage. Plus récemment, une décision importante de la Cour administrative d’appel de Paris du 3 septembre 2025 a sanctionné l’insuffisante prise en compte de l’état le plus récent des connaissances scientifiques dans l’évaluation des pesticides par l’Anses. L’agence fait d’ailleurs état d’une trentaine de décisions de justice défavorables sur environ 350 procédures engagées.

Or, la capacité d’action des associations en matière de santé environnementale se heurte également à un cadre d’agrément encore largement cloisonné. En effet, les régimes d’agrément en santé et en environnement relèvent de cadres juridiques distincts, reposant sur des critères et des procédures différenciés. Les enjeux de santé environnementale étant par nature transversaux, certaines associations ont souligné les difficultés rencontrées pour obtenir ou cumuler ces agréments, ainsi que les limites que cela peut entraîner dans leur capacité à agir, notamment sur le plan contentieux.

Il est important d’assurer une meilleure reconnaissance des acteurs intervenant à l’interface entre santé et environnement par la création d’un cadre d’agrément spécifique ou une meilleure articulation entre les deux.

Recommandation n° 28 : Assurer une meilleure reconnaissance des acteurs associatifs intervenant à l’interface entre santé et environnement par la création d’un cadre d’agrément spécifique.

III. DES RÉSULTATS INÉGAUX ET TRÈS INSUFFISANTS

L’appréciation de l’efficacité des politiques de santé environnementale à partir des données disponibles – évolution des expositions, respect des normes de qualité, niveaux d’imprégnation des populations – se heurte aux lacunes des outils de suivi : les données sont très incomplètes, tant du point de vue des substances que des milieux ou des populations suivis ; les capacités analytiques sont limitées et les valeurs réglementaires présentent des limites intrinsèques comme le montre précisément la deuxième partie du présent rapport.

L’analyse des quatre facteurs ciblés par le présent rapport conduit, sans surprise, à observer que les politiques les plus efficaces sont celles qui agissent à la source des expositions, au moyen de règles claires et contraignantes, assorties de dispositifs de contrôle et de sanction effectifs.

A. DES RÉSULTATS INÉGAUX ET TRÈS INSUFFISANTS

L’appréciation des résultats des politiques de santé environnementale se heurte à la diversité des approches d’évaluation disponibles par milieu d’exposition, facteur de risque ou effet sanitaire. Cette pluralité d’entrées n’autorise qu’une lecture partielle et fragmentée des évolutions mais permet d’entrevoir l’ampleur des insuffisances comme l’illustrent quelques exemples.

1. Des résultats par milieux d’exposition insuffisants

a. L’air extérieur : des progrès mesurables mais des angles morts importants

Sur la période 2000-2024, les dernières publications du service des données et des études statistiques (SDES) du ministère de la transition écologique mettent en avant une amélioration globale de la qualité de l’air avec une forte diminution des concentrations moyennes annuelles en dioxyde de soufre (SO2) et une diminution plus modérée des concentrations en NO2, PM10 et PM2,5.

Évolution des concentrations moyennes annuelles en SO2, NO2, PM10 et PM2,5, et des concentrations en pic saisonnier en O3, en fond urbain
En indice base 100 des concentrations en 2000 (2009 pour les PM2,5)

Malgré l’amélioration globale de la qualité de l’air, des dépassements des normes réglementaires européennes subsistent en certains points du territoire en particulier pour le NO2, l’O3 et, pour certaines années, les PM10 et les PM2,5.

En outre, les politiques de qualité de l’air présentent encore des angles morts majeurs, certains polluants tels que les particules ultrafines, les pesticides, les PFAS ou le carbone suie, étant encore largement exclus des dispositifs de suivi et de gestion. Surtout, les résultats restent insuffisants au regard du bilan sanitaire de ces pollutions comme l’illustre le cas des particules fines.

b. Les eaux souterraines et de surface : des indicateurs d’échec des politiques conduites

Une étude du SDES du ministère de la transition écologique de mars 2026 sur la qualité des eaux superficielles et souterraines en France montre un niveau de pollution toujours préoccupant malgré une augmentation de 3 % par an entre 2016 et 2023 des moyens financiers pour assurer la qualité de la ressource.

En 2022, l’état écologique n’était jugé bon ou très bon que pour 44 % des masses d’eau de surface, contre 41 % en 2010. L’état chimique était quant à lui considéré comme bon pour 68 % des masses d’eau superficielles et souterraines, contre respectivement 51 % et 59 % en 2010.

Mis à part un recul du phosphore et des phosphates, les autres polluants restent largement présents.

Malgré les plans d’aide aux agriculteurs, les actions mises en œuvre dans les zones vulnérables et les mesures visant à mieux valoriser les effluents d’élevage et à lutter contre le lessivage des nitrates, les teneurs en nitrates dans les eaux de surface restent globalement stables sur vingt ans. Dans les eaux souterraines, après une forte augmentation jusqu’en 2013, les taux de nitrates se stabilisent.

Les principaux dépassements de normes sont liés à la présence de substances interdites depuis de nombreuses années ou de leurs métabolites. C’est notamment le cas du chlordécone (interdit en 1993), de l’atrazine (2003), de la chloridazone (2020), du mancozèbe (2021) ou du bentazone (2022). Dans presque la moitié des masses d’eau souterraines, le seuil de qualité de 0,5 µg/L de taux de pesticide est dépassé.

Les analyses révèlent également la présence d’autres polluants comme les solvants, les HAP (hydrocarbures aromatiques polycycliques), les PFAS, les résidus pharmaceutiques, les métaux ou d’autres composés physico-chimiques.

L’étude attire l’attention sur la réduction inquiétante du patrimoine de sites de captage d’eau potable (14 640 sites fermés sur le territoire hexagonal de 1980 à 2025), dont la première cause (31,9 % des situations) est la présence excessive de pesticides ou de nitrates ([98]). Cette évolution est un indicateur incontestable de l’échec des politiques de protection des captages (voir infra).

2. Le risque chimique dans l’alimentation : des résultats partiels mais déjà alarmants

Les risques sanitaires liés à l’exposition chronique de la population à des substances chimiques dans l’alimentation peuvent être appréhendés à travers les études de l’alimentation totale (EAT). Trois EAT ont déjà été conduites en France ([99]).

Les résultats publiés en janvier 2026 ne portent que sur l’acrylamide et plusieurs éléments traces métalliques. Les volets portant sur les autres familles de contaminants de l’alimentation comme les bisphénols et les phtalates, les résidus de pesticides ou encore les PFAS seront publiés au fil des prochaines années. Ce que montrent ces premiers résultats est pourtant déjà édifiant.

EAT 3 : de premiers résultats incomplets mais déjà alarmants

Ils mettent en évidence une diminution des concentrations d’acrylamide, d’argent, d’aluminium, de cadmium et de plomb dans les aliments, mais aussi des augmentations dans certains groupes d’aliments, notamment certains produits à base de céréales, comme le pain, les biscuits sucrés, les viennoiseries ou les pâtes. En tout état de cause, les expositions à l’acrylamide, au cadmium, au plomb, à l’aluminium et au méthylmercure restent trop élevées pour tout ou partie de la population.

Concernant le méthylmercure, principalement présent dans les poissons, les niveaux de contamination et d’exposition restent similaires à ceux observés dans l’EAT 2.

L’exposition alimentaire au plomb a quant à elle diminué par rapport à l’EAT 2, en moyenne entre 27 et 41 % chez les enfants et entre 37 et 49 % chez les adultes, ce qui reflète l’effet des politiques de santé publique, telles que l’interdiction du plomb dans les carburants, les canalisations d’eau et les peintures.

Surtout, la troisième étude de l’alimentation totale met en évidence des expositions alimentaires au cadmium toujours élevées pour une part de la population, en particulier chez les enfants (voir infra).

3. Des signaux d’alerte majeurs révélés par les données disponibles par substance ou effet sanitaire

Des données disponibles par substance ou par effet sanitaire mettent aussi en évidence des signaux d’alerte préoccupants. Le présent rapport ne peut couvrir l’intégralité d’un champ en constante évolution, et se limite, au-delà des quatre facteurs ciblés, à l’examen de deux indicateurs particulièrement alarmants.

a. Le cadmium : « bombe sanitaire »

Les alertes concernant le cadmium ne sont pas récentes et le cadmium, aujourd’hui au cœur de l’actualité, ne constitue pas un risque émergent.

Il est classé cancérogène de groupe 1 par le CIRC depuis 1993. Une exposition prolongée peut également induire une atteinte rénale, une fragilité osseuse, des effets sur l’appareil respiratoire, des troubles de la reproduction. Environ 23 % des cas d’ostéoporose sont attribuables à cette exposition ([100]). Le cadmium est suspecté de jouer un rôle dans l’accroissement majeur et extrêmement préoccupant de l’incidence du cancer du pancréas, entre autres ([101]).

En France, l’étude nationale nutrition santé (ENNS) avait permis d’estimer pour la première fois les niveaux d’imprégnation par le cadmium chez les adultes vivant en France continentale en 2006 et 2007. La deuxième étude de l’alimentation totale (EAT 2) publiée en 2011 mettait déjà en évidence une augmentation de l’exposition alimentaire de la population française par rapport à la première étude et un dépassement de valeur toxicologique de référence chez 15 % des enfants. L’étude de l’alimentation totale infantile de 2016 montrait un dépassement de la dose journalière tolérable chez 36 % des enfants de moins de trois ans.

L’enquête de biosurveillance, Esteban, publiée en 2021 révélait une forte augmentation des taux d’imprégnation en dix ans – 47,6 % de la population générale adulte dépassant le seuil de concentration critique urinaire – et alertait sur la surexposition de la population française avec des niveaux jusqu’à trois ou quatre fois supérieurs à ceux observés dans d’autres pays nord-américains et européen.

Cette surexposition s’explique en grande partie par la présence de cadmium dans une diversité d’aliments du quotidien, elle-même liée à la contamination des sols agricoles par les matières fertilisantes en particulier les engrais minéraux phosphatés, dont l’utilisation est importante en France.

Dans un courrier adressé au Gouvernement en juin 2025, la conférence nationale des URPS-médecins libéraux avait demandé des mesures urgentes et immédiates pour réduire l’exposition, en évoquant une « bombe sanitaire ».

Après une nouvelle alerte concernant l’exposition par l’alimentation en janvier 2026, une nouvelle expertise de l’Anses prenant en compte l’ensemble des voies d’exposition publiée en mars 2026 confirme une surexposition de la population française et réitère une demande d’action urgente, notamment par l’application de valeurs limites pour les matières fertilisantes épandues sur les sols agricoles. L’Anses recommande également de privilégier des sources d’approvisionnement en roche phosphatée ou en produits dérivés contenant moins de cadmium et de promouvoir de nouvelles pratiques agricoles. Elle préconise enfin de diminuer rapidement les plafonds des teneurs en cadmium dans les matières fertilisantes, d’agir sur l’offre alimentaire, y compris de produits importés, et de revoir les teneurs maximales en cadmium pour les aliments les plus contributeurs à l’exposition.

Le cadmium vient ainsi s’inscrire dans la liste des bombes sanitaires à bas bruit qui jalonnent l’histoire de la santé environnementale : un risque majeur identifié de longue date qui se heurte à l’inertie des réponses publiques.

b. L’incidence des cancers : des données inquiétantes

S’ils sont de mieux en mieux soignés, en 2023, les cancers constituent la première cause de mortalité en France, responsable de 27 % de l’ensemble des décès ([102]).

Entre 2003 et 2023, le nombre de nouveaux cas de cancers a été multiplié par 1,4 en France, soit une augmentation de 43 % chez les femmes et de 34 % chez les hommes. Cette progression s’explique en grande partie par les évolutions démographiques : selon l’institut national du cancer (INCa), l’augmentation et le vieillissement de la population expliquent 78 % de l’évolution de l’incidence chez l’homme et 57 % chez la femme ([103]). Cependant, l’INCa estime que près de la moitié des cancers pourraient être évités.

La France se caractérise par ailleurs par un niveau d’incidence du cancer élevé au regard des comparaisons internationales.

En effet, en neutralisant les effets liés à l’âge, une analyse du Global Burden of Disease (GBD) publiée dans The Lancet en septembre 2025 portant sur l’incidence des cancers dans 204 pays et territoires, a placé la France parmi les pays les plus touchés avec 389,4 cas pour 100 000 habitants. La France figure également parmi les pays à plus forte incidence mondiale de cancers selon les données GLOBOCAN du Centre international de recherche sur le cancer (CIRC).

La position de notre pays dans les comparaisons internationales constitue un signal préoccupant qui impose une analyse approfondie de ses déterminants.

Il en va de même de l’augmentation précédemment évoquée de l’incidence des cancers chez les moins de cinquante ans observée dans de nombreux pays, phénomène qui par construction ne peut pas être imputé au vieillissement de la population.

Les déterminants de cette évolution demeurent mal compris. Si le tabac, l’alcool, une alimentation déséquilibrée et les pratiques de dépistage jouent un rôle avéré, ils ne suffisent pas à expliquer les niveaux d’incidence observés.

La contribution des expositions environnementales est régulièrement évoquée, sans pouvoir être précisément isolée ou quantifiée en raison des limites des connaissances sur les expositions multiples, les effets combinés et les expositions chroniques à faibles doses. En outre, si le lien entre l’exposition à divers facteurs environnementaux et le risque de cancer est aujourd’hui bien établi, leur part dans l’incidence globale reste difficile à isoler.

Pourtant, « les grands programmes de recherche qui permettraient de chercher des réponses n’ont pas été lancés », observe Rémy Slama (Inserm), épidémiologiste de l’environnement. « Comme il est peu probable que la plupart des cancers aient un petit nombre de causes “fortes”, pour décrypter le rôle de l’environnement, il faut pouvoir identifier les contributions, souvent faibles, d’un très grand nombre de facteurs chimiques, physiques, infectieux. » ([104])

B. PARTICULES FINES : UNE POLITIQUE EFFICACE SOUS CONTRAINTE, AUJOURD’HUI EN PERTE DE SOUFFLE

La politique de lutte contre les particules fines, constitue un exemple d’action publique relativement ancienne, structurée par des contraintes fortes qui a permis d’enregistrer des progrès réels.

Toutefois, les leviers qui doivent permettre d’aller plus loin sont aujourd’hui fragilisés ou remis en cause, ce qui interroge la capacité de l’action publique à franchir une nouvelle étape dans l’amélioration de la qualité de l’air.

1. Une politique relativement ancienne impulsée au niveau européen et fondée sur des normes contraignantes

La politique mise en œuvre en France pour lutter contre la pollution de l’air depuis une trentaine d’années résulte essentiellement de normes contraignantes fixées au niveau européen.

Une politique essentiellement fondée sur des normes européennes contraignantes

Au niveau européen, la réglementation prévoit des valeurs limites juridiquement contraignantes avec l’obligation, en cas de dépassement, de mettre en place des plans pour ramener les concentrations sous ces valeurs. Elle est complétée par des réglementations sectorielles (émissions industrielles, qualité des carburants, émissions des véhicules, etc.).

Au niveau national, l’État élabore les politiques de surveillance de la qualité de l’air, de réduction des émissions polluantes et de diminution de l’exposition de la population aux polluants. Il combine mesures réglementaires, fiscales, incitatives, outils de planification à destination des collectivités et sensibilisation des acteurs.

Au niveau local, les préfets doivent mettre en œuvre des plans de protection de l’atmosphère dans toutes les zones en dépassement des normes réglementaires et les agglomérations de plus de 250 000 habitants.

Ces normes contraignantes se combinent à un contrôle juridictionnel effectif.

Une reconquête de la qualité de l’air sous le contrôle du juge

Dans une décision du 12 juillet 2017, le Conseil d’État a enjoint à l’État de prendre toutes les mesures nécessaires pour ramener les concentrations de NO₂ et de particules fines sous les valeurs limites dans plusieurs zones du territoire. Constatant l’insuffisance des mesures prises, le Conseil d’État a prononcé plusieurs astreintes : 10 millions d’euros en août 2021, 20 millions d’euros en octobre 2022 (deux astreintes successives), 10 millions d’euros en novembre 2023.

La France a également été condamnée par la Cour de justice de l’Union européenne en 2019 pour dépassements systématiques et persistants des valeurs limites de dioxyde d’azote (NO₂) dans plusieurs zones du territoire, ainsi que pour l’insuffisance des mesures prises pour y remédier. En avril 2022, elle a de nouveau été condamnée pour dépassements systématiques et persistants de la valeur limite journalière des particules PM10 à Paris et en Martinique.

2. Des résultats significatifs mais qui demeurent insuffisants

Les politiques mises en œuvre depuis deux décennies ont permis des progrès significatifs dans la réduction de la pollution par les particules fines. En France hexagonale, les émissions de PM₂,₅ ont diminué de 56 % entre 2000 et 2023, avec une baisse particulièrement marquée dans le secteur des transports, dont les émissions ont été divisées par quatre, les émissions liées au secteur résidentiel tertiaire – principalement le chauffage au bois – n’ayant reculé que de 40 %.

Cette réduction s’est traduite par une diminution des impacts sanitaires. À l’échelle de l’Union européenne, le nombre de décès attribuables aux particules fines a diminué de 44 % entre 2005 et 2020. La baisse observée en France apparaît même plus marquée que dans l’ensemble de l’Union européenne.

Pour autant, ces progrès restent très insuffisants au regard de l’ampleur du fardeau sanitaire de polluants qui restent responsables de 40 000 morts chaque année dans notre pays et dont les effets sanitaires sont observés dès les niveaux d’exposition les plus faibles ([105]).

Les concentrations restent élevées dans de nombreuses zones urbaines, et le niveau d’exposition de la population demeure très supérieur aux recommandations sanitaires internationales. En 2020, 96 % des citadins de l’Union européenne étaient ainsi exposés à des niveaux de particules fines (PM₂,₅) supérieurs à la valeur annuelle recommandée par l’OMS.

3. Des leviers de réduction remis en cause ou fragilisés

En application d’une nouvelle directive européenne de 2024 sur la qualité de l’air, les valeurs limites applicables aux particules fines seront divisées par deux à l’horizon 2030. L’atteinte de cet objectif implique un effort supplémentaire important qui doit être engagé sans délais.

Pourtant les leviers les plus efficaces identifiés pour atteindre ces objectifs sont aujourd’hui fragilisés ou remis en cause (contestation des zones à faibles émissions, suppression de la prime à la conversion, diminution des financements du fonds air bois en particulier), comme le montre la deuxième partie du présent rapport.

À cet égard, comme le souligne ainsi le ministère de la transition écologique ([106]), « pour le secteur agricole, principal émetteur de l’ammoniac, qui est un précurseur des particules, il convient de veiller à maintenir et amplifier les dispositifs réglementaires pour limiter ces émissions. Une partie des bonnes pratiques est intégrée, pour les élevages les plus importants, dans les réglementations ICPE et IED ([107]) (pour les élevages porcins et volailles). » Or, s’agissant des ICPE, en application de la loi dite « Duplomb », un décret de février 2026 relève les seuils à partir desquels il sera nécessaire d’obtenir une autorisation pour installer des élevages ([108]). La réglementation IED est en cours de mise à jour et intégrera un nombre d’élevages plus important. Le MTE se dit « vigilant sur les mesures réglementaires qui seront demandées. »

C. PESTICIDES : UN CAS D’ÉCOLE D’ACTION PUBLIQUE INEFFICACE

1. Des objectifs de réduction des usages sans cesse révisés à la baisse et jamais atteints

En application d’une directive européenne, la politique de réduction du recours aux pesticides repose depuis plus de quinze ans sur les plans successifs Ecophyto ([109]) dont les objectifs, régulièrement revus à la baisse, n’ont jamais été atteints.

Le premier plan, Ecophyto 2018, lancé en 2008 à la suite du Grenelle de l’environnement, fixait un objectif de réduction de 50 % de l’usage des pesticides à l’horizon 2018. Face à l’absence de résultats, le plan Ecophyto II, adopté en 2015, a repoussé cet objectif à 2025 et l’a rendu moins contraignant, en prenant pour référence le niveau d’utilisation de 2015 plus élevé que celui de 2008.

La stratégie Ecophyto 2030, adoptée en 2024, reporte à nouveau l’échéance d’une réduction de moitié à 2030, par rapport à la période de référence 2011-2013. En outre, elle abandonne un objectif exprimé en NODU (nombre de doses unité) ([110]) au profit de l’indicateur européen HRI1 ([111]), contesté et beaucoup moins exigeant pour mesurer l’évolution réelle de l’usage des pesticides ([112]).

Les limites structurelles du nouvel indicateur HRI1
rappelées par le ministère de la transition écologique ([113])

« Le HRI1 (Harmonised risk indicators – HRI1) présente des limites structurelles largement partagées par nombre d’acteurs, y compris au sein du Joint Research Center de la Commission européenne, et de chercheurs académiques ([114]).

Par construction, l’indicateur HRI1 valorise le changement de statut réglementaire (substitution, retrait) et la fin de la commercialisation de substances plutôt que l’évolution des pratiques réelles d’usage. Cela peut ainsi induire une baisse factice de l’indicateur sans aucun changement de pratiques de la part des agriculteurs. Par ailleurs au sein d’un même groupe cohabitent des substances aux toxicités très hétérogènes (par exemple le soufre dans le même groupe que des molécules toxiques à faible dose). Cet indicateur ne permet donc pas d’appréhender le risque tox/écotox des substances.

En conséquence, l’indicateur HRI1 ne permet pas de répondre intégralement aux attentes sociétales en matière de réduction des usages et des risques liés aux produits phytopharmaceutiques (objectif de la politique publique stratégie Ecophyto en France), En particulier il ne permet d’apprécier les enjeux de contamination des compartiments de l’environnement et les potentiels impacts sur la biodiversité.

L’indicateur pose des questions sur la façon dont il peut orienter l’action. En effet le HRI1, est en passe d’atteindre la cible de -50 % par rapport à la moyenne 2011-2013, ce qui interroge sur la poursuite de la politique Ecophyto, alors même que la qualité de l’eau se dégrade.

Des travaux sont en cours au niveau ministériel (MTE), interministériel et européen afin de développer/recourir à des indicateurs, plus adaptés à l’évaluation du risque dans sa dimension multithématique (indicateur one health, ATAT...). Dans le cadre de la stratégie nationale biodiversité, une palette plus large d’indicateurs est ainsi suivie afin de donner une vision plus précise et exhaustive de l’évolution de la pression de l’usage des produits phytos sur les milieux. »

Les résultats observés sont très éloignés des objectifs. Le nombre de substances actives utilisées a diminué mais l’évolution de l’indicateur NODU montre que l’usage des pesticides ne s’est pas réduit entre 2009 et 2023 : après une augmentation entre 2010 et 2018, il atteint en 2023 un niveau légèrement supérieur à celui de 2009.

Évolution du NODU en France ENTRE 2009 et 2023

Si les usages des substances CMR1 (cancérogènes, mutagènes ou reprotoxiques avérés ou présumés) mesurés en NODU ont diminué d’environ 54 % sur la période, principalement du fait de leur retrait réglementaire progressif, les usages des substances CMR2 (suspectées) n’ont pas diminué. En outre, depuis 2021, les données publiées par le ministère de l’agriculture ne permettent plus de distinguer l’évolution du NODU pour ces deux catégories.

La France, premier pays agricole de l’Union européenne, est aussi considéré comme le premier marché de pesticides à usage agricole au sein de l’Union européenne.

En 2023, avec 298 substances actives approuvées, la France est l’État membre de l’Union européenne qui autorise le plus de substances après l’Espagne (317 substances).

Selon une analyse de l’association Générations futures et le réseau Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) publiée en novembre 2023, les quantités de « pesticides PFAS » vendues en France sont passées de quelque 700 tonnes en 2008 à plus de 2 300 tonnes en 2021.

En 2024, 10 % de la surface agricole utile française est certifiée biologique contre un objectif de 21 % en 2030 fixé par la loi d’orientation agricole de mars 2025.

2. Une contamination de l’ensemble des milieux

En France, « la préservation de la qualité des ressources en eau est en échec pour ce qui concerne les pesticides », a constaté une mission interinspections sur le sujet en 2024 ([115]).

Les situations de non-conformité sont en augmentation depuis 2021 ([116]). En 2023, près d’un quart de la population a reçu au moins une fois dans l’année une eau dont les concentrations en pesticides dépassaient les limites de qualité. 1 200 personnes réparties dans quatre départements (Aisne, Oise, Aude, Yonne) ont subi à ce titre des restrictions d’usage de l’eau.

Ce sont les métabolites de l’atrazine, pourtant interdite depuis 2003, qui figurent parmi les principaux contaminants des eaux destinées à la consommation humaine, ce qui confirme la nécessité d’une action beaucoup plus vigoureuse à la source.

Comme évoqué précédemment, la pollution par les pesticides entraîne l’abandon progressif de captages d’eau potable et renchérit fortement les coûts de production et de distribution de l’eau.

En ce qui concerne les eaux de surface, selon les données 2023 présentées par le Haut-commissariat à la stratégie et au plan, près d’un quart des stations de mesure enregistrent un dépassement des normes de qualité environnementale fixées par la directive-cadre sur l’eau – qui ne concernent que certains pesticides. Plus de la moitié des stations de mesure mettent en évidence un risque pour les écosystèmes. Près de la moitié des masses d’eau souterraines voit leur concentration totale en pesticides dépasser le seuil de qualité de 0,5 µg/L. Comme le souligne le Haut-commissariat, les contaminations des eaux de surface et des eaux souterraines sont au demeurant sous-estimées, la quantité pouvant être mesurée de manière fiable étant dans de nombreux cas supérieure à la norme environnementale elle-même.

Depuis 2008, dans l’Hexagone, environ une station de mesure en rivière sur deux présente un indice des pressions toxiques cumulées pour les pesticides considéré comme élevé (supérieur à un). Entre la période 2008-2010 et 2020‑2022, l’indice a eu tendance à augmenter dans le nord et l’ouest de la France ([117]).

En ce qui concerne les sols, les premiers travaux de surveillance ([118]) ont notamment mis en évidence une large contamination par le lindane, insecticide classé cancérogène certain et interdit en agriculture depuis 1998, dans plusieurs territoires ([119]) à des concentrations pouvant dépasser 1 µg par kilogramme de sol.

Entre 2019 et 2022, sur les moins de 2 000 fruits et légumes contrôlés chaque année en France plus de la moitié contiennent des résidus quantifiables de pesticides, proportion stable dans le temps. Environ 2 % dépassent les limites maximales de résidus ([120]), tandis qu’un tiers présentent plusieurs résidus.

Enfin, des mesures récentes confirment que la contamination concerne également l’air extérieur mais aussi l’air intérieur et les poussières de logement.

De nombreux pesticides détectés dans l’air extérieur

La première campagne nationale exploratoire menée à partir de 2020 par l’Anses, l’Ineris et le réseau des associations agréées de surveillance de la qualité de l’air a permis d’identifier 32 substances devant faire l’objet d’une évaluation approfondie, en raison de leur fréquence de détection et de leur classification toxicologique (substances cancérogènes, mutagènes, reprotoxiques ou perturbateurs endocriniens).

Par la suite, la campagne nationale de surveillance des pesticides dans l’air 2021‑2022 met en évidence la détection régulière de six substances en France hexagonale : le lindane a été quantifié dans 59 % des échantillons analysés, la pendiméthaline (59 %), le glyphosate (48 %), le triallate (42 %), le prosulfocarbe (34 %) et le S-métolachlore (24 %). Les concentrations en prosulfocarbe sont particulièrement élevées (1,5 ng/m3).

Dans les DROM, les quatre molécules les plus détectées sont le S-métolachlore (58 %), la pendiméthaline (38 %), le glyphosate (38 %) et le lindane (17 %).

De nombreux pesticides détectés dans l’air et les poussières de logements

Dans le cadre de l’étude Pestiloge, financée par l’Anses ([121]), quatre pesticides – le lindane, la transfluthrine, le DEET et l’icaridine – ont été détectés dans l’air de plus de 80 % des logements. Un fongicide (le folpel), un herbicide (le chloprophame) et un insecticide (la perméthrine) ont également été retrouvés dans l’air de plus de la moitié des foyers analysés.

En ce qui concerne les poussières, treize substances ont été identifiées dans plus de 90 % des logements : des fongicides (boscalid, dicloran, difénoconazole, propiconazole, tébuconazole), des herbicides (glyphosate, terbutryne), des insecticides (acétamipride, cyperméthrine, imidaclopride, perméthrine) et des répulsifs (DEET, icaridine), avec des concentrations parfois très élevées.

3. Une forte imprégnation de la population

La contamination de l’environnement par les pesticides se traduit logiquement par une imprégnation très large de la population.

L’enquête Esteban, conduite entre 2014 et 2016 par Santé publique France et l’Anses, a mis en évidence une forte imprégnation de la population générale malgré une liste des pesticides et métabolites étudiés très limitée.

Des métabolites d’insecticides ont été retrouvés chez la quasi-totalité des adultes et des enfants. Le DMTP, métabolite d’un insecticide organophosphoré, a été détecté chez 82 % des adultes et 93 % des enfants.

Le lindane, insecticide classé cancérogène et interdit en agriculture depuis 1998 pour les usages agricoles et depuis 2006 pour les usages biocides a été quantifié chez environ la moitié des adultes et des enfants.

S’agissant des riverains de vignobles, l’étude PestiRiv, engagée en 2020‑2021 par Santé publique France et l’Anses, met en évidence une surexposition des personnes résidant à moins de 500 mètres des vignobles ([122]).

4. Des défaillances dans l’ensemble des leviers mobilisés

L’analyse de la politique relative aux pesticides permet de mettre en évidence des défaillances dans la mobilisation de tous les leviers de l’action publique, comme le montre plus précisément la deuxième partie du présent rapport :

– dans la production des connaissances, la recherche, les dispositifs de biosurveillance, de phytopharmacovigilance, entravés notamment par l’accès limité à certaines données clé, notamment les registres d’utilisation ;

– au stade des autorisations de mise sur le marché et dans les processus d’évaluation sur lesquels elles se fondent ;

– dans la surveillance incomplète, l’encadrement réglementaire et la gestion des risques par des normes – limites maximales de résidus, valeurs dans les milieux – dont les insuffisances sont documentées ;

– dans la mise en œuvre des dispositifs prévus pour protéger certains écosystèmes et certaines populations, notamment les riverains, à travers les zones de non-traitement ou les aires d’alimentation de captage ;

– dans la politique de soutien à l’agriculture biologique.

Enfin, alors même que ses insuffisances sont désormais bien établies, la politique relative aux pesticides apparaît enfin aujourd’hui comme l’une de celles qui font l’objet des reculs les plus rapides et les plus préoccupants, tant au niveau européen qu’au niveau national.

D. PFAS : FACE À DES ENJEUX HORS NORMES, NE PAS REPRODUIRE LES ERREURS DU PASSÉ

1. PFAS : une contamination généralisée progressivement révélée par une surveillance très embryonnaire

a. Une présence confirmée dans l’ensemble des milieux

La mesure régulière de plusieurs substances de cette famille dans l’environnement est récente, ce qui ne permet pas encore d’observer d’évolution fiable dans le temps.

Un plan PFAS a été lancé en 2023 qui prévoit une surveillance accrue des PFAS dans l’eau, dans les rejets industriels, ceux des stations d’épuration d’eaux usées domestiques et des incinérateurs d’ordures ménagères.

En France, s’agissant des premières analyses des rejets des installations industrielles les plus polluantes soumises à autorisation (ICPE) sur près de 3 400 installations concernées, près de 150 n’ont pas encore terminé cette campagne.

Comme l’indique le ministère de la transition écologique ([123]), cette campagne révèle que près d’un établissement sur deux a retrouvé au moins un PFAS dans ses eaux usées et que le TFA est le PFAS dont la quantité rejetée est la plus importante.

Elle permet d’identifier l’existence de sites particulièrement émetteurs : la quasi-totalité des quantités de PFAS est émise par un nombre restreint d’établissements qui font, selon les informations communiquées, l’objet d’un contrôle particulier afin de supprimer ou à défaut réduire à un niveau aussi bas que possibles ces émissions.

La présence de PFAS dans l’eau

En 2025, comme le souligne le ministère de la transition écologique, dans le domaine de l’eau, des polluants «  éternels  », tels que les PFAS (notamment le TFA), ont été détectés dans plus de 92 % des prélèvements ([124]).

Selon les premières données de surveillance des eaux de surface, 75 % des stations analysées présentent des dépassements de la norme de qualité environnementale pour le PFOS, alors que 28 % des plus de 40 000 analyses n’étaient pas suffisamment sensibles pour vérifier le respect de la norme. Concernant les cinq PFAS réglementés ([125]), dans plus de vingt stations, les concentrations en moyenne annuelle dans les cours d’eau dépassent 0,1 μg/L.

Par ailleurs, conformément à la loi du 27 février 2025, la direction générale de la santé doit réaliser chaque année un bilan national de la qualité de l’eau du robinet du consommateur en France au regard des PFAS, selon les informations transmises par le ministère chargé de la santé. Un premier bilan a été établi en 2025 qui montre qu’au cours de l’année 2024, pour les unités de distribution disposant de résultats d’analyses sur les PFAS dans le cadre du contrôle sanitaire (seulement 11,6 % de la population totale desservie), 93,6 % de la population concernée par les contrôles était alimentée par une eau dont la qualité respectait en permanence la limite de qualité fixée par la réglementation européenne. 6,4 % de la population pour laquelle des analyses sont disponibles était concernée par au moins un résultat d’analyse non conforme sur son réseau de distribution. Aucune restriction de consommation n’a été mise en œuvre sur les 36 unités de distribution en situation de dépassement de la norme ([126]).

La situation est préoccupante en ce qui concerne le TFA, qui n’est pas encore inclus dans la réglementation. Une étude menée en 2024 par plusieurs ONG européennes a mis en évidence des concentrations dans l’eau potable variant de moins de 0,02 µg/L ([127]) à 4,1 µg/L en Europe. À Paris, des concentrations d’environ 2,1 µg/L ont été mesurées, résultat confirmé par les analyses de la régie publique Eau de Paris, qui a observé en 2024 une concentration moyenne de 2,09 µg/L sur 77 prélèvements effectués.

De plus, sur dix-neuf échantillons d’eaux minérales analysés dans sept pays européens en 2024, sept échantillons présentent des concentrations dépassant 0,1 μg/L (la limite réglementaire applicable à la somme de 20 PFAS dans laquelle le TFA n’est pas inclus).

Les PFAS sont également présents dans l’air extérieur comme le montrent les analyses conduites en lien avec Atmo concernant les principaux émetteurs de la Vallée de la Chimie et dans l’air intérieur, où ils proviennent à la fois des matériaux de construction (revêtements, isolants, peintures, câbles) et de produits de consommation courante. Le Centre scientifique et technique du bâtiment a identifié 40 PFAS susceptibles d’y être présents.

S’agissant des denrées alimentaires, les résultats de la nouvelle enquête EAT 3, traitant un nombre de substances PFAS plus important, sont en cours de dépouillement de même que les résultats de la campagne 2023 sur les produits animaux. Selon les analyses exploratoires des quatre PFAS réglementés dans les poissons en France, conduites par la direction générale de l’alimentation, la quasi-totalité des échantillons prélevés en 2022 présentent un ou plusieurs PFAS en quantité quantifiable. Seuls certains échantillons de poisson, au regard du PFOS, dépassent les limites réglementaires. Les poissons carnassiers tels que la perche peuvent présenter des concentrations très élevées, dépassant les 115 μg/kg de PFOS.

Les campagnes de mesures réalisées en Europe ont elles aussi mis en évidence la présence de PFAS dans l’ensemble des compartiments environnementaux, notamment dans l’eau, l’air, les sols et l’alimentation.

Elles montrent que les PFAS à longue chaîne, tels que le PFOA ou le PFOS, ont tendance à s’accumuler dans les organismes vivants, les sols et les sédiments. Leur concentration dans l’environnement diminue progressivement à la suite de leur interdiction ou de leur restriction. À l’inverse, les PFAS à chaîne courte, utilisés comme substituts, sont aujourd’hui de plus en plus fréquemment détectés, notamment dans l’eau et l’air.

b. Une imprégnation très large des populations confirmée malgré le manque patent de biosurveillance

À l’échelle européenne, les données de biosurveillance issues du programme HBM4EU (human biomonitoring for Europe) publiées en 2023 montrent que près d’un quart des adolescents français présente des concentrations susceptibles de présenter un risque pour la santé, supérieures aux recommandations fixées par l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) pour quatre PFAS. Ces concentrations sont particulièrement élevées chez les adolescents français.

Proportion d’adolescents présentant des concentrations en PFAS
dans leur sérum sanguin dépassant les recommandations de l’EFSA

L’enquête Esteban a montré que les concentrations de PFAS dans l’organisme augmentent notamment avec l’âge, en raison du caractère cumulatif de ces substances. Les concentrations sont particulièrement élevées chez les personnes exposées professionnellement et chez les populations vivant à proximité d’installations industrielles fortement émettrices ([128]).

Si l’on compare les concentrations observées dans l’enquête Esteban aux valeurs sanitaires de référence dans le plasma sanguin établies par la Commission allemande de biosurveillance humaine (la seule, dans l’Union européenne, ayant établi de telles valeurs), 56 % des adultes dépassent la valeur sanitaire pour le PFOA et 40 % pour le PFOS ([129]).

2. L’urgence d’une restriction universelle à la source

Dans le cadre du règlement REACH, l’encadrement des PFAS est aujourd’hui particulièrement limité.

Un encadrement européen encore dérisoire ([130])

À l’échelle internationale, la production, la mise sur le marché et l’utilisation de certains PFAS sont interdites par la convention de Stockholm pour les polluants organiques persistants (PFOS depuis 2009, PFOA depuis 2019, PFHxS depuis juin 2022, PFCA depuis 2025). La convention de Stockholm est mise en œuvre au niveau européen via le règlement 2019/102 relatif aux polluants organiques persistants. Ainsi, l’Union européenne interdit la production et l’utilisation du PFOS et du PFOA, de leurs sels et composés apparentés (excepté dans les mousses anti-incendie jusqu’à fin 2025 et dans certains produits pharmaceutiques) ainsi que du PFHxS, de ses sels et des composés apparentés.Les acides carboxyliques perfluorés (PFCA en C9-14), leurs sels et leurs précurseurs sont soumis à des restrictions dans l’Union européenne depuis février 2023. Le règlement UE 2024/2462 du 19 septembre 2024 qui entrera en vigueur en avril 2026 restreint également l’utilisation du PFHxA, ses sels et les substances apparentées.

Le règlement REACH identifie certains PFAS comme « substances extrêmement préoccupantes » du fait de leur propriété cancérigène, mutagène ou reprotoxique (CMR), leur persistance et leur bioaccumulation ([131]). L’objectif de cette identification est de parvenir à leur substitution par d’autres molécules ou technologies. Ces substances ne font l’objet ni d’une interdiction ni d’une restriction.

Dans le cadre de REACH, une restriction de l’usage des PFAS utilisés dans les mousses d’extinction d’incendie a été adoptée 2025 : la limite maximale de l’ensemble des PFAS dans les mousses anti-incendie a été fixée à 1 mg/L, avec une entrée en vigueur entre douze mois et dix ans, en fonction des secteurs concernés.

Au plan national, à la suite des révélations, notamment médiatiques, de contaminations de grande ampleur mises au jour à partir de 2022, les pouvoirs publics ont réagi par l’adoption d’un plan en 2023 devenu interministériel en 2024 principalement centré sur l’amélioration de la surveillance dans les rejets anthropiques et l’environnement, sans engager des mesures de réduction à la source.

Dans ce contexte, une initiative parlementaire portée par notre collègue Nicolas Thierry a permis l’adoption d’une loi prévoyant l’interdiction progressive de certains usages des PFAS en France : dès 2026 pour les cosmétiques, les produits de fart, les textiles d’habillement, les chaussures et leurs agents imperméabilisants, puis à l’horizon 2030 pour l’ensemble des textiles. Cette évolution constitue une avancée majeure, en ce qu’elle rompt avec l’approche traditionnelle substance par substance pour appréhender les PFAS comme une famille.

Cette avancée demeure toutefois partielle. Certains usages, notamment les ustensiles de cuisine initialement inclus dans le champ de la proposition de loi, en ont été exclus pour des motifs liés à la protection de l’industrie nationale ([132]).

En outre, la mise en œuvre de ces dispositions se heurte aux traditionnels retards dans la publication des textes d’application, tentatives de report de la redevance sur les PFAS, incertitudes sur les modalités de contrôle et absence de garanties suffisantes quant à l’effectivité des mesures. À titre d’exemple, les dispositions relatives à la suppression des rejets industriels dans les effluents aqueux à horizon 2030 ne prévoient ni objectifs de réduction à l’échelle des sites industriels, ni modalités précises de contrôle ou de sanction, comme le souligne le Haut‑commissariat et d’autres observateurs.

Parallèlement, une proposition de restriction de la famille des PFAS à l’échelle européenne a été déposée en janvier 2023 par cinq États (Danemark, Allemagne, Pays-Bas, Norvège et Suède) auprès de l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) en ciblant 14 activités particulièrement utilisatrices. Cette demande est justifiée par la persistance extrême de ces substances, les difficultés et coûts liés à leur traitement et leurs effets toxiques sur la santé humaine et celle des écosystèmes. Elle s’inscrit dans un contexte où l’étude précitée remise à la Commission européenne en janvier 2026 montre clairement que les coûts de l’inaction, excèdent largement ceux d’une restriction.

L’ECHA devrait remettre sa proposition finale à la Commission européenne à la fin de l’année 2026. La Commission devra alors décider, en concertation avec les États membres, du niveau de restriction retenu. Ce processus, dont l’issue est incertaine, est soumis à d’importantes pressions de la part de certains secteurs industriels, déterminés à en réduire la portée. L’ECHA a d’ores et déjà proposé un scénario réduisant la portée de la restriction. La rapporteure n’a obtenu aucune précision sur les demandes et positions précises portées par la France dans ce débat.

La rapporteure souligne l’urgence d’adopter une restriction universelle des PFAS, appréhendés comme une famille unique. Une approche substance par substance ou usage par usage conduirait à des délais incompatibles avec les enjeux sanitaires et environnementaux. Des dérogations trop larges favoriseraient des contournements et des effets de substitution entre molécules aux propriétés similaires, comme cela a pu être observé pour d’autres familles de substances.

Seule une action résolue et sans délai à la source est à même d’éviter ce qui pourrait être l’un des plus gros scandales sanitaires du XXIème siècle.

Recommandation n° 29 : Soutenir une restriction universelle des PFAS, appréhendés comme une famille unique, à la source, et élargir le champ de la restriction nationale dans l’attente d’une restriction européenne qui reste incertaine.

Recommandation n° 30 : Exiger une clarification publique de la position portée par la France sur ce sujet au niveau européen.

E. LE BRUIT : DES RÉSULTATS QUI REFLÈTENT L’ABSENCE DE VÉRITABLE POLITIQUE

Depuis plus de vingt ans, une directive européenne impose aux États membres de réaliser des cartes stratégiques d’exposition au bruit tous les cinq ans. En pratique, les données sont remontées de manière incomplète et selon des méthodologies variables, ce qui rend difficile l’appréciation de l’évolution de l’exposition dans le temps.

1. Au niveau européen, une politique en échec

En 2022, près de 112 millions d’Européens vivaient dans des zones exposées à des niveaux de bruit des transports supérieurs à 55 dB(A) LDN, seuil correspondant au niveau le plus bas retenu par la directive « bruit ». Ils étaient 150 millions à vivre au-dessus des seuils d’exposition de l’OMS, inférieurs à ceux fixés par la directive européenne.

L’exposition n’aurait que très légèrement diminué entre 2017 et 2022 (‑0,5 %), baisse qui s’explique principalement par la réduction du trafic aérien pendant la crise sanitaire liée au Covid-19. Dans le même temps, l’exposition au bruit routier et ferroviaire a augmenté.

L’atteinte de l’objectif européen de réduction de 30 % de la population exposée au bruit d’ici 2030 apparaît hautement improbable.

2. En France des résultats manifestement insuffisants

En France, l’appréciation de l’évolution de l’exposition demeure particulièrement difficile en raison d’un reporting très incomplet. Les données par pays – probablement sous-estimées – publiées par l’Agence européenne de l’environnement indiquent toutefois une hausse de l’exposition entre 2012 et 2017. En 2017, 13,4 millions de personnes auraient été exposées au bruit routier, 3,7 millions au bruit ferroviaire et 168 600 au bruit aérien, à des niveaux sonores supérieurs à 55 dB(A).

Les estimations publiées à l’été 2025, à partir des données très incomplètes remontées à l’automne 2024, sont difficiles à comparer avec les précédentes. Elles indiquent néanmoins que 24,3 millions de personnes seraient exposées en France à des niveaux de bruit supérieurs à 55 dB(A) LDN, dont 21 millions au bruit routier, 2,5 millions au bruit ferroviaire et environ 591 400 au bruit aérien.

En extrapolant ces données aux territoires non couverts par la directive, l’ADEME et Bruitparif ont estimé à 45,5 millions le nombre de personnes exposées à leur domicile à un bruit routier supérieur à 55 dB(A) en 2017, 4,4 millions pour le bruit ferroviaire et environ 500 000 pour le bruit aérien.

3. Un parent pauvre des politiques de santé environnementale

En dépit de ses enjeux sanitaires, la politique de lutte contre le bruit relève de la compétence du ministère de l’environnement depuis sa création en 1971. Il compte parmi les facteurs de risque qui ne font pas l’objet de plan à l’échelle nationale.

Une politique qui repose sur des leviers de plusieurs natures :

– réglementation : seuils d’émission sonore maximale dans certains environnements (aux abords des routes, des aéroports, etc.), limitation de circulation ou de vitesse, encadrement de la construction ; en milieu professionnel (bruit des machines dans les usines, etc.) ou appliquées directement à des objets émetteurs (véhicules, écouteurs, etc.) ;

– investissement public, subvention, taxation : par exemple, pour isoler phoniquement les bâtiments, inciter à réduire le niveau sonore à la source (murs ou panneaux réducteurs de bruit, revêtements routiers) ;

– prévention : campagnes de sensibilisation sur les effets d’une exposition au bruit prolongée ou à un niveau sonore élevé ; en milieu professionnel, soutien au développement de mesures de prévention collectives (aménagement des bureaux) et individuelles (port d’équipement de protection individuelle), actions de formation (en formation initiale professionnelle ou en formation continue), etc.

Depuis 2002 cette politique repose principalement, en application d’une directive européenne, sur l’élaboration tous les cinq ans pour l’ensemble des grandes infrastructures de transport et des grandes agglomérations, de cartes stratégiques et de plans de prévention du bruit dans l’environnement (PPBE).

Près de 25 ans plus tard, de nombreuses collectivités n’avaient toujours pas adopté de PPBE ([133]), ce qui a conduit la Commission européenne à saisir la Cour de justice de l’Union européenne en novembre 2025 pour un recours en manquement contre la France à la suite de deux mises en demeure en 2013 et 2017 et d’un avis motivé adressé en 2023. La requête de la CJUE porte sur les 5 PPBE encore manquants en novembre 2025 contre 19 pour les agglomérations et 65 pour les grands axes routiers au moment de l’avis motivé.

Par ailleurs, la directive de 2002 n’impose pas d’objectifs de réduction contraignants et le Gouvernement indique n’avoir pas l’objectif d’en fixer par « surtransposition ».

Recommandation n° 31 : Intégrer au sein de la future stratégie nationale santé-environnement des objectifs quantifiés de réduction du bruit, assortis d’actions précises, et garantir l’élaboration effective des cartes stratégiques du bruit et des plans de prévention du bruit dans l’environnement en accompagnant les acteurs chargés de leur élaboration.

DEUXIÈME PARTIE : MIEUX CONNAÎTRE LES EXPOSITIONS
ET LEURS EFFETS ET LES RÉDUIRE EFFICACEMENT

I. MIEUX CONNAÎTRE LES EXPOSITIONS ET LEURS EFFETS

A. RENFORCER ET MIEUX STRUCTURER UNE RECHERCHE PUBLIQUE AUJOURD’HUI SOUS-DOTÉE ET FRAGMENTÉE

Face à des besoins massifs, la recherche apparaît comme un premier maillon particulièrement sous-doté et insuffisamment coordonné.

1. Des besoins massifs et spécifiques

La première partie du présent rapport donne un aperçu de l’ampleur des lacunes qui persistent dans la connaissance des facteurs de risque.

S’agissant des facteurs chimiques, sur plus de 23 000 substances enregistrées dans le règlement REACH, 100 000 molécules circulant dans l’environnement ([134]), nous n’avons de connaissances que sur quelques centaines de substances. Pour toutes les autres, notre connaissance se limite essentiellement à l’information fournie par l’industriel qui a proposé la substance.

Si elle progresse, la connaissance en santé environnementale présente des lacunes criantes. De larges pans des expositions, de leurs effets mais aussi les leviers d’action, notamment le développement d’alternatives aux substances dangereuses, restent très insuffisamment explorés et documentés.

Des lacunes criantes

Sans exhaustivité, le manque de connaissance concerne en particulier :

– de très nombreux facteurs ou substances, comme le montre l’exemple des PFAS ou des particules ultrafines ;

– les milieux : certains restent sous-explorés comme les environnements intérieurs, la majorité des investigations portant sur l’environnement physique/extérieur ;

– les effets combinés des expositions, sujet de santé publique majeur sur lequel le manque de connaissances est criant ;

– les effets des facteurs dans les conditions d’exposition et de vie réelles ;

– les différentes voies d’exposition (ingestion, inhalation, contact dermique) et leurs contributions respectives ;

– les différentes toxicités et effets sur les organes cibles mais aussi la santé mentale ;

– les fenêtres de sensibilité, les publics plus vulnérables (enfants, femmes enceintes) ;

– les effets à long terme et transgénérationnels, liés aux mécanismes épigénétiques ([135]) ;

– les impacts de la dégradation de l’environnement sur la santé humaine ;

– le lien entre inégalités d’expositions et inégalités sociales qui implique des recherches sur la susceptibilité différentielle ([136]) ;

– la dimension interventionnelle de la recherche, c’est-à-dire la capacité à tester et évaluer des actions concrètes de réduction des expositions, priorité identifiée par le groupe « recherche et données » du PNSE 4 ;

– le développement d’alternatives aux substances dangereuses. Comme le relève le MSRE, il serait souhaitable de développer des recherches impliquant les industriels, notamment dans la conception de nouvelles alternatives plus sûres. Le MTE souligne que les industriels ayant recours aux PFAS, par exemple ceux du secteur automobile, sont demandeurs d’une recherche sur les PFAS substituables dans un délai court ;

– le développement d’études épidémiologiques et de biosurveillance ([137]), enjeu majeur comme le montre l’exemple des PFAS et des pesticides ;

– plus largement, l’approche par l’exposome qui nécessite un investissement massif, notamment le développement de grandes cohortes et de dispositifs de biosurveillance à très long terme.

Par ailleurs, les travaux de recherche doivent faire progresser les connaissances fondamentales mais aussi les connaissances nécessaires à l’expertise et à la décision publique, en fonction des besoins identifiés par les autorités sanitaires et les agences d’évaluation des risques.

2. Une recherche sous-dotée : l’urgence d’un changement d’échelle

a. Une recherche sous-dotée

« La santé-environnement n’est pas une priorité dans les orientations stratégiques nationales de la recherche et elle est prise en compte de façon parcellaire dans les appels à projets », observait en 2020 la mission interinspections précitée sur la recherche en santé environnementale.

Cette mission avait estimé à 25 millions d’euros le montant annuel consacré à ce domaine par les différents financeurs. Le MESRE, sans fournir d’évaluation totale, estime qu’il dépasse largement cette estimation en soulignant que l’agence nationale de la recherche y a consacré à elle seule en moyenne 47,8 millions d’euros sur la période 2020-2025, soit 3,6 % des moyens des moyens qui lui sont alloués par le MESRE en 2020 et 5,9 % en 2024, part qui demeure très modeste.

Le constat de moyens sans proportion avec l’ampleur des enjeux reste largement partagé, notamment par le MESRE qui appelle à renforcer de manière significative l’effort de recherche dans ce domaine.

Le Haut-commissariat à la stratégie et au plan pointe à son tour le manque de moyens qui « conduit notamment à une faible production scientifique au regard du nombre de molécules sur le marché, à un manque de chercheurs spécialisés en France (épidémiologie du cancer, etc.) et à un nombre limité d’études épidémiologiques et sanitaires de long terme. »

S’ils n’étaient consacrés qu’aux quelque 100 000 substances chimiques en circulation, les crédits mobilisés ne représenteraient déjà que quelques centaines d’euros par substance…Ils sont indiscutablement dérisoires rapportés à des coûts sociaux estimés à plusieurs dizaines de milliards d’euros par an.

b. L’ANR : guichet trop généraliste pour répondre aux besoins

Selon les informations communiquées par le ministère chargé de la recherche, l’ANR a financé 651 projets sur la thématique santé-environnement entre 2020 et 2025 pour un montant total de 287 millions d’euros– 47,8 millions d’euros par an en moyenne. Le nombre de projets augmente régulièrement depuis 2014, pour atteindre 129 projets pour près de 60 millions d’euros en 2025.

Environ 15 % des projets sont des projets jeunes chercheurs-jeunes chercheuses, environ 20 % sont des projets internationaux ou de soutien aux chercheurs pour aller vers l’Europe (incluant l’instrument Projet de Recherche Collaborative – International PRCI) et environ 16 % sont des projets de partenariat public/privé. Les sous-thématiques les plus représentées sont par ordre de fréquence l’eau, les pesticides, l’air, l’alimentation et les perturbateurs endocriniens.

Cependant, l’ANR fonctionne sur des appels à projets jugés trop génériques : sans programme dédié, la santé environnementale doit concourir avec toutes les disciplines dans des appels non orientés ([138]).

Le ministère de la transition écologique note ainsi que l’appel générique de l’ANR ne permet pas de couvrir les nombreux besoins de recherche sur les PFAS, même si la mention des PFAS dans le texte de l’appel à projets générique 2026 – dans le cadre du plan PFAS – a permis une augmentation du nombre de projets déposés.

L’Anses indique avoir proposé d’utiliser la plateforme qu’est le PNR‑EST (voir infra) pour lancer des appels à projets directement pilotés par les besoins en données identifiés par l’expertise sur les PFAS. C’est pourtant l’ANR qui a été mandatée, sans que la connexion avec les besoins de l’expertise ne soit faite.

Un scénario de financement spécifique est en cours de construction, selon le MESRE. Le ministère de la transition écologique préconise un appel spécifique de l’ANR mobilisant dans un premier temps 3 à 6 millions d’euros voire un programme prioritaire de recherche spécifique sur les PFAS de 50 millions d’euros.

c. Le PNR-EST, seul programme strictement dédié à la santé environnementale : des moyens insuffisants, amputés en 2025

i. Un programme indispensable dont les crédits, déjà insuffisants, ont été réduits de moitié en 2025

Mis en place au moment des premiers PNSE, le programme national de recherche environnement – santé – travail (PNR-EST), piloté par l’Anses est ciblé sur la santé-environnement selon un critère de qualité scientifique mais également de soutien aux politiques publiques et à l’expertise.

Entre 2006 et 2023, 661 projets ont été retenus pour un montant total de subvention de 101 millions d’euros. Les budgets annuels des dernières années, entre 6 et 7 millions d’euros, ont maintenu le financement de 35 à 40 projets par an ([139]) .

Principaux éléments de l’auto-évaluation du PNR-EST réalisée en 2024
par l’Anses

Depuis 2011, plus de 200 dossiers sont soumis chaque année. Sur près de 400 projets clos au moment de l’analyse, seuls 3 % ne sont pas arrivés à terme, ce qui montre la qualité de sélection scientifique et du suivi de ces projets.

1 956 équipes de recherche sont partenaires dans ces projets dont 840 équipes distinctes.

Le programme vise à soutenir la production de connaissances sur les thématiques émergentes – comme les perturbateurs endocriniens, les effets cocktail ou les radiofréquences – dans des domaines marqués par le manque de financements disponibles ou d’équipes mobilisables.

À cet égard, un bilan après 5 ans de financement sur la thématique radiofréquence montre que le nombre d’équipes distinctes impliquées dans un projet avait plus que quadruplé, donnée qui confirme la contribution du PNR-EST à la structuration de la communauté scientifique dans les domaines qu’il couvre.

L’analyse des thématiques des projets soumis et financés montre que le programme parvient à inciter la communauté des chercheurs à se mobiliser pour répondre aux nouvelles questions de recherche. C’est le cas par exemple du dérèglement climatique et des micro- et nanoplastiques, thématiques apparues en 2016 sur lesquelles le nombre de soumission a augmenté ces dernières années.

Quant aux thématiques des projets, les agents chimiques sont les agents environnementaux les plus étudiés, à commencer par les perturbateurs endocriniens puis les produits phytopharmaceutiques. Viennent ensuite les radiofréquences, les nanomatériaux, les agents biologiques puis la pollution atmosphérique. Parmi les pathologies étudiées, les travaux portant sur les cancers sont les plus nombreux.

Depuis 2006, 10 % des projets de recherches financés sont des études de cohortes ou des études nichées dans des cohortes épidémiologiques ([140]). Cette situation illustre du point de vue de l’Anses l’importance de garantir, dans le dispositif de soutien, constitution et évolution des cohortes la participation de l’agence, aujourd’hui non garantie.

S’agissant de son impact sur la recherche, 933 publications scientifiques issues des projets financés ont été répertoriées en juillet 2024. 3 371 citations ont été répertoriées pour ces 933 publications.

S’agissant de la capacité du programme à alimenter l’expertise, plus d’une publication sur dix issue des financements PNR-EST est citée dans les expertises de l’Anses, chiffre significatif dans la mesure notamment où les expertises se basent sur le corpus de publications au niveau mondial.

Si les fondamentaux du PNR-EST sont pertinents, certains résultats indiquaient une perte de vitesse inquiétante : alors que l’ANR affichait en 2022 un taux de sélection de 24 %, celui du PNR-EST s’est établi à 11 % en 2021, niveau deux fois plus faible que celui de l’ANR. L’enveloppe budgétaire, en montant total et en montant maximal pour chaque projet (200 k€), a considérablement dégradé l’attractivité du PNR-EST, ce qui s’est encore confirmé en 2023 avec une nouvelle baisse des soumissions. Les chercheurs hésitent à soumettre quand les chances de succès sont faibles et les montants limités, et se voient contraints de solliciter plusieurs guichets simultanément pour financer un seul projet cohérent.

La mission d’inspection précitée de 2020 sur la recherche en santé environnementale avait appelé à consolider ce programme en doublant ses moyens.

Les budgets dédiés au PNR EST ont pourtant été réduits de moitié depuis 2025, entraînant une baisse du nombre de projets financés. La « perte de vitesse » et d’attractivité du programme est ainsi amplifiée par la trajectoire budgétaire de l’agence.

Elle est aussi selon l’agence renforcée par l’évolution des mécanismes de financement de la recherche – en particulier la mise en place des agences de programme et des dispositifs France 2030 – lesquels favorisent des projets de très grande ampleur et ne sont pas « tirés » par des questions ciblées.

Le PNR-EST étant un levier majeur pour faire connaître l’Anses et ses activités d’expertise collective auprès de la communauté scientifique, cette évolution fragilise encore davantage le maintien et le renouvellement d’un vivier d’experts limité.

ii. Refonder le PNR-EST en doublant a minima son financement

La rapporteure soutient la proposition de « refondation » du PNR‑EST formulée par l’Anses et qui repose sur trois axes :

– un doublement du financement pour atteindre au minimum 16 millions d’euros par an, conformément à la proposition du rapport d’inspection précité ;

– un portage conjoint Anses-ANR via le nouveau portail « appelsprojetsrecherche.fr », tout en préservant la singularité du PNR-EST comme programme orienté par les besoins de l’expertise publique et non par les seules logiques académiques ;

– un enrichissement vers trois nouvelles familles d’approches : les approches intégratives « une seule santé » et « exposome », les approches participatives et le soutien à la conception de politiques de prévention plus efficaces.

Recommandation n° 32 : Refonder le programme national de recherche environnement – santé – travail (PNR-EST) en réhaussant fortement son financement et en assurant notamment un portage conjoint Anses-ANR qui préserve la singularité du programme.

d. Le bilan affligeant du PNSE et l’échec du programme prioritaire de recherche exposome

La demande d’un programme prioritaire de recherche (PEPR) dédié à l’exposome est portée depuis longtemps et le lancement de deux projets sur l’exposome et les pathogènes émergents et les zoonoses constituait un axe majeur du PNSE 4.

Le ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’espace (MESRE) ([141]) souligne l’échec, à deux reprises, du programme prioritaire de recherche sur l’exposome pourtant identifié comme l’outil structurant qui manque à la recherche française en santé environnementale.

En 2021 un tel programme n’a pas été retenu dans le cadre de l’appel à programmes ANR ([142]) de France 2030.

En 2025, le MESRE a proposé de financer le programme sur les reliquats de France 2030. La proposition, présentée en interministériel, n’a pas été soutenue par les autres ministères.

Comme le souligne le MESRE, l’absence d’un programme dédié de type PEPR empêche la fédération des communautés et l’harmonisation des initiatives dans un domaine qui mobilise de nombreuses disciplines.

Cet épisode illustre de manière frappante l’écart béant entre les objectifs affichés et l’absence de priorité politique accordée à la santé environnementale dans les arbitrages interministériels.

À l’échéance du PNSE 4 (2021-2025), son volet « recherche sur l’exposome » du PNSE 4 n’a donc toujours pas vu le démarrage effectif de l’action de recherche correspondante ([143]).

Recommandation n° 33 : Garantir le lancement rapide d’un programme prioritaire de recherche dédié à l’exposome.

3. Élaborer une stratégie nationale de recherche en santé-environnement

a. Une demande ancienne non suivie d’effets

La mission d’inspection précitée de 2020 sur la recherche en santé environnementale constatant notamment que le troisième plan national santé-environnement n’avait pas eu d’influence significative sur la programmation nationale de la recherche appelait à élaborer une stratégie nationale de recherche en santé-environnement, qui s’inscrive comme un axe majeur transversal de la stratégie nationale de recherche et déclinée dans les contrats d’objectifs des institutions de recherche concernées ([144]).

La rapporteure appuie cette préconisation restée lettre morte en dépit d’un besoin qui fait l’objet d’un constat ancien et partagé ([145]).

Recommandation n° 34 : Élaborer une stratégie nationale de recherche en santé-environnement assortie d’un changement d’échelle des moyens, qui s’inscrive comme un axe majeur transversal de la stratégie nationale de recherche et soit déclinée dans les contrats d’objectifs des institutions de recherche concernées.

b. Mieux coordonner et prioriser des efforts dispersés

Le manque criant de moyens est aggravé par leur dispersion, l’absence de coordination des efforts et le défaut de diagnostic partagé des priorités.

Comme évoqué précédemment, les efforts de recherche en santé environnementale sont en partie orientés par une juxtaposition de plans thématiques, répondant à des priorités conjoncturelles ou sectorielles – plan PFAS, plan chlordécone, PNSE, etc. – intégrant chacun un volet de recherche. Cette logique ne permet ni d’assurer une couverture équilibrée des thématiques, ni de fonder l’allocation des moyens sur une hiérarchisation objective et partagée des enjeux.

Les efforts de recherche sont par ailleurs éclatés entre une multiplicité d’acteurs au plan national et européen.

Il importe en premier lieu d’assurer une articulation effective entre les niveaux national et européen de financement et de programmation. Les stratégies nationales doivent s’inscrire en cohérence avec les stratégies européennes, pour permettre aux équipes françaises de peser dans les programmes financés par la Commission européenne, de plus en plus exigeants et structurants, l’enjeu n’étant pas de dupliquer ce qui est financé par les fonds communautaires mais d’y travailler en subsidiarité.

Au plan national, les financements sont dispersés entre ministères (Santé, Écologie, Recherche), entre une pluralité de guichets (ANR, INCa, Anses, ADEME, agences de programme ([146]), etc.) ainsi qu’entre initiatives sans coordination d’ensemble.

Cette organisation conduit à des zones de chevauchement entre acteurs et dispositifs ainsi qu’à des redondances et doublons dans les investissements. Thierry Caquet, directeur scientifique Environnement de l’Inrae observait ainsi devant la commission d’enquête précitée en 2020 : « ce qui s’est souvent fait et se fait malheureusement encore est plutôt de la duplication : plutôt que de mettre en commun des moyens sur une plateforme commune, chaque organisme développe sa propre plateforme, par exemple pour doser les métabolites chez l’homme. Il existe ainsi une plateforme métabolomique à Toulouse pour l’Inrae, tandis que l’Inserm a ses propres plateformes ».

Les contenus et calendriers des différents appels à projets (ADEME, ANR, Anses, INCa…) ne sont quant à eux pas coordonnés et leurs périmètres se recoupent. Un chercheur travaillant sur un sujet peut potentiellement candidater auprès de plusieurs financeurs différents, avec des calendriers, formats et critères distincts. Malgré la création du portail appelsprojetsrecherche.fr, le système reste complexe (formats différents, calendriers non harmonisés, pas de guichet unique).

Il est donc urgent d’élaborer enfin une stratégie nationale de recherche en santé-environnement assortie de la mise en place d’un dispositif de coordination des agences de financement.

Recommandation n° 35 : Dans le cadre de la future stratégie nationale de recherche en santé environnementale :

– élaborer un diagnostic partagé des priorités de recherche ;

– assurer une articulation effective entre les niveaux national et européen de financement et de programmation ;

– identifier l’ensemble des financements disponibles et les zones de redondance ainsi que les actions pour y remédier ;

– assurer une planification de l’effort de recherche permettant une articulation cohérente entre les efforts portés par les différents acteurs ;

– et mettre en place un dispositif de coordination des agences de financement.

c. Renforcer l’interdisciplinarité

Une telle stratégie doit impérativement accélérer le renforcement de l’interdisciplinarité.

La recherche en santé environnementale exige un décloisonnement des disciplines scientifiques en particulier l’épidémiologie, la toxicologie, l’écologie, la microbiologie, les sciences dites « omiques », la chimie, la physique, les statistiques, la bio-informatique, la biostatistique, mais aussi les sciences humaines et sociales. Or, des cloisonnements demeurent, notamment entre santé humaine et environnement et la recherche académique reste largement structurée par disciplines même si les approches pluridisciplinaires se développent.

La nécessité d’intégrer systématiquement les sciences humaines et sociales dans les programmes de recherche en santé environnementale est en particulier identifiée comme une priorité par le groupe de travail « recherche et données » du PNSE 4. Comme le souligne le ministère chargé de la recherche, malgré une structuration émergente ([147]), la recherche en sciences sociales appliquée à ce champ demeure encore fragmentée et quantitativement limitée.

Au-delà du décloisonnement des disciplines, la santé environnementale suppose aussi de faire interagir les institutions de recherche, les acteurs de la surveillance sanitaire et environnementale ainsi que les agences et acteurs publics.

4. Consolider et renforcer les outils et les capacités de la recherche

a. Mieux intégrer les innovations technologiques

L’intelligence artificielle et la science des données sont mobilisées aux différentes étapes des études, de la collecte de données à l’analyse, en passant par la prédiction. Les bénéfices identifiés concernent notamment le traitement de données massives et hétérogènes et le croisement de sources multiples, permettant par exemple une meilleure évaluation des multi-expositions ou encore la modélisation et la prédiction afin d’anticiper et évaluer des risques.

Selon le MESRE ([148]), l’intelligence artificielle permettrait également d’améliorer la prédiction de la toxicité et du devenir des substances chimiques ou de matériaux nouveaux dès leur conception selon une approche « Sûr et durable dès la conception (SSbD) », via des algorithmes de prédiction basés sur l’exploitation des nombreuses données déjà disponibles. Les résultats pourraient intéresser les industries chimiques et pharmaceutiques. Cette approche SSbD est déjà incluse dans le partenariat européen PARC (voir infra).

L’approche « une seule santé – sûr et durable dès la conception » :
une piste intéressante

Cette approche vise à mobiliser en amont la toxicologie prédictive, la modélisation informatique, et la prédiction structure-activité par intelligence artificielle pour anticiper les effets sanitaires et environnementaux avant même la synthèse des molécules. Il ne s’agit plus seulement d’évaluer, mais de concevoir des substances intrinsèquement plus sûres.

Un outil central de cette approche serait la création d’un score d’impact global « une seule santé », intégrant notamment la persistance, la bioaccumulation, la toxicité et les effets sur le microbiome. Ce score pourrait orienter les décisions d’autorisation de mise sur le marché.

Il s’agirait d’une approche globale et intégrée des risques des produits chimiques permettant de les évaluer comme des mélanges complets en incluant les coformulants et les produits de dégradation. L’approche comprendrait des tests prédictifs des effets endocriniens, immuno-toxiques, neurotoxiques et multi-organiques des produits avant leur mise sur le marché. Ce nouveau standard international serait garant de l’innocuité des produits mis sur le marché.

Comme le souligne le ministère, si des investissements sont nécessaires et déjà engagés à travers notamment la stratégie nationale santé numérique et le Green Data for Health (voir infra), « une pérennisation de cette dynamique parait opportune pour rester compétitif dans ce domaine, sous réserve que sa pertinence ait fait ses preuves au regard des coûts engendrés dont environnementaux ».

Le groupe « recherche données » du PNSE 4 identifie par ailleurs l’utilisation de nouvelles technologies (satellites, capteurs citoyens pour améliorer la surveillance) comme une priorité de la recherche dans ce domaine.

Recommandation n° 36 : Intégrer l’usage et le développement des nouvelles technologies au sein de la future stratégie nationale de recherche en santé environnementale.

b. Au niveau européen, sécuriser le financement de PARC

Le partenariat européen pour renouveler les méthodes d’évaluation du risque chimique (PARC) est un partenariat européen de recherche malheureusement trop récent – lancé en mai 2022 pour sept ans dans le cadre d’Horizon Europe – et dont l’avenir reste entouré d’incertitudes.

Comme l’indique son intitulé, il vise à renouveler les méthodes par lesquelles les substances chimiques sont évaluées avant d’être autorisées selon plusieurs axes : transformer les résultats de la recherche en données et en connaissances applicables dans l’évaluation du risque ; fournir de nouvelles preuves et méthodologies adaptées aux évolutions scientifiques et stimuler leur adoption dans les processus règlementaires ; améliorer l’évaluation des expositions, des produits chimiques émergents, des mélanges chimiques…

Doté d’un budget de 400 millions d’euros financé à parité entre l’Union européenne et les États membres, il regroupe plus de 200 partenaires de 30 pays – ministères, services compétents de la Commission européenne, agences nationales et européennes, organismes de recherche, universités.

C’est l’Anses qui coordonne l’ensemble de ce partenariat auquel quinze organismes français participent.

Éléments de bilan du PARC transmis par l’Anses

PARC travaille notamment à développer des méthodes alternatives à l’expérimentation animale pour évaluer les dangers et les risques des substances, en s’appuyant par exemple sur des modélisations informatiques basées sur la structure moléculaire des substances évaluées (modèles dits « QSAR », relations quantitatives structure-activité toxicologique).

Sur la biosurveillance, PARC a aligné les méthodologies entre États membres, constitué un catalogue de 240 laboratoires d’analyse en Europe,et préparé directement la mise en place d’ALBANE ([149]).

Sur la surveillance environnementale, deux études pilotes sur les perturbateurs endocriniens et les PFAS ont été lancées sous coordination de l’Ineris, impliquant 21 pays.

Sur les nouvelles méthodes d’évaluation, 21 projets sont en cours – auxquels contribuent Inserm, Inrae, Ineris, CNRS et INRS – pour développer des outils capables d’évaluer des classes entières de substances chimiques selon leurs propriétés communes plutôt que substance par substance.

Une plateforme numérique SSbD (« safe and sustainable by design ») a été lancée pour permettre d’anticiper la toxicité des substances dès leur conception, avant leur mise sur le marché.

Le financement de PARC reste entouré d’incertitudes au-delà de 2029, alors même que les actions engagées et leurs effets s’inscrivent dans des temporalités de moyen et long termes. À défaut de pérennisation des moyens, les dynamiques aujourd’hui enclenchées seraient interrompues, au risque de priver de toute portée les actions menées et innovations engagées.

Sa continuation dépend de la place que le futur programme-cadre européen de recherche et d’innovation (FP10) en cours de négociation pour la période 2028‑2034 accordera à ce type de partenariat et de la volonté des États membres de le cofinancer à 50 %. Ni l’une ni l’autre de ces conditions n’est acquise.

c. Assurer le financement et la pérennité des infrastructures de connaissance en santé environnementale

Comme le souligne le ministère de la santé, il est nécessaire de consolider les cohortes épidémiologiques, outils essentiels pour étudier les effets des facteurs environnementaux sur la santé et produire des données d’exposition, notamment au sein de populations spécifiques. Plusieurs grandes cohortes ont déjà permis des avancées significatives (ELFE, PELAGIE, SEPAGES, E3N-Générations ([150]) notamment), tandis que de nouveaux dispositifs sont en cours de déploiement (MARIANNE, FILOMENE ([151])). Comme évoqué précédemment, l’association de l’Anses à leur élaboration doit être garantie.

Il est également essentiel de continuer à soutenir les infrastructures de recherche, telles que France Exposome et MetaboHub, qui jouent un rôle structurant dans la production, l’analyse et l’intégration des données en santé environnementale.

Recommandation n° 37 : Soutenir la poursuite du programme PARC (partenariat européen pour l’évaluation des risques liés aux substances chimiques) en défendant le maintien d’un niveau d’ambition élevé et en garantissant la pérennisation de l’engagement financier de la France.

Recommandation n° 38 : Soutenir le financement et la pérennité des infrastructures de connaissance en santé environnementale.

Deux infrastructures clé pour la production et l’exploitation de données
en santé environnementale

France exposome

Coordonnée par l’Inserm, l’infrastructure France Exposome est pilotée conjointement par l’Institut de recherche en santé, environnement et travail (Irset) à Rennes et Oniris VetAgroBio (Laberca) à Nantes. Elle vise à offrir des services scientifiques, méthodologiques et techniques aux équipes de recherche en expologie, épidémiologie et santé publique, ainsi qu’aux structures privées. Les agences nationales telles que Santé publique France, l’Anses et l’INCa peuvent également s’appuyer sur cette infrastructure pour développer leurs programmes de biosurveillance et de prévention.

Ses objectifs sont de renforcer et structurer la capacité de caractériser l’exposition humaine à des mélanges chimiques complexes, contribuer à démontrer les associations entre les biomarqueurs d’exposition et les biomarqueurs d’effet pour caractériser le lien environnement-santé, fournir l’assistance nécessaire à l’interprétation des données relatives à l’exposition humaine et à ses effets sur la santé.

Cette infrastructure est une infrastructure récente, créée sans financement dédié au moment de son inscription en tant que projet sur la Feuille de route nationale des infrastructures de recherche en 2021. Depuis cette inscription, elle s’est structurée en s’appuyant sur l’implication de ses membres dans des projets européens majeurs tels que HBM4EU et sur des financements significatifs issus de programmes européens et de Contrats de plan État-Région (CPER).

Le modèle économique repose sur une stratégie hybride alliant financement public, appels à projets compétitifs et recettes issues d’une offre de services. Chaque partenaire contribue à hauteur de 49 000 € par an, soit une contribution identique des 7 partenaires, garantie de 2025 à 2028.

Les moyens humains ont connu une montée en charge significative : les effectifs sont passés de 17 ETP en 2024 à 37 ETP en 2026, dont 14 contrats à durée indéterminés apportés par les tutelles([152]).

En complément de son financement de base, France Exposome mobilise des ressources issues d’appels à projets nationaux et européens (France 2030, ANR, programmes européens d’infrastructures, tels que le projet EIRENE).

Ces ressources sur projets jouent un rôle essentiel dans le fonctionnement de l’infrastructure.

La mobilisation continue de financements sera essentielle pour assurer la pérennité et le bon fonctionnement de cette infrastructure.

Metabohub

Créée en 2013, MetaboHub est une infrastructure nationale de recherche dédiée à la métabolomique et à la fluxomique. Elle met à disposition des technologies de pointe et des services d’appui à la recherche dans les domaines de la santé, de la nutrition, des systèmes alimentaires et de l’environnement, incluant la production et le traitement de données.

Elle permet notamment d’identifier des biomarqueurs précoces, dits biomarqueurs d’effet, traduisant les liens entre expositions et développement de pathologies chroniques. Son objectif est de caractériser le profil métabolique – c’est-à-dire l’ensemble des processus biologiques endogènes, de la cellule à l’individu – afin de mieux comprendre les effets des expositions sur la santé.

MetaboHub constitue ainsi une infrastructure clé à la fois pour le développement de méthodes analytiques, la production de données et leur interprétation, au service de la compréhension des mécanismes biologiques liés aux expositions environnementales.

d. Assurer la formation et le maintien d’un vivier d’experts de haut niveau

Le vivier d’experts en santé environnementale est structurellement restreint et peine à se renouveler.

L’insuffisance des financements et leur discontinuité, dans un domaine exigeant des investissements élevés sur des temporalités longues, fragilisent directement les parcours de formation et de recherche. Entre l’entrée en master et l’accès à un poste de chercheur, qui peut intervenir huit à douze ans plus tard, la capacité à se maintenir dans ce champ dépend de l’accès continu à des financements. À défaut, de nombreux profils se détournent ou ne franchissent pas les étapes les plus sélectives, ce qui compromet le renouvellement des compétences.

Le rapport interinspections de 2020 soulignait le manque de suivi structuré des compétences existantes dans les disciplines utiles à cette expertise. Disposer d’une cartographie des compétences constitue pourtant un préalable indispensable pour adapter les recrutements, alors que certaines disciplines clés, comme la toxicologie, apparaissent aujourd’hui sous-représentées. Le MESRE indique qu’il n’a pas été fait d’état des lieux des effectifs de chercheurs, ni de répertoire de scientifiques, invoquant la difficulté de l’exercice du fait de l’éclatement thématique du champ mais suggère d’effectuer ce recensement grâce à l’interagence « One Health » créée en 2025 ([153]).

Une autre difficulté tient à la sous-valorisation de l’expertise publique dans les carrières scientifiques. Un chercheur qui consacre une part de son temps à l’expertise auprès des agences sanitaires – l’Anses mobilise entre 700 et 800 experts par an – ne le voit pas reconnu dans ses évaluations académiques. La mission recommandait de fixer des objectifs en matière de contribution à l’expertise publique dans les contrats d’objectifs et de performance (COP) des organismes de recherche et de définir dans chaque établissement d’enseignement supérieur et de recherche concerné une politique d’incitation de ses agents à l’expertise publique.

Le ministère de la recherche reconnaît la nécessité de mieux intégrer cette contribution dans les stratégies des organismes de recherche et la gestion des ressources humaines.

Recommandation n° 39 : Mandater l’interagence « une seule santé » pour réaliser le recensement des compétences disponibles dans les disciplines prioritaires et identifier les déficits les plus critiques.

Recommandation n° 40 : Inscrire la contribution à l’expertise publique dans les référentiels d’évaluation des chercheurs et enseignants-chercheurs, et dans les prochains contrats d’objectifs et de performance des organismes de recherche.

B. RENFORCER ET GLOBALISER UNE SURVEILLANCE LACUNAIRE ET COMPARTIMENTÉE

La surveillance consiste à collecter des données sur un périmètre donné et à les analyser dans une perspective d’aide à la décision. En santé environnementale, elle se heurte évidemment au cloisonnement et à l’hétérogénéité de dispositifs par ailleurs structurellement incomplets, une grande partie des substances mises sur le marché et leurs produits de dégradation échappant de fait à toute forme de suivi.

1. Promouvoir une approche plus globale de la surveillance

a. Une surveillance fragmentée, hétérogène et incohérente

Des dispositifs de surveillance environnementaux et sanitaires ont été mis en place par strates successives par substance, facteur, milieu, effet sanitaire, sans cohérence d’ensemble ni hiérarchisation des risques.

Un suivi hétérogène selon les milieux : le cas des pesticides, du bruit et des PFAS

À titre d’illustration, les pesticides ont commencé à être surveillés dans l’environnement dans les années 1970, d’abord dans les eaux destinées à la production d’eau potable puis dans les rivières, plus récemment dans l’air extérieur et, dans une moindre mesure, dans les sols et l’air intérieur. Ce suivi est très inégal et incomplet d’un compartiment à l’autre.

Le suivi du bruit environnemental est lui aussi très inégal selon les sources et les caractéristiques. Le bruit des transports terrestres ou aériens est ainsi particulièrement mesuré et cartographié, malgré des inégalités entre territoires, quand d’autres émissions sonores sont moins suivies, par exemple les basses fréquences émanant des éoliennes.

De même, la surveillance des PFAS, très embryonnaire, est très hétérogène selon les compartiments selon les règlementations applicables.

Certains dispositifs relèvent de campagnes ponctuelles, exploratoires ou localisées, quand d’autres s’inscrivent dans des dispositifs anciens, pérennes et généralisés. Certains sont issus du droit européen, d’autres de normes ou de plans nationaux. Il en résulte un ensemble d’une grande complexité marqué par des incohérences criantes.

Une surveillance portée par une très grande diversité de dispositifs

Les systèmes de surveillance en santé-environnement comprennent notamment :

– des mesures à partir d’un réseau de capteurs géré par des opérateurs publics ou associatifs mandatés par l’État (air ambiant, pollen, radioactivité…) ;

– des dispositifs d’auto-contrôles des exploitants complétés par des contrôles des autorités de l’État. C’est le cas des rejets industriels des installations classées pour la protection de l’environnement. Pour les émissions des ICPE, la surveillance est réalisée sous la responsabilité de l’exploitant qui peut la déléguer à un laboratoire ;

– des campagnes de mesures comme celles menées par l’observatoire de la qualité des environnements intérieurs sur le logement ou dans certains établissements recevant du public (écoles, crèches). Comme le souligne le ministère de la transition écologique, ces campagnes mobilisent de nombreux partenaires issus de différentes administrations (direction générale de la santé, direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages, direction générale du travail) ainsi que plusieurs opérateurs (centre scientifique et technique du bâtiment, Ademe, Cerema) ;

– des diagnostics à la charge des propriétaires ou des exploitants et menés par des organismes certifiés ou agrées comme pour l’amiante ;

– des dispositifs de signalement aux autorités comme il en existe pour l’habitat indigne ;

– des contrôles des résidus de pesticides dans les denrées alimentaires. Au niveau national, deux directions participent à ces campagnes de surveillance : la Direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI, ministère chargé de l’économie et des finances) sur les produits importés et la Direction générale de l’alimentation (DGAL, ministère chargé de l’agriculture) sur les denrées récoltées par les agriculteurs ;

– la surveillance des effets indésirables de certains produits ou matériels repose sur les systèmes de vigilance pilotés par l’ANSM pour les produits de santé (pharmacovigilances pour les médicaments, matériovigilance pour les dispositifs médicaux, hémovigilance s’agissant des produits sanguins labiles…) ou par l’Anses pour les produits de consommation (toxicovigilance, nutrivigilance, phytopharmacovigilance…).

Le suivi peut être fragmenté entre plusieurs acteurs au sein d’un même compartiment environnemental avec des périmètres distincts de substances recherchées. Pour un même facteur au sein d’un même milieu, la surveillance peut être variable d’un acteur à l’autre.

Les disparités et incohérences du suivi des pesticides dans l’eau potable

Le suivi de l’eau destinée à la consommation humaine est partagé entre la surveillance exercée par la personne responsable de la production et de la distribution d’eau (PRDE), c’est-à-dire la collectivité territoriale et le contrôle sanitaire assuré par les agences régionales de santé (ARS).

Les eaux brutes à partir desquelles sont produites les eaux destinées à la consommation humaine sont suivies par les agences de l’eau.

La liste des molécules surveillées par les agences de l’eau dans les eaux brutes est plus large que celles du contrôle sanitaire réalisé par les ARS.

De grandes disparités sont constatées dans le suivi des pesticides en l’absence de liste de pesticides à rechercher définie au niveau national.

Le contenu de l’autosurveillance réalisée par les PRDE étant de leur responsabilité, il est très variable.

Il en va de même du contrôle sanitaire réalisé par les ARS : au regard du nombre élevé de pesticides autorisés ou ayant été autorisés par le passé et du coût des analyses, chaque ARS cible les recherches de pesticides en fonction des spécificités locales – certains départements recherchent jusqu’à 573 pesticides et métabolites, là où d’autres n’en recherchent que 21.

Certaines molécules ne sont pas recherchées par les ARS y compris parfois lorsque la concentration de ces molécules au-delà des limites de qualité est avérée par la surveillance réalisée par les PRDE et les agences de l’eau en amont. La fixation d’une liste minimale suffisamment large de pesticides et métabolites identique dans tous les territoires est souhaitable comme le préconisent les inspections et le Haut-commissariat.

Le ministère de la santé indique que des réflexions sont en cours pour l’établissement d’une liste socle qui serait nécessairement complétée par une liste de molécules spécifiques au territoire.

La seule surveillance de la qualité de l’air extérieur fait intervenir de nombreux dispositifs et acteurs.

La surveillance de la qualité de l’air ambiant illustre la complexité du système

La surveillance réglementaire des polluants (ozone, NO2, PM10, PM2,5) est assurée par le réseau des associations agréées de surveillance de la qualité de l’air (AASQA), fédérées au sein d’ATMO France pour le compte du ministère de la transition écologique.

Une campagne nationale de mesure des résidus de pesticides dans l’air a été menée par l’Anses, l’Ineris et le réseau des AASQA en 2018-2019 Depuis 2021, un suivi national de 75 pesticides dans l’air, financé par l’État, a été mis en place.

La mesure de la radioactivité dans l’environnement fait l’objet d’une surveillance par l’institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN).

La surveillance des concentrations dans l’air des pollens et des moisissures atmosphériques, antérieurement assurée par le RNSA, est maintenant sous l’égide du réseau des AASQA.

Les données d’émissions atmosphériques des secteurs de l’industrie, du transport, tertiaire et agricole (au total 641 substances) sont gérées par le centre interprofessionnel technique d’études de la pollution atmosphérique (CITEPA).

b. Promouvoir une approche plus globale et cohérente de la surveillance

L’Anses souligne à juste titre le besoin d’une approche plus globale de la qualité des milieux et notamment des contaminants chimiques, en s’appuyant sur le concept d’exposome et sur un mécanisme de collecte massive de données environnementales à mettre en regard des données de santé, pour porter une appréciation cohérente sur les besoins d’actions.

Les dispositifs de surveillance continuent de se développer sans vision d’ensemble cohérente ni priorisation scientifiquement fondée sur le danger intrinsèque des substances, leur présence dans les milieux ou les niveaux d’exposition. Ils procèdent d’une juxtaposition et d’une superposition de cadres juridiques et de plans sectoriels en concurrence les uns avec les autres, orientés par des priorités conjoncturelles, politiques ou médiatiques.

Il apparaît urgent de rompre avec cette logique pour développer des stratégies intégrées de surveillance. Cet exercice doit être au cœur d’une stratégie nationale santé-environnement.

Recommandation n° 41 : Dans le cadre de la future stratégie nationale santé-environnement, promouvoir une approche globale et cohérente de la surveillance, fondée sur une identification scientifiquement établie et largement partagée des priorités.

c. Décloisonner les acteurs de la surveillance

Au plan institutionnel, un rapprochement de certains acteurs de la surveillance en santé environnementale apparaît opportun. La commission d’enquête précitée sur la santé environnementale de 2020 recommandait ainsi de rapprocher les observatoires régionaux de la santé et les observatoires de la biodiversité. Interrogé sur ce point, le ministère chargé de la santé indique qu’aucune instruction nationale en ce sens n’a été émise.

Le ministère de la transition écologique ([154]) souligne l’intérêt de tels rapprochements, qui contribueraient à promouvoir une approche « une seule santé », à faciliter le croisement de données sanitaires et environnementales et à améliorer le pilotage des politiques publiques. Toutefois, aucune action spécifique n’a été engagée pour favoriser ces rapprochements, qui doivent, selon ce ministère, « s’inscrire dans les dynamiques territoriales existantes » : « ne pas imposer de schéma type, mais tendre vers une cohérence globale et un socle minimal commun garantissant une lisibilité à l’échelle nationale ».

Dans le même esprit, le Haut-commissariat à la stratégie et au plan suggère d’élargir le champ des AASQA au bruit. Le ministère de la transition écologique reconnaît que les sources de pollution atmosphérique et de nuisances sonores se recoupent partiellement et que le développement de synergies entre ces politiques publiques présente un intérêt évident mais ne soutient pas la proposition d’élargissement systématique du champ des AASQA au bruit, sans en expliciter les motifs.

Cette position apparaît d’autant plus paradoxale que l’observatoire de la qualité des environnements intérieurs, qui a succédé à l’observatoire de la qualité de l’air intérieur, inclut désormais le bruit dans son champ de compétence.

Recommandation n° 42 : Dans le cadre de la future stratégie nationale santé-environnement, rapprocher ou à défaut mettre en réseau les acteurs de la surveillance environnementale.

2. Une surveillance structurellement dépassée

De nombreux champs restent insuffisamment couverts, tant du point de vue des substances surveillées que des milieux ou des populations concernées, limitant fortement la capacité du système à appréhender de manière globale et cohérente les expositions environnementales.

a. Remédier aux angles morts de la surveillance de l’air

S’agissant de l’air extérieur, les dispositifs actuels ne couvrent pas certains polluants dont les effets sur la santé sont documentés mais qui ne sont pas réglementés. C’est le cas notamment des particules ultrafines et du carbone suie, (couverts seulement par certaines AASQA depuis une dizaine d’années, sans obligation réglementaire). Les particules ultrafines ne font pas l’objet de recommandations d’émissions par l’OMS qui les présente toutefois comme un polluant « préoccupant » à surveiller. L’Anses identifie le suivi renforcé de ces facteurs comme une priorité.

La règlementation européenne requiert un renforcement des dispositifs de mesure à travers la mise en place de « supersites » de mesure. En France, 12 supersites seront mis en place qui incluront systématiquement, en plus des polluants usuels, le carbone suie et les particules ultrafines.

Les particules ultrafines nécessitent une technique de mesure particulière, qui doit impérativement être mise en œuvre parallèlement au renouvellement du parc d’appareils. Le MTE indique avoir engagé des « efforts particuliers sur la période 2024 à 2026 auprès des AASQA pour dédier les subventions nécessaires en investissements et fonctionnement associés à ces équipements ». Pour répondre à l’impératif de renouvellement du parc d’appareils de mesure et permettre le suivi des particules ultrafines le Haut-commissariat appelle à assurer un financement suffisant et durable des AASQA.

D’autres polluants présents dans l’air, tels les PFAS ou les pesticides, font l’objet de travaux qui restent à consolider, soutenir et amplifier par les acteurs de la surveillance de la qualité de l’air (AASQA, LCSQA ([155])) et ceux de la santé (Anses, Santé publique France).

Recommandation n° 43 : Intégrer de manière systématique les particules ultrafines, le carbone suie, les PFAS et les pesticides à la surveillance de l’air, en s’assurant de l’adéquation des moyens financiers et techniques nécessaires à la mise en œuvre de cet élargissement.

b. Approfondir la surveillance dans les milieux qui restent peu suivis

Dans le domaine de l’eau, le ministère de la transition écologique et le ministère de la santé disposent d’un réseau de surveillance assez ancien et étendu, capable, malgré certaines limites, de suivre la qualité des eaux superficielles et souterraines. Sous impulsion européenne, les principales pollutions présentent dans l’air extérieur font aussi l’objet d’une surveillance assez ancienne et organisée.

Certains compartiments environnementaux restent en revanche très peu suivis, notamment les sols. Un premier projet de directive européenne relative à la qualité des sols dans les années 2000 n’a pas abouti faute d’accord entre les États membres. Le sol ne dispose que d’un réseau de suivi récent, fragile et incomplet (le Gisol), dont les financements ne sont à ce stade pas pérennisés. Considérant qu’entre 60 % et 70 % des sols de l’Union européenne sont contaminés, une nouvelle directive a été adoptée fin 2025 qui devrait permettre d’inscrire cette surveillance dans la durée, à condition que son application ne soit pas aussi défaillante que celle de la directive sur le bruit.

S’agissant de l’air intérieur, la politique nationale reste très limitée par rapport à celle relative à l’air ambiant, alors que la charge de morbidité est liée aux effets conjoints de la pollution de l’air domestique et ambiant.

La mise en œuvre récente d’une mesure de l’exposition aux particules fines
dans les gares et stations de métro, RER et Transilien d’Île-de-France

Airparif, en partenariat avec Île-de-France Mobilités, a élaboré une cartographie de la qualité de l’air de l’ensemble des gares et stations du réseau de métro, RER et Transilien d’Île-de-France en, 2024 et en 2025. À partir des recommandations de l’Anses, cette cartographie classe les stations en fonction de l’exposition des voyageurs aux particules, et identifie les gares et stations devant faire l’objet d’actions prioritaires pour l’amélioration de la qualité de l’air. En 2025, elle identifie notamment :

– 13 quais de gares et stations avec des niveaux élevés de pollution aux particules (> 480 μg/m3 sur 1 h). La fréquentation quotidienne de ces gares et stations entraine une surexposition ponctuelle des voyageurs aux particules, ce qui les expose à des concentrations journalières en particules supérieures à la valeur limite réglementaire française pour l’air extérieur (directive européenne de 2008) et a fortiori la valeur guide recommandée par l’OMS pour la qualité de l’air extérieur (valeurs guide OMS de 2021).

– 273 quais de gares et stations avec des niveaux moyens de pollution aux particules (entre 140 μg/m3 et 480 μg/m3 sur 1 h). La fréquentation quotidienne de ces gares et stations entraine une surexposition ponctuelle des voyageurs aux particules, ce qui les expose à des concentrations journalières en particules supérieures à la valeur guide recommandée par l’OMS pour la qualité de l’air extérieur mais respectant la valeur règlementaire française pour l’air extérieur.

Recommandation n° 44 : Renforcer les moyens du groupement d’intérêt scientifique sur les sols et ceux de l’observatoire de la qualité des environnements intérieurs afin d’approfondir la connaissance des contaminations de ces deux compartiments environnementaux.

c. Remédier au retard de la surveillance épidémiologique par registres

Le rapport du Haut-commissariat souligne les lacunes de la surveillance épidémiologique par registres, jugée fragmentée, lacunaire et hétérogène.

La France a la particularité d’être l’un des derniers pays européens à ne pas disposer de registre national. Le décompte des cas de cancers est confié à Francim, un réseau regroupant une trentaine de registres épidémiologiques locaux et deux registres pédiatriques nationaux. Au total, les nouveaux cas de cancer ne sont ainsi comptabilisés que pour 24 % de la population française. Pour le reste, des mathématiciens sont chargés de faire des estimations, ce qui ouvre la voie à des différences d’interprétation et de méthode.

Comme le souligne le ministère de la santé « la mise en place des registres déployés actuellement en France s’inscrit dans une approche par pathologie (cancers, maladies rares, malformations congénitales…). Parfois issus d’initiatives locales ou pour des raisons scientifiques, les registres ne sont pas implantés de manière uniforme sur les territoires. »

Une loi du 30 juin 2025 a imposé la mise en place d’un registre national des cancers, confiée à l’Institut national du cancer qui doit permettre le suivi de l’incidence, de la prévalence, de la mortalité et des morbidités associées au cancer en France.

S’agissant de sa mise en œuvre, qui s’appuie en termes de moyens sur le transfert d’un ETP vers l’INCa et un abondement de la subvention pour charges de service public de 5 millions d’euros, le ministère de la santé indique que l’INCa échange actuellement avec les différents producteurs de données, pour organiser les échanges de données et qu’un premier bilan de ces discussions et de la progression du registre national sera réalisé fin 2026 ([156]).

Interrogé sur la mise en place de registres relatifs à d’autres pathologies en lien avec l’environnement, le ministère de la santé estime qu’elle ne constitue pas la méthode la plus pertinente.

Les réserves du ministère de la santé quant au dévelopement de nouveaux registres

« La mise en œuvre d’un registre national ne constitue pas la méthode la plus appropriée pour la surveillance de toute pathologie. En effet, il n’est pas forcément nécessaire de centraliser les données dans une base nationale unique pour obtenir une vision nationale d’une situation épidémiologique. Dans la plupart des cas, cela revient à généraliser à grande échelle un dispositif lourd, lent à déployer, difficile à piloter et structurellement hétérogène, avec des problèmes de standardisation des pratiques, de récupération des données et de pilotage des systèmes d’information ; surtout, ce modèle ne répondrait qu’imparfaitement aux besoins réels de suivi, puisqu’un registre ne permet pas, à lui seul, d’intégrer de manière satisfaisante les données de prévention, de dépistage, de consommation de soins ou l’appariement avec d’autres sources utiles à l’analyse, alors qu’une logique de plateforme de données multi-sources permet un suivi plus souple, plus riche et plus utile pour l’action publique.

Par ailleurs, les risques de sécurité en matière de cyberattaque sont amplifiés par une base de données nationale unique alors que des systèmes de recueil et de collecte distribués tels les entrepôts de données de santé hospitaliers par exemple, limitent les impacts en cas de fuite, permettent une gestion différenciée des droits d’accès aux données. De ce fait, le coût d’un registre national est élevé, en raison des besoins d’hébergement sécurisé de données sensibles, du développement d’un système d’information centralisé dédié, de recrutements d’équipes dédiées pour le contrôle qualité des données et la maintenance de la base.

La stratégie déployée par le Gouvernement consiste donc plutôt à ne pas générer de doublons en source de données en créant de nouveaux registres nationaux de pathologies mais plutôt à mieux organiser et exploiter les bases de données existantes, notamment en favorisant l’interopérabilité des données de santé. Il s’agit d’une stratégie dite multi-sources, plus conforme aux enjeux actuels de santé publique, et tenant compte des évolutions technologiques en matière numérique. »

d. Renforcer massivement la biosurveillance, notamment au niveau européen

Le développement de la biosurveillance à grande échelle constitue un enjeu essentiel dans le champ de la santé-environnement pour améliorer notre connaissance de l’imprégnation des populations humaines aux substances chimiques.

La surveillance de l’état sanitaire de la population
fait l’objet de deux grands types de système :

– une surveillance syndromique, qui remonte, via Santé publique France, les données de fréquentation des services d’Urgences ou de consultations en ville via SOS-médecins en tant que signal (lors des épisodes de canicule, de pics de pollution par exemple) ;

– des systèmes spécifiques de surveillance, ciblés sur une maladie, sur une population donnée ou sur un produit ou matériel.

Les registres, cohortes, investigations spécifiques ou études transversales type biosurveillance participent de la surveillance ciblée. La biosurveillance est la mesure des niveaux de concentration dans l’organisme (ou imprégnation) de substances chimiques (et de leurs produits de dégradation) et de polluants présents dans notre environnement. Les cohortes peuvent avoir pour objectif de relier des expositions à des états de santé – c’est le cas des cohortes Constances ou Elfe – ou de mesurer la fréquence d’apparition de cancers sur une population – à l’instar de la cohorte Agrican pour les agriculteurs.

Enfin le registre est un recueil continu et exhaustif de données nominatives sur un ou plusieurs événements de santé dans une population géographiquement définie (ex. : registres des cancers, registres des malformations congénitales…).

Des investigations spécifiques peuvent aussi être menées sur un territoire en cas de signal issu des systèmes de surveillance, par exemple de l’investigation de cas de cancers pédiatriques non immédiatement expliqués en Loire-Atlantique menée par Santé publique France entre 2015 et 2019.

La stratégie nationale relative aux PFAS aux Pays-Bas inclut le déploiement de programmes de biosurveillance humaine à grande échelle pour analyser le sang de la population. En Vénétie, un programme de biosurveillance portant sur plus de 60 000 personnes a été mis en place à la suite de la mise en évidence d’une contamination massive de l’eau portable par des PFAS d’origine industrielle.

La France n’a pas lancé de tel programme. Dans les sites contaminés par les PFAS, aucune campagne de mesure spécifique de l’imprégnation des populations n’a été lancée par les autorités. Comme le souligne le Haut‑commissariat, certaines ARS refusent de lancer de telles études tant que des valeurs seuils dans le sang, appelées VTR internes, n’ont pas été déterminées par l’Anses ([157]). L’inquiétude est telle que certaines personnes vont de leur propre chef faire doser leur sérum sanguin en PFAS.

S’agissant des PFAS et des pesticides, le Haut-commissariat recommande à juste titre de suivre l’évolution de l’imprégnation des populations, en ciblant dans un premier temps les territoires identifiés comme les plus contaminés.

On ne peut par ailleurs que déplorer avec lui le peu de biosurveillance européenne qui se limite à l’initiative européenne de biosurveillance HBM4EU, poursuivie aujourd’hui à travers le projet européen PARC.

Recommandation n° 45 : Faire du déploiement d’un programme de biosurveillance à grande échelle un axe majeur de la future stratégie nationale santé-environnement.

Recommandation n° 46 : Prévoir la mise en place sans délai d’un programme de biosurveillance des populations exposées sur les sites contaminés par les PFAS en France.

e. Déployer la phytopharmacovigilance à l’échelle européenne

Un dispositif de phytopharmacovigilance, prévu par la loi, est mis en place en France par l’Anses depuis 2014, afin de détecter les effets indésirables sur la santé humaine et l’environnement de l’utilisation des pesticides mis sur le marché ([158]).

L’objectif de cette surveillance, novatrice à l’échelle de l’Union européenne et qui s’inscrit dans une approche « une seule santé », est de produire des données permettant de revoir, s’il y a lieu, les conditions de l’autorisation de mise sur le marché lorsque cette dernière arrive à échéance ou plus rarement avant échéance, lorsque des effets graves sont documentés.

L’Anses souligne que la phytopharmacovigilance alimente régulièrement les activités d’évaluation des risques et les décisions réglementaires de l’agence sur les pesticides. Les signaux d’effets indésirables ont amené à plusieurs reprises l’Anses à modifier des conditions d’emploi dans les autorisations de mises sur le marché, voire à retirer des autorisations.

La rapporteure soutient la demande de l’Anses de déployer ce dispositif indispensable à l’échelle européenne. Selon les informations transmises, des échanges sont en cours en ce sens.

Recommandation n° 47 : Soutenir le déploiement d’un système de phytopharmacovigilance à l’échelle européenne.

f. Développer le « self-data » et les sciences participatives

Le CESE a appelé à développer les sciences participatives pour contribuer au recueil des données sur un territoire et associer ainsi l’ensemble des personnes concernées.

Interrogé sur les perspectives de développement de dispositifs de surveillance participatifs, le ministère de la transition écologique indique que le manque de données consolidées sur certains facteurs environnementaux, en particulier le bruit, pourrait rendre particulièrement pertinent le recours aux sciences participatives, en prenant toutefois soin de valider en amont les capteurs utilisés et d’anticiper les enjeux de qualité des données pour permettre leur bonne utilisation.

Le développement du « self-data », production, exploitation et partage par les individus de données qui les concernent, sous leur contrôle et pour eux-mêmes, pourrait être une piste pertinente pour favoriser la collecte de nouvelles données mais aussi la sensibilisation et le changement de comportement sur des enjeux de santé-environnement. Des capteurs citoyens pourraient notamment être massivement développés dans les environnements intérieurs.

Recommandation n° 48 : Lancer une mission sur le développement du self-data, avec des outils homologués, afin d’en faire un axe de la future stratégie nationale santé-environnement.

3. Lever les obstacles à la mise en œuvre effective des dispositifs

Au surplus, bien que prévues par les textes, certaines surveillances ne sont pas mises en œuvre ou le sont de manière défaillante faute de moyens, d’outils ou de volonté politique. La deuxième sous-partie revient plus en détail sur le manque de moyens et la faiblesse des contrôles dans le champ de la santé environnementale.

a. L’absence d’accès aux données d’application des pesticides, frein majeur à leur surveillance

La phytopharmacovigilance se heurte, comme d’autres études portant sur les pesticides, notamment les études PestiRiv et Esteban, à une limite majeure : l’absence de mise à disposition des données d’application des produits phytopharmaceutiques. L’accès à de telles données sur les produits utilisés – en nature et quantités – par cultures et parcelles, numérisées et collectées sur la durée, est indispensable. Le Gouvernement a malheureusement renoncé à cette disposition à la suite de la mobilisation agricole de l’hiver 2024.

Il est par ailleurs nécessaire d’étendre leur conservation à une cinquantaine d’années pour permettre des études sur le long terme.

Recommandation n° 49 : Mettre en place au plus vite un système informatisé de recueil des données des registres d’épandage de pesticides et étendre leur conservation à une cinquantaine d’années, aboutissant à un registre national informatisé sur l’utilisation des pesticides.

b. Des capacités de mesure limitées et un accès différé aux standards analytiques

La mise en œuvre de la surveillance est conditionnée par les capacités analytiques existantes.

S’agissant par exemple du contrôle sanitaire de l’eau destinée à la consommation humaine, un laboratoire doit être accrédité pour chaque molécule, ce qui peut ralentir ou entraver la prise en compte d’un paramètre dans le contrôle sanitaire.

De même, tous les laboratoires ne disposent par exemple pas d’une capacité de quantification suffisamment basse pour le perfluorooctanesulfonate (PFOS), un composé appartenant à la famille des PFAS, permettant de vérifier le non dépassement de la norme de qualité environnementale. Comme évoqué précédemment, les premières données de surveillance du PFOS dans les eaux de surface se heurtent ainsi à de fortes limites analytiques : 28 % des plus de 40 000 analyses ne sont pas assez sensibles pour vérifier le respect de la norme.

Comme le souligne le ministère chargé de la transition écologique la première campagne nationale de recherche de PFAS dans les rejets aqueux industriels en 2023 s’est heurtée à l’absence initiale de laboratoire accrédité en France pour les analyser. À la suite d’actions réalisées par les opérateurs de l’État ([159]) pour développer des méthodes de mesures, au moins 12 laboratoires sont accrédités, dont 8 en France, pour mesurer certains PFAS et certains laboratoires développent des méthodes internes afin d’analyser d’autres PFAS. Ainsi, à ce jour, il est possible de mesurer environ une cinquantaine de PFAS dans les eaux résiduaires.

Cependant, comme le souligne le MTE, aucune méthode d’analyse ne permet aujourd’hui de mesurer la totalité des PFAS susceptibles d’être présents dans le milieu naturel.

Il existe par ailleurs des retards entre la mise sur le marché d’une molécule et la possibilité de la doser dans l’environnement.

En effet, les laboratoires d’analyse et les laboratoires de recherche n’ont pas accès, dès la mise sur le marché, aux standards analytiques qui permettent de développer la méthode de dosage. Ces standards sont généralement mis à disposition par les industriels plusieurs années après l’introduction de la substance dans l’environnement.

Ce verrou technique « explique en partie pourquoi certaines contaminations à large échelle par des métabolites tardent à être identifiées » selon une mission d’inspection de juin 2024 sur les pesticides dans l’eau destinée à la consommation humaine qui préconise la mise à disposition des étalons d’analyse par les industriels dès le dépôt d’une demande d’autorisation de mise sur le marché.

Interrogé sur cette préconisation à laquelle la rapporteure souscrit, l’Anses indique qu’il faudrait la cibler sur les substances et leurs métabolites susceptibles de présenter des risques de transfert important vers l’environnement ([160]). À cet égard, une étude sur 186 substances pesticides a montré que près de 80 % présentent un risque de transfert aux eaux souterraines de 3,2 métabolites en moyenne par substance dont au moins un au-delà du seuil de 0,1 µg/L ([161]).

Et l’agence de préciser : « En tout état de cause, cela nécessiterait une inclusion dans le règlement européen 1107/2009, dont les discussions actuelles (Omnibus 10) semblent plutôt orientées vers une simplification des textes. »

De manière générale, la rapporteure estime que les autorisations de mise sur le marché devraient être davantage conditionnées à une capacité avérée de suivi.

Recommandation n° 50 : S’assurer de la mise à disposition des étalons d’analyse par les industriels dès le dépôt d’une demande d’autorisation de mise sur le marché d’une substance sans attendre une inscription du principe dans les textes européens.

Recommandation n° 51 : Conditionner les autorisations de mise sur le marché des substances à une capacité avérée de suivi et de surveillance de ces substances.

c. Une mise en œuvre défaillante de la surveillance du bruit

La surveillance du bruit illustre de manière frappante le décalage entre l’existence de cadres juridiques et leur mise en œuvre effective.

Comme évoqué précédemment, l’obligation d’élaboration de cartes stratégiques du bruit imposée par une directive européenne de 2002 ([162]) n’a jamais été pleinement respectée par les acteurs.

Une circulaire de juin 2001 prévoyait par ailleurs la création d’un observatoire du bruit dans chaque région et département. Seuls deux observatoires régionaux existent aujourd’hui en Île-de-France et Auvergne-Rhône-Alpes.

Plus récemment, si le champ de l’observatoire de la qualité des environnements intérieurs a été étendu au bruit, à ce stade et compte tenu des moyens de l’Anses et du centre scientifique et technique du bâtiment, aucun des travaux engagés par l’observatoire depuis sa création en 2024 ne porte sur le bruit.

Les observations du ministère de la transition écologique sur la proposition de création d’un indicateur de qualité sonore

Il est reproché aux cartes stratégiques du bruit d’utiliser un indicateur (Lden) qui tient insuffisamment compte des bruits très ponctuels, notamment des pics de bruit dont les effets sanitaires peuvent être importants.

Des travaux sont, selon les informations commuiquées à la mission, en cours pour introduire de nouveaux indicateurs permettant de prendre en compte ces pics de bruit notamment dans le domaine ferroviaire.

S’agissant de la création d’un indicateur de qualité sonore avancée par le Haut‑commissariat, le ministère juge « illusoire de penser qu’un indicateur de qualité sonore unique permettra de résoudre les limites des indicateurs utilisés aujourd’hui. Un indicateur unique agrégera forcément de l’information, et ne pourra ainsi pas refléter fidèlement la variété des effets connus du bruit. Toutefois, un indicateur de qualité sonore peut faire sens dans certaines situations, comme outil d’aide à la décision pour sensibiliser rapidement, et en première approche, sur le bruit. Le Cerema a notamment engagé des travaux, dans le cadre de son projet diagBruit, pour réfléchir à la création d’un tel indicateur de qualité sonore pour faciliter le travail des instructeurs d’autorisations d’urbanisme. »

Il n’existe donc à ce jour aucun suivi satisfaisant du bruit à l’échelle nationale.

4. Une insuffisance structurelle qui plaide pour une action prioritaire à la source : l’exemple des PFAS

Comme évoqué précédemment, le plan PFAS lancé en 2023 est centré sur l’amélioration de la surveillance dans l’environnement. La surveillance s’est certes rapidement développée, mais elle demeure dérisoire au regard de l’ampleur de la contamination et des enjeux.

Une accélération récente mais des lacunes majeures

Dans le cadre de la mise en œuvre du plan PFAS, la surveillance a été étendue à de nouveaux PFAS dans les eaux de surface, dans les rejets atmosphériques des installations d’incinération et de co-incinération et d’autres traitements thermiques des déchets. Un cadre de surveillance des PFAS dans les stations de traitement des eaux usées urbaines a été mis en place pour une mise en œuvre jusqu’à mi-2027.

Un projet d’arrêté est en cours de préparation concernant la surveillance des PFAS dans les boues issues du traitement des eaux usées urbaines et destinées à l’épandage.

En ce qui concerne l’eau destinée à la consommation humaine, la nouvelle directive européenne – datant de 2020 et déjà obsolète – rend obligatoire à partir de janvier 2026 la recherche de 20 PFAS seulement. Seules certaines ARS ont pu anticiper ce suivi en intégrant dès 2024-2025 ces 20 PFAS dans les paramètres du contrôle sanitaire, limitées pour certaines entre autres par la montée en compétences des laboratoires agréés.

Les PFAS à chaîne courte, tels que le TFA, ne sont pas réglementés. l’Anses préconise de surveiller cinq PFAS supplémentaires dans l’eau potable dont le TFA.

À l’issue des recommandations publiées par l’Anses le 22 octobre 2025 sur la hiérarchisation des PFAS à surveiller dans les différents milieux, le ministère chargé de la santé a ajouté par décret aux 20 PFAS imposés par la directive deux autres substances dont le TFA mais qui ne seront à rechercher qu’à compter de janvier 2027.

L’Anses appelle par ailleurs à rechercher de nouvelles données sur les PFAS dans les compartiments en comportant très peu comme l’air (intérieur et extérieur), sols et poussières.

Alors que la voie alimentaire est la principale voie d’exposition, seuls quatre composés sont réglementés par l’Union européenne dans les denrées alimentaires et uniquement dans les produits d’origine animale. L’Anses recommande non seulement d’étendre le nombre de composés PFAS recherchés dans les aliments, mais également d’étendre la surveillance aux fruits, légumes, céréales et produits transformés.

En outre, les PFAS présents dans les emballages alimentaires ne font pas l’objet d’une réglementation spécifique. Or, un article scientifique, publié en 2024 dans Ecotoxicology and Public Health, fait état de 68 PFAS susceptibles d’être présents dans des matériaux en contact avec des denrées alimentaires (papier, carton, métal et plastique).

Par ailleurs, au regard de l’augmentation de l’utilisation de pesticides PFAS, l’irrigation agricole avec de l’eau contenant des PFAS pourrait constituer une source de pollution des sols et des denrées alimentaires, qu’il conviendrait d’étudier rapidement.

Autre lacune majeure déjà évoquée, aucune campagne de mesure spécifique de l’imprégnation des populations n’a été lancée.

La surveillance se limite encore dans certains cas à produire des connaissances, sans qu’aucun seuil d’action ne soit défini faute de capacité à définir de tels seuils (cf. infra). Comme le souligne par exemple le ministère de la transition écologique ([163]), « l’acquisition des données sur la présence de PFAS dans les effluents de stations d’épuration et dans les boues en est toutefois à ses prémices et en amont de toute capacité de chiffrage des budgets nécessaires pour le traitement adapté de ces substances pour limiter leur rejet dans l’environnement ».

Une montée en puissance de la surveillance se heurte ainsi à des entraves insurmontables à court et moyen termes. Comme le souligne le ministère de la transition écologique, « aucune méthode d’analyse ne permet aujourd’hui de mesurer la totalité des PFAS susceptibles d’être présents dans le milieu naturel. En effet, les PFAS sont une famille de substances regroupant plusieurs milliers de composés et actuellement, chaque PFAS est mesuré de manière ciblée. Des méthodes exploratoires sont actuellement développées avec la participation des opérateurs de l’État afin de caractériser plus précisément les PFAS présents. Néanmoins, elles ne permettront pas encore de mesurer la totalité des PFAS. »

Ces obstacles plaident eux aussi pour une action sans délais à la source.

C. LA MISE EN ŒUVRE LABORIEUSE DU CHANTIER DÉCISIF DE L’INTERCONNEXION DES DONNÉES

1. Un enjeu déterminant

La fragmentation de la recherche et des dispositifs de surveillance se traduit logiquement par un morcellement des données produites. L’accélération du chantier structurant de la mise en relation des données dans le champ très vaste de la santé environnementale a été identifiée de longue date comme prioritaire.

L’enjeu est déterminant : la capacité à croiser les données produites est indispensable pour mieux comprendre les liens de causalité entre expositions environnementales et état de santé des populations et les interactions entre la santé humaine, animale, et environnementale.

Le défi est colossal : les données environnementales, elles-mêmes très morcelées, comme les données de santé et leurs bases associées, n’ont pas été conçues pour dialoguer entre elles ni pour alimenter une approche intégrée de santé environnementale. Dans ces conditions, il ne suffit pas de renforcer chaque sphère de manière isolée : il est urgent de les interconnecter.

Des défis considérables

Les données produites sont notamment issues des nombreux dispositifs de surveillance et de recherche évoqués précédemment et sont dispersées entre de nombreux acteurs – Anses, Office français de la biodiversité, associations agréées, exploitants, Santé publique France, agences de l’eau, ministères chargés de l’agriculture, de la santé ou de l’environnement, etc.

Elles relèvent de régimes juridiques distincts, ce qui en complexifie l’accès et la réutilisation et crée des contraintes administratives et financières.

À cela s’ajoutent l’hétérogénéité des formats, des nomenclatures et des standards, une qualité hétérogène et des différences importantes de couverture, de granularité, d’échelle temporelle et territoriale, qui compliquent leur croisement.

De plus, les systèmes d’information ont souvent été conçus de manière sectorielle, soit par domaine scientifique, soit par institution. Ils n’ont pas toujours été initialement développés pour permettre des échanges automatisés de données avec d’autres systèmes, ce qui limite leur interopérabilité et nécessite souvent des travaux techniques préalables pour permettre le partage ou le croisement d’informations.

2. Le Green Data for Health : des avancées réelles, une mise en œuvre laborieuse, des incertitudes sur les moyens

Lancé en 2020 et inscrit comme mesure phare du PNSE 4, le Green Data for Health (GD4H) vise à faciliter la mobilisation et la valorisation des données environnementales et leur croisement avec les données de santé.

a. Un déploiement ralenti par des lourdeurs de structuration et de gouvernance

Pendant quatre ans, il a été porté par le Commissariat général au développement durable (CGDD) qui en a assuré l’incubation en mobilisant notamment 1,8 ETP annuel et 3,6 millions d’euros de financements ([164]).

En avril 2025 son portage a été transféré à l’Anses via une convention-cadre associant 14 partenaires – 4 nouveaux partenaires vont rejoindre très prochainement le GD4H – à l’issue de l’examen de nombreuses options d’organisation (rattachement au health data hub, création d’une structure ad hoc (service à compétence nationale, accord de consortium, GIE, délégation interministérielle…). Le premier comité de pilotage sous ce nouveau portage ne s’est tenu que le 17 décembre 2025.

En 2026, le dispositif sera encore largement en phase de structuration avec une prévision de dépenses de 1,5 million d’euros contre 822 000 euros en 2025.

Une synthèse de l’offre de service du GD4H à l’heure actuelle et des principaux résultats atteints à ce jour est présentée ci-après.

b. Des difficultés nombreuses à surmonter dans un contexte de réduction des moyens de l’agence

Le dispositif « évolue d’une logique d’installation vers une logique de montée en charge » qui supposera un renforcement durable des moyens financiers et humains qui lui sont alloués comme le souligne le MESRE ([165]).

La migration prévue de la plateforme vers data.gouv.fr, la plateforme nationale d’open data de l’État, constitue « un chantier exigeant en pilotage, ingénierie et conduite du changement », selon l’Anses.

En ce qui concerne la recherche, trois vagues d’appels à projets portées conjointement par le GD4H et le health data hub (HDH) ont été conduites en vue de stimuler et de faciliter les croisements entre des données environnementales et les données de santé. Une quatrième vague est en cours de préparation.

L’articulation avec le HDH est qualifiée de « très satisfaisante sur le principe et en voie de consolidation ». S’agissant de l’appel à projets communs avec le health data hub, l’Anses évoque une « proposition de synergie » avec le PNR‑EST avec l’objectif d’un lancement coordonné en juin 2026 « sans fusion des dispositifs à ce stade », avec néanmoins « un enjeu de coordination des calendriers, de lisibilité pour les porteurs, et de clarification des rôles respectifs (plateforme d’accès/traitement pour le HDH, convergence One Health et interopérabilité multi‑compartiments pour le GD4H). »

Enfin, l’Anses évoque un faisceau de contraintes structurelles liées à l’hétérogénéité des données et de leurs cadres ; la nécessité de travaux méthodologiques continus, y compris « intra-organisations », avant même l’interconnexion inter-organisations et une « charge de coordination » interinstitutionnelle accrue par la multiplication des acteurs après que plusieurs ont rejoint sa gouvernance en 2025 ([166]).

Au-delà de la complexité inhérente à ce chantier sur le fond sa mise en œuvre montre comment les moyens disponibles sont en grande partie captés par des enjeux de coordination et d’articulation, au détriment du déploiement opérationnel.

Ce projet, construit en amont des réductions de crédits de l’agence, fait désormais face à un contexte tendu sur le plan des moyens. Sa réussite implique pourtant de sécuriser durablement ces derniers.

Recommandation n° 52 : Faire de l’accélération du chantier de l’interconnexion des données une priorité de la future stratégie nationale santé-environnement, en garantissant des moyens adaptés aux enjeux pour le Green Data for Health, et porter au niveau européen un chantier équivalent d’interconnexion des données en santé environnementale.

II. POUR RÉDUIRE LES EXPOSITIONS, MOBILISER PLEINEMENT LE LEVIER REGLEMENTAIRE EN AGISSANT DAVANTAGE À LA SOURCE

L’action publique est particulièrement insuffisante en ce qui concerne la prévention primaire, c’est-à-dire la réduction à la source des pollutions par la voie réglementaire, alors même que ces interventions sont les plus efficientes. Un rééquilibrage s’impose, qui suppose de renforcer en parallèle les dispositifs d’accompagnement.

Comme le souligne le Haut-commissariat à la stratégie et au plan, « de manière plus radicale, on peut interroger le bien-fondé d’une approche qui consiste à accepter la présence dans l’environnement de substances dès lors que l’on ne prouve pas leur présence à des concentrations toxiques. »

A. AUTORISATIONS DE MISE SUR LE MARCHÉ : UNE PRESSION À LA DÉRÉGULATION QUI L’EMPORTE SUR L’URGENCE D’UNE REFONDATION

La fabrication et mise sur le marché des substances et produits chimiques est encadrée par deux règlements européens transversaux (REACH ([167]) et CLP ([168])), auxquels s’ajoutent de très nombreux règlements sectoriels encadrant chacun une catégorie de produits dont un règlement de 2009 sur les produits phytosanitaires.

Bien que ce cadre ait permis de réduire l’usage de substances cancérigènes, mutagènes ou reprotoxiques, il présente de sérieuses lacunes très largement documentées que le présent rapport se contente de rappeler succinctement et de manière ciblée, sans prétendre à l’exhaustivité.

1. À l’entrée, un filtre défaillant

a. REACH : un système qui laisse l’essentiel des substances sans évaluation

REACH : un entonnoir en quatre procédures successives,
dont chacune concerne un nombre décroissant de substances

En application du règlement REACH et du principe « pas de donnée pas de marché » toute substance mise sur le marché de l’Union européenne ([169]) doit faire l’objet d’un enregistrement auprès de l’agence européenne des produits chimiques (ECHA), sur la base d’un dossier comprenant des informations relatives aux dangers, une évaluation des risques liés à son utilisation et la façon de les maîtriser.

Certaines substances sont inscrites sur la liste des substances « candidates », c’est-à-dire susceptibles d’être incluses dans la liste des substances « soumises à autorisation ».

La procédure d’autorisation concerne les seules substances dites extrêmement préoccupantes. Les substances soumises à autorisation sont en principe interdites à moins qu’une autorisation ne soit octroyée pour une utilisation donnée s’il est démontré que les avantages socio-économiques l’emportent sur les risques et qu’il n’existe pas de substances ou de technologies de remplacement « appropriées ».

La restriction, interdisant ou limitant la fabrication, la mise sur le marché ou l’utilisation d’une substance qui présente un risque inacceptable pour la santé ou l’environnement concerne un nombre encore plus limité de substances.

Le principe « pas de données, pas de marché » fait l’objet d’une application très lacunaire. L’enregistrement repose sur la seule vérification formelle de la complétude des dossiers, sans examen de leur fiabilité ; les contrôles de conformité sont insuffisants malgré un niveau élevé de non-conformité et les sanctions sont faibles en cas de manquement. L’insuffisance des contrôles et des sanctions conduit à maintenir sur le marché des substances dont les dossiers ne respectent pas pleinement les exigences réglementaires.

L’évaluation ne concerne qu’un très petit nombre de substances faisant l’objet de préoccupations particulières. Ainsi, entre 2012 et 2018, sur environ 21 000 substances enregistrées, seules 243 substances ont été ciblées pour évaluation.

En outre, l’identification des substances potentiellement préoccupantes parmi les quelque 23 000 substances enregistrées est un processus particulièrement long. Avec des moyens contraints, l’ECHA s’est ainsi fixé en 2019 l’objectif d’identifier d’ici à 2027 les substances préoccupantes parmi les 18 000 substances enregistrées avant 2018. La lenteur du processus et le manque de moyens de l’agence bénéficie ainsi au maintien sur le marché des substances potentiellement dangereuses.

Enfin, l’introduction d’un critère socio-économique aux côtés du critère sanitaire dans la procédure d’autorisation est l’une des critiques les plus récurrentes adressées à REACH car il permet de maintenir sur le marché des substances dont la dangerosité est avérée sur la base de considérations économiques.

Des effets de substitutions qui illustrent les limites d’une approche substance
par substance : le cas des phtalates ([170])

Le système actuel, fondé sur une approche substance par substance, montre régulièrement ses limites : dans un contexte d’innovation chimique rapide, l’interdiction d’une molécule au sein d’une famille peut conduire à son remplacement par d’autres composés aux propriétés proches, susceptibles de présenter des effets sanitaires équivalents, voire plus délétères.

Les phtalates sont des substances utilisées comme plastifiant dans nombre d’articles ou produits de consommation courante (adhésifs, revêtements de sol en vinyle, huiles lubrifiantes, condensateurs électriques, détergents, câbles électriques, cosmétiques…). Actuellement, treize phtalates classés comme toxiques pour la reproduction sont interdits ou restreints au niveau européen.

En mars 2026, afin d’éviter « des substitutions regrettables » entre des phtalates pouvant avoir, entre autres, « des effets toxicologiques similaires », l’Anses a proposé de classer plus d’une quarantaine de phtalates comme toxiques pour la reproduction et perturbateurs endocriniens pour la santé humaine et l’environnement.

b. Un usage massif des dérogations aux interdictions de pesticides en France

Le règlement de 2009 applicable aux pesticides repose sur une logique différente de celle de REACH : aucun produit phytopharmaceutique ne peut être mis sur le marché ni utilisé sans autorisation préalable, fondée sur une double évaluation – approbation de la substance active au niveau européen, puis autorisation du produit au niveau national.

Une illustration de l’application incomplète du principe
« pas de donnée pas de marché » dans le champ des pesticides

Ce principe qui subordonne en théorie la mise sur le marché d’une substance à la transmission de toutes les informations nécessaires à l’identification des risques qu’elle est susceptible d’engendrer fait également l’objet d’une application incomplète dans le cadre qui régit les pesticides.

S’agissant des substances actives de pesticides, environ 350 substances actives sont actuellement approuvées au sein de l’Union européenne en application du règlement spécifique qui leur est applicable. Chaque substance active est susceptible de produire de 2 à 10 métabolites dont certains peuvent comporter un risque sanitaire pour le consommateur. En dépit de l’obligation d’identifier tous les métabolites et d’en faire mention dans le dossier d’autorisation, un très grand nombre de métabolites restent non identifiés ([171]).

Le règlement permet toutefois à un État membre d’autoriser, à titre exceptionnel et pour une durée maximale de 120 jours, l’utilisation d’un produit non autorisé, en cas de danger phytosanitaire ne pouvant être maîtrisé par d’autres moyens raisonnables.

Alors que la compétence d’autorisation de mise sur le marché des produits pesticides a été transférée à l’Anses en 2015, ces dérogations demeurent entre les mains du ministère de l’agriculture, qui en fait un usage particulièrement soutenu.

Comme le relève le Haut-commissariat, le nombre de dérogations accordées par la France a tendance à augmenter ces dernières années, ce qui fait de la France en 2024 le deuxième pays accordant le plus de dérogations de produits pesticides dans l’Union européenne avec 83 dérogations, derrière l’Italie qui en a accordées 116.

Si des lignes directrices relatives à ces dérogations ont été récemment publiées, le Haut-commissariat appelle à les encadrer davantage en les soumettant à l’avis d’un comité interministériel composé des ministères en charge de la santé, de l’environnement ainsi que de l’Anses et à une obligation de transparence des arguments ayant fondé chaque décision.

Par souci de cohérence, la rapporteure suggère de transférer l’intégralité de la compétence à l’Anses en l’assortissant d’une exigence renforcée de transparence sur les justifications des autorisations accordées.

Recommandation n° 53 : Transférer la compétence d’attribution des autorisations à titre dérogatoire des pesticides non autorisés à l’Anses en l’assortissant d’une exigence renforcée de transparence sur les justifications des autorisations accordées.

2. Au cœur du système, une évaluation des risques à refonder

Les lacunes de l’évaluation constituent un problème transversal structurant, qui fragilise à la fois les décisions d’autorisation et les mécanismes d’encadrement.

a. Une évaluation qui repose sur des données transmises par les industriels sans capacités de contre-expertise suffisantes

Les textes européens font reposer sur les industriels la charge de démontrer l’innocuité ou le caractère acceptable des risques pour la santé ou l’environnement des substances ou produits qu’ils souhaitent mettre sur le marché.

Si les dossiers soumis doivent respecter des protocoles et lignes directrices, l’évaluation repose largement sur des études financées par des industriels ayant un intérêt objectif à ce que les substances et produits soient considérés comme suffisamment sûrs pour accéder au marché.

Les moyens de contrôle externe des études fournies par les industriels sont limités. Si les agences d’évaluation peuvent solliciter des compléments, voire demander des investigations supplémentaires, leurs capacités à faire réaliser des études indépendantes sont très limitées.

À l’Anses, des capacités d’expertise sous contrainte budgétaire

Interrogée sur ce sujet, l’Anses indique que l’expertise de la direction de l’évaluation des risques des produits réglementés repose sur 165 équivalents temps plein de scientifiques de haut niveau, auxquels s’ajoute un recours à plusieurs centaines d’experts externes (environ 800) mobilisés au sein de collectifs scientifiques.

Le financement d’études indépendantes repose notamment, en matière de phytopharmacovigilance, sur un budget de 4,2 millions d’euros issus de la taxe sur la vente des produits phytopharmaceutiques, dont 1,4 million d’euros engagés en 2024.

L’Anses signale une lacune majeure en l’absence de données industrielles, dans les cas où une substance n’a plus de pétitionnaire ou lorsque les dossiers présentent un niveau de preuve insuffisant. Se pose la question de la capacité des institutions publiques à financer des études toxicologiques indépendantes permettant d’établir des repères sanitaires, en particulier pour les substances dites « orphelines » (anciennes et très persistantes) ou « pour lesquelles le débat scientifique met en évidence des incertitudes fortes ». Or, dans le contexte d’adaptation aux contraintes budgétaires, « les moyens d’étude dont disposait l’Anses sont aujourd’hui asséchés. »

Par ailleurs, les études fournies par les pétitionnaires ne sont pas rendues publiques, ce qui limite fortement les possibilités de contre-expertise et de regard extérieur sur leur robustesse. Elles ne sont pas davantage accessibles à des tiers, notamment aux associations, au nom de la protection du secret industriel et commercial. Il est indispensable de renforcer la transparence de ces études, à tout le moins en organisant un accès encadré pour des tiers habilités, afin de conduire des vérifications et des contre-expertises.

Une telle évolution a d’ailleurs été amorcée par la jurisprudence : dans deux arrêts de mars 2019, le Tribunal de l’Union européenne a exigé la publication des études relatives au glyphosate en considérant que leur divulgation relevait d’un intérêt public supérieur aux intérêts commerciaux des fabricants. Ce principe de transparence doit s’imposer de manière plus systématique.

b. Des méthodes d’évaluation qui sous-estiment les risques

Si les études fournies par les industriels doivent être conduites selon des protocoles définis par des lignes directrices, ces protocoles présentent des limites largement documentées, au-delà du manque de transparence de leur élaboration déjà évoqué.

Ce cadre méthodologique conduit ainsi à une appréciation partielle des risques, les tests requis ne permettant pas de prendre en compte de manière satisfaisante la diversité des expositions et des effets possibles (effets cocktails, effets à long terme à faible dose, effets multigénérationnels, fenêtres de sensibilité, etc.). À titre d’illustration, la durée des études demandées pour les métabolites de pesticides n’excède pas 90 jours ce qui ne permet pas d’appréhender leurs effets à long terme ([172]).

Les précisions apportées par plusieurs membres du conseil scientifique
mis en place par le Haut-commissariat à la stratégie et au plan
sur les limites de l’évaluation des risques

« Les lignes directrices et les méthodologies d’évaluation des risques sont conçues selon des processus très peu transparents. Une fois adoptées, elles permettent d’exclure des études scientifiques constituées hors protocoles standardisés. Ainsi, les agences sanitaires doivent prendre en compte la littérature académique y compris non produite selon des protocoles standardisés, mais le font insuffisamment parce que les méthodologies d’évaluation le permettent. De plus, les méthodologies d’évaluation des risques restent imprécises sur les critères d’interprétation des résultats des études fournies par les pétitionnaires dans les dossiers réglementaires. La littérature relève une asymétrie dans l’évaluation réglementaire guidée par les documents guides. D’une part, des preuves de non-nocivité sont acceptées même lorsqu’elles sont inadéquates, incomplètes ou équivoques. D’autre part, des preuves de nocivité sont soumises à un examen beaucoup plus critique et sont beaucoup plus facilement écartées.

L’évaluation réglementaire reste donc souvent en défaveur de la santé environnementale et c’est toute la construction de la preuve dans la toxicité des pesticides qu’il s’agirait de refonder. Il existe maintenant un corpus de littérature académique conséquent sur ces points ([173]). »

De manière générale, l’insuffisante prise en compte des connaissances scientifiques est l’une des critiques majeures adressées au système. C’est ce qu’a illustré l’exemple du glyphosate : alors que les agences européennes ont conclu à deux reprises à l’absence de caractère cancérogène, mutagène ou reprotoxique le centre international de recherche sur le cancer (CIRC) l’a identifié comme cancérogène probable pour l’homme avec « preuves fortes » de génotoxicité.

Plus récemment, comme déjà évoqué, la Cour administrative d’appel de Paris a jugé que l’Anses avait commis une faute en ne procédant pas à l’évaluation des produits pesticides, au vu du dernier état des connaissances scientifiques.

Une décision juridictionnelle dont la mise en œuvre appelle un suivi attentif

L’arrêt enjoint l’Anses d’actualiser ses méthodes d’évaluation des produits phytopharmaceutiques et de produire sous six mois un plan d’actions qui pourrait conduire, le cas échéant, au réexamen d’autorisations de mise sur le marché déjà délivrées. L’arrêt du 3 septembre 2025 étant exécutoire et le jugement du pourvoi pas encore rendu, l’Anses indique avoir engagé ce travail et transmis un projet de plan d’action au ministère dans les délais impartis par l’arrêt, afin que le Gouvernement puisse transmettre un calendrier de réexamen, dans les délais prévus, à la Cour administrative d’appel de Paris.

De plus, la méthodologie d’évaluation réglementaire des risques évolue très lentement, au risque de creuser le décalage avec l’état des connaissances scientifiques. Un délai de sept à vingt ans peut ainsi s’écouler entre la proposition de nouvelles méthodes de test – souvent postérieure aux premières publications scientifiques – et leur adoption dans le cadre réglementaire.

Enfin, au-delà des lacunes de l’évaluation du risque sanitaire, les revues critiques des analyses socio-économiques qui visent à mettre en balance les bénéfices de l’utilisation d’une substance avec les risques sanitaires mettent en évidence des insuffisances récurrentes en particulier dans la prise en compte des externalités négatives.

3. En aval, une capacité insuffisante à réinterroger les autorisations

Après autorisation, même si des études publiées dans des revues à comité de lecture mettent en évidence les effets délétères d’une molécule autorisée, cette dernière n’est généralement réévaluée qu’à la fin de sa période d’autorisation.

Au niveau européen, les réévaluations au cours d’une période d’autorisation n’interviennent que sur demande de la Commission européenne ou d’un État membre en ciblant les substances au centre du débat public (comme le glyphosate).

Pour les pesticides, la faculté de réinterroger les autorisations accordées au vu des évolutions scientifiques importantes n’est aujourd’hui pas suffisamment explicite et opposable comme le souligne l’Anses : « il importe que les remontées d’effets indésirables, qu’elles viennent de nouveaux travaux scientifiques ou du terrain, soient prises en compte dans les autorisations accordées ». Cette prise en compte nécessite que des dispositions claires et explicites soient incluses dans le règlement relatif aux produits phytosanitaires pour s’assurer que les metteurs en marché actualisent les dossiers de démonstration de maîtrise des risques qui sous‑tendent les autorisations.

En outre, le mécanisme de réexamen périodique a besoin d’être renforcé par le déploiement à l’échelle européenne d’un dispositif de collecte partagé des effets indésirables sur le modèle de la phytopharmacovigilance française.

Enfin, si les autorisations sont en principe limitées à une durée de quinze ans maximum, faute de capacités adaptées d’évaluation, le processus accumule énormément de retard et conduit à prolonger des autorisations sans réévaluation bien au-delà de ce délai. Le chlorotoluron (herbicide) a ainsi vu sa période d’autorisation prolongée d’un an sept fois de suite, sans réévaluation, de même que le difénoconazole (fongicide), prolongé d’un an trois fois de suite. Le Parlement européen, dans une résolution du 18 octobre 2022, a fermement condamné le retard considérable pris dans le processus de renouvellement des autorisations.

Force est de constater que ce retard, qui devrait appeler un renforcement des capacités d’évaluation, alimente aujourd’hui des propositions de suppression du principe même du renouvellement des autorisations.

4. Une inquiétante dynamique dérégulatrice

a. Des perspectives de réformes incertaines

Face à ces lacunes identifiées de longue date, les perspectives d’une réforme ambitieuse du cadre européen apparaissent aujourd’hui très incertaines. La stratégie pour la durabilité dans le domaine des produits chimiques, présentée par la Commission européenne comme un pilier du Pacte vert, a vu plusieurs de ses mesures structurantes abandonnées ou reportées, traduisant un infléchissement notable des ambitions initiales. La révision du règlement REACH, pourtant annoncée de longue date, demeure incertaine.

Les informations recueillies auprès de la RPUE indiquent au demeurant que la France ne soutient pas une réouverture du règlement.

Cette situation s’inscrit dans un contexte marqué par une montée des priorités de simplification et de compétitivité, au détriment de l’objectif d’un renforcement du niveau de protection.

b. Le paquet « omnibus » : des risques de reculs majeurs sous couvert de simplification

Non seulement la perspective d’une action ambitieuse pour remédier aux limites du système apparaît aujourd’hui de plus en plus incertaine, mais le risque de reculs majeurs est désormais avéré.

Il s’incarne notamment dans les mesures du « paquet omnibus » relatif aux produits phytopharmaceutiques et aux biocides présenté récemment par la Commission européenne, qui, sous couvert de simplification, portent un affaiblissement significatif des exigences de protection sanitaire et environnementale : suppression, dans la majorité des cas, des réexamens périodiques des substances actives ; allègement des exigences relatives à la prise en compte des données scientifiques les plus récentes ; allongement des périodes transitoires pour les substances retirées ; simplification et accélération des procédures d’autorisation.

c. Un positionnement français non clarifié

Les réponses du ministère de la santé, de l’Anses et du ministère de la transition écologique révèlent une convergence sur les principes ([174]). Le ministère de la santé, se dit attentif à toute mesure qui supprimerait les procédures de réévaluation périodique, allongerait les durées d’autorisation sans réexamen scientifique ou restreindrait la prise en compte des données nouvelles. L’Anses rappelle pour sa part que c’est l’autorisation à durée limitée, qui a notamment permis d’inclure de nouvelles exigences concernant les perturbateurs endocriniens à partir de 2018.

Selon les informations transmises par les ministères qui ont répondu au questionnaire, la position portée par la France sur les pesticides resterait pourtant non arbitrée mi-mars 2026. Le contraste avec le volet biocides est saisissant.

Une position claire défendue par le ministère de la transition écologique (MTE) sur le volet biocide

« S’agissant des produits biocides sur lesquels le MTE est autorité compétente, le ministère est très défavorable à la proposition d’approbation illimitée des substances actives biocide et de suppression durable du mécanisme de renouvellement périodique.

Le principe d’un renouvellement périodique est une garantie structurelle de protection de la santé et de l’environnement et d’application du principe de précaution. Il constitue le principal mécanisme opérationnel de mise en œuvre du principe pollueur-payeur dans le cadre du règlement biocides. Les propositions de la Commission – limiter systématiquement la durée d’approbation pour les seules substances répondant aux critères d’exclusion ou candidates à la substitution ; s’appuyer sur le mécanisme existant de réexamen anticipé ou d’une liste à établir de substances soumises à réexamen ciblé – sont insuffisantes pour couvrir l’ensemble des situations de risques émergents ou d’incertitudes scientifiques.

La détection des risques émergents ne doit pas reposer exclusivement sur la capacité des autorités publiques à assurer une veille scientifique continue. En effet, celle-ci demeure contrainte par des ressources humaines, scientifiques et budgétaires limitées.

Les multiples voies pouvant conduire au réexamen anticipé d’une substance ne semblent pas de nature à simplifier le cadre réglementaire et réduisent sa prévisibilité pour les acteurs économiques.

Ces positions sur le volet biocides de l’omnibus ont été portées au nom des autorités françaises dans le cadre des premiers groupes de négociations au Conseil. »

Sur un même paquet législatif européen traitant à la fois des pesticides et des biocides, la France se présenterait donc dans les négociations avec une position aboutie sur les biocides et une position non arbitrée sur les pesticides ce qui interroge, notamment sur sa capacité à porter une approche cohérente et à peser dans les négociations.

B. LES DÉFAILLANCES DE L’ENCADREMENT RÉGLEMENTAIRE PLAIDENT POUR UNE ACTION PLUS FORTE À LA SOURCE

En aval d’une action insuffisante pour réduire les expositions à la source, les politiques de gestion des expositions sont elle aussi profondément défaillantes en raison de normes et de cadre de protection insuffisants et d’un contrôle de plus en plus restreint de leur application.

1. Des normes d’exposition et de rejet structurellement insuffisantes

La fixation de valeurs limites d’exposition, de seuils de concentration, de normes de qualité des milieux et autres limites maximales de résidus et valeurs toxicologiques de référence constitue l’un des leviers centraux de l’action publique en matière de gestion des risques. Pourtant, les analyses convergent pour montrer que cette protection par les normes est aujourd’hui structurellement insuffisante.

D’abord comme évoqué précédemment un grand nombre de substances échappe encore à tout encadrement normatif comme c’est le cas par exemple des particules ultrafines, du carbone suie ou de l’essentiel des PFAS.

Lorsqu’elles existent, ces normes reflètent les lacunes de l’évaluation précédemment décrites.

Certaines normes peuvent être fixées à des niveaux moins protecteurs que les recommandations scientifiques dans le cadre.

C’est le cas par exemple lorsqu’elles sont maintenues à un niveau inférieur aux valeurs guides sanitaires de l’OMS. Il en va de même des normes applicables aux particules fines actuellement en vigueur. En matière de bruit, quels que soient les modes de transport, les seuils réglementaires de niveau sonore sont significativement supérieurs aux niveaux d’exposition recommandés par l’OMS.

C’est également le cas des teneurs maximales en PFAS dans l’alimentation qui, comme le montre le Haut-commissariat à la stratégie et au plan, ne sont pas cohérentes avec la dose hebdomadaire tolérable fixée par l’EFSA, ayant été définies dans l’objectif de ne pas exclure une part trop importante des produits du marché.

Des seuils sanitaires sous contrainte économique :
le cas des PFAS dans les denrées alimentaires ([175])

Le règlement du 7 décembre 2022 fixe des teneurs maximales en PFAS dans certaines denrées alimentaires d’origine animale, définies par produit et non en fonction de l’exposition globale. Ces seuils ont été établis en tenant compte de l’occurrence des concentrations observées, afin de ne pas exclure plus de 10 % des produits du marché européen, traduisant un arbitrage qui repose explicitement sur des considérations économiques.

Cette approche conduit à des incohérences majeures : un enfant de 20 kg consommant trois portions hebdomadaires de volaille respectant ces teneurs peut être exposé à 8,3 ng/kg de poids corporel par semaine, soit près du double de la dose hebdomadaire tolérable définie par l’EFSA. Un adulte de 60 kg dans la même situation atteindrait 5,5 ng/kg de poids corporel par semaine, dépassant également ce seuil. Le respect des normes peut ainsi conduire à des niveaux d’exposition incompatibles avec les références sanitaires.

Des normes se révèlent parfois impossibles à établir faute de connaissances scientifiques ou de moyens suffisants. Les PFAS en donnent un exemple frappant : en juin 2025, l’Anses n’a pu proposer des valeurs toxicologiques de référence (VTR) à long terme par voie orale que pour trois PFAS, avec un niveau de confiance jugé faible à moyen ; pour huit autres substances analysées, aucune VTR n’a pu être établie faute de données suffisantes.

La répartition complexe et à géométrie variable des compétences en matière de détermination de ces normes nuit aussi à leur cohérence. S’agissant des pesticides, dans l’eau potable, la directive européenne ne définit pas la notion de métabolite pertinent à intégrer dans le périmètre du contrôle. Cette appréciation est laissée aux États membres, ce qui conduit à des approches variables et fait reposer cette analyse d’une grande complexité sur les moyens contraints de l’Anses en grande difficulté pour répondre aux sollicitations croissantes des ARS et de la DGS dans ce domaine.

Enfin, l’application de ces normes est compliquée par leur très grande instabilité. À titre d’exemple, la qualification des métabolites comme pertinents ou non, réalisée par l’Anses au regard des connaissances disponibles au moment de l’évaluation, peut évoluer dans le temps. Cette variabilité crée des difficultés importantes pour les acteurs chargés de mettre en œuvre la réglementation, qui peuvent hésiter à engager des investissements pour traiter des substances dont le statut est susceptible d’être révisé.

L’ensemble de ces exemples met en évidence les limites structurelles de la gestion du risque chimique par les normes et plaide là encore pour une politique de restriction ambitieuse à la source.

2. Les protections défaillantes de zones ou ressources en danger

L’analyse des quatre facteurs au cœur du présent rapport met également en évidence des insuffisances dans la mise en œuvre de dispositifs destinés à réduire les expositions dans des zones particulièrement exposées ou vulnérables. L’action publique y mobilise insuffisamment la contrainte réglementaire et l’accompagnement qui doit permettre d’en garantir l’acceptabilité.

a. La protection des aires d’alimentation des captages : une politique en échec

Depuis une vingtaine d’années, dans le prolongement du « Grenelle de l’environnement », les captages les plus affectés doivent faire l’objet de programmes d’action visant à réduire les pollutions, en particulier d’origine agricole. Les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) pour la période 2022‑2027 recensent ainsi 1 398 captages prioritaires, soit une augmentation de 24 % par rapport aux SDAGE précédents. Cette liste doit d’ailleurs être élargie à l’issue de la définition d’une méthode d’identification des points de prélèvement sensibles prévue par la directive européenne de 2020. Le nombre de points de prélèvement sensibles pourrait être de l’ordre du triple de celui des captages prioritaires ([176]). Ce chantier lancé en mars 2025 se heurte à des blocages majeurs.

Le rapport de la mission interinspections précitée de juin 2024 sur la gestion des risques liés à la présence de pesticides dans l’eau destinée à la consommation humaine a largement documenté les raisons de l’échec de la politique de protection de la ressource en eau.

En août 2023, seuls 60 % des captages prioritaires identifiés dans les SDAGE 2016-2021 disposaient d’un plan d’action validé. Lorsqu’ils existent, ces plans d’action ne permettent le plus souvent pas d’obtenir des résultats tangibles.

Lorsque les actions volontaires se révèlent insuffisantes ou en cas de dépassement des seuils de pollution, il appartient au préfet de délimiter une zone soumise à contraintes environnementales (ZSCE) dans les aires d’alimentation des captages et d’y imposer des mesures obligatoires, notamment en restreignant ou en interdisant l’usage de certains produits phytopharmaceutiques.

En pratique, ces outils contraignants sont très peu mobilisés. La mission relève qu’en 2019, seuls un quart des plans d’action finalisés étaient mis en œuvre dans le cadre d’une ZSCE et elle n’a pu identifier aucune zone dans laquelle des mesures obligatoires auraient été imposées en matière de pesticides.

La protection de la ressource en eau ne peut continuer à reposer essentiellement sur des mesures curatives particulièrement coûteuses et largement supportées par le consommateur. Elle doit s’appuyer beaucoup plus fortement sur une protection en amont, en mobilisant pleinement les outils régaliens existants.

Comme l’observe la mission précitée, « attendre fait subir à l’ensemble des financeurs et aux consommateurs d’eau une période de double peine consistant à payer en même temps le curatif devenu indispensable à court terme et le préventif nécessaire pour l’avenir. »

Or, l’attentisme constitue la principale réponse apportée à ce stade comme en témoignent le rejet récent d’une proposition de loi destinée à pallier ces insuffisances de mise en œuvre et le moratoire annoncé par le Premier ministre sur les politiques de l’eau.

Le Haut-commissariat à la stratégie et au plan appelle lui aussi à interdire progressivement l’usage des pesticides dans les aires d’alimentation des captages, en accompagnant cette évolution par la mise en place de paiements pour services environnementaux (voir infra). Il observe que le niveau de paiement pour services environnementaux le plus élevé actuellement observé, soit 450 euros par hectare et par an est très inférieur aux coûts de dépollution des pesticides et des nitrates dans les aires d’alimentation des captages, qui se situe entre 828 et 2 430 euros par hectare selon le CGDD.

b. Des dispositifs de protection des riverains insuffisants et construits sous la contrainte du juge

Les autorisations de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques sont censées prévoir des conditions d’usage protectrices, incluant notamment des distances de sécurité destinées à protéger les personnes présentes à proximité des zones traitées.

Toutefois, l’insuffisance de cette protection en amont a conduit à la mise en place de dispositifs spécifiques de protection des riverains.

Des zones de sécurité ont ainsi été définies à proximité des bâtiments habités, des lieux accueillant des personnes vulnérables (écoles, hôpitaux, établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes) ainsi que des zones accueillant des travailleurs fréquemment présents lors des opérations d’épandage, notamment par pulvérisation.

En l’absence de mention dans l’autorisation de mise sur le marché du fait d’une insuffisance de données permettant une estimation par l’Anses de cette distance, la distance minimale à respecter pour l’application de pesticides est de 20 mètres incompressibles lorsque le produit contient une substance CMR1 ou un perturbateur endocrinien, de 10 mètres incompressibles lorsque le produit est classé CMR2, et pour les autres produits, de 10 mètres pour l’arboriculture, la viticulture, les arbres et arbustes, la forêt, les petits fruits et cultures.

Ces dispositifs sont assortis de possibilités de dérogation. En particulier, des chartes d’engagement validées par le préfet peuvent permettre de réduire, certaines distances de sécurité, sous certaines conditions.

Ce cadre a fait l’objet de contentieux répétés, révélateurs d’une action insuffisamment protectrice des autorités compétentes.

Des décisions judiciaires révélatrices d’une action insuffisamment protectrice des autorités compétentes

Par une décision du 19 mars 2021, le Conseil constitutionnel, saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité transmise par le Conseil d’État, a jugé contraires à la Constitution les modalités d’élaboration de ces chartes, en raison d’une méconnaissance de l’article 7 de la Charte de l’environnement relatif à la participation du public.

Le Conseil d’État est intervenu à plusieurs reprises pour sanctionner l’insuffisance des mesures adoptées. Par une décision du 26 juillet 2021, il a annulé plusieurs dispositions encadrant l’utilisation des produits phytopharmaceutiques à proximité des habitations, en relevant notamment l’absence d’obligation d’information préalable des riverains ; le caractère insuffisant des distances de sécurité pour les produits classés comme cancérogènes, mutagènes ou toxiques pour la reproduction de catégorie 2 (CMR2) et l’absence de mesures spécifiques de protection des personnes travaillant à proximité des zones traitées.

En décembre 2022, le Conseil d’État a enjoint au Gouvernement, sous peine d’astreinte, de tirer les conséquences de cette décision en modifiant la réglementation, notamment afin de définir des distances de sécurité adaptées pour les produits classés CMR2 dont l’autorisation de mise sur le marché ne prévoit pas de telles distances.

Aucun bilan consolidé de la mise en œuvre de ces règles et du contrôle de leur application n’a été produit. Le ministère de l’agriculture, interrogé à deux reprises, n’a apporté aucun élément de réponse.

En tout état de cause, la protection assurée apparaît aujourd’hui insuffisante.

Comme le souligne le Haut-commissariat à la stratégie et au plan, « certaines molécules sont très volatiles et se dispersent à des distances bien supérieures à la dizaine de mètres. À titre d’exemple, l’Anses observe que le prosulfocarbe (herbicide) peut dériver à des distances bien supérieures à 500 mètres. »

Le ministère chargé de la santé considère que les distances de sécurité constituent un levier utile, mais qu’elles ne permettent pas, à elles seules, de garantir la maîtrise complète des expositions. Il insiste notamment sur l’importance de la phytopharmacovigilance, de la mise à disposition des données d’usage et de l’information des riverains en amont des traitements et de l’évolution des pratiques agricoles. Faute de mise en œuvre effective de ces leviers et dispositifs – comme le montre le présent rapport –, ils ne sauraient compenser l’insuffisance des distances de sécurité.

Recommandation n° 54 : Lancer une mission de contrôle de l’application des dispositifs de protection des personnes présentes à proximité des zones traitées par les pesticides.

Exposition aux pesticides autour des écoles :
un signal d’alerte sans réponse opérationnelle claire

Une enquête publiée le 18 décembre 2025 par Le Monde, en collaboration avec une dizaine de scientifiques, a proposé une cartographie inédite de la pression d’usage des pesticides autour des établissements scolaires. Elle montre qu’au moins 1,76 million d’élèves, soit environ 15 % des effectifs, sont scolarisés dans des établissements situés dans des zones de forte pression d’usage des pesticides dans un rayon de 1 000 mètres. Cet indicateur, fondé sur l’intensité des traitements agricoles, ne constitue pas une mesure directe du risque sanitaire, mais il met en évidence l’existence de situations d’exposition élevées autour de lieux accueillant des publics particulièrement vulnérables.

Interrogé sur les suites données à ces constats, le ministère chargé de la santé rappelle le cadre règlementaire, en mentionnant la possibilité pour les ARS de mobiliser des dispositifs de surveillance et de signalement, ainsi que la territorialisation de la stratégie Ecophyto, qui permet aux régions d’identifier les territoires caractérisés par une pression phytosanitaire élevée afin d’y déployer des actions ciblées de réduction des usages et des risques.

c. Les zones à faible émission : une mise en œuvre fragilisée faute d’accompagnement suffisant

Le caractère local de la pollution par les particules justifie l’application de mesures spécifiques dans des zones particulièrement exposées et particulièrement denses. Ces mesures existent dans plusieurs pays européens.

En France, les zones à faibles émissions (ZFE) ont été instaurées par la loi d’orientation des mobilités de 2019 puis renforcées par la loi « climat et résilience » de 2021. Elles étaient obligatoires dans les quarante-deux agglomérations de plus de 150 000 habitants depuis le 1ᵉʳ janvier 2025. Un décret paru en décembre 2022 permettait toutefois à ces collectivités d’y déroger si leur niveau de pollution était régulièrement en dessous des normes de l’OMS. Début 2025, l’État n’imposait qu’à deux agglomérations de durcir leurs restrictions de circulation dans un calendrier obligatoire : Paris et Lyon (« territoires ZFE effectifs »). Pour les quarante autres (« territoires de vigilance »), le calendrier restait à leur main.

Malgré l’efficacité démontrée de ce dispositif indispensable pour améliorer la qualité de l’air, faute d’un accompagnement suffisant (cf. infra) il fait l’objet de contestations récurrentes qui compromettent sa bonne application.

d. Une action locale en faveur du chauffage au bois performant insuffisamment soutenue par les leviers réglementaires et financiers

Le chauffage domestique au bois constitue en France la première source d’émissions de particules fines en particulier du fait de l’utilisation d’appareils anciens et peu performants.

L’action en faveur d’un chauffage domestique au bois performant constitue donc un levier essentiel pour réduire ces émissions et atteindre dans ce domaine les objectifs renforcés au niveau européen.

Le plan national pour un chauffage domestique au bois performant publié en 2021 fixe un objectif de réduction de 50 % entre 2020 et 2030. Il prévoit pour ce faire la mise en place de plans locaux dans les zones les plus polluées et le remplacement de 600 000 appareils non performants sur la période 2021-2025 en s’appuyant notamment sur les Fonds Air Bois.

Selon les informations transmises par le MTE, à ce jour, seuls 14 plans locaux ont été adoptés sur les 25 territoires concernés, malgré une instruction ministérielle d’août 2025 rappelant l’importance de leur déploiement et le rôle central des mesures réglementaires. Ces dernières restent par ailleurs très limitées : seuls cinq territoires sont aujourd’hui couverts par des arrêtés restreignant l’usage des foyers ouverts, et, dans certains cas, des équipements anciens.

La limitation de l’usage des foyers ouverts dans les zones couvertes par un plan de protection de l’atmosphère ne peut être effective sans le déploiement concomitant de dispositifs d’aide tels que le fonds air bois. Dans un contexte où la demande des collectivités est appelée à croître, il est essentiel de garantir la pérennité et le renforcement de ce dispositif, en articulation avec les autres aides existantes.

Le brûlage des déchets verts : les limites d’une interdiction non accompagnée

Le Haut-commissariat à la stratégie et au plan appelle à renforcer les contrôles, en matière de combustion des déchets verts.

Le brûlage des déchets verts est interdit, sauf exception. C’est le maire qui est responsable du respect des règles de salubrité publique sur le territoire communal, en vertu du code général des collectivités territoriales et exerce à ce titre ses pouvoirs de police administrative.

Comme le souligne le MTE, en pratique, cette interdiction demeure insuffisamment connue et peut entrer en tension, au niveau local, avec les obligations légales de débroussaillement prévues par le code forestier.

« Les enjeux actuels portent notamment sur la mobilisation de financements destinés à accompagner la mise en œuvre, par les collectivités, de solutions alternatives au brûlage des déchets verts (broyage, compostage, valorisation), ainsi que sur le renforcement de la communication relative à la réglementation applicable, en particulier dans le cadre des plans et dispositifs territoriaux (PPA, PCAET). »

Recommandation n° 55 : Conforter les zones à faible émission et promouvoir les interdictions des foyers ouverts et des équipements anciens de chauffage domestique, en garantissant l’accompagnement des ménages dans la mise en œuvre de ces dispositifs afin d’en assurer l’acceptabilité et l’effectivité.

3. Des contrôles sous fortes tensions

Les lacunes du contrôle constituent une défaillance transversale, identifiée de longue date par de nombreux rapports, et qui tend aujourd’hui à s’aggraver au regard de l’ampleur croissante des besoins.

a. Un décalage croissant entre les moyens et les besoins

En 2019, le CGEDD et l’inspection générale de la justice signalaient une baisse des effectifs affectés aux missions de police administrative et judiciaire en matière d’environnement, tant dans les services déconcentrés de l’État que dans les établissements publics.

S’agissant plus spécifiquement de la police de l’eau, la Cour des comptes avait relevé en 2017 une diminution des effectifs entre 2012 et 2015, accompagnée d’une stagnation du nombre de contrôles.

La rapporteure n’a pas été en mesure d’obtenir des données consolidées permettant d’actualiser précisément ces constats. Les éléments transmis par le ministère chargé de la transition écologique font état, pour 2025, de 39 194 contrôles réalisés dans le domaine de l’eau et de la nature par les services déconcentrés, contre 35 139 en 2024. Parmi ceux-ci, 24 500 relèvent d’autocontrôles en matière d’assainissement.

S’agissant de « la police de l’eau » assurée par les services déconcentrés et l’Office français de la biodiversité, le ministère chargé de la transition écologique observe que « les effectifs n’ont fait que tendre vers une diminution importante malgré la complexité croissante des règles applicables et la sensibilité ascendante des enjeux relatifs à la qualité et au partage de la ressource en eau ». Il précise en outre que ces contrôles nécessitent des temps de préparation et de suivi significatifs, notamment pour la mise en œuvre des suites administratives et pénales, ce qui réduit d’autant la capacité effective de contrôle sur le terrain.

Le décalage entre les moyens et les besoins se creuse aussi en ce qui concerne l’inspection des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE).

Le contrôle des ICPE : un décalage croissant entre les moyens et les besoins

Un rapport de la Cour des comptes de 2024 consacré aux ICPE industrielles souligne l’insuffisance des moyens de l’inspection des installations classées au regard de l’extension continue de ses missions.

De nouvelles catégories d’installations sont en effet entrées dans le champ de la réglementation, notamment les éoliennes terrestres et les méthaniseurs, qui mobilisent fortement les services en raison de l’instruction d’un nombre croissant de dossiers et d’un contentieux nourri.

Parallèlement, le développement de nouvelles activités liées à la transition énergétique, telles que la filière hydrogène ou le stockage stationnaire de batteries, ainsi que la mise en œuvre du règlement européen REACH et l’instruction des projets soutenus dans le cadre de France 2030, contribuent à alourdir la charge de travail de l’inspection.

Cette montée en charge intervient dans un contexte de tension accrue sur le recrutement, les postes d’ingénieurs étant particulièrement difficiles à pourvoir. L’inspection des installations classées est ainsi confrontée à une crise de recrutement inédite.

Alors que le nombre d’inspections avait diminué au cours de la décennie précédente, les pouvoirs publics ont fixé un objectif d’augmentation de 50 % des contrôles entre 2018 et 2022. Dans les faits, le nombre d’inspections a progressé de 35,3 % sur cette période, mais cette augmentation s’est accompagnée d’une évolution qualitative des contrôles. Le nombre d’inspections à l’échelle nationale est ainsi passé de 22 083 en 2021 à 24 514 en 2024, soit une hausse d’environ 11 %.

Toutefois, cette progression s’est faite au détriment des contrôles inopinés des rejets, qui ont diminué de 38 % entre 2018 et 2022, au profit d’inspections plus courtes et moins approfondies.

En outre, la Cour des comptes relève que les installations classées soumises à simple déclaration font très rarement l’objet de contrôles. Le ministère chargé de la transition écologique ne fournit pas de données chiffrées précises, mais indique que ces installations représentent un volume important, de l’ordre de 45 000 à 50 000 sites et confirme que les contrôles se concentrent sur les installations soumises à autorisation ou à enregistrement, considérées comme les plus dangereuses pour les tiers et les plus susceptibles d’avoir des impacts significatifs sur la santé humaine et l’environnement.

Le Haut-commissariat à la stratégie et au plan souligne le contrôle globalement faible des émetteurs de pesticides. En particulier, les services régionaux de l’alimentation ne contrôlent qu’un peu plus de 1 % des exploitants agricoles chaque année au titre du respect des règles relatives aux produits phytopharmaceutiques dans le cadre des mesures de conditionnalité de la politique agricole commune.

Enfin dans le domaine du bruit, les normes d’émissions sonores applicables aux véhicules en circulation font aussi l’objet de contrôles limités, essentiellement manuels, en l’absence de dispositifs automatisés de mesure permettant un contrôle systématique.

Les radars sonores : une mise en œuvre confrontée à de nombreux obstacles ([177])

L’expérimentation des radars sonores a été initialement prévue par la loi d’orientation des mobilités pour une durée de deux ans. Cette durée n’a toujours pas permis de mener l’expérimentation à son terme.

L’une des principales explications est les difficultés techniques rencontrées par les fabricants de radars pour obtenir l’homologation métrologique de leurs radars sonores. Sur les trois fabricants ayant participé à l’expérimentation, seul un fabricant (MicrodB) a entamé les démarches d’homologation auprès du laboratoire national de métrologie et d’essais, en novembre 2024. En février 2026, ces essais n’ont toujours pas conclu à l’homologation du radar sonore.

D’autres obstacles de nature juridique ont été mis en évidence. Saisi à l’été 2024 d’un projet de décret permettant de poursuivre l’expérimentation des radars sonores, le Conseil d’État a estimé qu’il était prudent de prévoir un fondement législatif au déploiement des radars sonores. Une proposition de loi en ce sens a été déposée au Sénat en septembre 2025 par le sénateur Guillaume Chevrollier. En février 2026, cette proposition de loi n’était toujours pas inscrite à l’ordre du jour des travaux du Parlement en vue de son examen.

En parallèle, la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) doit se prononcer sur le dispositif, qui devra faire l’objet d’un arrêté autorisant le traitement automatisé des données personnelles associé.

Le fondement législatif, et l’homologation métrologique du radar sonore, ont bien pour objectif d’être en mesure d’imposer des sanctions pénales grâce à ces radars sonores (au titre du 2e alinéa de l’article R318-3 du code de la route).

La proposition de loi déposée par le sénateur Chevrollier prévoit un déploiement généralisé des radars sonores à partir du 1er janvier 2027, après une phase de préfiguration (sur un périmètre limité de collectivités) qui débuterait le 1er avril 2026. Ces dispositifs pourraient toutefois, à moyen terme, nécessiter des développements complémentaires en vue de poursuivre leur intégration dans les systèmes existants de traitement des infractions routières par l’Agence nationale de traitement automatisé des infractions (Antai). Dans ce cas, il conviendra de mettre en place une organisation projet ad hoc, qui devrait tenir compte de l’expérience déjà acquise par le ministère des transports dans le déploiement de radars automatisés.

Au-delà de la question des moyens et de l’organisation des contrôles, la capacité même à contrôler le respect des normes peut être entravée par les textes d’application eux-mêmes, comme l’illustre l’exemple, déjà évoqué, de la trajectoire de réduction des PFAS dans les rejets industriels.

Contrôle des PFAS dans les rejets industriels : les explications du MTE

« Il s’agit d’un encadrement au cas par cas, pour tenir compte des possibilités techniques et du contexte environnemental local Pour une installation soumise à autorisation, le pétitionnaire doit remettre à l’administration une étude d’impact ou une étude d’incidence, réalisée sous sa responsabilité, qui décrit les impacts de son installation sur l’environnement. Ainsi, pour les nouveaux projets, le recours éventuel à des PFAS est particulièrement étudié. La substitution de ces molécules par d’autres substances ne présentant pas de risque pour la santé et l’environnement est la priorité. Leur instruction doit aboutir à l’adoption des mesures nécessaires pour que les éventuels rejets en PFAS soient réduits à un niveau aussi bas que possible. »

S’agissant de la DGCCRF, elle estime ([178]) que les effectifs dédiés au champ santé environnementale dans les secteurs des jouets, produits chimiques, biocides, cosmétiques, détergents, matériaux de contact avec les denrées alimentaires sont passés de 79,3 à 100 en 2024 et 122,3 en 2025, en précisant que la hausse constatée depuis 2024 s’explique essentiellement par le transfert, à compter du 1er janvier 2024, des missions de surveillance du marché des produits cosmétiques de l’ANSM vers la direction. Le transfert de compétence s’est inscrit dans le cadre des recommandations d’une mission d’inspection ([179]) qui appelait à renforcer une surveillance du marché jugée insuffisante et fragile.

Cette évolution s’est accompagnée de nouvelles missions, notamment la gestion des déclarations d’établissements et le contrôle des bonnes pratiques de fabrication, missions lourdes dont la DGCCRF précise qu’elles ont été assurées sans le renforcement des effectifs pourtant identifié comme nécessaire par la mission d’inspection précitée.

b. PFAS : des interdictions dont le contrôle effectif n’est pas encore assuré

Interrogée sur les capacités de contrôle de l’application de l’interdiction des PFAS prévue par la loi du 27 février 2025 à compter du 1er janvier 2026 dans les cosmétiques, produits de fart et textiles, la DGGCRF indique qu’au regard des besoins en termes de développement des analyses de substances PFAS dans les biens de consommation évalués dès 2024 par la direction générale, seuls « quelques échantillons de textiles pourront potentiellement être analysés sur certaines des restrictions et interdictions de PFAS déjà réglementés via les règlements REACH et POP, mais la DGCCRF ne sera pas en mesure de mettre en œuvre des contrôles de routine pour vérifier la mise en œuvre du décret relatif aux PFAS sur les textiles, les cosmétiques et le fart au 1er janvier 2027. »

La DGCCRF signale également un point d’attention concernant l’application du règlement Packaging and Packaging Waste (PPWR) adopté le 16 décembre 2024 qui introduit une restriction à la mise sur le marché des emballages destinés à entrer en contact avec des denrées alimentaires dont la teneur en PFAS dépasse certains seuils.

« La Commission européenne a élaboré un projet de guide d’application du règlement PPWR. Ce projet aborde la question de l’application des limites relatives aux PFAS dans les emballages destinés au contact des aliments.

La méthode potentiellement évoquée dans ce guide pour le contrôle de ces limites est fondée sur la mesure du fluor total qui n’est pas la méthode retenue par le service commun des laboratoires (SCL). En effet, si la mesure du fluor total est un outil utile pour la détection de matériaux susceptibles d’être traités par des PFAS, cette vérification ne vaut que pour donner des indices ([180]) et ne peut se substituer à une quantification ciblée et spécifique des autres PFAS. Des autocontrôles réalisés par les professionnels sur la base de cette méthode pourraient leur faire croire à la conformité de leurs produits alors qu’un contrôle officiel pourrait démontrer le non-respect des limites en PFAS imposées par le règlement.

La préconisation d’une méthode insuffisamment étayée scientifiquement présente donc un risque juridique pour les opérateurs et pour les autorités compétentes. C’est la position qui a été portée, sous l’impulsion de la DGCCRF, par les autorités françaises dans le cadre de groupes de travail PPWR. »

c. Une tendance préoccupante : la violence à l’encontre des acteurs du contrôle

Ces difficultés s’inscrivent dans un contexte plus large de fragilisation des acteurs chargés du contrôle, voire de remise en cause de leur existence.

L’Office français de la biodiversité, qui joue un rôle central dans la mise en œuvre des missions de police de l’environnement, est ainsi confronté à des demandes récurrentes de remises en cause de son périmètre d’intervention et de son existence même.

Au-delà, l’application des réglementations environnementales constitue désormais une source de tensions croissantes, parfois marquées par des comportements hostiles et des actes violents à l’encontre des agents et des services chargés du contrôle.

Le ministère chargé de la transition écologique confirme les difficultés particulières liées aux tensions générées par les missions de police de l’environnement de l’Office français de la biodiversité, dont les inspecteurs sont notamment chargés du contrôle du respect des zones de non-traitement en bordure des cours d’eau ainsi que des règles relatives au contrôle périodique des pulvérisateurs de pesticides.

Ces constats appellent la plus grande vigilance mais aussi un effort renforcé de pédagogie et la mise en place de dispositifs d’accompagnement adaptés, condition indispensable à l’acceptation des règles sur le terrain.

Recommandation n° 56 : Intégrer au sein de la future stratégie nationale santé-environnement un dispositif de contrôle transparent et coordonné entre tous les acteurs, indiquant précisément les priorités identifiées et les moyens qui y sont consacrés.

Recommandation n° 57 : Renforcer les contrôles inopinés notamment en matière d’installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE).

Recommandation n° 58 : Engager un chantier d’adaptation des sanctions afin d’améliorer leur efficacité et leur réactivité.

4. Des sanctions faibles et inadaptées

Les sanctions administratives et judiciaires demeurent rares et insuffisamment dissuasives.

En matière judiciaire, les poursuites restent peu nombreuses, comme le constatait déjà une mission conjointe du CGEDD et de l’Inspection générale de la justice en 2019. Lorsqu’elles interviennent, les réponses pénales apparaissent souvent peu répressives, avec des montants d’amende sans commune mesure avec le chiffre d’affaires des entreprises concernées.

S’agissant des ICPE, les suites administratives présentent des limites similaires. Les mesures engagées par l’inspection en cas de non-respect de la réglementation ou des prescriptions s’avèrent elles aussi peu dissuasives au regard des capacités financières des exploitants et des gains pouvant résulter du maintien en situation de non-conformité.

Évolution du Nombre d’inspections d’ICPE et des suites administratives
(2021-2024)

Année	Nombre d’inspections	Nombre d’arrêtés préfectoraux de mise en demeure	Nombre d’arrêtés préfectoraux de sanctions administratives
2024	24 514	3 821	716
2023	24 232	3 677	674
2022	22 852	3 053	605
2021	22 083	2 806	500

Source : MTE.

Le ministère chargé de la transition écologique identifie à cet égard, « une difficulté persistante » dans « le faible taux de suite donné aux constats de manquement », c’est-à-dire le nombre limité de mises en demeure et de sanctions effectivement prononcées à la suite des rapports établis par les services de contrôle.

Cette situation témoigne, du point de vue du MTE « d’une difficulté à mobiliser sur les enjeux eau et nature de manière générale, y compris lorsqu’ils sont liés à la qualité et à la quantité des eaux ou à la préservation de la biodiversité ». Le ministère observe « la sensibilité politique de ces sujets, souvent en lien fort avec les collectivités territoriales et les acteurs économiques et certains publics visés, en particulier les agriculteurs, les petites collectivités ou des PME ».

De manière générale, le ministère relève que les outils coercitifs et répressifs méritent d’être renforcés, notamment face à des exploitants peu sensibilisés aux enjeux environnementaux et peu enclins à se mettre en conformité. Dans certains cas, leur insolvabilité limite par ailleurs la portée effective des sanctions pécuniaires.

Le MTE identifie également des marges de progression dans la réactivité des suites données aux contrôles. Des outils permettant d’accélérer la mise en œuvre des sanctions, tant administratives que pénales, apparaissent nécessaires.

Des évolutions récentes témoignent, selon le MTE, d’une « prise de conscience partielle de ces limites ». La loi dite « industrie verte » du 23 octobre 2023 a ainsi relevé significativement les plafonds des amendes et des astreintes administratives susceptibles d’être prononcées au titre de la police de l’environnement et permet désormais de prononcer directement une amende administrative en cas de défaut de titre, en parallèle des procédures de régularisation.

Le MTE indique que la direction générale de la prévention des risques a engagé des travaux visant à simplifier la mise en œuvre des sanctions et à accélérer leur recouvrement.

5. Corriger les asymétries réglementaires et les distorsions de concurrence sans céder aux pressions à l’alignement par le bas

La protection de la santé environnementale se heurte à des asymétries réglementaires de grande ampleur, tant au sein de l’Union européenne qu’à ses frontières, qui créent des distorsions de concurrence et affaiblissent une régulation déjà fragile.

a. Des asymétries de mise en œuvre au sein de l’Union européenne

Au sein même de l’Union européenne, l’application des normes repose sur les États membres, ce qui engendre entre autres des disparités importantes en matière de contrôle.

Ainsi, le nombre de contrôles relatifs au respect des limites maximales de résidus (LMR) de pesticides dans les denrées alimentaires varie fortement selon les pays : certains États, comme la Lituanie ou la Bulgarie, réalisent plus de 100 contrôles pour 100 000 habitants, tandis que d’autres, comme l’Espagne ou le Portugal, en effectuent moins de 10.

b. Aux frontières de l’Union, des asymétries de régulation et de contrôle sources de distorsions majeures

L’accès au marché européen de produits ne respectant pas les mêmes exigences que celles imposées aux producteurs européens est une source majeure de distorsion de concurrence.

Les importations agricoles, qui ne représentent que 16 % des calories consommées dans l’Union européenne, contribueraient ainsi à hauteur de 40 % à l’empreinte liée aux pesticides de notre alimentation ([181]). De même, l’EFSA relève en 2023 que les denrées alimentaires importées présentent un taux de dépassement des LMR nettement supérieur à celui des productions européennes (5,8 % contre environ 1 %).

Les autorités françaises plaident pour un renforcement des règles applicables aux produits importés. La France soutient notamment, au niveau européen, un abaissement systématique des LMR au seuil de détection pour les substances non approuvées dans l’Union européenne pour des raisons sanitaires ou environnementales.

Dans le cadre actuel, les denrées importées peuvent contenir des résidus de substances non approuvées dans l’Union soit à des niveaux inférieurs aux limites de quantification, soit, à titre dérogatoire, dans le cadre de tolérances à l’importation fixant des limites maximales de résidus supérieures notamment pour des cultures non produites en Europe. Des engagements pris par l’UE dans le cadre d’accords commerciaux viennent par ailleurs contredire les politiques sanitaires qu’elle met en œuvre : ainsi, comme le souligne le Haut-commissariat, l’UE s’est engagée à importer 500 000 tonnes de noix produites dans l’Oregon dont la production est soumise à de multiples traitements interdits dans l’UE.

Au niveau national, la France a adopté en janvier 2026 un arrêté visant à suspendre l’importation de denrées contenant des résidus de plusieurs substances actives. Toutefois, le respect de ces interdictions repose sur une obligation de moyens renforcée des opérateurs économiques, et non sur une obligation de résultat.

Par ailleurs, certaines denrées importées peuvent ne pas présenter de résidus détectables tout en ayant été produites avec des substances interdites dans l’Union européenne, situation qui appelle à renforcer les contrôles directement dans les pays d’origine.

Dans ce contexte, la France soutient la création d’une force européenne de contrôle sanitaire, autonome et identifiée, capable d’assurer un contrôle homogène des produits importés, ainsi que la mise en place d’un étiquetage renforcé indiquant la provenance des produits et les conditions de leur production.

c. Au regard de l’ampleur des non-conformités, des contrôles à renforcer sur les produits importés notamment via des « marketplaces » étrangères

L’insuffisance des contrôles sur les produits importés a fait l’objet de constats unanimes.

La DGCCRF confirme que les enjeux du contrôle des produits importés sont de plus en plus importants avec l’essor du e-commerce, devenu la première priorité de la direction générale ([182]).

Au printemps 2025, le plan d’action pour la régulation et la sécurité du e‑commerce annoncé par le Gouvernement est venu renforcer l’action de la DGCCRF. Selon les informations communiquées par la direction générale, le nombre de prélèvements réalisés sur les marketplaces étrangères a été multiplié par trois en 2025 et une augmentation progressive est prévue jusqu’en 2027 avec une approche dite « à 360° » des places de marché : sécurité du consommateur mais aussi loyauté et protection économique (conception de l’interface, faux avis, annonces de réduction de prix, etc.).

Marketplaces étrangères :
72 % de produits non conformes, 43 % de produits non conformes et dangereux sur 500 produits de grande consommation analysés ([183])

En 2025, la DGCCRF indique avoir prélevé plus de 650 produits de grande consommation commercialisés sur sept marketplaces étrangères susceptibles de présenter les risques les plus élevés pour la sécurité des consommateurs, chacune de ces marketplaces représentant de 15 à 38 millions de visiteurs mensuels uniques en France.

« Les produits qui ont été ciblés sont notamment les produits destinés aux enfants comme les articles de puériculture et les jouets, les produits électroniques qui peuvent présenter de réels risques d’accidents pour la sécurité des consommateurs, et les produits en contact direct avec la peau, notamment les produits textiles et les bijoux fantaisie.

Les commandes ont été réalisées par les enquêteurs de la DGCCRF sans révéler leur identité, afin de garantir que l’article expédié ne soit pas un produit différent de celui habituellement destiné aux consommateurs ou pour éviter que le vendeur ne prétende soudainement ne plus disposer de stock.

À date, sur près de 500 produits déjà analysés par le Service Commun des Laboratoires, 72 % se sont révélés non-conformes (principalement pour des défauts d’étiquetage). 43 % des produits analysés étaient non-conformes et dangereux, présentant des risques pour la sécurité des consommateurs : risques d’étouffement ou d’étranglement dus à la présence de petits éléments détachables dans des produits destinés aux enfants, risques de chocs électriques et d’incendie pour des appareils électriques et électroménagers ou encore des risques pour la santé en raison de substances chimiques présentes en quantités excessives. »

La principale faille du système actuel réside donc, du point de vue du ministère des finances, dans le non-respect, par un nombre significatif d’opérateurs – en particulier des vendeurs établis dans des pays tiers –, des règles du marché intérieur applicables à la mise sur le marché des produits.

Cette situation est aggravée selon le ministère par les moyens limités des autorités de surveillance du marché et des autorités douanières, ainsi que par l’insuffisante adaptation des outils existants à l’essor du commerce en ligne.

Les modalités et moyens de contrôle et de surveillance du marché harmonisées au niveau européen ([184]) se heurtent à « des défis opérationnels et structurels, notamment liés à la croissance du commerce électronique et à la fragmentation des responsabilités ».

Dans ce contexte, le ministère chargé de l’économie indique porter plusieurs demandes d’évolution législatives.

Des demandes de renforcement de la surveillance du marché portées par la France

Selon les informations communiquées par le ministère des finances, la France porte les demandes d’évolution du cadre de surveillance du marché suivantes :

– mettre en place un contrôle effectif de l’opérateur économique responsable que les vendeurs de pays tiers sont tenus de désigner, afin de garantir l’exécution des sanctions prononcées à l’encontre d’opérateurs établis hors de l’Union ;

– inciter la Commission européenne à créer une base de données des opérateurs économiques responsables présumés défaillants ;

– conférer aux autorités de surveillance du marché le pouvoir d’enjoindre aux plateformes en ligne de retirer l’ensemble des produits appartenant à une même catégorie de produits illicites, sous certaines conditions ;

– doter la Commission d’un pouvoir de déréférencement des plateformes en ligne en cas de gestion défaillante des risques systémiques ;

– faire du passeport numérique de produit une base horizontale d’information sur la conformité des produits vendus en ligne ;

– renforcer la gouvernance européenne de la surveillance du marché dans le domaine du commerce électronique, via une autorité disposant de pouvoirs d’inspection, de sanction financière et, le cas échéant, de déréférencement des produits ou des plateformes non conformes, couvrant à la fois les règles relatives aux produits, à la protection des consommateurs et aux services numériques.

Le ministère souligne par ailleurs la nécessité d’une meilleure coordination entre les directions générales de la Commission européenne et les réseaux européens de conformité et de sécurité des produits.

d. Un trafic de grande ampleur

Au-delà des asymétries réglementaires, des trafics et des usages illégaux contribuent à maintenir la circulation de substances interdites.

Selon Europol et l’Office européen de lutte antifraude, entre 10 % et 14 % du marché des pesticides dans l’Union européenne seraient concernés par le commerce illégal, incluant des produits contrefaits, des substances interdites ou des produits mis sur le marché sans autorisation.

Les opérations de contrôle coordonnées au niveau européen et international illustrent l’ampleur du phénomène : 1 346 tonnes de pesticides illégaux ont été saisies en 2020 dans 32 pays, plus de 1 200 tonnes en 2021 dans 35 pays, et plus de 1 000 tonnes en 2023 lors d’une opération mondiale. Au total, plusieurs milliers de tonnes ont été interceptées, révélant un niveau de circulation particulièrement élevé.

Ces éléments appellent également une action renforcée.

e. Corriger les asymétries sans céder aux pressions à l’alignement par le bas

Les asymétries réglementaires sont régulièrement invoquées pour demander des « assouplissements » d’un cadre de protection présenté comme un facteur de désavantage compétitif.

La correction de ces asymétries doit, au contraire, s’inscrire dans une logique de convergence vers le haut, seule à même de préserver la crédibilité et l’ambition du modèle européen.

Recommandation n° 59 : Renforcer l’ensemble des outils permettant d’interdire la mise sur le marché ou la présence sur le territoire national de produits ne respectant pas la réglementation en vigueur et le contrôle de cette interdiction.

Recommandation n° 60 : Remédier aux asymétries réglementaires sans céder aux pressions à l’alignement par le bas.

C. RÉINVESTIR EFFICACEMENT ET DURABLEMENT LE LEVIER INCITATIF EN FAVEUR DES TRANSITIONS ET PRATIQUES VERTUEUSES

1. Des soutiens financiers insuffisants et remis en cause par des arbitrages défavorables

Comme évoqué précédemment, l’analyse des politiques conduites sur les différents facteurs étudiés met en évidence une mobilisation insuffisante des soutiens financiers indispensables pour accompagner les transitions nécessaires à la réduction des pollutions et garantir l’acceptabilité de la contrainte réglementaire. Insuffisants, ces outils sont également fragilisés et remis en cause dans un contexte de forte contrainte sur les finances publiques.

a. L’urgence d’accompagner les entreprises dans la recherche d’alternatives vertueuses : l’exemple des PFAS

Le rapport du Haut-commissariat encourage à juste titre les pouvoirs publics à systématiser les politiques d’accompagnement des industries afin de les aider à développer des alternatives moins dangereuses pour la santé des populations et l’environnement. Pour les PFAS, le rapport souligne que l’accompagnement doit concerner les entreprises productrices et utilisatrices de PFAS, ainsi que les industries de traitement de déchets. Cet accompagnement passe aussi par un effort de recherche massif.

b. La suppression de dispositifs efficaces et indispensables à une application équitable des ZFE : l’exemple de la prime à la conversion

Jusqu’à fin 2024, une prime à la conversion, créée en 2015, avait pour objectif d’encourager l’achat de véhicules propres ou peu émetteurs en supprimant du parc les véhicules anciens. Son montant de base s’élevait de 1 500 euros à 5 000 euros en fonction des revenus du ménage et du véhicule acheté. Une majoration de 1 000 euros était en outre accordée aux personnes habitant ou travaillant en ZFE.

En 2023, plus de 76 000 primes avaient été versées pour un montant de 229 millions d’euros. Plus de 60 % des bénéficiaires faisaient partie de ménages appartenant aux cinq premiers déciles de revenu, ce qui montre une relative concentration des bénéfices de cette mesure sur les ménages les plus modestes.

La prime à la conversion est l’un des rares dispositifs à avoir fait l’objet d’une évaluation de son efficacité : une analyse coûts-bénéfices conduite par le CGDD a mis en évidence un bilan économique et environnemental positif, estimé à 47 millions d’euros en 2021 ([185]).

La prime à la conversion a pourtant été supprimée par la loi de finances pour 2025. Or, au-delà de son efficacité intrinsèque elle constituait une condition essentielle de la mise en œuvre des zones à faible émission (ZFE), Son absence fragilise directement l’acceptabilité sociale et l’équité des ZFE.

Dans ce contexte, le rétablissement de la prime à la conversion est indispensable, parallèlement au maintien et à la consolidation des zones à faible émission.

c. Des dispositifs de soutien sans continuité : l’exemple de la lutte contre le bruit

Comme le souligne et l’illustre le Haut-commissariat, « malgré une volonté affichée de s’attaquer aux points noirs du bruit, on constate davantage des programmes de financement ponctuels, rarement reconduits, que la mise en place d’une véritable planification avec mobilisation de fonds pérennes. »

Des soutiens sans continuité ([186])

La résorption des « points noirs du bruit » a fait l’objet de plusieurs plans d’action successifs (1984, 1999, 2009). Le plan piloté par l’ADEME entre 2009 et 2014 a été évalué en 2015. L’objectif du plan était de traiter environ 33 000 logements, correspondant à près de 4 800 points noirs du bruit.

Dans ce cadre des travaux d’isolation phonique pouvaient être financés à hauteur de 80 % par des aides publiques. Au total, 163 millions d’euros ont été mobilisés sur sept ans, permettant de traiter environ 8 000 logements et 3 400 points noirs du bruit, soit environ 70 % de l’objectif initial. Ce plan n’a pas été reconduit depuis 2015.

Sur le réseau national non concédé, 104 millions d’euros (dont une participation de l’État de 78 millions d’euros) ont été mobilisés essentiellement pour l’installation d’écrans anti‑bruit dans le cadre des contrats de plan État-région (CPER) sur la période 2015‑2022. Ces financements n’étaient plus que de 7,2 millions d’euros en 2023 (dont 6,5 millions d’euros de crédits État). Il est considéré que les PNB du réseau national concédé (autoroutes) seront presque intégralement traités d’ici fin 2025.

Le traitement des PNB ferroviaires a bénéficié en 2020 d’une nouvelle enveloppe de 120 millions d’euros dans le cadre du plan de relance, avec en plus 52 millions d’euros issus de crédits de l’agence de financement des infrastructures de transport (AFITF) et des collectivités pour une période de cinq ans.

Un constat comparable peut être dressé s’agissant des dispositifs d’aide à l’insonorisation autour des grands aéroports. Depuis 2005, environ 75 400 logements ont été insonorisés grâce à la taxe sur les nuisances sonores aériennes (TNSA), pour un montant total de 755 millions d’euros. Toutefois, les évolutions du dispositif ont contribué à en fragiliser le fonctionnement. L’augmentation du taux de prise en charge de 80 % à 100 % entre 2012 et 2014 a entraîné un afflux de demandes, dans un contexte de diminution concomitante du plafond des recettes de la taxe. Ce décalage a conduit à un engorgement des dossiers et à un allongement des délais de traitement, parfois de plusieurs années.

La réduction du taux de subvention à 80 % en 2014 a, en retour, contribué à une baisse des demandes, aujourd’hui inférieures aux ressources disponibles. Selon un rapport récent du Sénat, environ 45 000 logements ou locaux restent éligibles à des travaux d’insonorisation, pour un besoin de financement estimé à près de 675 millions d’euros.

Ces éléments illustrent les limites d’une politique d’incitation conduite sans continuité ni pilotage stratégique.

2. Un soutien marginal et profondément affaibli à l’agriculture biologique, des verrous majeurs à lever

Alors que les politiques publiques de soutien à l’agriculture biologique constituent aujourd’hui le principal levier ayant démontré un effet positif sur la réduction de l’usage des pesticide, les politiques de soutien déjà marginales enregistrent de nouveaux reculs qui traduisent un désengagement sans précédent des pouvoirs publics.

a. Une orientation des soutiens vers la réduction des pesticides déjà marginale et en recul

Selon l’analyse transmise par Eve Fouilleux, directrice de recherches au CNRS, chercheure associée au Cirad, les soutiens à l’agriculture biologique en France en 2024 représentaient environ 537 millions d’euros ([187]) sur 15,7 milliards d’euros d’aides versées à l’ensemble de l’agriculture française, soit environ 3,4 %, alors même qu’elle représente 10 % de la surface agricole utile et 6 % de la consommation alimentaire. L’agriculture biologique est donc moins soutenue que son poids actuel dans le système agricole, 25 % des agriculteurs biologiques ne bénéficiant d’ailleurs d’aucun soutien en 2022, selon la Cour des comptes.

Cette situation est en partie héritée d’une politique agricole commune longtemps peu orientée vers les enjeux environnementaux. Si le « verdissement » s’est renforcé avec la mise en place dans la programmation 2023-2027 des éco‑régimes – lesquels représentent désormais 25 % du budget de la PAC –, leur calibrage limite fortement leur impact réel : en France, la quasi-totalité des agriculteurs bénéficie ainsi des éco-régimes sans modification substantielle de leurs pratiques.

Au-delà, la France, à travers son plan stratégique national, mobilise peu les leviers de réduction de l’usage des pesticides.

En particulier, les aides au maintien de l’agriculture biologique, proposées dans le cadre de la PAC au choix des États membres et mises en œuvre à compter de 2012, ont été supprimées en 2017. Elles ont pourtant contribué à la forte dynamique de conversion observée pendant cette période. Ce choix a profondément affaibli le soutien au secteur.

En outre, les politiques publiques ont contribué à fragiliser l’agriculture biologique en reconnaissant et en soutenant, des labels environnementaux concurrents, beaucoup moins exigeants en matière de réduction de l’usage des pesticides, en particulier la certification « haute valeur environnementale » (HVE), introduite en 2012. Dans le cadre des éco-régimes de la PAC, le choix a été fait de soutenir les exploitations certifiées en agriculture biologique et celles labellisées HVE, avec des niveaux de soutien insuffisamment différenciés au regard des exigences respectives de ces dispositifs. Dans une première version du plan stratégique national, les deux labels étaient même rémunérés à un niveau identique, avant que ce point ne fasse l’objet d’une demande de révision par la Commission européenne.

Ce soutien assorti d’exigences réduites a permis le succès rapide du label HVE – avec près de 39 800 exploitations en 2024, pour une surface agricole utile proche de celle de l’agriculture biologique.

Le principal instrument restant, l’aide à la conversion, est largement insuffisant pour soutenir une dynamique durable. Sur un budget prévu à hauteur de 340 millions d’euros par an entre 2023 et 2027, 257 millions d’euros de crédits non consommés ont été constatés en 2023 et 2024, traduisant un ralentissement marqué des conversions et, plus largement la perte de confiance dans les perspectives offertes par le modèle biologique. Dans le même temps, les surfaces cultivées en agriculture biologique reculent : 56 197 hectares ont été abandonnés en 2024, et plus de 110 000 hectares depuis 2022.

La France : seul pays où les agriculteurs biologiques sont moins soutenus
que les agriculteurs conventionnels

Dans une perspective européenne, Eve Fouilleux souligne la situation défavorable de la France.

La France est, avec les Pays-Bas, l’un des seuls États membres à ne pas avoir maintenu de dispositif spécifique d’aide au maintien de l’agriculture biologique en dehors des éco-régimes.

Par ailleurs, alors que plusieurs pays ont fait le choix d’intégrer le soutien à l’agriculture biologique dans le premier pilier de la PAC – garantissant ainsi des financements plus stables et prévisibles –, la France continue de le cantonner au second pilier, l’exposant à des incertitudes budgétaires et à des retards de paiement récurrents, relevés notamment par la Cour des comptes.

Les comparaisons européennes confirment ce décrochage. Selon la Commission européenne, les exploitations biologiques en Allemagne, en Autriche ou en Italie perçoivent environ 50 % de subventions supplémentaires par travailleur par rapport aux exploitations conventionnelles. En France, à l’inverse, les exploitations biologiques reçoivent environ un tiers de subventions en moins par travailleur que les exploitations conventionnelles.

Ce constat, établi de manière convergente par plusieurs rapports de la Commission européenne, est probablement aujourd’hui encore accentué par le recul récent des soutiens.

Il s’ensuit qu’avec environ 10 % de sa SAU en agriculture biologique, la France se situe en dessous de la moyenne européenne et au 14ᵉ rang des États membres. Elle reste très éloignée de pays comme l’Autriche (26 %), l’Estonie (22 %) ou la Suède (20 %). La part de marché du bio dans l’alimentation demeure également limitée, autour de 6 % en 2024, contre 12,8 % au Danemark. Par ailleurs, près de 10 % des produits biologiques consommés en France (hors produits tropicaux) sont importés.

b. À la faiblesse du soutien à la production s’ajoute une politique de soutien à la consommation particulièrement limitée et en recul

Comme évoqué précédemment, les moyens consacrés à la promotion de l’agriculture biologique, jugés très insuffisant par la Cour des comptes en 2022, ont encore fait l’objet d’arbitrages budgétaires défavorables : le budget du fonds Avenir bio est ainsi passé de 18 millions d’euros à 8,7 millions d’euros en 2025, tandis que le programme de communication « C’est Bio la France » a été amputé de 5 millions d’euros. L’Agence Bio, chargée à la fois du suivi statistique et de la communication, dispose de ressources insuffisantes et a même été menacée de disparition.

Au-delà des moyens, le contenu même des politiques de communication interroge. Les campagnes de promotion de l’agriculture biologique s’abstiennent de mettre en avant la question des pesticides, pourtant centrale dans sa définition et dans les attentes des consommateurs. Comme le relevait la Cour des comptes dès 2020, cette forme d’autocensure vise à éviter toute mise en cause implicite de l’agriculture conventionnelle, au prix d’un affaiblissement du message porté. Le terme même de « bio » est également absent des supports de communication grand public de la politique alimentaire et nutritionnelle notamment le site mangerbouger.fr.

Du point de vue du consommateur, l’introduction de labels concurrents brouille l’information et affaiblit l’attractivité de l’agriculture biologique.

Enfin, la principale politique publique destinée à structurer la demande est elle aussi en déshérence.

L’obligation de 50 % de produits durables, dont 20 % de produits biologiques, dans la restauration collective publique à compter du 1er janvier 2022 devait constituer un outil majeur de structuration des filières, en garantissant des débouchés stables et accessibles à tous. Toutefois, comme le soulignent le Haut‑commissariat à la stratégie et au plan et plusieurs rapports d’évaluation, cette obligation n’est pas respectée, sans contrôle ni sanction à date, ce qui limite fortement sa portée et prive l’agriculture biologique d’un levier essentiel de sécurisation de la demande. Pour l’année 2024, seuls 21 % (en montant) des achats de la restauration collective du public sont télédéclarés sur la plateforme du ministère en charge de l’agriculture (obligation pourtant en place pour la restauration collective du public depuis 2022). Sur ces télédéclarations, la part de bio ne représente que 12 % et l’on peut penser que ce sont les restaurants les plus avancés en matière de bio qui télédéclarent.

c. Des leviers de politique publique insuffisamment mobilisés en faveur de la réduction de l’usage des pesticides

Au-delà de l’orientation défavorable des soutiens à la production et à la demande, d’autres instruments de politique publique restent insuffisamment mobilisés ou défavorables à l’agriculture biologique. Ces leviers sont nombreux et mériteraient de faire l’objet d’une mission à part entière.

Un verrouillage socio-technique qui freine le développement des alternatives
aux pesticides

S’agissant de la réduction de l’usage des pesticides, le recours aux seuls leviers incitatifs se heurte à un verrouillage systémique qu’il est impératif de prendre en compte pour en comprendre les limites.

Une littérature désormais abondante met en évidence la difficulté à diminuer l’usage des pesticides au sein d’un système alimentaire dont toute l’organisation est fondée sur leur utilisation. Le système alimentaire englobe toute la chaîne de la production à la consommation.

Le modèle économique de tous les acteurs majeurs de ce système en amont et en aval de l’agirculture – industries agrochimiques et semencières, négociants, coopératives, industriels de la transformation et grande distribution – est fondé sur une production agricole standardisée, à forts volumes et à forte dépendance aux intrants.

Dans ce cadre, la capacité des agriculteurs à s’extraire de ces logiques demeure limitée d’autant que les politiques publiques contribuent à accompagner et consolider ce modèle.

Dès lors la réduction durable des usages de pesticides suppose d’engager un processus de « déverrouillage » du système agroalimentaire, en agissant sur l’ensemble de ses composantes.

Recommandation n° 61 : Lancer une mission dédiée à l’identification exhaustive des verrous systémiques freinant le développement de l’agriculture biologique en couvrant notamment les sujets liés aux cahiers des charges aval, à l’accès au foncier, à l’orientation de la recherche agronomique, à la nature du conseil agricole et aux conditionnalités des aides publiques versées aux acteurs de la transformation et de la distribution.

i. Des politiques d’installation et de conseil qui contribuent au maintien du modèle intensif

Les modalités actuelles de soutien à l’installation agricole et d’accès au foncier, fondées principalement sur des critères économiques ([188]), ne permettent pas de favoriser les modèles les plus vertueux sur le plan environnemental. Alors que le nombre d’agriculteurs a fortement diminué au cours des dernières décennies, la taille des exploitations a, dans le même temps, augmenté de manière continue. Or, comme le montre une étude du BASIC de 2021, les exploitations de plus grande taille ont tendance à recourir davantage aux pesticides. Dans ce contexte, favoriser l’installation plutôt que l’agrandissement des exploitations constitue un levier essentiel de réduction de l’usage des pesticides.

Recommandation n° 62 : Dans le soutien à l’installation agricole et l’accès au foncier, donner la priorité, notamment dans les zones à forte vulnérabilité environnementale, aux projets présentant des bénéfices en matière de réduction des intrants et de préservation des ressources.

ii. Un conseil agricole inadapté à l’objectif de réduction de l’usage

Le conseil agricole est un levier déterminant, aujourd’hui insuffisamment orienté vers la réduction de l’usage des pesticides.

La récente évolution réglementaire, actée par un arrêté de décembre 2025 mettant fin à la séparation entre le conseil et la vente des produits phytosanitaires à compter du 1er janvier 2026, a suscité de vives critiques. Toutefois, comme le souligne Eve Fouilleux, la séparation formelle entre conseil et vente ne constitue pas, en elle-même, une réponse suffisante si la nature du conseil prodigué demeure inchangée. En pratique, cette séparation pouvait déjà être contournée par la création de structures juridiques distinctes, sans modification réelle des pratiques. L’enjeu principal réside moins dans l’organisation juridique du conseil que dans son contenu et son indépendance. Or, il repose largement sur les références et les intérêts de l’agrofourniture, les conseillers étant souvent en situation de dépendance vis-à-vis de ses acteurs. Il est dès lors essentiel de réorienter le conseil agricole vers des bases scientifiques transparentes, intégrant à la fois les risques liés à l’usage des pesticides, leur utilité réelle et les alternatives disponibles. À cet égard, des initiatives étrangères, notamment au Canada, montrent l’intérêt de dispositifs d’information accessibles et transparents.

Recommandation n° 63 : Rétablir une séparation entre le conseil et la vente des produits phytosanitaires.

Recommandation n° 64 : Faire évoluer la nature du conseil agricole en imposant que tout conseil phytosanitaire soit assorti d’une information transparente sur les risques sanitaires et environnementaux, et les alternatives disponibles, en s’inspirant de l’outil québécois SAgE Pesticides, développé en partenariat entre les autorités sanitaires et environnementales.

3. Des dispositifs prometteurs mais encore marginaux : les paiements pour services environnementaux

Mis en place à titre expérimental par le ministère chargé de l’environnement, les paiements pour services environnementaux (PSE) visent à répondre à l’inadéquation entre les aides agricoles existantes et les objectifs de préservation de l’eau et de la biodiversité.

Ils reposent sur une logique d’internalisation positive des externalités environnementales, en rémunérant directement les services rendus par les agriculteurs en matière de préservation des ressources. Le principe est celui d’un paiement incitatif, généralement à l’hectare, corrélé à la performance environnementale des exploitations.

Selon le ministère de la transition écologique, les PSE reposent sur trois piliers : un ciblage des territoires à enjeux environnementaux ; une contractualisation exigeante, assortie d’objectifs de résultats ; une animation territoriale renforcée, reposant sur des moyens humains dédiés, un accompagnement technique des exploitations et une coordination locale permettant d’embarquer un nombre significatif d’agriculteurs.

Déployés principalement par les agences de l’eau, et désormais également par certaines collectivités territoriales, les PSE prennent la forme de contrats pluriannuels de cinq à sept ans. Leur mise en œuvre repose largement sur des acteurs locaux – syndicats, intercommunalités, parcs naturels régionaux – chargés de l’ingénierie et du suivi des projets.

À la fin de l’année 2024, près de 160 millions d’euros étaient engagés dans plus de 130 projets, impliquant 3 600 agriculteurs et couvrant environ 350 000 hectares.

Agence de l’Eau	Nombre de PSE	Nombre d’agriculteurs concernés (fin 2024)
Agence de l’Eau Adour Garonne	30	771
Agence de l’Eau Artois Picardie	10	165
Agence de l’Eau Seine Normandie	19	703
Agence de l’Eau Rhin Meuse	19	355
Agence de l’Eau Rhône Méditerranée Corse	21	754
Agence de l’Eau Loire Bretagne	34	870

Source : MTE.

L’évaluation conduite en 2023 par le CGDD souligne le succès de cette expérimentation en termes d’attractivité et de déploiement, même si son efficacité environnementale reste encore à évaluer.

Toutefois, plusieurs limites importantes sont relevées. Le dispositif peine notamment à mobiliser certaines catégories d’exploitations, en particulier les grandes cultures et les productions à forte valeur ajoutée.

Par ailleurs, la question de la pérennité des pratiques à l’issue des contrats demeure centrale. Les évolutions engagées reposent sur des incitations financières temporaires, ce qui pose la question de leur maintien dans le temps en l’absence de relais économiques ou de soutiens durables. L’ensemble des parties prenantes souligne la nécessité d’identifier des modèles de financement pérennes, associant à la fois les filières économiques et les bénéficiaires des services rendus, tels que les producteurs d’eau potable.

L’expérimentation devait être poursuivie dans le cadre du plan eau – sur la base d’une enveloppe de 30 millions d’euros par an entre 2024 et 2027 pour les PSE ciblés sur l’enjeu de l’eau et 50 millions d’euros pour les zones humides – mais leur financement reste incertain, notamment en l’absence de ressources nouvelles issues de la redevance pour pollution diffuse dont l’augmentation initialement prévue n’a pas eu lieu.

Ces dispositifs restent toutefois très inégalement répartis sur le territoire et d’un montant limité au regard des soutiens massifs accordés par ailleurs à l’agriculture conventionnelle. Leur portée se heurte en outre à un cadre global de politiques publiques qui demeure structurellement défavorable.

Le ministère de la transition écologique plaide à juste titre pour que la rémunération des services environnementaux soit pleinement reconnue dans les textes de la politique agricole commune, afin de dépasser la logique actuelle fondée sur la compensation des « surcoûts » et des « manques à gagner » associée aux mesures agro-environnementales.

Recommandation n° 65 : Développer les paiements pour services environnementaux et les faire reconnaître dans le cadre de la politique agricole commune afin de dépasser la logique actuelle fondée sur la compensation de « surcoûts » et de « manques à gagner » des mesures agro-environnementales.

D. RESTAURER LA CRÉDIBILITÉ DES INSTRUMENTS DE PLANIFICATION

1. Une stratégie nationale santé-environnement « une seule santé » à construire

Arrivé à son terme, le PNSE ne semble pas avoir fait l’objet d’une préparation suffisante de ses suites. Les acteurs ministériels interrogés indiquent que les réflexions relatives à sa reconduction ou à son évolution restent en cours, sans qu’une orientation claire n’ait été arrêtée. Aucune évaluation du PNSE 4 n’a été conduite.

En 2022, un rapport interinspections sur les moyens et la gouvernance de la santé environnementale recommandait la mise en place d’une véritable stratégie nationale santé-environnement fondée sur plusieurs caractéristiques structurantes :

– un portage politique au plus haut niveau de l’État ;

– une articulation avec les autres stratégies nationales (santé, recherche, transition écologique) ;

– un rôle de matrice stratégique, fixant les orientations des différents plans sectoriels ;

– une déclinaison dans les contrats d’objectifs et de performance des agences et établissements concernés ;

– une priorisation explicite des actions ;

– une intégration des enjeux européens et des leviers associés ;

– la définition d’indicateurs d’impact, notamment en matière de réduction effective de l’exposition aux facteurs de risque.

La rapporteure appelle à construire sans délais une telle stratégie qui doit d’abord reposer sur un diagnostic partagé des priorités et des enjeux pour rompre avec la logique d’empilement d’actions sectorielles au gré de priorités conjoncturelles qui prévaut aujourd’hui dans toutes les dimensions de cette politique.

Cette stratégie devrait en outre s’accompagner d’un tableau de bord unique et centralisé, renseigné annuellement, permettant de suivre l’ensemble des actions conduites dans le champ de la santé environnementale, y compris celles portées par les différents plans sectoriels.

En couvrant chaque dimension de la santé environnementale – recherche, surveillance, données, communication, formation, stratégie de contrôles – ce tableau de bord devrait présenter, pour chaque action, les objectifs poursuivis, les moyens mobilisés et l’état d’avancement.

Rendu public et accessible en ligne, il permettrait de dépasser des documents souvent trop descriptifs pour offrir une vision transversale, opérationnelle et réellement pilotable de l’action publique.

Cette stratégie doit également intégrer pleinement la dimension européenne, déterminante dans ce champ, en précisant les orientations que la France entend porter dans les négociations et les instances européennes, sujet sur lequel un effort de transparence est indispensable.

Enfin, cette stratégie devrait faire l’objet d’avis publics des instances compétentes – Groupe santé environnement (GSE), Haut conseil de la santé publique, Haut conseil pour le climat – et être soumise pour avis au Parlement pour permettre aux commissions compétentes de se prononcer avant son adoption.

Sa mise en œuvre doit faire l’objet d’un suivi renforcé sous contrôle parlementaire et sous le contrôle du Groupe santé environnement (GSE).

Recommandation n° 66 : Construire sans délai une stratégie nationale santé-environnement reposant sur un diagnostic partagé des priorités et des enjeux, rompant avec la logique d’empilement d’actions sectorielles en assurant : un portage politique au plus haut niveau de l’État, un pilote identifié doté de moyens à la hauteur, un rôle de matrice stratégique fixant les orientations des différents plans sectoriels, une déclinaison dans les contrats d’objectifs et de performance des établissements et agences concernés, une intégration des enjeux européens et des leviers associés, et la définition d’indicateurs d’impact mesurant notamment la réduction effective de l’exposition aux facteurs de risque.

Recommandation n° 67 : Accompagner cette stratégie d’un tableau de bord unique et centralisé, renseigné annuellement et rendu public, permettant de suivre l’ensemble des actions conduites dans le champ de la santé environnementale.

Recommandation n° 68 : Soumettre la stratégie ainsi que son exécution à des avis publics des instances compétentes – Groupe santé environnement, Haut conseil de la santé publique, Haut conseil pour le climat – ainsi qu’au Parlement.

2. Rétablir la crédibilité de la planification : des exigences minimales de contenu et de pilotage pour les plans sectoriels

Il n’est pas étonnant qu’un champ aussi vaste et transversal que la santé environnementale repose sur un grand nombre de plans sectoriels. Certains, à l’instar du PNSE ou des PPA, sont d’ailleurs prévus par des textes européens ou nationaux.

Ils peuvent être utiles pour créer une dynamique, mobiliser des acteurs, des connaissances et des leviers d’action spécifiques à chaque problématique.

Cependant, les défauts des nombreux instruments de planification en matière de santé environnementale sont largement documentés par le présent rapport comme dans les rapports qui l’ont précédé sans qu’une rationalisation n’ait été engagée.

Au-delà de leurs limites opérationnelles, la multiplication de plans dépourvus de moyens et de portée opérationnelle et insuffisamment suivis d’effets nuit à la crédibilité de l’action publique.

La succession d’effets d’annonce ou de communication politique, non suivis de progrès mesurables, affaiblit profondément la confiance des citoyens dans la capacité des pouvoirs publics à agir efficacement en matière de santé environnementale.

Cette situation contribue également à épuiser les acteurs de terrain – élus locaux, services déconcentrés, professionnels, associations – confrontés à une multiplication de dispositifs dont l’élaboration et la mise en œuvre sont souvent aussi lourdes et chronophages qu’ils sont inefficaces.

S’agissant des plans sectoriels, un principe simple devrait désormais prévaloir : un plan qui ne respecte pas un socle minimal d’exigences en matière d’objectifs, de moyens, d’indicateurs de pilotage et surtout d’articulation à la stratégie nationale ne devrait pas être lancé. Il en va de la crédibilité de l’action publique.

E. RENFORCER L’APPLICATION DU PRINCIPE DU POLLUEUR-PAYEUR

Le principe du pollueur-payeur consiste à faire supporter aux acteurs à l’origine d’une pollution les coûts qu’elle engendre pour la collectivité. Malgré son caractère structurant, l’étude des politiques de santé environnementale met en évidence une application partielle, à géométrie variable et globalement insuffisante de ce principe selon les compartiments environnementaux et les facteurs de pollution. Ce constat, partagé notamment par le Haut-commissariat à la stratégie et au plan, appelle un renforcement significatif de sa mise en œuvre.

1. Un financement de la surveillance de la qualité de l’air encore partiellement fondé sur ce principe

Le financement des associations agréées de surveillance de la qualité de l’air (AASQA), issu des principes posés par la loi sur l’air de 1996 repose sur un modèle tripartite associant l’État, les collectivités territoriales et les secteurs émetteurs de polluants, principalement les industriels.

La contribution de ces derniers prend notamment la forme de dons, déductibles de la taxe générale sur les activités polluantes. Ce modèle traduit une reconnaissance du principe du pollueur-payeur, mais son application demeure incomplète. En effet, plusieurs secteurs majeurs émetteurs de polluants – au premier rang desquels les transports, l’agriculture ou encore le chauffage domestique – ne sont pas, à ce stade, pleinement mis à contribution.

Dans ce contexte, le Haut-commissariat à la stratégie et au plan recommande de diversifier les sources de financement des AASQA afin d’assurer un financement suffisant et pérenne, en élargissant la contribution aux principaux secteurs émetteurs. Le ministère de la transition écologique souscrit à cet objectif, en appelant à une meilleure application du principe du pollueur-payeur à l’ensemble des secteurs concernés.

2. Une application défaillante dans le domaine de l’eau

Le principe du pollueur-payeur a également inspiré les mécanismes de redevances perçues par les agences de l’eau, destinées à inciter à une réduction de l’usage des pesticides et à financer les actions de dépollution et de préservation des milieux aquatiques. Une redevance pour pollutions diffuses est ainsi perçue lors de l’achat de pesticides. Une part de cette redevance (71 millions d’euros par an) est affectée au plan Ecophyto.

Ce principe directeur de la politique de l’eau demeure appliqué de manière très insuffisante.

Comme le souligne la mission interinspections relative à la présence de pesticides et de leurs métabolites dans l’eau destinée à la consommation humaine, son produit – qui oscille autour de 180 millions d’euros par an – est sans commune mesure avec les 2,5 milliards d’euros de chiffre d’affaires du secteur des produits phytosanitaires et avec les coûts sociaux et environnementaux associés aux pollutions qu’ils engendrent et en particulier aux coûts de dépollution de l’eau.

Son niveau est par ailleurs insuffisant pour produire un signal-prix réellement dissuasif et en faire un levier de réduction de l’usage des pesticides.

En outre, l’application du principe est fortement affaiblie par le plafonnement systématique des recettes et autres prélèvements au profit du budget de l’État, à l’image du prélèvement exceptionnel de 130 millions d’euros sur la trésorerie des agences de l’eau opéré en 2025. Ces divers détournements de la ressource au profit du budget de l’État sont perçus à juste titre comme une remise en cause du principe selon lequel « l’eau paie l’eau » qui fragilise le consentement à payer des usagers.

L’application du principe se heurte enfin à des arbitrages défavorables comme en témoigne l’abandon de la hausse de la redevance pour pollution diffuse initialement envisagée dans le cadre du plan eau dans le contexte de la crise agricole.

En conséquence, les coûts de pollution restent massivement supportés par les acteurs en aval, au premier rang desquels les ménages, via la facture d’eau, ainsi que par l’environnement lui-même.

3. Une redevance encore inappliquée et hors de proportion avec l’ampleur des pollutions aux PFAS

La loi du 27 février 2025 a instauré une redevance applicable aux rejets de PFAS dans l’eau des exploitants d’installations classées pour la protection de l’environnement soumises à autorisation, perçue au profit des agences de l’eau afin de contribuer au financement d’actions de dépollution. Elle est fixée à 100 euros pour 100 grammes de PFAS rejetés dans l’eau.

Sa mise en œuvre s’avère incertaine et laborieuse. Le dispositif a été ajusté dans le cadre de la loi de finances pour 2026, avec un report de son entrée en vigueur au 1er mars 2026 afin de « sécuriser juridiquement » son application. À ce stade, plusieurs textes réglementaires sont encore en cours d’élaboration, notamment pour préciser la liste des substances concernées et les modalités de détermination de l’assiette.

Si la création de cette redevance constitue un premier pas, l’application du principe du pollueur-payeur aux PFAS demeure, à ce stade, largement embryonnaire et très en deçà des enjeux sanitaires, environnementaux et financiers associés à ces pollutions dont le coût pourrait atteindre, en Europe, entre 330 et 1 700 milliards d’euros d’ici à 2050.

Le Haut-commissariat à la stratégie et au plan recommande d’en étendre l’application aux installations non classées et à celles soumises à simple déclaration.

La rapporteure soutient une augmentation du niveau assortie d’une extension significative de l’assiette à l’ensemble des formes de rejets (air, sols, déchets) et en intégrant l’ensemble des usages, la production ainsi que l’importation.

Recommandation n° 69 : Renforcer le principe pollueur-payeur dans l’ensemble des dimensions de la politique de santé environnementale.

Recommandation n° 70 : Élargir le champ de la taxe générale sur les activités polluantes à l’ensemble des secteurs émetteurs de particules fines ; renforcer la redevance pour pollutions diffuses en mettant fin aux plafonnement et prélèvements au profit du budget général de l’État ; appliquer sans délai la redevance PFAS, en augmentant son montant et en élargissant son assiette à l’ensemble des formes de rejet, en intégrant la production et l’importation.

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TROISIÈME PARTIE : RESTAURER LA CONFIANCE, SOUTENIR ET ACCOMPAGNER LES ACTEURS LOCAUX

L’inquiétude des citoyens sur leur santé et leur environnement ne cesse de croître (cf. tableau ci‑dessous). Dans ce contexte, l’amélioration de l’environnement, de la qualité des ressources et des informations qui les concernent, représentent des enjeux majeurs pour lesquels les collectivités territoriales sont en première ligne. Inégalement épaulés par les services de l’État qui peinent à répondre à des besoins croissants, les élus mais aussi les acteurs locaux et les citoyens manquent d’informations et de formation. Ces insuffisances nourrissent la défiance vis-à-vis des politiques publiques de santé environnementale.

Source : Baromètre « santé social » - novembre 2025 – AMF, Mutualité française.

Mieux accompagner les collectivités territoriales, proposer des informations de référence transparentes et accessibles, former les acteurs du quotidien sur la santé environnementale constituent des leviers indispensables pour retisser un lien de confiance abimé entre les citoyens et les responsables de la qualité de leur environnement comme de leurs ressources.

I. LE RÔLE CLÉ DES ACTEURS LOCAUX

À l’échelon local, la gestion des questions de santé environnementale s’organise au niveau des services déconcentrés et des opérateurs de l’État d’une part, des collectivités territoriales d’autre part. Il s’agit, pour les services et opérateurs de l’État, de faire appliquer la règlementation en vigueur, de soutenir des projets locaux, de développer des actions de prévention ainsi que des expertises, et, pour les collectivités territoriales, au-delà de leurs missions règlementaires – assainissement et distribution de l’eau ([189]), traitement des déchets, air, bruit… –, d’agir, dans le cadre de leurs compétences, pour prévenir les risques et réduire les expositions mais aussi pour répondre aux inquiétudes et aux sollicitations des citoyens, démontrant, une fois encore, le rôle clef des acteurs « du dernier kilomètre ».

Pour conduire des actions de santé environnementale, les outils et initiatives sont nombreux mais la coordination entre des acteurs aux compétences croisées n’est pas simple tandis que les missions de chacun ne sont pas toujours clairement définies, ce que plusieurs rapports ont déjà relevé ([190]). Le rapport du Haut‑commissariat regrette, à son tour, des actions publiques parfois désarticulées entre les échelons et des responsabilités diluées comme c’est le cas pour la surveillance de la qualité de l’eau répartie entre les collectivités et établissements publics chargés de la production et de la distribution de l’eau, les agences de l’eau, les ARS et les préfets.

Le Haut-commissariat relève que sans cadre réglementaire clair et sans soutien national suffisant, la gestion de ces politiques locales peine à être efficace. Ainsi, sauf exceptions (concernant les déchets et le bruit), les collectivités n’ont pas la compétence de police de l’environnement, dévolue aux services et opérateurs de l’État ; ainsi, si elles sont responsables de la qualité de l’eau distribuée sur leur territoire, seuls les préfets peuvent restreindre les activités polluantes. Elles ne peuvent pas non plus restreindre l’usage de pesticides sur leur territoire. De même, les collectivités territoriales ont peu d’outils d’expertises (par exemple seuls deux observatoires régionaux du bruit sont recensés en Île-de-France et Auvergne‑Rhône-Alpes).

A. DE NOMBREUX SERVICES DÉCONCENTRÉS ET OPÉRATEURS POUR DES MISSIONS CROISÉES

La difficile articulation des compétences entre les nombreux services déconcentrés de l’État n’est pas un sujet nouveau mais l’enrichissement progressif du « portefeuille » de la santé environnementale lui confère une acuité particulière. De surcroît, la priorité donnée à leurs missions réglementaires de plus en plus nombreuses – en particulier les missions de contrôle – avec des effectifs contraints, les conduit souvent à rester sur les postures de verticalité au détriment de l’accompagnement dont les collectivités ont de plus en plus besoin.

1. Des services déconcentrés en charge d’un nombre croissant de contrôles et à la peine sur les missions d’accompagnement

Parmi les nombreux services des administrations déconcentrées : les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) sont en charge de la prévention des risques naturels et technologiques, des questions d’aménagements durables, de transport et de logement, de l’information et de la formation. Les directions régionales de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (DRAAF) mettent en œuvre les politiques de l’alimentation (offre alimentaire, protection des végétaux) ; elles exercent également l’autorité académique sur l’enseignement technique et supérieur agricole. Les directions départementales des territoires et de la mer (DDTM) exercent des missions liées à l’aménagement et au développement durables du territoire et de la mer – environnement, eau, agriculture, urbanisme, prévention des risques, logement, construction. Les directions départementales de la protection des populations (DDPP) sont chargées d’opérations de contrôle, d’inspection et d’enquêtes liées à la sécurité du consommateur et à la qualité de son alimentation ; elles participent à la protection de l’environnement et au bon état sanitaire des élevages.

Des missions de surveillance et de contrôle croissantes

Les missions de surveillance et de contrôle dévolues aux services de l’État sont croissantes tant en termes d’entités à contrôler que d’enrichissement des contrôles.

À titre d’exemple, la DREAL PACA, entendue par la rapporteure, opère des contrôles réguliers sur quelque 600 ICPE dont 70 sites SEVESO ce qui se traduit par un programme de 500 inspections annuelles ciblées selon des orientations nationales ou régionales (par exemple les PFAS dans les rejets aqueux, les tours aéroréfrigérantes…). Ces contrôles sont complétés par 50 à 100 contrôles inopinés annuels dans le cadre desquels des laboratoires indépendants sont mandatés pour vérifier les auto-déclarations des industriels, ce qui se traduit, en cas d’anomalies, par des suivis et nouvelles inspections.

En Ille-et-Vilaine, 14 inspecteurs contrôlent 556 sites à autorisation ou enregistrement dont 26 sites SEVESO et 60 sites soumis à la directive européenne sur les émissions industrielles. Dans ce cadre, 254 contrôles ont été réalisés en 2024. De même, un plan de contrôle interservices « eau et nature » est élaboré annuellement pour décliner au niveau départemental la stratégie nationale de contrôle. En 2024, une présence renforcée sur le terrain a permis de réaliser plus de 1 000 contrôles au titre de la lutte contre la dégradation de la qualité des eaux (pollutions diffuses ou directes), les atteintes aux espèces protégées (destruction, trafic) ou encore la préservation des milieux (haies, zones humides).

À l’échelle nationale, selon les informations transmises par le ministère en charge de la transition écologique, l’inspection des installations classées (ICPE) a mobilisé, en 2024, 1 426 personnels techniques pour 24 514 inspections.

Les missions de contrôle des services de l’État ne cessent de s’étoffer : en quantité compte tenu du nombre croissant d’installations et de zones sensibles à surveiller mais aussi en termes de contenu en raison du nombre croissant de substances et des molécules concernées comme c’est le cas pour les pesticides et les PFAS.

Dans les domaines de l’eau et de la nature, l’insuffisance des moyens humains et financiers des services est relevée au regard de la complexité et de la diversité des missions qui leur sont dévolues : accompagnement des porteurs de projets, instructions des dossiers, pilotage de la concertation territoriale, contrôles, polices administrative et judiciaire en lien avec les autorités compétentes (procureur et préfets), avec les autres services compétents, mise en œuvre des différents plans nationaux, protection des écosystèmes, avis sur les projets industriels...

Des difficultés de recrutement sont également mentionnées comme c’est le cas pour la police de l’eau, lesquelles peuvent être imputées à la profusion règlementaire, au statut et à la rémunération des agents qui ne reflètent pas la complexité du métier (une majorité d’instructeurs/inspecteurs en police de l’eau relèvent de la catégorie B) ainsi qu’aux difficultés de formation (en effet, les frais de déplacement étant à la charge des services déconcentrés, ces derniers n’ont pas toujours les moyens d’envoyer leurs agents en formation ; plusieurs sessions ont ainsi été annulées ou reportées en 2025).

Des difficultés de coordination

Des ambiguïtés persistent quant aux compétences respectives des différents acteurs (préfecture et services déconcentrés de l’État, collectivités territoriales). L’absence de cadrage clair conduit à des sollicitations hors champ de compétence générant des tensions organisationnelles pour les services. Dans ce cadre, un travail est en cours pour réinterroger les protocoles de coopération Préfet-ARS.

Des ARS interrogées par la rapporteure ont suggéré le groupement de certaines thématiques vers un interlocuteur unique (les contrôles qualité des eaux en industries agro-alimentaires vers les DD(ETS)PP, du bruit vers les DREAL/DDTM) ou un renforcement des collaborations avec les DREAL/DDT/DDPP à la suite de détection de contaminations de PFAS pour remonter la source des émissions et mettre en œuvre des mesures de gestion pour réduire l’impact sur les captages.

Plusieurs services régionaux et départementaux entendus par la rapporteure ont souligné l’utilité des comités de pilotage et de suivi de différents plans ou différentes missions comme des comités rassemblant plusieurs services départementaux et régionaux, tels les comités départementaux de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODERST), les missions interservices de l’eau et de la nature (MISEN), présidées par les préfets ou les comités opérationnels de lutte contre la délinquance environnementale (COLDEN), dispositifs départementaux de coordination de la lutte contre les atteintes à l’environnement, qui réunissent, sous la présidence du procureur de la République, préfets et représentants des services compétents.

Des missions d’accompagnement, de prévention et d’information à la peine

Au titre du droit d’accès à l’information, le code de l’environnement définit un certain nombre d’outils parmi lesquels les secrétariats permanents pour la prévention des pollutions et des risques industriels (SPPPI), lieux de débats sur les orientations prioritaires en matière de prévention des pollutions et les risques industriels. Lorsqu’ils sont constitués, les SPPPI mettent autour de la table représentants de l’État, collectivités territoriales, entreprises, associations de protection de l’environnement.

Ainsi, le SPPPI de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur a mis en œuvre le dispositif REPONSES pour répondre aux interrogations des riverains de l’étang de Berre tandis qu’une plateforme Enviro’ Étang de Berre met à disposition les études liées à l’environnement sur les territoires de Fos-sur-Mer et du Bassin minier de Provence. Elles concernent les thématiques de l’air, de l’eau, des sols, du bruit, de biodiversité, de santé des populations et de sociologie.

Les auditions conduites par la rapporteure ont permis de constater la pertinence de telles structures. Les besoins de dialogue et d’accompagnement sont nombreux ; or plusieurs représentants de collectivités territoriales entendus ont regretté une posture de verticalité des services de l’État et le manque de disponibilité pour les accompagner comme pour répondre à leurs interrogations.

2. Les agences régionales de santé : des moyens limités pour un champ d’action croissant

Les agences régionales de santé (ARS) sont des acteurs clé de la politique de santé environnementale dont elles assurent le pilotage territorial. Leurs missions au titre de la sécurité sanitaire, de la prévention et de la promotion de la santé sont multiples et concernent tous types de risques ; elles contrôlent les eaux de consommation et de baignade, les logements insalubres, la qualité de l’air intérieur, exercent des missions de veille, d’alerte et de sécurité sanitaire et de réduction des risques. Par les contrats locaux de santé, elles portent des actions concrètes de santé environnementale. Les ARS interviennent aussi dans différentes instances telles que la mission interservices de l’eau et de la nature (MISEN), les pôles départementaux de lutte contre l’habitat indigne ou les comités sécheresse pilotés par les préfets, les comités régionaux de l’alimentation et de l’eau, les comités de bassin des agences de l’eau, les comités opérationnels de gestion de crises.

Au-delà de la pertinence reconnue de l’intégration de la santé environnementale dans le champ de compétence des ARS, le rapport de capitalisation précité ([191]) relevait néanmoins :

– la prédominance des missions régaliennes réalisées pour le compte du préfet au détriment des missions de prévention ;

– la conciliation parfois difficile des projets régionaux de santé et des plans régionaux santé-environnement, compte tenu des différences de calendrier, de pilotage et de parties prenantes ;

– le déséquilibre missions/moyens dans les services santé-environnement qui ne permet pas toujours de s’investir dans des projets de prévention ;

– l’autonomie des services santé-environnement qui ont longtemps été considérés comme composés de personnels techniques très investis dans leur mission mais aussi relativement cloisonnés et peu ouverts sur les autres dimensions des politiques de santé.

On notera que, si les contrats d’objectifs et de moyens des ARS intègrent la santé-environnement, celle-ci est présentée sous le prisme de la transition écologique (Développer des environnements favorables à la santé dans une perspective de transition écologique). À titre d’exemple, l’ARS Grand Est a décliné cet objectif dans la première priorité de son schéma régional de santé 2023-2028 : Minimiser l’impact environnemental sur la santé des populations dans un contexte de changement climatique. L’ARS Normandie décline cet objectif à travers deux priorités : la réduction de l’empreinte carbone du système de santé et la qualité des eaux de consommation humaine. En Île-de-France, l’objectif opérationnel correspondant est lié à la lutte contre l’habitat indigne.

 Des sollicitations et des missions de contrôle croissantes

Le rapport de capitalisation précité relevait que 70 à 80 % des missions d’inspection et de contrôle des ARS relevaient de la santé environnementale mais que les missions de contrôle menées pour le compte du préfet en représentaient une part prépondérante.

De son côté, un rapport parlementaire de 2021 ([192]) regrettait que les ARS ne parviennent toujours pas à faire de la santé environnementale le pilier de leur politique de prévention et de promotion de la santé.

Les réponses apportées dans le cadre des auditions et questionnaires menés par la rapporteure confirment les tensions croissantes entre l’élargissement des missions en santé-environnement des ARS et les moyens disponibles.

L’accroissement des missions résulte de l’évolution du cadre réglementaire, de l’émergence de nouveaux risques (PFAS dans de l’eau, gestion des métabolites de pesticides, lutte antivectorielle, chenilles processionnaires, tensions quantitatives sur l’eau potable, habitat insalubre, événements climatiques, etc.), des études d’impacts sanitaires liées à la préservation des ressources et à l’adaptation des lieux de vie.

Ainsi, l’instruction n° 2011-406 du 26 octobre 2011 a défini les missions des agences régionales de santé dans le domaine de la santé environnementale mais, depuis cette date, y ont été ajoutées : la surveillance de la qualité de l’air intérieur dans certains établissements recevant du public (2022), des lieux de diffusion de sons amplifiés (2017), la lutte contre l’ambroisie (2017), la lutte contre la chenille processionnaire (2022), la lutte antivectorielle (2019), les avis sur les sites et sols pollués (2019), des refontes de procédures et de réglementation. Ainsi que, récemment, les avis sur les projets d’utilisation d’eaux non conventionnelles, le contrôle des installations productrices d’eaux conditionnées au titre des règlements européens « loyauté et fraudes » et « hygiène des denrées alimentaires », précédemment du ressort de la DGCCRF et de la DGAL.

Par ailleurs, des missions ont été intégrées dans le cadre des projets régionaux de santé et plans régionaux santé-environnement : urbanisme favorable à la santé, éducation et promotion de la santé-environnement, prévention de l’exposition aux produits chimiques dans les 1 000 premiers jours, animation territoriale, punaises de lit, etc.

L’eau : au cœur de la complexité de l’action des ARS

Depuis 2020, 13 décrets, 30 arrêtés et 22 instructions ont notamment concerné, pour les seules eaux de consommation humaine, le contrôle sanitaire, les autorisations et déclarations d’utilité publique des captages, les méthodes d’analyse, les plans de gestion de sécurité sanitaire, les bases de données.

Parmi les exemples d’évolution des missions :

- la prévention et la vérification de la mise en œuvre de démarches de gestion préventive des risques par les exploitants ; l’extension des missions de protection de la ressource ;

- le renforcement de la transparence sur les données qui s’accompagne d’un travail préparatoire pour les rendre lisibles et les mettre à disposition ;

- la gestion de l’eau des petites communes qui se traduit par une multiplicité d’interlocuteurs (plus de 1 000 en Auvergne-Rhône-Alpes) et une ingénierie très insuffisante que l’ARS doit palier ;

- la redistribution des missions sur les eaux conditionnées vers l’ARS (nouvelles compétences nécessaires sur les fraudes) ;

- la généralisation du Plan de gestion de la sécurité sanitaire des eaux pour tous les services d’eau, venant s’ajouter aux contrôles habituels ;

- un volume croissant de dérogations pesticides (près de 200 en Grand Est) mobilisant expertise et suivi ;

- l’augmentation du contentieux environnemental générant un besoin accru d’ingénierie juridique et l’intensification des sollicitations (presse, association, contrôle) ;

- la hausse des paramètres, des fréquences et des analyses au titre de nouveaux contrôles sanitaires ;

- des exigences renforcées des laboratoires agréés avec un suivi plus fin ;

- la hausse des alertes liées au changement climatique (sécheresse, pénuries, cyanobactéries).

Les sollicitations se multiplient : à titre d’exemple, l’ARS de Provence-Alpes-Côte d’Azur mentionne une hausse très importante, depuis dix ans, des demandes concernant des cas d’arboviroses (239 cas en 2023, 742 en 2025). Dans le Grand Est, les opérations de démoustication ont été multipliées par 5 à 10 depuis 2023 tandis que 259 cas de légionellose ont également été relevés en 2025 contre 162 en 2022. En Pays de la Loire, 450 pesticides et métabolites sont recherchés dans l’eau de consommation humaine contre 150 il y a 10 ans, les sollicitations sur les sites et sols pollués ont été multipliées par trois en quatre ans tandis que le nombre de communes concernées par le moustique tigre été multiplié par six au cours des quatre dernières années.

Plusieurs ARS relèvent également l’accroissement des sollicitations concernant l’habitat indigne depuis que la plateforme Signal-Logement facilite le dépôt de plaintes ; les signalements de syndromes de Diogène ou de Noé demandent, outre la gestion de l’insalubrité, un traitement partenarial et une prise en charge sociale voire médicale (plus de 4 000 signalements annuels en Île-de-France, 1 485 signalements pour le seul département du Nord contre 598 en 2021).

Régions	Contrôles de l’eau diligentés par les ARS
Auvergne-Rhône-Alpes	EDCH ([193]), eaux de baignade, de piscine, thermales, conditionnées : de l’ordre de 74 000 prélèvements annuels (dont 3 400 de recontrôles), 140 inspections sur 8 500 installations.
Centre-Val de Loire	2024 : 14 689 prélèvements d’eau potable, 180 prélèvements d’eaux conditionnées, 3 784 prélèvements d’eau de piscines, 373 prélèvements d’eau de baignade.
Bourgogne-Franche-Comté	EDCH : 2024 : 19 262 prélèvements ; 2025 : 12 inspections d’installations d’alimentation en eau ; 95 % de la population alimentée en eau de bonne qualité. 2024 : Eaux de baignades : 71 sites contrôlés ; eaux de loisirs, piscines : 3 242 prélèvements dans 550 établissements et 246 recontrôles dans le cadre de 2 132 visites.
Grand Est	2025 : 39 430 prélèvements suivis d’analyses sur 2 980 unités de distribution d’eau, 1 928 prélèvements dans les ERP, 8 517 dans les piscines, 573 prélèvements sur 86 sites de baignades naturelles, 436 prélèvements sur des eaux conditionnées, 764 dans le thermalisme.
Hauts-de-France	EDCH : 25 000 prélèvements env. (eau brute, eau en sortie de station de traitement et eau distribuée) ; Eaux de baignades : 800 prélèvements env. ; eaux de piscines : 6 000 prélèvements env.
Île-de-France	2024 : EDCH : 28 877 prélèvements, 829 non-conformités ; Eaux de piscine et de baignade : 10 347 prélèvements, 2 059 non-conformités.
Normandie	2025 : EDCH : 18 748 prélèvements, 4 321 recontrôles annuels en moyenne ; 2 064 prélèvements d’eaux de baignade, 50 recontrôles annuels en moyenne ; 4 567 prélèvements d’eaux de piscine, 220 recontrôles annuels.
Nouvelle-aquitaine	2025 : 47 905 prélèvements d’EDCH, eaux de loisirs, industrie agroalimentaires, eaux conditionnées ; taux de conformité : 92,1 % ; 71 non-conformités sur la présence de légionelle dans les réseaux intérieurs ; 170 enquêtes à la suite de signalements.
Occitanie	2024 : EDCH : 37 935 contrôles, 5 416 recontrôles ; piscines : 14 194 contrôles, 2 113 recontrôles ; eaux de baignade : 4 199 contrôles, 88 recontrôles ; thermalisme : 2 577 contrôles, 327 recontrôles ; eaux embouteillées : 713 contrôles, 60 recontrôles. 2025 : 43 344 prélèvements sur l’EDCH - près de 850 paramètres recherchés, 515 non-conformités bactériologiques et 184 non-conformités physico-chimiques. Inspections sur site : 3 ; relance des contrôles prévue en 2026 ; Inspections des usines de conditionnement d’eaux minérales naturelles : 8 sur 12 usines de la région (2 en 2024).
Provence-Alpes-Côte d’Azur	2024 : 24 459 prélèvements et analyses réalisés, 2 100 alertes et 162 restrictions d’usage de l’eau.
Pays de la Loire	2025 : eaux de baignades en mer : 151 sites contrôlés, 1 378 prélèvements, 98,6 % de conformité ; 90 fermetures temporaires (dont 31 fermetures préventives à l’initiative de la collectivité) ; Eaux de baignades en eau douce : 49 sites, 269 prélèvements (bactériologie) et 92 prélèvements (cyanotoxines), 19 fermetures temporaires, 2 inspections sur site ; Sites de pêche à pied de loisirs : 34 sites surveillés, 406 prélèvements ; Eaux de piscines : 772 établissements contrôlés, 4 187 prélèvements et 389 fermetures temporaires, 2 fermetures administratives, 3 inspections, 22 contrôles sanitaires sur site ; EDCH : Plus de 14 000 prélèvements annuels ; 1 à 3 restrictions de consommation.

Les ARS ont enfin anticipé la mise en œuvre des contrôles sanitaires de 20 PFAS dans l’eau distribuée par les réseaux publics. À titre d’exemple, l’ARS Provence-Alpes-Côte d’Azur a procédé à 2 500 analyses de captages et de sorties de stations de production d’eau et au niveau des réseaux de distribution dès 2024.

Les ARS contrôlent également les établissements sanitaires, sociaux et médico-sociaux (amiante, légionelloses, eau d’alimentation, déchets d’activités de soins à risques infectieux, radon). Les inspections effectuées dans l’habitat (insalubrité, saturnisme…) résultent généralement de signalements.

À titre d’exemple, l’ARS de Normandie procède annuellement à quelque 90 visites d’évaluation de l’insalubrité sur la base de l’analyse de 390 signalements et entre 20 et 30 inspections d’établissements sanitaires, médico-sociaux ou autres établissements recevant du public. En 2025, l’ARS de Nouvelle-Aquitaine a conduit 211 enquêtes pour des suspicions d’insalubrité tandis que celle d’Île-de-France a procédé à des actions au titre de l’habitat insalubre (1 152 arrêtés préfectoraux prescriptifs de travaux), de l’aménagement urbain et de la pollution des sols (1 281 avis sanitaires rendus, 101 dossiers traités sur des sites et sols pollués), du saturnisme (102 cas infantiles pris en charge, 84 enquêtes environnementales). Sur la lutte antivectorielle, 584 cas d’arboviroses ont été déclarés (dengue, chikungunya, Zika), 370 enquêtes entomologiques organisées et 19 opérations de démoustication réalisées.

 Des moyens contraints

La réduction des effectifs imposée aux ARS ont impacté les services « santé-environnement » et les effectifs sont majoritairement déployés sur des activités régaliennes qui, elles-mêmes, sont conduites dans des conditions de tensions. Or, les attentes et l’inquiétude de la population sont très fortes en termes de pollution de l’environnement et plus particulièrement de l’eau.

Les interventions des ARS en santé environnementale s’appuient sur le Fonds d’intervention régionale (FIR) dont l’augmentation est, en particulier, imputable aux marchés concernant la lutte antivectorielle et le contrôle de l’eau.

Moyens des ARS affectés à la santé environnementale
Occitanie	2025 : 123 ETP soit 16,5 % des effectifs de l’ARS (contre 115 ETP en 2023).	2025 : FIR 3,2 M€ en intervention (contre 1,8 M€ en 2021) et 1,8 M€ en fonctionnement. 70 décisions de financement (contrats de 70 000 € à 300 000 €).
Bourgogne-Franche-Comté	2024 : 64 ETP.	2025 : 1,45 M€ (FIR intervention prévention en santé environnementale), 256 000 € (projet « une seule santé »), 240 000 € (lutte antivectorielle) soit au total : 1,94 M€ soit moins de 1 % de la dotation du FIR.
Provence-Alpes-Côte d’Azur	Baisse d’environ 10 % en 5 ans du nombre d’agents dédiés à la santé-environnement, accentuée en 2025. 30 ETP dédiés aux contrôles de l’eau, 13 à l’environnement extérieur, 18 à l’espace clos.	La santé-environnement représente 4,1 % du budget de prévention et 1 % sur le budget total de l’ARS. FIR : 3 M€ env. mais les crédits destinés au financement de partenaires sont en diminution en raison de la hausse des crédits nécessaires à la lutte contre les arboviroses.
Centre-Val de Loire	2019 : 55,5 ETP ; 2024 : 51,9 ETP.	Budget FIR doublé en 5 ans. 2025 : 1,33 M€ consacrés aux actions du PRSE 4 (appel à projet).
Auvergne-Rhône-Alpes	76 ETP.	Environ 6 M€ annuels dédiés à la santé-environnement (FIR) + 900 000 € sur la lutte antivectorielle (soit 1 % du FIR – 593 M€).
Pays de la Loire	2021 : 57 ETP dont 3,2 administratifs ; 2026 : 52 ETP dont 3,6 administratifs.	2021 : 1,19 M€ ; 2025 : 1,44 M€. Soit 3,88 % du budget FIR prévention promotion de la santé.
Grand Est	2021 : 121 sur 766 ETP ; 2025 : 98 sur 689 ETP.	FIR santé-environnement : 2021 : 1,2 M€, 2025 : 1,99 M€ dont 612 962 € au titre de la lutte antivectorielle. D’autres crédits d’intervention concernent la santé environnementale, la mise en œuvre du PRSE, les services départementaux, des actions de veille ou des situations sanitaires exceptionnelles.
Normandie	71 agents en 2026. En 2025, gel de deux postes et un poste administratif supprimé.	FIR santé-environnement : 2021 : 580 564 €, 2025 : 931 052 € Dont 270 971 € en fonctionnement et 660 081 € en intervention.
Île-de-France	2021 : 1 133,5 dont 139,3 en santé-environnement (SE) ; 2025 : 994,5 dont 152,7 en SE.	FIR santé-environnement : 7,2 M€ (2,7% du FIR prévention en 2025).
Nouvelle-Aquitaine	2019 : 140 agents ; 2025 : 116 agents.	FIR intervention et fonctionnement santé-environnement : 2,9 M€ en 2021, 5,6 M€ en 2025. (1,1 % de l’enveloppe totale, 5,9 % du FIR prévention).
Hauts-de-France		FIR pour la santé environnementale : 2,6 M€ en 2023 et 3,4 M€ en 2025, soit 0,63 % de l’enveloppe totale du FIR.

La prévention en santé-environnement ne relève pas seulement des ARS mais aussi de politiques structurantes (bâti, voiries, etc.) ; de même, le FIR, s’il constitue un levier d’impulsion et de structuration, ne reflète pas à lui seul les moyens engagés au titre de la santé environnementale. Enfin, les moyens humains consacrés à la prévention en santé-environnement au sein des ARS ne sont pas financés par le FIR.

Les effectifs contraints des ARS conduisent à une diminution du nombre de contrôles programmés au profit des contrôles déclenchés par des signaux sanitaires tandis que les contrôles sont de plus en plus souvent réalisés sur pièces plutôt que sur site, en particulier dans les domaines de l’eau, de la légionellose et certaines missions de lutte contre le logement indigne.

 Des actions de prévention et de sensibilisation éparses

Malgré le manque de moyens humains dédiés, les ARS conduisent ou soutiennent des actions de prévention, de promotion de la santé-environnement et d’animation territoriale dont des exemples sont mentionnés en annexe.

 Des difficultés pour répondre à des enjeux croissants

Des effectifs insuffisants au regard des missions en augmentation et de plus en plus complexes se conjuguent à des difficultés de recrutement de personnels qualifiés notamment imputées à une baisse d’attractivité des métiers et à des concours mal connus. L’offre de formation initiale spécifiquement orientée vers les métiers de la santé environnementale demeure limitée et l’arrêt de la formation dédiée à l’École des hautes études en santé publique, obligatoire pour s’inscrire aux concours d’ingénieurs du génie sanitaire, accentue les difficultés de recrutement.

Ce contexte conduit au recrutement de contractuels nécessitant formation et accompagnement et limite les capacités opérationnelles des ARS, particulièrement dans des domaines où des compétences techniques spécifiques sont requises.

Des difficultés dans l’exercice des missions des agents : plusieurs ARS relèvent que les effectifs contraints corrélés aux missions croissantes réduisent le temps dévolu aux contrôles et inspections, conduisent à une perte d’expertise de terrain alors que des compétences accrues sont nécessaires pour répondre à des situations complexes tels les polluants émergents.

Des difficultés sont aussi mentionnées au titre de la lutte contre l’habitat indigne car la mise en œuvre des mesures protectrices est complexe tandis que sont constatés des échanges de plus en plus conflictuels tant de la part des propriétaires que des locataires.

Des difficultés méthodologiques sont évoquées concernant l’analyse de l’eau pour laquelle un cadrage national plus homogène sur les PFAS, pesticides et leurs métabolites serait nécessaire et faciliterait l’interprétation sanitaire. Les délais de définition de valeurs sanitaires de gestion et leur multiplication mettent aussi les ARS en difficulté.

En ce qui concerne l’habitat indigne, la coordination entre les services concernés est difficile (faible exécution des arrêtés d’insalubrité, manque de solutions de relogement, contentieux chronophages, cadre réglementaire encore insuffisamment sécurisé), une meilleure structuration de l’orientation des signalements via Signal Logement est souhaitée.

Enfin, si les ARS portent des actions d’information et d’accompagnement, elles n’ont pas de leviers d’action directs sur les sources de pollution. Ainsi, une politique ambitieuse de prévention des pollutions de l’eau serait nécessaire car la préservation de la qualité des ressources en eau brute constitue un enjeu de santé publique.

Les relations avec les autres acteurs sont parfois complexes ; ainsi, dans le cadre de la gestion de l’eau potable par les petites communes, les régies font face à des contraintes financières, administratives et techniques qui limitent leur capacité à répondre au vieillissement des installations et aux exigences réglementaires de qualité d’eau. Parfois, les décisions ou avis rendus par les ARS sont perçus comme des contraintes ce qui peut entraver la mise en œuvre des actions de prévention ou de gestion des risques, dans un contexte où les ARS manquent de ressources pour accompagner les acteurs concernés comme pour répondre aux sollicitations de plus en plus nombreuses du public et des médias.

En dépit de leur engagement, le soutien des services déconcentrés de l’État n’est pas à la hauteur des besoins et des enjeux, ainsi que l’ont souligné plusieurs représentants d’associations d’élus qui déplorent notamment :

– des effectifs réduits qui ne permettent pas de répondre aux sollicitations de collectivités et un défaut d’information qui met les communes en difficulté pour répondre aux interrogations des habitants en cas de crise ;

– une logique de verticalité ; une dissymétrie, de la part des ARS, entre des exigences de résultats de contrôles et la rareté des réponses aux demandes d’informations des élus ;

– un défaut de proximité et de soutien opérationnel ;

– un décalage de la règlementation avec la capacité réelle à faire ; des injonctions paradoxales par exemple sur les énergies renouvelables.

Les rapports précités qui se sont penchés sur le fonctionnement des ARS ont formulé différentes recommandations, parmi lesquelles :

– la production et la diffusion de connaissances par le lancement d’études locales et d’évaluations d’impact, le renforcement des moyens dédiés à la prévention ;

– le renforcement des effectifs des délégations départementales ;

– l’évolution de la répartition des compétences entre les acteurs (ARS, services déconcentrés, collectivités).

Interrogés par la rapporteure, les services du Premier ministre ont indiqué que l’acte de décentralisation annoncé ne fera pas évoluer de manière significative les compétences entre État, régions, départements et bloc communal en matière de santé environnementale. Toutefois, il est prévu un renforcement de la proximité territoriale des agences régionales de santé avec la définition de missions socles à l’échelle des délégations territoriales dont la santé environnementale.

Le futur projet de loi de décentralisation et de réforme de l’État sera l’occasion de proposer des évolutions notamment en étendant la fonction de « délégué territorial » du préfet à plusieurs agences et opérateurs, et en intégrant une partie de leurs effectifs au sein de l’administration territoriale de l’État, sous l’autorité du préfet. Pour autant, il n’est pas prévu d’évolution majeure du périmètre et des moyens des agences et acteurs intervenant en santé environnementale.

Recommandation n° 71 : Développer une politique de valorisation des métiers des ARS intervenant en santé environnementale (effectifs, attractivité, formations).

B. DES DÉMARCHES CONJOINTES EN SANTÉ ENVIRONNEMENTALE

La santé environnementale reste un sujet de politique publique dont les contours sont mal identifiés et qui mobilise un vaste champ d’acteurs et de compétences locales, sur la base d’un nombre substantiel d’instruments contractuels et de planification.

1. Une prolifération de plans et de schémas inégalement déclinés en actions concrètes

À l’image de l’action nationale, l’action publique locale est articulée autour d’une forêt de plans et schémas dont le champ, le fonctionnement et la temporalité sont différents et dont maints rapports ont regretté l’empilement : plans de protection de l’atmosphère (PPA), plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET), schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), plans régionaux santé-environnement (PRSE), plans locaux d’urbanisme (PLU, PLUi), schémas de cohérence territoriale (SCoT), plans de mobilités, plan local de l’habitat, programme local de prévention des déchets ménagers et assimilés (PLPDMA), plan de prévention du bruit dans l’environnement (PPBE), plans de prévention des risques (PPR) mais aussi projets régionaux de santé, contrats locaux de santé (CLS), contrats régionaux de solidarité territoriale (CRST), projets alimentaires territoriaux (PAT), schémas de promotion des achats publics socialement et écologiquement responsables (Spaser), plans régionaux de santé au travail (PRST), plans de gestion de la sécurité sanitaire de l’eau (PGSSE), schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), plans régionaux sur l’agroécologie ou plans bio…

Lors de son audition par la commission du développement durable le l9 novembre dernier, le secrétariat général à la planification écologique (SGPE) a indiqué travailler à la simplification d’une partie de ces outils de gestions locaux.

Au-delà de leur nombre et, le cas échéant, de leur chevauchement, la mise en œuvre des plans peut s’avérer difficile. À titre d’exemple, 617 des 750 EPCI de plus de 20 000 habitants ont adopté un PCAET et 113 EPCI en ont élaboré un volontairement. Mais une analyse conduite en 2022 sur 160 PCAET soulignait que les territoires ruraux peinent à intégrer les enjeux d’amélioration de la qualité de l’air, que les actions se focalisent majoritairement sur les secteurs de l’urbanisme et des mobilités, et moins systématiquement sur les secteurs du résidentiel et de l’agriculture, voire omettent le secteur de l’industrie. Cette étude mettait également en exergue que les collectivités utilisent davantage le PCAET pour agir concrètement en faveur de la qualité de l’air et de la diminution des expositions mais moins pour des actions de sensibilisation ou de mesures.

Les projets régionaux de santé (PRS) sont des documents stratégiques qui définissent les objectifs pluriannuels de l’ARS et les mesures pour les atteindre, en cohérence avec la stratégie nationale de santé (SNS). Certains se limitent à définir des objectifs stratégiques et opérationnels, d’autres détaillent des actions territoriales. Tous les PRS comportent des objectifs et des actions en matière de santé-environnement.

Dans la moitié des PRS, la santé-environnement est intégrée à la prévention et à la promotion de la santé ; dans les autres, soit un axe spécifique est dédié à l’environnement et aux milieux, soit en association avec d’autres thématiques (réponse et préparation aux risques, protection de la population). Un axe ou un objectif dédié est consacré à la santé environnementale dans 8 PRS. Le lien ou l’articulation avec le PRSE est explicitement mentionné dans 5 PRS, il est implicite dans les autres. Certains sujets sont spécifiques ou particulièrement prégnants dans les PRS ultramarins : accès à l’eau potable (Guyane, Mayotte), sargasses, chlordécone.

Cette profusion planificatrice ne facilite pas la conduite de politiques publiques de santé environnementale qui, ainsi que le relève le Haut-commissariat, pâtissent d’un manque de structures de gouvernance au niveau national ou local, qui complique le diagnostic territorial et la mobilisation des outils adaptés… et n’empêche pas le défaut d’articulation des actions nationales et locales et la dilution des responsabilités comme c’est le cas pour le contrôle des pesticides dans l’eau potable où les collectivités territoriales assurent la surveillance de premier niveau, les ARS décident des métabolites de pesticides à mesurer et les préfets peuvent décider de mesures de protection.

Ce constat, partagé par de nombreux rapports antérieurs, conduit le Haut‑commissariat à recommander d’intégrer davantage les collectivités territoriales dans les politiques de santé environnementale et de mieux articuler les déclinaisons territoriales des différents plans autour du plan régional de santé environnementale (PRSE).

En réponse aux questions de la rapporteure, Régions de France a plaidé pour une meilleure interaction entre les outils de planifications ; certaines actions portant sur la qualité de l’air relèvent à la fois du PPA, porté par l’État, et du PRSE avec des interlocuteurs de l’État différents, ce qui pourrait justifier une fusion desdites actions. Plusieurs régions pointent le manque de clarté d’une gouvernance commune et un éclatement des acteurs qui complexifie la coordination et l’avancée des projets, très dépendante de l’implication des acteurs qui parfois fluctue.

Sur le terrain, les acteurs tentent de rendre les actions plus lisibles. Ainsi, la région Pays de la Loire traite conjointement la thématique « santé et biodiversité » relevant de la Stratégie régionale biodiversité et du PRSE, favorisant ainsi les échanges entre les différents acteurs.

Au-delà de la question des moyens financiers et humains à réévaluer, des représentants de régions plaident pour clarifier la compétence régionale de chef de file air et climat, pour la création de missions de chefs de projets, pour piloter l’axe spécifique santé environnementale, pour intégrer des experts en santé environnementale et animale, afin d’éviter une approche centrée uniquement sur la santé humaine.

Lors de son audition par la rapporteure, Intercommunalités de France a, pour sa part, constaté l’intérêt des plans pour développer une vision prospective et structurante et relevé qu’aujourd’hui, la santé environnementale était intégrée dans les différents documents de planification, cette démarche étant désormais acceptée. Mais si les diagnostics peuvent être partagés, leur déclinaison en actions concrètes peut s’avérer plus difficile.

À l’échelle communale, les outils de planification aux périmètres régionaux ne paraissent pas adaptés et nécessitent des compétences que les communes et intercommunalités n’ont pas. L’AMRF a rappelé, pour sa part, que ses élus gèrent au coup par coup et au cas par cas. Les outils de planification sont “du chinois” ; c’est surtout par le volontarisme local que l’on voit les choses évoluer avec une ingénierie qui n’est pas toujours au rendez-vous.

Enfin, une ARS relève que, au-delà de l’obligation d’établir des plans, certaines initiatives locales peuvent s’avérer défavorables. Il en est ainsi de l’éloignement insuffisant d’installations considérées comme bruyantes par la population mais non considérées comme telles dans les réglementations en vigueur (station de lavage de voitures, salles des fêtes, points d’apports volontaires de déchets…) et qui cristallisent plaintes et mal-être des riverains. Il en est de même pour des activités artisanales, industrielles ou agricoles pour lesquelles les seuils d’installation classée pour la protection de l’environnement (ICPE) ont été relevés et pour lesquels les distances d’éloignement trop réduites par rapport aux riverains créent des conflits locaux.

En tant qu’organe chargé d’assurer l’interministérialité sur les questions de planification écologique, le secrétariat général à la planification écologique (SGPE) peut contribuer à un meilleur pilotage des politiques de santé-environnement. Dans ce cadre, selon les services du Premier ministre interrogés par la rapporteure, le SGPE ambitionne une meilleure prise en compte de la santé-environnement dans son action territoriale, et en particulier dans le cadre des COP régionales qui mobilisent l’ensemble des acteurs territoriaux concernés afin de définir une feuille de route correspondant aux planifications écologiques régionales et qui comprend notamment des plans d’actions thématiques locaux (biodiversité, mobilités, bâtiments, énergie, déchets, agriculture, forêt, alimentation…).

Rappelons néanmoins que les plans locaux sont porteurs s’ils permettent, par des démarches exigeantes et dans une logique ascendante, la mobilisation de tous les acteurs concernés. Leur pertinence doit être reconsidérée s’ils se contentent de recenser des mesures déjà programmées dans un autre cadre.

2. Les plans régionaux santé-environnement (PRSE) : quelle plus-value ? quelles perspectives ?

Plusieurs rapports parlementaires et d’inspection ont émis des réserves sur les PRSE : positionnement incertain, peu intégrés dans les politiques publiques conduites par l’État comme par les collectivités territoriales, pilotage fortement dépendant de l’implication des acteurs, défaut d’évaluation et de moyens.

Déclinaisons régionales du PNSE, ils comportent des thématiques issues des orientations nationales (s’informer, se former et informer / réduire les expositions / démultiplier les actions concrètes menées par les collectivités territoriales / mieux connaître les expositions et leurs effets) ainsi que des thématiques propres aux enjeux régionaux.

La troisième génération des PRSE (2017-2022) a programmé plus de 500 actions ([194]) portant sur les environnements extérieurs – polluants atmosphériques, pollens, pesticides, urbanisme – (34 %), les environnements intérieurs – polluants, bruit, radon, habitat indigne – (25 %), la qualité de l’eau – protection de la ressource et plans de gestion de de la sécurité sanitaire des eaux (PGSSE) – (14 %), des thématiques transversales – formation, outils de diagnostic… – (25 %). La mise en œuvre de ces plans a par exemple donné lieu à la formation d’au moins 9 000 professionnels et étudiants de santé dans le cadre de 270 sessions de formations, à la sensibilisation de plus de 240 000 personnes aux risques de la musique et des sons amplifiés et à la formation de professionnels relais, à la réalisation de diagnostics ou de projets en santé-environnement dans le cadre de contrats locaux de santé (CLS).

L’instruction interministérielle du 13 avril 2022 relative à la définition et la mise en œuvre des PRSE, prévoit la déclinaison de 5 actions du plan national pour la 4e édition des PRSE : la formation des professionnels de santé ; la prévention des maladies vectorielles transmises par les moustiques par des méthodes compatibles avec la préservation de l’environnement ; la prévention, la surveillance et la gestion des impacts en santé humaine causés par les espèces exotiques envahissantes ou proliférantes (ambroisie, chenilles processionnaires, etc.) par des méthodes compatibles avec la préservation de l’environnement ; l’amélioration de la qualité de l’air intérieur des établissements accueillant des populations sensibles en continu et notamment aux moments clés de la vie du bâtiment ; la surveillance de la santé de la faune terrestre et la prévention des zoonoses. Il serait intéressant de connaître ce qui a présidé au choix de ces cinq actions parmi la cinquantaine contenue dans le PNSE.

En 2021, un comité d’animation des territoires (CAT), porté par le Groupe santé environnement (GSE) a été créé afin de renforcer la prise en compte des enjeux en matière de santé-environnement dans les territoires par une implication de l’ensemble des collectivités en fonction de leurs compétences et de leurs leviers d’actions.

Ce comité est à l’origine du livret « Agir pour un environnement favorable à la santé – Quelles politiques locales en santé environnement ? », produit en 2022 et destiné à partager des leviers et méthodes d’actions. Ce comité a également pour objectif de proposer une rénovation de la gouvernance des plans régionaux de santé-environnement actuels en tenant compte des propositions et recommandations émises par les représentants des collectivités à l’occasion de l’élaboration de la future planification en matière de prévention des risques pour la santé, liés à l’environnement qui pourrait faire suite au PNSE 4 et ses déclinaisons en région.

Ainsi qu’en témoigne le contenu de plusieurs PRSE 4 examinés (voir annexe), ces outils de programmation présentent une certaine hétérogénéité, en particulier en ce qui concerne la précision des actions programmées, leurs modalités de mise en œuvre, de financement et de suivi. Or, ces éléments impactent l’efficacité des plans.

Les PRSE s’ajoutent également à la profusion d’outils locaux, retrouvant des problématiques communes, ce qui conduit un certain nombre de PRSE à en articuler les axes avec d’autres plans thématiques locaux dont les actions se recoupent.

Source : PRSE 4 de la Martinique.

Source : PRSE 4 de la Normandie.

Les régions peinent parfois à distinguer précisément les financements directement associés aux PRSE, des financements correspondants aux objectifs du PRSE pouvant relever d’autres politiques publiques (aménagement du territoire, mobilité, développement durable, agriculture…) ou de financements européens (FEDER, FEADER). Or, des moyens contraints et non spécifiquement dédiés peuvent avoir un impact négatif sur la capacité à mobiliser les acteurs concernés.

Outre l’absence de moyens dédiés, les acteurs locaux manquent d’informations sur les actions et objectifs des PRSE ce qui plaide pour de meilleures valorisation et articulation de ses actions.

Il a également été souligné qu’au-delà de la consultation des associations et de l’action fédératrice des groupes régionaux santé environnement (GRSE) lors de l’élaboration et de la mise en œuvre du PRSE, il reste difficile de recueillir l’adhésion d’une large partie de la population. Malgré la constitution de conseils des territoires et de santé, l’audience et la capacité à diffuser le message ne sont pas toujours aisées en dépit de la mobilisation de plusieurs représentants d’associations. Le choix de la Guyane de confier la présidence du GRSE à la présidente du Conseil économique, social et environnemental de la Collectivité de Guyane (CESECE Guyane) traduit une volonté forte d’associer une grande diversité d’acteurs dans le suivi du PRSE.

Lors de son audition par la commission du développement durable en juillet dernier, la co-présidente du comité d’animation des territoires ([195]) créé auprès du Groupe santé environnement présidé par notre collègue Mme Anne-Cécile Violland, a souligné la nécessité d’intégrer les enjeux de santé environnementale dans les contrats structurants (schémas de cohérence territoriale, plans climat air énergie territoires, contrats de plan État-région, contrats locaux de santé, plans locaux d’urbanisme…) et le besoin pour les élus locaux, de disposer d’une « boîte à outils » simple et opérationnelle pour mettre en œuvre des projets favorables à la santé environnementale partagés par la population. Or, les priorités des PRSE ne correspondent pas toujours aux agendas locaux. Ainsi, les appels à projets lancés au titre des PRSE ne correspondent pas nécessairement à l’agenda et aux besoins des collectivités ; celles-ci ont besoin de trouver des financements au moment où elles construisent des projets porteurs. Enfin, l’optimisation des actions passe par une meilleure coordination.

Parmi les réponses au questionnaire de la rapporteure aux ARS, ont été mentionnés : une articulation jugée peu évidente avec les multiples plans sectoriels, un engagement variable des collectivités dans l’animation du PRSE ou une sur-représentation des actions de communication et de sensibilisation, qui invite à réfléchir à une diversification des stratégies d’actions à engager.

La gouvernance et le suivi des PRSE sont organisés autour des grands acteurs locaux de la santé-environnement.

Source : PRSE 4 Occitanie.

Source : PRSE 4 Pays de la Loire.

Des acteurs locaux relèvent que, si les ARS et les régions agissent de concert dans le cadre du PRSE, les intérêts des deux entités ne sont pas toujours convergents ce qui nécessite des compromis. Une meilleure communication et une clarification des compétences seraient de nature à améliorer la coordination des actions. Certains plaident également pour une clarification de la gouvernance avec un pilotage unique du PRSE et des actions pouvant être confiées à des acteurs différents.

C’est précisément dans ce contexte qu’intervient la recommandation du Haut-commissariat de mieux articuler les PRSE autour de missions précises, notamment autour de la remontée de données territoriales, du suivi des effets des expositions environnementales et de l’articulation entre les agences sanitaires nationales, régionales et la médecine de travail. En outre, les PRSE pourraient indiquer plus clairement les responsabilités de chacun (État et collectivités territoriales) et davantage accompagner les initiatives locales dans une logique ascendante.

Autre écueil relevé par certains acteurs régionaux, le portage du PRSE par l’ARS peut conduire à centrer celui-ci sur la santé humaine et moins sur la santé animale ou des écosystèmes ; faire interagir les acteurs de ces différentes thématiques serait de nature à développer une approche « une seule santé ».

Exemples de financements de projets portés dans le cadre des PRSE

En Bretagne, en 2024, 110 interventions ont été financées dans le cadre du PRSE pour un budget de près de 8,7 M€. Parmi les actions en cours, l’enrichissement de l’Observatoire local de l’environnement (OLE) par des données de santé environnementale afin de disposer d’une porte d’entrée unique sur ces sujets. Également, la centrale d’achat régionale Breizh Achats pour faciliter les achats de restauration collective durables et de qualité.

En Guyane, dans le cadre de la lutte contre les intoxications aux métaux lourds, un appel à projet de recherche en santé des populations, concertée et pluridisciplinaire est financé à hauteur de 1 M€ par an. Est également programmée la mise en place d’un dépistage systématique de plomb et de mercure dans le cadre d’un parcours global de santé dans un premier temps dans une commune pour un coût de 1,5 M€.

En Normandie, en 2024, près de 202 000 € (268 000 € en 2025) mobilisés par l’ARS pour soutenir la mise en oeuvre des actions éducation, sensibilisation.

En Nouvelle-Aquitaine, le budget du PRSE 4 est estimé à 19 M€ avec un engagement estimé à 9 M€ pour l’ARS. Les actions financées par l’ARS sont pilotées par le niveau régional, mobilisent des opérateurs (ex : Graine, Fredon…) et mises en œuvre à l’échelle locale pour la plupart.

Même imparfaits, les PRSE ont l’avantage de fédérer les acteurs locaux autour d’un sujet, la santé environnementale, qui n’est pas encore intégré à toutes les politiques publiques et favorisent une approche transversale de sujets concernant plusieurs acteurs. Ils sont aussi utilisés comme base de réflexion pour structurer le plan d’action des contrats locaux de santé.

Ils pourraient également intégrer des fonctions d’observatoire (partage sur la remontée de données territoriales, suivi des effets des expositions… sur l’ensemble de la santé environnementale) et de coordination de l’ensemble des politiques publiques qui contribuent à la santé environnementale, en articulation avec les acteurs concernés. Mais pour être efficaces, les PRSE doivent définir des actions précises, correspondant à des publics ciblés, identifier les structures pilotes, les budgets correspondants, les sources de financement, des indicateurs et des échéanciers, conditions cumulatives remplies, à date, par trois PRSE (Bourgogne‑Franche-Comté, Guyane, Martinique).

Recommandation n° 72 : Préciser, pour chaque action des prochains plans régionaux santé-environnement (PRSE), le public cible, l’acteur responsable et le calendrier de sa mise en œuvre, les sources de financement et le budget correspondant, le ou les indicateurs de suivi.

3. Les contrats locaux de santé, des outils pertinents pour porter des actions de prévention en santé environnementale

Portés par les agences régionales de santé et les collectivités territoriales pour réduire les inégalités de santé, les contrats locaux de santé représentent des outils très pertinents pour développer des initiatives de santé environnementale.

L’intégration d’actions en santé-environnement dans les CLS permet notamment de :

– mieux prévenir les risques sanitaires liés aux expositions environnementales (pollution de l’air, perturbateurs endocriniens, chenilles processionnaires, etc.) ;

– réduire les inégalités territoriales de santé, les populations les plus vulnérables étant souvent les plus exposées ;

– renforcer les actions de prévention et de sensibilisation auprès des habitants et des publics prioritaires (jeunes, familles, professionnels) ;

– soutenir des politiques d’aménagement favorables à la santé (mobilités actives, urbanisme favorable à la santé, adaptation au changement climatique).

Dans le cadre d’une enquête menée, en 2019, par le réseau français des villes santé de l’OMS et à laquelle 34 villes avaient répondu, les sujets de santé environnementale étaient pris en compte dans l’immense majorité des CLS :

ThÉmatiques abordÉes dans l'axe « SantÉ Environnementale » des CLS

Source : Réseau français des villes santé de l’OMS - Prise en compte de la Santé environnementale dans les Contrats Locaux de Santé (CLS) - Juillet 2019.

Les nouveaux CLS s’établissent souvent, à l’échelle des EPCI, ce qui permet de conjuguer à la fois la proximité et une ingénierie suffisante pour mettre en œuvre des actions efficaces en santé environnementale.

Les réponses apportées par les ARS aux questions de la rapporteure permettent d’établir qu’une très large majorité de CLS en cours et la totalité des nouveaux portent des actions de santé environnementale.

Deux types d’actions sont conduites dans ce cadre :

– des actions d’information, de sensibilisation, de formation, destinées à un public cible (jeunes, femmes enceintes, adultes…) ou aux professionnels (professionnels de l’éducation, de santé, élus, acteurs locaux…),

– des interventions directes sur les sources ou le niveau d’exposition pour réduire les risques (radon, polluants de l’air intérieur, rénovation de bâtiments, mobilités, urbanisme et aménagements, végétalisation...).

Les actions d’information et de sensibilisation (webinaires, ateliers, conférences, parcours citoyens…) portent sur la qualité de l’air, le radon, l’ambroisie, les pollens, la lutte antivectorielle (moustiques tigres), l’environnement sans perturbateurs endocriniens, l’urbanisme favorable à la santé, les risques liés à l’écoute de musiques amplifiées, la lutte contre l’habitat indigne, l’alimentation saine et durable (Centre-Val de Loire, Pays de la Loire, Grand Est, Occitanie, Normandie, Île-de-France, Hauts-de-France, Bourgogne-Franche-Comté…).

Les actions en vue d’atténuer les risques et les pollutions concernent des projets d’urbanisme favorable à la santé : études d’impact en santé, aménagement de cours d’écoles, jardins pédagogiques, végétalisation d’espaces publics (Centre‑Val de Loire, Bourgogne Franche-Comté), des mesures, diagnostics et interventions au sein de l’habitat (radon en Pays de la Loire, en Normandie et Nouvelle-Aquitaine, insalubrité et précarité énergétique en Île-de-France…), l’accompagnement de modes d’accueil de la petite enfance afin de réduire les expositions aux polluants chimiques, la prévention des risques auditifs auprès des jeunes par la mobilisation des structures relais (école de musique, collège et lycée, médiathèque…) (Pays de la Loire, Grand Est, Hauts-de-France…), l’alimentation des femmes enceintes (ordonnance verte) (Hauts-de-France), l’amélioration de la qualité de l’eau (Bourgogne-Franche-Comté)…

L’ARS de Normandie relève que les actions les plus efficaces sont généralement celles qui agissent directement sur les déterminants environnementaux, impliquent plusieurs partenaires et reposent sur une coordination claire entre acteurs, s’inscrivent dans la durée, permettant un suivi et une valorisation des résultats.

À la lumière des réponses apportées par les ARS, la santé environnementale est désormais une composante à part entière des CLS ; la recommandation parfois formulée d’en faire une obligation paraît donc désormais sans objet et à rebours de la logique d’engagement volontaire qui préside à leur mise en œuvre.

C. DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN PREMIÈRE LIGNE POUR AGIR ET RÉPONDRE AUX INQUIÉTUDES DES CITOYENS MAIS INSUFFISAMMENT OUTILLÉES

La grande transversalité de la santé environnementale et son lien direct avec le cadre de vie des citoyens placent les collectivités territoriales aux avant-postes pour la promouvoir et pour répondre aux inquiétudes croissantes des citoyens. L’aménagement du territoire, l’urbanisme, la qualité de l’air, le climat et la biodiversité, le logement, la prévention, l’alimentation, l’action sociale ou la petite enfance sont autant de leviers pour développer un environnement favorable à la santé.

Selon le rapport de capitalisation 2013-2022 de l’IGAS, 66 % des dépenses annuelles en santé-environnement des différents acteurs sont supportées par les collectivités territoriales notamment les blocs communaux. Plusieurs villes sollicitées par la rapporteure ont indiqué mobiliser leurs élus et agents municipaux en charge de santé publique, d’hygiène, de salubrité et d’environnement sur différents sujets de santé environnementale et répondre à des appels à projets, mais les moyens budgétaires et humains restent insuffisants.

De même, cet engagement, qui correspond aujourd’hui à une demande citoyenne forte, se heurte à des difficultés où l’administration déconcentrée ne tient pas le rôle de facilitateur que l’on pourrait attendre d’elle. Dans un contexte budgétaire dégradé et face à cet immense champ d’action, certains sujets tels que la gestion de l’eau et les pollutions mobilisent un volume croissant de ressources que nombre de collectivités sont bien en mal de mobiliser et pour lesquelles elles restent peu outillées.

1. Les initiatives au plus près du terrain des communes et intercommunalités

Les sujets de santé environnementale du ressort des communes et de leurs groupements correspondent soit à des obligations règlementaires, soit à des politiques locales volontaristes dans le cadre des engagements pris par les élus auprès de leurs concitoyens. Les auditions conduites par la rapporteure témoignent à la fois d’une volonté manifeste des élus de prendre ces sujets à bras-le-corps mais aussi des obstacles auxquels ils sont confrontés, qu’il s’agisse d’ingénierie, de financements ou d’expertises.

L’urbanisme, l’aménagement, le foncier, l’hygiène et la salubrité, la gestion des bâtiments accueillant du public (crèches, écoles, équipements publics, etc.), les achats publics, le logement, la gestion des espaces publics, la gestion des déchets, les mobilités placent les élus communaux et intercommunaux au cœur de la santé environnementale sans pour autant en avoir ni les missions ni les moyens. Malgré un engagement quotidien, ils rencontrent souvent des difficultés pour agir avec des services de l’État, soucieux de faire respecter les nombreuses règlementations dans une posture régulièrement qualifiée de verticale sans pour autant être en mesure d’apporter aux collectivités l’accompagnement dont elles ont besoin.

a. L’eau et l’alimentation, des préoccupations du quotidien

 Les pollutions imputables aux pesticides, PFAS et autres substances polluantes ainsi que la raréfaction de la ressource en eau ont des conséquences directes sur la vie des citoyens et sont source d’inquiétudes majeures.

La protection des captages, le coût des traitements et l’enjeu de la prévention sont ainsi devenus des sujets de premier plan ([196]). Ainsi que le relevait une élue entendue par la rapporteure, « la guerre de l’eau a commencé ». Parmi les exemples recueillis :

– En avril 2025, 11 des 40 communes de Saint-Louis Agglomération, dans le Haut-Rhin, ont été momentanément privées de consommation de l’eau du robinet en raison d’un dépassement régulier des normes relatives aux PFAS. La location de trois unités mobiles de filtrations et la construction de trois stations de traitement par charbon actif ont été décidées pour un montant de 20 M€ financés par l’agence de l’eau avec un cofinancement demandé à la plateforme aéroportuaire voisine.

Dès 2023, l’ARS avait relevé des teneurs trop élevées sur trois captages, dont l’origine a été imputée à des mousses anti-incendie utilisées lors des exercices obligatoires organisées sur l’aéroport voisin ; cette situation avait engendré la fermeture de puits de captage, la mise en place d’un comité de pilotage coordonné par le sous-préfet et une information de la population.

– Fin 2022, la communauté de commune de Rumilly Terre de Savoie est informée par l’ARS de la pollution aux PFAS de deux ressources d’eau dont l’origine principale serait l’usine d’ustensiles de cuisine voisine. De l’eau de consommation a alors été achetée au service de l’eau de l’agglomération voisine tandis qu’un projet de nouvelle unité de traitement aux charbons actifs était lancé. Celle-ci, opérationnelle depuis 2024, a coûté 1,8 M€ cofinancés par l’État (20 %), le département (40 %) et la communauté de communes (40 %). Les tarifs de l’eau ont été substantiellement augmentés. L’entreprise précitée a contribué aux frais en 2024 mais souhaite la participation d’autres entreprises voisines utilisant des PFAS (tannerie, fabricant de skis).

– En 2022, la commune du Castelet a été privée d’eau potable durant plus de quatre mois en raison de la présence de métabolites sans que l’on ne connaisse, malgré les enquêtes toujours en cours des ARS et de l’OFB, l’origine de cette pollution qui perdure. La régie de l’eau de l’agglomération a créé des conduites d’eau depuis un village voisin pour un coût d’1 M€.

– Grand Besançon Métropole (32 captages) a contracté avec de nombreux acteurs de terrain : développement d’une agriculture raisonnée, parcelles en prairie ou en bio, avec le soutien de l’agence de l’eau, dialogue avec les agriculteurs, paiement pour services environnementaux.

– En Seine maritime, le Syndicat mixte d’eau et d’assainissement du Caux central a ouvert une nouvelle usine de traitement et assure une décarbonation pour un coût de 7 M€.

Sur ce sujet majeur pour les collectivités territoriales, une mission IGF‑IGEDD-IGAS-CGAAER est en cours sur le financement de la dépollution des eaux destinées à la consommation humaine. Cette évaluation présente un intérêt majeur car elle permettra d’appuyer des mesures de prévention efficaces dont l’urgence n’est pas discutable.

 Sur la question alimentaire, si les résultats de la mise en œuvre de la loi dite « EGalim » sont inégaux ainsi que le relève le rapport du Haut-commissariat, les produits d’origine biologiques ont désormais toute leur place dans la restauration collective. Il en est ainsi de Nantes où le bio représentait 43 % de la restauration scolaire en 2023 avec l’objectif d’atteindre 55 % en 2026, de Lille où l’on atteint 54 % dans les écoles et 38 % dans les crèches… Néanmoins, la mise en œuvre de la loi précitée se heurte parfois à des difficultés d’approvisionnement très concrètes : un volume d’achats trop important pour les producteurs locaux et/ou bio tandis que le surcoût de ces produits peut constituer une difficulté supplémentaire.

Enfin, certaines collectivités financent directement des pratiques à vocation de prévention comme la ville de Strasbourg en distribuant des paniers bio aux femmes enceintes.

Le Baromètre santé-social – AMF-Mutualité française publié en novembre 2025 fait également état de diverses initiatives au bénéfice des citoyens. Ainsi, dans le cadre du Collectif « Ordonnance verte », la Communauté d’agglomération du pays de Saint-Omer et la Mutualité française Hauts-de-France ont mis à disposition des personnes en situation de fragilité (femmes enceintes) ou en situation de précarité des bons alimentaires en circuit court ainsi que des ateliers sur les perturbateurs endocriniens. Des initiatives de même nature sont portées dans le cadre des PRSE ou des contrats locaux de santé.

b. La lutte contre le bruit par l’urbanisme et l’aménagement

Le bruit est une source de nuisance multiforme et par nature locale. Sa gestion repose sur un cadre réglementaire européen qui impose la réalisation de cartes de bruit stratégiques et de plans de prévention du bruit pour réduire les expositions, dont la réalisation diffère selon la source de bruit. La réalisation de ces documents incombe aux collectivités territoriales (communes, intercommunalités, départements) pour les voies dont elles sont gestionnaires, aux communes et EPCI pour les agglomérations de plus de 100 000 habitants, à l’État pour les infrastructures nationales ; il peut donc y avoir plusieurs PPBE sur un même territoire.

Outre cette complexité, les collectivités ne disposant pas des ressources nécessaires doivent externaliser la réalisation des cartographies ou des plans, ce qui a un impact sur les coûts et l’hétérogénéité des documents produits. Ainsi que le souligne le rapport du Haut-commissariat, le manque de moyens techniques et de gouvernance locale, la complexité de la coordination entre acteurs ou la moindre priorisation du bruit par rapport à d’autres nuisances peuvent expliquer les retards dans la réalisation des cartes et plans. Pour sa part, le Cerema accompagne les collectivités dans la mise en œuvre de la directive européenne sur les nuisances sonores et a élaboré un guide « Du calme en ville : aménager en faveur du bien‑être ».

Depuis 2010, le rapport de présentation des plans locaux d’urbanisme (PLU) doit intégrer un diagnostic du bruit si ces derniers couvrent une zone soumise à une carte de bruit stratégique, ce qui revient à tenir compte des nuisances sonores existantes pour les aménagements à venir. Les PLU peuvent également classer des zones de bruit modéré à préserver et y réglementer certaines activités bruyantes. Les documents d’orientation des schémas de cohérence territoriale (ScoT) doivent également prendre en compte la lutte contre les nuisances sonores.

Parmi les outils utilisés par les municipalités au titre de la lutte contre le bruit :

– le PLUi de la ville de Lille comporte des exigences renforcées sur la qualité de l’air, le bruit, la biodiversité et la lutte contre les ilots de chaleur ;

– le plan local d’urbanisme et de l’habitat (PLU-H) de la métropole de Lyon protège sept zones calmes ;

– la ville de Nantes travaille avec un chercheur sur l’évolution du bruit depuis 1993, ce qui permet d’objectiver des évolutions favorables enregistrées ;

– la métropole d’Aix-Marseille Provence a mis en place un observatoire du bruit doté de balises localisées dans des secteurs sensibles du territoire fortement affectés par le bruit des infrastructures (budget annuel de fonctionnement : 200 000 € environ) ;

– en 2021, la ville de Strasbourg a lancé un appel à candidature auprès des écoles et des établissements d’accueil de la petite enfance (projet « Oasis ») pour créer des espaces récréatifs plus rafraîchis, moins minéralisés, plus agréables à vivre et partagés par tous. Les études acoustiques ont été financées par l’Eurométropole de Strasbourg à hauteur de 11 000 €. Ce projet permet une diminution de 1,5 à 3 dB(A) en fonction des matériaux, de la présence de buttes qui limitent la propagation des sons et des usages ;

– à Nice, des afficheurs pédagogiques de bruit ont été placé dans des cantines scolaires ; ces « oreilles communicantes » enregistrent les niveaux sonores en temps réel et génèrent des alertes en envoyant des messages à des référents afin de prendre les mesures adéquates. Cette initiative a nécessité un budget d’investissement de 25 000 € pour l’achat des cinq afficheurs et de 10 000 € pour le fonctionnement ;

– à Clermont-Ferrand, le pôle hygiène et salubrité procède à des contrôles des établissements de nuit, caractérise les nuisances pour les riverains de sources de bruits (ventilations, pompes à chaleur…) pour ensuite engager les actions nécessaires.

Au-delà de ces initiatives locales, seules deux entités territoriales disposent d’observatoires structurés sous forme associative (Acoucité pour la Métropole du grand Lyon et Bruitparif pour la Région Île-de-France), s’appuyant sur un réseau de stations de mesure. Au-delà de la métropole lyonnaise, Acoucité accompagne plusieurs agglomérations pour la mise en œuvre de stations de mesure (Bordeaux, Marseille, Nantes, Toulouse, Saint-Étienne) dont l’animation repose généralement sur un chargé de mission « bruit » qui coordonne les différents acteurs dont l’action a un impact sur l’exposition au bruit des populations.

Moyens des deux grands observatoires du bruit

Bruitparif est une association dont l’objet est l’amélioration de l’environnement sonore et à la lutte contre le bruit en Île-de-France. Cet observatoire, qui compte quelque 200 stations permanentes de mesure du bruit, dispose d’un budget annuel d’environ 3 M€, financé principalement par les collectivités (Région, Métropole du Grand Paris, Ville de Paris, départements franciliens) pour 1,6 M€, l’État (385 000 €) et les cotisations d’entreprises polluantes (ADP, HAROPA Port, RATP, Société des grands projets…) pour environ 250 000 €. Il compte 18 salariés.

Acoucité est une association qui remplit les missions d’observatoire de l’environnement sonore de la Métropole de Lyon. Outre cette dernière, cet observatoire a été fondé par le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema), le Centre scientifique et technique du bâtiment de Grenoble (CSTB), l’École nationale des travaux publics de l’État de Lyon et l’Université Gustave Eiffel. Elle dispose d’un budget annuel d’environ 900 000 € et d’une équipe de 12 personnes. Acoucité travaille en partenariat avec plusieurs observatoires des métropoles de Grenoble, Saint-Étienne, Aix-Marseille, Nantes, Nancy, Nice et Toulouse.

c. La lutte contre la pollution de l’air et le changement climatique

Les principales sources d’émission de particules fines ([197]) issues du secteur résidentiel-tertiaire (chauffage au bois), de l’industrie (dont la construction), les transports (deux à cinq fois plus de particules ultrafines à proximité des axes routiers), de l’agriculture et de l’énergie, placent les collectivités territoriales au cœur des politiques de lutte contre les pollutions de l’air.

Les plans de protection de l’atmosphère (obligatoires dans les zones où la qualité de l’air ne respecte pas les normes européennes et pour toutes les communes de plus de 250 000 habitants), et les plans climat-air-énergie territoriaux (obligatoires pour les intercommunalités de plus de 20 000 habitants), doivent s’articuler avec les SRADDET (voir supra).

Dans le cadre d’une enquête de 2023 ([198]), SpF a recensé plusieurs types d’actions : la mise en place de zones à faibles émissions (ZFE), la promotion de la marche, du vélo et des transports publics, l’incitation à l’utilisation de véhicules moins polluants, la rénovation énergétique, le recours à des matériaux moins polluants, la sensibilisation à la qualité de l’air intérieur, la création d’espaces verts urbains, les campagnes de sensibilisation à la qualité de l’air, aux comportements favorables à la santé. Ces politiques locales sont naturellement dépendantes des politiques nationales comme on le voit pour les ZFE, menacées de suppression avec, comme le souligne le Haut-commissariat, des risques sanitaires certains.

La combustion du bois constitue également une importante de pollution avec un pouvoir règlementaire partagé : si les préfets peuvent interdire l’usage de foyers ouverts, ce qui est le cas dans plusieurs communes, ces dernières peuvent interdire de brûler des déchets verts à l’air libre. Le Fonds Air Bois, par le biais de conventions entre l’ADEME, les collectivités territoriales et parfois les ARS, a permis, depuis une dizaine d’années, le remplacement de 58 000 appareils dans 43 collectivités avec des effets certains (dans la vallée de l’Arve, une baisse de 34 % des émissions de particules fines a été constaté entre 2016 et 2021).

Ainsi que la rapporteure a pu le constater, la lutte contre la pollution de l’air donne lieu à une grande diversité d’initiatives locales :

– la ville de Lille développe un programme Scol’Air dans le cadre duquel sont conduites des investigations et des actions pour améliorer la qualité de l’air intérieur (ventilation, choix des matériaux, information et sensibilisation des intervenants dans les établissements recevant du public…) ; la Ville réalise également de nombreuses investigations relatives aux sites et sols pollués et à proximité d’installations classées (ICPE) afin de caractériser les risques sanitaires et d’engager l’État à agir. En 2021, la Ville a signé le Pacte Lille Bas Carbone avec près de 200 professionnels de la construction pour réduire l’impact du bâtiment sur le climat, l’environnement et la santé ;

– dans plusieurs régions, l’opération « Chez moi, je dis stop aux polluants », menée auprès de communautés de communes (par exemple celle d’Auray-Quiberon, Quimperlé Communauté), incite à limiter la présence de polluants dans la maison à travers des ateliers. De même, dans plusieurs régions, des conseillers en environnement intérieur permettent à des équipes régionales de la Mutualité française de dispenser des formations sur les perturbateurs endocriniens auprès de professionnels de la petite enfance et d’élus dans les mairies ([199]) ;

– à Nantes, le recours à des stations de mesures mobiles en amont et en aval de projets visant à améliorer la qualité de l’air permet d’évaluer les bénéfices des aménagements et contribue à la transparence ;

– au cours de l’hiver 2025-2026, la direction de la santé publique de la ville de Clermont-Ferrand a conduit une campagne de mesure du radon dans les habitations ; la direction de la petite enfance travaille, depuis 2022, à l’amélioration de la qualité de l’air des établissements accueillant de jeunes enfants (matériel d’évaluation, formation des agents aux bonnes pratiques…). De son côté, le pôle hygiène et salubrité intervient sur les nuisibles, les odeurs, les moisissures… La circulation a été réduite près des établissements scolaires pour limiter l’exposition aux pollutions tandis que les cours ont été végétalisées.

Mais les élus sont aussi en première ligne lorsqu’il s’agit de faire accepter des dispositions règlementaires, efficaces mais contraignantes ou difficiles à mettre en œuvre en raison des coûts immédiats qu’elles génèrent telles les restrictions de la circulation de véhicules ou de l’usage du chauffage au bois.

d. S’organiser pour agir au plus près du terrain

Les sujets de santé environnementale sont souvent d’une grande complexité et nécessitent, pour les municipalités, de s’appuyer sur des spécialistes ou des réseaux. Certaines grandes villes ont même mis en place des services dédiés.

La participation à des réseaux pour favoriser le partage d’expériences

À titre d’exemple, le réseau français Villes-Santé de l’OMS, qui regroupe une centaine de communes et intercommunalités engagées dans le programme Villes-Santé de l’OMS parmi lesquelles Rennes, Montpellier, Nancy, Orléans, Saint-Denis, Saint-Jean-de-Braye, Villeneuve-d’Ascq, Saint-Brieuc, Angers, Besançon, Crozon, Lorient, Saint-Dié, Toulouse… Ce réseau a pour objet de faciliter les échanges de pratiques, d’expériences et de données notamment par l’organisation de groupes de travail thématiques et par une information mutuelle et une coopération entre les villes. Il bénéficie du soutien du ministère en charge de la santé, de Santé publique France et de la Banque des Territoires. Dans le cadre de ce réseau sont organisés des colloques, échanges avec des spécialistes, des partages d’expériences, des webinaires et des ateliers pour développer des initiatives locales favorables à la santé.

D’autres réseaux sont orientés autour des initiatives de développement durable ; c’est le cas de France Villes et territoires durables qui regroupe des acteurs publics et privés pour partager des pratiques et expertises. C’est aussi le cas de programmes gouvernementaux proposant des accompagnements, soutiens et formations pour aider les collectivités à développer des projets favorables à l’environnement parmi lesquels le programme « Territoire Engagé Transition Écologique » porté par l’ADEME.

À l’échelle régionale, des initiatives ont pour objet de partager les bonnes pratiques ; ainsi, la région Nouvelle-Aquitaine a créé un « cahier des solutions » autour de différentes thématiques ; cet outil met en avant les start-ups du territoire, des programmes de recherche financés par la région, des solutions de captage d’eau potable, des initiatives de sensibilisation destinées aux jeunes. Dans ce cadre, un guide pour les élus a été élaboré.

Une organisation interne pour agir au plus près du terrain

Si de très nombreuses communes, en particulier les plus petites, se trouvent démunies face à des enjeux qui dépassent souvent leur champ de compétences et leurs moyens, les grandes villes et métropoles se sont organisées pour développer des compétences en santé environnementale et combler l’insuffisance de réponses apportées par les services de l’État.

À titre d’exemple, la ville de Lille dispose d’un service spécifique composé de 3 ingénieurs et d’un agent technique doté d’un budget annuel de 426 000 € en fonctionnement et de 152 000 € en investissement ; dans ce cadre plusieurs accords‑cadres ont été conclus avec des bureaux d’études spécialisés (air, bruit, pollution des sols) pour réaliser des investigations.

Les villes organisent également des partenariats locaux afin de développer des expertises. Ainsi, la ville de Clermont-Ferrand s’appuie-t-elle sur des structures associatives ou universitaires pour conduire certaines actions ; les laboratoires de l’Université Clermont-Auvergne sont associés depuis novembre 2025, aux actions portées par le contrat local de santé.

La ville de Lille conduit également des actions avec le monde universitaire et des acteurs institutionnels (contrats de recherche avec l’école d’ingénieurs JUNIA sur la contamination des sols de jardins potagers et sur la bioaccessibilité de jardins contaminés par le plomb ; contrat de recherche avec l’Université de Lille sur les inégalités environnementales et de santé à l’échelle de la ville ; convention avec Santé publique France pour réaliser une évaluation quantitative d’impact sur la santé multi-expositions sur le territoire).

La ville de Nantes a institué une cellule opérationnelle de prévention des risques environnementaux (COPRE), service municipal dédié à la lutte contre les pollutions qui permet notamment de dépêcher des agents, dans le cadre d’un contrat avec la DREAL, d’établir la source de la pollution et un historique très précis utile en cas de vente de terrain.

Confrontée à une contamination environnementale majeure aux PFAS, mise en lumière en 2022 et liée aux activités industrielles de la plateforme chimique de Pierre-Bénite, la métropole de Lyon a engagé de nombreuses actions en mobilisant sa délégation « transition environnementale et énergétique » ([200]). La mobilisation des élus s’est notamment traduite par des alertes auprès des services de l’État, des rencontres avec les industries concernées, des procédures judiciaires et le vote d’une stratégie PFAS prévoyant notamment des études et recherches en accompagnant plusieurs programmes en lien avec l’Institut écocitoyen, SpF, le centre Léon-Bérard et le Centre international de recherche sur le cancer (CIRC) et permettant de mesurer les pollutions de l’eau, de l’air, des sols, l’exposition des riverains et des travailleurs de la plateforme chimique. Ces pollutions ont engagé des coûts considérables. En 2023-2024, hors salaire de ses agents et le recrutement d’un chargé de mission à temps plein, ont été engagés : des travaux au titre de l’alimentation d’eau potable (4,4 M€ et 600 000 € annuels en fonctionnement qui auront un impact sur le prix de l’eau), des projets scientifiques et études (600 000 €), des mesures (220 000 €), des actions de communication auprès des habitants (145 000 €), des actions devant la justice (frais d’avocats 90 000 € environ). Les coûts évalués pour les années 2025 à 2027 seraient du même ordre, auxquels s’ajouteront les coûts colossaux de dépollution des sols.

Loin des réseaux et des soutiens, les communes rurales sont isolées et interviennent « au coup par coup et au cas par cas » au gré des difficultés rencontrées et des projets conduits, ainsi que le résume le représentant de l’AMRF entendu par la rapporteure. À titre d’exemple, lorsqu’elle relève d’un syndicat intercommunal, la compétence dite GEMAPI conduit à travailler sur la biodiversité, permet de développer des zones humides, de renaturer des rivières… ce qui ouvre la possibilité de travailler avec les écoles, d’aider à créer des forêts pédagogiques, des aires éducatives pour les acculturer aux questions de santé environnementale.

Les collectivités territoriales sont, ainsi que le rappelle l’AMRF, « une bonne maille pour avancer » mais les services de l’État, qui disposent de compétences techniques et scientifiques, sont loin et mobilisés par d’autres tâches. Or, les collectivités restent le premier interlocuteur des citoyens qui expriment régulièrement leurs inquiétudes.

2. Les difficultés rencontrées par les collectivités territoriales

Le champ et la complexité des sujets de santé environnementale comme le coût des mesures de protection mettent les communes, et en particulier les plus petites, en situation de vulnérabilité. Or, ainsi que l’a souligné l’AMRF, les espaces ruraux sont ou seront un des moteurs d’amélioration de la santé environnementale mais la priorité de ces territoires demeure l’accès aux soins.

Les services de l’État peinent à répondre aux sollicitations des élus locaux

De nombreux interlocuteurs de la rapporteure ont déploré le manque de réactivité des services de l’État avec lesquels les échanges sont souvent difficiles. Plusieurs regrettent une logique de confrontation plutôt que d’échange ou de collaboration.

D’autres ont déploré l’insuffisante prise en compte des questions de changement climatique dans le cadre des grosses infrastructures mais aussi des très importantes pollutions imputables au chauffage bois pour lesquels le dispositif Air Bois est considéré comme insuffisant avec peu de réponses des services de l’État sur les risques de ces pollutions.

L’instabilité réglementaire (concernant les zones à faibles émissions par exemple) ou le « stop and go » constaté sur la conduite de programmes (fonds Air Bois par exemple) sont également pointés du doigt par de grandes municipalités.

Le manque d’ingénierie, de formation et de financements

Les montants mentionnés plus haut témoignent de l’ampleur de la tâche et le mur de dépenses auquel les communes et intercommunalités sont confrontées pour prévenir et gérer les pollutions alors qu’elles ont peu de leviers pour agir en amont… et en aval.

L’AMRF souligne le besoin de se documenter, d’échanger avec les institutionnels, pour appréhender autrement les questions de santé environnementale, mais les élus ruraux manquent de spécialistes et d’ingénierie. À titre d’exemple, elle plaide pour que la dotation biodiversité bénéficie à l’ensemble des petites communes et la mise en œuvre d’une dotation d’aménité rurale.

Par crainte de manque d’eau, certaines communes restreignent la délivrance de permis de construire car elles redoutent d’avoir des ressources insuffisantes souligne une élue d’Intercommunalités de France exprimant l’inquiétude de celles‑ci sur l’organisation et le financement de la politique de l’eau.

Le manque de moyens se fait également sentir pour atteindre les objectifs de la réduction des émissions et concentrations de polluants dans un contexte budgétaire contraint, de suppression de la prime à la conversion et de réduction des crédits alloués au Fonds vert.

Les élus sont également démunis pour répondre aux interrogations très concrètes de leurs concitoyens par exemple sur les risques pour la santé des dépassements du seuil de pollution.

Les injonctions paradoxales de l’État

Le défaut de moyens alloués à des politiques de prévention pour mettre en œuvre les politiques publiques visant à atteindre des objectifs de qualité de l’air ou de qualité de l’eau constitue, en soi, une injonction paradoxale.

Des exemples ont aussi été portés à la connaissance de la rapporteure comme celui d’un projet photovoltaïque retardé par des services de l’État, loin du terrain, qui ont imposé des études complémentaires sans objet.

L’AMRF a, pour sa part, souligné le désarroi d’élus ruraux qui ont besoin de faire revenir des populations dans les villages, mènent à cette fin des réhabilitations et aménagements dans le cadre desquels ils sont soumis à de nombreuses contraintes.

À l’évidence, les services de l’État devraient davantage être des facilitateurs de projets aux côtés des collectivités, ce qui manque aujourd’hui, souvent faute de moyens mais pas seulement.

Plusieurs rapports consacrés à la santé environnementale ont déjà formulé des recommandations relatives à l’échelon local.

Préconisations de la commission des affaires sociales du Sénat
sur la gouvernance de la politique de santé environnementale ([201])

Affirmer le rôle majeur des collectivités territoriales dans la promotion d’un cadre de vie sain

- Affirmer la responsabilité des différents échelons de collectivités territoriales dans la promotion de la santé environnementale au niveau de leur territoire ; reconnaître, dans ce cadre, le rôle stratégique des régions, en intégrant des objectifs et priorités du PRSE dans le schéma régional d’aménagement de développement durable et d’égalité des territoires

- Intégrer les priorités et objectifs en santé environnementale dans les contrats de plan État-région (CPER) et les contrats locaux de santé (CLS), en y adossant des financements pérennes

- Systématiser les évaluations d’impact sur la santé sur les grands projets d’aménagement envisagés par les collectivités territoriales

- Développer les formations en santé environnementale en direction des élus locaux et agents des collectivités territoriales

- Mieux prendre en compte les enjeux de santé environnementale au sein des délégations territoriales des ARS, afin de renforcer leur rôle d’appui de proximité aux élus locaux

Développer les outils au service d’une territorialisation des politiques de santé environnementale

- Généraliser les observatoires régionaux en santé environnementale pour affiner le diagnostic territorial, l’identification et le suivi des inégalités territoriales de santé

- Mettre en place dans chaque région un portail d’information et centre de ressources régionales en santé environnementale, assurant notamment la collecte et le suivi de données territoriales et garantissant l’accessibilité du public à ces données

- Fédérer le réseau territorial d’experts et de partenaires au sein de conseils en santé‑environnement régionaux dotés d’une autonomie de fonctionnement et d’une capacité d’autosaisine ou d’alerte

- Accompagner la prochaine génération de PRSE d’indicateurs sur les moyens financiers et humains consacrés à leur pilotage, leur animation et leur mise en œuvre.

D. LES ASSOCIATIONS ET LES CITOYENS, UNE NÉCESSAIRE COLLABORATION SUR LES SUJETS DE SANTÉ ENVIRONNEMENTALE

Alors que la santé constitue ce que les citoyens ont de plus précieux et que leur environnement l’impacte de manière incontestable, les décisions dans ce domaine ne les associent que de manière marginale. De même, les malades et les citoyens directement concernés par les pollutions de toutes natures, regroupés en collectifs et en associations, peinent à être entendus.

1. Mieux associer les citoyens à l’action publique

Un titre du code de l’environnement est consacré à l’information et à la participation des citoyens. Il prévoit notamment la participation du public à l’élaboration des plans, programmes et projets ayant une incidence sur l’environnement notamment via la Commission nationale du débat public (CNDP), les concertations préalables et évaluations environnementales.

La préparation des PRSE 4 a été l’occasion de mobiliser les citoyens. À titre d’exemple, en 2023, la Région Grand Est a organisé une consultation publique en ligne, ouverte à tous les habitants et acteurs de la région. En Île-de-France, une consultation publique a été organisée sur le projet de PRSE, en Pays de la Loire, des ateliers et sessions thématiques ont permis de recueillir l’avis de citoyens, il en a été de même en région PACA où une consultation publique dématérialisée a été organisée.

Pour autant, l’immense champ couvert par la santé environnementale n’a d’égal que l’inquiétude que suscitent les sujets environnementaux auprès des citoyens. Associer les citoyens et les associations aux actions portées dans ce cadre constitue une nécessité insuffisamment mise en œuvre, malgré les initiatives locales. À titre d’exemple parmi d’autres, la ville de Clermont-Ferrand a mobilisé ses habitants à l’appui d’ateliers et de questionnaires pour identifier des actions prioritaires.

Les auditions du Haut-commissariat, en particulier dans le cadre de la pollution aux PFAS au Sud de Lyon, ont montré le rôle majeur des associations pour enjoindre les services de l’État à agir et accompagner des citoyens inquiets.

Des structures associatives peuvent également intervenir pour conduire des études et des consultations (l’Institut Écocitoyen de Fos-sur-Mer), créer une dynamique de réseau (le Réseau environnement santé) voire ester en justice pour obtenir des mesures de protection adaptées ([202]).

Des secrétariats permanents pour la prévention des pollutions industrielles (SPPPI) peuvent être créés par les préfets, pour constituer des lieux de débats sur les orientations prioritaires en matière de prévention des pollutions et des risques industriels, ils contribuent à l’échange et à la diffusion des bonnes pratiques en matière d’information et de participation des citoyens à la prévention des pollutions et des risques industriels.

Mais ces consultations et dispositifs de dialogue, utiles à l’échelle locale, n’effacent pas le sentiment de nombreux citoyens d’être tenus à l’écart des grandes décisions structurantes qui concernent leur santé et leur environnement.

Faute de voir leurs inquiétudes suffisamment entendues, les citoyens cherchent à se faire entendre par d’autres moyens. Tel a ainsi été le cas dans le cadre de la pétition intitulée « Non à la loi Duplomb – Pour la santé, la sécurité, l’intelligence collective » signée par plus de 2 millions de nos concitoyens, qui a ensuite fait l’objet d’un rapport présenté devant la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale puis, pour la première fois dans le cadre de cette procédure, d’un débat en séance publique le 11 février dernier.

Ces démarches témoignent de l’urgence à associer les citoyens aux choix qui les concernent au premier chef : l’impact de leur environnement sur leur santé.

Plusieurs rapports d’inspection ou rapports parlementaires ont pointé la nécessité de mieux associer les citoyens aux enjeux de santé environnementale. Le rapport interinspections précité de 2020 ([203]), comme plusieurs rapports parlementaires ou d’inspection après lui, a ainsi souligné la nécessité d’expliciter les enjeux de santé environnementale et d’échanger avec les parties prenantes comme avec la société civile.

En 2020 également, le rapport précité de la commission d’enquête menée par nos collègues Toutut-Picard et Josso préconisait de faire du conseil économique, social et environnemental régional (Ceser) le relais de référence des préoccupations en santé environnementale de la société civile.

Dans son rapport pour le CEC, le Haut-commissariat préconise la mise en place d’un pilotage interministériel et de concertations locales dirigée par un délégué interministériel rattaché au Premier ministre et dans le cadre duquel des démarches de consultation citoyenne pourraient être conduites (via le CESE, les CESER ou des conventions citoyennes). La rapporteure estime utile l’organisation d’une convention citoyenne sur la santé environnementale afin de partager les certitudes et incertitudes sur les risques et les effets économiques et sociétaux des choix envisagés.

Recommandation n° 73 : Organiser une convention citoyenne sur la santé environnementale afin de partager les certitudes et incertitudes sur les risques et les effets économiques et sociétaux des choix envisagés.

Faire du Groupe santé environnement (GSE) un véritable outil de concertation et de suivi

Le Groupe santé environnement est chargé du suivi du PNSE. Instance nationale de réflexion et de proposition, il établit un bilan annuel du PNSE et formule des recommandations pour améliorer sa mise en œuvre. Présidé par notre collègue Mme Anne-Cécile Violland, il est constitué de 135 membres (parlementaires, représentants des territoires, associations, fondations, ONG, partenaires sociaux et acteurs de la protection sociale, acteurs économiques, professionnels de santé, experts et chercheurs, établissements publics, État). Malgré l’engagement de ses membres, la création d’un comité d’animation territoriale, son articulation en cinq groupes de travail thématiques, le GSE n’a pas d’existence institutionnelle ni de moyens de fonctionnement dédiés, ce qui constitue un obstacle évident pour peser sur la définition et la conduite du PNSE et, plus largement, sur l’orientation de la politique publique de santé environnementale où il pourrait avoir toute sa place.

Déclinaisons locales du GSE, les groupes régionaux santé environnement (GRSE) sont sollicités dans le cadre de l’élaboration et du suivi de la mise en œuvre des PRSE. Composés et organisés en fonction des caractéristiques régionales, ils concentrent à l’échelon local, les mêmes insuffisances que le GSE et semblent être considérés comme des structures collaboratives parmi d’autres ; ainsi, l’instruction ministérielle du 13 avril 2022 précitée indique que « la préparation, le suivi, l’animation et l’évaluation du PRSE devraient s’appuyer sur une large concertation des acteurs locaux, dans le cadre du GRSE ou de toute structure équivalente en fonction des pratiques et des retours d’expérience locaux ».

Dès 2018, le rapport d’évaluation du PNSE 3 ([204]) propose de faire évoluer le GSE vers un « parlement de la santé-environnement, avec une présidence tripartite et une composition de représentants de la société civile, nationale et territoriale, des collectivités territoriales, des syndicats de salariés et des syndicats d’employeurs, des professionnels de la santé-environnement, de chercheurs. Il se verrait dès lors doté d’une réelle capacité d’interpellation, d’observation, d’auto‑saisine, de conception et de suivi des PNSE et des plans sectoriels afférents ».

Le rapport interinspections de 2020 relève, à son tour, l’absence d’existence juridique du GSE, son fonctionnement trop informel, sa composition déséquilibrée avec une place trop importante accordée aux administrations centrales, un manque de transparence et l’absence de moyens propres… quant à la professeure de droit public Mme Sara Brimo, elle qualifie le GSE d’objet juridique non identifié ([205]).

Le rapport de 2020 préconise alors de « faire évoluer le GSE en une instance d’orientation et de consultation représentative de la diversité des parties prenantes et dotée d’un statut juridique et de moyens de fonctionnement ».

En réponse aux questions de la rapporteure, les services du Premier ministre ont indiqué que le Gouvernement était attaché au principe de consultation de la société civile, ce que permet le GSE. Cependant, ils relèvent que d’autres instances existent (Conseil national du bruit, Conseil national de l’air, Haut Conseil de la santé publique…) et qu’une éventuelle institutionnalisation du GSE devrait prendre en compte les instances existantes et s’inscrire dans une vision cohérente, en évitant de dupliquer les sollicitations aux parties prenantes. L’évolution de la gouvernance du PNSE est à l’étude dans le cadre de son renouvellement et une simplification de la comitologie du GSE sera envisagée, indiquent-ils.

Pour sa part, l’Anses estime notamment que le GSE gagnerait à constituer un lieu de partage entre les échelons territoriaux, d’une part, et un lieu de prise de recul et de hiérarchisation des enjeux en santé-environnement à la croisée des préoccupations sociétales et des éléments scientifiques, d’autre part.

Enfin, le ministère en charge de la transition écologique propose que le GSE soit conforté en tant que « Parlement de la santé environnementale » sans toutefois inscrire son positionnement et son fonctionnement dans la loi. Il estime que le GSE a vocation à être le lieu d’expression des parties prenantes sur leurs priorités en vue de la future planification en santé environnementale, le Comité d’animation des territoires (CAT) ayant également vocation à être maintenu, car il est un élément essentiel pour l’indispensable territorialisation de l’action en santé environnementale.

Pour autant, en 2022, le rapport d’inspection consacré aux moyens et à la gouvernance de la politique de santé environnementale formalisait, lui aussi, l’évolution nécessaire du GSE afin d’en faire un outil incontournable de consultation de tous en santé environnementale. La rapporteure estime nécessaire d’institutionnaliser le GSE et de lui donner les moyens de fonctionner et d’être partie prenante à part entière, dans l’esprit de ce que propose le rapport d’inspection.

La transformation du GSE préconisée par le rapport d’inspection sur les moyens et gouvernance de la politique de santé-environnement (IGAS – août 2022)

Créer un conseil national « une seule santé »

Le GSE doit intégrer cinq éléments :

- un périmètre d’intervention précis, pour faire reconnaître « une seule santé » comme politique publique ;

- un rôle de consultation avec des avis publiés portant sur les projets de loi et règlements, de stratégie et de plans, y compris en matière de programmes de travail des agences ;

- une composition représentative de la diversité des parties prenantes, faisant plus de place aux collectivités territoriales et aux associations environnementales ;

- la soumission de ses membres à des règles communes de déontologie et de transparence ;

- la dotation de moyens de fonctionnement et de secrétariat.

Cette organisation se rapprocherait ainsi du modèle organisationnel du conseil national de l’alimentation (CNA) qui a démontré son efficacité et avec lequel des modalités de collaboration seront à définir, l’alimentation entrant dans le champ d’« une seule santé ».

Recommandation n° 13 : Créer un Conseil national « une seule santé », remplaçant le Groupe santé environnement, instance d’orientation et de consultation représentative des parties prenantes, dotée d’un statut juridique et de moyens de fonctionnement.

Cette formalisation passerait également par l’attribution de prérogatives d’auto-saisine en matière de suivi de la mise en œuvre de la stratégie « une seule santé » et du Plan national « une seule santé » ; la publicité de ses travaux, sur décision du Conseil ; la transmission au conseil national, au Gouvernement et au Parlement d’une évaluation à quatre ans du Plan national « une seule santé », conduite conjointement par les inspections générales compétentes, sur la base d’un cadre méthodologique établi en concertation avec le HCSP.

Recommandation n° 74 : Structurer le Groupe santé environnement en lui conférant un périmètre d’intervention précis dans le cadre de la politique publique « une seule santé », une composition représentative de toutes les parties prenantes, et des règles de déontologie et de transparence.

2. La grande détresse des citoyens victimes de pollutions et des malades

Dans le cadre de ses travaux, la rapporteure a pu constater la détresse des citoyens victimes de pollutions et des malades de cancers ou de maladies neurodégénératives. Le sentiment de se heurter à un mur lorsqu’ils cherchent à comprendre l’origine de leur maladie n’a d’égal que leur solitude face à des combats de tous les jours malgré le soutien des collectifs et des associations dédiés.

Des études concernant les pollutions et leurs conséquences sur la santé sont régulièrement rapportées par les médias, créant chez les citoyens inquiétudes et désarroi sur les conduites à tenir, en l’absence de politique volontariste de réduction des pollutions à la source.

Faute de réponses des services de l’État, les associations et collectifs de riverains sont parfois conduits à saisir la justice pour obtenir des avancées. Ce fut le cas, parmi de nombreux exemples, de l’association Générations futures qui a saisi le tribunal administratif de Bordeaux pour obtenir l’accès aux registres d’utilisation des pesticides agricoles de la commune de La Sauve (Gironde) ([206]). Que de temps et d’énergie perdus alors que ces données sont à même de protéger les riverains !

Ainsi que l’ont souligné les associations et collectifs entendus par la rapporteure, les riverains de sites pollués, qu’il s’agisse de pesticides ou de PFAS comme c’est le cas au Sud de Lyon, ont besoin d’informations sur leur environnement, qu’il s’agisse de l’air, de l’eau, des sols ainsi que sur les produits locaux qu’ils consomment. Des examens médicaux et suivis devraient également leur être proposés (dosages sanguins, examens cliniques) par des praticiens formés. Or, ce n’est pas le cas aujourd’hui.

Entendre les citoyens et les associations qui les fédèrent constitue un impératif ; prendre en compte leurs inquiétudes et l’impact de l’environnement sur leur santé est une nécessité pour rétablir une confiance qui s’étiole et pour conduire une politique publique de prévention efficace, dans un contexte où le coût de l’inaction est très élevé.

La gestion des agrégats spatio-temporels ou clusters

Les agrégats spatio-temporels de maladies non transmissibles sont gérés localement par les agences régionales de santé et Santé publique France (SpF) tient à jour une liste des signalements depuis 2019.

Entre 2019 et 2025, SpF a été destinataire de 110 signalements de suspicions d’agrégats spatio-temporels, la moyenne annuelle de signalements étant de 18 par an ; les Hauts‑de‑France (15) et les Pays de la Loire (15) sont les ARS ayant transmis le plus de signalements à l’agence au cours des six dernières années. Les déclarants à l’ARS ont été des professions de santé (28 %), des particuliers (27 %), des médecins du travail (15,5 %).

Parmi ces 110 signalements, 18 ont été validés comme signaux et ont fait l’objet d’une investigation par SpF. L’investigation a permis de confirmer la présence d’un agrégat spatio-temporel pour 8 de ces investigations sans toutefois identifier un lien avec un facteur d’exposition. Il n’existe pas de tableau de bord national spatio-temporels de maladies non transmissibles à proprement parler.

II. MIEUX INFORMER

Différents textes prévoient, de longue date, l’accès à l’information et la participation des citoyens aux décisions relatives à l’environnement parmi lesquels la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, la charte de l’environnement adossée à la Constitution ou le code de l’environnement.

En 2020, le rapport interinspections consacré à la santé environnementale ([207]) relevait : La communication sur la santé-environnement, si elle est délicate en raison de la complexité et des incertitudes, est centrale. Elle devrait mieux expliciter les enjeux liés à la santé-environnement et prendre en compte la nécessité d’échanges réguliers avec les parties prenantes et la société civile. Quant aux travaux menés par l’IGAS au cours de la dernière décennie, ils soulignent, de manière récurrente, l’insuffisance de l’information des citoyens.

En effet, les carences sont nombreuses : la communication institutionnelle sur la santé environnementale est répartie entre de multiples sources ; lorsqu’elles existent, les informations sont peu accessibles ; enfin, la transparence fait souvent défaut, ce qui est de nature à altérer la confiance des citoyens et à renforcer leurs inquiétudes.

Le premier axe du PNSE 4, « S’informer, se former et informer sur l’état de notre environnement et les bons gestes à adopter pour notre santé et celle des écosystèmes », décline plusieurs actions parmi lesquelles : la création d’outils numériques permettant un accès aux données environnementales et à des conseils de prévention ; le lancement d’actions de communication sur le bon usage des détergents, désinfectants, et des alternatives possibles ; l’information des propriétaires d’animaux de compagnie par l’élaboration d’un support constitué de fiches d’information pédagogiques diffusé dans les salles d’attente des vétérinaires ou sur internet. Ces actions étant assorties d’indicateurs tels le nombre de consultations des outils numériques correspondants.

Au titre des réalisations dans ce domaine, le rapport d’avancement 2023‑2024 du PNSE 4 fait notamment état des quelque 37 000 visiteurs uniques du service numérique Recosanté (dont, depuis, les contenus ont été intégrés dans le site santé.fr) et de 3,3 millions de visiteurs uniques du site 1000 premiers jours développés par SpF (voir infra), de la réalisation de guides de bonne pratique sur l’entretien des locaux dans les établissements recevant du public et à destination des propriétaires d’animaux de compagnie, de l’élaboration d’une page « éducation à la santé-environnement » sur le site Eduscol… qui a fait l’objet de moins de 2 000 consultations entre les étés 2023 et 2024.

Les difficultés d’accès à l’information et à des études compréhensibles pour les non-spécialistes sont exprimées de manière récurrente par les citoyens et les élus locaux entendus par la rapporteure. Malgré (ou peut être en raison de) la profusion de supports consacrés aux divers sujets de santé environnementale, le manque d’information reste prégnant et altère la confiance des citoyens vis-à-vis des autorités publiques.

A. RATIONALISER LES SOURCES D’INFORMATION

Résidus de pesticides dans l’eau de consommation, microplastiques dans l’eau en bouteille, des contaminants dans des capsules des bouteilles en verre, une efficacité relative des matériels filtrants, des PFAS partout, des objets importés source de contaminations les plus variées… les études se succèdent, des informations, vraies ou fausses, circulent sur les réseaux sociaux, accentuant l’inquiétude de nos concitoyens. Outre leur perplexité sur ce qu’il convient ou non d’acheter pour minimiser les risques, ils ne savent plus à quelles informations se référer. Au-delà des informations ponctuelles diffusées par les médias, tenter de s’informer auprès des structures gouvernementales relève du casse-tête tant les sources d’informations sont nombreuses, dispersées et peu compréhensibles pour ceux qui disposeraient de journées entières pour tenter d’y voir plus clair.

Dans leur rapport d’enquête publié en 2020 ([208]), nos collègues Mmes Élisabeth Toutut-Picard et Sandrine Josso relevaient déjà la perplexité des citoyens et le dénuement des élus face à des questions scientifiques complexes, appelant à « développer des outils, notamment numériques, afin de renforcer l’information des élus et leur capacité de communiquer en matière de risques environnementaux et sanitaires » ([209]).

Nos collègues sénateurs les ont suivies ([210]) en préconisant de diffuser la connaissance auprès des professionnels de santé et du grand public et de charger Santé publique France de développer un site Internet pour le grand public consacré à la promotion de la santé environnementale dans la vie quotidienne, sur le modèle du site « Agir pour bébé ».

Quant aux résultats, à mi-parcours, des actions du 4e PNSE sur ces sujets, comme on l’a vu plus haut, ils sont inégaux et beaucoup reste à faire.

1. Des informations qui restent éparses et peu accessibles

Lors des auditions conduites par la rapporteure et le Haut-commissariat, les difficultés à obtenir des informations accessibles pour les non-spécialistes sont apparues de façon récurrente.

Aujourd’hui, la plupart des sites internet sont rattachés aux multiples entités qui les produisent… et que bien peu de Français connaissent. Pour ne s’en tenir qu’aux sites institutionnels, des informations portant sur des sujets de santé environnementale figurent, éparses, sur les sites ministériels concernés, sur ceux de leur administration déconcentrée, sur les sites des grands opérateurs de l’État mais aussi auprès des divers observatoires et entités publiques locales dont voici quelques exemples :

Sites nationaux :

Ministère chargé de la santé :

Capture d’écran 2 février 2026.

Ce site ministériel présente une série de thématiques : substances, nature d’exposition, effets… rubriques au sein desquelles on trouve à la fois des informations règlementaires, de politiques publiques, scientifiques, des conseils de protection… chaque fois présentés de manière différente et qui renvoient fréquemment à d’autres sites ou supports.

Au milieu de cette profusion documentaire, on relèvera un exemple pédagogique et lisible portant sur les perturbateurs endocriniens mais l’on retrouve ce sujet comme celui de l’eau sur de nombreux autres sites, avec des informations différentes ou présentées différemment, nuisant ainsi à la lisibilité nécessaire aux citoyens consommateurs.

Ministère chargé de la transition écologique :

Depuis la page d’accueil dans la rubrique « mieux protéger notre santé », figurent plusieurs thèmes dont celui consacré à la « santé-environnement » qui, lui‑même, décline un large panel de sujets :

Capture d’écran 2 février 2026.

Par ailleurs, une rubrique « mieux produire et consommer » renvoie notamment à une rubrique « alimentation et agriculture durables » depuis laquelle un item « pesticides » présente des informations très générales mais en aucun cas concrètes pour le consommateur, contrairement à ce que l’intitulé « mieux produire et consommer » pouvait laisser entendre.

Ministère chargé de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire :

Différentes rubriques composent l’item « alimentation », au sein duquel, par exemple, la rubrique « sécurité sanitaire des aliments » rassemble une série d’articles d’actualité classés par ordre chronologique, sur des sujets très différents, sans ordre ni hiérarchie, comme c’est le cas sur de très nombreux sites.

Ministère de l’économie - Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes :

L’action de la DGCCRF se décline en « enquêtes », « sanctions », « alertes et rappels de produits »... Si l’on interroge la rubrique « enquêtes », on trouve un empilement de plus de 400 résultats classés par ordre antéchronologique, sans aucune structure ni hiérarchie ni regroupement thématique …Il en est de même pour les près de 300 fiches pratiques, pour lesquelles une possibilité de filtrage ne constitue pas pour autant un classement ordonné.

Santé publique France :

Santé publique France (SpF) présente 4 items « maladies et traumatismes », « déterminants de santé », « la santé à tout âge », « régions et territoires » au sein desquels le citoyen soucieux de son exposition aux risques est bien en mal de choisir. Au sein de la rubrique « déterminants de santé », plusieurs items concernent les expositions à des agents physiques, chimiques, à la pollution. La rubrique « exposition à des substances chimiques » ouvre l’accès à un item « pesticides » qui présente une série d’articles classés par ordre antéchronologique sans ordre ni structure… Depuis l’item « la santé à tout âge », le module « les 1000 premiers jours » propose plusieurs rubriques dont une intitulée « Exposition à des substances chimiques, pollution et santé » qui renvoie notamment à des contenus sur les pollutions de l’air, de l’eau, l’exposition au monoxyde de carbone… mais ne traite pas des pesticides par l’exposition alimentaire par exemple.

Capture d’écran 2 février 2026.

Dans le cadre de ses missions de promotion de la santé, de réduction des risques et de développement de la prévention et de l’éducation pour la santé, SpF gère plusieurs sites et applications thématiques.

Dans le cadre d’un « recentrage stratégique » de SpF, le ministère en charge de la santé a décidé le transfert des campagnes nationales de communication grand public au ministère et à l’Assurance maladie, dans le cadre d’une réforme plus large de la communication de l’État afin de « rendre la parole publique plus lisible et mieux coordonnée » ([211]) et dont les modalités sont en cours de définition. On rappellera que SpF a pour mission d’améliorer et de protéger la santé des populations. Dans le cadre de ses missions de promotion de la santé, de réduction des risques, de développement de la prévention et de l’éducation pour la santé, elle gère les supports d’information et de prévention précités, ce qui la qualifie pour développer une approche globale et pédagogique de la communication relative à la santé.

L’Inserm :

Sur le site de l’Inserm, une rubrique « Information en santé » propose, pour « tout public », des dossiers thématiques présentant les connaissances et les recherches en cours. On y trouve 12 pages traitant de sujets variés, qu’il convient de parcourir, faute d’arborescence ou de classement alphabétique. Ainsi, sur la troisième page, entre « endométriose » et « dégénérescence maculaire liée à l’âge », on trouve un article complet consacré aux « perturbateurs endocriniens » doté, lui, d’une table des matières et de chapitres dédiés aux impacts potentiels sur la santé et aux sources d’exposition.

L’Anses :

Outre les sujets d’actualité et des « focus » sur différents thèmes, le site de l’Anses propose une vaste sélection de sujets classés par ordre alphabétique. Dans la rubrique « Pesticides », on trouve une série de rapports et avis de l’Anses et trois sous-rubriques dédiées à la contamination de l’air par les pesticides, à l’étude Pesti’Home – destinée à mieux connaître les usages des pesticides par les Français – et aux pesticides dans les eaux de consommation humaine qui traite notamment des modalités de contrôles et mesures de ces eaux.

Le Cerema :

Le site du Cerema présente de multiples entrées depuis lesquelles il est difficile de présupposer les contenus qu’elles abritent. Il est par exemple impossible de trouver des contenus organisés et pédagogiques sur la gestion du bruit. Le site renvoie également à une plateforme documentaire depuis laquelle il est possible de faire une recherche thématique mais dont les résultats sont présentés, sans arborescence, par ordre antéchronologique ou par type de documents.

L’Ineris :

En lien avec le PNSE 3, l’Ineris a développé une plateforme d’analyse des inégalités environnementales (Plaine) qui permet une représentation intégrée et spatialisée des expositions et du risque sanitaire. Plaine a permis d’élaborer un premier atlas régional des inégalités environnementales intégrant l’exposition à quatre métaux (cadmium, plomb, nickel et chrome) ; elle permet aux pouvoirs publics d’identifier les inégalités environnementales et de hiérarchiser les actions à mener pour les réduire.

Les agences de l’eau :

Le site des agences de l’eau constitue le tronc commun des sites des six agences (Adour-Garonne, Artois-Picardie, Loire-Bretagne, Rhin-Meuse, Rhône Méditerranée Corse, Seine-Normandie). Il propose des ressources documentaires et pédagogiques ordonnées par thématiques mais qui renvoient vers des contenus sommaires classés par ordre antéchronologique (vidéos, podcasts, infographies). Des exemples de réalisations sont également présentés sans classement thématique, de manière antéchronologique, sous forme de vidéos courtes.

Exemples de sites territoriaux :

Les ARS (exemple de l’ARS Auvergne-Rhône-Alpes) :

Une rubrique « ma santé, mon environnement, mes droits » abrite un item « environnement : comprendre pour agir » au sein duquel sont traités trois risques chimiques (pesticides en intérieur, perturbateurs endocriniens et PFAS) où figurent des conseils pratiques noyés au milieu de résultats d’études sur l’exposition, de références réglementaires ou de renvois à d’autres contenus en ligne.

Capture d’écran 3 février 2026.

Les DREAL (exemple de la DREAL Bourgogne-Franche-Comté) :

Un onglet « thématiques » au sein duquel une rubrique « prévention des risques » propose un item « risques technologiques et impacts des ICPE » qui présente plusieurs sujets dont un concernant les « risques chroniques et sanitaires » proposant des contenus sur la pollution de l’air, les PFAS, les rejets de l’industrie dans l’eau, etc.

Les préfectures (exemple de la préfecture de la Meuse) :

Au titre des actions de l’État, le site des services préfectoraux propose une rubrique « environnement » au sein de laquelle, une rubrique « gestion de l’eau » présente, parmi d’autres, un dossier consacré aux PFAS comportant notamment une rubrique « focus sur la situation locale » et une rubrique « communiqué de presse » tandis qu’une « foire aux questions » a l’avantage, pour ceux qui arrivent jusque-là, de se placer du point de vue du citoyen en répondant à des questions concrètes. Les autres polluants de l’eau ne sont pas explicitement traités dans cette rubrique. La rubrique « protection des captages d’eau potable » présente un article sur la règlementation en vigueur.

Des supports thématiques :

La santé des jeunes parents et enfants, le site « 1000 premiers jours » :

Développée en 2019 par Santé publique France, cette plateforme propose aux jeunes parents des conseils dans le cadre de la grossesse et des premières années de l’enfant (réduction des sources d’exposition au quotidien…).

Une vaste campagne médiatique a contribué à faire connaître le site qui a reçu 3,3 millions de visites au cours de l’année 2024 et plus de 10 millions depuis sa création. Celui-ci a l’immense mérite de se placer du point de vue de l’utilisateur et de présenter des situations de la vie de tous les jours, comme le montre la rubrique « agir sur son environnement » qui présente par exemple des recommandations pratiques clairement illustrées correspondant à chaque pièce d’un logement. Des vidéos mettent aussi en avant des gestes simples pour prévenir des risques environnementaux. Une rubrique de questions/réponses est organisée autour des périodes « avant la grossesse », « pendant la grossesse », « après la naissance : premières semaines », « 3 à 9 mois » et « 9 mois à 2 ans ».

Capture d’écran 4 février 2026.

Le Service public d’information en santé Santé.fr est le site public de référence d’information en santé créé en 2016 par la loi de modernisation du système de santé pour diffuser des informations sur la santé et lutter contre la désinformation en santé (proposition d’articles et possibilité d’interroger des experts). Il s’inscrit dans la stratégie nationale de lutte contre la désinformation en santé présentée en janvier 2026 par le ministère en charge de la santé.

Dans la perspective d’un espace dédié à la santé environnementale sur Santé.fr centralisant l’information existante, des travaux préparatoires sont en cours afin de définir le périmètre précis de cet espace et les questions des citoyens auxquels l’espace répondra, d’auditer et de regrouper des contenus fiables et de qualité venant de partenaires institutionnels et d’associations d’usagers dès lors qu’ils sont conformes au standard de l’information en santé. Les ARS seront également associées à cet espace, afin de présenter aux usagers les informations les plus pertinentes en fonction de leur localisation.

Capture d’écran 4 février 2026.

L’application « Recosanté » :

Créée en 2021 dans le cadre du 4e PNSE, cette application gouvernementale proposait, par ville, un suivi de la qualité de l’air, les pollens, l’indice UV, des pollens, des alertes météo et des eaux de baignade, ainsi que des articles d’actualité. Cette application rassemblait donc des informations présentes sur différents sites et observatoires locaux, sans pour autant être exhaustive. Selon les informations mentionnées dans le dernier document de suivi du 4e PNSE ([212]), seuls 37 000 visiteurs uniques s’y étaient connectés en décembre 2024, conduisant à la fermeture de l’application au début du mois de mars 2026 et à l’intégration de ses contenus sur le site du Service public d’information en santé (cf. supra).

La plateforme « Territoire engagé pour un environnement, une santé »

Mise en œuvre dans le cadre du 4e PNSE, cette plateforme, développée et animée par le Cerema, a pour objectif de partager les initiatives des acteurs de terrain, recenser les actions concrètes et les outils développés par les collectivités et leurs partenaires. Outre des ressources thématiques, elle renvoie vers les sites des PRSE et de nombreux (très nombreux) autres supports et plateformes locaux.

Si cet outil a vocation à inciter les acteurs locaux à agir, aucun des interlocuteurs de la rapporteure interrogés sur cette plateforme n’a indiqué y avoir recours. Certains ont argué de la quantité limitée des données qui s’y trouvent par rapport à d’autres sites internet existants.

2. La gestion et l’accès aux données

Un nombre conséquent d’outils permet la collecte, la gestion et la mise à disposition de données thématiques, parmi lesquels :

Sur les risques dans les territoires : la base Géorisques, gérée par la Direction générale de la prévention des risques (DGPR) du ministère en charge de la transition écologique, rassemble les résultats d’inspection des sites soumis à autorisation et enregistrement (en fonctionnement ou cessation d’activité) ainsi que d’autres sites inspectés. Elle permet aussi aux particuliers, aux collectivités et aux experts de s’informer sur les risques naturels (inondations, feux de forêts, séisme, tempêtes, radon, etc.) et technologiques (barrages, transports de marchandises dangereuses, accidents industriels, sites et sols pollués, etc.) concernant leur territoire et d’accompagner les actions de prévention.

Sur la qualité de l’eau : le portail « EauFrance.fr », système d’information sur l’eau créé en 2006 et coordonné par l’OFB, renvoie à différentes bases de données : ADES pour les eaux souterraines, Naïades pour les eaux de surface, BNV‑D Traçabilité pour les ventes de produits phytopharmaceutiques, HydroPortail sur l’écoulement des cours d’eau, Onde sur la surveillance visuelle de l’écoulement estival des cours d’eau, Ponapomi pour les poissons migrateurs, Quadrige pour les eaux littorales, les bases Qualité rivières, Eaupotable, baignades, assainissement collectif pour les données des stations de traitement des eaux usées.

Sur les pollutions PFAS et chlordécone : une cartographie de la surveillance des PFAS dans les eaux et sites industriels rassemble tous les contrôles réalisés (résultats d’analyses et nombre de PFAS recherchés) tandis qu’un portail dédié propose des contenus (impacts sur l’environnement et la santé, protection et contrôle) sur la pollution au chlordécone.

Sur la qualité de l’air : la base Geod’Air (Gestion des données d’observation de la qualité de l’air) rassemble les données nationales de la qualité de l’air. Gérée par l’Ineris au titre du Laboratoire central de surveillance de la qualité de l’air, ses données sont issues des associations agréées de surveillance de la qualité de l’air (AASQA).

Le site de la fédération des associations agréées de surveillance de la qualité de l’air Atmo France, présidée par la rapporteure, propose, outre les données des AASQA (qui disposent de sites régionaux par exemple Air Breiz pour la Bretagne, Airparif pour la région Île-de-France), les données nationales agrégées ainsi qu’une cartographie de la qualité de l’air (dioxyde d’azote, de soufre, ozone, particules fines) et des pollens (les données d’observatoires locaux sont aussi accessibles sur le site Pollin’air). Des informations règlementaires et scientifiques ainsi que des recommandations aux différents acteurs sont également proposées. Atmo France gère également la base PhytAtmo qui rassemble les mesures de pesticides dans l’air ambiant des AASQA (321 substances actives recherchées, plus de 10 000 prélèvements effectués sur 176 sites).

Sur le bruit : plusieurs métropoles ont constitué des observatoires du bruit dont les deux plus importants et structurés sont ceux de Paris et Lyon.

À Lyon, l’observatoire Acoucité présente des informations sur le bruit, la carte des capteurs… et renvoie vers le site de la Métropole pour consulter la carte du bruit. Il propose également des ressources sur le bruit et la santé, des guides opérationnels pour lutter contre les sources de bruit, des supports de prévention, etc.

À Paris, Bruitparif présente, outre la carte règlementaire du bruit, une cartographie du bruit par origine (aérien, ferré, routier, vie nocturne, chantiers, activités/industrie). Le site propose notamment des informations sur les risques et effets du bruit, des conseils de prévention, des guides pour agir contre les sources de bruit…

Dans le cadre de leurs obligations règlementaires, les grandes métropoles ont installé des capteurs et élaboré des cartographies du bruit selon leur origine, les préfectures ou les directions départementales des territoires proposent également des cartes des infrastructures et des zones exposées au bruit… ou renvoient vers les métropoles.

Il convient de rappeler qu’aujourd’hui, les cartes stratégiques du bruit se fondent sur des indicateurs différents de ceux utilisés pour le classement sonore des voies tandis que des différences de coefficients en particulier pour les routes et le ferroviaire peuvent générer des différences dans les résultats des calculs. Ces indicateurs multiples nuisent à la lisibilité des cartographies.

Exemple de gestion des données en santé environnementale

 Pour un certain nombre de thématiques, les ARS disposent de systèmes d’information mutualisés permettant le stockage, la centralisation et la diffusion des données régionales. À titre d’exemple :

- SI-LAV : système d’information dédié à la prévention des maladies vectorielles et permettant la gestion autour des cas d’arboviroses.

- Atlasanté : système d’information mutualisé des ARS, porté par la DNUM, proposant un référentiel géographique des données partagé et fiable. Il comporte des données en accès public et des données en accès restreint et héberge deux plateformes de signalements (ambroisie et chenilles processionnaires). On y trouve des cartes thématiques telle Cart’eaux qui permet de visualiser et de télécharger, les captages, les périmètres de protection (PPI, PPR, PPE...).

- SI-Santé Habitat (SI-SH) : outil de gestion partenariale des procédures de lutte contre l’habitat indigne déployé dans l’ensemble des ARS. Outil de gestion des ARS et des services communaux pour les dossiers relatifs à l’insalubrité (génération des rapports, courriers, arrêtés…).

- Système d’Information Inspection Contrôle Evaluation Audit (SIICEA) : outil national de suivi, pilotage et reporting des missions d’inspection-contrôle.

- Système d’Informations Veille et Sécurité Sanitaire (SIVSS) : signalements de professionnels de santé à partir du portail des vigilances.

- Aqua-Sise (refonte de Sise-Eaux et Sise-Baignades, les systèmes d’information du contrôle sanitaire des eaux) comportant un volet « Gestion » regroupant toutes les données du contrôle sanitaire des eaux, et le volet « Décisionnel » doté d’outils nécessaires à l’exploitation et à la valorisation des données.

 À titre d’exemple, l’ARS Pays de la Loire utilise plusieurs vecteurs pour le stockage et la diffusion des données régionales :

- Resana : plateforme collaborative permet le stockage, le partage de documents et le travail en équipe (DREAL, personnes responsables de la production et distribution de l’eau).

- QGIS : logiciel d’information géographique utilisé par les agents de l’ARS pour administrer localement les données Santé environnementale qui ont vocation à être diffusées sur Atlasanté ou SIG Loire notamment.

- Site internet ARS : la diffusion se fait directement sur le site internet de l’ARS, à destination du grand public, pour certaines données comme la qualité des eaux de baignades et des sites de pêche à pied (données gérées dans QGIS).

- SIG Loire : infrastructure de données géographique qui permet aux services de l’État de partager et diffuser l’information géographique sur la région Pays de la Loire. L’ARS y héberge les données liées aux thématiques eau potable et eaux de loisirs.

Certaines ARS relèvent, dans le cadre du nombre croissant de démarches à instruire, la multiplication et la superposition des outils numériques, augmentant le temps de saisie et d’analyse.

Des travaux d’interopérabilité sont en cours. À titre d’exemple, la base de référence des données sur les eaux souterraines ADES, bénéficie d’un financement de 600 000 € annuels sur la période 2024-2028, pour la refonte de son système informatique afin d’intégrer de nouvelles procédures d’échanges de données avec les producteurs (agences de l’eau, DGS en particulier). La suite du programme de travail porte en 2026 sur les fonctionnalités du site public et l’intégration de données supplémentaires. En parallèle, le BRGM poursuit un travail d’interopérabilité des bases de données Naïades, Ades et Sise’eaux.

Un rapport entier ne suffirait pas à présenter les sources d’information institutionnelles traitant de sujets de santé environnementale d’autant qu’à celles-ci, s’ajoutent celles proposées via des sites internet, des applications ou réseaux sociaux par les nombreux associations et acteurs privés. Parmi de nombreux exemples, les associations Générations futures et Data for Good ont récemment mis en ligne une cartographie interactive rassemblant les données de qualité de l’eau potable distribuée à chaque adresse.

3. Rassembler des informations fiables et accessibles à tous

Outre la multiplicité des sites, la question de la mise à disposition des données scientifiques pose le problème du maillage des études et de leur lisibilité : souvent les données brutes existent mais les rendre accessibles à un public non spécialiste exigerait des ressources considérables tandis que les données des grands opérateurs ne correspondent pas à un maillage très fin. Ces limites nourrissent un soupçon de rétention d’informations de la part des citoyens qui, le plus souvent, s’informent par la presse et les réseaux sociaux avec les limites et les biais que cela induit.

La confiance se construit sur les réalités scientifiquement constatées et sur une communication accessible fondée sur celles-ci. À ce titre, les observatoires locaux généralistes constituent des outils pertinents.

La plus-value des observatoires :

Une des recommandations relatives aux missions des ARS, figurant dans le rapport de capitalisation de l’IGAS, concerne la mise en place, dans chaque région, d’un portail d’information et centre de ressources régionales en santé environnementale ainsi que la généralisation des observatoires régionaux en santé environnementale. À titre d’exemple, l’Observatoire régional de santé de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur propose des cartographies et indicateurs portant sur différents sujets (eau, air, risques naturels, infectieux, sols, déchets…), les activités de soin et de prévention, mortalité, morbidité… l’observatoire propose également des portraits de territoires. En Auvergne-Rhône-Alpes, l’Observatoire en Santé Environnement (OSE) référence un certain nombre d’indicateurs consultables à l’échelle des territoires. Ce format paraît constituer un outil très pertinent pour donner une traduction concrète et intégrée de la santé environnementale.

Les agences régionales de santé alimentent également un observatoire (SIRSé) qui permet de restituer sur une carte ou au sein d’un « portrait de territoire » des informations sur l’état de santé de la population, l’offre en équipements ambulatoires, sanitaires et médico-sociaux et la santé-environnement qui compte 68 indicateurs dont 18 relatifs aux risques natures, 12 aux transports et 9 à l’eau (stations d’épurations, sites de baignades, conformité des eaux usées…).

En 2020, le rapport de la commission d’enquête de Mmes Toutut-Picard et Josso formulait la recommandation de « favoriser le rapprochement des observatoires régionaux de la santé et des observatoires de la biodiversité au sein d’observatoires régionaux de la santé environnementale dont la création serait obligatoire, et qui pourraient être mis à la disposition des Ceser ».

Sur ce point, le ministère chargé de la transition écologique a convenu que des rapprochements entre les acteurs portant les observatoires régionaux de la santé et les observatoires de la biodiversité, et plus largement de l’environnement, devaient être favorisés dans le cadre d’une approche « une seule santé » mais que ces rapprochements devaient se faire dans le respect des dynamiques en place dans les territoires, sans imposer de schéma type, mais en tendant vers une cohérence globale et un socle minimal commun garantissant une lisibilité à l’échelle nationale.

Pour sa part, le ministère chargé de la santé relève que si aucune instruction nationale demandant un rapprochement local de ces deux types de structures n’a été émise, des passerelles locales peuvent exister (partenariat, groupe de travail).

On relèvera que permettre aux citoyens de retrouver un même outil intégré, simple d’accès et doté d’une architecture commune, quelle que soit la région où ils se trouvent, permettrait de donner une visibilité bienvenue à la santé environnementale. Force est de constater que le défi reste entier.

Recommandation n° 75 : Collecter les données environnementales au sein d’observatoires régionaux uniques, institués dans toutes les régions et chargés de rassembler les données locales en format accessible.

Il est indispensable de concevoir l’information du point de vue du citoyen et non pas en fonction de l’entité qui la produit ou du sujet traité comme c’est majoritairement le cas aujourd’hui. De surcroît, pour éviter les redondances constatées, il serait pertinent de rassembler les énergies pour concevoir un site et une application web de référence déclinés en sites régionaux rassemblant les données locales. Rationaliser les sources d’informations permettrait en outre de développer une communication dynamique (ce qui a été fait avec succès pour le site « 1000 premiers jours »).

Recommandation n° 76 : Organiser une communication interministérielle présentant une version synthétique et accessible des travaux des agences et des structures de recherche en santé environnementale ainsi que des conseils aux citoyens pour préserver leur santé en privilégiant une approche utilisateur.

Par ailleurs, aux côtés de multiples sources d’informations des services centraux et déconcentrés de l’État, les enquêtes indépendantes de l’Institut national de la consommation (INC), ses supports d’information et son magazine « 60 millions de consommateurs », connu de tous, constituent des outils pédagogiques, accessibles et en lien direct avec la vie quotidienne des citoyens, en particulier pour ceux qui sont éloignés des outils numériques. L’INC doit être rétabli et sa publication maintenue et soutenue par les pouvoirs publics.

Recommandation n° 77 : Rétablir l’Institut national de la consommation et soutenir sa publication « 60 millions de consommateurs ».

L’instruction du premier ministre n° 6514/SG du 15 décembre 2025 relative à la refonte de la stratégie et des moyens de la fonction communication de l’État appelle les ministères à réduire leurs dépenses de communication de 20 % par rapport à 2024 et les opérateurs de l’État de 40 %. Or la santé environnementale a besoin de mettre en avant des informations de référence et accessibles, ce qui a un coût, par exemple pour « traduire » des données brutes, en données compréhensibles pour les non-spécialistes. Les services et opérateurs œuvrant dans le domaine de la santé-environnement doivent avoir les moyens de développer et de promouvoir les informations fiables et issues de la science qu’ils produisent.

Lors des auditions conduites par le Haut-commissariat, le lien entre la gestion de la santé et la capacité à lire a été relevé, or cette question ne figure dans aucun plan. Les difficultés que peuvent rencontrer certains de nos concitoyens conforte l’impérieuse nécessité d’une information claire, simple et accessible. Dans ce contexte, la présentation de la plateforme « 1000 premiers jours » articulée autour de situations vécues quotidiennement par les citoyens constitue un exemple à suivre.

Les auditions conduites par la rapporteure ont aussi confirmé le défaut d’outils d’information à la disposition des élus. Confrontés à l’inquiétude exprimée au quotidien par leurs concitoyens et à des interrogations sur la pertinence de certaines décisions à l’aune des enjeux de santé environnementale, ils ont besoin d’outils d’information accessibles, pédagogiques et présentés du point de vue de l’utilisateur.

Recommandation n° 78 : Élaborer un portail commun unique de ressources destinées aux élus locaux comportant les principaux travaux de recherche sous forme accessible, des guides et exemples de réalisations locales par thème.

B. DIFFUSER DES INFORMATIONS CLAIRES SUR LES PRODUITS DE CONSOMMATION

Plusieurs actions du 4e PNSE concernent l’information sur l’environnement et la santé. Parmi celles-ci : l’identification des substances dangereuses pour la santé et l’environnement dans les objets du quotidien, l’amélioration de l’information sur la bonne utilisation des produits ménagers, des produits désinfectants, l’information des propriétaires d’animaux…

Ces sujets, dont le rapport d’avancement 2023-2024 témoigne d’une mise en œuvre inégale, restent très circonscrits. Or les citoyens sont confrontés, au quotidien, à des interrogations sur la pertinence de leurs choix en termes de protection de la santé et de l’environnement. Le maquis des allégations nutritionnelles, des labels et autres appellations d’origine constitue un exemple des difficultés auxquelles sont confrontés les consommateurs.

Une forêt de labels, mentions et appellations

De très nombreux labels environnementaux sont accolés aux produits de consommation. L’ADEME en a examiné une centaine correspondant à 14 catégories de produits… sans être exhaustive.

Source : ADEME – capture d’écran 24 février 2026.

En matière alimentaire, le label « Agriculture biologique », encadré par les pouvoirs publics, est, selon l’étude de l’ADEME, « le seul label public dont la plus-value environnementale a été démontrée par des études scientifiques ». Néanmoins, une forêt d’autres labels sont accolés aux produits alimentaires ; comment le consommateur soucieux de consommer de manière saine et durable peut-il s’y retrouver ?

Le site du ministère chargé de l’économie (combien de nos concitoyens savent que les sujets de consommation relèvent de Bercy et qu’ils peuvent donc trouver des informations sur son site internet ?) propose une rubrique « Bercy infos particuliers » au sein de laquelle un item « mes droits conso » propose une rubrique « alimentation » constituée de 14 thématiques sur lesquelles on peut trouver des informations sur les règles d’étiquetage, les dates de consommation ou les labels de qualité dans l’alimentation.

Les sujets qui composent cette rubrique témoignent de la réalité du labyrinthe informationnel au milieu duquel les consommateurs doivent évoluer. Ainsi, par ordre antéchronologique, on trouve les articles suivants : Quelle réglementation pour l’origine géographique des produits alimentaires ? Labels bios : comment vous y retrouver ? Qu’est-ce que le label « spécialité traditionnelle garantie » (STG) ? Produit Label Rouge : à quoi vous attendre ? AOP-AOC, IGP, AB… ce qu’il faut savoir sur les labels de qualité dans l’alimentation ? etc.

En effet, les signes officiels de qualité et d’origine, encadrés par le droit français et européen, sous la tutelle du ministère chargé de l’agriculture et de l’Institut national de l’origine et de la qualité ([213]) (appellation d’origine protégée -AOP-, appellation d’origine contrôlée -AOC-, indication géographique protégée -IGP-, spécialité traditionnelle garantie -STG-, Agriculture biologique -AB-, Label Rouge), côtoient des mentions valorisantes (Produit de montagne, Montagne, Fermier, Produit à la ferme, Produit de ferme ou Produits pays en Outre-mer, Issus d’une exploitation de haute valeur environnementale).

Or, la multiplication de ces labels et mentions crée à la fois une concurrence entre les produits et de la confusion pour les consommateurs. Figurent également, sur les produits de consommation, de très nombreux labels associatifs notamment dans le domaine du développement durable ou du commerce équitable. Ils concernent par exemple l’absence de pesticides ou de résidus de pesticides sans pour autant garantir l’absence durable de pesticides sur toute la chaîne de production.

Un besoin d’informations fiables et de clarté

Pour assoir la confiance, il est fondamental de proposer au consommateur une information fiable mais aussi synthétique et lisible de nature à l’aider à choisir, dans la mesure du possible, des produits sûrs.

Faute de pouvoir maîtriser l’étiquetage et les mentions et allégations en tous genres accolés aux produits alimentaires, l’application « Origin’Info », portée, depuis 2024, par le ministère en charge du commerce, indique l’origine des produits agricoles utilisés dans les produits alimentaires transformés. Plusieurs centaines de marques ont adhéré à ce dispositif d’information figurant sur l’emballage des produits, les étiquettes électroniques en rayon, les sites des enseignes ou un QR code.

Source : Ministère en charge de l’économie et du commerce.

Nutriscore vs Toxiscore : l’efficacité des outils clairs et pédagogiques

Le Nutriscore constitue un moyen d’information, simple et efficace pour permettre au consommateur de comparer des produits de même catégorie. Cet étiquetage permet un choix rapide, éclairé… et accessible à tous les citoyens, notamment ceux, souvent oubliés, qui rencontrent des difficultés de compréhension. Le Nutriscore est désormais connu de tous et constitue une référence. C’est sur ce type d’outils qu’il conviendrait de s’appuyer pour permettre aux citoyens d’effectuer des choix pertinents au titre de la santé environnementale… mais la tâche n’est pas simple.

Le PNSE prévoit de renforcer la lisibilité des étiquetages de produits ménagers pour les consommateurs. Saisie par les ministères concernés, l’Anses a testé deux méthodes sur plusieurs dizaines de produits ménagers (linge, surfaces, des sanitaires et de la vaisselle, insecticides, répulsifs, rodenticides, désodorisants d’atmosphère) afin de mieux informer les consommateurs sur les dangers sanitaires et environnementaux des produits ménagers. Elle a ainsi tenu compte à la fois des substances particulièrement préoccupantes, de la classification des produits, de leur composition et du mode d’utilisation. Dans ce cadre, elle propose de catégoriser les produits pour établir un référentiel d’étiquetage et inciter les industriels à améliorer la composition de leurs produits.

Tout en relevant que dispositif de classement proposé présente à la fois une certaine complexité et que les produits sont assez rapidement classés dans des catégories élevées, l’agence recommande que ses méthodes de classement fassent l’objet d’une phase d’expérimentation pour améliorer leur robustesse et leur applicabilité. Or, celle-ci ne semble pas avoir été lancée.

Selon le ministère en charge de la transition écologique, si un « toxiscore » devait être développé, il gagnerait à s’inscrire en cohérence avec les dispositifs législatifs existants et sa pertinence dans un écosystème de foisonnement des informations à destination des consommateurs devrait faire l’objet d’études dédiées. Pour sa part, le ministère en charge de la santé estime que les propositions de l’Anses constituent une base de réflexion qui appelle des analyses complémentaires et des concertations approfondies avant toute décision relative à la mise en place d’un éventuel « toxiscore ». La route semble donc encore longue…

Des associations proposent des applications relatives à la qualité des produits alimentaires depuis leur code barre. C’est ainsi le cas de l’application collaborative « QuelProduit » développée par l’association de consommateurs Que Choisir qui propose l’accès à une notice d’information depuis le scan du code‑barres de produits alimentaires, cosmétiques ou ménagers ([214]) et à un classement « bon », « correct » « peu recommandable » ou « insatisfaisant ». Les produits alimentaires sont évalués en tenant compte de la qualité nutritionnelle exprimée par le Nutriscore et de la présence d’additifs ; les produits cosmétiques, en fonction de la présence de substances indésirables et les produits ménagers, en fonction du niveau de danger pour la santé des substances présentes dans leur composition et de leurs conditions d’utilisation.

L’application Scan4Chem

Le projet européen AskREACH auquel collabore l’Ineris, vise à mieux connaître les substances chimiques présentes dans les produits du quotidien. Il s’est traduit par la création d’une base de données renseignée sur la base du volontariat par les industriels et à une application mobile Scan4Chem, lancée en France fin 2020 qui permet aux consommateurs d’obtenir des informations sur la présence de substances extrêmement préoccupantes en scannant le code-barres d’un produit.

Recommandation n° 79 : Valoriser le label AB par une communication dynamique et régulière.

Recommandation n° 80 : Développer une application de référence, simple d’usage et généraliste pour suivre la qualité environnementale des produits.

C. MIEUX ACCOMPAGNER LES ALERTES ET LES SIGNALEMENTS

Le traitement efficace des signalements et des alertes est essentiel pour assoir la confiance des citoyens qui attendent que l’on réponde à leurs inquiétudes dans un contexte de multiplication des crises environnementales.

1. Le rôle central des ARS

L’instruction du 26 octobre 2011 relative aux missions des agences régionales de santé (ARS) dans le domaine de la santé environnementale les charge d’« anticiper et se préparer à tout événement susceptible de déclencher une crise sanitaire liée à des facteurs environnementaux en recueillant et analysant les alertes et en se préparant à y répondre » et de « traiter les signaux et gérer les alertes, en liaison avec les préfets ».

À cette fin, les ARS réceptionnent, analysent et traitent les signalements ou les alertes sanitaires émanant des professionnels de santé et des structures de leur région par le biais de leur plateforme de veille et d’urgence sanitaires. Afin d’harmoniser les pratiques de signalement et de traitement des événements sanitaires, un algorithme d’aide à l’évaluation d’un signalement a été élaboré au niveau national dont les modalités d’usage sont précisées dans une instruction du 11 juillet 2025 ([215]). Ce dispositif a pour objet d’assurer la remontée d’informations des ARS vers le Centre opérationnel de régulation et de réponse aux urgences sanitaires et sociales (CORRUSS) et de renforcer la rétro-information du niveau national vers les ARS.

Le CORRUSS réalise une veille nationale et internationale, réceptionne et analyse les signalements, vérifie la pertinence des mesures de gestions prises et peut intervenir en appui des ARS.

Les ARS assurent la gestion opérationnelle des alertes et signalements sanitaires en lien avec l’environnement, notamment dans les domaines suivants : la pollution des captages d’eau destinée à la consommation humaine, la non‑conformités des eaux de baignade, les cas de leptospirose, les intoxications au monoxyde de carbone et légionelloses, les alertes relatives aux produits phytosanitaires, la gestion des cas d’arboviroses et, de façon générale, la prise en charge des maladies à déclaration obligatoire lorsqu’elles sont liées à des expositions environnementales.

Ainsi, les ARS disposent d’un pôle de veille sanitaire et d’alertes qui réceptionne les signalements via un point focal régional unique qui les enregistre, active les dispositifs d’alerte, mène des investigations, organise la réponse et sert de relais entre les services départementaux et l’ensemble des partenaires.

Les réponses apportées par les ARS témoignent de sollicitations croissantes sur des sujets aussi divers que complexes dans un contexte d’effectifs contraints qui peut conduire à placer certains signalements, tel le bruit, au second plan.

2. Des difficultés dans le traitement des signalements

Au-delà du manque de ressources humaines, les ARS sont confrontées à des difficultés pour traiter des signalements de nature très différente et dont certains connaissent une croissance très importante. Parmi celles-ci :

– le défaut d’outils de gestion adaptés ;

– le besoin d’une meilleure compréhension de l’ensemble des acteurs pouvant intervenir dans la gestion des signaux et d’une communication sur les signalements ;

– la gestion simultanée de plusieurs alertes concomitantes ainsi que le poids de la lutte antivectorielle et de la gestion des légionelloses ;

– l’évaluation des risques en cas d’accident technologique (connaissance des produits de décomposition en cas d’incendie, identification de polluants d’intérêt à suivre ; délai d’obtention des résultats de mesures) ;

– la dégradation du dialogue avec les citoyens sur des sujets où la perception sociale du risque sanitaire conduit à un décalage entre l’analyse des experts et le vécu des populations exposés ;

– le fonctionnement du dispositif Signal Logement qui ne fait pas de tri assez fin entre les types de signalements et en renvoie une majorité vers l’ARS, ce qui embolise les équipes pour des sujets qu’elles n’ont pas à connaître (relations propriétaires-locataires...).

Parmi les axes d’amélioration :

En réponse aux questions de la rapporteure, plusieurs axes d’amélioration ont été identifiés par les ARS :

– une meilleure définition et priorisation des signaux, à l’aide d’outils numériques interconnectés et uniformisés entre ARS et en lien avec l’échelon national ainsi que l’automatisation de tâches simples ou répétitives ;

– une meilleure coordination entre les acteurs institutionnels, opérationnels et sanitaires. Une clarification des rôles, un partage d’information plus fluide et un engagement accru des partenaires ;

– un renforcement de l’appui des collectivités territoriales pour une meilleure répartition des tâches, en particulier sur la lutte antivectorielle (réduction des gites larvaires dans l’espace public, renforcement de la mobilisation sociale) ;

– l’établissement de doctrines nationales et une clarification concernant l’interprétation sanitaire apportée lors de situations accidentelles technologiques.

3. Des outils multiples pour des risques spécifiques

Sur le thème extrêmement large de la santé environnementale, plusieurs outils sont dédiés à des sujets spécifiques… au risque, une fois encore, de désorienter les citoyens.

Le dispositif Phytosignal

Piloté par les ARS, la plateforme Phytosignal permet de centraliser les signalements liés aux épandages, agricoles ou non agricoles, de pesticides, d’analyser les impacts et de déclencher une réponse des services de l’État (enquête, contrôle, prévention). Trois régions (Nouvelle-Aquitaine, Pays de la Loire et Bretagne) ont mis en place ce dispositif. Sur la base de l’expérience de ces régions, le ministère de la santé a élaboré, en collaboration avec les acteurs concernés, notamment les ARS et la DGAL, une boîte à outils destinée aux ARS qui souhaiteraient mettre en œuvre un tel dispositif.

Également, le dispositif Phytoréponse permet, sur la base d’un numéro vert, d’obtenir des réponses aux questions portant sur la réglementation et les pratiques liées à l’usage des produits phytosanitaires et d’instruire les déclarations de problèmes de santé ou d’effets environnementaux en lien avec les services compétents.

Au-delà de ce dispositif, tous les citoyens du pays doivent être informés, en amont, des épandages à proximité de leur lieu de résidence ou d’activité, de leur contenu et des moyens de s’en protéger.

Les entrées multiples des signalements d’espèces invasives

Différents sites et applications, gérés par des opérateurs de l’État ou des organismes à vocation sanitaire, permettent d’effectuer des signalements de situations dangereuses pour la santé et l’environnement. Comme d’autres outils, ces supports sont ainsi organisés en fonction du gestionnaire et non de l’utilisateur alors qu’ils concernent des sujets voisins comme en témoignent les exemples ci-dessous :

D’autres applications sont développées par les services de l’État, telle « SignalConso » géré par la DGCCRF, ou ses opérateurs telle VigiJardin (outil d’aide au diagnostic des bioagresseurs du jardin) développées par l’Inrae et comprenant une interface déclarative. À ces dispositifs s’ajoutent des applications locales ou associatives.

En définitive, face à cette forêt de supports, la mairie constitue, une fois encore, l’interlocuteur de proximité le plus facile d’accès pour des citoyens désemparés.

La rapporteure appelle à une clarification des dispositifs de signalement tant pour les opérateurs qui ont besoin de prioriser les alertes les plus urgentes, que pour les citoyens qui ont besoin d’une approche « utilisateur » et rationalisée des outils de signalement.

Les dispositifs participatifs

Plusieurs dispositifs participatifs locaux ont été mis en œuvre notamment sur la qualité de l’air, comme le dispositif Ambassad’Air mis en œuvre à Rennes. Le manque de données sur certains facteurs environnementaux tels que le bruit plaide pour développer le recours aux sciences participatives, ce qui suppose néanmoins d’établir une procédure fiable, assise sur des outils pertinents.

Au-delà de l’intérêt de collecter des données de proximité, une telle démarche permet de sensibiliser les citoyens à la santé environnementale et aux changements de comportements.

Recommandation n° 81 : Rationaliser les outils de signalement pour les citoyens à l’appui d’une approche « utilisateur ».

Recommandation n° 82 : Intégrer la santé environnementale dans les référentiels de compétences et les enseignements obligatoires des formations aux métiers de l’urbanisme, de l’architecture, de l’ingénierie, de l’environnement, de l’agroalimentaire, du commerce, de l’industrie et de la fonction publique.

III. MIEUX FORMER LES ACTEURS

Plusieurs rapports parlementaires et d’inspections comme les auditions conduites par la rapporteure ont mis en avant le défaut de formation de toute la chaîne des acteurs dont les missions impactent la santé environnementale, qu’il s’agisse des élus, des décideurs et agents publics, des professionnels de la santé, de l’urbanisme et de l’aménagement, des entrepreneurs, des professions agricoles, des professionnels de l’alimentation, etc.

En 2020, notre collègue Élisabeth Toutut-Picard déplorait quinze ans de promesses non tenues, chaque PNSE ayant programmé des actions de formation, sans constater d’avancées significatives. L’action 5 du PNSE 4 qui prévoit une meilleure formation et sensibilisation des professionnels de santé et le développement de formations autour du concept « une seule santé », traduit, en creux, les échecs précédents... et passe sous silence la question de la formation nécessaire de l’ensemble des acteurs qui construisent le quotidien des citoyens : urbanistes, conducteurs de projets, constructeurs, architectes, industriels, prestataires de services à la personne, etc. On relèvera que l’instruction interministérielle du 13 avril 2022 relative à la définition et à la mise en œuvre des PRSE qualifie la formation des professionnels de santé d’« une des mesures phares du 4e PNSE » et incite les ARS « à promouvoir le développement de formations en fonction des spécificités locales notamment ».

A. DES AVANCÉES ÉPARSES

À défaut d’élan structuré et de vraie volonté politique, des initiatives éparses ont vu le jour : il s’agit par exemple d’actions menées dans le cadre des PRSE, de l’intégration sporadique des enjeux de santé environnementale dans un certain nombre de cursus ou de la création récente de l’Institut « une seule santé ».

1. Des actions menées dans le cadre des PRSE

L’action 5 du PNSE prévoit :

– de mieux former et sensibiliser les professionnels de santé par l’élaboration d’un référentiel socle de connaissances et de compétences minimales dans le domaine de la santé-environnement à destination de tous les professionnels de santé ; la création d’un module transversal ou de thèmes prioritaires du diplôme de formation générale en sciences médicales, la formation des étudiants et des actions d’éducation à la santé auprès des populations ; la valorisation des formations continues existantes et développement de nouvelles formations ;

– de développer des formations autour du concept « une seule santé », en étroite collaboration avec les structures universitaires et de formation.

Les PRSE intègrent des actions de formation au titre de la déclinaison locale de l’axe 1 du PNSE (S’informer, se former et informer sur l’état de notre environnement et les bons gestes à adopter pour notre santé et celle des écosystèmes) et mettent en œuvre des programmes dédiés :

Exemples d’actions de formation réalisées dans le cadre des PRSE en cours

Auvergne-Rhône-Alpes : Des formations en aménagement et urbanisme favorables à la santé (UFS) en 2024 et 2025 (webinaires, seminaire, formations en présentiel). Par un réseau interrégional, un webinaire sur la sensibilisation aux moustiques tigres, tiques et ambroisie ; une conférence sur les avancées de la recherche concernant les mycorhizes et leurs rôles potentiels dans une agriculture durable ; une conférence dédiée aux liens entre transition écologique et santé ; des formations de référents de site de compostage, pour accompagner le changement vers une alimentation durable, pour la mise en conformité à la loi EGAlim ; des webinaires sur le financement de l’adaptation au changement climatique et de la neutralité carbone pour les collectivités.

Bretagne : En 2024, un MOOC sur la médecine et la santé environnementale diffusé par le CNFPT pour les professionnels de santé, directeurs santé publique, coordonnateurs de CLS… Plusieurs webinaires proposés : sur la construction de projets territoriaux en santé environnementale, sur les liens entre nature et santé et sur les obligations relatives au chenilles processionnaires. À titre d’exemple, en Ille-et-Vilaine, des modules ont été élaborés avec l’École des hautes études en santé publique pour sensibiliser les élus et des webinaires sur la qualité de l’air intérieur, les moustiques tigres…

Bourgogne-Franche-Comté : En 2023-2024, une sensibilisation d’une trentaine de collectivités sur les enjeux sanitaires et la lutte contre le moustique tigre ; des formations et accompagnements sur les perturbateurs endocriniens dans des structures d’accueil de jeunes enfants ; au titre du reseau d’établissements de santé en transition, des webinaires thématiques pour 300 personnels, six séquences de formations concernant la qualité de l’air, les contrats de performance énergétique et le risque légionelle.

Centre-Val de Loire : Mise à disposition sur supports numériques de la formation « Médecine et santé environnementale » destinée aux étudiants, professionnels de la santé et acteurs de la transition écologique ; un partenariat pour former les professionnels de la périnatalité sur la santé environnementale ; le lancement d’une formation sur trois ans de professionnels du champ scolaire et d’associations ; des formations professionnelles qualifiantes sur la renaturation des cours d’école, l’éco-anxiété et sur la classe dehors. La signature d’une convention entre l’ARS et l’EHESP pour former les élus des six départements à la santé environnementale ; des formations de référents sur l’ambroisie, sur les maladies zoonotiques ; pour les exploitants et maîtres d’ouvrage d’installations de production et de distribution d’eau.

Corse : Une formation « une seule santé » a réuni pendant plusieurs semaines, sous forme de webinaires suivis de temps d’échange, des professionnels de santé sur les déterminants de santé, l’exposome, la qualité de l’air, l’alimentation durable, les liens entre santé mentale et environnement, les risques chimiques et l’urbanisme favorable à la santé. Une nouvelle session programmée pour 2026.

Grand Est : En 2025, plusieurs webinaires organisés avec retours d’expériences de professionnels de santé et d’acteurs de terrain sur la mise en œuvre concrète du concept « une seule santé », sur le cadre sanitaire des différents usages de l’eau, sur des solutions concrètes pour limiter les résidus médicamenteux dans l’environnement. Des séminaires organisés réunissant des professionnels de l’aménagement du territoire et de santé autour de solutions concrètes pour la prise en compte de la santé dans les projets urbains, un MOOC « médecine et santé environnementale ». En 2024, plusieurs rencontres sur la santé-environnement, une journée régionale sur le risque Radon, une journée d’information sur la gestion de l’environnement sonore dans le cadre du tour de France Décibel Villes, trois webinaires « une seule santé » pour les collectivités territoriales, un webinaire sur l’urbanisme favorable à la santé…

Guadeloupe : Lancement en septembre 2025, du portail chlordécone-info proposant des conseils pratiques et outils pour manger local en toute sécurité, des démarches pour tester gratuitement les sols ou le sang, des actualités, ressources et connaissances scientifiques les plus récentes.

Guyane : Des formations prévues dans le cadre du PRSE 2024-2028 signé fin septembre 2025. En 2026, lancement de « La lettre Pro », newsletter de l’ARS Guyane destinée aux professionnels de santé pour améliorer la prise en charge de la population.

Hauts-de-France : En 2025, des formations « Évaluation quantitative d’impact sur la santé (EQIS), un outil d’aide à la décision dans le cadre d’une politique d’amélioration de la qualité de l’air ambiant ».

Île-de-France : En 2025, des formations de deux jours « Éviter les polluants : vivre en bonne santé même en situation de précarité » pour les travailleurs sociaux et professionnels en lien avec les personnes en situation de précarité, « Sensibiliser les enfants à la santé environnementale et à la pollution » pour les animateurs et professionnels en lien avec les enfants ; en 2026, une formation « Les bienfaits de l’environnement sur la santé » pour les animateurs et professionnels en lien avec les enfants et les familles. Des consultations spécialisées proposée par l’ARS pour un appui technique des professionnels de santé.

Normandie : En 2025, un MOOC de connaissances scientifiques sur la santé environnementale destiné aux professionnels de la santé et de la santé environnementale. Portées par un réseau pour l’éducation à l’environnement, des formations sur des pratiques d’entretien plus respectueuses, le compostage, l’animation nature dans la petite enfance, le calcul du bilan des émissions de gaz à effet de serre, la mise en place d’une démarche de développement durable dans une structure… Des formations sur l’air intérieur ; une journée pour favoriser la pratique de la marche en ville. En 2026, un webinaire sur l’environnement et la santé mentale : comprendre et agir dans les territoires.

Nouvelle-Aquitaine : En 2024, un webinaire et des fiches techniques pour accompagner les collectivités dans la lutte contre le moustique tigre ; deux guides pour accompagner les formateurs des auxiliaires de puériculture et assistantes maternelles ; une vidéo pour construire ou rénover des crèches en évitant les substances indésirables.

Occitanie : En 2025, via un réseau interrégional, développement d’un module dédié aux perturbateurs endocriniens ; ouverture d’un diplôme universitaire à l’Université de Montpellier pour former les professionnels des secteurs de la santé, médico-social, socio-éducatifs, de l’éducation, du management, et des collectivités locales à la santé environnementale ; une formation « Naître et grandir dans un environnement sain » pour les professionnels de la petite enfance ; un webinaire conférence sur l’adaptation des cours de rédréation.

Martinique : Organisation d’un colloque scientifique « Chlordécone, comprendre et agir » en juin 2026.

Provence-Alpes-Côte d’Azur : En 2024, un séminaire d’échanges et de partage d’expériences des formateurs du service sanitaire des étudiants en santé. En 2025, via un réseau interrégional, webinaire « Comprendre l’éco-anxiété pour bien agir » ; des formations sur la lutte contre le moustique tigre ; de référents santé-environnement pour les professionnels du social, de l’éducation et du médico-social ; une formation en santé-environnement pour les professionnels de santé à la faculté de médecine de Marseille ; un colloque « construire demain : climat, ville et santé au cœur des politiques locales ». Signature, entre l’ARS et le CNFPT, d’une convention de partenariat pour la formation des agents territoriaux aux enjeux de santé-environnement.

Pays de la Loire : En 2024, 20 heures de formation en e-learning proposée aux étudiants de 2e et 3e année de médecine et mise à disposition de ressources pédagogiques dans le cadre du service sanitaire ; création d’une équipe spécialisée en santé environnementale pour développer une formation dédiée ; une conférence de sensibilisation sur les enjeux de l’exposition des jeunes enfants aux produits chimiques et sur les outils pour réduire cette exposition ; un colloque régional et une journée d’échanges « une seule santé », des sessions en visioconférence sur la qualité de l’air intérieur ; des webinaires de promotion du « Diagnostic Local en Santé Environnement : intégrer la santé environnementale dans les politiques locales » ; des webinaires et rencontres sur la lutte contre le moustique tigre ; une formation des professionnels de santé à la santé environnementale sur les expositions aux produits chimiques.

2. L’intégration d’enjeux de santé environnementale dans les formations des établissements d’enseignement supérieur agricole

Différents cursus de l’enseignement agricole intègrent les sujets de santé‑environnement :

– Dans le cadre des formations techniques (CAPa au bac pro), les jeunes sont sensibilisés aux mesures de prévention (sécurité physique, d’ergonomie et d’économie de l’effort dans des situations professionnelles). Des séquences d’enseignement sont dédiées au développement durable, aux transitions climatique et environnementale et à la gestion de l’environnement. Un stage collectif « éducation à la santé et au développement durable », représente l’équivalent d’une heure hebdomadaire.

Le bac pro « conduite et gestion de l’entreprise agricole », comporte un module « Gestion durable des ressources et agroécosystème » (qui représente trois heures hebdomadaires sur le cycle de terminale) et rassemble des enseignements scientifiques et techniques nécessaires au pilotage et à la conduite de productions végétales et animales et à la prise en compte et à la préservation des ressources communes, l’eau notamment.

– Dans le cadre des formations supérieures courtes (BTSA), les référentiels de diplôme des 15 spécialités de BTSA traitent des réglementations, du droit de l’environnement, des mesures de prévention en vigueur (la réduction de l’usage des produits phytopharmaceutiques, le plan Ecophyto…).

Au sein des spécialités liées à l’agriculture et à l’aménagement des territoires, les compétences de valorisation des produits agricoles (dont les eaux usées, effluents agricoles et produits phytopharmaceutiques non utilisables), de respect de la biodiversité, de l’équilibre et de la résilience des écosystèmes sont enseignées.

D’après le ministère en charge de l’agriculture, les enjeux santé-environnement sont bien intégrés dans les formations des établissements d’enseignement supérieur agricole :

Dans le tronc commun d’enseignement du cycle ingénieur en agronomie et agro-alimentaire, plusieurs unités d’enseignement (UE) traitent de la thématique alimentation/nutrition humaines et santé. Il en est ainsi du module « Alimentation et santé de l’homme » de Bordeaux Sciences Agro (30 h) ou d’autres modules pour lesquels il n’est néanmoins pas possible d’apprécier la part de la santé environnementale dans l’enseignement dispensé : UE « Transformations des productions agricoles : sciences et techniques des aliments » de l’Institut Agro Montpellier (diplôme de spécialité agronomie, 73 h), UE « Systèmes alimentaires, acteurs politiques » de l’ISARA ([216]) (46 h), module « Nutrition humaine » de l’Institut Agro Dijon (diplôme spécialité agroalimentaire, 40 h) qui traite de l’alimentation saine et durable. Plusieurs écoles proposent des UE ou des modules spécifiques dédiés à des thématiques de santé environnementale : UE « Changements globaux, gestion des ressources et crises environnementales » de l’ESA ([217]) (45 h) ou UE « Services écosystémiques rendus par les agrosystèmes » de l’ENSAIA ([218]).

Les enjeux de santé-environnement sont également pris en compte dans les spécialisations de deuxième et troisième années des formations d’ingénieur : 72 options de spécialisation traitent de la thématique santé et nutrition, 132 options traitent de la gestion et de la préservation des ressources, 106 options de la biodiversité, 114 options de l’analyse et de gestion des risques environnementaux, 90 options de responsabilité sociétale des entreprises (RSE) et de qualité hygiène sécurité environnement (QHSE) et 107 options d’études d’impact et de comptabilité environnementale.

Pour sa part, AgroParisTech propose un cursus unique de formation d’ingénieur pour les sciences et technologies du vivant et de l’environnement en proposant une formation « ingénierie et santé : hommes, bioproduits, environnement » tandis que des enseignements aux alternatives au produits phytopharmaceutiques sont inclus dans les différentes UE ou modules traitant de la transition environnementale. Des spécialisations ciblent plus particulièrement ces enjeux telle celle intitulée « Protection des plantes et environnement » de l’Institut Agro de Montpellier.

3. Des avancées dans la formation des professionnels de la santé

Plusieurs initiatives récentes témoignent d’une volonté d’avancer sur ce sujet qui figure dans la feuille de route de plusieurs plans parmi lesquels le 4e PNSE, le plan interministériel sur les PFAS, la deuxième stratégie nationale sur les perturbateurs endocriniens, le 4e plan national d’action pour la gestion du risque lié au radon, etc.

Au titre de la formation et de la sensibilisation des professionnels de santé prévue par le 4e PNSE, un module « médecine et santé environnementale » a été ouvert en 2023 dans les unités de formation et de recherche (UFR) de médecine. Module hébergé sur la plateforme nationale de l’Université numérique en santé et sport (UNESS) d’une durée totale de 6 heures, il est destiné aux étudiants de 2e ou 3e année de médecine et obligatoire dans 20 des 36 UFR de médecine. Plusieurs universités le proposent, sous forme de MOOC, aux étudiants d’autres filières (odontologie, maïeutique et pharmacie). D’autres formations sont par ailleurs proposées par certains établissements (telles l’UE libre en santé environnementale à l’université Lyon Est, ouverte aux étudiants de la 2e à la 5e année de médecine).

D’autres formations paramédicales intègrent progressivement des modules « santé-environnement » comme c’est le cas pour les orthophonistes et pour les infirmiers. Dans le cadre du service sanitaire des étudiants en santé (SSES) qui vise à former les futurs professionnels de santé aux enjeux de la prévention par leur participation à la réalisation d’actions concrètes de prévention et de promotion de la santé, certaines actions entrent dans le champ de la santé environnementale. La mise en œuvre est assurée par les agences régionales de santé (ARS) et les recteurs d’académies qui co-président le comité stratégique régional du service sanitaire.

Trois écoles universitaires de recherche ont été créées avec une approche « une seule santé » sur les maladies émergentes (l’une portée par l’Université Paris‑Cité, l’Institut Pasteur, Sorbonne Université et l’École nationale vétérinaire de Maisons-Alfort, l’autre par un consortium de onze partenaires académiques coordonné par l’Université Claude Bernard Lyon 1, une troisième par l’Université de Toulouse.

Plusieurs outils ont également été développés dans les régions : en Bretagne, une websérie et des cahiers pédagogiques ont été conçus pour les enseignants ; en Normandie, des outils et formations en ligne sur la santé-environnement sont développés.

4. L’Institut « une seule santé » et la formation des élus

La formation des acteurs locaux à la santé environnementale est indispensable pour améliorer la prise en compte ces enjeux.

a. L’Institut « une seule santé »

Issu d’un appel à manifestation d’intérêt dans le cadre de France 2030 l’Institut « une seule santé » a vu le jour en 2023, né de l’association de VetAgro Sup, AgroParisTech et l’École des hautes études en santé publique (EHESP). Dédié à la formation des décideurs publics et privés, il vise à faire mieux se connaître et travailler ensemble des décideurs publics et privés, des scientifiques et des praticiens afin de créer une culture commune. Les formations dispensées s’adressent à un public de décideurs issus de ministères, de collectivités, d’hôpitaux, de décideurs du monde de l’entreprise en lien avec la recherche.

L’Institut « une seule santé », propose un catalogue de formations interdisciplinaires dont un cycle des hautes études « une seule santé », autour d’un programme incluant la santé des écosystèmes et la protection de la biodiversité comme déterminants de santé publique, l’antibiorésistance avec une approche par milieux (eau, air, sols) et les maladies chroniques. Cet institut propose également des ateliers et des conférences.

Les trois premières promotions du cycle des Hautes études « une seule santé » (2024-2025) ont réuni 34 décideurs et pilotes de projets One Health (53 % décideurs publics, 47 % privés). À la fin 2025, plus de 2 800 personnes avaient participé à au moins une action de formation ou de sensibilisation. Un réseau « One Health Connexion » a été lancé pour fédérer une communauté professionnelle autour de l’approche « une seule santé » et faciliter le partage d’informations et la coopération.

Le cycle de hautes études « une seule santé » est encore confidentiel et doit devenir un acteur de référence, ce qui nécessite de développer des formations courtes pour atteindre un plus large public, de développer son réseau d’intervenants, des partenariats et de mieux communiquer. Ainsi, aucun des élus entendus par la rapporteure ne connaissait l’existence de cet Institut qui gagnerait sans doute à proposer des contenus en ligne afin que tous les élus qui le souhaitent puissent bénéficier de ses enseignements et d’une meilleure visibilité auprès des associations d’élus notamment.

b. La formation des élus et des agents territoriaux

Le 4e PNSE prévoit de « renforcer la formation des élus et des agents des collectivités pour lutter contre les inégalités territoriales en santé-environnement ».

Dans ce cadre, le Centre national de la fonction publique territoriale (CNPFT) a construit une offre de formation en santé-environnement destinée à différents métiers (agents des services communaux d’hygiène et de santé, professionnels de la petite enfance, de l’urbanisme et de l’aménagement ou de l’hygiène des locaux), avec par exemple des formations sur les perturbateurs endocriniens, l’évaluation d’impact sur la santé, la qualité de l’air ou les mobilités.

B. DES INSUFFISANCES À COMBLER

Malgré des initiatives locales et nationales, des insuffisances de formations sont constatées pour tous les acteurs de la santé environnementale. Parmi ceux-ci, les professions de santé, de l’urbanisme et de l’aménagement, les agriculteurs ainsi que les élus et acteurs publics.

1. Former les élus et les acteurs publics

Interlocuteurs privilégiés du « dernier kilomètre » et de plus en plus souvent saisis par des citoyens inquiets, les élus peinent à s’informer et à se former. Les associations d’élus sollicitées par la rapporteure ont indiqué proposer aux élus des conférences, des supports d’information, des ateliers et partages d’expériences, à l’image du grand atelier proposé par l’AMRF. De leur côté, les services déconcentrés de l’État proposent des webinaires sur des thématiques variées.

Malgré les efforts de leurs représentants, eux-mêmes peu outillés, les élus disposent de peu de temps, sont confrontés à la forte technicité de nombreux sujets et, finalement, une très faible proportion d’entre eux est suffisamment formée.

Les agents municipaux sont, le plus souvent, formés sur des thématiques liées au contexte local ; ainsi, Clermont-Ferrand forme ses agents à la lutte contre les chenilles processionnaires, les tiques et a développé un partenariat avec le CHU pour faire connaître l’approche « une seule santé ».

Malgré les efforts déployés, les formations thématiques mises en œuvre dans le cadre des PRSE paraissent très disparates, ciblées et ne concernent qu’un nombre restreint d’acteurs, sans traduire une démarche structurée et systémique.

2. Intégrer la santé environnementale dans les formations obligatoires de tous les professionnels de santé

Lors des auditions menées par le Haut-commissariat puis par la rapporteure, le défaut de formation des professionnels de santé a été abordé à plusieurs reprises. Ce sujet n’est pas nouveau et le rapport d’enquête précité ([219]) de nos collègues Mmes Élisabeth Toutut-Picard et Sandrine Josso formulait plusieurs propositions : Renforcer la place de la démarche « une seule santé » dans les formations de santé environnementale pour les professionnels de santé ; accorder une plus grande place dans le cursus médical à l’étude des facteurs environnementaux émergents en rendant obligatoire, dans les formations initiales et continues, l’étude de ces facteurs et renforcer la formation des médecins et des autres professionnels de santé sur la compréhension et la prise en charge des maladies chroniques ([220]).

Quinze mois plus tard, le Sénat ([221]) plaidait, à son tour, pour un renforcement de la formation en santé environnementale des professionnels de santé en préconisant de renforcer leur formation en santé publique en y intégrant les questions de santé-environnement et de créer un diplôme d’études spécialisées complémentaires (DESC) de médecine en toxicologie environnementale.

Les informations recueillies dans le cadre des travaux de la présente mission montrent que nombre de praticiens ne sont pas formés aux enjeux de santé environnementale, alors que ceux-ci sont centraux dans le cadre de démarches de prévention ou de contextualisation de symptômes.

Certes, la santé-environnement figure dans les priorités du développement professionnel continu des professionnels de santé pour la période 2023-2025 au titre des orientations prioritaires relatives à l’amélioration de la prévention, du repérage et des prises en charge ([222]). Mais elle est en concurrence avec un large panel de formations. Ainsi que le relevait le représentant de l’ARS d’Île-de-France entendu par la rapporteure, la formation n’est pas simple à mettre en œuvre car les professionnels sont libéraux et disposent d’une offre d’information importante. Il faudrait centrer les efforts sur l’internat car lorsqu’un sujet n’est pas inclus dans les concours, cela n’intéresse que ceux qui sont déjà sensibilisés.

3. Développer le volet santé dans les formations agricoles

Quelle que soit la filière, il est difficile de connaître le contenu concret des enseignements, le temps consacré à tel sujet au sein de la matière traitée, son caractère obligatoire et sa place dans les épreuves d’examen ou de concours. L’enseignement agricole n’y fait pas exception et les informations transmises par le ministère de tutelle donnent le sentiment d’un effacement de la santé humaine par rapport aux sujets environnementaux. Ce constat, qui concerne également d’autres filières de formations, corrobore celui, plus général, d’un déficit de prise en compte de la santé humaine dans les politiques publiques de santé environnementale.

Par ailleurs, un professeur d’agronomie de lycée agricole relevait récemment ([223]) que les futurs agriculteurs apprennent le métier aux côtés d’une génération qui n’a pas reçu ces enseignements et qu’il est difficile de sensibiliser aux questions de l’agriculture raisonnée et de l’agroécologie.

4. Intégrer la santé environnementale dans la formation des acteurs publics et privés

Au-delà des professions médicales, paramédicales et agricoles, la formation en santé environnementale concerne un très grand nombre de professions qui interviennent dans l’aménagement local (architectes, urbanistes…), le secteur social, l’enseignement… Le 4e PNSE prévoit de renforcer la sensibilisation des urbanistes et aménageurs des territoires pour mieux prendre en compte la santé-environnement (action 17) ; cette démarche est en effet nécessaire car, si la prise en compte de l’environnement figure parmi les compétences requises, l’impact de l’environnement sur la santé humaine ne paraît pas traité.

Exemple des compétences requises pour le diplôme d’études en architecture

Les formations en architecture référencées par France compétences et certifiées par le ministère de la culture présentent un certain nombre de compétences requises parmi lesquelles :

– Identifier les ressources, les données pertinentes, les contraintes en matière de performance énergétique et environnementale pour le projet ;

– Prendre en compte la perception des usagers, en particulier les personnes handicapées pour l’accessibilité et le confort des lieux ;

– Produire des analyses et une synthèse des potentialités architecturales, urbaines et paysagères pour éco-concevoir ;

– Mobiliser des connaissances et des références historiques, sociales, sociétales, écologiques, techniques au regard du relevé et des enjeux d’avenir ;

– Formaliser un projet éco-responsable répondant à des qualités écologiques, techniques, esthétiques en intégrant : les dimensions et les contraintes constructives du projet (choix des matériaux, techniques de construction ou de réhabilitation/intervention sur l’existant, dimensionnements, ordonnancement), les contraintes environnementales (sobriété énergétique, gestion des risques naturels et industriels) ; les dimensions plastiques ; les qualités d’usages, les dimensions techniques (ambiance, confort) et environnementales des milieux habités et naturels.

Plusieurs prérequis du diplôme d’études d’architectures concernent la construction de projets écoresponsables, les « potentialités architecturales, urbaines et paysagères pour éco-concevoir », la mobilisation « des connaissances et des références historiques, sociales, sociétales, écologiques, techniques au regard du relevé et des enjeux d’avenir » ou les « qualités d’usages, les dimensions techniques (ambiance, confort) et environnementales des milieux habités et naturels » ; pour autant, la question de la santé des occupants ne figure nulle part en tant que telle.

Exemple des compétences requises au titre d’un master urbanisme
et aménagement

Parmi les compétences requises (morceaux choisis) :

– Conduire une analyse écosystémique de l’organisation fonctionnelle des villes et des territoires et des dynamiques, spatiales et socio-économiques, qui les animent, de leurs interdépendances et de leurs impacts en lien avec les acteurs concernés et finalisée à la conduite de l’action en urbanisme et aménagement ;

– Formaliser et synthétiser des enjeux opératoires d’organisation spatiale et fonctionnelle de secteurs urbains, de villes ou de territoires, identifier les problématiques urbaines, sociales et socio-environnementales qui leur sont propres et les mettre en débats avec les acteurs concernés afin de co-construire des stratégies urbaines ou territoriales agiles ;

– S’approprier et reformuler des enjeux urbains, socio-environnementaux et territoriaux pour accompagner l’élaboration d’un projet d’urbanisme ou d’aménagement urbain dans une démarche de co-production avec les acteurs concernés ;

– Élaborer des projets d’urbanisme et des interventions sur l’espace en articulation avec les documents sectoriels (développement économique, mobilité, tourisme et loisirs, environnement, programmation d’équipements…) des collectivités ou des niveaux infra/supra locaux et savoir définir des critères d’évaluation des projets dont les résultats pourront être mobilisés dans une visée stratégique au regard de la conduite de l’action en urbanisme et aménagement ;

– Appréhender les dimensions systémiques et pluridisciplinaire, l’éthique et les valeurs (intérêt collectif, habitabilité des espaces, justice et responsabilité tant spatiale, sociale qu’environnementale, valeurs patrimoniales) des métiers et des pratiques professionnelles de l’urbanisme et de l’aménagement afin d’inscrire sa pratique individuelle dans le cadre collaboratif qui caractérise la conduite des études et des projets dans ce champ d’action ;

– Appréhender les complexités et les incertitudes (sociales, économiques, environnementales et politiques) et être en mesure de les articuler aux enjeux de transitions à travers une posture proactive en matière d’environnement, d’éthique et de transitions écologiques.

Si les objectifs de la certification mentionnent la nécessité d’identifier « les enjeux socio-spatiaux (inclusion sociale, vieillissement des populations, urbanisme favorable à la santé, changement climatique, érosion de la biodiversité, etc.) », la santé n’est pas explicitement évoquée dans les compétences spécifiques requises.

Exemple de compétences requises pour un Master mention Génie civil

Parmi les compétences requises

– Choisir les matériaux les plus adaptés au projet de construction en fonction de leurs caractéristiques mécaniques, thermiques ainsi que leur cycle de vie et leur impact environnemental ;

– Conseiller les maîtres d’ouvrages et orienter les maîtres d’œuvres dans leurs choix techniques dans le cadre du développement durable.

Si les questions d’impact environnemental et de développement durable paraissent bien intégrées dans les référentiels de compétences des formations aux métiers de l’urbanisme et de la construction, la prise en compte de la santé humaine n’est pas explicitement citée. Or aborder cette dimension permettrait non seulement aux étudiants de l’intégrer dans leurs pratiques professionnelles, mais aussi de la prendre en compte dans leur vie quotidienne. Il serait nécessaire d’enrichir les programmes d’enseignement afin d’intégrer la santé humaine aux problématiques environnementales traitées dans le cadre de ces enseignements.

Former les décideurs publics et privés

Il conviendrait d’intégrer la santé environnementale aux programmes de formation des professionnels qui contribuent, par leurs décisions et leurs actions, à la vie quotidienne des citoyens et dont les enseignements ciblent davantage l’environnement que la santé environnementale humaine.

L’Institut national du service public (INSP)

Parmi les compétences requises du référentiel de compétences :

- Mobiliser la science dans la conduite de l’action publique : Identifier une connaissance scientifique ; analyser scientifiquement un phénomène complexe ; construire une argumentation scientifique.

- Intégrer la transition écologique dans la conduite de l’action publique : appréhender les causes des changements environnementaux en cours, leurs impacts sur les écosystèmes et les sociétés humaines ; développer une vision systémique des différents enjeux ; promouvoir et accompagner les enjeux écologiques dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques et dans la gestion des organisations.

L’INSP assure le pilotage et la coordination des 21 écoles de service public dans le cadre desquels un tronc commun comprend six modules thématiques représentant 120 heures de formations : valeurs de la République et principes du service public ; transition écologique ; transition numérique ; inégalités et pauvreté ; rapports à la science ; sécurité, défense et renseignement.

Mobiliser les sciences sociales sur la santé environnementale

Les sciences sociales restent encore insuffisamment mobilisées sur les enjeux de santé environnementale, alors qu’ils nécessitent des approches intégrant des dimensions sociales, économiques, juridiques et politiques. Malgré des initiatives telles que la « Graduate School Society & Health » au sein de l’Université Paris-Cité, le « Centre de santé de Toulouse school of economics – TSE », pôle de recherche en économie de la santé au sein de l’École d’économie de Toulouse, ou le réseau de chercheurs en économie et sociologie du département « EcoSocio » de l’Inrae, la recherche en sciences sociales appliquée à la santé environnementale demeure encore fragmentée et quantitativement limitée. Selon les informations transmises à la rapporteure, la direction générale de la recherche et de l’innovation mène actuellement une réflexion sur les leviers susceptibles de renforcer cette dynamique et d’en structurer le champ.

Si les informations recueillies par la rapporteure soulignent des avancées, celles-ci restent modestes. Or la santé environnementale n’est pas une option ; elle doit aujourd’hui figurer, à part entière, aux côtés de la transition écologique, dans les compétences requises des formations aux métiers qui font la vie quotidienne de nos concitoyens.

Recommandation n° 83 : Développer les dispositifs participatifs, en particulier pour la collecte de données sur le bruit.

Recommandation n° 84 : Intégrer la santé environnementale dans des modules obligatoires des formations sous la tutelle des ministères de l’agriculture et de la santé.

Recommandation n° 85 : Soutenir l’Institut « une seule santé » pour développer des contenus en ligne destinés aux élus.

Plus qu’en multipliant des plans thématiques qui se superposent, la conduite de la politique publique de santé environnementale repose sur l’efficacité des actions, sur des connaissances et des prises de conscience partagées. La multiplicité des intervenants qui, chacun, gèrent leurs priorités et travaillent trop souvent en silo, conduit à perdre un peu plus des citoyens inquiets pour leur santé et leur environnement.

Dans ce contexte, les collectivités territoriales, actrices du quotidien, la connaissance et la formation constituent des leviers majeurs. Elles doivent être soutenues par des moyens suffisants et par une communication claire, coordonnée et diffusée au plus près des relais citoyens.

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ANNEXE N° 2 :
ÉLÉMENTS DE COMPARAISONS EUROPÉENNES

Synthèse du document détaillé réalisé par la Division des assemblées parlementaires internationales et des questions multilatérales (Direction des affaires européennes, internationales et de défense de l’Assemblée nationale), sur la base des réponses recueillies par le CERDP ([224]) auprès des assemblées parlementaires de plusieurs États

I. ORGANISATION ET COORDINATION DES POLITIQUES PUBLIQUES DE SANTÉ ENVIRONNEMENTALE

Dans tous les pays sollicités, l’organisation et la gouvernance des politiques publiques de santé environnementale est répartie entre plusieurs ministères (de manière systématique ceux en charge de la santé et de l’environnement) et entre autorités nationales et locales. Des planifications de l’action publique sont mentionnées mais des plans sectoriels par risques sont peu cités. L’évaluation des risques relève d’institutions scientifiques. Il n’existe pas de cadre budgétaire dédié.

En Belgique, le gouvernement fédéral réglemente les produits et les obligations nationales et internationales, les régions (Flandre, Wallonie et Bruxelles) jouent un rôle primordial dans la protection de l’environnement et la lutte contre la pollution. La coordination est assurée par la Conférence interministérielle sur l’environnement et la Conférence interministérielle mixte sur l’environnement et la santé.

L’évaluation des risques est principalement menée par des institutions scientifiques et des groupes d’experts (Sciensano, institut belge de recherche et de surveillance sanitaire, sous l’autorité des ministres de la santé publique et de l’agriculture), des groupes consultatifs d’experts dont le Groupe d’évaluation des risques (GER), des autorités gouvernementales (Service public fédéral de Santé, Sécurité de la chaîne alimentaire et Environnement, autorités sanitaires ou environnementales locales, Groupe de gestion des risques composé de représentants des autorités sanitaires et qui prend les décisions en cas d’urgence). Le principal cadre stratégique est le Plan d’action national pour l’environnement et la santé (PANES). Il n’existe pas de budget national unique, les ressources sont dispersées entre les secteurs et les institutions.

En Espagne, le ministère de la santé est chargé d’identifier, d’évaluer et de communiquer sur les risques sanitaires ; de surveiller et de contrôler les facteurs ; d’intégrer le concept « une seule santé » dans les plans et programmes ; de mettre en œuvre et d’évaluer, avec le ministère de la transition écologique, le Plan stratégique santé-environnement. Le ministère de la transition écologique est chargé de la prévention de la pollution, de la protection de la biodiversité, de la gestion de l’eau et de la lutte contre le changement climatique. Les communautés autonomes sont responsables de la gestion de la santé et du contrôle environnemental sur leur territoire. Les collectivités locales peuvent adopter leurs propres ordonnances (sur l’exposition au bruit et la gestion de l’eau, par exemple).

L’évaluation des risques est généralement réalisée par des organismes qui analysent les données et établissent des rapports indépendants ; la gestion des risques relève des autorités sanitaires ou administratives.

En Finlande, la politique de santé environnementale est partagée entre le ministère chargé de la santé (protection contre les rayonnements nocifs, aspects sanitaires de la législation sur les produits chimiques), le ministère chargé de l’agriculture (législation sur l’alimentation humaine et animale et sur les services vétérinaires, approvisionnement, gestion et utilisation des ressources en eau), le ministère de l’environnement (législation sur la protection de l’environnement, les déchets, l’aménagement du territoire, la construction, la gestion de l’eau et du milieu marin, prévention des risques environnementaux liés aux produits chimiques). La législation sur les produits chimiques est du ressort des ministères chargés de la santé et de l’environnement. La coopération interministérielle et des groupes de travail assurent la coordination.

Les plans de gestion des bassins hydrographiques gèrent les risques liés aux services d’eau, la sécurité de l’eau potable est gérée par des plans de gestion de la sécurité sanitaire de l’eau. L’Agence finlandaise de sécurité et des produits chimiques (Tukes) est chargée de l’application de la législation et de la surveillance du marché. L’orientation et la mise en œuvre de la législation sur les produits phytopharmaceutiques relèvent du ministère en charge de l’agriculture. L’Autorité finlandaise de sécurité des aliments dirige et supervise leur utilisation dans son domaine de compétence, les contrôles sont effectués par les inspecteurs des dix centres de développement économique. Les biocides relèvent du ministère de l’environnement.

L’Agence finlandaise de surveillance est chargée des autorisations environnementales, des contrôles et de la gestion de l’eau. Les centres de développement économique régional contribuent à la mise en œuvre des plans de gestion des bassins hydrographiques et soutiennent les mesures de gestion régionale de l’eau. La surveillance environnementale relève notamment de l’Institut finlandais de l’environnement, l’Institut finlandais des ressources naturelles et l’Institut météorologique finlandais.

En Italie, la santé environnementale relève principalement du ministère de la santé (protection de la santé humaine, prévention des risques environnementaux dont les risques chimiques) et du ministère de l’environnement (protection de l’environnement, de la biodiversité et de la gestion de la politique énergétique). Un comité interministériel est chargé de la transition écologique (CITE). Il existe une Stratégie nationale pour le développement durable, un Plan national intégré pour l’énergie et le climat, un Plan national d’adaptation au changement climatique, un Plan national de prévention (promotion de la santé, prévention des maladies, réduction de l’exposition aux polluants, évaluation de l’impact sanitaire des facteurs environnementaux et du changement climatique sur la santé) et un Plan Santé, environnement, biodiversité et climat.

Un bilan environnemental et un éco-rapport recensent les dépenses publiques affectées à la protection de l’environnement et au développement durable et sont présentés au Parlement.

Au Luxembourg, la santé environnementale relève des ministères en charge de la santé, de l’environnement, de l’agriculture (sur les produits phytosanitaires dont les autorisations et les contrôles officiels de la chaîne alimentaire). Dans le cadre des contrôles de la chaîne alimentaire et des résidus de pesticides, les analyses scientifiques sont assurées par des laboratoires et services de contrôle désignés. Le plan national de santé prend en compte la pollution locale (air, eau, sols, bruit) et le changement climatique.

En Norvège, le ministère en charge de l’environnement est le principal responsable de la politique environnementale, à laquelle contribuent les ministères en charge de la santé, de l’agriculture, de l’énergie, du commerce, de l’industrie et de la pêche.

L’Agence norvégienne pour l’environnement, sous tutelle ministérielle, est chargée de rassembler les connaissances sur les facteurs influençant l’environnement, de promouvoir une gestion cohérente et efficace des instruments existants et contribue à l’élaboration de mesures pour l’amélioration du climat et de l’environnement. Le Comité scientifique norvégien pour l’alimentation et l’environnement (VKM), constitué de 117 experts indépendants, réalise des évaluations de risques indépendantes (examen, synthèse, évaluation de la documentation scientifique) pour l’Autorité norvégienne de sécurité des aliments (NFSA) et l’Agence norvégienne pour l’environnement qui accordent des autorisations et contribuent aux travaux des ministères ainsi que pour l’Agence des médicaments et la Direction de la santé.

Des plans et cadres juridiques organisent l’action publique en santé environnementale qui privilégie les consultations publiques et l’implication locale. Les actions de santé publique sont organisées aux niveaux local (radon, qualité de l’air…). Parmi les défis rencontrés : les capacités de mise en œuvre variables des municipalités, le caractère peu contraignant de certains plans et la coordination intersectorielle et interministérielle.

Aux Pays-Bas, le ministère des infrastructures et de la gestion de l’eau est responsable de la politique nationale de santé environnementale, le ministère chargé de la santé est principalement responsable des soins de santé. La responsabilité est partagée entre le gouvernement fédéral (politique et législation), les Länder (mise en œuvre des procédures d’autorisation, de contrôle et d’application de la réglementation), les municipalités et les offices de l’eau (mise en œuvre et contrôle). Les municipalités et les Länder peuvent ou doivent externaliser leurs tâches auprès d’agences environnementales qui délivrent des autorisations et contrôlent l’application de la réglementation. La municipalité ou le Land demeure toutefois responsable. Les municipalités peuvent réaliser des évaluations locales et prendre en compte les disparités régionales.

L’Institut néerlandais de la statistique effectue un suivi régulier des données relatives au financement de l’environnement. Des données nationales sont disponibles sur les coûts environnementaux, les transferts et les charges environnementales nettes par compartiment environnemental (air, eau, sol, déchets, bruit, général), activité (administration, contrôle, recherche, prévention et dépollution) et catégorie de coûts.

En Pologne, les compétences en santé environnementale sont réparties entre les ministères de la santé, du climat et de l’environnement, de l’agriculture et de la gestion de l’eau. Il existe plusieurs services d’inspection et des autorités compétentes en matière de gestion de l’eau, de produits phytosanitaires et de substances chimiques.

Il n’existe pas d’organisme interministériel permanent dédié exclusivement à la coordination de la politique de santé environnementale ; un Programme national de santé comprend un objectif « Santé environnementale et maladies infectieuses ». La responsabilité des normes et des réglementations incombe principalement au niveau central, celle de la mise en œuvre des missions de protection, de contrôle et de planification est exercée, dans une large mesure, au niveau régional et local. L’évaluation des risques relève des autorités spécialisées, des laboratoires, des instituts de recherche et des unités d’experts ; la gestion des risques relève des administrations publiques et des inspections.

Il n’existe pas de vue d’ensemble consolidée et accessible au public des dépenses publiques consacrées à la politique de santé environnementale en tant que catégorie budgétaire distincte. Les principaux défis résident dans la fragmentation des compétences institutionnelles, la multiplicité des acteurs et l’absence d’une approche globale. En pratique, les outils les plus importants sont les instruments juridiquement contraignants (suivis, contrôles, décisions administratives, système d’autorisations).

En Roumanie, la santé environnementale relève des ministères de l’environnement et de la santé. Le gouvernement s’appuie sur des comités pour coordonner les politiques dont le Comité interministériel pour la coordination de l’intégration de la protection de l’environnement, le Comité interministériel pour le développement durable présidé par le Premier ministre, le Comité interministériel sur le changement climatique. Il existe un Plan d’action national pour la santé environnementale, une Stratégie nationale de développement durable 2030, un « Plan d’action national » et un Plan d’action pour l’économie circulaire (2024-2032).

L’Institut national de santé publique (INSP) est le principal organisme scientifique en matière de santé environnementale, l’Agence nationale de protection de l’environnement évalue les données techniques concernant les émissions et leur impact environnemental. La Garde nationale de l’environnement et les Directions de la santé publique gèrent les risques sur le terrain par le biais d’inspections, d’amendes et de fermeture des installations non conformes.

Au Royaume-Uni, le ministère de l’environnement, de l’alimentation et des affaires rurales pilote la politique environnementale de l’Angleterre (air, eau, déchets, nature) et supervise les principaux organismes de réglementation environnementale : l’Agence de l’environnement, Natural England, l’Office de la protection de l’environnement, l’autorité de régulation des services d’eau et l’Inspection des eaux potables. L’Agence des normes alimentaires supervise l’application de la réglementation alimentaire par les autorités locales ; l’Agence britannique de sécurité sanitaire est chargée de la surveillance des risques environnementaux et de la gestion des situations d’urgence. L’Agence britannique de la santé et de la sécurité au travail, organisme du ministère de la santé, mène des recherches et évaluations sur la prévention et la protection de la population contre les rayonnements, les produits chimiques, les changements environnementaux et les phénomènes météorologiques extrêmes. L’Office for Environmental Protection, organisme public britannique, assure le suivi du plan d’investissement environnemental et veille au respect de la législation environnementale ; l’Agence de l’environnement mène des consultations sur les permis environnementaux et réglemente les sources de pollution avec les autorités locales.

Les conseils municipaux sont responsables des nuisances (bruits, fumées, lumière, odeurs, insectes), des autorisations environnementales (avec l’Agence de l’environnement pour le contrôle des activités polluantes dans le cadre du régime d’autorisation environnementale), de l’hygiène et des normes alimentaires (surveillance de l’application de la réglementation dans les entreprises alimentaires). Les comités interministériels du Cabinet assurent la collaboration entre les ministères concernés. Le Plan d’amélioration de l’environnement (PAE) définit les politiques et les objectifs relatifs à la qualité de l’air, aux déchets et aux ressources, à l’eau, à la nature et à la biodiversité. Un vaste projet de réforme de l’eau est en cours pour l’Angleterre.

En Suède, le ministère du climat et de l’entreprise est principalement responsable de la politique environnementale, de la politique chimique, de la radioprotection, le ministère de la santé est responsable de la politique de santé publique et du système de santé. Le gouvernement coordonne par le biais d’instructions aux agences, de directives budgétaires et de missions gouvernementales spécifiques. Le Conseil des objectifs environnementaux permet une coopération entre les agences nationales et les conseils administratifs départementaux. L’Agence suédoise des produits alimentaires réalise des évaluations des risques liés à l’exposition des consommateurs par l’alimentation, l’Agence suédoise des produits chimiques est responsable des risques liés aux produits chimiques et examine les demandes d’autorisation de mise sur le marché des pesticides, l’Agence suédoise de protection de l’environnement est l’autorité administrative centrale compétente notamment sur le climat, l’air, les sols, la biodiversité, les zones contaminées, l’économie circulaire, la surveillance et à la recherche environnementale.

Il n’existe pas de plan national global de santé environnementale mais un cadre de politique de santé publique, un système d’objectifs environnementaux, une enquête périodique sur la santé environnementale, une stratégie nationale de surveillance et des stratégies sectorielles (eau, produits chimiques). Il n’existe pas d’estimation publique consolidée des ressources totales consacrées à la politique de santé environnementale par l’État, les régions et les municipalités.

II. LES ORGANISMES DE RECHERCHE COMPÉTENTS EN SANTÉ ENVIRONNEMENTALE

Tous les pays font appel à plusieurs entités de recherche, le plus souvent indépendantes dans leurs travaux mais sous tutelle ministérielle.

La Belgique fait appel à divers instituts publics spécialisés, universités et centres de recherche dont les principaux sont rattachés aux gouvernements régionaux. L’Espagne sollicite plusieurs centres publics placés sous la tutelle des pouvoirs publics (le Centre de recherche sur l’énergie, l’environnement et les technologies, le Conseil supérieur de la recherche scientifique et l’Institut de santé Carlos III). En Finlande, l’Institut finlandais de la santé et du bien-être mène des recherches sur la santé humaine et la santé environnementale, l’Institut finlandais de l’environnement réalise des recherches environnementales. Ils sont indépendants mais sous la tutelle des ministères. L’Agence finlandaise de l’alimentation et l’Institut finlandais des ressources naturelles mènent également des recherches sur la santé environnementale ; ils sont financés par des fonds publics et des financements externes. Le Service géologique de Finlande mène des recherches sur l’impact de l’utilisation des sols et sur les zones d’eaux souterraines. Il n’existe pas de synthèse du montant des fonds publics alloués à la recherche en santé environnementale (estimation annuelle entre 10 et 40 M€). En Italie, le Système national de protection de l’environnement comprend l’Institut supérieur de protection et de recherche environnementales, sous la tutelle du ministère de l’environnement, et les agences régionales de protection de l’environnement. Au Luxembourg, le LIST et le LIH, organismes publics de recherche sous la tutelle du ministère chargé de la recherche, mènent des recherches sur l’environnement et les matériaux. Le Laboratoire national de santé (LNS), sous la tutelle du ministère chargé de la santé, réalise des expertises en santé publique appliquée, en toxicologie et sur le contrôle des aliments. Il n’existe pas de chiffre officiel et consolidé relatif aux dépenses de recherche environnementale pour l’ensemble des programmes. En Norvège, l’Institut de santé publique pilote les travaux sur les risques sanitaires liés aux facteurs environnementaux. D’autres organismes de recherche y contribuent : l’Institut de recherche sur l’air, le Comité scientifique pour l’alimentation et l’environnement, l’Institut de recherche sur l’eau, l’Institut de recherche sur la nature ; ces instituts, financés par le Conseil norvégien de la recherche et les ministères, jouissent d’une autonomie scientifique. Aux Pays-Bas, le principal institut de recherche et conseiller du gouvernement est l’Institut national de la santé publique et de l’environnement (RIVM). Interviennent aussi : l’Agence d’évaluation environnementale et l’Inspection de l’environnement humain et des transports, l’Autorité pour la sécurité des aliments et des produits de consommation. Le Conseil néerlandais d’autorisation des produits phytopharmaceutiques et des biocides évalue ces produits avant qu’ils puissent être vendus et utilisés.

En Pologne, plusieurs instituts de recherche publics interviennent dont l’Institut national de santé publique et l’Institut de protection de l’environnement ; d’autres unités de recherche publiques sont spécialisées dans les domaines de la santé publique, de l’environnement et de la médecine du travail. Ces entités opèrent sous la tutelle des autorités publiques compétentes. En Roumanie, la recherche en santé et environnement est menée par un réseau d’instituts nationaux de recherche et de développement dont le principal est l’Institut national de santé publique qui gère le Centre national de surveillance de la santé environnementale, lequel étudie le lien direct entre les polluants (air, eau, aliments) et les maladies humaines.

Au Royaume-Uni, de nombreux organismes de recherche et scientifiques traitent des questions environnementales dont : le Conseil de la recherche sur l’environnement naturel, organisme public, l’Agence de l’environnement, le Centre pour l’environnement, la pêche et l’aquaculture. Le Comité mixte pour la conservation de la nature conseille le gouvernement sur la conservation de la nature, le Groupe d’experts sur la qualité de l’air fournit des avis scientifiques indépendants sur la pollution de l’air, le Comité sur les effets médicaux des polluants atmosphériques fournit des avis indépendants sur les effets des polluants atmosphériques sur la santé. Il n’existe pas de chiffre unique concernant les dépenses publiques consacrées à la recherche environnementale.

Le financement de la recherche médicale provient d’organismes de recherche publics (dont l’Institut national de la recherche en santé et en soins et le UK Research and Innovation, agence nationale de financement de la recherche au Royaume-Uni), d’organismes caritatifs, d’organismes privés (entreprises pharmaceutiques et biotechnologiques).

En Suède, la recherche est financée et menée par différents acteurs dont le Conseil de la recherche pour l’environnement, les sciences agricoles et l’aménagement du territoire, le Conseil de la recherche pour la santé, la vie professionnelle et le bien-être et le Conseil de la recherche (qui finance tous les domaines scientifiques, y compris la médecine et la santé). La recherche est principalement menée dans les universités, les hautes écoles et les instituts de recherche, qui sont généralement des organismes gouvernementaux ou des établissements d’enseignement supérieur publics qui fonctionnent de manière indépendante. Il n’existe pas d’informations consolidées sur les dépenses publiques consacrées à la recherche environnementale.

III. LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES ENTRE AUTORITÉS NATIONALES ET LOCALES

Les réponses apportées font toutes état d’une définition des grandes orientations et de la législation à l’échelle nationale et d’une gestion des risques et des contrôles sous la responsabilité d’agences ou des autorités locales. Les autorisations d’activités polluantes sont soit délivrées à l’échelle nationale, soit par les autorités locales.

À titre d’exemple, en Italie, l’État est responsable de la politique, de l’orientation et des crises de grande ampleur, les régions de l’aménagement du territoire et du contrôle ; en Roumanie, les installations polluantes (grandes usines, raffineries) relèvent d’autorisations gérées au niveau national ou régional afin de garantir l’expertise technique, les petites entreprises obtiennent leurs autorisations auprès de l’Agence départementale de protection de l’environnement.

En Suède, les autorités nationales élaborent la réglementation et les orientations, les conseils administratifs de comté et les municipalités assurent la majeure partie de la surveillance opérationnelle (autorisations et surveillance des installations polluantes sauf les plus importantes, sols contaminés, qualité de l’air, bruit…). Ainsi, l’Agence suédoise des produits chimiques est responsable des homologations, l’Agence de protection de l’environnement réglemente les distances d’application et les zones tampons, les municipalités et les conseils administratifs assurent la surveillance en fonction de l’activité et du site. Sur l’eau, cinq agences sont rattachées aux conseils administratifs des comtés. Les municipalités sont généralement responsables des sources d’eau et de l’approvisionnement en eau potable, et les autorisations de prélèvement d’eau sont normalement délivrées par les tribunaux fonciers et environnementaux.

En Angleterre, l’Agence de l’environnement est responsable de la délivrance des autorisations pour les activités les plus polluantes, les collectivités locales sont compétentes pour certaines activités, comme les petites installations d’incinération des déchets ; l’agence est aussi responsable de la qualité de l’eau des cours d’eau naturels, elle délivre les autorisations (appelées permis de prélèvement) aux compagnies des eaux ou autres utilisateurs, de prélever de l’eau dans les cours d’eau naturels. L’Inspection des eaux potables contrôle la qualité de l’eau potable, qu’elle provienne de sources appartenant aux compagnies des eaux (comme les réservoirs) ou de zones protégées. L’Agence de l’environnement délivre également les permis pour les activités bruyantes. La politique relative aux produits chimiques est pilotée par le ministère de l’environnement et des affaires rurales. L’Agence exécutive pour la santé et la sécurité est responsable de la réglementation et de son application.

Les collectivités locales doivent prendre des mesures pour améliorer la qualité de l’air lorsque les objectifs fixés par la réglementation ne sont pas atteints, ont l’obligation de surveiller le bruit et d’enquêter sur les plaintes des résidents, d’identifier les sols contaminés et de délivrer les mises en demeure de dépollution.

En Finlande, l’évaluation et la gestion des risques relèvent de différents acteurs (Agence finlandaise de sécurité sanitaire de l’alimentation pour les contaminants chimiques dans les aliments, d’autres unités coordonnent et pilotent les contrôles sanitaires). Les inspections et les prélèvements sont principalement effectués par les services municipaux de contrôle sanitaire. Les autorisations environnementales pour les activités polluantes sont délivrées soit par l’Agence finlandaise de surveillance, soit par les services municipaux de l’environnement. L’Agence de surveillance est également chargée des contrôles et de la gestion de l’eau.

La législation sur les produits chimiques est du ressort des ministères chargés de la santé et de l’environnement. L’Agence finlandaise de sécurité et des produits chimiques est chargée de l’application de la législation et de la surveillance du marché. L’orientation et la mise en œuvre de la législation sur les produits phytopharmaceutiques relèvent du ministère en charge de l’agriculture. L’Autorité finlandaise de sécurité des aliments dirige et supervise leur utilisation dans son domaine de compétence, les contrôles sont effectués par les inspecteurs des dix centres de développement économique. Les biocides relèvent du ministère de l’environnement.

IV. LE FINANCEMENT DES DÉPOLLUTIONS

Le principe pollueur-payeur est très largement répandu pour financer les dépollutions dont le responsable est identifiable.

En Belgique, la dépollution des sols et des eaux s’appuie sur un système combinant responsabilité du pollueur, taxes environnementales et fonds publics. Le principe du pollueur-payeur se traduit par la responsabilité juridique des pollueurs qui les oblige à dépolluer, les taxes environnementales et les redevances sur la pollution, les garanties financières ou l’assurance obligatoire pour les activités industrielles présentant des risques environnementaux. En Espagne, les conséquences de la violation des normes applicables sont soit administratives soit pénales. En Finlande, le principe du pollueur-payeur est appliqué : la partie responsable de la contamination est tenue de dépolluer (pollueur ou propriétaire foncier), en dernier ressort la municipalité. Le coût annuel total de la dépollution des sols est estimé à environ 100 M€. En Italie, la dépollution des sols relève de financement nationaux, régionaux, de fonds européens et de l’indemnisation des dommages environnementaux ; le principe « pollueur-payeur » est appliqué dans le cadre du recouvrement des coûts des services d’eau et de la réglementation relative à la dépollution. Au Luxembourg, la loi sur la responsabilité environnementale établit un cadre fondé sur le principe du pollueur-payeur pour les dommages environnementaux. Les lois sectorielles intègrent des règles de prise en charge des coûts (déchets), la législation sur l’eau prévoit la prise en charge des coûts selon les principes de l’utilisateur-payeur et du pollueur-payeur. Un projet de loi sur la protection des sols et des sites pollués est en cours de discussion. Aucun mécanisme de financement spécifique ne concerne les PFAS. En Norvège, la dépollution des sols et de l’eau est principalement financée par des subventions de l’Agence pour l’environnement (2,6 M€ environ en 2025, pour les sites contaminés et la restauration des tourbières) et des fonds environnementaux municipaux. Selon le principe du pollueur-payeur, les exploitants/propriétaires prennent en charge les coûts d’investigation et de dépollution, ainsi que les garanties financières, même en cas de faillite, l’État pouvant alors recouvrer ces coûts. Aux Pays-Bas, la législation sur l’environnement repose sur les principes de précaution et de prévention, de réparation des dommages environnementaux en priorité à la source, et du pollueur-payeur. La dépollution des PFAS a déjà coûté au moins 68 M€, pour la plupart à la charge de l’État. En Pologne, le principe « pollueur-payeur » est mis en œuvre dans le cadre du droit de la protection de l’environnement et des dispositions relatives à la responsabilité en cas de dommages environnementaux. Le financement des mesures de réparation peut provenir du responsable de la pollution, ainsi que, selon le fondement juridique et la nature du cas, de fonds publics, de fonds de protection de l’environnement, de ressources des collectivités locales et de fonds européens. Il n’existe pas de mécanisme spécifique (taxe ou redevance) concernant les PFAS. En Roumanie, le principe du pollueur-payeur est inscrit dans la loi.

Au Royaume-Uni, la loi applique le principe « pollueur-payeur » (par l’organisme responsable ou, à défaut, le propriétaire ou l’occupant du terrain), les collectivités peuvent procéder à la dépollution et recouvrer les coûts auprès des responsables. La mauvaise qualité des cours d’eau est imputable à 62 % à des activités agricoles, à 54 % à des activités attribuées au secteur de l’eau et à 26 % à la pollution urbaine ou aux transports, mais il est difficile d’attribuer la responsabilité des sources de pollution. Un Fonds de restauration des ressources en eau, alimenté par les amendes et pénalités infligées aux compagnies des eaux, financent des projets locaux de restauration. Sur les PFAS, le gouvernement s’appuiera sur la loi de 2021 sur l’environnement, qui inclut le principe « pollueur-payeur ».

En Suède, lorsqu’un pollueur responsable peut être identifié et est solvable, il est généralement tenu de supporter les coûts des investigations et des mesures de dépollution. En cas contraire, la dépollution peut être financée par l’État via des subventions de l’Agence suédoise de protection de l’environnement. Cette procédure s’applique pour les PFAS.

V. L’INFORMATION DES CITOYENS

L’information des citoyens sur les sujets de santé environnementale est le plus souvent organisée à l’échelle nationale sur les grandes thématiques et à l’échelle locale pour leur déclinaison opérationnelle.

En Norvège, l’Institut de santé publique fournit des évaluations des risques, des recommandations et des conseils au public ; les municipalités sont responsables de la protection de la santé liée à l’environnement, notifient à l’Institut les incidents locaux, effectuent des évaluations sur place et fournissent des conseils adaptés aux résidents. Aux Pays-Bas, l’Institut national de la santé publique et de l’environnement centralise les connaissances, collecte des données, analyse les risques et élabore des recommandations nationales ; les services municipaux de santé, principaux interlocuteurs des citoyens, adaptent les recommandations nationales aux spécificités locales. En Pologne, certaines informations sont publiées au niveau central par les inspections et les ministères compétents ; une part importante de la communication pratique s’effectue aux niveaux régional et local (qualité de l’eau, dépassements locaux des normes, incidents de contamination et autres menaces sanitaires locales). En Roumanie, les données techniques et les rapports nationaux sont centralisés, les informations relatives à la gestion des crises sont décentralisées vers les autorités locales et les plateformes numériques. En Suède, les agences de santé publique, de protection de l’environnement, de gestion des milieux marins et aquatiques, de l’alimentation et des produits chimiques élaborent des guides. Les municipalités et, dans certains cas, des conseils administratifs de comté diffusent l’information locale. En Belgique, l’information est principalement diffusée au niveau régional, avec le soutien de la coordination scientifique fédérale. En Finlande, l’information est principalement organisée au niveau local ; la plupart des organisations disposent de leurs propres canaux de communication et sites web. En Italie, l’information relève de plusieurs sources nationales (ministères, Institut national de la santé, Institut national italien pour la protection de l’environnement) et locales (régions, agences régionales de santé, agences régionales de protection de l’environnement, municipalités). Au Luxembourg, l’information est organisée via des portails nationaux et les administrations compétentes, complétée par une communication locale.

Au Royaume-Uni, chaque site web des collectivités locales fournit des informations sur la procédure à suivre pour signaler les déchets, les dépôts sauvages et les nuisances légales. Les informations relatives à la qualité de l’eau sont généralement disponibles sur le site web de la compagnie des eaux concernée. Le ministère de l’environnement, de l’alimentation et des affaires rurales publie des données sur l’environnement aquatique et les polluants, gère le site web UK Air, où il est possible de consulter les prévisions de pollution atmosphérique par zone géographique et un site web Swimfo sur un lieu de baignade. L’Agence britannique des services de santé tient à jour des données sur les problèmes de santé publique (alertes météorologiques et sanitaires), le ministère de la santé publie des ressources pour les campagnes de santé publique. Le directeur de la santé publique de chaque collectivité locale a l’obligation légale de publier un rapport annuel de santé publique.

VI. LA FORMATION DES PROFESSIONNELS DE SANTÉ

Aucun pays n’a établi de formation nationale spécifique et obligatoire sur les sujets de santé environnementale ; néanmoins, des formations ou des sensibilisations sont proposées :

En Belgique, les professionnels de santé reçoivent une formation sur la pollution et la santé environnementale. En Espagne, le Plan stratégique prévoit la création de supports de formation et de sensibilisation spécifiques destinés aux professionnels de santé. Des formations sont proposées sous forme de cours, de formations réglementées, de congrès, de séminaires, etc. En Finlande, chaque année une formation est organisée pour les agents de santé municipaux ; les personnels des services de maternité et de protection infantile sont formés aux sujets de sécurité alimentaire. En Italie, les professionnels de santé sont soumis au système de formation médicale continue obligatoire dont les thématiques incluent le changement climatique et la santé. Une formation spécifique est proposée aux services de prévention pour développer les capacités d’évaluation et de communication sur les risques environnementaux. En Norvège, les obligations liées à la fonction ou la législation sur la sécurité au travail requièrent des connaissances pour de nombreux métiers de la santé. Aux Pays-Bas, des formations sont proposées notamment par l’Institut national de la santé publique et de l’environnement mais ne sont pas obligatoires. En Pologne, des formations en santé environnementale peuvent être dispensées dans le cadre de certains parcours de formation initiale et continue. En Roumanie, les professionnels de santé doivent désormais posséder des connaissances de base en santé environnementale. Dans le cadre de leur spécialisation en santé publique et gestion, les médecins suivent une formation de quatre ans où l’évaluation des risques environnementaux constitue une compétence fondamentale. En médecine du travail, les médecins doivent suivre une formation approfondie sur les produits chimiques toxiques, les polluants industriels et l’exposition au bruit. Au Royaume-Uni, le National Institute for Health and Care Excellence publie des recommandations à destination des professionnels de santé dont certaines concernent les impacts sanitaires de la pollution et les moyens de réduire l’exposition aux polluants atmosphériques. En Suède, un cours de médecine environnementale est dispensé aux médecins spécialistes.

VII. AUTORISATIONS ET CONTRÔLES DES PRODUITS PHYTOPHARMACEUTIQUES

L’autorisation des produits phytopharmaceutiques relève, le plus souvent, du ministère en charge de l’agriculture ou d’une autorité sous sa tutelle avec le concours de structures en charge de l’évaluation. Les contrôles sont effectués localement et sont peu nombreux.

En Espagne, la Direction générale de la santé dans la production agricole du ministère de l’agriculture est l’autorité compétente pour autoriser, renouveler, modifier, étendre ou retirer les autorisations des produits phytopharmaceutiques. La Direction générale de la santé publique du ministère de la santé est compétente pour l’évaluation des risques des produits phytopharmaceutiques et leur classification. Le programme d’analyse des pesticides dans les denrées alimentaires est coordonné par l’Agence espagnole de sécurité sanitaire des aliments et de la nutrition et le ministère de l’agriculture. Il comporte un volet « Marché » et un volet « Produits importés » ; l’agence valide les données collectées par les communautés autonomes.

En Finlande, le ministère de l’agriculture est chargé de la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques ; l’Agence finlandaise de sécurité et des produits chimiques est responsable de leur évaluation, autorisation et contrôle. L’autorité municipale de protection de la santé est chargée de contrôler la présence de résidus de pesticides dans l’eau potable ; les analyses sont réalisées dans un laboratoire accrédité. 830 échantillons d’eau potable ont été prélevés en 2024 et 2025, ce qui a permis d’effectuer 12 602 analyses individuelles de pesticides.

L’Autorité finlandaise de sécurité des aliments est responsable du contrôle des résidus de pesticides dans les denrées alimentaires ; environ 2 000 produits alimentaires sont analysés chaque année dont 160 sont fabriqués en Finlande. Entre 2024 et 2025, 1 801 analyses de pesticides ont été réalisées sur des échantillons d’eau souterraine. La surveillance des pesticides dans les eaux de surface est assurée par l’Agence finlandaise de surveillance ; en moyenne, 17 sites et environ 90 échantillons d’eau sont prélevés chaque année.

En Italie, le ministère de la santé est chargé d’évaluer les produits phytopharmaceutiques commercialisés et de délivrer l’autorisation nationale avec les conditions d’utilisation… il s’appuie sur l’expertise de différents organismes. La Direction générale de l’hygiène, de la sécurité et de la nutrition alimentaires du ministère de la santé coordonne le programme national de contrôle des résidus de pesticides dans les aliments. Les contrôles sont effectués par les autorités sanitaires locales et les laboratoires de contrôle officiels. Les contrôles sanitaires de la qualité de l’eau sont coordonnés par le ministère de la santé ; les analyses sont réalisées par les régions et les autorités sanitaires locales. Les données 2024 et 2025 relatives aux résidus de pesticides dans l’eau ne sont actuellement pas publiées au niveau national. Il n’existe pas non plus de données officielles concernant les résidus dans les aliments.

Au Luxembourg, les décisions d’autorisation de mise sur le marché sont prises par l’Administration vétérinaire et alimentaire luxembourgeoise (ALVA), placée sous la tutelle exclusive du ministère de l’agriculture. Le programme d’analyses de résidus de pesticides dans les denrées alimentaires est mis en œuvre par l’ALVA. Le dernier rapport du programme de surveillance des résidus identifié concerne l’année 2023.

En Norvège, l’Autorité de sécurité des aliments (NFSA) placée sous la tutelle du ministère de l’agriculture est l’organisme principal chargée de l’autorisation, de l’enregistrement et de la surveillance des produits phytopharmaceutiques. L’Agence pour l’environnement est la principale autorité nationale compétente pour l’évaluation et la classification des dangers chimiques au titre des règlements REACH et CLP. La NFSA organise le programme national de surveillance et de contrôle (produits importés et nationaux tels que les fruits, les légumes, les céréales et les produits animaux). Les analyses en laboratoire sont réalisées par l’Institut norvégien de recherche en bioéconomie NIBIO, laboratoire officiel. 1 263 échantillons alimentaires ont été analysés en 2024.

Les municipalités et les distributeurs d’eau potable (sous la supervision de la NFSA) effectuent des analyses de pesticides dans l’eau ; le NIBIO ou des laboratoires accrédités réalisent les analyses spécialisées. L’Agence pour l’environnement et la Direction des ressources en eau et de l’énergie (NVE) coordonnent la surveillance environnementale des eaux de surface et souterraines, souvent avec le soutien du NIBIO pour l’analyse des pesticides. Aucun chiffre national agrégé concernant les analyses de pesticides n’est publié.

Aux Pays-Bas, l’Autorité d’autorisation des produits phytopharmaceutiques et des biocides, organisme indépendant mais sous la tutelle du ministère de l’agriculture, est responsable de l’évaluation des risques et de l’autorisation des biocides et produits phytopharmaceutiques. Le ministre des infrastructures et de la gestion de l’eau est responsable de la politique relative aux biocides, mise en œuvre par le Conseil d’autorisation des produits phytopharmaceutiques et des biocides (dérogations et réévaluations).

L’Autorité de sécurité des aliments et des produits de consommation, organisme rattaché aux ministères de l’agriculture et de la santé, effectue des contrôles aléatoires sur les produits alimentaires. En 2024, elle a prélevé 2 226 échantillons. L’Inspection de l’environnement humain et des transports surveille la qualité de l’eau potable, dont les compagnies des eaux sont responsables ; les chiffres de 2024 et 2025 ne sont pas encore disponibles.

En Pologne, le ministre de l’agriculture est l’autorité compétente pour délivrer les autorisations de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques. Le contrôle des résidus de pesticides dans les produits végétaux relève de l’Inspection phytosanitaire et des semences ; le contrôle des résidus de pesticides dans l’eau de consommation humaine est assuré par l’Inspection sanitaire.

En Roumanie, l’autorité compétente pour les autorisations de mise sur le marché est l’Autorité phytosanitaire nationale, qui relève du ministère de l’agriculture. La Commission nationale d’agrément des produits phytopharmaceutiques évalue les produits et décide de leur mise sur le marché. Les Directions de la santé publique et l’Agence nationale de protection de l’environnement contribuent aux procédures de renouvellement d’autorisation pour l’impact sur l’eau potable et la santé publique.

Le contrôle des résidus de pesticides relève de l’Agence nationale de sécurité sanitaire et vétérinaire des aliments pour les denrées alimentaires déjà commercialisées, de l’Agence nationale phytosanitaire pour le contrôle des cultures dans les champs, le ministère de la santé pour les aliments spécifiques tels ceux pour nourrissons, l’Agence des eaux pour les eaux de surface et souterraines, la Direction de la santé publique pour l’eau potable traitée.

Au Royaume-Uni, l’agence britannique chargée de la santé et de la sécurité au travail (HSE) autorise la commercialisation de nouveaux pesticides, approuve les nouvelles substances actives avant leur utilisation en Grande-Bretagne et est responsable de toute réévaluation d’une substance. La qualité de l’eau potable est réglementée par l’Inspection des eaux potables (DWI), les compagnies des eaux contrôlent la conformité de leur réseau. L’Agence exécutive pour la santé et la sécurité (HSE) contrôle le respect des LMR dans les aliments.

En Suède, l’Agence des produits chimiques est l’autorité centrale chargée d’approuver les produits phytopharmaceutiques. L’Agence de l’alimentation contribue à l’évaluation des résidus dans les aliments et des risques pour les consommateurs, le Conseil suédois de l’agriculture évalue l’efficacité du produit. L’Agence de sécurité alimentaire contrôle les résidus de pesticides dans les aliments d’origine végétale et animale (environ 300 échantillons par an).

VIII. LA PROTECTION DES RIVERAINS

Au-delà des conditions d’utilisation précisées sur le produit lui-même, lorsque des zones tampons sont établies, elles sont généralement très limitées.

En Belgique, des zones tampons sont définies pour protéger les cours d’eau et les populations vulnérables des pesticides ; ainsi, la Flandre a instauré des zones tampons de 5 à 10 mètres autour des sites sensibles tels que les écoles et les établissements de soins. En Finlande, une zone tampon de 2 à 3 mètres, 5 ou 10 mètres (modèle européen) peut être définie par l’Agence finlandaise de sécurité et des produits chimiques. Cela ne concerne que quelques produits phytosanitaires. En Italie, des zones tampons sont définies au niveau national et par les régions et les communes ; de nombreuses régions appliquent une distance standard de 30 mètres, qui peut être réduite à 10 mètres grâce à des techniques antidérive.

En Norvège, la NFSA définit une zone tampon non traitée qui doit rester intacte en bordure du champ traité ; en général, la zone tampon par rapport aux eaux de surface ne peut être inférieure à 3 mètres et peut atteindre 30 mètres pour certains produits ; dans certains cas, une bande tampon végétalisée de 10 mètres est également requise et ne peut être réduite.

Aux Pays-Bas, il n’existe pas de distances légales, mais la jurisprudence (2004) a fixé la zone tampon à 50 mètres entre les fonctions sensibles (zones résidentielles, cours d’école) et les activités agricoles utilisant des produits phytosanitaires. En 2025, une Cour d’appel de Bois-le-Duc a défini le respect d’une zone de 250 mètres. La loi sur l’environnement permet de prendre des décisions adaptées concernant les zones sans pulvérisation entre les propriétés et les bâtiments.

En Roumanie, les zones de non-traitement sont une obligation légale en vertu du Plan d’action national pour l’utilisation durable des pesticides. Les distances de protection minimales sont déterminées par le mode d’application et la toxicité du produit selon l’ordonnance d’urgence du gouvernement et les normes techniques ultérieures.

En Suède, la réglementation de l’Agence suédoise de protection de l’environnement impose des zones tampons ainsi que des interdictions et restrictions spécifiques dans certaines zones sensibles (2 mètres par rapport aux fossés à ciel ouvert, aux eaux pluviales ou de drainage, 6 mètres par rapport aux lacs et cours d’eau, 12 mètres par rapport aux puits d’eau potable). L’utilisation de produits phytosanitaires est interdite dans les zones sensibles (cours d’école, jardins privés, jardins familiaux).

En Espagne et au Royaume-Uni, il n’existe pas de zone tampon spécifique imposée pour protéger les riverains des zones traitées par pulvérisation agricole.

IX. PROTECTION DES CAPTAGES

Des mesures restrictives sont en vigueur dans tous les pays ; plusieurs États mentionnent des débats en cours sur le sujet.

En Belgique, les bassins versants sont protégés par des mesures de zonage, des restrictions d’activités et un suivi systématique ; toutefois, les débats politiques sur ces sujets persistent. En Espagne, une instruction de 2025 établit un cadre d’action pour la conservation des cours d’eau, dans le cadre duquel les organismes de bassin disposent des moyens de réaliser diverses opérations de conservation simples sur les rivières. En Finlande, les produits phytosanitaires soumis à des restrictions concernant les eaux souterraines : ils ne doivent pas y être rejetés et ne peuvent être utilisés à proximité des puits et des sources d’eau potable (zone tampon de 30 à 100 mètres). Les produits phytosanitaires ne doivent pas être utilisés sur les sols sableux moyens ni sur les sols plus grossiers. En agriculture, la protection des eaux souterraines est également assurée par la limitation de l’utilisation de fumier et d’autres engrais et la prise en compte de ces ressources lors de l’octroi des permis de construire. Les municipalités peuvent élaborer des plans de protection des eaux souterraines pour les zones où des activités sont susceptibles de menacer la qualité de l’eau. L’Agence finlandaise de surveillance peut désigner des zones de protection autour des sites de prélèvement d’eau.

Le Luxembourg protège les zones de captage d’eau par la délimitation de zones de protection des bassins versants et de mesures obligatoires associées, y compris des règles sur les activités et le stockage de produits susceptibles de modifier l’eau dans des zones spécifiques. En Norvège, des zones de protection sont souvent établies autour des principales sources, avec des règles plus strictes en matière de construction, de rejets et de stockage de produits chimiques. Aux Pays-Bas, différentes zones de protection sont en vigueur (zones de captage, zones de protection des eaux souterraines et/ou zones sans forage). En Pologne, le règlement de référence (2013) fixe les distances minimales à respecter par rapport aux puits, aux prises d’eau, aux plans d’eau et aux cours d’eau lors de la préparation des solutions de pulvérisation, du nettoyage du matériel et du stockage des produits phytosanitaires. En Roumanie, pour chaque source d’eau potable (puits, sources ou prises d’eau), la loi définit trois périmètres distincts : les zones de protection stricte où aucune activité n’est autorisée, les zones de protection restreinte où pesticides, engrais… sont interdits, les périmètres hydrogéologiques où les activités industrielles sont limitées.

Au Royaume-Uni, chaque bassin versant dispose d’un plan de gestion des bassins hydrographiques, élaboré par l’Agence de l’environnement qui définit des objectifs contraignants et spécifiques au contexte local. Une réforme de l’eau est en cours. En Suède, Les zones de protection des eaux (75 % des sources) restreignent des activités telles que l’utilisation de pesticides, la manipulation de produits chimiques, les travaux d’excavation, l’exploitation de carrières et les rejets d’eaux usées… Un débat est en cours sur la protection des sources d’eau potable.

([2]) Par décret du 12 octobre 2025.

([3]) Concept théorisé en 2005 par Christopher Wild, alors directeur du Centre international de recherche sur le cancer (CIRC).

([7]) Ces données sont issues d’études publiées en 2006 et 2016.

([8]) Entendues comme l’ensemble des problèmes de santé qui ne sont pas d’origine génétique et qui ne relèvent pas au moins pour partie d’un choix individuel.

([9]) Estimation de l’OMS datant de 2006.

([10]) Commission européenne, « EU Burden from Non-Communicable Diseases and Key Risk Factors ». Text. EU Science Hub - 20 juin 2017.

([11]) Incluant les expositions sociales et comportementales.

([13]) Selon un article paru le 3 septembre 2025 dans la revue ESMO Open et signé par des médecins-chercheurs de Gustave Roussy.

([16]) Temporal trends in sperm count: a systematic review and meta-regression analysis of samples collected globally in the 20th and 21st centuries.

([18]) En France, le programme « pollution atmosphérique et affections respiratoires chroniques » (PAARC) a montré dès les années 1970 la surmortalité associée à la pollution atmosphérique dans les aires urbaines.

([22]) DALYs - disability-adjusted life years.

([23]) Étude menée par des chercheurs de l’Institut de recherche pour le développement (IRD), de l’Institut Pasteur, de l’université de Toulouse et de l’Institut national des maladies néoplasiques (Inen) et publiée le 1er avril 2026 dans la revue Nature Health.

([24]) Anses (2021), Cancer de la prostate en lien avec les pesticides incluant le chlordécone.

([25]) Felisbino K., da Silva Milhori S., Kirsten B., Schiessl R. et Guiloski I.C. (2024), « Exposure to pesticides during pregnancy and the risk of neural tube defects: A systematic review », Science of the Total Environment, vol. 913, février, 169317.

([26]) Ellis L.B., Molina K., Robbins C.R., Freisthler M., Sgarg D., Mandrioli D. et Perry M.J. (2023), « Adult organophosphate and carbamate insecticide exposure and sperm concentration: A systematic review and meta-analysis of the epidemiological evidence », Environmental Health Perspectives, vol. 131(11), novembre.

([27]) Conduite entre 2006 et 2013 par Santé publique France et l’Inserm : Mancini M., Hémon D., de Crouy‑Chanel P., Guldner L., Faure L., Clavel J. et Goujon S. (2023), « Association between residential proximity to viticultural areas and childhood acute leukemia risk in mainland France: GEOCAP case-control study, 2006‑2013 », Environmental Health Perspectives, vol. 131(10), octobre.

([28]) Étude EcoPESTIPAC conduite entre 2011 et 2021 sur l’intégralité de la France hexagonale et publiée en 2024 dans Journal of Epidemiology and Population Health.

([29]) Lukowicz C., Ellero-Simatos S., Régnier M. et al. (2018), « Metabolic effects of a chronic dietary exposure to a low dose pesticide cocktail in mice: Sexual dimorphism and role of the constitutive androstane receptor », Environmental Health Perspectives, vol. 126(6), juin.

([30]) Wan NF., Fu L., Dainese M. et al. (2025), « Pesticides have negative effects on non-target organisms », Nature Communication, vol. 16, février.

([31]) Inrae et Ifremer (2022), Impacts des produits phytopharmaceutiques sur la biodiversité et les services écosystémiques, rapport d’expertise collective.

([32]) PFOS, PFOA et PFHxS comme le soulignait un rapport de l’IGEDD, Analyse des risques de présence de PFAS dans l’environnement, décembre 2022.

([33]) Éléments synthétisés par le rapport du Haut-commissariat à la stratégie et au plan.

([34]) Coordonnés par Yiyi Xu et Ying Li, professeures d’épidémiologie et de biostatistique à l’université de Göteborg (Suède), ces travaux concluent à une élévation de 10 % à 28 %, selon les affections, du risque de certaines maladies (accidents vasculaires cérébraux et infarctus du myocarde) chez les personnes ayant reçu une eau du robinet fortement contaminée, par rapport à ceux ayant reçu une eau faiblement polluée. La mortalité par maladie cardio-vasculaire est, elle, augmentée d’environ 15 %.

([35]) Les conséquences sanitaires directes et indirectes de l’exposition des populations aux perturbateurs endocriniens dans l’Union européenne ont été estimées à 157 milliards d’euros par an, soit 1,2 % du PIB en Europe par Leonardo Trasande et al., “Estimating burden and disease costs of exposure to endocrine-disrupting chemicals in the European Union”, Journal of Clinical Endocrinology and Metabolism 2015-04:100(4):1245-55, avril 2015 ; https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/2bcea765-fbf8-11f0-8da5-01aa75ed71a1/language-en

([36]) Selon une évaluation réalisée par le cabinet néerlandais CE Delft publiée fin octobre 2020, pour le compte du collectif d’organisations non-gouvernementales Alliance européenne pour la santé publique.

([38]) Medina S. et al. (2025a), « Estimation de la morbidité attribuable à l’exposition à long terme à la pollution de l’air ambiant et de ses impacts économiques en France hexagonale, 2016-2019. Volume 1 : Évaluation quantitative d’impact sur la santé (EQIS-PA) », Santé publique France.

([39]) Chanel O., Medina S. & Pascal M. (2020), « Évaluation économique de la mortalité liée à la pollution atmosphérique en France ».

([40]) Laure Baratgin, Agathe Eupherte, Nicolas Taconet, Pollution de l’air : au-delà des effets sanitaires, des répercussions économiques importantes, Trésor-Eco, n° 380, février 2026.

([42]) Leroutier M. et Ollivier H. (2025), « The Cost of Air Pollution for Workers and Firms », CREST, Working paper series.

([43]) Éléments réunis par le Haut-commissariat à la stratégie et au plan.

([44]) Frank E.-G. (2024), « The economic impacts of ecosystem disruptions: Costs from substituting biological pest control », Science, vol. 385(6713), septembre.

([45]) Alliot C., Mc Adams-Marin D., Borniotto D. et Baret P. V. (2022), « The social costs of pesticide use in France », Frontiers in Sustainable Food Systems, vol. 6, novembre.

([46]) Bommelaer O. et Devaux J. (2011), « Coût des principales pollutions agricoles de l’eau », Études et documents, n° 52, CGDD, septembre.

([47]) Alliot C., Mc Adams-Marin D., Borniotto D. et Baret P. V. (2022), « The social costs of pesticide use in France ».

([49]) Alliot C., Mc Adams-Marin D., Borniotto D. et Baret P. V. (2022), « The social costs of pesticide use in France ».

([50]) Frank E-G. (2024), « The economic impacts of ecosystem disruptions ».

([54]) Par extrapolation de l’estimation faite par L. Trasande et al. (“Estimating burden and disease costs of exposure to endocrine-disrupting chemicals in the European Union”), l’IGAS avait estimé le coût social des perturbateurs endocriniens autour de 27 milliards d’euros par an en France.

([55]) Réponses au questionnaire adressé par la rapporteure.

([56]) Hors titre 2, les crédits de financement des opérateurs représentent la moitié des crédits santé-environnement identifiés par la mission interinspections de 2022 sur la gouvernance et les moyens de la santé environnementale. https://igas.gouv.fr/Moyens-et-gouvernance-de-la-politique-de-sante-environnement

([57]) L’agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) ; l’agence nationale pour l’amélioration des conditions de travail (ANACT) ; l’agence nationale de la recherche (ANR) ; l’agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses) sous la tutelle des ministères de la santé, de l’environnement, de l’agriculture, du travail et de la consommation (économie) ; l’agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) ; le bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) sous la tutelle des ministères de la recherche, de l’économie et de l’environnement ; le centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (Cirad) ; le centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) ; le centre national de la recherche scientifique (CNRS) ; l’institut national du cancer (INCa) ; l’institut national de l’environnement industriel et des risques (Ineris) ; l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (Inrae) ; l’institut de recherche pour le développement (IRD) ; l’institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm) ; l’office français de la biodiversité (OFB) ; Santé publique France (SpF). L’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra), l’agence Bio et le centre interprofessionnel technique d’études de la pollution atmosphérique (CITEPA).

([58]) Comme le souligne à nouveau le rapport IGAS, CGAAER, IGEDD, « Prévenir et maîtriser les risques liés à la présence de pesticides et de leurs métabolites dans l’eau destinée à la consommation humaine », juin 2024.

([59]) Réponses au questionnaire adressé par la rapporteure.

([60]) Réponses au questionnaire adressé par la rapporteure.

([61]) Réponses au questionnaire adressé par la rapporteure.

([62]) IGAS, « La santé-environnement dans les travaux de l’IGAS de 2013 à 2022 », rapport de capitalisation 2023.

([64]) Santé environnementale : une nouvelle ambition, rapport d’information, mars 2021, Bernard Jomier et Florence Lassarade.

([65]) Réponses au questionnaire adressé par la rapporteure.

([66]) Réponses au questionnaire adressé par la rapporteure.

([68]) PNSE 1 2004-2008, PNSE 2 2010-2014, PNSE 3 2015-2019 et PNSE 4 2021-2025. Les lacunes PNSE 3 ont notamment été pointées par deux rapports d’évaluation publiés en décembre 2018 par l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) et par le rapport de la commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur l’évaluation des politiques de santé environnementale publié créée en 2020. https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cesanteenv/l15b3701-ti_rapport-enquete#

([69]) La santé-environnement : recherche, expertise et décision publiques, IGESR, CGEDD, IGAS, IGF, CGAAER, décembre 2020.

([74]) Rapport IGF-IGEDD, Le financement de la stratégie nationale pour la biodiversité », novembre 2022.

([75]) Rapport IGF-IGEDD, Moyens publics et pratiques dommageables à la biodiversité, mai 2025.

([80]) En 2024, selon les informations transmises par le ministère des finances, ils comprennent notamment 1,7 milliard d’euros d’aides à l’acquisition de véhicules propres, 339 millions d’euros pour les transports collectifs, 184 millions d’euros pour le retrait de véhicules polluants, 132 millions d’euros pour les transports combinés et 46 millions d’euros pour la surveillance de la qualité de l’air. Par ailleurs, le dispositif MaPrimeRénov’, doté d’environ 1,7 milliard d’euros en 2024, contribue également à la réduction des émissions liées au chauffage.

([82]) Réponses au questionnaire adressé par la rapporteure.

([83]) Comme le souligne le Haut-commissariat, le transfert de pouvoir a été réalisé à la suite de la révélation de documents suggérant que le ministère de l’agriculture avait autorisé des pesticides malgré l’avis de l’expertise scientifique de l’Anses.

([85]) Les emplois hors plafond sont pour leur part en augmentation.

([86]) Audition par la commission d’enquête créée par l’Assemblée nationale sur l’évaluation de la politique de santé environnementale, 2020.

([87]) Un ensemble de journaux européens regroupés dans le « Forever Pollution Project » a mené une enquête sur la contamination de l’eau, des sols et des organismes vivants par ces substances dans vingt-trois pays européens. Cette enquête a permis de démontrer que de nombreux sites présentaient des concentrations élevées de certaines de ces substances.

([88]) OECD – Regulation Policy & Risk Regulation ; European Environment Agency – Late lessons from early warnings.

([89]) https://corporateeurope.org/en/2025/02/eus-lobby-league-table. L’analyse porte sur les 162 entreprises et associations professionnelles déclarant un budget de lobbying annuel supérieur à un million d’euros, représentant collectivement au moins 343 millions d’euros de dépenses annuelles, soit une augmentation d’un tiers depuis 2020.

([90]) Robert Proctor, Golden Holocaust, University of California Press, 2012 ; Naomi Oreskes, Erik M. Conway, Les Marchands de doute, ou comment une poignée de scientifiques ont masqué la vérité sur des enjeux de société tels que le tabagisme et le réchauffement climatique, Le Pommier, 2012 ; Stéphane Foucart, La Fabrique du mensonge, Éditions Denoël, 2013.

([91]) Réponses au questionnaire adressé par la rapporteure.

([92]) Réponses au questionnaire adressé par la rapporteure.

([95]) L’Anses s’est autosaisie le 2 août 2023 pour la réalisation d’un avis relatif à la priorisation des leviers d’action en vue de réduire l’imprégnation de la population française au cadmium à l’aide d’une approche d’évaluation de l’exposition agrégée.

([96]) Cette demande a notamment été formulée par la mission d’inspection précitée sur les moyens et la gouvernance de la politique de santé-environnement. https://igas.gouv.fr/Moyens-et-gouvernance-de-la-politique-de-sante-environnement

([98]) Le territoire compte aujourd’hui 37 788 captages actifs, pour la plupart en eaux souterraines.

([99]) L’EAT 1, conduite entre 2001 et 2005, a ciblé la population générale de 3 à 79 ans et a porté sur l’analyse de 39 substances chimiques. L’EAT 2, conduite entre 2006 et 2011, a ciblé la même population en étendant l’analyse à 445 substances. Enfin, l’EAT infantile, menée entre 2010 et 2016, était spécifique aux enfants de moins de 3 ans, avec la recherche de 670 substances.

([100]) Estimation réalisée dans le cadre du projet HBM4EU.

([101]) Santé publique France, juillet 2021, imprégnation de la population française par le cadmium.

([104]) Le Monde, Cancer : pourquoi la France est davantage touchée, 13 octobre 2025.

([105]) Comme l’a rappelé l’Anses dans un avis récent.

([106]) Réponses au questionnaire adressé par la rapporteure.

([107]) ICPE : installation classée pour la protection de l’environnement. IED : directive (UE) 2024/1785 du 24 avril 2024 ayant modifié la directive 2010/75/UE sur les émissions industrielles.

([108]) Pour les poulets, ce seuil passe ainsi de 40 000 à 85 000. Pour les porcs, il augmente de 2 000 à 3 000 et pour les truies de 700 à 900. Les élevages laitiers n’auront plus à s’enregistrer qu’à partir de 201 vaches, contre 151 auparavant.

([109]) Depuis 2009, la directive 2009/128/CE prévoit que chaque État membre mette en place un plan d’action visant à réduire les risques et les effets de l’utilisation des pesticides sur l’homme et l’environnement.

([110]) Le NODU permet de mesurer l’intensité d’utilisation des pesticides en rapportant les quantités vendues à la dose de référence recommandée pour traiter un hectare.

([111]) L’indicateur HRI1 (Harmonised Risk Indicator 1) mesure l’évolution de l’utilisation des pesticides en tenant compte de leur niveau de danger. Il est calculé à partir des quantités de substances actives vendues, auxquelles on applique un coefficient de pondération selon leur classification de danger dans la réglementation européenne.

([112]) La construction du HRI1 a été critiquée dans un rapport de l’Inrae en particulier parce que les facteurs de pondération par groupe de risque utilisés pour chaque substance active sont « non fondés scientifiquement » et qu’ils « minimisent le poids des molécules efficaces à faible dose ».

([113]) Réponses au questionnaire adressé par la rapporteure.

([115]) Rapport IGAS-IGEDD-CGAAER de juin 2024 sur la prévention et la gestion des risques liés à la présence de pesticides et de leurs métabolites dans l’eau destinée à la consommation humaine.

([116]) Cette augmentation s’explique en partie par la prise en compte à partir de 2021 de deux nouvelles molécules identifiées comme pertinentes désormais soumises aux valeurs réglementaires. Inversement, des molécules autrefois identifiées comme pertinentes sont déclassées, ce qui tend à faire diminuer les situations de non‑conformité.

([117]) Haut-commissariat à la stratégie et au plan.

([118]) En 2020, la France s’est dotée d’un système de surveillance de la qualité des sols, le Réseau de mesures de la qualité des sols (RMQS), dans le cadre du groupement d’intérêt scientifique sur les sols (GIS Sol).

([119]) Notamment en Bretagne, en Vendée, en Île-de-France et dans les Hauts-de-France.

([120]) Au niveau européen, le règlement (CE) n° 396/2005 fixe des limites maximales de résidus (LMR) pour certains pesticides dans l’alimentation humaine et animale. Il existe une LMR pour chaque couple substance active/denrée.

([121]) Menée entre novembre 2020 et février 2023, cette étude a porté sur 571 logements au sein de 321 communes, réparties dans 84 départements.

([122]) L’étude Sigexposome, lancée en 2014 dans le Beaujolais par le centre de cancérologie Léon Bérard, a quantifié des pesticides dans 10 % des foyers et sujets (agriculteurs et riverains vivant à proximité de cultures viticoles), majoritairement chez les agriculteurs.

([123]) Réponses au questionnaire adressé par la rapporteure.

([124]) Réponses au questionnaire adressé par la rapporteure.

([125]) PFOS, PFOA, PFHxA, PFDA et PFHS.

([126]) Ministère chargé de la santé, réponses au questionnaire adressé par la rapporteure.

([128]) Chez les enfants âgés de 6 à 17 ans, les PFAS les plus détectés dans le sérum sont le PFOA, le PFOS, le PFNA, le PFDA et le PFUnA. Les concentrations médianes sont de 0,38 μg/g de lipides pour le PFOS et de 0,30 μg/g de lipides pour le PFOA. L’imprégnation est plus élevée chez les garçons que chez les filles. Chez les adultes âgés de 18 à 74 ans, les concentrations médianes sont de 0,70 μg/g de lipides pour le PFOS et de 0,35 μg/g de lipides pour le PFOA.

([129]) Comme l’indique le rapport du Haut-commissariat à la stratégie et au plan.

([130]) Le cadre applicable est rappelé par le Haut-commissariat à la stratégie et au plan.

([131]) Le 2,3,3,3- tetrafluoro-2-heptafluoropropoxy propionic acide, ses sels et ses dérivés halogénés (HFPO-DA), le PFBS1 et ses sels et le PFHpA.

([132]) Les décrets d’application prévoient en outre une exception au principe d’interdiction des PFAS dans les textiles pour les équipements de protection individuelle destinés aux forces armées, à la sécurité intérieure et à la sécurité civile. Sont également concernés les textiles techniques à usages industriels et, dans les cas où il n’existe pas de solution alternative aux PFAS4, les textiles sanitaires destinés aux usages médicaux.

([133]) Les collectivités représentent de l’ordre de 80 % des autorités compétentes qui doivent élaborer des PPBE (400 collectivités, pour 100 préfectures de département s’agissant des infrastructures qui relèvent de l’État).

([134]) Selon l’Agence européenne de l’environnement.

([135]) L’exposition à différentes substances modifie nos organismes par des processus d’adaptation génétique.

([136]) L’effet différent d’une même exposition en fonction des caractéristiques sociales des personnes.

([137]) La biosurveillance permet de mesurer l’imprégnation des populations par des substances chimiques, tandis que les études épidémiologiques, notamment les cohortes, visent à établir les liens entre ces expositions et leurs effets sur la santé.

([138]) Des appels à projets dédiés à la santé-environnement ont existé dans la programmation de l’ANR jusqu’en 2014.

([139]) Anses, réponses au questionnaire adressé par la rapporteure.

([140]) Les cohortes les plus utilisées sont CONSTANCES, ELFE, E3N, AGRICAN.

([141]) Réponses au questionnaire adressé par la rapporteure.

([143]) L’action 19.1 du PNSE prévoyait de « Mettre en place deux programmes et équipements prioritaires de recherche (PEPR) : PEPR exposome et PEPR pathogènes émergents / zoonoses. Deux PEPR infectieux ont été déployés avec une enveloppe de 70 M€ pour le PEPR MIE (Maladies infectieuses émergentes) et de 25 M€ pour le PEPR PREZODE (Preventing Zoonotic Diseases Emergence).

([145]) Selon les informations transmises, la santé environnementale reste présente à des degrés variables dans les contrats d’objectifs.

([146]) Santé, Agralife, CBSD (climat, biodiversité et sociétés durables), Interagence One Health.

([147]) À travers notamment la Graduate School Society & Health au sein de l’université Paris-Cité, le TSE Health Center au sein de l’école d’économie de Toulouse, ainsi que le réseau de chercheurs en économie et sociologie du département EcoSocio de l’Inrae.

([148]) Réponses au questionnaire adressé par la rapporteure.

([149]) ALBANE (ALimentation, Biosurveillance, sAnté, Nutrition et Environnement) est une enquête nationale menée conjointement par Santé publique France et l’Anses, reconduite tous les deux ans sur un échantillon représentatif de plus de 3 000 personnes (enfants et adultes), visant à évaluer l’état de santé de la population, son exposition aux substances chimiques et ses habitudes alimentaires. Le premier cycle a été lancé en juin 2025, avec des premiers résultats attendus début 2028.

([150]) L’étude Elfe a pour but de mieux connaître les facteurs (environnement, entourage familial, conditions de vie…) qui peuvent avoir une influence sur le développement physique et psychologique de l’enfant, sa santé et sa socialisation. L’étude PÉLAGIE (Perturbateurs Endocriniens : Étude Longitudinale sur les Anomalies de la Grossesse, l’Infertilité et l’Enfance) a été mise en place pour répondre aux préoccupations de santé des enfants et adolescents dues à la présence de composés toxiques dans nos environnements quotidiens. Il s’agit d’un suivi d’environ 3 500 mères-enfants réalisé en Bretagne depuis 2002. La cohorte couple-enfant SEPAGES (Suivi de l’Exposition à la Pollution Atmosphérique durant la Grossesse et Effet sur la Santé) vise à caractériser l’exposition des femmes enceintes et enfants aux contaminants de l’environnement et à étudier l’effet de ces contaminants sur la santé de la femme enceinte, du fœtus et de l’enfant. L’étude E3N-Générations a pour but d’étudier la santé en relation avec le mode de vie moderne chez des personnes d’une même famille, sur trois générations.

([151]) La cohorte MARIANNE est un programme de recherche scientifique réalisé en France, destiné à la construction d’une grande infrastructure de recherche sur les déterminants précoces biologiques et environnementaux de l’autisme et des troubles du neuro-développement chez l’enfant. FILOMENE est un projet de cohorte pédiatrique France entière, à recrutement prénatal, ayant pour ambition de recruter 100 000 futurs parents au cours de la grossesse, et de suivre la santé et le développement de leur enfant jusqu’à l’âge adulte.

([152]) D’après les réponses au questionnaire adressé par la rapporteure.

([153]) Réponses au questionnaire adressé par la rapporteure.

([154]) Réponses au questionnaire adressé par la rapporteure.

([155]) Laboratoire central de surveillance de la qualité de l’air.

([156]) Réponses au questionnaire adressé par la rapporteure.

([157]) Ces valeurs indiquent, en cas de dépassement, qu’il y a un risque de développer une pathologie.

([158]) Ce dispositif est financé par la taxe sur les produits phytopharmaceutiques bénéficiant d’une AMM.

([159]) Aquaref, Ineris et le BRGM notamment.

([160]) Réponses au questionnaire adressé par la rapporteure.

([161]) Baran N. et Briteau S., Etude Aquaref-BRGM, Besoins analytiques sur les métabolites de pesticides – bilan 2015‑2018, décembre 2018.

([162]) La directive 2002/49/CE relative à la gestion et à l’évaluation du bruit dans l’environnement.

([163]) Réponses au questionnaire adressé par la rapporteure.

([164]) 1,8 million d’euros du MTE auquel il faut ajouter les financements apportés par le Health Data Hub aux projets accompagnés dans le cadre de l’appel à projets mené conjointement, et le financement apporté par plusieurs fonds pour accompagner l’innovation.

([165]) Réponses au questionnaire adressé par la rapporteure.

([166]) Réponses au questionnaire adressé par la rapporteure.

([167]) Registration, Evaluation, Authorisation and restriction of Chemicals.

([168]) Le règlement CLP sur la classification, l’étiquetage et l’emballage de substances et mélanges dangereux traite de l’identification, de l’évaluation et de la classification des dangers liés aux produits chimiques, et de la communication de ces dangers aux consommateurs et aux travailleurs.

([169]) Dans des quantités supérieures à 1 tonne par an.

([171]) Comme le souligne la mission interinspections sur la prévention et la gestion des risques liés à la présence de pesticides et de leurs métabolites dans l’eau destinée à la consommation humaine, 2024.

([173]) Voir notamment Portier C.J., Armstrong B.K., Baguley B.C. et al. (2016), « Differences in the carcinogenic evaluation of glyphosate between the International Agency for Research on Cancer (IARC) and the European Food Safety Authority (EFSA) », Journal of Epidemiology & Community Health, vol. 70(8), p. 741-745 ; Portier C.J. (2020), « A comprehensive analysis of the animal carcinogenicity data for glyphosate from chronic exposure rodent carcinogenicity studies », Environmental Health, vol. 19, février ; Robinson C., Portier C.J., Čavoški A. et al. (2020), « Achieving a High Level of Protection from Pesticide in Europe: Problems with the Current Risk Assessment Procedure and Solutions », European Journal of Risk Regulation, vol. 11(3), avril, p. 450-480 ; Tweedale A.C. (2022), « Letter to the Editor in Response to: Achieving a High Level of Protection from Pesticides in Europe: Problems with the Current Risk Assessment Procedure and Solutions », European Journal of Risk Regulation, vol. 13(1), mars ; Mie A. et Rudén C. (2022). « What you don’t know can still hurt you - underreporting in EU pesticide regulation », Environmental Health, vol. 21, septembre ; van Zwanenberg P., Millstone E. et Ortolani A.L. (2025), « Asymmetric evaluations of scientific evidence indicating harm compared to evidence indicating an absence of harm in regulatory appraisals », Environmental Sciences Europe, vol. 37, août.

([174]) Réponses au questionnaire adressé par la rapporteure.

([175]) Voir rapport du Haut-commissariat à la stratégie et au plan sur les PFAS.

([176]) Selon le rapport de la mission interinspections précitée sur les risques liés à la présence de pesticides et de leurs métabolites dans l’eau destinée à la consommation humaine de juin 2024.

([177]) Informations transmises par le MTE.

([178]) La DGCCRF indique qu’il s’agit d’une estimation fournie à titre indicatif sur la base du suivi des activités et temps passés.

([179]) Mission réalisée en 2020 par l’inspection générale des finances et l’inspection générale des affaires sociales.

([180]) La mesure du fluor total est une méthode indiciaire : au regard des seuils existants pour chaque critère dans le Règlement PPWR et compte tenu des limites de quantifications élevées pour les PFAS totaux des méthodes indiciaires, la seule vérification du seuil en fluor total ne permet pas de s’assurer du respect des deux autres critères (seuils PFAS individuels et somme des PFAS mesurés par analyses ciblées).

([181]) Selon une étude de l’Observatoire européen de la fiscalité.

([182]) Réponses au questionnaire adressé par la rapporteure.

([183]) Réponses au questionnaire adressé par la rapporteure.

([184]) Par le règlement (UE) 2019/1020 relatif à la surveillance du marché.

([185]) Ce résultat s’explique par la réduction des émissions de particules fines liées au remplacement des véhicules diesel anciens, mais également par les économies de carburant et d’entretien et la baisse des émissions de CO₂.

([186]) Éléments rassemblés par le Haut-commissariat à la stratégie et au plan.

([187]) Environ 290 millions d’euros d’aides à la conversion (dont 197 millions de crédits européens et 93 millions de cofinancements nationaux, incluant les MAEC, selon une estimation haute) ; environ 85 millions d’euros liés au différentiel de paiement dans les éco-régimes ; 142 millions d’euros de crédits d’impôt ; 18 millions d’euros au titre du fonds Avenir bio ; environ 2 millions d’euros d’exonérations spécifiques.

([188]) S’agissant du foncier, la Cour des comptes relevait en 2023, dans un rapport consacré à l’installation et à la transmission des exploitations agricoles, que les décisions d’attribution ne prennent pas en compte de manière significative les bénéfices agro-environnementaux des projets.

([189]) Selon le rapport interinspections sur les moyens et gouvernance de la politique de santé environnement, l’assainissement collectif est la première des dépenses de santé environnementale des communes et EPCI, également financé par les départements ; le traitement des déchets constituant le second poste de dépenses des communes et EPCI et la dépollution des sites et sols pollués le troisième.

([190]) La santé environnement dans les travaux de l’IGAS – rapport de capitalisation 2013-2022 – octobre 2023 ; Moyens et gouvernance de la politique de santé environnement – CGAAER, CGEDD, IGA, IGAS, IGESR, IGF- mars 2023 ; Orientations et gouvernance de la politique de santé environnementale – Sénat – mars 2021 ; Commission d’enquête sur l’évaluation des politiques publiques de santé environnementale – Assemblée nationale – décembre 2020.

([191]) IGAS – rapport de capitalisation n° 2022-070R.

([192]) Assemblée nationale - Rapport d’information de la mission d’évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (MECSS) sur les agences régionales de santé - juin 2021.

([193]) Eau destinée à la consommation humaine.

([194]) Selon les indications figurant dans la présentation du 4e PNSE concernant 15 PRSE.

([195]) Instruction ministérielle du 13 avril 2022 relative à la définition et la mise en œuvre des plans régionaux santé environnement.

([196]) Les exemples qui suivent sont issus de la revue « Maires de France » (« Préserver la qualité de l’eau : un défi quotidien » - 1er juillet 2025).

([197]) Les particules fines de diamètre inférieur à 2,5 micromètres peuvent pénétrer dans l’appareil respiratoire jusqu’aux alvéoles pulmonaires et passer dans la circulation sanguine.

([198]) SpF, « Qualité de l’air et santé : quelles sont les mesures mises en place par les collectivités ? », septembre 2023.

([200]) Elle-même constituée de 4 directions thématiques : cycle de l’eau, déchets, environnement, écologie, énergie, projets et énergie des bâtiments.

([201]) Sénat - rapport d’information n° 479 (2020-2021) de M. Bernard Jomier et Mme Florence Lassarade, fait au nom de la commission des affaires sociales.

([202]) Saisie par le collectif Justice pour le vivant, la cour administrative d’appel de Paris, dans son arrêt du 3 septembre 2025, ordonne à l’État de mettre en œuvre une évaluation conforme aux exigences requises et de procéder à un réexamen des autorisations de mise sur le marché déjà délivrées.

([203]) La santé-environnement : recherche, expertise et décision publiques - Rapport IGAS-IGF-CGEDD-CGAAER-IGESR – décembre 2020.

([204]) CGEDD - Évaluation du troisième plan national Santé-Environnement – rapport n° 011997-01.

([205]) Dalloz - Revue de droit sanitaire et social, 2024 - p. 658.

([206]) Tribunal administratif de Bordeaux – décision n° 2303817 du 1er juillet 2025 – Générations futures / DRAAF Nouvelle-Aquitaine.

([207]) La santé-environnement : recherche, expertise et décision publiques - M. Dahan, B. Ferras, M. Saïe (Igas), C. Berthaud, T. Aprikian (IGF), S. Carotti (IGéSR), B. Assemat (CGAAER) et P. Lavarde (CGEDD) – décembre 2020.

([208]) Assemblée nationale Commission d’enquête sur l’évaluation des politiques publiques de santé environnementale, Mmes Élisabeth Toutut-Picard et Sandrine Josso, députées – décembre 2020.

([210]) Orientations et gouvernance de la politique de santé environnementale – Sénat – mars 2021.

([211]) Assemblée nationale, Questions au Gouvernement, 17 février 2026.

([212]) Descriptif de l’état d’avancement des actions et sous-actions du PNSE4 – 2023-2024.

([213]) Qui garantissent le respect d’un cahier des charges strict, contrôlé par des organismes certificateurs indépendants, agréés par l’État et accrédités par le Comité français d’accréditation (Cofrac).

([214]) Près de 200 000 produits alimentaires, plus de 240 000 cosmétiques et 13 000 produits ménagers.

([215]) Instruction n° DGS/CORRUSS/2025/65 du 11 juillet 2025.

([216]) École d’ingénieurs en agronomie, alimentation et environnement, sous contrat.

([217]) École supérieure des agricultures établissement d’enseignement supérieur et de recherche (établissement d’enseignement supérieur privé d’intérêt général).

([218]) École nationale supérieure d’agronomie & des industries alimentaires, école d’ingénieur publique sous tutelle du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche.

([219]) Assemblée nationale – Commission d’enquête sur l’évaluation des politiques publiques de santé environnementale, Mmes Élisabeth Toutut-Picard et Sandrine Josso, députées – décembre 2020.

([220]) Propositions n° 14, 15 et 16.

([221]) Rapport d’information au nom de la commission des affaires sociales sur les orientations et la gouvernance de la politique de santé environnementale – M. Bernard Jomier, Mme Florence Lassarade – mars 2021.

([222]) Arrêté du 7 septembre 2022 définissant les orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu pour les années 2023 à 2025.

([223]) Le Monde – vendredi 17 février 2026 « L’enseignement agricole à l’épreuve du modèle intensif ».

([224]) Le Centre européen de recherche et de documentation parlementaires (CERDP) est un réseau documentaire géré par le Conseil de l’Europe et l’Union européenne.

Auvergne-Rhône-Alpes	- Mise en œuvre la stratégie régionale d’éducation et de promotion en santé-environnement axée sur la sensibilisation, la formation et l’action locale (appels à manifestation d’intérêt et site ressources pour rassembler des initiatives porteuses) ; - campagne de communication autour des punaises de lit proposant des solutions simples et peu coûteuses (diffusion régionale et kit pour les collectivités et bailleurs), - journée dédiée à la qualité de l’air intérieur et au radon dans les lieux accueillant des enfants (crèches, écoles et accueils de loisirs) pour les propriétaires et exploitants d’établissements recevant du public vulnérable : enjeux de santé, réglementation (plus de 50 participants) ; - en Savoie, journée sur les moustiques tigres, ambroisie, chenilles processionnaires, tiques et berce du Caucase (plus de 70 élus, personnels techniques, associations et institutionnels) ; - financement de 14 projets dans le cadre de l’AAP « Établissements de santé et perturbateurs endocriniens » (354 062 € en 2025) : audits des produits utilisés en maternité et néonatologie, remplacement en matériel sain et durable, film d’animation pour les salles d’attente.
Centre-Val de Loire	- Actions de prévention sur la qualité de l’air intérieur et le radon ; - financement d’un dispositif de visite de conseiller en environnement intérieur ; - campagnes de sensibilisation sur l’ambroisie, les pollens et le risque allergique ; - surveillance des pesticides et pollens dans l’air ; - actions de mobilisation sociale relatives au moustique tigre ; - projets d’urbanisme favorable à la santé, de végétalisation et de réaménagement de cours d’école, d’établissement médico-social ; - promotion du concept d’urbanisme favorable à la santé auprès des collectivités ; - sensibilisation et accompagnement des personnes responsables de la qualité de l’eau (PRPDE) sur les plans de gestion de la sécurité des eaux (PGSSE) ; - sensibilisation sur les perturbateurs endocriniens ; - accompagnement de plusieurs maternités pour la réalisation d’un diagnostic de la qualité de l’air intérieur et sensibilisation de ces établissements sur les perturbateurs endocriniens, accompagnement des changements de pratiques ; - programme de prévention des risques auditifs liés aux musiques amplifiées en milieu scolaire ; - accompagnement de dispositifs de gestion des situations d’incurie dans l’habitat ; - lutte contre l’habitat indigne dans les quartiers prioritaires de la ville ; - sensibilisation et formation graduelle à la santé-environnement de professionnels de santé.
Grand Est	- Lutte contre la prolifération du moustique (500 K€ en 2024) : formation et accompagnement des collectivités territoriales et établissements sanitaires (gestion du risque, mise en œuvre des mesures de prévention et de gestion, communiquer vers les citoyens) ; - promotion d’un urbanisme favorable à la santé auprès des collectivités et aménageurs (300 K€ en 2024) : sensibilisation des élus et des agents des collectivités, accompagnement des collectivités à la mise en place d’aménagements favorables à la santé, renforcement de la dimension santé des avis rendus par l’ARS sur les documents de planification d’urbanisme et d’aménagement ; - surveillance des pesticides dans l’air ambiant par ATMO : 4 sites de mesure, 102 substances actives recherchées (63 000 euros sur 5 ans) ; - surveillance des pollens par ATMO (8 capteurs et un réseau citoyen de surveillance de la pollinisation des végétaux allergisants) (253 369 € sur 5 ans).
Hauts-de-France	Parmi les sujets développés dans les CLS : le projet « Femmes enceintes environnement et santé » et celui de conseillers médicaux en environnement intérieur. Sont en cours de développement : les ordonnances vertes, la lutte antivectorielle et la lutte contre les espèces à enjeux sanitaires, l’urbanisme favorable à la santé au travers de projets rue scolaire, ou de végétalisation des cours d’école.
Île-de-France	- Sur l’eau : contenus spécifiques sur le site internet de l’Agence (PFAS, pesticides, perchlorates…), édition des bulletins sanitaires, de synthèses annuelles de la qualité de l’eau, bilans annuels en ligne sur la qualité des eaux de piscines de chaque département de la région ; - sur la qualité de l’air : actualisation des messages d’information et des supports des recommandations sanitaires en cas de pics de pollution atmosphérique selon des populations cibles et les épisodes climatiques ; - sur le bruit : soutien ou organisation d’actions de sensibilisation des jeunes aux risques auditifs liés à l’écoute de musique amplifiée (une quinzaine d’animations menées en 2025).
Normandie	- Sensibilisation et conseils de prévention sur la qualité de l’air extérieur, intérieur, les risques auditifs par des associations spécialisées dans l’éducation à l’environnement ou à la santé (7 000 élèves en 2024, 7 600 en 2025) ; - mission de service civique par l’association Unis-cité sur l’alimentation saine et durable : formation puis interventions auprès de publics cibles (44 volontaires en 2024, 60 en 2025) ; - sensibilisation de professionnels de l’Éducation nationale (enseignants et infirmiers) sur la prévention des risques auditifs (20 participants en 2024, 70 en 2025) ; - sensibilisation des femmes enceintes, jeunes parents, professionnels de santé et de la petite enfance pour réduire l’exposition tout au long des 1 000 premiers jours de l’enfant (ateliers, forum, webinaires pour une centaine de parents en 2024, 470 en 2025) ; des maternités organisent également des temps d’informations (CHU de Rouen, le Havre, Argentan) ; accompagnement de 12 structures de petite enfance ou de santé (180 professionnels en 2025) pour apporter des conseils adaptés aux parents ; - journées de sensibilisation pour les professionnels de la petite enfance et de la santé, par la Mutualité française en partenariat avec l’Union régionale des médecins libéraux et le réseau périnatalité (30 professionnels chaque année) ; - formation pour les assistantes maternelles : « assistantes au naturel », connexion à la nature « clubs nature » et relais pour des « tout-petits dans la nature » par des associations d’éducation à l’environnement (Coutances, Elbeuf) ; - campagne d’information sur le « bon usage du logement » (fiche et vidéo pédagogique sur l’aération/ventilation (2025).
Nouvelle-Aquitaine	- Lutte contre le moustique tigre : Campagne de marketing social en 2025 (réseaux sociaux, kit pour les collectivités, diffusion sur YouTube, spots M6 replay, encarts web, campagne avec 4 influenceurs régionaux) ; accompagnement de projets pour améliorer l’information et l’outillage des collectivités (120 participants à un webinaire en 2025), fiches techniques sur l’utilisation des pièges et sur l’urbanisme, plateforme Moustique tigre. Mobilisation des opérateurs du marché concernant la lutte antivectorielle pour former les collectivités à agir (131 en 2025) ; sensibilisation des enfants des écoles à la reconnaissance du moustique et au développement durable. - Lutte contre les tiques : en 2025, fourniture aux communes de 250 panneaux de prévention contre les maladies transmises par les tiques ; actions de sensibilisation conduites par des associations locales pour faire connaître les bons gestes de prévention et protection, et la conduite à tenir en cas de piqûre. - Pollens : accompagnement du déploiement de 8 pollinariums. - Ambroisies : formation de référents communaux pour mettre en œuvre les techniques de gestion adaptées et relayer les bonnes pratiques (agriculteurs, gestionnaires d’infrastructures, etc.). - Conseillers médicaux en environnement intérieur : formation des conseillers du territoire pour accompagner les changements de pratiques de vie pour réduire les symptômes respiratoires (asthme et allergie). - Eau : formation auprès de l’École nationale de l’administration pénitentiaire sur le risque radon et légionelle, formation des externes de 4e année de médecine aux stratégies et aux politiques de santé publique, information des acteurs régionaux sur les pesticides dans l’eau potable et la démarche relative aux plans de gestion de la sécurité sanitaire des eaux.
Occitanie	- Chaque année, sensibilisation de 6 000 à 10 000 personnes, sous forme d’ateliers, aux risques environnementaux saisonniers, de promotion des comportements protecteurs et de dépistage du risque cardio-vasculaire. 140 animateurs relais issus de collectivités sont formés et interviennent dans des centres de loisirs ou lors d’événements locaux ; - information et sensibilisation des professionnels de santé (laboratoires, médecins, pharmaciens) sur les arboviroses (dengue, chikungunya, Zika) ; investigations épidémiologiques ; - soutien d’une démarche de parcours citoyens en santé-environnement pour 13 collectivités, qui portent chacune un parcours éducatif et participatif (80 000 euros/an sur 2 ans) ; - dispositif itinérant de prévention des risques liés à la période estivale (près de 5 000 personnes sensibilisées au cours de 26 étapes au cours de l’été 2025).
Pays de la Loire	- Sensibilisation des acteurs de la région à la qualité de l’air intérieur par un cycle de cinq webinaires et portée par Air Pays de la Loire (17 000 €/an – 50 professionnels par session : 50 % agents de collectivités ; 20 % associations) ; - appui à la prise en charge des situations d’incurie dans le logement (35 000 € par dispositif et par an env.) ; - conception d’un guide méthodologique destiné aux collectivités pour la réalisation d’un diagnostic local en santé environnementale, webinaires de présentation du guide et d’exemples d’actions, appui à la réalisation d’un diagnostic local pour développer un plan d’actions dans le cadre de contrats locaux de santé ; - coopération avec l’Union régionale des conseils d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement pour former des référents à l’urbanisme favorable à la santé et développer une formation pour des élus (16 500 €) ; - conception d’un kit de communication destiné aux collectivités pour la prévention de la prolifération du moustique tigre. Partenariat avec le réseau d’éducation à l’environnement (GRAINE) pour sensibiliser des acteurs relais et du public, en partenariat avec 14 collectivités (30 000 € en 2025) ; - formation de 230 professionnels de la périnatalité à la santé environnementale entre 2019 et 2025 ; - accompagnement de 19 maternités à la réduction des expositions aux polluants chimiques des femmes enceintes et des jeunes enfants (nettoyage des sols à l’eau, arrêt des distributions d’échantillons, révision des références de produits d’hygiène/cosmétiques, atelier de sensibilisation des parents…) ; - accompagnement de changements de pratiques dans 18 crèches de Loire-Atlantique et de 7 en Mayenne ; essaimage vers les autres structures des départements, en partenariat avec la PMI (30 000 € par département) ; - accompagnement de ménages très modestes habitant un logement dégradé et en précarité énergétique vers un accès aux aides dédiées (60 000 €) ; - accompagnement d’une démarche pilote d’élaboration d’un schéma de cohérence territoriale (SCoT) valorisant la santé (Pays du Mans, 36 000 € sur 3 ans).
Provence-Alpes-Côte d’Azur	- Maternités : 88 % des maternités de la région accompagnées pour réduire l’exposition des femmes enceintes et des jeunes enfants aux polluants et perturbateurs endocriniens ; - arboviroses : en 2025, 754 visites à domicile de personnes vivant dans les quartiers de circulation du chikungunya, réalisation de 531 enquêtes et de 386 traitements par le titulaire du marché de lutte antivectorielle (1 M€) ; - réalisation de 14 évaluations d’impact en santé pour des collectivités (405 000 €) ; - santé respiratoire : interventions à domicile de conseiller en environnement intérieur pour détecter les risques sanitaires et inciter aux bonnes pratiques (200 000 €) ; - programme d’accompagnement au changement de pratiques dans les crèches pour limiter l’exposition aux polluants et perturbateurs endocriniens ; - Pôle industriel de Fos – Étang de Berre : soutien et participation à l’observatoire, piloté par SpF, de 3 cancers en lien avec l’environnement, à l’évaluation des risques sanitaires liés aux sources d’émissions atmosphériques « SCENARII-2 » porté par AtmoSud, à la consultation pathologies professionnelles et environnementales au centre hospitalier de Martigues.