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PARTIE I :
DANS UN CONTEXTE DE CRISE AIGÜE DE L’HABITAT, L’ACCÈS
À UN LOGEMENT DÉCENT ET ABORDABLE DANS LES OUTRE-MER SE HEURTE À UNE MULTITUDE D’OBSTACLES

Alors qu’ils subissent, à divers titres, les conséquences quotidiennes de leur éloignement géographique à l’égard de l’Hexagone (cherté de la vie, discontinuités territoriales, accès aux services publics, « déficits d’accès au logement, à la santé, à l’éducation et aux infrastructures, qui entretiennent durablement la pauvreté et limitent la mobilité sociale » ([4]), etc.), nos concitoyennes et nos concitoyens des départements et régions (DROM) et des collectivités d’Outre-mer (COM) sont confrontés à une crise multiforme de l’habitat, qui se manifeste à toutes les échelles : difficultés d’accès au logement, addition de contraintes foncières et juridiques multiples, prévalence alarmante de l’habitat indigne, insuffisance chronique des solutions d’hébergement d’urgence.

S’ajoute à ces réalités l’existence de facteurs de risques corrélés à la géographie des territoires, qui accélèrent la dégradation du bâti dans un contexte marqué par l’accélération des catastrophes naturelles et la surexposition des logements aux aléas climatiques ([5]). Tels sont les constats que vos rapporteurs ont souhaité d’emblée affirmer, afin de caractériser les freins endogènes qui entravent l’efficience de la politique du logement social dans les Outre-mer.

DANS LES OUTRE-MER, D’INNOMBRABLES CONTRAINTES FRAGILISANT LA CONTINUITÉ DES PARCOURS RÉSIDENTIELS

Caractérisées par une situation de crise persistante, qu’accentuent d’innombrables contraintes propres aux territoires, les conditions d’habitat dans les Outre-mer sont affectées par des difficultés multiples, d’ordres à la fois socio‑économique, juridique, géographique et climatique, qui altèrent l’accès au logement et fragilisent la continuité des parcours résidentiels dans des proportions bien plus marquées que dans l’Hexagone.

UN ACCÈS AU LOGEMENT ENTRAVÉ PAR L’ACCUMULATION D’OBSTACLES ENDOGÈNES ET EXOGÈNES
1. Des difficultés sociales accentuées par de vives tensions économiques

Diverses difficultés socio-économiques restreignent, dans les Outre-mer, l’accès à un logement décent et abordable, signalant l’existence d’une crise persistante des modes d’habiter qui justifie pleinement une intervention renforcée de l’État dans le cadre de la politique du logement social.

Des fragilités sociales aggravées par rapport à l’Hexagone

Les territoires ultramarins sont tout d’abord marqués par une précarité sociale nettement plus accentuée que la moyenne nationale. Au 1er janvier 2026, la population ultramarine (qui comprend 2 892 018 personnes, pour 69 082 000 Françaises et Français au total, soit 4,15 % de la population nationale) présente un taux de pauvreté singulièrement élevé (36 % à La Réunion, 34,5 % en Guadeloupe, 53 % en Guyane, 77 % à Mayotte et 27 % en Martinique, contre une moyenne de 14,5 % pour l’Hexagone), avec des situations de grande pauvreté ([6]) plus fréquentes (5 à 15 fois) et plus intenses que dans les régions hexagonales ([7]). Dans ce contexte, plusieurs indicateurs signalent la discontinuité des trajectoires économiques entre les territoires ultramarins et la France continentale ([8]) :

● une part significative de la population couverte par les minima sociaux : en 2025, 242 843 foyers ultramarins bénéficiaient d’un minimum social (allocation adultes handicapés – AAH, revenu de solidarité active – RSA, revenu de solidarité Outre-mer – RSO), assurant la couverture de 486 995 personnes, soit 22 % de la population ultramarine (contre 8 % dans l’Hexagone) ([9]) ;

● un niveau de vie médian par habitant très faible : 17 070 euros annuels à La Réunion, 15 773 euros en Guadeloupe, 19 770 euros en Martinique, 10 990 euros en Guyane et 3 140 euros à Mayotte, contre 23 080 euros dans l’Hexagone ([10]) ;

● un taux de chômage structurellement élevé : 12 % en Martinique, 16 % en Guyane, 17 % en Guadeloupe, 19 % à La Réunion, 34 % à Mayotte, contre 8,1 % au premier trimestre 2026 dans l’Hexagone, situation à laquelle s’ajoute « une surexposition des jeunes entre 16 et 25 ans et des personnes non‑diplômées » ([11]) ; en effet, une proportion conséquente des jeunes de 18 à 25 ans ne se trouve ni en emploi, ni en études, ni en stage (33 % en Martinique, 35 % en Guadeloupe, 40 % à La Réunion, 48 % en Guyane et 63 % à Mayotte ([12])).

Taux de pauvretÉ au seuil de 60 % du niveau de vie mÉdian (2026)

Source : Ministère des Outre-mer, Observatoire des Outre-mer, d’après des données Insee et IEOM.

Dans ce contexte, les dépenses consacrées au logement occupent un poids structurellement élevé dans les dépenses des ménages ultramarins : 13,7 % en Guadeloupe, 14,5 % en Martinique, 19,3 % en Guyane, 13,7 % à La Réunion et 14,9 % à Mayotte, comparable au niveau observé dans l’Hexagone (16,3 %) ([13]). Dans le champ du logement, comme l’illustre la dernière « Enquête nationale logement » (ENL) réalisée par l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), les taux d’effort bruts des ménages sont structurellement plus élevés que dans l’Hexagone ; l’intervention des aides au logement contribue cependant à faire descendre le taux d’effort net à un niveau légèrement inférieur à la moyenne nationale, révélant le caractère indispensable de ces aides pour l’accès à un logement abordable dans les territoires ultramarins.

Taux d’effort brut (et net des aides au logement) des ménages ultramarins par catÉGORIE D’occupation

	Guadeloupe	Martinique	Guyane	La Réunion	Hexagone
Propriétaire non accédant	9 % (9 %)	8 % (8 %)	7 % (7 %)	7 % (7 %)	N/A (9 %)
Propriétaire accédant	28 % (28 %)	27 % (27 %)	20 % (20 %)	25 % (24 %)	N/A (27 %)
Locataire du secteur social	32 % (22 %)	28 % (20 %)	25 % (18 %)	33 % (18 %)	N/A (24 %)
Locataire du secteur libre	30 % (25 %)	29 % (24 %)	28 % (24 %)	28 % (23 %)	N/A (28 %)
Ensemble	19 % (17 %)	18 % (16 %)	18 % (15 %)	19 % (16 %)	N/A (18 %)

Source : Insee, enquête nationale logement (ENL) 2013, données pour les DROM.

Ces caractéristiques socio-économiques des ménages se traduisent par une très forte éligibilité de la population ultramarine au logement social. En effet, d’après le panorama des DROM réalisé par l’Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS) en 2025, environ 75 % des ménages ultramarins sont éligibles au logement locatif social (LLS), contre 71 % en moyenne nationale, et 49,8 % au logement locatif très social (LLTS), contre 25 % en moyenne nationale – dispositifs correspondant respectivement aux logements PLUS (financés par le prêt locatif à usage social) et PLAI (financés par le prêt locatif aidé d’intégration) dans l’Hexagone, malgré l’existence de plafonds de ressources légèrement différents dans les DROM ([14]). Aussi, c’est sur le segment le plus social du parc que se manifeste le plus la divergence entre les Outre-mer et l’Hexagone, avec une part de ménages éligibles deux fois plus élevée que la moyenne nationale.

TAUX D’ÉLIGIBILITÉ DES MÉNAGES ULTRAMARINS AU LOGEMENT SOCIAL

	Part des ménages éligibles<PLAI/ LLTS	PLAI/LLTS <éligibles<PLUS/LLS	PLUS/LLS< éligibles<PLS	Part des ménages éligibles <PLS
Guadeloupe	51 %	12 %	11 %	74 %
Martinique	46 %	13 %	12 %	71 %
Guyane	49 %	10 %	10 %	69 %
La Réunion	53 %	11 %	10 %	74 %
Moyenne nationale	25 %	29 %	17 %	71 %

Source : Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS), Panorama des DROM 2025.

Des facteurs économiques altérant le marché du logement

Au-delà des caractéristiques socio-économiques des ménages, l’accès au logement dans les Outre-mer est altéré par divers facteurs économiques, qui signalent l’existence d’une crise structurelle de l’habitat. Les distorsions engendrées par la diminution de la part des résidences principales, des niveaux de loyers élevés et un taux de vacance particulièrement fort contribuent à rendre les ménages captifs de leurs conditions de logement, la direction de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DEAL) de La Réunion révélant par exemple que « 55 % des ménages [réunionnais] sont dans l’incapacité d’accéder à un logement locatif privé, en raison de prix trop élevés et de revenus insuffisants » ([15]).

● Une diminution constante de la part des résidences principales. Alors que le nombre de logements dans les DROM s’élevait à 1 032 778 en 2022, soit une hausse de 3,3 % par rapport à 2019 (+ 33 000) ([16]), l’offre de logements disponibles est de plus en plus concurrencée par le développement des résidences secondaires, dont la proportion est passée, entre 2011 et 2022, de 21 à 25 % en Guadeloupe, de 18 à 23 % en Martinique, de 10 à 14 % en Guyane, et de 10 à 12 % à La Réunion. À titre d’illustration, en Guadeloupe, si le nombre des résidences principales a augmenté de presque 13,3 % entre 2011 et 2022, la proportion que celles-ci occupent est passée de 79 à 75 % sur la période, à l’inverse de la part des résidences secondaires, qui a connu une considérable croissance. Or, alors que le nombre de ménages continue d’augmenter (malgré la baisse démographique observée sur le territoire), le manque de logements disponibles à titre de résidence principale conduit une partie de la population à résider contre son gré dans des localités éloignées des bassins d’activité. Comme le précise la DEAL de Guadeloupe, alors que la demande en logements est essentiellement concentrée sur les deux grands pôles urbains de Pointe-à-Pitre et de Basse-Terre, « le prix élevé des terrains contraint de nombreux ménages à se reporter sur des localisations par défaut dans des communes beaucoup plus éloignées du bassin d’activité du pôle pointois. » ([17]).

● Des niveaux de loyers élevés. Par ailleurs, les niveaux de loyers dans le parc privé ultramarin sont globalement équivalents à ceux observés dans plusieurs grandes agglomérations de l’Hexagone, voire parfois supérieurs. En Guyane, par exemple, d’après l’Agence d’urbanisme et de développement de la Guyane (AUDeG), le loyer privé médian (hors charges) s’élève à 16,20 euros par m², soit un niveau supérieur à celui constaté dans l’agglomération de Bordeaux ; de surcroît, entre 2020 et 2024, l’évolution de ce niveau de loyers dans le parc privé s’est traduite par une hausse soutenue, de l’ordre de + 3 % par an, qui a contribué à renforcer les tensions affectant l’accès au logement. De même, en Guadeloupe, l’Observatoire des loyers constatait en 2023 un loyer médian de 11,4 euros par m² pour le parc locatif privé de l’agglomération Cap Excellence, soit une augmentation de 7,4 % par rapport à 2022 (10,8 euros par m²).

Niveaux de loyers dans le parc privé (1er janvier 2026)

Localisation	Loyer médian (en €/m²)
Paris (intramuros)	26,6
Agglomération parisienne	17,7
Guyane	16,20
Département des Alpes-Maritimes	15,1
Agglomération de Bordeaux	12,3
Agglomération de Lille	11,7
Agglomération de Cap Excellence (Guadeloupe)	11,4
La Réunion	10,9

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après les données des observatoires des loyers.

Dans ce contexte, afin de lutter contre la cherté des loyers dans les DROM, la loi n° 2025-534 du 13 juin 2025 expérimentant l’encadrement des loyers et améliorant l’habitat dans les outre-mer, dite « loi Bélim », a ouvert aux 38 communes ultramarines situées à ce jour en zone tendue ([18]) au sens de l’article 17 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 ([19]) et disposant d’un observatoire local des loyers, pour une durée de cinq ans à compter de la promulgation de la loi (soit jusqu’au 14 juin 2030), la possibilité de mettre en œuvre, sur le principe du volontariat, l’expérimentation d’encadrement des loyers du parc locatif privé créée en 2018 pour les régions de l’Hexagone par la loi « ELAN » ([20]).

À La Réunion, des niveaux de loyers et des prix de marché singulièrement élevés

À La Réunion, l’Insee souligne l’existence de niveaux de loyers comparables à ceux de métropoles telles que Bordeaux, Toulon ou Lille, avec un « loyer médian [qui] s’établit à 10,90 euros par m² pour l’ensemble du parc locatif privé [soit une évolution de + 9 % entre 2020 et 2024], mais [qui] grimpe jusqu’à 12,70 euros par m² dans les zones les plus tendues, contre 9,20 euros par m² dans les secteurs les plus abordables » ([21]) de l’île. Quant au loyer moyen, il s’élève à 13,30 euros par m² pour un appartement et de 11,50 euros par m² pour une maison ; d’après le conseil régional, ce niveau de loyers a pour conséquence que « 8 familles monoparentales sur 10 et 6 personnes seules sur 10 n’ont pas les revenus suffisants pour accéder au parc privé » ([22]). Il en va par ailleurs de même pour les prix de marché : sur les 1 430 autorisations de construire délivrées en 2024 à La Réunion pour une maison neuve (baisse de 37 % par rapport à 2019), le prix d’achat moyen des terrains s’établit à 117 000 euros (contre 94 500 euros dans l’Hexagone, pour une superficie deux fois plus grande), et le prix moyen de la construction s’élève à 145 500 euros pour une surface moyenne de 96 m² (contre 229 600 euros dans l’Hexagone pour une surface moyenne de 119 m²) ([23]).

● Un taux de vacance structurellement fort. Enfin, l’accès au logement est freiné par la haute proportion de la vacance, qui concerne environ 120 000 logements dans les DROM, soit un taux de 13 % (contre 8,3 % en moyenne nationale) ([24]). Ainsi, la Martinique est la région française où le taux de vacance dans le parc privé est le plus élevé (16,6 %), avec une progression de 3,4 points entre 2009 et 2020, contre 1,2 point en moyenne dans l’Hexagone. Deuxième région la plus marquée par la vacance des logements, le territoire guadeloupéen présente quant à lui un taux moyen de 15,3 %, qui s’avère plus élevé dans les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) subissant une déprise démographique, tels que la communauté de communes de Marie-Galante (23,8 %) et celle du Grand Sud Caraïbe (17,6 %). Enfin, en Guyane, 10,3 % des logements du parc privé sont aujourd’hui vacants, avec une progression de 10 points de la vacance entre 2009 et 2020.

Niveau de la vacance des logements dans les DROM (2022) ([25])

Territoire	Taux de vacance		Poids du parc privé dans le parc vacant
Territoire	Parc privé	Vacance totale	Poids du parc privé dans le parc vacant
Guadeloupe	15,9 %	15,3 %	89,3 %
Martinique	16,6 %	15,5 %	91,9 %
Guyane	10,3 %	9,9 %	88,8 %
La Réunion	8,8 %	8,4 %	88,5 %
DROM (hors Mayotte)	12,7 %	12,0 %	89,8 %
Hexagone	8,2 %	7,9 %	89,5 %
Moyenne nationale	8,3 %	8,0 %	89,5 %

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après CGEDD, rapport n° 014020-02 précit., p. 104.

Les raisons de cette vacance sont, quant à elles, particulièrement diverses et demeurent peu documentées. Dans une analyse récente, le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) estime que la vacance, qui constitue « la manifestation la plus extrême de la dégradation de l’habitat », résulterait principalement de l’insalubrité, de la vétusté et de l’indignité des logements ([26]). Plusieurs facteurs complémentaires contribueraient à accentuer la vivacité de cette caractéristique : ainsi, à Mayotte, de contraintes résultant de pratiques spécifiques de la population, telles que les délais de l’auto-construction en dur, qui engendre des situations de logements non habités en raison de leur non‑finition, la conservation de biens hors du marché locatif pour d’éventuels retours de l’Hexagone, ou encore des situations d’émigration vers l’Hexagone ([27]). S’y ajoutent la faiblesse des revenus des habitants, l’accumulation d’indivisions successorales engendrant des défauts de titrement, ou encore l’éloignement des secteurs d’emploi, et l’inadéquation des logements aux besoins.

Des contraintes foncières restreignant la disponibilité des terrains

Au-delà des freins socio-économiques altérant l’accès au logement, diverses contraintes affectent la disponibilité du foncier pour la construction de logements, depuis l’exiguïté naturelle et la topographie accidentée des territoires ultramarins, jusqu’à la prégnance de difficultés relatives à l’établissement des titres de propriété, aux problématiques d’indivision et aux limites des stratégies de planification élaborées par les collectivités territoriales ([28]).

Une indisponibilité critique de foncier aménageable

D’une part, verrou majeur pour la construction de logements, la pénurie généralisée de foncier aménageable dans les Outre-mer s’explique au regard de la situation géographique de chacun de ces territoires, dans lesquels l’indisponibilité topographique des emprises constructibles engendre une forte compétition pour les rares terrains susceptibles d’être libérés, alors même que se multiplient les conflits d’usage (tourisme, terres agricoles « prises en tenaille entre l’urbanisation rampante et une politique environnementale renforcée » ([29]), développement des services publics ([30]), etc.).

● Des contraintes géographiques particulièrement marquées. Dotée d’un patrimoine naturel exceptionnel (taux d’endémisme très élevé, part du territoire protégée de l’ordre de 70 %), l’île de La Réunion présente une topographie singulière, caractérisée par l’existence de reliefs volcaniques marqués et de terrains montagneux ; 80 % des implantations constructibles sont en conséquence localisées sur les littoraux et les bas de pentes, ce qui « génère des coûts techniques élevés (terrassements, soutènements, voiries, réseaux) » ([31]). Deux facteurs complémentaires accentuent la rareté du foncier aménageable : des procédures complexes s’agissant des autorisations environnementales, qui requièrent d’importants délais et sont susceptibles de donner lieu à de longs contentieux, et des contraintes logistiques importantes résultant de l’insularité du territoire (acheminement des matériaux de construction, dépendance aux importations, etc.).

Cette rareté du foncier aménageable se manifeste de manière sensible en Guyane, alors que la forêt équatoriale amazonienne couvre plus de 8 millions d’hectares du territoire de la collectivité. Comme le souligne l’AUDeG, « sous l’effet conjugué de la dynamique urbaine et de la privatisation rapide du foncier, la disponibilité de grands tènements fonciers constructibles, historiquement mis à disposition par l’État pour des opérations d’aménagement, est aujourd’hui devenue quasi inexistante. Par ailleurs, les collectivités territoriales et les bailleurs sociaux disposent de marges de manœuvre limitées en matière de réserves foncières et ne bénéficient que rarement d’une ingénierie dédiée leur permettant d’assurer une veille foncière efficace. » ([32])

● Une diminution des cessions réalisées par l’État. Par ailleurs, alors que l’État est aujourd’hui propriétaire dans les Outre-mer d’environ 166 millions de km² de foncier bâti et de 20 360 millions de km² de foncier non bâti, soit un total de 20 526 millions de km² ([33]), une active politique de cessions a permis, au cours de la décennie passée, de libérer des espaces au profit de l’aménagement du parc social. D’après les bilans annuels de la mobilisation du foncier public établis par les préfets de région ([34]), les cessions effectuées par l’État dans les DROM pour la construction de logements entre 2014 et 2024 sont au nombre de 34 ; elles auront permis la production de 532 logements, dont 429 logements sociaux (parmi lesquels 416 ont pu bénéficier d’une cession avec décote, pour un montant total des décotes de 4,1 millions d’euros ([35])). Cependant, aucun terrain n’a été cédé par l’État pour la réalisation d’opérations de logement social depuis 2022.

Des cessions nombreuses de terrains par l’État au profit du parc social ultramarin

D’après la direction de l’immobilier de l’État (DIE), de nombreux programmes de logements ont pu être implantés sur des emprises cédées par l’État dans les DROM. Ainsi, en Martinique, à Sainte-Marie, la cession avec décote de terrains à la Société immobilière de la Martinique (SIMAR) en 2018 a permis la production de 16 logements sociaux livrés en 2022. De même, au Lorrain, une cession avec décote à la Société communale de Saint‑Martin (SEMSAMAR) a permis la construction de 22 logements sociaux, dont la livraison est prévue pour 2026. En Guadeloupe, une emprise foncière libérée par le ministère de l’écologie, cédée en 2021, a permis la réalisation d’un programme de 77 logements sociaux (18 logements locatifs sociaux, 35 places de foyers pour jeunes actifs, 24 places d’hébergement en centres d’hébergement et de réinsertion sociale – CHRS). Enfin, à La Réunion, sur la commune de Saint-Denis, la cession avec décote en 2021 d’un terrain libéré par le ministère de la justice a permis la réalisation d’un programme de 21 logements sociaux. Auparavant, en 2015, au Tampon, la cession d’un terrain avait permis la construction de 89 logements sociaux (20 LLS et 69 LLTS).

● Une forte hausse des coûts du foncier. Il résulte enfin de cette rareté foncière des coûts exorbitants pour l’achat des terrains, qui entravent la réalisation des programmes de logements sociaux. Les organismes interrogés par vos rapporteurs ont ainsi fréquemment souligné les proportions sans précédent atteintes par la charge foncière, qui résulterait entre autres, d’après l’Association régionale des maîtres d’ouvrage sociaux et aménageurs de l’Océan Indien (ARMOS-OI), d’une méthode d’évaluation du foncier par les services de la DIE qui générerait une forte augmentation des valeurs de référence, sans toutefois prendre en compte les spécificités de certains projets, comme ceux portant sur la résorption de l’habitat insalubre (RHI) ([36]). Dans ce contexte, le coût du foncier s’avère souvent incompatible avec l’équilibre économique des opérations : en 2022, le coût moyen d’un terrain à bâtir se situait ainsi en moyenne autour de 227 euros par m² dans les Outre-mer, contre environ 131 en moyenne nationale ([37]) à cette date (et 178,56 euros en avril 2026) ([38]). En conséquence, le surcoût moyen du foncier constructible dans les Outre‑mer s’élève à environ 173,3 %.

Un cumul inquiétant d’obstacles juridiques et administratifs

De surcroît, l’indisponibilité des emprises constructibles dans les Outre-mer se trouve aggravée par un cumul de difficultés domaniales liées à l’établissement des titres, en raison ou bien de l’absence de titres ou bien du gel du foncier qui résulte des indivisions successorales ([39]), et de limites relatives à la planification territoriale élaborée par les collectivités.

● De prégnantes problématiques d’indivision successorale. Qualifiée de « fléau endémique » ([40]) ultramarin, les problématiques d’indivision sont particulièrement vivaces et entraînent des effets négatifs tant sur l’accès au logement des personnes que sur l’aménagement du territoire. Impliquant fréquemment de nombreux indivisaires (parfois plusieurs dizaines), ces indivisions contraignent les propriétaires présumés à occuper leurs terrains malgré l’absence de titre ; l’insécurité juridique qui en résulte conduit « l’occupant à renoncer à réaliser des travaux d’amélioration ou de mise aux normes » ([41]), ce qui peut contribuer à l’aggravation de situations d’insalubrité ou d’indécence. Témoignage de cette paralysie foncière, en Martinique, 40 % du foncier privé se trouve ainsi gelé par des indivisions successorales ([42]). Dans les faits, la prégnance des indivisions résulte de séries de successions non réglées étalées sur plusieurs générations, dont le déroulement rend impossible l’identification complète des indivisaires sans un coûteux travail généalogique ; d’autres raisons s’y ajoutent, telles qu’un attachement culturel à la terre, une prévalence historique de l’oralité (transmission verbale des décisions successorales en l’absence d’acte notarié), une certaine défiance à l’encontre des institutions, ou encore la norme sociale de la propriété familiale collective (logique culturelle de la conservation du bien dans le patrimoine familial), qui exclut toute division de la propriété ([43]).

Causes et effets de l’indivision dans les Outre-mer

– À La Réunion, le nombre de personnes concernées par des indivisions est extrêmement important : malgré une absence d’inventaire précis, celui-s’élèverait, d’après la Chambre des notaires de l’île, à environ 20 000 individus, représentant 20 % du cadastre réunionnais ([44]) ; aussi les litiges de partages judiciaires, liés à des décès, à des divorces ou aux deux, représentent-ils une part majeure des contentieux. Les causes de ces indivisions sont diverses : ainsi, au moment de la départementalisation, l’effort de rattrapage national s’est porté sur la situation sanitaire, le développement économique et les droits sociaux, mais pas sur la régularisation foncière. En outre, de nombreux partages ont pu avoir lieu de façon seulement verbale, engendrant des divisions qui n’ont pas été actées devant un notaire. Or, la situation actuelle empire au fur à mesure des décès, qui provoquent un empilement des indivisions générationnelles ; les partages deviennent souvent impossibles, à moins de recourir aux services de généalogistes professionnels, ce qui occasionne surcoûts et délais.

Ces situations engendrent des conséquences sur deux plans principaux. D’une part, l’impossibilité récurrente d’obtenir des actes de partage officiels et publiés entrave la dynamique de construction ou la réalisation de travaux de réhabilitation. D’autre part, l’impossibilité d’identifier les propriétaires d’un terrain complexifie la mise en œuvre des plans d’aménagement par les collectivités. Il en va ainsi de « la création des chemins de désenclavement dans Les Hauts [de La Réunion], qui prend du retard du fait de la recherche des propriétaires ou d’indivisions non réglées. Or, les fonds européens sollicités ont des délais limites de consommation qui nécessitent pour les collectivités concernées de justifier de leur titre de propriété ; à défaut, ces fonds seront perdus. » ([45])

– En Nouvelle-Calédonie, l’établissement d’une attestation de propriété au moment d’une succession n’est pas obligatoire ; cette absence de formalisation engendre une fragilité de la chaîne de propriété et complexifie l’identification des héritiers potentiels, ce qui a souvent pour conséquence d’entraver la réalisation des projets immobiliers ou des opérations de cession. La Chambre territoriale des notaires précise ainsi que les données relatives à la propriété immobilière indiquent très fréquemment que des biens appartiennent à des propriétaires décédés depuis plusieurs années ; « cette situation génère des recherches successorales lourdes, des indivisions difficiles à reconstituer et parfois une impossibilité d’obtenir l’accord de l’ensemble des ayants droit » ([46]).

Accentuent ces indivisions de nombreuses carences en termes de titrement, l’absence régulière de règlement des successions et la non-formalisation des transactions, qui aboutissent parfois à « une disjonction entre l’occupation ou la possession et la propriété validée par un titre » ([47]) et provoquent des difficultés d’établissement du cadastre. Pour les notaires, l’identification des héritiers s’avère fréquemment impossible, en raison de l’absence d’établissement des filiations, de la non‑reconnaissance de certains enfants, des migrations, des décès non enregistrés, ou simplement de l’absence de documents. Les risques contentieux sont dès lors particulièrement élevés ; ainsi, « le contentieux des "affaires de terres" représente [d’un point de vue quantitatif] une partie significative des affaires civiles » ([48]), soit environ 30 % des cas examinés par les tribunaux en Guadeloupe.

Dans ce contexte, prenant acte de l’inadaptation du droit commun, revenant sur l’obligation d’unanimité des indivisaires pour décider de la vente d’un bien, la loi n° 2018-1244 du 27 décembre 2018 visant à faciliter la sortie de l'indivision successorale et à relancer la politique du logement en Outre‑mer, dite « loi Letchimy », a prévu, à titre expérimental, pour une durée de dix ans et pour toute succession ouverte depuis plus de dix ans, la possibilité pour les indivisaires représentant la majorité absolue des droits indivis de procéder à la vente ou au partage d’un bien, à l’exception des situations dans lesquelles l’un des indivisaires est mineur, majeur protégé, présumé absent, ou bien lorsque que la vente concerne le local d’habitation dans lequel réside le conjoint survivant ([49]). Mis à part ces exceptions, pour lesquelles une autorisation du juge des tutelles est obligatoire, l’acte de vente ou de partage peut être établi par le notaire sur la simple base de la décision amiable entre les indivisaires possédant la majorité absolue des droits indivis. La durée de cette mesure dérogatoire a été étendue pour dix années supplémentaires en 2024, et porte désormais jusqu’au 31 décembre 2038 ([50]), conformément à la mesure n° 59 du Comité interministériel des Outre‑mer (CIOM) de juillet 2023 ([51]).

Toutefois, les avancées permises par la loi Letchimy s’avèrent, selon les acteurs locaux, très insuffisantes. Si la mise en œuvre de la loi a permis de régler un certain nombre de successions en évitant de longues et coûteuses procédures devant le juge civil, de nombreuses indivisions demeurent inextricables, au regard des blocages techniques qui subsistent ([52]). D’après la Chambre des notaires de La Réunion, « la contrainte reste globalement la même pour faire le partage : il faut identifier tous les héritiers qui doivent régler les frais, y compris ceux des opposants ou des taisants, à la charge des demandeurs si ceux-ci veulent faire aboutir leur projet. De surcroît, s’il a été proposé dans cette dernière loi un groupement d’intérêt public pour le titrement, celui-ci n’a pas été mis en place à La Réunion, faute de volonté des collectivités et des partenaires locaux. » ([53])

● Une planification urbaine limitée et incomplète. D’autre part, les instruments de planification déployés localement pour identifier le foncier disponible s’avèrent souvent incomplets. S’accumulent ainsi, sans coordination, des schémas d’aménagement régional (SAR), des plans départementaux de l’habitat (PDH), des schémas de cohérence territoriale (SCoT), des programmes locaux de l’habitat (PLH) ou et des plans locaux d’urbanisme (PLU), dont l’actualisation et la mise en cohérence se font parfois très longtemps attendre par les acteurs locaux du logement ; la Cour des comptes évoque à ce titre un « mille-feuille, peu efficace à l’échelle des Outre-mer » ([54]), de ces documents de planification.

Illustrations des faiblesses du mille-feuille de la planification dans les Outre-mer

– À La Réunion, si la région dispose de la compétence pour promouvoir le développement économique local ([55]) et pour fixer les orientations fondamentales du schéma d’aménagement régional ([56]), la révision du SAR, qui doit définir les nouveaux principes d’aménagement de l’espace et les objectifs de renouvellement urbain et de construction dans les zones urbanisées, est engagée depuis novembre 2021 et n’est toujours pas conclue aujourd’hui ; sollicité à ce sujet par la mission, le Conseil régional indique que « le scénario d’aménagement pressenti et les principes d’aménagement du SAR ont été présentés lors de la commission d’élaboration du SAR en décembre 2025 (qui inclut les principes de répartition des capacités d’urbanisation et un projet d’armature articulant une typologie d’espaces habités et de polarités) ; des principes d’aménagement ont été identifiés […] et une trajectoire foncière sera également élaborée avant l’arrêt du SAR par le Conseil Régional prévu au 2e semestre 2026 » ([57]).

– De même, la non‑réactualisation des PLU engendre des surcoûts supplémentaires pour les organismes de logement social (OLS), qui doivent attendre de longs délais avant de pouvoir entamer certains travaux de construction. Ainsi, en Guadeloupe, en 2020, « sept communes seulement sur 32 dispos[ai]ent d’un PLU approuvé ou en cours de révision et aucun des six EPCI n’[était] doté d’un PLUi » ([58]). La situation est la même à Mayotte, où aucun des cinq EPCI de l’île ne dispose d’un PLUi.

– Enfin, en Guyane, une procédure de révision du SAR a été engagée, à la demande du préfet, en septembre 2024, et doit aboutir à la fin du premier trimestre 2026 ; elle a notamment pour objectif d’intégrer les nouvelles exigences de la loi « Climat et Résilience » du 22 août 2021 ([59]). De plus, au 1er juin 2024, sur les 22 communes, regroupées en 4 intercommunalités (communauté d’agglomération du Centre Littoral – CACL, communauté de communes de l’Est guyanais – CCEG, communauté de communes de l’Ouest guyanais – CCOG, communauté de communes des Savanes – CCS), 14 seulement disposaient d’un PLU, et un seul SCoT avait été adopté (dans le périmètre de la CACL, à Cayenne) ([60]).

Ainsi, dans les DROM ([61]), comme le souligne l’AUDeG, la planification « reste[-t-elle] confrontée à un écart entre les objectifs affichés et les capacités réelles de mise en œuvre. La difficulté à anticiper l’ampleur des besoins, notamment en matière de foncier mobilisable, d’adaptation des formes d’habitat aux modes d’habiter locaux et de prise en compte des contraintes climatiques, limite la portée opérationnelle des documents. Ces limites sont accentuées par des délais de révision peu compatibles avec l’urgence sociale et territoriale. » ([62])

DES CONDITIONS D’HABITAT CONFRONTÉES À UNE CRISE ALARMANTE

En parallèle des entraves qui restreignent l’accès au logement dans les Outre-mer, les conditions d’habitat ultramarines sont confrontées à une crise alarmante, caractérisée par une grave surexposition aux effets du réchauffement climatique et une prévalence dramatique du mal-logement.

Une grave surexposition des logements aux risques naturels

D’une part, les effets du changement climatique font peser sur le parc de logements privés et sociaux ultramarins des risques profonds, nombreux et durables, qui s’ajoutent aux fragilités structurelles déjà mentionnées. Comme l’indiquait, en 2024, le rapport de la commission d’enquête sur la gestion des risques naturels majeurs dans les territoires d’Outre-mer, ces derniers « présentent la spécificité de cumuler une forte exposition à tous les types d’aléas naturels majeurs : cyclones, inondations, submersion marine, mouvements de terrain, éruptions volcaniques, séismes, tsunamis, feux de forêts, etc. » ([63]). Cette surexposition aux risques naturels se traduit par des difficultés assurantielles accrues, qui constituent un frein majeur dans l’accès à un logement décent.

Une intensification majeure des effets du réchauffement climatique

Alors que populations et infrastructures sont largement concentrées dans des zones à risque, souvent littorales ou en pente, la diversité et l’intensité des aléas climatiques frappant les Outre-mer contribuent directement à accroître la vulnérabilité physique du parc de logements.

● Une vulnérabilité accrue face aux risques naturels. Au regard de la situation géographique des territoires, les facteurs de risques sont en effet multiples : fréquence de l’activité cyclonique dans les Antilles, à Mayotte et à La Réunion et rémanence d’épisodes « El Niño » dans les collectivités du Pacifique sud ; permanence des risques sismiques et de submersion marine ; diversité des risques volcaniques (la montagne Pelée en Martinique, la Soufrière en Guadeloupe, le Piton de la Fournaise à La Réunion, ou encore le volcan sous-marin Fani Maoré au large de Mayotte) ([64]) ; ou encore mouvements de terrain, tempêtes et inondations. Dans ce contexte, le dérèglement climatique provoque une démultiplication du degré des menaces susceptibles d’affecter le parc de logements : l’Association française pour la prévention des catastrophes naturelles et technologiques (AFPCNT) signale ainsi que « les territoires font face à l'élévation du niveau de la mer (2 à 3 fois plus rapide dans l'océan Indien), l'érosion côtière, l'intensification des cyclones extrêmes (catégories 4 et 5), et la multiplication des séismes et mouvements de terrain (aggravés par la déforestation, les pluies extrêmes et les sécheresses) » ([65]). D’autres modifications environnementales entraînent des dégâts structurels sur le bâti, avec des conséquences d’autant plus graves sur les logements précaires, à l’image du développement des sargasses, qui peuvent, « avec leurs dégagements gazeux, entraîner localement une usure plus rapide des matériaux et des équipements (corrosion accélérée) » ([66]). Enfin, la hausse des températures est susceptible d’accroître la récurrence de certains épisodes météorologiques extrêmes, à l’image des vagues de chaleur ou des pluies cycloniques.

Chacun des DROM est ainsi concerné par des risques spécifiques. Ainsi, en Guyane, les travaux récents du Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) prévoient une élévation du niveau de la mer d’environ 0,84 mètre par rapport à la période 1986-2005 à l’horizon 2100 ([67]). Au regard de la configuration du bâti urbanisé, concentré sur le littoral atlantique, cette élévation aurait pour conséquence de multiplier le nombre de bâtiments de la commune de Cayenne exposés au phénomène de submersion marine chronique, qui pourrait passer de 1 138 aujourd’hui à 4 969 en 2100 ([68]). De plus, en raison de sa situation continentale, la Guyane est le territoire ultramarin susceptible d’être marqué par la plus forte hausse des températures, avec une augmentation de la température annuelle moyenne de l’ordre de 0,8 à 1°C supplémentaire à l’horizon 2030, de 1,2 à 1,8°C à l’horizon 2050, et de 2,5 à 4,1°C à l’horizon 2100. Face à ce défi, l’adaptation du bâti urbain s’avère indispensable pour sécuriser la qualité de l’habitat : lutte contre les îlots de chaleur via des opérations de végétalisation aux abords des bâtiments, renforcement de la ventilation naturelle, intégration d’éléments d’eau de surface contribuant au rafraîchissement des espaces, etc.

De même, en Martinique, le réchauffement climatique, qui a pour effet d’accentuer les vulnérabilités naturelles de l’habitat, se manifeste par des risques accrus d’inondations, qui concernent 170 km² de zones à haut risque et auxquels sont exposés 50 % de la population et 62 % des infrastructures, dans un contexte d’aggravation « due à l'élévation du niveau de la mer (projections de + 0,09 à + 0,57 mètre d'ici 2060), menant à des risques de submersions côtières, à la salinisation et à l'érosion pour un recul de 25-35 mètres sur la côte nord‑ouest, [et entraînant] des pertes de terrains habitables, des relocalisations potentielles et une pression foncière accrue dans les zones intérieures » ([69]). S’y ajoutent une réduction massive du confort thermique (qui entraînera une hausse de 3 % de la consommation énergétique d’ici 2060, en raison d’un usage accru de la climatisation, soit environ 45 GWh/an supplémentaires ([70])) et une augmentation des coûts de réparation (de 140 millions d’euros en 2025 à 570 millions d’euros en 2100 pour les réparations d’infrastructures). De surcroît, tandis que la dégradation des écosystèmes côtiers (du fait de la sédimentation de la prolifération des algues et de la perte de biodiversité) réduit le rôle protecteur de ces derniers face aux risques naturels, les épisodes de sécheresses provoquent des fissures dans le bâti et entraînent des risques croissants d’effondrement des bâtiments situés sur les sols argileux (phénomène du retrait-gonflement des argiles).

De même, alors que le risque d’érosion littorale concerne tout particulièrement les territoires ultramarins au regard de la densité de la population habitant à proximité du littoral (les cinq DROM concentrant à eux seuls 29 % des résidences principales menacées en France) ([71]), les projections du Cerema pour la Guadeloupe, qui comprend plus de 630 kilomètres de terrains côtiers sur Grande‑Terre et sur Basse-Terre, signalent que 14 habitations pour 10 000 habitants pourraient être menacées, à l’horizon 2050, par le retrait du trait de côte, soit un total d’environ 823 locaux, dont 552 logements ([72]).

Face à la montée des eaux, le projet de relocalisation du village de Miquelon

Territoire insulaire situé au sud de Terre-Neuve et composé de 3 270 logements en 2021, dont 170 vacants (pour un taux de vacance de 5,2 %), pour 6 000 habitants, l’archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon est marqué par de forts risques de submersion marine liés à l’érosion côtière. Situé en front de mer au nord de l’île de Miquelon-Langlade, le village de Miquelon, composé de 600 habitants, se trouve particulièrement exposé à cet aléa ; comme l’indique le plan de prévention des risques littoraux (PPRL) du territoire, approuvé le 28 septembre 2018, la faible altitude « du front de mer (autour du 2,5 mètres pour le premier front de bâti), ainsi qu’une exposition directe au déferlement, notamment lorsque les vents sont d’est, en font une zone très exposée. La zone au nord du Muscadin et le boulevard des Terre-Neuvas sont très exposés à cet aléa ; de plus, cette partie du village ne dispose pas de réseau pluvial et de ce fait se retrouve rapidement saturée en cas d’évènement météorologique important. » ([73])

Dans ce contexte, la commune et la collectivité, qui assurent le rôle d’autorité environnementale sur le territoire, ont entrepris un projet de « relocalisation préventive » ([74]) des 200 maisons du village ([75]) sur une emprise foncière située à un kilomètre à vol d’oiseau au sud et plus en hauteur (avec une limite basse du nouveau secteur située à 10 mètres au-dessus du niveau de la mer, contre 3 actuellement ([76])), comprenant 15 parcelles de 800 m² ; une vingtaine de foyers ont, en 2026, déjà entamé les démarches pour entreprendre leur déménagement ([77]).

Pour faire face à ces différents risques, les coûts de l’adaptation du bâti sont colossaux : l’AFPCNT estime que ces derniers s’élèvent à 9 ou 10 milliards d’euros d’ici 2040, répartis en 4,5 milliards d’euros pour la rénovation du parc de logements ultramarins existant, 3 milliards pour l’adaptation cyclonique et parasismique des bâtiments et 2 milliards pour lutter contre les inondations.

Nombre de Logements menacÉs par l’Érosion littorale À l’horizon 2050

Territoire	Habitations menacées / 10 000 habitants
Guadeloupe	14
Martinique	8
Guyane	5,5
Mayotte	3,5
La Réunion	0,9
Total 5 DROM	31,9

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après IGEDD et IGA, Financement des conséquences du recul du trait de côte. Comment accompagner la transition des zones littorales menacées ?, novembre 2023, p. 159.

● Une intensification des conséquences sur le bâti ultramarin. Les territoires d’Outre-mer sont en outre confrontés à une intensification des conséquences sur le logement des crises climatiques. À Mayotte, le passage du cyclone Chido en décembre 2024 (plus violent cyclone à avoir frappé l’archipel depuis 90 ans, qui a détruit 70 % des forêts, 60 % des mangroves et 60 % des coraux) puis celui de la tempête tropicale Dikeledi en janvier 2025 ont entraîné des dégâts immenses : 68 % de l’habitat collectif (soit 4 500 logements) et 36 % des logements individuels (soit 13 600 logements) ont été endommagés ; au total, 27 % des logements mahorais ont été détruits. Les dégâts sur le parc détenu par la Société immobilière de Mayotte (SIM) s’élèvent à environ 50 millions d’euros de travaux, outre les pertes d’exploitation dues à la vacance technique, aux pertes comptables et aux remises de loyers ([78]).

logements dÉtruits et endommagÉs aprÈs le passage du cyclone Chido

Typologie	Détruits	Endommagés	Non-endommagés	Total
Logement collectif	80	4 450	2 100	6 630
Habitat résidentiel dur	850	12 850	23 620	37 320
Habitat résidentiel léger	16 100	2 300	0	18 400
Total	17 030	19 600	25 720	62 350

Source : Préfecture de Mayotte, réponses écrites au questionnaire de la mission.

Dans ce contexte, les facteurs climatiques défavorables provoquent une dégradation accélérée du bâti. En Guyane, la hausse des températures moyennes affecte le confort thermique des logements, ce qui oblige les bailleurs à « protéger les façades et baies des rayonnements solaires (isolants, brise-soleil) » pour limiter les risques de surconsommation énergétique (ventilateurs et climatiseurs) ([79]). D’autre part, l’intensification des épisodes pluvieux exacerbe la dégradation du bâti : augmentation des infiltrations structurelles dans les bâtiments, rapidité de la détérioration des matériaux, apparition de moisissures susceptibles de nuire gravement à la santé des occupants. Enfin, si ces évolutions contribuent à la dégradation des conditions de vie, elles accroissent également les risques sanitaires et sociaux : comme le note l’Union sociale pour l’habitat (USH), « la pollution ou la raréfaction de la ressource en eau, les difficultés d’accès à l’eau potable, la dégradation de la qualité de l’air et la prolifération des nuisibles ont des impacts directs sur la santé des populations. Ces phénomènes accentuent les inégalités sociales et peuvent entraîner des situations de relogement d’urgence, de déplacements forcés ou de ruptures des parcours résidentiels » ([80]).

Des difficultés assurantielles largement accentuées

De surcroît, les coûts engendrés par les catastrophes climatiques ont une incidence critique sur l’accès aux assurances dans les Outre-mer ; dans ce contexte, face à la mise sous tension du modèle, entre nécessité de couverture des risques et besoin de soutenabilité économique, le risque lié à la hausse cumulée des coûts et des aléas est celui d’un retrait pur et simple des compagnies d’assurance des DROM.

● Un phénomène de non-assurance très répandu. Les territoires ultramarins sont tout d’abord frappés par un phénomène très répandu de non‑assurance, qui se trouve accentué par la multiplication des risques climatiques. En effet, le taux de couverture privée s’y élève à seulement 50 %, contre 96 % dans l’Hexagone. Si le taux de souscription à la garantie multirisque habitation (MRH) pour les particuliers a progressé de façon continue entre 1995 et 2017, 1,7 % seulement des primes d’assurance collectées au titre des assurances dommages et responsabilité sur le plan national le sont dans les territoires ultramarins, où vit pourtant 4,1 % de la population française et qui représentent 2,3 % du produit intérieur brut (PIB) du pays ([81]). Deux groupes de territoires se distinguent à cet égard. D’un côté, les trois départements les plus proches du modèle hexagonal (La Réunion, la Martinique et la Guadeloupe) s’inscrivent dans un mouvement de rattrapage : comme l’indique le Comité des assureurs Antilles-Guyane (CAAG), le taux de souscription à l’assurance MRH s’élevait dans ces territoires respectivement à 68 %, 62 % et 59 % en 2017, contre 62 %, 52 % et 53 % en 2011 ([82]). De l’autre, la Guyane, Mayotte et les COM, davantage éloignées du modèle assurantiel hexagonal, se distinguent par des taux particulièrement bas, allant de 49 % en Guyane et de 50 % en Nouvelle-Calédonie à 6 % seulement à Mayotte.

Les causes de cette non-assurance sont particulièrement diverses : manque de ressources, certes, mais aussi « proportion nettement supérieure à la moyenne nationale de biens immobiliers non assurables (irrégularité de la construction ou de l’implantation, incertitude relative au droit de propriété, trop forte exposition à des risques), conscience insuffisante des risques, subsistance de représentations négatives à l’égard de l’assurance (coût élevé, complexité administrative, délais d’indemnisation excessifs, clauses restrictives) » ([83]). Pour beaucoup de ménages ultramarins, la dépense assurantielle apparaît ainsi secondaire par rapport à d’autres coûts, au regard du caractère aléatoire du risque ([84]). De plus, à Mayotte, une partie de la population demeure en-dehors du champ assurantiel en raison d’un manque de connaissance des dispositifs. Si la couverture est plus développée à La Réunion, des zones de vulnérabilité subsistent pour les populations les plus modestes, ainsi que pour certaines petites entreprises. Cette situation crée une double peine pour les populations les plus exposées, qui se trouvent également être les moins protégées.

Taux de souscription À l’assurance MRH dans les Outre‑mer (en %)

Source : IGF et CGEDD, op. précit., janvier 2020, p. 14.

● Un risque réel de retrait des compagnies d’assurance. En raison de l’étroitesse des marchés locaux, l’offre présentée par le secteur assurantiel est loin d’être aussi dynamique que dans l’Hexagone ([85]). Ne sont ainsi présentes à La Réunion que 11 compagnies pour les opérations d’assurance et de réassurance : AGPM, Allianz, Axa, Prudence Créole, CFDP, Groupama, MAIF, MAAF, SMA BTP, GMF et Helvetia. Dans ces conditions, les bailleurs ultramarins mettent en avant l’existence d’une hausse du coût des contrats et des primes d’assurance, à mesure de l’accroissement des sinistres ; en témoigne notamment l’augmentation des tarifs corrélée au risque d’insurrection et de désordre social, étendue de façon surprenante dans tous les Outre-mer alors même que ce risque ne concernait que la Nouvelle-Calédonie et les Antilles. Selon France Assureurs, le cyclone Belal, qui a touché La Réunion en janvier 2024, a provoqué des dommages à hauteur de 100 millions d’euros, pour environ 42 000 sinistres ; de même, le cyclone Chido a occasionné un coût assurantiel d’environ 503 millions d’euros ([86]). Dans ce contexte, un risque réel de retrait des assureurs des Outre-mer apparaît, qui fait craindre aux acteurs du logement une profonde déstabilisation du marché assurantiel. Si le Comité des assureurs de La Réunion et Mayotte dément tout projet de départ des majors de l’assurance, cependant, les difficultés s’accumulent pour les compagnies, certaines évoquant une possibilité de retrait ([87]).

La prévalence dramatique de logements indécents ou sinistrés

D’autre part, symptôme attestant de la gravité de la crise ultramarine de l’habitat, des poches d’habitat indigne, indécent ou informel subsistent à toutes les échelles et à tous les degrés ; cette dramatique prégnance du mal-logement témoigne à elle seule du manque de volonté politique et de l’inefficacité des dispositifs mis en œuvre pour la combattre.

Des situations aigües de mal-logement et d’indécence de l’habitat

Le parc de logements dans les DROM se caractérise par un mal-logement répandu, qui se manifeste par l’insuffisance fréquente d’équipements de base, l’utilisation régulière de matériaux de récupération, une surpopulation récurrente ou des privations de confort multiples. D’après la Fondation pour le logement des défavorisés, ces situations concerneraient 700 000 personnes dans les Outre-mer, soit près de 3 résidents ultramarins sur 10, contre 0,6 dans l’Hexagone ([88]).

Indignité et insalubrité du logement : éléments de caractérisation

Aux termes de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion, la notion d’habitat indigne recouvre « les locaux et installations utilisés aux fins d’habitation et impropres par nature à cet usage ainsi que les logements dont l’état, ou celui du bâtiment dans lequel ils sont situés, expose les occupants [et les tiers] à des risques manifestes pouvant porter atteinte à leur sécurité physique ou à leur santé » ([89]).

Désignant un cumul de désordres et d’atteintes à la santé des occupants d’un logement, la notion d’insalubrité renvoie quant à elle à une procédure administrative de traitement de l’habitat indigne, avec un rôle privilégié des maires, des préfets et des agences régionales de santé (ARS) pour faire cesser les risques résultant de la dégradation d'un immeuble sur la sécurité de ses occupants.

● Une très forte proportion de logements indignes. Le bâti habitable ultramarin souffre d’une proportion très élevée de logements indignes, estimée à environ 147 500 ([90]), soit une proportion moyenne de 16,8 % des résidences principales (12,5 % en Guadeloupe, 19 % en Martinique, 43,2 % en Guyane, 5 % à La Réunion et 60,2 % à Mayotte), nettement supérieure à celle observée dans l’Hexagone (2 %) ([91]). Cette proportion connaît, depuis plusieurs années, une inquiétante trajectoire d’augmentation, avec une hausse de 116 % entre 2017 (68 000 logements comptabilisés comme indignes par la direction générale des Outre-mer – DGOM) et aujourd’hui. Si celle-ci s’explique en partie par un phénomène statistique de rattrapage dans l’identification des situations d’indignité du bâti ([92]), les principales causes en sont la prégnance de l’insalubrité et des défauts des logements, l’abondance des situations de surpeuplement et l’accroissement du phénomène de « bidonvilisation » observé à Mayotte et en Guyane ([93]).

D’une part, les défauts des logements, signalant l’existence de situations d’insalubrité, sont beaucoup plus fréquents dans les DROM que dans l’Hexagone. Comme le souligne l’Enquête nationale sur le logement (ENL) menée en 2013 par l’Insee, une proportion importante de logements est caractérisée par un manque d’équipements essentiels : absence de raccordement aux réseaux d’eau potable (11 % en Guyane, 1 % en Guadeloupe), d’installation pour faire la cuisine, de toilettes, de salle d’eau, de prise de terre, d’infiltrations ou d’inondations (14 % des ménages à La Réunion, en Martinique et en Guadeloupe) ou de vis-à-vis de moins de 10 mètres (20 % des ménages en Guyane, en Guadeloupe et en Martinique). Au total, la Fondation pour le logement des défavorisés estime que 40 000 logements ne disposent d’aucun point d’eau (environ 5 % des résidences principales) et que 2 % du bâti habitable n’est pas rattaché à l’électricité (hors Mayotte ; 10 % en Guyane) ([94]).

Proportion de logements affectÉs par un dÉfaut dans les Outre-mer

Source : Insee, ENL 2013 (champ : Guadeloupe hors La Désirade et Les Saintes, Guyane littorale étendue).

Proportion de logements affectÉs par un dÉfaut dans les Outre-mer

	Guadeloupe	Martinique	Guyane	La Réunion	Mayotte	Hexagone
Part de surpeuplement (en %)	14	15	41	20	63	8
Surface moyenne par habitant (en m2 par hbt)	37	36	22	29	16	40

Source : Insee, ENL 2013 (champ : Guadeloupe hors La Désirade et Les Saintes, Guyane littorale étendue).

D’autre part, l’analyse des taux d’équipement signale de considérables lacunes dans le degré de confort des logements, comme en témoigne le faible équipement en chauffe-eau solaire (48 % en Guadeloupe, 36 % en Martinique, 17 % en Guyane, 56 % à La Réunion), en climatisation (54 % en Guadeloupe, 32 % en Martinique, 43 % en Guyane, 29 % à La Réunion) et en tout‑à-l’égout (39 % en Guadeloupe, 46 % en Martinique, 49 % en Guyane, 51 % à La Réunion) ([95]). De surcroît, la part des ménages en situation de surpeuplement est bien supérieure dans les 5 DROM que dans l’Hexagone, avec, en moyenne, 13,7 % des logements suroccupés dans les Outre-mer (14 % en Guadeloupe, 15 % en Martinique, 41 % en Guyane, 20 % à La Réunion et 63 % à Mayotte, contre 8 % en moyenne nationale), et moins de 30 m² par habitant (contre 40 dans l’Hexagone) ([96]).

À titre d’illustration, en Martinique, le territoire compte environ 32 000 logements considérés comme insalubres ([97]), soit 15 % du parc total ; 10 % d’entre eux cumulent au moins deux défauts graves (confort, infiltrations, etc.) ; 30 % du parc social est concerné par une absence d’eau chaude. La suroccupation toucherait 8,2 à 9 % des logements martiniquais, en particulier pour les familles monoparentales et les ménages précaires. De même, en Guyane, le parc de logements est confronté à une lacune persistante en termes d’équipements : comme le signale l’AUDeG, « près d’un logement sur dix reste dépourvu d’électricité, un sur deux ne dispose pas d’un accès à l’eau chaude sanitaire et environ la moitié des logements ne sont pas reliés au tout-à-l’égout. Cette situation contribue à des conditions de vie dégradées pour une partie importante de la population. » ([98])

À La Réunion, la situation de l’habitat indigne s’avère tout aussi préoccupante, avec près de 17 756 logements comptabilisés en 2023 à l’occasion du dernier recensement de l’Observatoire réunionnais de l’habitat indigne (OHRI), contre 16 235 en 2008, soit une hausse nette du parc de bâtis indignes de 1 521 en une quinzaine d’années ([99]). Ainsi, sur la période 2021-2024, l’ARS de La Réunion indique avoir reçu environ 300 signalements par an en moyenne portant sur l’habitat dégradé, dont 15 à 20 % étaient constitutifs de situations d’insalubrité ; elle a engagé 278 procédures, dont 176 arrêtés d’urgence (112 dangers ponctuels imminents et 64 urgences avec insalubrité) et 102 procédures d’insalubrité ([100]).

Ce bâti indigne se trouve de plus dispersé dans le tissu urbain ; comme l’indique l’Agence pour l’observation de La Réunion, l’aménagement et l’habitat (AGORAH), « il ne s’agit plus de poches d’habitat indigne semblable à des bidonvilles mais à des situations isolées souvent parfois dans des endroits eux-mêmes isolés et difficiles d’accès soumis aux risques naturels » ([101]). Dans ce cadre, en termes de répartition parmi les cinq EPCI réunionnais, la Communauté intercommunale du Nord de La Réunion (CINOR) présente la plus forte croissance des bâtis indignes (+ 20 % entre 2008 et 2023) ; au contraire, la Communauté Intercommunale Réunion Est (CIREST) connaît une décroissance de 2,6 points de son taux sur la période ([102]). De surcroît, comme l’indique l’inventaire réalisé dans le cadre du dernier plan intercommunal de lutte contre l’habitat indigne (PILHI) ([103]), 10 % de ces logements sont situés sur des zones soumises à contraintes élevées et interdiction de construction (1 839 logements) et environ 19 % dans des zones soumises à prescription (3 300 logements), recensées dans les plans de prévention des risques naturels (PPRN) établis par les services de l’État ([104]), proportions signalant une forte exposition de l’habitat indigne réunionnais aux risques naturels.

Exposition de l’habitat indigne réunionnais aux risques naturels

Source : Réponses écrites de la préfecture de La Réunion au questionnaire de la mission.

À Mayotte, une situation dramatique de l’habitat insalubre

À Mayotte, sur un parc de logements évalué à 70 300 résidences principales, 22 300 logements (38 %) sont des logements de fortune composés majoritairement de tôles (contre 14 % en 1997) ([105]), et 20 000 logements en dur présentent de graves défauts d’insalubrité (28,5 %) ([106]). La qualité des logements, y compris pour l’habitat en dur, demeure extrêmement précaire ; de fait, le « bâti se caractérise par ses méthodes de construction parfois artisanales (auto-construction, ou construction par des artisans peu qualifiés), son absence de solidité, voire de confort sanitaire de base […] pour plus d’un tiers des logements en dur » ([107]). En multipliant ces différents facteurs, il ressort que 75 % de l’habitat mahorais peut être considéré comme insalubre ([108]).

En matière de salubrité, malgré une nette amélioration des conditions de vie depuis le début des années 2000, le confort de l’habitat reste très éloigné des standards observés dans l’Hexagone : 29 % des logements n’ont pas d’accès à l’eau courante (81 000 personnes concernées) ; 60 % des logements ne disposent pas du confort sanitaire de base (toilettes, douche) ; 10 % des logements sont dépourvus d’électricité ([109]) ; enfin, 80 % de la population n’a pas accès à un assainissement satisfaisant et certains secteurs de l’île sont dans l’impossibilité d’être desservis par un réseau d’assainissement collectif en raison de vives contraintes techniques ([110]). Au-delà du confort, l’accès aux services essentiels se trouve lui aussi compromis par des coûts élevés et un manque de ressources. Ainsi, en raison des insuffisances des réseaux de distribution d’eau et d’assainissement (« développés en grande partie depuis les années 1980 et remis à niveau dans les années 2010, pour une population de 150 000 habitants [, mais qui] desservent [aujourd’hui] une population estimée à 350 000 habitants et en forte croissance, avec une demande en eau en constante augmentation » ([111])), de la pénurie hydrique généralisée (avec une pluviométrie particulièrement faible : environ 1 110 à 1 500 millimètres par an) ([112]) et du coût de la ressource (avec une part de la facture d’eau estimée à 17 % du revenu des ménages, contre 3 % dans l’Hexagone ([113])), la consommation moyenne quotidienne d’eau potable par habitant reste ainsi extrêmement faible (« 80 à 90 litres par jour et par habitant en "temps normal", [soit] près de moitié moins que la moyenne métropolitaine » ([114])).

De surcroît, l’habitat informel mahorais a subi de très importants dommages à la suite du passage du cyclone Chido. Selon la Fondation pour le logement des défavorisés, si les logements construits en dur ont témoigné d’une meilleure résistance aux vents cycloniques, « les logements légers ou informels, essentiellement constitués de tôles et de matériaux de récupération, ont quant à eux été pulvérisés par la tempête ; mais ces habitations, faute d’alternatives viables, ont souvent été reconstruites en quelques jours dans les mêmes conditions, prolongeant ainsi l’exposition aux risques futurs. » ([115]) La Fédération SOLIHA indique également que « les habitants ont dû reconstruire les habitats sur ces mêmes sites faute de solution de relogement » ([116]), au prix de graves risques sanitaires et humanitaires.

● Une abondance notable des formes d’urbanisation spontanée. À cette problématique de l’insalubrité s’ajoute celle de l’urbanisation spontanée, réponse contrainte à la pénurie de logements, définissant tout bâti dépourvu de permis de construire, qui constitue l’une des facettes majeures de l’habitat dans les Outre-mer ; ainsi de la Martinique où celui-ci, « souvent informel et sans titre (35 % des ménages), touche des quartiers diffus (81 secteurs identifiés dans la Communauté d’agglomération Centre Martinique – CACEM –, avec 13 583 dégradés, 69 % à Fort-de-France) » ([117]). Cet habitat informel revêt des caractéristiques souvent hétérogènes, à l’image de la Guyane où, selon l’AUDeG, il peut se présenter « sous la forme de poches d’habitat informel relativement concentrées ou, à l’inverse, de constructions diffuses. Ces implantations concernent aussi bien des secteurs urbains que des espaces naturels ou agricoles. La qualité du bâti y est extrêmement variable, allant de constructions très précaires à des logements présentant un niveau de confort élevé. La situation administrative des occupants est tout aussi contrastée, allant de personnes sans droit ni titre à des ménages bien insérés socialement. » ([118]) Signe de cette hétérogénéité, en Guyane, la part de constructions édifiées sans autorisation s’élève à 11 % à Cayenne, mais atteint 77 % dans les communes de Roura et de Montsinéry-Tonnegrande, voire 87 % à Papaïchton.

Dans la pratique, ces occupations spontanées sont souvent situées en zones de contraintes, exposant leurs occupants à des risques majeurs. Dans les départements de La Réunion, de la Guadeloupe et de la Martinique ainsi que dans la collectivité de Guyane, ces formes d’habitat se concentrent ainsi dans des zones exposées aux glissements de terrain ou au retrait du trait de côte, à l’image des zones des cinquante pas géométriques (ZPG) ([119]), qui appartiennent au domaine public maritime de l’État ([120]). En Guadeloupe, les constructions installées sans titre dans ces zones sont estimées au nombre de 10 000 ; comme le précise la DEAL du territoire, « le relogement des occupants y est fort complexe ; d’abord parce que les personnes sont attachées à leur foyer, souvent auto-construit depuis longtemps, avec une valeur sentimentale forte. Ensuite parce que ces occupations sans titre sont complexes à identifier et à régulariser. Enfin, les logements proposés ne correspondent pas aux habitudes de vie guadeloupéennes et n’attirent pas. » ([121])

Des Agences des cinquante pas géométriques confrontées à de multiples difficultés

Dans les ZPG, la loi n° 96-1241 du 30 décembre 1996 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométriques dans les départements d’Outre-mer a créé des agences dites des cinquante pas géométriques, qui contribuent à l’observation et au suivi des occupations sans titre des terrains littoraux ([122]) ; en parallèle de l’établissement de programmes d’équipement en voirie et réseaux divers (VRD), ces agences œuvrent à la régularisation des occupants, à la libération des terrains dont l’occupation sans titre en peut être régularisée et au relogement de leurs occupants ([123]) (information sur les conditions d’éligibilité, assistance à la constitution des dossiers, vérification des situations juridiques, appui aux démarches administratives) ([124]) ; la loi a également mis en place une procédure de cession gratuite, après déclassement, de terrains de la ZPG aux communes, aux organismes de logement social (OLS) et aux agences des cinquante pas, à des fins de réalisation d’opérations d’aménagement ([125]), et une procédure de cession aux occupants, après déclassement.

En Martinique, l’Agence des cinquante pas constate l’existence d’un grand nombre d’occupations du domaine public maritime souvent sans titre et parfois en indivision, la plupart du temps caractérisées par un bâti fortement dégradé. Dans ce contexte, 6 780 dossiers de régularisation ont été déposés depuis l’entrée en vigueur des dispositifs issus de la loi de 1996, et environ 3 000 titres ont été délivrés (hors cessions gratuites de l’État aux communes et aux OLS). Comme l’indique l’agence, « les principales difficultés rencontrées tiennent aux résistances d’occupants, pouvant se traduire par des blocages, des campagnes de dénigrement, des contentieux. Ces difficultés s’inscrivent dans un contexte social marqué par une forte tension autour des questions foncières. » ([126])

Par ailleurs, les difficultés opérationnelles se posent de manière accrue lorsque les occupations irrégulières sont situées dans des zones de menace grave pour la vie humaine (ZMGVH) ou dans les parcelles relevant de zones en plan de prévention des risques (PPR) rouge, dans lesquelles les cessions après déclassement sont interdites ([127]). En Guadeloupe, 44 ZMGVH sont localisées sur des zones situées dans la bande des cinquante pas géométriques, regroupant 498 bâtis, dont 154 sont soumis à un risque de mouvement de terrain, 99 à un risque de submersion marine et 245 à des inondations ([128]). Pour faciliter les régularisations tout en protégeant les populations, l’agence martiniquaise propose quant à elle d’étudier la possibilité d’un transfert du droit à régularisation d’une parcelle en ZMGVH vers une parcelle située hors zone à risque.

Une profonde saturation du système d’hébergement d’urgence

Au-delà de l’insalubrité des logements et des formes d’urbanisation spontanée, les conditions d’habitat ultramarines sont aggravées par une profonde saturation du système d’hébergement d’urgence, alors même qu’existe dans les DROM une prévalence alarmante de la précarité résidentielle.

● Une alarmante précarité résidentielle. La réalité du mal‑logement ultramarin se manifeste avec le plus d’acuité dans la rue : en 2025, sur les 350 000 personnes considérées comme sans domicile en France (chiffre comprenant à la fois les personnes « sans-abri », c’est-à-dire passant la nuit dans un endroit non dédié à l’habitation, et les personnes en situation d’hébergement), environ 8 000 se trouvent dans les Outre-mer (hors Mayotte). Chacun des DROM est touché par de multiples situations de précarité résidentielle : ainsi, à La Réunion, sur les 5 010 personnes majeures recensées dans les services de domiciliation au début de l’année 2025 (soit une augmentation de près de 950 personnes par rapport au 1er janvier 2024), 986 personnes sont à la rue (soit une personne domiciliée sur 5, contre 800 personnes en 2023) ([129]). De même, parmi les demandeurs de logements sociaux, 1 182 ménages se déclarent sans-abri (contre 545 en 2018, 729 en 2019, 828 en 2020, 881 en 2021 et 972 en 2022, soit une hausse de 78 % sur la période) ([130]).

Tout comme dans l’Hexagone, les causes de cette précarité dans les Outre‑mer sont multiples. Malgré des dynamiques contrastées selon les territoires, certaines caractéristiques communes peuvent être soulignées : prégnance d’une majorité d’hommes isolés en errance, souffrant de pathologies psychiatriques ou addictives ; proportion croissante de jeunes en situation de rupture familiale ou sortant des services d’aide sociale à l’enfance (ASE) ; part importante de femmes victimes de violences conjugales (FVV). Cette troisième cause est particulièrement vivace à La Réunion, où 15 % des femmes sont victimes de violences conjugales (soit 3 fois plus que dans l’Hexagone) ([131]), 32 % des femmes déclarent avoir subi des faits de violence avant leur majorité ([132]) et 25 femmes sur 10 000 sont victimes de crimes ou de délits commis au sein du couple et enregistrés par les forces de l’ordre ([133]). Dans ce contexte, alors qu’une demande d’hébergement d’urgence sur 3 au 115 concerne des femmes seules avec enfants, La Réunion est le deuxième département français le plus touché par les violences conjugales en 2025.

En ce qui concerne spécifiquement le sans-abrisme, la Délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement (Dihal) souligne le concours de plusieurs facteurs, qui se cumulent parfois au cours de la vie d’une même personne : « ruptures familiales, dégradation de la santé somatique et mentale, pauvreté depuis l’enfance, précarité économique, ruptures de parcours en sortie d’institution, etc. La situation socio-économique du pays peut conduire à amplifier ou atténuer les situations de sans-abrisme, en premier lieu le coût du logement et les possibilités d’accès à l’emploi. Pour certaines personnes, la situation administrative au regard du droit de séjour en France est également un obstacle à l’accès au logement de droit commun. Depuis le début des années 2000, la question des personnes sans-abri change de nature, à la fois par le nombre et par le type de publics contraints de vivre sans logement personnel. » ([134])

Dans ce contexte, l’enjeu de la mesure du sans-abrisme revêt une importance particulière, alors qu’il n’existe pas d’estimation actualisée et réelle du nombre de personnes vivant à la rue dans les Outre-mer. Cette situation s’explique par deux facteurs : d’une part, des enquêtes « Sans Domicile » de l’Insee, effectuées auprès des personnes fréquentant des services d’aide, qui ne couvrent que la France hexagonale et n’ont pas été étendues aux Outre-mer ; d’autre part, un cumul de vulnérabilités liées à la juxtaposition des sujets du sans-abrisme et de l’habitat spontané, réponse précaire à la problématique de l’accès à un logement. Selon la Dihal, « la structuration progressive et plus ou moins ancienne, selon les territoires, d’une veille sociale (création du 115, des maraudes puis des services intégrés d’accueil et d’orientation – SIAO) ainsi que l’élaboration des plans départementaux d'action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD) ont contribué à la mise en visibilité de ces situations » ([135]).

● Une offre d’hébergement généraliste très insuffisante. Alors même que les besoins sont très importants, les solutions d’hébergement d’urgence généraliste sont vivement insuffisantes dans les DROM, avec seulement 2 890 places disponibles début 2026. Cette insuffisance se manifeste par un taux d’équipement particulièrement bas (parmi les 5 plus faibles sur les 18 régions françaises ([136])), avec 1,3 place pour 1 000 habitants, contre 3 dans l’Hexagone ; il en découle un déficit structurel d’environ 3 800 places d’hébergement dans les territoires ultramarins ([137]). Malgré une hausse récente du nombre de places d’hébergement d’urgence généraliste, la faiblesse de ces taux s’inscrit sur le long terme ; elle s’explique d’une part par l’émergence relativement tardive des dispositifs d’hébergement d’urgence, et d’autre part par l’évolution rapide de la demande et des besoins.

Évolution du nombre de places d’hÉbergement dans les DROM (2021-2024)

Source : FPLD, Le mal-logement dans les Outre-mer. Chiffres clés et propositions. Édition 2026, février 2026, p. 22.

Dans ces circonstances, le parc d’hébergement est aujourd’hui caractérisé par une profonde tension du fait de l’explosion de la demande, marquée par une hausse sans précédent du nombre de sollicitations et de demandes non satisfaites. En témoigne l’augmentation de la proportion des demandes non pourvues (DNP) suite à un appel au 115 dans les DROM : entre 2021 et 2025, passage de 44 à 47 % pour la Guadeloupe, de 27 à 38 % pour la Martinique, de 73 à 93 % pour Mayotte, maintien à 81 % sur la période pour la Guyane, et légère baisse de 47 à 42 % à La Réunion (soit une diminution de 11 %, d’autres indicateurs contribuant toutefois à souligner l’augmentation des facteurs de tension sur le parc d’hébergement pour ce territoire). Comme le signale la Dihal, « ces données restent cependant parcellaires sans une compréhension holistique du phénomène, puisqu’elles concernent de fait les personnes sans domicile ayant passé un appel au 115 (alors qu’une part non-négligeable des personnes à la rue, notamment les publics en situation de grande marginalité, n’appelle pas ou plus le 115 » ([138]).

Proportion des demandes non pourvues (DNP) dans les structures d’hébergement ultramarines (2021-2025)

Source : Réponses écrites de la Dihal au questionnaire de la mission.

À titre d’illustration, à La Réunion, en 2024, 26 632 demandes d’hébergement (demandes de renouvellement incluses) ont été adressées au 115, concernant 3 517 ménages, dont 41 % d’hommes seuls et 18 % de femmes seules, et 214 974 nuitées ont été enregistrées ([139]). En décembre 2025, 45 % de ces demandes étaient non satisfaites, contre 37 % en 2024 et 28 % en 2023 ([140]) ; pour l’ensemble de l’année 2024, 8 474 demandes d’hébergement sont restées non pourvues, avec une très forte surreprésentation des femmes seules sans enfants parmi ces demandeurs ([141]). À Mayotte, avec seulement 298 places d’hébergement d’urgence, faute de logements abordables, « les demandes d’hébergement ont augmenté de 30 % entre 2021 et 2023, tandis que les admissions baissaient de 50 % à 34 %, en raison principalement du déficit de places, sachant que l’accueil des demandeurs d’asile commence seulement à se créer » ([142]).

CapacitÉ des centres d’hÉbergement d’urgence À La RÉunion

Source : Fondation pour le logement des défavorisés, Rapport annuel 2025. L’état du mal-logement à La Réunion, 2026, p. 23. CHAU : Centres d’hébergement et d’accueil d’urgence ; ADN : Abris de nuit ; SAUT : Services d’accueil et d’urgence temporaire ; HUDA : Hébergement d’urgence pour demandeurs d’asile ; appartements perspectives : « dispositif temporaire d’attente pour l’accès à un logement. Lorsque le suivi social est effectif et que l’ensemble des démarches vers le logement ont été réalisées, les personnes y sont orientées. Ce qui permet de libérer des places au sein des SAUT. » (Ibid., p. 23).

En Guadeloupe, le vieillissement des personnes en errance, lié à l’accroissement des ruptures familiales et à l’augmentation des violences intrafamiliales dans un contexte de vieillissement général de la population (+ 5,2 % de la part des personnes âgées de plus de 60 ans dans la population depuis 2014), provoque une hausse des demandes d’hébergement d’urgence et génère un besoin d’adaptation des structures d’accueil. Sur le territoire guadeloupéen, d’autres facteurs sociétaux contribuent encore à modifier la nature de la demande, avec, comme le signalent les gestionnaires des structures d’hébergement, « l’émergence de nouvelles typologies : l’augmentation sur le territoire des publics en situation irrégulière [et] la présence de "grands marginaux", en particulier dans les centres urbains ; selon les données de la Veille sociale Guadeloupe, 211 personnes ont ainsi été recensées en 2024 dans la zone de Pointe‑à‑Pitre » ([143]).

Enfin, ces insuffisances sont particulièrement marquées en ce qui concerne l’offre d’accueil des demandeurs d’asile dans les DROM, qui demeure très largement en-deçà des besoins observés. Malgré 8 747 demandes d’asile effectuées en 2024 dans les départements et régions ultramarins, 1 354 places seulement étaient disponibles dans les structures d’hébergement d’urgence pour les demandeurs d’asile (HUDA) et les programmes d’accueil et d’hébergement des demandeurs d’asile (PRADHA) : 20 en Guadeloupe, 809 en Martinique, 95 en Guyane, 30 à La Réunion et 400 à Mayotte. En dépit de besoins avérés, il n’existe aujourd’hui aucun centre d’accueil de demandeurs d’asile (CADA) dans les Outre‑mer.

UN SECTEUR DU LOGEMENT AFFECTÉ PAR DES FREINS ÉCONOMIQUES ET ADMINISTRATIFS DURABLES

Dans ce contexte de crise, l’écosystème de l’habitat dans les Outre-mer est affecté par des freins économiques et administratifs durables, depuis les difficultés croissantes que traversent les acteurs du logement et de la construction (fragilités financières des bailleurs sociaux, hausse des coûts de la construction, inadaptation des normes) jusqu’au sous‑dimensionnement de l’ingénierie publique dans les collectivités et les services de l’État et aux blocages opérationnels qui ralentissent la mise en œuvre des projets.

DES ACTEURS DU LOGEMENT ET DE LA CONSTRUCTION EN PROIE À DES DIFFICULTÉS CROISSANTES

Premiers acteurs du secteur du logement, les organismes de logement social (OLS) et les entreprises du secteur de la construction connaissent, dans les Outre‑mer, d’importantes difficultés dans la mise en œuvre des opérations d’aménagement du parc. Alors même que les besoins accrus de réhabilitation pèsent sur l’équilibre financier des bailleurs, le déficit de structuration des filières, les délais de paiement, les équilibres budgétaires fragiles, la hausse des coûts ou encore l’inadaptation des normes fragilisent la stabilité économique des opérateurs.

1. Des bailleurs sociaux dynamiques, mais structurellement fragilisés

Un écosystème du logement social ultramarin opérationnel et diversifié

Opérationnel et diversifié, le secteur du logement social ultramarin repose sur une grande pluralité d’opérateurs, à la faveur de l’application dans les Outre‑mer d’une exemption à l’obligation de regroupement instaurée par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, dite loi ELAN, pour les bailleurs sociaux de l’Hexagone ([144]). Sur les 22 OLS actifs dans les DROM, gérant un total de 186 051 logements au 1er janvier 2026 (soit 18,9 % du parc total), une minorité de bailleurs concentre la majorité du parc locatif. Sur les sept opérateurs réunionnais, quatre gèrent moins de 6 000 logements et deux seulement détiennent chacun un tiers des logements sociaux de l’île (la Société d’habitations à loyer modéré de La Réunion – SHLMR – et la Société immobilière du département de La Réunion – SIDR) ([145]). En Guadeloupe, l’un des cinq opérateurs guadeloupéens assure la gestion de plus de 46 % du parc social de l’archipel ([146]) (la Société immobilière de la Guadeloupe – SIG). La situation est la même en Guyane, 85,2 % du parc social y étant géré par 2terHabitat, et à Mayotte, où la Société immobilière de Mayotte (SIM), bailleur historique de l’archipel, assure la gestion de la quasi-intégralité des logements sociaux du département. Enfin, en Martinique, trois opérateurs détiennent chacun environ un tiers du parc : la Société immobilière de la Martinique (SIMAR), OZANAM et la Société martiniquaise de HLM. Au total, huit OLS gèrent plus de 10 000 logements et onze ont un parc comprenant moins de 6 000 logements ([147]).

À rebours de cette importante diversité, les bailleurs sociaux ultramarins sont majoritairement adossés à deux groupes nationaux : d’une part, le groupe CDC Habitat, qui contrôle près de 53 % du parc social ultramarin par l’intermédiaire de ses huit sociétés immobilières d’Outre-mer (SIDOM), sociétés d’économie mixte (SEM) ([148]) dont le statut est régi par la loi n° 46-860 du 30 avril 1946 ([149]) et qui disposaient, à la fin de l’année 2025, d’un patrimoine d’environ 106 600 logements et commerces ([150]) (SIM, SIG, SIMAR, 2terHabitat, SIDR, SEMADER, SODIAC et SEMAC) ; d’autre part, le groupe Action Logement, dont la branche Action Logement Immobilier (ALI) assure la gestion de 48 620 logements sociaux ultramarins, soit près de 26 % du parc des DROM ([151]), via ses cinq filiales immobilières (SIKOA, OZANAM, SIFAG, AL’MA et SHLMR).

Outre les sociétés placées sous la gouvernance directe ou majoritaire de ces deux groupes, il existe enfin des OLS indépendants : SEM détenues et contrôlées par des collectivités territoriales (SEMAG, SEDRE, SODEGIS, SEMSAMAR), entreprises sociales pour l’habitat (ESH ([152]), à l’instar de la Société martiniquaise d’HLM), mais aussi sociétés coopératives, au nombre de quatre (Cap Accession en Guyane ; la Société Pointoise d’HLM en Guadeloupe ; la Case Martiniquaise ; et Hippocampe Habitat à Mayotte).

Panorama des organismes de logement social actifs dans les DROM

DROM	Organismes de logement social	Statut	Logements sociaux gérés	Total
Guadeloupe	Société immobilière de la Guadeloupe (SIG)	SIDOM	18 511	39 970
	Société communale de Saint-Martin (SEMSAMAR)	SEM	8 102
	Société anonyme d’HLM de la Guadeloupe (SIKOA)	SA d’HLM	7 153
	Société d’économie mixte d’aménagement de la Guadeloupe (SEMAG)	SEM	4 147
	Société Pointoise d’HLM de la Guadeloupe (SPHLM)	Coopérative	2 057
Guyane	2terHabitat	SIDOM	19 162	23 401
	Société communale de Saint-Martin (SEMSAMAR)	SEM	4 126
	Société guyanaise d’HLM (établissement de la SMHLM)	SA d’HLM	113
	Société immobilière foncière d’aménagement de la Guyane (SIFAG)	SA d’HLM	N/A
	Cap Accession Guyane	Coopérative	/
Martinique	Société immobilière de Martinique (SIMAR)	SIDOM	12 355	35 131
	OZANAM	SA d’HLM	11 564
	Société martiniquaise d’HLM (SMHLM)	SA d’HLM	10 632
	Société communale de Saint-Martin (SEMSAMAR)	SEM	580
	La Case Martiniquaise	Coopérative	/
Mayotte	Société immobilière de Mayotte (SIM)	SIDOM	≃ 3 400	3 400
	AL’MA	SA d’HLM	14
	Hippocampe Habitat	Coopérative	/
La Réunion	Société d’habitations à loyer modéré de La Réunion (SHLMR)	SA d’HLM	28 948	84 632
	Société immobilière du département de La Réunion (SIDR)	SIDOM	27 141
	Société d’économie mixte d’aménagement, de développement et d’équipement de La Réunion (SEMADER)	SIDOM	8 619
	Société d’économie mixte d’aménagement et de construction (SEMAC)	SIDOM	5 857
	Société de développement et de gestion de l’immobilier social (SOFEGIS)	SEM	5 453
	Société d’équipement du département de La Réunion (SEDRE)	SEM	4 372
	Société dionysienne d’aménagement et de construction (SODIAC)	SIDOM	4 242

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques ([153]).

Un parc social ultramarin reposant majoritairement sur des SEM multi-activités

Le parc social ultramarin repose majoritairement sur des SEM dites multi-activités, qui constituent des acteurs clés de l’aménagement et du développement des territoires. Alors que, en 2025, la gestion de 82 % du parc social ultramarin (DROM et COM confondus), soit environ 141 000 logements, relevait de SEM, ces entreprises publiques locales (EPL) ont également contribué à la dynamique de production en procédant à 3 071 mises en chantier. Comme le souligne la Fédération des élus d’entreprises publiques locales (FedEpl), les SEM ont pour coutume de prendre en charge des opérations lourdes : résorption de l’habitat insalubre, construction de logements sociaux, opérations de rénovation urbaine, de développement économique et de revitalisation des cœurs de ville. Parmi les 15 SEM exerçant une activité de bailleur social dans les Outre-mer, 12 disposaient en 2025 d’une concession d’aménagement ([154]). Certaines d’entre elles interviennent également dans d’autres domaines, à l’instar de l’immobilier d’entreprise. À titre d’exemple, à La Réunion, la SEMADER a créé en 2012 la société ACTISEM afin de développer une offre de locaux commerciaux, artisanaux et industriels à loyers maîtrisés ; en 2024, celle-ci assurait la gestion de 47 162 m² de locaux d’entreprises.

Dans ce contexte, d’encourageantes mutations ont affecté l’écosystème ultramarin du logement social ; la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) constate ainsi une « montée en puissance d’Action Logement Immobilier et de CDC Habitat en parallèle d’un retour à une situation de gestion équilibrée de la majorité des opérateurs » ([155]). Apportant aux acteurs locaux financements, expertises et solutions précieuses pour poursuivre le développement et l’amélioration du parc social, ces deux groupes ont accompagné les regroupements et la stabilisation des bailleurs au cours de la décennie passée.

● Des mutualisations bénéfiques de moyens, de compétences et de bonnes pratiques sous l’égide de CDC Habitat. D’une part, l’intervention récente du groupe CDC Habitat dans les DROM a donné lieu à d’importantes évolutions ([156]). En 2016, face à la fragilité du secteur, le Gouvernement a en effet souhaité procéder à un regroupement des parts détenues par l’État et ses établissements publics ([157]) dans les SIDOM ([158]) en les cédant à un acteur de référence ([159]). Le groupe est ainsi entré au capital de ces sociétés en décembre 2017, avant d’en devenir progressivement l’actionnaire majoritaire puis d’acquérir, en 2020, la majorité des participations au capital de la SEMADER et de la SODIAC, ce qui a porté à huit le nombre de SIDOM. L’intégration de ces SEM dans le groupe CDC Habitat leur a permis de bénéficier de l’assise financière de celui-ci, mais également de son soutien opérationnel : en effet, afin d’assurer la supervision et l’animation de son réseau de filiales, le groupe dispose d’une équipe dédiée et a mis en place un groupement d’intérêt économique (GIE) destiné à favoriser la mutualisation des moyens, principalement en matière de fonctions supports et de systèmes d’information.

Cette nouvelle gouvernance a, selon la SIG, permis « de mieux structurer la société, de développer une stratégie pour le territoire et d’améliorer [sa] performance opérationnelle » ([160]). De même, à La Réunion, les quatre filiales de CDC Habitat ont développé des synergies via la mutualisation de certains moyens et l’adoption d’un projet de territoire commun, après avoir engagé en 2024 une démarche de co-construction d’une stratégie partagée, dans l’objectif « d’unir les compétences pour faire face aux défis croissants en matière d’habitat » ([161]). À titre d’illustration, afin d’améliorer le dialogue avec les entreprises locales, les SIDOM réunionnaises organisent des « matinées économiques », événements annuels leur permettant « de rencontrer les entreprises, de leur présenter [leur] programme d’appel d’offres pour l’année et d’échanger sur les enjeux de [leurs] fournisseurs, en particulier de la filière du BTP » ([162]). En outre, pour améliorer l’efficacité de la relation aux locataires, plusieurs filiales de CDC Habitat dans l’Océan Indien se sont dotées d’un centre de relation clients mutualisé ; relevant initialement de la SIM et de la SIDR, celui-ci a été rejoint par la SODIAC et la SEMADER en 2024 ([163]).

Dans la pratique, cette forme de regroupement a eu pour effet d’améliorer les performances de gestion des bailleurs, d’augmenter la satisfaction des locataires et de réduire les risques de manquement. D’un côté, les performances de gestion des SIDOM convergent avec les indicateurs de suivi opérationnel du groupe. L’évaluation de leur performance révèle ainsi que, depuis 2017, le taux de vacance des logements détenus par ces sociétés a sensiblement diminué, passant de 5,61 % en décembre 2017 à 3,59 % à la fin de l’année 2025, soit un niveau proche du point bas observé en 2021 dans un contexte de crise sanitaire. Parallèlement, le taux de vacance des logements immédiatement relouables a été réduit de 2,34 % en 2018 à 1,51 % en 2025. Dans ces conditions, CDC Habitat estime que, pour le parc de ses filiales ultramarines, « la vacance est contenue avec des marges d’amélioration assez limitées et des performances comparables à celles du Groupe au niveau national » ([164]).

Évolution du taux de vacance dans le parc locatif des SIDOM (2017-2025)

Indicateur	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025
Vacance totale	5,61 %	5,03 %	4,41 %	3,79 %	3,27 %	3,41 %	3,69 %	3,77 %	3,59 %
Vacance relouable	N/A	2,34 %	1,85 %	1,63 %	1,41 %	1,59 %	1,79 %	1,89 %	1,51 %

Source : CDC Habitat, contribution écrite aux travaux de la mission.

De l’autre, les enquêtes conduites auprès des locataires signalent une nette amélioration de leur satisfaction globale, tant à l’égard des logements occupés que des relations avec le bailleur. En effet, en 2025, 72,2 % des locataires interrogés se disaient globalement satisfaits, contre 60,6 % en 2019, soit une hausse de 11,6 points en six ans. En particulier, les taux de satisfaction à l’égard du fonctionnement des équipements et de la qualité de la relation avec le bailleur ont respectivement progressé de 14 et 13,5 points pour atteindre 70,2 % et 65,3 %.

Enfin, les bénéfices de ce regroupement se manifestent également sur le plan réglementaire, alors que les manquements constatés par l’ANCOLS dans le cadre des contrôles d’OLS ultramarins réalisés entre 2019 et 2023 ont fortement diminué : en effet, ces manquements sont « moins fréquents comparativement aux constats posés avant 2018, grâce à un renforcement du contrôle interne » ([165]), situation résultant selon l’agence en partie de la prise de contrôle par CDC Habitat.

Évolution du taux de satisfaction dans le parc locatif des SIDOM (2019-2025)

	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025
Satisfaction globale	60,5%	58,2%	59,5%	71,8%	71,7%	71,3%	72,2%
Fonctionnement des équipements du logement	56,1%	54,7%	56,7%	71,5%	72,1%	70,7%	70,2%
Rapport qualité-prix	61,1%	62,8%	63,4%	72,0%	73,3%	71,7%	69,9%
Qualité des relations avec le bailleur	51,9%	52,9%	52,2%	64,9%	65,4%	64,1%	65,3%

Source : CDC Habitat, contribution écrite aux travaux de la mission.

Une fusion réussie de la SIGUY et de la SIMKO au sein de 2terHabitat

Depuis le 1er janvier 2026, la SIGUY et la SIMKO, opérateurs historiques du logement social en Guyane, ont fusionné pour former la société 2terHabitat, qui a repris la gestion du patrimoine de ces deux sociétés, soit 19 945 lots, dont 19 162 logements sociaux au 31 décembre 2025 ([166]). Le regroupement de ces deux SIDOM intervient après plusieurs années d’une coopération croissante : en effet, bénéficiant d’implantations géographiques complémentaires ([167]), elles ont développé des mutualisations leur permettant de consolider leurs compétences en matière de maîtrise d’ouvrage, de gestion locative, de renouvellement urbain et d’innovation sociale. Les deux bailleurs s’étaient par ailleurs dotés d’un projet de territoire commun, traduisant une vision partagée des enjeux locaux et de la croissance de leur activité nécessaire pour y apporter une réponse satisfaisante ([168]). De surcroît, ce regroupement clôt une période d’importantes difficultés financières pour ces opérateurs. À la suite d’une mission effectuée en 2015, l’ANCOLS constatait en effet que la SIGUY connaissait une « situation financière extrêmement fragile nécessitant des apports extérieurs massifs », marquée par une « trésorerie insuffisante » et une « menace sérieuse et récurrente de cessation de paiement » ([169]).

● Une forte mobilisation d’Action Logement en faveur de l’aménagement du parc social ultramarin. D’autre part, le groupe Action Logement a mené dans les Outre-mer, au cours des dernières années, un important effort de financement en faveur de l’aménagement et de la réhabilitation du parc dans le cadre de son plan d’investissement volontaire (PIV) pour le logement (9 milliards d’euros, dont 1,5 sont consacrés aux DROM). Le soutien financier du groupe a notamment permis un renforcement des capacités opérationnelles des cinq ESH contrôlées par Action Logement Immobilier (ALI) ([170]), qui assure le pilotage et la coordination de ses filiales ultramarines via des groupes de travail thématiques (logement des jeunes, achats, systèmes d’information), le partage de fonctions supports transversales et la mise à disposition des bailleurs des expertises dont disposent les services centraux du groupe. La création en 2022 d’AL’MA à Mayotte a en outre contribué à pallier le déficit d’opérateurs dans le département mahorais, identifié par la Cour des comptes en 2020 comme un frein à la construction de logements sociaux ([171]). Ainsi soutenues par Action Logement, la SIKOA, OZANAM, AL’MA, la SIFAG et la SHLMR contribuent activement au développement du logement social dans les DROM, avec 485,9 millions d’euros d’investissements dépensés et 3 489 mises en chantier réalisées en 2025.

RÉsultats opÉrationnels des filiales ultramarines d’ALI (2025)

DROM	Agréments	Mises en chantier	Investissements (en millions d’euros)
Guadeloupe	65	499	61,2
Guyane	124	170	41
La Réunion	334	1 879	207,2
Martinique	212	550	57
Mayotte	266	400	119,5
Total 5 DROM	1 001	3 489	485,9

Source : Réponses écrites d’Action Logement au questionnaire de la mission.

De plus, au moyen de financements ciblés au profit de l’ensemble du secteur et du déploiement de dispositifs d’aide aux salariés (travaux, accession sociale à la propriété, mobilité résidentielle) ([172]), Action Logement Services (ALS) soutient l’amélioration durable de l’habitat ultramarin ; la branche du groupe a ainsi accompagné, depuis 2020, plus de 690 opérations immobilières dans les DROM (37 409 logements, dont 19 722 constructions neuves, 17 348 réhabilitations et 124 démolitions), pour un total de 6 236 mises en service. En octobre 2025, l’encours des prêts versés par le groupe au profit du parc de logements ultramarins s’élevait à 1 255 millions d’euros ; les deux tiers des opérations étaient à cette date en chantier, et 9 % des engagements financiers du PIV avaient fait l’objet d’un abandon. Pour la seule année 2025, ALS a accordé aux bailleurs sociaux ultramarins 153,6 millions d’euros de prêts, pour un total de 146 opérations et de 5 516 logements financés.

Bilan des dÉpenses engagÉes pour les DROM dans le cadre du PIV (2020-2024)

Territoire	Montants engagés 2020-2024	Encours 2020-2024	Opérations	Logements financés (dont réhabilitations)	Logements mis en service
Guadeloupe	249 195 186 €	224 088 010 €	170	10 178 (7 666)	1 344
Guyane	280 035 017 €	256 231 880 €	94	6 299 (1 379)	850
La Réunion	529 952 179 €	479 962 831 €	282	14 504 (6 456)	3 421
Martinique	195 230 772 €	168 708 295 €	104	4 279 (1 836)	587
Mayotte	131 984 919 €	126 219 215 €	43	1 937 (11)	34
Total 5 DROM	1 386 398 072 €	1 255 210 231 €	693	37 197 (17 348)	6 236

Source : Action Logement Services, bilan des investissements PIV dans les DROM 2020-2024.

Enfin, le groupe indique avoir orienté son soutien financier vers la mise en place de solutions adaptées aux spécificités de chacun des territoires. Cette démarche se traduit par la création de dispositifs spécifiques, en collaboration avec collectivités territoriales et acteurs locaux, à l’image d’un prêt de 50 000 euros à un taux de 0,5 % mis en place en Martinique à destination des jeunes actifs revenant sur les territoires, en contrepartie d’un engagement à conserver leur résidence principale sur l’île pendant une période donnée. De même, en Guadeloupe, le groupe a développé un partenariat avec l’Agence des 50 pas géométriques et le conseil départemental pour faciliter les démarches de régularisation foncière sur le littoral guadeloupéen, consistant en la mise en place « de guichets uniques et d’un prêt d’ALS de type micro‑crédit (10 000 à 20 000 euros, pour assurer le paiement du titre de régularisation) à un taux très bas » ([173]).

À Mayotte, un soutien marqué d’Action Logement à la reconstruction post-Chido

Face aux massives destructions engendrées par le passage du cyclone Chido dans l’archipel mahorais à la fin de l’année 2024, le groupe Action Logement a déployé une intervention en deux temps, articulant réponse d’urgence et mécanisme de financement de plus long terme pour une reconstruction durable de l’habitat :

– un fonds de solidarité d’urgence, créé par Action Logement en décembre 2024 afin de financer les travaux de première nécessité et la mise en sécurité des logements endommagés. La forte mobilisation des équipes d’ALS Mayotte dans la diffusion de l’information, l’accompagnement des demandeurs et l’instruction des dossiers a facilité la mise en œuvre rapide du dispositif, qui a permis d’octroyer 3,02 millions d’euros de subventions et de soutenir 2 078 familles en l’espace de quelques mois ;

– un prêt à taux zéro (PTZ) « Reconstruction Mayotte », créé ad hoc par la loi d’urgence pour Mayotte ([174]) pour financer les travaux de remise en état, de réhabilitation ou de reconstruction par des professionnels habilités des logements endommagés par le cyclone. Opérationnel à compter du 1er avril 2025, ce prêt sans intérêt ni frais de dossier est ouvert aux ménages dont la résidence principale se situe à Mayotte, sans condition de ressources ; son montant ne peut excéder 50 000 euros par logement. Afin de favoriser l’accès des ménages les plus fragiles au PTZ, Action Logement propose un différé de mensualités pouvant aller jusqu’à 60 mois et une durée totale de remboursement de l’ordre de 25 ans. En décembre 2025, ALS Mayotte avait reçu 263 dossiers, dont 149 étaient complets ; 63 prêts avaient été versés, engageant un montant de 2,7 millions d’euros. Début 2026, trois nouveaux dossiers étaient déposés chaque semaine. Comme l’indique le groupe, au-delà de la réponse d’urgence, ce PTZ « contribue à structurer une reconstruction plus durable et résiliente du parc mahorais, en intégrant progressivement les enjeux de qualité constructive, de sécurité et de transition écologique » ([175]).

Une fragilisation inquiétante des opérateurs du logement social

En dépit de ces évolutions, les OLS ultramarins demeurent marqués par des fragilités inquiétantes, liées à des coûts de gestion élevés, une faiblesse significative des fonds propres et un taux d’impayés problématique, qui obèrent l’équilibre des opérations. Dans ce contexte, vos rapporteurs alertent sur la nécessité de respecter les spécificités de leur modèle économique.

● Des coûts de gestion normalisés au logement en hausse et structurellement plus élevés que la moyenne nationale. Premièrement, les bailleurs sociaux ultramarins présentent des coûts de gestion supérieurs à ceux observés dans l’Hexagone. D’après l’ANCOLS, les coûts de gestion normalisés au logement s’élevaient en 2024 à 1 555 euros en Martinique, 1 786 à La Réunion et 1 846 en Guadeloupe, pour une médiane nationale de 1 344 euros ([176]). Si l’agence n’a « pas encore établi les causes de cet écart », une analyse fine de la structure de ces coûts, tenant compte de la localisation et du volume de logements gérés, serait nécessaire pour comprendre pleinement les causes de cette problématique.

Les dépenses de personnel, un déterminant structurel de l’écart entre les coûts de gestion dans les Outre-mer et dans l’Hexagone

Dans la pratique, quatre rapports thématiques effectués entre 2021 et 2023 par l’ANCOLS sur l’activité de quatre bailleurs opérant en Guadeloupe, en Martinique, à Saint-Martin et en Guyane permettent d’identifier l’un des déterminants structurels de l’écart entre les coûts de gestion locative dans les DROM et ceux observés dans l’Hexagone. En effet, les dépenses de personnel des OLS ultramarins sont plus élevés que ceux des bailleurs hexagonaux : en 2021, ceux-ci représentaient 64 % des coûts de gestion de la SIKOA ([177]) et, en 2022, 66 % des coûts de gestion d’OZANAM ([178]) et 71 % de ceux de la SMHLM ([179]). À la même date, les dépenses de personnel ne constituaient que 47 % des coûts de gestion de la SEMSAMAR, ce qui s’explique par le large recours de la société à des prestations extérieures ; le niveau élevé des rémunérations d’intermédiaires et honoraires (coûts associés aux services fournis par des tiers dans le plan comptable d’une entreprise) traduirait « une dépendance accrue de la SEMSAMAR à l’expertise externe » ([180]). Rapporté au nombre de logements gérés, le volume des dépenses de personnel de ces quatre bailleurs est supérieur au niveau médian observé dans l’Hexagone : ainsi, les dépenses de personnel de la SIKOA représentaient 894 euros par logement en 2021, soit 44 % de plus que le coût de personnel normalisé au logement médian national (620,8 euros) ([181]). La même année, les coûts de personnel de la SEMSAMAR s’élevaient à 972 euros par logement, excédant de 293 euros le niveau médian observé pour les ESH dans la France entière ([182]).

Ces écarts en matière de coûts de personnel sont susceptibles de s’expliquer par le mode d’organisation et les politiques salariales des bailleurs sociaux ultramarins. D’une part, en ce qui concerne le mode d’organisation des OLS, l’ANCOLS constate que la SIKOA se distinguait en 2023 par une proportion plus élevée de cadres et d’agents de maîtrise que la moyenne nationale des sociétés anonymes d’HLM, ces derniers représentant respectivement 28 % et 50 % des effectifs de la société contre 21,7 % et 39,8 % en moyenne nationale ([183]) ; de même, le haut niveau du coût de personnel rapporté au logement d’OZANAM s’expliquait notamment par « le coût de gardiennage externalisé [qui est] supporté dans sa totalité par OZANAM et ne constitue donc pas une partie récupérable auprès des locataires », à la différence des OLS hexagonaux ([184]).

D’autre part, en matière de politique salariale, l’ANCOLS souligne que la différence à la médiane des coûts de personnel de la SEMSAMAR « s’explique par le niveau des salaires » ([185]) ; de même, en 2022, les rémunérations brutes moyennes par équivalent temps plein (ETP) de la SMHLM et d’OZANAM s’élevaient respectivement à 52 975 ([186]) et 52 207 euros ([187]), soit des valeurs supérieures au seuil du troisième quartile des bailleurs sociaux situés en zone B1 dans l’Hexagone, qui s’établissait à 41 148 euros ([188]).

Dans ce contexte, les coûts de gestion normalisés au logement des bailleurs sociaux ultramarins ont connu une importante augmentation au cours des dernières années, de l’ordre de 16,7 % pour la SEMSAMAR entre 2017 et 2022, 13,2 % pour la SIKOA, 21,9 % pour la SMHLM et 7,3 % pour OZANAM. Cette hausse est essentiellement portée par deux facteurs : l’évolution des coûts de personnel et la hausse des primes d’assurance. D’une part, les coûts de personnel sont marqués par un dynamisme certain ; à titre d’illustration, l’augmentation de 20,2 % des coûts de personnel par logement de la SMHLM explique 66 % de la hausse des coûts de gestion normalisés par logement observée entre 2018 et 2022. La trajectoire des autres charges a cependant elle aussi contribué à la croissance des coûts de gestion : dépenses de rémunération d’intermédiaires et honoraires (+ 28 % en cinq ans pour OZANAM ([189])), frais de maintenance administrative et informatique (+ 70 % pour la SMHLM sur la période ([190])), etc.

Coûts de gestion normalisés au logement dans les Outre-mer (en euros)

	Exercice 2017	Exercice 2018	Exercice 2019	Exercice 2020	Exercice 2021	Exercice 2022	Évolution (%)
SEMSAMAR	1 767	1 732	1 762	2 173	2 062	N/A	16,7 %
Dont coûts de personnel	958	917	981	1031	972	N/A	1,5 %
SIKOA	1 242,65	1 422,41	1 337,66	1 379,44	1 407,15	N/A	13,2 %
Dont coûts de personnel	714,81	858,32	737,98	839,80	894,27	N/A	25,1 %
SMHLM	N/A	1 092,06	1 135,96	1 119,45	1 250,55	1 331,15	21,9 %
Dont coûts de personnel	N/A	783,05	826,72	803,	872,97	941,17	20,2 %
OZANAM	N/A	1 241	1 222	1 284	1 307	1 331	7,3 %
Dont coûts de personnel	N/A	848	836	868	853	879	3,7 %

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après les rapports de contrôle précités de l’ANCOLS.

D’autre part, la croissance des primes d’assurances contribue à encore alourdir ces coûts pour les bailleurs, avec une hausse entre 2017 et 2023 de l’ordre de 51,4 % pour la SEMSAMAR et 34,0 % pour la SIKOA. Dans ce contexte, le coût des primes d’assurances par logement de la SEMSAMAR a augmenté de 41,09 % en cinq ans pour s’établir à 113 euros en 2021 ([191]) ; pour la SIKOA, ce ratio a progressé de près de 33 % et s’élevait à environ 56 euros par logement la même année ([192]). Cette hausse des dépenses d’assurance concerne aussi les OLS de l’Océan Indien : ainsi, la SIDR indique avoir fait face à une augmentation drastique du coût de son assurance propriétaire non-occupant (PNO) à l’occasion du renouvellement du contrat afférent en 2024 (« alors que, en 2022 et 2023, cette assurance représentait un coût d’environ 0,6 euro par mètre carré, le nouveau contrat prévoit un montant de 1,54 euro par mètre carré, soit une augmentation de près de 160 % » ([193])), dans un contexte de hausse de 1,6 million d’euros des coûts de gestion annuels de la société ([194]). De même, à Mayotte, le renouvellement du contrat d’assurance de la SIM a conduit à « multiplier la prime par trois, passant d’environ 300 000 à près de 900 000 euros pour un parc de 3 400 logements » ([195]), ce qui pénalise fortement les résultats d’exploitation de la société.

Évolution des primes d’assurance payÉES par les OLS ultramarins (en euros)

	Exercice 2017	Exercice 2018	Exercice 2019	Exercice 2020	Exercice 2021	Exercice 2022	Évolution (%)
SEMSAMAR	1 060 000	1 073 000	1 301 000	1 692 000	1 605 000	N/A	51,4 %
Primes par logement	80,09	78,00	91,69	119,12	113	N/A	41,1 %
SIKOA	312 000	401 000	465 000	457 000	418 000	N/A	34,0 %
Primes par logement	42,07	52,66	61,35	60,84	55,96	N/A	33,0 %
SMHLM	N/A	560 000	483 000	444 000	408 000	550 000	- 1,8 %
Primes par logement	N/A	49,54	42,53	38,76	35,06	47,16	- 4,8 %
OZANAM	N/A	621 000	770 000	673 000	657 000	694 000	11,8 %
Primes par logement	N/A	60,99	73,78	62,77	60,78	63,54	4,2 %

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après les rapports de contrôle précités de l’ANCOLS.

● Une faiblesse significative des fonds propres, liée à un fort degré d’endettement. Deuxièmement, les OLS ultramarins souffrent d’une faiblesse chronique en termes de fonds propres. Comme le précise la DGOM, ces sociétés « présentent des situations très hétérogènes, certaines en grande difficulté, d’autres disposant de marges financières importantes ; sept d’entre elles, soit un tiers, affichent un autofinancement négatif et trois une trésorerie négative » ([196]). Il résulte de ces difficultés financières une moindre capacité de ces OLS à mobiliser des fonds propres pour financer leurs investissements, parfois accentuée par un patrimoine encore insuffisamment amorti. De fait, l’un des principaux facteurs restreignant la capacité d’autofinancement (CAF) des bailleurs sociaux ultramarins réside dans leur fort niveau d’endettement, avec des annuités représentant plus de 47 % des produits des loyers, contre 42,7 % au niveau national ([197]), ainsi que dans la durée médiane de maturité des emprunts (de l’ordre de 30,4 ans, soit 8 de plus que la médiane nationale). En conséquence, la CAF nette médiane ([198]) des bailleurs ne s’élève qu’à 4 % dans les Outre-mer, contre 7,5 % à l’échelle nationale ([199]).

Ces difficultés se traduisent par une moindre autonomie. D’après la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP), alors que la part médiane des ressources propres dans les ressources stables des OLS s’élevait en 2023 à 60,9 % à l’échelle nationale, celle-ci n’était que de 55,9 % dans les Outre‑mer, révélant une instabilité financière manifeste, dans un contexte pourtant marqué par d’importants besoins en investissements ([200]). De surcroît, les bailleurs ultramarins étant généralement plus récents que les organismes actifs dans l’Hexagone, ils ne peuvent s’appuyer sur un parc amorti depuis suffisamment longtemps pour soutenir l’équilibre économique de leurs opérations ([201]).

Médiane des indicateurs financiers des OLS ultramarins

	Autofinancement net sur les produits d’activité et financiers (%)		Trésorerie par logement ou équivalent logement en propriété (en M€)		Ressources propres sur les ressources stables		Investissement sur la valeur du parc locatif
	2022	2023	2022	2023	2022	2023	2022	2023
Médiane des OLS ultramarins	3,2 %	4,0 %	2 093,7	2 326,9	55,8 %	55,9 %	5,8 %	6,9 %
Évolution	26,0 %		11,1 %		0,2 %		17,7 %
Médiane nationale	10 %	7,5 %	2 991,4	2 975,6	60,5 %	60,9 %	4,0 %	4,4 %
Évolution	- 24,9 %		- 0,5 %		0,7 %		9,3 %

Source : DHUP, Les organismes de logement social. Chiffres clés 2023, 2024, p. 23.

Dans ce contexte, les OLS ultramarins ne disposent donc que d’une faible marge pour apporter des fonds propres dans les opérations portant sur l’aménagement du parc social, alors même que l’effet de ciseaux engendré par la baisse des financements publics et la hausse des coûts de la construction obère de façon accrue leur stabilité financière. Si la DGOM préconise, pour maintenir un niveau d’investissements ambitieux, un recours plus important aux fonds propres, un pareil objectif paraît difficile, sinon périlleux, dans la situation actuelle.

● Des niveaux d’impayés problématiques. Enfin, les bailleurs ultramarins sont confrontés à des niveaux d’impayés qui demeurent un point d’attention sensible. Pour prendre l’exemple des SIDOM, si le stock global d’impayés de loyers a diminué entre 2018 et 2025 (passant de 25,6 % à 19 %), cette tendance s’est infléchie à partir de 2023, et a connu une croissance de 1,1 point en deux ans. Le flux annuel d’impayés des filiales de CDC Habitat est quant à lui reparti à la hausse dès 2022, dans un contexte de « réorganisation de la gestion locative, de choc inflationniste et d’évolution des barèmes de l’allocation logement » ([202]), après une nette contraction observée entre 2018 et 2021 à la faveur de l’introduction de nouveaux outils de gestion et de l’effet du confinement lié à la pandémie de Covid‑19. Ce flux s’élève ainsi à 4,4 % des produits en 2024, soit un niveau supérieur à celui observé en 2018, et s’est stabilisé en 2025 « à un niveau non encore optimisé » ([203]) selon CDC Habitat.

Évolution des impayés de loyers pour les SIDOM (2018-2025)

Source : Réponses écrites de CDC Habitat au questionnaire de la mission.

En conclusion, ces facteurs de fragilisation, qui échouent par ailleurs à suffisamment prendre en compte le contexte d’insularité et d’isolement des territoires ultramarins ([204]), entravent les capacités d’intervention des bailleurs sociaux dans les Outre-mer, et constituent donc l’un des freins majeurs au déploiement de la politique du logement social ; de surcroît, l’insuffisante maîtrise des risques locatifs engendre des risques non négligeables de manquement.

De réels risques de manquement liés à une insuffisante maîtrise des risques locatifs

Les bailleurs sociaux ultramarins présentent des risques de manquement non négligeables, qui menacent la pérennité de leur structure financière et fragilisent la qualité de l’offre locative sociale ; ces risques tiennent principalement à l’insuffisante maîtrise des risques locatifs dans le parc existant. À l’occasion des contrôles effectués en Guadeloupe et en Martinique entre 2019 et 2023, l’ANCOLS a relevé une maîtrise insuffisante des impayés de loyers et de la vacance par les OLS concernés, constatant par exemple que le poids de la vacance et le coût annuel des impayés « amputent le chiffre d’affaires [de la SEMSAMAR] de près de 10 millions d’euros par an » ([205]). Malgré des progrès avérés, la SIKOA présentait pour sa part un stock d’impayés représentant 26 % du produit des loyers et des charges ([206]) ; de même, OZANAM faisait face à un volume global d’impayés de l’ordre de 15 % du montant des loyers perçus en 2022, soit un niveau en croissance de 47 % en 5 ans ([207]). En outre, la SIG a vu ses créances locatives croître au cours de la décennie passée pour atteindre 20 millions d’euros ([208]).

De surcroît, la vacance des logements engendre des pertes financières et des recettes non perçues significatives, qui obèrent la capacité d’investissement des OLS. Ce phénomène représente, d’après l’ANCOLS, un manque à gagner de l’ordre de 8 millions d’euros par an pour la SEMSAMAR ([209]), 6,3 pour la SIKOA ([210]), 2,3 pour la SMHLM ([211]) et 2,4 pour OZANAM ([212]), soit un total dépassant 6 % des produits locatifs.

Une filière du bâtiment déstabilisée par des difficultés d’ordres divers

En parallèle des difficultés affectant l’activité des bailleurs, les entreprises ultramarines du bâtiment et des travaux publics (BTP) sont elles aussi confrontées à de multiples obstacles, qui entravent la mise en œuvre des opérations : empilement de contraintes conjoncturelles et structurelles, inadaptation des normes de construction, majoration des coûts de construction par rapport à l’Hexagone.

Un ensemble de freins ralentissant la mise en chantier des projets

Représentant environ 10 % du produit intérieur brut (PIB) ultramarin pour un total de 60 000 emplois, la filière de la construction dans les Outre-mer se trouve fragilisée par des crises à répétition, marquées par une chute de l’activité et une multiplication des défaillances d’entreprises.

● Une chute de l’activité de construction. L’activité ultramarine du secteur de la construction (hors du seul champ du logement social) connaît depuis plusieurs années une chute importante, qui s’explique par la diminution du nombre de logements financés et de mises en chantier. Pour prendre l’exemple de La Réunion, l’activité de la filière réunionnaise du BTP ([213]), composée en 2023 de 7 172 entreprises (en hausse de 29 % par rapport à 2019), employant 16 800 personnes au quatrième trimestre de l’année 2025 et générant un chiffre d’affaires annuel de 3,17 milliards d’euros, soit 442 000 euros par entreprise (valeur largement inférieure à celle observée en moyenne nationale : 689 000 euros par entreprise), connaît aujourd’hui de préjudiciables fluctuations : une chute de l’activité de 40 % entre 2024 et 2025, une diminution du chiffre d’affaires par salaire de 25 % entre 2019 et 2023, ou encore une baisse de l’emploi dans le secteur plus marquée à La Réunion (- 1,9 % entre 2024 et 2025) que dans l’Hexagone (- 1,2 %), qui s’élève à - 8,3 % sur 2 ans ([214]). Dans ces circonstances, la Fédération des entreprises des Outre-mer (FEDOM) alerte sur un risque de désengagement de certains acteurs industriels, de fermeture des sites de production et d’affaiblissement de la compétitivité des entreprises ([215]).

Derrière une dégradation généralisée de l’activité de la filière se cachent d’importantes disparités territoriales : ainsi, si les entreprises réunionnaises, guadeloupéennes et martiniquaises subissent une chute critique de leur chiffre d’affaires ([216]), l’écosystème guyanais et mahorais de la construction connaît quant à lui une stabilité plus prononcée, malgré d’importantes difficultés. Ainsi, aux termes de la DGOM, si les entreprises de la construction mahoraises ont connu « un début d’année 2024 difficile lié à près de deux mois de blocage paralysant l’activité économique, une relance a été rapidement observée, soutenue par les besoins de reconstruction post-Chido ainsi que par plusieurs grands projets portés par la stratégie quinquennale de reconstruction et de développement : constructions scolaires, logements, réfection du réseau routier, développement du réseau de transport en commun CARIBUS, etc. » ([217]). De même, un certain dynamisme est observé en Guyane, où le déficit d’infrastructures énergétiques, éducatives et sanitaires constitue un relais pour le secteur du BTP, comme en témoigne une augmentation des importations de ciment de l’ordre de 41,9 % en 2024.

Cette chute de la production s’observe également dans la France hexagonale. Comme le souligne la Fédération des promoteurs immobiliers (FPI) pour la situation nationale, le marché du logement traverse actuellement une situation de profonde asphyxie, « avec une chute très marquée de la production et des ventes, tant dans le secteur privé que dans le logement social. La production de logements est désormais quatre à cinq fois inférieure à celle observée il y a trois ans, alors même que cette production était déjà insuffisante pour répondre aux besoins démographiques. À titre d’illustration, au troisième trimestre 2025, seuls 373 logements étaient proposés à la vente sur l’ensemble de l’île de La Réunion, contre environ 500 à 600 logements auparavant, soit une baisse de plus de 33 % par rapport à 2024. En matière de logement social, les ventes en bloc sont passées de 255 logements en 2024 à 126 logements en 2025 » ([218]). Ce décrochage est d’autant plus problématique qu’il intervient à un moment où les besoins structurels s’élèvent, pour La Réunion, à environ 6 000 logements par an ([219]).

● Une multiplication des défaillances d’entreprises. Cette baisse d’activité contribue à une fragilisation généralisée de la structure financière du secteur, qui se manifeste par une augmentation des défaillances d’entreprises, déjà structurellement hautes (20 % du total des défaillances ultramarines), de l’ordre de 1,1 % entre 2023 et 2024 ([220]). Pour les cinq DROM, 602 défaillances ont été enregistrées en 2025 par la FEDOM, soit une hausse de 28 % sur un an (le secteur du BTP représentant 31 % des défaillances observées au troisième trimestre de l’année 2024). Ces destructions d’entreprises traduisent une chute inquiétante de l’activité : entre mai 2008 et mai 2025, la consommation de ciment prêt à l’emploi a ainsi chuté de 40,28 % en Guadeloupe et de 57,72 % en Martinique ([221]).

S’ajoutent de surcroît à ces difficultés conjoncturelles un enchevêtrement de contraintes structurelles et logistiques, qui entravent, sinon empêchent, la mise en œuvre des opérations : fragilité des filières locales, inefficience de la commande publique, ou encore délais de paiement des maîtres d’ouvrage ([222]). Comme le précise à cet égard l’Union sociale pour l’habitat Outre-mer (USHOM), ces freins constituent l’un des principaux facteurs expliquant la faiblesse de la production de logements dans les Outre-mer : « la mise en œuvre des projets est affectée par la fragilité de la filière du BTP, les territoires connaissant une concentration des fournisseurs de matériaux, une dépendance aux importations et des surcoûts logistiques. À cela s’ajoutent des pénuries de main d’œuvre qualifiée dans certains corps d’état, des défaillances d’entreprises et des appels d’offres infructueux lorsque les prix proposés ne couvrent plus les besoins réels. Cette situation génère des retards, des révisions de marchés et une instabilité des calendriers » ([223]).

● Un déficit réel de structuration des filières. D’une part, le secteur ultramarin du bâtiment souffre d’un manque réel de structuration, qui provoque des dysfonctionnements majeurs sur le marché de la construction. Si certains territoires disposent d’un tissu d’entreprises relativement complet, la plupart, aux termes de la FEDOM, « font face à des manques sur plusieurs maillons de la chaîne de production » ([224]). Ces difficultés se manifestent d’abord par la fragilité structurelle du tissu entrepreneurial, majoritairement composé de très petites (TPE) et de petites et moyennes entreprises (PME) artisanales disposant de marges financières limitées, qui doivent absorber de longs délais de paiement et faire face aux exigences croissantes en matière de réglementation technique – autant d’exigences qui « fragilisent leur capacité d’investissement et leur pérennité » ([225]), aux termes du Centre d’innovation et de recherche du bâti tropical (CIRBAT) de la Chambre de métiers et de l’artisanat (CMAR) de La Réunion. De fait, le secteur est marqué par un important déficit en termes d’ingénierie : rareté des bureaux d’études spécialisés, manque d’économistes de la construction ou de contrôleurs techniques (ce qui allonge les délais de montage et de validation des opérations), etc. Selon la FEDOM, « la constitution des équipes de maîtrise d’œuvre peut nécessiter plusieurs semaines, avec des ressources parfois mobilisées simultanément sur plusieurs projets. Cette tension concerne également certaines spécialités techniques (structures, réhabilitation, fluides, performance énergétique, risques naturels), particulièrement sollicitées dans les territoires exposés aux aléas climatiques. » ([226]).

Cette fragilité du tissu entrepreneurial s’accompagne de vives difficultés en termes de formations et d’attractivité, qui constituent un obstacle structurant dans les Outre-mer. Les entreprises ultramarines sont en effet confrontées à de profondes difficultés de recrutement, accentuées par la taille réduite des marchés et l’irrégularité de la commande publique, qui « compliquent la stabilisation des équipes et l’investissement dans la montée en compétences. Certaines entreprises renoncent [ainsi] à développer de nouvelles spécialités faute de visibilité suffisante sur la demande. » ([227]) À titre d’illustration, en Guadeloupe, le secteur du BTP souffre d’un manque d’attractivité des métiers de la construction, qui entraîne une durable pénurie de la main-d’œuvre qualifiée, « en particulier dans certains corps d’état indispensables à la réhabilitation du parc social » ([228]) ; cette situation se trouve de surcroît aggravée par l’inadéquation entre compétences disponibles localement et exigences liées aux normes techniques, environnementales et sécuritaires, comme le précise la Chambre de commerce et d’industrie (CCI) Îles de Guadeloupe. Dans ce contexte, l’enquête « Besoins de main d’œuvre » (BMO) menée par France Travail en 2025 dans l’archipel guadeloupéen indique que le territoire manquait à cette date de personnel qualifié dans les métiers en forte tension, avec, notamment, un déficit de 230 ouvriers en électricité du bâtiment, de 170 maçons qualifiés, et de 160 ouvriers qualifiés en menuiserie et en agencement du BTP ([229]).

Enfin, ce déficit est structurellement corrélé aux contraintes résultant de la situation géographique des territoires : dans les Outre-mer, en effet, isolement géographique et dépendance aux importations se cumulent pour enchérir les coûts et démultiplier les vulnérabilités de la filière de la construction aux aléas exogènes. Ainsi, la dépendance aux importations, qui s’explique par l’éloignement des centres de production des matériaux, se manifeste par « des délais d’approvisionnement plus longs, une sensibilité accrue aux fluctuations du coût du fret maritime et une exposition aux perturbations des chaînes logistiques internationales » ([230]). De plus, l’insularité des territoires restreint les possibilités d’expansion des marchés, dont l’étroitesse provoque une carence d’opérateurs en nombre suffisant et un fort risque de concentration dans plusieurs segments d’activité. L’absence de concurrence suffisamment dynamique se traduit, au regard de l’obligation d’allotissement des marchés ([231]) passés dans le cadre de la commande publique, par un faible taux de réponse aux consultations des maîtres d’ouvrage (souvent une ou deux offres par lot selon la FEDOM), qui peut conduire à « des délais importants pour obtenir une dévolution complète des marchés de travaux, atteignant parfois 12 mois dans les territoires des Antilles » ([232]).

En matière d’appels d’offres (AO), cette situation ne permet pas de limiter le risque d’émission d’offres anormalement basses par certains opérateurs, qui sont susceptibles de fausser le libre jeu de la concurrence et d’entraîner des défectuosités ou un non-respect des exigences de l’AO au moment de la livraison. La FEDOM indique ainsi que « le risque majeur n’est pas tant celui d’offres trop élevées que celui d’offres anormalement basses, manifestement sous-évaluées et susceptibles de compromettre la bonne exécution du marché. Ces offres doivent être détectées et écartées, car elles sont souvent synonymes de non-respect de la réglementation, de mauvaise qualité d’exécution ou annoncent une probable défaillance du candidat, entraînant retards et surcoûts » ([233]).

● Une commande publique inefficiente et marquée par des délais de paiement pénalisants. S’ajoutent d’autre part aux problématiques relatives à la taille limitée des marchés et à la faiblesse de la concurrence plusieurs difficultés affectant les conditions de la commande publique : prix prévisionnels trop bas, délais de paiement trop élevés, conditions d’exécution jugées insoutenables par les acteurs locaux. Dans ce contexte, le marché du BTP ultramarin se caractérise par une multiplication des appels d’offres infructueux, 12 % seulement des appels publiés annuellement en Guadeloupe ayant abouti, d’après la DEAL compétente pour l’archipel, à la signature d’un marché, essentiellement en raison de l’écart entre les budgets des donneurs d’ordres et les coûts réels estimés par les opérateurs.

De surcroît, le manque de visibilité sur la commande publique ne permet pas d’organiser de façon efficiente les capacités de programmation ni d’assurer la stabilisation et la montée en compétences des équipes : les entreprises consultées par la mission indiquent ainsi manquer de temps dans la préparation de leurs offres et avoir besoin d’une meilleure visibilité sur la planification à moyen terme des opérations. Elles soulignent par ailleurs regretter le recours, par la puissance publique, à « des marchés globaux et forfaitaires fondés sur des plans de prédimensionnement ou de principe qui sous-évaluent les besoins en matériaux et, par conséquent, les coûts réels » ([234]), alors même qu’une programmation plus lisible permettrait de mieux calibrer les besoins et de définir une stratégie d’achats favorable à la montée en compétences des PME et au développement des filières de matériaux locaux et biosourcés.

Ces imperfections de la commande publique se traduisent, au bout de la chaîne de production, par de fréquents retards de paiement des maîtres d’ouvrage, qui s’avèrent plus pénalisants dans les Outre-mer que dans l’Hexagone. En effet, en raison de difficultés de trésorerie, de la longueur des circuits administratifs et du caractère élevé des coûts d’approvisionnement, des retards de paiement affectent l’approvisionnement en matériaux (qui requiert des paiements anticipés du fait de la dépendance critique à l’importation) et contribuent à augmenter les délais de livraison des opérations, engendrant des conséquences complexes à absorber pour les entreprises du secteur. Ainsi, dans les cinq DROM, les délais qui courent entre l’enregistrement de la facture sur CHORUS et le règlement effectif de la prestation par le maître d’ouvrage dépassent en moyenne les 90 jours, alors que les délais contractuels sont situés entre 30 et 60 jours. Ce retard atteindrait 113,2 jours pour les entreprises du BTP martiniquaises et 116 jours pour les entreprises guadeloupéennes, contre 60 dans l’Hexagone ([235]) ; de plus, le quart de ces sociétés n’est effectivement payé qu’au bout de plus de 180 jours ([236]). En aval de la sphère publique, ces retards de paiement entraînent une accentuation des délais de paiement interentreprises, qui alourdit les besoins en fonds de roulement (BFR) pour le secteur ultramarin de la construction : 52 jours en moyenne pour les sociétés du BTP en Guadeloupe, contre 26 en moyenne dans l’Hexagone.

En conséquence, constitué principalement d’entreprises de petite taille, le secteur ultramarin du BTP se trouve ainsi, pour reprendre les termes de la FEDOM, « plongé dans un véritable cercle vicieux accentué par la crise du logement : délais de paiement excessifs, manque de trésorerie, pénalités de retard, défaillances d’entreprises, faillites, liquidations judiciaires, attrition de la concurrence, augmentation des prix et destructions d’emplois sont autant de conséquences économiques et sociales qui en découlent » ([237]). Dans ce contexte, l’ensemble de ces fragilités a pour corollaire un allongement considérable des durées de chantier, qui nuit au bon déroulement des opérations et, au bout de la chaîne de production, à l’effectivité de l’accès au logement dans les Outre-mer.

Une hausse massive des durées de chantier, symptôme des fragilités de la filière

Symptômes des difficultés auxquelles est confrontée la filière, les délais globaux de livraison s’avèrent sensiblement plus longs dans les Outre‑mer que dans l’Hexagone, et ont connu un allongement marqué depuis 2022, après une période de relative stabilité entre 2016 et 2021. Ainsi, la durée moyenne de chantier avant livraison du logement est passée de 25 mois en 2022 à 36 mois en 2025 pour les DROM de l’Océan Indien, soit une hausse de 44 % en l’espace de sept années. Cette tendance est similaire pour la production propre et la vente en l’état de futur achèvement (VEFA), les délais de livraison passant respectivement pour ces deux segments de 29 mois en 2023 à 35 mois en 2025, et de 28 mois en 2023 à 37 mois en 2025 ([238]). Un pareil phénomène résulte notamment, selon l’ARMOS-OI, « de la fragilisation des entreprises, des arrêts de chantier liés aux défaillances d’entreprises et des délais importants nécessaires aux reprises. Les conséquences de ces retards sont multiples et particulièrement sensibles pour les maîtres d’ouvrage, se traduisant par des impacts financiers importants liés notamment à l’allongement des frais financiers (coûts de portage et report des recettes), mais également pour les familles en attente d’un logement, avec un report des dates d’emménagement. » ([239])

Pour le territoire réunionnais, la Fédération des promoteurs immobiliers – La Réunion (FPIR) indique que les délais observés entre la mise en chantier des logements et leur livraison atteignent un intervalle situé entre 30 et 36 mois, contre 16 à 18 mois dans l’Hexagone pour les mêmes opérations. S’ajoutent à ces délais une accumulation de retards chronique : ainsi, à la fin de l’année 2024, « 100 % des chantiers présentaient des retards compris entre 2 et 6 mois, principalement en raison du manque de main-d’œuvre qualifiée, des faillites d’entreprises du bâtiment et de la concentration des démarrages des opérations » ([240]), conséquence de la concentration des notifications d’octroi des financements au titre de la ligne budgétaire unique (LBU) en fin d’année. De même, selon la Fédération française du bâtiment (FFB), le délai moyen pour réaliser une opération de construction de 50 logements sociaux dépasse désormais 37 mois, soit 3,1 ans.

Au-delà des seules durées de chantier, encadrant le début des travaux et la date de livraison de l’opération, le délai global de réalisation des programmes de logements sociaux s’avère nettement plus long que dans l’Hexagone. D’après l’USH, il faut compter quatre ans en moyenne entre le lancement d’un programme de logements et sa mise en service, contre environ 2,5 à 3 ans en moyenne nationale, soit un sur-délai situé entre 12 et 18 mois. Ce retard résulte de l’accumulation de freins spécifiques : « montage foncier et financier plus long, consultations parfois infructueuses, dépendance aux importations pendant le chantier, correction des carences des marchés globaux ou forfaitaires, défaillances d’entreprises, mobilisation plus difficile de l’ingénierie » ([241]). Le CIRBAT indique quant à lui que les délais entre la conception d’une opération et la mise en chantier peuvent parfois atteindre 4 à 6 ans, alors que les plans de financement sont souvent finalisés 2 à 3 ans avant le démarrage des travaux, provoquant, dans un contexte de forte augmentation des coûts de la construction, « un décalage financier qui fragilise l’équilibre des opérations et réduit la capacité de rémunération des entreprises » ([242]).

Évolution des durÉes de chantier pour les DRom de l’OcÉan indien (2016-2025)

Source : ARMOS-OI, Rapport annuel. Édition 2026, 2026, p. 11.

À titre d’illustration, les diverses fragilités affectant l’activité de la filière du bâtiment se déclinent de façon globalement comparable dans l’ensemble des DROM. Ainsi, en Guyane, le secteur de la construction connaît de fortes tensions en matière de recrutement (d’après France Travail, sur les 1 350 projets de recrutement dans le secteur de la construction en 2025, 62,2 % étaient jugés difficiles), auxquelles s’ajoutent une vive dépendance aux importations et d’importantes contraintes logistiques ([243]). Ce cumul de difficultés entraîne surcoûts et délais, tout en restreignant la disponibilité de certains matériaux, à l’image du sable à béton dont « l’approvisionnement pour Cayenne dépend d’un gisement autorisé situé à 142 kilomètres » ([244]). Il en résulte notamment de prégnantes entraves logistiques internes en ce qui concerne l’acheminement des matériaux vers les communes les plus enclavées du territoire, mais aussi des difficultés liées à la gestion des déchets ([245]) et à la sécurisation des chantiers (avec une recrudescence des vols de matériaux et d’outillage, imposant dans certaines communes des dépenses supplémentaires : gardiennage, clôtures, surveillance, assurances).

En Martinique, la filière du BTP souffre également d’un important déficit de structuration et d’un nombre insuffisant d’entreprises spécialisées, ce qui accentue les faiblesses de la production territoriale de logements. La DEAL de la Martinique souligne ainsi que les mêmes sociétés répondent aux appels d’offres lancés par les pouvoirs publics : « trois entreprises pour le gros œuvre, deux pour le carrelage, quatre pour l’électricité, quatre pour les travaux de charpente et de couverture, et quatre pour les travaux de voirie et réseaux divers (VRD) » ([246]). De surcroît, des charges sociales fréquemment impayées et des délais de paiement anormalement élevés de certaines collectivités territoriales accentuent les difficultés du secteur, alors même que la moyenne d’âge des salariés (environ 50 ans, plus élevée que la moyenne nationale de 40 ans) et la faible attractivité des métiers du bâtiment pour les plus jeunes font craindre à terme une spirale préjudiciable de défaillances et de destructions d’entreprises. Il en va de même en Guadeloupe, où la filière connaît une augmentation généralisée des frais et des coûts indirects ([247]), dans un contexte de vive concentration du marché local, le faible volume annuel de projets mis en chantier limitant les possibilités d’économie d’échelle et favorisant le développement de situations oligopolistiques ([248]).

À Mayotte, une accumulation de barrières logistiques et économiques

À Mayotte, la filière du BTP, forte de 826 entreprises représentant 11,6 % des entreprises du territoire et 3 868 salariés, pâtit de l’accumulation de barrières logistiques et économiques diverses. Une enquête réalisée en novembre 2025 par le cabinet Elan, à la demande de l’Observatoire des prix, des marges et des revenus (OPMR) du territoire, dresse un état des lieux préoccupant du marché des matériaux et de la construction dans le département mahorais, révélant notamment l’existence d’une série de dysfonctionnements structurels qui affectent le secteur du bâtiment et entravent la mise en œuvre des opérations :

– une barrière économique, liée au degré de concentration du marché, caractérisée par une autarcie des « majors » du BTP (avec des grands groupes tels que Colas et Vinci assurant une présence sur l’ensemble de la chaîne de production pour pallier l’absence d’un réseau de distribution local structuré : importation, logistique, construction) et par une forte structure oligopolistique provoquant un verrouillage du marché aux nouveaux entrants ([249]). D’un point de vue industriel, l’accès à la ressource se trouve bloqué par de longs délais d’instruction pour l’ouverture des carrières (procédures supérieures à 6 ans) et par l’existence d’un duopole sur le marché des granulats. S’ajoutent à ces difficultés une dépendance critique aux importations (80 % des matériaux sont importés, ce qui engendre une forte dépendance à l’Asie et expose le territoire aux aléas du fret maritime) et des écarts de prix significatifs (+ 31 % par rapport à La Réunion et + 65 % par rapport à l’Hexagone pour un panier de matériaux représentatifs) ;

– une barrière foncière et logistique, matérialisée par la prégnance de verrous logistiques tels que la saturation du réseau routier ou l’engorgement du port de Longoni : caractère opérationnel d’un seul des quais de l’infrastructure portuaire, délais d’attente dissuasifs, pénurie de zones de stockage due à un déficit critique de foncier disponible et abordable (en effet, dans « l’impossibilité de trouver du foncier industriel pour stocker (coût supérieur à 650 €/m² en zone industrielle), le port sert de zone de stockage tampon coûteuse, ce que seules les structures à forte trésorerie peuvent supporter » ([250])) ;

– une barrière financière et administrative, résultant de coûts d’investissement initiaux particulièrement lourds et d’une forte complexité normative liée à la difficulté d’importer des produits originaires de zones non-européennes, malgré une proximité régionale qui pourrait être bénéfique (e.g. pour des importations de bois en provenance de Madagascar). De surcroît, la commande publique fait face à des difficultés croissantes, dont témoigne la multiplication problématique des appels d’offres infructueux. Comme le précise à cet égard la préfecture, le secteur souffre « d'une crise de la commande publique, avec près de 40 % des marchés restant infructueux, faute de capacité de réponse des entreprises locales et en raison des délais de paiement » ([251]).

En conséquence, malgré des carnets de commande remplis, ces difficultés entraînent un allongement des délais de paiement, dans un contexte marqué par une extrême fragilité de la trésorerie des entreprises : en 2025, les délais de paiement des maîtres d’ouvrage étaient ainsi de 97 jours pour le bloc communal, 48 pour le département et 90 pour le centre hospitalier de Mayotte (CHM). Or, si la production de 2 000 logements sociaux serait nécessaire à très court terme pour répondre aux besoins du territoire, la mise en œuvre des opérations se heurte à des obstacles supplémentaires : « problème de libre circulation des biens et personnes, insécurité, difficultés de mobilisation foncière, coûts et délais d’approvisionnement, formations limitées et manque d’attractivité du territoire, crise hydrique qui influe sur le fonctionnement des chantiers, etc. » ([252]).

Un secteur entravé par la hausse des coûts et l’inadaptation des normes

Parallèlement à ces divers freins, le secteur de la construction ultramarin est affecté par une hausse durable et structurelle des coûts de revient des opérations et une inadaptation récurrente des normes aux réalités territoriales. Résumant l’acuité de cette situation, la Fédération des Coop’HLM précise que l’activité des entreprises du bâtiment est entravée par « un renchérissement massif des coûts de construction, avec des matériaux coûtant environ 50 % de plus que dans l’Hexagone » et « l’inadaptation des normes techniques, notamment l’obligation du marquage "Conformité européenne" (CE), qui freine l’intégration dans les bassins régionaux et impose des standards parfois contradictoires avec les réalités climatiques » ([253]).

Évolution du prix de revient des opÉrations de construction de logements dans les Outre-mer (2020-2024)

		Prix de revient par m² de surface utile (en euros)
		Charge foncière	Coût du bâtiment	Honoraires	TVA	Total (avec TVA)
2020	Guadeloupe	550	1 637	355	48	2 329
	Martinique	630	1 569	338	9	2 545
	Guyane	564	1 228	280	-	2 072
	La Réunion	474	1 533	403	50	2 460
	Mayotte	274	1 790	369	-	2 433
	Total 5 DROM	522	1 449	352	27	2 349

2021	Guadeloupe	589	1 403	486	52	2 529
	Martinique	585	1 463	449	4	2 501
	Guyane	546	1 301	302	-	2 149
	La Réunion	503	1 547	434	51	2 535
	Mayotte	404	1 810	249	-	2 462
	Total 5 DROM	521	1 489	382	24	2 417

2022	Guadeloupe	552	1 570	425	53	2 600
	Martinique	653	1 681	436	55	2 825
	Guyane	604	1 247	324	-	2 176
	La Réunion	517	1 728	503	56	2 804
	Mayotte	450	1 807	281	-	2 538
	Total 5 DROM	551	1 553	410	30	2 544

2023	Guadeloupe	423	1 875	482	58	2 838
	Martinique	511	1 720	412	55	2 699
	Guyane	710	1 669	327	-	2 736
	La Réunion	546	1 762	468	57	2 834
	Mayotte	551	1 898	261	-	2 709
	Total 5 DROM	602	1 798	397	31	2 778

2024	Guadeloupe	731	1 868	401	61	3 060
	Martinique	661	1 854	439	51	3 005
	Guyane	663	1 712	389	-	2 764
	La Réunion	544	1 920	518	60	3 042
	Mayotte	494	1 871	554	-	2 920
	Total 5 DROM	606	1 848	465	39	2 958

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après les données transmises par la DGOM.

● Un renchérissement ininterrompu des coûts de revient des opérations. Problème connu de longue date dans les Outre-mer, les coûts des marchés de travaux sont, dans le secteur de la construction de logements, supérieurs de 20 à 25 % à ceux observés dans l’Hexagone ([254]), en raison de l’inflation des matériaux, de la fragilité des entreprises locales, de la dépendance à l’importation, mais aussi de la multiplication de normes réglementaires. Dans ce contexte, les coûts de la construction ont connu une hausse ininterrompue depuis 2019, avec une nette accélération au cours des dernières années. Pour l’ensemble des cinq DROM, cette augmentation se manifeste par le passage du coût du bâtiment dans le prix de revient par m² de surface utile des logements construits de 1 449 euros en 2020 à 1 848 euros en 2024 – soit une hausse de 60 % du coût du bâtiment dans le prix de revient des opérations, qui passe, quant à lui de 2 349 euros par m² de surface utile en 2020 à 2 958 euros en 2024. En témoigne également la proportion occupée, dans ce prix global, par la part consacrée au bâtiment (à côté de la charge foncière, des honoraires ou de la TVA), qui passe de 61,6 % en moyenne en 2020 à 62,5 %.

Pour prendre l’exemple de La Réunion, entre 2020 et 2024, d’après la Fédération réunionnaise du bâtiment et des travaux publics (FRBTP), le coût total de production au m² (surface financée – SF) est passé de 2 251 euros à 2 683 euros, soit une hausse de 432 euros par m² en l’espace de quatre ans, avec une augmentation annuelle moyenne de 19 %. À des coûts du foncier structurellement élevés (+ 9 %, passant de 441 euros à 480 euros par m²) s’ajoute une hausse principalement portée par le bâtiment, premier poste d’augmentation (progression de 1 445 euros à 1 693 euros par m², soit + 17 %, signalant une inflation du prix des matériaux et de l’énergie, mais aussi l’existence de contraintes techniques accrues), et les honoraires (augmentation de 380 euros à 457 euros par m², soit + 20 %, traduisant une complexification des opérations, notamment en matière d’exigences réglementaires). Or, relève la FRBTP, cette dynamique entraîne des conséquences directes sur l’activité du secteur : « non compensée par les loyers, [cette hausse] fragilise structurellement l’équilibre économique des opérations, dans un contexte de plafonnement des ressources des ménages et de tensions sur les aides publiques » ([255]). De surcroît, cette augmentation se confirme en 2025, alors que le coût de la construction atteint 2 700 euros par m² de surface financée habitable, soit une progression cumulée de 50 % en dix ans, contre 35 % dans l’Hexagone.

Évolution des coÛts de la construction À La RÉunion (2020-2024)

Année	Coût total / m² (SF)	Coût bâtiment / m² (SF)	Coût foncier / m² (SF)	Coût honoraires / m² (SF)	Surface financée moyenne
2020	2 251 €	1 445 €	441 €	380 €	74 m²
2021	2 436 €	1 580 €	524 €	424 €	70 m²
2022	2 471 €	1 566 €	466 €	456 €	71 m²
2023	2 611 €	1 656 €	513 €	442 €	70 m²
2024	2 683 €	1 693 €	480 €	457 €	72 m²

Source : Contribution écrite de la FRBTP aux travaux de la mission.

L’évolution de l’index général du bâtiment et des travaux publics (IGBPT), appliqué au territoire réunionnais, confirme l’accélération au cours des deux dernières années de cette augmentation significative du coût de la construction (en lien avec la hausse des prix des matériaux, du béton et de l’acier), qui entraîne des conséquences nombreuses sur la réalisation des opérations ayant déjà fait l’objet d’un financement. Selon l’ARMOS-OI, « les résultats de nombreux appels d’offres ont été déclarés infructueux, les prix proposés étant incompatibles avec les budgets prévisionnels de travaux. Il y a un fort risque que certaines de ces opérations ne sortent pas de terre et que d’autres subissent des décalages […] : moins de 50 % des logements que les bailleurs sociaux avaient prévu de mettre en chantier ces trois dernières années ont effectivement été lancés » ([256]) dans les délais prévus.

Évolution de l’index gÉnÉral du bÂtiment et des travaux publics À La RÉunion (2023-2025, base 100 en dÉcembre 2016)

Source : ARMOS-OI, Le parc, la demande et les attributions de logements locatifs sociaux à La Réunion, 2025, p. 22.

De manière particulièrement problématique, il ressort en outre de l’analyse de l’évolution de ces coûts, sur la base des plans de financement prévisionnel des opérations de logement agréées par la DEAL de La Réunion, que l’augmentation annuelle moyenne de 19 % environ des coûts de revient sur la période 2020-2024 cache en réalité une importante dichotomie entre les différents types d’opérations. Ainsi, le coût au m² de surface financée pour les opérations de production de LLTS a connu en quatre ans une hausse de 30 %, contre 10 % pour les LLS et 21 % pour les PLS, alors même que ce segment très social devrait constituer une priorité dans les plans de financement au regard des besoins de la population et des ressources des ménages. S’agissant du logement locatif intermédiaire (LLI), le prix de revient au m² de surface habitable s’élève à 3 279 euros en 2024, et les coûts au logement des programmes de réhabilitation s’établissent à 51 000 euros environ.

Dans ce contexte, ces surcoûts s’expliquent par la conjugaison de facteurs variés. Comme l’explique la DGOM, cette hausse est due notamment « aux coûts de l’importation, à une concurrence particulièrement limitée liée à l’insularité et aux spécificités climatiques (sismiques, cycloniques, notamment) nécessitant des règles de construction adaptées et impliquant des coûts supplémentaires. » ([257]) De surcroît, la mise en œuvre du mécanisme européen d’ajustement carbone aux frontières (MACF), entré en vigueur au 1er janvier 2026 ([258]), qui s’applique à des matériaux essentiels tels que le ciment, l’acier ou l’aluminium, risque d’accroître encore ces coûts et de pénaliser davantage les entreprises ultramarines. Comme l’indique la FEDOM, « les autorités françaises confirment que 80 % de l’approvisionnement local en produits soumis au MACF provient de pays tiers. Le surcoût moyen sera de 31,9 % sur ces importations. » ([259]) De fait, pour les Antilles, les surcoûts à venir se déclineront de la façon suivante : entre 58 et 61 euros supplémentaires par tonne pour le clinker ; une hausse des prix du ciment prévisible de 34 % dès 2026 (avec un impact direct du MACF de l’ordre de + 31 %) ; enfin, une hausse des prix du béton prêt à l’emploi de 18 à 19 % ([260]).

De son côté, la FPI signale que les principaux facteurs explicatifs de cette hausse sont liés à l’acheminement maritime des matériaux, sans alternative industrielle locale significative, l’absence de production locale de substitution pour certains matériaux structurants, les contraintes climatiques et techniques spécifiques des territoires, ou encore l’application de normes européennes peu adaptées au contexte ultramarin. Enfin, les nécessaires travaux à venir d’adaptation des logements existants au réchauffement climatique engendreront, dans les Outre-mer, de nouveaux surcoûts prévisibles et significatifs, alors que le changement climatique impose pour les acteurs du parc social ultramarin une mutation profonde du modèle de construction.

Évolution des coÛts de SF au m² par type d’opÉration À La RÉunion (2020-2024)

Type de produit	Année	Coût au m² de surface financée (SF)
LLTS	2020	2 114 €	+ 30 %
	2024	2 749 €
LLS	2020	2 356 €	+ 10 %
	2024	2 583 €
PLS	2020	2 242 €	+ 21 %
	2024	2 709 €
Total	2020	2 251 €	+ 19 %
	2024	2 683 €

Source : DEAL de La Réunion, contribution écrite aux travaux de la mission.

● Des surcoûts structurels liés à l’inadaptation des normes. Par ailleurs, l’application des normes de construction en vigueur à l’échelle hexagonale constitue, dans les départements ultramarins, mais aussi dans les COM, un frein supplémentaire à la mise en œuvre des projets, engendrant des surcoûts structurels souvent indépassables pour les entreprises et les bailleurs. En effet, le cadre normatif des activités de production de logements demeure fortement inadapté aux réalités géographiques des territoires, qu’elles soient climatiques, géographiques, environnementales ou économiques. À ce titre, la FEDOM signale que les normes de construction prennent encore « insuffisamment en compte les contraintes inhérentes au milieu tropical, une exposition à des risques naturels spécifiques ainsi que des techniques constructives locales pourtant éprouvées » ([261]). De même, le CIRBAT relève que l’application de normes majoritairement conçues pour des contextes tempérés peut constituer une contrainte supplémentaire : « par exemple, des recherches sont menées notamment sur l’adaptation des normes anticorrosion des structures en acier dans nos climats » ([262]). Enfin, la FPI souligne de son côté que les normes techniques, parasismiques et cycloniques génèrent également des surcoûts importants ; à titre d’illustration, la réglementation thermique a notamment conduit à « la généralisation de coursives extérieures et de logements traversants, provoquant une multiplication par trois des sinistres liés aux infiltrations, avec des coûts d’entretien et de réparation très élevés. Face à ces surcoûts, les promoteurs n’ont aujourd’hui aucune marge de manœuvre. La conséquence directe est l’abandon des projets, y compris dans le logement social, lorsque les appels d’offres révèlent des coûts incompatibles avec les plafonds de financement. » ([263])

Un grand nombre de normes est aujourd’hui en effet applicable au secteur de la construction, dont les modalités d’application constituent autant d’exigences parfois susceptibles de se traduire par des surcoûts importants : normes de construction à l’instar des Eurocodes (e.g. norme NF EN 1998 pour le dimensionnement des bâtiments et des ouvrages de génie civil en zone sismique et le calcul du degré de résistance des structures), règles paracycloniques ([264]), règles de protection anticorrosion des ouvrages métalliques (fondées sur des référentiels parfois inadaptés à la forte hygrométrie des climats ultramarins ainsi qu’à l’exposition aux embruns salins), ou encore réglementation thermique, acoustique et d’aération dans les départements d’Outre-mer (RTAA DOM, actualisée par un arrêté du 11 janvier 2016 ([265]), prévoyant notamment une série d’exigences spécifiques en matière de ventilation naturelle, de protection solaire et de recours à l’énergie solaire dans le bâti habitable : ouverture sur au moins deux façades d’orientations différentes, exigences portant sur les ventilateurs de plafond, définition de facteurs solaires maximaux pour les parois opaques et les baies vitrées, utilisation de panneaux solaires pour la production d’eau chaude sanitaire, isolation acoustique des murs séparatifs, niveaux sonores maximums pour les équipements, fixation de débits minimaux d’air extérieur entrant, etc.). Dans ce contexte, avec l’entrée en vigueur en 2025 des dispositions du décret n° 2024-168 du 1er mars 2024 relatif à la réécriture des règles de construction en Outre-mer, les opérations de construction et de réhabilitation doivent désormais systématiser des solutions de renforcement adaptées à l’aléa sismique local, conformément aux recommandations techniques publiées par l’Agence Qualité Construction (AQC) et compte tenu de l’exposition élevée des territoires ultramarins (la Guadeloupe et la Martinique en zone 5, Mayotte en zone 3, La Réunion en zone 2 et la Guyane en zone 1). Comme l’indique la FedEpl, ces nouvelles normes « exigent une montée en compétence significative des professionnels afin d’appréhender sereinement la rédaction, la passation et la mise en œuvre des marchés de travaux » ([266]) dans les Outre-mer.

Au-delà des normes, certaines règles professionnelles, à l’image des documents techniques unifiés (DTU), qui imposent parfois des contraintes équivalentes à celles de l’Hexagone, ou ne s’appliquent simplement pas aux Outre‑mer, se révèlent également inadaptées, situation engendrant surcoûts élevés et erreurs administratives. De fait, le processus de normalisation en lui-même, centralisé autour de l’Association française de normalisation (Afnor), du Bureau de normalisation des techniques et équipements de la construction du bâtiment (BNTEC) et du Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB), est susceptible de complexifier la prise en compte des spécifiques ultramarines : comme l’indique la DEAL de La Réunion, « beaucoup de DTU ne s’appliquent pas à La Réunion, laissant les acteurs sans référentiels validés pour certaines techniques, alors que la normalisation est jugée coûteuse et difficile d’accès, particulièrement pour les petites entreprises, avec des procédures longues et épuisantes. De plus, la dépendance aux normes européennes étouffe l’innovation locale et impose des produits non adaptés aux réalités locales. » ([267])

Enfin, présupposé réglementaire indispensable à la mise sur le marché des produits de construction, le marquage CE permet l’importation dans les DROM de produits standardisés, mais est susceptible de représenter une barrière à l’approvisionnement en matériaux produits dans le bassin régional, qu’il s’agisse des Antilles ou de l’Océan Indien. Alors que certains produits importés conformes aux normes CE ne sont pas toujours pleinement adaptés aux conditions climatiques tropicales ou équatoriales (e.g. certaines menuiseries disposant d’un classement Air‑Eau-Vent – AEV –, jugé insuffisant au regard de contraintes locales, selon le CIRBAT), les délais d’homologation et la délicate valorisation des ressources locales ([268]) ne permettent pas toujours de favoriser des chaînes d’approvisionnement cohérentes : ainsi de l’importation à La Réunion ou en Guyane de bois en provenance de Norvège, alors que le bassin respectif de ces deux territoires leur permettrait de s’approvisionner en matières premières via des circuits nettement plus courts.

DES CONTRAINTES ADMINISTRATIVES RALENTISSANT LA MISE EN œuvre DES PROJETS

De surcroît, sous-dimensionnement de l’ingénierie locale et blocages opérationnels se conjuguent pour ralentir, dans les faits, la mise en œuvre des projets. Ces difficultés administratives affectent la capacité des collectivités, des bailleurs sociaux et des entreprises du secteur de la construction à concevoir les opérations et à sécuriser l’exécution des documents d’urbanisme.

Une ingénierie locale sous-dimensionnée au regard des besoins

Frein structurel pour l’accompagnement des projets, la définition de la planification et le succès des démarches d’aménagement du territoire, le déficit d’ingénierie publique dans les territoires ultramarins constitue une contrainte récurrente et amplement documentée. Celle-ci, qui relève d’une carence en expertise juridique et financière, s’ajoute « aux fragilités […] auxquelles [ces collectivités] sont exposées (éloignement, économies ultramarines peu perméables à leur environnement régional, cherté de la vie, rareté du foncier, forte vulnérabilité à la conjoncture économique mondiale, etc.) [et] est malheureusement une difficulté partagée, quelles que soient les zones géographiques ou les caractéristiques territoriales » ([269]). Comme le précise ainsi l’USHOM, cette ingénierie locale est « parfois insuffisamment dimensionnée au regard de la complexité des montages : cofinancements multiples, règles d’éligibilité différenciées, procédures d’urbanisme » ([270]). S’il est couramment admis qu’une meilleure capacité en ingénierie des acteurs locaux « contribuerait à une meilleure exécution des crédits de l’État » ([271]), encore faut-il que l’accompagnement de l’État auprès des collectivités et des organismes de logement social soit à la hauteur des enjeux et des difficultés.

Des services déconcentrés de l’État structurellement sous tension

Relais de la DGOM dans les territoires, les services déconcentrés de l’État pâtissent d’un certain nombre de difficultés dans la mise en œuvre de leur mission de pilotage et de coordination territoriale de la politique ultramarine du logement social. Comme l’indique à cet égard la Cour des comptes, « pour faire face à ces lourdes responsabilités, […] en interrelation avec des collectivités territoriales affectées par des limites financières, managériales, capacitaires ou politiques nombreuses, les services de l’État, dotés de moyens taillés au plus juste, donnent le plus souvent le sentiment d’être en limite de capacités et de parer aux urgences faute de pouvoir jouer pleinement leur rôle d’orientation, d’incitation et d’évaluation en matière d’urbanisme et de logement. » ([272])

● Ainsi, à Mayotte, les services de la direction de l’environnement, de l’aménagement, du logement et de la mer (DEALM) indiquent disposer de seulement six ETP pour l’instruction des demandes de financement de logements sociaux – à comparer, au regard des besoins en termes de logement, avec les neuf ETP dédiés à l’instruction de l’application du droit du sol sur le territoire. En parallèle, la direction de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DEETS) ne dispose que d’un ETP pour le suivi du contingent préfectoral, des activités de relogement et de l’accompagnement social des personnes en situation de mal-logement. Eu égard à l’ampleur des difficultés que connaissent les résidentes et les résidents mahorais, ce volume d’ETP paraît singulièrement sous-dimensionné. La DEALM indique ainsi que ces moyens « ne permettent pas de réaliser le suivi physique des opérations de manière satisfaisante et de faire face à la nécessaire augmentation de la production de logement » ([273]), non plus que le suivi effectif des autorisations d’urbanisme dans le cadre de l’opération d’intérêt national (OIN) et des opérations de résorption de l’habitat insalubre (RHI). Dans ce contexte, un besoin de cinq ETP supplémentaires pour la DEALM et de deux ETP supplémentaires pour la DEETS paraîtrait nécessaire pour augmenter les moyens humains associés à la mise en œuvre de cette politique du logement.

De surcroît, l’absence de données précises sur le parc de logements, malgré la mise en place récente d’une agence de l’urbanisme (Agence d'urbanisme et de développement de Mayotte – AMANI, créée en 2022 et financée par l’État), en particulier pour évaluer le niveau des loyers ou l’ampleur des situations de mal‑logement, constitue une importante carence et entrave l’adaptation de certains dispositifs nationaux à la situation mahoraise. À titre d’illustration, des données complètes sur les loyers pratiqués dans le parc privé seraient le préalable indispensable pour permettre d’envisager la mise en œuvre d’un encadrement des loyers. Comme le précise la DEALM, sans attendre ces données qui nécessiteront un délai minimal de deux années supplémentaires, et pour mettre un terme dans l’intervalle à l’envolée des loyers, le préfet a saisi à la fin de l’année 2025 les administrations centrales compétentes (DGOM et DHUP) afin d’identifier un moyen juridique approprié pour favoriser un gel temporaire des loyers ; cependant, « la réponse tarde car les mécanismes existants ne peuvent pas répondre au cas exceptionnel de Mayotte, et les loyers continuent d’augmenter localement » ([274]), aggravant ainsi les difficultés d’accès des mahoraises et des mahorais au logement.

● Par ailleurs, en Guyane, la gouvernance de la politique du logement social, qui mobilise plusieurs services de l’État, s’appuie sur la direction générale des territoires et de la mer (DGTM), la direction générale de la cohésion et des populations (DGCOPOP), et la direction générale de la coordination et de l’animation territoriale (DGCAT), respectivement responsables de la mise en œuvre des politiques du logement et de l’aménagement, de l’attribution de logements sociaux, et de la gestion des budgets opérationnels des programmes (BOP) 162 Interventions territoriales de l'État et 123 Conditions de vie Outre-mer, ainsi que sur les interventions de la sous-préfète chargée de mission pour la politique de la ville et la lutte contre la pauvreté. En dépit de l’ampleur des besoins de logements, deux agents seulement sont entièrement dédiés, au sein de la DGTM, à l’instruction et au suivi des projets de construction de logements sociaux neufs et de rénovation du parc existant ; la préfecture précise qu’un troisième agent est en charge du contrôle réglementaire de la construction (CRC), qui vaut pour le parc privé comme pour le parc social, et que deux autres agents instruisent les demandes de permis de construire déposées par les bailleurs.

Dans ces circonstances, les services de la DGTM se trouvent ainsi aujourd’hui en tension, au regard du volume d’activité conséquent – une pression d’autant plus marquée que « les effectifs demeurent inférieurs à ceux constatés dans les services homologues des autres territoires ultramarins » ([275]). De même, l’instruction des demandes émises au titre du droit au logement opposable (DALO) n’est réalisée que par un ETP au sein de la DGCOPOP, alors même que le territoire guyanais assiste à une augmentation massive du nombre de recours DALO. Dans ce contexte, la préfecture estime nécessaire le renforcement du service dédié, afin de disposer d’au moins deux ETP pour instruire ces recours essentiels à l’effectivité du droit au logement.

Des moyens insuffisants au sein des collectivités ultramarines

En outre, ces faiblesses en termes d’ingénierie se manifestent également au sein des collectivités, qui disposent de moyens trop limités pour affronter les problématiques complexes liées à l’aménagement du territoire et à l’accompagnement des OLS, du fait d’un insuffisant soutien de l’État et de ses opérateurs à l’échelle locale. Comme l’estime en effet l’USHOM, « alors qu’elles doivent s’attaquer à la perte d’attractivité de leurs centres-villes, lutter contre l’habitat insalubre, requalifier leurs copropriétés dégradées, les collectivités territoriales disposent, le plus souvent, d’équipes restreintes, faute de moyens financiers suffisants et [au regard] des difficultés à recruter les bons profils. » ([276])

Ce déficit d’ingénierie résulte, la plupart du temps, d’un niveau réduit de capacités financières, qui freine l’implication des communes et peut contribuer à complexifier le montage des opérations. Comme l’indiquait à cet égard la Cour des comptes en 2020, « sans véritables perspectives assumées, l’action des communes [ultramarines], principaux acteurs de l’aménagement, s’est heurtée à des charges structurelles de fonctionnement. Les frais de personnel pèsent généralement plus de 70 % du budget, ce qui traduit le plus souvent des sureffectifs […]. Et pourtant les collectivités manquent le plus souvent de compétences en conception, pilotage, suivi‑évaluation des projets fonciers, d’aménagement et de construction. Elles sont donc amenées à externaliser, à coût élevé, la fonction de maître d’ouvrage, alors même que les capacités du secteur privé sont elles-mêmes limitées. » ([277])

● En Guyane, la Collectivité territoriale (CTG) indique ne disposer actuellement que de moyens d’ingénierie limités, avec deux agents à temps plein dédiés à la mise en œuvre de la politique de l’habitat et un agent en charge des problématiques d’aménagement, ce qui est très insuffisant au regard du volume des projets à piloter. De fait, selon la CTG, la mise en œuvre d’une gouvernance efficace nécessiterait une disponibilité accrue des équipes et un renforcement des ressources humaines dédiées, afin d’assurer un pilotage régulier, une coordination effective et un suivi opérationnel des projets dans la durée. Les besoins identifiés en la matière portent notamment sur « le renforcement de l’ingénierie territoriale (coordination, programmation, suivi opérationnel), un appui renforcé à la maîtrise d’ouvrage (montage des opérations, conduite de projets, sécurisation des plannings), la mobilisation des compétences spécialisées, en particulier : un expert juridique (foncier, urbanisme, aménagement, montage contractuel, contentieux), un ingénieur financier (équilibre des opérations, plans de financement, optimisation des cofinancements) et un ingénieur technique (contrôle des chantiers, adaptation au contexte climatique, qualité constructive, coûts, suivi des désordres) » ([278]). Il apparaît également que le développement d’une coopération accrue avec les territoires voisins (Brésil et Suriname) constituerait un levier pertinent, « tant pour le partage de savoir-faire que pour l’identification et la mobilisation de matériaux adaptés au climat amazonien, dans une logique de réduction des coûts, de sécurisation des approvisionnements et de renforcement des filières régionales » ([279]). En conséquence, le renforcement de l’ingénierie territoriale guyanaise constitue une priorité pour améliorer la sécurisation du montage des opérations, réduire les délais de production et accélérer le rythme de l’offre de logements neufs dans le parc social au regard de l’augmentation des besoins sur le territoire.

● De même, à La Réunion, au-delà de l’insuffisance des aides de l’État, un confortement des moyens financiers et humains dédiés à la politique du logement dans les équipes des collectivités (départements, EPCI, communes) s’impose, non seulement pour soutenir la construction, mais encore pour faciliter les démarches de rénovation et améliorer la lutte contre l’habitat indigne. La préfecture indique ainsi que les EPCI réunionnais se trouvent actuellement à un tournant de leur politique de l’habitat, à l’heure de la révision de leurs PLH, outils stratégiques pour définir le cap de la politique d’aménagement du territoire ; dans ce contexte, un renforcement des compétences en ingénierie des communes leur permettrait de disposer des moyens nécessaires pour « décider de mesures telles que la lutte contre la vacance, la mise en œuvre de l’encadrement des loyers privés, la connaissance des phénomènes de la location saisonnière et de la colocation (complémentarité avec la location privée), le repérage et l’accompagnement des copropriétés en difficulté » ([280]).

Des blocages opérationnels complexes résultant d’un enchevêtrement de contraintes administratives

D’autre part, au-delà de ces difficultés qui affectent le pilotage de l’aménagement des territoires, de nombreux blocages administratifs s’accumulent et entravent, sur le terrain, la réalisation opérationnelle des projets de construction et de rénovation de logements, dans le parc privé comme dans le parc social :

● des délais trop importants pour l’obtention des autorisations (autorisations d’urbanisme, agréments des subventions), qui, comme le précise l’USHOM, « allongent les calendriers de réalisation et peuvent conduire à la caducité de certaines décisions » ([281]). De surcroît, comme l’indique le CIRBAT, les projets peuvent également être ralentis par différents aléas opérationnels : « retards de financement, recours juridiques, ou contraintes liées à la protection de l’environnement (préservation de la faune et de la flore). Ces éléments contribuent à allonger les délais de réalisation des projets » ([282]) ;

● une image dégradée du logement social, qui se traduit par une acceptabilité parfois complexe. Cette dégradation de l’image du logement social conduit certaines communes à se montrer réticentes à la délivrance des permis de construire pour des logements très sociaux. Comme l’indique la DGOM, certaines collectivités n’entendent pas « lancer de nouvelles opérations de logement social, et préfèrent s’engager dans des opérations de logements intermédiaires, alors même que 80 % de la population est éligible au logement locatif social » ([283]). De nouvelles difficultés émergent également pour les bailleurs en raison de la fréquence accrue des recours formés contre les permis de construire. Cette situation traduit, aux termes de l’ARMOS-OI, « un véritable problème d’acceptabilité dans l’implantation des nouveaux logements. La situation nécessite que tous les élus se mobilisent pour encourager une relance de la construction et fluidifier le processus à tous les stades de la production » ([284]) ;

● un déficit persistant d’infrastructures essentielles, dans un contexte d’obsolescence accélérée des réseaux d’eau et d’assainissement. De fait, en Guadeloupe et en Martinique, les lacunes récurrentes en termes d’équipements sanitaires constituent l’un des principaux facteurs susceptibles d’entraver le déroulement des opérations. En Guadeloupe, par exemples, plusieurs points saillants ressortent des travaux de la mission : une vétusté répandue des réseaux (« état dégradé des stations d’épuration [qui] peut amener à bloquer l’obtention des permis de construire et des agréments » ([285])) et une incohérence administrative marquée en matière d’aménagement (« des divergences de vue entre les services de l’État [qui] peuvent avoir un impact sur les délais d’instruction des dossiers » ([286])) ;

● des blocages opérationnels entravant la production de foncier aménagé. Enfin, dans un contexte ultramarin marqué par la rareté du foncier disponible et aménageable, les OIN mises en place dans les territoires font face à des problématiques opérationnelles diverses. Ainsi, en Guyane, alors que la première contrainte à l’accès au logement décent et abordable réside dans la rareté du foncier aménagé et dans la prégnance de l’habitat informel, l’État a élaboré dès 2016 une première OIN ([287]). Mise en œuvre par l’Établissement public foncier et d’aménagement de la Guyane (EPFAG) ([288]), qui remplace l’ancien établissement public d’aménagement de la Guyane (EPAG) créé en 1996 et cumule de larges missions (planification et viabilisation urbaines, aménagement, missions foncières et agricoles prises en charge dans l’Hexagone par les sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural – SAFER, missions de régularisation foncière en lieu et place de la direction de l’immobilier de l’État, etc.), cette OIN a pour principal objectif de multiplier par quatre la production de foncier urbain aménagé pour accueillir 21 000 logements en 15 ans ([289]) ; elle s’étend sur 24 secteurs discontinus répartis sur 5 800 hectares et neufs communes ([290]). Si la production de foncier aménagé se trouve, fin 2025, à 50 % de la cible fixée par les pouvoirs publics, cette opération fait cependant face à diverses contraintes opérationnelles : des délais de mise en œuvre très importants liés à la prise en compte, nécessaire, des enjeux environnementaux ou à la présence d’habitats informels sur certains terrains aménageables, un cadre réglementaire insuffisamment adapté à l’urgence des besoins en logement « en l’absence de mécanismes dérogatoires adaptés au contexte guyanais » ([291]), ou encore des fragilités financières résultant notamment du recours à des expertises extérieures et à un modèle économique non soutenable ([292]). À ce titre, comme le souligne l’EPFAG, « la seconde partie de l’OIN va être confrontée à des fonciers largement squattés. Il est donc probable que le rythme de production de foncier pour l’aménagement neuf ne pourra pas se maintenir après 2030 dans les conditions d’aujourd’hui. » ([293])

D’autre part, l’opération ne peut être à elle seule suffisante pour répondre à l’ensemble du besoin de construction de logements supplémentaires. Or, comme le précise la DEAL de la Guyane, la mobilisation de foncier en dehors du périmètre de l’OIN demeure complexe, « en raison du faible nombre de friches disponibles, de la présence de nombreux biens sans maître et de situations d’indivision particulièrement difficiles à régulariser » ([294]), contraintes qui limitent fortement la capacité des collectivités à valoriser le foncier existant. De surcroît, l’OIN ne cible pas suffisamment la réhabilitation du bâti existant, qui doit pourtant constituer une priorité pour améliorer de façon rapide la lutte contre l’habitat indigne. Aux termes de l’AUDeG, « force est de constater que l’action publique de l’État se concentre davantage sur la production de logements neufs, principalement dans de nouveaux secteurs d’aménagement, mobilisant des financements publics conséquents. Cette orientation, bien qu’indispensable pour répondre à une partie des besoins, semble néanmoins s’inscrire sans vision d’ensemble suffisamment articulée avec les enjeux de requalification de l’existant, de lutte contre l’habitat indigne et de prise en compte des réalités territoriales, limitant ainsi son efficacité globale. Par ailleurs, cela interroge fortement le respect des objectifs de sobriété foncière. » ([295])

Un exemple de blocage : les conséquences du phénomène climatique à Mayotte

Si les opérations de construction de logements sociaux peuvent être bloquées par des contraintes liées à l’aménagement ou à la viabilisation du foncier, au déficit de structuration du secteur du BTP ou au refus d’octroi de garantie d’emprunt par les collectivités, ces blocages peuvent également résulter des phénomènes climatiques. Ainsi, à Mayotte, le passage des cyclones Chido et Dikeledi a provoqué une perturbation majeure et systémique de l’activité de la SIM : « 1 600 logements en construction retardés, 50 % du parc existant endommagé, 207 logements dont la mise en chantier a été repoussée, une reprise graduelle et dépendante des capacités locales […], éléments [qui] en font l’un des [phénomènes] les plus destructeurs pour l’activité immobilière sociale à Mayotte depuis plus d’une décennie » ([296]), comme l’indique la FedEpl.

Dans ce contexte, plusieurs leviers opérationnels ont été identifiés par les acteurs locaux afin d’accélérer et de sécuriser la production de nouveaux logements sociaux et très sociaux dans l’archipel mahorais : une maîtrise accrue du foncier, une stabilisation des coûts de construction, la mise en place d’un bouclier-prix pour limiter la hausse du coût des matériaux, un renforcement du soutien aux démarches collectives d’optimisation des coûts, ou encore la facilitation de l’accès à des financements complémentaires destinés à absorber les surcoûts et à garantir la soutenabilité économique des opérations.

En conclusion, c’est bien le cumul de ces contraintes qui, dans les départements et régions d’Outre-mer, constitue la principale entrave à l’accès au logement, de sorte que l’origine des difficultés observées réside presque autant dans le niveau des aides versées par l’État que dans la cohérence globale du cadre d’intervention. Pour reprendre les termes de l’USHOM, « pris isolément, chacun de ces freins pourrait être surmonté, mais leur cumul crée un effet systémique : allongement des délais de production, renchérissement des opérations, décalage entre programmation et livraisons, perte de confiance des acteurs locaux » ([297]).

Face à l’existence de ces freins de natures diverses, force est de constater que la politique du logement social peine à embrasser l’ensemble des enjeux identifiés et à apporter une réponse efficace à la crise de l’habitat ultramarin. Cette situation se résume en deux mots : des dispositifs fragmentés, insuffisamment territorialisés et trop peu sécurisés dans le temps, et une défaillance partagée qui s’illustre par une carence de vision d’ensemble et de pilotage global.

* *

— 1 —

PARTIE II :
LA POLITIQUE DU LOGEMENT SOCIAL PEINE AUJOURD’HUI
À APPORTER UNE RÉPONSE EFFICACE ET COHÉRENTE
AUX PROBLÉMATIQUES DE L’HABITAT ULTRAMARIN

Malgré des interventions publiques diversifiées, la politique du logement social dans les Outre‑mer rencontre plusieurs limites majeures, dans ses résultats comme dans ses modalités de gouvernance. Si l’aménagement du parc social, soutenu par l’apport financier de l’État et l’existence de dispositifs de défiscalisation, constitue l’une des priorités pour améliorer l’accès au logement, il n’en reste pas moins que l’efficience de ces outils est plus que contestable, alors même que persistent d’importantes inégalités en termes de soutien public entre les Outre-mer et l’Hexagone.

DES INTERVENTIONS DIVERSIFIÉES EN FAVEUR DE L’AMÉNAGEMENT DU PARC SOCIAL

Dans les départements et régions d’Outre-mer (DROM), pilotée depuis 1997 ([298]) par le ministère des Outre-mer (et non plus par le ministère chargé du logement sur lequel en repose le déploiement dans l’Hexagone), la mise en œuvre de la politique du logement social remplit plusieurs objectifs complémentaires. Aux termes de l’article L. 301-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH), la politique d’aide au logement a ainsi pour objet de « favoriser la satisfaction des besoins de logements, de promouvoir la décence du logement, la qualité de l’habitat durable et l’accessibilité aux personnes handicapées, d'améliorer l’habitat existant, de favoriser la rénovation énergétique des bâtiments et de prendre en charge une partie des dépenses de logement en tenant compte de la situation de famille et des ressources des occupants » ([299]). Dans ce vaste champ de dispositifs, plus spécifiquement, les interventions de l’État en faveur de l’aménagement du parc social visent à « améliorer les conditions d'habitat des personnes de ressources modestes ou défavorisées » et favoriser « la mixité sociale des villes et des quartiers » ([300]), tout en cherchant à garantir l’effectivité du droit au logement ([301]), qui découle des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 ([302]), et constitue aujourd’hui, après avoir fait l’objet de multiples déclinaisons législatives ([303]), un droit fondamental au regard de la jurisprudence constitutionnelle ([304]).

UNE RÉPONSE PUBLIQUE REPOSANT SUR LA COMBINAISON ENTRE CRÉDITS BUDGÉTAIRES ET AIDES FISCALES

Si le financement de l’aménagement du parc social ultramarin (piloté par la direction générale des Outre-mer – DGOM – en lieu et place du Fonds national des aides à la pierre – FNAP) s’appuie sur un modèle réglementaire dédié (règles de subvention distinctes pour les opérations de construction, d’acquisition‑amélioration et de réhabilitation, plafonds de ressources ou de loyers spécifiques), il repose dans les faits sur la même logique que celle en vigueur dans l’Hexagone, fondée sur l’articulation entre plusieurs mécanismes : un ensemble de dispositifs budgétaires inscrits au sein de la ligne budgétaire unique (LBU) portée par l’action 01 « Logement » du P123 Conditions de vie Outre-mer (et non par le P135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat) et complété par des aides personnalisées au logement, des dépenses fiscales spécifiques ainsi que des prêts de toute nature pour acquisition, travaux divers ou rénovation de logements ([305]).

Le cumul de ces dispositifs a pour conséquence que la part totale du soutien de l’État dans le financement des opérations de construction ou de rénovation de logements sociaux dans les Outre-mer s’élève à une proportion située entre 45 et 60 %, dont environ 30 % pour les aides fiscales et entre 17,5 et 35 % pour les subventions LBU (selon les différentes catégories d’opérations).

Composition des plans de financement des opÉrations d’aménagement
du parc social dans les OUtre-mer (2025)

Source : Réponses écrites de la DGOM au questionnaire de la mission.

1. Des aides budgétaires aux objectifs diversifiés

Déclinés en plusieurs mécanismes de subvention et de prêts, les crédits alloués à la politique du logement social dans les DROM au sein de la LBU s’élèvent à 261,9 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 186,1 millions d’euros en crédits de paiement (CP) en loi de finances initiale (LFI) pour 2025, et à 236,3 millions d’euros en AE et 211,3 millions d’euros en CP en LFI pour 2026. Selon la liste déterminée par le CCH ([306]), ces financements budgétaires, mobilisés par les collectivités, les bailleurs et les opérateurs publics, ont vocation à financer la construction de logements locatifs sociaux (47 % des AE consommées en 2025), le déploiement des opérations de résorption de l’habitat insalubre (RHI, 10 %), l’aménagement urbain et la viabilisation foncière (17 %), l’amélioration du parc social (14 %) et privé (10 %) et les aides à l’accession sociale à la propriété (1 %). En 2026, d’après la direction du budget, les priorités d’intervention de la LBU relèvent de l’accélération de l’effort de construction neuve, du renforcement de l’adaptation des logements au vieillissement, et de la mise en œuvre des opérations de résorption de l’habitat insalubre ([307]).

RÉpartition par catÉgorie des AE consommÉes sur la LBU en 2025

Source : Réponses écrites de la DGOM au questionnaire de la mission.

a. Un soutien primordial à la construction de logements sociaux neufs

● Des financements destinés à l’aménagement du parc locatif neuf. En premier lieu, le financement de la production neuve dans le parc locatif social constitue le plus gros poste de dépense de la LBU (47 %, soit 104,9 millions d’euros en AE et 107,0 millions d’euros en CP pour 2026 ([308])). Au total, le nombre de logements financés en 2025 s’élève à 4 632 dans l’ensemble des DROM, soit 117,6 millions d’euros d’agréments engagés auprès des bailleurs, ce volume budgétaire se répartissant entre les territoires dans les proportions suivantes : 6,1 % pour la Guadeloupe (7,1 millions d’euros d’AE engagées pour 220 logements financés), 15,1 % pour la Martinique (17,7 millions d’euros pour 509 logements), 27,2 % pour la Guyane (32,0 millions d’euros pour 1 347 logements), 34,6 % pour La Réunion (40,7 millions d’euros pour 2 120 logements) et 17,0 % pour Mayotte (20,0 millions d’euros pour 436 logements).

En moyenne, l’État dépense ainsi 25 388,6 euros de LBU par opération de production de logement locatif (tous types confondus) neuf dans le parc social en 2025, contre 22 665,7 euros par opération en 2019, soit une hausse de 12,0 % en six ans, qui s’explique par la compensation de l’augmentation des prix de la construction et des divers facteurs qui ont déstabilisé le marché ultramarin du logement au cours des années passées. Cette valeur diffère légèrement selon les territoires, allant de 45 871,6 euros par logement à Mayotte à 19 198,1 euros par logement à La Réunion (32 272,7 en Guadeloupe, 34 774 en Martinique et 23 757,0 en Guyane) ; ces différences signalent une compensation certes différenciée des contraintes propres à chaque collectivité, mais également la persistance d’inégalités difficilement explicables dans le déploiement des aides de l’État.

RÉpartition des AE engagÉes (en M€) par agrÉments financÉs (AF)
en production neuve dans le parc social par DROM (2019‑2025)

		Guadeloupe	Martinique	Guyane	La Réunion	Mayotte	Total
2019	AE	18,3	13,4	39,3	42,9	8,1	122,1
2019	AF	798	436	1 553	2 142	458	5 387
2020	AE	16,0	20,1	31,0	41,1	5,9	114,1
2020	AF	584	952	1 203	2 043	238	5 020
2021	AE	8,8	10,5	27,1	38,7	15,1	100,2
2021	AF	342	690	1 113	1 893	508	4 546
2022	AE	6,7	7,0	33,0	44,3	10,4	101,4
2022	AF	210	232	1 129	1 802	335	3 708
2023	AE	6,0	8,2	39,0	42,3	8,3	103,8
2023	AF	235	255	1 258	1 566	181	3 495
2024	AE	13,7	19,8	30,2	48,7	9,6	122,1
2024	AF	446	544	883	1 882	283	4 038
2025	AE	7,1	17,7	32,0	40,7	20,0	117,6
2025	AF	220	509	1 347	2 120	436	4 632

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après les réponses écrites de la DGOM.

Modalités de financement des opérations de construction de logements locatifs neufs dans le parc social ultramarin

Par le biais de subventions directes, quatre catégories de logements locatifs pris en compte au titre de la loi SRU ([309]) font l’objet de financements dans le cadre de la LBU : le logement locatif financé par le « prêt locatif social » (PLS), qui cible les ménages ne pouvant prétendre aux locations HLM ; le logement locatif social (LLS), qui s’adresse aux ménages à revenus modestes ne dépassant pas un certain plafond compte tenu de leur situation familiale ; le logement locatif très social (LLTS), destiné aux ménages rencontrant d’importantes difficultés économiques et sociales ; et le logement locatif très social adapté (LLTS‑A), en cours d’expérimentation à Mayotte et en Guyane et destiné aux ménages les plus fragiles avec bas niveaux de quittance et gestion locative adaptée.

Ces subventions s’adressent aux organismes de logement social (OLS) ultramarins, en complément des prêts de la Banque des territoires et des financements d’Action Logement Services (ALS), les bailleurs ayant recours par ailleurs à des financements bancaires classiques pour l’aménagement de leur patrimoine non-conventionné. Les montants sont fixés par chaque territoire gestionnaire, dans le respect des modalités de calcul fixées par le CCH, qui limite les taux de subventions à 27 % maximum d’une assiette calculée sur la base de la surface financée (égale « au prix de revient prévisionnel de l'opération pris en compte dans des limites fixées par arrêté conjoint du ministre chargé de l'outre-mer, du ministre chargé de l'économie et des finances et du ministre chargé du logement » ([310])) pour les opérations de LLS et 32,5 % de l’assiette pour les opérations de LLTS.

Les opérations peuvent en outre bénéficier d’une subvention complémentaire pour surcharge foncière ([311]), attribuée par le représentant de l’État lorsque « la charge foncière prévisionnelle et les honoraires y afférents supportés par l’opération concernée en construction neuve excèdent la charge foncière de référence » ([312]), et prévoyant notamment une majoration pour compenser les surcoûts de construction induits par les frais de transport liés aux contraintes particulières de l’éloignement et de l’isolement de certaines communes guyanaises ([313]). De plus, les opérations de logements adaptés aux besoins des ménages rencontrant des difficultés particulières d’insertion peuvent bénéficier d’une majoration complémentaire « si l’équilibre de l’opération ou des conditions particulières ayant trait à la situation géographique ou aux objectifs sociaux le justifient » ([314]) (et lorsqu’une ou plusieurs collectivités ou les caisses d’allocations familiales apportent une aide complémentaire à l’opération), dans la limite d’un montant forfaitaire de 11 799 euros par logement (fixé par arrêté ministériel).

De surcroît, les aides versées par l’État peuvent être complétées par des prêts locatifs aidés d’intégration (PLAI) et locatifs à usage social (PLUS), versés par la Caisse des dépôts et consignations pour financer des opérations de LLS et de LLTS ([315]) : de fait, « ces prêts, destinés uniquement aux organismes HLM […], aux sociétés d’économie mixte (SEM) de construction de logements, aux collectivités territoriales ou leurs groupements n’ayant pas d’organisme HLM sur leur territoire, ainsi qu’aux organismes agréés "maîtrise d’ouvrage d’insertion" réalisant majoritairement des logements locatifs très sociaux, sont octroyés en complément des subventions de l’État. Dans le cadre de la production de logements-foyers, ces prêts sont soumis à la passation d’une convention APL signée avec l’État, dont la durée est au moins égale à la durée la plus longue restant à courir pour l’amortissement intégral des prêts du ou des programmes concernés, sans pouvoir être inférieure à 9 ans » ([316]). Ces prêts disposent d’un taux d’intérêt équivalent au taux du livret A (TLA) + 0,60 % pour le PLUS et de TLA - 0,20 % pour le PLAI, avec une durée d’amortissement de 40 ans maximum.

● Un levier essentiel pour l’aménagement urbain et la viabilisation foncière. Au-delà de l’aide à la production stricto sensu, la LBU finance des opérations d’aménagement urbain et foncier, préalable nécessaire à la construction des logements locatifs ultramarins, à hauteur de 41,7 millions d’euros consommé en AE en 2025, soit 16,7 % du total des crédits consommés (contre 11,7 % en 2021, 14,8 % en 2022, 12,6 % en 2023 et 18,2 % en 2024, signalant une hausse de la proportion occupée par ce segment au sein de la LBU sur la période) ([317]). Ces participations budgétaires abondent essentiellement les fonds régionaux d’aménagement foncier et urbain (FRAFU), outils indispensables pour la viabilisation de l’aménagement foncier ([318]).

Fonctionnement et missions des FRAFU dans les DROM

Créés en 2000 ([319]), les FRAFU visent à accompagner la production de terrains aménagés et viabilisés, à assurer la constitution de réserves foncières et à faciliter la réalisation d’équipements nécessaires à l’aménagement de l’espace urbain ([320]), dans le respect des documents d’urbanisme applicables ([321]). Ils apportent un soutien financier aux opérations entreprises par les collectivités territoriales, les bailleurs et les établissements publics fonciers (EPF) ultramarins, ainsi qu’à la réalisation des études préalables à la mise en œuvre de ces opérations : études pré-opérationnelles d’aménagement, études de mise en place de programmes pluriannuels communaux ou intercommunaux d’intervention foncière, études de mise en place des EPF, frais liés à l’acquisition des terrains en vue de réaliser des réserves foncières, financement des équipements de viabilisation primaire et secondaire ([322]).

Chaque fonds régional coordonne, pour son territoire, les participations financières de l’État (via la LBU), des collectivités et de l’Union européenne, ainsi que les produits financiers issus de la gestion de trésorerie ([323]). Leur fonctionnement est piloté par un comité de gestion et d’engagement, qui détermine les orientations générales du fonds sur la base des objectifs déterminés par le schéma d’aménagement régional et les programmes départementaux de l’habitat, arrête la programmation financière prévisionnelle des projets éligibles et statue sur les demandes d’aides ; et par un comité permanent, qui remet chaque année un bilan de l’intervention du FRAFU ([324]). Ces deux organes sont constitués de représentants de l’État et des collectivités territoriales.

En termes de plafonds des aides, comme le précise la DGOM, « les subventions de l’État pour les équipements de viabilisation secondaire sont limitées, par arrêté, à 15 000 euros par logement aidé, voire 20 000 euros dans le cadre d’opérations de densification. À Mayotte, ces plafonds sont majorés de 5 000 euros. Dans tous les cas, les subventions ne peuvent excéder le déficit d’opération et ne sont mobilisées que pour des opérations comportant, a minima, 20 % de logements aidés, à moins qu’un arrêté du préfet fixe un seuil supérieur. » ([325])

● Des aides à l’accession sociale à la propriété, facteur décisif de cohésion sociale. Enfin, représentant en 2025 1,1 % des AE consommées au titre de la LBU (2,7 sur 248,7 millions d’euros, contre 1,4 % en 2021, 0,8 % en 2022 et 2023, et 0,9 % en 2024), les aides à l’accession sociale à la propriété revêtent, dans les DROM, une importance particulière. En effet, dans les territoires ultramarins plus encore que dans l’Hexagone, l’accession à la propriété dispose d’une valeur sociale, culturelle et symbolique forte : en témoigne la part des propriétaires occupants parmi les ménages vivant sous le seuil de pauvreté (45 %, contre 28 % en moyenne nationale) ; de même, 8 familles ultramarines sur 10 disposent d’une propriété foncière pour y construire un logement social, contre 2 seulement dans l’Hexagone. Or, comme le soulignent les travaux de recherche consacrés à cette thématique, « le coût global pour la collectivité de la construction d’un logement en accession sociale est inférieur à celui d’un logement locatif social » ([326]). Dans ce contexte, ces aides sont particulièrement nombreuses.

La diversité des aides à l’accession sociale à la propriété dans les DROM

De multiples outils visent à favoriser l’accession sociale à la propriété dans les DROM :

– un prêt à taux zéro (PTZ), contribuant au financement de projets de première accession à la propriété. Créé par la loi de finances pour 2011 ([327]), destiné aux ménages accédant pour la première fois à la propriété et distribué par les établissements de crédit liés à l’État par une convention (qui perçoivent en compensation de l’absence d’intérêts ([328])), le PTZ consiste en un prêt ne portant pas intérêt ([329]) consenti pour le financement de la construction d’un logement neuf ou de l’acquisition d’un logement faisant l’objet d’un contrat de prêt social de location-accession (PSLA) ou de bail réel solidaire (BRS) ([330]). Le montant du prêt est égal à une quotité du coût total de l’opération, et ne peut excéder le montant des autres prêts concourant au financement de celle-ci ([331]). En fonction des ressources des primo-accédants (avec un plafond de ressources pour les ménages d’une personne fixé à 49 000 euros en zone 1 et à 34 500 euros en zone B1 pour 2025, et respectivement à 73 500 et 51 750 euros pour les ménages de deux personnes), la quotité de prise en charge par le PTZ s’élève au maximum à 30 % pour les logements individuels neufs et à 50 % pour les logements neufs collectifs (une quotité de 20 % s’appliquant pour la vente de HLM) ([332]). Le logement doit être occupé à titre de résidence principale dans les six années suivant la date de versement du prêt ([333]) ;

– des prêts conventionnés (PC), dits « prêts d’accession sociale », destinés à financer l’acquisition de droits à construire, la construction de logements, l’acquisition de logements existants ou des travaux d’amélioration de logements achevés depuis au moins dix ans ([334]), exclusifs de tout autre prêt (à l’exception, notamment, des avances aidées par l’État) ([335]) et ne pouvant être accordés que s’ils bénéficient de la garantie de l’État ([336]) ;

– le prêt social de location-accession (PSLA) ([337]), attribué aux opérateurs économiques (organismes HLM, SEM, promoteurs) afin de financer la construction de logements destinés à faire l’objet d’un contrat de location-accession à la propriété immobilière (phase locative puis phase d’accession à la propriété) ([338]), dans les conditions fixées par la loi du 12 juillet 1984 ([339]) (prévoyant notamment des avantages fiscaux pour le bailleur : crédit d’impôt de 33 %, l’application du taux de TVA réduit de 2,10 % et une exonération de TFPB pendant une durée de quinze ans) ;

– le logement évolutif social (LES), décliné en deux aides créées en 1997 ([340]) pour les logements en accession sociale (LAS) et en accession très sociale à la propriété (LATS), qui financent l’acquisition de LES au titre de résidence principale via une subvention accordée sous conditions de ressources ([341]) et subordonnée à l’engagement de l’accédant d’occuper le logement à titre de résidence principale pendant une durée au moins égale à huit mois par an ([342]). L’aide permet d’acquérir un logement (en l’espèce, des maisons individuelles en secteur diffus) devant répondre à des caractéristiques minimales de surface et de confort, tout en laissant la possibilité à l’acquéreur d’accomplir dans un second temps un certain nombre de travaux, notamment des prestations de finition ([343]) : revêtement des parois intérieures, finition des sols, montage des parois, menuiseries, chauffe-eau, plafonds – d’où le nom de « logement évolutif ». Les exigences techniques, les normes d’habitabilité et les fonctionnalités minimales sont fixées par arrêté préfectoral. S’il ne peut être accordé qu’une subvention par opération et par ménage, la subvention peut être cumulée avec le bénéfice d’un prêt conventionné (cf. supra) ([344]) ; son montant ne peut excéder 50 % du coût total de l’opération en LES et en LAS, et 75 % du coût total de l’opération pour le LATS. L’aide est versée directement par les services de l’État aux opérateurs agréés, dont l’agrément est délivré par le préfet, après constitution d’un dossier par le demandeur, transmission aux opérateurs agréés, instruction de la demande par la direction de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DEAL) et avis favorable de la commission d’attribution ;

– l’aide à l’acquisition-amélioration de l’habitat (AAH), créée en 1996 ([345]), puis révisée en 2023 ([346]), dans le cadre de la mise en œuvre du plan logement Outre-mer 2019-2022, qui permet aux ménages sous critères de ressources d’accéder à la propriété et de mener les travaux nécessaires pour mettre leur logement aux normes. Cette aide est constituée d’une subvention forfaitaire « couvrant une fraction du prix prévisionnel de certains travaux limitativement énumérés », et, le cas échéant, « les dépenses liées à la régularisation des titres de propriété foncière » ([347]) ; elle est destinée aux propriétaires, aux titulaires d’un droit réel immobilier conférant l’usage des locaux, aux occupants engagés dans une procédure de régularisation des titres de propriété foncière, aux personnes assurant la charge effective des travaux dans des logements occupés par leurs ascendants ou descendants ([348]). Parmi les travaux d’amélioration du confort et de la salubrité ouvrant droit à la subvention figurent notamment les travaux préparatoires de l’installation du chantier, les travaux de renforcement du gros œuvre, les travaux de création d’équipements sanitaires, de réalisation d’installations électriques intérieures, de raccordement aux réseaux d’électricité, d’eau et d’assainissement, d’accessibilité du logement aux personnes âgées ou en situation de handicap ([349]).

b. Un appui à la résorption de l’habitat insalubre (RHI) et à la rénovation

● Un renforcement des moyens consacrés à la lutte contre l’habitat indigne. Alors que les DROM sont confrontés à un double phénomène structurel de prévalence élevée de l’habitat insalubre et de développement de formes d’habitat illégal et spontané (environ 16 % du parc résidentiel ultramarin, soit près de 147 500 logements), la lutte contre l’habitat indigne, axe stratégique de l’action de l’État dans les Outre-mer, représente en 2025 9,5 % des AE consommées au titre de la LBU (23,7 sur 248,7 millions d’euros, contre 6,2 % en 2021, 11,0 % en 2022, 14,0 % en 2023 et 12,0 % en 2024).

Destinée à lutter contre l’insalubrité du bâti, la mobilisation des crédits de la LBU au titre des opérations de résorption de l'habitat insalubre (RHI) ou spontané (RHS) et des opérations groupées d’amélioration légère de l’habitat (OGRAL) s’est élevée à 130,42 millions d’euros en AE et 96,73 millions d’euros en CP sur la période 2021‑2025, avec 20 000 logements ayant bénéficié d’un accompagnement dans ce cadre. Outre ce dispositif budgétaire, plusieurs autres mécanismes sont également mobilisés : subventions via les FRAFU afin d’équilibrer les opérations d’aménagement nécessaires aux projets de construction, ou encore fonds de garantie à l’habitat social (FGHS) permettant à des bénéficiaires ayant de faibles ressources de réaliser des travaux d’amélioration de leur logement via un mécanisme de garantie de prêts, etc.

RÉpartition par DROM AE consommÉes sur la LBU au titre de la RHI (en M€)

	2021		2022		2023		2024		2025
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Guadeloupe	-	1,1	2,6	1,7	1,1	0,8	4,1	2,8	6,5	1,6
Martinique	0,2	0,9	0,5	1,5	2,2	3,1	5,7	1,9	-	0,5
Guyane	0,8	1,6	3,7	2,3	0,1	0,1	5,6	2,5	6,6	0,7
La Réunion	0,3	8,9	0,3	7,2	5,8	4,4	3,9	4,8	3,3	3,7
Mayotte	14,5	9,8	16,9	10,1	25,2	12,9	13,1	5,3	7,2	6,6
Total (LBU)	15,8	22,3	24,1	22,8	34,8	21,3	32,5	17,3	23,7	13,0

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après les réponses écrites de la DGOM.

Un arsenal juridique renforcé pour lutter contre l’habitat indigne

Dans ce contexte, le législateur a renforcé l’arsenal juridique des services de l’État pour lutter contre les situations d’habitat indigne. Ainsi, la loi n° 2011-725 du 23 juin 2011, dite « loi Letchimy » ([350]), a prévu la possibilité pour le préfet, dans les quartiers d’habitat informel ([351]), de déclarer par arrêté l’insalubrité de locaux, d’installations ou de terrains utilisés à des fins d’habitation, mais impropres à cet objet pour des raisons d’hygiène, de salubrité ou de sécurité, et, à l’intérieur du périmètre défini, d’ordonner la démolition de ces installations ou de prescrire des travaux d’amélioration de l’habitat. De plus, elle crée la possibilité pour la puissance publique de « verser […] une aide financière » ([352]) aux occupants de locaux à usage d’habitation édifiés sans droit ni titre sur la propriété d’une personne privée ou d’une personne publique, visant à compenser la perte de domicile.

De même, la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, dite « loi ELAN » ([353]) a étendu à Mayotte et à la Guyane la possibilité de mettre en œuvre des opérations d’évacuation et de démolition de locaux édifiés sans droit ni titre et situés dans une zone d’habitat informel, lorsque ceux‑ci présentent des risques graves pour la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publique ([354]). De plus, lorsqu’il est constaté par un officier de police judiciaire qu’un local est en cours d’édification sans droit ni titre dans un secteur d’habitat informel, le préfet peut ordonner au propriétaire de procéder à sa démolition dans un délai de vingt-quatre heures. C’est sur ce fondement juridique qu’ont été réalisées, en 2023 puis en 2024, les opérations « Wuambushu » et « Mayotte place nette » à Mayotte.

Plus récemment, dans un souci d’harmonisation à l’échelle nationale, la loi n° 2024-322 du 9 avril 2024 a rendu facultative du Conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODERST) par le préfet lorsque celui-ci décide d’instituer par arrêté un périmètre d’insalubrité dans des secteurs d’habitat informel faisant l’objet d’un projet d’aménagement ([355]).

À Mayotte, alors que l’habitat illégal, informel ou insalubre constitue une entrave à la réalisation des projets d’aménagement durable, une opération d’intérêt national (OIN) a été mise en œuvre sur le fondement de l’article L. 102-12 du code de l’urbanisme ([356]), sur 18 secteurs situés dans les communes de Mamoudzou, Dembéni et Koungou ([357]), dans lesquels sont situés 57 % des logements précaires du territoire ([358]) ; le premier comité de pilotage de l’OIN s’est réuni fin décembre 2025. Cette opération permettra aux services déconcentrés de l’État de se substituer aux autorités communales pour assurer la compétence de l’aménagement, la délivrance des permis de construire et l’autorisation des installations nécessaires à la réalisation de l’opération ([359]). La mise en œuvre de l’opération repose sur le nouvel Établissement public de reconstruction et de développement de Mayotte (EPRDM), qui remplace depuis 2025 l’ancien établissement public foncier et d’aménagement de Mayotte (EPFAM) ([360]), dont la tutelle est exercée conjointement par la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) et la DGOM, et qui vise un objectif de 10 000 logements insalubres traités. Par la suite, la loi n° 2025-797 du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte ([361]) a consacré de nouveaux moyens à la RHI, en particulier à la résorption des bidonvilles, avec 200 millions d’euros supplémentaires sur la période 2025‑2029.

● Des outils dynamiques en faveur de la rénovation du parc social. D’autre part, la LBU finance des opérations de réhabilitation du parc existant, via la subvention pour l’amélioration des logements locatifs sociaux (SALLS), destinée aux bailleurs et aux collectivités ; celles-ci représentant, en 2025, 14,5 % des moyens de la LBU (36,1 sur 248,7 millions d’euros d’AE consommées).

Des outils diversifiés au profit de la rénovation du parc social ultramarin

– Directement financée par la LBU, la subvention pour l’amélioration des logements locatifs sociaux (SALLS) a pour objet d’aider les bailleurs à réaliser des travaux d’amélioration du bâti existant, à la condition pour les bénéficiaires de conserver pendant dix ans les logements améliorés dans leur patrimoine ([362]). L’attribution de cette subvention porte sur les travaux de réhabilitation énergétique, d’amélioration de la vie quotidienne et du confort des logements, ou de confortement des bâtiments vis-à-vis des risques sismiques et cycloniques.

– Mis en place en 2023 pour financer la rénovation énergétique des logements sociaux ultramarins, l’éco-prêt logement social Outre-mer (éco-PLS Outre-mer), consiste en un prêt à taux variable indexé sur les variations du TLA, destiné aux collectivités, aux OLS et aux organismes bénéficiant de l’agrément relatif à la maîtrise d’ouvrage ([363]), ainsi qu’aux établissements médico-sociaux pour personnes âgées pour personnes handicapées. Y sont éligibles, en fonction des travaux réalisés, au regard d’un nombre de points défini par geste d’amélioration, les opérations de rénovation énergétique sur des logements dont les dates de dépôt de permis de construire sont antérieures au 1er mai 2010, mais aussi les opérations d’acquisition-amélioration si la rénovation énergétique intervient dans le même temps que l’acquisition du logement. Les travaux finançables concernent notamment l’amélioration de l’isolation et de la ventilation, l’installation de brasseurs d’air ou le remplacement de systèmes d’eau chaude sanitaire.

– À côté de cet éco-PLS existent d’autres types de prêts, tels que le prêt Adaptéo, bonifié par l’ADEME (destiné à permettre la réalisation de travaux de changement des vecteurs énergétiques au profit d’installations solaires thermiques, pour une durée maximale de 25 ans), ou le prêt à l’amélioration (PAM), finançant de nombreux types de travaux pour les opérations éligibles à la SALLS ([364]), avec un taux d’intérêt de TLA + 0,60 %.

Aux dispositifs destinés à l’amélioration du parc social s’ajoutent enfin plusieurs mécanismes mobilisables, dans le cadre de la LBU, pour financer la rénovation du parc privé ultramarin (9,8 % du total, soit 24,6 millions d’euros en 2025), dont bénéficient de façon prioritaire, sous conditions de ressources, les ménages modestes : ainsi de l’aide à l’amélioration de l’habitat (AAH, couvrant une fraction du coût prévisionnel des travaux d’amélioration effectués par des propriétaires occupants modestes et très modestes dans leur résidence principale, afin de prévenir les risques d’insalubrité, l’aide étant attribuée en priorité dans le périmètre des opérations de RHI ([365])) ou de l’aide aux travaux de réduction de la vulnérabilité aux séismes dans les Antilles (financement par le fonds de prévention des risques naturels majeurs – FPRNM, dit « fonds Barnier » – de travaux de réduction de la vulnérabilité des logements privés face aux risques sismiques en Guadeloupe, en Martinique et à Saint-Martin, pour les logements situés en zone sismique 5, dans le cadre de la mise en œuvre du Plan Séismes Antilles – PSA). Sur la période 2021-2025, la participation de l’État via la LBU au financement de travaux d’amélioration de l’habitat privé réalisés par les propriétaires occupants aux ressources modestes et très modestes s’est élevée à 122,9 millions d’euros, pour une moyenne de 813 logements réhabilités par an dans l’ensemble des DROM.

AE consommÉes sur la LBU (en M€) pour la rÉhabilitation du parc privÉ

	2021	2022	2023	2024	2025
Guadeloupe	2,7	1,4	1,4	0,0	2,2
Martinique	18,1	16,8	10,9	9,9	13,8
Guyane	1,0	0,4	1,7	0,9	0,6
La Réunion	7,7	5,4	11,2	7,1	6,4
Mayotte	0,1	0,3	0,5	0,8	1,6
Total DROM	29,7	24,3	25,6	18,6	24,6

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après les réponses écrites par la DGOM.

2. Des modalités de financement additionnelles et complémentaires

a. Des aides fiscales décisives pour compléter les plans de financement

À ces dépenses budgétaires s’ajoutent des mesures d’incitation fiscales, dont certaines ont été instaurées dans le cadre de la loi du 27 mai 2009 pour le développement économique des Outre-mer ([366]), afin d’accompagner les opérations de construction et de réhabilitation de logement sociaux : application d’un taux réduit de 2,10 % au titre de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pour les opérations portant sur le logement social dans les DOM, défiscalisation de certains investissements productifs, crédit d’impôt pour l’acquisition ou la construction de logements sociaux, ou encore un dispositif de réduction d’impôt valable dans les COM. Au regard des montants impliqués, ces aides constituent l’une des principales ressources dans le montage financier des opérations de construction et de réhabilitation de logements sociaux dans les Outre-mer, comptant ainsi pour environ 27 % dans le montage financier total, contre 15 % pour les subventions LBU ([367]). Dans ce contexte, le total des trois principales aides fiscales concernées s’élève, pour l’année 2025, à 309 millions d’euros.

Dépenses fiscales consacrées au logement social dans les Outre-mer en 2026

Sur les 19 dépenses fiscales recensées par le P123 Conditions de vie Outre-mer, six sont consacrées à la politique du logement social dans les Outre-mer :

– Crédit d’impôt à raison des investissements effectués dans le secteur du logement social dans les DROM (44 entreprises bénéficiaires en 2024, 258 millions d’euros en 2024, idem pour 2025 et 2026) ([368]) et réduction d’impôt au titre des investissements effectués dans le secteur du logement social dans les collectivités d’Outre-mer et en Nouvelle-Calédonie (891 ménages bénéficiaires en 2024, 15 millions d’euros en 2024, 12 millions d’euros en 2025 et 2026) ([369]) ;

– Réduction d’impôt sur le revenu en faveur des investissements locatifs réalisés Outre‑mer dans le secteur intermédiaire (66 entreprises bénéficiaires en 2024, 41 millions d’euros en 2024, 37 millions d’euros en 2025 et 2026) ([370]) ;

– Réduction d’impôt sur les sociétés à raison des investissements productifs neufs et des investissements dans le secteur du logement intermédiaire et social réalisés dans les collectivités d’Outre-mer et en Nouvelle-Calédonie (66 entreprises bénéficiaires en 2024, 31 millions d’euros en 2024, 2025 et 2026) ([371]) ;

– Taux de 2,10 % pour les opérations relatives au logement social outre-mer (nombre non déterminé de bénéficiaires, 21 millions d’euros en 2024, 20 millions d’euros en 2025, 23 millions d’euros en 2026) ([372]) ;

– Réduction d’impôt au titre des investissements locatifs pour la réhabilitation de logements sociaux réalisés jusqu’au 31 décembre 2029, dans les départements d'Outre‑mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et les Terres australes et antarctiques françaises (8 048 ménages bénéficiaires en 2024, chiffrage : 22 millions d’euros en 2024, 20 millions d’euros en 2025, 21 millions d’euros en 2026) ([373]).

Récemment, la portée du crédit d’impôt de 40 % pour l’acquisition ou la construction de logements sociaux neufs (en vertu de l’art. 244 quater X du code général des impôts – CGI), qui vaut aussi pour la réhabilitation de logements achevés depuis plus de 20 ans et situés en zone de quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), a été étendue par la loi de finances pour 2024 ([374]), qui a supprimé ce critère de localisation géographique des opérations de rénovation ; de la sorte, y sont désormais éligibles les opérations de réhabilitation de logements achevés depuis plus de 20 ans hors QPV. S’ajoutent enfin à ces dispositifs fiscaux une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pour une durée de 25 ans pour les opérations de construction de logements sociaux et de réhabilitation de logements sociaux de plus de 40 ans faisant l’objet d’une remise à neuf, ainsi que diverses incitations fiscales pour les investisseurs dans le logement intermédiaire ([375]).

b. Des aides au logement ayant connu un élargissement récent

Enfin, au-delà des dispositifs spécifiquement ultramarins, la politique du logement social dans les Outre‑mer repose sur le versement des aides personnelles au logement APL, destinées à apporter une aide « aux personnes qui rencontrent des difficultés pour accéder à un logement décent ou s’y maintenir durablement » ([376]), notamment via une assistance financière et un accompagnement dans les démarches, et qui sont inscrites au budget du P109 Aide au logement (16,1 milliards d’euros en AE et en CP prévus pour 2026, contre 16,7 milliards d’euros en LFI pour 2025 ([377]), pour l’ensemble de l’Hexagone). Ciblées sur les ménages aux ressources modestes, ce volet des aides à la personne inclut, d’une part, l’aide personnalisée au logement (APL) dans le cas des logements conventionnés, et, d’autre part, les allocations de logement, dans le cas des logements non conventionnés ([378]) : allocation de logement sociale (ALS) à destination des ménages n’ayant aucune personne à charge, et allocation de logement familiale (ALF) au bénéfice des ménages ayant une ou plusieurs personnes à charge ([379]). Pour l’ensemble des territoires ultramarins (DROM et COM), le nombre total d’allocataires s’élève ainsi, en 2025, à 210 292, pour une estimation de crédits exécutés de l’ordre de 806,9 millions d’euros, avec une forte croissance de l’ordre de 25,8 % entre 2024 et 2025.

Montant des aides au logement versÉes dans les Outre-mer en 2025

	Exécution des crédits budgétaires alloués à l'action 01 du P109 (aides personnelles au logement, en euros)			Estimation 2025 (en euros)
	2022	2023	2024	Estimation 2025 (en euros)
Guadeloupe	116 498 516	117 404 111	128 250 205	161 303 741
Guyane	55 572 485	56 954 845	57 709 559	72 582 868
Martinique	105 767 566	104 699 867	106 112 788	133 460 915
La Réunion	340 598 821	342 601 163	346 160 286	435 375 126
Mayotte	3 018 266	3 231 887	3 260 855	4 101 266
Nouvelle-Calédonie	0	0	0	0
Polynésie française	0	0	0	0
Iles Wallis et Futuna	0	0	0	0
Saint-Pierre-et-Miquelon	19 902	32 673	48 165	56 193
Saint-Martin	9 925 682	9 789 208	0	0
Saint-Barthélemy	2 982	3 018	9 100	11 445
TAAF	0	0	0	0
Crédits non répartis	0	0	0	0
TOTAL	631 404 220	634 716 772	641 550 958	806 891 554

Source : Réponses écrites de la DHUP au questionnaire de la mission.

Récemment, la mise en œuvre des aides au logement dans les DROM a connu un élargissement aux effets concluants, mais encore incomplets. En effet, alors que, historiquement, les résidents des DROM (ainsi que de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon) bénéficiaient des deux allocations de logement sociale et familiale (ALS et ALF), mais pas de l’APL (en l’absence de conventionnement des logements locatifs sociaux), la portée des aides au logement dans les Outre-mer a fait l’objet d’une évolution importante avec l’extension aux départements ultramarins du bénéfice de l’APL-Foyer, prévue par la loi de finances pour 2022 ([380]), dans l’objectif d’améliorer l’équilibre des opérations de construction et de gestion des logements‑foyers, et de mieux solvabiliser les résidents âgés. Cette extension a été précisée par un décret du 3 avril 2023, qui expose les dispositions réglementaires applicables et propose des exemples de conventions-types ([381]), et un arrêté du même jour qui précise les caractéristiques des logements-foyers susceptibles de faire l’objet d’un conventionnement à l’APL ([382]). Comme le précise la DGOM, « les exigences techniques et les plafonds qu’il définit, spécifiques à ce type de logement, évitent toute confusion avec les autres types de logements sociaux existant tout en permettant la mise en œuvre de l’ouverture au conventionnement à l’aide personnalisée au logement des logements-foyers » ([383]).

À l’occasion des travaux de la mission, les acteurs du logement ultramarins ont pu souligner les bénéfices de cette mesure. Ainsi de l’Union professionnelle du logement accompagné (Unafo), qui indique que, « avant la mise en place de l’APL‑Foyer, l’absence de modèle économique du logement accompagné rendait les opérations compliquées à équilibrer. L’ouverture de l’APL a permis de construire des projets dans la pérennité. » ([384]) Plusieurs obstacles demeurent cependant actifs : d’une part, un frein lié à la mobilisation du foncier et au travail de persuasion des élus locaux de l’utilité de ces logements ; d’autre part, une limite corrélée à l’absence de dispositifs ciblés sur les besoins des jeunes (foyers jeunes travailleurs – FJT, résidences habitat jeunes, résidences sociales jeunes actifs), dont le modèle économique reste aujourd’hui à conforter ([385]).

B. DES INTERVENTIONS COMPLÉMENTAIRES DES OPÉRATEURS ET DES COLLECTIVITÉS

Outre le rôle des services déconcentrés de l’État et de la DGOM, qui assure en lien avec les administrations sectorielles des ministères (à l’image de la DHUP) le pilotage des dispositifs présentés, le schéma des acteurs de la politique du logement dans les Outre-mer est complété par les interventions des opérateurs de l’État, tels que l’Agence nationale de l’habitat (Anah), l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), et la délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement (Dihal), ainsi que celles des collectivités qui, dans les DROM comme dans les COM, assurent une participation croissante au déploiement de dispositifs destinés à accélérer l’aménagement du parc de logements sociaux ou à faciliter l’accès des résidentes et des résidents ultramarins au logement.

Les acteurs du logement dans les Outre-mer

Source : Cour des comptes, « Le logement dans les départements et régions d’Outre-mer », synthèse, 2020, p. 8.

1. Un soutien marqué des opérateurs de l’État à la rénovation du parc

a. Des actions soutenues de l’Agence nationale de l’habitat (Anah) au profit de la réhabilitation des logements privés

D’une part, l’Anah ([386]) assure dans les Outre‑mer le déploiement de ses missions à travers deux champs d’intervention distincts : des aides financières au développement de l’ingénierie locale portée par les collectivités territoriales (études pré-opérationnelles, cofinancement de pactes territoriaux, opérations programmées de renouvellement urbain ou de rénovation des copropriétés dégradées) ([387]) et des aides aux travaux pour l’amélioration des logements privés, distribuées dans les cinq DROM au profit des propriétaires bailleurs, des syndicats de copropriétaires souhaitant réaliser des travaux de rénovation énergétique, des porteurs de projets de maîtrise d’ouvrage d’insertion (MOI), et des propriétaires occupants et bailleurs, via les dispositifs MaPrimeRénov’ (MPR), « prime de transition énergétique liée à la réalisation de gestes de travaux », et MaPrimeAdapt’ (MPA), « aide aux propriétaires occupants pour l’adaptation de leur logement lié à la perte d’autonomie ou au handicap » ([388]), ouverte aux territoires ultramarins depuis le 1er janvier 2024.

Mis en œuvre de façon déconcentrée dans les DROM (les préfets étant les délégués territoriaux de l’agence dans les DROM et les DEAL ultramarines assurant le versement des programmes), le régime des aides de l’Anah a été au fil du temps adapté aux spécificités ultramarines : une dérogation à l’ancienneté des logements sur le dispositif MPR (2 ans au lieu de 15 ans, depuis 2022), une adaptation des gestes de travaux (depuis 2021), une ouverture et une adaptation du régime d’aide aux copropriétés (depuis juin 2023), une amélioration du financement des projets de travaux lourds (depuis juin 2023), une ouverture de l’aide MPA pour tous les logements dans les Outre-mer à partir du 1er janvier 2024. D’autre part, dans le cadre de son animation inter-DROM engagée au début de l’année 2025, l’opérateur a lancé en juillet 2025 une enquête auprès des collectivités territoriales, des bailleurs et des DEAL « pour connaitre leurs besoins en animation, leur niveau de connaissance des aides de l’Anah et leur articulation avec les aides locales. L’ensemble des résultats met en lumière des besoins de coordination, d’outillage commun et de partages d’expérience sur les articulations entre dispositifs locaux et nationaux. » ([389])

● Un éventail de travaux adaptés aux spécificités ultramarines. Dans ce cadre, soumis à condition de ressources, le versement de MaPrimeRénov’, déployé depuis 2020 dans les Outre-mer et destiné aux propriétaires occupants et aux propriétaires bailleurs ([390]), assure le financement d’un spectre large de travaux des logements du parc privé : travaux d’amélioration de la toiture (isolation du toit : acquisition d’isolants pour les rampants de toitures, les planchers des combles et les toitures terrasses ; installation d’une surtoiture ventilée ou d’un système de protection solaire de la toiture ; pose d’une peinture thermo-réfléchissante), de protection des murs (isolation des murs, installation d’une protection solaire des murs, construction d’une paroi en briques de terre comprimée), amélioration des équipements de production d’eau chaude (installation d’un chauffe-eau solaire ou d’un chauffe-eau thermodynamique à accumulation), équipements de ventilation ou de rafraîchissement (brasseurs d’air fixes plafonniers, climatiseurs), travaux d’éclairage ou de chauffage, etc. ([391])

● Des aides en nette hausse. En cumulé, la consommation des enveloppes déployées par l’Anah au profit de la réhabilitation du parc de logements privés ultramarins est marquée par une nette augmentation, passant de 984 000 euros en 2017 à 4,5 millions d’euros en 2024. Pour la seule année 2025, près de 4 millions d’euros (dont 2,8 en aides aux travaux et 1,19 en aides à l’ingénierie) ont ainsi été effectivement consacrés à la rénovation de 45 logements et à l’adaptation à l’autonomie de 183 logements. Cependant, après une augmentation massive du nombre de logements rénovés dans les DROM (pic à 9 707 en 2021, contre 700 en 2020, pour un montant de 21,5 millions d’euros, contre 1,8 l’année précédente), le versement de MaPrimeRénov’ est marqué par une baisse continue des gestes de rénovation réalisés et des aides distribuées, qui peut s’expliquer, selon l’Anah, « par une combinaison de plusieurs facteurs s’articulant autour d’une baisse de financement de chauffe-eau solaire, principal geste financé par MPR : 1 646 en 2023, 1 372 en 2024, 571 en 2025 (12/11), un accroissement de la lutte contre la fraude et une mobilisation accrue des aides du cadre de compensation » ([392]). Pour l’année 2026, la dotation initiale de l’Anah pour les Outre‑mer, déterminée par le conseil d’administration de l’agence, s’élève à 15,5 millions d’euros.

DÉtail des engagements MaPrimeRÉnov’ (MPR) pour les 5 DROM (2020-2025)

Année	Nombre de logements rénovés MPR	Aides MPR distribuées (en euros)	Montants globaux des travaux générés (en euros)
2020	700	1 750 000	N/A
2021	9 707	21 527 187	36 290 386
2022	4 702	9 956 666	21 010 149
2023	3 488	12 362 806	26 964 718
2024	2 289	6 721 219	15 104 230
2025 (11/11)	895	2 890 519	7 306 674
Évolution 2023/2024	- 34 %	- 46 %	- 44 %

Source : Réponses écrites de l’Anah au questionnaire de la mission.

b. Quatorze projets de renouvellement urbain financés par l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU)

De plus, l’ANRU intervient dans les DROM via l’accompagnement de 14 projets de renouvellement urbain, qui concernent à la fois le parc social, les aménagements urbains et les équipements publics ou à vocation économique ([393]). Insérées dans le cadre du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), ces opérations représentent un montant d’environ 500 millions d’euros de subventions, pour un investissement global des opérations contractualisées de l’ordre d’un milliard d’euros (sur les 12 milliards de subventions de l’ANRU versées au titre du NPNRU, pour un investissement total de 48 milliards d’euros). Comme l’indique l’agence, l’apport en subvention, de l’ordre de 50 % des financements en moyenne dans les DROM (70 % en Guyane et à Mayotte, 50 à 70 % aux Antilles et à la Réunion), est supérieur au taux médian de 35 % observé dans l’Hexagone.

Un dispositif exceptionnel de soutien aux capacités d’ingénierie des DROM

En particulier, l’accompagnement délivré par l’ANRU met l’accent sur le renfort en ingénierie des collectivités ultramarines, au regard des pénuries de compétences rencontrées pour chaque territoire. Ces aides, déployées sur une durée de 7 à 8 ans, ont permis la création de 43 postes en équivalent temps plein (ETP) au titre du NPNRU dans les Outre-mer, afin de renforcer les capacités d’ingénierie des communes, avec un taux de financement de 70 %, soit un volume de 3 ETP par projet (contre 2 en moyenne dans l’Hexagone, avec un cofinancement de l’ordre de 50 % seulement). De surcroît, l’agence a également prévu le déploiement de 85 millions d’euros d’ingénierie interne et externe pour accompagner la conduite des opérations, renforcer les assistances à maîtrise d’ouvrage et faciliter le recours à des maîtres d’œuvre ; en parallèle, elle a déployé 7 missions d’appui à l’élaboration du NPNRU dans les DROM depuis 2014, sous maîtrise d’ouvrage de l’ANRU et avec une prise en charge à 100 % pour un montant total de 850 000 euros. Enfin, l’ANRU a mis en place une École du renouvellement urbain, dispensant « une formation sur les sujets de résorption de l’habitat informel dans une approche d’aménagement urbain, qui réunit des acteurs de tous les DROM, en poste sur le NPNRU, mais aussi sur d’autres problématiques de renouvellement urbain comme Petites Villes de Demain. L’animation assurée par un expert en intervention opérationnelle sur l’habitat privé dégradé fait appel aux compétences des ministères concernés dans une logique d’échanges d’expérience. Cette formation s’est tenue pour la première fois en décembre 2024 et devrait être renouvelée en 2026. » ([394])

Sur l’année 2025, la mise en œuvre de projets ultramarins de renouvellement urbain a connu une forte progression : + 12 points, passant à une proportion d’opérations contractualisées de 72 % (361 millions d’euros) et à un taux d’engagements financiers de 43 % (156,7 millions d’euros) ; d’après l’agence, l’ensemble des projets seront achevés à l’horizon 2032. Ont été ainsi livrés, en 2025, en Guyane, les espaces publics des berges du Maroni à Saint‑Laurent (avec une mise en chantier de l’école Christiane-Taubira à Cayenne) ; en Martinique, des démolitions liées au recyclage foncier (en parallèle de la poursuite du chantier de l’aménagement du boulevard Modock et de l’aménagement du secteur Bon Air) ; en Guadeloupe, la maison de quartier Bergevin (avec la poursuite du chantier de l’aménagement de la ZA Est et la construction de nouveaux logements sur les parcelles P19/P20 à Grand Camp) ; à Mayotte, la résidence jeunes actifs d’AL’MA à Kawéni et l’aménagement de la zone scolaire (construction d’un internat d’excellence, d’une cantine et d’équipements sportifs, co-financés par l’ANRU et le rectorat) ; enfin, à La Réunion, la résidence Victoria (SHLMR) à Saint-André, avec démolition partielle de 6 logements et travaux de réhabilitation, et les aménagements de l’avenue Roméro et de la rue de la Guadeloupe au Port ([395]).

Cependant, la revue nationale des projets du NPNRU réalisée le 20 mai 2025 à la demande de la ministre chargée du logement permet de conclure à des résultats en retrait dans les Outre-mer par rapport à l’Hexagone : ainsi, si 84 % des opérations prévues étaient lancées à cette date (88 % en janvier 2026) dans la France entière et que 25 % d’entre elles étaient déjà livrées (30 % en janvier 2026), reflétant l’accélération de la mise en œuvre du programme, 82 % seulement des projets étaient démarrés dans les DROM et 12 % livrés ; ce retard ultramarin s’explique, selon l’ANRU, par une contractualisation plus tardive.

2. Un concours additionnel des collectivités à l’aménagement du parc

En complément des interventions de l’État, les collectivités territoriales, du fait de leurs compétences en termes de promotion du développement économique et social ([396]) et de planification territoriale ([397]), assurent des interventions complémentaires et diversifiées à l’échelle régionale dans le champ de la politique du logement social.

a. Un cofinancement des opérations de construction

● En Guadeloupe, un co-financement des opérations de construction et de réhabilitation. À titre d’illustration, en Guadeloupe, le département assure le co-financement des opérations de construction de LLTS (via un engagement financier d’environ 320 000 euros par an en moyenne au cours des dix dernières années), l’octroi de garanties d’emprunt en complément des communes pour garantir les prêts des organismes de logement social, ou encore des actions d’amélioration de l’habitat (avec un dispositif d’aide à destination des propriétaires occupants et une participation à hauteur de 150 000 euros par an en moyenne au dispositif partenarial d’amélioration de l’habitat – DPAH). En outre, la collectivité abonde le FRAFU, dans le cadre d’un protocole d’accord en cours de signature.

De même, la région Guadeloupe fournit une participation au DPAH guadeloupéen (à hauteur de 511 000 euros par an en moyenne au cours des dix dernières années) et a mis en œuvre une aide régionale de solidarité à l’amélioration de l’habitat (ARSAH), ainsi que plusieurs petits dispositifs d’aides aux travaux de rénovation (e.g. une « prime à la citerne » destinée à financer des récupérateurs d’eau de pluie individuels). Ces deux partenaires territoriaux, en lien avec la caisse d’allocations familiales (CAF de la Guadeloupe, qui assure le co-financement du LLTS à hauteur de 587 000 euros annuels en moyenne et contribue au financement du DPAH), ont d’après la DEAL participé au financement de l’aménagement du parc social « à hauteur de 2,14 millions d’euros en moyenne par an sur les 10 dernières années, contre 32 millions d’euros en moyenne pour l’État » ([398]).

● En Guyane, des interventions multiples dans l’aménagement du parc social. Acteur de premier plan de la politique du logement social, la Collectivité territoriale de Guyane (CTG) exerce un rôle structurant dans le pilotage, la coordination et l’animation des dispositifs locaux destinés à améliorer la qualité de l’habitat sur le territoire, en collaboration étroite avec l’État, les communes, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et les bailleurs sociaux. À ce titre, elle octroie un soutien financier aux opérations de construction et de réhabilitation de logements sociaux via plusieurs dispositifs : un financement des opérations de LLTS à hauteur de 1 000 euros par logement ; l’octroi de garanties d’emprunt aux bailleurs sociaux pouvant atteindre 60 % des prêts contractés ; le financement des certifications « NF Habitat » et « Haute qualité environnementale » (HQE, de 1 000 à 3 000 euros par logement) ; et le soutien à l’accession sociale à la propriété, avec des subventions allant jusqu’à un montant de 5 000 euros par logement construit. Au-delà du strict champ du logement social, la collectivité déploie également des interventions diverses pour faciliter l’aménagement et la rénovation du parc privé ainsi que l’aménagement du territoire (subventions des réhabilitations de logements privés jusqu’à un montant de 8 000 euros, financement de projets d’aménagement du territoire via le FRAFU).

b. Des interventions directes en matière de gouvernance et de rénovation

À La Réunion, le Conseil régional intervient dans la politique du logement social via la structuration d’instances régionales de gouvernance ([399]). Ainsi, au-delà de sa compétence en termes de planification régionale, la région a mis en place une gouvernance régionale de l’aménagement du territoire, qui découle des réflexions menées dans le cadre des plans Logement Outre-mer (PLOM) 1 et 2. Comme l’indique le Conseil régional, « cet engagement s’inscrit dans une volonté politique forte de structurer et de coordonner l’action des différents acteurs de l’aménagement réunionnais afin de soutenir efficacement les opérations, d’accélérer la production de logements et de répondre collectivement aux défis du territoire : sobriété foncière, adaptation au changement climatique, crise du logement, développement économique » ([400]).

Cette gouvernance se matérialise par la création d’un nouvel outil de structuration de l’aménagement régional, dont l’installation a eu lieu le 10 février 2026, et qui prend la forme d’un espace d’échanges, de concertation et d’orientation, comprenant des groupes techniques et une instance politique, et réunissant l’État, le département, les différents EPCI réunionnais, la branche locale de l’association des maires, l’Établissement public foncier de La Réunion (EPFR), l’Agence pour l’observation de La Réunion, l’aménagement et l’habitat (AGORAH) et les opérateurs du logement social. Il a notamment pour objectifs « d’identifier les priorités d’intervention des politiques publiques en matière d’aménagement du territoire à l’échelle régionale ; d’optimiser, d’adapter et de coordonner les dispositifs financiers ; de proposer des adaptations des textes réglementaires au contexte local ; d’accompagner de manière coordonnée et concrète les porteurs de projets pour la réalisation effective des opérations (dont le déblocage d’opérations) ; et de partager des informations, des expériences et des expertises entre acteurs de l’aménagement » ([401]). D’après le Conseil régional, les premières pistes de travail ont déjà permis d’identifier des obstacles problématiques et d’engager le déblocage d’opérations sur le territoire.

À La Réunion, des dispositifs volontaristes d’aide au logement

En parallèle de sa compétence d’animation de l’aménagement territorial, la région Réunion participe à la politique du logement social au moyen de dispositifs d’accompagnement, indépendants des aides versées dans le cadre de la LBU :

● une contribution au FRAFU, pour les opérations contribuant au développement d’une offre intermédiaire (PLS et PSLA), avec 6 millions d’euros de subventions versées entre 2020 et 2025. En parallèle, la région a mis en place fin 2025 un nouveau dispositif de financement complémentaire au FRAFU destiné à soutenir les opérations d’aménagement comprenant au moins un programme de logements sociaux se trouvant dans une situation de blocage financier ; ce dispositif s’inscrit dans le cadre du contrat de convergence territorial (CCT) et dispose d’une enveloppe de 4 millions d’euros ;

● un soutien aux opérations engagées dans cadre du label Gestion intégrée des eaux pluviales (GIEP), qui vise à promouvoir la mise en œuvre de solutions fondées sur la nature pour la gestion des eaux pluviales, afin de diminuer l’incidence environnementale de la production de logements. Dans ce cadre, la région a officialisé en mai 2025 son soutien à la diffusion de ce label, diffusé par l’organisme CERQUAL/QUALITEL, par le biais d’un financement des frais de labellisation pour les maîtres d’ouvrage engagés dans cette démarche (avec un plafonnement de l’aide à 10 000 euros pour une action de sollicitation du label). Comme l’indique le Conseil régional, ces solutions labellisées « ont démontré leur capacité à diminuer de manière importante les coûts d’aménagement des opérations (jusqu’à 30 % estimé par exemple pour la zone d’aménagement concerté – ZAC – Paniandy à Bras-Panon entre un aménagement classique et un aménagement GIEP), tout en facilitant l’adaptation des logements au changement climatique (diminution des ruissellements et renouvellement de la ressource en eau par l’infiltration) » ([402]) ;

● une participation financière au fonctionnement des organismes territoriaux contribuant à la connaissance du parc de logements et à l’amélioration de l’accès au logement : l’organisme de foncier solidaire (OFS) piloté par le Territoire de l’Ouest, l’AGORAH, ou l’Agence départementale d’information sur le logement (ADIL) réunionnaise ;

● enfin, la mise en place de dispositifs de soutien à la rénovation énergétique des logements¸ au bénéfice des bailleurs et des ménages. D’une part, en qualité d’autorité gestionnaire du programme opérationnel européen FEDER – FSE + pour la période 2021‑2027, la région apporte aux bailleurs une aide pour le financement de la rénovation et de la réhabilitation énergétique et thermique du parc social ainsi que l’installation de chauffe-eaux solaires collectifs (en particulier pour les opérations d’isolation, de protection solaire, de production d’eau chaude et de chauffage solaire, les solutions de confort thermique et bioclimatique, l’éclairage et les systèmes électriques à faible consommation, ou encore les équipements économes en eau), à hauteur de 85 % des projets et avec une enveloppe initiale de 20 millions d’euros, dans l’objectif de financer la rénovation de 1 700 logements à l’horizon 2029.

D’autre part, la région accompagne les foyers les plus modestes dans la lutte contre la précarité énergétique, via plusieurs programmes : un service local d’intervention pour la maîtrise de l’énergie (SLIME, en partenariat avec EDF, à hauteur de 2 millions d’euros par an environ, pour 5 000 bénéficiaires), le programme Écosolidaire, finançant l’installation de chauffe-eaux solaires et individuels avec un très faible reste à charge pour les ménages (3 millions d’euros par an, environ 1 300 à 1 500 bénéficiaires annuels), ou encore un nouveau dispositif inauguré en 2026 pour faciliter le financement de l’installation de panneaux photovoltaïques par les ménages modestes.

Au titre du CCT 2024-2027, la région participe enfin au financement de travaux d’aménagement (hors NPNRU) des espaces extérieurs, en particulier dans les logements sociaux collectifs, pour améliorer la vie quotidienne des résidentes et des résidents, avec un montant total prévisionnel de 4,2 millions d’euros sur la période (reconduction de la mesure prévue dans le CCT 2029-2022) ; à l’heure actuelle, 5 dossiers ont déjà été engagés, pour un montant total de 336 000 euros.

II. UNE POLITIQUE DU LOGEMENT SOCIAL QUI ÉCHOUE À RÉPONDRE AUX BESOINS DES TERRITOIRES ULTRAMARINS

Alors qu’il ressort des objectifs que la loi lui assigne que la politique du logement social a pour vocation de « favoriser une offre de logements qui, par son importance, […] soit de nature à assurer la liberté de choix pour toute personne de son mode d'habitation » ([403]) et de mettre en œuvre l’effectivité du droit au logement ([404]), vos rapporteurs constatent que celle-ci échoue dans les Outre‑mer à apporter une réponse satisfaisante à ces objectifs. Décrochage quantitatif, inadéquation qualitative, inefficience des aides, défaillances partagées, dans un contexte de dégradation de la crise ultramarine de l’habitat : faute d’une vision d’ensemble, le droit à un logement décent et abordable reste donc aujourd’hui dans les territoires ultramarins une réalité fragile et précaire.

Malgré des rapports successifs, des constats réitérés

L’efficacité de la politique du logement social Outre-mer a fait l’objet de constats nombreux partagés par de précédents rapports évaluatifs.

– Pour la Cour des comptes, qui a consacré en 2020 un rapport public thématique au « logement dans les départements et régions d’Outre-mer » ([405]), malgré la valeur cumulée des moyens investis par l’État dans l’aménagement du parc social ultramarin (3,6 milliards d’euros en subventions et en dépenses fiscales entre 2002 et 2017), la mise en œuvre de cette politique est affectée par de nombreuses limites de nature administrative : un ministère des Outre-mer qui peine à donner un cap, des services déconcentrés impuissants à affermir l’opérationnalité des opérations, des collectivités à la situation financière dégradée, et des OLS confrontés à une croissance rapide de la demande.

– Pour la délégation sénatoriale aux Outre-mer, qui a consacré en 2021 un rapport d’information à la politique du logement ultramarin ([406]), l’échec du plan logement Outre‑mer (PLOM 1) réside dans une approche « descendante » qui a jusqu’alors prévalu, au détriment d’une approche territorialisée et concertée. Malgré la mobilisation d’outils budgétaires et fiscaux ciblés, les dispositifs engagés dans les territoires via la LBU souffrent d’un manque critique de cohérence et de pertinence au regard des besoins, dans un contexte de diminution des crédits du P123 (pour la LBU, passage de 270 millions d’euros en 2010 à 210 millions d’euros en 2020) et de sous-consommation récurrente (avec un taux d’exécution inférieur à 90 % entre 2017 et 2019).

– Enfin, pour la délégation aux Outre-mer de l’Assemblée nationale, qui a dédié en 2022 un rapport d’information à la problématique de l’habitat ultramarin ([407]), il est nécessaire de rompre avec une approche quantitative détachée des besoins réels des territoires, et d’adopter une approche plus qualitative qui doit se traduire par une diversification de l’offre de logements locatifs sociaux et une incitation à la modération des loyers.

A. UNE PROFONDE INADÉQUATION DU PARC AUX ÉVOLUTIONS DE LA DEMANDE

Malgré une indéniable dynamique de livraisons, marquée par une augmentation moyenne du parc de l’ordre de 13,2 % entre 2019 et 2026, un constat s’impose : le parc social ultramarin reste, d’un point de vue à la fois qualitatif et quantitatif, très largement inadapté aux besoins des territoires et aux caractéristiques générales de la demande ; cette inadaptation se manifeste sous un prisme à la fois quantitatif et qualitatif.

Évolution du parc de logements aidÉs (LLS, LLTS, PLS, LLI) par territoire

	Parc de logements aidés (2019)	Parc de logements aidés (2022)	Parc de logements aidés (2026)	Évolution 2026/2019	Nombre de logements total	Proportion des logements aidés dans le parc total
Guadeloupe	37 004	35 772	40 044	+ 8,2 %	237 578	16,9 %
Martinique	33 198	34 413	35 510	+ 7,0 %	220 301	16,1 %
Guyane	18 243	20 310	22 501	+ 23,3%	100 424	22,4 %
La Réunion	75 654	79 243	84 988	+ 12,3 %	400 595	21,2 %
Mayotte	275	2 500	3 008	+ 993,8 %	-	4,7 %
Total 5 DROM	164 374	172 238	186 051	+ 13,2 %	984 625	18,9 %
Total France	5 089 800	-	5 319 414	+ 4,5 %	38 400 000	13,9 %

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après données DGOM et Insee.

1. Un décrochage quantitatif marqué entre offre et demande de logements

Alors que la demande de logements sociaux connaît, dans les Outre-mer, une croissance ininterrompue, l’offre disponible, en stock comme en flux, ne permet pas d’absorber la dynamique des besoins. Marqué par l’effet conjugué de l’augmentation des demandes et la baisse des attributions, ce décrochage quantitatif contribue à accroître les tensions structurelles au sein d’un parc sous-dimensionné et à restreindre l’effectivité du droit au logement, signalant une réelle faiblesse de la conception de la politique du logement social ultramarine.

a. Un effet de ciseaux entre hausse de la demande et chute des attributions

● Une accélération manifeste de la demande de logements sociaux. D’une part, la demande de logements sociaux est marquée, dans les Outre-mer, par une augmentation massive depuis une quarantaine d’années (entre 1985 et 2025), qui a récemment connu une nette accélération. À la lecture des données issues du système national d’enregistrement de la demande (SNE), il apparaît que le nombre de demandes actives au moins un jour dans l’année, pour l’ensemble des DROM (hors Mayotte), a crû de 112 000 en 2019 à 128 000 en 2023, soit une hausse de 14,3 %, proportionnellement plus importante que celle observée en moyenne nationale (+ 11,9 %, avec un passage de 3,5 à 3,9 millions de demandes actives au moins un jour). Autrement dit, le nombre de demandeurs augmente plus vite dans les Outre-mer que dans l’Hexagone, cette hausse étant essentiellement portée par la dynamique des demandes enregistrées en Guyane et à La Réunion, où la croissance de la demande est deux fois plus rapide que la moyenne nationale ([408]).

Évolution des demandes actives au moins un jour dans les OUtre-mer

	2019	2020	2021	2022	2023	Évolution 2019/2023
Guadeloupe	21 900	20 300	19 400	20 900	23 800	+ 8,7 %
Martinique	20 700	19 600	19 500	20 000	21 300	+ 2,9 %
Guyane	16 100	16 400	19 400	18 100	19 200	+ 19,3 %
La Réunion	53 400	54 100	56 900	59 500	64 500	+ 20,8 %
Total 4 DROM	112 000	110 400	115 200	118 500	128 800	+ 14,3 %
Total France	3 465 900	3 403 900	3 543 800	3 662 800	3 878 000	+ 11,9 %

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après données SNE.

De la même façon, autre indicateur pertinent pour analyser l’évolution de la demande de logements sociaux, le nombre de demandes effectives au 31 décembre de chaque année, c’est-à-dire des demandes en attente à la fin de l’année, a également connu, au cours des sept dernières années, une importante progression, passant de 66 784 en 2019 à 103 411 en 2025, soit une hausse moyenne de 54,8 % dans les DROM, relativement homogène pour chacun des territoires, à l’exception de Mayotte, qui connaît une augmentation exponentielle de la demande.

Évolution des demandes en attente au 31 dÉcembre de chaque annÉe

	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025	Évolution 2019/2025
Guadeloupe	11 695	10 367	10 598	12 802	15 078	15 872	16 490	+ 41,0 %
Martinique	12 533	11 846	12 029	13 150	14 129	14 964	15 748	+ 25,7 %
Guyane	10 077	12 555	11 402	12 005	13 167	14 658	16 046	+ 59,2 %
La Réunion	32 401	33 166	35 918	39 217	44 278	49 074	51 261	+ 58,2 %
Mayotte	78	200	1 318	2 210	2 983	3 318	3 866	+ 4 856,4 %
Total 4 DROM	66 784	68 134	71 265	79 384	89 635	97 886	103 411	+ 54,8 %

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après données SNE.

Cette trajectoire de la demande se confirme à la lecture des différentes situations locales. Ainsi, à La Réunion, le nombre de demandes enregistrées dans le SNE au 31 décembre est passé de 32 401 en 2019 à 51 261 en 2025, soit une hausse de 58,2 % en sept ans ([409]). Révélatrice de l’ampleur des besoins, au sein de ce volume global, la part des nouvelles demandes est de l’ordre de 61 % en 2024, avec 22 000 radiations au cours de l’année, dont 6 300 à la suite de l’attribution d’un logement et 14 600 pour non-renouvellement ([410]). Dans ce contexte, marqué par une nette concentration de la demande dans certains EPCI (30 % pour la CINOR, 27 % pour le TO, 18,4 % pour la CIVIS, 12,3 % pour la CASUD et 12,1 % pour la CIREST) ([411]), les demandeurs de logements sociaux réunionnais connaissent d’importantes difficultés socioéconomiques : ainsi, 39 % d’entre eux disposent de revenus d’activité, contre 58 % en moyenne nationale, et 19 % sont bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA), contre 9 % en moyenne nationale. Ces chiffres soulignent « la fragilité socio-économique plus marquée du territoire et les difficultés d’accès à l’emploi qui restent structurelles » ([412]).

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE DEMANDES ACTIVES au moins un jour À LA RÉUNION