1. Objectif du dispositif : la lutte contre la précarité énergétique

L’objectif du chèque énergie est la lutte contre la précarité énergétique. La définition monétaire de la précarité énergétique est la suivante : tout ménage est en situation de précarité énergétique si son taux d’effort énergétique (part des dépenses énergétiques dans le revenu disponible du ménage) est supérieur à 8 % et si son revenu par unité de consommation est inférieur au 3e décile de revenu – ce dernier critère excluant les personnes ayant un revenu plus élevé et des dépenses énergétiques très importantes. Le seuil de 8 % a été fixé historiquement comme le double de 4 %, la valeur médiane du taux d’effort énergétique.

Cette définition monétaire, utilisée notamment dans les documents budgétaires pour mesurer l’efficacité du dispositif, peut être complétée par des indicateurs plus qualitatifs, en particulier le « froid ressenti », qui mesure l’existence de moments dans l’année durant lesquels un ménage aurait souffert du froid.

Ainsi que l’indique la suite du rapport (cf. infra, partie II-A), la mesure du phénomène de précarité énergétique peut varier selon le type d’indicateur utilisé, monétaire ou ressenti.

2. Critères d’éligibilité et barème

Le chèque énergie est attribué aux ménages selon des critères simples, reposant uniquement sur deux paramètres : le revenu fiscal de référence (RFR) et le nombre de personnes du foyer. Ainsi, un ménage est éligible dès lors que son revenu fiscal de référence annuel ne dépasse pas :

– 11 000 € par an pour une personne seule ;

– 16 500 € pour un ménage de deux personnes (couple ou famille monoparentale avec un enfant) ;

– 19 800 € pour un ménage de trois personnes (couple avec un enfant ou famille monoparentale avec deux enfants).

Pour chaque personne supplémentaire au sein du ménage, le plafond du revenu fiscal de référence est augmenté de 3 300 €.

Le montant du chèque distribué est compris entre 48 € et 277 €, selon le niveau de revenu fiscal de référence par unité de consommation (UC) ([1]), ainsi que l’indique le tableau ci-dessous.

Barème du chèque énergie en vigueur

Ménage	RFR inférieur à 5 700 € par UC	RFR de 5 700 € à 6 800 € par UC	RFR de 6 800 € à 7 850 € par UC	RFR de 7 850 € à 11 000 € par UC
1 personne	194 €	146 €	98€	48€
2 personnes	240 €	176 €	113 €	63 €
3 personnes et plus	277 €	202 €	126 €	76 €

Les occupants des résidences sociales ([2]) bénéficient d’une aide spécifique de 192 €/logement, demandée par les gestionnaires des établissements pour le compte de leurs résidents – le montant de l’aide est ensuite déduit des redevances mensuelles payées par ces derniers.

3. Modalités d’attribution, d’envoi et d’utilisation

L’un des principes essentiels du dispositif est qu’il repose sur une attribution automatique. Les ménages n’ont ainsi pas besoin de faire de demande expresse pour recevoir le chèque énergie. L’envoi est organisé selon le circuit suivant :

– préparation du fichier des bénéficiaires par la Direction générale des finances publiques (DGFiP) puis transmission de ce fichier à l’Agence de services et de paiement (ASP) ;

– envoi des chèques aux bénéficiaires par l’ASP. Cet envoi est réalisé sur la période d’avril/mai – hormis pour la campagne de 2025 qui a fait l’objet d’un envoi tardif, en novembre (cf infra).

Si les ménages reçoivent le chèque automatiquement, en revanche, ils doivent réaliser une action volontaire pour pouvoir utiliser ce chèque auprès de leur fournisseur d’énergie (hors pré-affectation, voir infra). Cette utilisation peut se faire selon trois modalités :

– envoi du chèque par voie postale à leur fournisseur d’énergie : il s’agit du mode d’utilisation le plus courant, avec 2 millions de chèques énergie en 2024 ;

– la pré‑affectation : lorsque l’usager a choisi cette option auprès d’un fournisseur donné, le chèque énergie est automatiquement déduit de la facture de ce fournisseur pour les années suivantes. Dans ce cas précis, l’appariement est réalisé directement entre l’ASP et le fournisseur (à la condition que l’usager demeure éligible). L’usager ne reçoit plus de chèque, mais une attestation de son montant, précisant que le chèque a bien été adressé à son fournisseur. Ce dispositif représentait 1,9 million de chèques énergie en 2024 ;

– Le e-Chèque : il permet d’utiliser directement le chèque en ligne. Comme il s’agit d’une nouveauté de la campagne 2025, il demeure encore peu utilisé (seulement 150 000 chèques concernés).

Fac-SIMILÉ de chèque énergie reçu par courrier
par un bénéficiaire éligible

Source : ASP

Note : le montant de 500 € est fictif et ne correspond à aucun montant de chèque énergie dans le barème en vigueur.

Le paiement par chèque énergie est accepté par l’ensemble des fournisseurs d’énergie hors carburants : les fournisseurs d’électricité ou de gaz naturel, les vendeurs de gaz de pétrole liquéfié (GPL), à l’exclusion du gaz de pétrole liquéfié utilisé comme carburant, les vendeurs de fioul domestique, les vendeurs de bois, de biomasse, ou d’autres combustibles destinés à l’alimentation d’équipements de chauffage ou à la production d’eau chaude ainsi que les gestionnaires de réseaux de chaleur.

Enfin, il est important de noter que l’éligibilité au chèque énergie donne lieu au bénéfice de droits associés, résumés ci-après.

Droits associés au chèque énergie

Les droits associés à l’éligibilité au chèque énergie sont les suivants :

1. En cas de déménagement, dispense de paiement des frais de mise en service.

2. En cas d’incident de paiement :

– Maintien de la puissance électrique en période de trêve hivernale (du 1er novembre au 31 mars), et en dehors de la trêve hivernale, d'une période d'alimentation minimale en électricité à 1 kVA pendant 60 jours ;

– Réduction des frais liés à une intervention en cas d’impayés (réduction de puissance ou suspension d’alimentation) ;

– Exonération, le cas échéant, des frais liés à un rejet de paiement.

3. Le chèque énergie permet de bénéficier d’un compteur déporté affichant la consommation en euros.

4. Les chèques exceptionnels : un dispositif activé durant la crise énergétique de 2021‑2022

Pour faire face à l’épisode de forte hausse des prix durant la crise énergétique de 2021-2022, le Gouvernement a activé la distribution de chèques énergie « exceptionnels » en complément du bouclier tarifaire sur le gaz naturel et l’électricité. Par rapport au dispositif de droit commun, les chèques énergie « exceptionnels » revêtaient deux spécificités.

D’une part, sur les quatre campagnes additionnelles, deux étaient dédiées aux ménages ayant le bois de chauffage (chèque bois) ou le fioul domestique (chèque fioul) comme mode de chauffage, les deux autres (chèque exceptionnel 2021 et chèque exceptionnel 2022) prenant la forme des campagnes habituelles. Pour les chèques fioul et bois, les ménages devaient effectuer une demande sur un portail dédié, en fournissant des preuves de factures (bois ou fioul) à leur nom ([3]).

D’autre part, ils ont touché un public beaucoup plus large : la cible visée était de 12 millions de foyers, soit 40 % des ménages. Si le public éligible habituellement a fait l’objet d’un soutien renforcé (chèques additionnels allant jusqu’à 200 €), le dispositif s’est étendu jusqu’aux 3ème et 4ème déciles, voire jusqu’au 5ème décile pour le chèque fioul et au 7ème décile pour le chèque bois. Ainsi, la politique mise en œuvre à travers les chèques exceptionnels est allée bien au-delà de l’objectif de lutte contre la précarité énergétique pour se transformer en protection des consommateurs en période de très forte inflation des prix de l’énergie.

Dispositif des chèques exceptionnels distribués en 2021 et 2022

	Modalités et critères d’éligibilité
Chèque énergie exceptionnel 2021	100 € supplémentaires attribués aux bénéficiaires habituels
Chèque énergie exceptionnel 2022	Chèque énergie supplémentaire de 200 € attribué aux bénéficiaires habituels Chèque énergie de 100 € pour les ménages dont le RFR/UC est compris entre 10 800 € et 17 400 €
Chèque fioul 2022	Chèque énergie supplémentaire de 200 € attribué aux bénéficiaires habituels Chèque énergie de 100 € pour les ménages dont le RFR/UC est compris entre 10 800 € et 20 000 €
Chèque bois 2022	Pour les personnes dont le RFR/UC est inférieur à 14 400 € : - Chèque énergie de 100 € pour les bûches ou autres combustibles bois (bûchettes et plaquettes) - Chèque énergie de 200 € pour les granulés de bois. Pour les personnes dont le RFR/UC est compris entre 14 400 € et 27 500 € : - Chèque énergie de 50 € pour les bûches ou autres combustibles bois (bûchettes et plaquettes) - Chèque énergie de 100 € pour les granulés de bois

La distribution de chèques en un temps réduit a été rendue possible par l’existence des chèques énergie « classiques ». L’instrument de paiement et le circuit d’attribution via l’ASP étaient déjà fonctionnels, ce qui a permis une activation dans un délai de quelques semaines seulement.

5. Le chèque énergie en chiffres

	Campagne 2025	Cumulé depuis la création du dispositif
Nombre de chèques émis (en millions)	4,2	49,6
Dont chèques exceptionnels	N/A	15,3
Valeur totale des chèques remboursés (en M€)	508	7 238
Dont chèques exceptionnels	N/A	2 044
Valeur moyenne d’un chèque	153 €	N/A

B. OBJECTIFS DE LA MISSION ET MÉTHODOLOGIE

Les objectifs de la mission d’évaluation sont les suivants :

– mesurer l’adéquation du dispositif à la lutte contre la précarité énergétique, sur la base du retour d’expérience de ses dix années de mise en œuvre ;

– proposer d’éventuelles évolutions pour en améliorer les effets positifs sur les bénéficiaires.

Pour répondre à ces objectifs, vos rapporteurs ont procédé en trois étapes successives :

1. Étape 1 : Revue bibliographique et analyse des précédents travaux d’évaluation déjà réalisés

Le dispositif du chèque énergie a déjà fait l’objet de travaux d’évaluation, en particulier :

– un rapport de la Cour des comptes sur saisine de la Commission des finances de l’Assemblée nationale, publié en février 2022 ([4]) ;

– des notes du Commissariat général au développement durable, publiées en mai 2024 ([5]) et juin 2025 ([6]).

Par ailleurs, le Médiateur national de l’énergie et l’Observatoire national de la précarité énergétique (ONPE) publient des travaux réguliers sur le sujet :

– le tableau de bord de la précarité énergétique ([7]), publié chaque année par l’ONPE, fournit un panorama exhaustif de l’état du phénomène de la précarité énergétique ;

– le baromètre énergie-info ([8]), édité par le Médiateur national de l’énergie, repose sur une enquête réalisée auprès de 2 000 foyers de France métropolitaine par un institut de sondages.

2. Étape 2 : Auditions

L’analyse des rapports et travaux déjà conduits sur le sujet a été complétée par des auditions des principaux acteurs du dispositif, que l’on peut regrouper en trois catégories :

– institutions publiques en charge de la mise en œuvre ou du suivi du dispositif ;

– opérateurs de l’énergie ;

– associations de lutte contre la précarité et de soutien aux personnes en situation de précarité.

La liste des organismes et personnes auditionnées est présentée en annexe 1.

3. Étape 3 : Compléments d’études et consultations approfondies des opérateurs

Suite aux deux premières étapes de diagnostic, des compléments d’études ont été menés par vos deux rapporteurs pour examiner la pertinence de modifications du dispositif. Ces compléments ont consisté en :

– la réalisation par le Commissariat général au développement durable (CGDD) de simulations de modification du barème du chèque énergie, avec l’appui de la Direction générale de l’énergie et du climat (DGEC),

– l’organisation d’une table ronde, le 15 avril 2026, rassemblant les administrations et opérateurs en charge de la mise en œuvre du dispositif, afin d’identifier précisément les causes des dysfonctionnements constatés et de dresser des pistes de remédiations.

II. LES PREMIERS ENSEIGNEMENTS TIRÉS DES TRAVAUX D’ÉVALUATION EXISTANTS ET DE LA CONSULTATION DES PARTIES PRENANTES

Le travail d’état des lieux initial de la mission a été facilité par la convergence des observations de l’ensemble des intervenants. Les points relevés ci‑dessous font l’objet d’un diagnostic partagé par les trois catégories d’acteurs, institutions publiques, opérateurs de l’énergie et associations de lutte contre la précarité.

A. PRÉCARITÉ ÉNERGÉTIQUE : UNE STABILITÉ SELON L’INDICATEUR BASÉ SUR LE TAUX D’EFFORT ÉNERGÉTIQUE, UNE FORTE DÉGRADATION SELON LES INDICATEURS DE RESSENTI ET LES STATISTIQUES D’INTERVENTIONS POUR IMPAYÉS

1. Évolution générale de l’indicateur de précarité énergétique basé sur le taux d’effort énergétique

Depuis 2016, le taux de précarité énergétique sur l’ensemble de la population française est compris entre 9,4 % et 11,4 %, et le taux corrigé de la météo entre 10,4 % et 11,6 %.

Évolution du taux de précarité énergétique
(selon le TEE_3D brut et corrigé de la météo)

Source : Tableau de bord de la précarité énergétique, ONPE, nov. 2025

Le principal indicateur pour mesurer la précarité énergétique est calculé à partir du taux d’effort énergétique, qui est le rapport entre des dépenses énergétiques et les revenus du ménage. Plusieurs facteurs viennent ainsi impacter le « numérateur » et le « dénominateur » du paramètre :

– dépenses énergétiques : prix des énergies, évolution de la performance des logements, météo ;

– revenus : évolution du revenu des ménages, via l’inflation des salaires, etc.

En synthèse des travaux d’évaluation analysant l’évolution de la précarité énergétique – travaux mentionnés précédemment, voir en particulier les notes du CGDD –, le prix des énergies a évolué plus fortement que les revenus des ménages, mais l’amélioration de la performance énergétique des bâtiments a permis de stabiliser le taux de précarité énergétique.

Évolution du prix des énergies et du RMI/RSA en euros courants
(base 100 en 1990)

Source : Tableau de bord de la précarité énergétique, ONPE, nov. 2025

Le graphique ci-dessus montre que le revenu minimal (RMI puis RSA) a évolué de façon continue depuis 1990, et a presque doublé depuis cette date. Mais le prix des énergies a crû de façon plus importante et a connu en particulier une très forte hausse depuis 2021 sans qu’il y ait d’effet de rattrapage par la suite.

Facteurs expliquant la quasi-stabilité de la précarité énergétique corrigée de la météo en 2023 et sans prise en compte des chèques énergie
(en points de pourcentage)

Source : CGDD

Le graphique ci‑dessus illustre les calculs réalisés par le CGDD visant à décomposer les effets des différents paramètres macroéconomiques sur le taux de précarité énergétique. Par rapport à l’année 2022, la précarité énergétique (indicateur corrigé de la météo) a reculé de 0,1 point en 2023.

Ce recul s’explique en réalité par l’addition d’effets contradictoires :

– un prix des énergies en très forte hausse : toutes choses égales par ailleurs, le prix des énergies aurait entraîné une hausse de 2,2 points de la précarité énergétique ;

– un revenu des ménages qui a augmenté (effet de – 1,2 point sur la précarité énergétique) ;

– Une consommation moyenne par logement qui a diminué (effet de – 0,9 point) grâce à la rénovation thermique et l’amélioration des logements neufs.

2. Résultats du baromètre énergie-info réalisé par le Médiateur national de l’énergie

À l’indicateur monétaire de la précarité énergétique s’ajoutent des indicateurs qualitatifs, en particulier le « froid ressenti », qui tend à mesurer l’existence de moments dans l’année durant lesquels un ménage aurait souffert du froid. Ces indicateurs sont notamment utilisés par le Médiateur national de l’énergie (MNE) et l’ONPE.

Les analyses de ressenti montrent une forte dégradation. D’après le baromètre 2025 du Médiateur de l’énergie :

36 % des ménages déclarent rencontrer des difficultés pour payer leurs factures de gaz ou d’électricité (contre 28 % en 2024) ;

Part de ménages ayant restreint leur utilisation du chauffage
ou rencontré des difficultés à payer leur facture d’énergie

Source : baromètre énergie-info 2025, Médiateur national de l’énergie

35 % déclarent avoir souffert du froid au moins 24 heures dans leur logement l’hiver dernier, contre 30 % en 2024 et 14 % en 2020.

Part des ménages ayant souffert du froid au cours de l’hiver

Source : baromètre énergie-info 2025, Médiateur national de l’énergie

Cette proportion, déjà élevée, est près de deux fois plus importante chez les bénéficiaires du chèque énergie, qui sont 59 % à avoir souffert du froid (+ 10 points entre 2024 et 2025).

Les chiffres pour l’année 2026 ne sont pas encore disponibles. Au regard de l’évolution des prix de l’énergie entre 2024 et 2025, une stabilisation est espérée, mais sans retour à la situation d’avant-crise énergétique.

3. Évolution des interventions pour impayés

Dernier indicateur permettant de caractériser l’évolution de la précarité énergétique, l’évolution des interventions pour impayés est également tracée par le Médiateur national de l’énergie (MNE).

Le graphique ci‑dessous montre que le nombre d’interventions pour impayés a très fortement augmenté depuis 2019 (+ 85 %, voire + 118 % en tenant compte du point bas de 2020).

Évolution des interventions pour impayés

Source : baromètre énergie-info 2025, Médiateur national de l’énergie

En conclusion, si l’indicateur monétaire révèle une stabilité du phénomène de précarité énergétique sur l’ensemble de la population française, les indicateurs de ressenti et d’incidents pour impayés font apparaître une vraie rupture entre les situations d’avant et après crise énergétique. Le reflux des prix de l’énergie amorcé depuis le début de l’année 2025 a permis de stabiliser la situation, mais à des niveaux beaucoup plus élevés qu’avant-crise. D’après le CGDD, observer des différences entre indicateurs monétaires et indicateurs basés sur le ressenti constitue un phénomène classique, documenté par la littérature économique dans le domaine de l’inflation, par exemple. Les rapporteurs formulent une hypothèse complémentaire : les efforts de restriction des usagers face à la hausse des prix pourraient avoir contribué à stabiliser le taux de précarité énergétique chez les personnes ayant des factures importantes.

Le démarrage d’une nouvelle crise avec la guerre au Moyen‑Orient survenue en mars 2026, pouvant entraîner des effets très importants sur les prix du gaz naturel et du fioul domestique, fait craindre une reprise à la hausse des difficultés rencontrées par les ménages.

B. LE CHÈQUE ÉNERGIE : UNANIMEMENT SALUÉ COMME UN « BON DISPOSITIF », NÉCESSAIRE POUR AIDER LES PUBLICS PRÉCAIRES

Face aux difficultés rencontrées par les ménages pour payer leurs factures, le chèque énergie a été unanimement décrit comme un « bon dispositif », absolument nécessaire pour accompagner les publics précaires.

1. Un dispositif lisible et simple à la mise en œuvre

a. Pour les ménages bénéficiaires

Le chèque énergie a constitué une aide particulièrement utile au paiement des factures, pour les raisons suivantes :

– l’envoi des chèques aux bénéficiaires est automatique, et repose sur des critères d’attribution simples ;

– l’utilisation des chèques est assez aisée. Les deux grandes modalités d’utilisation sont l’envoi d’un chèque papier et la pré-affectation. Dans ce dernier cas, le bénéficiaire n’a plus d’action à réaliser pour peu qu’il demeure bénéficiaire d’une année sur l’autre et qu’il ne change pas de fournisseur d’énergie ;

– les taux d’impayés chez les ménages éligibles sont plus importants que dans l’ensemble de la population. L’attribution d’un chèque, couplée à la mobilisation d’autres aides quand c’est possible (fonds de solidarité logement, aides communales, aides versées par les organismes d’aides aux personnes en situation de précarité), constitue un bon moyen de parvenir à annuler tout ou partie des dettes auprès des fournisseurs d’énergie pour les ménages en grande difficulté de paiement.

Les critiques apportées portent principalement sur le courrier d’accompagnement du chèque énergie, considéré comme complexe pour les personnes en situation de grande précarité (voir en annexe 2, copie du courrier d’accompagnement).

b. Pour les opérateurs de l’énergie

Le fonctionnement du dispositif est également décrit comme satisfaisant par les opérateurs d’énergie :

– Les principaux coûts exposés par les fournisseurs sont intervenus à la mise en place du dispositif, sur la période 2016 – 2018. Les développements informatiques réalisés sont désormais amortis.

– Le chèque énergie contribue à solvabiliser leurs clients, et réduit donc le nombre de situations d’impayés ou leur ampleur. – Le coût de traitement est mesuré. Il s’explique principalement par l’encaissement des chèques papier :

27 centimes d’euros contre 3 centimes d’euros pour le chèque dématérialisé (chiffres Engie) ;
coût d’encaissement de 50 centimes par chèque environ pour EDF.

Avant la mise en œuvre de la réforme de l’identification des bénéficiaires, les fournisseurs étaient parvenus à des taux de pré‑affectation élevés (75 % pour Engie, 70 % pour EDF) permettant de limiter ce coût.

– Les campagnes d’envoi des chèques génèrent un pic dans les centres d’appel que les fournisseurs doivent anticiper.

– Les délais de remboursement par l’ASP sont très courts : alors que l’article R. 124‑9 du code de l’énergie prévoit une durée maximale de 15 jours, Total Energies indique un délai de remboursement de 5 à 7 jours.

– Les cas de fraude sont marginaux :

Engie : 0,04 % de doublons constatés ;
EDF : < 0,5 % des chèques (10 000 par campagne) sur lesquels doivent être réalisées des corrections d’affectation liées à des erreurs ou à des fraudes. 6 600 chèques déclarés invalides par l’ASP en 2024 pour cause de chèque perdu, déjà utilisé ou périmé.

De manière générale, le chèque énergie s’inscrit dans le cadre des politiques d’accompagnement des publics précaires menées par les fournisseurs (plateformes de conseillers spécialisés en lien avec les travailleurs sociaux, etc.)

2. Des taux de recours élevé, avec toutefois des difficultés à atteindre les populations les plus précaires

L’un des atouts du dispositif relevé unanimement est le taux de recours élevé. Ce taux s’est amélioré d’année en année, pour atteindre 84,5 % en 2023.

Il s’agit d’un taux élevé pour un dispositif social. Par comparaison, la Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) indique, sur la base des études spécifiques réalisées sur le sujet, que les taux de non‑recours étaient de :

34 % pour les bénéficiaires du RSA ;

50 % pour les bénéficiaires du minimum vieillesse ;

31 % pour les bénéficiaires de la C2S gratuite ;

66 % pour les bénéficiaires de la C2S payante.

Plusieurs facteurs expliquent les bons résultats du chèque énergie :

– la stabilité de la population éligible : 75 % de population stable d’année en année ;

– la simplicité des démarches. Comparativement par exemple au RSA, qui requiert de réaliser une déclaration de ressources de tous les membres du foyer tous les trois mois, le chèque énergie est reçu directement, ce qui évite donc à un ménage de se questionner sur son éligibilité. Dans le cas de la pré‑affectation, ce dernier n’a plus aucune démarche à réaliser. Or, le nombre de pré‑affectations est passé de 763 000 en 2020 à 2,671 millions en 2023, soit un taux de 48 % ;

– le caractère moins stigmatisant de l’aide.

Dans le cas du chèque énergie, d’après l’expérience des acteurs (opérateurs de l’énergie et travailleurs sociaux), le non‑recours toucherait principalement des personnes âgées ou en difficulté avec les outils numériques, les personnes isolées socialement ou les jeunes entrant dans l’autonomie administrative. Les principales causes de non‑recours seraient la perte/oubli des chèques papier, une pré‑affectation qui demande une action volontariste du bénéficiaire au départ, les déménagements ou changements de fournisseurs qui font tomber la pré‑affectation, des démarches perçues comme complexes dans la correction d’erreurs (montant/non‑réception).

3. Une sortie de la précarité énergétique pour 500 000 ménages, avec un effet le plus fort pour les ménages à très faible revenu

Malgré une augmentation très forte des prix de l’énergie, l’indicateur de précarité énergétique basé sur le taux d’effort énergétique est resté stable durant la crise énergétique grâce à des mesures massives de protection du consommateur.

Les travaux réalisés par le CGDD couvrent les trois types de mesures mises en place pendant la crise énergétique : bouclier tarifaire, chèque énergie « classique » et chèques énergies « exceptionnels ». Le graphique ci-dessous permet d’illustrer la contribution des différents dispositifs de soutien au consommateur à la réduction de la précarité énergétique, hors Outre-mer ([9]). La mesure utilisée est le nombre de ménages dont le taux d’effort énergétique est passé en‑dessous des 8 % grâce à l’activation d’un ou plusieurs dispositifs.

Sans surprise, le bouclier tarifaire a eu un impact massif sur la réduction de la précarité énergétique, au regard des montants concernés (passage de la barre grise à la barre orange dans le graphique ci-dessous).

Malgré des montants distribués beaucoup moins importants que le bouclier tarifaire, la contribution du chèque énergie à la lutte contre la précarité énergétique est bien réelle. En 2023, le dispositif (hors chèques exceptionnels) a contribué à sortir près de 500 000 ménages de la précarité énergétique (passage de la barre orange à la barre bleue).

Nombre de ménages en situation de précarité énergétique en 2023
selon les dispositifs de soutien pris en compte

Source : CGDD, modèle Prometheus 2025

Concernant le chèque exceptionnel, ce dernier a réduit de 720 000 le nombre de ménages en situation de précarité (passage de la barre orange à la barre bleue à la barre violette). En effet, pour l’année 2023, les dépenses liées aux chèques exceptionnels sont demeurées importantes en raison de l’étalement de l’utilisation des chèques distribués en 2021 et 2022. Le montant total des dépenses (chèques énergie classique et chèques exceptionnels) s’est élevé à 1 623 M€ en 2023. Les dépenses liées aux campagnes de chèques exceptionnels sont décrites en détail dans le paragraphe suivant.

Le CGDD estime que l’impact du chèque énergie (hors chèques exceptionnels) sur le taux de précarité énergétique est de ‑ 1,4 point après correction de l’impact météorologique. Ce taux aurait été de 10,8 % en 2023 sans allocation de chèque énergie, il est de 9,4 % avec.

Si l’on analyse les résultats en décomposant par décile de revenu, le graphique ci‑dessous montre que le chèque énergie a eu un effet important pour les ménages du premier décile. Dans cette catégorie, la mise en place du chèque énergie a permis de réduire le taux de précarité énergétique de 13 points (passage de la barre orange à la barre bleue, pour le 1er dixième). Cet effet est en revanche plus limité pour les ménages du deuxième décile (‑ 2 points de taux de précarité énergétique, passage de la barre orange à la barre bleue, pour le 2ème dixième) et du troisième décile (< 1 point, passage de la barre orange à la barre bleue, pour le 3ème dixième).

Proportion de ménages en situation de précarité énergétique en 2023
par dixième de niveau de vie selon les dispositifs de soutien pris en compte

Source : CGDD

Ces analyses chiffrées corroborent les observations recueillies lors des auditions. Le chèque énergie est absolument nécessaire pour les personnes les plus précaires qui en bénéficient. Sa contribution à la lutte contre la précarité énergétique est significative mais ne permet pas toutefois d’apporter une réponse suffisante au problème.

4. Le chèque exceptionnel : une activation nécessaire pendant la crise énergétique, l’intérêt relatif des chèques « bois » et « fioul »

L’attribution de chèques exceptionnels durant la crise énergétique a permis d’accompagner les publics les plus précaires dans une situation de forte inflation des prix de l’énergie. Plusieurs éléments peuvent être soulignés :

La campagne exceptionnelle de 2021 a constitué une aide aux publics les plus précaires, dans la mesure où elle ne concernait que les ménages éligibles précédement. Le coût budgétaire de 475 M€ a représenté un supplément de 66 % par rapport au coût de la campagne classique (721 M€).

La campagne exceptionnelle de 2022 a été beaucoup plus massive. Le nombre de ménages bénéficiaires a doublé, entraînant une forte augmentation des dépenses associées. Le coût budgétaire de 1 468 M€ représente une hausse de 1 Md€ par rapport à la campagne exceptionnelle de 2021 et le double de la campagne classique pour l’année 2022 (728 M€).

Enfin, les campagnes « fioul » et « bois » ont eu un effet limité. Alors qu’elles visaient un public respectif de 1,6 et 2,6 millions de ménages éligibles, le nombre de ménages qui ont fait la démarche volontaire de demander un chèque énergie a été bien plus réduit : 315 000 pour la campagne fioul et 522 000 pour la campagne bois, soit un taux de mobilisation des ménages éligibles de 20 % dans les deux cas. Ce retour d’expérience prouve l’

intérêt du dispositif d’envoi automatique des chèques par rapport à une logique de guichet. L’automaticité constitue une condition essentielle au bon fonctionnement du dispositif.

Bilan chiffré des campagnes de chèques exceptionnels

	Camp. 2021 except.	Camp. 2022 except.	Camp. Fioul	Camp. Bois bûches	Camp. Bois pellets
Nombre de chèques émis	5 817 928	11 896 949	315 484	160 117	361 991
Taux d'usage	81 %	82 %	93 %	91 %	96 %
Valeur totale des chèques remboursés (en M€)	475	1 468	45	10	46
Valeur moyenne d’un chèque remboursé	100 €	150 €	155 €	69 €	137 €

Source : ASP

5. Un public qui n’a que peu de possibilités de lutter contre les causes profondes de la précarité énergétique

Le chèque énergie n’entre pas en compétition avec des dispositifs structurels de lutte contre la précarité énergétique visant à traiter des « causes profondes » de cette dernière.

Les tableaux et graphiques présentés ci-après permettent de dégager des éléments à l’appui de ce constat. Ils sont extraits du rapport de l’ONPE de novembre 2024 ([10]), qui analyse les déterminants de la précarité énergétique selon les enquêtes successives de l’Insee (2006, 2013 et 2020) et avec le prisme d’indicateurs différents (taux d’effort énergétique, froid ressenti, bas revenus‑dépense élevée). Même s’il ne s’agit pas de calculs économétriques présentant des effets « toutes choses égales par ailleurs », ils contiennent une description précise des ménages en situation de précarité énergétique.

S’agissant des déterminants de la précarité énergétique, la mauvaise isolation du logement ressort sans surprise comme un élément essentiel, par exemple selon le critère du froid ressenti.

Ménages ayant eu froid selon les causes du froid subi
(ensemble des ménages)

Source : ONPE

Les ménages en situation de précarité énergétique n’ont en réalité que peu de leviers d’action.

D’une part, dans la population des ménages précaires énergétiquement, on note une surreprésentation des locataires. Or, ces derniers n’ont pas la possibilité d’agir eux-mêmes pour résoudre les problématiques de mauvaise isolation de leur logement.

Caractéristiques des logements des ménages
en situation de précarité énergétique en 2006

Source : ONPE

Le tableau ci-dessus montre que, quel que soit l’indicateur utilisé (taux d’effort énergétique, froid ressenti, etc.), les locataires sont « surreprésentés » dans la population des ménages en situation de précarité énergétique par rapport à leur poids global. Si l’on considère par exemple la population des locataires du parc social (ligne « Locataires social »), ces ménages représentent 17,2 % de la population totale (colonne « Ensemble des ménages ») ; ils pèsent pour 20,4 % des ménages en situation de précarité énergétique selon le critère de taux d’effort énergétique (colonne TEE_8%_3D) ; ils représentent 27,4 % des ménages précaires énergétiques selon le critère BRDE au m² (colonne BRDE_m²) et 40,2 % des ménages précaires énergétiques selon le critère du froid ressenti (colonne FROID_3D). Le constat est similaire pour les ménages locataires du parc privé.

Si l’on s’intéresse plus particulièrement au critère du froid ressenti, la proportion de ménages du parc social ayant souffert du froid est deux fois supérieure à celle de l’ensemble des ménages (21,1 % contre 10,2 %). Pour les locataires du parc privé, l’écart est d’environ 50 % (15,6 % contre 10,2 %).

Statuts d’occupation des résidences dont les occupants ont eu froid en 2020

Source : Sdes – Enquête logement 2020

Nombre de ménageS ayant eu froid selon leur statut d’occupation en 2020

Source : Sdes – Enquête logement 2020

D’autre part, et par définition, quand bien même ils seraient propriétaires, les ménages précaires ne disposent en général pas des ressources nécessaires pour réaliser les travaux d’amélioration de leur logement compte tenu de leur très faible niveau de revenu.

Ces éléments montrent que la résolution définitive des situations de précarité énergétique nécessite des mesures structurelles très fortes, auprès notamment des bailleurs sociaux et des bailleurs privés. L’accompagnement social sous la forme du chèque énergie est indispensable pour les ménages à revenus très modestes qui ont des difficultés à payer leurs factures, les publics qui ne peuvent pas investir eux-mêmes pour rénover leur habitat (locataires, personnes hébergées, etc.) ou les propriétaires dont les ressources ne leur permettent pas de financer le reste à charge une fois déduites les différentes aides, nationales ou locales.

Les aides à l’investissement dans la rénovation énergétique ou le changement de vecteur (MPR, CEE) permettent d’alléger durablement les factures des ménages, et de sortir les foyers de la précarité énergétique. La rénovation thermique est en particulier utile pour accompagner les propriétaires à revenus modestes qui vivent dans des passoires thermiques, mais elle suppose un investissement beaucoup plus conséquent que le montant du chèque. Les dispositifs de soutien à la rénovation thermique à destination des ménages précaires sont décrits dans l’encadré ci-après.

Les dispositifs de soutien à la rénovation énergétique des ménages précaires

Plusieurs dispositifs de soutien à la rénovation énergétique mettent un accent particulier sur les ménages les plus modestes. Ils sont décrits ci-après (source : DGEC).

1. MaPrimeRénov’ (MPR) – Financement de la rénovation pour les ménages modestes : une part importante des subventions est à destination de ménages à revenus modestes, dont une partie est en situation de précarité énergétique. Par ailleurs, les primes versées sont plus élevées pour les ménages modestes. A la date de novembre 2025, 6,6 milliards d’euros de travaux ont été financés par MPR, avec 70 % des bénéficiaires identifiés comme modestes ou très modestes. MPR apporte des subventions à des particuliers pour financer les travaux de rénovation énergétique : isolation, changement du système de chauffage, installation d’une ventilation, réalisation d’un audit énergétique, et rénovation globale. Par ailleurs, le renforcement du réseau de conseil France Rénov’ et le développement des « accompagnateurs Rénov’ » permettent d’améliorer le conseil à l’ensemble des ménages, avec un effort tout particulier vers les ménages modestes et très modestes.

2. Les « CEE précarité » – Le dispositif des certificats d’économies d’énergie (CEE) impose aux fournisseurs d’énergie de financer un certain volume de travaux de rénovation énergétique chez les ménages français, dont une partie chez les ménages en situation de précarité énergétique. Il existe en particulier une obligation spécifique de générer des « CEE précarité ». De 2016, date de la création de l’obligation « précarité énergétique », à 2025, 1 600 TWh Cumac ([11]) de CEE « précarité énergétique » ont été délivrés sur le registre national des CEE, dont 755 TWh Cumac depuis le 1er janvier 2022, date de démarrage de la cinquième période. Pour cette dernière période, cela correspond à 6,2 milliards d'euros de travaux financés au titre des CEE « précarité énergétique ». Pour la sixième période des CEE (2026‑2030), la part de CEE précarité a été maintenue au niveau moyen annuel de la cinquième période, soit 280 TWhc/an, correspondant à 27 % de l'obligation totale (égale à 1 050 TWhc/an).

Le dispositif des CEE finance également plusieurs programmes qui ciblent les ménages précaires et aident à la lutte contre la précarité énergétique. Les plus notables sont les suivants :

– le programme SLIME : Octroi de financements aux collectivités locales pour faciliter le repérage et l’accompagnement des ménages confrontés à la précarité énergétique ;

– le programme Territoires Zéro Exclusion Énergétique : Lever les obstacles à la rénovation performante de l’habitat des propriétaires occupants en situation de grande précarité ;

– le programme Fonds de garantie pour la rénovation énergétique : Renforcer l’appui aux ménages modestes en facilitant la délivrance des prêts par les banques ;

– le programme Bail Rénov’ : Accompagner les propriétaires et locataires pour la rénovation du parc locatif privé.

Outils de financement – Afin de mieux financer le reste à charge et faciliter l’accès des ménages à des crédits bancaires, plusieurs outils de financement existent comme :

– l’éco-prêt à taux zéro (écoPTZ) qui est un prêt sans intérêts dédié au financement des travaux de rénovation dans un logement ;

– le Prêt avance rénovation (créé en mars 2022), qui permet de financer des travaux de rénovation énergétique, avec un remboursement exigible uniquement à la vente du bien ou au moment de la succession. Le prêt est garanti grâce à une hypothèque sur le logement, couplée à une garantie publique couvrant 75 % du montant emprunté.

C. UN DISPOSITIF MIS EN DANGER PAR UNE GESTION ERRATIQUE AU COURS DES DERNIÈRES ANNÉES

Des séries de décisions et non-décisions gouvernementales ont contribué à menacer fortement le dispositif au cours des dernières années.

1. Un montant qui représente seulement 10 % de la facture des bénéficiaires

Le taux de couverture représente la part moyenne de la dépense énergétique du logement couverte par le chèque énergie chez les bénéficiaires. Selon le CGDD, ce taux de couverture était de 10 % en 2024.

Les chiffres des fournisseurs d’énergie représentent une mesure partielle du phénomène, car les ménages peuvent avoir plusieurs factures d’énergie – en particulier pour les ménages qui ne se chauffent pas à l’électricité ou qui ont deux sources de chauffage. Le taux de couverture calculé n’intègre ainsi pas l’ensemble des dépenses énergétiques du logement. Toutefois, des éléments intéressants sur la consommation des ménages en situation de précarité énergétique peuvent être signalés, corroborant ce constat d’un taux de couverture faible.

Le chèque énergie touche une population fortement contrainte, qui consomme moins d’énergie que les autres ménages. Ainsi, la consommation moyenne d’un client EDF bénéficiant d’un chèque énergie est de 3,6 MWh/an, contre une moyenne de 4,4 MWh/an sur l’ensemble du portefeuille clients EDF. Engie indique que la facture moyenne pour ces clients est de 1 300 €/an, contre 1 500‑1 600 € sur l’ensemble de son portefeuille.

Quels que soient les fournisseurs d’énergie et le mode de chauffage, les chiffres sont convergents. Le chèque, d’un montant moyen de l’ordre de 150 €, représente 12‑13 % de la facture totale de leurs clients bénéficiaires du chèque.

Part du chèque énergie dans la facture (données fournisseurs)

	Montant moyen de la facture	Montant moyen du chèque énergie	Pourcentage
EDF	1 140€	149 €	13 %
Total Energies	1126	146 €	13%
Engie	1 300	156 €	12%

Source : questionnaires adressés aux fournisseurs d’énergie

Quelle que soit la vision (factures fournisseurs ou statistiques fournies par le CGDD sur la population française), le chèque énergie représente une proportion faible de la facture, qui ne permet pas d’avoir un impact important pour les ménages les plus précaires. Il s’agit aujourd’hui seulement d’un appoint, nécessaire mais insuffisant.

2. Ni revalorisation du barème des chèques, ni indexation des seuils d’éligibilité

Le barème des chèques attribués n’a été réévalué de façon significative qu’une seule fois depuis leur création, au 1er janvier 2019, avec :

– une augmentation uniforme de la valeur faciale des chèques de 50 € ;

– la création d’une tranche supplémentaire, qui a porté le nombre de ménages éligibles de 3,6 à 5,7 millions.

Depuis 2020, les seules modifications ont porté sur l’actualisation des barèmes d’éligibilité, pour suivre l’inflation.

Évolution du barème du chèque énergie depuis sa création

	Taille du ménage	RFR/UC
		< 5 600 €	De 5 600 € à 6 700 €	De 6 700 € à 7 700 €	-
2016-2018	1 UC	144	96	48
	1 < UX < 2	190	126	63
	2 UC ou plus	227	152	76
					De 7 700 € à 10 699 €
2019-2020 ([12])	1 UC	194	146	98	48
	1 < UX < 2	240	176	113	63
	2 UC ou plus	277	202	126	76
					De 7 700 € à 10 800 €
2021-2023 ([13])	1 UC	194	146	98	48
	1 < UX < 2	240	176	113	63
	2 UC ou plus	277	202	126	76
		< 5 700 €	De 5 700 € à 6 800 €	De 6 800 € à 7 850 €	De 7 850 € à 11 000 €
À partir de 2023 ([14])	1 UC	194	146	98	48
	1 < UX < 2	240	176	113	63
	2 UC ou plus	277	202	126	76

En bleu gras : évolutions du barème d’une période à l’autre

Source : adapté de Cour des comptes, d’après arrêtés ministériels

La non‑revalorisation du montant des chèques depuis 2019 a engendré la baisse du taux de couverture de la facture énergétique des ménages par le chèque énergie. Alors que le taux de couverture moyen pour l’ensemble des bénéficiaires était de 12 % en 2019, il n’était plus que de 10 % en 2024. Ce taux de couverture a baissé de 4 points pour les ménages les moins favorisés, appartenant à la première tranche du barème (de 21 à 17 %).

Taux de couverture moyen de la dépense énergétique de logement
par le chèque énergie

Source : CGDD

L’absence de revalorisation du montant facial des chèques énergie renforce d’année en année l’insuffisance des montants attribués aux bénéficiaires et contribue à diluer l’effet du dispositif sur la précarité énergétique.

3. L’échec massif de la transition vers un nouveau système d’identification suite à la suppression de la taxe d’habitation

Ainsi que l’illustre le graphique ci-dessous, le nombre de chèque émis – hors distribution de chèques exceptionnelle – était assez stable entre 2019, année de création d’une tranche de bénéficiaires, et 2024. La baisse, liée à la non‑indexation du barème d’éligibilité sur l’inflation, était continue mais faible.

Nombre de chèques émis par campagne depuis 2018

Source : Données ASP, données au 30 avril 2026

La dernière campagne réalisée sous l’ancien dispositif d’identification des bénéficiaires, en 2024, a touché 5,7 millions de bénéficiaires. Pour cette année‑là et de manière exceptionnelle, l’identification des bénéficiaires s’est faite par reconduction de la base de données des éligibles 2023, et la possibilité complémentaire pour les ménages de se déclarer sur une plateforme dédiée s’ils considéraient être éligibles.

Le nombre de chèques émis automatiquement pour la campagne 2025 s’est effondré, passant de 5,5 à 3,8 millions, soit une baisse de 32 %. Cet effondrement s’explique par la mise en œuvre d’un nouveau processus d’identification des bénéficiaires en raison de la suppression de la taxe d’habitation.

Désormais, de nombreux ménages techniquement éligibles ne sont pas identifiés, et ne peuvent donc pas bénéficier du dispositif. La plateforme de déclaration volontaire n’a permis de repêcher, au 30 avril, qu’environ 380 000 ménages.

Nombre de chèques émis en 2024 et 2025

	Nombre de chèques émis automatiquement	Nombre de chèques attribués via le guichet	Total
Campagne 2024	5 549 347	177 779	5 727 126
Campagne 2025	3 795 119	381 567	4 176 686

Source : Données ASP, données au 30 avril 2026

S’ajoute à cela un envoi tardif pour les dernières campagnes, qui a entraîné des difficultés de paiement pour 6 foyers sur 10.

Conséquences du retard de lancement de la campagne 2025
pour les ménages

Source : baromètre énergie-info 2025, Médiateur national de l’énergie

Les raisons d’un tel échec sont développées ci-après dans le rapport (voir infra, partie III).

D. LES CONSÉQUENCES : UNE TRÈS FORTE DIMINUTION DES AIDES AUX MÉNAGES PRÉCAIRES, DES FRAIS DE GESTION EN HAUSSE

1. Une diminution des aides attribuées aux ménages précaires de 200 M€ pour la campagne 2025

Les montants effectivement dépensés au titre du chèque énergie étaient relativement stables depuis 2018, compris entre 676 et 728 M€ pour chaque campagne. Conséquence directe de la « perte » de près de 30 % des bénéficiaires, les montants distribués – hors distribution de chèques exceptionnelle – sont en forte baisse pour la campagne 2025.

Vos rapporteurs ont demandé à la DGEC, la Direction du budget et l’ASP de leur fournir une vision « par campagne » – la seule permettant de comparer les années entre elles, car les dates d’envoi des chèques ont évolué en fonction des années.

Les prévisions budgétaires intègrent un montant de crédits de paiement de 593 M€ pour la campagne 2025 (dont 100 M€ reportés sur l’année 2026), soit une baisse de 137 M€ par rapport à la campagne 2024 (– 19 %).

Crédits de paiement par campagne budgétaire

2024

2025

2026

2027

2028

Nombre de ménages bénéficiaires par campagne (en millions)

5,6

4,2

4,6

5,0

5,6

Montant de crédits de paiement par campagne (en M€)

730,0

593,1

dont 100 M€

en 2026

578,9

680,0

750,0

Source : d’après les chiffres communiqués par la Direction du budget

Les chiffres réels sont encore plus inquiétants. Au 30 avril 2026, les montants effectivement dépensés n’étaient que de 508 M€, soit une baisse de 204 M€ par rapport à la campagne 2024.

Chèques émis et remboursés (hors chÈques exceptionnels)

Source : Données ASP

Les estimations budgétaires, de – 137 M€, sont donc en réalité très optimistes : les sommes « économisées » au détriment des Français les plus précaires seront très probablement de l’ordre de 200 M€.

2. Des frais de gestion en hausse en raison des modifications successives du dispositif

Le dispositif du chèque énergie est géré opérationnellement pour le compte de l’État par l’Agence de services et de paiement (ASP). Elle est en particulier en charge d’identifier les bénéficiaires, d’envoyer des chèques à chacun d’entre eux et de rembourser les fournisseurs d’énergie sur présentation des chèques.

En 2025, le budget prévisionnel présenté par l’ASP était de 30,2 M€, selon la répartition présentée dans le diagramme ci-dessous.

Décomposition des frais de gestion du chèque énergie (2025)

Source : ASP

50 % des charges sont liées à des prestations directement opérées par l’ASP et 50 % à des services opérés par des prestataires externes (Wordline, Majorel, Tessi, prestations informatiques exceptionnelles).

Les postes de coût les plus importants sont, dans l’ordre décroissant :

– Relations avec les usagers : 44 %. Ce poste regroupe le traitement des réclamations (28 %) et l’assistance téléphonique pour les utilisateurs (16 %).

– Les frais de fonctionnement et mise en œuvre du dispositif par l’ASP : 22 %. Ce poste regroupe le forfait annuel de supervision, les frais de mise en œuvre du guichet 2025 et les autres prestations.

– Les frais de développement informatique : 21 %. Ce poste regroupe les frais d’exploitation courants et les frais de développement.

– Les frais d’éditique (impression des chèques papiers et envoi par courrier) : 13 %.

La mission s’est interrogée sur la forte évolution des coûts de gestion par rapport aux coûts présentés dans le rapport de la Cour des comptes, qui étaient de 20,3 M€ pour le budget prévisionnel 2021.

Coût de gestion du dispositif du chèque énergie par année civile (2023 – 2025)

En M€	2023	2024	2025 *
Prestations ASP	26,2	18,5	12,3
Prestations externalisées par l'ASP	20,3	12,6	14,0
Prestations informatiques	1,0	3,1	1,9
TOTAL	47,4	34,2	28,2
Montant des dépenses (**)	1 623	779	467
Frais de gestion rapportés au montant des dépenses	2,9 %	4,4 %	6,0 %

(*) Chiffres provisoires (facturation de régularisation 2025 non réalisée).

(**) Dépenses par année civile (les données présentées supra étaient par campagne de chèques)

Source : ASP

Cette évolution tient principalement à deux facteurs :

– La distribution de chèques énergies exceptionnels lors des campagnes 2022 et 2023. Contrairement au fonctionnement habituel, ces deux dernières aides reposaient sur une démarche de demande explicite des usagers. Le portail déployé par l’ASP permettait le dépôt sous forme dématérialisée des demandes de chèques bois/fioul et des réclamations.

– La modification profonde du dispositif avec la suppression de la taxe d’habitation, entraînant notamment des coûts de systèmes d’information (SI) élevés (3,1 M€ en 2024) et la mise en place de guichets pour les ménages non détectés automatiquement.

Ces évolutions successives ont fortement accru les dépenses de relations aux usagers. L’ASP a ainsi noté une augmentation :

– du nombre de réclamations. Sur la base d’un coût estimé par l’ASP à 60 € par réclamation traitée, le seul coût de traitement du stock de réclamations pour la campagne 2025 (200 000 dossiers en cours) est estimé à 12 M€ ;

– du recours à l’assistance usagers, tant par voie électronique que par téléphone. Le graphique ci-après illustre ainsi les pics d’appels rencontrés pour les campagnes 2023, 2024 et 2025, bien plus élevés que ceux des campagnes précédentes.

Nombre d’appels traités par mois et par année

Source : ASP

Les charges de gestion ont crû en raison de la modification permanente des dispositifs tandis que les sommes allouées aux bénéficiaires ont sensiblement diminué entre 2024 et 2025. Ces deux tendances combinées conduisent à dégrader significativement l’efficacité du dispositif du point de vue des frais de gestion rapportés aux montants des dépenses engagées (de 4,4 à 6,0 % entre 2024 et 2025).

Les années 2026 et suivantes devraient connaître une réduction des frais de gestion si les deux conditions suivantes sont réunies :

– Stabilité du dispositif. Les principales évolutions techniques et fonctionnelles liées au changement du dispositif suite à la suppression de la taxe d’habitation ont déjà été déployées. La migration de l’application informatique vers un hébergement sécurisé de type « Cloud » est en cours et sera terminée pour l’année 2026.

– Optimisation des rapprochements automatiques et améliorations apportées au guichet déclaratif des demandes. Les améliorations apportées pour la campagne 2026 produisent déjà des effets sur le volume des réclamations en baisse. L’automatisation permettra d’abaisser le nombre de réclamations, et limiter ainsi le nombre de ces dernières, très coûteuses en traitement.

III. L’ÉCHEC DE LA TRANSITION VERS UN NOUVEAU SYSTÈME D’IDENTIFICATION DES BÉNÉFICIAIRES

A. UNE TRANSITION DICTÉE PAR LA SUPPRESSION DE LA TAXE D’HABITATION POUR LES RÉSIDENCES PRINCIPALES

Le dispositif du chèque énergie a été pensé pour être attribué par ménage « physique », sur la base d’un calcul d’éligibilité prenant en compte les revenus de l’ensemble des personnes habitant dans le même logement. Cette mesure était possible jusqu’en 2023, année de suppression de la taxe d’habitation (TH). Les bases fiscales issues de la taxe d’habitation permettaient de réaliser ce calcul, même si les membres du foyer physique constituaient des foyers fiscaux différents (au sens de l’impôt sur le revenu). L’administration procédait à une mise à jour de son système d’information afin de localiser précisément, dans chaque logement à usage d’habitation, l’identité de l’ensemble des personnes occupantes.

Depuis 2024 et la suppression de la taxe d’habitation pour les résidences principales, l’administration fiscale a fait le choix de ne plus collecter ces informations. Le recueil d’informations relatives au logement reposait sur un processus manuel réalisé par les agents de la direction. Par conséquent, les moyens nécessaires pour poursuivre leur collecte malgré la suppression de la TH auraient été disproportionnés compte tenu de la disparition de l’enjeu de recouvrement associé.

Ainsi, le dispositif du chèque énergie a subi les conséquences indirectes de la suppression de la TH pour les résidences principales : dans la mesure où la DGFiP ne disposait plus de ces informations, elle ne pouvait plus communiquer à l’ASP la composition et le revenu fiscal de référence du ménage au sens du foyer TH correspondant à la somme des revenus fiscaux de référence de l’ensemble des occupants d’un même logement.

Cette situation a conduit à une refonte des modalités d’identification des bénéficiaires du chèque énergie.

B. LES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION DE PRÉFIGURATION IGF‑IGEDD‑CGE : LA MISE EN PLACE D’UN CROISEMENT ENTRE LES BASES DE DONNÉES FISCALES ET LES NUMÉROS DES COMPTEURS D’ÉLECTRICITÉ

En septembre 2023, le gouvernement a missionné l’inspection générale des finances (IGF), l’inspection générale de l’environnement et du développement durable (IGEDD) et le conseil général de l’économie (CGE) ([15]) pour examiner les alternatives possibles et formuler des recommandations de nouveaux processus d’identification des bénéficiaires du chèque énergie. Les travaux de la mission ont fait l’objet d’un rapport de février 2024 ([16]). Ce rapport est confidentiel mais a été transmis à la mission d’évaluation du CEC. Les éléments ci‑dessous en sont la synthèse.

1. Une multiplication par deux du dispositif en cas d’utilisation des bases de données fiscales sans croisement complémentaire

Dans les fichiers issus du traitement de l’impôt sur le revenu (IR) préparés par la DGFiP, deux foyers fiscaux différents peuvent vivre sous un même toit. Leurs revenus fiscaux de référence sont distincts et non globalisés. En utilisant la base de données IR, les deux situations suivantes auraient entraîné de nouveaux cas d’éligibilité :

– un foyer recevant deux chèques énergie (deux ménages au sens de l’IR, un seul ménage au sens de la TH) ;

– un foyer recevant un chèque énergie au titre de l’un des deux ménages IR, alors que l’autre personne vivant dans le logement se situe au‑dessus des barèmes d’éligibilité ou que les revenus agrégés des deux ménages sont au‑dessus du seuil d’éligibilité.

La mission a chiffré le surcoût de ces effets à + 870 M€, ce qui aurait représenté un doublement du coût du dispositif.

Comparaison des notions de ménage (TH) et foyers fiscaux (IR)

Source : IGF‑IGEDD‑CGE

Selon les calculs de la mission IGF‑IGEDD‑CGE, l’utilisation de la base de données IR aurait créé 3,3 millions de gagnants, dont certains dans des déciles de revenus élevés (par exemple : 1,3 million dans le 5ème décile et 0,7 million dans le 7ème décile). L’augmentation du coût de la mesure n’aurait eu qu’un effet très limité sur la précarité énergétique. En effet, la diminution supplémentaire du taux de précarité énergétique n’aurait été que de 0,3 point contre 1,5 point avant réforme. Pour une dépense supplémentaire représentant 60 % du montant initial, la diminution supplémentaire du taux de précarité énergétique aurait été de 20 % seulement.

L’ensemble de ces éléments a conduit à rejeter rapidement l’option d’une utilisation des données fiscales sans croisement avec des bases de données complémentaires.

2. Une utilisation des bases de données sociales impossible en pratique

La solution reposant sur la seule base de données IR écartée, la mission IGF‑IGEDD‑CGE a étudié l’utilisation de bases de données complémentaires aux bases fiscales, permettant de reconstituer le ménage à travers l’identification des foyers fiscaux vivant dans un même logement.

Une première option envisagée a été de recourir aux bases de données « sociales », gérées par les organismes de Sécurité sociale. La mission IGF‑IGEDD‑CGE a ainsi examiné le recours à deux bases de données distinctes :

– pour les locataires : la base de données utilisée par la CNAF pour le traitement des aides personnelles au logement (APL) ;

– pour les propriétaires : la base de données GMBI, Gérer mon bien immobilier, opérée par la DGFiP. 30 % des bénéficiaires potentiels du chèque énergie sont des propriétaires occupants, en particulier les personnes âgées (55 % de propriétaires occupants pour les personnes de plus de 70 ans).

Les bases de données « sociales » présentent un avantage. Le revenu utilisé pour le calcul des allocations familiales est actualisé très régulièrement et contemporain, contrairement au RFR qui présente un décalage de deux ans au regard du processus de déclaration des revenus.

Toutefois, les inconvénients sont apparus trop importants à la mission pour que cette option puisse être mise en œuvre :

– la base GMBI n’est aujourd’hui pas suffisamment bien renseignée pour entraîner une identification de qualité ;

– la définition du revenu utilisée par la CNAF n’est pas le RFR, or c’est bien le RFR qui est indiqué dans la loi comme critère d’éligibilité. De plus, utiliser deux définitions de revenu différentes (une pour les locataires et une pour les propriétaires) aurait fait courir des risques d’inconstitutionnalité (rupture du principe d’égalité).

Vos rapporteurs ont complété l’analyse de la mission IGF‑IGEDD‑CGE par des auditions de la DGCS, de la DREES et par une sollicitation écrite de la CNAF. Les échanges avec ces organismes ont confirmé le diagnostic posé par la mission IGF‑IGEDD‑CGE :

– La différence de « base ressources » – c’est-à-dire l’ensemble des ressources prises en compte pour le calcul de l’éligibilité – serait trop importante entre le dispositif du chèque énergie actuel, reposant sur le RFR uniquement, et les prestations sociales versées par la Sécurité sociale. Par exemple, la base ressources du RSA, le « montant net social », est bien plus large car elle intègre de nombreux revenus non imposables et ne prend pas en compte l’abattement de 10 % sur les salaires prévus par le RFR.

– La mise à disposition d’une base de données des bénéficiaires serait trop complexe à mettre en œuvre. Des travaux sont en cours afin de mettre à disposition de tiers – en priorité les collectivités locales – les données de revenus connues des CAF via une API, mais leur achèvement n’interviendra pas avant 2028. De plus, ces bases seraient partielles car elles ne couvriraient pas l’ensemble des bénéficiaires (faible proportion de propriétaires, problématique du non‑recours aux aides, régime agricole géré par la MSA, etc.).

L’ensemble de ces éléments confirme l’impossibilité d’utiliser aujourd’hui des bases « sociales » pour opérer le dispositif du chèque énergie. Ce constat pourrait évoluer à l’avenir avec la stabilisation du dispositif de ressources mensuelles (DRM) et la mise en œuvre de la solidarité à la source.

3. Le choix de l’option du « chèque compteur »

À l’issue du travail réalisé par la mission, l’option retenue fut celle du « chèque compteur électrique », qui consiste à s’appuyer sur le numéro de point de livraison du compteur électrique (PDL). Le principe est d’apparier les bases de données fiscales et les bases de données des opérateurs d’énergie (distributeurs et fournisseurs) pour identifier le lieu d’habitation des ménages éligibles tout en supprimant les « doubles comptes » des foyers fiscaux habitant dans un même logement. Seuls les ménages caractérisés comme éligibles par la DGFiP peuvent être bénéficiaires, à raison d’un seul bénéficiaire par logement.

C. UNE PREMIÈRE MISE EN ŒUVRE CHAOTIQUE

La campagne 2025 a été l’occasion de la première mise en œuvre de la nouvelle procédure d’identification des bénéficiaires.

1. Une chaîne de traitement faisant intervenir plusieurs croisements de données successifs

La chaîne de traitement mise en œuvre repose sur plusieurs croisements, illustrés dans le schéma ci‑dessous. Les chiffres indiqués sont ceux de la campagne 2025, la première pour laquelle les données issues de la TH n’ont pas été utilisées :

– le fichier des ménages éligibles constitué par la DGFiP comprend 10,5 millions d’entrées. Il s’agit des foyers fiscaux au sens de l’IR qui respectent les seuils d’éligibilité ;

– les données issues des fournisseurs sont celles des ménages déjà bénéficiaires lors des campagnes précédentes (5,592 millions d’entrées). Elles sont croisées avec un premier fichier comprenant l’ensemble des chèques énergie distribués (45 millions d’entrées), puis avec le fichier des ménages éligibles : réduction à 2,2 millions d’entrées ;

– les données issues des gestionnaires de réseaux de distribution comprennent 36,7 millions d’entrées. Elles sont croisées avec le fichier des ménages éligibles : réduction à 3 millions d’entrées :

– les deux fichiers croisés font ensuite l’objet d’un dédoublonnage. Le nombre de bénéficiaires identifiés à l’issue de cette chaîne de traitements est de 3,8 millions de ménages.

Nouveau processus d’identification des bénéficiaires
par croisement des données fiscales et des données
issues des distributeurs et fournisseurs d’énergie

Source : ASP

2. La « perte » de 1,8 million de ménages en raison de problématiques techniques de croisement de bases de données

Alors que 5,6 millions de ménages avaient été détectés automatiquement l’année précédente, les résultats des croisements ont abouti à un fichier de seulement 3,8 millions de bénéficiaires. Les croisements réalisés ont ainsi conduit à une déperdition très importante, de 1,8 million de ménages pour la campagne 2025.

Or, il n’y a pas de raisons que les critères d’éligibilité retenus conduisent à une réduction de la population des bénéficiaires. Le nouveau dispositif ne créait aucun ménage « perdant » sur la base des critères d’éligibilité, tous les ménages bénéficiaires auparavant devant l’être selon le nouveau système d’identification.

Le rapport IGF‑IGEDD‑CGE identifiait même des facteurs potentiels d’augmentation :

– Les ménages non identifiés par la TH et disposant d’une déclaration fiscale. Ces derniers sont au nombre de 3,2 millions, dont 2,2 sans cause particulière (hors déménagements, décès et conjoints survivants, etc.). Ces 2,2 millions de ménages ont un RFR beaucoup plus faible que les autres foyers IR en moyenne (dont 0,4 M avec un RFR nul). Parmi ces 2,2 millions de ménages, 1,2 million auraient dû avoir droit au chèque énergie depuis le début du dispositif, pour un montant supplémentaire de 200 millions d’euros ;

– Les ménages procédant à une optimisation, en transférant le nom du titulaire du contrat d’électricité au membre du ménage ayant les revenus par unité de consommation les plus faibles. Ce risque, bien qu’existant, était jugé de probabilité faible par la mission compte tenu du faible montant du chèque énergie, mais pouvait mener à un surcoût budgétaire de 12 % (si optimisation entre les seuls ménages bénéficiaires précédemment) à 40 % (si optimisation entre l’ensemble des foyers fiscaux).

La très forte baisse du nombre de ménages identifiés pour la campagne 2025 ne s’explique donc pas par la modification des critères d’éligibilité, mais bien par des problèmes techniques d’appariement des bases de données.

Pour remédier à cette situation, l’ASP a organisé un guichet pour que des ménages non identifiés automatiquement puissent se déclarer. Ce guichet a permis de « repêcher » 381 000 ménages.

IV. PROPOSITIONS POUR RENFORCER L’IMPACT DU CHÈQUE ÉNERGIE SUR LA PRÉCARITÉ ÉNERGÉTIQUE

L’amélioration du dispositif du chèque énergie répond à deux enjeux de fond. Le premier est bien évidemment la lutte contre la précarité énergétique : les éléments présentés ci‑dessus ont fait apparaître la forte augmentation du phénomène de précarité énergétique au cours des années précédentes. Le contexte géopolitique et économique actuel rend cet enjeu encore plus aigu. Le chèque énergie est aujourd’hui l’instrument quasi unique de soutien au paiement de la facture énergétique des ménages modestes n’ayant pas la capacité technique ou financière d’agir sur les causes profondes de la précarité énergétique (mauvaise isolation et performance énergétique des équipements de chauffage).

Le second est de compenser une rupture du principe d’égalité créée par la réforme des modalités d’identification des bénéficiaires. Pour des raisons purement techniques, près de deux millions de personnes, pourtant éligibles jusqu’à présent, ont cessé de recevoir un chèque énergie qui leur était nécessaire. Aucun critère spécifique ne différencie les bénéficiaires identifiés de ceux qui ne le sont pas, seule la performance du travail sur les données réalisé par l’ASP explique la différence de traitement. C’est pourquoi l’amélioration de l’identification des ménages éligibles revêt un enjeu crucial.

Vos rapporteurs ont ainsi travaillé à plusieurs axes de réforme du dispositif, de façon à rendre celui-ci à la fois plus juste et plus efficace dans son objectif de lutte contre la précarité énergétique.

A. REVENIR AUX NIVEAUX D’IDENTIFICATION D’AVANT-RÉFORME GRÂCE À UN ENRICHISSEMENT DES BASES DE DONNÉES SOURCES

Afin de partager le diagnostic porté sur l’échec de la campagne 2025 et de recenser les propositions d’amélioration, vos rapporteurs ont organisé une table‑ronde sur l’identification des bénéficiaires du chèque énergie. Rassemblant l’ensemble des acteurs impliqués dans la gestion du dispositif, cette table ronde a permis de mettre en lumière certaines des causes de la « perte » d’un trop grand nombre de bénéficiaires, et de définir des pistes d’amélioration.

1. Des améliorations pour la campagne 2026 qui révèlent en creux l’approche trop prudente suivie pour la campagne 2025

Comme cela a été expliqué, l’identification du nombre de bénéficiaires a connu une rupture brutale entre les campagnes 2024 et 2025 avec l’introduction du croisement entre les bases de données fiscales et les bases de données des opérateurs d’énergie (‑ 1,8 million de ménages identifiés automatiquement).

Il est intéressant de comparer les résultats de la campagne 2025 avec ceux de la campagne 2026 pour comprendre quelles sont les origines de cet échec.

Évolution du nombre de chèques émis

Source : ASP

Pour cette dernière campagne, l’ASP a mis en place un nouveau traitement des données, qui a permis d’identifier automatiquement près de 650 000 bénéficiaires supplémentaires. L’ASP employait précédemment une méthode permettant de comparer les chaînes de caractères brutes. Des écarts de saisie pouvaient empêcher l’attribution automatique du chèque car seule une correspondance exacte ou des différences mineures entre tous les champs permettaient de valider l’appariement. Pour 2026, l’ASP a eu recours à une méthode intégrant une pondération des écarts, qui a permis d’identifier des ménages pour lesquels certaines informations n’étaient pas strictement identiques dans les deux bases, mais dont on estimait néanmoins que la probabilité qu’il s’agisse du même ménage était forte. Certains renseignements ont ainsi été considérés comme plus susceptibles d’erreurs (libellé de la voie, nom de famille), à l’inverse d’autres, traités comme « pivots d’identité » (code postal, prénoms, numéro fiscal).

2. Pistes d’amélioration additionnelles

Si la campagne 2026 présente une amélioration réelle par rapport à celle de 2025, le nombre de ménages identifié n’a malgré tout pas retrouvé les niveaux d’avant-réforme. Les améliorations proposées ci-après sont issues des acteurs ayant participé à la table ronde organisée par vos rapporteurs.

Tout d’abord, la différence entre le volume de bénéficiaires identifiés lors des deux dernières campagnes s’explique par l’ajustement de la sensibilité du système de comparaison des chaînes de caractères. L’ASP souligne à cet égard que plus le seuil de sensibilité du test est faible, plus le risque d’exclure des personnes éligibles est faible et celui d’inclure des personnes à tort est fort. Dans un contexte budgétaire contraint, cet arbitrage n’est pas neutre et doit viser la minimisation des erreurs.

À cet égard, les propositions d’amélioration consistent non pas à réduire encore la sensibilité du test, mais plutôt à enrichir les bases de données croisées afin de maximiser les chances d’obtenir des appariements positifs.

Lors de la table ronde du 15 avril organisée par les rapporteurs, les opérateurs de l’énergie ont interrogé la DGFiP sur la possibilité d’inclure le renseignement du numéro de PDL dans la déclaration de revenus des particuliers. Il s’agit également d’une proposition formulée par le Médiateur national de l’énergie. La DGFiP s’est montrée opposée à cette mesure pour les raisons suivantes :

– Il ne semble pas pertinent à la DGFiP d’alourdir et de complexifier la déclaration de revenus par l’ajout de champs sans rapport avec l’établissement de l’assiette de l’imposition concernée. En l’espèce, cette information aurait été demandée à 42 millions de ménages pour un public cible de seulement 5,6 millions de ménages. Cela présenterait le risque de faire croire à certains ménages qui ne sont pas concernés par le chèque énergie qu’ils pourraient l’être.

– En outre, l’ensemble du public ciblé par le chèque énergie ne remplit pas le formulaire n° 2042 de déclaration des revenus, une partie des bénéficiaires étant concernée par la déclaration automatique.

Sans introduire de correspondance directe entre la déclaration d’impôt et les factures d’énergie via le numéro de PDL, les possibilités sont les suivantes :

– Exploiter les données recueillies au guichet permettrait d’améliorer l’identification automatique. En 2025, près de 400 000 personnes se sont manifestées auprès du guichet. Il s’agit, par définition, de personnes qui n’ont pas été identifiées automatiquement. Le dossier collecté par l’ASP intègre le numéro fiscal, les nom et prénom de la personne requérante, ainsi que sa facture d’électricité, sur laquelle est inscrite son numéro PDL. Une lecture optique du numéro PDL sécuriserait la détection automatique de ces personnes les années suivantes.

– Enrichir les bases de données avec le mail et le numéro de téléphone des bénéficiaires. Ces données sont en possession de l’administration fiscale et du fournisseur d’énergie et permettraient d’accroître les chances d’appariement positif. Cette évolution devrait s’effectuer sous réserve, le cas échéant, de l’adaptation du cadre légal et règlementaire sur la protection des données personnelles en vigueur.

– Mieux exploiter les données des campagnes antérieures. En particulier, le fichier initial de l’ASP intégrait jusqu’à présent l’historique des bénéficiaires cumulés des trois dernières campagnes. Pour la campagne 2026, ce fichier est passé de 45 millions à 27 millions de ménages du fait de la sortie de l’année 2022. La campagne 2027 pourrait intégrer l’ensemble des campagnes antérieures de façon à maximiser les chances de récupérer le plus grand nombre de ménages.

L’ensemble de ces mesures devra être complété par le maintien des actions de communication, menées soit par l’ASP soit par les fournisseurs, de façon à continuer à rediriger vers le guichet les ménages non identifiés automatiquement. La mise en œuvre de ces actions fait espérer un retour au-dessus de la barre des 5 millions de bénéficiaires pour l’année 2027, proche des niveaux connus précédemment.

Recommandation n° 1 : Enrichir les bases de données croisées afin de maximiser les chances d’obtenir des appariements positifs. Contrôler chaque année la performance atteinte par l’Agence de services et de paiement (ASP) en termes de nombre de ménages identifiés automatiquement.

3. Le sujet de fond des bases de données utilisables pour la mise en œuvre des politiques publiques

Vos rapporteurs soulignent que le cas du chèque énergie fait apparaître l’enjeu de la gestion des bases de données par les administrations, avec deux difficultés en particulier.

La première est le maintien en conditions d’utilisation des bases de données existantes. À cet égard, la suppression de la taxe d’habitation, qui a engendré une perte importante d’informations sur le logement des Français, est un cas d’école. Comme l’indique le rapport IGF‑IGEDD‑CGE, les fichiers constitués en vue du recouvrement de la TH permettaient de disposer des séries statistiques longues remontant jusqu’en 1994. Les travaux de l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) sont également affectés. L’Insee travaille à pallier cette perte par la réalisation d’enquêtes reposant sur des techniques d’échantillonnage. Face à ce constat, le rapport recommande de « doter l’État d’une base de données exhaustive et nominative permettant d’avoir des informations sur les logements, leurs caractéristiques (type de chauffage…), leurs occupants et le niveau de vie de ceux-ci ».

Il semble nécessaire de mettre en place des processus permettant de retrouver le lien qui a été perdu entre ménages et foyers fiscaux. L’utilisation de l’intelligence artificielle pourrait fournir des outils permettant d’éviter un traitement manuel coûteux. Par exemple, demander aux ménages de scanner ou télécharger une facture d’électricité serait de nature à fiabiliser les renseignements sur l’adresse de résidence – et permettrait dans le même temps de fiabiliser le lien entre PDL et foyer fiscal.

La seconde difficulté est le croisement de bases de données hétérogènes. A l’heure de l’intelligence artificielle, l’État devrait se doter de dispositifs plus performants pour être en mesure de réaliser des ciblages plus fins de ses dispositifs. L’utilisation des bases de données sociales s’avère pour le moment impossible, alors même que les publics cibles sont équivalents. La possibilité de mettre en place des croisements de bases de données pour améliorer les dispositifs existants est aujourd’hui remise en question par des problématiques techniques.

À ce titre, trois exemples pourraient être donnés.

– L’attribution de chèques énergie à des étrangers en situation irrégulière. Le fichier transmis par la DGFiP à l'ASP recense les personnes physiques potentiellement bénéficiaires car remplissant les conditions cumulatives suivantes : résidence en France et revenu fiscal de référence (RFR) par unité de consommation (UC) inférieur à une certaine limite. Par croisement avec les fichiers des opérateurs d’énergie, l’ASP vérifie l’adéquation avec le numéro de PDL pour le logement considéré. Ainsi, le critère de la régularité de séjour n’intervient pas dans la chaîne de traitement, et une personne en situation irrégulière qui répond à ces conditions peut donc être éligible au chèque énergie. Ni la DGFiP ni l’ASP ne disposent d'aucune information sur la situation de séjour des bénéficiaires. Introduire un critère supplémentaire d’éligibilité impliquerait soit de remettre en cause l’automaticité d’attribution pour l’ensemble des ménages (chaque bénéficiaire potentiel serait ainsi amené à fournir une pièce d’identité ou un titre de séjour en règle), soit de mettre en place un croisement de bases de données supplémentaire (type ministère de l’intérieur), avec les mêmes difficultés de recoupement que celles rencontrées dans le cas du chèque énergie.

– La mise en œuvre des chèques énergie exceptionnels « bois » et « fioul » s’est heurtée à l’absence de données sur les modes de chauffage des ménages. L’administration ne disposant pas d’informations sur les ménages concernés, l’envoi automatique des chèques était impossible. Le passage à un dispositif de type « guichet » a fait chuter à 20 % le nombre de bénéficiaires effectifs contre 80 % en cas d’envoi automatique des chèques. Un ciblage plus fin de ces ménages, via des données des fournisseurs, aurait ainsi permis d’améliorer significativement le nombre de ménages touchés.

– L’identification des ménages ayant réalisé des travaux de performance énergétique ou dont le logement présente un DPE dégradé. Il pourrait être intéressant de relier les bénéficiaires du chèque énergie aux caractéristiques de leur logement, à la réalisation de travaux de performance énergétique (bénéficiaires du dispositif des CEE précarité) ou d’un DPE, ou à la composition de leur ménage. Ces croisements additionnels permettraient ainsi de mettre en œuvre une politique globale d’accompagnement des publics à bas revenu en situation de précarité énergétique qui soit bien mieux ciblée.

Recommandation n° 2 : Faciliter les croisements de bases de données inter‑administrations et l’utilisation de l’intelligence artificielle afin d’améliorer le ciblage du dispositif.

B. METTRE FIN AU NON-RECOURS GRÂCE À LA PRÉ-AFFECTATION AUTOMATIQUE SUR LA FACTURE D’ÉLECTRICITÉ

1. Le principe d’une pré‑affectation automatique sur la facture d’électricité

Le taux de recours au chèque énergie est très satisfaisant, en comparaison d’autres dispositifs, mais il s’est malheureusement fortement dégradé avec la réforme de l’identification des ménages bénéficiaires. Alors qu’il était supérieur à 80 % lors des années précédentes, il n’était plus que de 67 % pour la campagne 2025. Une telle baisse est probablement liée à la réduction importante du nombre de chèques pré-affectés : 3 millions en 2024 contre 1,9 million en 2025.

Accroître le recours est un enjeu important dans la lutte contre la pauvreté. Le rapport IGF‑IGEDD-CGE relève ainsi que, bien que le taux de recours augmente avec le montant du chèque, cela n’est pas le cas pour les populations les plus vulnérables (tranche de revenu la plus basse). Il y a donc bien un enjeu vis‑à‑vis des personnes les plus précaires, qui rencontrent plus de difficultés que les autres à utiliser le chèque dont elles sont destinatrices.

Taux de recours moyen en fonction du montant des chèques énergie

Source : IGF‑IGEDD‑CGE

Ce sujet a été soumis lors de la table ronde du 15 avril 2026 réunissant les opérateurs du dispositif, administrations, fournisseurs et distributeurs d’énergie. Les échanges ont fait apparaître des pistes d’améliorations sérieuses.

Dans les Outre-mer, une pré-affectation automatique aux clients d’EDF SEI

Dans les Outre‑mer, EDF SEI (services énergétiques insulaires) est l’unique fournisseur d’électricité, et il n’existe pas de distribution de gaz naturel en réseau. La seule autre source d’énergie (hors carburant) utilisée est le gaz en bouteille, pour des volumes bien moins importants. Dès lors, la pré-affectation automatique du chèque à la facture acquittée par les clients d’EDF SEI apparaît comme une solution adaptée dans ces territoires. Une telle mesure permettrait d’améliorer significativement la situation des ménages en situation de précarité dans les territoires ultra marins.

Vos rapporteurs notent l’absence de travaux détaillés sur la précarité énergétique dans les Outre-mer, dont la situation présente pourtant des spécificités fortes. Il est ainsi significatif de noter que les bases de données à disposition du CGDD n’incluent pas ces territoires.

De plus, ces territoires sont marqués par une très forte proportion d’habitat informel, qui nécessite de mettre en place des modalités spécifiques pour l’identification et l’accompagnement des publics précaires. L’île de Mayotte a été balayée par le cyclone Chido en décembre 2024. Les 54 000 clients d’Électricité de Mayotte ont été fortement touchés, même si les importants efforts déployés, avec le renfort d’équipes d’EDF, ont permis une réalimentation de l’intégralité de la population avant le 30 janvier 2025.

Ces éléments plaident pour qu’une étude dédiée soit conduite sur le sujet de la précarité énergétique dans les Outre-mer, dans le prolongement des travaux utiles menés par l’ONPE.

Recommandation n° 3 : Conduire une étude spécifique sur la précarité énergétique dans les Outre-mer.

Dans l’Hexagone : deux options possibles

Hors Outre‑mer, chaque usager est en capacité de choisir son fournisseur d’énergie, et plusieurs types d’énergies cohabitent. Jusqu’à présent, il a été fait le choix d’envoyer un chèque utilisable pour un large spectre d’énergies, charge à chaque bénéficiaire d’affecter son chèque à la facture de son choix. Un tel système permet notamment aux ménages qui se chauffent au gaz naturel, au bois ou au fioul, de pouvoir s’acquitter de factures importantes en période hivernale.

Le graphique ci‑après, qui reprend la répartition de l’utilisation des chèques par type d’acceptants, montre toutefois que près de 92 % des chèques utilisés le sont auprès d’un fournisseur d’électricité ou d’un fournisseur bi‑énergie électricité‑gaz naturel. L’utilisation pour les usages fioul domestique (2,3 %) et bois (1,4 %) est marginale.

Utilisation des chèques énergie par type d’acceptants – Campagne 2024

Source : DGEC

i. Option 1 : transmission des fichiers des bénéficiaires aux fournisseurs d’énergie

La première option proposée par les fournisseurs d’énergie pour accroître le taux de recours consisterait à demander à l’ASP de leur transmettre la liste des bénéficiaires qui font partie de leur portefeuille client. Disposer de davantage de visibilité sur l’éligibilité de leurs clients respectifs permettrait aux fournisseurs de cibler leurs campagnes de communication et, le cas échéant, d’y investir des moyens plus importants. L’ASP n’identifie pas d’obstacle technique à la mise en œuvre de cette proposition, puisqu’il s’agit en réalité de la généralisation de la pré‑affectation déjà réalisée. Toutefois, cette mesure n’emporterait pas automatiquement une amélioration significative du taux de recours, qui dépendrait du succès des campagnes de communication réalisées par chaque fournisseur. Ainsi, il pourrait demeurer un nombre important de chèques reçus par les bénéficiaires mais non utilisés.

ii. Option 2 : pré‑affectation automatique du chèque énergie à la facture d’électricité

La seconde option, plus structurante, consiste à affecter automatiquement l’usage du chèque énergie au paiement de la facture d’électricité, à travers une généralisation du dispositif de pré‑affectation utilisé jusqu’alors.

Dispositif actuel
Sans pré-affectation

Dispositif actuel
Avec pré-affectation

Dispositif envisagé
Pré-affectation à la facture d’électricité

L’utilisateur reçoit un courrier avec un chèque papier et peut l’utiliser par voie postale ou en ligne (e-Chèque).

L’utilisateur reçoit un chèque l’année N et indique qu’il souhaite pré‑affecter son chèque à la facture du fournisseur choisi (tout type d’énergie possible) pour l’année N+1.

L’année N+1, l’appariement est effectué automatiquement tant que le bénéficiaire est éligible.

L’ASP transmet automatiquement aux fournisseurs d’électricité la liste de leurs clients qui sont bénéficiaires.

Chaque fournisseur d’électricité applique le chèque en déduction des factures envoyées à ses clients.

Cette seconde option :

– est facilitée par la mise en œuvre de la réforme de l’identification des bénéficiaires, puisque désormais les fichiers de l’ASP post‑croisement indiquent nécessairement le numéro de PDL du ménage. Les bénéficiaires sont donc directement liés à l’information concernant leur numéro de compteur électrique ;

– peut seulement être mis en œuvre avec les fournisseurs d’électricité. En effet, l’ouvrir à l’ensemble des fournisseurs induirait la possibilité de doubles comptes sans moyen de contrôler ;

– permet le maintien du dispositif des droits associés, puisque, d’ores et déjà, les bénéficiaires actuels peuvent utiliser les attestations incluses dans le courrier d’accompagnement pour faire valoir leurs droits auprès de leurs autres fournisseurs, et pas uniquement auprès de celui chez lequel ils utilisent le chèque ;

FAC‑SIMILÉ d’attestation pour faire valoir le bénéfice des droits associés auprès de ses divers fournisseurs d’énergie

Source : ASP

– crée des risques marginaux de non‑utilisation d’une fraction du chèque. Le chèque n’est pas sécable et le fournisseur ne rembourse pas la différence non utilisée en cas de montant de chèque supérieur à la facture. Toutefois, ce type de cas est théorique car le barème en vigueur conduit à des montants faciaux systématiquement inférieurs aux factures annuelles. Selon le rapport IGF‑IGEDD‑CGE : « EDF estime qu’en 2024, sur le périmètre des résidences principales éligibles au chèque énergie, aucun client n’aura de facture annuelle d’électricité inférieure à 100 €, 1 % des clients auront une facture annuelle comprise entre 100 et 200 € et 3 à 4 % entre 200 et 300 €. Engie, qui est à la fois fournisseur d’électricité et de gaz, a indiqué à la mission qu’aucun de ses clients bénéficiaires du chèque énergie n’a eu, en 2023 ni d’ailleurs en 2022, de facture annuelle inférieure à 300 € (...). Ainsi, la quasi‑totalité des utilisateurs du chèque énergie est‑elle en capacité d’utiliser son chèque pour s’acquitter de ses seules factures d’électricité ». À noter toutefois, ce constat pourrait être différent en cas d’augmentation du montant facial des chèques alloués (voir infra, simulations de scénarios).

Vos rapporteurs ont conscience des difficultés que cela pourrait créer chez les ménages qui utilisent le gaz naturel, le GPL, le fioul ou le bois comme source d’énergie. Il est important de comprendre que l’aide apportée ne diminuerait pas. Simplement, elle serait affectée à la facture d’électricité car chaque Français consomme de l’électricité.

Outre un taux de recours de 100 %, cette mesure aurait comme avantage additionnel de réduire certains des frais de gestion du dispositif, en particulier les frais d’éditique (13 % des coûts totaux) et l’assistance technique aux utilisateurs (16 %).

Vos rapporteurs signalent néanmoins que la pré‑affectation automatique à la facture d’électricité présenterait deux inconvénients :

– Réduire l’information du public sur le dispositif. Ainsi, selon les modalités retenues (absence complète de courrier ou bien courrier d’information simple sans chèque), une grande partie des bénéficiaires pourraient ne plus connaître l’origine des réductions de facture effectuées. Ces dernières pourraient par exemple être assimilées à des rabais fournisseurs, et non à un dispositif public.

– Défavoriser les fournisseurs des autres énergies du point de vue de la gestion des impayés. Dans un tel système, le chèque énergie contribuerait fortement à réduire les impayés de facture électrique, en particulier pour les ménages n’utilisant pas l’électricité comme énergie de chauffage. Cela contribuerait, par effet rebond, à accroître la part des impayés sur les factures des autres énergies (factures mensualisées ou paiements à la livraison).

Vos rapporteurs soulignent que les deux options proposées doivent satisfaire les exigences du règlement général sur la protection des données (RGPD) – l’avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) devrait ainsi être requis. En effet, être désigné comme bénéficiaire du chèque énergie auprès de son fournisseur est un renseignement de nature fiscale sur la personne. Ce sujet devra donc être traité par les évolutions réglementaires et les mesures de protection adéquates.

2. Chiffrage de l’impact

Dans le cadre des simulations complémentaires réalisées par le CGDD (voir infra), vos rapporteurs ont demandé à ce que soit chiffré l’impact d’une pré‑affectation automatique des chèques énergie sur la facture, selon plusieurs scénarios.

Concernant le scénario de référence, représentatif du dispositif actuel avec une cible à 5,2 millions de bénéficiaires, le coût budgétaire d’une pré‑affectation automatique serait de 136 M€.

Les résultats des simulations sont présentés dans la section suivante pour les autres scénarios, qui impliquent des modifications plus profondes.

En synthèse, le recours à des chèques pré-affectés sur la facture électrique est la solution la plus simple à la fois pour l’administration et le bénéficiaire et permettrait de mettre fin automatiquement au non-recours.

Recommandation n° 4 : Instaurer la pré-affectation automatique sur la facture d’électricité des ménages.

C. REVOIR LE BARÈME D’ÉLIGIBILITÉ ET LES MONTANTS ALLOUÉS POUR MIEUX ACCOMPAGNER LES MÉNAGES PRÉCAIRES

1. Deux types de barèmes simulés : recentrage sur les ménages les plus précaires et augmentation du chèque pour atteindre 30 % de la facture

L’ensemble des personnes auditionnées ont relevé que le montant des chèques distribués était trop faible par rapport à la facture supportée par les ménages. Bien que nécessaire, le chèque énergie ne suffit pas à répondre à l’accroissement des difficultés de paiement des factures d’énergie.

Sur la base de ce constat, vos rapporteurs ont souhaité examiner l’opportunité d’une modification du barème du chèque énergie. En coordination avec la Direction générale de l’énergie et du climat, il a été commandé au CGDD la réalisation de simulations en utilisant le modèle Prometheus.

Les barèmes alternatifs simulés visent à mesurer l’impact de deux types de modifications :

– Reciblage sur les ménages les plus précaires à coût du dispositif identique. Ce scénario rejoint les recommandations de la Cour des comptes, qui relevait notamment que l’effet du chèque énergie était maximal chez les ménages du premier décile, et qu’un meilleur ciblage sur ce décile produirait des effets plus importants sur la précarité énergétique.

– Augmentation du montant des chèques énergie, avec un objectif « 30 % de la facture ». Vos rapporteurs ont souhaité connaître l’impact potentiel sur les finances publiques d’un scénario dans lequel le taux de couverture du chèque énergie atteindrait 30 % de la facture d’énergie (soit 30 % de la somme des dépenses énergétiques du ménage hors carburant) des ménages appartenant à la première tranche du barème, et serait également réévalué à due proportion pour les autres tranches du barème.

Ce chiffre de 30 % correspond au montant des taxes sur l’électricité ou le gaz dans la facture d’un ménage moyen, ainsi qu’à la part des loyers couverte par les APL.

2. Des éléments complémentaires fournis par le CGDD et la DREES qui confirment l’intérêt des simulations réalisées

a. Taux de précarité énergétique des ménages en fonction des différentes catégories du barème en vigueur (CGDD)

Préalablement à la réalisation des simulations, le CGDD a fourni une note technique contenant des premières statistiques descriptives sur le taux de précarité énergétique selon les différentes catégories du barème existant. Les conclusions, résumées ci‑après, ont permis de proposer une structure de barème du chèque énergie alternative à la structure existante qui renforcerait le ciblage vers les populations aux plus faibles revenus et les plus précaires énergétiquement.

Premier constat, peu surprenant, les ménages des deux premières tranches du barème sont ceux les plus touchés par les taux de précarité énergétique les plus élevés. Le taux de précarité énergétique moyen est maximal pour les tranches 1 et 2 (respectivement 66 et 68 % pour la catégorie 1 UC). Il diminue ensuite pour les ménages de la tranche 3 (– 6 points), puis plus fortement encore entre la tranche 3 et la tranche 4.

UC \ RFR/UC	< 5 700	5 700 – 6 800	6 800 – 7 850	7 850 – 11 000	11 000 – 15 000	> 15 000
1 UC	66,3 %	68,1 %	61,8 %	50 %	44,5 %	5 %
1 < UC < 2	66,4 %	63 %	63,4 %	41 %	28,6 %	2 %
2 UC ou +	61,1 %	33,9 %	36,5 %	20,1 %	12,3 %	0,4 %

Source : CGDD

Le constat est le même pour le montant d’aide moyen nécessaire pour ramener le taux d’effort énergétique à 8 % (le montant d’aide moyen pour « sortir de la précarité énergétique » au sens monétaire).

Montant d’aide moyen pour abaisser le taux d’effort énergétique
à 8 % par RFR/UC

Note de lecture : autour de 7 500 € de revenu fiscal de référence par unité de consommation, les ménages ont en moyenne besoin d’une aide de 400€ pour que leur taux d’effort énergétique descende à 8%.

Source : CGDD

Si l’on s’intéresse au montant d’aide médian, il est maximal pour la tranche 1, nul ou faible pour la tranche 4.

UC \ RFR/UC	< 5 700	5 700 – 6 800	6 800 – 7 850	7 850 – 11 000
1 UC	256 (0 – 636)	170 (0 – 676)	163 (0 – 563)	45 (0 – 599)
1 < UC < 2	327 (0 – 797)	209 (0 – 799)	234 (0 – 660)	0 (0 – 363)
2 UC ou +	303 (0 – 880)	0 (0 – 121)	0 (0 – 238)	0 (0 – 0)

Ces premières statistiques confirment l’intérêt de tester un resserrement du barème d’éligibilité pour cibler les aides sur les tranches de revenus les plus faibles.

Second constat, le CGDD relève une anomalie dans le barème actuel : ce dernier fait intervenir deux fois le nombre d’unités de consommation, dans le calcul du RFR par UC et dans le montant du chèque distribué. Or, à revenu fiscal de référence par unité de consommation égal, le taux de précarité énergétique est bien plus bas pour les ménages de catégorie 2 UC ou +. Dès la tranche 2, le montant d’aide médian est nul pour cette catégorie.

Taux de précarité énergétique par RFR/UC et nombre d’UC

Note de lecture : pour les ménages de 1 UC dont le revenu fiscal de référence par unité de consommation se situe autour de 10 000 €, le taux de précarité énergétique est d’environ 55 % ; pour les ménages avec 1 < UC < 2, le taux de précarité est d’environ 42 % ; pour les ménages de 2 UC ou plus, le taux de précarité est d’environ 20 %.

Source : CGDD

Les barèmes alternatifs simulés présentent donc une correction de cet effet par rapport au barème existant. Il est proposé que le montant des chèques alloués pour la catégorie « 2 UC ou + » ne soit pas supérieur à celui de la catégorie « 1 < UC < 2 ».

b. Comparaison des seuils d’éligibilité du chèque énergie avec ceux des autres minima sociaux (DREES)

Vos rapporteurs ont souhaité compléter leur vision du dispositif du chèque énergie en le replaçant parmi d’autres dispositifs de soutien aux ménages précaires. Les représentants des ministères sociaux (DREES, DGCS) et la CNAF ont ainsi été interrogés, afin de déterminer dans quelle mesure le barème du chèque énergie présentait des différences importantes par rapport à ceux d’autres dispositifs d’aide aux publics précaires, en termes de seuil d’éligibilité et d’intensité du soutien apporté.

Les éléments ci‑après ont été communiqués par la DREES et visent à comparer le « point de sortie » du chèque énergie avec d’autres dispositifs d’aide. Le « point de sortie » est le niveau de revenu au‑delà duquel un ménage dépasse un seuil d’éligibilité donné.

La DREES a réalisé un exercice de comparaison des « points de sortie » sur la base des éléments suivants :

– Trois aides ont été comparées : le chèque énergie, le RSA et les APL.

– Plusieurs configurations familiales ont été testées : seul ou couple, avec de 0 à 3 enfants.

– Des traitements ont été apportés pour compenser les effets des différences de « bases ressources ». Le RFR n’intègre pas les revenus des prestations sociales. Pour le RSA, est présenté le point de sortie « réel » de la prestation, i.e. en tenant compte du fait que les foyers bénéficient d’autres prestations et que celles‑ci rentrent dans la base ressources du RSA. Par exemple, si le montant forfaitaire du RSA pour une personne seule est de 636 €, en pratique, les revenus de cette personne hors prestations doivent être inférieurs à 571 € pour que cette personne soit éligible.

Comparaison des points de sortie de trois dispositifs :
chèque énergie, RSA et APL

En euros, montants mensuels

Champ : France métropolitaine au 1er janvier 2025

Source : DREES

Les résultats, présentés dans le graphique ci‑dessus, peuvent être synthétisés de la façon suivante.

– Le point de sortie des ménages de la 1ère tranche du barème du chèque énergie est très proche de celui du RSA. Cela confirme l’hypothèse selon laquelle cette catégorie rassemble des ménages en situation de grande précarité ;

– Le point de sortie des ménages appartenant à la dernière tranche du barème du chèque énergie (ménages juste en‑dessous du seuil maximal) est significativement supérieur au seuil d’éligibilité du RSA (+ 887 € en moyenne, toutes compositions familiales confondues), et également bien inférieur à celui des APL (– 593 € en moyenne).

La Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques remarque également que le montant du chèque énergie décroît bien plus vite que celui des aides au logement, qui ont une certaine proximité de finalité. Par exemple, quand on passe d’un revenu de 400 € mensuels à 800 €, le montant du chèque énergie est presque divisé par 4, alors que celui des aides au logement est plutôt divisé par 2 pour une personne seule sans enfant – c’est même encore moins pour les autres configurations familiales.

En synthèse, l’intérêt d’un renforcement du chèque énergie pour les ménages de la 1ère tranche est confirmé. Ces ménages sont les plus touchés par la précarité énergétique, et présentent des revenus très faibles, inférieurs ou proches de ceux donnant droit au RSA.

3. Scénarios simulés

Le paragraphe ci‑après décrit de manière exhaustive les scénarios simulés et les barèmes associés.

a. Description des scénarios

Scénario	Description	Impact par rapport au scénario de référence
Scénario de référence	Barème en vigueur avec 5,2 millions de chèques envoyés et 83 % de taux de recours	N/A
Scénario 1 : Pré-affectation automatique
Scénario 1	Pas de modification du barème. Application d'un taux d'usage à 100 % (correspondant à la pré‑affectation automatique).	Augmentation du budget (utilisation de tous les chèques émis)
Scénarios 2 : Re-ciblage sur les ménages les plus précaires à coût du dispositif identique
Scénario 2	Suppression de la tranche des petits chèques et réaffectation des montants aux autres catégories. Application du taux d'usage actuel (83 %), avec la contrainte de rester à budget identique par rapport au scénario de référence.	Coût budgétaire identique. La suppression de la dernière tranche des ménages éligibles permet d’augmenter le montant des chèques alloués aux ménages des autres tranches.
Scénario 2 bis	Idem que scénario 2 avec taux de recours à 100 %. Contrainte de rester à budget identique par rapport au scénario de référence.	Coût budgétaire identique. La suppression de la dernière tranche des ménages éligibles ne compense pas intégralement le coût de la pré-affectation automatique. Le montant des chèques alloués aux ménages diminue par rapport au scénario de référence.
Scénarios 3 : Augmentation du montant des chèques énergie, avec un objectif « 30 % de la facture »
Scénario 3	Hausse du montant du chèque pour qu'il couvre 30 % de la facture d'énergie de logement pour les ménages de la première tranche (RFR/UC < 5 500 €) et hausse à iso-proportion pour les autres tranches. Application du taux de recours actuel de 83 %.	Forte hausse du budget due à l’augmentation de la valeur faciale des chèques pour l’ensemble des catégories.
Scénario 3 bis	Idem que scénario 3 avec taux de recours à 100 %.	Forte hausse du budget due à l’augmentation de la valeur faciale des chèques pour l’ensemble des catégories cumulée à la pré affectation automatique.

b. Barèmes simulés

		Scénario de référence	Scénario 1	Scénario 2	Scénario 2 bis	Scénario 3	Scénario 3 bis
7 850 € < RFR/UC < 11 000 €	1 UC	48 €	Identique scénario de référence	0 €	0 €	93 €	Identique scénario 3
	1 < UC < 2	63 €		0 €	0 €	122 €
	2 UC ou +	76 €		0 €	0 €	122 €
6 800 € < RFR/UC < 7 850 €	1 UC	98 €		110 €	92 €	189 €
	1 < UC < 2	113 €		133 €	111 €	218 €
	2 UC ou +	126 €		133 €	111 €	218 €
5 700 € < RFR/UC < 6 800 €	1 UC	146 €		164 €	137 €	282 €
	1 < UC < 2	176 €		207 €	173 €	340 €
	2 UC ou +	202 €		207 €	173 €	340 €
RFR/UC < 5 700 €	1 UC	194 €		218 €	182 €	375 €
	1 < UC < 2	240 €		283 €	236 €	463 €
	2 UC ou +	277 €		283 €	236 €	463 €

Le tableau ci-dessus présente les barèmes du chèque énergie simulés.

– Pour l’ensemble des barèmes alternatifs au barème en vigueur (donc tous les scénarios hormis le scénario de référence et le scénario 1), les montants des chèques pour les catégories « 1 < UC < 2 » et « 2 UC ou + » sont fusionnés ;

– les couleurs illustrent la différence de valeur faciale par rapport au scénario de référence pour chaque catégorie : fin d’éligibilité, légère baisse, légère hausse, forte hausse ;

– s’agissant des scénarios 3 et 3 bis, le montant du chèque pour la 1ère tranche des bénéficiaires est calé pour représenter 30 % de leur dépense d’énergie annuelle (1 403 €). Pour les autres catégories, la hausse est à iso‑proportion, ce qui représente un quasi-doublement ;

– le nombre de bénéficiaires total est fixé à 5 200 000, ce qui correspond à la cible pour l’année 2027.

4. Résultats des simulations

Vos rapporteurs ont souhaité comparer les scénarios simulés à l’aide de plusieurs indicateurs permettant d’apprécier leur intérêt respectif. Deux indicateurs permettent de mesurer l’effet des modifications de barème sur la situation des ménages : le taux de couverture moyen de la dépense énergétique et le taux de précarité énergétique. Deux indicateurs sont centrés sur l’impact budgétaire : la dépense budgétaire brute et l’efficacité de la dépense.

a. Taux de couverture moyen de la dépense énergétique

Le taux de couverture moyen de la dépense énergétique par le chèque énergie mesure une amélioration du montant des chèques distribués. Il est directement lié aux barèmes proposés.

– Le scénario 1 étant identique au scénario de référence du point de vue du barème des chèques attribués, le taux de couverture est donc le même. La modification importante concerne le nombre de bénéficiaires effectifs, qui augmente à 5,2 millions, en raison de la pré‑affectation automatique.

– Les scénarios 2 et 2 bis présentent une forte baisse du nombre de bénéficiaires, liée à la suppression de la dernière tranche du barème. Le taux de couverture augmente légèrement (hausse limitée à + 2 points) dans le cas du scénario 2 pour les tranches 1 à 3, du fait de la réallocation des sommes dédiées à la tranche 4. Il diminue légèrement dans le scénario 2 bis, car la suppression de la tranche 4 ne compense pas suffisamment la hausse des coûts liée à la pré-affectation automatique. La suppression des « petits chèques » tend néanmoins à faire remonter le taux de couverture moyen pour l’ensemble des bénéficiaires du chèque énergie.

– Les scénarios 3 et 3 bis sont construits pour atteindre un taux de couverture de 30 % pour les ménages de la tranche 1 du barème. Les autres tranches bénéficient également d’une hausse significative du taux de couverture (21 % pour la tranche 2, 13 % pour la tranche 3 et 7 % pour la tranche 4).

Taux de couverture moyen de la dépense énergétique de logement
SELon les scénarios

Source : DGEC et CGDD

b. Taux de précarité énergétique

L’un des principaux attendus des simulations était de mesurer l’impact de modifications de barèmes du chèque énergie sur la précarité énergétique.

– Dans le scénario 1, le taux de précarité énergétique recule en raison de l’augmentation du nombre de bénéficiaires. Il est intéressant de constater que la mise en place de la pré-affectation automatique permet une baisse plus marquée de ce taux pour les ménages modestes de la tranche 1 (‑ 1,6 point) que pour ceux de la tranche 4 (‑ 0,2 point).

– Les scénarios 2 et 2 bis présentent des taux de précarité énergétique très similaires à ceux du scénario de référence, et également très similaires entre eux. La suppression de la tranche 4 et la réallocation des montants à la tranche 1 ne produit ainsi qu’un effet très limité sur le taux de précarité énergétique des ménages de cette dernière tranche (‑ 0,6 point dans le scénario 2 et ‑ 0,7 point dans le scénario 2 bis).

– Les scénarios 3 et 3 bis se caractérisent par une forte baisse du taux de précarité énergétique : respectivement ‑ 0,9 point et ‑ 1,3 point pour l’ensemble de la population française, respectivement ‑ 10,7 et ‑ 14,5 points pour les ménages de la tranche 1.

Comparaison du taux de précarité énergétique selon les scénarios

Source : DGEC et CGDD, simulations réalisées pour l’Assemblée nationale

c. Dépense budgétaire brute

Les coûts budgétaires des différents scénarios sont synthétisés dans le tableau suivant.

– Dans le scénario 1, la pré‑affectation automatique entraîne un surcoût de 136 M€, soit une augmentation de 21 %. Ce coût est directement lié à l’augmentation du nombre de bénéficiaires, porté à 5,2 millions contre 4,25 dans le scénario de référence.

– Les scénarios 2 et 2 bis sont, par construction, à budget équivalent au scénario de référence.

– Les scénarios 3 et 3 bis présentent de très fortes augmentations budgétaires, conformément à l’objectif de soutien renforcé aux ménages précaires. Ces augmentations sont de 583 et 840 M€ respectivement.

Comparaison de la dépense budgétaire brute selon les scénarios

	Coût budgétaire (M€)	Augmentation (M€)	Augmentation (%)
Scénario de référence	659	-	-
Scénario 1	795	136	21 %
Scénario 2	659	-	-
Scénario 2 bis	659	-	-
Scénario 3	1 242	583	88 %
Scénario 3 bis	1 499	840	127 %

Source : DGEC et CGDD, simulations réalisées pour l’Assemblée nationale

d. Efficacité de la dépense

Enfin, vos rapporteurs ont cherché à mesurer l’« efficience » respective de chacun des scénarios. Il s’agissait de déterminer lequel d’entre eux présentait le meilleur résultat en termes de réduction de la précarité énergétique par rapport à la dépense publique engagée. La métrique retenue a été la dépense budgétaire nécessaire pour réduire de 1 point le taux de précarité énergétique (en k€/par point de précarité énergétique) d’une catégorie de ménage définie.

De manière générale, il est d’autant moins « coûteux » de réduire la précarité énergétique que les ménages ciblés ont des bas revenus. Ainsi, pour le scénario 1 par exemple, la dépense nécessaire pour réduire de 1 point le taux de précarité énergétique des ménages du 1er décile est de 54 M€, contre 135 M€ pour les ménages du 3ème décile.

Le tableau ci-dessous montre que les scénarios 3 et 3 bis sont les plus efficaces à l’euro dépensé (49 M€ par point de réduction pour les ménages du 1er décile, de l’ordre de 580 M€/point pour l’ensemble des ménages) malgré une forte hausse des dépenses sur toutes les tranches du barème. À l’inverse, les scénarios 2 et 2 bis, qui avaient pour objectif de renforcer le ciblage vers les ménages les plus précaires en supprimant la dernière tranche du barème, ne produisent pas d’effet significatif. La dépense nécessaire pour réduire le taux de précarité énergétique est très similaire entre le scénario de référence (52 M€/point pour le 1er décile), et les scénarios 2 et 2 bis (respectivement 53 M€/point et 52 M€/point).

Comparaison de l’« efficience budgétaire » selon les scénarios

Source : DGEC et CGDD, simulations réalisées pour l’Assemblée nationale

Ces résultats, qui semblent contre-intuitifs au premier abord, s’expliquent par le fait que, dans les scénarios 3 et 3 bis, les montants distribués aux ménages de la tranche 1 du barème augmentent plus fortement en valeur absolue que ceux alloués aux ménages des autres tranches. Le graphique ci-dessous montre ainsi que, quels que soient les scénarios considérés, les dépenses restent très concentrées sur les ménages de la tranche 1. Ainsi, dans le cas du scénario 3, le montant des dépenses consacrées à cette tranche s’élève à 912 M€, contre seulement 136 M€ pour la tranche 4. Pour le scénario 3 bis, les dépenses budgétaires sont de 1 095 M€ pour la tranche 1, contre 173 M€ pour la tranche 4.

Répartition des dépenses budgétaires par tranche de barème
selon les scénarios

Source : DGEC et CGDD, simulations réalisées pour l’Assemblée nationale

5. Préconisations des rapporteurs

a. Intérêt du scénario 1

Le scénario 1, qui modélise l’effet de la pré-affectation automatique à barème identique, conduit mécaniquement à une hausse des bénéficiaires. L’efficacité du dispositif en termes de ciblage et de lutte contre la précarité énergétique n’est pas dégradée par cette augmentation.

Conformément à ce qui a été indiqué précédemment, vos rapporteurs considèrent que l’intérêt de ce scénario est démontré, ne serait-ce qu’au regard de l’équité de traitement. Le nombre de bénéficiaires aidés augmente, pour un coût budgétaire en augmentation de 21 %. Ce scénario répond ainsi à la problématique du non-recours, qui est d’autant plus prégnante chez les ménages les plus précaires.

b. Intérêt des scénarios 2 et 2 bis

La construction des scénarios 2 et 2 bis s’est notamment inspirée des recommandations de la Cour des comptes, qui préconisait de « recentrer » le barème du chèque énergie vers les catégories les plus précaires et de supprimer les « petits chèques » dont l’utilité en termes de lutte contre la précarité énergétique ne semblait pas démontrée.

Les ajustements du barème avec la contrainte de budget identique ne permettent pas d’améliorer significativement les indicateurs de précarité énergétique. Ils rehaussent légèrement le taux de couverture du chèque pour les bénéficiaires (passage de 17 % à 19 % pour la première tranche), mais n’ont qu’un très faible impact sur l’amélioration du taux de précarité énergétique (passage de 54,5 % à 53,9 % pour la tranche 1, hausse pour la tranche 4).

Dans le même temps, ils entraîneraient la sortie du dispositif de 1,4 million de ménages. Le nombre de bénéficiaires, qui serait abaissé à 2,92 millions, soit le plus faible nombre depuis la création du chèque énergie.

Vos rapporteurs considèrent donc que l’intérêt de la mise en œuvre de ces scénarios n’est pas démontré.

c. Intérêt des scénarios 3 et 3 bis

Les simulations des scénarios 3 et 3 bis démontrent qu’une hausse significative du montant des chèques conduit à une baisse marquée du taux de précarité énergétique. Le supplément de dépense budgétaire est significatif, respectivement + 88 % (+ 583 M€) et + 127 % (+ 846 M€). Toutefois, le doublement des dépenses améliore l’efficience du dispositif : les scénarios 3 et 3 bis sont plus efficaces à l’euro dépensé pour abaisser le taux de précarité énergétique (gain de 6 % d’efficacité) car ils concentrent les dépenses sur les ménages modestes, dont le taux d’effort énergétique est moins coûteux à abaisser.

Vos rapporteurs considèrent donc que l’intérêt de la mise en œuvre de ces scénarios est démontré.

Il pourrait être envisagé d’améliorer encore l’efficience de ces scénarios en supprimant les dépenses affectées à la dernière tranche du barème (variante des scénarios 3 reprenant les éléments des scénarios 2). Toutefois, une telle variante créerait un fort effet de seuil ([17]) qu’il ne semble pas pertinent de proposer.

* *

La précarité énergétique est un phénomène en augmentation au cours des dernières années, et le contexte international devrait créer de nouvelles tensions sur les prix des énergies. À cet égard, les rapporteurs considèrent que le scénario 3 bis est le mieux à même d’accompagner les ménages les plus précaires. Certes, ce scénario s’accompagne d’une forte hausse de la dépense budgétaire liée au chèque énergie. Toutefois, cette dépense est bien dirigée vers le public cible, et doit donc être privilégiée à la mise en place de dispositifs moins ciblés comme les chèques exceptionnels ou le bouclier tarifaire.

Le scénario 3 bis conduirait à compenser, pour les publics précaires, les montants de taxes acquittées sur leur facture d’électricité. Il s’agirait ainsi d’une première étape vers la diminution des taxes pesant sur la facture d’électricité de l’ensemble des ménages, que les rapporteurs considèrent comme trop élevées au regard de l’impératif d’électrification de notre pays.

En conclusion, vos rapporteurs recommandent la mise en place du scénario 3 bis si des mesures d’économie équivalentes étaient dégagées sur d’autres postes de dépense ou pour anticiper les conséquences d’une hausse brutale des prix de l’énergie.

Recommandation n° 5 : Mettre en œuvre un nouveau barème du chèque énergie en visant une couverture de « 30 % de la facture » pour les ménages les plus modestes si des mesures d’économie équivalentes sont dégagées sur d’autres postes de dépense ou pour anticiper les conséquences d’une hausse brutale des prix de l’énergie.

D. MIEUX S’ADAPTER AUX ÉVOLUTIONS MACRO-ÉCONOMIQUES GRÂCE À L’INDEXATION SYSTÉMATIQUE

Ainsi que vos rapporteurs l’ont décrit précédemment, l’effet du dispositif a diminué dans le temps sous l’effet de l’absence d’indexation du barème du chèque énergie. Le paragraphe précédent a décrit l’impact de modifications significatives du barème, à la fois dans les montants alloués et dans les publics ciblés. Une fois ces modifications réalisées, il conviendra de ne pas reproduire la situation passée et de mettre en place un dispositif d’indexation systématique, qui permettra d’éviter la diminution mécanique du nombre de bénéficiaires ainsi que la réduction du taux de couverture de la facture énergétique par le chèque énergie.

Deux options sont possibles :

– Prévoir une indexation automatique du barème du chèque énergie. S’agissant des seuils d’éligibilité, l’indexation serait effectuée sur un indice reflétant l’évolution du revenu des ménages. S’agissant du montant des chèques, l’indexation serait basée sur un indice composite reflétant le coût des énergies.

– Prévoir que le barème du chèque énergie soit revu systématiquement chaque année par arrêté ministériel. Un tel système offrirait davantage de flexibilité pour s’adapter à l’évolution de la conjoncture, mais nécessiterait davantage de suivi administratif. Une formule d’ajustement, contenant les indices applicables, serait prévue par décret, l’opportunité étant toutefois laissée au ministre compétent de l’appliquer.

Les rapporteurs sont favorables à la seconde option, qui laisse au Gouvernement la possibilité d’arbitrer d’éventuelles évolutions des barèmes du chèque énergie selon la situation des finances publiques, mais requiert toutefois du ministre compétent qu’il se prononce annuellement sur la nécessité de procéder à des réévaluations.

Recommandation n° 6 : Prévoir que le barème du chèque énergie soit revu systématiquement chaque année par arrêté ministériel.

E. ENVISAGER UNE TERRITORIALISATION DU CHÈQUE ÉNERGIE POUR S’ADAPTER AUX DIFFÉRENCES DE CLIMAT

Le principe d’égalité ne s’oppose pas à ce qu’un dispositif prévoie des modalités différentes pour régler des situations différentes, pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l’objet de la loi qui l’établit. En l’espèce, inscrire une différenciation géographique des montants de chèque versés pour tenir compte des variations climatiques est parfaitement en rapport avec l’objet du dispositif tel qu’il a été créé dans la loi, le traitement de la précarité énergétique. Introduire une variation sur la base d’un indicateur climatique permettrait d’améliorer la prise en compte des publics précaires soumis à des froids plus intenses.

Selon le rapport de l’ONPE cité précédemment, qui analyse le phénomène de la précarité énergétique au regard des statistiques disponibles dans les enquêtes nationales logement de l’Insee : « On observe sans surprise une surreprésentation de toutes les formes de la précarité énergétique dans la zone climatique dite « froide » (nord et est du pays ainsi que les départements alpins). On observe aussi une légère surreprésentation dans la zone « douce », y compris sur le critère du froid ressenti, ce que l’on peut sans doute imputer à des installations de chauffage plus sommaires que dans les régions plus froides ».

Le schéma ci-dessous montre que la zone « froide » rassemble un peu plus de 20 % des ménages français, mais près de 30 % des ménages en situation de précarité énergétique au sens de l’indicateur TEE. Une telle différence justifie la mise en place d’une solution différenciée.

RÉpartition des ménages en situation de précarité énergétique
selon les zones climatiques françaises

Source : ONPE

La surreprésentation notée pour la zone douce est qualifiée de « légère », ce qui ne conduit pas à remettre en question l’opportunité d’un traitement tenant compte des caractéristiques climatiques.

Ainsi que l’indique la DGEC, l’administration a étudié l’opportunité de moduler géographiquement le montant du chèque énergie afin de s’assurer que certains territoires bénéficient d’un meilleur accompagnement. Le degré-jour unifié (DJU) de la commune pourrait être utilisé comme indicateur reflétant la variation du besoin en chauffage, à un niveau suffisamment fin pour capturer les différences climatiques liées à la géographie.

La mise en œuvre est faisable sur le plan opérationnel : le barème du chèque énergie pourrait prévoir une variation du montant versé sur la base de la commune de résidence du bénéficiaire.

S’agissant de la zone « douce », dans laquelle la problématique semble être la performance énergétique du bâti ou des équipements de chauffage, un accompagnement prioritaire pourrait être mené pour des travaux de rénovation énergétique.

Recommandation n°7 : Introduire une différenciation géographique du barème du chèque énergie selon le degré-jour unifié de la commune.

([1]) La comptabilisation des unités de consommation est réalisée de la façon suivante : 1 UC pour la première personne du foyer, 0,5 UC pour la deuxième personne, et 0,3 UC par personne supplémentaire.

([2]) Les établissements éligibles sont les foyers-logements conventionnés « Aide Personnalisée au Logement » (APL), les logements en intermédiation locative, ainsi que les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), les établissements d’hébergement pour personnes âgées (EHPA), les résidences autonomie, des unités ou établissements de soins longue durée (U-ESLD) qu’ils soient conventionnés APL ou non mais sous conditions de ressources de leurs occupants.

([3]) Les chèques « fioul » et « bois » de 2022 étaient attribués sur présentation d’une facture de fioul ou de bois au nom du bénéficiaire, mais pouvaient tout de même être utilisés par un ménage pour le paiement de tout type de facture d’énergie, comme les chèques énergie classiques.

([9]) Les bases de données utilisées par le CGDD pour réaliser les simulations d’impact du chèque énergie ne comprennent pas les ménages résidant dans les Outre-mer.

([10]) La précarité énergétique dans les enquêtes nationales logement de 2006 à 2020, rapport final, novembre 2024, Jean-Claude Driant

([11]) « Cumulé – actualisé » : le kWh Cumac est l’unité utilisée pour mesurer une économie d’énergie engendrée par un geste d’efficacité énergétique sur une période donnée, en tenant compte de l’usure ou de la perte de performance énergétique des équipements installés.

([12]) Arrêté du 26 décembre 2018 modifiant le plafond et la valeur faciale du chèque énergie, applicable au 1er janvier 2019.

([13]) Arrêté du 24 février 2021 modifiant le seuil d’éligibilité au chèque énergie et instituant un plafond aux frais de gestion pouvant être déduits de l'aide spécifique, applicable au 1er janvier 2021.

([14]) Arrêté du 3 mars 2023 fixant les critères d'éligibilité au chèque énergie et le plafond aux frais de gestion pouvant être déduits de l'aide spécifique, applicable au 1er janvier 2023.

([15]) Lettre de mission du 21 septembre 2023, Ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et économique, Ministre délégué chargé des comptes publics, Ministre de la transition énergétique

([16]) Scénarios de réforme du chèque énergie après la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales, février 2024

([17]) Le passage du seuil d’éligibilité de la tranche 3 à 4 entraînerait une perte de 189 € ou 218 € selon la composition familiale. Le maintien de la tranche 4 conserve l’attribution d’un chèque de 93 € ou 122 € aux ménages de la tranche 4, diminuant ainsi l’effet de seuil.