I. L’octroi du crédit immobilier A été placé sous la tutelle renforcée du HCSF
A. La régulation macroprudentielle a été justifée par des impératifs de stabilité financière
1. Les mesures macroprudentielles ont émergé au lendemain de la crise financière de 2008
La crise financière de 2008 a mis en évidence le degré d’interdépendance des acteurs économiques et leur exposition au risque systémique, défini comme « un risque de perturbation du système financier susceptible d’avoir de graves répercussions sur le système financier et l’économie réelle » ().
● Alors que la surveillance du système financier reposait à l’époque surtout sur une supervision microprudentielle assurée en France par l’Autorité de contrôle prudentiel (ACP) et l’Autorité des marchés financiers (AMF), le rapport du groupe de haut niveau sur la supervision financière dans l’Union européenne, présidé par Jacques de Larosière et remis à la Commission européenne le 25 février 2009, a mis en évidence l’exposition du système dans son ensemble à des risques communs. Ce rapport définit l’objectif de la surveillance macroprudentielle comme étant celui de « limiter les difficultés du système financier dans son ensemble afin de protéger l’économie générale des pertes importantes en termes de produit réel », en portant « une attention particulière aux chocs communs ou corrélés et aux chocs touchant les parties du système financier déclenchant des effets contagieux par entraînement ou par rétroaction ».
Dans ce contexte de renforcement international de la surveillance financière, l’article 30 de la loi n° 2013‑-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires a créé le Haut Conseil de stabilité financière, autorité nationale en charge de la politique macroprudentielle et disposant de pouvoirs propres nouveaux et contraignants. Cette évolution s’inscrit en cohérence avec le renforcement de la surveillance du risque systémique au niveau européen : la directive CRD IV (), en cours de négociation au moment des débats parlementaires portant sur le projet de loi bancaire, prévoyait notamment que « les États membres de l’Union européenne devront désigner une autorité macroprudentielle dotée de pouvoirs juridiquement contraignants »().
Il est désormais précisé à l’article L. 631-‑2-‑1 du code monétaire et financier que le HCSF « exerce la surveillance du système financier dans son ensemble, dans le but d’en préserver la stabilité et la capacité à assurer une contribution soutenable à la croissance économique ». Il est également chargé de la définition de la politique macroprudentielle, sans préjudice des compétences des autorités microprudentielles qui le compose.
● Afin de prévenir « l’apparition de mouvements de hausses excessives sur le prix des actifs de toute nature ou d’un endettement excessif des agents économiques », la loi bancaire de 2013 prévoit que, sur proposition du gouverneur de la Banque de France, le HCSF peut fixer les conditions d’octroi de crédit par les entités soumises au contrôle de l’ACPR. L’article 79 de la directive CRD IV prévoit en effet que les autorités compétentes veillent notamment à ce que « l’octroi de crédits soit fondé sur des critères sains et bien définis » : ce pouvoir du HCSF vise à prévenir l’apparition de déséquilibres financiers sur le prix des actifs et un endettement excessif des agents qui présenterait un risque pour l’ensemble du système financier.
Le Haut conseil de la stabilité financière (HCSF)
La mission du HCSF est de prévenir le risque systémique, c’est-à-dire un dysfonctionnement du système financier dans son ensemble (ou dans une large partie) conduisant à une dégradation de sa capacité à assurer sa fonction fondamentale de financement de l’économie. Pour assurer cette stabilité, le HCSF a adopté cinq objectifs intermédiaires qui guident de façon plus opérationnelle son action :
– atténuer et prévenir une expansion du crédit et un effet de levier excessifs ;
– limiter la dépendance excessive au financement de court terme ou un trop fort degré de transformation de risque et maintenir la liquidité sur les marchés financiers ;
– limiter la concentration des expositions directes et indirectes (qu’il s’agisse d’interconnexions entre acteurs ou d’exposition d’un certain nombre d’acteurs à un facteur de risque commun) ;
– limiter l’impact systémique d’incitations inappropriées afin de réduire l’aléa moral (y compris en visant un renforcement de la résilience des établissements d’importance systémique qui peut être couplé, lorsque cela est pertinent, à la mise en place de dispositifs de liquidation et de résolution ordonnées des défaillances visant à réduire la systémicité de ces institutions) ;
– renforcer la résilience des infrastructures financières.
Le HCSF est également chargé de faciliter la coopération et l’échange d’informations entre les institutions que ses membres représentent.
Le HCSF se réunit au minimum quatre fois par an et établit un rapport annuel remis au Parlement. Il est composé de huit membres : cinq membres de droit et trois personnalités qualifiées. Parmi les membres de droit, on retrouve : le ministre chargé de l’économie qui préside le conseil ; le gouverneur de la Banque de France, président de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) ; le vice-président de l’ACPR ; le président de l’Autorité des marchés financiers (AMF) ; le président de l’Autorité des normes comptables (ANC).
Les trois personnalités qualifiées rassemblent des économistes choisis pour leurs travaux et pour leurs compétences dans le domaine économique, monétaire et financier. Elles sont désignées pour une durée de cinq ans par le président de l’Assemblée nationale, le président du Sénat et le ministre chargé de l’économie. Elles sont notamment chargées de contribuer aux travaux de recherche conduits par la Banque de France.
Le gouverneur de la Banque de France est le seul à pouvoir proposer des mesures. Le secrétariat est conjointement assuré par la Banque de France et la DG Trésor.
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L’immobilier constitue à la fois un secteur stratégique et un vecteur de risques systémiques pour la stabilité financière
L’immobilier occupe une place centrale dans l’économie. Il représente 62 % du patrimoine brut des ménages en France et la plupart des propriétaires achètent leur bien en contractant un crédit immobilier, qui équivaut souvent à plusieurs années de revenu. Les crédits immobiliers sont ainsi un poste important du bilan des établissements bancaires, notamment via les crédits hypothécaires. Enfin, le secteur de la construction de logements demeure un moteur d’emplois et de croissance tout au long de la chaîne de valeur, des matériaux de construction jusqu’à la promotion immobilière.
Les crises financières passées ont mis en lumière les liens étroits entre marchés immobiliers et stabilité financière, justifiant une surveillance renforcée de la part des autorités macroprudentielles. En effet, un endettement excessif et une prise de risques trop importante en période de haut de cycle peuvent avoir des conséquences négatives en cas de choc conjoncturel : les pertes de crédit sur les portefeuilles hypothécaires s’accompagnent alors d’un repli de la consommation des ménages, amplifiant la spirale récessive. Les ménages fortement endettés sont plus vulnérables en raison d’une moindre capacité à épargner et d’une forte exposition aux fluctuations des taux d’intérêt – même si ce dernier risque est limité en France où les crédits sont principalement accordés à taux fixes.
● Dans son alerte formulée en juin 2019 (), le Comité européen du risque systémique relève plusieurs « vulnérabilités à moyen terme » qui pourraient représenter des sources de risque systémique pour la FranceFrance :
– un endettement des ménages français relativement élevé par rapport à leur revenu disponible, qui pourrait entraîner une chute de la consommation en cas de choc macroéconomique et augmenter les risques encourus par le système financier ;
– une croissance relativement forte des prêts immobiliers, qui pourrait conduire à renforcer la hausse de l’endettement des ménages ;
– des prix de l’immobilier qui peuvent être localement élevés par rapport aux revenus et aux loyers.
Le CERS note que « compte tenu de la hausse de l’endettement des ménages et des signes de détérioration des critères d’octroi des prêts, les autorités nationales françaises pourraient envisager des mesures préventives supplémentaires, telles que des lignes directrices explicites relatives aux critères d’octroi des prêts, tant sous la forme de recommandations que de mesures formelles se rapportant aux emprunteurs » ().
● Dans une note d’octobre 2019 relative au diagnostic des risques dans le secteur de l’immobilier résidentiel, le HCSF reprend certains de ces constats et met en évidence les risques pour la stabilité financière associés à la trajectoire de prix des actifs immobiliers et à la dynamique d’endettement des ménages.
Dans un contexte de baisse des taux d’intérêt, il relève notamment :
– une forte hausse de la production de crédits à l’habitat, de l’ordre de 6 % en glissement annuel depuis juin 2017, avec un volume de transactions de près d’un million en glissement annuel en mai 2019 contre 800 000 dans la précédente phase d’expansion des années 2000 ;
– u un endettement des ménages français, au quatrième trimestre 2018, qui atteint 95,1 % de leur revenu disponible brut, soit le deuxième plus élevé parmi les grands pays de la zone euro : constitué en moyenne à 83 % de crédits à l’habitat en juin 2019 et même à 90 % pour les moins de 30 ans ;
– un taux d’effort des emprunteurs, c’est-à-dire les charges annuelles d’emprunt associées à l’endettement total de l’emprunteur par rapport à ses revenus annuels, s’élevait à 30,1 % en 2018. Les données de l’ACPR montrent qu’avant l’introduction de la mesure du HCSF, près de 25 % des nouveaux prêts présentaient un taux d’effort supérieur à 35 %, avec une tendance progressive et continue au relâchement des conditions d’octroi depuis plusieurs années. Le taux d’effort a néanmoins surtout augmenté pour les prêts destinés aux résidences principales et aux primo-accédants, catégories d’emprunteurs plus vulnérables, alors que l’augmentation était auparavant surtout portée par le financement des investissements locatifs.
– une maturité moyenne des prêts passée à 20,1 années à la fin mai 2019 contre 18 années en 2015, soit un niveau supérieur à celui atteint en 2008.
Ce relèvement du taux d’effort des ménages et de la maturité des prêts accroît le risque de défaut en cas de choc économique, affectant la solvabilité des établissements de crédits et l’ensemble du système financier. Compte tenu de tous ces éléments, le HCSF annonce alors étudier « les modalités d’actions pertinentes et proportionnées pour contenir ces risques ».
La capacité d’achat immobilière des ménages
La capacité d’achat immobilière d’un ménage dépend de son apport personnel et du montant qu’il peut emprunter. Ce dernier élément dépend de trois facteurs : les revenus du ménage, le taux d’intérêt accordé et la maturité du crédit.
En cas de baisse du taux d’intérêt, il est possible d’emprunter davantage à risque constant pour le ménage avec les mêmes mensualités et une durée du prêt allongée – l’exposition de la banque au risque de défaut du ménage augmentant néanmoins. En revanche, hors situation de baisse des taux d’intérêt, si l’allongement de la maturité et la hausse du taux d’effort effectif augmentent la capacité d’achat, elles accroissent également le risque.
Il convient ainsi de distinguer les facteurs qui tendent à augmenter la capacité d’achat à risque constant, comme l’augmentation du revenu et du taux d’apport, et les facteurs comme l’augmentation du taux d’effort effectif ou l’allongement de la maturité au-delà du seul allongement permis par la baisse des taux, qui augmentent le risque.
Source : note du HCSF relative au diagnostic des risques dans le secteur immobilier résidentiel, 2019.
B. Les normes encadrant l’octroi du crédit mmobilier ont des effets de plus en plus contraignants
Afin d’éviter une « surchauffe » sur le marché du crédit immobilier, le HCSF a défini depuis 2019 un régime contraignant d’octroi du crédit immobilier reposant principalement sur la maturité du crédit et le taux d’effort de l’emprunteur. Ces normes ont fait l’objet de critiques tant en raison de leur degré de sévérité que de leur pertinence au regard de la conjoncture.
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Les critères ont d’abord été formulés sous la forme de recommandations dès 2019
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Les ratios définis par le HCSF
Dans une recommandation n° R-HCSF-2019-1 relative aux évolutions du marché immobilier résidentiel en matière d’octroi de crédit, publiée le 20 décembre 2019, le HCSF conseillait aux établissements de crédit et aux sociétés de financement de prendre en considération les critères suivants dans l’octroi des crédits immobiliers résidentiels en FranceFrance :
– le taux d’effort à l’octroi des emprunteurs de crédit immobilier, en veillant à ce qu’il ne dépasse pas 33 % ;
– la maturité du crédit à l’octroi, en veillant à ce qu’elle n’excède pas 25 ans.
Cette première recommandation invite les établissements à faire « preuve de prudence en se conformant aux bonnes pratiques usuelles qui garantissent la robustesse du modèle de financement du logement prévalant en France » afin de prévenir toute dynamique d’endettement excessif des ménages. Le HCSF souligne que cette recommandation « complète » l’appréciation des risques faite par les banques et « ne saurait en aucune manière s’y substituer ».
La recommandation prévoit également une marge de flexibilité qui permet de ne pas appliquer les critères du HCSF à une partie de la production de crédits immobiliers « afin de ne pas pénaliser l’accession à la propriété ». Cette flexibilité est fixée à 15 % de la production trimestrielle de nouveaux crédits. Elle est réservée, pour au moins 75 %, aux crédits accordés aux primo-accédants et aux acquéreurs d’une résidence principale.
● Ces nouvelles exigences ont toutefois fait l’objet de critiques de la part de certains professionnels, notamment les courtiers et les professionnels du logement, qui reprochaient à la recommandation du HCSF de nuire à la reprise du marché immobilier alors que la crise sanitaire commencée en mars 2020 produisait ses premiers effets sur l’économie.
Dans sa recommandation n° R-HCSF-2021-1 relative à l’octroi de crédits immobiliers résidentiels en France du 27 janvier 2021, le HCSF apporte plusieurs aménagements à ses critères fixés en décembre 2019. Ainsi, il recommande aux établissements de crédit et aux sociétés de financement de veiller à ce que :
– le taux d’effort des emprunteurs de crédit immobilier n’excède pas 35 % ;
– la maturité du crédit n’excède pas 25 ans, avec la possibilité d’ajouter une période maximale de 2 ans de différé d’amortissement, dans les cas où la date d’entrée en jouissance du bien est décalée par rapport à l’octroi du crédit. Cet ajout permet d’intégrer les spécificités de certaines opérations, comme les ventes en l’état futur d’achèvement (VEFA) et les contrats de construction de maisons individuelles (CCMI).
La notice accompagnant la recommandation du 27 janvier 2021 précise que le taux d’effort, qui correspond à la part des revenus annuels de l’emprunteur consacrés au remboursement de l’ensemble des charges annuelles des prêts, intègre le remboursement du capital emprunté et « l’ensemble des charges d’intérêts et d’assurances ».
Enfin, le HCSF augmente la marge de flexibilité admise, qui peut aller jusqu’à 20 % du montant de la production trimestrielle de nouveaux crédits. Au sein de cette marge, des sous-critères sont définis : au moins 80 % seront destinés aux acquéreurs de leur résidence principale et au moins 30 % seront réservés aux primo-accédants.
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Les justifications des ratios
● Le choix du seuil de 35 % s’inspire des bonnes pratiques traditionnellement suivies par le secteur bancaire, qui prenait pour référence un taux de 33 %. Le seuil de 35 % constitue donc un léger assouplissement par rapport à la norme historique.
Il répond à une logique de soutenabilité du service de la dette. Au-delà d’un certain niveau de charge mensuelle, la probabilité de défaut ou de difficulté financière devient plus sensible aux chocs de revenu, d’emploi ou de dépenses contraintes. Les études empiriques montrent que la dégradation de la capacité de remboursement accroît significativement le risque de défaut de l’emprunteur et que celui-ci s’accélère fortement lorsque le taux d’effort dépasse 35 – 40 %.
● Le plafond de 25 ans en matière de maturité vise à éviter le contournement de la limite appliquée au taux d’effort par l’allongement des maturités, ce qui masquerait le risque sous-jacent.
Dans un système de financement très largement fondé sur le taux fixe, tel que le modèle français, l’allongement excessif de la maturité accroît le risque de taux et de duration dans les bilans bancaires. Les études empiriques montrent que l’allongement des maturités, combiné à un taux d’effort élevé, est un facteur aggravant du risque de défaut. Une maturité longue réduit la capacité de constitution de patrimoine net, augmente le coût total du crédit et maintient l’emprunteur plus longtemps en situation de vulnérabilité.
● Enfin, la marge de flexibilité évite que la norme prudentielle simple ne devienne une règle aveugle. Elle répond à un double objectif : éviter l’exclusion de profils atypiques mais solvables (revenus élevés, investisseurs locatifs, ménages à trajectoire de revenus ascendante), tout en préservant l’effet structurel de la norme.
Il s’agit d’une pratique courante dans les pays européens ayant mis en œuvre des mesures analogues à celles du HCSF qui opère un compromis entre lisibilité prudentielle et granularité commerciale, ou entre rigueur macroprudentielle et pragmatisme microéconomique. Selon la BCE, la majorité des pays appliquant des limites sur le taux d’effort prévoient des marges d’exemption comprises entre 10 % et 20 % de la production.
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Un durcissement décisif en 2021 : le HCSF rend finalement ses recommandations contraignantes
Par sa décision n° D-HCSF-2021-7 du 29 septembre 2021, le HCSF décide finalement de rendre contraignantes les exigences posées par sa recommandation du 27 janvier 2021. Dans les énoncés de sa décision, il mentionne notamment la contribution du crédit à l’habitat au quasi-doublement de l’endettement des ménages rapporté à leur revenu disponible brut en vingt ans, à hauteur de 100,9 % au premier trimestre 2021, et la « dégradation tendancielle des conditions d’octroi observée depuis 2015 ». Cette décision du HCSF est en outre motivée par une application inégale des recommandations par les établissements visés : rendre les critères contraignants avait ainsi pour effet de mettre l’ensemble des acteurs sur un pied d’égalité et d’inscrire dans la durée les bonnes pratiques en matière d’octroi de crédits immobiliers.
La décision prévoit qu’outre leurs critères propres, les établissements de crédit et les sociétés de financements appliquent les critères d’octroi cumulatifs suivants en matière de crédit immobilier :
– un taux d’effort des emprunteurs qui n’excède pas 35 % ;
– une maturité du crédit qui n’excède pas 25 ans, avec la possibilité d’ajouter une période maximale de 2 ans de différé d’amortissement dans les cas où la date d’entrée en jouissance du bien est décalée par rapport à l’octroi du crédit, et, cas nouveau par rapport à la recommandation du 27 janvier 2021, lorsque les crédits liés à des acquisitions dans l’ancien donnent lieu à un programme de travaux dont le montant représente au moins 25 % du coût total de l’opération.
L’article 2 précise la définition de la marge de flexibilité, qui permet aux entités assujetties à la décision d’y déroger jusqu’à hauteur de 20 % de la production de nouveaux crédits immobiliers de chaque trimestre civil à condition de respecter les deux sous‑-enveloppes suivantes :
– au moins 80 % de la flexibilité maximale est réservée aux acquéreurs de leur résidence principale, soit 16 % de la production trimestrielle ;
– parmi ces 80 %, au moins 30 % de la flexibilité maximale est réservée aux primo-accédants.
Ainsi, 4 % de la production trimestrielle de crédits est libre d’affectation et peut financer des investissements locatifs ou des résidences secondaires.
La décision s’applique pour les crédits décaissés à compter du 1er janvier 2022. Depuis cette date d’entrée en vigueur, l’ACPR contrôle la mise en œuvre de la décision et peut infliger des sanctions disciplinaires et pécuniaires aux entités qui s’écarteraient des normes fixées au-delà de la marge de flexibilité.
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Les ajustements intervenus en 2023 restent insuffisants pour corriger les rigidités du dispositif
Face à l’évolution de la conjoncture, le HCSF a apporté en 2023 plusieurs modifications marginales à sa décision de 2021, qui, de son propre avis, « n’en modifient ni l’équilibre ni la portée » ().
● Afin de tenir compte des évolutions structurelles du marché immobilier et de conférer « une souplesse supplémentaire à l’investissement locatif » (), la décision n° D-HCSF-2023-02 du 29 juin 2023 amende le calcul des sous‑-enveloppes de la flexibilité maximale :
– 70 % de la production maximale de prêts dits non conformes ou dérogatoires est réservée à des opérations d’acquisition d’une résidence principale, au lieu de 80 % auparavant : cette évolution signifie que jusqu’à 6 % de la production trimestrielle, contre 4 % précédemment, peuvent déroger aux normes fixées pour des objets autres que les achats de résidence principale ;
– parmi ces 70 %, 30 % de la production maximale de prêts non conformes est réservée à l’acquisition d’une résidence principale par des primo-accédants, ce qui revient à ce que jusqu’à 14 % de la production trimestrielle portent sur des prêts autres que les achats de résidence principale par un primo‑-accédant.
● Par ailleurs, au regard des « difficultés pratiques dans la mise en œuvre de la mesure par certains établissements de crédit », le HCSF a décidé lors de sa séance du 13 juin 2023 de revoir le critère d’appréciation du respect des limites encadrant la marge de flexibilité.
Ainsi, en cas de dépassement limité pour un trimestre donné (T) de la limite fixée pour la marge de flexibilité maximale ou une des sous-enveloppes, l’ACPR assure un suivi rapproché de l’évolution de la situation en coordination avec l’établissement concerné mais n’envisage d’engager des actions à l’encontre de cet établissement qu’au terme des deux trimestres suivants (T+1 et T+2) afin de prendre en compte les éventuelles mesures correctrices mises en œuvre pour remédier à la situation. S’il est constaté que ces limites sont respectées pour le total de la production entrant dans le champ de la décision au cours des 3 trimestres consécutifs T, T+1 et T+2, l’ACPR n’a pas vocation à engager de procédure.
Cette marge d’appréciation vise à simplifier la gestion opérationnelle de la production et à favoriser la pleine utilisation de la flexibilité par le HCSF. Dans la mesure où l’incertitude qui peut exister sur la temporalité du décaissement des crédits ou d’éventuels effets saisonniers peuvent donner lieu à des dépassements ponctuels, leur impact se trouve ainsi atténué.
● La décision n° D-HCSF-2023-6 du 18 décembre 2023, considérant « l’existence de difficultés pratiques résiduelles dans la mise en œuvre de la mesure et l’impact de la hausse des taux d’intérêt sur la dynamique du marché et l’endettement des ménages toujours élevé », modifie la décision du 29 septembre 2021 sur deux points :
– afin notamment de favoriser les travaux de rénovation énergétique, le HCSF abaisse à 10 % du coût total de l’opération le coût des travaux permettant de prendre en compte l’existence d’un différé d’amortissement et ainsi porter la durée du crédit jusqu’à 27 ans ;
– les prêts relais, c’est-à-dire le crédit à l’acheteur propriétaire qui désire acquérir un nouveau bien avant la vente du premier bien et qui permet de financer l’apport que constituerait cette vente dans l’attente de sa réalisation, sont exclus du calcul du taux d’effort. Jusqu’alors, si le capital du prêt relais était déjà exclu, les intérêts du prêt ne l’étaient pas : ils ne seront désormais plus pris en compte dans le calcul du taux d’endettement, tant que le prêt relais ne dépasse pas 80 % de la valeur du bien mis en vente. L’objectif est ici d’éviter que le fait d’être propriétaire d’un premier bien empêche l’octroi d’un nouveau crédit.
● Par ailleurs, le communiqué de presse du 4 décembre 2023 précise que la souplesse d’appréciation accordée à l’ACPR en juin en matière de conformité à la norme s’entend bien « pour les limites d’allocation au sein de la marge de flexibilité de 20 % ainsi que sur la marge totale de 20 % ».
Ce même communiqué indique que le HCSF soutient la mise en place par la Fédération bancaire française (FBF) « d’un dispositif offrant la possibilité d’un réexamen aux ménages solvables dont la demande de crédit immobilier aurait été refusée ». Les banques peuvent ainsi mettre en place une procédure de réexamen des dossiers refusés, soit en donnant davantage d’explications quand un crédit est refusé, soit en le réétudiant si l’emprunteur pense avoir la solvabilité nécessaire pour obtenir un prêt immobilier qui aurait été injustement refusé. Ce dispositif, mis en place à titre temporaire depuis le mois de février 2024, donne l’opportunité aux emprunteurs concernés de mieux comprendre les raisons de la décision prise par leur banque.
Cependant, selon la Fédération française bancaire, seuls 0,01 % des prêts revus dans le cadre de ce dispositif ont été finalement acceptés, d’autant que le changement de décision peut être lié à un changement d’avis en raison d’une modification du dossier (apport personnel augmenté, montant des travaux diminués, évolution des taux d’intérêt, etc.). Ce mécanisme a donc eu un effet très faible sur l’octroi de prêts et s’est révélé peu opérant, le niveau de concurrence assurant déjà une efficience forte du marché bancaire.
Évolution des normes du hcsf relatives à l’octroi de crÉdits immobiliers rÉsidentiels en France
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R-HCSF-2019-1
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R-HCSF-2021-1
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D-HCSF-2021-7
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D-HCSF-2023-02*
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D-HCSF-2023-6*
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Caractère contraignant
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Non
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Non
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Oui
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Taux d’effort maximal
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33 %
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35 %
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35 %
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Maturité maximale
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25 ans
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25 ans
+ 2 ans dans certaines situations
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25 ans
+ 2 ans dans certaines situations,
dont la réalisation de travaux
pour 25 % du coût total de l’opération
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25 ans
+ 2 ans dans certaines situations, dont la réalisation de travaux pour 10 % du coût total de l’opération
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Marge de flexibilité maximale**
Part réservée aux acquéreurs de résidences principales
Part réservée aux primo-accédants
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15 % de la production trimestrielle de crédits
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20 % de la production trimestrielle de crédits
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20 % de la production trimestrielle de crédits
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au moins 75 %
de la flexibilité maximale
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au moins 80 % de la flexibilité maximale
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au moins 80 % de la flexibilité maximale
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au moins 70 % de la flexibilité maximale
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au moins 30 % de la flexibilité maximale
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au moins 30 % de la flexibilité maximale
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(*) Amendements à la décision de 2021.
(**) À la condition de respecter les sous-enveloppes.
Source : commission des finances.
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Les décisions du HCSF sont critiquées pour leurs effets négatifs sur le marché immobilier et l’accession à la propriété
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Les ratios du HCSF sont accusés d’affecter le marché immobilier
Depuis l’entrée en vigueur de l’encadrement du crédit immobilier par le HCSF, les professionnels du secteur font valoir que les ratios contraignants ont exercé une pression déflationniste sur la production de crédits à l’habitat, tout en fragilisant paradoxalement un modèle de financement qui avait jusqu’alors fait la preuve de sa solidité.
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La production de crédits immobiliers a connu une forte chute entre 2022 et 2024
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Une forte baisse de la production de crédits à l’habitat
La dégradation de la production de crédits à l’habitat constitue l’indicateur le plus manifeste des difficultés que traversent le marché immobilier depuis 2022. L’ampleur du recul observé depuis l’entrée en vigueur des normes contraignantes est sans précédent dans l’histoire récente du financement de l’habitat en France.
● Au cours de la période 2020-2022, la production mensuelle de crédits immobiliers avait atteint des niveaux historiquement élevés, dépassant pour la première fois la barre symbolique des 20 milliards d’euros en octobre 2020, performance renouvelée aux mois de mai, juin et juillet 2021, puis en avril et mai 2022. Ce dynamisme témoignait de la vigueur de la demande de financement des ménages, dans un contexte de taux d’intérêt alors exceptionnellement bas.
Le retournement a été brutal, de l’ordre de 40 % entre février 2022 et février 2023, avec une production totale de crédits à l’habitat s’établissant à 14,6 milliards d’euros. Cette contraction s’est ensuite poursuivie et accentuée : selon les données de la Banque de France, le montant des nouveaux prêts immobiliers est tombé à 7,6 milliards d’euros en janvier 2024, contre 8,2 milliards d’euros en décembre 2023. Depuis le printemps 2022, la production de crédits à l’habitat, en termes de montant, a ainsi été divisée par trois, de manière inédite depuis 2014.
production annuelle de crÉdits À l’habitat aux mÉnages
(en milliards d’euros)
Source : commission des finances, d’après les données de la Banque de France.
En mars 2024, le montant des nouveaux crédits à l’habitat hors renégociations s’est encore davantage contracté, s’établissant à 6,7 milliards d’euros, soit le volume le plus bas enregistré depuis près de dix ans. Ces chiffres illustrent l’ampleur d’une crise qui va bien au-delà d’un simple cycle de correction.
Sur le long terme, le recul est encore plus frappant. La production de crédits immobiliers oscillait autour de 12 milliards d’euros mensuels en 2025, contre 38 milliards d’euros au record de janvier 2017, et 20 milliards d’euros en décembre 2020, en pleine pandémie. L’encours a stagné de manière inédite en 2024 à 1 283 milliards d’euros, puis de nouveau en 2025.
● La hausse des taux d’intérêt initiée par la BCE à compter du printemps 2022 constitue indéniablement un facteur explicatif de premier ordre. Sa politique monétaire restrictive destinée à lutte contre l’inflation au sein de la zone euro a entraîné une hausse massive des taux d’intérêt des nouveaux crédits à l’habitat des ménages. Ceux-ci ont ainsi augmenté de 311 points de base entre décembre 2021 et février 2024 pour atteindre en moyenne 4,11 %.
taux d’intÉrÊt des crÉdits nouveaux À l’habitat aux mÉnages
(taux effectif global, en pourcentage)
Source : commission des finances, d’après les données de la Banque de France.
Néanmoins, les acteurs du secteur font valoir que les normes du HCSF ont à la fois amplifié et durci les effets de ce resserrement monétaire en privant les établissements bancaires de la flexibilité nécessaire pour adapter leurs conditions d’octroi à la situation individuelle des emprunteurs. En effet, si le niveau du crédit reste élevé en France par rapport à d’autres pays européens, les freins qui pèsent sur l’offre ne permettent pas de rétablir la confiance sur le marché et maintiennent une pression à la baisse sur les niveaux de prêts.
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Une baisse de la capacité d’emprunt des ménages
Avec la hausse des taux d’intérêt, la capacité d’emprunt des ménages a diminué sur la période récente après une longue période de progression reflétant pour partie la baisse des taux d’intérêt. Au dernier trimestre 2023, cette capacité est évaluée à environ 300 000 euros, en baisse de 40 000 euros par rapport à la fin de l’année 2021.
L’apport moyen pour l’achat d’une résidence principale est estimé en décembre 2023 à environ 55 000 euros, en hausse régulière depuis son point bas en avril 2020 où il s’établissait à 30 000 euros ().
Il est intéressant de relever une hausse du taux d’apport personnel moyen entre le deuxième trimestre 2022, où il oscillait aux alentours de 16 % de la valeur du prêt, et la fin de l’année 2023 où il s’élevait à 22,5 %, traduisant une mobilisation plus importante de l’épargne qui pourrait découler en partie des mesures du HCSF.
Le montant moyen des prêts en 2024 a reculé de 7 % sur un an pour atteindre 183 354 euros, reflétant la baisse de la capacité d’emprunt d’une partie des emprunteurs, liée à la remontée des taux d’intérêt et à l’inflation. Si le montant moyen est en reprise graduelle depuis début 2024, une dynamique qui se prolonge en 2025, la moyenne annuelle demeure toujours inférieure au niveau constaté en 2021.
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Le modèle français du financement du crédit à l’habitat, pourtant robuste, est fragilisé sans nécessité
L’un des paradoxes les plus fréquemment relevés par les critiques des normes du HCSF tient à ce que celles-ci ont été imposées à un modèle de financement de l’habitat qui présentait, et présente toujours, des caractéristiques intrinsèques de solidité remarquables, au point d’être cité en exemple à l’échelle internationale. Il convient de rappeler que ce modèle du financement du crédit à l’habitat repose sur trois principaux piliers.
● Le premier pilier concerne la prépondérance des prêts à taux fixe sur l’ensemble de la maturité du prêt, qui représentent 99 % de la production moyenne en 2024 selon l’ACPR (), ce qui signifie qu’à revenus inchangés, le taux d’effort est constant au cours du temps et contribue donc à atténuer le risque de défaut par rapport à une situation de prépondérance de taux variables. Cette pratique, qui diffère de celle de pays comme l’Australie ou l’Irlande, offre une prévisibilité de l’endettement des ménages français et limite le risque de défaillance en cas de choc de taux.
● Le second pilier est l’existence d’un système de cautionnement, qui caractérise 66 % du volume de prêts existants fin 2024 selon la Banque de France (contre 50 % en 2010). Le cautionnement contribue à la solidité du système financier français et constitue un modèle plus sécurisant que le crédit hypothécaire. Ce mécanisme unique renforce la qualité du portefeuille de crédits immobiliers grâce à la mutualisation du risque de défaut et participe à la résilience globale du système financier. Ainsi, le taux de défaut est historiquement très faible en France : les passages en défaut ont représenté 0,53 % de la moyenne des encours sains de l’année 2024 (). Ce constat invite à s’interroger sur la pertinence d’un durcissement normatif appliqué à un secteur dont les marges sont très faibles et qui n’avait pas démontré de défaillances structurelles de nature à menacer la stabilité financière.
La quasi-totalité de l’encours (97 %) bénéficie d’une sureté, notamment de type caution ou hypothèque, permettant de limiter les pertes pour les banques en cas de défaut de l’emprunteur. La part de l’hypothèque est minoritaire (27 % de l’encours), ce qui réduit les risques de contagion entre les prix de marché et une éventuelle détérioration rapide de la solvabilité des emprunteurs.
● Enfin, s’agissant du troisième pilier, et contrairement à d’autres pays, les banques françaises ne fondent pas l’octroi du crédit sur la valeur du bien, mais sur la solvabilité de l’emprunteur, évaluée par le taux d’effort, et ce afin de limiter le risque de « boucle de rétroaction entre prix immobiliers et volumes de crédits à l’habitat » selon la Banque de France.
Ces caractéristiques permettent aux ménages français d’accéder à des crédits immobiliers à des taux généralement inférieurs à ceux pratiqués dans les autres pays européens, tout en protégeant leur pouvoir d’achat sur longue période, via les taux fixes. Dans son communiqué de presse du 26 septembre 2023, le HCSF rappelle que « les ménages, comme les entreprises, bénéficient d’une structure d’endettement favorable, en particulier du fait d’un endettement majoritairement à taux fixe ».
En outre, les ménages ont un taux d’épargne élevé par rapport aux autres pays européens et l’existence d’importants filets de protection sociale permet d’atténuer les conséquences d’une chute soudaine du revenu des emprunteurs en cas de chômage, réduisant ainsi les possibles effets « de second tour » d’un choc macroéconomique.
De surcroît, la comparaison européenne relativise la nécessité de la rigueur imposée par le HCSF. L’offre de prêts à l’habitat aux ménages est restée plus abondante en France que dans les autres pays européens, à 225 milliards d’euros en cumul sur les douze derniers mois, contre 187 milliards d’euros en Allemagne, 62 milliards d’euros en Espagne et 58 milliards d’euros en Italie, ce qui souligne que le marché français n’était pas caractérisé par une distribution inconsidérée du crédit appelant une intervention régulatrice d’urgence.
En transposant mécaniquement des critères macroprudentiels conçus pour des marchés plus fragiles ou à dominante de taux variables, le HCSF a appliqué à un modèle vertueux une thérapeutique inadaptée. La limitation individuelle de l’accès au crédit par le HCSF repose sur l’hypothèse d’un trop fort endettement global des Français, alors même que ce taux d’endettement des ménages diminue : la totalité des emprunts représentait près de 99 % du revenu global en 2019 et moins de 91 % en 2024. Le fondement de l’encadrement du HCSF semble ainsi en inadéquation avec la réalité d’une trajectoire d’endettement déjà orientée à la baisse avant même l’entrée en vigueur des mesures contraignantes.
En voulant protéger contre des risques systémiques dont l’intensité réelle reste débattue, le régulateur a fragilisé un modèle de financement de l’habitat qui constituait précisément l’un des atouts distinctifs de la stabilité financière française, au prix d’une contraction inédite de l’accès au crédit et d’un recul significatif de la capacité des ménages à accéder à la propriété.
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LE HCSF défend l’efficacité de ses mesures en faveur de la stabilité financière
Malgré ces critiques, le HCSF soutient l’efficacité de ses mesures en matière de fixation des conditions d’octroi de crédit, qui auraient permis de limiter les risques d’endettement excessif des ménages. Par ailleurs, le ralentissement de la production de crédits à l’habitat ne serait pas imputable à son action régulatrice mais résulterait avant tout d’un phénomène conjoncturel de contraction de la demande, désormais en voie de résorption.
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Une réduction des risques d’endettement excessif des ménages
● Partant d’un niveau assez faible, le taux d’endettement des ménages a augmenté continûment en France depuis 25 ans et dépasse aujourd’hui les niveaux observés dans les autres grands pays européens : il est passé en vingt ans de 54 % à 102 % du revenu disponible brut entre juin 2002 et juin 2022. Ce taux est néanmoins en décroissance depuis 2022 et atteint 90 % du revenu disponible brut en 2024.
Des échéances de prêts élevées peuvent mettre en difficulté un ménage en cas d’imprévu personnel. L’assurance emprunteur et la caution, quasi systématiquement demandées par les banques prêteuses en France, couvrent une partie seulement des aléas de la vie. On peut néanmoins relever que si on comptait 9,03 millions de ménages détenant des crédits immobiliers en 2023, seuls 0,12 % d’entre eux était en situation de surendettement, contre 0,29 % en 2015 ().
Les données fournies par l’ACPR traduisent un assainissement progressif du profil des emprunteurs les plus risqués, sous l’effet des recommandations puis des ratios contraignants du HCSF plafonnant le taux d’effort à 35 % :
– la part des prêts dont le taux d’effort est supérieur à 35 % est passée de 32,3 % au premier trimestre 2020 à 13,2 % au deuxième trimestre 2022, soit un recul de 19 points de pourcentage ;
– la part des prêts dont la maturité est supérieure à 25 ans est passée de 12,3 % au premier trimestre 2020 à 5,2 % au troisième trimestre 2022, soit un recul de 7,1 points de pourcentage. La part des prêts dont la maturité est supérieure à 25 ans n’a augmenté que de 2,5 points de pourcentage depuis lors, pour atteindre 7,6 % au quatrième trimestre 2023 ().
Le HCSF reconnaît que les normes d’octroi ont eu un effet de sélection, en particulier dans la phase de remontée des taux (). Les segments les plus affectés par le plafonnement du taux d’effort ont été les acquéreurs de résidences principales hors primo-accédants et l’investissement locatif, et l’ajustement à la limite de taux d’effort s’est opéré par une hausse de l’apport, un allongement de la durée des prêts et une stabilisation du taux d’endettement individuel.
● Le HCSF a également étudié les conséquences de l’épisode de dérive des conditions d’octroi de crédit lors de la période 2005‑-2008, qui avait conduit à un quasi-doublement de la sinistralité observée sur ces cohortes de crédits immobiliers, expliqué principalement par le relâchement des conditions d’octroi (allongement des maturités d’emprunt et du taux d’endettement des ménages). Une telle évolution est doublement préjudiciable pour les ménages fragilisés financièrement par des conditions d’octroi insuffisamment prudentes et pour les banques qui voient l’équilibre de l’activité de crédit immobilier potentiellement remis en cause par ce surcroît de sinistralité.
Les taux de défaut sur les emprunts immobiliers sont faibles en France, mais les banques y sont sensibles car elles font traditionnellement très peu de marge sur ces crédits. Or, la sinistralité est directement liée aux taux d’effort : entre 2008 et 2015, le doublement du taux de défaut a été porté par les cohortes d’emprunteurs pour lesquelles les conditions d’octroi s’étaient le plus assouplies lors de la précédente remontée des taux.
La hausse constatée de la part des crédits les plus risqués dans la distribution de crédit immobilier, après plusieurs années de relâchement progressif des critères d’octroi, était d’autant plus préoccupante qu’elle intervenait dans un contexte de taux d’intérêt exceptionnellement bas. Une récente analyse de la Banque de France montre qu’en proportion la hausse des ménages endettés pour motif immobilier entre 2017 et 2021 a été plus marquée pour les ménages aux revenus les plus élevés que pour le reste de la population, respectivement de 56 % à 58 % et de 25 % à 26 % ().
En phase de remontée des taux d’intérêt, la demande d’assouplissement sur les critères de prudence à l’octroi de crédit est forte alors que ce sont justement ces critères qui rendent les emprunteurs comme les prêteurs plus résilients au niveau individuel comme au niveau de l’économie tout entière (résilience de la consommation, de l’investissement, moindre chute des prix des actifs financiers, etc.).
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La crise du crédit immobilier ne serait pas imputable aux normes du HCSF au regard des comparaisons internationales et d’une sous-utilisation de la marge de flexibilité
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Les comparaisons internationales
La France n’est pas le seul pays à avoir introduit des normes d’octroi de crédit à l’habitat. Plus de la moitié des pays de la zone euro disposent d’une combinaison de mesures portant à la fois sur le ratio prêt-valeur (LTV), le taux d’effort, le taux d’endettement ou la maturité.
Pour autant, les taux d’effort peuvent s’élever à 45 % en République tchèque, à 50 % au Portugal et en Estonie, voire à 60 % en Slovaquie. La France se situe ainsi « dans la fourchette basse-intermédiaire » selon la Banque de France, y compris selon une comparaison standardisée effaçant les différences de méthodes de calcul selon les pays. Selon cette méthode, les limites de taux d’effort dans l’UE varient de 25 % à 43 %.
● Le HCSF aurait pu limiter le ratio prêt/valeur du bien, à l’instar de l’Irlande, des Pays-Bas ou du Portugal où les limites LTV sont généralement comprises entre 80 % et 90 % pour les primo-accédants, avec des seuils plus bas pour les investisseurs.
À cet égard, le modèle français de crédit immobilier présente des spécificités qui rendent un plafond sur la LTV moins pertinent comme outil macroprudentiel principal pour plusieurs raisons :
– le taux d’effort est plus favorable aux ménages primo-accédants qui n’ont pas encore constitué un apport personnel important ; il correspond à la pratique des banques au moment d’octroyer les prêts en FranceFrance ;
– une limite constante de taux d’effort a l’avantage de ne pas amplifier la dynamique de prix de l’immobilier à la hausse comme à la baisse.
La politique française d’octroi est donc fondée sur une évaluation de la solvabilité de l’emprunteur par les banques (capacité de remboursement), et non sur la valeur marchande du bien financé (valeur du collatéral), contrairement aux pays anglo-saxons.
● Enfin, certains pays européens imposent une limite sur le taux d’endettement, qui exprime le montant total de la dette d’un emprunteur en années de revenus. Cet outil est surtout utilisé dans les économies avec une prépondérance de prêts à taux variable, étant donné que la charge d’emprunt est susceptible d’augmenter dans le temps. Il n’est pas le plus approprié pour la France, où la quasi-totalité des prêts sont à taux fixe pour toute la durée du contrat.
comparaison internationale des mesures relatives À l’octroi de crÉdit
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Australie
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Belgique
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Canada
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France
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Irlande
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Pays-Bas
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Nouvelle-Zélande
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Royaume-Uni
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Mesures emprunteur
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Prêt/valeur du bien
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Service de la dette/revenu
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Dette/Revenu
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Durée ou amortissement
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Coussin macroprudentiel
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Augmentation des pondérations
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Autres
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(*) Mesures en vigueur au mois de juillet 2023.
Source : rapport de décembre 2023 du Committee on the Gobal Financial System (CGFS) relatif aux politiques macroprudentielles mises en place pour limiter les risques sur le marché immobilier ; Banque de France.
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La sous-utilisation de la marge de flexibilité
Malgré les assouplissements intervenus en 2023, la marge de flexibilité continue d’être significativement sous-utilisée par les établissements, signe pour le HCSF d’une souplesse suffisante laissée aux prêteurs. Ainsi, au quatrième trimestre 2025 () :
– la part des prêts ne respectant pas les seuils de critères d’octroi fixés par le HCSF était de 17,1 % contre un plafond de 20 % ;
– la part des prêts hors primo-accédants ne respectant pas les seuils de critères d’octroi fixés par le HCSF était de 10,7 %, contre un plafond de 14 % ;
– la part des prêts hors résidences principales ne respectant pas les seuils de critères d’octroi fixés par le HCSF était de 4,1 %, contre un plafond de 6 %.
Toutefois, la non-utilisation au niveau maximum de la marge de flexibilité s’expliquerait, selon la Fédération française bancaire, par la difficulté de gestion opérationnelle de cette marge au sein des groupes bancaires qui disposent de milliers d’agences et de millions de clients ayant des projets immobiliers à financer pouvant prendre plusieurs mois. Il est ainsi demandé aux banques de gérer par trimestre, dans leur production réelle de nouveaux crédits immobiliers, le poids relatif des crédits immobiliers selon leur destination, qui ne remplissent pas les critères HCSF, comparés au poids des crédits immobiliers décaissés dans le même trimestre remplissant eux les critères HCSF. Or, tout dossier de crédit peut s’étaler sur plusieurs mois, voir son montant et ses conditions revus plusieurs fois en raison de l’évolution d’un projet, le décaissement étant dépendant des dates de signatures des opérations immobilières à la main des vendeurs, des acheteurs et de leurs notaires.
De plus, si les banques venaient à utiliser à 100 % leur marge de manœuvre à un instant donné, elles n’auraient alors plus aucune latitude sur la période d’observation pour accompagner leurs futurs clients qui auraient également besoin d’un crédit dans le cadre des marges de flexibilité laissées par le HCSF.
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La situation de la production de crédits à l’habitat, quoiqu’en légère reprise, s’expliquerait avant tout par une faible demande des ménages
La baisse de la production observée entre 2022 et 2024 s’expliquerait avant tout par le ralentissement de la demande des ménages en réaction au décalage entre la hausse des taux d’emprunt et l’ajustement attendu des prix des biens immobiliers.
● Une note récente de la Direction générale du Trésor vient confirmer les analyses du HCSF (). Ainsi, l’encadrement des conditions d’octroi de crédit d’immobilier a permis de baisser le taux d’effort moyen, en contrepartie d’une hausse de la durée moyenne des emprunts, afin d’accéder au bien immobilier souhaité. La maturité moyenne était en effet plus élevée de 5 à 6,75 mois en août 2024 du fait de l’introduction du ratio tandis que le taux d’effort moyen était inférieur de 1,6 à 2,2 points de pourcentage par rapport au scénario contrefactuel établi par la DG Trésor.
Dans un contexte de taux élevés comme ces dernières années, celle-ci constate que la mesure du HCSF tempère l’endettement des ménages mais n’impliquerait, en revanche, que peu d’effet sélectif. En effet, les acheteurs moins aisés sont exclus par l’environnement de taux, et ne le sont donc pas une « deuxième fois » par la mesure.
Par ailleurs, la DG Trésor remarque un effet limité sur les prix immobiliers, notamment car la tension de marché est réduite par la baisse du nombre d’acheteurs. En revanche, la mesure n’a pas d’impact significatif sur le nombre de transactions dans le cas d’un marché tendu, puisque le nombre de demandeurs reste suffisamment important pour satisfaire l’offre. Enfin, le modèle n’indique aucun effet de sélection de la mesure sur la qualité et la surface des logements échangés sur le marché.
Sans mesure contraignante du HCSF, les agents ne seraient plus contraints dans leur arbitrage entre taux d’effort et maturité au moment de l’emprunt. Ils choisiraient alors d’augmenter leur taux d’effort et de diminuer la maturité de leur emprunt afin d’en limiter le coût total. L’endettement moyen augmenterait alors selon l’environnement de taux, principalement en raison d’agents à moindre capacité d’autofinancement qui pourraient à nouveau entrer sur le marché immobilier.
● Des signes encourageants de retournement de la conjoncture sont à relever depuis 2024. Entre juin 2024 et juin 2025, la BCE a abaissé ses taux à huit reprises, ramenant le taux de facilité de dépôt de 4 % à 2 %. Cette politique monétaire accommodante s’est directement transmise aux conditions de crédit. Ainsi, les taux d’intérêt des nouveaux crédits à l’habitat hors renégociations ont entamé un déclin graduel de 4,17 % à 3,30 % sur l’ensemble de l’année 2024, pour se stabiliser ensuite à ce niveau ().
Ce repli a permis d’élargir les capacités d’emprunt des ménages, dans un contexte où les prix immobiliers dans l’ancien avaient eux-mêmes reculé depuis 2022. Cette situation a suscité un redémarrage des crédits à l’habitat aux particuliers dont le volume, hors renégociations, atteint 12,8 milliards d’euros, en hausse de 33 % entre 2024 et 2025, selon le rapport annuel du HCSF ().
L’encours total, qui mesurait la profondeur de la contraction, commence également à se redresser, quoique lentement. Le taux de croissance annuel des encours de crédits à l’habitat aux ménages s’établit à 0,8 % en février 2026, après avoir été négatif tout au long de 2024 ().
La reprise est portée de manière prépondérante par les primo-accédants. Au dernier trimestre 2025, près d’un crédit sur deux leur a été attribué, ce qui marque une progression spectaculaire par rapport au début de la décennie où ce taux stagnait autour de 31 % (). Cette montée en puissance s’explique par la conjonction de plusieurs facteurs favorables, en particulier l’élargissement du prêt à taux zéro. À l’inverse, la Banque de France révèle une chute de 40 % des crédits destinés à l’investissement locatif entre 2022 et 2024, confirmant une recomposition profonde du marché au profit des acquéreurs de résidence principale.
● Le 4 mars 2025, le HCSF a actualisé son analyse et, face à la reprise progressive des financements atteignant 11,6 milliards d’euros fin 2024, a confirmé le maintien de ses ratios, estimant que le cadre en place permettait d’accompagner le redémarrage du marché sans compromettre la qualité des crédits distribués. Les pressions en faveur d’un assouplissement, portées notamment par les professionnels du secteur, n’ont donc pas abouti à une révision des critères.
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une nécessaire meilleure prise en compte de l’objectif de l’accès au logement par le hcsf
L’examen des positions révèle une tension structurelle que les ajustements techniques intervenus en 2023 n’ont pas suffi à résoudre. Le rapporteur considère qu’il est désormais impératif de dépasser ce débat en posant la question, non plus seulement du calibrage des seuils, mais de la mission et de la gouvernance même du HCSF.
En effet, dans un contexte de crise continue du logement, maintenir une régulation macroprudentielle intégralement tournée vers la seule stabilité financière, sans obligation formelle de prendre en compte les objectifs d’accès au logement, n’est plus tenable.
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Il apparaît nécessaire de consacrer la prise en compte de l’accès au logement dans les missions du HCSF
Le rapporteur considère que le moment est venu de procéder à une révision des missions et de la gouvernance du HCSF selon trois orientations complémentaires.
● Premièrement, le mandat légal du HCSF devrait être complété pour intégrer formellement les objectifs d’accès au logement parmi les critères d’appréciation de ses décisions. La possibilité pour toute personne de disposer d’un logement décent est en effet un objectif de valeur constitutionnelle découlant du dixième et du onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946
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L’article L. 631‑-2‑-1 du code monétaire et financier devrait être complété afin de faire figurer explicitement, au rang des critères d’appréciation du HCSF, les effets de ses décisions sur l’accès des ménages au crédit immobilier et sur la production de logements. Cette consécration législative ne remettrait pas en cause l’indépendance de l’institution, mais lui imposerait une obligation de motivation renforcée et de prise en compte équilibrée des objectifs en tension.
Cette modification poursuit un double objectif :
– - sur un plan symbolique, il s’agit d’une reconnaissance explicite de l’accès au logement comme objectif prioritaire des politiques publiques ;
– - sur un plan plus concret, il s’agit d’ouvrir la voie à une possible inflexion des décisions du HCSF compte tenu de la prise en compte de l’impact des critères d’octroi de crédit sur l’accès au logement des ménages, à travers l’accession à la propriété comme à travers l’investissement locatif.
Cet article s’inscrit dans la continuité de la recommandation n° 2 du rapport de la mission d’information sénatoriale sur la crise du logement d’avril 2024 (), qui déplorait le caractère contraignant des règles d’octroi de crédit fixées par le HCSF.
Cet article ne supprime pas la possibilité, pour le HCSF, de prendre des avis contraignants, cette prérogative découlant directement du cadre européen.
Recommandation n° 1 : Consacrer la prise en compte de l’accès au logement parmi les critères d’appréciation des décisions du HCSF.
● Deuxièmement, le HCSF devrait être soumis à une obligation renforcée de justification de ses décisions au regard de leurs effets sur le marché du logement, et à un contrôle parlementaire formalisé, par exemple par la présentation annuelle de son rapport devant les commissions compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat, assortie d’une possibilité d’avis motivé du Parlement sur les orientations de la politique macroprudentielle.
Recommandation n° 2 : Renforcer le contrôle parlementaire du HCSF par la présentation annuelle de son rapport devant les commissions des finances de l’Assemblé nationale et du Sénat, assortie d’une possibilité d’avis motivé.
● Troisièmement, le rapporteur souscrit à nouveau à la proposition de loi de Lionel Causse, en janvier 2024, laquelle prévoyait la désignation d’un député et d’un sénateur au sein du HCSF afin de renforcer la légitimité démocratique des mesures prises en matière de stabilité financière et de politique du logement.
Cette proposition avait fait l’objet de critiques de la part tant de la Banque de France que de la Banque centrale européenne. Dans un avis publié le jour de son examen en plénière, la BCE s’était ouvertement prononcée contre le texte, estimant que l’introduction de parlementaires au sein du HCSF serait incompatible avec l’indépendance nécessaire d’une autorité macroprudentielle.
Le rapporteur ne partage pas ce point de vue car, si l’indépendance opérationnelle du HCSF dans ses analyses de risques systémiques doit être préservée, la fixation des équilibres entre stabilité financière et accès au logement relève d’arbitrages politiques qui ne sauraient être entièrement soustraits au débat démocratique, à l’instar de la définition du critère du taux d’effort.
Recommandation n° 3 : Intégrer au sein du HCSF un député et un sénateur désignés respectivement par les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat.
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Les banques font une analyse du risque de crédit plus complète à travers le « reste à vivre » que sur la base du critère restrictif que constitue le taux d’effort fixé par le HCSF
Par ailleurs, le rapporteur souhaite réviser le calibrage de l’encadrement du crédit immobilier à travers trois recommandations portant sur la marge de flexibilité.
● Premièrement, la marge de flexibilité devrait être assouplie dans ses conditions d’application, notamment par l’intégration du critère du « reste à vivre » comme facteur de dérogation au taux d’effort.
En effet, le taux d’effort comme critère unique d’appréciation de la solvabilité d’un emprunteur représente une approche intrinsèquement restrictive. En fixant à 35 % un plafond uniforme applicable à tous les ménages quelle que soit leur situation patrimoniale, le HCSF a substitué à l’analyse individualisée du risque de crédit, pratiquée traditionnellement par les établissements bancaires, un critère administratif uniforme qui ne reflète pas la réalité de la capacité de remboursement. Les banques utilisent déjà des outils internes d’analyse afin d’évaluer au mieux le risque de crédit de leurs emprunteurs potentiels.
En outre, de nombreux mécanismes juridiques existent déjà pour protéger les emprunteurs. Ainsi, les établissements de crédit sont tenus à des obligations lors de l’octroi d’un prêt, comme le devoir de mise en garde. L’établissement doit être en mesure d’évaluer le risque du crédit au regard des capacités financières de l’emprunteur ou de la caution, dont il prend en compte les revenus et l’ensemble des charges financières (). Lorsqu’il manque à cette obligation de mise en garde, il risque d’engager sa responsabilité civile contractuelle et d’être condamné à verser des dommages et intérêts à l’emprunteur au titre du préjudice subi par l’octroi d’un prêt inadapté à sa situation financière.
Si le HCSF a indiqué dès la recommandation de 2019 que les critères d’octroi qu’il a fixé ne sauraient en aucune manière se substituer à la politique d’octroi des établissements bancaires, il faut pourtant constater que ces derniers sont dans l’obligation de s’y conformer. Pourtant, l’articulation de ces normes réglementaires décidées par l’autorité macroprudentielle avec des règles de niveau législatif n’est pas évidente.
Ainsi, l’article L. 313-16 du code de la consommation, issu du droit de l’Union européenne (), dispose que « le prêteur s’appuie (…) sur les informations nécessaires, suffisantes et proportionnées relatives aux revenus et dépenses de l’emprunteur ainsi que sur d’autres critères économiques et financiers », ce qui peut se rapporter à la notion de « reste à vivre » pourtant incompatible avec le taux d’effort défini par le HCSF. La jurisprudence récente de la Cour de cassation laisse entrevoir également une définition de l’endettement excessif différente de celle du HCSF :
–– en 2021, elle a jugé que « le taux d’endettement des emprunteurs devait s’élever à 42 % et que ce taux n’était pas excessif dès lors que les emprunteurs devaient disposer, après remboursement de toutes leurs charges, d’un reste à vivre de 5 531 euros » () ;
– – en 2023, la Cour de cassation a écarté la faute d’une banque au titre de son devoir de mise en garde à un emprunteur présentant un taux d’endettement de 64,22 % avec des « restes à vivre » mensuels supérieurs à 3 000 euros pendant la durée de remboursement ().
● Le rapporteur considère que établissements de crédit devraient donc être laissés libres de prendre en compte tous les critères leur permettant d’évaluer de manière appropriée la capacité de l’emprunteur à remplir ses obligations. Si le taux d’endettement doit demeurer un indicateur, le « reste à vivre », la prise en compte de tous les revenus, voire des actifs non risqués, devraient être également considérés à ce titre.
La règle qui prévaut désormais est de limiter le taux d’effort au tiers des revenus du ménage, quel que soit son niveau de ressources. Or la rigidité de ce critère génère des effets d’exclusion qui sont documentés et quantifiés. Selon une étude récente (), quelque 34 000 ménages solvables seraient exclus chaque année du crédit immobilier par l’application de la règle des 35 %, alors que les dossiers refusés affichent un reste à vivre médian bien au-dessus des seuils bancaires conseillés. Le potentiel de déverrouillage lié à une intégration du reste à vivre dans les critères d’octroi est évalué à 40 000 ménages supplémentaires par an à l’échelle nationale.
Par conséquent, le rapporteur considère que l’intégration formelle du reste à vivre dans les critères d’octroi, constitue une réforme nécessaire. Elle ne reviendrait pas à remettre en cause la logique macroprudentielle du dispositif, mais à lui restituer la nuance que requiert toute évaluation sérieuse et personnalisée du risque de crédit.
Il convient toutefois de relever que la notion de « reste à vivre » n’est pas toujours facile à mesurer, en raison notamment de la variabilité des sources de revenus de l’emprunteur, rendant difficile une éventuelle harmonisation réglementaire auprès des établissements de crédit et des sociétés de financement.
À défaut de laisser les banques mettre en œuvre librement leur politique d’évaluation des risques, le HCSF pourrait opter pour une graduation du taux d’effort selon le reste à vivre afin de mieux adapter l’encadrement normatif à la diversité des profils d’emprunteurs : par exemple, un taux d’effort autorisé de 40 % si le reste à vivre est équivalent à trois fois le SMIC, 45 % pour quatre fois le SMIC et 50 % à partir de cinq fois le SMIC.
Recommandation n° 4 : Intégrer le « reste à vivre » dans les critères d’appréciation dérogatoire du taux d’effort et réfléchir à une graduation du taux d’effort selon le reste à vivre.
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Un équilibre doit être trouvé entre contraintes réglementaires et soutien à la production immobilière dans une période de crise inédite du logement
Le rapporteur ne méconnait pas les risques inhérents liés à la suppression de tout encadrement du crédit immobilier, notamment en matière d’endettement des ménages. Pour autant, il appelle à une flexibilisation nécessaire de ces contraintes réglementaires afin d’accompagner la reprise du marché immobilier à travers deux pistes.
● Deuxièmement, la marge dérogatoire accordée aux établissements bancaires concernant le taux d’effort devrait être rehaussée.
La sous-utilisation de la marge de flexibilité est le signe de la difficulté des banques à utiliser les facultés de dérogation accordées, en raison de l’inertie de la consolidation des données au niveau d’un réseau bancaire. Si la modification en 2023 de l’appréciation de la marge de flexibilité sur trois trimestres glissants a été saluée par le secteur, cette possibilité reste insuffisante.
Ce pilotage prudentiel assuré par les groupes bancaires, destiné à éviter des sanctions éventuelles de l’ACPR, serait ainsi responsable de l’écart de près de 3 points par rapport à la marge de flexibilité de 20 %.
Le rapporteur souhaite donc rendre possible pour les établissements de crédit ou les sociétés de financement de relever leur marge de flexibilité de 20 % à 25 % vis-à-vis des décisions du Haut Conseil fixant les conditions d’octroi de crédit.
Recommandation n° 5 : Rehausser la marge de flexibilité accordée aux établissements bancaires de 20 % à 25 %.
● Troisièmement, dans le cas où le bien immobilier à vocation à être loué par son propriétaire, la prise en compte des loyers futurs dans les critères d’appréciation dérogatoire du taux d’effort devrait être favorisée.
D’après les réponses de plusieurs acteurs du secteur, les établissements bancaires ne comptabiliseraient que 10 à 20 % des loyers futurs perçus par le bailleur dans l’examen du crédit immobilier. La création d’un statut fiscal du bailleur privé par la loi de finances 2026 ne peut à lui seul suffire à relancer l’investissement locatif, durement éprouvé par les normes du HCSF.
Une distinction entre les normes relatives aux opérations pour usage personnel et celles aux opérations avec génération de revenus est demandée par certains professionnels à travers la méthode dite « différentielle », supprimée par le HCSF en 2022. Les établissements bancaires disposaient en effet de la faculté d'apprécier le taux d'effort d'un investisseur locatif en recourant à cette méthode, qui consistait à défalquer des charges de remboursement les revenus locatifs futurs attendus du bien acquis, généralement pondérés à 70 % afin de tenir compte du risque de vacance locative et d'impayés. Cette méthode permettait de réduire le taux d'endettement de l'emprunteur en prenant en compte les loyers futurs du bien concerné, ou du moins une part importante de ces loyers. Sa suppression prive désormais les banques de la possibilité d'y recourir pour estimer le taux d'endettement dans le cadre de projets locatifs.
Sans adopter à nouveau cette méthode potentiellement génératrice de risques de défaut des investisseurs immobiliers, le rapporteur s’interroge sur la possibilité d’accroître la prise en compte des loyers futurs par les établissements bancaires dans les critères d’appréciation dérogatoire du taux d’effort, notamment dans le cadre du « reste à vivre ».
Recommandation n° 6 : Encourager la prise en compte des loyers futurs par les établissements bancaires dans les critères d’appréciation dérogatoire du taux d’effort.
N° 2983