N° 3201

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DIX-SEPTIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 30 septembre 2026.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA mission d’information commune (1)

sur les moyens consacrés au volet diplomatique de notre réorientation stratégique

ET PRÉSENTÉ PAR

M. Karim Ben Cheikh et Mme Sophie Mette

Députés

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(1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

La mission d’information commune à la commission des affaires étrangères et à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, sur les moyens consacrés au volet diplomatique de notre réorientation stratégique, est composée de : M. Karim Ben Cheikh et Mme Sophie Mette, rapporteurs.

SOMMAIRE

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Pages

   Introduction

L’action extérieure de la France est confrontée à une des plus importantes menaces sur la souveraineté et les capacités extérieures de l’État depuis 1945. Elle est appelée à défendre le rang de la France dans la recomposition en cours d’un ordre international bouleversé par l’évolution des doctrines extérieures des grandes puissances, au premier rang desquelles la diplomatie américaine.

La puissance tutélaire des États-Unis qui a conçu, soutenu et bénéficié du système multilatéral édifié à l’issue de la Seconde guerre mondiale a cessé de soutenir un ordre international fondé sur l’idée que le droit international défendu par les principales puissances est la meilleure garantie de sécurité collective.

La France trouve dans cet ordre international d’après 1945 un multiplicateur de puissance. Elle tient en grande partie sa position internationale de ce système dont la réforme devient inéluctable, ne serait-ce que parce que selon les mots mêmes du Secrétaire général, il est financièrement « en faillite » ([1]). Dans ce contexte, l’attentisme stratégique et la stagnation budgétaire pourraient conduire à une perte d’influence de la France à l’étranger et à une érosion de sa souveraineté avec des conséquences notables pour l’ensemble des Français. De cette perspective découle l’intérêt du développement d’un « volet diplomatique », et non exclusivement militaire, pour notre réorientation stratégique. La défense nationale et la diplomatie vont de pair, en particulier dans les domaines de conflits hybrides (désinformation, ingérences étrangères, espionnage…). De l’investissement dans la diplomatie et notamment ses outils d’influence – au premier rang desquels les contributions au système international, l’aide publique au développement et les fonds de coopération bilatéraux – dépend la capacité pour la France de créer les partenariats et les coalitions qui permettent un effet de levier dans les discussions qui engagent le futur de l’ordre multilatéral.

Les rapporteurs s’alarment dès lors de la dissonance entre les besoins bien réels de notre outil diplomatique et la contrainte budgétaire. Ces besoins ont pourtant été identifiés dès septembre 2022 par le Président de la République qui, à l’occasion de son discours aux ambassadeurs, rappelait que notre diplomatie a un rôle à jouer en raison de l’universalité des valeurs portées par la France dans un contexte de retour de la guerre et des empires sur fond de « compétition d’universalisme » entre les États-Unis et la Chine. Ce constat, s’il n’a pas débouché sur la demande d’un nouveau livre blanc, a tout de même conduit à l’annonce d’un « réarmement complet de notre diplomatie » en clôture des États généraux du Quai d’Orsay en mars 2023. Le diagnostic valable en 2022 et en 2023 revêt une acuité accrue depuis l’arrivée au pouvoir de la nouvelle administration républicaine aux États-Unis. Force est de constater que les avancées que constituerait l’augmentation sur quatre ans des effectifs du ministère de 700 emplois et une hausse des crédits à hauteur de 20 % apparaissent aujourd’hui illusoires, alors même que l’ampleur des basculements géostratégiques n’a fait que s’accroître renforçant les incertitudes et l’insécurité globale.

La stagnation des moyens, voire leur baisse, obère les capacités de la France à faire face à ce tournant géopolitique structurel, et accentue un décrochage budgétaire qui risque de devenir irrémédiable.

Il ressort en effet des auditions conduites par les rapporteurs que le repli budgétaire dans les contributions multilatérales ne peut rester sans conséquences prévisibles dans la capacité à défendre nos intérêts. Par ailleurs, la baisse de l’aide publique au développement, si elle se poursuivait, limiterait non seulement le pouvoir de négociation et l’attractivité du modèle français à l’étranger, au bénéfice de ses rivaux, mais exposerait la France aux conséquences du creusement des inégalités dans ses différents environnements régionaux. Enfin, dans un contexte de guerre informationnelle généralisée, la faiblesse des moyens mis au service de la lutte contre la désinformation réduirait l’influence et l’image de la France dans tous les domaines.

Le présent rapport s’attache dès lors à objectiver les besoins budgétaires de l’action extérieure de l’État et formule plusieurs recommandations, structurées sur plusieurs échelles de temps. D’abord il recommande de considérer dès le projet de loi de finances pour 2027 de réintroduire la trajectoire budgétaire définie par les États généraux de la diplomatie afin d’éviter un décrochage brutal et immédiat. Ensuite il préconise la mise en œuvre d’une loi d’orientation et de programmation pour le ministère de l’Europe et des affaires étrangères, pleinement justifiée par la nécessaire visibilité pluriannuelle de notre action extérieure auprès de nos partenaires européens, multilatéraux et non-gouvernementaux. Enfin, il appelle à un livre blanc de la diplomatie qui permette de penser un outil diplomatique à hauteur des bouleversements de l’ordre mondial en cours

 

I.   Un outil diplomatique en décrochage

A.   Une trajectoire d’érosion continue des moyens pour un ministère sans électeurs

L'érosion des moyens inscrits dans le périmètre d’action de notre outil diplomatique n’est pas conjoncturelle selon les rapporteurs : elle s’inscrit dans une trajectoire longue, que l’annonce d’un « réarmement » en 2023 n’a interrompue que ponctuellement avant que, face à la contrainte budgétaire, le réflexe politique de coupe disproportionnée de ces moyens ne reprenne le dessus.

1.   Un historique d’attrition

Depuis l’entrée en vigueur de la loi organique n° 2001‑692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), les charges budgétaires du ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE) sont couvertes par les crédits regroupés au sein de la mission Action extérieure de l’État et du programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement de la mission interministérielle Aide publique au développement ([2]).

MONTANT DES PROGRAMMES RELEVANT DU MEAE ([3])  EN 2025

(en millions d’euros de crédits de paiement)

Source : projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

Hors aide au développement, les crédits destinés à la politique étrangère de la France ont constamment représenté moins de 1 % de ceux du budget général de l’État depuis 1996. Avec 3,38 milliards d’euros de dépenses constatées en 2025, la mission Action extérieure de l’État n’a constitué que 0,8 % du montant net du budget général de l’État (441,19 milliards d’euros) ([4]) ([5]). Quinze ans auparavant, elle en représentait 0,9 % avec 2,75 milliards d’euros sur 322,75 milliards d’euros ([6]).

Les moyens dédiés à l’action extérieure de l’État ont donc connu une forme de stagnation au cours des deux dernières décennies. Entre 2006 et 2025, les crédits de paiement du MEAE, aide au développement incluse, ont augmenté de 32,5 % en euros courants alors que ceux du budget général de l’État ont progressé de 63,6 %.

ÉVOLUTION COMPARÉE DES DÉPENSES DU MEAE ([7]) ET DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT DEPUIS 2006

(base 100 en 2006)

Source : commission des finances à partir des projets de loi de règlement.

En euros constants, les rapporteurs observent même une érosion du budget du MEAE. Les dépenses constatées en 2025 n’ont atteint que 4,42 milliards d’euros en valeur réelle de 2006, soit une baisse de 2,2 % sur la période.

ÉVOLUTION COMPARÉE DES DÉPENSES DU MEAE
EN EUROS CONSTANTS ET EN EUROS COURANTS

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des données de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

Ce même constat d’attrition s’observe par rapport au produit intérieur brut (PIB) de la France.

ÉVOLUTION COMPARÉE DES DÉPENSES DU MEAE ([8])  ET DU PIB DEPUIS 2006

(base 100 en 2006 en valeur réelle)

Source : commission des finances à partir des rapports annuels de performances et des données de l’Insee.

La réduction des moyens est encore plus marquée en ce qui concerne les emplois du MEAE, au sujet desquels les rapporteurs constatent une baisse prononcée et inquiétante. Ils ont en effet baissé de 17,3 % depuis 2006 traduisant la suppression de 2 876 équivalents temps plein travaillé (ETPT). Jusqu’en 2018 inclus, les effectifs ont été réduits de 269 équivalents temps plein travaillé (ETPT) par an en moyenne.

NOMBRE D’EMPLOIS RÉMUNÉRÉS PAR ANNÉE DEPUIS 2006 PAR LE MEAE

(en ETPT)

Source : rapports annuels de performances.

ÉVOLUTION DES EMPLOIS RÉMUNÉRÉS PAR RAPPORT À L’ANNÉE PRÉCÉDENTE

(en ETPT)

Source : rapports annuels de performances.

Au cours des trente dernières années, cela représente une baisse de 29,9 % puisque le ministère des affaires étrangères rémunérait 19 525 ETPT en 1994 ([9]) mais 13 683 ETPT en 2024. Depuis 1982, les effectifs ont chuté de près de 60 %. Le ministère de l’Europe et des affaires étrangères fait ainsi partie des rares ministères dont les effectifs sont moindres aujourd’hui que dans les années 1980.

Les données publiées par la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) viennent d’ailleurs confirmer la persistance de ce phénomène. Les effectifs de la fonction publique de l’État ont progressé de 6,6 % entre 2011 et 2024 ([10]). Dans le même temps, ceux du MEAE ont diminué de 8,1 %.

EFFECTIFS DE LA FONCTION PUBLIQUE DE L’ÉTAT EN 2024 ET LEUR ÉVOLUTION
ENTRE 2011 ET 2021

(en effectifs physiques)

Source : DGAFP.

Les réductions d’effectifs des vingt dernières années sont notamment la conséquence des différents projets de réforme de l’État mis en œuvre depuis les années 2000 :

–  la révision générale des politiques publiques (RGPP) à partir de 2007 ;

– la modernisation de l’action publique (MAP) à compter de 2012 ;

– le programme « Action publique 2022 » (AP2022) lancé en 2017.

Les rapporteurs observent que si les diminutions d’effectifs s’inscrivent le plus souvent dans un effort de l’État visant à rationaliser la dépense publique, leur ampleur est d’abord la conséquence d’arbitrages budgétaires quasi‑systématiquement très défavorables au ministère de l’Europe et des affaires étrangères et qui n’apparaissent pas liés à une quelconque évaluation de la pertinence ou de l’utilité de l’outil diplomatique.

Bien qu’exerçant une fonction éminemment régalienne – la conduite de la politique étrangère de la France relève, au même titre que la défense ou la sécurité intérieure, des prérogatives les plus anciennes et les plus exclusives de l’État – le MEAE n’a pourtant pas été protégé de coupes budgétaires particulièrement importantes, voire systématiquement disproportionnées. Les rapporteurs relèvent, ainsi que l’ont rappelé plusieurs personnes auditionnées, qu’à la différence des ministères des armées, de l’intérieur ou de la justice, dont l’action régalienne produit des effets directement perceptibles par nos concitoyens (sécurité physique, ordre public, accès à la justice), celle du Quai d’Orsay se déploie pour l’essentiel hors du regard immédiat des Français. Cette invisibilité relative en ferait, notamment aux yeux du ministère chargé du budget (quelle que soit l’orientation politique du Gouvernement), une cible privilégiée des arbitrages budgétaires : ajuster ses crédits n’expose le niveau politique à aucune mobilisation sociale comparable à celle que provoquerait une coupe dans les effectifs de police ou dans le système de santé, ni à une contestation médiatique équivalente. Les rapporteurs tiennent à souligner que cette invisibilité de l’action extérieure ne doit en aucun cas être confondue avec un moindre degré de nécessité : elle explique le traitement distinct dont fait l’objet ce ministère régalien dans les arbitrages successifs, elle ne le justifie pas. L’image d’un « ministère sans électeurs » est ainsi revenue à plusieurs reprises au cours des auditions.

Afin de maintenir l’universalité du réseau diplomatique, les réductions d’effectifs ont concerné prioritairement le réseau de coopération et d’action culturelle, les consulats et l’aide au développement.

ÉVOLUTION DES EMPLOIS RÉMUNÉRÉS PAR LES PROGRAMMES RELEVANT DU MEAE ENTRE 2006 ET 2024

		en ETPT	en pourcentage
Mission Action extérieure de l’État	Programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde	– 493	– 5,6 %
	Programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence	– 512	– 39,4 %
	Programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires	– 453	– 12,5 %
Mission Aide publique au développement	Programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement	– 1 523	– 50,9 %

Source : rapports annuels de performances des missions Action extérieure de l’État et Aide publique au développement de 2006 à 2024.

De plus, 25 ambassades ont été transformées en « postes à présence diplomatique » (PPD) comptant moins de six agents dans des pays où la relation bilatérale est plus faible.

Les rapporteurs soulignent que la France dispose encore de l’un des réseaux diplomatiques les plus développés au monde mais que celui-ci est en net recul dans le classement mondial. Actuellement notre pays dispose de 165 ambassades bilatérales, 16 représentations permanentes auprès d’organisations internationales et plus de 90 consulats généraux.

Le réseau français était le cinquième au monde en 2023 d’après les données du think tank Lowy Institute ([11]), derrière la Chine, les États-Unis, la Turquie et le Japon. Il a ainsi reculé de trois places en sept ans au classement mondial où il figurait à la seconde place jusqu’en 2016 et à la troisième place jusqu’en 2022. Si des comparatifs n’existent pas pour les trois dernières années, il est probable que ce recul se soit poursuivi.

2.   L’extinction du corps diplomatique et les promesses non tenues des États généraux de la diplomatie

La mise en extinction des deux corps de diplomates, celui des ministres plénipotentiaires et celui des conseillers des affaires étrangères ([12]), pour être remplacés par le nouveau corps interministériel des administrateurs de l’État ([13]) en 2022 a suscité une grève d’ampleur des agents du MEAE le 2 juin de cette même année. Selon les rapporteurs, cette grève constituait l’expression du malaise d’un ministère déjà éprouvé par des baisses budgétaires et l’imposition de priorités croissantes. Elle portait les inquiétudes concernant les risques soulevés par la disparition du corps diplomatique, susceptible de conduire à une perte de compétences et du sens de la profession de diplomate. Le Parlement a repris ces critiques et inquiétudes, et un rapport sénatorial a été consacré au sujet ([14]). Ce mouvement social n’était pas sans précédent : le ministère avait déjà connu près de vingt ans auparavant, en décembre 2003, une grève très suivie, tant à Paris qu’à l’étranger, en réaction à une politique de rigueur budgétaire qui fragilisait déjà le ministère. Les agents dénonçaient déjà une contrainte budgétaire nationale qui pesait de façon disproportionnée sur les crédits de la diplomatie.

En réponse au mouvement social de juin 2022, la ministre de l’Europe et des affaires étrangères, Mme Catherine Colonna, a lancé les États généraux de la diplomatie en octobre. Cette concertation a conduit à la remise d’un rapport par M. Jérôme Bonnafont en mars 2023 intitulé : Pour un plan de réarmement de la diplomatie française. Il dresse le constat d’une « diplomatie française sous haute tension » dans un monde en profonde mutation, victime d’une « pression continue sur le Quai d’Orsay » ayant conduit à une « hémorragie des moyens humains et budgétaires » au fil des années, et s’inquiète d’un risque de « décrochage ». Il rejoint en cela une partie des conclusions du rapport d’information sénatorial précité qui mettait aussi en exergue « un ministère des affaires étrangères sur le fil après des efforts continus ».

Surtout, le rapport des États généraux appelle expressément à « réarmer notre diplomatie », réarmement qui doit d’abord être humain d’après son auteur. Toutefois, les rapporteurs regrettent l’absence de hiérarchisation de la centaine de propositions formulées. En effet, l’exhaustivité de l’analyse et des préconisations du rapport de M. Bonnafont tend à placer sur un même plan des recommandations d’ordre fonctionnel ou de gestion des ressources humaines avec de grandes orientations en matière de capacité d’action et de renforcement des moyens de la diplomatie française.

Les rapporteurs saluent néanmoins le constat dressé par les États généraux et soulignent la pertinence de la boîte à outils que représente son rapport pour l’avenir.

En conclusion de ces travaux, le Président de la République a prononcé un discours le 16 mars 2023 dans lequel il a formulé plusieurs annonces qui devaient marquer un tournant dans la trajectoire des moyens du MEAE. Il a indiqué être favorable à « une augmentation sur quatre ans des effectifs du ministère de 700 ETP » et avoir décidé « d’augmenter les crédits du ministère de plus de 20 % pour cette période et de le porter à 7,9 milliards d’euros en 2027 ». Le chef de l’État a également précisé devoir « assumer, pas simplement de mettre fin à des décennies de baisse et d’affaiblissement […] mais à donner les moyens de réengager des capacités nécessaires, de pouvoir déployer des compétences nouvelles et, au fond […], de pouvoir donner les moyens, de servir nos intérêts, de défendre nos priorités, notre influence et de donner les capacités au rayonnement de notre pays ».

Les rapporteurs constatent que si une trajectoire de hausse des crédits et des emplois a bien été prévue en loi de finances pour 2024 ([15]), elle ne s’est que très partiellement réalisée en matière d’emplois et n’a pas du tout été mise en œuvre s’agissant des crédits, la situation budgétaire du ministère s’étant encore fortement dégradée depuis 2024.

La loi de finances initiale prévoyait une hausse de 9 % des autorisations d’engagement (AE) et des crédits de paiement (CP) de la mission Action extérieure de l’État, soit 288,5 millions d’euros supplémentaires, mais une baisse de – 17,4 % des AE (– 705,42 millions d’euros) et une stagnation des CP (– 1,11 million d’euros) pour le programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement de la mission interministérielle Aide publique au développement.

Cependant, dès le mois de février 2024, le MEAE a vu ses crédits être annulés à hauteur de 666,13 millions d’euros en AE et de 716,13 millions d’euros en CP, dont respectivement 492,12 millions d’euros et 542,12 millions d’euros pour le seul programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement. L’exécution des crédits de la mission Action extérieure de l’État présentera un écart de – 5,9 % en AE et de – 6,2 % par rapport à la loi de finances initiale. Pour le programme 209, il atteindra près de 20 % ([16]). Au final, le ministère absorbera 7 % des annulations de crédits, alors même que le périmètre concerné représentait 1,2 % du budget général de l’État.

Le schéma d’emplois sera lui respecté pour cette année 2024 avec le maintien des 165 ETP supplémentaires qui étaient prévus en LFI.

Après une année 2024 marquée par une forte baisse des crédits, la loi de finances pour 2025 ([17]) a d’emblée mis fin à toute perspective de hausse des crédits du MEAE en confirmant les fortes baisses décidées en cours de gestion en 2024 :

–  une baisse de 6,2 % en AE (– 226,26 millions d’euros) et de 6 % en CP (– 219,09 millions d’euros) à périmètre constant ([18]) pour la mission Action extérieure de l’État ;

– une diminution de 45 % en AE (– 1,43 milliard d’euros) et de 39,5 % en CP (– 1,29 milliard d’euros) à périmètre constant pour le programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement ;

Cette réduction des moyens a été encore plus marquée en exécution qu’en prévision. La mission Action extérieure de l’État présente un écart de – 3 % en AE et de – 2,3 % en CP. Quant au programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement, la consommation de ses crédits n’a atteint que 78,7 % en AE et 94,4 % en CP.

S’agissant du schéma d’emplois, il a été maintenu tel que prévu par la loi de finances initiale + 75 ETP.

Enfin, la loi de finances pour 2026 ([19]) prévoit :

–  le quasi-maintien au niveau de la loi de finances précédente des crédits de la mission Action extérieure de l’État (– 2,57 millions d’euros en AE et – 2,56 millions d’euros en CP) ;

– la baisse de 38,2 % en AE (– 666,94 millions d’euros) et – 24,5 % en CP (– 483,83 millions d’euros) des crédits du programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement ;

– la stabilité du schéma d’emplois.

COMPARAISON ENTRE LES CRÉDITS ALLOUÉS EN LOI DE FINANCES INITIALE ET LA TRAJECTOIRE ANNONCÉE EN CONCLUSION DES ÉTATS GÉNÉRAUX

(en millions d’euros de crédits de paiement)

Source : commission des finances.

comparaison entre les crédits consommés et la trajectoire annoncée en conclusion des états généraux

(en millions d’euros de crédits de paiement)

Source : commission des finances

Les rapporteurs ne peuvent donc que constater l’abandon, de fait, des objectifs fixés par le Président de la République lors de la conclusion des États généraux de la diplomatie et dans les faits une baisse particulièrement alarmante des crédits du MEAE sur les trois dernières années.

B.   Dans ce contexte budgétaire dégradé, le réarmement de l’outil de défense mis en œuvre sans prise en compte de l’outil diplomatique

1.   Des finances publiques dégradées

La question des moyens accordés à notre politique étrangère se pose dans un contexte de finances publiques nettement dégradées. Le niveau élevé du déficit et de la dette publics n’est pas nouveau mais il s’est fortement aggravé en 2023 et en 2024.

DÉFICIT ET DETTE PUBLICS AU COURS DES TRENTE DERNIÈRES ANNÉES

(en pourcentage du PIB : colonne de gauche pour le déficit et colonne de droite pour la dette)

Source : commission des finances.

Les rapporteurs regrettent l’effet de contretemps entre les annonces du Président de la République en conclusion des États généraux de la diplomatie et l’accélération du déficit public.

En 2025, le déficit des administrations publiques (APU) s’est établi à 152,5 milliards d’euros, soit l’équivalent de 5,1 % du PIB. Le solde budgétaire de l’État s’est, à lui seul, élevé à 124,2 milliards d’euros. Quant à la dette publique, elle s’est élevée à 115,6 % du PIB en 2025, soit près de 3 460 milliards d’euros.

Le 22 avril 2026, le Gouvernement a ainsi réuni un premier comité d’alerte des finances publiques pour faire le point sur l’exécution budgétaire de l’année en cours et évaluer les répercussions du conflit au Moyen-Orient sur les finances publiques. Dans un premier temps, deux décrets pris le 11 juin 2026 ([20]) ont ouvert des crédits d’un montant de 406,6 millions d’euros en AE et de 463,5 millions d’euros en CP sur le programme 174 Énergie, climat et après-mines de la mission Écologie, développement et mobilités durables et ont annulé des crédits à hauteur de 846,88 millions d’euros en AE et de 953,77 millions d’euros en CP (soit un solde d’annulations net des ouvertures de 440,28 millions d’euros en AE et de 490,27 millions d’euros en CP). En conséquence, la mission Action extérieure de l’État et le programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement ont vu leurs crédits baisser de 39,89 millions d’euros en AE et de 49,29 millions d’euros en CP.

Le dernier comité d’alerte, tenu le 7 juillet 2026 a conduit le Premier ministre à prendre un nouveau décret d’annulation ([21]) de 500 millions d’euros de crédits, dont 10,24 millions d’euros en AE et 14,35 millions d’euros en CP sur la mission Action extérieure de l’État. Aucune annulation n’est intervenue sur la mission Aide publique au développement.

Les rapporteurs s’inquiètent des répercussions de l’ensemble de ces annulations sur le budget du MEAE en 2026.

Les rapporteurs entendent l’idée que la réduction du déficit public et la maîtrise de la dette publique sont des objectifs primordiaux et que l’augmentation des moyens du MEAE ne saurait faire abstraction de ce but. Mais c’est précisément ce raisonnement, répété à l’identique à chaque exercice budgétaire depuis trente ans, qui constitue le réflexe que ce rapport entend combattre : ils appellent le Gouvernement et le Parlement à ne pas faire des crédits et des emplois de ce ministère une variable d’ajustement dans la recherche d’économies budgétaires. À l’inverse, ils considèrent que le renforcement matériel et humain de notre politique étrangère devrait aller de pair avec le réarmement de notre pays.

2.   Un financement du réarmement militaire qui met de côté l’outil diplomatique

Un autre élément de contexte budgétaire que les rapporteurs entendent souligner est celui du réarmement militaire, qui fait suite à l’annonce du retrait de la garantie de sécurité américaine au sein de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) dans le contexte de la guerre d’agression russe contre l’Ukraine depuis le 24 février 2022.

Dans ce contexte de fortes incertitudes et de montée des menaces, la version initiale de la loi n° 2023‑703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense (LPM) prévoyait une augmentation des crédits de la mission Défense ([22]) de 23,5 milliards d’euros en sept ans pour atteindre un budget pluriannuel de 400 milliards d’euros entre 2024 et 2030. Comme l’indique le rapport annexé, « elle s’efforce de préserver un modèle complet d’armée, tout en engageant des étapes indispensables de la modernisation de nos forces alors que le contexte budgétaire est très contraint ».

PROGRAMMATION DES RESSOURCES BUDGÉTAIRES DE LA MISSION DÉFENSE
DE 2024 À 2030

(en milliards d’euros de crédits de paiement, hors charges de pensions)

Source : commission des finances à partir de l’article 4 de la LPM.

Cette trajectoire a été complétée de 36 milliards d’euros supplémentaires par la loi n° 2026‑791 du 16 août 2026 actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense. Le Président de la République a, en effet, souhaité que l’effort de défense soit porté à 2,5 % du PIB ([23]).

Cette loi entend également répondre aux défis présentés par la revue nationale stratégique (RNS) éditée par le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) en juillet 2025.

En 2025, les crédits exécutés au titre de la mission Défense (62,12 milliards d’euros en crédits de paiement) ont représenté 14,1 % des dépenses nettes du budget général de l’État (441,19 milliards d’euros). Hors Remboursements et dégrèvements, il s’agit de la deuxième mission la plus importante après Enseignement scolaire (87,75 milliards d’euros).

PART DE LA MISSION DÉFENSE DANS LE BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT EN 2025

(en milliards d’euros de crédits de paiement)

Source : commission des finances à partir du projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

Les rapporteurs regrettent que ce réarmement se limite au seul volet militaire, sans qu’y soit associé un effort comparable pour la diplomatie, alors même que le contexte international appelle un tel effort.

Le rapport de force que la France doit entretenir pour peser sur la scène internationale ne se réduit pas à ses seules capacités militaires : il repose tout autant, sinon davantage, sur sa capacité à construire des alliances, à porter des initiatives multilatérales, à négocier des accords, et à déployer une aide au développement à la hauteur de ses ambitions. L’asymétrie budgétaire entre les deux missions en témoigne : avec 62,12 milliards d’euros exécutés en 2025, la mission Défense représente près de dix-huit fois les crédits de la mission Action extérieure de l’État (3,38 milliards d’euros) – et c’est pourtant cette dernière qui rend le premier montant utilisable, légitime et efficace sur la scène internationale.

Un tel niveau d’écart ne peut se justifier que si le socle minimal de moyens humains, budgétaires et de présence qui permet à la diplomatie de jouer ce rôle est préservé. Or, les développements qui précèdent montrent que ce socle est aujourd’hui fortement entamé : cet écart, loin d’être la preuve que les moyens actuels suffisent, révèle au contraire un déséquilibre déjà dangereux entre l’ambition stratégique portée par le réarmement militaire et les moyens dont dispose la diplomatie pour la rendre pleinement opérante.

Cette complémentarité n’est pas seulement budgétaire : elle est opérationnelle, et conditionne directement l’efficacité de l’effort de défense engagé par la Nation. Aucun déploiement militaire français ne s’affranchit d’un travail diplomatique préalable, patiemment construit en amont et entretenu dans la durée : définition du cadre juridique international qui légitime l’engagement des forces, ou constitution, au prix d’un travail diplomatique de chaque instant, des coalitions politiques sans lesquelles aucune opération ne saurait ni s’exercer durablement ni produire de résultats. Diplomatie et défense ne sont donc pas deux politiques concurrentes mais les deux composantes indissociables d’une seule et même capacité de la France à agir dans le monde. Priver l’une de moyens, c’est amoindrir le retour sur investissement de l’autre.

Cette exigence de complémentarité trouve d’ailleurs sa traduction dans les textes stratégiques les plus récents. L’un des objectifs de la RNS 2025 est ainsi « d’approfondir et de diversifier [les] coopérations internationales [de la France] », notamment en développant une nouvelle offre partenariale en Afrique, en consolidant l’engagement de notre pays au Proche-Orient et au Moyen-Orient, en contribuant à la sûreté des espaces communs et à la stabilité régionale en Méditerranée et en mer Rouge et en renforçant les coopérations en Indopacifique. La revue précise également que la France doit poursuivre ses actions pour promouvoir le multilatéralisme.

Le principe comme sa mise en œuvre concrète, dans les textes comme sur le terrain, sont donc aujourd’hui solidement établis. Cette complémentarité ne vaut cependant que si notre pays se donne les moyens de la faire vivre. Or, c’est précisément cette capacité qui est aujourd’hui fragilisée : en 2023, le rapport remis à l’issue des États généraux de la diplomatie s’inquiétait d’un « risque de décrochage » pour notre appareil diplomatique. Les constats dressés dans les développements qui précèdent conduisent les rapporteurs à un diagnostic plus sévère : ce risque, loin d’avoir été conjuré, s’est concrétisé. L’érosion des crédits et des effectifs sur une longue période, l’abandon de fait de la trajectoire budgétaire annoncée par le Président de la République dès la première année, et l’écart croissant entre l’effort consenti pour le réarmement militaire dessinent un même constat : face à la contrainte budgétaire, le réflexe politique reste inchangé, et la diplomatie continue d’en être la première variable d’ajustement. Ce décrochage n’est pas une hypothèse : ce sont les lois de finances elles-mêmes qui, d’un exercice budgétaire à l’autre, viennent le confirmer. Faute d’une sanctuarisation de ses moyens et d’une loi de programmation qui l’inscrirait dans la durée, le ministère demeure exposé, budget après budget, aux mêmes arbitrages défavorables.

C.   Une réduction des moyens qui se reflète sur l’ensemble des pans de la diplomatie française

La contrainte budgétaire, déjà documentée, se traduit sur l’ensemble des composantes de la diplomatie française, au premier rang desquels nos engagements dans les instances multilatérales.

1.   Une dégradation de la France dans le système multilatéral

a.   Une baisse des contributions volontaires, après une courte période de hausse dont l’objectif était notamment de compenser la baisse tendancielle des contributions obligatoires

La France participe au financement des organisations internationales dont elle est membre. Les règles de détermination de sa quote-part varient selon les enceintes multilatérales concernées mais sont généralement fonction du produit intérieur brut (PIB) ou du revenu national brut (RNB) ([24]), autrement dit du poids qu’elle occupe dans la richesse mondiale.

Du fait de la croissance des pays émergents et d’une réduction des inégalités entre les pays de la planète, la quote-part française tend à diminuer à moyen et long termes. Néanmoins, la hausse du budget de certaines organisations internationales peut conduire à un maintien des contributions françaises en valeur absolue malgré le recul de la quote-part, exprimée en valeur relative.

En 2000, le PIB de la France s’élevait à 1 360 milliards de dollars courants soit 4 % du PIB mondial (33 870 milliards de dollars courants). En 2024, il atteignait 3 160 milliards de dollars courants mais 2,8 % du PIB mondial (111 250 milliards de dollars courants) ([25]). Ce recul s’observe aussi pour les pays les plus développés. Les États-Unis, l’Allemagne, le Royaume-Uni et la France ont chacun vu la part de leur RNB dans le RNB mondial reculer de 1 à 2 points de pourcentage entre 2005 et 2020 alors que dans le même temps celle de la Chine progressait de près de 13 points de pourcentage ([26]).

L’évolution récente de la quote-part française au budget des opérations de maintien de la paix (OMP) de l’Organisation des Nations unies (ONU) constitue un exemple de la baisse en valeur relative des contributions obligatoires de la France. Pour le triennium 2025-2027, la quote-part de notre pays est descendue à 4,6 % contre 5,3 % au cours de la période budgétaire précédente.

Cette baisse n’est pas anodine. L’influence d’un État au sein d’une enceinte multilatérale est généralement fonction des contributions qu’il y verse. C’est la raison pour laquelle, les contributions obligatoires sont complétées par des contributions dites « volontaires » afin de soutenir une politique publique au niveau international, de défendre des intérêts nationaux ou, plus généralement, de promouvoir une conception des relations internationales. Historiquement, certains pays « compensent » leur faible poids dans la richesse mondiale par des versements importants aux institutions internationales. C’est notamment le cas des pays scandinaves et de la Suisse.

Ces contributions volontaires sont particulièrement importantes pour peser au sein du système des Nations unies. En effet, les versements obligatoires servent surtout à financer le budget régulier de l’ONU et les opérations de maintien de la paix. Le financement des organisations apparentées, des programmes, des fonds, des institutions spécialisées et des autres entités du système « onusien » repose davantage sur les contributions volontaires de leurs États membres.

Les participations financières du MEAE à différentes organisations internationales sont couvertes par les crédits du programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde ([27]) de la mission Action extérieure de l’État et du programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement de la mission Aide publique au développement ([28]). En 2025, elles se sont élevées à 931,83 millions d’euros en crédits de paiement dont :

– 201,14 millions d’euros pour les OMP ;

– 41,75 millions d’euros au titre des contributions volontaires humanitaires aux Nations unies ;

– 120,84 millions d’euros pour le budget ordinaire de l’ONU ;

– 53 millions d’euros pour le Conseil de l’Europe ;

– 48,07 millions d’euros pour l’OTAN.

Les documents budgétaires annexés aux projets de loi de finances et aux projets de loi relatifs aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes n’indiquent pas précisément ce qui relève de l’obligatoire et du volontaire parmi les contributions versées à des organisations internationales par le MEAE et, inversement, pour les contributions volontaires désignées telles quelles, à quels organismes elles sont destinées ([29]). Une des principales préoccupations des rapporteurs a précisément été d’obtenir un panorama exhaustif de ces financements.

ÉVOLUTION DES CONTRIBUTIONS OBLIGATOIRES AU SYSTÈME DES NATIONS UNIES (HORS OMP) DEPUIS 2019

(en millions d’euros)

Source : réponses au questionnaire adressé au MEAE.

RÉPARTITION DES CONTRIBUTIONS OBLIGATOIRES AU SYSTÈME DES NATIONS UNIES (HORS OMP) PAR ENTITÉ EN 2025

(en millions d’euros)

Source : réponses au questionnaire adressé au MEAE.

ÉVOLUTION DES CONTRIBUTIONS VOLONTAIRES AU SYSTÈME DES NATIONS UNIES DEPUIS 2017

(en millions d’euros)

Source : réponses au questionnaire adressé au MEAE

Environ 80 % du volume des contributions volontaires était versé à six entités du système des Nations unies en 2025.

PRINCIPALES ENTITÉS DU SYSTÈME DES NATIONS UNIES BÉNÉFICIAIRES DE CONTRIBUTIONS VOLONTAIRES FRANÇAISES EN 2025

(en millions d’euros)

Source : réponses au questionnaire adressé au MEAE.

Dans un rapport qu’elle a consacré au financement des actions multilatérales de la France en 2024 ([30]), la Cour des comptes constate également une augmentation de la part prise par les contributions volontaires, le plus souvent affectées à des priorités géographiques ou thématiques qui lient l’entité bénéficiaire dans son action. Si elle considère que le développement de ce mécanisme de « fléchage » est bienvenu, la Cour remarque toutefois que la dépense tend à devenir rigide une fois les choix politiques arrêtés. Elle précise à ce titre : « Ainsi, les fonds multilatéraux sont créés par des traités ou des accords internationaux. Mais leurs reconstitutions périodiques sont généralement décidées lors de sommets organisés à cette fin. La décision prise par le chef de l’État engage ensuite la France sur des volumes de crédits souvent importants sur une période pluriannuelle. L’inscription en loi de finances des autorisations d’engagement et des crédits de paiement correspondants n’intervient que dans un second temps, alors même que les dépenses sont déjà inéluctables dans leur principe ».

Les rapporteurs entendent toutefois relativiser cette hausse dans la mesure où elle s’imposait du fait de l’émergence de la Chine. Ils rappellent que ce « virage des contributions volontaires » au mitan des années 2010 – pour reprendre l’expression des sénateurs Vincent Delahaye et Rémi Féraud dans leur rapport d’information de janvier 2022 ([31]) – n’a pas été autant marqué pour la France. Les deux sénateurs observaient que « nous avons en moyenne moins augmenté annuellement nos contributions volontaires que ne l’ont fait nos partenaires, Chine comprise » et que la conséquence était « de moindres gains d’influence » (mesurés comme la variation du poids de la France dans le financement des institutions onusiennes). Depuis la publication de ce rapport et à la suite des États généraux de la diplomatie, le MEAE semble avoir voulu rattraper ce retard en investissant davantage dans les enceintes multilatérales.

Toutefois, cette trajectoire haussière s’est interrompue dès 2024. L’année suivante, le montant des contributions volontaires a été réduit de près de moitié. Les rapporteurs constatent à regret la concomitance entre la contraction de l’aide au développement, le ralentissement de la hausse des schémas d’emplois et la stagnation des crédits de la mission Action extérieure de l’État.

b.   Un recul net des contributions obligatoires et volontaires en 2025 qui ne peut se traduire par une perte de crédibilité et d’influence au sein de nombreux organes des Nations unies

En 2025, le montant des contributions obligatoires au système des Nations unies a diminué de 5,8 % par rapport à 2024 (– 16,9 millions d’euros). Celui des contributions volontaires accuse une contraction très nette de l’ordre de 46,2 % (– 269,99 millions d’euros).

Ce recul touche l’ensemble des entités onusiennes. Elle est particulièrement marquée pour le Programme alimentaire mondial (PAM) et pour le HCR.

ÉVOLUTION DES CONTRIBUTIONS AUX SIX PRINCIPALES ENTITÉS ONUSIENNES

(en millions d’euros)

BCAH : Bureau de la coordination des affaires humanitaires de l’ONU.

Source : réponses au questionnaire adressé au MEAE.

Malgré la baisse de ses contributions obligatoires et volontaires en 2025, la France est demeurée le 7e contributeur mondial au système des Nations unies en raison de la dynamique globale de baisse des financements des principaux bailleurs. L’année précédente, elle occupait cette même place en étant le 6e contributeur pour les versements obligatoires et le 8e pour les abondements volontaires.

CLASSEMENT DES CONTRIBUTEURS VOLONTAIRES
AU SYSTÈME DES NATIONS UNIES EN 2024

(en milliards de dollars)

1er	États-Unis	10,9
2e	Allemagne	3,8
3e	Royaume-Uni	2,4
4e	Canada	1,4
5e	Japon	1,1
6e	Norvège	1,1
7e	Corée du Sud	0,9
8e	France	0,8

Source : MEAE

La position de la France dans le classement mondial des contributeurs financiers des organisations internationales fait d’ailleurs l’objet d’un indicateur de performance du programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde introduit par amendement par le rapporteur spécial Karim Ben Cheikh en loi de finances pour 2024 ([32]).

INDICATEUR DE PERFORMANCE 2.3 RELATIF À LA POSITION DE LA France
DANS LE CLASSEMENT MONDIAL DES CONTRIBUTEURS

(en millions d’euros pour le montant des contributions volontaires)

	2023	2024	2025	2026 (cible)	2027 (cible)	2028 (cible)
Rang de la France dans le classement des organisations internationales du système des Nations unies	8	7	7	8	8	8
Montant des contributions volontaires versées par le MEAE aux organisations internationales	Indicateur créé en 2024		320	111	111	111

Source : projet annuel de performances de la mission Action extérieure de l’État annexé au projet de loi de finances pour 2026.

Ce maintien au sein des 10 premiers contributeurs mondiaux en 2025, du fait principalement de contributions obligatoires dont le recul est limité de par leur caractère obligatoire, ne doit pas occulter l’effondrement du classement de notre pays au classement des principales grandes organisations rattachées au système des Nations unies. Entre 2024 et 2025, la France est passée du 3e au 15e rang au classement des contributeurs au HCR (– 55,1 %). Parmi les contributeurs à l’OMS, la France recule de la 7e à la 9e place (– 63,3 %). À l’UNESCO, notre pays perd deux places en tombant au 7e rang.

Si les données sont encore incomplètes pour 2026, il semble que la tendance générale sera encore à une baisse encore plus marquée. Il ressort des auditions des rapporteurs que la contribution française au PNUD devrait être nulle en 2026. Au HCR, la contribution française devrait passer de 49 millions d’euros à 20 millions d’euros.

Ces quelques exemples donnent une idée de l’ampleur du recul de l’effort de la France en faveur du système des Nations unies. Ce désinvestissement pourrait avoir des conséquences concrètes.

Pour l’UNESCO, un soutien financier en baisse crée tout d’abord un problème d’image pour la France, sachant que son siège se trouve à Paris.

La réduction considérable de la contribution française au PNUD, passée de 26,89 millions de dollars à 1,8 million de dollars, n’a sans doute pas été étrangère à l’échec de la candidate française au poste d’Administrateur de ce programme, alors même qu’il figurait parmi les trois favoris. C’est l’ancien Premier ministre belge, M. Alexander De Croo, qui a finalement été désigné. Il n’est pas exclu que la France perde également le poste de secrétaire général adjoint aux opérations de paix, actuellement occupé par M. Jean-Pierre Lacroix, au profit de la Chine qui le convoite. La Chine figure au deuxième rang des contributeurs aux OMP (18,7 % du budget) alors que nous ne sommes plus qu’au 6e rang (5,3 %) pour la période 2024‑2025 ([33]).

Ces deux exemples récents illustrent par ailleurs le lien entre la présence française au sein du personnel des organisations internationales et l’influence de notre pays. La France demeure bien représentée. En 2025, 4 250 membres du personnel du système des Nations unies étaient de nationalité française ([34]). Ils se situaient au deuxième rang dans le classement des nationalités du personnel onusien, derrière les États-Unis et devant les autres membres permanents du Conseil de sécurité (dans l’ordre décroissant : Royaume-Uni, Chine et Russie). Près d’un tiers d’entre eux travaille directement au secrétariat de l’ONU. Un autre tiers est en poste auprès des organisations suivantes : UNESCO, OMS, OIT, OMPI et UNICEF. 

Une autre conséquence concrète de la baisse des contributions volontaires de la France au système des Nations unies est la perte de sa crédibilité. Au sein des enceintes multilatérales, il n’est pas rare que notre pays soit perçu comme un État membre dont le discours et les actes – en l’espèce les financements – sont en décalage. Les expressions de « passager clandestin » ou de « pays qui voyage en première classe avec un billet de seconde » sont revenues à plusieurs reprises au cours des auditions.

À titre d’exemple, si la France revendique d’être le pays des droits de l’homme pour des raisons historiques, elle est budgétairement contrariée dans ce statut symbolique par le fait qu’elle ne verserait plus de contribution au Haut‑Commissariat des Nations unies aux droits de l’homme (HCDH) en 2026, d’après les informations transmises aux rapporteurs, et qu’elle n’en donnait que 5 millions d’euros l’année précédente. Certains États appartenant à la catégorie des pays les moins avancés, comme le Bénin, donnent davantage que la France. Pourtant, le HCDH a joué un rôle important dans le soutien aux otages français en Iran. Il mène un travail considérable et reconnu pour documenter les atteintes aux droits de l’homme partout dans le monde, notamment en Ukraine depuis le début de la guerre avec la Russie ou à Gaza depuis l’intervention israélienne en réponse aux attentats terroristes du 7 octobre 2023. La justice française s’appuie aussi sur les travaux du HCDH pour enquêter sur les crimes commis par des ressortissants français en Syrie et en Irak avec Daech.

D’autres exemples illustrent la différence de plus en plus grande entre « ambition » et « moyens » qui vient émousser la crédibilité de notre pays. La France revendique par exemple d’avoir une diplomatie féministe forte, en faisant même un axe majeur de sa politique étrangère, pourtant elle ne devrait plus verser aucune contribution à ONU-Femmes, pas plus qu’au Fonds des Nations unies pour la population (FNUAP), agence des Nations Unies en charge de la santé sexuelle et reproductive, en 2026 d’après les auditions des rapporteurs. Ainsi que rappelé plus haut, la contribution française au Haut-Commissariat aux Réfugiés (HCR), a été divisée par plus de six ces trois dernières années, passant de 128 millions d’euros en 2024 à environ 20 millions d’euros en 2026 d’après les informations obtenues par les rapporteurs, alors que les enjeux de sécurité n’ont jamais été aussi forts, que 125 millions de personnes sont aujourd’hui en besoin du HCR et que notre pays se veut l’un des principaux porte-voix de l’action de ce haut-commissariat comme notre diplomatie l’a encore rappelé cette année au Liban. S’agissant de l’OMS, là aussi très active, la France a coparrainé en 2025 la campagne de levée de fonds, sans elle-même y contribuer...

Enfin, les rapporteurs rappellent que 70 organisations internationales ont des implantations en France – dont une entité du système des Nations unies, l’UNESCO, qui a son siège à Paris – et que cela représente 1 % du PIB de la région Île-de-France, d’après le MEAE, et environ 14 000 emplois. Quant aux organisations implantées à Genève, elles constituent l’un des principaux moteurs économiques des départements frontaliers de l’agglomération suisse (Ain, Jura et Haute-Savoie). La proximité géographique de cette deuxième capitale de l’ONU explique d’ailleurs le nombre important de Français parmi les fonctionnaires internationaux. À noter également que l’OMS dispose de bureaux à Lyon et y a ouvert son académie en décembre 2024. Par ailleurs, les entreprises françaises apparaissent en 9e position des fournisseurs de l’ONU. Selon les rapporteurs, réduire les contributions au système des Nations unies, c’est aussi réduire un soutien à tout un écosystème installé en France.

Le tableau suivant détaille, mission par mission, les 201,14 millions d’euros de contributions versées par le MEAE aux opérations de maintien de la paix en 2025, qui comptent parmi les principales contributions obligatoires de la France au système des Nations unies.

CONTRIBUTIONS VERSÉES PAR LE MEAE AUX OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX
EN 2025

(en millions d’euros)

Opérations de maintien de la paix	Contribution du MEAE
Mission des Nations unies au Soudan du Sud (MINUSS)	51,86
Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation en République centrafricaine	51,27
Mission des Nations unies en République démocratique du Congo (MINUSCO)	33,83
Force intérimaire des Nations unies au Liban (FINUL)	22,18
Mission des Nations unies pour l’organisation d’un référendum au Sahara occidental (MINURSO)	2,8
Force des Nations unies chargée du maintien de la paix à Chypre (UNFICYP)	1,24
Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation au Mali (MINUSMA)	0,39
Mission d’administration intérimaire des Nations unies au Kosovo (MINUK)	0,35
Total	201,14

Source : rapport annuel de performances.

Au-delà de cet engagement opérationnel, la France contribue également à la prévention des conflits. Ceci passe par la création, le développement et la préservation d’institutions chargées de réguler les conflits, qui sont autant d’enceintes qui créent et appliquent du droit international et permettent aux États de dialoguer. Si l’Organisation des Nations unies (ONU) au sens strict est l’institution internationale qui joue le plus grand rôle dans ce type de multilatéralisme, il faut aussi mentionner le rôle joué par plusieurs organismes appartenant au système des Nations unies comme la Cour pénale internationale (CPI), l’Organisation pour l’interdiction des armes chimiques (OIAC), la commission préparatoire de l’Organisation du traité d’interdiction complète des essais nucléaires (OTICE) ou encore l’Institut des Nations unies pour la recherche sur le désarmement (UNIDIR).

Ces constats, propres au système des Nations unies, n’épuisent cependant pas l’ensemble des engagements financiers internationaux de la France, notamment en matière de sécurité collective.

c.   Une sécurité de la France qui repose aussi sur le renforcement de l’action collective

Au-delà des OMP onusiennes, la sécurité de la France repose aussi sur l’action collective plutôt que sur ses seuls moyens propres : à l’échelle multilatérale, au sein de l’Alliance atlantique, comme à l’échelle bilatérale, par la coopération de sécurité et de défense que la France conduit directement avec ses partenaires. Ces deux niveaux d’engagement, pour un coût budgétaire mesuré, illustrent la pertinence de ce choix stratégique.

Parmi ces organisations internationales, l’OTAN constitue la principale enceinte multilatérale en matière de défense au sein de laquelle la France est active. Cette organisation garantit aux Européens, depuis 1949, une sécurité collective au titre de l'article 5 du traité de l'Atlantique Nord – une garantie que les développements de la partie II du présent rapport montrent aujourd'hui fragilisée.

Ce même choix stratégique se retrouve à l’échelle bilatérale. Héritière du ministère de la Coopération, la direction de la coopération de sécurité et de défense (DCSD) constitue aujourd'hui la seule structure interministérielle de ce type au sein du MEAE, pilotée conjointement avec les ministères de l’intérieur et des armées. Sur les 291 coopérants qu'elle déploie dans 51 pays, plus des deux tiers sont des militaires, complétés par des gendarmes, policiers, douaniers et magistrats – une composition qui lui permet de couvrir des besoins de coopération que les armées, concentrées sur leurs missions opérationnelles, ne peuvent prendre en charge.

Doté de 93,73 millions d'euros en 2026, auxquels s'ajoutent près de 7 millions d'euros de fonds de concours versés par les partenaires eux-mêmes, ce budget finance 429 projets dans 120 pays. Selon la DCSD, chaque euro investi serait ainsi multiplié par cinq en volume de coopération engagée – un effet de levier que les rapporteurs jugent trop rarement mis en avant. L'Afrique hors Maghreb concentre 71 % de ses effectifs et 60 % de son budget, conformément aux priorités fixées par la Revue nationale stratégique de juillet 2025, qui appelle au renouvellement des partenariats de sécurité en Afrique, en Amérique latine, dans l'Indopacifique et en Méditerranée.

Les rapporteurs considèrent que cet outil, à la fois modeste dans son coût et déterminant dans la capacité de la France à répondre aux demandes croissantes de coopération de sécurité, mérite d'être consolidé plutôt que fragilisé par les prochains arbitrages budgétaires.

2.   L’aide publique au développement sacrifiée, au détriment des intérêts de la France

a.   Une contraction inédite de l’APD qui témoigne d’un changement d’échelle

Le financement du développement international reposait sur une répartition implicite des rôles entre alliés occidentaux : les États-Unis assuraient l’essentiel des dons, quand l’Europe, la France en tête, complétait davantage par des prêts. Comme le résume Rémi Rioux, alors directeur général de l’Agence française de développement, dans les colonnes de Ouest-France ([35]) : « C’était le deal. Visiblement, il faut en trouver un autre. »

Majoritairement fondés sur l’instrument des prêts bonifiés depuis les années 2000, les principaux instruments français de coopération au développement rencontraient déjà de fortes limites. Les prêts ne permettent pas en effet d'intervenir dans les secteurs sociaux comme la santé et l'éducation et ne peuvent être consentis qu'à des pays ayant une capacité de remboursement. C’est pourquoi la loi de programmation du 4 août 2021 ([36]) avait engagé un rééquilibrage en faveur des dons, notamment par un renforcement du programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement. Les coupes budgétaires examinées dans les développements qui suivent défont aujourd’hui ce rééquilibrage à peine amorcé, au moment même où le retrait américain rend cet effort plus indispensable que jamais.

Ce rééquilibrage défait est mesurable. Hors dépenses de personnel, les crédits du MEAE destinés à l’aide publique au développement (APD) ont diminué de 1,15 milliard d’euros entre 2023 et 2025, soit une baisse de 38,1 %. Ce montant ne tient compte que du programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement de la mission Aide publique au développement dans la mesure où aucune dépense n’a été constatée sur le programme 370 Restitution des « biens mal acquis » depuis sa création en 2022 et que celles du programme 384 Fonds de solidarité pour le développement, créé en 2025, sont intégralement couvertes par le produit de taxes affectées ([37]).

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 209 SOLIDARITÉ À L’ÉGARD DES PAYS EN DÉVELOPPEMENT (HORS T2) DEPUIS 2017

(en millions d’euros de crédits de paiement)

Source : commission des finances à partir des rapports annuels de performances.

En lois de finances initiales pour 2024, 2025 et 2026, ce sont 1,78 milliard d’euros de crédits de paiement qui ont été supprimés par rapport à la loi de finances pour 2023, la dernière ayant connu une hausse du programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement. Cette baisse de 54,4 % ramène pratiquement ce budget à son niveau en loi de finances pour 2017.

Si l’on compare l’exécution des crédits en 2023 avec la prévision actualisée pour 2026, c’est-à-dire le montant de la loi de finances initiale par décret, cette différence atteint 1,54 milliard d’euros.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT (HORS T2) DU PROGRAMME 209 SOLIDARITÉ À L’ÉGARD DES PAYS EN DÉVELOPPEMENT EN LOI DE FINANCES INITIALE DEPUIS 2017

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des projets annuels de performances.

éVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT (HORS T2) consommés DU PROGRAMME 209 SOLIDARITÉ À L’ÉGARD DES PAYS EN DÉVELOPPEMENT DEPUIS 2017

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

Constatant « une contraction budgétaire d’ampleur inédite », la Cour des comptes n’hésite pas à parler d’un « changement d’échelle » concernant l’exécution des crédits de la mission Aide publique au développement en 2025 ([38]). Elle observe que cette dernière « ne se trouve plus seulement confrontée à un ralentissement, mais à une contraction qui, combinée à la rigidité des engagements, accroît les risques de tensions de soutenabilité et d’instabilité de mise en œuvre ». Il faut effectivement relever que les restes à payer du seul programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement s’élevaient à 3,06 milliards d’euros au 31 décembre 2025 tandis que les crédits de paiement alloués par la loi de finances pour 2026 n’atteignent que 1,49 milliard d’euros.

Cette coupe drastique est venue interrompre la trajectoire ascendante enclenchée par la loi de programmation du 4 août 2021 qui prévoyait que la France consacre 0,7 % de son revenu national brut (RNB) en 2025. En 2024, le RNB s’est élevé à 2 976 milliards d’euros, ce qui aurait impliqué d’atteindre 19,64 milliards d’euros (taux de 0,66 % prévu par la loi de programmation) pour l’ensemble de l’APD française. D’après l’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE), la participation de la France s’élevait à 14,4 milliards d’euros, soit l’équivalent de 0,48 % de son RNB. D’après les projections de l’OCDE, elle devrait reculer à 0,42 % du RNB en 2025.

 

La réduction des crédits destinés à l’APD française ne concerne pas que le MEAE. Depuis 2022, l’ensemble de l’APD suit une trajectoire baissière après avoir nettement progressé à partir du mitan des années 2010.

COMPOSANTES DE L’APD FRANÇAISE DEPUIS 2000

(en milliards de dollars à prix constants 2024)

Source : OCDE.

Cette tendance concerne tous les pays membres du CAD de l’OCDE, comme le détaillent les rapporteurs dans la deuxième partie de ce rapport. Ainsi, la baisse de l’APD française n’a, pour l’instant, pas entraîné de recul de la France dans le classement des pays pourvoyeurs d’aide dans le monde (en cinquième place derrière l’Allemagne, les Etats-Unis, le Royaume-Uni et le Japon). En proportion de son RNB, elle ne figure en revanche qu’à la 11e place.

APD NETTE TOTALE DES PAYS MEMBRES DU CAD

(en milliards de dollars, à prix constants 2024)

Source : OCDE.

 

b.   Des conséquences lourdes pour la France comme pour ses partenaires

Les rapporteurs s’inquiètent d’un affaiblissement massif des capacités d’action de l’APD française. À l’heure où les relations internationales sont particulièrement instables, c’est par cet engagement concret que la France réaffirme ses valeurs, fortifie ses alliances et fait entendre sa voix sur la scène internationale.

Cet affaiblissement se traduit très concrètement sur le terrain. Il ressort de leurs auditions que les ambassades sont en train de perdre l’essentiel de leurs capacités de coopération. La dotation de l’aide-projet du MEAE au travers des fonds Équipe France (FEF) passe ainsi de 138,5 millions d’euros en 2024 à 119,01 millions d’euros en 2025, puis à 80 millions d’euros en loi de finances pour 2026. Plusieurs ambassades importantes ont été ainsi instruites de ne plus engager de nouveaux projets en 2026 pour faire face à cette forte réduction de crédits.

La baisse de l’APD pose un problème stratégique. En effet, elle n’est pas seulement un instrument de solidarité, mais un instrument de projection, de stabilité et de défense de la souveraineté de notre pays, y compris au sein des enceintes multilatérales. Cette question se pose avec d’autant plus d’urgence que le repositionnement des États-Unis, marqué par le retrait des principales organisations multilatérales, ainsi que la fermeture de l’Agence des États-Unis pour le développement international (USAID), sont venus profondément déstabiliser le monde dans lequel la France évolue (cf. II).

Par ailleurs, la recomposition internationale des politiques d’aide soulève une question de fond. Il peut être constaté aujourd’hui de la part de plusieurs pays et dans certaines initiatives européennes une tendance à articuler davantage l’APD à des objectifs géopolitiques, économiques ou d’influence. Dans ce contexte, la préservation d’un équilibre entre les impératifs stratégiques de la politique étrangère de la France et les principes qui fondent historiquement sa politique de développement, notamment le soutien aux pays les plus vulnérables et aux partenaires de long terme, est mise en péril.

Cette tension se retrouve, tout aussi concrètement, dans la trajectoire budgétaire elle-même. Au moment même où la France doit renforcer sa présence dans les zones de fragilité, dans les enceintes multilatérales, elle réduit dramatiquement les instruments lui permettant de mettre en œuvre son action. À titre d’exemple, la 30e Conférence des parties (COP 30) qui s’est déroulée à Belém au Brésil en novembre 2025 a adopté le triplement du financement de l’adaptation au changement climatique d’ici 2035, renouvelant ainsi la solidarité avec les pays vulnérables pour les dix prochaines années. Or l’APD est précisément un outil permettant de lutter contre les effets du changement climatique. Il y a donc une contradiction entre la trajectoire budgétaire actuelle et celle demandée dans les enceintes internationales.

Les conséquences de cette baisse des crédits d’APD, d’autant plus qu’elle touche fortement la part de dons (programme 209), se font d’ores et déjà ressentir sur les capacités de notre pays à maintenir ses coopérations dans ses zones d’influence traditionnelles. Ainsi, il apparaît aux rapporteurs que la part de l’Afrique (y compris Afrique du Nord) dans le portefeuille de l’AFD serait déjà passée de 50 % à 30 % en 2025. Toute baisse additionnelle sur le don, en l’absence de perspectives en prêts, entraînerait la quasi-disparition de l'Afrique subsaharienne du chiffre d’affaires de l’AFD dès les prochaines années. Bien que l’AFD ait une obligation de consacrer 60 % de ses dons aux pays les moins avancés, ces derniers, du fait de leur inéligibilité aux prêts, ne pourraient plus être les destinataires privilégiés de notre coopération en matière de développement. Il en serait de même pour des pays comme le Liban du fait là aussi de cette inéligibilité aux prêts. Il y aurait une forte contradiction avec les engagements pris par notre pays à l’occasion du sommet Africa Forward qui s’est tenu à Nairobi les 11 et 12 mai 2026.

Cette contradiction ne fragilise pas seulement les pays bénéficiaires : elle menace la soutenabilité même du modèle de l'AFD. Toute nouvelle baisse du programme 209 qui lui est alloué risquerait en effet d’amener l’Agence dans une zone de « point de rupture » de son modèle économique, avec des conséquences en chaîne mal maitrisées, parmi lesquelles un effondrement des revenus bancaires de l’AFD et, par conséquent, des dividendes reversés à l’État.

Au-delà de cet enjeu d’équilibre entre instruments, l’APD contribue plus largement à la stabilité internationale, qui constitue elle-même un bien public mondial. L’effort de la France en APD ne doit donc pas être considéré comme un acte entièrement désintéressé. Les rapporteurs estiment qu’une réduction de l’APD peut éventuellement représenter une économie budgétaire à très court terme mais que ses conséquences finiront par entraîner des dépenses publiques à moyen et long termes liées à la gestion de crises sanitaires, à la lutte contre la criminalité organisée, au maintien de la paix et à la résolution des conflits, au changement climatique ou encore aux déplacements de population.

L’APD présente aussi un intérêt économique pour notre pays, notamment à travers les échanges commerciaux, les investissements directs étrangers (IDE), les normes internationales ou encore la réduction des barrières au commerce. La réduction de la pauvreté à moyen et long termes a des retombées directes en matière d’ouverture de nouveaux marchés, d’amélioration des infrastructures pour le commerce international et d’émergence d’une classe moyenne de consommateurs de biens et de services.

Enfin, plusieurs acteurs de terrain alertent aujourd’hui sur les difficultés de visibilité et de financement pour les dispositifs humanitaires et les associations. Lorsque la France se retire d’un projet faute de financement, ce n’est pas seulement l’aide elle-même qui disparaît : c’est souvent un autre bailleur, parfois moins regardant sur la transparence ou les objectifs poursuivis, qui reprend le relais et s’en attribue le bénéfice politique. Cette perte de visibilité prive la France du retour d’influence que représente, par nature, toute action d’aide au développement, et fragilise en particulier les associations et ONG françaises dont l’action dépend directement de la pérennité des financements publics.

Le Gouvernement justifie régulièrement la baisse des crédits bilatéraux de l’aide publique au développement en avançant que l’échelon européen prendrait le relais. Les rapporteurs s’inscrivent en faux contre l’idée que l’APD au niveau européen viendrait en quelque sorte se substituer à celle des États membres de l’UE (cf. III).

3.   La diplomatie culturelle et d’influence, une politique sous-financée dépendant désormais des recettes locales

L’influence de notre pays sur la scène internationale emprunte différents canaux. Elle passe d’abord par la diplomatie culturelle et d’influence qui se manifeste par la coopération et l’action culturelles, l’attractivité universitaire et l’enseignement français à l’étranger. À ce titre, la francophonie constitue un vecteur considérable d’influence, comme l’atteste un rapport récent de la Cour des comptes ([42]). À ces instruments relativement anciens s’ajoutent ceux permettant de lutter contre la désinformation, devenue une véritable action de guerre hybride à l’encontre des démocraties occidentales.

a.   La baisse des moyens destinés à la diplomatie culturelle et d’influence menace sévèrement la place de notre pays dans le monde

Les crédits destinés à mettre en œuvre la diplomatie culturelle et d’influence sont regroupés au sein du programme éponyme de la mission Action extérieure de l’État, doté de 611,33 millions d’euros par la loi de finances pour 2026. Ce montant est inférieur de 13,26 millions d’euros au montant présenté par le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 (– 2,12 %).

Hors dépenses de personnel ([43]), le programme 185 Diplomatie culturelle d’influence a perdu 51,08 millions d’euros (– 7,7 %) depuis 2023, année des États généraux de la diplomatie et de l’annonce du réarmement de celle-ci ([44]).

ÉVOLUTION DU PROGRAMME 185 DIPLOMATIE CULTURELLE ET D’INFLUENCE (HORS DÉPENSES DE PERSONNEL) DEPUIS 2023

(en millions d’euros de crédits de paiement)

Source : commission des finances à partir des documents budgétaires.

En 2026, le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence ne regroupe plus que 29,6 % des crédits de paiement (hors dépenses de personnel) de la mission Action extérieure de l’État et 14,2 % de ceux de l’ensemble du MEAE. Les dépenses de personnel concourant à ce programme ne correspondent qu’à 6,7 % de la masse salariale du ministère.

● La principale dépense du programme est la subvention pour charges de service public versée à l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) qui est passée de 439,36 millions d’euros en 2023 à 393,38 millions d’euros en 2026 ([45]) , soit une baisse de 10,5 % en trois ans. Ce concours de l’État ne représentait que 34,8 % des recettes de l’opérateur, la majeure partie de celles-ci étant constituée de ressources propres issues des droits de scolarité acquittés par les familles.

L’impact de l’enseignement français à l’étranger dans la politique d’influence de notre pays apparaît considérable mais difficilement chiffrable, comme les rapporteurs ont pu l’entendre en audition à plusieurs reprises. Dans ses réponses au questionnaire, le MEAE observe que « l’attractivité du français et du modèle éducatif français et en français est un fort levier d’influence dont d’autres puissances n’hésitent pas à se saisir ». Il note que « les dernières enquêtes de perception (Institut français, 2024) montrent la persistance d’une demande forte d’éducation française et en français ». Pour autant, le MEAE considère que « nous devons nous mobiliser pour renouveler l’image du français, mais aussi pour assurer une relève générationnelle des corps d’enseignants » et que « notre accompagnement doit être poursuivi et renforcé pour répondre aux besoins massifs de formation initiale et continue des enseignants, dont le niveau, tant pédagogique que linguistique, est encore souvent insuffisant ».

L’investissement financier dans cet outil ne doit donc pas continuer à diminuer, d’autant plus qu’il opère dans un contexte de concurrence d’autres écoles internationales, notamment anglophones.

Dans son rapport d’information sur la situation budgétaire de l’AEFE et ses perspectives ([46]), le rapporteur spécial de la mission Action extérieure de l’État, M. Karim Ben Cheikh, dresse le constat d’un désengagement de l’État dans le choix de faire reposer la croissance du réseau d’enseignement français à l’étranger sur le seul secteur privé, autrement dit sur les établissements dits « partenaires ». En raison d’une hausse mécanique des dépenses de personnel (revalorisation du point d’indice, réforme statutaire, hausse de la contribution au compte d’affectation spécial Pensions, glissement vieillesse-technicité, etc.) et faute d’une croissance du nombre d’élèves dans les établissements de l’État qu’elle gère directement, et donc de recettes propres, l’AEFE se retrouve dans une situation financière délicate qui compromet son avenir. Le rapporteur spécial y appelle à replacer ces derniers établissements au cœur du réseau d’enseignement français à l’étranger en renonçant à des solutions de court terme qui ne feront qu’augmenter le montant des frais de scolarité et considérant les missions de l’AEFE comme un moyen d’assurer l’influence de notre pays.

● Le soutien à l’enseignement français à l’étranger va d’ailleurs de pair avec l’attractivité universitaire de notre pays au travers de l’accueil d’étudiants internationaux. En 2025, 51,5 % des bacheliers étrangers issus de l’enseignement français poursuivaient leurs études en France. Environ 210 000 étaient inscrits dans un établissement d’enseignement supérieur et de recherche.

Parmi eux, près de 10 500 bénéficiaient d’une bourse de mobilité, délivrée sur le seul critère de l’excellence. Leur taux moyen de réussite s’élève à 91 %. Pour le MEAE : « Les bourses permettent d’attirer en France des étudiants et chercheurs étrangers de haut niveau. Il s’agit d’un outil de mobilité choisie. Les bourses sont un moyen d’attirer et de former en France les talents et futurs cadres politiques, académiques, économiques, scientifiques des pays partenaires. Ces individus, qui structurent un réseau d’alumni, peuvent devenir des acteurs de diffusion de la langue, de la culture, des valeurs et du modèle scientifique et académique français. »

Toujours d’après le ministère, ces bourses sont « utilement orientées pour défendre la science, l’ouverture et la liberté », si l’on prend l’exemple du programme post-doctorat Make Our Planet Great Again ou des dispositifs et programmes en soutien aux étudiants et chercheurs originaires de pays en crise ou en guerre : dispositifs Élysée-Syrie, « Urgence FLE Ukraine », bourses d’excellence pour étudiants gazaouis réfugiés en Égypte, ou encore le programme « PAUSE » du Collège de France d’accueil de chercheurs et artistes en exil.

En novembre 2018, le Gouvernement avait présenté la stratégie interministérielle « Bienvenue en France » visant à accueillir un demi-million d’étudiants étrangers à l’horizon 2027 et à doubler le nombre de bourses de mobilité pour atteindre 15 000. Les rapporteurs constatent que ces objectifs ne pourront pas être atteints.

Entre 2018 et 2024, les crédits destinés aux bourses de mobilité ont augmenté de 21,7 % sous l’effet de la mise en œuvre de cette stratégie. Depuis 2024, la trajectoire s’est inversée du fait des contraintes budgétaires qui ont mis le programme d’attractivité universitaire à contribution. Le projet de loi de finances pour 2026 ne prévoyait plus qu’une dotation de 56,27 millions d’euros contre 65,5 millions d’euros en 2024 pour les bourses aux étudiants étrangers. Les rapporteurs constatent que le budget actuel ne permet que de couvrir les renouvellements des bourses déjà accordées. Concomitamment à une hausse des droits d’inscription dans les établissements français d’enseignement supérieur et de recherche, ils s’alarment de la perte d’attractivité du système universitaire français et craignent un véritable décrochage de la France dans les classements relatifs à la mobilité étudiante internationale. 

CRÉDITS DU MEAE DESTINÉS AUX BOURSES DE MOBILITÉ ÉTUDIANTES DEPUIS 2018

(en millions d’euros de crédits de paiement)

Source : commission des finances à partir des documents budgétaires.

Quant au financement public de l’opérateur chargé de gérer ces bourses ainsi que l’accueil des étudiants et chercheurs étrangers, Campus France, il n’est passé que de 75,36 millions d’euros (dont 3,79 millions d’euros de subvention pour charges de service public de la part du programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence) en 2018 à 77,52 millions d’euros (dont 3,31 millions d’euros de subvention du ministère) en 2025. En 2026, le total du financement apporté à Campus France par le budget de l’État ne devrait atteindre que 60,61 millions d’euros (dont 3,38 millions d’euros de subvention du programme).

 

 

Par ailleurs, notre pays recule dans le classement des pays d’accueil des étudiants en mobilité internationale. Entre 2017 et 2022, la France est passée de la 5e à la 7e place dans le classement mondial ([47]), derrière les États-Unis, le Royaume‑Uni, l’Allemagne, l’Australie, la Russie et le Canada. Elle ne figure qu’à la troisième place parmi les pays non anglophones. Elle demeure le 4e pays d’accueil des doctorants.

Les rapporteurs observent que les politiques de mobilité étudiante et de visa sont liées et constituent ensemble une composante essentielle de la politique d’influence de la France. À la suite du rapport de propositions pour une amélioration de la délivrance des visas remis aux ministres de l’intérieur et de l’Europe et des affaires étrangères par M. Paul Hermelin (avril 2023), le MEAE a demandé aux postes diplomatiques de mieux identifier les publics-cibles pour l’attractivité de notre pays : étudiants d’excellence, chercheurs, bacheliers de l’enseignement français à l’étranger. À ce titre, la centralité du processus « Études en France » auquel contribuent les services de coopération et d’action culturelle (SCAC) des ambassades concourt largement à cet objectif de ciblage des talents. L’objectif est de mettre en adéquation l’offre de formation avec les besoins de l’économie française.

● Le réseau de coopération et d’action culturelle est un autre instrument important de la politique d’influence de notre pays. Il comprend les SCAC des ambassades, les instituts français, les alliances françaises, les instituts français de recherche à l’étranger (IFRE) ainsi que quelques centres culturels franco-étrangers. En soutien de ce réseau figure l’Institut français, opérateur du programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DES ACTIONS 01 APPUI AU RÉSEAU ET 02 COOPÉRATION CULTURELLE ET PROMOTION DU FRANÇAIS DEPUIS 2017

(en millions d’euros de crédits de paiement)

Source : commission des finances à partir des documents budgétaires.

Les rapporteurs constatent une certaine stagnation des moyens alloués au réseau de coopération et d’action culturelle. Si en 2024, il a semblé rattraper un temps la baisse des moyens des années précédentes dans la continuité des États généraux de la diplomatie, il a de nouveau perdu 11,21 millions d’euros (– 8,5 %) de crédits entre 2024 et 2025. La refonte de la maquette du programme en 2026 ne permet pas de comparaison pertinente avec les années précédentes.

Les rapporteurs regrettent que l’augmentation de l’auto-financement des instituts français, prenant la forme d’EAF, soit devenue un objectif assigné au réseau de coopération et d’action culturelle. Cet impératif risque de créer un déséquilibre entre les pays en fonction de la capacité du public local à générer des recettes propres pour ces organismes alors qu’une subvention publique permet une forme de péréquation et donc d’accroître notre présence et notre influence culturelle là où elle jugeait prioritaire ou pertinente.

Par ailleurs, l’utilisation des recettes issues des espaces et antennes Campus France, gérés par les SCAC, pour de la programmation culturelle, pose problème dans les pays où la demande d’études en France est élevée. Autrement dit, les frais dont s’acquittent les étudiants étrangers pour déposer leurs dossiers d’inscription, quelle que soit l’issue de leurs demandes, deviennent des recettes pour assurer l’équilibre financier des instituts français locaux. Ainsi, les efforts déployés par les espaces Campus France dans plusieurs pays pour mieux accueillir les étudiants et leur offrir un meilleur service d’orientation, bien qu’exemplaires, demeurent limités par l’injonction qui pèse sur eux de dégager des marges financières importantes. Dans certains pays, il est fréquent que les espaces Campus France acceptent des dossiers, payés généralement entre 100 et 200 euros par les demandeurs, qui n’ont aucune chance d’aboutir à une candidature sérieuse à l’admission dans une grande école ou université française. Par ailleurs, l’entretien d’orientation que ces centres sont censés accorder se limite parfois au simple recueil des demandes. Ces pratiques alimentent alors un fort ressentiment contre la France, d’autant plus lorsque le seul contact d’un étudiant avec notre pays se limite à celui avec un vacataire chargé de recueillir son dossier.

Au-delà du programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence, il faut aussi ajouter les contributions françaises à l’Organisation internationale de la francophonie (OIF) et à ses opérateurs ([48]) portées par le programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement de la mission Aide publique au développement. En 2025, elles se sont élevées à 35,22 millions d’euros.

Les rapporteurs entendent rappeler que la francophonie est un vecteur d’influence considérable. Avec 396 millions de locuteurs, le français est aujourd’hui la 4e langue la plus parlée au monde après l’anglais, le chinois et l’espagnol. Elle est aussi la 2e langue la plus apprise. L’OIF décrit un « français mondialisé » et considère la francophonie comme « un réseau de cercles linguistiques ancrés à Dakar, Montréal, Port-au-Prince, Bruxelles, Beyrouth, Genève, Casablanca, Hanoï et dans des milliers d’autres espaces où se tissent au quotidien des pratiques et des créations en français » ([49]). Plus de la moitié des francophones vivent en Afrique et la République démocratique du Congo est en passe de devenir le premier pays en nombre de locuteurs devant la France.

Dans ce contexte, une réduction des moyens dédiés à la langue française et à l’action culturelle n’est pas souhaitable d’autant plus que son coût est relativement peu élevé au regard du budget du MEAE.

La francophonie représente également un enjeu économique pour notre pays. D’après les données fournies par le MEAE, le soutien à l’export de la filière des industries culturelles et créatives représente 5 % du produit intérieur brut (PIB) de la France.

b.   Dans un contexte de guerre informationnelle, la faiblesse des moyens réduit l’influence et l’image de la France dans tous les domaines

Dans le contexte de bouleversement de l’ordre international, que les rapporteurs détaillent tout particulièrement en deuxième partie du présent rapport, de contestation du modèle démocratique et libéral, de brutalisation et de privatisation des relations au détriment de la coopération et du droit, de retour des logiques d’affrontement et d’aires d’influence, de ruptures technologiques majeures et rapides, toutes les composantes de la sphère informationnelle doivent être mobilisées et soutenues.

En l’occurrence, le MEAE a su mobiliser deux outils : un outil propre de riposte ainsi que le soutien à la consolidation d’un écosystème médiatique permettant d’assurer la permanence d’une information indépendante de qualité.

i.   Une capacité de riposte propre au MEAE, réactive mais de faible ampleur

La lutte contre la désinformation est devenue primordiale dans le contexte de guerre hybride conduite à l’encontre de notre pays et des États membres de l’UE. Le MEAE indique qu’en 2024 la France a été, après l’Ukraine, le pays au monde le plus touché par des manipulations de l’information menées par la Russie.

Ce constat rejoint l’un des objectifs établis par la Revue nationale stratégique (RNS) de juillet 2025 : renforcer la capacité à agir dans les champs hybrides (cyberespace, sphère informationnelle, droit et économie, opérations militaires).

Concrètement, c’est le porte-parolat du MEAE qui porte cette capacité de riposte. Il s’efforce d’exposer et de réfuter (debunking) les éléments de désinformation (fake news) circulant à l’encontre de notre pays. En 2025, les dépenses liées à la veille stratégique et à la lutte contre la désinformation ont représenté un peu moins de 1 million d’euros. Elles correspondent aux outils de veille sur les réseaux sociaux (0,5 million d’euros), aux analyses et actions de riposte (0,3 million d’euros) et aux prestations de veille stratégique externalisées (0,1 million d’euros). Le MEAE indique avoir renforcé ses capacités de riposte aux manœuvres informationnelles visant la France. Cela s’est traduit par un renforcement des effectifs dans la lutte informationnelle et une augmentation du temps consacré aux actions de riposte, notamment en lien avec les postes, mais aussi par la création de nouveaux outils comme le compte X ([50]) « French Response » destiné à réagir en temps réel aux attaques dont la France est la cible en utilisant les codes humoristiques de la culture internet.

En 2026, ces crédits sont en hausse de 10 millions d’euros en raison de la montée en puissance de la communication stratégique. Cette dotation complémentaire est demandée pour renforcer les outils permettant de faire face aux nouvelles menaces informationnelles dans le monde. D’après le MEAE, « elle permettra de mener des campagnes de communication à 360 degrés à l’étranger et de renforcer les outils de veille pour en doter l’ensemble du réseau diplomatique ».

Cet effort budgétaire est mesuré par un indicateur de performances du programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde depuis 2025.

INDICATEUR DE PERFORMANCES SUR LA LUTTE CONTRE LA DÉSINFORMATIO
ET LA COMMUNICATION STRATÉGIQUE

	2025 (réalisation)	2026 (cible)	2027 (cible)	2028 (cible)
Accroissement du nombre d’abonnés sur les réseaux sociaux du MEAE ([51])	13,2 %	10 %	11 %	11 %
Nombre d’alertes par incident ([52])	80	s. o.	s. o.	40
Nombre de prises de parole de diplomates à l’appui de la communication stratégique ([53])	649	s. o.	s. o.	320

Source : rapport et projet annuels de performances.

Cette capacité de riposte directe ne suffit cependant pas à elle seule : la solidité informationnelle de la France repose aussi sur un écosystème médiatique indépendant, dont plusieurs acteurs bénéficient de financements publics sans pour autant relever de l’État.

ii.   Un effort de résilience porté par un écosystème plus large

Les rapporteurs saluent ces actions menées a posteriori qui semblent rencontrer un certain succès. Toutefois, ils appellent à poursuivre et à consolider une politique de moyen et long terme visant à renforcer les écosystèmes médiatiques en France et à l’étranger et à assurer leur résilience a priori, à l’instar des exemples suivants :

– appui au développement de France Médias Monde (cf. encadré ci-après) en Ukraine, au Liban et en Afrique afin d’assurer une couverture médiatique de qualité ;

– soutien de plus de 2 000 journalistes et acteurs de l’information dans une soixantaine de pays par Canal France International (CFI), filiale de France Médias Monde, depuis 2023 ;

– promotion auprès de l’UE d’une gouvernance responsable des plateformes pour lutter contre la désinformation et les violences en ligne : code européen des bonnes pratiques contre la désinformation en 2018 et révisé en 2022 ; règlement sur les contenus terroristes en ligne de 2021 ([54]) ; règlement sur les services numériques ([55]) entré en vigueur en 2023 ; règlement sur l’intelligence artificielle (IA) de 2024 ([56]) ; règlement sur la transparence de la publicité politique en 2024 ([57]) ; code européen de conduite pour la lutte contre les discours haineux illégaux en ligne en 2025 ;

– soutien à des initiatives internationales visant à promouvoir l’indépendance des médias : mise en place du Fonds international pour les médias d’intérêt public (IFPIM ([58])), dont le siège est à Paris, en 2022 ; déploiement par Reporters sans frontières (RSF) du Journalism Trust Initiative (JTI) en 2022, label pour mettre en valeur et avantager un travail de presse digne de confiance ; lancement du Partenariat pour l’information et la démocratie en 2019, signé par 52 États qui s’engagent à promouvoir des cadres juridiques nationaux et internationaux encourageant l’exercice de la liberté d’opinion et d’expression et l’accès à une information libre, plurielle et fiable.

Parmi ces leviers, France Médias Monde occupe une place particulière, tant par son ancienneté que par le poids de son réseau.

iii.   France Médias Monde, une entreprise publique indépendante au cœur de la stratégie

Les enjeux financiers auxquels FMM fait face sont importants. L’avance au titre de la CAP puis, à compter de sa suppression, d’une fraction de TVA stagne depuis plusieurs années lorsque l’on tient compte de l’inflation. En euros constants de 2017, elle n’a progressé que de 2,3 % en huit ans.

ÉVOLUTION DE L’AVANCE DU CCF AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC À FRANCE MÉDIAS MONDE DEPUIS 2017 EN EUROS COURANTS ET EN EUROS CONSTANTS DE 2017

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des rapports annuels de performances et des données de l’INSEE.

Face à cette stagnation, FMM a dû se développer sur la base d’une logique de rationalisation exacerbée afin de peser le moins possible sur les ressources fiscales de l’État et d’optimiser au maximum son efficience. D’après les données transmises aux rapporteurs par la société, cet effort de rationalisation permet à FMM d’être le groupe de médias internationaux le plus efficient. En 2024, elle estimait son coût-contact ([63]) à 1,14 euro contre 1,27 euro pour la Deutsche Welle (DW), 1,29 euro pour le BBC World Service et 1,95 euro pour USA Global Media.

Le rôle de FMM est d’autant plus important que les États-Unis ont cessé le financement de médias publics internationaux comme Voice of America, Radio Free Europe, Radio Liberty ou encore Radio Free Asia, laissant un vide pour contrer la désinformation diffusée par la Russie et la Chine.

Or, malgré ce rôle croissant, le budget de FMM, de 273 millions d’euros en 2025, demeure très en deçà de celui des partenaires européens : 450 millions d’euros pour la DW et 485 millions d’euros pour le BBC World Service. Quant à la Chine et à la Russie, elles consacrent chacune des moyens considérables, de l’ordre de 1,5 milliard d’euros. Cet écart n’est pas anodin : les rapporteurs estiment que la compétition informationnelle impose un effort soutenu et durable. En effet, la désinformation constitue une menace directe pour la souveraineté et la crédibilité internationale de la France, car elle fragilise la confiance des citoyens, alimente les ingérences étrangères et affaiblit l’influence diplomatique du pays.

Les actions évoquées ci-avant sont des processus pluriannuels dans lesquels la continuité de l’investissement détermine la capacité à peser. L’influence se construit par la constance et la présence et non par des à-coups budgétaires.

*

*     *

Au terme de cette démonstration, un même constat traverse chaque volet examiné. Les moyens propres du ministère poursuivent leur érosion, malgré l’annonce d'un réarmement en 2023 aussitôt rattrapée par la contrainte budgétaire. Les engagements internationaux de la France sont aujourd'hui réduits à leur strict minimum. Sa politique d’influence l’est tout autant. Quant à l’aide publique au développement, les rapporteurs constatent qu’elle connaît un décrochage sans précédent. Partout, le même réflexe politique face à la contrainte budgétaire se manifeste. Aucune loi de programmation ne vient sanctuariser la trajectoire de la diplomatie française.

Cette contradiction devient d'autant plus périlleuse que le monde change. La garantie de sécurité que les États-Unis apportent aux Européens depuis 1949 au titre de l’article 5 du traité de l’Atlantique Nord, tout comme leur garantie de stabilité au système multilatéral depuis 1945, sont aujourd’hui remises en cause. C'est cette rupture géopolitique que les rapporteurs examinent dans la partie qui suit, ainsi que ses conséquences directes sur la capacité de la France à agir dans le monde. 

II.   La nouvelle diplomatie américaine est à l’origine de ruptures majeures dans un ordre international déjà fragilisé

La politique extérieure de l’administration Trump impose trois tournants majeurs à l’ordre international du fait des orientations prises unilatéralement qui ont en commun de délaisser tout cadre institutionnalisé de discussion collective pour une bilatéralisation et une approche transactionnelle grâce auxquelles elle estime pouvoir perpétuer une forme d’hégémonie sur le système international : Ces trois tournants correspondent à :

– la remise en cause de garanties de sécurité collective par l’incertitude exprimée quant au soutien américain en cas d’atteinte à la souveraineté d’un État membre de l’OTAN, voire les menaces directes sur la souveraineté d’un État historiquement allié ;

– l’arrêt du financement, le retrait ou l’affaiblissement de nombreuses institutions multilatérales contribuant à la stabilité internationale, conduisant à une remise en cause du droit international dans son ensemble ;

– la coupe massive dans l’aide publique au développement américaine qui met à mal le financement de l’ensemble des missions humanitaires ou de stabilisation, et des politiques de santé mondiale qui reposaient essentiellement sur les subventions américaines.

Ce bouleversement du système d’alliance militaire, de l’ordre juridique international, ainsi que du multilatéralisme économique fondé sur le libre-échange, provoque des répercussions importantes dans les rapports internationaux, au détriment d’un système international dans lequel la France trouve un multiplicateur de puissance du fait de sa position prépondérante due à sa participation historique en tant que membre fondateur.

Cette remise en cause du système international accentue le déséquilibre entre les moyens et les besoins de la diplomatie française et européenne : dans un monde où les États-Unis ne constituent plus une puissance de stabilisation, les crises auxquelles doit faire face l’action extérieure de la France et de l’UE sont exacerbées, en particulier en matière de gestion des conflits et de politique d’aide publique au développement en Afrique.

A.   La remise en cause des garanties de securité ET DE STABILITÉ ÉTATS-UNIENNES AFFECTE L’ARCHITECTURE HÉRITÉE DE L’APRÈS-GUERRE ET REMET EN QUESTION L’ACTION DE LA FRANCE À L’INTERNATIONAL

1.   Les États-Unis remettent en cause leurs garanties de sécurité collective envers l’Europe et dans le monde

a.   L’ambiguïté stratégique américaine sur l’application de l’article V décrédibilise la garantie de sécurité américaine au sein de l’OTAN

Les ambiguïtés des discours stratégique de l’administration Trump affaiblissent la crédibilité de la garantie de sécurité que les États-Unis apportent à l’ensemble des États membres de l’OTAN, et aux États européens en particulier, notamment en refusant de confirmer qu’elle voterait l’application de l’article V du traité de l’OTAN en cas d’agression d’un pays membre.

Cette nouvelle posture est par nature différente du recentrage stratégique annoncé par l’ancien président B. Obama qui correspondait à un désengagement relatif du continent européen et à un « pivot » asiatique ([64]). L’administration Trump a en effet opéré par annonces graduelles une ambiguïté dans son discours stratégique, en retirant des troupes du sol européen alors que la guerre d’invasion de la Russie contre l’Ukraine perdure. Elle a ainsi annoncé le retrait de 5 000 soldats américains des bases en Allemagne sur douze mois ([65]), ainsi que de 4 000 soldats stationnés en Pologne, avant de renoncer à cette mesure ([66]). Le rythme de désengagement concernant les forces aériennes et maritimes en Europe serait également plus rapide qu’anticipé ([67]).

À partir de février 2026, les déclarations ambiguës sur le déclenchement automatique de l’article V du traité de l’OTAN, qui est la pierre angulaire de la garantie de sécurité américaine sur le continent européen, ont mis en doute la volonté de cette administration de réaffirmer sa solidarité avec les pays européens membres de l’OTAN. En février 2026, le Secrétaire d’État à la Défense P. Hegseth a notamment refusé d’engager la parole de son administration sur l’application de l’article V renvoyant sa mise en œuvre au seul choix du président des États-Unis. Ceci est particulièrement dommageable sachant que la procédure de l’article V soumise à un vote unanime des pays alliés n'a de valeur dissuasive qu’appuyée par la certitude qu’elle sera employée en cas d’agression de n’importe lequel des pays alliés.

Cette imprévisibilité accentue les défis rencontrés par les acteurs de la politique extérieure de la France et de l’UE, qui seraient, selon de nombreuses personnes auditionnées par les rapporteurs, prêts à s’adapter au désengagement des États-Unis, sous réserve que celui-ci soit clair, ordonné et vise l’autonomisation militaire de l’Europe. Le sommet de l’OTAN à Ankara en juillet 2026, dont la déclaration finale ([68]) a voulu réaffirmer la valeur accordée à l’article V, semble impliquer des contreparties en termes d’achat d’équipement américain par les armées européennes, instaurant une diplomatie transactionnelle, par nature conditionnelle, au cœur d’une alliance dont la crédibilité repose sur la détermination collective à contenir les menaces communes. En outre, la nouvelle stratégie de sécurité nationale (NSS) datant de 2025 acte la conditionnalité du soutien américain aux pays européens, subordonnant le maintien de la garantie de sécurité à l’alignement idéologique tandis que la Russie n’est plus présentée comme une menace directe.

Le soutien des États-Unis à l’Ukraine face à la guerre d’agression russe s’est progressivement réorienté vers une stratégie visant à maximiser leurs intérêts financiers et géopolitiques directs à court terme. Certes, les crédits de paiement des programmes d’acquisitions d’armes au profit de l’Ukraine (Ukraine Security Assistance Initiative) et de transferts d’armes (Presidential Drawdown Authority), décidés sous l’administration Biden, sont maintenus jusqu’à l’épuisement des fonds initiaux. Toutefois, aucun nouveau programme d’aide inconditionnelle de grande envergure n’a été adopté par le Congrès états-unien. Le nouveau dispositif PURL (Prioritised Ukraine Requirements List), mis en œuvre à partir du deuxième semestre de l’année 2025, ne repose sur aucun engagement financier des États-Unis. Ce sont leurs partenaires qui financent l’acquisition d’armes américaines avant transfert à l’Ukraine, à hauteur, à la date du 11 mai 2026, de 5,5 milliards de dollars américains ([69]). De même, les États-Unis exercent une pression continue pour l’achat de systèmes d’armements américains dans le cadre des différents dispositifs européens d’aide à l’Ukraine ([70]). Il ressort ainsi des auditions conduites par les rapporteurs que l’essentiel de l’administration Trump ne souhaiterait pas réellement une authentique autonomie militaire de l’UE dans une logique de « partage du fardeau », mais plutôt un accroissement de sa dépendance technologique et industrielle. L’expansion budgétaire souhaitée, reposant sur une hausse des dépenses de sécurité au sens large à 5 % du PIB, dont 3,5 % pour les capacités militaires au sens strict, viserait ainsi principalement à promouvoir l’emploi et les bénéfices du complexe militaro-industriel états-unien. Les auditions mettent en évidence que la politique de l’administration Trump s’oriente, d’une logique initiale de « partage du fardeau », vers une logique de « transfert du fardeau » et de dépendance technologique.

De même, le plan de paix en Ukraine en 28 points proposé initialement par l’administration Trump en collaboration avec la Russie, qui rejoint très largement les exigences de Vladimir Poutine, prévoyait également une « compensation pour la garantie » de sécurité accordée à l’Ukraine ([71]). Les intérêts financiers des États‑Unis apparaissent ainsi privilégiés.

b.   Les États-Unis sont spectateurs et acteurs du démantèlement des traités de désarmement stratégique ou conventionnel en Europe, et affaiblissent la lutte contre la prolifération nucléaire

Les auditions ont souligné que sur le continent européen tous les cadres de sécurité collective sont en délitement du fait d’un retrait de la garantie de sécurité américaine au détriment des États membres de l’OTAN et d’un désintérêt pour tout effort diplomatique de sécurité collective.

L’invasion de l’Ukraine par les troupes régulières russes en février 2022 a considérablement réhaussé le niveau des tensions stratégiques sur le continent européen, y compris par une rhétorique de la menace nucléaire développée par la Russie à l’encontre des soutiens occidentaux à l’Ukraine. Malgré cela, il est notable que plus aucun des traités de maîtrise ou de diminution des armements nucléaires entre les États-Unis et la Russie n’est aujourd’hui en vigueur. Soit l’un des deux pays s’en est retiré (parfois en arguant de sa violation par l’autre), soit le traité lui‑même avait une échéance qui est arrivée à son terme et n’a pas été renouvelé ou remplacé. Le dernier exemple, New START, qui représentait les efforts de réduction des armements nucléaires stratégiques engagés par les États-Unis et la Russie depuis la chute de l’Union soviétique, est arrivé à son terme le 5 février 2026.

En outre les États-Unis affaiblissent la politique de lutte contre la prolifération de l’arme atomique au niveau international au risque qu’un nouvel âge de la prolifération voie le jour y compris parmi les alliés du camp occidental. En octobre 2025, D. Trump annonçait en effet la possibilité que les États-Unis reprennent des essais nucléaires en violation du traité sur l’interdiction complète des essais nucléaires (TICE) qui, bien que non officiellement entré en vigueur, est appliqué depuis 30 ans par les principales puissances nucléaires signataires et avait de facto imposé un standard international. Les conférences de revue du traité de non-prolifération nucléaire (TNP) font apparaitre que certains États détenteurs de l’arme nucléaire, comme la Chine, le Royaume-Uni et la France, ont augmenté leur stock d’armements, notamment en raison du progrès technologique en matière d’interception. La fin de l’accord bilatéral New START fait craindre que les États‑Unis et la Russie en fassent de même malgré le nombre bien plus important des vecteurs stockés dans leurs arsenaux. Ces brèches dans la lutte contre la prolifération nucléaire et les ambiguïtés des États-Unis dans les garanties de sécurité qu’ils étaient en mesure d’apporter à leurs alliés font craindre un réveil des ambitions nucléaires y compris parmi les alliés historiques. En l’absence d’un cadre de sécurité collective garanti par les États-Unis, des voix se font entendre dans certains pays alliés pour proposer d’atteindre le seuil nucléaire et développer des capacités afin de sanctuariser le territoire national, notamment dans les pays auparavant sous parapluie nucléaire américain et menacés par un État voisin détenteur de l’arme nucléaire (Pologne, Corée du Sud). Cette prolifération peut s’étendre à d’autres pays, notamment du Moyen-Orient, depuis l’échec à maintenir l’Iran dans les obligations prévues par le traité de non-prolifération (TNP) dont le pays est signataire. Le constat de l’agence internationale de l’énergie atomique de 2025 selon lequel l’Iran ne souscrivait plus à ces obligations vis-à-vis du TNP, puis les attaques conjointes sur les installations iraniennes par les États-Unis et Israël en février 2026, ont abouti à ce que le parlement iranien discute désormais de la perspective que le pays sorte officiellement de ce traité.

Au-delà des accords bilatéraux Russie-États-Unis sur le nucléaire, des traités sur les équilibres stratégiques en Europe sont eux-mêmes affaiblis voire en désuétude : le traité sur les forces nucléaires intermédiaires (FNI) qui a clos la crise des Euromissiles, le traité sur les forces conventionnelles en Europe (FCE) dont la Russie s’est retirée en mai 2023, et les mesures de confiance et de transparence en matière d’armement comme le traité « Ciel ouvert » et le document de Vienne supervisé par l’OSCE sont devenus inopérants. De plus, considérant la nouvelle situation sécuritaire et stratégique en Europe, six pays frontaliers ou proches de la Russie ont annoncé leur retrait du traité d’Ottawa sur l’interdiction de la production et de l’utilisation des mines anti personnelles (Estonie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Finlande ainsi que l'Ukraine).

La fin de la garantie de sécurité américaine rehausse considérablement le niveau des menaces perçues par les pays européens et réactive la recherche de réassurances stratégiques auxquelles l’évolution doctrinale française vers la « dissuasion avancée » annoncée en mars 2026 à l’Île Longue tente de répondre sans pouvoir pour autant se substituer aux capacités de dissuasion nucléaire des États-Unis. Huit pays sont associés à cette initiative (Royaume-Uni, Finlande, Pologne, Pays-Bas, Belgique, Suède, Norvège et Finlande). Une déclaration conjointe avec l’Allemagne en mars 2026 associe les deux pays à l’objectif d’engager un dialogue sur la coopération stratégique et l’amélioration de la capacité conjointe à « gérer l’escalade sous le seuil nucléaire, en particulier dans les domaines de l’alerte avancée, de la défense aérienne et des frappes de précision en profondeur ([72]) ».

c.   L’administration Trump initie des opérations armées sans concertation et des actions d’ingérence envers ses alliés traditionnels

Outre le désengagement des partenariats historiques européens et ce monnayage de l’offre sécuritaire des États-Unis, l’administration Trump a également menacé de manière inédite l’intégrité territoriale de pays membres de l’UE ainsi que de ses partenaires directs. Si aucune opération militaire n’a été engagée, des campagnes d’ingérence se poursuivent au Canada, visé par des opérations de désinformation et de soutien aux mouvements séparatistes ([73]), en Islande qui pourrait devenir « le 52ème État ([74]) » et au Panama qui a sous la pression américaine repris le contrôle de deux ports stratégiques attribués à une entreprise hongkongaise ([75]). Au Groenland, après des mois de menaces et de négociations, les États-Unis ont obtenu une présence militaire accrue et l’interdiction aux États non membres ou non partenaires de l’OTAN ou aux États non membres de l’Union européenne, ainsi qu’à leurs ressortissants, d'exercer un contrôle ou une influence dans des « secteurs particulièrement sensibles ([76]) ».

Les interventions militaires états-uniennes dans des pays dont les régimes ont été dénoncés par les pays de l’UE, tels que l’Iran ou le Venezuela, rejoignent également cette logique impérialiste. Elles sont tout d’abord pour l’essentiel contraires au droit international – ce qui n’est pas inédit après 1990 compte tenu du précédent irakien – et menées de manière unilatérale, sans même essayer de passer par un cadre onusien, otanien ou de coalition ad-hoc pour tenter de les doter d’une légitimité extérieure, ce qui est une pratique nouvelle de l’administration américaine. Ces actions aggravent l’instabilité géopolitique mondiale en inscrivant des précédents dont d’autres puissances pourraient un jour s’inspirer. Les interventions en Iran et au Venezuela portent ainsi atteinte aux éléments constitutifs de la Charte des Nations-Unies relatifs au respect de l’intégrité territoriale et l’indépendance politique d’un État ([77]) et aux immunités reconnues par le droit international coutumier à tout chef d’État en exercice. Les rapporteurs considèrent par ailleurs que ces tentatives de changement de régime par la force des armes ne sauraient promouvoir les intérêts de la France et de l’UE sur le long terme, qui dépendent notamment de la stabilité géopolitique mondiale et de la crédibilité d’un système fondé sur le droit international. Enfin, ces interventions présentent une dimension prédatrice en matière de ressources, dans la mesure où un des principaux objectifs revendiqués par l’administration Trump pour ces opérations militaires au Venezuela ([78]) et en Iran ([79]) est la captation puis la distribution de rentes pétrolières.

Au total, les actions des États-Unis en matière de sécurité internationale se caractérisent désormais, par une grande imprévisibilité, une priorité donnée aux intérêts personnels de l’administration Trump et de ses soutiens politiques (ultra-conservateurs, évangélistes) ou économiques (entreprises pétrolières et numériques, industrie manufacturière et de l’armement) et une absence de prise en compte des intérêts et positions de leurs alliés. Cette fin de la garantie de sécurité américaine autour de laquelle le système international s’est construit s’accompagne également d’une remise en cause des institutions qui ont contribué à réguler et modérer les jeux de puissance depuis 1945 et qui participaient à une certaine stabilité internationale, dans les domaines de la paix et de la sécurité, des droits humains mais aussi dans les relations économiques et commerciales.

2.   Les États-Unis retirent leur garantie, notamment financière, au système multilatéral postérieur à 1945 et aux institutions contribuant à la stabilité internationale, affaiblissant ainsi la France et l’Europe

a.   L’administration Trump choisit d’affaiblir le système onusien en le privant de financement et de légitimité

Les Nations-unies, organe multilatéral par excellence dont le siège des organes les plus importants, le Secrétariat général et l’Assemblée générale se trouvent à New York, ne sont plus perçues par les États-Unis comme une enceinte multilatérale permettant de poursuivre l’idéal de la recherche de la paix par la délibération collective, qui lui confère une responsabilité et une influence particulières. L’administration Trump a mis sous pression l’organisation en accumulant les retards de paiement à la fois sur le budget ordinaire auquel ils contribuent à hauteur de 22 %, avec un arriéré de paiement de plus de deux milliards de dollars, et sur le budget des opérations de maintien de la paix dont ils financent 26 % des engagements financiers et affichent un retard de 2,2 milliards de dollars. Ces budgets constituent les contributions obligatoires du pays au système des Nations-Unies. De surcroit, les États-Unis ont annoncé en janvier 2026 renoncer aux contributions volontaires qui représentaient 15 % du budget total de l’institution et se retirer de 66 organisations du système des Nations-Unies.

La crise dans laquelle les États-Unis ont plongé l’ONU contraint l’institution à un ajustement drastique tandis que son Secrétaire général Antonio Guterres annonçait un « risque de faillite » en décembre 2025. Malgré l’annonce en août 2026 d’une autorisation de paiement soumise au Congrès américain de 825 millions de dollars pour régler une partie des contributions obligatoires, les difficultés pour maintenir l’administration onusienne et les opérations de maintien de la paix aboutissent à ce que l’ONU élabore un plan de restructuration complet sous le nom de « UN80 », à l’occasion de son 80ème anniversaire. Alors que les contributions humanitaires des États-Unis à l’ONU atteignaient 11 milliards de dollars en 2024, elles s’élevaient à peine à 2,7 milliards de dollars en 2025. Les déclarations de l’administration américaine précisent que les institutions de l’ONU doivent « s’adapter, rétrécir ou mourir ». Le retrait américain a ciblé les organisations dont Washington estime qu’elles « ne servent pas l’intérêt national américain » et concernent particulièrement les institutions travaillant sur la condition et les droits des femmes (ONU femmes), les questions climatiques et de développement humain.

Lorsque le retrait d’une institution n’est pas réaliste ni souhaité, comme pour le Conseil de sécurité des Nations unies (CSNU), les États-Unis organisent le contournement de l’enceinte multilatérale. La mise en place du Board of Peace illustre ce phénomène. L’analyse du discours inaugural de son président, Donald Trump, et de sa charte fondatrice ([80]), révèle qu’il s’agit d’une organisation au mandat similaire au CSNU, accordant un droit de veto à son président à vie et conditionnant le statut de membre permanent à une contribution de 1 milliard de dollars dont la gestion serait confiée au seul président. L’ambition initiale d’un organe de supervision de la paix et de reconstruction de Gaza n’apparaît plus dans ces documents juridiques, remplacée par une volonté politique de « superviser les Nations unies et s’assurer qu’elles fonctionnent correctement ([81]) ». Sur les 58 États qui auraient été invités à rejoindre l’organisation ([82]), seuls 19 auraient accepté. Ils correspondent essentiellement à des pays émergents dont l’indice de démocratie est particulièrement faible dans le classement annuel de référence de l’institut V - Dem ([83]) (Arabie Saoudite, Qatar, Azerbaïdjan, etc.) et des alliés idéologiques de l’administration Trump (Argentine, Hongrie, Israël, etc.). Président à vie et seul décisionnaire dans la désignation de son successeur, Donald Trump s’assure ainsi un nouveau canal d’influence politique et d’enrichissement financier pendant et après son mandat.

Le refus de l’accueil sur le sol des États-Unis de la délégation palestinienne lors de l’Assemblée générale de l’ONU depuis septembre 2025 alors que la Palestine dispose du statut d’État non-membre observateur démontre encore une fois le peu de considération de l’administration Trump envers l’institution onusienne et ses propres engagements diplomatiques.

L’ambition portée par l’administration Trump pour les Nations unies dessine ainsi une forme de « multilatéralisme à la carte », où seuls les projets servant directement les intérêts géopolitiques des États-Unis sont acceptés et financés. En l’absence de tels intérêts, les États-Unis privilégient soit la réorientation des priorités de l’organisme en question, soit le retrait immédiat de leur participation. C’est le cas de 66 « organisations internationales ([84]) » (OI) auxquelles ils ont cessé de participer en janvier 2026, qui regroupent sans distinction des OI dotées de la personnalité juridique, mais également des simples conventions comme la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, et des enceintes sans personnalité juridique rattachées à d’autres conventions ou organisations internationales comme le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC). Ces retraits s’ajoutent à ceux déjà annoncés en 2025, ayant notamment concerné le Conseil des droits de l’homme des Nations unies et l’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO).

Enfin, l’administration Trump ne limite pas son rejet de certaines d’organisations internationales, jugées contraires aux intérêts des États-Unis, au simple retrait. Des dispositifs de sanction ont été mis en œuvre, visant en particulier la Cour pénale internationale après l’émission de mandats d’arrêt contre Benyamin Netanyahou ([85]), ainsi que la rapporteure spéciale sur la situation des droits de l’homme dans les territoires palestiniens occupés depuis 1967 – pour laquelle les sanctions ont été levées, puis restaurées en l’espace de quelques jours ([86]). Le juge français à la Cour Pénale Internationale (CPI) Nicolas Guillou est également concerné par de telles sanctions, tout comme la présidente de la CPI. Une affaire spécifique a particulièrement inquiété les rapporteurs : le refus de visa opposé à Shawan Jabarin, dirigeant de l’organisation Al-Haq de défense des droits de l’homme en Palestine. Pourtant invité par le Parlement européen, le ministère des affaires étrangères belge ainsi que par le ministère des affaires étrangères français, son visa a été refusé par le ministère de l’intérieur au motif qu’« un ou plusieurs États membres » de l’UE le considèrent « comme présentant une menace à l’ordre public », en raison notamment d’une appartenance présumée à « une organisation classée sur la liste européenne des organisations terroristes ». Or, cette allégation reposerait sur une note blanche du renseignement israélien récusée par la France, ce qui explique la remise en cause récente de ce refus de visa par une décision du juge des référés du tribunal administratif de Nantes ([87]). Dans ce contexte, les rapporteurs considèrent autrement plus probable que ce refus de visa relève d’un alignement dommageable sur les sanctions états-uniennes, qui affectent M. Jabarin en raison de son engagement auprès de la Cour pénale internationale.

b.   La politique économique extérieure états-unienne privilégie désormais leurs intérêts directs et à court terme, au détriment de leurs alliés traditionnels

Depuis le début du XXème siècle et en particulier depuis la fin de la seconde guerre mondiale la stabilité économique et politique mondiale possédait, aux yeux des États-Unis, une valeur justifiant leur rôle de fournisseur et de garant de biens publics globaux dont ils bénéficiaient en tout premier lieu en tant que garant principal du système. Désormais, il ressort des auditions et des analyses conduites par les rapporteurs qu’en l’absence d’intérêts directs à court terme, bénéficiant aux soutiens politiques ou économiques de l’administration Trump, les États-Unis rejettent, par principe, tout engagement international contraignant.

Cette politique extérieure impérialiste repose sur une logique de puissance excluant toute considération morale ou juridique. Cette approche est explicitement revendiquée par le Président des États-Unis, Donald Trump, qui ne reconnaît comme limites à son action que « (s)a propre moralité, (s)on propre esprit », et affirme « ne pas (avoir) besoin du droit international ([88]) ». L’approche libérale des relations internationales qui avait fortement imprimé la diplomatie américaine depuis 1917 est révoquée pour une approche réaliste fondée sur le rapport des forces tant dans les questions de paix et de sécurité internationale que les questions économiques. Les relations économiques et commerciales sont également considérées comme des enjeux de puissance.

Plutôt qu’un système institutionnel multilatéral de régulation comme l’Organisation mondiale du commerce (OMC) qui a imposé la clause de la nation la plus favorisée aux États signataires, introduite dès l’article 1 du traité du GATT, la politique tarifaire américaine différencie désormais les tarifs selon les pays notamment par la politique de « commerce et droits de douane réciproques ». Le relèvement spectaculaire et unilatéral des droits de douane décidé par l’exécutif américain envers de nombreux pays enfreint lui aussi les engagements de plafonnement prévus à l’article 2 du traité fondateur de l’OMC. C’est là un affaiblissement sans précédent de l’OMC et des prérogatives d’arbitrage dont disposait cette institution.

La politique commerciale des États-Unis découle désormais directement de ses priorités géopolitiques. Elle prend la forme d’un néomercantilisme, visant explicitement le développement de rentes dans un environnement économique mondial considéré comme un jeu à somme nulle. Son objectif serait de maximiser les intérêts directs et à court terme des soutiens de l’administration Trump. L’instrument privilégié serait donc l’établissement de barrières commerciales inégalitaires : droits de douane, contrôles des investissements et des exportations, ouverture forcée de marchés, etc.

Cette politique commerciale est caractérisée par une forte imprévisibilité, en raison de sa dépendance à des décisions unilatérales présidentielles aux fondements juridiques incertains, voire introuvables. La succession de menaces et de leur retrait, d’accords commerciaux défavorables et de leur suspension par le pouvoir judiciaire états-unien, complexifie l’adaptation des acteurs économiques européens. Le centre de réflexion Atlantic Council réalise un suivi continu de ces décisions, détaillant les mesures en vigueur, leur base juridique et leurs effets ([89]).

Comme pour le reste de la politique extérieure états-unienne, cette politique mercantiliste favorise les soutiens économiques de l’administration Trump, en particulier l’industrie des véhicules légers ([90]), lourds et utilitaires ([91]), le secteur des semi-conducteurs ([92]), les grandes entreprises du numérique contre la réglementation européenne ([93]), ainsi que le secteur des hydrocarbures ([94]). Les individus composant l’administration Trump eux-mêmes en bénéficient, à travers leurs activités économiques privées dans les secteurs des cryptomonnaies et des paris en ligne ([95]) ou leurs investissements personnels dans les entreprises ainsi favorisées dans le cadre de leur action publique ([96]).

Ces mesures sont, par construction, directement défavorables aux intérêts de la France et de l’UE. Elles nuisent également aux intérêts économiques des consommateurs états-uniens à court terme, à travers la hausse de l’inflation, résultat consensuel de l’essentiel des études indépendantes à ce sujet, notamment celles de la banque centrale états-unienne elle-même ([97]). Les investissements promis dans le cadre des accords commerciaux imposés par les États-Unis à leurs partenaires, censés contrebalancer les effets négatifs des droits de douane, apparaissent par ailleurs sensiblement surévalués, par un facteur de 1 à 10 selon certaines études ([98]). Malgré ces effets économiques paradoxalement défavorables aux États-Unis – peut-être plus qu’à la France et l’UE –, la conclusion de l’accord commercial inégalitaire entre l’UE et les États-Unis le 20 mai 2026 transmet un signal politique de soumission que les rapporteurs réprouvent.

c.   Les États-Unis promeuvent une idéologie souverainiste et réactionnaire dans les instances multilatérales et dans les pays historiquement alliés y compris par l’ingérence ouverte

Les États-Unis imposent des conditionnalités nouvelles aux modalités de financement du système multilatéral, qui traduisent des visées idéologiques souverainistes. Même leurs contributions obligatoires apparaissent conditionnées à leurs intérêts. Les retards de paiement aux institutions dont ils ne sont pas retirés semblent traduire un rejet idéologique de certaines actions financées par les contributions obligatoires, et un moyen de pression pour les faire évoluer ([99]). L’Organisation internationale du travail (OIT) est soumise à une pression similaire, notamment pour promouvoir les intérêts des plateformes technologiques états-uniennes ([100]), via des arriérés de paiement de 320 millions de dollars s’accumulant depuis 2024 ([101]).

L’administration Trump cherche désormais à imposer à ses partenaires historiques et institutions internationales des valeurs particulièrement conservatrices et cela sans considération pour ce qui pourrait être considéré comme de l’ingérence politique. Cela repose sur l’identification et la promotion de relais et soutiens idéologiques en France et dans l’UE, à travers une « internationale réactionnaire ([102]) ». Cette ingérence politique directe inédite est expressément assumée par le gouvernement états-unien. Le vice-président lui-même a affirmé à Munich que « ce qui (l)’inquiète, c’est la menace de l’intérieur : le recul de l’Europe sur certaines de ses valeurs les plus fondamentales. Des valeurs partagées avec les États-Unis ([103]) », citant des formes débridées de la liberté d’expression et du christianisme, ainsi que le rejet de l’immigration incontrôlée, de l’avortement et de la bureaucratie européenne. Ainsi, davantage que la guerre d’agression menée par la Russie en Ukraine ou les défis globaux, le principal enjeu de politique étrangère des États-Unis en Europe concernerait « le déclin civilisationnel ». Le département d’État a annoncé en juillet 2026 la mise en œuvre d’un fonds de 5 millions de dollars américains visant à « développer (ces) liens civilisationnels », c’est-à-dire à financer des associations ou des individus souhaitant promouvoir dans l’UE ces « valeurs partagées avec les États-Unis ([104]) ». Les rapporteurs considèrent que si ces idées ont de facto leur place dans le paysage politique français et européen, elles ne s’expriment généralement pas avec le même soutien citoyen ni sous les mêmes formes qu’aux États-Unis, et ne justifient dans tous les cas nullement l’ingérence directe et assumée de l’administration Trump.

Cette priorité donnée à l’ingérence idéologique dans la politique étrangère états-unienne pourrait s’expliquer autant par conviction que par la volonté d’affaiblir des structures aux intérêts divergents de ceux des soutiens politiques et économiques de l’administration Trump : l’UE, l’état de droit, ainsi que la lutte contre la désinformation, les monopoles, la corruption ou le dérèglement climatique.

L’internationale réactionnaire dispose également de relais privés ou semi-privés. L’entrepreneur Elon Musk constitue un exemple représentatif de ce phénomène. Alors dirigeant de la commission présidentielle intitulée « Département de l’efficacité gouvernementale (DOGE) », Elon Musk avait soutenu le parti Alternative für Deutschland (AFD) lors des élections législatives de 2025, en affirmant notamment que « seule l’AFD peut sauver l’Allemagne. Fin de l’histoire. Les gens doivent soutenir l’AFD ([105]) ».

3.   Si l’ensemble des pays développés ont acté une baisse de leur aide publique au développement, les États-Unis se démarquent par la brutalité et l’impact sans précédent de leurs coupes budgétaires

a.   Les États-Unis donnent le signal initial d’une chute sans précédent des budgets de l’aide publique au développement qui s’étend aux autres pays développés

Les coupes drastiques des États-Unis dans l’aide publique au développement ont précédé le désengagement d’un grand nombre de pays développés du financement de l’aide publique au développement (APD), de plus en plus exposée à des critiques idéologiques. La majorité des membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ont acté consécutivement une baisse de leur APD ([106]). L’OCDE évalue, à titre provisoire, à 23,1 % cette réduction entre 2024 et 2025 pour les pays membres du Comité de l’aide au développement (CAD) et ses partenaires (la Roumanie), soit une baisse de 52,4 milliards de dollars, portant l’APD des pays développés à 174,3 milliards de dollars.

Il s’agit de la deuxième année consécutive de baisse, après une hausse continue de l’APD, qui a augmenté de 32,7 % entre 2019 et 2023, avant de décroître de 6,1 % en 2024. Le tableau figurant à la page suivante illustre cette évolution de l’APD des pays membres du comité de l’aide au développement hors-Roumanie, exprimée en équivalent dons, entre 2015 et 2025, en millions de dollars américains courants, classés dans l’ordre alphabétique en langue anglaise ([107]).

Cette baisse généralisée a pu justifier, aux yeux de certaines personnes rencontrées par les rapporteurs, la réduction de la contribution de la France de 1,15 milliard de dollars américains en 2025, qui s’est poursuivie en 2026. Toutefois, sept pays dont l’aide publique au développement dépasse un milliard de dollars américains n’ont pas vu baisser leurs contributions entre 2023 et 2025 : la Suède, les Pays-Bas, le Canada, le Danemark, l’Italie, la Corée du Sud et l’Espagne. La France ne s’inscrit donc pas dans une tendance universelle de baisse de l’APD.

Il a également été avancé qu’une comparaison à l’année 2015 mettrait en lumière une hausse généralisée de l’APD mondiale. Certes, seuls 4 pays ont diminué leur APD sur la période, et le montant total de l’APD a augmenté de 30 %. Les rapporteurs notent toutefois que cette hausse doit être nuancée par l’augmentation des prix sur la période, qui atteint par exemple 20 % en France, ainsi que par la croissance des besoins, en particulier dans le cadre de la lutte contre le changement climatique.

La baisse la plus importante en montants (36 milliards de dollars) et en pourcentage (– 66 %) est bien celle des États-Unis. Ils représentent à eux seuls plus des trois quarts de cette baisse de l’APD du comité d’aide au développement de l’OCDE. Cette baisse inédite depuis 1945, en pourcentage comme en montant, présente des répercussions historiques et sans précédent, alors que les États-Unis finançaient l’essentiel du cœur de l’APD, tels que les domaines de l’urgence humanitaire, de l’éducation et de la santé

La baisse de l’aide publique au développement états-unienne s’inscrit dans la continuité de l’idéologie précédemment exposée guidant l’intégralité de la politique extérieure de l’administration Trump. L’APD est considérée comme un cadeau aux pays pauvres, gérée par des « partisans démocrates » et facilitant une « immigration incontrôlée ([108]) ». Si des critiques de la gestion de l’aide publique au développement peuvent être émises, les rapporteurs considèrent que celle-ci, loin de rejoindre les intérêts des pays contributeurs – qu’ils soient les États-Unis ou la France – relève d’une approche idéologique qui les dessert.

La suspension des activités de l’USAID annoncée dès le 20 janvier 2025, puis l’arrêt définitif de l’agence décidé en juillet 2025, acte la baisse de 80 % de l’APD américaine avec des répercussions mondiales notamment sur les programmes de santé mondiale et sur l’ensemble des actions humanitaires. Les États-Unis finançaient à eux seuls 40 % de tous les engagements humanitaires, et assumaient un rôle prépondérant dans les politiques liées à l’urgence humanitaire qui étaient constituées en grande majorité de dons à la différence de nombreux pays, dont la France, qui privilégient les prêts concessionnels dans leur politique de développement. Cette différence de nature fait que la perte du budget de l’aide américaine n’est pas compensée par des instruments équivalents.

Au final, la fermeture des activités d’USAID, suivie de la baisse de l’APD de plusieurs grands bailleurs, laisse à l’abandon des pans entiers des politiques de développement international, comme la santé ou l’éducation. L’UNICEF rappelle ainsi que « concrètement, les coupes de l’APD signifient des campagnes de vaccination stoppées, des points d’eau qui tombent en panne, des salles de classe qui ferment, des centres de santé sans médicaments, et des équipes contraintes de décider quels enfants elles pourront aider et lesquels elles devront laisser sans soutien » ([109]). Plus exactement, ce fonds des Nations unies chiffre à 6 millions le nombre d’enfants qui risquent d’être déscolarisés en 2026.

Il en est de même pour les questions de santé publique mondiale. L’UNICEF estime ainsi que la baisse mondiale de l’APD pourrait entraîner d’ici 2030 plus de 22 millions de décès évitables, dont 5,4 millions chez les enfants de moins de 5 ans. Par ailleurs, plus d’un million d’enfants supplémentaires pourraient contracter le VIH et 820 000 autres pourraient mourir de causes liées au sida d’ici 2040. La directrice exécutive de l’ONUSIDA estimait à cet égard, que « sans reprise de l’aide des États-Unis ou si celle-ci n’est pas remplacée par d’autres financements, il y aura, au cours des quatre prochaines années, 6,3 millions de décès supplémentaires dus au sida » ([110]).

Au moment même où l’épidémie d’Ébola sévit en République démocratique du Congo et qu’elle risque de se propager dans les pays voisins, il apparaît pour le moins déraisonnable de continuer à réduire l’APD. Au sujet du démantèlement de l’USAID, une étude publiée dans The Lancet en juillet 2025 ([111]) estimait qu’un niveau élevé de financement de l’USAID, principalement dirigé vers les pays à revenu faible et intermédiaire, est associé à une réduction de 15 % de la mortalité toutes causes confondues et de 32 % de la mortalité des enfants de moins de cinq ans. L’étude considérait qu’une interruption durable des financements pourrait entraîner 15 millions de cas supplémentaires de paludisme et 107 000 décès additionnels dès la première année de perturbation de la chaîne d’approvisionnement. À l’horizon 2030, la suppression complète des financements de l’USAID conduirait à environ 14 millions de décès supplémentaires, dont plus de 4,5 millions d'enfants de moins de cinq ans.

ÉVOLUTION DE L’AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT DES PAYS MEMBRES DU COMITÉ DE L’AIDE AU DÉVELOPPEMENT DE L’OCDE ENTRE 2015 ET 2025

(en millions de dollars américains)

Année	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025 p
Australie	3 494	3 278	3 036	3 149	2 888	2 869	3 546	3 079	3 251	3 655	3 245
Autriche	1 324	1 635	1 251	1 166	1 227	1 321	1 492	1 836	1 831	1 728	1 743
Belgique	1 904	2 300	2 196	2 348	2 208	2 376	2 649	2 687	2 866	3 247	2 739
Canada	4 27	3 930	4 305	4 641	4 535	4 871	6 258	9 274	9 058	8 423	10 131
Tchéquie	199	260	304	305	309	299	366	1 051	809	551	434
Danemark	2 566	2 369	2 448	2 577	2 541	2 641	2 914	2 764	2 988	3 017	3 334
Estonie	34	43	43	49	48	50	60	201	110	84	90
Finlande	1 288	1 060	1 084	984	1 149	1 278	1 498	1 615	1 643	1 367	1 335
France	9 039	9 622	11 331	12 840	11 984	16 013	16 722	17 561	15 862	15 074	13 906
Allemagne	17 940	24 736	25 005	25 670	24 122	29 320	32 456	36 445	41 253	33 249	28 032
Grèce	23	369	314	290	368	326	341	360	334	372	358
Hongrie	156	199	149	285	312	418	435	371	257	204	324
Islande	40	59	68	74	61	58	71	94	111	110	130
Irlande	718	803	838	934	973	988	1 155	2 410	2 817	2 542	2 094
Italie	4 003	5 087	5 858	5 098	4 298	4 393	6 271	6 692	6 016	6 878	8 125
Japon	9 203	10 417	11 462	10 064	11 720	13 660	15 767	16 747	18 662	15 246	13 524
Corée	1 915	2 246	2 201	2 423	2 517	2 293	2 998	2 906	3 296	4 234	3 923
Lettonie	23	30	32	34	34	41	48	144	141	88	87
Lituanie	48	57	59	65	68	72	86	243	213	197	192
Luxembourg	363	391	424	473	472	452	539	530	580	596	694
Pays Bas	5 726	4 966	4 958	5 617	5 256	5 330	5 266	6 450	7 266	7 444	7 580
Nouvelle-Zélande	442	447	450	556	555	530	685	515	764	783	681
Norvège	4 278	4 380	4 125	4 258	4 298	4 196	4 673	5 161	5 293	4 905	5 157
Pologne	441	663	679	759	761	812	971	3 481	2 571	1 830	1 608
Portugal	308	343	380	387	381	420	447	439	455	572	490
Roumanie	158	203	220	249	254	309	417	412	548	587	563
Slovaquie	85	106	119	138	116	141	155	172	175	198	200
Slovénie	63	81	76	84	88	91	116	169	164	165	171
Espagne	1 397	4 224	2 560	2 590	2 709	2 739	3 358	4 047	3 650	4 124	4 968
Suède	7 089	4 906	5 554	6 000	5 206	6 349	5 938	5 464	5 482	4 829	5 769
Suisse	3 529	3 582	3 147	3 097	3 096	3 721	3 911	4 496	5 192	4 557	4 513
Royaume-Uni	18 553	18 053	18 093	19 449	19 345	19 253	16 278	15 761	18 616	16 270	16 365
États-Unis	30 986	34 421	34 732	33 787	32 981	35 396	47 528	60 329	64 462	65 337	29 022
Total	131 826	145 267	147 503	150 441	146 880	163 027	185 415	213 910	226 735	212 461	171 525

Source : OCDE, A historic decline in foreign aid: Preliminary 2025 ODA data, avril 2026.

b.   La subordination de l’aide publique au développement et des contributions au système multilatéral à des intérêts directs de politique intérieure et étrangère s’est particulièrement accélérée aux États-Unis

En sus de la réduction inédite de leur aide publique au développement, les États-Unis ont fortement réorienté les financements restants vers des dispositifs soumis à leurs intérêts géopolitiques à court terme. L’exemple de la coopération sanitaire est emblématique de cette démarche : l’America First Global Health Strategy ([112]) pousse à son paroxysme la logique souverainiste et intéressée des actions en matière de santé internationale. Sont désormais priorisés les accords bilatéraux, conditionnés à l’accès privilégié à certains marchés, ressources naturelles ou données, et imposant aux États récipiendaires une trajectoire de cofinancement croissant, parfois insoutenable.

À ce jour, 31 protocoles d’accord quinquennaux auraient été conclus, dont 22 avec des pays d’Afrique subsaharienne, pour un total de 20 milliards de dollars américains, financés à 63 % par les États-Unis ([113]). Une réduction progressive du cofinancement états-unien serait exigée sous peine de retrait de l’APD. L’aide serait transmise directement aux gouvernements, le recours aux organisations multilatérales ou aux ONG étant déconsidéré – critiques parfois entendables, mais ignorant le risque avéré de corruption gouvernementale.

Ces protocoles d’accord conditionnent les dons et prêts états-uniens à l’accès à différentes ressources qui serviraient, en premier lieu et de manière directe, les intérêts des États-Unis. Le gouvernement zambien a particulièrement critiqué la subordination des partenariats en matière de santé à l’accès privilégié aux minerais critiques sur son territoire ([114]). Les objectifs sanitaires semblent par ailleurs ciblés sur la protection des États-Uniens de risques pandémiques (VIH ([115]), paludisme, tuberculose, etc.) et à favoriser la recherche pharmaceutique. En témoigne l’obligation du transfert de données sanitaires concernant des pathogènes émergents (échantillons biologiques, séquençages génétiques, données épidémiologiques) dans un délai de 48 heures, qui fait doublon avec le Règlement sanitaire international (RIS) et ne s’accompagne d’aucun dispositif de partage des avantages issus de l’exploitation de ces informations ([116]).

Les programmes d’aide alimentaire internationale de l’administration Trump II s’inscrivent dans la même logique. L’intégralité des denrées alimentaires allouées dans le cadre du programme Food for Peace, en partenariat avec le Programme alimentaire mondial (PAM), devra à l’avenir être produite aux États-Unis, et les coûts de production et d’acheminement de cette aide – qui soutiennent donc l’économie états-unienne – devront représenter 50 % du coût total du programme ([117]). Ces conditions permettent d’imposer un retour sur investissement direct et immédiat en faveur des États-Unis, aux dépens de l’efficacité de l’aide alimentaire mondiale qui repose, selon les rapporteurs, davantage sur les capacités d’analyse et de ciblage des populations souffrant de la faim et de la malnutrition.

Par ailleurs, les contributions volontaires annoncées par l’administration Trump en faveur de l’APD gérée par le système onusien rejoignent les mêmes principes souverainistes que l’aide bilatérale, au point de ne pas s’en distinguer. Les États-Unis ont en effet annoncé 3,8 milliards de dollars de contributions volontaires, à la condition qu’elles soient gérées de manière centralisée par le bureau de la coordination des affaires humanitaires (BCAH) du secrétariat général de l’ONU – et non par chaque agence prise séparément – et fléchées sur les seules actions qui répondent à leurs priorités ([118]). Certes, les objectifs affichés sont louables : davantage de transparence, d’efficience et de ciblage de l’aide publique au développement. Toutefois, dans les faits, ces contributions sont fléchées sur 21 pays répondant à des intérêts géopolitiques des États-Unis et excluent a priori des financements essentiels dans la lutte contre le changement climatique et en faveur des droits des femmes. De surcroît, ils conduisent à imposer aux Nations unies la logique souverainiste états-unienne, conduisant, selon certaines personnes auditionnées par les rapporteurs, à transformer le BCAH en agence d’aide bilatérale des États-Unis.

La posture de l’administration Trump constitue une mutation géopolitique majeure, justifiant une urgente réorientation stratégique de nos moyens, qui ne saurait se limiter à un simple volet militaire. Il convient dès lors d’interroger les moyens et la gouvernance du volet diplomatique de cette réorientation structurelle. Ces mutations marquent l’avènement d’un temps des incertitudes dans un système international plus violent et plus imprévisible. Elles peuvent s’inscrire dans le long terme tant elles ont abîmé le fonctionnement du système international. Les rapporteurs appellent en conséquence à reconnaître que les grandes orientations de sa politique étrangère lui survivront, et à ne pas promouvoir l’attentisme stratégique jusqu’en 2028 ou s’illusionner sur un rééquilibrage par une nouvelle majorité au Congrès à l’issue des élections de mi-mandat de novembre 2026. Considérer que l’administration Trump II a provoqué une blessure dans l’ordre international qui ne se résorbera pas si rapidement oblige à considérer comme urgente la nécessité d’augmenter de manière pérenne, et dès à présent, les moyens de l’action extérieure de la France et de l’UE. D’ores et déjà des puissances moyennes et des grandes puissances visent à manœuvrer dans les brèches d’un ordre international en crise et de sa répudiation par son concepteur.

B.   La posture internationale des États-unis facilite DES PRESSIONS HYBRIDES EXERCÉES ENVERS DES PAYS EUROPÉENS DONT LA France

Ce nouvel ordre – ou désordre – international fondé sur la puissance et l’imprévisibilité stratégique, et non plus sur un environnement institutionnel et juridique de régulation, expose la France et l’Union européenne à des menaces aggravées par des stratégies adverses, les visées d’influence russes ou le monopole chinois grandissant sur des industries stratégiques, et donne blanc-seing aux acteurs qui depuis longtemps cherche à affaiblir les règles collectives.

1.   La Russie demeure une menace directe pour les intérêts stratégiques de la France et de ses alliés

a.   Les opérations de désinformation et d’ingérences en France et dans l’Union européenne s’intensifient

L’actualisation de la revue nationale stratégique (RNS) le 15 juillet 2025, trois ans après la publication de la version précédente de cette feuille de route pour la sécurité nationale, confirme que la « menace russe est désormais sans équivalent pour nos intérêts et ceux de nos alliés et partenaires ». Au-delà des risques posés par l’agression de l’Ukraine par la Russie, la France est également directement visée au titre de son appartenance à l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) ainsi que de ses partenariats avec des États africains. Les modes opératoires de la Russie couvrent un large spectre d’actions agressives : opérations de désinformation, d’espionnage, de cyberattaque, de sabotage, ainsi que de recrutement de relais politiques – phénomène aussi connu sous le terme de « schröderisation » ([119]).

La France est désormais l’État membre de l’Union européenne (UE) le plus affecté par des opérations de désinformation russes ([120]). Le centre de suivi de la désinformation Russie-Ukraine de NewsGuard a identifié, en février 2026, 561 sites diffusant des actions de désinformation liées à la guerre en Ukraine, dont 62 sites francophones, faisant du français la deuxième langue la plus ciblée par ces opérations de propagande. NewsGuard constate ainsi une réorientation du nombre de faux narratifs depuis les élections présidentielles des États-Unis [121], où le nombre de faux récits identifiés passe de 11 à 1, vers la France où le nombre de faux récits double et se porte à 17. Les rapporteurs considèrent qu’une corrélation forte semble pouvoir être établie entre cette évolution et l’arrivée au pouvoir d’une administration états-unienne moins critique de la Russie poutinienne.

Ces opérations de désinformation, souvent interconnectées et mobilisant les réseaux sociaux, l’intelligence artificielle (IA) et des faux sites d’information, diffusent des récits erronés concernant principalement les causes et le déroulement de l’agression russe en Ukraine et les failles de « l’Occident ». Les modes opératoires utilisés sont régulièrement détaillés par l’agence Viginum ([122]), dans une stratégie de dénonciation publique et de partage de données vérifiées avec le public ([123]). Certaines opérations visent directement les parlementaires, notamment les actions d’ingérence électorale – qui font l’objet d’un suivi hebdomadaire par le SGDSN ([124]) – et des campagnes d’hameçonnage qui ciblent régulièrement les personnalités politiques, comme la présidente du Bundestag en Allemagne ([125]).

Les intérêts de la France dans l’UE sont également affectés par les actions de propagande et les liens politiques entre la Russie et certains États-membres. Les élections législatives hongroises du printemps 2026 ont ainsi révélé un fort soutien politique de certains partis français, états-uniens et italiens au gouvernement de Viktor Orbán, malgré ses liens démontrés avec la Russie et ses actions défavorables à la cohésion de l’UE.

 

Sur le continent africain, l’acteur principal de la propagande russe, l’agence de presse African initiative, diffuse des contenus de propagande pro-russes et anti-occidentaux, dans la continuité du groupe Wagner et très probablement sous contrôle du renseignement russe ([128]). Elle cherche à se présenter, autant dans sa structure organisationnelle que dans son discours, comme une agence de presse « indépendante » s’appuyant sur des relais associatifs locaux. Des documents détaillant la stratégie, les flux comptables et les modes opératoires précis de ces campagnes de désinformation ont été obtenus et analysés par le consortium journalistique Forbidden stories au début de l’année 2026 ([129]). Il en ressort que la rémunération de faux contenus médiatiques est au cœur du dispositif, par exemple à travers le financement de la radio centrafricaine Lengo Sengo. Ces actions hostiles reposent tout particulièrement sur l’instrumentalisation d’évènements mémoriels liés au passé colonial et le soutien aux revendications contestant la souveraineté territoriale de la France, comme aux îles Éparses et à Mayotte.

L’écart de moyens entre ces actions de propagande russes, fondées sur des faux récits, et les médias français à rayonnement mondial indépendants, est significatif. Alors que les subventions publiques de France Médias Monde (FMM) s’élèvent à 250 millions d’euros, le budget combiné des deux principaux médias étatiques russes, Russia Today et Sputnik, qui sont loin d’être les seuls commanditaires d’opérations de propagande, dépasserait 450 millions d’euros en 2025, bien que ces estimations soient complexes et probablement inférieures à la réalité ([130]).

b.   Si les opérations militaires russes n’affectent à ce stade que les intérêts de la France et de l’UE par-delà leurs frontières, des actions de sabotage se multiplient sur leur territoire

Outre ces opérations de propagande, les intérêts de la France et de ses partenaires sont menacés par des actions de sabotage russes, récemment illustrées par des colis piégés visant le transport aérien à Birmingham et à Leipzig en 2024, et l’attaque par drone de l’aéroport de Leipzig en début août 2026. La dernière édition du Panorama de la cybermenace de l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI) met également en lumière la menace numérique russe ([131]), notamment le recours par le service de renseignement militaire au mode opératoire d’attaque APT28, visant à compromettre des infrastructures stratégiques et à collecter des données confidentielles en France et dans l’UE. Plus récemment, le ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE) a publiquement condamné les cyber-malveillances persistantes à des fins d’espionnage conduites par le 16e Centre du Service fédéral de sécurité russe (FSB), et plus particulièrement son unité 61 240 ([132]).

Les actions agressives de la Russie se démarquent enfin de celles des autres rivaux de la France par leur caractère militaire et direct. En particulier, l’invasion de l’Ukraine affecte directement les intérêts français, en cherchant à affaiblir la force du droit international et des partenariats avec l’UE et l’OTAN, comme le rappelle la dernière résolution européenne votée en ce sens par l’Assemblée nationale ([133]). Au-delà de l’Ukraine, les interventions et programmes militaires et sécuritaires de la Russie, actuels et passés, en Syrie, en Birmanie, en Libye, en Iran, en Corée du Nord, au Mali et en République centrafricaine, pour l’essentiel contraires au droit international, s’opposent aux valeurs portées par la France et l’UE.

De même les récentes actions de survol de pays de l’Union européenne par des drones ou avions russes peuvent avoir valeur de test de la cohésion et de la solidité de l’alliance atlantique alors même que les États-Unis font savoir que les Européens doivent se faire responsables de leur propre sécurité.

2.   La Chine constitue désormais davantage un rival stratégique, aux intérêts divergents de ceux de la France et de l’UE, qu’un simple partenaire et concurrent

a.   Les opérations de désinformation et d’influence de la Chine s’intensifient, sans atteindre à ce stade le même niveau de gravité que celles de la Russie

La République populaire de Chine (RPC) soulève des défis pour la France et l’UE dans des domaines différents de la Russie, selon une approche davantage indirecte. Dans le champ informationnel, la RPC se démarque de la Russie par une approche en deux volets, combinant les opérations d’institutions publiques (China Global Television Network, Chine Nouvelle, Radio Chine internationale), et les services d’un acteur privé agissant via une application mobile et un réseau social, TikTok, qui déploie un espace de désinformation susceptible de promouvoir les intérêts de la Chine.

Le Parti communiste chinois (PCC) a attribué deux objectifs à ses organes publics de propagande : « bien raconter l'histoire de la Chine ([134]) », et remettre en cause la légitimité de ses concurrents ([135]). L’efficacité de ces actions semble limitée à ce stade sur le continent africain, en raison notamment d’une faible réactivité et visibilité médiatique ([136]).

En revanche, la plateforme TikTok exerce une influence importante sur la formation de l’opinion publique en Europe comme dans d’autres pays, largement documentée par des travaux parlementaires récents. Elle se démarque par une surreprésentation de la désinformation dans les contenus les plus consultés par ses utilisateurs en Europe ([137]). Certes, ByteDance, qui détient TikTok, est une entreprise privée. Toutefois, un large faisceau d’indices, notamment l’appui financier et politique continu de la RPC, ainsi que des contraintes juridiques exprimées par la loi sur le renseignement national adoptée le 27 juin 2017, permet de considérer que cette plateforme constitue un acteur de la stratégie d’influence de la RPC ([138]). Le rapport de la commission d’enquête sur les effets psychologiques de TikTok sur les mineurs ([139]) rapporte ainsi que « les mêmes algorithmes font la promotion de contenus très radicaux liés au salafisme et au djihadisme, à l’extrême droite et à d’autres mouvances dites à risque, mais censurent en Chine ce qui concerne la répression des Ouïghours et font la promotion des sciences mathématiques auprès des jeunes. Cela signifie que des gens paramètrent les algorithmes dans un sens ou dans un autre, en fonction de leurs intérêts ». Des études indépendantes ont mis en lumière des biais politiques dans les contenus promus sur la plateforme, en faveur de la RPC ([140]).

Outre des opérations dans le champ médiatique, la RPC entretient un réseau de coopération culturelle susceptible d’affecter les intérêts stratégiques de la France et de ses alliés. Deux éléments concernent particulièrement la France sur son territoire. Les instituts Confucius, au nombre de 500 dont 18 en France, constituent des relais de diffusion des narratifs chinois, critiqués de longue date ([141]), ayant conduit la Suède à ordonner leur fermeture en 2021. Des pressions concernant les parcours muséographiques d’institutions françaises ont également été signalées, en particulier lors de l’organisation d’une exposition relative à Gengis Khan par le musée d’histoire de Nantes ([142]), révélant le souci de la RPC de contrôler les récits concernant, même partiellement, son histoire et son image.

Les ingérences de la Chine sur le territoire français s’expriment également par des activités de répression transnationale, qui correspondent aux opérations menées à l’international en vue de surveiller, intimider, censurer, rapatrier ou attenter à la vie de ses opposants à l’étranger. La Chine se démarque à ce sujet d’autres États autoritaires, tels que le Laos, par l’institutionnalisation de cette répression transnationale, sous la forme de neuf « stations de police » clandestines sur le territoire français, dont la « mise en pause » aurait été constatée par la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) après des révélations médiatiques et sous la pression parlementaire ([143]). Ces stations de police avaient été associées à des tentatives de rapatriement forcé ayant eu pour cible des dissidents résidents en France, comme M. Ling Huazhan et Mme Gulbahar Jalilova ([144]).

Les opérations d’influence et de désinformation de la RPC s’expriment également au sein des institutions multilatérales. Près de la moitié des organisations non gouvernementales (ONG) chinoises accréditées auprès de l’Organisation des Nations unies (ONU) seraient dirigées en partie par des responsables occupant en même temps des positions officielles au sein du parti communiste ou de l’État ([145]). La Chine a également mis en œuvre une stratégie d’accession à des postes d’influence au sein du système onusien, certes tout à fait légale, mais lui permettant de diriger quatre des quinze agences de l’ONU ([146]). Les stagiaires chinois auprès d’institutions onusiennes, qui constituent la cohorte la plus nombreuse depuis 2014 avec des effectifs presque 25 % supérieurs aux stagiaires états-uniens, deuxième nationalité la plus représentée, forment un autre relais d’influence orienté vers l’avenir. Cette stratégie permet à la Chine de promouvoir ses positions notamment dans les instances de protection des droits de l’homme et au sein des groupes de travail de l’Union internationale des télécommunications (UIT) concernant la réforme de la gouvernance d’internet ([147]).

Enfin, la Chine s’efforce de promouvoir une architecture géopolitique internationale au service de ses intérêts. Contribuent à cette démarche l’établissement de l’Organisation de coopération de Shanghai, élargie en 2024 à la Biélorussie, et l’attention portée par la Chine aux BRICS +, dont le nombre des membres a doublé entre 2023 et 2025 avec l’intégration, notamment, de la République islamique d’Iran.

b.   La Chine entretient des intérêts sécuritaires opposés à ceux de la France et de l’UE, notamment en raison de son soutien indirect à l’agression russe de l’Ukraine

Les actions de la Chine dans le champ sécuritaire peuvent également remettre en cause des intérêts stratégiques de la France et de ses partenaires, en premier lieu en Ukraine à travers l’approvisionnement en biens à double usage, qui représentent 80 % des composants d’armements russes en 2025 ([148]). Ces chaînes d’approvisionnement, généralement susceptibles d’entrer dans le champ des sanctions européennes visant la Russie, reposent sur des pratiques de réemballage, de production locale et de paiements par des intermédiaires. Les biens à double usage ainsi commercialisés se retrouvent dans les exportations d’armements russes vers l’Iran, notamment des systèmes de navigation chinois utilisés dans les modèles de drones Shahed 238 (Geran-3) ([149]).

Sur le continent africain, l’expansion des activités sécuritaires de la RPC s’exprime à travers le développement de leur base militaire de Djibouti, d’exercices militaires et de ventes d’armes. Entre 2021 et 2025, la Chine a ainsi fourni 17 % des armes importées en Afrique, soit seulement deux points de moins que le principal exportateur, les États-Unis ([150]).

La RPC vise également à exporter son modèle de contrôle social et policier, par des missions de formation et de conseils, ainsi que la vente d’instruments de surveillance numérique ([151]). Si les pays membres de l’initiative des « Nouvelles routes de la soie », comme l’Ouzbékistan ([152]), sont particulièrement concernés, d’autres États développent de tels programmes avec la Chine, notamment dans des régions traditionnellement proches de l’Europe ou de ses partenaires, comme les îles Salomon dans le Pacifique.

c.   Les pratiques commerciales déloyales chinoises constituent un défi géopolitique majeur

Enfin, la concurrence déloyale chinoise, aux causes et effets documentés dans de multiples travaux récents ([153]), affecte directement la compétitivité économique de l’UE à travers trois angles : la valeur des biens, leur quantité, et leur dimension stratégique. Premièrement, le déficit commercial de l’UE envers la Chine, atteint un niveau historique en 2025, dépassant les 360 milliards d’euros.

Deuxièmement, la même année, le nombre de petits colis exemptés de droits douaniers atteint 5,8 milliards, dont 97 % en provenance de Chine ([154]). Ces pratiques commerciales déloyales constituent une des causes principales de la désindustrialisation en France et dans l’UE.

Troisièmement, la position dominante de la Chine sur certaines chaînes de valeur constitue une vulnérabilité stratégique. À titre d’exemple, concernant les installations de production d’énergie photovoltaïque, la Chine représente 93,2 % de la production mondiale de silicium polycristallin, 96,6 % des plaquettes (wafers), 92,3 % des cellules photovoltaïques, et 86,4 % du produit fini – les panneaux photovoltaïques eux-mêmes ([155]). Cela affecte directement la politique extérieure de la France : il a été communiqué aux rapporteurs que l’installation de panneaux photovoltaïques n’est plus éligible à certains programmes de développement en raison de la faible compétitivité des entreprises européennes, qui ne pourraient donc pas répondre à ces appels d’offres, critère essentiel de sélection des projets. Or, l’énergie solaire constitue bien souvent la source d’énergie la moins chère et la plus adaptée aux besoins des populations locales récipiendaires de l’aide publique au développement (APD).

La Chine maîtrise par ailleurs l’essentiel de la chaîne d’extraction et de raffinage des terres rares et de nombreux autres minéraux critiques. L’Agence internationale de l’énergie (AIE) évalue sa part du marché à plus de 70 % pour un ensemble de 20 minéraux stratégiques en 2025 ([156]). Cette domination affecte la souveraineté industrielle et militaire de la France et de ses alliés, notamment lors de décisions imprévisibles de restriction à l’export de ces composants, qui se sont multipliées depuis 2024 pour affecter notamment l’approvisionnement mondial en tungstène, indium et bismuth.

3.   D’autres acteurs émergents posent des menaces ponctuelles aux intérêts de la France et de l’UE, soit directement, soit en affaiblissant le système multilatéral qui est la clef de voûte de notre influence

Sans constituer des menaces d’une importance similaire à la Chine ou à la Russie, d’autres pays soulèvent des défis particuliers pour l’action extérieure de la France.

a.   Le projet politique du « grand Israël » profite de la nouvelle donne internationale

Le retour de la brutalisation dans les relations internationales et l’affaissement des capacités de coercition des institutions multilatérales ou du droit international ont permis au cabinet Netanyahou en Israël de s’inscrire dans une stratégie assumée de réaliser un « Grand Israël », au mépris des résolutions onusiennes ou d’un mandat d’arrêt de la CPI délivré en novembre 2024 visant le Premier ministre israélien.

À ce titre, les rapporteurs souhaitent souligner les divergences de plus en plus profondes entre les intérêts et valeurs respectifs de la France et d’Israël, en particulier dans leur positionnement concernant le droit international et à la lumière de soupçons d’ingérence électorale en France ([157]). Ils soulignent également la gravité des violations du droit international humanitaire imputées aux autorités israéliennes dans le cadre des opérations conduites à Gaza à la suite des attaques terroristes perpétrées par le Hamas le 7 octobre 2023. Ils rappellent, à cet égard, que le respect par Israël de ses obligations au titre de la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide du 9 décembre 1948 fait l’objet d’une procédure devant la Cour international de justice, qui dans son ordonnance du 26 janvier 2024 avait estimé qu’il existait un risque plausible de génocide et a ordonné à Israël d’empêcher tout acte connexe et d’autoriser l’accès humanitaire. En Cisjordanie, l’extension de la colonisation israélienne compromet la solution à deux États défendues par la France depuis 1967 ([158]).

Les rapporteurs considèrent que ces agissements affectent la valeur et la cohérence du système juridique international et sont un autre symptôme de la « brutalisation » des relations internationales. En remettant directement en cause une institution onusienne ([159]), et en ignorant délibérément les appels à l’ouverture de corridors humanitaires pendant plusieurs mois, Israël a contribué à saboter la crédibilité et la légitimité du droit international humanitaire et du système onusien.

b.   Des puissances régionales posent des menaces explicites à la politique extérieure française et à l’intégrité nationale

L’Azerbaïdjan, dont les attaques informationnelles s’expliquent principalement par le renforcement du soutien de la France à l’Arménie face à la résurgence du conflit armé, fin 2023, lors de la prise de contrôle du Haut-Karabagh (Artsakh pour les Arméniens) par l’Azerbaïdjan. La France a en effet dénoncé le déplacement forcé des Arméniens de ce territoire disputé, et renforcé sa coopération militaire avec leur gouvernement ([160]). En particulier, 278,5 millions d’euros de prises de commandes d’armement ont été enregistrées en 2023 et 2024 ([161]). En réaction, l’Azerbaïdjan a cherché à dégrader l’image de la France auprès des populations ultramarines et de Corse, à travers le « Groupe d’initiative de Bakou » et des opérations de désinformation numérique ([162]). Ces actions se sont notamment caractérisées par une forte inspiration russe, et la participation active de médias africains pro-russes.

Certaines activités de la Turquie remettent également en question les intérêts stratégiques de la France et de ses partenaires, en particulier dans le voisinage méditerranéen. Des divergences d’intérêts ont ainsi été observées concernant le soutien français aux forces kurdes contre Daech, le conflit en Libye, les tensions territoriales en mer d’Égée et à Chypre, ainsi que les irritants historiques entre l’Arménie et la Turquie, exacerbés lors du conflit au Haut-Karabagh. Ces tensions ont conduit à des opérations turques dans le champ informationnel. Si elles ne présentent pas un niveau de gravité comparable à celles de la Russie ([163]), certaines campagnes de déstabilisation notables ont été observées, notamment après l’assassinat de Samuel Paty.

L’Iran constitue également un acteur international majeur aux intérêts opposés à ceux de la France et de l’UE, concernant le développement de son programme nucléaire militaire, ses actions militaires contre des partenaires de la France au Moyen-Orient, et ses campagnes de propagande et d’incitation au terrorisme. L’agence Europol a récemment coordonné une opération de retrait de contenus numériques illégaux liés aux corps des gardiens de la révolution islamique ([164]), désigné organisation terroriste le 19 février 2026 par le Conseil de l’UE.

III.   l’ampleur des ruptures nous dicte de renforcer notre outil diplomatique, voire de changer d’échelle

Face à ces bouleversements, que propose concrètement la diplomatie française ? Trois réponses ont pu clairement être identifiées par les rapporteurs : la lutte contre la désinformation, le pari de la réforme de l’aide publique au développement européenne au travers de Global Gateway et le soutien à la réforme « ONU 80 » du système des Nations unies. Les rapporteurs considèrent qu’aucune de ces trois réponses, malgré leur pertinence, n’est à la hauteur des défis actuels et ne répond au défi posé par la rupture dans l’ordre mondial que constitue le changement radical de posture américaine.

A.   Face à ces bouleversements, quelles réponses sont apportées sur le plan budgétaire ?

1.   Lutte contre la désinformation : une réponse pertinente mais loin d’être suffisante

À l’échelon national, la France a choisi d’investir le terrain de la lutte contre la désinformation. C’est aujourd’hui le seul instrument de la diplomatie française identifié par les rapporteurs qui bénéficie d’un renforcement budgétaire assumé quand tous les autres volets documentés dans ce rapport reculent.

Cette lutte contre la désinformation repose d’abord sur les outils propres du MEAE. Le porte-parolat s’efforce d’exposer et de réfuter (debunking) les éléments de désinformation circulant à l’encontre de la France, notamment via le compte « French Response », créé pour répondre en temps réel aux attaques visant notre pays. Comme détaillé dans la première partie du rapport, les moyens qui y sont consacrés restent toutefois limités : un peu moins de 1 million d’euros en 2025, portés à 11 millions en 2026.

Ce choix de développer un outil propre est très pertinent selon les rapporteurs qui se félicitent de ce nouvel investissement de notre outil diplomatique : il est essentiel et répond à une guerre hybride que mènent nos rivaux, notamment la Chine et la Russie. Toutefois, ce renforcement, aussi bienvenu soit‑il, reste insuffisant par les moyens mobilisés, mais surtout ne peut constituer la seule réponse aux défis qui se posent désormais dans un ordre mondial post Trump II. Pour autant, les rapporteurs appellent à renforcer cet outil.

Ainsi que l’ont rappelé plusieurs de personnes auditionnées, cette riposte directe ne suffit pas à elle seule : elle doit s’inscrire dans le soutien un écosystème plus large de médias indépendants, que les rapporteurs jugent tout aussi déterminant.

Or, comme évoqué dans la partie 1 de ce rapport, les rapporteurs constatent que le budget attribué à France Médias Monde (FMM) correspond à moins de la moitié des dépenses de propagande annuelles russes ou chinoises. Même dans un contexte budgétaire contraint, il apparaît possible de rehausser de manière efficiente les crédits alloués à FMM, en ciblant le développement de ses actions de lutte contre la désinformation. Avec 30 millions d’euros supplémentaires, soit une hausse de 10 % de son budget, FMM pourrait étendre ses contenus dans une demi-douzaine de langues stratégiques (lingala, amharique, arménien, turc, albanais, russe, etc.). Ce média pourrait également reprendre des fréquences radios abandonnées par l’United States Agency for Global Media en Afrique et au Moyen-Orient, et poursuivre ses investissements dans l’UE. Ce vide est d’autant plus préoccupant que les États-Unis ont eux-mêmes cessé de financer leurs propres médias publics internationaux (Voice of America, Radio Free Europe/Radio Liberty, Radio Free Asia) ; c’est très concrètement ce retrait qui aggrave le rapport de force informationnel.

Des actions similaires de financement de dispositifs de lutte contre la désinformation peuvent être soutenues par les crédits d’intervention du MEAE. Certaines priorités, comme le soutien aux médias russophones en exil et aux médias indépendants en langues d’Europe orientale et du Caucase, ne sont pas financées à la hauteur des enjeux. Le retour sur investissement apparaît pourtant bien plus important que certaines mesures prévues par la loi de programmation militaire : prévenir la guerre et l’instabilité à nos frontières est toujours moins coûteux que de s’y préparer militairement.

Par ailleurs, alors que le Président de la République a souligné à plusieurs reprises son soutien à la labellisation par les journalistes eux-mêmes du journalisme indépendant et de qualité ([165]), un soutien financier à la principale initiative en la matière, le label « Journalism Trust Initiative », apparaît primordial. Ce soutien financier pourrait notamment viser la mise en avant, dans les résultats des intelligences artificielles, des sources d’information dignes de confiance. Les rapporteurs y voient un investissement à faible coût pour un effet levier significatif.

Au total, les rapporteurs considèrent que la désinformation est un front essentiel sur lequel la France doit investir. Il ne peut cependant être l’unique réponse budgétaire aux défis actuels : les autres volets de notre diplomatie, tout aussi importants mais pour lesquels un décrochage budgétaire parfois alarmant a été documenté dans ce rapport, ne peuvent être abandonnés. Il en va de notre souveraineté et de notre capacité à pouvoir encore peser dans l’ordre mondial nouveau qui se dessine.

2.   Aide publique au développement : l’échelon européen ne compensera pas le recul français

À l’échelon européen, la réponse identifiée prend une forme précise : face à la baisse des crédits bilatéraux, l’argument est récurrent, l’Union européenne prendrait le relais et la réforme en cours de l’APD européenne permettra de mobiliser les fonds nécessaires. Les rapporteurs s’inscrivent en faux contre cette idée d’une APD européenne qui viendrait se substituer à celle des États membres. C'est particulièrement vrai des deux instruments les plus emblématiques de l'action extérieure européenne en matière de développement, souvent présentés comme un relai susceptible de compenser le recul français. Les rapporteurs estiment que s’il est essentiel de continuer de soutenir le renforcement des instruments européens, il convient toutefois de cesser d’en faire un argument de réassurance budgétaire.

Les négociations en cours concernant le prochain cadre financier pluriannuel (CFP) pour la période 2028-2034 mettent en lumière deux défis significatifs concernant les moyens et la gouvernance budgétaire de l’action extérieure de l’UE.

Tout d’abord, le niveau des moyens budgétaires proposés par la Commission (200 milliards d’euros en euros courants) et par la position de compromis de la Présidence chypriote du Conseil de l’UE de juin 2026 (192 milliards d’euros) présente une augmentation de 85 milliards d’euros par rapport au précédent CFP ([166]) qu’il convient de saluer. Cette hausse budgétaire permettrait notamment de respecter les engagements de l’UE en matière de financement climatique, ainsi que d’autres actions peu développées faute de moyens, notamment en matière de prévention des menaces hybrides en Arménie et en Moldavie.

Le financement de cette hausse demeure toutefois incertain. Il suscite un débat difficile entre développement de nouvelles ressources propres – qui constitueraient des nouveaux impôts payés par le contribuable – et baisse des moyens de la politique agricole et de cohésion, qui reviendrait à réduire le soutien de l’UE aux territoires et aux agriculteurs. À ce stade des négociations, ce niveau de crédits pour l’action extérieure de l’UE n’est pas assuré.

Par ailleurs, la gouvernance budgétaire proposée pour l’action extérieure de l’UE interpelle. Le nouvel instrument Global Europe fusionnerait six instruments du CFP précédent, et constituerait ainsi le dispositif référence pour le financement extérieur de l’UE, en faveur du voisinage, de l’élargissement, des partenariats internationaux et l’Ukraine. Il serait réparti en cinq enveloppes géographiques ([167])  et une enveloppe thématique consacrée aux enjeux globaux. Certes, cette organisation permettrait une plus grande souplesse budgétaire et davantage de réactivité à l’UE. Toutefois, comme le relève la Cour des comptes européenne, cela pourrait affecter la prévisibilité des financements pour les partenaires internationaux de l’UE et ainsi complexifier la planification pluriannuelle de leurs politiques publiques ([168]). L’évaluation de la performance de ces outils pourrait également être compromise, et certaines clauses budgétaires permettant une attribution directe de marchés dérogeraient de manière excessive au droit de la concurrence.

La gouvernance budgétaire de Global Europe proposée par la Commission apparaît proche de l’instrument Global Gateway. Comme ce dernier, elle limiterait fortement le rôle du Conseil de l’UE et du Parlement dans sa gestion. À titre d’exemple, la Commission pourrait déroger, par le biais de simples actes délégués, à la cible contraignante de consacrer au moins 90 % de l’enveloppe globale à l’aide publique au développement (APD). Le Conseil de l’UE et le Parlement rejettent, avec raison, ce projet restreignant leur rôle dans la mise en œuvre de l’action extérieure de l’UE ([169]). Les rapporteurs rejoignent largement cette analyse et appellent à veiller à ce que la Commission ne puisse gérer ces fonds de manière indépendante, au risque de reproduire les erreurs précitées de Global Gateway.

Par ailleurs, les objectifs de ce nouvel instrument budgétaire suscitent de fortes réserves des rapporteurs. L’ambition explicite de Global Europe est de conditionner l’action extérieure de l’UE à la promotion de ses intérêts directs, notamment en matière de compétitivité, de migration, de climat, d’accès à des matières premières critiques et de promotion des droits de l’homme ([170]). En particulier, la Commission pourrait suspendre le financement au titre de Global Europe, à l’exception de l’aide humanitaire d’urgence, si un pays partenaire refuse de réadmettre ses ressortissants situés sur le territoire de l’UE ([171]). Les rapporteurs alertent sur cette subordination de l’APD à des intérêts directs et immédiats de politique interne, qui s’apparenterait à la dérive constatée aux États-Unis.

Les rapporteurs soulignent enfin que la logique d'investissement, fondée sur l'effet de levier de capitaux privés, pourrait rapidement conduire à flécher l’essentiel de l’aide européenne vers des secteurs qui permettent un retour sur investissement pour les entreprises européennes (infrastructures). Ils notent également un risque d’éviction progressive des secteurs nécessitant des subventions budgétaires élevées pour lesquels les retours sur investissement sont moins visibles (vaccination, éducation, aide alimentaire). Ce sont pourtant ces secteurs qui pâtissent aujourd’hui fortement du retrait massif de l’aide américaine. Les rapporteurs enjoignent donc à sanctuariser une partie des crédits pour des subventions directes et désintéressées en vue de financer le système éducatif et de santé des pays récipiendaires.

Au final, bien qu’ils doivent être soutenus, les instruments européens connaissent, selon les rapporteurs, deux limites majeures. Ils ne peuvent être un relais à l’effondrement du programme 209, les objectifs poursuivis étant différents. Plus largement, ils ne prennent pas suffisamment en compte la rupture américaine et le retrait massif des secteurs de la santé et de l’éducation, la stratégie choisie étant de mobiliser l’essentiel des fonds européens, publics comme privés, pour des projets d'infrastructures.

 

 

3.   Multilatéralisme : un effort financier en-deçà du rang que la France revendique à l’ONU

S’agissant de la crise du multilatéralisme, la diplomatie française se propose de soutenir pleinement l’initiative « ONU 80 », lancée par le secrétaire général de l’ONU en mars 2025. Celle-ci peut en effet être, selon les rapporteurs, une opportunité de réaffirmer l’engagement financier de la France dans le multilatéralisme. Ce processus vise « non seulement à améliorer l'efficacité, mais aussi à réaffirmer la valeur du multilatéralisme à un moment où la confiance est faible et les besoins importants », et « à renforcer la capacité des Nations unies à répondre aux défis mondiaux actuels [...] tout en répondant aux pressions extérieures telles que la réduction des budgets et les divisions politiques croissantes au sein de l'espace multilatéral ([173]) ».

Pour autant, les rapporteurs rappellent que ONU 80 est d’abord une réponse à une crise de trésorerie, née des arriérés et du retrait américain du financement du budget régulier. Elle vise à réduire les coûts, pas à refonder la gouvernance. Des résistances internes freinent déjà sa mise en œuvre : certains dirigeants d’agences temporisent, dans l’attente de la fin du mandat du secrétaire général. Les États membres eux-mêmes sont divisés, entre pays en développement soucieux de préserver leurs financements et pays développés attachés à d’autres priorités. La question de la réforme du Conseil de sécurité, elle, n’y figure pas.

Toute réforme de l’ONU ne pourra pourtant s’affranchir d’une réforme de sa gouvernance afin de laisser pleinement leur place aux grandes puissances émergentes. Cette question est, selon l’ensemble des personnes auditionnées, la condition de la crédibilité de toute nouvelle architecture onusienne auprès de ce qui est improprement appelé le « Sud global ».

Cette réforme est aussi une opportunité pour notre pays de peser sur la reconfiguration de l’architecture onusienne. Notre pays peut trouver aujourd’hui un intérêt à cette évolution, car l’ONU demeure le seul espace de régulation des conflits et de stabilisation de l’ordre mondial qui soit pertinent par sa taille et dans lequel la France a pleinement sa place.

Cependant, il ressort aussi des auditions que pour peser sur les choix qui sont aujourd’hui déterminants pour l’avenir de notre pays, la France se doit d’être un acteur qui contribue à la hauteur de ce qu’il est : l’un des cinq membres permanents du Conseil de sécurité. Les rapporteurs le disent sans détour : la France doit cesser d’être un « passager clandestin » du système qu’elle prétend défendre et dans la réforme duquel elle souhaite peser.

Ce triple constat – un investissement en moyens qui se limite à la riposte informationnelle, une échelle européenne qui ne compense pas le recul français en matière d’APD et un engagement multilatéral en délicatesse avec le rang que la France revendique – dessine une même conclusion : les réponses apportées jusqu’ici ne sont pas calibrées à l’ampleur des ruptures en cours. Elles ne suffisent pas à enrayer le décrochage budgétaire que ce rapport a documenté, et ne permettent pas à la France de peser pleinement dans le nouvel ordre mondial qui se dessine.

C’est pourquoi, les rapporteurs appellent, avant toute autre considération, à traiter l’urgence. Stopper le décrochage immédiat n’est pas une option parmi d’autres : c’est le préalable sans lequel aucune ambition de moyen ou de long terme, aussi nécessaire soit-elle, ne pourra produire d’effet.

B.   L’urgence : stopper le décrochage immédiat

Face à l’ampleur du décrochage documenté dans les deux premières parties de ce rapport, les rapporteurs identifient un premier niveau de réponse, sans attendre l’adoption d’un cadre pluriannuel : la reprise de la trajectoire de moyens annoncée par le président de la République en 2023, sur les postes où la dégradation est la plus immédiate. Cette enveloppe globale doit permettre de freiner le décrochage dans l’urgence, en ciblant les postes prioritaires : nos contributions au système multilatéral, l’aide publique au développement et sur les instruments bilatéraux de coopération qui ont déjà fait leurs preuves. Les rapporteurs souhaitent souligner que la période appelle à une attention particulière à ces trois priorités.

Les autres volets abordés dans cette partie, notamment l’immobilier, la sécurité des emprises et le renforcement du CAPS, ne sauraient pour autant être sacrifiés. Ils devront être préservés au même titre que le fonctionnement courant du MEAE.

Cette réinjection est indispensable. C'est le préalable à toute autre action : sans un premier renforcement des moyens propres du MEAE, la France ne pourra ni exister dans le système multilatéral, ni dans l'aide au développement, ni dans sa politique d'influence.

1.   Augmenter les moyens du ministère

Les rapporteurs appellent à éviter l’écueil de la loi de finances pour 2024, la première ayant suivi les États généraux de la diplomatie et les annonces du Président de la République, qui n’avait pas su cartographier avec précision les priorités en matière de renforcement des effectifs et d’augmentation des moyens, au point que les rapporteurs ont eu le sentiment d’un effet de « saupoudrage » ayant dispersé les emplois et les crédits obtenus. Partant de ce même constat au sujet de l’exécution des crédits en 2024, la Cour des comptes recommandait de « renforcer la déclinaison opérationnelle des annonces du Président de la République en assortissant le plan d’action d’un budget détaillé et d’un schéma pluriannuel d’affectation des renforts de la mission pour améliorer le taux d’exécution des crédits obtenus » ([174]). 

Les rapporteurs partagent l’avis selon lequel le MEAE a subi une hémorragie de ses emplois et une érosion de ses crédits au cours des deux dernières décennies et que cette tendance doit impérativement cesser. Ils saluent la volonté de réarmer notre diplomatie, défendue par le Président de la République dans son discours de clôture des États généraux du Quai d’Orsay du 16 mars 2023 et regrettent que les engagements pris par le chef de l’État n’aient pu être tenus par le Gouvernement.

Partant de ce constat, les rapporteurs appellent à un renforcement des moyens du MEAE en reprenant la trajectoire annoncée par le Président de la République en mars 2023 :

– 700 ETP supplémentaires d’ici 2027 par rapport à 2023, autrement dit atteindre un plafond ministériel de 14 274 équivalents temps plein travaillé (ETPT) en 2027, soit un effort de 333 ETP par rapport à 2026 ([175]) ;

– 7,9 milliards d’euros de budget pour le MEAE en 2027, soit un effort de 2,2 milliards d’euros par rapport à la loi de finances pour 2026 (5,7 milliards d’euros).

Au regard de l’abandon, de fait, des engagements pris par le chef de l’État, les rapporteurs considèrent que ces objectifs pourraient être réaffirmés sur un cycle étendu sur les quatre prochaines années, soit d’ici 2030, ce qui aurait par ailleurs le mérite symbolique de correspondre au terme de la LPM actuelle. Selon cette trajectoire, les effectifs du MEAE augmenteraient de 83,25 ETP par an de 2027 à 2030 tandis que les crédits de paiement progresseraient de 550 millions d’euros par an, soit un rythme annuel moyen de + 8,5 %.

Concernant le financement de cette augmentation des emplois et des crédits, les rapporteurs ne sont pas parvenus à adopter une position commune. Partant chacun du principe que le renforcement des moyens de notre diplomatie ne doit pas avoir pour conséquence de dégrader davantage l’état des finances publiques en détériorant le déficit public et en accroissant la dette publique, les rapporteurs estiment que cette politique budgétaire devra reposer :

– soit sur une augmentation des recettes fiscales de l’État ;

– soit sur une baisse d’autres dépenses publiques, tant au niveau de l’État que des collectivités territoriales et de la sphère sociale.

Quelle que soit l’option que souhaitera retenir le législateur, les rapporteurs relativisent le poids de cet effort dans le budget général de l’État. Le coût du réarmement de notre diplomatie suggéré ci-avant serait de 550 millions d’euros par an.

Les rapporteurs constatent que le niveau de ces mesures d’urgence serait moindre que la simple actualisation de la LPM qui a ajouté 36 milliards d’euros sur la période 2026‑2030, soit une moyenne annuelle de 7,2 milliards d’euros. Autrement dit, l’effort financier demandé à la Nation pour la politique étrangère est d’un tout autre ordre de grandeur que celui qu’implique le réarmement militaire. Une loi d’orientation et de programmation concomitante à la LPM aurait d’ailleurs pu lier les deux.

2.   Cesser d’être un passager clandestin de l’ONU

Après un rattrapage engagé à la sortie de la pandémie de covid-19, la trajectoire des contributions volontaires de la France au système des Nations unies s'est interrompue en 2024, avant de s'effondrer en 2025. Par rapport à leur pic de 2023, ces contributions ont reculé de 295,15 millions d'euros, comme évoqué dans la première partie de ce rapport. Ce décrochage devrait se poursuivre si les moyens du MEAE ne sont pas renforcés.

C'est ce décrochage que les rapporteurs souhaitent corriger sans attendre. Ils proposent de ramener les contributions volontaires du MEAE à leur niveau de 2024 (585,02 millions d’euros) dès les trois prochaines années. Cet effort devrait porter en priorité sur les entités où le retrait français contredit le plus directement le discours de la France : le HCR, dont elle est passée du 3e au 15e contributeur ; le PNUD, dont la contribution française devrait être nulle en 2026 selon toute vraisemblance ; le HCDH, ONU-Femmes et le FNUAP, dont elle s'est comme retirée alors qu’elle revendique une diplomatie des droits de l'homme et une diplomatie féministe ; enfin l’UNESCO, dont le siège est à Paris.

Les rapporteurs demandent également que les cibles de l'indicateur 2.3 du programme 105 Action extérieure en France et dans le monde soient relevées (cf. partie I). En l’état, elles entérinent le recul de ces contributions volontaires sur les trois prochaines années.

Cette hausse doit aller de pair avec une évolution de la gouvernance des contributions. Dans son rapport de juillet 2024, la Cour des comptes appelait à une stratégie d'emploi des contributions internationales françaises, précisant leur complémentarité avec les instruments bilatéraux, ainsi qu'à un renforcement du suivi, de l'évaluation et du pilotage. Cette stratégie devrait notamment fixer un équilibre entre contributions fléchées, qui servent les priorités françaises, et contributions aux budgets de base, qui pèsent dans la gouvernance des agences. Surtout, le Parlement vote aujourd'hui ces crédits sans en connaître l'emploi : les montants ne figurent pas dans les projets annuels de performances et n’apparaissent que partiellement, a posteriori, dans les rapports annuels de performances. Les données détaillées n'ont été transmises aux rapporteurs qu’après d’importantes insistances. Les rapporteurs demandent que le suivi des contributions obligatoires et volontaires, par organisation, figure désormais dans les documents budgétaires, au moins à titre indicatif dès le projet de loi de finances.

Cet effort passe enfin par la présence de Français dans les organisations. Le nombre de jeunes experts associés (JEA) sélectionnés par le MEAE est tombé de 30 à 22 en 2025. Un triplement du programme est possible pour moins de dix millions d'euros, avec des effets durables déjà bien identifiés par nos rivaux géopolitiques, fortement investis dans ce type de dispositif. Le parcours de ces JEA devrait faire l'objet d'un suivi approfondi, sur le modèle des experts nationaux détachés, afin que la France en tire un véritable réseau d'influence. L’échec de la candidate française à la direction du PNUD rappelle que contributions et nominations vont de pair.

Les rapporteurs proposent qu’une cible annuelle de contributions volontaires soit fixée de façon à permettre à la France d’atteindre à moyen terme le rang de cinquième contributeur en cohérence avec son statut de membre permanent du Conseil de sécurité, et ainsi de couper court à l’image d’un pays « passager clandestin » du système multilatéral.

3.   Enrayer la chute de l’aide publique au développement et préserver sa part en dons

L’aide publique au développement représente un champ d’action essentiel de la politique étrangère de la France. Même après les coupes des dernières années, les crédits de paiement du programme 209 Solidarité à l'égard des pays en développement représentent encore plus du quart de ceux du MEAE en 2026 (1,49 milliard d'euros sur 5,69 milliards d'euros). Toutefois, les lois de finances pour 2024, 2025 et 2026 ont acté une suppression de 1,78 milliard d’euros de crédits de paiement sur ce programme par rapport à 2023, soit une baisse de 54,4 %, qui ramène ce budget à son niveau de 2017. La Cour des comptes y voit à juste titre un véritable « changement d'échelle » ([176]). Or le programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement porte l'essentiel des dons de l’aide française. C’est donc précisément la part de l’APD que la loi de programmation du 4 août 2021 cherchait à renforcer qui est aujourd'hui sacrifiée, au moment même où le retrait américain la rend plus nécessaire que jamais.

Les rapporteurs s'accordent sur la nécessité de mettre un terme à cette baisse. Avec 3,06 milliards d'euros de restes à payer fin 2025, pour seulement 1,49 milliard d'euros de crédits de paiement en 2026, toute nouvelle coupe mettrait en cause des engagements déjà pris envers nos partenaires, avec un coût diplomatique durable. Elle pourrait aussi conduire l’AFD à un « point de rupture » de son modèle économique avec à la clé une baisse des dividendes versés à l’État. Les rapporteurs demandent donc que les crédits du programme 209 soient rehaussés au niveau de 2023 dans le projet de loi de finances pour 2027.

Les contributions volontaires au système des Nations unies, y compris celles destinées aux organismes de développement, ayant été traitées ci-dessus, les rapporteurs s’attachent ici à l'aide bilatérale, qui représente à elle seule 68,9 % des crédits du programme 209 en 2026. Son renforcement passe par une augmentation du volume d’affaires de l’Agence française de développement (AFD) financé par les engagements de dons-projets et de dons-ONG du MEAE, ainsi que par une hausse de la dotation de l’aide-projet ministérielle au travers des fonds Équipe France (FEF), traités plus bas. Autrement dit, hors contributions au système des Nations unies, les rapporteurs défendent une hausse sensible de l’aide française en subventions.

Dans un contexte de moyens réduits se pose aussi la question de l’équilibre entre les impératifs stratégiques de la politique étrangère et les principes qui fondent historiquement l’aide française, notamment le soutien aux pays les plus vulnérables et aux partenaires de long terme. En dépit des cibles géographiques prioritaires fixées par le Conseil présidentiel pour les partenariats internationaux (CPPI) et le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID), l’aide française reste très dispersée géographiquement. À mesure que ses moyens se réduisent, elle s'expose à un risque de dilution. Les rapporteurs jugent donc primordial de la concentrer sur l’Afrique, qui réconcilie les deux exigences : c’est le continent le plus pauvre de la planète, et celui où l’influence de la France recule le plus nettement, notamment depuis la vague de coups d’État au Sahel à partir de 2020 et le départ consécutif des troupes françaises. L’urgence est réelle : la part de l'Afrique dans le portefeuille de l’AFD est déjà passée de 50 % à 30 % en 2025, d’après les informations obtenues par les rapporteurs, et toute nouvelle baisse des dons, faute de perspectives en prêts, ferait quasiment disparaître l’Afrique subsaharienne de son activité.

Il ne s’agit pas seulement de solidarité. Le démantèlement de l’USAID a laissé des pans entiers de la santé et de l’éducation sans financeur. Là où la France se retire faute de crédits, d’autres bailleurs, parfois moins regardants sur la transparence ou les objectifs poursuivis, prennent le relais et s’en attribuent le bénéfice politique. Exister dans l’aide au développement, c’est d’abord rester présent là où ce vide se crée.

4.   Rendre au réseau d’influence les moyens d’agir

Moins spectaculaire que celle de l’APD, l’érosion des moyens d'influence bilatérale n’en est pas moins préoccupante. Hors dépenses de personnel, le programme 185 Diplomatie culturelle et d'influence a perdu 51,08 millions d'euros depuis 2023 (– 7,7 %), l’année même où les États généraux de la diplomatie annonçaient son réarmement. Surtout, cette baisse a reporté sur le réseau lui-même la charge de son financement.

Les instituts français, établissements à autonomie financière, se voient désormais assigner un objectif d'autofinancement croissant. Les rapporteurs y voient une dérive : la présence culturelle française tend à se concentrer là où le public local peut payer, au détriment des pays jugés prioritaires. La même logique conduit certains espaces Campus France à accepter, contre 100 à 200 euros, des dossiers sans chance d'aboutir, afin d'équilibrer le budget des instituts. Cette pratique nourrit le ressentiment plutôt que l’attractivité. Les rapporteurs demandent que les dotations des instituts français (41,9 millions d'euros de fonctionnement et 14 millions d'euros pour opérations en 2025) et les subventions aux 380 alliances françaises (7,3 millions d'euros) soient réévaluées. L'objectif est de desserrer la contrainte d'autofinancement et de mettre fin à l'utilisation des recettes de Campus France pour financer la programmation culturelle. Ces crédits ne doivent plus servir de variable d’ajustement budgétaire.

La mobilité étudiante appelle un effort du même ordre. Les crédits des bourses de mobilité sont passés de 65,5 millions d'euros en 2024 à 56,27 millions d'euros en 2026 : ils ne couvrent plus que le renouvellement des bourses déjà accordées, et l'objectif de 15 000 boursiers fixé par la stratégie « Bienvenue en France » ne sera pas atteint (500 000 étrangers dans nos établissements d’enseignement supérieur et de recherche en 2027). D'après les données recueillies par les rapporteurs, un effort d'environ 7 millions d'euros permettrait de rouvrir des bourses nouvelles, dans un contexte de concurrence croissante de nouveaux acteurs comme la Turquie ou l’Arabie saoudite. Les rapporteurs considèrent qu’une politique d’attractivité universitaire est indissociable d’une politique de visas : le MEAE doit être davantage associé au ministère de l’intérieur dans sa définition. Cette politique du séjour en France pour les étudiants étrangers doit aller de pair avec la mobilité liée au travail lorsque la venue d’un étranger pour des études en France répond à un besoin du marché du travail en France.

En miroir de cet effort d’attractivité, le réseau qui forme les futurs candidats à cette mobilité doit lui aussi être consolidé. Le développement du réseau d’enseignement français à l’étranger, dont il est prévu qu’il atteigne 700 000 élèves d’ici 2030 (stratégie de « Cap 2030 »), conformément aux annonces du Président de la République formulées à l’Institut de France sur l’ambition pour la langue française et le plurilinguisme le 20 mars 2018, doit être poursuivi tout en assurant la soutenabilité financière de l’opérateur qui en a la charge : l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE). L’augmentation de ses dépenses de personnel et la baisse du concours de l’État nécessitent une évolution pour maintenir le budget de l’établissement public à l’équilibre. De même, la hausse continue des droits de scolarité et le recul du nombre de boursiers de l’AEFE éloignent un certain nombre de familles du réseau d’enseignement français à l’étranger.

Au-delà de l’enseignement et de la mobilité, ce sont les instruments d’action bilatérale eux-mêmes qui doivent retrouver leurs moyens. En effet, les rapporteurs considèrent que les fonds Équipe France (FEF) doivent être consolidés. Cet outil d’aide-projet permet aux ambassades de financer, de façon réactive, des projets à fort impact politique et à forte visibilité, qui font vivre la relation bilatérale au service des intérêts de la France et du partenariat avec les pays concernés. Leur dotation est pourtant passée de 138,5 millions d'euros en 2024 à 80 millions d'euros en 2026, et plusieurs ambassades importantes ont reçu instruction de ne plus engager de nouveaux projets. Les rapporteurs proposent de revenir au niveau de 2024, soit un effort de 58,5 millions d'euros. Pour un coût modeste, cette mesure rendrait aux postes leur capacité d'agir.

Enfin, en ce qui concerne le réseau de coopération et d’action culturelle, les rapporteurs entendent mettre l’accent sur la promotion de la francophonie dans la continuité de l’appel de Villers-Cotterêts du Président de la République du 4 octobre 2024 en faveur d’un espace numérique intègre et de confiance dans l’espace francophone. Les rapporteurs appellent à ce que les crédits de fonctionnement et d’intervention dédiés aux services de coopération et d’action culturelle (SCAC), les dotations aux instituts français et les subventions aux alliances françaises cessent d’être des variables d’ajustement budgétaire et s’inscrivent au contraire dans une démarche pluriannuelle inscrite dans une loi d’orientation et de programmation.

5.   Préserver les fondamentaux : prospective, immobilier et sécurité

Cette enveloppe globale doit également permettre de couvrir plusieurs fondamentaux que la période appelle à traiter avec une attention particulière : les capacités de prospective du ministère, l’immobilier et la sécurité des postes, que les bouleversements du monde rendent plus nécessaires que jamais.

Sur la prospective, il ressort des auditions des rapporteurs que la prépondérance des missions relevant de la gestion de crise a continué à croître ces dernières années, limitant la capacité d’anticipation du ministère. Deux volets d'amélioration de la capacité d'analyse du centre d’analyse de prévision et de stratégie (CAPS) sont identifiés. Il s'agit tout d’abord de réformes organisationnelles, visant à faire davantage correspondre l’action du CAPS aux besoins des acteurs diplomatiques. Cela conduirait à consacrer une part prépondérante de ses travaux à des commandes émanant des directions du ministère, le solde restant à des analyses inédites et réellement transgressives. Cette originalité serait facilitée par une ouverture plus large sur le monde universitaire, ce qui nécessiterait une hausse de crédits d’intervention. Les modalités de rendu des rapports pourraient s'appuyer sur des supports facilitant leur appropriation par les services diplomatiques : note synthétique, éléments graphiques, etc.

Le deuxième volet concerne les moyens budgétaires du CAPS, très faibles, en particulier en comparaison aux autres acteurs de la prospective stratégique, tels que la direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS) du ministère des armées. Celle-ci est dotée de 20 agents en administration centrale exclusivement consacrés à la prospective au sein de sa direction de la stratégie, de la prospective et de la prolifération, ainsi que de 40 ETP travaillant au sein de l'Institut de recherche stratégique de l’école militaire (IRSEM) dont elle assure le pilotage. Les ressources humaines du CAPS sont quant à elles limitées à 30 experts permanents. La comparaison est encore moins favorable en matière de dépenses d'intervention, visant à consulter ou mobiliser des experts extérieurs, pour lesquelles le CAPS dispose d'un budget annuel de 500 000 euros, contre 5,75 millions d'euros pour la DGRIS.

Dans ce contexte, les rapporteurs considèrent qu'il est anormal de privilégier dans de telles proportions une capacité de prospective ciblant les enjeux militaires au détriment du CAPS, dont le périmètre de réflexion est d'autant plus large qu'il couvre l'ensemble de l'action extérieure de l'État : diplomatie européenne, influence culturelle et scientifique, enjeux globaux dont environnementaux, contributions au système onusien, etc. Ils proposent ainsi une remise à niveau de ses moyens budgétaires, afin de viser dans un premier temps un doublement de sa capacité d'analyse d'ici 2030.

Sur l’immobilier, hors dépenses de personnel, l’entretien des postes s’élève à 289,12 millions d’euros en 2026 : 110,96 millions d’euros pour le fonctionnement des ambassades, 84,33 millions d’euros pour l’immobilier, 70,08 millions d’euros pour la sécurité des emprises. Le parc, environ 2000 bâtiments dans 177 postes, souvent vétustes, compromet la sécurité des agents et la capacité de représentation. Une stratégie cohérente supposant des cycles d’investissement de 10 à 15 ans, c’est là aussi au sein de la trajectoire tracée par le président de la République en 2023 que cet effort de remise à niveau devra trouver sa place.

Sur la sécurité enfin, la dégradation sécuritaire mondiale depuis 2015, particulièrement marquée en Libye, en Irak, en Haïti et au Burkina Faso, renchérit les coûts de gardiennage et impose des dispositifs de protection rapprochée dans les postes les plus exposés. Le centre de crise et de soutien (CDCS), sollicité de manière quasi constante pour la gestion de crise sécuritaire et humanitaire, dispose d’un budget de 5,29 millions d’euros en 2026, un montant qui devra continuer de croître selon les rapporteurs.

Ces fondamentaux, additionnés aux trois priorités précédemment citées, forment l’ensemble des leviers d’urgence identifiés par les rapporteurs. Ils sont nécessaires, mais ne suffiront pas à eux seuls à rompre avec le réflexe qui traite chaque année la diplomatie comme une variable d’ajustement. Sécuriser ces moyens dans la durée suppose de les inscrire dans la loi.

C.   La programmation : Inscrire le caractère régalien de la diplomatie dans la loi

Au-delà de l'urgence, les rapporteurs appellent ainsi sortir du réflexe qui traite chaque année la diplomatie comme une variable d'ajustement. Le MEAE est un ministère régalien. Il doit être traité comme tel. Cela suppose d’inscrire dans la durée, par une loi de programmation, les moyens humains et matériels du ministère.

Cette stabilité budgétaire ne suffit cependant pas à elle seule. L’ampleur des bouleversements décrits dans ce rapport oblige à repenser l'outil diplomatique lui-même, pas seulement à le financer. Les ruptures qui affectent aujourd'hui l’action extérieure de la France sont durables. Y répondre pleinement suppose un travail de refondation que seul un livre blanc peut porter.

1.   Une loi de programmation pour le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères pour enfin sanctuariser la diplomatie par la loi

Avant d’en venir au livre blanc, il faut d’abord que les moyens soient sanctuarisés. À l’issue de leurs travaux, les rapporteurs considèrent que l’adoption d’une loi d’orientation et de programmation pour le ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE) constitue leur recommandation la plus importante.

Cette conviction découle directement du constat dressé en première partie de ce rapport : depuis plus de vingt ans, les crédits et les emplois du ministère sont régulièrement présentés comme prioritaires avant d’être, à la première contrainte budgétaire venue, ramenés au rang de simple variable d’ajustement. Seule une loi de programmation permet de rompre ce cycle, en inscrivant dans la durée un engagement qui ne dépend plus de la seule conjoncture budgétaire annuelle.

C’est pourquoi les recommandations qui précèdent, qu’elles concernent les moyens humains et budgétaires du ministère, la consolidation de ses engagements internationaux ou la remise à niveau de nos outils de coopération bilatéraux, doivent être lues comme la déclinaison de ce choix de méthode, et non comme une liste de mesures indépendantes les unes des autres.

Le texte même de la loi comporterait l’évolution envisagée des autorisations d’engagement et des crédits de paiement, hors charges de pension, ainsi que des emplois du ministère sur les cinq années à venir. Son périmètre intégrerait la mission Action extérieure de l’État et le programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement de la mission Aide publique au développement ([177]). Un rapport annuel du Gouvernement, suivant l’exécution des jalons budgétaires prévus par la loi de programmation et justifiant tout écart au texte, serait transmis au Parlement. Il comporterait également une évaluation quantitative et qualitative de la réalisation des objectifs et des nouvelles éventuelles évolutions géopolitiques.

L’intérêt d’une telle loi de programmation serait, en premier lieu, de créer un véritable débat autour des moyens que notre pays souhaite consacrer à sa politique étrangère, au Parlement mais aussi au sein même du Gouvernement en amont du dépôt du projet de loi. Si la diplomatie concerne au premier chef le MEAE, il faut rappeler que cette fonction régalienne est, en partie, interministérielle. La présentation en conseil des ministres d’un texte d’orientation et de programmation marquerait l’aboutissement de réflexions collectives au plus haut niveau de l’État et traduirait un portage politique important.

En second lieu, une loi d’orientation et de programmation permettrait de donner de la visibilité aux responsables des programmes relevant du MEAE. Comme indiqué précédemment, l’action extérieure de l’État s’inscrit dans des processus pluriannuels dans lesquels la continuité de l’investissement détermine la capacité à agir et ne saurait reposer sur des à-coups budgétaires. Ces observations sont valables tant pour les effectifs que pour les crédits, que ces derniers couvrent des dépenses d’intervention (aide publique au développement et contributions financières aux organisations internationales principalement), ou des dépenses de fonctionnement et d’investissement (administration centrale et réseau diplomatique).

Les rapporteurs regrettent que le MEAE soit le seul ministère régalien à ne pas disposer d’une loi d’orientation et de programmation concernant l’ensemble de ses crédits et de ses emplois, contrairement au ministère de l’intérieur, au ministère des armées et des anciens combattants et au ministère de la justice qui ont chacun fait l’objet d’une loi en ce sens en 2023 :

– loi n° 2023‑22 du 24 janvier 2023 d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur (LOPMI) ;

– loi n° 2023‑703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire (LPM) pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense ([178]) ;

– loi n° 2023‑1059 du 20 novembre 2023 d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027.

L’année 2023 était pourtant celle de la clôture des États généraux de la diplomatie ([179]) qui avaient débuté le 1er septembre 2022. Dans une suite logique, aux yeux des rapporteurs, une loi d’orientation et de programmation aurait pu inscrire dans un texte législatif l’objectif d’augmentation sur quatre ans des effectifs du MEAE de 700 équivalents temps plein (ETP) et ses crédits de 20 % pour les porter à 7,9 milliards d’euros en 2027.

Certes, une loi d’orientation et de programmation ne possède pas une valeur supérieure à celle des lois de finances. Les montants qui y sont inscrits n’engagent pas le législateur en raison du principe d’annualité budgétaire. La loi du 4 août 2021 de programmation au sujet de l’aide publique au développement ([180]) en est la regrettable illustration. Toutefois, un tel texte constitue toujours un marqueur fort pour le ministère qui en est l’objet. Outre le fait qu’elle fixe un cap en termes d’objectifs et qu’elle donne de la visibilité en ce qui concerne les moyens pour les années à venir, comme dit précédemment, elle permet de poser des jalons annuels qui, à défaut d’être juridiquement contraignants, obligent le Gouvernement à justifier les écarts entre la programmation pluriannuelle, la prévision en projet de loi de finances, la consommation des crédits et des emplois. La « sanctuarisation » d’une trajectoire budgétaire sur plusieurs années devrait, en pratique, limiter le montant des écarts en gestion, le recours aux annulations de crédits étant moins évident lorsque ces derniers font l’objet d’une programmation pluriannuelle. Les rapporteurs sont par ailleurs favorables à ce que le rapport annuel soit remis par le Gouvernement au Parlement sur le suivi de cette loi.

Enfin, les rapporteurs invitent aussi à considérer une loi d’orientation et de programmation pour le MEAE comme le pendant diplomatique de la LPM, la sécurité extérieure de notre pays ne pouvant exclusivement reposer sur le seul volet militaire. Dans l’idéal, les rapporteurs défendent l’idée d’une présentation concomitante de ces deux textes pour les prochains cycles pluriannuels de programmation. Cette loi de programmation répond à l’urgence de sanctuariser des moyens. Reste à définir la doctrine qu’ils doivent servir : c’est tout l’enjeu du livre blanc que les rapporteurs appellent de leurs vœux, et qu’ils développent ci-après.

2.   Un livre blanc de la diplomatie française, engagé sans attendre

Les rapporteurs recommandent l’engagement immédiat d’un livre blanc de la diplomatie française, qui analyserait les transformations en cours des relations internationales et détaillerait les principales orientations de la politique étrangère française pour les dix années à venir, notamment en ce qui concerne le déploiement du réseau diplomatique, la participation de la France aux organisations internationales, les actions de coopération en matière de sécurité et de défense, l’aide publique au développement, l’appui au réseau de coopération et d’action culturelle, le développement de l’enseignement français à l’étranger et l’accueil d’étudiants en mobilité internationale.

Ce livre blanc serait issu d’un travail interministériel conduisant à un diagnostic partagé des défis et de la hiérarchie des besoins de l’action extérieure de l’État à court, moyen et long terme. Les rapporteurs rappellent que le dernier livre blanc rédigé par Alain Juppé et Louis Schweitzer, remonte à 2008 (La France et l’Europe dans le monde).

Ce retard est d’autant plus regrettable que la politique étrangère des grandes puissances façonne aujourd’hui directement le quotidien des Français, bien au-delà de ce que la diplomatie a pu représenter par le passé. Le prix de l’énergie, la guerre en Ukraine, l’insécurité croissante au Sahel ou l’instabilité persistante au Proche-Orient ne sont pas des sujets extérieurs à la vie du pays : ce sont, pour une large part, les conséquences directes de choix de politique étrangère opérés par d’autres puissances.

Les États-Unis, la Russie, la Chine ou Israël démontrent, chacun à sa manière, qu’une politique étrangère assumée peut modifier en profondeur l’équilibre du monde et peser sur la vie quotidienne de populations qui n’en sont pourtant pas partie prenante. La France, elle, demeure aujourd’hui affectée par les politiques étrangères des autres sans se donner pleinement les moyens de faire évoluer la sienne en conséquence.

Or, les leviers dont la France dispose aujourd’hui, tels que son action bilatérale, sa participation aux enceintes multilatérales ou sa place au sein de l’UE, paraissent largement insuffisants au regard de l’ampleur du défi qui vient d’être décrit. La politique étrangère n’a jamais été aussi centrale dans ce qui affecte directement les Français, qu’il s’agisse de leur pouvoir d’achat, de leur sécurité ou de la stabilité de leur environnement économique. C’est cette centralité nouvelle qui justifie, aux yeux des rapporteurs, un réinvestissement massif dans les outils de notre politique étrangère, et c’est précisément l’objet du livre blanc que d’en tracer la voie. Ce travail doctrinal est d’autant plus urgent que les espaces de concertation et de régulation qui, depuis 1945, permettaient à la France de faire valoir ses positions sans avoir à s’imposer seule, se délitent les uns après les autres.

*

*     *

Au terme de ce rapport, les rapporteurs dressent un constat chiffré : la France ne s’est pas donné les moyens de la politique étrangère que le monde d’aujourd’hui exige d’elle. Sur les quarante dernières années, les crédits et les emplois du ministère de l’Europe et des affaires étrangères ont été considérés comme pouvant être minorés en tant que dividendes d’un ordre international dans lequel la France s’est assurée une place de premier rang. Cette trajectoire d’attrition des moyens a été nuancée par des initiatives récentes, la loi du 4 août 2021 pour les moyens de l’aide publique au développement qui a instauré une ambition réaffirmée sur les questions de développement et coopération Nord-Sud, puis en 2023 les États généraux de la diplomatie ont dressé le constat d’un outil diplomatique en risque de décrochage budgétaire certain. Les annulations de crédits de 2024 et les lois de finances consécutives ont depuis acté ce décrochage budgétaire, – 1,04 milliard d’euros de budget entre 2023 et 2025 (– 16,6 %).

Porter un effort budgétaire démesuré sur notre outil diplomatique dans un monde stable est une politique dans laquelle la contrainte budgétaire passe avant l’ambition internationale. Cependant, elle devient périlleuse dans un ordre international devenu instable et dangereux dans lequel les fractures et les intérêts divergents ne trouvent leur résolution que dans le recours à la brutalisation et à la puissance. Les garanties de sécurité et de stabilité que les États-Unis apportent depuis 1945 à l’ordre international sont aujourd’hui profondément remises en cause, fragilisant jusqu’aux fondations du système multilatéral dans lequel la France a toujours fait valoir un poids sans rapport avec sa seule puissance objectivable. Les rapporteurs soulignent que le « moment Trump » ne peut être considéré comme une parenthèse en ce que cette administration américaine a été portée par un credo America first selon lequel le contribuable américain ne doit plus assumer la sécurité du monde. Les États-Unis ne sont plus convaincus que la sécurité et la stabilité internationale lui profite et cette conviction peut survivre à Donald Trump.

Pour autant, une très grande majorité des pays du monde restent attachés à un ordre multilatéral régulé par le droit et la diplomatie dans lequel ils peuvent trouver la garantie de leurs intérêts. Les auditions ont démontré que l’action extérieure de la France nécessite des marges de manœuvre budgétaire renforcées à brève échéance pour soutenir l’engagement concret de notre diplomatie envers le système multilatéral, ainsi qu’assurer les moyens de notre influence.

Ce que les autres grandes puissances démontrent aujourd’hui, chacune à leur manière, c’est qu’une politique étrangère assumée peut changer le cours du monde. La France ne peut pas se contenter de subir. À un moment où les effets des diplomaties étrangères se font fortement ressentir en France, notre pays doit se donner les moyens de répondre à ces défis. Notre action extérieure doit désormais affirmer une doctrine à la hauteur de cette rupture en capacité de reconsolider les espaces de régulation.

Ce constat conduit les rapporteurs à formuler, dans la troisième partie de ce rapport, des recommandations organisées en trois temps : l’urgence, pour stopper sans délai un décrochage déjà largement engagé et donner les moyens à notre diplomatie d’être pleinement partie prenante des refondations en cours du multilatéralisme dans ses différentes composantes ; la programmation, pour que la diplomatie française cesse enfin d’être arbitrée au coup par coup ; et une ambition de plus long terme, portée par un livre blanc, pour que la France ne se contente pas de réagir au monde tel qu’il se recompose, mais qu’elle s’y positionne délibérément.

Les rapporteurs ne se font pas d’illusions sur la difficulté de l’exercice budgétaire qui attend le pays dans les années à venir. Mais ils appellent solennellement le Gouvernement et le Parlement à ne plus faire de la diplomatie la variable d’ajustement qu’elle a trop longtemps été mais de la considérer pour ce qu’elle est : un outil régalien essentiel à notre souveraineté dont la crédibilité dépend de l’engagement constant de la nation.

 

 

   TRAVAUX DE LA COMMISSION

Lors de leur réunion conjointe du mardi 29 septembre 2026, la commission des affaires étrangères et la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire ont entendu M. Karim Ben Cheikh et Mme Sophie Mette, rapporteurs de la mission d’information commune sur les moyens consacrés au volet diplomatique de notre réorientation stratégique.

Le compte rendu des débats sera publié prochainement.

L’enregistrement audiovisuel de cette réunion est disponible sur le site de l’Assemblée nationale.

 

   Liste des personnes auditionnées par les rapporteurs

(par ordre chronologique)

– M. Jérôme Bonnafont, ancien rapporteur général des États généraux de la diplomatie, actuellement Ambassadeur, représentant permanent de la France à l’ONU, et M. Alexandre Neymann, chef de cabinet

– M. Justin Vaïsse, ancien directeur du Centre d’analyse de prévision et de stratégie (CAPS), actuellement directeur du Paris Peace Forum

– M. Philippe Errera, premier directeur général de la Direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS), actuellement directeur Groupe, Développement international et relations institutionnelles de Safran

– M. Jean-Noël Barrot, ministre de l’Europe et des Affaires étrangères

– Ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE) – Direction générale de la mondialisation – Mme Anne Grillo, directrice générale

– France médias monde * – Mme Marie-Christine Saragosse, présidente‑directrice générale

– Centre d’analyse de prévision et de stratégie (CAPS) – M. Tristan Aureau, directeur

– Ministère de l’Europe et des affaires étrangères – Direction Afrique et océan indien – Mme Emmanuelle Blatmann, directrice

– Ministère de l’Europe et des affaires étrangères - Direction de l’Europe continentale – M. Brice Roquefeuil, directeur, et M. Henri Jullien, rédacteur

– Mme Anne-Cécile Robert, directrice adjointe du Monde Diplomatique

– M. Bertrand Badie, professeur émérite à l’Institut d’études politiques de Paris

– M. Jean-Louis Bourlanges, ancien président de la commission des affaires étrangères

– Ministère de l’Europe et des affaires étrangères – M. Martin Briens, secrétaire général, Mme Emmanuelle Lachaussee, directrice générale adjointe des affaires politiques et de sécurité, M. Alexandre Morois, directeur des affaires financières, Mme Laurence Bernardi, sous-directrice de la stratégie et de la synthèse budgétaires, et Mme Hélène Chatel, chargée de mission

– Ministère de l’Europe et des affaires étrangères – Direction des Nations unies, des organisations internationales, des droits de l’homme et de la francophonie – Mme Nathalie Broadhurst, directrice, M. Alexis Moreno, chargé de mission, M. Mehdi Dhib, sous-directeur NUOI/EG, Mme Nathalie Node, adjointe au sous-directeur NUOI/EG, et Mme Inès Belkoura, rédactrice NUOI/EG

– M. Manuel Lafont Rapnouil, ancien directeur du Centre d’analyse de prévision et de stratégie (CAPS) actuellement ambassadeur en Lettonie

– Cour des comptes – MM. Dominique Antoine, conseiller maître à la 4e chambre, rapporteur, Jacques Ténier, conseiller maître à la 4e chambre, contre‑rapporteur, et Florian Paret, conseiller référendaire en service extraordinaire à la 4e chambre

– Ministère de l’action et des comptes publics – Direction du Budget, 7e sous-direction – MM. Louis Pasquier de Franclieu, sous-directeur, et Thomas Caltagirone, chef du bureau des affaires étrangères et de l'aide au développement

– Ministère de l’Europe et des affaires étrangères – M. Benoît Guidée, directeur d’Asie et d’Océanie, et M. Aurélien Maillet, chargé de mission

– M. Pierre Vimont, ancien directeur de cabinet du ministre des affaires étrangères et ancien ambassadeur à Washington

– Ministère de l’Europe et des affaires étrangères – direction de la coopération de sécurité et de défense – M. Stéphane Richou, directeur

– Ministère de l’Europe et des affaires étrangères – Mme Alix Everard, directrice des Amériques et des Caraïbes, et M. Jérôme Audin, directeur adjoint

– M. Gérard Araud, ancien ambassadeur à Washington et ancien représentant permanent à l’ONU

– Ministère de l’Europe et des affaires étrangères – Direction Afrique du Nord et Moyen Orient – M. Romaric Roignan, directeur

– Ministère de l’Europe et des affaires étrangères – Direction générale de l’administration et de la modernisation – M. Julien Steimer, directeur général, et M. Alexandre Morois, directeur des affaires financières

 

   liste des personnes rencontrées PAR LES RAPPORTEURS

1.   Déplacement à Genève le 19 mars 2026

– Mission permanente :

Mme Céline Jurgensen, représentante permanente auprès de l’Office des Nations unies à Genève et des organisations internationales en Suisse

Mme Pauline Younes Moreno – Pôle droits de l’Homme

Mme Estelle Feriaud – Pôle Humanitaire

Mme Catherine Bobko, conseillère pour l’Organisation internationale du travail

M. Didier Chabert, conseiller pour l’Union internationale des télécommunications (UIT)

Mme Carole Bremeersch, conseillère pour l’Organisation mondiale pour la protection intellectuelle

Mme Amélie Schmitt – Pôle Santé

Mme Sarah Chachoua – Service presse/communication

– Organisations internationales :

M. Alexandre Vallet, chef du département des services spatiaux de l’UIT

M. Olivier Ray, chef de département mobilisation, mouvement et partenariats du Comité international de la Croix-Rouge CICR

M. Philippe Leclerc, directeur Europe du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés HCR

M. Yvan Hutin, directeur du département surveillance, prévention et contrôle de l'antibiorésistance à l’Organisation mondiale de la Santé

M. Vincent Bretin, directeur du département des Résultats, à l’UNITAID

Mme Céline Jurgensen, représentante permanente auprès de l’Office des Nations unies à Genève et des organisations internationales en Suisse

Mme Emmanuelle Ivanov-Durand, déléguée permanente auprès de l’Organisation mondiale du commerce

– Délégation permanente auprès de la conférence du désarmement :

Mme Anne Lazar-Sury, représentante permanente auprès de la Conférence du désarmement

Mme Alizée Semon, représentante permanente adjointe

2.   Déplacement à Bruxelles les 4 et 5 mai 2026

– Représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne :

M. Philippe Léglise-Costa, ambassadeur, représentant permanent

M. Michele Ferrari, conseiller « Antici »

Mme Canan Yldiz, conseillère, présence française dans les Institutions européennes

Mme Mathilde Félix-Paganon, ambassadrice, représentante permanente de la France auprès du Comité politique et de sécurité (COPS)

– Conseillers de la Représentation permanente de l’UE sur les enjeux européens de la politique de coopération et développement :

Mme Florence Levy, conseillère de la RP, politique de développement, humanitaire

M. Victor Queudet, conseiller en charge de la Stratégie Global Gateway et groupe « Droits de l'homme » (COHOM)

M. Jérôme Heitz, directeur du bureau d’Expertise France auprès de l’UE,

Mme Mélanie Charotte, chargée de mission, Agence française de développement auprès de l’UE

– Organisation du traité de l'Atlantique nord (OTAN) :

M. David Cvach, ambassadeur, représentant permanent

Mme Julie Thisse, représentante permanente adjointe

M. Pierre Dubouchet, conseiller

– Service européen pour l’action extérieure :

M. Gurvan Le Bras, chef adjoint de la division pour la prévision stratégique

M. Charles Fries, Ambassadeur, Secrétaire général adjoint chargé de la paix, de la sécurité et de la défense

– Parlement européen :

M. Bernard Guetta, député européen, (FR-Renew), membre de la commission des Affaires étrangères