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N° 1626

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 30 janvier 2019.

 

RAPPORT DINFORMATION

DÉPOSÉ

en application de larticle 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES

en conclusion des travaux de la Mission dévaluation et de contrôle (MEC) (1)
sur les outils publics encourageant linvestissement privé
dans la transition écologique

 

ET PRÉSENTÉ PAR

Mme Bénédicte Peyrol, M. Christophe Bouillon,

 

Députés

——

Mme Amélie de Montchalin, M. Patrick HETZEL,

Présidents.

 

 

 

 

 

 

(1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

La mission dévaluation et de contrôle est composée de : Mme Amélie de Montchalin et M. Patrick Hetzel, co-présidents, Mme Bénédicte Peyrol, M. Christophe Bouillon, co-rapporteurs, M. Éric Woerth, président de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, M. Joël Giraud, rapporteur général, MM. Saïd Ahamada, Éric Alauzet, Jean-Noël Barrot, Éric Coquerel, François Cornut-Gentille, Jean-Paul Dufrègne, Mme Perrine Goulet, M. François Jolivet, Mme Lise Magnier, M. Jean-François Parigi, Mme Valérie Rabault, M. Benoît Simian.

 


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SOMMAIRE

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Pages

SynthÈse du rapport et des propositions

1. Principales recommandations

2. Tableau récapitulatif détaillé

Introduction

I. La transition Écologique impose de rÉorienter  une part significative des investissements privÉs

A. Les investissements dans la transition Écologique sont encore insuffisants

1. Une trajectoire européenne à consolider

2. En France, un écart aux besoins de 10 à 30 milliards deuros par an

B. Lutilisation du levier fiscal doit Être amÉliorÉe

1. Une trajectoire carbone crédible et acceptable à redéfinir

2. Un soutien trop marqué à la consommation dénergie carbonée

3. Intégrer davantage les externalités négatives dans la fiscalité incitative

C. Le changement climatique : un risque pour le système financier

1. Linstitution dun réseau des banques centrales et superviseurs pour le verdissement du système financier

2. Lévaluation des risques propres au système bancaire français

II. Essentiels aux secteurs de la transition Écologique et À linnovation, les financements publics doivent Être CONFORTÉs

A. Une prioritÉ des Programmes dinvestissements davenir

1. Des modes dintervention répondant aux différents besoins identifiés

2. Un effet dentraînement objectivable, des résultats significatifs

3. Une priorité à maintenir dans le cadre du grand plan dinvestissement (GPI)

B. Financement des énergies renouvelables : des engagements considÉrables, un suivi sur la durÉe à amÉliorer

1. Les soutiens publics ont amélioré la compétitivité des énergies renouvelables

2. Une part élevée de la dépense publique couvre des engagements passés

3. Accroître les garanties de maîtrise des coûts

C. Améliorer la cohérence et limpact des financements publics

1. Les procédures budgétaires nationales doivent mieux intégrer les engagements internationaux en faveur de l’environnement

2. Objectiver la stratégie industrielle de lÉtat pour la transition énergétique, en particulier en matière dénergies renouvelables

3. Explorer les mécanismes innovants de partenariat public-privé

4. Doter les collectivités territoriales de leviers réglementaires et fiscaux de la transition écologique

5. Orienter loffre privée par la commande publique

D. Des appuis sectoriels indispensables À linvestissement dans des bÂtiments et des mobilitÉs sobres en carbone

1. Des soutiens importants à linvestissement dans la rénovation énergétique des logements

2. Solvabiliser linvestissement privé dans léconomie dénergie des bâtiments

3. Encourager les financements gagés par les économies dénergie

4. Conforter la dynamique des aides à lacquisition de véhicules propres

III. UN RÔLE STRATÉGIQUE DANS LÉMERGENCE DE LA « FINANCE VERTE »

A. Une rÉglementation pionniÈre en matiÈre de reporting climatique

1. Les effets structurants des dispositions de larticle 173 de la loi pour la transition énergétique et la croissance verte

2. Identifier, diffuser et garantir lintégrité des « actifs verts »

B. Faire de la « finance Verte » une rÉalitÉ tangible pour nos concitoyens

1. Simplifier l’accès des épargnants individuels aux placements verts

2. Mieux identifier les crédits durables accordés par les banques

3. Utiliser les leviers de la réglementation financière pour renchérir le coût des projets les plus carbonés

Examen en commission

Annexe 1 : liste des personnes auditionnÉes

Annexe 2 : consultation citoyenne


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   SynthÈse du rapport et des propositions

L’accord signé à Paris le 12 décembre 2015 dans le cadre de la COP 21 traduit l’engagement des États signataires à contenir l’élévation de la température moyenne de la planète « nettement en dessous de deux degrés Celsius par rapport aux niveaux préindustriels ». Pour atteindre cet objectif, un effort massif d’investissements, publics et privés, doit être réalisé dans la transition écologique.

Les projections soulignent cependant la faiblesse de l’investissement mondial au regard des objectifs de transition écologique. Celui-ci atteint 681 milliards de dollars américains par an, soit seulement 4 % des investissements mondiaux et légèrement plus que les subventions publiques aux énergies fossiles.

Une stratégie de limitation du réchauffement climatique et de gestion des conséquences attendues du réchauffement en cours impliquerait de porter ces investissements à des niveaux beaucoup plus élevés.

En France, le besoin d’investissement est estimé entre 10 et 30 milliards d’euros supplémentaires, principalement en réorientant vers la transition écologique des investissements qui n’y sont pas aujourd’hui favorables.

L’État ne pouvant réaliser seul un tel effort, la mobilisation de linvestissement privé doit devenir un axe essentiel des ambitions climatiques de la France.

Cependant, la stratégie nationale bas-carbone (SNBC) et la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) ne sont pas aujourd’hui adossées à une estimation des besoins d’investissements par secteurs, ni à leur déclinaison entre financements publics et privés. Il est pourtant indispensable de fournir aux acteurs industriels les jalons d’un « plan d’affaires » de la transition, chiffrant les besoins par secteur thématique et donnant une visibilité sur les engagements publics et privés, dans le cadre d’une politique industrielle renouvelée.

Les pouvoirs publics disposent en outre d’un outil structurant consistant à faire entrer un « prix du carbone » dans les estimations de rentabilité des investissements.

La visibilité à long terme sur le coût des émissions de gaz à effet de serre (GES) est un déterminant essentiel des décisions dinvestissements dans la transition écologique.

Ce facteur paraît crucial pour assurer la rentabilité à terme de nombreux projets d’investissements dans les énergies renouvelables, dans les bâtiments à basse consommation et dans les mobilités sobres.

À cette fin, les travaux engagés en France il y a plus de 10 ans dans le cadre de la commission Quinet ([1]) ont permis de construire une « valeur tutélaire du carbone » déterminant un prix du carbone permettant d’atteindre l’objectif de diviser par quatre le niveau des émissions de GES entre 1990 et 2050.

La définition des bons vecteurs de tarification du carbone a cependant été difficile, de la censure par le Conseil constitutionnel du premier projet de « contribution carbone » ([2]) aux conflits occasionnés par la mise en œuvre de la trajectoire ascendante de la « contribution climat énergie » (CCE), composante des taxes intérieures de consommation sur les combustibles fossiles, engagée depuis la loi de finances pour 2014.

Malgré l’annulation de cette trajectoire carbone par la loi de finances pour 2019, une cible de 100 euros par tonne de CO2 en 2030 demeure fixée dans notre droit positif, établie par l’article 1er de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique et la croissance verte.

Le grand débat national engagé par le président de la République doit permettre de faire le point sur les leviers permettant d’asseoir la crédibilité dune trajectoire de prix du carbone et, plus largement, de l’ensemble des composantes de la fiscalité écologique, afin de préserver lefficience du signal-prix sur linvestissement privé.

Alors même que, selon la Cour des comptes ([3]), le montant des dépenses fiscales favorables au développement durable (4,9 milliards d’euros en 2015) diminue depuis 2010 et devient inférieur à celui, croissant, des dépenses fiscales défavorables (6,9 milliards d’euros en 2015), la fiscalité écologique doit trouver sa place au centre du système fiscal et non pas comme une pièce rapportée.

Plutôt que d’ajouter des strates supplémentaires à notre fiscalité, il convient de refondre le système fiscal dans son ensemble en plaçant, en son cœur, nos objectifs de transition écologique, à l’exemple de la réforme conduite par la Suède depuis le début des années 1990 et poursuivie sur la durée.

Pour garantir l’acceptabilité de la fiscalité du carbone, son incidence sur les niveaux de revenus et sur le pouvoir d’achat des ménages doit être entièrement réexaminée.

Les effets antiredistributifs doivent être compensés et les accompagnements à la transition écologique doivent être pleinement intégrés aux modalités d’accompagnement social et aux aides sociales.

Une approche progressive doit permettre de prendre en compte l’ensemble des effets sur les acteurs économiques et de les accompagner pour investir dans la sobriété carbone ou la réduction de leurs impacts sur la biodiversité.

Cette mise en cohérence doit être pensée en fonction du niveau de chaque politique environnementale, incluant un échelon local, incontournable, qui a trop souvent constitué l’angle mort des réformes engagées à ce jour.

Au premier chef, laction publique doit aider les ménages à retrouver des marges de manœuvre afin quils puissent investir dans la rénovation énergétique de leurs logements et dans des mobilités individuelles moins émissives en GES.

La réduction de la consommation énergétique des logements représente un levier majeur de mobilisation de l’investissement privé dans la transition énergétique. Les aides sont aujourd’hui nombreuses : une meilleure articulation des dispositifs est possible, par exemple en alignant leurs critères d’éligibilité.

Par ailleurs, l’incitation publique devant rechercher la plus grande efficience possible, il est impératif de réduire les effets d’aubaine de certaines mesures fiscales. Les ménages modestes doivent être les premiers bénéficiaires des aides, ce qui n’est actuellement pas le cas pour certains dispositifs.

Dès lors, les rapporteurs souhaitent voir émerger une solution de financement simple, agrégeant les différents dispositifs et réduisant au minimum le reste à charge pour les ménages modestes.

La rénovation globale doit être privilégiée, dans la mesure où elle permet d’atteindre la plus grande performance énergétique et évite les effets d’aubaine liés au soutien public à des opérations de rénovation peu performantes.

Les ménages doivent être accompagnés au cours dun véritable parcours de rénovation de leur logement. Cet accompagnement doit être renforcé par le service public de la performance énergétique de lhabitat et complété par le développement des sociétés de tiers-financement, à linitiative des collectivités territoriales.

L’incitation à la rénovation des logements sera d’autant plus forte que ces travaux pourront être valorisés dans le patrimoine des ménages, par un prix plus élevé au moment de la vente du bien ou par une modulation des impôts liés à la détention ou à la cession du patrimoine. L’exclusion du marché locatif des biens immobiliers les moins performants du point de vue énergétique pourrait également être envisagée à moyen terme.

Le renouvellement des mobilités privées impose de conforter la dynamique de la prime à la conversion, de mieux évaluer les effets, sur les flux d’acquisition de véhicules, du dispositif de bonus-malus automobile, et de poursuivre la mise en cohérence la fiscalité sur les biocarburants.

Le système financier est appelé à jouer un rôle déterminant pour mobiliser linvestissement privé dans la transition énergétique. Le changement climatique regroupe à la fois des risques physiques liés au développement des catastrophes naturelles et des risques de transition liés à la pénalisation des investissements dans les ressources fossiles, en raison de l’évolution du prix du carbone ou de nouvelles normes contraignantes.

Le changement climatique constitue ainsi une nouvelle catégorie de « risque systémique » pour lensemble des acteurs financiers, ce qui justifie l’intervention des institutions de régulation et de supervision financière.

Face à ce risque, les méthodes de reddition de comptes en matière climatique des acteurs privés se développent et ont joué un rôle structurant dans l’évaluation de la performance extra-financière des investisseurs privés. La France a joué un rôle moteur avec l’adoption de l’article 173 de la loi du 17 août 2015 précitée. Ces exigences peuvent être étendues à l’ensemble des entreprises, en renforçant la portée des mesures de transparence, notamment sur la part des investissements allant à l’encontre de la transition écologique. Les agences de notation financière doivent également mieux intégrer les stratégies climat des entreprises dans leurs évaluations.

Les régulateurs nationaux des marchés financiers devront veiller à la pérennité de ce système essentiel de transparence sur les investissements des acteurs privés. En France, l’Autorité des marchés financiers doit être dotée de nouvelles compétences de suivi régulier et formalisé des contributions des acteurs du reporting climat, dans le cadre d’un observatoire de l’article 173, ainsi que d’une mission de veille de la qualité de l’information fournie par les investisseurs sur leurs stratégie bas-carbone et de gestion des risques liés aux effets du changement climatique.

Les obligations vertes tendent à se développer à l’initiative des pouvoirs publics. Leur usage spécifiquement délimité et des obligations de reporting en font un aiguillon en faveur du développement d’investissements dans la transition écologique. Pour favoriser leur développement, les rapporteurs proposent de renforcer les garanties contre lalibi vert par un processus daccréditation des audits externes.

Le rôle moteur de la France sur le sujet doit participer à la définition d’un standard européen. Enfin, la finance verte sera d’autant plus efficace qu’elle se rapprochera du citoyen. À cette fin les rapporteurs souhaitent que l’information de l’épargnant sur l’usage durable qui est fait de son épargne soit renforcée.

L’offre de produits d’épargne durables pourra être accrue par le verdissement des produits de l’épargne réglementée et par l’instauration d’une obligation de présenter une offre de financements verts au moment de la souscription de contrats d’assurance-vie. Le développement du financement participatif constitue également un levier d’adhésion à la transition écologique.

La « finance verte » doit se concrétiser dans l’activité de détail des réseaux bancaires. Elle est essentielle pour diffuser les produits d’épargne alignés sur les enjeux climatiques ; en la matière un effort de formation des conseillers des agences bancaires doit être engagé. Les banques doivent également mieux identifier l’impact climatique de leurs prêts et peuvent y être incitées par un bonus/malus prudentiel qui adapte les exigences de fonds propres en fonction de la part des prêts favorables ou défavorables à la transition bas-carbone dans les portefeuilles de prêts bancaires.

Les financements accordés par lÉtat et les acteurs publics en matière de transition écologique doivent pleinement intégrer leur effet de mobilisation de linvestissement privé afin daméliorer lefficience de la dépense publique en réduisant les effets daubaine.

Les programmes d’investissements d’avenir (PIA), qui ont pris en compte, dès l’origine, des critères environnementaux, font l’objet d’une évaluation ex ante et ex post qui permet de garantir un réel effet d’entraînement. Les rapporteurs appellent aujourd’hui à sanctuariser les crédits dédiés spécifiquement à la transition écologique, et à prévoir un nouveau PIA afin de couvrir le besoin en financement qui se fera jour à partir de 2020.

Dans cette même perspective, le soutien public aux énergies renouvelables doit accroître ses garanties de maîtrise des coûts. Les procédures de mise en concurrence doivent être privilégiées pour les installations les plus importantes, notamment en matière d’éolien, afin de réduire les coûts de soutien. Une véritable politique industrielle liée aux filières des énergies renouvelables doit se développer, afin de favoriser lémergence dacteurs français sur lensemble de la chaîne de valeurs.

Aux côtés de l’État, les collectivités territoriales jouent un rôle déterminant dans la déclinaison et la diffusion des objectifs nationaux en matière climatique. La loi leur confie aujourd’hui un rôle majeur dans la planification territoriale, qui suppose des moyens importants : les conditions du pilotage et du financement de la transition écologique doivent donc figurer au premier plan de la réforme à venir des ressources et des compétences des collectivités territoriales.

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1.   Principales recommandations

Les rapporteurs formulent donc les recommandations structurantes suivantes :

1. Assumer le rôle stratégique des pouvoirs publics dans la transition écologique

– Adosser la stratégie nationale bas-carbone (SNBC) et la programmation pluriannuelle de lénergie (PPE) à une estimation des besoins dinvestissements par secteurs et à leur déclinaison entre financements publics et privés.

– Clarifier les objectifs de politique industrielle de l’État en matière d’énergies renouvelables et prolonger l’appui de l’État à l’innovation et au déploiement des technologies et procédés de la transition écologique, en définissant de véritables stratégies de filière.

– Articuler les objectifs nationaux et territoriaux en dotant les acteurs locaux de leviers de liberté dans les modalités de mise en œuvre et en évitant les doublons entre les différents opérateurs de l’État et entre collectivités territoriales.

– Instituer un espace de discussion afin de vérifier que le plan de financement est cohérent avec le plan d’investissements et en rendre compte au Parlement dans le cadre des discussions budgétaires ou du « Printemps de l’évaluation ».

2. Garantir la cohérence et l’acceptabilité de la fiscalité environnementale

– Afin de donner plein effet au « signal-prix » indispensable pour rentabiliser les investissements dans la transition écologique, placer la fiscalité environnementale au cœur de la réforme fiscale.

– Évaluer lensemble de ses effets redistributifs, entre les ménages et les entreprises, et entre les différentes catégories de ménages, et financer les accompagnements à la transition écologique de façon intégrée aux modalités d’accompagnement social et aux aides sociales.

– Fixer un horizon d’extinction des dépenses fiscales défavorables à la transition écologique (par exemple 10 ans) et engager leur réduction progressive, afin de donner aux parties prenantes une visibilité sur les conséquences et sur les stratégies d’adaptation à mettre en œuvre, particulièrement en matière d’investissements à engager pour réduire leur dépendance aux énergies fossiles.

3Conforter et renouveler les mécanismes de soutiens publics des investissements des ménages dans la rénovation énergétique des logements et dans lacquisition de véhicules propres

– Engager, à l’occasion du projet de loi de finances pour 2020, la transformation du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) en prime mieux ciblée vers les ménages modestes, les locataires et les copropriétés et incluant l’audit énergétique et une partie de la maîtrise d’œuvre dans le champ des dépenses éligibles.

– Appuyer le développement des sociétés de tiers financement de la rénovation énergétique des logements en expertisant, sur la base d’une analyse de performance de leurs portefeuilles de créances, les modalités de leur refinancement par la constitution d’actifs verts issus de ces créances.

– Compléter les indicateurs de performance du compte d’affectation spéciale Aide à l’acquisition de véhicules propres afin de mesurer l’incidence des niveaux de malus et des niveaux d’aides sur les flux d’achat selon les différentes catégories de véhicules neufs, ainsi que leurs effets redistributifs selon les ménages et les territoires.

4. Prolonger les initiatives pionnières engagées par la France en matière de « finance verte »

– Développer les obligations de transparence sur limpact environnemental des investissements des entreprises et des placements financiers, en promouvant les approches qui tiennent compte de l’ensemble des postes d’émissions de gaz à effet de serre et en développant les indicateurs d’alignement sur une trajectoire 2 °C.

– Doter l’Autorité des marchés financiers (AMF) de compétences de suivi régulier et formaliser des contributions des acteurs du reporting climat, dans le cadre d’un « observatoire de l’article 173 », ainsi que d’une mission de veille de la qualité de l’information fournie par les investisseurs sur leurs stratégies bas-carbone et de gestion des risques liés aux effets du changement climatique.

– Clarifier la question du « partage des coûts » de l’analyse de l’impact climatique des activités entre les émetteurs (entreprises) et les investisseurs institutionnels et favoriser l’émergence de bonnes pratiques pour consolider le modèle économique du secteur de l’audit environnement et climat.

– Promouvoir les critères du label public Transition écologique et énergétique pour le climat (TEEC) pour contribuer à la définition d’un écolabel européen et rapprocher les instances de pilotage et engager des démarches communes avec le label Investissement socialement responsable (ISR), afin de jeter les bases d’une fusion de ces labels.

– Peser dans les négociations engagées au plan européen, à la suite de la présentation du plan de la commission européenne : Financer la croissance durable afin de :

- renforcer les garanties contre l’« alibi vert » par un processus d’accréditation des audits externes attestant de l’emploi de financements issus des green bonds et en apportant les garanties d’absence de conflits d’intérêts entre activités de conseil et d’audit ;

- faire que les agences de notation financière tiennent compte des stratégies climat des entreprises ;

- diffuser des indices financiers de référence « bas-carbone » et à « bilan carbone positif » ;

- instituer un « malus prudentiel » qui accroîtrait les exigences en fonds propres pour les établissements financiers détenant ou proposant des actifs défavorables à la transition écologique et expertiser la mise en œuvre d’un « bonus prudentiel » ;

- adapter les normes comptables, par exemple avec la création d’une prime climatique pour l’actualisation de tout projet d’investissement ou de financement, modulée en fonction de l’empreinte carbone du projet.

– Simplifier l’accès des épargnants individuels aux placements verts :

- en réformant l’épargne réglementée pour proposer un nouveau produit d’épargne verte ;

- en renforçant l’information communiquée sur une base individuelle aux épargnants sur l’utilisation de leur épargne pour le soutien au développement durable ;

- en instituant l’obligation de présenter une offre de financements verts labellisés lors de toute nouvelle souscription d’un contrat d’assurance-vie exprimé en unités de compte.


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2.   Tableau récapitulatif détaillé

Ces recommandations se déclinent dans les mesures détaillées figurant dans le tableau suivant

 

Recommandation structurante

Mesures attachées

Échelles de mise en œuvre

 

I. Assumer le rôle stratégique des pouvoirs publics dans la transition écologique

 

Placer la transition écologique au cœur de la politique industrielle

Adosser la stratégie nationale bas-carbone (SNBC) et la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) à l’estimation sectorielle des besoins d’investissements et sa déclinaison entre financements publics et privés

National

Territorial

Instituer un espace de discussion afin de vérifier que le plan de financement est cohérent avec le plan d’investissements et en rendre compte au Parlement dans le cadre des discussions budgétaires ou du « Printemps de l’évaluation »

National

Territorial

 

Gouvernement / Parlement

Associer systématiquement des objectifs de politique industrielle à la déclinaison des objectifs de transition écologique et énergétique issus de la PPE et de la SNBC

National

Territorial

Clarifier les objectifs de politique industrielle de l’État en matière d’énergies renouvelables et prolonger l’appui de l’État à l’innovation et au déploiement des technologies et procédés de la transition écologique, en définissant de véritables stratégies de filières

National

Territorial

Articuler les objectifs nationaux et territoriaux en dotant les acteurs locaux de leviers de liberté et en évitant les doublons entre les différents opérateurs de l’État et entre collectivités territoriales

National

Territorial

Sur le modèle du Panorama des investissements climat, procéder à une estimation des investissements publics et privés existants au titre de la protection de la nature et de l’environnement et évaluer les investissements publics et privés nécessaires pour atteindre nos objectifs de préservation de la biodiversité

National

Territorial


Préserver l’investissement public dans les filières de la transition écologique

 

En lien avec les travaux de l’OCDE, construire le prochain budget de l’État en intégrant les exigences de budgétisation verte (Green budgeting) en loi de finances

International

National

 

Gouvernement / Parlement

Sanctuariser les crédits des programmes d’investissements d’avenir (PIA) et du grand plan d’investissement (GPI) consacrés directement au développement durable afin de préserver le caractère prioritaire donné à l’investissement dans la transition écologique

National

Territorial

Harmoniser les critères d’évaluation de l’impact environnemental des projets entre différents opérateurs de PIA, en amont et en aval des projets financés, notamment en objectivant et simplifiant les critères d’écoconditionnalité

National

Territorial

Procéder au suivi spécifique des retours financiers pour l’État provenant des programmes d’investissement d’avenir liés à la transition écologique et les consacrer au financement de nouveaux investissements

National

 

Gouvernement / Parlement

Mettre en place à l’horizon 2020 un PIA 4 afin de ne pas causer de discontinuité dans le soutien à l’innovation dans la transition écologique

National

 

Gouvernement / Parlement

Conformément aux préconisations de la mission Canfin – Zaouti, rassembler les équipes spécialisées dans les leviers de financement innovants et le partenariat avec les acteurs privés de la CDC, de BPI France, de l’ADEME et de l’AFD au sein d’une structure unifiée : France transition et lui confier la conduite d’un « plan Juncker vert à la française » visant à maximiser l’effet d’entraînement sur les investissements du secteur privé en y consacrant une première ligne de financements dès la loi de finances pour 2020

National

Territorial

Renforcer l’ambition et le contrôle parlementaire en matière d’énergies renouvelables

 

Renforcer le rôle du Parlement dans la détermination des objectifs et des volumes financiers à mobiliser en matière d’énergies renouvelables en soumettant la programmation pluriannuelle de l’énergie à son approbation par le biais d’une loi spécifique et en incorporant un plafond de dépenses de soutien annuel à ces énergies en loi de finances

 

National

 

Gouvernement / Parlement

Introduire une comptabilité des engagements pluriannuels, d’une durée suffisamment longue, permettant de suivre les engagements de l’État en matière d’énergies renouvelables

National

 

Gouvernement / Parlement

Identifier une instance chargée d’éclairer le Gouvernement sur les implications industrielles de sa politique énergétique et la doter de moyens lui permettant de réaliser des projections de coûts, en renforçant par exemple le rôle du Conseil national de l’industrie et de ses comités stratégiques de filière

National

Territorial

Revoir à la hausse les moyens du fonds chaleur dans le cadre de la nouvelle PPE et en tirer les conséquences lors de l’adoption des crédits de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) en loi de finances, en l’adaptant au niveau de renchérissement relatif des technologies carbonées

National

 

Gouvernement / Parlement

 

II. Garantir la cohérence et l’acceptabilité de la fiscalité environnementale

Rendre crédible la fiscalité écologique afin de donner son plein effet au « signal-prix » indispensable pour rentabiliser donc déclencher les investissements dans la transition écologique

Rétablir les conditions de l’acceptabilité de la tarification carbone, en plaçant la fiscalité écologique au cœur d’une réforme fiscale d’ensemble

National -

Territorial

Rendre lisible l’emploi de la fiscalité écologique, au niveau national comme au niveau local, en fonction des acteurs qui portent les politiques de transition écologique

National -

Territorial

Analyser les effets antiredistributifs de la hausse du prix du carbone et élaborer des aides à la transition à destination des ménages affectés en pleine complémentarité avec les aides sociales

National -

Territorial

Fixer un horizon d’extinction des dépenses fiscales défavorables à la transition écologique (par exemple 10 ans) et engager leur réduction progressive, afin de donner aux parties prenantes une visibilité sur les conséquences et sur les stratégies d’adaptation à mettre en œuvre, particulièrement en matière d’investissements à engager pour réduire leur dépendance aux énergies fossiles

International-

National –

Territorial


 

III. Conforter et renouveler les mécanismes de soutiens publics des investissements des ménages dans la sobriété carbone

Renouveler les outils d’incitation à la rénovation énergétique des bâtiments

 

Engager, à l’occasion du projet de loi de finances pour 2020, la transformation du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) en prime mieux ciblée vers les ménages modestes, les locataires et les copropriétés et incluant l’audit énergétique et une partie de la maîtrise d’œuvre dans le champ des dépenses éligibles

National

 

Gouvernement / Parlement

Faire évoluer les mécanismes fiscaux pour inciter à la rénovation par bouquet de travaux dans le cadre d’un parcours de rénovation énergétique

National

Gouvernement / Parlement

Généraliser le service public de l’efficacité énergétique pour renforcer l’accompagnement des ménages dans la rénovation de leur logement, à la fois en amont et en aval du processus

National

Territorial

 

Pérenniser le financement du programme « Habiter mieux » dans le cadre du budget de l’État et stabiliser la réglementation de ce programme durant la période couverte par les objectifs pluriannuels des plans de rénovation énergétique

National

 

Gouvernement / Parlement

Étudier la mise en place de dispositions fiscales incitatives pour dynamiser le marché du crédit-bail immobilier

National

Gouvernement / Parlement

Développer les mécanismes de financement gagés par des économies d’énergie

 

Appuyer le développement des sociétés de tiers-financement de la rénovation énergétique des logements en expertisant, sur la base d’une analyse de performance de leurs portefeuilles de créances, les modalités de leur refinancement par la constitution d’actifs verts issus de ces créances

National

Territorial

 

Mettre à l’étude un dispositif de modulation de la fiscalité appliquée en cas de mutation des biens immobiliers en fonction de la performance énergétique du logement

National

 

Gouvernement / Parlement

Étudier les modalités d’interdiction à long terme de la mise en location de logements trop peu performants au point de vue énergétique

National

 

Gouvernement / Parlement


Soutenir la reconversion du parc automobile

 

Conforter la dynamique budgétaire de la prime à la conversion afin d’accélérer le retrait de véhicules très polluants

National

Territorial

Compléter les indicateurs de performance du compte d’affectation spéciale Aide à l’acquisition de véhicules propres afin de mesurer l’incidence des niveaux de malus et des niveaux d’aides sur les flux d’achat selon les différentes catégories de véhicules neufs (essence ou diesel), ainsi que leurs effets redistributifs selon les ménages et les territoires

National

 

Gouvernement / Parlement

Mettre en cohérence l’ensemble de la fiscalité liée aux biocarburants et en déployer des aides à l’acquisition de boîtiers de conversion des véhicules

National

Territorial

 

IV. Prolonger les initiatives pionnières engagées par la France en matière
de « finance verte »

Prendre la mesure de la dimension systémique des risques financiers liés au dérèglement climatiques

Évaluer les conséquences du changement climatique sur l’équilibre des systèmes d’assurance et les risques de transmission sur les autres acteurs financiers

International, Européen,

National

Dans le cadre du Réseau des banques centrales et superviseurs pour le verdissement du système financier diffuser les meilleures pratiques de réduction de l’exposition des banques aux risques de transition liés aux activités financées par leurs prêts

International, Européen,

National

Renforcer les exigences de transparence sur l’impact environnemental des investissements

Développer les approches de reporting climat qui tiennent compte de l’ensemble des postes d’émissions de gaz à effet de serre et l’usage d’indicateurs d’alignement sur une trajectoire 2 °C

National

Demander aux entreprises et aux investisseurs de publier la part de leurs investissements concourant à la transition écologique (actifs « verts ») ainsi que la part des investissements qui y font obstacle (actifs « marron »)

National

Soutenir le développement de l’initiative ACT (Assessing low Carbon Transition) conduite par l’ADEME

International

National

Inclure l’ensemble des formes juridiques d’entreprises dans le périmètre de l’article 173 de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte

National


 

Clarifier la question du « partage des coûts » de l’analyse de l’impact climatique des activités entre les émetteurs (entreprises) et les investisseurs institutionnels et favoriser l’émergence de bonnes pratiques pour consolider le modèle économique du secteur de l’audit environnement et climat

Européen

National

Doter l’AMF de compétences de suivi régulier et formaliser des contributions des acteurs du reporting climat, dans le cadre d’un « observatoire de l’article 173 », ainsi que d’une mission de veille de la qualité de l’information fournie par les investisseurs sur leurs stratégies bas-carbone et de gestion des risques liés aux effets du changement climatique

Européen

National

Intégrer explicitement la prise en compte du risque climatique dans le processus annuel d’évaluation des banques (« SREP »)

National

Étendre les obligations de l’article 173 aux activités de prêt et d’intermédiation financière des banques à partir des meilleures pratiques existantes, en tenant compte de la capacité des établissements financiers à mettre en œuvre ces obligations

National

Peser dans la mise en œuvre du Plan d’action de la Commission européenne : Financer la croissance durable

 

Exiger des agences de notation financière qu’elles tiennent compte des stratégies climat des entreprises

Européen

National

Diffuser des indices financiers de référence « bas-carbone » et à « bilan carbone positif »

Européen

National

Instituer un « malus prudentiel » pour accroître les exigences en fonds propres des établissements financiers détenant ou proposant des actifs défavorables à la transition écologique et expertiser la mise en œuvre d’un « bonus prudentiel »

Européen

National

Adapter les normes comptables, par exemple avec la création d’une prime climatique pour l’actualisation de tout projet d’investissement ou de financement, modulée en fonction de l’empreinte carbone du projet

Européen

National

Lever les freins à la diffusion des obligations vertes

Promouvoir la démarche engagée par la France dans le cadre de l’OAT verte afin de continuer à accroître le volume des obligations vertes souveraines, et établir une « taxonomie » européenne exigeante des actifs verts

Européen

National

Lever la distorsion des coûts de transaction entre les obligations vertes et les autres obligations en accroissant les exigences de reporting au regard de la transition écologique de l’ensemble des obligations émises

Européen

National

Renforcer les garanties contre l’« alibi vert » par un processus d’accréditation des audits externes attestant de l’emploi de financements issus des green bonds et en apportant les garanties d’absence de conflits d’intérêts entre activités de conseil et d’audit

Européen

National

Conforter les labels publics de l’investissement vert

Promouvoir les critères du label TEEC pour contribuer à la définition d’un écolabel européen

Européen

National

Rapprocher les instances de pilotage et engager des démarches communes entre les labels TEEC et ISR, afin de jeter les bases d’une fusion de ces labels

National

Financer des mesures de communication et d’appui à la distribution des investissements labellisés

National

Faire de la finance verte une réalité tangible pour les épargnants

Définir le calendrier d’une refonte globale du livret A en le fusionnant avec le livret de développement durable et solidaire dans un nouveau produit d’épargne verte, au plafond relevé

National

Renforcer l’information communiquée sur une base individuelle aux épargnants concernant l’utilisation de leur épargne pour le soutien au développement durable

National

Adresser aux épargnants une information précise et intelligible sur l’emploi, au regard des objectifs de transition écologique, des investissements issus des fonds généraux des assureurs-vie

Européen

National

Instituer l’obligation de présenter une offre de financements verts labellisés lors de toute nouvelle souscription d’un contrat d’assurance-vie exprimé en unités de compte

Européen

National

Conforter la contribution du financement participatif en sécurisant la publicité pour les plateformes de financement participatif labellisées

National

Révisant les critères d’attribution de bonus tarifaire en cas de financement participatif de projets d’énergies renouvelables

National

Introduire des dispositifs de soutien pour des projets liant transition écologique et proximité de l’infrastructure mais qui ne relèveraient pas de la production directe d’énergies renouvelables

National


—  1  —

   Introduction

Alors que les premiers travaux du groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) alertant sur le risque du réchauffement remontent à près de trente années, l’élaboration et le déploiement d’instruments financiers favorables à la réduction de l’empreinte de l’économie sur le climat sont beaucoup plus récents.

Le développement de cette « finance climat » résulte d’un triple phénomène de renforcement de la question climatique dans les débats publics, d’alignement progressif des acteurs économiques, puis financiers, sur ces enjeux, en partie par opportunité économique, et de renforcement des capacités de mesure des externalités positives et négatives des comportements humains : ces dernières font désormais l’objet de travaux scientifiques nombreux.

Ils ont trouvé une traduction politique marquante avec l’organisation des conférences des parties (COP) à la convention-cadre des Nations unies sur le changement climatique (CCNUCC), conduisant, le 12 décembre 2015, à l’adoption de l’accord de Paris. L’article 2 de ce traité international établit l’engagement des États signataires à « rendre les flux financiers compatibles avec un profil dévolution vers un développement à faible émission de gaz à effet de serre et résilient aux changements climatiques », afin de contenir l’augmentation de la température moyenne de la planète « nettement en dessous de deux degrés Celsius par rapport aux niveaux préindustriels ».

Le contenu de la « croissance verte »  doit également s’inscrire dans le cadre, plus large, des objectifs de développement durable (ODD) du Programme de développement durable à l’horizon 2030, adoptés lors du Sommet des Nations Unies de septembre 2015, et qui mettent en relation les combats contre le changement climatique et contre les inégalités.

Depuis la loi du 13 avril 2015 visant à la prise en compte de nouveaux indicateurs de richesse dans la définition des politiques publiques ([4]), dite loi Sas, la France dispose ainsi de nouveaux outils pour questionner, au regard d’indicateurs d’inégalités, de qualité de vie et de développement durable, nos choix d’investissements publics et nos politiques d’orientation des activités privées. À cette aune, pour que la croissance verte ne relève pas du mythe, les changements doivent être profonds.

Pour atteindre lobjectif fixé par la COP 21, un effort massif dinvestissement doit être réalisé pour la transition écologique : les acteurs publics et privés sont appelés à jouer un rôle déterminant.

Pour être soutenable, donc acceptable, cette transition écologique est de même indissociable de mesures sociales de transition.

La diminution des marges budgétaires et la transformation de la société ont congédié l’époque de la planification autoritaire : les acteurs publics, et lÉtat au premier rang, ne sauraient assumer seuls les investissements en faveur dun système plus durable, mais peuvent agir sur le marché et léconomie privés par une multitude d’outils qui font l’objet du présent rapport.

La question ne se pose pas nécessairement en termes de « plus dinvestissements », mais plutôt de « meilleurs investissements ».

De fait, la question des besoins d’investissements ne peut être appréhendée qu’au regard de leur efficacité réelle sur la réduction des émissions des gaz à effets de serre (GES) et non sur l’unique fondement d’un effet volume.

La démarche d’orientation de la puissance publique doit prendre la forme d’une véritable stratégie de filière, avec des buts de long terme déterminés avec transparence avant la définition des outils permettant de les atteindre, et une répartition lisible des compétences des acteurs à chaque échelle.

Dans sa dimension fiscale, prérogative de l’État, elle doit toujours trouver le bon équilibre entre lémission dun « signal prix » qui rentabilise, donc déclenche, les projets dinvestissements décarbonés, et ses conséquences en matière de rendement budgétaire. L’incidence de la fiscalité du carbone sur les niveaux de revenus et sur le pouvoir d’achat des ménages doit être pleinement mesurée afin d’assurer l’acceptabilité de limpôt, donc la crédibilité de toute trajectoire fiscale. Son consentement, exprimé par la représentation nationale, et son évaluation, accessible à tous, doivent reposer sur des résultats concrets, aujourd’hui lacunaires.

Les rapporteurs soulignent la vocation sociale des politiques publiques environnementales : il convient de diffuser des indicateurs d’évaluation des politiques publiques mesurant leur impact à la fois sur les équilibres sociaux et sur les équilibres écologiques, car, indéniablement, tout bénéfice écologique est un bénéfice économique et social.

Les travaux de la mission se sont inscrits dans un contexte bien particulier.

Au plan international, certains pays pourraient menacer le processus de négociations multilatérales sur des sujets majeurs. Paradoxalement, en matière environnementale, cette tendance se dresse à contre-courant dinitiatives dacteurs non étatiques : organisations internationales telles la Banque mondiale ou les Nations unies, organisations non gouvernementales (ONG), collectivités locales, associations de citoyens, etc.

L’aspiration de la société civile à ce que les autorités tiennent tous leurs engagements en matière environnementale a au demeurant trouvé un écho récent et inédit dans la démarche de quatre associations baptisée « l’affaire du siècle », visant à engager la responsabilité de l’État pour carence fautive à satisfaire nos objectifs de prévention du réchauffement climatique.

Cette actualité donne une chance à la France pour avancer, à la fois en accompagnant l’émergence d’un écosystème favorable à la transition écologique sur son propre territoire, et en pesant à léchelle mondiale, par exemple en promouvant la labellisation de produits issus de la « finance verte » et en accélérant la définition européenne d’une « taxonomie » des investissements verts.

Toutefois, au niveau national, le débat sur la fiscalité écologique a soulevé un double enjeu crucial dacceptabilité des mesures et de visibilité sur leurs résultats.

Il est donc nécessaire de travailler de concert avec l’ensemble des parties prenantes afin d’affronter pleinement l’enjeu des « niches grises »  correspondant à certaines dépenses fiscales avantageuses pour une population ou une activité particulières mais susceptibles d’être défavorables à l’environnement.

Il convient également de donner leur pleine visibilité aux actions concrètes de lÉtat en faveur d’une économie moins polluante. L’appréciation doit non seulement porter, d’un point de vue comptable, sur les « dépenses vertes », mais sur les conséquences de l’ensemble des initiatives publiques.

Par ailleurs, l’émergence de la « finance climat » et l’enjeu de la mise en œuvre de la tarification carbone ne doivent pas masquer le fait que la transition écologique porte une pluralité de buts : la limitation du réchauffement climatique doit par exemple être conciliée avec la protection de la biodiversité et la sauvegarde de la nature. Ces différents objectifs peuvent entrer en conflit ainsi que l’illustrent parfois certains projets d’investissements dans l’éolien terrestre dont les choix d’implantation peuvent se révéler contradictoires avec d’autres usages ou objectifs de la transition écologique.

Les travaux de la mission d’évaluation et de contrôle de la commission des finances ont cependant prioritairement porté sur les efforts des pouvoirs publics, des ménages et des entreprises susceptibles d’avoir un impact sur les émissions de GES. Certains secteurs essentiels n’ont pas pu être examinés en détail, à l’image de l’agriculture ou du traitement des déchets.

Enfin, le champ de cette mission n’inclut pas l’important volet de la contribution des financements à destination des pays en voie de développement ainsi que de l’aide publique au développement.

Il s’agit cependant d’un aspect éminemment stratégique, justifiant une approche en tant que telle, car l’atteinte des objectifs de développement durable définis par les Nations unies – dont la limitation du réchauffement climatique – impose que le développement des pays du Sud soit peu carboné ([5]).


—  1  —

I. La transition Écologique impose de rÉorienter
une part significative des investissements privÉs

L’accord de la COP 21, signé à Paris le 12 décembre 2015 a fixé des objectifs ambitieux en matière de transition vers une économie moins carbonée. Afin d’éviter que la température moyenne de la planète ne progresse de plus deux degrés Celsius (°C) en comparaison avec l’époque précédant la révolution industrielle – faute de quoi les conséquences naturelles, sanitaires, géopolitiques, etc. seraient insurmontables –, la puissance publique ne saurait assumer, seule, la charge budgétaire relative à la transition écologique.

Dès lors, un effort sans précédent doit être opéré par lensemble des acteurs économiques : les entreprises, les ménages, les agents financiers et les administrations. Cette démarche s’impose à tous les échelons géographiques. Il s’agit, pour le secteur privé, de « verdir » ses flux financiers et, pour les institutions publiques, de favoriser et d’organiser ce mouvement.

Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques,
21e session de la conférence des parties : accord de Paris du 12 décembre 2015

Article 2

1. Le présent accord […] vise à renforcer la riposte mondiale à la menace des changements climatiques, dans le contexte du développement durable et de la lutte contre la pauvreté, notamment en :

a) Contenant lélévation de la température moyenne de la planète nettement en dessous de 2 °C par rapport aux niveaux préindustriels et en poursuivant l’action menée pour limiter l’élévation des températures à 1,5 °C par rapport aux niveaux préindustriels, étant entendu que cela réduirait sensiblement les risques et les effets des changements climatiques ;

b) Renforçant les capacités dadaptation aux effets néfastes des changements climatiques et en promouvant la résilience à ces changements et un développement à faible émission de gaz à effet de serre ;

c) Rendant les flux financiers compatibles avec un profil dévolution vers un développement à faible émission de gaz à effet de serre et résilient aux changements climatiques.

La mission opère trois séries de constats pour guider la stratégie publique :

– les investissements en faveur du passage à un mode de développement entraînant de moindres émissions de GES ne sont pas assez élevés ;

– les investissements orientés vers la transition écologique peuvent bénéficier du « signal-prix » provenant de mécanismes de fiscalité écologique, au premier chef un prix croissant du carbone, mais ces mécanismes doivent être lisibles et crédibles, donc acceptables pour l’ensemble des parties prenantes, ce qui impose d’en examiner les effets redistributifs ;

– enfin, les acteurs financiers (banques, investisseurs institutionnels, marchés financiers) doivent prendre en compte les conséquences du changement climatique au même rang que l’ensemble des autres risques auxquels ils sont susceptibles de faire face.

A.   Les investissements dans la transition Écologique sont encore insuffisants

En dépit de méthodologies qui peuvent varier, s’agissant par exemple de l’horizon temporel retenu ou des paramètres environnementaux et économiques intégrés à leur analyse, les études scientifiques de référence sur le développement d’un modèle de croissance compatible avec une limitation des effets néfastes du changement climatique partagent un consensus : le niveau actuel des investissements ne suffira pas à atteindre ces objectifs.

Ce constat clair, valable à l’échelle internationale et européenne, l’est aussi dans le cas particulier de la France.

Les derniers chiffres des Nations unies sur la « finance climat », c’est-à-dire l’ensemble des « flux permettant la mise en place d’actions ayant un impact positif en matière d’atténuation (réduction des émissions de gaz à effet de serre) ou d’adaptation au changement climatique » ([6]) font état d’un mouvement à hauteur de 680,6 milliards de dollars en 2016 et de 680,1 milliards de dollars en 2015, contre 584 milliards de dollars en 2014 (+ 16,5 %).

S’y ajoutent des transferts aux États ne figurant pas à l’annexe n° 1 de l’accord de Paris ([7]), pour 74,5 milliards de dollars en 2016.

Flux annuels de la « finance climat » dans le monde

(en milliards de dollars)

Objet des investissements

2015

2016

Énergies renouvelables

dont investissement public
dont investissement privé

320,9

61,7

259,2

269,5

52,3

217,1

Efficacité énergétique

dont investissement public
dont investissement privé

233,9

25,7

208,2

257,8

32,9

224,9

Transport durable

dont investissement public
dont investissement privé

78,0

69,7

8,3

105,8

92,5

13,3

Investissement public dans d’autres secteurs

47,3

47,5

Total

680,1

680,6

Source : Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques, rapport biennal d’évaluation des flux de la finance climat, 23 novembre 2018, p. 6 de la synthèse.

Facialement, de tels chiffres semblent considérables. Ils correspondent cependant à 0,9 % seulement du produit intérieur brut (PIB) mondial (75 600 milliards de dollars), et à 4 % des investissements mondiaux (17 030 milliards de dollars).

 

En outre, comme le montre le schéma ci-après, le besoin d’investissements supplémentaires dans l’efficacité énergétique des secteurs de l’industrie, des bâtiments et des transports, ou dans les nouvelles technologies bas-carbone pour le secteur de l’électricité seraient atténués par de moindres investissements dans les secteurs des combustibles fossiles. Il s’agit donc tout autant de réorienter des flux dinvestissements existants que d’accroître le stock d’investissements.

Besoins d’investissements mondiaux dans la transition Écologique 2015-2030

(estimations en milliers de milliards (billions) de dollars)

Source : Commissariat général de l’environnement et du développement durable, Chiffres clés du climat, 2018, d’après New climate economy, 2016 ([8]).

1.   Une trajectoire européenne à consolider

En Europe, les niveaux d’investissement actuels ne suffiront pas davantage à soutenir un système économique durable sur les plans environnemental et social.

À l’appui du plan d’action Financer la croissance durable ([9]), la Commission européenne juge ainsi nécessaire que l’Union européenne comble un déficit dinvestissement annuel de près de 180 milliards deuros afin d’atteindre ses objectifs en matière de climat et d’énergie à l’horizon 2030.

Cette estimation correspond au manque d’investissement moyen annuel pour la période de 2021 à 2030, fondée sur les projections du modèle PRIMES utilisées par la Commission dans l’analyse d’impact de la proposition de directive relative à l’efficacité énergétique ([10]).

En outre, d’après les calculs de la Banque européenne d’investissement (BEI), le déficit dinvestissement global dans les transports, lénergie et les infrastructures de gestion des ressources sest creusé pour atteindre un montant annuel de 270 milliards deuros : 80 milliards d’euros dans la modernisation des transports et de la logistique (soit autant que les montants investis aujourd’hui), 90 milliards d’euros supplémentaires dans l’amélioration de la gestion des ressources, dont l’eau et les déchets (contre 48 milliards d’euros investis actuellement), et 100 milliards d’euros supplémentaires dans la mise à niveau des réseaux énergétiques, augmentation des économies d’énergie et de la part des énergies renouvelables (pour 130 milliards d’euros à ce jour).

2.   En France, un écart aux besoins de 10 à 30 milliards d’euros par an

Depuis fin 2016, un rapport, prévu par l’article 174 de la loi relative à la transition écologique et pour la croissance verte ([11]), est annexé à chaque projet de loi de finances (PLF) et fournit une estimation des investissements publics et privés mis en œuvre en matière de transition énergétique.

Le chiffrage de référence des investissements favorables à la transition écologique en France y est établi par l’Institute for climate economics (I4CE), laboratoire d’idées fondé conjointement par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et l’Agence française de développement (AFD). L’I4CE établit ses calculs en lien avec les ministères de l’économie et des finances et de la transition écologique et solidaire.

Les dernières données ([12]) évaluent les dépenses d’investissements en faveur du climat, ou « investissements-climat » à 41,2 milliards deuros en 2017 et de 41,4 milliards deuros en 2018.

Dans cet ensemble, 19,8 milliards d’euros financent l’efficacité énergétique des bâtiments, 10 milliards d’euros les infrastructures durables, 6,6 milliards d’euros les énergies renouvelables et les réseaux, 2,8 milliards d’euros l’énergie nucléaire et enfin 2 milliards d’euros des chantiers industriels et des projets agricoles.

L’ensemble représente environ 8 % des 489 milliards d’euros de formation brute de capital fixe (FBCF) réalisée en France en 2016 ([13]).

Ces investissements sont réalisés en majorité par les ménages (16,6 milliards d’euros) et les entreprises (10,5 milliards d’euros).

Parmi les interventions de l’État, des collectivités territoriales, des bailleurs sociaux et des gestionnaires d’infrastructures, on distingue :

– le financement direct d’équipement, notamment en matière de transport, relevant directement de la compétence principale de la puissance publique ;

– les interventions sous forme d’incitations financières à l’investissement des ménages et des entreprises, par exemple pour l’efficacité énergétique des logements privés et des véhicules particuliers ;

– les interventions visant à organiser des investissements essentiellement privés par la réglementation (cas de la construction neuve) ou par la rémunération des projets bas-carbone (cas de l’électricité renouvelable).

Comparaison France, Belgique, Allemagne

Selon un recensement effectué par l’Agence européenne de l’environnement (AEE), seules l’Allemagne, la Belgique et la France ont réalisé des exercices de recensement des investissements, respectivement pour les années 2011, 2015 et 2011-2017. Néanmoins, ces évaluations n’ont pas le même périmètre, et certaines méthodes de comptage des investissements et des financements varient.

Des grandes tendances émergent néanmoins. L’investissement bas-carbone dans l’efficacité énergétique et les renouvelables représente en général entre 1 et 1,5 % du PIB national.

En France et en Belgique, les projets d’efficacité énergétique dépendent plutôt des subventions publiques, tandis qu’en Allemagne les prêts concessionnels jouent un rôle prépondérant. Dans les trois pays, le segment des ENR électriques attire des financements bancaires et des fonds propres de développeurs privés ou des citoyens.

Le rapport du groupe d’experts européen sur la finance verte (HLEG) préconise d’instaurer un suivi harmonisé des flux financiers de la transition écologique à travers la création d’un observatoire dans lequel l’AEE jouerait un rôle moteur.

Ces niveaux d’investissements peuvent être mis en regard d’une trajectoire calculée à partir de la stratégie nationale bas-carbone de 2015 et de la programmation pluriannuelle de l’énergie de 2016, qui, d’après l’I4CE, correspond à une fourchette d’investissements-climat annuels de 55 à 85 milliards deuros par an, ce qui permet de proposer un niveau de déficits d’investissements de 10 à 30 milliards deuros, comme détaillé dans le schéma ci-après.

 


Comparaison des investissements-climat et des besoins d’investissements

(en milliards d’euros)

Source : I4CE, Panorama des financements climat, 26 novembre 2018.

Si les investissements observés dans les logements neufs et les infrastructures de transport paraissent respecter la SNBC et la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), les écarts avec les enveloppes nécessaires sont significatifs dans les domaines de la rénovation énergétique des bâtiments (déficit de 5,5 milliards d’euros), des véhicules bas-carbone (déficit de 6,5 milliards d’euros) et du déploiement des réseaux de chaleur (déficit de 3,5 milliards d’euros).

Ces montants peuvent être mis en regard des niveaux d’investissement réalisés chaque année dans des secteurs concernés par le climat, ce qui permet de mesurer la part des « occasions manquées » au regard de l’objectif d’investissement dans la transition énergétique.

En 2016, le marché de l’acquisition de véhicules particuliers s’élevait à 40 milliards d’euros, les dépenses d’entretien-amélioration des logements à 50 milliards d’euros, le marché annuel des transactions immobilières à 287 milliards d’euros et l’ensemble des investissements matériels à 371 milliards d’euros.

Écarts entre les investissements et les besoins D’investissements

(en milliards d’euros)

Source : I4CE, Panorama des financements climat, 26 novembre 2018.

Les estimations proposées par l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) s’inscrivent dans des ordres de grandeur comparables.

En effet, pour la période 2015-2035, l’établissement public estime à 303 milliards deuros (soit 15 milliards d’euros par an) les investissements supplémentaires nécessaires ([14]).

Devant être financé majoritairement par le secteur privé, ce surcroît représenterait 2,3 % des investissements dici à 2035.

LADEME juge quun tel effort ne serait pas assimilable à un surcoût macroéconomique car le besoin de financement additionnel serait compensé par lévitement de dépenses liées aux impacts du changement climatique et par des économies sur la consommation énergétique ainsi que par des effets de relance. L’effet multiplicateur sur l’activité économique constituerait en outre un levier de croissance du PIB.

Plus de 60 % du surcroît dinvestissements irait à la rénovation énergétique des logements et des bâtiments tertiaires (190 milliards d’euros, dont 70 pour les ménages et les bailleurs sociaux).

Un enjeu important consiste dès lors à éviter des occasions manquées : selon une enquête de l’ADEME en 2013, les travaux d’entretien-amélioration des bâtiments sur des postes liés à l’isolation, au chauffage et à la ventilation mais dénués de performance énergétique représentaient près de 4 milliards d’euros de dépenses. De même, 71 % des véhicules particuliers vendus en 2016 consommaient plus de 100 grammes de dioxyde de carbone (CO2) par kilomètre (classe supérieure à B).

La mission a pu constater que les principales sources et hypothèses de ces scenarii sont solidement étayées. Pourtant, la stratégie nationale bas-carbone et la programmation pluriannuelle de lénergie ne sont pas aujourdhui adossées à une estimation des besoins dinvestissements par secteurs, ni à leur déclinaison entre financements publics et privés.

Tout en rappelant que cette répartition repose sur des choix politiques, concernant notamment la charge respective de l’État et des collectivités, et des considérations économiques, le Gouvernement a indiqué y travailler.

Il peut également être envisagé de compléter la SNBC par un « plan d’affaires » chiffrant les besoins par secteur thématique et incluant les certificats d’économie d’énergie (CEE). Les rapporteurs souhaitent que la publication de la nouvelle PPE en fournisse l’occasion, de même que la communication par chaque État membre de l’Union européenne à la Commission européenne leurs plans nationaux sur l’énergie et le climat pour 2030.

De même, il n’existe pas actuellement d’espace de discussion pour vérifier que le plan de financement est cohérent avec le plan d’investissements.

Disposer de ces deux volets et les partager avec les parties prenantes améliorerait la stratégie de financement de la transition et permettrait de s’assurer que les financements privés prennent bien le relais des financements publics.

 

Propositions :

 Adosser la stratégie nationale bas-carbone (SNBC) et la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) à une estimation des besoins d’investissements par secteurs et à leur déclinaison entre financements publics et privés.

 Instituer un espace de discussion afin de vérifier que le plan de financement est cohérent avec le plan d’investissements dans le cadre des discussions budgétaires ou du printemps de l’évaluation, initié en 2018.


Par ailleurs, les investissements visant l’ensemble des objectifs de transition écologique – incluant la protection de la biodiversité et la lutte contre les pollutions hors gaz à effet de serre  ne font pas l’objet d’une évaluation aussi détaillée que ceux relatifs à l’énergie.

Un rapport annexé au projet de loi de finances évalue certes l’effort financier de lÉtat au titre de la protection de la nature et de l’environnement. Il devrait être de 4,96 milliards d’euros en 2019, contre une prévision d’exécution de 5,28 milliards d’euros en 2018 et une consommation constatée de 4,76 milliards d’euros en 2017.

Mais nous ne disposons pas d’évaluation des investissements privés en la matière.

Cependant le Plan biodiversité, présenté le 4 juillet 2018 à l’occasion du premier comité interministériel pour la biodiversité vise à inciter les entreprises à identifier leurs liens d’impact et de dépendance avec la biodiversité puis à les traduire dans leurs stratégies d’entreprises, aux phases de production, d’approvisionnement et d’investissement([15]).

Dans ce cadre, des travaux sont annoncés « pour inciter les entreprises à qualifier leur empreinte biodiversité par un indicateur d’impact sur la biodiversité comparable à la tonne de CO2 pour l’impact climatique ».

Sur le modèle du Panorama des investissements climat élaboré par l’institut I4CE, les rapporteurs invitent à initier, dans ce cadre, un état des lieux des investissements, public et privés, liés à la dépollution et à la protection de la biodiversité et à le mettre en regard des financements nécessités par les objectifs du Plan Biodiversité.

 

Proposition :

– Selon une approche comparable à celle du Panorama des investissements climat, procéder à une estimation des investissements publics et privés existants au titre de la protection de la nature et de l’environnement et évaluer les investissements publics et privés nécessaires pour atteindre nos objectifs de préservation de la biodiversité.


—  1  —

B.   L’utilisation du levier fiscal doit Être amÉliorÉe

L’outil le plus structurant pour orienter les investissements sur une trajectoire bas-carbone consiste à créer un « signal-prix », établissant, selon diverses modalités, un « coût du carbone » pour ses émetteurs, afin de renchérir le recours aux technologies carbonées et donc de rentabiliser les projets dinvestissements sobres en carbone.

À cette fin, la France mobilise deux catégories d’instruments :

– un marché de quotas démissions européen pour les secteurs industriels, qui couvre 45 % des émissions de l’Union européenne ;

– pour les autres secteurs, notamment le transport et logement, après la censure par le Conseil constitutionnel du premier projet de « contribution carbone » ([16]) spécifique, une taxe nationale, la « contribution climat énergie », composante carbone des taxes intérieures de consommation préexistantes sur les combustibles fossiles, établie par la loi de finances pour 2014 ([17]) .

L’approche par les signaux de prix ne saurait toutefois conduire à négliger le rôle décisif des mesures réglementaires permettant également dorienter directement les investissements vers les procédés, notamment industriels, compatibles avec les objectifs de transition écologique.

Une étude de la Commission européenne ([18]) évalue, par exemple, l’impact de la directive écoconception ([19]) visant à éliminer du marché européen les équipements les moins performants, ainsi que l’impact de la réglementation européenne sur l’étiquetage énergétique ([20]) qui permet d’orienter les consommateurs vers les produits les plus sobres en énergie. En 2020, ces mesures devraient avoir permis à l’Union européenne d’éviter la consommation de 165 millions de tonnes équivalent pétrole (TEP), soit un niveau d’émissions de GES inférieur de 7 % par rapport à un scénario sans mise en œuvre.

Auditionné par la mission d’évaluation et de contrôle, M. Pascal Canfin a indiqué que léquivalent en prix du carbone de la réglementation thermique (RT) serait de 1 000 euros la tonne de CO2, ce qui atteste de l’efficacité bien plus élevée dans ce cas de la réglementation par rapport à des mécanismes de marché ou de taxation du carbone.

Il reste que loutil du signal-prix présente, pour les industriels, lavantage dêtre « libératoire » : s’ils ne disposent pas d’accès à des technologies alternatives faiblement émissives, les redevables disposent de la possibilité de payer le prix du carbone ; inversement, des objectifs réglementaires de réduction des émissions carbone, parfois difficiles à définir dans le détail par secteurs d’activité, pourraient conduire à interrompre des activités économiques.

Le signal-prix vise ainsi à laisser aux redevables un libre choix technologique pour atteindre les objectifs de réduction des émissions de GES, et vise parallèlement à stimuler les projets dinvestissement offrant des solutions alternatives, donc les secteurs émergents de la « croissance verte ».

Cependant, les rapporteurs relèvent l’absence d’outils d’arbitrage fin entre réglementation et fiscalité et d’évaluation de leurs effets sur les comportements ou sur l’innovation : ils invitent à ce que soient engagés de nouveaux travaux de recherche en ce sens.

Il reste que les mécanismes de tarification explicite du carbone, par les autorités publiques, sous la forme de quotas carbone ou de taxes carbone, se développent au niveau mondial. Ainsi, selon les données recueillies par l’Institut I4CE, 20 % à 25 % des émissions mondiales de GES sont désormais couvertes par ces mécanismes, contre 13 % en 2016, comme illustré par le schéma suivant.

La tarification du carbone au niveau mondial

 

Néanmoins, dans 42 pays membres de l’OCDE ou du G20, responsables de plus des trois quarts de la consommation mondiale d’énergie, les prix du carbone actuels sont inférieurs de près de 80 % au montant de 60 euros par tonne de CO2 recommandé, en mai 2017, par la commission de haut niveau sur les prix du carbone, établie sous l’égide de la Banque mondiale et co-présidée par les économistes Nicholas Stern et Joseph Stiglitz ([21]).

Cet écart est manifeste avec le prix de la tonne de carbone tel que valorisé par le système européen déchange de quotas de carbone, décrit dans lencadré ci-après, qui atteignait 20 euros fin novembre 2018.

Le système européen d’échange de quotas carbone

Le système européen d’échange de quotas d’émission (SEQE-UE) ou EU-Emission Tradic System (EU-ETS) a été instauré en 2005 afin de traduire les engagements internationaux résultants de la signature du protocole de Kyoto. Il est actuellement dans sa troisième phase (2013-2020) après une phase pilote (2005-2007) et une deuxième phase entre 2008 et 2012.

L’objectif est de développer un marché européen du carbone, basé sur le principe « cap and trade » : un plafond global d’émissions est fixé, puis des droits à émettre, ou quotas, sont distribués gratuitement ou par une mise aux enchères aux entreprises participantes.

La distribution gratuite de quotas doit éviter le phénomène de « fuite de carbone », c’est-à-dire la délocalisation des activités polluantes vers les pays extérieurs à l’UE.

L’unité de compte et d’échange du système est le quota, qui représente une tonne de carbone. Les entreprises concernées doivent disposer du nombre de quotas équivalent à leurs émissions de GES. Dans le cas contraire, elles peuvent acquérir des quotas supplémentaires, soit au sein d’un marché d’échange, soit de gré à gré, auprès des entreprises excédentaires.

Afin d’atteindre les objectifs en matière climatique, une réduction progressive du plafond total d’émission est prévue, selon un coefficient annuel de 1,74 % entre 2013 et 2020.

Fin novembre 2018, le prix de la tonne de carbone atteignait un peu moins de 20 euros, en forte progression par rapport aux niveaux les plus faibles atteints mi-2016.

Hors production d’énergie, une augmentation de la part des allocations aux entreprises soumises aux enchères est en cours. L’industrie manufacturière, qui recevait 80 % de ses quotas gratuitement en 2013, n’en recevra plus que 30 % en 2020 et 0 % en 2027. Les secteurs exposés au risque de fuite de carbone ne sont pas concernés. En incluant le secteur énergétique, où les allocations sont essentiellement effectuées gratuitement, la part du total des quotas distribués soumis à enchère atteint désormais 40 %.

 

Prix de la tonne de carbone sur le marché européen

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Source : données financières.

Les secteurs industriels couverts se sont élargis. 11 000 entreprises européennes sont aujourd’hui concernées, représentant 45 % des émissions européennes de GES. Le secteur de l’aviation est désormais couvert par un système séparé de quotas carbone appelé EU Aviation Allowances (EU AA), qui ne concerne que les vols internes aux pays de l’UE et qui sera étendu à l’ensemble des vols au départ et à l’arrivée des pays de l’Union à partir de 2023. Dans ce secteur, l’essentiel des quotas est distribué gratuitement (85 %).

Le cadre législatif a été révisé pour la future phase 4 afin d’en renforcer le caractère incitatif sur l’investissement : la diminution du plafond annuel atteindra 2,2 % et une « réserve de stabilité du marché » viendra absorber les quotas excédentaires pour limiter la baisse de prix du carbone observée sur le marché des échanges.

Les travaux engagés en France, il y a plus de 10 ans, dans le cadre de la commission Quinet ([22]) ont permis de construire une « valeur tutélaire du carbone » déterminant un prix du carbone permettant datteindre lobjectif de division par quatre le niveau des émissions de GES entre 1990 et 2050. Le prix de 100 euros la tonne à l’horizon de 2030 a ainsi été proposé.

Début 2018, le Premier ministre a chargé une commission à nouveau présidée par Alain Quinet, avec l’appui de France Stratégie, de mettre à jour cette trajectoire de la valeur tutélaire du carbone, afin datteindre lobjectif de neutralité carbone dici 2050, c’est-à-dire d’un solde nul d’émissions nettes en France, et de tenir compte de l’impact de l’évolution des technologies vertes.

Pour les entreprises, lefficacité du signal-prix dépend dès lors avant tout de sa lisibilité, de sa stabilité et de sa prévisibilité, ainsi qu’en attestent les initiatives, de plus en plus diffuses parmi les acteurs économiques, visant à prendre en compte un prix du carbone dans les processus internes aux entreprises.

Le prix interne du carbone, relais de la taxation du carbone
dans la stratégie des entreprises

À côté de la tarification externe et explicite, décidée par les gouvernements et qui s’impose aux acteurs économiques, certaines entreprises choisissent de définir un prix interne du carbone afin d’internaliser le coût économique des émissions de gaz à effet de serre.

Il s’agit à la fois d’un outil de soutien à la stratégie de décarbonation de l’entreprise et d’un instrument de gestion du risque, puisqu’il tend à rendre la stratégie de l’entreprise plus résiliente aux politiques climatiques réglementaires et aux évolutions de la tarification légale du carbone.

Le prix interne du carbone prend la forme d’un prix directeur du carbone (« shadow price »), valeur carbone définie par l’entreprise et intégrée dans les décisions d’investissement. Le caractère carboné d’un investissement tend dès lors à diminuer sa profitabilité.

Il peut également s’agir d’une taxe carbone interne que les entreprises décident d’appliquer volontairement à leurs opérations et qui en augmente le coût à hauteur de leur volume d’émission de gaz à effet de serre. Le produit de cette taxe est ensuite utilisé par l’entreprise à son gré.

La tarification interne du carbone apparaît comme un outil innovant pour permettre au secteur privé danticiper les exigences liées à la transition énergétique.

 

1.   Une trajectoire carbone crédible et acceptable à redéfinir

L’instauration d’un prix du carbone et la définition d’une trajectoire de hausse visent à infléchir les stratégies d’investissement de long terme : comme pour l’ensemble des taxes environnementales, l’objectif premier ne consiste donc pas à accroître les prélèvements obligatoires, mais à modifier les comportements et à conférer une viabilité économique aux offres alternatives moins consommatrices de ressources et de procédés carbonés.

Cependant, le niveau élevé de dépendance de nos sociétés aux énergies fossiles conduit à ce que lintroduction dun prix du carbone procure rapidement un rendement fiscal important pour la puissance publique, qui croît d’autant plus vite que les émissions de GES mettent du temps à diminuer.

Selon l’institut I4CE, les différents instruments de tarification du carbone au niveau mondial ont ainsi généré au total 32 milliards de dollars, soit 26 milliards deuros, de revenus pour les personnes publiques en 2017.

Les revenus de la fiscalité carbone en 2017 (en millions de dollars)

Lenjeu de la définition dun prix du carbone pour peser sur les incitations à linvestissement privé dans la transition écologique s’est donc, dès l’origine, accompagné de la perspective dun « double dividende » : une « rente fiscale » procurant des ressources destinées à financer des politiques publiques ou à permettre une réforme fiscale, en diminuant, à due concurrence, d’autres prélèvements obligatoires.

La Suède est apparue exemplaire à cet égard, avec une réforme fiscale introduite dès 1991 et prolongée entre 2001 et 2007 par un « Green Tax Shift » : un niveau élevé de fiscalité sur les énergies fossiles, passée de 23 euros la tonne en 1991 à 60 euros en 2002 et 108 euros en 2010, a permis de réduire d’autres taxes, dont un taux d’impôt sur les sociétés ramené à 22 %, une diminution du taux marginal de l’impôt sur le revenu ou encore une baisse des cotisations sociales ([23]).

Cette perspective a constamment été présente à l’esprit des promoteurs, en France, de l’introduction d’un outil fiscal de tarification du carbone qui ont invité à compenser les effets de la hausse d’une contribution carbone par la diminution d’autres prélèvements obligatoires ([24]).

Il en a été ainsi, en 2009, des travaux conduits par une commission sur la « contribution climat énergie » présidée par Michel Rocard et, à nouveau, en 2012, des travaux du comité « Trajectoires 2020-2050 vers une trajectoire sobre en carbone », sous la présidence de Christian de Perthuis.

La loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a, de même, présenté la politique énergétique de la France comme une mesure de soutien à la compétitivité des entreprises, notamment industrielles, en réduisant leur dépendance aux intrants carbonés et leur consommation d’énergie ainsi que le coût du travail auquel elles sont soumises.

L’article 1er de cette loi a ainsi établi, à l’article L. 100-2 du code de l’environnement, que l’État veille à « procéder à un élargissement progressif de la part carbone, assise sur le contenu en carbone fossile, dans les taxes intérieures de consommation sur les énergies, dans la perspective dune division par quatre des émissions de gaz à effet de serre, cette augmentation étant compensée, à due concurrence, par un allégement de la fiscalité pesant sur dautres produits, travaux ou revenus ».

Ainsi, lors de l’examen par le Parlement du projet de loi de finances pour 2014, l’introduction de la composante carbone de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) et de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN) a été mise en parallèle de l’adoption du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) : il s’agissait alors de financer par la fiscalité assise sur la consommation de produits énergétiques issus d’énergies fossiles une diminution de la fiscalité assise sur le travail.

De même, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2018, l’accélération de la trajectoire de la composante carbone et le rapprochement de la fiscalité entre diesel et essence, ont été mis en regard de mesures de diminution de la fiscalité sur les ménages, comme la suppression progressive de la taxe d’habitation.

La loi du 17 août 2015 avait ainsi déterminé une trajectoire vers les objectifs de valorisation de 56 euros la tonne de CO2, en 2020 et de 100 euros en 2030. La loi de finances pour 2018 avait conservé ces objectifs mais accéléré la trajectoire jusqu’en 2022.

Trajectoire carbone pour la période 2014-2022

(en euros/tonne)

Année

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2030

Trajectoire loi du 17 août 2015

7

14,5

22

30,5

39

47,5

56

 

 

100

Hausse de la CCE

+ 7

+ 7,5

+ 7,5

+ 8,5

+ 8,5

+ 8,5

+ 8,5

 

 

 

Trajectoire loi de finances pour 2018

44,6

55,0

65,4

75,8

86,2

 

Hausse de la CCE

+ 14,1

+ 10,4

+ 10,4

+ 10,4

+ 10,4

 

Source : article 1er de la loi du 17 août 2015 modifiée par larticle 16 de la loi de finances rectificative pour 2015 et article 16 de la loi de finances pour 2018.

Les rapporteurs avaient salué cette trajectoire ambitieuse mais fait état de leurs inquiétudes sur la capacité de la France à tenir ces objectifs.

En effet, la trajectoire carbone a été décidée dans un contexte de faibles prix de l’énergie au niveau mondial : l’instauration d’une taxation du carbone renchérissant le prix des énergies fossiles a ainsi semblé moins pénalisante, tant pour les ménages que pour les entreprises.

Cours du Brent en dollars et euros