N° 277

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 12 octobre 2017.

AVIS

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES
SUR LE PROJET DE LOI de finances pour 2018 (n° 235)

 

TOME VIII

 

 

SÉCURITÉS

 

GENDARMERIE NATIONALE

PAR Mme Aude BONOVANDORME

Députée

——

 

 

 Voir le numéro : 273 (annexe 39)


 


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SOMMAIRE

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 Pages

introduction

le budget 2018 : traduction de lune des grandes priorités du gouvernement et de la majorité

I. des ressources en augmentation pour assurer la sécurité des français et du territoire national

A. les crédits prévus en 2018 pour la gendarmerie

1. Le montant des crédits et leur évolution

2. La répartition des crédits par titre

B. Les grandes orientations du programme « Gendarmerie nationale »

1. Sur le périmètre « ressources humaines »

2. Sur le périmètre « hors ressources humaines »

C. La mise en réserve initiale pour 2018 : une réduction substantielle de la part des crédits gelés, des conséquences similaires ?

II. quelques points dattention pour l’avenir

A. Les femmes et les hommes de la gendarmerie

1. La part des effectifs « gendarmerie » dans le plan de renforcement des forces de sécurité : pour un rééquilibrage tenant compte de la réalité opérationnelle et des tendances démographiques

2. La directive « temps de travail » : garder le sens des réalités

3. Les transformations de postes : préserver la « militarité » des corps de soutien

4. La garde nationale : lindispensable réserve

5. Poursuivre le renforcement de certaines composantes : les PSIG-Sabre et la gendarmerie mobile

6. Veiller au maintien du temps de formation des personnels, dans un contexte de haut niveau dengagement

7. La carte territoriale : ne pas créer des « déserts de sécurité »

B. Les questions financières

1. Une « dette loyers » à acquitter le plus rapidement possible, mais sans préjudice pour la gendarmerie

2. Les mutualisations : oui au pragmatisme, non au dogmatisme

C. les matériels : renouveler certains parcs

1. Le parc roulant

2. La flotte dhélicoptères

D. Les outre-mer : tendances lourdes et sujets d’actualité

1. Les effectifs de la gendarmerie outre-mer

2. La situation sécuritaire dans les outre-mer : un niveau de délinquance structurellement élevé, des réalités locales hétérogènes

3. Les points dattention dans le domaine des capacités

4. La préparation des opérations référendaires en Nouvelle-Calédonie

5. La gestion de la crise Irma et Maria : la démonstration de la solidité et de lefficacité du modèle de la gendarmerie nationale

partie thématique : la gendarmerie, acteur de la sécurité économique

I. présentation générale

A. Le concept de sécurité économique : définition et prise en compte dans l’organisation de laction publique

1. Définition de la notion

2. Lorganisation des pouvoirs publics en matière de sécurité économique

B. Typologie des atteintes à la sécurité économique en zone gendarmerie

1. Une gamme variée datteintes potentielles, renouvelée par la problématique « cyber »

a. Quelques statistiques, par nature incomplètes

b. Point particulier sur les atteintes cyber

2. Les entreprises et secteurs particulièrement vulnérables

II. laction de la gendarmerie en matière de sécurité économique

A. acquérir et maintenir les compétences des personnels en matière de sécurité économique

1. Le centre national de formation au renseignement opérationnel

2. Les formations délivrées par des partenaires extérieurs

B. les trois principaux volets daction de la gendarmerie

1. La recherche et lexploitation du renseignement dintérêt économique

2. La prévention des atteintes à la sécurité économique

3. La sensibilisation des acteurs économiques

C. le rôle des entités spécialisées du pôle judiciaire de la gendarmerie nationale

1. Un pouvoir d’enquête au niveau national

2. Les actions de prévention et de sensibilisation

3. La coordination avec les autres services de l’État

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. audition du général richard lizurey, directeur général de la gendarmerie nationale

II. EXAMEN des crÉdits

annexe  Liste des personnes auditionnées et rencontrées par la rapporteure pour avis


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   introduction

Avec près de 8,7 milliards d’euros de crédits de paiement, le budget alloué à la gendarmerie nationale pour 2018 traduit l’une des priorités du Gouvernement et de la majorité : assurer la protection de la France et des Français. Les ressources prévues sont conformes au niveau d’engagement de la gendarmerie et lui donnent des marges de manœuvre pour investir dans un certain nombre de domaines essentiels à l’accomplissement de ses missions : renouvellement des moyens mobiles, poursuite des opérations de réhabilitation du parc immobilier, ou encore équipement du « gendarme 2.0 » avec le dispositif NEOGEND.

Toutefois des points de vigilance demeurent. Certaines difficultés ne sont pas nouvelles, elles ne sont pas subitement apparues, mais résultent des choix et des non-choix effectués par le passé. D’autres sujets consistent davantage en des points d’attention pour l’avenir. Seuls certains de ces sujets et de ces difficultés seront rappelés ici.

Un plan de renforcement des forces de sécurité intérieure, décidé par le président de la République, sera mis en œuvre durant le quinquennat et prévoit la création de 10 000 emplois nouveaux au sein des forces de police et de gendarmerie sur cette période. La rapporteure pour avis salue ces augmentations d’effectifs, bienvenues et nécessaires compte tenu du contexte sécuritaire global et du niveau d’emploi des forces. Elle estime cependant qu’au regard du poids relatif de chacune des forces – qui sont engagées avec la même intensité – et des évolutions démographiques en zone gendarmerie, un rééquilibrage du partage des postes devra sans doute être envisagé après 2018. En effet, à ce stade, il est prévu d’affecter 75 % des nouveaux postes à la police et 25 % seulement à la gendarmerie nationale.

Il conviendra par ailleurs de revenir à une application plus réaliste de la directive dite « temps de travail », afin que celle-ci ne perturbe ni l’organisation, ni les capacités opérationnelles de la gendarmerie. À cet égard, la rapporteure pour avis se réjouit de la réponse claire apportée par le président de la République à l’occasion de son discours aux forces de sécurité intérieure le 18 octobre 2017. Des négociations vont avoir lieu avec nos partenaires européens, et il s’agira in fine de concilier la nécessaire efficacité opérationnelle avec les droits qui doivent légitimement être reconnus aux personnels.

La montée en puissance de la réserve dans le cadre de la garde nationale devra également être accompagnée des ressources nécessaires. La réserve, qui constitue un formidable instrument d’engagement et de valorisation, notamment des jeunes Français, est en effet devenue une composante indispensable pour la réalisation des missions de la gendarmerie.

Enfin la « dette loyers », contractée en 2016, devra progressivement être apurée. Ce dossier a constitué un sujet particulièrement suivi par la rapporteure pour avis au cours de ses travaux, et celle-ci ne peut que se satisfaire des assurances qui en ont résulté. Ainsi M. Gérard Collomb, ministre de l’Intérieur, a-t-il confirmé en commission élargie la mise en œuvre d’un plan pluriannuel d’apurement qui permettra d’assainir une situation n’étant pas du fait de la gendarmerie, mais résultant d’arbitrages rendus par le Gouvernement précédent.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

La rapporteure pour avis avait demandé que les réponses à son questionnaire budgétaire lui soient adressées au plus tard le 10 octobre 2017, date limite résultant de l’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

À cette date, 71 réponses sur 81 lui étaient parvenues, soit un taux de 87,6 %.


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   le budget 2018 : traduction de l’une des grandes priorités du gouvernement et de la majorité

I.   des ressources en augmentation pour assurer la sécurité des français et du territoire national

A.   les crédits prévus en 2018 pour la gendarmerie

1.   Le montant des crédits et leur évolution

● Dans le cadre du PLF 2018, environ 9,04 milliards deuros dautorisations dengagement (AE) et 8,79 milliards deuros de crédits de paiement (CP) sont inscrits au titre du programme 152 « Gendarmerie nationale ». Les premières augmenteraient ainsi de + 1,26 % par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2017, et les seconds de + 0,72 %.

Ces montants comprennent :

– 8,91 milliards deuros en AE et 8,66 milliards deuros en CP de crédits budgétaires, soit respectivement + 1,1 % et + 0,6 % par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2017 ;

– et 131 millions deuros au titre des fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP) ([1]) attendus. Le montant des ADP devrait atteindre 102 millions d’euros au titre du remboursement des dépenses de personnel (titre 2) pour les effectifs mis à disposition de divers organismes ([2]). Hors titre 2, 29 millions d’euros de FDC et ADP devraient venir alimenter le budget de la gendarmerie, au titre notamment de la rémunération de prestations fournies (service d’ordre par exemple).

Le tableau suivant retrace l’ensemble de ces ressources – crédits budgétaires et fonds de concours et attributions de produits.

Évolution des crÉdits du programme gendarmerie nationale 2017-2018
fonds de concours et attributions de produits compris

(en millions deuros)

 

Autorisations dengagement

Crédits de paiement

Programme / action

Ouvertes en LFI 2017

PLF 2018

Évolution 2018/2017

Ouverts en LFI 2017

PLF 2018

Évolution 2018/2017

152 Gendarmerie nationale

8 931,65

9 044,48

+ 1,26%

8 725,83

8 788,82

+ 0,72%

01 Ordre et sécurité publics

3 347,41

3 380,37

+ 0,98%

3 347,41

3 380,37

+ 0,98%

02 Sécurité routière

744,80

737,31

- 1,01 %

744,80

737,31

- 1,01 %

03 Missions de police judiciaire et concours à la justice

2 023,81

2 038,92

+ 0,75%

2 023,81

2 038,92

+ 0,75%

04 Commandement, ressources humaines et logistique

2 680,55

2 754,15

+ 2,75%

2 474,72

2 498,49

+ 0,96%

05 Exercice des missions militaires

135,10

133,73

- 1,02 %

135,10

133,73

- 1,02 %

Source : projet annuel de performances 2018 « Sécurités » ; calculs de la rapporteure pour avis.

La neutralisation des fonds de concours et attributions de produits attendus en 2018 – dont le montant n’est, à ce stade, qu’une évaluation – ne modifie pas fondamentalement les grands équilibres du budget prévu, ainsi qu’en témoigne le tableau suivant.

Évolution des crÉdits du programme gendarmerie nationale 2017-2018

Hors fonds de concours et attributions de produits

(en millions d’euros)

 

Autorisations dengagement

Crédits de paiement

Programme / action

Ouvertes en LFI 2017

PLF 2018

Évolution 2018/2017

Ouverts en LFI 2017

PLF 2018

Évolution 2018/2017

152 Gendarmerie nationale

8 814,59

8 913,39

+ 1,1 %

8 608,77

8 657,74

+ 0,6 %

01 Ordre et sécurité publics

3 347,40

3 380,37

+ 1,0 %

3 347,40

3 380,37

+ 1,0 %

02 Sécurité routière

744,78

737,31

- 1,0 %

744,78

737,31

- 1,0 %

03 Missions de police judiciaire et concours à la justice

2 023,81

2 038,92

+ 0,7 %

2 023,81

2 038,92

+ 0,7 %

04 Commandement, ressources humaines et logistique

2 563,49

2 623,07

+ 2,3 %

2 357,66

2 367,41

+ 0,4 %

05 Exercice des missions militaires

135,10

133,72

- 1,0 %

135,10

133,72

- 1,0 %

Source : projet annuel de performances 2018 « Sécurités » ; calculs de la rapporteure pour avis.

2.   La répartition des crédits par titre

Les crédits prévus pour la gendarmerie pour 2018 par nature de dépenses – de personnel, de fonctionnement, d’investissement et d’intervention – se répartissent ainsi :

répartition des crédits du programme 152 hors fonds de concours
et attributions de produits

(en millions d’euros)

 

AE

CP

Part dans le programme

AE

CP

Programme 152 – Total tous titres

8 913,4

8 657,7

100 %

100 %

Dépenses de personnel – titre 2

7 306,5

7 306,5

82 %

84,4 %

Dépenses de fonctionnement – titre 3

1 419,9

1 139,6

15,9 %

13,2 %

Dépenses d’investissement – titre 5

177,0

205,3

2 %

2,4 %

Dépenses d’intervention – titre 6

10,0

6,3

0,1 %

0,1 %

Source : projet annuel de performance 2018 « Sécurités » – calculs de la rapporteure pour avis.

● Les dépenses de personnel

Classiquement, les dépenses de personnel constituent le poste budgétaire le plus important de la gendarmerie avec 82 % des AE et plus de 84 % des CP.

Les crédits prévus – 7,3 milliards d’euros environ – permettront :

– de rémunérer les personnels (soldes, indemnités) : 3,57 milliards d’euros environ ;

– d’acquitter les cotisations et contributions sociales : 3,72 milliards d’euros environ, dont 3,34 milliards d’euros environ versés au compte d’affectation spéciale « Pensions » ;

– de verser diverses prestations sociales et allocations aux personnels : 20 millions d’euros.

Il est à noter que le PLF 2018 prévoit une enveloppe de 61,7 millions d’euros au titre des mesures catégorielles statutaires et indemnitaires au profit des personnels. Il s’agit, à titre principal, de la mise en œuvre :

– du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » dit PPCR (30,14 millions d’euros) ;

– et du protocole du 11 avril 2016 pour la valorisation des carrières, des compétences et des métiers dans la gendarmerie nationale (29,64 millions d’euros).

Toutefois, le Gouvernement a récemment annoncé que la poursuite du PPCR serait repoussée à l’année 2019.

● Les dépenses de fonctionnement

Les crédits de fonctionnement sont ventilés en sept agrégats présentés ci‑après par ordre décroissant d’importance budgétaire.

Les dépenses liées à l’immobilier représentent environ 60 % des dépenses de fonctionnement de la gendarmerie. Les crédits prévus atteindront 819,5 millions d’euros en AE et 657,5 millions d’euros en CP. Classiquement, la majeure partie sera consacrée au paiement des loyers (près de 620 millions d’euros en AE et 520 millions d’euros en CP).

Les autres dépenses ont trait notamment à la gestion du parc immobilier (entretien du casernement, nettoyage) et au paiement des contrats « énergie et fluides » (gaz et électricité).

Les crédits consacrés au « fonctionnement courant lié à lagent » s’élèveront à 228 millions d’euros environ en AE et 227 millions d’euros en CP. Ces crédits financeront notamment :

– le fonctionnement courant : fournitures de bureau, consommables, téléphonie, etc. ;

– la formation : avec l’accueil, en 2018, de plus de 30 000 stagiaires dans les 22 écoles et centres de formation de la gendarmerie nationale ;

– les frais de déplacement : en augmentation en raison du haut niveau d’engagement de la gendarmerie.

Les crédits déquipement sont prévus à hauteur de 199 millions d’euros en AE et 81 millions d’euros en CP. Ils permettront de couvrir les dépenses liées à l’acquisition d’armes, de munitions, de moyens de protection et d’intervention, à l’habillement, ou encore à l’achat et l’entretien certains matériels (kits de dépistage des stupéfiants, kits de la police technique et scientifique – prélèvements buccaux, biologiques, etc.).

Les crédits relatifs aux systèmes dinformation et de communication atteindront 75,5 millions d’euros en AE et 77,3 millions d’euros en CP. Ils permettront de financer l’acquisition ainsi que les coûts de fonctionnement et de maintenance des équipements concernés.

Les crédits liés aux moyens mobiles financent les dépenses liées à l’emploi de l’ensemble des véhicules en dotation dans la gendarmerie. S’élevant à 72 millions d’euros en AE comme en CP ils permettront notamment de couvrir les dépenses d’entretien et de réparation des véhicules, ainsi que les dépenses de carburant.

Les ressources consacrées aux moyens lourds de projection et dintervention atteindront 25 millions d’euros en AE et 24 millions d’euros en CP. Consacrés au parc d’hélicoptères de la gendarmerie, ils permettront d’en assurer le maintien en condition opérationnelle et le fonctionnement via les dépenses de carburant.

Enfin, 0,4 million d’euros de subventions seront attribués à diverses associations et institutions, par exemple le Centre national sur le droit des femmes et des familles ou encore le Conseil supérieur de la formation et de la recherche stratégique.

● Les dépenses dinvestissement

Les dépenses d’investissement s’élèveront à 177 millions d’euros en AE et 205,3 millions d’euros en CP. Les investissements en matière immobilière et dans le domaine des moyens mobiles représentent la quasi-totalité des ressources prévues à ce titre (cf. infra).

● Les dépenses dintervention

Les 10 millions d’euros en AE et 6,3 millions d’euros en CP permettront d’accorder des subventions d’investissement aux collectivités territoriales finançant des opérations immobilières de construction de casernements pour la gendarmerie.

B.   Les grandes orientations du programme « Gendarmerie nationale »

Au-delà d’une vision budgétaire présentant les crédits par titre, une présentation plus opérationnelle des ressources allouées à la gendarmerie fait apparaître les grandes orientations suivantes.

1.   Sur le périmètre « ressources humaines »

Le président de la République a décidé la mise en œuvre d’un plan de renforcement des forces de sécurité intérieure à hauteur de 10 000 emplois sur la période 2018-2022.

Leffort consenti au profit de la gendarmerie sur cette période sélève à 2 500 emplois, dont 500 au titre de lannée 2018. Compte tenu des suppressions et des réaffectations de postes prévues par ailleurs, la gendarmerie enregistrera un solde net positif de 459 équivalents temps plein (ETP) ([3]) en 2018.

Le plafond des emplois autorisés pour 2018 s’élèvera quant à lui à 100 812 équivalents temps plein travaillé (ETPT) ([4]), dont environ 6 400 officiers, 77 600 sous-officiers et 11 900 volontaires.

2.   Sur le périmètre « hors ressources humaines »

Au-delà des ressources nécessaires à l’exercice des missions et au fonctionnement quotidien de la gendarmerie et qui n’appellent pas de commentaires particuliers, les principales mesures prévues par le PLF 2018 sont les suivantes.

● Les moyens mobiles

Les 70 millions d’euros d’AE et les 60 millions d’euros de CP prévus permettront à la gendarmerie de commander 3 000 véhicules. Ce seuil correspond au besoin minimal annuel pour assurer le renouvellement du parc compte tenu des critères de réforme en vigueur ([5]). Une partie de ces ressources sera également consacrée à l’acquisition de véhicules lourds, afin d’amorcer le renouvellement des véhicules de maintien de l’ordre, et de moyens nautiques.

● Le parc immobilier

Les efforts consentis sous la précédente législature ([6]) seront poursuivis :

– 100 millions deuros d’AE permettront de financer des opérations de réhabilitation durgence ;

– cinq millions deuros d’AE et CP seront mobilisés au titre de la sécurisation des casernes.

● Les systèmes dinformation et de communication

La principale mesure dans ce domaine a trait au déploiement sur lensemble du territoire, au 1er janvier 2018, du dispositif NEOGEND. Ce programme, d’un coût total de 65,5 millions d’euros sur la période 2015-2019, bénéficiera de 13,2 millions d’euros de CP en 2018.

Pour rappel, NEOGEND vise à équiper les gendarmes d’outils numériques mobiles (smartphones et tablettes) contenant toute la documentation, les bases de données professionnelles, les bases métier, etc. nécessaires à la conduite de leurs missions. Véritable « bureau portable », NEOGEND accroît la mobilité du gendarme et sa présence sur le terrain, tout en améliorant l’efficacité de son action. L’accès direct, en tout lieu, aux bases et applications spécifiques permet par exemple de diviser par quatre le temps de contrôle des personnes concernées par une telle mesure.

 Les missions de la gendarmerie mobile

Le PLF 2018 prévoit d’augmenter la dotation de fonctionnement allouée aux forces mobiles, portant celle-ci à 68 millions d’euros. Cette revalorisation doit permettre d’ajuster la ressource au haut niveau d’engagement opérationnel de la gendarmerie mobile, particulièrement sollicitée en matière de lutte contre le terrorisme, contre l’immigration irrégulière et, naturellement, dans le domaine de la sécurité publique.

C.   La mise en réserve initiale pour 2018 : une réduction substantielle de la part des crédits gelés, des conséquences similaires ?

Mécanisme de gestion prévu par l’article 51 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([7]) et touchant l’ensemble des programmes du budget général dotés de crédits limitatifs, la mise en réserve constitue l’une des mesures permettant d’assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement.

Au cours des trois derniers exercices, le taux de mise en réserve avait atteint le niveau particulièrement élevé de 8 % hors titre 2 – et 0,5 % pour les crédits ouverts sur le titre 2. Dans le cadre du PLF 2018, le Gouvernement maintient le taux du gel à 0,5 % des crédits de titre 2, mais a choisi dabaisser le niveau de la mise en réserve hors titre 2 à 3 %, ce qui constitue en soi un réel motif de satisfaction. La réduction du périmètre du gel hors titre 2 constitue a priori un point positif pour la gendarmerie. Avec une part plus importante de crédits disponibles dès le début de la gestion, elle aurait davantage de visibilité pour mener ses programmes d’investissement.

Pour 2018, le gel des crédits devrait ainsi atteindre :

– 36,53 millions d’euros sur le titre 2 en AE comme en CP ;

– 48,21 millions d’euros en AE et 40,54 millions d’euros en CP sur le hors titre 2.

Toutefois, il convient de rappeler que la masse de crédits effectivement pilotable est très réduite, compte tenu du haut niveau de dépenses « contraintes » : rémunérations, dépenses de fonctionnement liées à l’exercice des missions (véhicules, carburant, systèmes d’information et de communication, paiement des loyers, etc.).

Par ailleurs, des questions se posent quant à la mise en œuvre effective de ce gel, même significativement réduit. En matière de mise en réserve, il semble que la gendarmerie nait le choix quentre des mauvaises solutions compte tenu de la physionomie de son budget.

En 2016, afin d’assurer le financement des plans liés à la lutte antiterroriste, un arbitrage du Premier ministre avait autorisé la gendarmerie à faire porter les 8 % de mise en réserve sur les loyers, qui constituent pourtant une dépense obligatoire. En 2017, afin de sauvegarder ses maigres possibilités d’investissement, la gendarmerie avait pu reconduire la même opération, mais de manière partielle, le gel ayant été réparti sur l’ensemble des unités budgétaires à proportion de leur importance, et non sur les seuls loyers.

Pour 2018, le taux de mise en réserve est certes singulièrement moins élevé, mais la gendarmerie ne pourra plus le faire porter sur les loyers, même partiellement et même si une telle décision ne s’était pas avérée pertinente en termes de bonne gestion (cf. infra). Le gel touchera donc à nouveau, comme avant 2016, les crédits prévus pour réaliser les investissements en matière immobilière et renouveler les parcs de véhicules. Les années antérieures, la gendarmerie avait pu faire porter le taux de 8 % sur une assiette relativement large ; en 2018 elle devra faire porter le gel de 3 % sur une assiette substantiellement réduite dès lors que le montant des loyers en est retiré.

Pour rappel, le montant du gel des crédits hors titre 2 représenterait près du tiers des AE (27,2 %) et près d’un cinquième des CP (19,7 %) prévus pour les dépenses d’investissement en 2018.

Au regard de la situation sécuritaire et du niveau d’engagement de l’ensemble des forces de sécurité publique, la rapporteure pour avis plaide pour que la réserve soit rapidement levée dès le début de lexercice 2018 afin de donner toutes les marges de manœuvre nécessaires aux administrations concernées, notamment la gendarmerie et la police nationales.

II.   quelques points d’attention pour l’avenir

Les développements qui suivent ne prétendent naturellement pas à l’exhaustivité. Ils visent à mettre en lumière un certain nombre de sujets, voire de difficultés, dont certains sont anciens et récurrents.

A.   Les femmes et les hommes de la gendarmerie

1.   La part des effectifs « gendarmerie » dans le plan de renforcement des forces de sécurité : pour un rééquilibrage tenant compte de la réalité opérationnelle et des tendances démographiques

L’année 2018 constitue la première année de mise en œuvre du plan présidentiel de renforcement des forces de sécurité intérieure. Prévu sur la période 2018-2022, il vise à créer 10 000 emplois nouveaux au sein des forces de police et de gendarmerie, selon la répartition suivante : 7 500 postes dans la police et 2 500 dans la gendarmerie.

Au titre de l’exercice 2018, la gendarmerie bénéficiera de 500 créations de postes ([8]). Selon les informations recueillies par la rapporteure pour avis, le cadencement des créations d’emplois dans le cadre de la répartition prévue se matérialisera par un effort plus important au cours des trois premières années du plan avec 500 postes en 2018, 625 postes en 2019 et 2020, et 375 en 2021 et 2022.

La rapporteure pour avis salue ces augmentations deffectifs, bienvenues et nécessaires au regard du contexte sécuritaire global et du niveau d’emploi des forces. Toutefois, elle estime quil conviendra sans doute denvisager au-delà de 2018 un rééquilibrage de leffort en direction de la gendarmerie.

En effet, la répartition actuelle revient à faire bénéficier la police nationale de 75 % des créations de postes, et la gendarmerie nationale de 25 % de ceux-ci. La rapporteure pour avis tient à rappeler que, si l’on retient comme critère de pondération le nombre de personnels dans chacune des deux forces, les effectifs de police représentent environ 60 % des forces de sécurité intérieure et ceux de la gendarmerie 40 % ([9]). C’est d’ailleurs peu ou prou la clé de répartition qui avait prévalu lors de la mise en œuvre des précédents plans d’augmentation d’effectifs.

Par ailleurs, les deux forces de sécurité intérieure connaissent un niveau dengagement comparable, quoique de nature parfois différente compte tenu de leurs zones de compétence et de leurs missions spécifiques respectives. La gendarmerie contrôle et assure la sécurité sur près de 95 % du territoire national auprès de 50 % de la population française. Elle est en outre particulièrement présente et mobilisée outre-mer et en dehors des frontières nationales. De fait, il paraîtrait logique de répartir les postes de manière équitable en fonction du poids que chaque force représente dans les effectifs totaux de la sécurité intérieure.

La rapporteure pour avis tient également à rappeler la réalité de la démographie et de son évolution prévisible – et donc, par conséquent, celle de la délinquance – dans les zones rurales et périurbaines qui relèvent de la compétence de la gendarmerie nationale. D’après les informations qui lui ont été fournies, la progression de la population en zone gendarmerie est deux fois plus élevée quen zone police. Entre 2012 et 2017, plus d’un million de personnes supplémentaires se sont installées en zone gendarmerie, dont 71 % en métropole, et la même augmentation est anticipée au cours des cinq années à venir. Là encore, la répartition des effectifs prévue par le plan de renforcement des forces de sécurité intérieure devrait sans doute prendre en compte cette réalité.

Enfin, la rapporteure pour avis souhaite insister sur un point essentiel à l’avenir. Les conséquences budgétaires de la création d’un poste de gendarme ne se limitent pas à l’augmentation des crédits de titre 2. Il convient d’y ajouter le « coût de sac à dos », soit toutes les dépenses relatives à l’équipement du gendarme supplémentaire, à la « quote-part » qu’il représente en matière de dépenses liées à l’immobilier, à la mobilité (véhicules), etc. D’après les informations recueillies par la rapporteure pour avis, ce coût s’élèverait à environ 119 millions deuros sur les cinq ans de mise en œuvre du plan et n’a pas été intégré lors de la construction budgétaire. Pour les budgets ultérieurs, il conviendra de prendre en compte ce coût supplémentaire et de revaloriser à due concurrence les crédits du programme.

2.   La directive « temps de travail » : garder le sens des réalités

Le précédent rapporteur pour avis du programme 152 « Gendarmerie nationale » au sein de la commission de la Défense nationale et des forces armées avait déjà fait état des difficultés posées à la gendarmerie nationale – entre autres – par l’application de la directive 2003/88/CE relative au temps de travail ([10]).

La rapporteure pour avis partage en tous points l’analyse qui avait été effectuée par son prédécesseur ([11]). Elle rappelle que certaines dispositions de la directive, et notamment l’obligation d’accorder un repos physiologique quotidien de 11 heures toutes les 24 heures ont dégradé la disponibilité opérationnelle des unités de la gendarmerie.

Comme l’a souligné le général Richard Lizurey, directeur général de la gendarmerie nationale ([12]), l’application de la directive s’est traduite, au cours du premier semestre 2017, par une diminution moyenne de lactivité de la gendarmerie départementale en métropole de 5,5 %. Lactivité opérationnelle de la gendarmerie mobile a quant à elle baissé de 12 %. Et ce sans compter les difficultés en termes d’organisation du travail pour des effectifs et des unités déjà très sollicités.

Causant une « perte » estimée à environ 6 000 ETPT sur les activités opérationnelles, la directive pourrait donc aboutir à neutraliser les efforts réalisés en termes deffectifs sous la législature précédente et poursuivis dans le PLF 2018, alors que le niveau dengagement des forces est particulièrement élevé et est appelé à le rester.

Naturellement, la France n’est pas le seul pays européen concerné par les implications de cette directive sur l’emploi des forces de sécurité publique et des forces armées. L’ensemble de ses partenaires est confronté à la même réalité, même si leurs forces respectives ne sont pas nécessairement engagées à la même hauteur que les forces françaises. La rapporteure pour avis plaide donc pour une action concertée auprès de la Commission européenne ([13]) afin de revenir à une interprétation plus réaliste et raisonnable de la directive. Inenvisageables en elles-mêmes pour ce qui concerne les militaires en raison des contraintes attachées à leur statut, certaines dispositions le sont d’autant plus dans un contexte où les risques et les menaces sécuritaires – notamment terroristes – demeurent particulièrement forts. La rapporteure pour avis se réjouit donc de la réponse claire apportée par le président de la République à loccasion de son discours aux forces de sécurité intérieure le 18 octobre 2017, lorsqu’il a affirmé que « [sa] détermination est complète pour qu’aussi bien la gendarmerie que les militaires de manière plus générale ne soient pas concernés » par la directive.

Il est vrai toutefois qu’il pourrait s’avérer socialement malaisé de revenir sur des dispositions favorables aux personnels. Par ailleurs, la négociation au niveau européen pourrait s’avérer complexe. De fait, et si l’engagement et la présence sur le territoire de la gendarmerie devaient être maintenus à leurs niveaux actuels, il conviendrait de renforcer les effectifs à due concurrence des « pertes » causées par l’application pleine, entière et définitive de la directive.

En tout état de cause et même si cela peut sembler évident, il n’est manifestement pas inutile de le rappeler : le ministère de lIntérieur est le ministère des crises, de lurgence et de la réactivité. L’organisation de l’activité de ses personnels doit refléter cette réalité et ne saurait être calquée sur les dispositions légitimement applicables aux salariés et agents publics « classiques ».

3.   Les transformations de postes : préserver la « militarité » des corps de soutien

Sur la durée du quinquennat, la gendarmerie va procéder à 1 500 « transformations de postes » d’officiers et de sous-officiers, notamment en postes de civils, selon un cadencement de 300 postes par an.

Les deux premières années, 600 postes seront ainsi transférés du champ « militaire » au champ « civil ». Il s’agit des dernières annuités d’un plan de transformation antérieur qui prendra fin en 2019.

Pour les années ultérieures, si la « civilianisation » peut effectivement s’envisager pour certaines fonctions, la rapporteure pour avis estime que cette « transformation de postes » ne doit pas exclusivement seffectuer au profit de personnels civils. Dans les corps de soutien notamment, la présence de personnels à statut militaire est essentielle pour garantir la solidité, la résilience, et la réactivité du modèle, ainsi que la gestion de la crise Irma et Maria aux Antilles l’a démontré.

La rapporteure pour avis appelle donc à la vigilance et, surtout, au pragmatisme dans la mise en œuvre de ce processus au-delà des deux premières annuités, les critères devant primer étant, bien entendu, l’intérêt opérationnel et l’efficacité.

4.   La garde nationale : l’indispensable réserve

La gendarmerie compte actuellement 29 104 réservistes au titre de la réserve opérationnelle ([14]), soit environ 30 000 réservistes au total en y ajoutant les 1 300 femmes et hommes de la réserve citoyenne. Les réservistes sont totalement intégrés dans les unités opérationnelles et ont vocation à assumer l’ensemble des missions dévolues aux gendarmes de carrière, à l’exception notable des opérations de maintien de l’ordre. Deux compagnies de réservistes ont ainsi été déployées aux Antilles dans le cadre des opérations menées à la suite du passage des ouragans Irma et Maria.

À cet égard la transformation, en 2016, de la délégation aux réserves en véritable commandement des réserves est révélatrice de l’apport de celles-ci à l’action de la gendarmerie dans son ensemble. Elle symbolise également la reconnaissance légitime de l’engagement et de la valeur de celles et ceux qui ont choisi de contribuer à la sécurité de leur pays et de leurs concitoyens. En moyenne, sur une année, entre 2 500 et 3 000 réservistes sont engagés chaque jour, avec des pics saisonniers constatés à certaines périodes comme en été par exemple ([15]). Chaque réserviste effectue en moyenne 31 jours de réserve par an.

Comme l’ensemble des réserves des forces de sécurité publique et des forces armées, la réserve de la gendarmerie est dorénavant intégrée à la garde nationale. Créée par décret en octobre 2016 ([16]), celle-ci doit progressivement monter en puissance, l’objectif étant d’augmenter d’un tiers environ le nombre de volontaires pour atteindre 85 000 réservistes à la fin de l’année 2018, dont 40 000 pour la gendarmerie nationale.

En 2018, la dotation atteindra 98,7 millions deuros pour couvrir les dépenses de personnel, ce qui représentera 33 200 réservistes à la fin de l’année. De fait, la cible des 40 000 réservistes ne sera pas atteinte, et un tel renforcement de la réserve devra nécessairement saccompagner dun abondement budgétaire à due concurrence des besoins dans les années à venir.

5.   Poursuivre le renforcement de certaines composantes : les PSIG-Sabre et la gendarmerie mobile

● Dans le cadre de la lutte anti-terroriste, certains pelotons de surveillance et d’intervention de la gendarmerie (PSIG) ont vu leurs capacités accrues : les PSIG‑Sabre. Ils bénéficient d’un équipement et d’une formation renforcés avec notamment : les nouveaux fusils HK G36, des éléments de protection balistique (casques et boucliers) et de nouveaux véhicules type Sharan.

Le PLF 2018 prévoit la création de 50 nouveaux PSIG-Sabre, portant leur nombre à 150 sur la période 2016-2018, ainsi qu’il était prévu.

Toutefois, compte tenu du niveau de menace et du niveau d’engagement des forces, il est probable que le plan Sabre doive être poursuivi, lidéal étant que la totalité des 400 PSIG opère cette montée en puissance à terme.

● Concernant les forces mobiles, des mesures avaient été prises en 2016, qui avaient constitué un réel progrès après les coupes claires opérées lors de la révision générale des politiques publiques. Celle-ci s’était en effet soldée, pour la gendarmerie, par la dissolution de 15 escadrons de gendarmerie mobile (EGM) entre 2007 et 2012. La création en 2016, pour la première fois depuis 1998, d’un nouvel EGM – l’escadron 20/1 de Rosny-sous-Bois – ainsi que le renforcement de 22 EGM avec la constitution en leur sein d’un cinquième peloton, avaient constitué des mesures fortes rompant avec la politique menée précédemment.

La rapporteure pour avis souhaite souligner la faiblesse des marges de manœuvre pour ce qui concerne l’emploi des forces mobiles compte tenu de leur niveau d’engagement ces dernières années, notamment outre-mer, niveau qui n’est pas amené à diminuer. Comme le rappelait le général Richard Lizurey, directeur général de la gendarmerie nationale, les EGM sont mobilisés en moyenne 230 jours par an. La rapporteure pour avis se réjouit de la revalorisation de la dotation de fonctionnement allouée aux forces mobiles dans le cadre du PLF 2018. Au‑delà de cet exercice, elle estime que des actions de renforcement similaires à celles opérées en 2016 – constitution de nouveaux EGM, renforcement des escadrons existants – pourraient être envisagées.

6.   Veiller au maintien du temps de formation des personnels, dans un contexte de haut niveau d’engagement

Selon les propres termes du général Richard Lizurey, directeur général de la gendarmerie nationale, la gendarmerie est en situation de « saturation missionnelle » ([17]) qui a notamment conduit à une diminution du temps de formation des personnels, ceux-ci étant trop fortement engagés. Tel est le cas pour les forces mobiles : alors que leurs membres devraient bénéficier de 35 jours de formation par an, ce niveau est tombé à 21 jours et il est probable qu’il diminue encore compte tenu de l’ampleur de l’engagement opérationnel. Une telle situation touche d’ailleurs toutes les forces armées, le temps de préparation opérationnelle ayant fortement diminué compte tenu de la suractivité.

Une attention particulière devra donc être portée dans ce domaine à lavenir, afin de maintenir un haut niveau de capacité opérationnelle aux personnels engagés.

7.   La carte territoriale : ne pas créer des « déserts de sécurité »

La gendarmerie compte actuellement environ 3 100 brigades territoriales, quelque 600 brigades ayant été dissoutes au cours des 10 dernières années. La rapporteure pour avis tient à saluer les excellentes initiatives menées par la gendarmerie pour faire perdurer ou renforcer la fonction « contact », productrice de proximité et de sécurité au profit de nos concitoyens. Elles témoignent de la réactivité et de la capacité d’adaptation de l’Institution.

Dans ce contexte de diminution du nombre des implantations territoriales, les efforts d’adaptation et de modernisation menés par la gendarmerie
– NEOGEND, brigades territoriales de contact – BTC, « brigade numérique » – prennent tout leur sens et devront sans doute être poursuivis et complétés. Afin de ne pas créer de « déserts de sécurité », il convient de mener la réorganisation territoriale avec discernement.

B.   Les questions financières

1.   Une « dette loyers » à acquitter le plus rapidement possible, mais sans préjudice pour la gendarmerie

La « dette loyers », soit le montant des loyers que la gendarmerie nationale doit à ses bailleurs – les collectivités territoriales notamment – est apparue en 2016 lorsque, pour assurer le financement d’investissements indispensables (plan de lutte antiterroriste notamment), un arbitrage du Premier ministre a autorisé la gendarmerie à appliquer l’intégralité du gel initial des crédits hors titre 2 sur l’enveloppe consacrée au paiement des loyers, lequel constitue pourtant théoriquement une dépense obligatoire. La dette initiale avait alors atteint 118,1 millions d’euros en AE et 105,5 millions d’euros en CP.

Sont ensuite successivement intervenus :

– un dégel à hauteur de 56,7 millions d’euros en AE et 55 millions d’euros en CP ;

– en fin de gestion 2016 : des annulations de crédits et des gels 2016 reportés sur 2017. La « dette loyers » s’élevait alors à 61,4 millions d’euros en AE et 50,5 millions d’euros en CP fin 2016 ;

– début 2017 : une application, partielle cette fois, de la mise en réserve initiale sur l’enveloppe « loyers » 2017, pour un montant de 73 millions d’euros en AE et de 58,9 millions d’euros en CP ;

– un « surgel loyers » de 7,6 millions d’euros en AE et de 9,8 millions d’euros en CP ;

– un dégel de 17,7 millions d’euros en AE et de 17 millions d’euros en CP puis un redéploiement interne de crédits à hauteur de 13 millions d’euros en AE comme en CP qui ont permis de réduire quelque peu la dette.

Au bout du compte, si l’on peut dire, la gendarmerie fait actuellement face à une « dette loyers » de 111,3 millions deuros en AE et 89,2 millions deuros en CP. Celle-ci doit naturellement être honorée, et le plus rapidement possible. Mais la régularisation de cette situation ne doit pas seffectuer au détriment de la gendarmerie en lui demandant dacquitter ses dettes « sous plafond », sans revaloriser ses ressources à due concurrence. En effet, cette dette représente près de 63 % des AE et plus de 43 % de ses CP inscrits à son budget d’investissement, le seul qui soit réellement pilotable.

La rapporteure pour avis tient à rappeler que lexistence dune telle dette nest pas le fait dune mauvaise gestion interne de la part de la gendarmerie, elle résulte de la mise en œuvre de décisions et de contraintes externes. La rapporteure pour avis plaide donc pour un échelonnement progressif des paiements, le cas échéant sur plusieurs exercices, avec revalorisation du budget de la gendarmerie à hauteur des montants concernés. À cet égard, la rapporteure pour avis se réjouit de la réponse apportée en commission élargie par M. Gérard Collomb, ministre de l’Intérieur. Celui-ci a en effet indiqué que l’apurement de la « dette loyers » ferait l’objet d’un plan pluriannuel financé à hauteur de 13 millions d’euros l’an prochain.

2.   Les mutualisations : oui au pragmatisme, non au dogmatisme

La gendarmerie, comme lensemble des composantes du ministère de lIntérieur, a mené dimportants efforts de mutualisation ces dernières années ([18]). Une telle démarche peut être positive, mais elle ne doit pas se faire au détriment des capacités opérationnelles et de la solidité du modèle.

Une mutualisation « idéale » est celle qui apporte un meilleur niveau de service, plus rapidement, de manière plus économique et, naturellement, sans fragiliser les organisations qui la mettent en œuvre. À tout le moins, l’atteinte de l’un de ces trois objectifs doit être assurée, sachant que la simple réalisation d’économies de court terme au détriment du modèle – notamment en termes opérationnels – ne saurait être considérée comme un succès à cet égard.

 Or il apparaît que les demandes de mutualisation souffrent parfois d’un manque de méthode, qu’elles ne sont pas concrètement analysées de manière systématique, ni précisément documentées. Il conviendrait donc, à l’avenir, d’élaborer une « méthodologie de la mutualisation » partagée par les services demandeurs comme par les services chargés de la mettre en œuvre, au regard de critères et d’objectifs précis. Lexpérimentation et son corollaire, le « droit au retour en arrière » devraient par ailleurs être favorisés, afin de tester les effets du processus envisagé avant de l’appliquer de manière générale à l’ensemble d’un domaine.

C.   les matériels : renouveler certains parcs

1.   Le parc roulant

● Au 1er août 2017, la gendarmerie nationale disposait de 31 513 véhicules, répartis en deux catégories :

– le parc opérationnel, dédié aux missions de sécurité publique, de sécurité routière, de police judiciaire et de maintien de l’ordre ;

– le parc non opérationnel comprenant les moyens d’instruction et de transport de personnel ou de matériel.

Cela a été rappelé, les crédits prévus par le PLF 2018 permettront d’acquérir le nombre nécessaire de véhicules neufs. Ils permettront également d’acquérir des véhicules lourds nécessaires aux opérations de maintien de l’ordre (deux millions d’euros prévus en AE) ainsi que des moyens nautiques.

Dans le détail, les priorités en matière de renouvellement du parc automobile devraient concerner les équipements suivants :

– 1 700 véhicules sérigraphiés ;

– 300 véhicules banalisés ;

– 260 motocyclettes routières ;

– 100 véhicules discrets ;

– 120 véhicules de commandement ;

– 30 véhicules cynophiles ;

– 15 véhicules de commandement « haute autorité » ;

– 10 véhicules de transports de détenus ;

– quatre autocars ;

– et 60 véhicules utilitaires et poids lourds de transport de matériels et de dépannage.

Évolution du parc roulant de la gendarmerie 2012-2017 (a)

 

Véhicules légers

Motos

Transports en commun

Blindés

Poids lourds

Véhicules spéciaux

Total

2012

24 356

3 615

266

158

643

2 348

31 386

2013

23 984

3 466

266

158

647

2 276

30 797

2014

23 323

3 468

266

166

619

2 313

30 155

2015

23 755

3 373

267

167

623

2 356

30 541

2016

23 797

3 372

185

182

590

2 211

30 337

2017

23 770

3 576

112

187

636

3 223

31 513

Source : ministère de lIntérieur – réponse au questionnaire de la rapporteure pour avis.

(a) Véhicules loués compris.

● Le parc blindé

La gendarmerie nationale dispose de 84 véhicules blindés à roues (VBRG), parmi eux :

– 32 sont stationnés au groupement blindé de gendarmerie mobile (GBGM) de Versailles-Satory, dont cinq en réserve tactique et deux en position « musée » ;

– 11 sont positionnés au centre national d’entraînement des forces de gendarmerie (CNEFG) de Saint-Astier ;

– trois sont stationnés en Corse ;

– 34 sont stationnés en outre-mer ;

– et quatre (deux VBRG lame et deux VBRG treuil) ont été projetés en Nouvelle-Calédonie, en mars 2017, pour renforcer la protection des militaires engagés sur place.

Ces matériels sont entrés en service en 1974 et ont donc un âge moyen de 43 ans. Aussi le maintien de la capacité blindée repose-t-il sur le prolongement de la durée de vie des véhicules existants par l’emploi des pièces détachées des VBRG réformés (cannibalisation). Au-delà de ce problème d’ancienneté, le niveau de violence, notamment outre-mer où ils sont régulièrement déployés, plaide pour un renouvellement de la capacité blindée, pour un investissement estimé à 40 millions d’euros.

Outre les VBRG, la gendarmerie nationale dispose de 20 véhicules de l’avant blindés (VAB), obtenus auprès de l’armée de terre ([19]). Ils permettent le transport de troupes afin de remplir les missions en opérations extérieures. 14 unités, construites en 1988, bénéficient d’une surprotection de blindage et ont notamment été engagées en Afghanistan.

En mars 2017, huit VAB équipés de surblindage ont été projetés de métropole en Nouvelle-Calédonie en complément des quatre VBRG déjà présents sur place.

Enfin, la gendarmerie compte un engin du génie d’aménagement (EGAME), acquis en 2013. Il s’agit d’un véhicule protégé, polyvalent et puissant apte au travail en milieu difficile (eau, sable, boue, températures extrêmes, etc.), conçu pour réaliser des travaux de terrassement et de déblaiement. Il peut notamment être utilisé dans le cadre d’opérations de maintien de l’ordre pour dégager rapidement des obstacles et de libérer des axes de circulation ([20]).

2.   La flotte d’hélicoptères

Les flottes d’EC 145 et d’EC 135 (respectivement 14 et 15 unités) sont récentes, avec des âges respectifs moyens de 12 ans et six ans. Adaptés aux besoins de la gendarmerie – en matière de sécurité publique générale et d’intervention en milieu spécialisé et hostile (zones de montagne et outre-mer) –, le format de ces flottes doit être sanctuarisé.

La flotte d’Écureuil, bien que modernisée, présente un âge moyen de 32 ans. Les opérations de soutien et de revalorisation de leur potentiel permettent de maintenir le parc jusqu’à l’horizon 2025-2028. Les réflexions quant à leur renouvellement devront donc être amorcées.

D.   Les outre-mer : tendances lourdes et sujets d’actualité

La rapporteure pour avis a choisi de consacrer des développements détaillés aux outre-mer compte tenu, d’une part, des spécificités que ces territoires présentent en matière de sécurité et d’ordre publics et, d’autre part, de l’actualité de ces dernières semaines – avec la crise Irma et Maria aux Antilles – et dans les mois à venir – avec notamment les opérations référendaires en Nouvelle‑Calédonie.

1.   Les effectifs de la gendarmerie outre-mer

La gendarmerie outre-mer comprend 3 827 personnels, soit :

– 3 307 gendarmes départementaux ;

– 342 gendarmes du corps de soutien technique et administratif ;

– et 178 fonctionnaires civils.

Ces effectifs bénéficient d’un renfort permanent de 21 escadrons de gendarmerie mobile (EGM) ([21]) représentant 1 617 gendarmes supplémentaires, ainsi que 66 personnels des forces aériennes de gendarmerie. Par ailleurs, la réserve opérationnelle de la gendarmerie outre-mer compte 1 252 réservistes. Le nombre d’EGM a été ponctuellement porté à 23, avec le déploiement de deux EGM supplémentaire à Saint-Martin suite au passage des cyclones Irma et Maria.

La gendarmerie nationale est la force principale en matière de maintien de l’ordre et de sécurité publique outre-mer. En effet, sa zone de compétence couvre 98 % des territoires concernés et 68 % de la population, dont relèvent environ 50 % des faits de délinquance. Dans certains territoires éloignés et parfois très difficiles d’accès, la gendarmerie nationale y assure souvent la seule présence visible et permanente de l’État.

2.   La situation sécuritaire dans les outre-mer : un niveau de délinquance structurellement élevé, des réalités locales hétérogènes

● Sur les neuf premiers mois de l’année 2017, on constate une légère diminution de la délinquance globale dans les territoires sous la responsabilité de la gendarmerie (-1,4 %). Toutefois, les taux de criminalité ultramarins demeurent très largement supérieurs à ceux constatés par la gendarmerie en métropole, particulièrement s’agissant des atteintes les plus graves :

– les violences physiques crapuleuses y sont plus nombreuses, avec un facteur multiplicateur de 3,6 pour l’ensemble des outre-mer, qui atteint 11,1 en Guyane, et 5,5  à Mayotte ;

– les vols à main armée (VAMA) sont 6,7 fois plus élevés outre-mer : le facteur multiplicateur est de 23 en Guyane, de 12,7 Guadeloupe, et de 11,7 à Mayotte ;

– les viols y sont globalement deux fois plus fréquents : 3,3 fois plus en Guyane et 2,8 fois plus à Mayotte.

Pour autant, au-delà de ces niveaux de délinquance globaux, les différents territoires ultramarins présentent des situations contrastées au plan sécuritaire.

● À Saint-Pierre-et-Miquelon et à Wallis-et-Futuna, les niveaux de délinquance sont faibles, avec respectivement 112 et 127 faits de délinquance en 2016. Le premier territoire ne bénéficie d’ailleurs plus de renforts de gendarmes mobiles depuis 2016, et le second ne compte que onze gendarmes mobiles.

Au-delà de ces territoires spécifiques compte tenu de leur faible densité de population, deux autres territoires présentent une évolution encourageante et ne nécessitent donc pas, à ce jour, d’attention particulière.

En Polynésie française la délinquance acquisitive, principalement non violente, reste maîtrisée ([22]) et le phénomène, particulièrement prégnant outre-mer, des violences intrafamiliales est désormais mieux pris en compte. Les troubles à l’ordre public y sont contenus et seul un EGM y est présent.

En Martinique la délinquance, notamment violente, connaît une baisse significative depuis 2013 ([23]). Si l’île est en proie à quelques conflits sociaux, la délinquance y est maîtrisée et, là aussi, seul un EGM y est déployé.

● En revanche, cinq territoires présentent des profils sécuritaires qui nécessitent une attention renforcée.

La Nouvelle-Calédonie compte cinq EGM et un groupement tactique de la gendarmerie (GTG). Les forces de gendarmerie y sont régulièrement soumises à des caillassages ou des tirs d’armes à feu ([24]), lesquels ciblent également d’autres services de l’État ou la population locale. Les armes à feu constituent un sujet particulièrement préoccupant dans ce territoire où des dizaines de milliers d’armes de chasse sont détenues et circulent, souvent illégalement.

Le niveau de délinquance globale était resté constant en 2016. Toutefois, on constate au premier semestre 2017 une hausse des violences physiques non crapuleuses (+11,5 %) et des atteintes aux biens (+12,9 %).

En Guyane, la délinquance violente constitue la principale préoccupation dans le département le plus criminogène d’outre-mer s’agissant des vols avec violences ou avec armes et des homicides. Ainsi, entre 2014 et 2016, on a constaté une augmentation importante des VAMA (de 269 à 378 faits) et un nombre d’homicides quasiment multiplié par deux (de 16 à 31 faits).

Naturellement, l’orpaillage illégal engendre lui-même de la criminalité (meurtres, prostitution, etc.) ainsi qu’un phénomène d’immigration clandestine.

La pression démographique sur le territoire se trouve renforcée par l’immigration clandestine sur la bande côtière (Kourou et île de Cayenne) dans le secteur de Saint-Laurent-du-Maroni. Au total, sept EGM sont déployés en Guyane, ainsi qu’un GTG.

Lopération Harpie de lutte contre lorpaillage illégal en Guyane

Lancée en 2008 et pérennisée en 2010, l’opération Harpie vise à lutter contre l’orpaillage illégal en Guyane. À la fin du premier semestre 2017, on dénombrait 429 chantiers illégaux actifs (contre 293 au 1er janvier de la même année). D’après les informations transmises à la rapporteure pour avis, le volume dor illégalement extrait depuis le 1er janvier 2017 représenterait un montant supérieur à 45 millions deuros.

Au-delà de l’aspect purement économique et de souveraineté, l’orpaillage illégal est une activité qui produit elle-même une criminalité « annexe » : homicides, prostitution y compris des mineures, violences, voire actes de barbarie. Enfin, sur le plan environnemental, il s’agit d’une activité particulièrement destructrice : déforestation et pollution au mercure notamment.

Si les patrouilles sont principalement conduites par les forces de gendarmerie et les forces armées en Guyane, Harpie est fondamentalement une opération interministérielle à laquelle participent la plupart des administrations de l’État sur ce territoire (police aux frontières, douanes, justice, Office national des forêts, etc.). La lutte contre les orpailleurs (garimpeiros) est rendue particulièrement compliquée du fait de l’étendue des frontières que la France partage avec le Brésil (720 kilomètres) – d’où proviennent 97 % des garimpeiros – et le Suriname (540 kilomètres).

Au premier semestre 2017, les principaux éléments du bilan de l’opération Harpie sont les suivants :

– 641 patrouilles en forêt représentant 1 610 jours de mission ;

– plus de 7,3 millions d’euros d’avoirs criminels saisis ;

– 560 chantiers aurifères clandestins détruits.

Le département de Mayotte est confronté à une forte immigration irrégulière, principalement en provenance des Comores ([25]). Les troubles à l’ordre public sont souvent liés à des tensions intercommunautaires, ainsi qu’en témoignent les actions de « décasage » ([26]) d’immigrés clandestins par la population mahoraise. En outre, le nombre des vols avec violences s’est significativement accru au cours des trois dernières années. Le territoire a bénéficié d’un renforcement du déploiement de gendarmes mobiles à compter de la fin de l’année 2015, deux EGM étant actuellement déployés.

La Guadeloupe reste sujette à une délinquance violente (VAMA et homicides), qui est notamment alimentée par les nombreux trafics de stupéfiants. Les vols avec violence y sont toutefois en diminution depuis 2016. Deux EGM y sont présents en permanence, renforcés par un demi-EGM.

La partie française de lîle de Saint-Martin est plus particulièrement touchée par des VAMA ou des trafics. La délinquance y suit une évolution favorable. Un EGM est déployé sur l’île, qui a été renforcé dans le cadre des opérations suite au passage des ouragans Irma et Maria avec le déploiement de quatre EGM supplémentaires (deux en provenance de métropole, et deux en provenance de Guadeloupe et de Guyane).

Sur l’île de La Réunion, qui concentre la moitié de la population ultramarine, la délinquance est en augmentation constante depuis 2012 (+ 31 % entre 2012 et 2016 ; +10,6 % entre 2015 et 2016), avec notamment une hausse de des vols avec violences en 2016. Le territoire bénéficie de la présence d’un escadron et demi de gendarmerie mobile.

Il convient de noter que, du fait des niveaux de délinquance et de violence, la gendarmerie a à déplorer outre-mer un nombre de blessés structurellement plus élevé quen métropole. Alors qu’en moyenne le taux de blessés par an s’élève à 5 % en métropole, ce taux est trois fois plus élevé outre-mer et s’établit à 16 %, avec environ 200 gendarmes blessés. À Mayotte, 25 % des personnels déployés sont blessés chaque année.

3.   Les points d’attention dans le domaine des capacités

Les niveaux de délinquance et de violence outre-mer et leur évolution ont conduit à une mobilisation des pouvoirs publics qui s’est traduite, ces dernières années, par la mise en place de trois plans :

– le plan de mobilisation renforcé contre la délinquance dans les Antilles françaises (2013) ;

– le plan « Mayotte, sécurité pour tous » – 25 mesures pour l’avenir (2016) ;

– le plan de sécurité outre-mer (2016).

Dans ce contexte, un renforcement de 450 ETP a été décidé, à budget constant, et qui s’est traduit par l’engagement de deux EGM supplémentaires ([27]) et par l’affectation de gendarmes prélevés en métropole.

La très forte croissance démographique constatée ces dernières années, résultant de la natalité de certains territoires mais également de larrivée de populations issues de limmigration illégale, plaide pour une adaptation du dispositif de sécurité publique, lévolution des effectifs chargés de cette mission devant être corrélée à la réalité démographique. Il sagit tout autant dun enjeu de sécurité publique que de souveraineté.

Un renforcement significatif des effectifs de gendarmerie doit donc être envisagé, celui-ci pouvant d’ailleurs partiellement être couvert par le plan présidentiel de renforcement des forces de sécurité, a fortiori si un rééquilibrage entre police et gendarmerie était effectué. À cet égard, la rapporteure se réjouit de l’annonce du président de la République de déployer 90 gendarmes supplémentaires en Guyane en 2018.

Au-delà des personnels, il conviendra d’allouer les ressources nécessaires pour que ceux-ci puissent conduire leurs missions, notamment dans le domaine de l’immobilier – certains casernements qui, il convient de le rappeler, hébergent aussi les familles des gendarmes, présentent des faiblesses importantes – et des véhicules.

Il convient d’ailleurs de souligner, dans ce dernier domaine, que les véhicules déployés outre-mer souffrent dune usure prématurée en raison des conditions d’emploi beaucoup plus abrasives qu’en métropole et d’un taux d’emploi élevé. Les deux critères cumulatifs de réforme ont d’ailleurs été modifiés en conséquence et ont été abaissés à sept ans et 150 000 kilomètres (contre huit ans et 200 000 kilomètres en métropole), le service de l’achat, des équipements et de la logistique de la sécurité intérieure (SAELSI) et la Cour des comptes proposant par ailleurs de ne retenir que le critère de l’âge. Il s’agit donc d’un point d’attention à l’avenir, de même que le renouvellement des véhicules blindés à roues de la gendarmerie, dont 38 sont déployés outre-mer et dont l’âge moyen est de 43 ans.

4.   La préparation des opérations référendaires en Nouvelle-Calédonie

L’année 2018 verra l’organisation du référendum d’auto-détermination en Nouvelle-Calédonie. Dans ce contexte, il s’agira d’assurer la bonne tenue et la sécurité des opérations référendaires alors qu’une exacerbation des tensions, des éruptions de violence ou des actes de déstabilisation pourraient survenir. De fait, des mesures de renforcement des capacités en matière de sécurité et d’ordre publics sont et vont être mises en œuvre, dans trois domaines.

Tout d’abord, un effort prioritaire a été consenti en termes d’effectifs, avec le déploiement de 30 gendarmes supplémentaires ([28]) dès le premier trimestre 2017, portant les effectifs permanents à 484 militaires. Par ailleurs, les effectifs de gendarmerie mobile ont été portés de 299 à 372 militaires, permettant de former un groupement tactique de cinq EGM. Des renforts de gendarmerie mobile continueront d’être déployés à l’approche des opérations de vote.

Les moyens matériels ont également été renforcés. Dix VBRG doivent être renforcés avec des plaques de surblindage afin de protéger les personnels contre les tirs d’armes de gros calibre. En outre, quatre autres VBRG ainsi que huit VAB ont été déployés en juin 2017, ces capacités pouvant de nouveau être renforcées en cas de nécessité opérationnelle. Le nombre de véhicules blindés de la gamme civile sera porté de 23 à 29 unités. Enfin, cinq rames de véhicules Serval ([29]) seront déployées sur le territoire.

D’autres investissements ont été ou seront réalisés, qui permettront de renforcer la protection des personnels ou leurs moyens techniques (dispositifs de géolocalisation, terminaux radio, déploiement d’un micro-drone, dispositifs de vidéo-protection, gilets pare-balles renforcés).

Enfin, la direction générale de la gendarmerie nationale a apporté son soutien au commandement de la gendarmerie outre-mer avec l’envoi d’équipes de planificateurs, assistant ce dernier pour définir les évolutions du dispositif de sécurité au regard des enjeux de l’événement.

5.   La gestion de la crise Irma et Maria : la démonstration de la solidité et de l’efficacité du modèle de la gendarmerie nationale

La rapporteure pour avis tient d’abord à rappeler que la gestion d’un phénomène climatique extrême tel qu’un ouragan n’est pas une science exacte. La certitude du passage de l’œil de l’ouragan Irma sur Saint-Martin et Saint-Barthélemy n’était acquise que peu de jours auparavant. L’acheminement de capacités sur place n’étant pas envisageable sauf à risquer la perte de moyens précieux pour la suite des opérations (hélicoptères notamment), la gendarmerie a fait le choix de pré-positionner 100 gendarmes en Guadeloupe afin de pouvoir les déployer très rapidement après le passage de l’ouragan (EGM, peloton de réservistes, plongeurs, techniciens d’investigation, etc.). Ces personnels ont été acheminés par avion de transport Casa et par un navire affrété, la manœuvre n’ayant duré que quelques heures au total.

La première mission des forces déployées sur place a consisté non pas en des actions de sécurité publique et de protection, mais en une action de reconnaissance et d’évaluation menée conjointement avec la sécurité civile et les secours. Des individus ont profité de la situation chaotique pour s’attaquer à des magasins et s’adonner à des vols, sachant toutefois qu’il n’était pas aisé pour les forces de sécurité de faire spontanément la distinction entre des pillards et des personnes qui s’efforçaient de récupérer leurs propres biens. Toutefois, la gendarmerie a rapidement mis en place des dispositifs visant à couper les axes vers les commerces et des check-points, tandis qu’elle rétablissait, dès le lendemain de la catastrophe, un réseau radio certes dégradé mais opérationnel.

La gendarmerie s’est par ailleurs efforcée de rassurer une population en proie à une grande peur et rendue d’autant plus perméable aux rumeurs par l’effet de sidération produit par la catastrophe. Les forces de gendarmerie ont donc très vite fait savoir qu’aucune exaction grave, aucune atteinte aux personnes n’avait été constatée à Saint-Martin (aucun fait n’a été recensé ni par la gendarmerie, ni par les services médicaux).

Les forces de gendarmerie sont passées de 197 à 279 personnels à J+2 après la catastrophe, à 598 personnels à J+5, et à 680 personnels appuyés par 800 militaires à J+6. Cette capacité de montée en puissance rapide, clairement favorisée par la réactivité des forces attachée au statut militaire des personnels – y compris pour les corps de soutien – a permis détouffer rapidement tout trouble à lordre public. Il convient de noter l’apport significatif de la réserve au dispositif, avec l’envoi de deux compagnies de 73 réservistes qui ont pris toute leur part aux actions menées, dans un contexte opérationnel très difficile.

Au-delà de cette réactivité, la gendarmerie a également fait preuve de sa capacité dadaptation. En divisant Saint-Martin en six secteurs missionnels autonomes, le commandement présent sur place s’est écarté du dispositif classiquement mis en œuvre pour favoriser la décentralisation et l’autonomie d’action des forces.

En recréant le contact avec les populations, la gendarmerie a permis de restaurer le calme et la confiance, y compris lorsque la situation est devenue plus tendue comme lors des évacuations aériennes. De fait, aucune violence n’a été commise contre les gendarmes, et aucun d’entre eux n’a été blessé.

Il est naturellement encore trop tôt pour dresser un bilan complet de la gestion de la crise, mais il apparaît clairement que le « système gendarmerie » a fait preuve de sa solidité, de sa résilience et de son efficacité et que, de fait, la gendarmerie a constitué le premier point dappui de lÉtat après la catastrophe, sur lequel la population et l’ensemble des acteurs se sont appuyés pour repartir.

Au-delà de la reconnaissance légitime que méritent l’ensemble des services qui ont participé à cette gestion de crise il conviendra, pour ce qui concerne la gendarmerie – objet du présent avis –, de prendre en compte les surcoûts engendrés par les opérations et qui sont estimés à 12,5 millions d’euros environ (9,5 millions d’euros hors titre 2 et 2,9 millions en titre 2).


—  1  —

   partie thématique :
la gendarmerie, acteur de la sécurité économique

I.   présentation générale

A.   Le concept de sécurité économique : définition et prise en compte dans l’organisation de l’action publique

1.   Définition de la notion

Dans sa publication intitulée « Intelligence économique, références et notions clés », la délégation interministérielle à l’intelligence économique (D2IE) ([30]), évoque le concept de sécurité économique. Si elle n’en fournit pas de définition précise, elle indique que celle-ci vise trois objectifs :

– identifier et analyser les risques et menaces ;

– protéger ;

– diffuser une culture de sécurité du patrimoine dans l’entité concernée.

Assurer la sécurité économique d’une entité – qu’il s’agisse d’une entreprise ou d’une administration consiste donc à identifier et évaluer les risques et les menaces qui pèsent sur son activité afin de mettre en place des mesures de protection adaptées pour les prévenir et les contrer.

La notion n’est pas nouvelle, le premier rapport consacré à ce sujet ayant été réalisé par le Commissariat général au Plan en 1994 ([31]). Depuis, de nombreuses réflexions et études ont contribué à la mise en place d’une réelle politique publique d’intelligence économique, à l’image du rapport remis par le député Bernard Carayon, parlementaire en mission, en 2003 ([32]).

2.   L’organisation des pouvoirs publics en matière de sécurité économique

● Même si le code de la défense reconnaît une responsabilité particulière au ministre chargé de l’économie dans ce domaine ([33]), la conduite de la politique publique en matière de sécurité économique est par nature interministérielle, chaque administration participant, dans le cadre de ses attributions et compétences respectives, à la préservation de la sécurité économique. Il convient d’ailleurs de noter que, par décret du 29 janvier 2016, un commissaire à l’information stratégique et à la sécurité économiques (CISSE) et un service à compétence nationale dénommé « service de l’information stratégique et de la sécurité économiques » (SISSE) ont été créés ([34]). Aux termes de l’article 2 du décret précité, le CISSE « élabore et propose, en lien avec le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale et les autres ministères concernés, la politique publique en matière de protection et de promotion des intérêts économiques, industriels et scientifiques de la Nation. »

● Pour ce qui concerne les seuls services du ministère de l’Intérieur, dont relève la gendarmerie, l’organisation et la répartition des compétences en matière de sécurité économique sont les suivantes :

– la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) dispose d’une compétence générale. À ce titre, elle dispose d’un droit d’évocation qui lui permet de se déclarer compétente pour toute entreprise indépendamment de sa taille, de son secteur d’activité ou de son lieu d’implantation. La DGSI est particulièrement compétente pour le suivi des secteurs et entreprises sensibles (secteurs stratégiques, grandes entreprises, pôles de compétitivité, etc.) ;

– pour toutes les entreprises non suivies spécifiquement par la DGSI, le service central du renseignement territorial (SCRT) et la gendarmerie sont compétents.

Ces deux niveaux disposent de compétences complémentaires : la protection et la contre-ingérence relèvent de la DGSI, tandis que la sécurité générale des personnes et des biens dans le cadre de l’entreprise sont du ressort du SCRT et de la gendarmerie.

● Pour ce qui concerne la gendarmerie nationale, son organisation en la matière fait apparaître des compétences tant au niveau central qu’au niveau territorial (régions, départements, brigades).

À léchelon central, la conduite des missions et des actions relevant de la sécurité économique est confiée à la sous-direction de lanticipation opérationnelle (SDAO), qui représente par ailleurs la DGGN au sein du groupe de travail interministériel piloté par le SISSE.

Dans ce cadre, la SDAO :

– participe aux réunions des correspondants en intelligence économique du ministère de l’Intérieur ;

– et diffuse des documents pédagogiques destinés à préciser ou faciliter l’exercice de la mission de sécurité économique et de protection des entreprises.

Au sein de la SDAO, la section sécurité économique et protection des entreprises (SECOPE) du centre d’analyse et d’exploitation (CAE) a statut de référent national « intelligence économique ». Le SECOPE propose les évolutions doctrinales nécessaires en matière d’intelligence et de sécurité économiques pour la gendarmerie, coordonne et assure le suivi de l’activité du réseau des référents « intelligence économique » (référents IE) et apporte son concours à l’organisation de la formation au niveau central.

Afin d’assurer la diffusion de bonnes pratiques, la SECOPE produit et diffuse des fiches guides à destination des unités territoriales, dont celles-ci peuvent s’inspirer dans le cadre de leur mission (fiches de vulnérabilité des entreprises, guides méthodologiques, mise à jour des documents de référence, etc.).

Au niveau régional, les commandants de région sont les interlocuteurs privilégiés des préfets de région, responsables du co-pilotage de la politique publique d’intelligence économique territoriale avec les présidents des conseils régionaux.

Chaque commandant de région désigne au sein de son état-major un officier référent IE, qui a vocation à agir tant dans le domaine de la prévention (sensibilisation) que de l’anticipation (renseignement).

Au niveau départemental, le commandant de groupement de gendarmerie départementale désigne également un officier référent IE chargé d’animer la remontée du renseignement d’intérêt économique au sein du groupement et de définir les axes particuliers de surveillance. Il est assisté dans sa tâche par les analystes renseignement formés en intelligence économique et présents au sein des cellules renseignement. Le référent IE a également pour mission d’exploiter les renseignements et d’effectuer des actions de prévention auprès des acteurs économiques.

Enfin, au niveau territorial, la gendarmerie s’appuie sur un réseau de 190 référents IE, qui ne sont toutefois pas les seuls militaires de la gendarmerie à participer aux missions de sécurité économique, tout gendarme étant susceptible d’y contribuer dans le cadre de sa mission de proximité et de contact.

B.   Typologie des atteintes à la sécurité économique en zone gendarmerie

Les atteintes à la sécurité économique ne sont évidemment pas un phénomène récent. Dans un monde de plus en plus ouvert et connecté, notamment dans un contexte de numérisation croissante des activités et des relations, celui-ci a toutefois tendance à prendre de l’ampleur quant au nombre et quant aux conséquences de telles atteintes.

1.   Une gamme variée d’atteintes potentielles, renouvelée par la problématique « cyber »

a.   Quelques statistiques, par nature incomplètes

Il convient tout d’abord de rappeler la diversité des atteintes potentielles à la sécurité économique. Par ailleurs de telles atteintes se combinent souvent entre elles pour démultiplier les effets de l’action entreprise. Enfin, elles présentent rarement un caractère direct, spontanément identifiable et empruntent souvent des cheminements complexes qui ne constituent pas toujours, en tant que tels, un acte illégal.

Sur la période 2014-2016, en moyenne annuelle, la gendarmerie a comptabilisé 445 atteintes à la sécurité économique dans sa zone de compétence. Il est nécessaire de relativiser l’apparente modicité de cette statistique. En la matière, les données sont par nature incomplètes, toutes les entreprises ne signalant pas avoir fait l’objet d’une atteinte – et a fortiori, ne déposant pas plainte –, craignant le « risque réputationnel » attaché à un tel aveu.

Qualitativement, on constate que sur la période considérée, les atteintes financières ont plus que doublé. Un tel constat est lié à l’augmentation des escroqueries de type « faux président » ou « faux virement international » (qui seront présentées plus en détail ci-après). Comme on peut l’imaginer, l’outil numérique et informatique est un vecteur puissant et en croissance exponentielle d’atteinte à la sécurité économique (par l’intermédiaire des réseaux informatiques notamment).

typologie des atteintes à la sécurité économique
en zone gendarmerie 2014-2016

 

2014

2015

2016

Atteintes à la réputation

32

10

5

Atteintes aux savoir-faire

8

17

6

Atteintes financières

62

99

114

Désorganisation/fragilisation

57

36

30

Atteintes sur site/intrusions consenties

58

50

36

Atteintes cyber

222

218

201

Risques humains

68

11

0

TOTAL

507

441

392

Source : direction générale de la gendarmerie nationale – réponse au questionnaire de la rapporteure pour avis.

b.   Point particulier sur les atteintes cyber

Les atteintes relevant de la sphère cyber méritent des développements plus précis compte tenu de leur nombre et de leurs effets. Certaines ont été présentées à la rapporteure pour avis lors de son déplacement au Pôle judiciaire de la gendarmerie nationale, dont elle tient à saluer la compétence des personnels.

Les entreprises sont principalement touchées par les phénomènes suivants.

● Les infections de type ransomware – contraction de ransom (rançon) et de software (logiciel).

Elles se matérialisent par l’action d’un virus informatique qui chiffre l’ensemble des données de l’entreprise et réclame le versement d’une rançon, généralement en monnaie virtuelle bitcoin, en échange de la clé de déchiffrement. Face à une telle atteinte et si elle ne dispose pas d’une sauvegarde non infectée et récente, stockée séparément, des données nécessaires à son activité, l’entreprise victime peut être conduite à interrompre totalement celle-ci pour une durée variant de quelques heures à plusieurs jours.

Au-delà des pertes en termes d’activité, les pertes d’information (fichiers clients, comptabilité, etc.) peuvent être particulièrement lourdes. Il est intéressant de noter que de telles atteintes ne sont généralement pas ciblées : se produisant par vagues au spectre très large, elles ne cherchent pas à affecter spécifiquement une entreprise.

Ce phénomène connaît une croissance exponentielle. D’après une étude du centre de lutte contre les criminalités numériques (C3N) de la gendarmerie ([35]), le nombre de plaintes des entreprises auprès des unités de police et de gendarmerie est passé de moins de 10 en 2014 à plus de 500 en 2016, représentant un préjudice cumulé de plusieurs centaines de milliers d’euros.

WannaCry et NotPetya : deux exemples récents de cyberattaques massives non ciblées

 ● Lancée en mai 2017, la cyberattaque utilisant le ransomware WannaCry a conduit à l’infection de plus de 300 000 ordinateurs dans 150 pays. De grandes administrations et de grandes entreprises ont été touchées, à l’image du National Heatlh Service britannique, du constructeur automobile français Renault, de la compagnie américaine de transport international FedEx ou encore de l’entreprise de télécommunications espagnole Telefónica.

 ● Ayant massivement affecté l’économie ukrainienne mais aussi la centrale de Tchernobyl, le logiciel NotPetya a également touché, par ricochet, des entreprises disposant de filiales dans ce pays ou y entretenant des liens commerciaux. Ainsi du groupe danois de transport maritime Maersk, du groupe industriel Saint-Gobain ou encore du groupe de communication et de publicité britannique WPP.

● Les cyber-extorsions liées aux vols de données par intrusion informatique

Si elles restent à ce stade relativement rares, leurs effets peuvent être spectaculaires. Après s’être introduit frauduleusement dans le système d’information de l’entreprise, l’attaquant y copie des données sensibles (fichiers clients, brevets, projets stratégiques, etc.) et réclame ensuite une rançon pour ne pas les diffuser ou les revendre à un tiers. La rançon réclamée peut s’élever à plusieurs centaines de milliers d’euros (souvent en monnaie virtuelle bitcoin).

● Les attaques informatiques contre les sites marchands

Il s’agit d’attaques de type « DDOS » (déni de service distribué) ou de type « défacement » (vandalisation de la page d’accueil du site). Elles ont pour effet de rendre inaccessible le site et d’empêcher toute commande en ligne par des clients. Le préjudice est lié à la durée pendant laquelle le site reste inaccessible et au montant moyen cumulé des commandes par minute ou par heure. Ces attaques peuvent être ciblées et menées après demande de rançon. Elles peuvent également être indiscriminées et n’avoir aucun objectif économique, le préjudice n’étant alors qu’un effet collatéral non recherché par l’attaquant, qui agit alors par simple défi technique ou par idéologie.

● Les infections de type « RAM scrapper »

Ces attaques peuvent être de très grande ampleur, a fortiori parce qu’elles demeurent généralement non détectées et restent actives pendant de longs mois. L’attaquant s’introduit discrètement dans le système d’information du commerçant et installe à distance un virus sur l’ensemble des terminaux de paiement électronique par carte bancaire (ou les caisses enregistreuses) de chacun des établissements du commerçant. Tant que dure la période d’infection, le virus copie à la volée les données de cartes bancaires des clients physiques du commerçant et les transmet à l’attaquant. Ce sont dès lors des centaines, des milliers voire des millions de numéros de cartes bancaires piratés qui peuvent être revendus et utilisés frauduleusement dans le monde entier.

● Les escroqueries par faux ordres dachat

Également connues sous l’expression « arnaque au président », elles consistent à usurper l’identité et les identifiants numériques d’un responsable d’une véritable entreprise acheteuse. L’usurpateur peut alors commander par voie électronique de grandes quantités de biens matériels à des fournisseurs variés, les fournisseurs les moins méfiants livrant les biens sans attendre un paiement qui n’est jamais effectué. Les biens sont ensuite revendus.

● Les escroqueries au préjudice des commerçants de détail en ligne

Classiquement, l’escroc utilise de numéros de cartes bancaires piratés (« carding ») pour acheter des biens physiques ou des services (billets d’avions, places de spectacle, etc.). Si les particuliers titulaires des numéros de cartes bancaires parviennent généralement à se faire rembourser par leur banque, le commerçant n’est jamais payé.

● Les atteintes à la propriété intellectuelle sur Internet

Généralement, elles prennent la forme d’une vente en ligne de biens manufacturés contrefaits ou de la diffusion – à titre payant ou à titre gratuit accompagné de revenus publicitaires – d’œuvres de l’esprit (musique, films, etc.). Dans ce type d’escroquerie, le chiffre d’affaires par délinquant peut s’élever à plusieurs centaines de milliers voire plusieurs millions d’euros pour quelques mois d’activité.

● Les vols de véhicules sans effractionmouse jacking »)

Chaque année, des centaines de véhicules sont volés sans effraction. Les voleurs obtiennent le code de reprogrammation de clé du véhicule auprès d’un tiers, soit par complicité interne au sein du constructeur, soit par piratage informatique d’un serveur du constructeur, soit par le biais d’un garagiste indélicat. Munis de ce code, ils utilisent des clés vierges (elles-mêmes volées ou achetées lors de reventes de stocks), qu’ils reprogramment individuellement pour chaque véhicule visé. Lorsque le véhicule volé est retrouvé, les contrats d’assurance excluent généralement le remboursement de la victime du fait de l’absence d’effraction.

● Les atteintes à la « e-réputation »

Elles consistent généralement en la diffusion volontaire de fausses nouvelles sur Internet et les réseaux sociaux, visant soit à entacher l’image de l’entreprise auprès de ses clients, soit à manipuler son cours de Bourse. Elles peuvent être organisées par des groupes de pression politique, par des concurrents peu scrupuleux, par des clients mécontents, etc. En novembre 2016, l’entreprise Vinci a été victime d’une telle atteinte : un faux communiqué de presse annonçant le licenciement du directeur financier de lentreprise suite à la découverte dimportantes erreurs décriture comptable avait fait chuter le cours de laction de lentreprise de 18 %, entraînant la suspension temporaire de sa cotation.

2.   Les entreprises et secteurs particulièrement vulnérables

● Selon les statistiques publiées par l’INSEE, la France comptait en 2016 environ 3,56 millions d’entreprises de tailles diverses :

– 243 grandes entreprises, comptant plus de 5 000 salariés (30 % des salariés) ;

– 5 226 entreprises de taille intermédiaire (ETI), comptant entre 250 et 4 999 salariés (23 % des salariés) ;

– 138 082 petites et moyennes entreprises (PME), comptant entre 10 et 249 salariés (28 % des salariés) ;

– 3 146 182 micro-entreprises (MIC), comptant moins de 10 salariés (19 % des salariés).

D’après les informations transmises à la rapporteure pour avis, et compte tenu de la démographie des entreprises – avec de nombreuses disparitions et créations chaque année – ce sont principalement les trois premiers niveaux d’entreprises (hors MIC), soit environ 143 000 sociétés, qui sont les plus susceptibles d’être la cible d’atteinte à leur sécurité économique.

Pour ce qui concerne la seule gendarmerie et compte tenu du partage des compétences avec la DGSI précédemment évoqué, on constate que plus de 70 % des entreprises les plus vulnérables comptent moins de 100 salariés, qu’un tiers compte moins de dix salariés. Par ailleurs, plus de 60 % des entreprises suivies par les référents IE de la gendarmerie sont des entreprises de moins de 50 salariés.

● L’analyse des secteurs touchés par les atteintes à la sécurité économique fait apparaître que si aucun n’est totalement épargné, certains sont plus particulièrement sujets à de telles attaques. Ainsi, le secteur du commerce représente-il près d’un cinquième des atteintes (19 %). Au-delà du commerce, pour lequel les atteintes ne représentent pas nécessairement une menace pour le tissu économique stratégique, d’autres secteurs doivent faire l’objet d’une attention particulière, notamment : l’industrie, l’industrie agroalimentaire et le secteur de la construction.

typologies des secteurs touchés par les atteintes
à la sécurité économique

 

2014

2015

2016

Agriculture/pêche

5 %

3 %

7 %

Agroalimentaire

6 %

6 %

7 %

Biens d’équipement

12 %

10 %

12 %

Biens intermédiaires

11 %

8 %

10 %

Biens de consommation

11 %

19 %

11 %

Automobile

7 %

10 %

7 %

Énergie

3 %

1 %

1 %

Commerce

18 %

17 %

19 %

Construction

10 %

7 %

6 %

Transport

3 %

2 %

3 %

Finances

0 %

1 %

2 %

Immobilier

0 %

0 %

0 %

Service aux entreprises

6 %

5 %

5 %

Service aux particuliers

3 %

2 %

3 %

Social

2 %

1 %

1 %

Administration

3 %

8 %

6 %

Source : direction générale de la gendarmerie nationale – réponse au questionnaire de la rapporteure pour avis.

Il est par ailleurs nécessaire de rappeler que, s’ils ne relèvent pas nécessairement de la compétence de la gendarmerie en matière de sécurité économique, de nombreux opérateurs d’importance vitale et autres sites sensibles (classés SEVESO par exemple) sont implantés en zone gendarmerie.

II.   l’action de la gendarmerie en matière de sécurité économique

A.   acquérir et maintenir les compétences des personnels en matière de sécurité économique

Différentes formations sont ouvertes aux gendarmes en matière de sécurité économique, qui sont assurées par la gendarmerie elle-même, ou par des organismes avec lesquelles celle-ci a noué des partenariats.

1.   Le centre national de formation au renseignement opérationnel

Au sein de la gendarmerie et depuis 2006, c’est le centre national de formation au renseignement opérationnel qui organise les stages à destination des référents IE.

Ces stages, d’un volume horaire de 40 heures, sont réalisés chaque année et sont uniquement ouverts aux personnels titulaires d’une formation d’analyste renseignement. Ils ont permis de former 250 gendarmes depuis leur mise en place.

2.   Les formations délivrées par des partenaires extérieurs

● L’institut national des hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ)

Le département « intelligence et sécurité économiques » de l’INHESJ ([36]) délivre deux types de formations :

– un cycle expert référent IE d’un volume horaire de 65 heures. Cette formation est destinée aux officiers référents IE, entre 20 et 25 personnels en bénéficiant chaque année ;

– une session nationale spécialisée « Protection des entreprises et Intelligence économique » d’une durée de neuf mois, sanctionnée par l’obtention d’un diplôme d’expert en intelligence économique et protection des entreprises. Elle est généralement suivie par trois ou quatre officiers.

● L’école européenne d’intelligence économique (EEIE)

En 2012, un partenariat est conclu entre la gendarmerie et l’EEIE, école spécialisée dans la formation au métier de consultant en intelligence économique.

Chaque année, trois ou quatre officiers supérieurs de la gendarmerie suivent cette formation en alternance sanctionnée par un Master de consultant en intelligence économique.

● L’association des départements de France (ADF)

En 2016, l’ADF et l’institut de formation des élus territoriaux (IFET) décident de créer un cycle diplômant intitulé « intelligence économique, stratégie de développement des territoires et sûreté des entreprises ».

La formation est dispensée annuellement sur une durée totale de neuf mois. Une convention de partenariat a été signée avec la gendarmerie, les prochaines formations devant accueillir deux ou trois officiers de gendarmerie.

B.   les trois principaux volets d’action de la gendarmerie

1.   La recherche et l’exploitation du renseignement d’intérêt économique

La gendarmerie bénéficie en la matière d’un avantage certain compte tenu de l’ampleur et de l’efficacité de son maillage territorial qui couvre 95 % du territoire national. Elle agit en capteur de signaux faibles, ce qui est particulièrement utile dans le contexte d’un monde économique de plus en plus ouvert et concurrentiel.

La remontée du renseignement d’intérêt économique s’appuie sur quatre volets :

– l’établissement préalable d’un réseau avec les acteurs économiques locaux, les entreprises devant pouvoir identifier un interlocuteur unique ;

– la détection de tout phénomène pouvant s’apparenter à une volonté ultérieure de nuire aux intérêts de l’entreprise (signaux faibles), cette analyse étant fonction du degré de sensibilité de celle-ci ou du secteur considéré ;

– l’exploitation et l’alimentation de la base de données sécurité publique (BDSP) de la gendarmerie, qui permet un partage transversal de l’information et de l’analyse ;

– l’obligation hiérarchiser l’effort sécuritaire en faveur des entreprises sensibles, en concourant notamment à la politique nationale en matière d’investissements directs étrangers par exemple.

Le renseignement est recueilli quotidiennement par les personnels de la gendarmerie dans le cadre normal du service à l’occasion de leurs contacts privilégiés avec les chefs d’entreprise, ou dans le cadre d’une sollicitation par les acteurs économiques.

2.   La prévention des atteintes à la sécurité économique

Pour mener à bien ses actions dans ce domaine, la gendarmerie réalise des diagnostics de vulnérabilité au profit des entreprises qui la sollicitent.

Elle s’appuie pour ce faire sur le diagnostic d’intelligence économique et de sécurité pour les entreprises (logiciel DIESE) ([37]).

3.   La sensibilisation des acteurs économiques

Au sein de chaque département, la gendarmerie organise ou participe à des conférences de sensibilisation au profit des acteurs économiques, notamment les entreprises. Les chambres consulaires (CCI) constituent à ce titre des partenaires privilégiés.

Indépendamment de ces conférences, les actions de sensibilisation peuvent s’effectuer par l’intermédiaire de la diffusion de plaquettes d’information ou de messages d’alerte.

L’infographie suivante présente un exemple de message d’alerte relatif au ransomware Locky, cyberattaque d’ampleur mondiale réalisée en 2016 et 2017 et largement médiatisée. Ce message a été émis par la région de gendarmerie Auvergne-Rhône-Alpes et est disponible en libre téléchargement sur un espace numérique entreprise.

exemple de message d’alerte : le ransomware Locky