N° 1302

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 11 octobre 2018

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2019
(n° 1255),

 

TOME II

examen de la premiÈre partie du projet de loi de finances conditions gÉnÉrales de l’Équilibre financier

 

Par M. Joël GIRAUD

Rapporteur général,

Député

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SOMMAIRE

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 Pages

EXAMEN DES ARTICLES

Article liminaire Prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2019, prévision d’exécution 2018 et exécution 2017

PREMIÈRE PARTIE : CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I. ‑ Impôts et ressources autorisés

A. ‑ Autorisation de perception des impôts et produits

Article 1er Autorisation de percevoir les impôts et produits existants

B. – Mesures fiscales

Article 2 Indexation du barème de l’impôt sur le revenu (IR) et des grilles de taux du prélèvement à la source (PAS)

Après l’article 2

Article additionnel après l’article 2 Exonération d’impôt sur le revenu pour les personnes louant ou sous-louant en meublé une partie de leur habitation principale

Après l’article 2

Article additionnel après l’article 2 Exonération de l’impôt sur le revenu des primes liées aux performances sportives des médaillés olympiques et paralympiques

Après l’article 2

Article additionnel après l’article 2 Réduction d’impôt au titre des investissements locatifs intermédiaires pour les logements situés dans une commune couverte par un contrat de redynamisation de site de défense (CRSD)

Après l’article 2

Article 3 Mesures d’accompagnement du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu

Après l’article 3

Article 4 Plafonnement de la réduction d’impôt sur le revenu dans les départements d’outre-mer (DOM)

Article 5 Suppression de la TVA non perçue récupérable (TVA NPR)

Article additionnel après l’article 5 Comptabilisation de l’énergie solaire thermique dans la détermination du seuil de 50 % d’énergie renouvelable permettant l’application du taux réduit de TVA de 5,5 % à la fourniture de chaleur

Article 6 Création de zones franches d’activité nouvelle génération (ZFANG)

Article additionnel après l’article 6 Extension du dispositif applicable aux bassins urbains à dynamiser aux communes limitrophes remplissant les conditions communales

Après l’article 6

Article additionnel après l’article 6 Exclusion des meublés de tourisme du crédit d’impôt pour investissements en Corse

Après l’article 6

Article 7 Mesures relatives à la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM)

Après l’article 7

Article 8 Renforcement de la composante de la taxe générale sur les activités polluantes relative aux déchets

Après l’article 8

Article additionnel après l’article 8 Exclusion de l’huile de palme de la liste des biocarburants ouvrant droit à l’exonération

Après l’article 8

Article 9 Suppression de taxes à faible rendement

Article 10 Fusion des taxes sur la publicité audiovisuelle

Après l’article 10

Article additionnel après l’article 10 Taxation de la délivrance des titres de séjour

Après l’article 10

Article 11 Suppression de dépenses fiscales inefficientes

Article additionnel après l’article 11 Élargissement du champ de la réduction d’impôt au titre de l’investissement productif outre-mer aux activités de la navigation de croisière

Article additionnel après l’article 11 Assouplissement des conditions de mise en location des logements sociaux outre-mer

Après l’article 11

Article 12 Réforme du régime de l’intégration fiscale

Article 13 Réforme des dispositifs de limitation des charges financières

Article 14 Réforme du régime d’imposition des produits de cession ou concession de brevets

Article 15 Modification des règles de calcul des acomptes d’impôt sur les sociétés (« 5e acompte »)

Article 16 Adaptation de l’exonération partielle de droits de mutation à titre gratuit (DMTG) en faveur des entreprises (« pactes Dutreil »)

Après l’article 16

Article additionnel après l’article 16 Relèvement de l’obligation de distribution des sociétés d’investissements immobiliers cotés (SIIC)

Après l’article 16

Article additionnel après l’article 16 Relèvement de l’exonération partielle de droits de transmission sur certaines exploitations agricoles

Article additionnel après l’article 16 Mise en cohérence des catégories d’organismes d’intérêt général ouvrant droit à certains avantages fiscaux

Après l’article 16

Article additionnel après l’article 16 Mise en cohérence des « pactes Dutreil-ISF » avec la réforme des « pactes Dutreil-transmission »

Après l’article 16

Article 17 Mise en place d’une révocabilité possible en cas de passage à l’impôt sur les sociétés (IS)

Article 18 Réforme des aides fiscales en faveur de la gestion des risques et de l’investissement agricoles

Après l’article 18

Article additionnel après l’article 18 Appréciation des plafonds de pluriactivité des groupements agricoles d’exploitation en commun (GAEC) au niveau du groupement

Article additionnel après l’article 18 Dispositif optionnel de blocage de la valeur des stocks à rotation lente

Après l’article 18

Article additionnel après l’article 18 Extension de la dispense d’obligation de reboisement aux créations et reprises d’exploitations agricoles en zones agricoles et naturelles

Article additionnel après l’article 18 Dispense du paiement de l’indemnité compensatoire au défrichement pour les travaux de défense des forêts contre l’incendie

Après l’article 18

Article additionnel après l’article 18 Extension du dispositif du mécénat aux festivals audiovisuels

Après l’article 18

Article additionnel après l’article 18 Création d’un plancher dérogatoire et d’un plafond aux versements déductibles au titre de la réduction d’impôt sur les sociétés « mécénat »

Article additionnel après l’article 18 Assouplissement de la réduction d’impôt « mécénat » en direction des sociétés publiques locales

Après l’article 18

Article additionnel après l’article 18 Modalités d’imposition des entreprises exploitant des satellites géostationnaires

Après l’article 18

Article 19 Suppression du tarif réduit de taxe intérieure de consommation (TICPE) sur le gazole non routier

Après l’article 19

Article additionnel après l’article 19 Prorogation et élargissement des conditions aux fins de bénéficier de la déduction exceptionnelle en faveur des véhicules lourds

Après l’article 19

Article 20 Mise en conformité du régime de TVA des services à la personne

Article 21 Transposition partielle de la directive sur le régime de TVA du commerce électronique

Article 22 Transposition de la directive sur le régime de TVA des bons

Après l’article 22

Article additionnel après l’article 22 Pérennisation du taux réduit de 5,5 % sur les auto-tests VIH

Après l’article 22

II. ‑ Ressources affectées

A. – Dispositions relatives aux collectivités territoriales

Article 23 Fixation pour 2019 de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des variables d’ajustement

Après l’article 23

Article 24 Compensation des transferts de compétences aux régions par attribution d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

Article 25 Modernisation du mécanisme de compensation de perte de ressources de contribution économique territoriale (CET) et création d’un fonds de compensation horizontale pour l’accompagnement à la fermeture des centrales de production d’électricité d’origine nucléaire et thermique

Après l’article 25

Article 26 Neutralisation du montant de FCTVA versé sur la part de TVA affectée aux régions

Après l’article 26

Article 27 Recentralisation du revenu de solidarité active (RSA) en Guyane et à Mayotte

Article 28 Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales

Après l’article 28

B. – Impositions et autres ressources affectées à des tiers

Article 29 Mesures relatives à l’ajustement des ressources affectées à des organismes chargés de missions de service public

Après l’article 29

Article additionnel après l’article 29 Gel de l’abattement pour vétusté du droit de francisation et de navigation

Après l’article 29

C. – Dispositions relatives aux budgets annexes et aux comptes spéciaux

Article 30 Dispositions relatives aux affectations : reconduction des budgets annexes et comptes spéciaux existants

Article 31 Modification du produit affecté au compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers et financement du fonds destiné à la prise en charge des accidentés de la route

Article 32 Modification des recettes des comptes d’affectation spéciale Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs et Transition énergétique

Article 33 Modification du barème du malus automobile (compte d’affection spéciale Aides à l’acquisition de véhicules propres)

Article additionnel après l’article 33 Assujettissement des véhicules à double cabine équipés d’une plateforme arrière au malus automobile

Article 34 Actualisation du compte de commerce Lancement de certains matériels de guerre et matériels assimilés

Article 35 Stabilisation du tarif de la contribution à l’audiovisuel public (CAP), actualisation et reconduction du dispositif de garantie des ressources de l’audiovisuel public (compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public)

D. – Autres dispositions

Article 36 Relations financières entre l’État et la sécurité sociale

I. la baisse significative de recettes de la sÉcuritÉ sociale en 2019, en raison de mesures adoptées en 2018

A. L’exonération de cotisations salariales chômage

B. Les allégements de cotisations patronales en compensation de la suppression du CICE

II. les mesures des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2019, affectant le solde de la sÉcuritÉ sociale

A. Les transferts de recettes des prélèvements sociaux vers l’État

B. la refonte des dispositifs d’exonÉrations ciblÉES

C. les transferts divers entre l’État et la sÉCURITÉ SOCIALE

1. Les mesures de transfert de dépenses vers l’État

2. Les mesures de transferts en dépenses et en recettes

D. LA non-compensation de pertes de recettes de la sÉcuritÉ sociale

1. Les préconisations du rapport sur la rénovation des relations financières entre l’État et la sécurité sociale

2. Les mesures non compensées à compter de 2019

III. l’augmentation significative de la fraction de TVA affectÉe à la sÉcuritÉ sociale

Article 37 Évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l’État au titre de la participation de la France au budget de l’Union européenne

TITRE II DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 38 Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois

   EXAMEN DES ARTICLES

Au cours de ses deux séances du mardi 9 octobre 2018, de ses quatre séances du mercredi 10 octobre 2018 et le jeudi 11 octobre 2018, la commission des finances a examiné la première partie du projet de loi de finances (PLF) pour 2019 (n° 1255).

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*     *

Article liminaire
Prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble
des administrations publiques de l’année 2019,
prévision d’exécution 2018 et exécution 2017

Le présent article porte sur les finances publiques toutes administrations publiques confondues, et non sur le seul budget de l’État. Il offre ainsi une vision consolidée de l’ensemble des finances publiques : administrations publiques centrales, administrations publiques locales et administrations de sécurité sociale.

Aux termes de l’article 7 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([1]), l’article liminaire du PLF présente « un tableau de synthèse retraçant, pour l’année sur laquelle elles portent, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication des calculs permettant d’établir le passage de l’un à l’autre ».

Soldes DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES pour les années 2017 à 2019

(en % du PIB)

Soldes	Exécution 2017	Prévision d’exécution 2018	Prévision 2019
Solde structurel (1)	– 2,3	– 2,2	– 2,0
Solde conjoncturel (2)	– 0,3	– 0,1	+ 0,1
Mesures exceptionnelles et temporaires (3)	– 0,1	– 0,2	– 0,9
Solde effectif (4 = 1 + 2 + 3)	– 2,7	– 2,6	– 2,8
Solde effectif hors mesures exceptionnelles (5 = 4 – 3)	– 2,6	– 2,4	– 1,9

Source : article liminaire du présent PLF.

Le présent article fixe ainsi, pour 2019, un objectif de déficit public de 2,8 % du produit intérieur brut (PIB) Hors mesures exceptionnelles, le déficit public est prévu à 1,9 % du PIB pour 2019 (I).

Celui-ci se décompose en un déficit structurel de 2 % et un excédent conjoncturel de 0,1 % du PIB (II).

I.   Un objectif de dÉficit public fixé 2,8 % du PIB qui s’explique pour 0,9 point par la transformation du cice en baisse de cotisations

Contrairement au déficit public effectif, le déficit public hors mesures exceptionnelles poursuit sa baisse en 2019 (A).

Le déficit public serait meilleur que prévu par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (LPFP) ([2]) (B).

A.   Une baisse constante du dÉficit depuis 2009

Le point le plus bas de solde effectif a été atteint en 2009, année qui a suivi la crise financière de 2008, avec un déficit record de 7,2 % du PIB.

En 2018, il sera ramené à 2,6 % du PIB selon la prévision actualisée du présent PLF. Le déficit public aura été réduit de 4,6 points de PIB en neuf ans, soit une baisse annuelle moyenne de 0,5 point.

L’année 2019 marque en apparence une rupture de tendance, le déficit public devant progresser de 0,2 point pour s’établir à 2,8 % du PIB.

DÉficit public depuis 2008

Année	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019
En % du PIB	3,3	7,2	6,9	5,2	5,0	4,1	3,9	3,6	3,5	2,7	2,6	2,8
En milliards d’euros	65,0	138,9	137,4	106,1	104,0	86,5	83,9	79,7	79,1	61,4	60,6	66,7

Source : Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) jusqu’en 2017, présent PLF pour les années 2018 et 2019.

Toutefois, l’année 2019 est caractérisée par une importante mesure exceptionnelle relative à la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en baisse de cotisations sociales. Cette mesure dégrade temporairement le solde public de 0,9 point de PIB.

En neutralisant cette mesure exceptionnelle, le solde public pour 2019 ressort à 1,9 % du PIB, soit une baisse de 0,7 point de PIB par rapport au solde effectif de 2018 mesuré à 2,6 % du PIB.

La baisse par rapport au solde public de 2018, retraité de la mesure exceptionnelle relative au remboursement de la taxe à 3 % sur les revenus distribués, est de 0,5 point de PIB : 1,9 % du PIB au lieu de 2,4 % du PIB en 2018.

Les efforts de réduction du déficit public se poursuivent donc en 2019 à un rythme équivalent à celui connu en moyenne au cours de la dernière décennie.

B.   Un objectif amélioré par rapport à celui fixé dans la loi de programmation des finances publiques

La cible de déficit public pour 2019 est meilleure que celle prévue par la LPFP pour les années 2018 à 2022.

L’objectif de déficit public pour 2019 est en effet de 2,9 % dans la loi de programmation au lieu de 2,8 % dans le présent article.

Cela ne s’explique pas par un changement de politique budgétaire mais par le fait que l’année 2017 s’est révélée meilleure que prévu : le déficit public a été mesuré à 2,7 % du PIB au lieu de 2,9 % prévu en LPFP.

trajectoire de solde public de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

(en % du PIB)

Année	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Solde public	– 2,9	– 2,8	– 2,9	– 1,5	– 0,9	– 0,3

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Le programme de stabilité transmis au mois d’avril à la Commission européenne s’engageait, quant à lui, sur un objectif de déficit public de 2,4 % du PIB pour 2019.

De ce point de vue, la prévision du présent article est dégradée de 0,4 point par rapport au programme de stabilité.

Cela s’explique par le fait que le programme de stabilité a été élaboré sur la base d’un scénario macroéconomique plus optimiste compte tenu de l’accélération de la croissance constaté en 2017. Il repose en effet sur une hypothèse de croissance de 2 % pour 2018 et 1,9 % pour 2019.

trajectoire de solde public du programme de stabilité d’avril 2018

(en % du PIB)

Année	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Solde public	– 2,6	– 2,3	– 2,4	– 0,9	– 0,3	+ 0,3

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Le ralentissement de la croissance constaté au cours du premier semestre 2018 a conduit le Gouvernement à revenir à son scénario initial – prévu dans la LPFP – d’une croissance à 1,7 % pour 2018 et 2019.

II.   Un déficit d’origine structurelle

Hormis la mesure exceptionnelle liée à la transformation du CICE, le déficit s’explique en totalité par sa composante structurelle prévue à 2,0 % du PIB par le présent article (A).

Le solde conjoncturel serait quant à lui excédentaire à hauteur de 0,1 % du PIB (B).

A.   Un déficit structurel de 2 % du PIB

1.   Notion de déficit structurel

a.   Une composante du déficit public suivie au titre des engagements européens de la France

Le déficit structurel est le déficit corrigé des effets du cycle économique. Il s’agit du déficit qui serait observé si le PIB était égal à son potentiel. Inversement, le déficit conjoncturel est le déficit lié à la conjoncture.

Autrement dit, le déficit comprend deux composantes : l’une liée à la conjoncture et l’autre indépendante de la conjoncture. La réduction de la composante structurelle est prioritaire dès lors que la composante conjoncturelle est censée se résorber d’elle-même en période d’amélioration de la conjoncture.

C’est la raison pour laquelle l’objectif d’équilibre des comptes publics du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) est défini en termes de déficit structurel. L’article 3 du TSCG précise que cet objectif est atteint lorsque le solde structurel des administrations publiques est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB, et à un point de PIB pour les autres États membres.

Cette règle est mise en œuvre dans le cadre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC) ([3]). Ce volet préventif prévoit que les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent. Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement structurel minimal en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an (et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB).

b.   Des modalités de calcul complexe

Le calcul de la composante conjoncturelle et structurelle du déficit fait intervenir les notions de croissance potentielle, de PIB potentiel et d’écart de production.

L’écart de production est égal à la différence entre le PIB effectif – qui est mesuré en comptabilité nationale – et le PIB potentiel.

Le PIB potentiel est une notion non observable en finances publiques ni en comptabilité nationale. Il s’agit d’une notion macroéconomique sujette à diverses mesures et interprétations. Il peut être défini « comme le niveau maximum de production que peut atteindre une économie sans qu’apparaissent de tensions sur les facteurs de production qui se traduisent par des poussées inflationnistes » ([4]).

Les hypothèses d’écart de production permettent de calculer précisément la composante conjoncturelle et la composante structurelle du déficit selon des modalités complexes définies dans l’annexe 2 du rapport annexé à la LPFP pour les années 2018 à 2022.

Une méthode simplifiée de calcul − appelée « règle du pouce » − consiste à considérer qu’en pratique, le solde conjoncturel est proche de la moitié de l’écart de production. Ceci s’explique par le fait que les postes sensibles à la conjoncture représentent, dans notre pays, près de la moitié du PIB et que l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB est, en moyenne, de l’ordre de 1.

Le déficit structurel est ensuite calculé comme la différence entre le déficit effectif et le déficit conjoncturel corrigé des mesures ponctuelles et temporaires.

Concrètement, plus l’écart de production est creusé, plus la composante conjoncturelle du déficit est importante. Un écart de production négatif surestimé conduit à surestimer la composante conjoncturelle du déficit et à sous-estimer sa composante structurelle.

L’écart de production évolue chaque année à hauteur de la différence entre la croissance effective et l’hypothèse de croissance potentielle définie, au même titre que le PIB potentiel, comme la croissance maximale au-delà de laquelle apparaissent des tensions inflationnistes.

Par voie de conséquence, une surestimation de la croissance potentielle aboutit à creuser l’écart de production et à minorer le déficit structurel, et donc à minorer l’effort à accomplir pour respecter la règle d’équilibre des comptes du TSCG.

2.   Les hypothèses de calcul du déficit structurel

Les hypothèses initiales de calcul du déficit structurel ont été fixées dans la LPFP pour les années 2018 à 2022.

HypothÈses initiales d’Écart de production, de croissance effective
et de croissance potentielle

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Année	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Croissance en volume du PIB	1,1	1,7	1,7	1,7	1,7	1,7	1,8
Croissance potentielle	1,2	1,25	1,25	1,25	1,25	1,30	1,35
Écart de production en % du PIB	– 1,5	– 1,1	– 0,7	– 0,2	+ 0,2	+ 0,6	+ 1,1

Source : rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Ces hypothèses ont été jugées « réalistes » par le Haut Conseil des finances publiques dans son avis portant sur le projet de LPFP pour les années 2018 à 2022 ([5]).

Le Gouvernement n’a pas modifié ses hypothèses de croissance potentielle dans le cadre du présent PLF.

Toutefois, les hypothèses d’écart de production doivent être actualisées chaque année en fonction de la croissance effective constatée. En 2017, la croissance effective a été nettement supérieure à la croissance prévue (2,2 % au lieu de 1,7 %). Il en a résulté une réduction plus rapide qu’escomptée de l’écart de production.

HypothÈses actualisées d’Écart de production, de croissance effective
et de croissance potentielle

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Année	2016	2017	2018	2019
Croissance en volume du PIB	1,1	2,2	1,7	1,7
Croissance potentielle	1,2	1,25	1,25	1,25
Écart de production en % du PIB	– 1,5	– 0,6	– 0,2	+ 0,2

Source : réponse au questionnaire du Rapporteur général.

3.   Un déficit structurel qui se réduit insuffisamment selon le Haut Conseil des finances publiques

En application des hypothèses décrites, l’objectif de déficit structurel ressort à 2 % du PIB dans le présent article. Il serait ainsi en baisse de 0,3 point de PIB par rapport à 2017 en tenant compte des règles d’arrondis.

La LPFP prévoyait quant à elle un déficit structurel de 1,9 %.

Dans son avis ([6]), rendu application de l’article 14 de la loi organique précitée, le Haut Conseil des finances publiques a observé que les « prévisions de solde structurel associées au projet de loi de finances pour 2019 ne font pas apparaître d’écart important par rapport à la trajectoire de la loi de programmation pour les années 2018 à 2022 ».

L’écart se limite en effet à 0,1 point de PIB. Or, un écart est considéré comme important lorsqu’il représente au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée ou au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives ([7]).

Le Haut Conseil des finances publiques a cependant relevé que l’ajustement structurel :

– était à un niveau inférieur au 0,5 point requis par le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance ;

– et était majoré de 0,1 point en 2019 par la réforme du cinquième acompte de l’impôt sur les sociétés, ce choix étant « discutable » dans la mesure où cette réforme aurait pu être traitée en « opération ponctuelle et temporaire » ([8]).

B.   Un excédent conjoncturel de 0,1 % du PIB résultant de la fermeture de l’écart de production

L’écart de production serait positif à hauteur de 0,2 point du PIB en 2019. Cela signifie que le PIB effectif serait légèrement supérieur au PIB potentiel de l’économie française. Il en est déduit un solde conjoncturel positif de 0,1 point de PIB (soit environ la moitié de l’écart de production en application de la « règle du pouce » précitée).

En d’autres termes, à compter de 2019, les effets de la crise cesseraient de peser sur le déficit public. Celui-ci serait exclusivement d’origine structurelle, hors mesures exceptionnelles. Initialement, il était prévu, dans la LPFP, que l’écart de production ne redevienne positif qu’en 2020.

Certes, en période de reprise, le PIB effectif peut être supérieur au PIB potentiel. Mais, cela doit se traduire, selon la théorie économique, soit par des tensions inflationnistes soit par un ralentissement de la croissance au cours des années ultérieures. Seul un relèvement de la croissance potentielle serait de nature à éviter un retour de l’inflation ou un ralentissement de la croissance dans les prochaines années.

Dans ses précédents avis, le Haut Conseil des finances publiques avait d’ailleurs souligné que le scénario gouvernemental des finances publiques reposant sur un écart de production croissant tout au long de la période de programmation était « optimiste » ([9]).

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*     *

La commission examine l’amendement I-CF1138 de Mme Valérie Rabault.

Mme Valérie Rabault. Cet amendement vise deux objectifs. Le premier est de demander à ce que les corrections apportées, à l’initiative de l’économiste Olivier Blanchard, par le Fonds monétaire international (FMI) en 2013 au calcul de l’indicateur de croissance potentielle soient enfin intégrées aux modalités selon lesquelles le solde structurel de nos comptes publics est calculé. Le second est de corriger les objectifs de déficit structurel affichés par le Gouvernement pour les années 2019 et 2020, car chacun sait bien que la technique du « rabot » n’a jamais offert aucune solution structurelle et que les prévisions inscrites à l’article liminaire ne reposent sur aucune réalité. Il n’y a transformation structurelle ni de notre économie ni de notre base de dépenses.

M. le Rapporteur général. Tous les amendements à l’article liminaire ont déjà été examinés en 2018. Ils visent à remettre en cause soit les hypothèses soit la trajectoire que nous avons adoptées en LPFP. J’y suis donc défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF1138.

Puis elle examine, en discussion commune, l’amendement I-CF1419 de M. Charles de Courson, les amendements identiques I-CF181 de Mme Marie-Christine Dalloz et I-CF557 de Mme Véronique Louwagie ainsi que l’amendement I-CF1431 de M. Philippe Vigier.

M. Charles de Courson. L’amendement I-CF1419 vise à faire en sorte que la France respecte ses engagements de réduction du déficit structurel. Celle-ci est estimée à 0,1 point de PIB en 2018 et à 0,3 point de PIB en 2019 – mais le HCFP réajuste cela à 0,2 point en éliminant le milliard et demi d’euros du cinquième acompte de l’impôt sur les sociétés, qui est une mesure non pas structurelle mais conjoncturelle. On nous demandait 0,5 par an, avec une tolérance à 0,7 point sur deux ans. Je propose un réajustement pour que le déficit structurel soit conforme à nos engagements européens.

Mme Véronique Louwagie. Avec l’amendement I-CF557, il s’agit de constater que l’effort structurel est insuffisant et que le Gouvernement ne respecte pas ses engagements européens. Le Haut Conseil des finances publiques en a fait le constat en indiquant que les ajustements structurels prévus pour 2018, à hauteur de 0,1 point du PIB, et 2019, à hauteur de 0,3 point du PIB, qui seront soumis à l’appréciation de la Commission européenne ne sont pas conformes aux règles du « bras préventif » du Pacte de stabilité. Nous proposons, avec cet amendement, de faire en sorte que le Gouvernement respecte ce Pacte de stabilité.

M. le Rapporteur général. Je suis défavorable à l’ensemble de ces amendements, qui ont pour seul objet d’amplifier l’ajustement structurel par rapport à la trajectoire adoptée en LPFP. L’effort prévu est conforme au programme de stabilité que nous avons transmis à la Commission européenne.

M. Charles de Courson. Pouvez-vous, monsieur le Rapporteur général, éclairer notre commission ? Tous ces amendements visent le même objectif : le respect de nos engagements européens. L’effort de réduction du déficit structurel sur les deux années 2018 et 2019 doit-il, oui ou non, être de 0,7 point ? Et si certains prétendent qu’un effort de 0,5 point suffirait, mais nous n’y sommes pas plus. La question est non pas de savoir si vous avez transmis des éléments mais s’ils sont conformes au Pacte de stabilité.

M. le Rapporteur général. C’est ce que nous avons transmis à la Commission européenne, qui nous répondra au mois de novembre.

M. Charles de Courson. Merci, monsieur le Rapporteur général, mais cela signifie que nous risquons de devoir tout réajuster au moment du vote final.

M. le Rapporteur général. Le volet préventif du Pacte de stabilité et de croissance est assez souple.

Mme Véronique Louwagie. Quoi qu’il en soit, monsieur le Rapporteur général, la trajectoire de nos finances publiques s’écarte de nos engagements européens. C’est ce que nous dénonçons au travers de ces amendements.

M. le président Éric Woerth. Nous avons plusieurs fois abordé le sujet au sein de notre commission, notamment en présence du président Migaud.

La commission rejette l’amendement I-CF1419.

Puis elle rejette les amendements identiques I-CF181 et I-CF557.

Enfin elle rejette l’amendement I-CF1431.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF1420 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Mes chers collègues, le Haut Conseil des finances publiques se prononce uniquement sur les recettes du PLF. À la lumière de l’audit sur les finances publiques que la Cour des comptes a rendu le 29 juin 2017, il semble opportun que le Haut Conseil puisse se prononcer sur les dépenses du PLF pour 2020, c’est-à-dire sur la sincérité des estimations. Le Gouvernement, d’ailleurs, n’a pas grand-chose à craindre : globalement, le projet de budget, dont on pense ce qu’on veut sur le fond, est assez sincère, même s’il manque encore 500 millions d’euros sur les opérations extérieures (OPEX) et quelques autres points. Je crois qu’il serait intéressant que l’on élargisse les compétences du Haut Conseil.

M. le Rapporteur général. Cet amendement avait été rejeté lors de l’examen du PLF pour 2018, car la définition des compétences du Haut Conseil des finances publiques relève de la loi organique. J’y suis donc défavorable.

M. Charles de Courson. J’ai cru comprendre, cependant, que vous n’y étiez pas hostile sur le fond.

M. le Rapporteur général. Je suis ouvert à une modification de la loi organique.

L’amendement I-CF1420 est retiré.

La commission adopte l’article liminaire sans modification.

*

*     *

 

   PREMIÈRE PARTIE : CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I. ‑ Impôts et ressources autorisés

A. ‑ Autorisation de perception des impôts et produits

Article 1er
Autorisation de percevoir les impôts et produits existants

Le présent article autorise la perception des ressources de l’État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l’État (I).

Il précise également les modalités d’entrée en vigueur des dispositions fiscales de la loi de finances (II).

Ressources de l’État pour 2019

(en milliards d’euros)

Recettes fiscales nettes du budget général	278,9
Recettes non fiscales du budget général	12,5
Recettes totales nettes du budget général	291,4
Ressources des budgets annexes	2,4
Ressources des comptes d’affectation spéciale	82,9
Ressources des comptes de concours financiers	126,3

Source : présent PLF.

I.   L’AUTORISATION DE PERCEVOIR LES RESSOURCES PUBLIQUES

Aux termes de l’article XIV de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs Représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement ». Découlant du principe ainsi posé en 1789, l’article 1er du PLF de l’année renouvelle l’autorisation annuelle de percevoir les impôts, élément essentiel de la tradition démocratique en vertu de laquelle l’impôt n’est légitime que parce qu’il est librement consenti par la Nation. Il revient donc au Parlement d’exprimer ce consentement qui, par nature, doit être renouvelé régulièrement.

Compétence exclusive et obligatoire de la loi de finances de l’année, l’autorisation prévue par le I du présent article voit son champ précisé par le 1° du paragraphe I de l’article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([10]), qui dispose que « la loi de finances de l’année autorise, pour l’année, la perception des ressources de l’État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l’État ».

L’autorisation n’est accordée que pour l’année, conformément au principe constitutionnel d’annualité repris à l’article 1er de la LOLF.

Elle vise non seulement les recettes fiscales mais également l’ensemble des autres ressources perçues en vue de financer le service public – revenus industriels et commerciaux, rémunération de services rendus, fonds de concours, remboursement de prêts et d’avances, produits de cessions…

Elle couvre les impositions de toutes natures affectées aux collectivités territoriales, aux établissements publics et aux organismes divers – publics ou privés – habilités à les percevoir. D’application générale, le principe d’annualité de l’impôt vise à protéger, par cette autorisation, l’ensemble des contribuables, quel que soit l’organisme bénéficiaire de l’imposition.

Pour que le consentement soit libre, encore faut-il qu’il soit éclairé. Les ressources perçues par l’État – recettes fiscales, recettes non fiscales et fonds de concours – ainsi que les dépenses fiscales relatives aux impositions dont le produit est perçu par l’État sont détaillées respectivement dans le premier et le second tome de l’annexe au PLF relative aux évaluations des voies et moyens.

La liste des impositions affectées aux autres organismes publics et la présentation des prélèvements obligatoires par sous-secteurs d’administration publique sont fournies respectivement par le premier tome de cette annexe et par le rapport sur les prélèvements obligatoires, intégré dans le Rapport économique, social et financier depuis la modification de l’article 50 de la LOLF opéré par l’article 25 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([11]).

II.   LA DATE D’APPLICATION DES DISPOSITIONS FISCALES CONTENUES DANS LE présent PROJET DE LOI DE FINANCES

Le II du présent article prévoit, dans les termes habituels, les conditions d’entrée en vigueur des dispositions fiscales qui ne comportent pas de date d’application particulière.

La règle générale reste l’application des dispositions fiscales à compter du 1er janvier, en l’espèce le 1er janvier 2019.

Deux exceptions traditionnelles sont prévues :

– l’une pour l’impôt sur les sociétés prévoyant que celui-ci est dû sur les résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2018 – une mention particulière est nécessaire, en raison à la fois des différences de date de clôture de l’exercice d’une entreprise à l’autre et du mode de recouvrement par acomptes et soldes de cet impôt direct ;

– et l’autre pour l’impôt sur le revenu, la loi de finances s’appliquant à l’impôt dû au titre de 2018 et des années suivantes.

Bien que l’imposition des revenus non exceptionnels perçus en 2018 soit neutralisée par un crédit d’impôt de modernisation du recouvrement (CIMR), l’application au titre de l’année 2018 des dispositions de la première partie du présent PLF pour 2019 est nécessaire pour permettre le calcul de l’IR 2018 annulé par le CIMR, l’imposition des revenus exceptionnels, et le calcul des réductions et crédits d’impôts.

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*     *

La commission se saisit de l’amendement I-CF182 de Mme Marie-Christine Dalloz.

M. Jean-Pierre Vigier. Cet amendement permet de préciser que seuls les revenus exceptionnels dus au titre de l’année 2018 pourront faire l’objet d’un prélèvement au titre de l’impôt sur le revenu (IR).

M. le Rapporteur général. Cet amendement est totalement satisfait. L’année blanche et plus largement la mise en œuvre du prélèvement à la source ne sont nullement remises en cause par cet article 1er Je vous invite à retirer cet amendement, cher collègue ; à défaut, j’émettrai un avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF182.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements I-CF1421 et I-CF1422 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. L’article liminaire ou l’article 1er de la loi de finances comportait traditionnellement une évaluation des dépenses fiscales – vous le savez, une enveloppe a été fixée en loi de programmation. Or cela a disparu. Ces amendements ont donc pour objet d’appeler l’attention de tous les collègues sur la poursuite de la hausse du montant de ces dépenses fiscales, jusqu’en 2018. Il est question, en page 13 du tome II de l’annexe Évaluations des voies et moyens, d’une augmentation de 400 millions d’euros par rapport aux prévisions et d’un montant total de 100,2 milliards d’euros en 2018, contre 93,4 milliards d’euros en 2017. Certes, cette année, une dépense fiscale, le CICE, se transforme en exonération de charges, ce qui entre davantage dans les « dépenses sociales », mais le montant continue de progresser. J’en appelle donc à la responsabilité, en proposant une réduction du montant des niches fiscales de 10 %, par l’amendement I-CF1421, ou de 10 milliards d’euros, par l’amendement I-CF1422. Le Gouvernement n’aura qu’à se débrouiller ensuite pour arbitrer entre les 457 niches et parvenir au résultat.

M. le Rapporteur général. Les objectifs en matière de dépenses fiscales relèvent de la LPFP, non de la loi de finances. Le projet de LPFP prévoyait un plafonnement des dépenses fiscales à hauteur de 28 % d’un agrégat comprenant les recettes fiscales nettes du budget général et les dépenses fiscales. J’ai fait adopter un amendement pour abaisser ce plafond à 27 % pour l’année 2020, 26 % pour l’année 2021 et 25 % pour l’année 2022. D’après mes calculs, nous en sommes actuellement à 26,1 % dans le PLF pour l’année 2019.

En outre, l’article 11 du présent PLF est dédié à la suppression des dépenses fiscales, ce qui devrait vous plaire comme à moi, cher collègue. Je vous invite donc à retirer ces amendements et à apporter un franc soutien audit article et aux amendements que je défendrai pour améliorer encore la situation.

M. Charles de Courson. Je retire ces amendements, mais je les redéposerai en vue de la séance, pour que nous ayons la position du Gouvernement en plus de celle du Rapporteur général. Et je rappelle que l’on peut « durcir » en PLF les dispositions adoptées en loi de programmation.

Les amendements I-CF1421 et I-CF1422 sont retirés.

La commission adopte l’article 1er sans modification.

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*     *

B. – Mesures fiscales

Article 2
Indexation du barème de l’impôt sur le revenu (IR)
et des grilles de taux du prélèvement à la source (PAS)

I.   L’état du droit

A.   L’indexation annuelle du barème de l’impôt sur le revenu, une pratique courante des lois de finances initiales

Traditionnellement, la loi de finances de l’année revalorise les seuils des différentes tranches du barème de l’impôt sur le revenu (IR) à hauteur du taux d’inflation des prix hors tabac. Ajustement technique courant, l’indexation du barème de l’IR sur l’évolution des prix s’est appliquée de façon quasi continue depuis 1969, de manière différenciée selon les tranches du barème, dans un premier temps, puis de manière indifférenciée depuis 1981.

Depuis cette date, le principe de l’indexation annuelle du barème de l’IR sur l’évolution de l’inflation constitue une mesure consensuelle de modération de la pression fiscale reconduit, sauf exceptions limitées, chaque année en loi de finances initiale.

Dans un contexte économique et budgétaire contraint, la dernière loi de finances rectificative pour 2011 ([12]) a procédé au gel des seuils du barème pour l’imposition des revenus de 2011 et des années suivantes, permettant ainsi des recettes supplémentaires de l’ordre de 1,6 milliard d’euros en 2012. La loi de finances pour 2013 ([13]) n’est pas revenue sur le gel et ce n’est qu’avec la loi de finances pour 2014 ([14]) que la pratique de l’indexation est réapparue.

Depuis 2013, chaque loi de finances initiale a ainsi procédé à une revalorisation des tranches du barème de l’IR, respectivement, de 0,8 % ([15]), 0,5 % ([16]), 0,1 % ([17]), 0,1 % ([18]) et 1 % ([19]).

Évolution du taux d’inflation et de l’indexation du barème
de l’Impôt sur le revenu depuis 2011

Année N	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019
Indexation du barème réalisée en PLF de l’année N	1,5 %	0 % (gel du barème)	0 % (gel du barème)	0,8 %	0,5 %	0,1 %	0,1 %	1 %	1,6 %
Coût de la mesure en année N (pertes de recettes d’IR) (en millions d’euros)	1 100	0	0	700	485	100	100	1 100	1 176

Source : commission des finances.

L’inflation constatée peut s’avérer légèrement différente du taux d’indexation du barème car il est établi sur la base des prévisions d’inflation arrêtées à l’été de l’année N, lors de l’élaboration du PLF pour l’année N + 1. Au cours des dernières années, l’écart entre l’inflation anticipée et l’inflation constatée n’a in fine jamais dépassé 0,1 point.

B.   Un mÉcanisme qui permet de maintenir constante la pression fiscale sur les contribuables

L’indexation du barème de l’IR sur l’évolution du niveau des prix permet de maintenir constante la pression fiscale qui pèse sur les contribuables, c’est-à-dire le rapport entre l’impôt dû et le revenu. Dit autrement, elle « neutralise » les effets liés à l’inflation sur le pouvoir d’achat des ménages.

A contrario, si le barème n’évoluait pas dans les mêmes proportions que le niveau des prix, l’impôt dû par les ménages dont les revenus ont augmenté au même rythme que l’inflation s’accroîtrait. La progressivité du barème impliquerait qu’une part plus importante de leurs revenus soit soumise au taux marginal le plus élevé auquel ils sont assujettis et leur taux marginal pourrait lui-même augmenter. Le poids de l’impôt acquitté par rapport aux revenus du ménage augmenterait e conséquence d’une année sur l’autre. Ainsi, l’indexation est-elle une mesure favorable aux contribuables.

II.   Le dispositif proposÉ

A.   L’indexation des éléments de l’impôt sur le revenu

1.   Les limites des tranches du barème de l’IR

a.   La revalorisation du barème de l’IR

Le B du I procède à l’indexation du barème de l’impôt sur le revenu en revalorisant chacune des limites des tranches de 1,6 %. Ce taux correspond à l’évolution prévisionnelle de l’indice des prix hors tabac en 2018 par rapport à 2017, qui figure dans le Rapport économique, social et financier annexé au présent PLF.

Au titre de l’imposition des revenus perçus en 2018, l’impôt sera calculé en application du barème suivant :

Barème applicable pour l’imposition des revenus de 2018

Fraction du revenu imposable par part	Taux
Inférieure à 9 964 euros	0 %
Supérieure à 9 964 euros et inférieure ou égale à 27 519 euros	14 %
Supérieure à 27 519 euros et inférieure ou égale à 73 779 euros	30 %
Supérieure à 73 779 euros et inférieure ou égale à 156 244 euros	41 %
Supérieure à 156 244 euros	45 %

Source : commission des finances.

b.   La revalorisation concomitante de certains seuils et montants conditionnant le bénéfice de certains dispositifs fiscaux

L’indexation du barème est également une référence pour l’évolution d’autres types de montants conditionnant, selon les cas, une exonération ou une minoration d’imposition, ou encore le plafonnement d’un avantage fiscal. Ces montants sont ainsi réputés être indexés chaque année comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu.

Parmi les principaux dispositifs indexés concernant l’impôt sur le revenu, figurent notamment l’abattement forfaitaire sur le revenu en faveur des personnes âgées de plus de soixante-cinq ans, applicable en fonction de seuils de revenus définis ([20]) et indexés sur le barème de l’IR et le plafond de l’abattement de 10 % applicable aux pensions de retraite ([21]) et celui de la déduction forfaitaire de 10 % au titre des frais professionnels ([22]).

En matière de fiscalité locale, les articles 1417 et 1414 A du CGI définissent, pour le premier, des plafonds de revenus et, pour le second, des montants d’abattement, utilisés par différents régimes d’exonérations ou d’abattements en matière de taxe d’habitation (TH) et de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). Ces montants sont eux aussi indexés comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu. Cette revalorisation emporte des conséquences sur les recettes de contribution à l’audiovisuel public (CAP), puisque les contribuables peuvent bénéficier d’un dégrèvement total ou partiel de la CAP selon des conditions symétriques à celles retenues pour les exonérations de TH.

En revanche, depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 ([23]), les plafonds de revenus définis au I de l’article 1417 du CGI ne servent plus de référence pour les mécanismes d’exonération de la contribution sociale généralisée (CSG) et de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS). Les seuils applicables sont fixés au 1° du III de l’article L. 136-8 du code de la sécurité sociale.

La revalorisation des tranches du barème à hauteur de l’inflation s’accompagne de celle des différents montants utilisés pour le calcul de l’impôt définis pour l’avantage retiré du quotient familial et le montant de la décote.

2.   Les plafonds applicables au quotient familial

Visant à corriger la progressivité du barème de l’impôt en fonction de la situation de famille et des charges du foyer fiscal, le quotient familial a pour conséquence d’alléger, à revenu égal, la charge fiscale pesant sur les familles par rapport à celle des redevables taxés sur un nombre de parts inférieur, en permettant d’imposer les revenus ainsi fractionnés dans des tranches plus basses.

Depuis la loi de finances pour 1982 ([24]), l’avantage fiscal qui résulte de l’application du quotient familial est plafonné, de sorte que, pour les contribuables soumis au plafonnement, cet avantage tend à diminuer, en valeur relative par rapport à l’impôt dû, à mesure que le revenu augmente. Ainsi, le plafonnement bénéficie plus fortement aux contribuables dont les revenus sont les moins élevés.

Le 2° du B du I du présent article procède à l’indexation des plafonds de l’avantage retiré de l’application des différentes parts et demi-parts qui composent le quotient familial.

Indexation de plafonds associÉs au calcul de l’impôt sur le revenu

(en euros)

Objet de la limite ou du seuil	Pour l’imposition des revenus de 2017	Pour l’imposition des revenus de 2018
Plafond de l’avantage retiré de chaque demi-part de droit commun de quotient familial	1 527	1 551
Plafond de l’avantage retiré de la part entière de quotient familial accordée au titre du premier enfant à charge des personnes vivant seules en application du II de l’article 194 du CGI	3 602	3 660
Plafond de l’avantage retiré de la demi part accordée aux personnes célibataires, divorcées ou veuves sans personne à charge ayant élevé seules pendant au moins cinq ans un ou plusieurs enfants en application des a, b et e du 1 de l’article 195 du CGI	912	927
Plafond de la réduction d’impôt complémentaire au titre de la demi-part supplémentaire accordée à raison de la qualité d’ancien combattant ou de la situation d’invalidité d’un des membres du foyer fiscal en application des c, d, d bis et f du 1 et des 2 à 6 de l’article 195 du CGI	1 523	1 547
Plafond de la réduction d’impôt complémentaire au titre de la part supplémentaire accordée aux contribuables veufs ayant au moins un enfant à charge en application du I de l’article 194	1 701	1 728

Source : commission des finances.

Par ailleurs, le rattachement au foyer fiscal d’un enfant majeur marié, pacsé ou chargé de famille, de moins de vingt et un ans ou de moins de vingt-cinq ans s’il poursuit ses études, ouvre droit à un abattement sur le revenu imposable, en application de l’article 196 B du CGI. Le A du I du présent article fixe le montant de l’abattement à 5 888 euros pour l’imposition des revenus de 2018 ([25]).

L’indexation du plafond de la demi-part de droit commun du quotient familial conduit à ce que le mécanisme du plafonnement s’applique à compter d’un revenu imposable de 60 375 euros, pour un couple avec un enfant.

Plafonnement des effets du quotient familial en 2017 et 2018

(en euros)

Nombre de parts	Couple marié – Niveau de revenu imposable à partir duquel le plafonnement s’applique
	Revenus 2017 – LF 2018 Plafond de droit commun 1 527 € par ½ part supplémentaire au titre des enfants à charge	Revenus 2018 – PLF 2019 Plafond de droit commun 1 551 € par ½ part supplémentaire au titre des enfants à charge
2,5 (un enfant)	59 427	60 375
3 (deux enfants)	64 680	65 712
4 (trois enfants)	75 187	76 379
5 (quatre enfants)	85 694	87 049

Source : direction de la législation fiscale.

3.   La décote

Introduit en 1982, le mécanisme de la décote vise à décaler et lisser l’entrée dans le barème de l’impôt sur le revenu. Jusqu’à l’imposition des revenus de 2014, la décote consistait à réduire le montant de l’impôt résultant de l’application du barème progressif de la différence entre 508 euros et la moitié de son montant. Ce mécanisme a ensuite été profondément réformé par la loi de finances pour 2015 ([26]), puis par la loi de finances pour 2016 ([27]), pour le « conjugaliser », en fixant un montant plus élevé pour les couples que pour les célibataires, afin d’en accroître les effets.

En application du a du 4 de l’article 197 du CGI, la décote consiste désormais à réduire l’impôt issu de l’application du barème progressif de la différence entre 1 177 euros et les trois quarts de son montant pour les célibataires, divorcés ou veufs, ou de la différence entre 1 939 euros et les trois quarts de son montant pour les contribuables soumis à une imposition commune.

Le 3° du B du I du présent article procède à l’indexation de la décote, en portant son montant à 1 196 euros dans le premier cas et à 1 970 euros dans le second.

Par conséquent, pour les revenus réalisés ou perçus en 2018, la décote trouverait à s’appliquer tant que l’impôt issu du barème serait inférieur à 1 595 euros pour une personne célibataire, divorcée ou veuve et inférieur à 2 627 euros pour les contribuables soumis à une imposition commune.

Évolution du montant d’impôt à partir duquel la décote ne s’applique plus entre 2018 et 2019

(en euros)

Revenus perçus ou réalisés en 2017		Revenus perçus ou réalisés en 2018
Contribuable célibataire, divorcé ou veuf	Contribuables soumis à une imposition commune	Contribuable célibataire, divorcé ou veuf	Contribuables soumis à une imposition commune
1 569	2 585	1 595	2 627

Source : commission des finances.

Par ailleurs, la décote viendrait annuler l’imposition, telle qu’elle résulte du barème progressif, lorsque celle-ci serait inférieure à 718 euros, pour les contribuables célibataires, divorcés ou veufs, et à 1 160 euros pour les contribuables soumis à imposition commune.

Champ d’application de la décote en 2018 et en 2019

(en euros)

Nombre de parts *	Revenus 2017 – LFI 2018 Dernier revenu imposable bénéficiant d’un allégement par la décote		Revenus 2018 – PLF 2019 Dernier revenu imposable bénéficiant d’un allégement par la décote
	Revenu imposable	Soit en salaire déclaré	Revenu imposable	Soit en salaire déclaré
1 part	21 010	23 344	21 353	23 726
1,5 part	25 914	28 793	26 335	29 261
2 parts	38 074	42 304	38 688	42 987
2,5 parts	42 978	47 753	43 670	48 522
3 parts	47 881	53 201	48 652	54 058
4 parts	57 688	64 098	58 616	65 129
5 parts	67 495	74 994	68 580	76 200

* À partir de 2 parts, champ déterminé pour un couple soumis à imposition commune.

Source : direction de la législation fiscale.

4.   Les plafonds de RFR conditionnant le bénéfice de la réduction d’impôt introduite en loi de finances pour 2017

La loi de finances pour 2017 a introduit un mécanisme d’allégement de l’impôt, prévu par le b du 4 de l’article 197 du CGI, destiné aux foyers fiscaux dont le revenu fiscal de référence (RFR) est inférieur à 20 500 euros pour les contribuables seuls et à 41 000 euros pour les couples ([28]). Ces plafonds sont majorés de 3 700 euros par demi-part supplémentaire de quotient familial.

L’avantage fiscal est égal à 20 % de l’imposition due jusqu’à un niveau de RFR de 18 500 euros pour les contribuables seuls et de 37 000 euros pour les couples. Les montants sont majorés, le cas échéant, en fonction du nombre de demi-parts supplémentaires.

Dans le cadre d’un mécanisme de lissage, le taux décroît ensuite pour devenir nul, lorsque le RFR du foyer fiscal atteint les plafonds conditionnant l’éligibilité du dispositif, permettant ainsi une sortie en sifflet.

Aux termes du dernier alinéa du b du 4 de l’article 197 du CGI, les plafonds de revenus conditionnant le bénéfice de l’allégement de l’imposition sont révisés chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu. Par conséquent, si le présent article ne modifie pas les plafonds de revenus précités, ceux-ci sont automatiquement revalorisés, dans les mêmes proportions que le barème de l’IR, en application du 1° du B du I du présent article.

Les seuils de RFR et donc les seuils de revenus déclarés évolueraient ainsi pour l’impôt sur le revenu acquitté en 2019 :

Niveau des revenus perçus par les foyers fiscaux concernÉs
par la rÉforme, selon leur composition, en 2018 et en 2019

Configuration du foyer fiscal	IR 2018 (sur les revenus de 2017)		IR 2019 (sur les revenus de 2018)
	Plafond de revenus déterminant l’éligibilité à la réduction de l’impôt au taux de 20 %	Point de sortie du bénéfice de la réduction d’impôt	Plafond de revenus déterminant l’éligibilité à la réduction de l’impôt au taux de 20 %	Point de sortie du bénéfice de la réduction d’impôt
Célibataire (1 part)	RFR de 18 685 euros Soit des revenus salariaux de 1 730 euros/mois	RFR de 20 705 euros Soit des revenus salariaux de 1 917 euros/mois	RFR de 18 984 euros Soit des revenus salariaux de 1 758 euros/mois	RFR de 21 036 euros Soit des revenus salariaux de 1 948 euros/mois
Célibataire avec demi-part (invalide, ancien combattant…) (1,5 part)	RFR de 22 422 euros Soit des revenus salariaux de 2 076 euros/mois	RFR de 24 442 euros Soit des revenus salariaux de 2 263 euros/mois	RFR de 22 555 euros Soit des revenus salariaux de 2 088 euros/mois	RFR de 24 587 euros Soit des revenus salariaux de 2 277 euros/mois
Parent isolé (1 part et deux demi-parts)	RFR de 26 159 euros Soit des revenus salariaux de 2 422 euros/mois	RFR de 28 179 euros Soit des revenus salariaux de 2 609 euros/mois	RFR de 26 314 euros Soit des revenus salariaux de 2 437 euros/mois	RFR de 28 346 euros Soit des revenus salariaux de 2 625 euros/mois
Couple (2 parts)	RFR de 37 370 euros Soit des revenus salariaux de 3 460 euros/mois	RFR de 41 410 euros Soit des revenus salariaux de 3 834 euros/mois	RFR de 37 592 euros Soit des revenus salariaux de 3 481 euros/mois	RFR de 41 656 euros Soit des revenus salariaux de 3 857 euros/mois
Couple avec un enfant (2,5 parts)	RFR de 41 107 euros Soit des revenus salariaux de 3 806 euros/mois	RFR de 45 147 euros Soit des revenus salariaux de 4 180 euros/mois	RFR de 41 351 euros Soit des revenus salariaux de 3 829 euros/mois	RFR de 45 415 euros Soit des revenus salariaux de 4 205 euros/mois
Couple avec deux enfants (3 parts)	RFR 44 844 euros Soit des revenus salariaux de 4 152 euros/mois	RFR de 48 884 euros Soit des revenus salariaux de 4 526 euros/mois	RFR 45 110 euros Soit des revenus salariaux de 4 177 euros/mois	RFR de 49 174 euros Soit des revenus salariaux de 4 553 euros/mois
Couple avec trois enfants (4 parts)	RFR de 52 318 euros Soit des revenus salariaux de 4 844 euros/mois	RFR de 56 358 euros Soit des revenus salariaux de 5 218 euros/mois	RFR de 52 629 euros Soit des revenus salariaux de 4 873 euros/mois	RFR de 56 693 euros Soit des revenus salariaux de 5 249 euros/mois

Source : commission des finances.

● Sous les effets conjugués de la décote et de la réduction d’impôt prévue par le b du 4 de l’article 197, le point d’entrée dans l’impôt sur le revenu, soit le niveau de revenu imposable à partir duquel un contribuable acquitte de l’impôt sur le revenu, évoluerait comme suit entre 2018 et 2019 :

ÉVOLUTION du point d’entrée dans l’imposition entre 2018 et 2019 (1) (2)

(en euros)

Nombre de parts (3)	Revenus 2017 – LFI 2018 Premier revenu imposable après décote et réduction d’impôt introduite en LFI 2017 (sous condition de RFR) (4)		Revenus 2018 – PLF 2019 Premier revenu imposable après décote et réduction d’impôt introduite en LFI 2017 (sous condition de RFR) (4)
	Revenu imposable	Soit en salaire déclaré	Revenu imposable	Soit en salaire déclaré
1 part	14 918	16 576	15 154	16 838
1,5 part	19 822	22 024	20 136	22 373
2 parts	27 839	30 932	28 275	31 417
2,5 parts	32 743	36 381	33 257	36 952
3 parts	37 646	41 829	38 239	42 488
4 parts	47 453	52 726	48 203	53 559
5 parts	57 260	63 622	58 167	64 630

(1) Le point d’entrée correspond à une cotisation d’impôt de 61 € (seuil de mise en recouvrement) après décote et imputation de la RI sous condition de RFR.

(2) Déclarant (et conjoint) âgé(s) de moins de soixante-cinq ans au 31 décembre de l’année d’imposition et non invalide(s) domicilié en métropole.

(3) À partir de 2 parts, champ déterminé pour un couple soumis à imposition commune.

(4) RI calculée sous condition de revenu net imposable présumé égal au RFR.

Source : direction de la législation fiscale.

5.   Les grilles de taux par défaut applicables pour le prélèvement à la source

Le taux de la retenue à la source que doivent effectuer les collecteurs est calculé par l’administration fiscale selon les modalités définies à l’article 204 H du CGI. Toutefois, lorsque le débiteur ne dispose pas du taux individualisé ou lorsque l’administration n’est pas en mesure de transmettre un taux suffisamment « à jour » de la situation fiscale du contribuable ([29]), il est fait application des grilles de taux dit « par défaut », prévues aux a à c du III de l’article 204 H du CGI.

Trois grilles, respectivement applicables aux contribuables domiciliés en métropole (a du 1 du III), en Guadeloupe, à La Réunion et en Martinique (b du 1 du III), en Guyane et à Mayotte (c du 1 du III), précisent le taux applicable pour chaque tranche de base mensuelle de prélèvement. Les grilles spécifiques établies pour ces territoires ultra-marins tiennent compte des effets de la réduction de 30 % ou 40 %, selon les cas, opérée sur leur impôt ([30]).

Le présent article procède à des ajustements des grilles (1° à 3° du C du I de l’article), en revalorise les montants, par application d’un coefficient égal à 1,02616 (II de l’article) et prévoit que les limites de chacune des tranches des grilles prévues aux a à c du 1 du III de l’article 204 H du CGI soient révisées chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l’IR.

Plus précisément, le présent article procède à des modifications de nature technique des grilles en redéfinissant chacune des bornes des tranches :

– les premières tranches de chacune des grilles (0 %) s’appliquent dès lors que la base mensuelle de prélèvement est strictement inférieure à la valeur fixée. Par conséquent, la taxation commence à partir de la valeur fixée dans les premières tranches ;

– les dernières tranches de chacune des grilles (taux maximum de 43 %) s’appliquent dès lors que la base mensuelle de prélèvement est « supérieure ou égale » à la valeur fixée ;

– les valeurs supérieures de chacune des tranches actuellement définies sont remplacées par la valeur de la borne inférieure de la tranche qui lui succède et la limite inférieure de chaque tranche inclut la valeur pivot entre elle et la tranche qui la précède. Par conséquent, lorsque la base mensuelle est égale à la valeur pivot entre deux tranches, c’est le taux le plus élevé qui s’applique.

Le tableau ci-dessous fait apparaître les modifications apportées aux différentes grilles :

Grille du taux « par défaut » pour les contribuables domiciliés
en métropole

Droit existant		Dispositif proposé
Pour les contribuables domiciliés en métropole		Pour les contribuables autres que ceux mentionnés aux b et c du 1
Base mensuelle de prélèvement	Taux proportionnel	Base mensuelle de prélèvement	Base de prélèvement après application du coefficient prévu au II de l’article	Taux proportionnel
Inférieure ou égale à 1 367 €	0 %	Inférieure à 1 368 €	Inférieure à 1404 €	0 %
De 1 368 € à 1 419 €	0,5 %	Supérieure ou égale à 1 368 € et inférieure à 1 420 €	Supérieure ou égale à 1404 et inférieure ou égale à 1 457 €	0,5 %
De 1 420 € à 1 510 €	1,5 %	Supérieure ou égale à 1 420 € et inférieure à 1 511 €	Supérieure ou égale à 1 457 € et inférieure à 1 551 €	1,5 %
De 1 511 € à 1 613 €	2,5 %	Supérieure ou égale à 1 511 € et inférieure à 1 614 €	Supérieure ou égale à 1 551 € et inférieure à 1 656 €	2,5 %
De 1 614 € à 1 723 €	3,5 %	Supérieure ou égale à 1 614 € et inférieure à 1 724 €	Supérieure ou égale à 1 656 € et inférieure à 1 769 €	3,5 %
De 1 724 € à 1 815 €	4,5 %	Supérieure ou égale à 1 724 € et inférieure à 1 816 €	Supérieure ou égale à 1 769 € et inférieure à 1 864 €	4,5 %
De 1 816 € à 1 936 €	6 %	Supérieure ou égale à 1 816 € et inférieure à 1 937 €	Supérieure ou égale à 1 864 € et inférieure à 1 988 €	6 %
De 1 937 € à 2 511 €	7,5 %	Supérieure ou égale à 1 937 € et inférieure à 2 512 €	Supérieure ou égale à 1 988 € et inférieure à 2 578 €	7,5 %
De 2 512 € à 2 725 €	9 %	Supérieure ou égale à 2 512 € et inférieure à 2 726 €	Supérieure ou égale à 2 578 € et inférieure à 2 797 €	9 %
De 2 726 € à 2 988 €	10,5 %	Supérieure ou égale à 2 726 € et inférieure à 2 989 €	Supérieure ou égale à 2 797 € et inférieure à 3 067 €	10,5 %
De 2 989 € à 3 363 €	12 %	Supérieure ou égale à 2 989 € et inférieure à 3 364 €	Supérieure ou égale à 3 067 € et inférieure à 3 452 €	12 %
De 3 364 € à 3 925 €	14 %	Supérieure ou égale à 3 364 € et inférieure à 3 926 €	Supérieure ou égale à 3 452 € et inférieure à 4 029 €	14 %
De 3 926 € à 4 706 €	16 %	Supérieure ou égale à 3 926 € et inférieure à 4 707 €	Supérieure ou égale à 4 029 € et inférieure à 4 830 €	16 %
De 4 707 € à 5 888 €	18 %	Supérieure ou égale à 4 707 € et inférieure à 5 889 €	Supérieure ou égale à 4 830 € et inférieure à 6 043 €	18 %
De 5 889 € à 7 581 €	20 %	Supérieure ou égale à 5 889 € et inférieure à 7 582 €	Supérieure ou égale à 6 043 € et inférieure à 7 780 €	20 %
De 7 582 € à 10 292 €	24 %	Supérieure ou égale à 7 582 € et inférieure à 10 293 €	Supérieure ou égale à 6 037 et inférieure à 10 562 €	24 %
De 10 293 € à 14 417 €	28 %	Supérieure ou égale à 10 293 € et inférieure à 14 418 €	Supérieure ou égale à 10 562 € et inférieure à 14 795 €	28 %
De 14 418 € à 22 042 €	33 %	Supérieure ou égale à 14 418 € et inférieure à 22 043 €	Supérieure ou égale à 14 795 € et inférieure à 22 620 €	33 %
De 22 043 € à 46 500 €	38 %	Supérieure ou égale à 22 043 € et inférieure à 46 501 €	Supérieure ou égale à 22 620 € et inférieure à 47 717 €	38 %
À partir de 46 501 €	43 %	Supérieure ou égale à 46 501 €	Supérieure ou égale à 47 717 €	43 %

Grille du taux « par défaut » pour les contribuables domiciliés
en Guadeloupe, à La Réunion et en Martinique

Droit existant		Dispositif proposé
Base mensuelle de prélèvement	Taux proportionnel	Base mensuelle de prélèvement	Base de prélèvement avec revalorisation	Taux proportionnel
Jusqu’à 1 568 €	0 %	Inférieure à 1 569 €	Inférieure à 1 610 €	0 %
De 1 569 € à 1 662 €	0,5 %	Supérieure ou égale à 1 569 € et inférieure à 1 663 €	Supérieure ou égale à 1 610 € et inférieure ou égale à 1 707 €	0,5 %
De 1 663 € à 1 789 €	1,5 %	Supérieure ou égale à 1 663 € et inférieure à 1 790 €	Supérieure ou égale à 1 707 € et inférieure à 1 837 €	1,5 %
De 1 790 € à 1 897 €	2,5 %	Supérieure ou égale à 1 790 € et inférieure à 1 898 €	Supérieure ou égale à 1 837 € et inférieure à 1 948 €	2,5 %
De 1 898 € à 2 062 €	3,5 %	Supérieure ou égale à 1 898 € et inférieure à 2 063 €	Supérieure ou égale à 1 948 € et inférieure à 2 117 €	3,5 %
De 2 063 € à 2 315 €	4,5 %	Supérieure ou égale à 2 063 € et inférieure à 2 316 €	Supérieure ou égale à 2 117 € et inférieure à 2 377 €	4,5 %
De 2 316 € à 2 712 €	6 %	Supérieure ou égale à 2 316 € et inférieure à 2 713 €	Supérieure ou égale à 2 377 € et inférieure à 2 784 €	6 %
De 2 713 € à 3094 €	7,5 %	Supérieure ou égale à 2 713 € et inférieure à 3 095 €	Supérieure ou égale à 2 784 € et inférieure à 3 176 €	7,5 %
De 3 095 € à 3601 €	9 %	Supérieure ou égale à 3 095 € et inférieure à 3 602 €	Supérieure ou égale à 3 176 € et inférieure à 3 696 €	9 %
De 3 602 € à 4307 €	10,5 %	Supérieure ou égale à 3 602 € et inférieure à 4 308 €	Supérieure ou égale à 3 696 € et inférieure à 4 421 €	10,5 %
De 4 308 € à 5586 €	12 %	Supérieure ou égale à 4 308 € et inférieure à 5 587 €	Supérieure ou égale à 4 421 € et inférieure à 5 733 €	12 %
De 5 587 € à 7099 €	14 %	Supérieure ou égale à 5 587 € et inférieure à 7 100 €	Supérieure ou égale à 5 733 € et inférieure à 7 286 €	14 %
De 7 100 € à 7813 €	16 %	Supérieure ou égale à 7 100 € et inférieure à 7 814 €	Supérieure ou égale à 7 286 € et inférieure à 8 018 €	16 %
De 7 814 € à 8686 €	18 %	Supérieure ou égale à 7 814 € et inférieure à 8 687 €	Supérieure ou égale à 8 018 € et inférieure à 8 914 €	18 %
De 8 687 € à 10 374 €	20 %	Supérieure ou égale à 8 687 € et inférieure à 10 375 €	Supérieure ou égale à 8 914 € et inférieure à 10 646 €	20 %
De 10 375 € à 13 140 €	24 %	Supérieure ou égale à 10 375 € et inférieure à 13 141 €	Supérieure ou égale à 10 646 € et inférieure à 13 485 €	24 %
De 13 141 € à 17 374 €	28 %	Supérieure ou égale à 13 141 € et inférieure à 17 375 €	Supérieure ou égale à 13 485 € et inférieure à 17 830 €	28 %
De 17 375 € à 26 518 €	33 %	Supérieure ou égale à 17 375 € et inférieure à 26 519 €	Supérieure ou égale à 17 830 € et inférieure à 27 213 €	33 %
De 26 519 € à 55 985 €	38 %	Supérieure ou égale à 26 519 € et inférieure à 55 986 €	Supérieure ou égale à 27 213 € et inférieure à 57 451 €	38 %
À partir de 55 986 €	43 %	Supérieure ou égale à 55 986 €	Supérieure ou égale à 57 451 €	43 %

Grille du taux « par défaut » Pour les contribuables domiciliés
en Guyane et à Mayotte

Droit existant		Dispositif proposé
Pour les contribuables domiciliés en Guyane et à Mayotte
Base mensuelle de prélèvement	Taux proportionnel	Base mensuelle de prélèvement	Base de prélèvement avec revalorisation	Taux proportionnel
Jusqu’à 1 679 €	0 %	Inférieure à 1 680 €	Inférieure à 1 724 €	0 %
De 1 680 € à 1 785 €	0,5 %	Supérieure ou égale à 1 680 € et inférieure à 1 786 €	Supérieure ou égale à 1 724 € et inférieure ou égale à 1 833 €	0,5 %
De 1 786 € à 1 923 €	1,5 %	Supérieure ou égale à 1 786 € et inférieure à 1 924 €	Supérieure ou égale à 1 833 € et inférieure à 1 974 €	1,5 %
De 1 924 € à 2 111 €	2,5 %	Supérieure ou égale à 1 924 € et inférieure à 2 112 €	Supérieure ou égale à 1 974 € et inférieure à 2 167 €	2,5 %
De 2 112 € à 2340 €	3,5 %	Supérieure ou égale à 2 112 € et inférieure à 2 341 €	Supérieure ou égale à 2 167 € et inférieure à 2 402 €	3,5 %
De 2 341 € à 2 579 €	4,5 %	Supérieure ou égale à 2 341 € et inférieure à 2 580 €	Supérieure ou égale à 2 402 € et inférieure à 2 647 €	4,5 %
De 2 580 € à 2 988 €	6 %	Supérieure ou égale à 2 580 € et inférieure à 2 989 €	Supérieure ou égale à 2 647 € et inférieure à 3 067 €	6 %
De 2 989 € à 3 553 €	7,5 %	Supérieure ou égale à 2 989 € et inférieure à 3 554 €	Supérieure ou égale à 3 067 € et inférieure à 3 647 €	7,5 %
De 3 354 € à 4 379 €	9 %	Supérieure ou égale à 3 554 € et inférieure à 4 380 €	Supérieure ou égale à 3 647 € et inférieure à 4 495 €	9 %
De 4 380 € à 5 706 €	10,5 %	Supérieure ou égale à 4 380 € et inférieure à 5 707 €	Supérieure ou égale à 4 495 € et inférieure à 5 856 €	10,5 %
De 5 707 € à 7 063 €	12 %	Supérieure ou égale à 5 707 € et inférieure à 7 064 €	Supérieure ou égale à 5 856 € et inférieure à 7 249 €	12 %
De 7 064 € à 7 708 €	14 %	Supérieure ou égale à 7 064 € et inférieure à 7 709 €	Supérieure ou égale à 7 249 € et inférieure à 7 911 €	14 %
De 7 709 € à 8 483 €	16 %	Supérieure ou égale à 7 709 € et inférieure à 8 484 €	Supérieure ou égale à 7 911 € et inférieure à 8 706 €	16 %
De 8 484 € à 9 431 €	18 %	Supérieure ou égale à 8 484 € et inférieure à 9 432€	Supérieure ou égale à 8 706 € et inférieure à 9 679 €	18 %
De 9 432 € à 11 075 €	20 %	Supérieure ou égale à 9 432 € et inférieure à 11 076 €	Supérieure ou égale à 9 679 € et inférieure à 11 366 €	20 %
De 11 076 € à 13 960 €	24 %	Supérieure ou égale à 11 076 € et inférieure à 13 961 €	Supérieure ou égale à 11 366 € et inférieure à 14 326 €	24 %
De 13 961 € à 18 293 €	28 %	Supérieure ou égale à 13 961 € et inférieure à 18 294 €	Supérieure ou égale à 14 326 € et inférieure à 18 773 €	28 %
De 18 294 € à 27 922 €	33 %	Supérieure ou égale à 18 294 € et inférieure à 27 923 €	Supérieure ou égale à 18 773 € et inférieure à 28 653 €	33 %
De 27923 € à 58 947 €	38 %	Supérieure ou égale à 27 923 € et inférieure à 55 948 €	Supérieure ou égale à 28 653 € et inférieure à 60 490 €	38 %
À partir de 58 948 €	43 %	Supérieure ou égale à 55 948 €	Supérieure ou égale à 60 490 €	43 %

Source : commission des finances.

 

Les modifications apportées aux grilles de taux par défaut seront, de façon logique, applicables aux revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2019, date à laquelle le prélèvement à la source entre en vigueur (III). En revanche, compte tenu de la majoration des montants des grilles prévues au III, le principe d’une revalorisation annuelle des grilles dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l’IR ne sera applicable qu’aux revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2020.

Ces ajustements permettront de neutraliser les effets de la hausse des prix sur le pouvoir d’achat des ménages en évitant que leur charge fiscale augmente, comparativement à leurs revenus.

B.   L’impact de la mesure

Le coût budgétaire de la mesure est chiffré à 1,76 milliard d’euros pour l’année 2019, au titre des pertes de recettes d’impôt sur le revenu pour l’État.

En revanche, les pertes de recettes pour les collectivités territoriales au titre de l’indexation du barème sur l’inflation ne font l’objet d’aucun chiffrage par l’évaluation préalable du présent article. Or la revalorisation des plafonds de RFR mentionnés aux articles 1414 A et 1417 du CGI, qui déterminent les conditions d’exonération et d’abattement au titre de la TH et de la taxe foncière, se traduit par des moindres recettes pour les collectivités territoriales dès lors que certains des régimes dérogatoires applicables ne font pas l’objet de compensation par l’État.

*

*     *

La commission examine l’amendement I-CF4 de M. Marc Le Fur.

M. le Rapporteur général. L’amendement vise à supprimer le prélèvement à la source. J’y suis donc défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF4.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements identiques I-CF982 du président Éric Woerth et I-CF1068 de M. Marc Le Fur ainsi que l’amendement I‑CF1426 de M. Charles de Courson. 

M. le président Éric Woerth. Avec l’amendement I-CF982, l’idée est d’essayer de neutraliser l’effet du prélèvement à la source sur l’assiette, qui est plus importante en année N qu’en année N – 1, en indexant l’évolution des seuils des tranches du barème de l’impôt non sur celle de l’indice des prix à la consommation hors tabac mais sur l’augmentation de la masse salariale, c’est-à-dire sur l’évolution du pouvoir d’achat d’une année sur l’autre.

Par ailleurs, si le Gouvernement annonce une baisse de la collecte de l’impôt sur le revenu d’à peu près 2 milliards d’euros, c’est parce qu’il considère que le mois de décembre 2019 sera comptablement enregistré dans les comptes de 2020. Les Français auront pourtant payé cet impôt sur le revenu en 2019. Il y a là un effet d’optique assez surprenant sur le résultat même du prélèvement à la source, qui tendrait à faire croire que le produit de l’impôt diminue, ce qui n’est pas le cas.

M. le Rapporteur général. Je dois vous concéder qu’il y a bien un effet d’optique, monsieur le président, mais la revalorisation des seuils des tranches du barème de l’impôt sur le revenu que vous proposez est tout de même très atypique. Et, puisque vous ne donnez pas d’estimation de cette mesure, je l’ai fait chiffrer : elle représente environ 3,8 milliards d’euros. Vous comprendrez donc que j’y sois assez défavorable.

M. le président Éric Woerth. Nous l’avions chiffrée, et nous retenons le même montant, mais nos choix sont différents de ceux de la majorité, notamment par les économies que nous proposons.

M. Marc Le Fur. La question est la suivante : le Gouvernement se servira-t-il du passage au prélèvement à la source pour faire les poches des Français ? Il en tirera effectivement 2 milliards d’euros, à moins que nous ne prévoyions une indexation raisonnable du barème de l’impôt, comme celle que nous proposons, plutôt que celle envisagée par le Gouvernement.

Mme Amélie de Montchalin. Je remercie notre collègue Marc Le Fur de refaire le débat que nous avons eu, en commission et en séance, l’an dernier. Il n’est cependant pas prévu que le prélèvement à la source change quoi que ce soit au montant de l’impôt finalement payé par les Français, il n’en change que le mode de recouvrement. C’est de la mauvaise politique que d’instiller le doute.

M. Marc Le Fur. L’assiette est différente !

Mme Amélie de Montchalin. L’assiette n’est pas différente. Pour certains ménages, la régularisation sera simplement faite en année n+1, comme dans tous les pays qui pratiquent le prélèvement à la source, ce qui permet de mesurer les écarts. Et il est prévu, comme vous le savez, que 60 % des avantages acquis au titre de certains crédits et réductions d’impôt soient versés dès le mois de janvier à 12 millions de ménages. Les barèmes montrent que le prélèvement à la source ne conduira nullement à une augmentation d’impôt. L’ajustement auquel il sera procédé sera du même ordre que ce qui a toujours été fait.

M. Gilles Carrez. Puisque nous sommes tous attachés à l’évaluation, je propose au Rapporteur général de nous faire, le moment venu, c’est-à-dire à la fin de l’année 2019, une comparaison entre ce qu’auraient payé les contribuables avec les modalités de recouvrement actuelles et ce qu’ils auront effectivement payé en 2019 – en réintégrant, bien entendu, le mois de décembre. Il est tout à fait possible de faire ce calcul et la comparaison sera très intéressante. J’ai l’intuition que le nouveau système devrait procurer 2 ou 3 milliards d’euros supplémentaires.

M. le président Éric Woerth. C’est à peu près cela : un peu plus de 2 milliards d’euros.

M. Marc Le Fur. Je m’excuse de contredire notre collègue Amélie de Montchalin, mais les choses ne se passent pas comme elle le dit. Le taux est certes défini en fonction des revenus antérieurs – ceux de l’année N – 2 jusqu’au mois de septembre, ceux de l’année N – 1 ensuite –, mais il s’appliquera à une masse salariale augmentée, en raison de l’inflation, en raison de promotions ou d’évolutions de carrière, etc. Par définition, les Français gagneront un peu plus, et ce seront autant de recettes supplémentaires pour l’État – environ 2,2 milliards d’euros. La question est donc la suivante : utilisez-vous, oui ou non, le prélèvement à la source pour faire les poches des Français ? Je reprends l’expression que j’ai employée tout à l’heure parce qu’elle est compréhensible de la plupart de nos compatriotes ! Il s’agit de leur prendre 2,2 milliards d’euros. Notre collègue Carrez fait une excellente proposition, qui permettra d’appréhender cette réalité ex post. Pour ma part, je préviens les Français ex ante : attention !

Mme Véronique Louwagie. La question ne porte pas, chère collègue Amélie de Montchalin, sur les taux ou les crédits ou réductions d’impôt. En revanche, la base est bel et bien modifiée. En 2019, les Français vont payer un impôt calculé sur une base 2019 de revenus supérieure, dans la majorité des cas, à la base 2018. La question soulevée par Gilles Carrez est tout à fait pertinente : combien les Français auront-ils payé en plus en 2019 en raison de ce passage au prélèvement à la source que vous avez décidé ?

M. Charles de Courson. On mélange deux problèmes.

Tout d’abord, le barème est indexé sur une année, alors qu’il y a un décalage de deux ans. Et cela, effectivement, représente un montant de 1 à 2 milliards d’euros.

Il y a cependant un second problème. Lorsque j’ai lu ce qu’écrit le Gouvernement sur le produit de l’impôt sur le revenu, j’ai cru m’évanouir : 73 milliards d’euros en exécution 2017, 73,1 en évaluation révisée pour 2018, soit une stabilité et 70,5 milliards d’euros en PLF 2019, soit une perte de 2,6 milliards d’euros ! On nous explique que le décalage d’un mois des recettes du prélèvement à la source représente 5,9 milliards d’euros. Ajoutez donc ces 5,9 milliards d’euros aux 70,5 milliards dont je viens de parler. Nous parvenons à un produit de 76,4 milliards d’euros, soit une très forte augmentation, de 4,4 %. C’est l’effet de l’indexation sur l’évolution d’une année, alors que le décalage est de deux ans – j’ai déposé un amendement pour en tenir compte.

Ces deux effets se mélangent. Les chiffres sont donnés par le Gouvernement, même s’il faut les reconstituer. Notre collègue Woerth soulève un vrai problème. Je ne suis simplement pas d’accord avec sa solution. La masse salariale, sur l’évolution de laquelle il propose d’indexer celle des seuils des tranches du barème, n’est effectivement qu’une partie des revenus. Je propose pour ma part de neutraliser les effets de l’inflation pour les années 2018, par rapport à 2017, et 2019, par rapport à 2018.

Mme Cendra Motin. On peut toujours faire plus compliqué quand on peut faire simple. En l’occurrence, une chose est très simple : la déclaration de revenus que nous remplirons au mois d’avril 2019 sera fondée sur nos revenus de 2018. Et, au mois d’avril 2020, elle sera fondée sur nos revenus de 2019. Nous serons toujours imposés sur une année, de janvier à décembre, ou, en décalage de paie, de décembre à novembre. Nous serons toujours imposés sur douze mois, avec le même barème, indexé sur l’inflation, et je ne vois pas pourquoi il faudrait modifier le mode de calcul des seuils de ce barème au motif que nous modifions les modalités de recouvrement de l’impôt. Le mode de calcul de l’impôt sur le revenu ne change pas. Ne nous faisons donc pas ces nœuds au cerveau ! Tout le monde fera sa déclaration comme auparavant, et nous regarderons non seulement le taux appliqué en année N – 1 mais aussi ce qui a été payé, et pas un Français ne paiera plus que ce qu’il doit.

M. le président Éric Woerth. Bien sûr que si !

M. Julien Aubert. Il faut être très simple. Nous sommes bien d’accord, chers collègues : l’objet du prélèvement à la source n’est pas de collecter des ressources fiscales supplémentaires. Cette réforme doit donc être faite en toute justice, c’est-à-dire qu’elle doit être neutre pour le contribuable.

Prenons l’exemple de quelqu’un qui, en 2018, gagne 1 300 euros par mois. Il bénéficie d’une augmentation de 90 euros à partir du mois de janvier 2019. En l’absence de prélèvement à la source, l’impôt aurait, en 2019, été calculé par rapport à un revenu mensuel de 1 300 euros. Imaginons que le taux de l’impôt soit de 10 %. Il aurait donc payé 130 euros. Avec le prélèvement à la source, en 2019, l’impôt payé est de 139 euros par mois, soit une augmentation d’impôt de 9 euros. Tel est notre raisonnement. Si vous n’êtes pas d’accord, expliquez-nous ce qu’il en est, mais il faut aussi que vous répondiez à l’objection de mon collègue Charles de Courson : si vous prévoyez une augmentation de 3,3 milliards d’euros du produit de l’impôt sur le revenu, il y a bien une augmentation de l’impôt. Or, si cette réforme était neutre, la progression devrait être exactement similaire à celle des années précédentes.

M. Gilles Carrez. J’ai également été très étonné par cette prévision de 70 milliards d’euros, alors que le produit de l’impôt s’élève à 73 milliards d’euros en 2018. La réalité, c’est que le mois de décembre 2019 bascule sur 2020. Nous pouvons évaluer le produit correspondant à 6 ou 7 milliards d’euros. En réalité, si nous réintégrons le mois de décembre, la progression du produit de l’impôt sur le revenu est de 3 ou 4 milliards d’euros. Je ne veux pas voir de la malignité partout mais, comment se fait-il qu’on ne puisse pas en comptabilité budgétaire – en comptabilité nationale le mois de décembre et bien inclus dans l’exercice 2019 – rattacher le mois de décembre à l’année 2019, alors qu’existe une journée complémentaire qui va jusqu’au 20 ou 25 janvier ? Y a-t-il une raison objective ou bien est-ce simplement le Gouvernement qui voulait un chiffre plus flatteur ?

Mme Amélie de Montchalin. L’exemple pris par M. Aubert permet d’être très pédagogue. Effectivement, dans l’ancien système, en 2019, ce sont 130 euros qui auraient été payés douze fois, soit l’impôt de 2018. Avec la réforme, vous ne paierez jamais ces 130 euros x 12 puisque c’est une année blanche. Vous aurez payé les 125 euros de l’année 2017, si votre salaire était de 1 250 euros, et vous paierez directement 139 euros par mois, soit exactement la somme que vous auriez dû payer en 2020 – simplement, il vous sera demandé de la payer en 2019. À ce titre, effectivement, tous les ans, le volume collecté en euros de l’impôt sur le revenu augmente puisque les revenus des Français augmentent, ils augmentent de l’inflation, des promotions, etc. C’est exactement la logique du prélèvement à la source : nous rendons l’impôt contemporain des revenus. Au titre de l’année 2019, vous ne payez pas plus d’impôts, vous les payez simplement en 2019.

Ce que je comprends, c’est que vous auriez aimé une baisse d’impôts, que les revenus de 2019 donnent lieu à la perception non pas de 139 euros x 12 mais de 130 euros x 12, ce qui correspondrait à une baisse d’impôt. Pour nous, l’enjeu de la réforme est non pas le montant mais le calendrier.

M. le président Éric Woerth. C’est exactement ce que nous disons : il y a un effet trésorerie, et les Français paieront plus que dans l’ancien système ! D’où l’idée d’une autre indexation du barème.

M. Marc Le Fur. Cela m’amène à une question annexe. L’année 2018 est une année blanche pour le salarié moyen, mais un certain nombre de revenus exceptionnels seront imposés, et généreront des recettes en 2019. Or, je ne trouve pas dans les documents cette recette fiscale générée au titre des revenus 2018 pour le budget 2019.

M. Jean-Louis Bourlanges. Je crois que tout cela est assez clair : on assied l’impôt sur un montant majoré par rapport à l’année précédente. Auparavant, on asseyait l’impôt sur les revenus de l’année N – 1. Ce n’est pas simplement un effet de trésorerie, et cela ne se rattrape jamais, sinon à la mort du contribuable – mais, comme dirait le regretté Lubitsch, « le Ciel peut attendre ».

M. le président Éric Woerth. Cela se rattrape aussi dans les successions.

Mme Christine Pires Beaune. Le propre du prélèvement à la source, c’est que l’on paie des impôts en fonction de ce que l’on touche l’année n. Je prendrai un autre exemple, monsieur Aubert : M. X, qui gagne 100 l’année n, paie effectivement son impôt sur cette base l’année suivante, sous l’ancien système. Mais qu’en est-il s’il perd son emploi et qu’il ne gagne, avec les indemnités chômage, que 70 ? Avec le prélèvement à la source, il paiera en fonction de son nouveau revenu. Certes, la recette globale, au niveau « macro », peut être légèrement supérieure ; on peut espérer que les revenus des Français aient globalement un peu progressé.

M. Charles de Courson. La réponse à toutes les questions que nous nous posons se trouve en page 21 du tome I de l’annexe Évaluations des voies et moyens.

La très forte croissance du produit de l’impôt sur le revenu procède d’un double effet. Il y a tout d’abord l’indexation non sur deux ans, mais sur une seule année, alors qu’on paiera sur les revenus 2019.

L’effet sur la décomposition de l’IR induit par la mise en œuvre du prélèvement à la source et de la nouvelle nomenclature comptable l’accompagnant est évalué à 11,2 milliards d’euros. Et l’encaissement en janvier 2020 par l’État d’une partie des recettes prélevées au mois de décembre 2019, sans impact en comptabilité nationale, est évalué à moins 5,9 milliards d’euros. Le solde est en augmentation de 5,3 milliards d’euros, alors que l’augmentation spontanée était de 2,2 milliards d’euros.

Nous avons toute l’explication, mais, monsieur le Rapporteur général, que signifie « sans impact en comptabilité nationale » ? Est-ce à dire qu’en comptabilité nationale le produit de l’impôt sera plus élevé de 5,3 milliards d’euros que ce montant de 70,5 milliards d’euros inscrit dans le projet de loi ? C’est ce que je comprends.

M. le Rapporteur général. C’est cela.

M. Charles de Courson. C’est une véritable bombe.

M. Gilles Carrez. En comptabilité budgétaire, l’estimation à 70,5 milliards d’euros me semble sous-estimée : indépendamment du basculement des revenus de décembre vers janvier, la progression des revenus de 2019 par rapport à ceux de 2018 et les revenus exceptionnels de 2018 imposés en 2019 – comme vient de le dire Marc Le Fur – doivent apporter autant de recettes supplémentaires.

M. le Rapporteur général. Même si je maintiens mon avis défavorable sur l’amendement I-CF1068, j’accède bien volontiers à la demande de Gilles Carrez tendant à obtenir une estimation plus précise, que nous ferons faire par nos propres services, sans passer par un amendement pour en demander une au Gouvernement.

S’agissant de la « journée comptable supplémentaire », je peux seulement vous demander de poser la question au ministre, car je ne détiens pas la réponse.

Sur les questions techniques, je suis dans les mêmes dispositions d’esprit que Christine Pires Beaune, lorsqu’elle nous disait trouver le débat surréaliste : certains effets seront effectivement dus à la progression moyenne des revenus, qu’on peut seulement souhaiter à ceux qui en profitent ; ceux qui auront pu essuyer des « revers de fortune » se trouveront inversement dans une situation plus favorable...

Je crois profondément que la perception simultanée de l’impôt est favorable à une meilleure correspondance entre les revenus perçus et l’impôt payé. Mais nous mènerons néanmoins l’évaluation que vous avez demandée sur ce point.

La commission rejette successivement les amendements I-CF982, I‑CF1068 et I‑CF1426.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements I-CF844 de Mme Sabine Rubin et I-CF760 de M. Jean-Paul Dufrègne.

Mme Sabine Rubin. Cet amendement propose de rendre l’impôt sur le revenu progressif – et donc plus juste. Il s’agit tout simplement de réintroduire les quatorze tranches d’imposition, comparativement aux cinq qui existent actuellement.

Pour rappel, de 1979 à 1994, la base de calcul de l’impôt sur le revenu reposait sur des taux répartis sur treize ou quatorze tranches. Il s’agit de revenir à ce système qui serait plus juste, car l’effort des contribuables des classes moyennes en serait atténué. Actuellement, ce sont elles qui supportent le plus l’impôt sur le revenu. À l’inverse, il y aurait une augmentation de l’imposition des plus hauts revenus pour compenser les pertes sur les tranches les plus basses.

L’amendement permettrait, grâce à une fiscalité plus juste, de rompre avec les mécanismes d’évitement de l’impôt, qui sont parfois liés à un sentiment d’injustice ou, en tout cas, d’inégalité devant l’impôt.

M. Jean-Paul Dufrègne. Notre amendement va dans le même sens. Pour nous, l’impôt n’est pas un gros mot. Je serais même favorable à ce que la collecte de l’impôt sur le revenu soit plus importante. Pour ce faire, il faut renforcer la progressivité de l’impôt, afin de mieux répartir la contribution des différents revenus et de tasser un petit peu, après perception des impôts, les disparités de revenus qui existent initialement.

Nous proposons de passer de cinq à neuf tranches. Aujourd’hui, les tranches sont en effet très larges. La troisième, par exemple, couvre les montants qui varient de 27 087 euros à 72 617 euros, somme considérable. Dois-je rappeler que le produit de l’impôt sur le revenu est deux fois inférieur à celui de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ? La TVA est pourtant le plus injuste des impôts, parce qu’elle frappe beaucoup plus, en proportion, les petits revenus que les revenus importants.

Cette contribution supplémentaire à l’impôt sur le revenu pourrait permettre d’abaisser les taux de la TVA, ou du moins d’appliquer le taux de TVA réduit sur davantage de produits de première nécessité. C’est vraiment pour nous une question fondamentale.

M. le Rapporteur général. Permettez-moi de préciser que ces deux amendements ont déjà été déposés dans les mêmes termes l’an dernier. Je devrais donc me contenter d’émettre un avis défavorable sans autre explication, comme je l’annonçais tout à l’heure.

Je rappelle quand même que, lorsque vous ajoutez les contributions exceptionnelles sur le revenu – la surtaxe « Fillon » – et les prélèvements sociaux, les tranches que vous proposez entrent dans la catégorie des impôts considérés comme confiscatoires, et seraient bien évidemment censurées, comme telles, par le Conseil constitutionnel.

M. Jean-Paul Dufrègne. Eh bien, si nous y allons un petit peu trop fort, nous pouvons rediscuter du contenu de l’amendement, de façon à n’y intégrer que ce qui serait recevable par le Conseil constitutionnel. Nous allons donc retravailler cet amendement pour le redéposer.

La commission rejette successivement les amendements I-CF844 et I‑CF760.

Elle examine ensuite, en discussion commune, l’amendement I-CF143 de M. Marc Le Fur et I-CF1347 de M. Jean-Louis Bourlanges.

M. Marc Le Fur. Mon amendement revient sur la question du quotient familial. Il prône un retour au système antérieur à la funeste loi de 2013.

M. Jean-Louis Bourlanges. Mon amendement est à peu près identique. Il vise à limiter les effets du plafonnement du quotient familial, en relevant les plafonds dans tous les domaines.

Il faut considérer que le quotient familial n’est pas une niche fiscale. Le quotient familial n’est pas une dépense fiscale. Il est inique de considérer qu’un revenu est identique selon qu’il est perçu par deux personnes ou par dix personnes. En réalité, c’est aussi absurde que de confondre le PNB (produit national brut) et le PNB par habitant. Un Luxembourgeois est plus riche qu’un Chinois, même si le PIB du Luxembourg est infiniment plus faible que celui de la Chine...

Il faut absolument en finir avec cette imposture selon laquelle le quotient familial serait un avantage pour les riches. C’est au contraire une mesure de parfaite équité : quand vous avez une famille, il faut tenir compte de tous ceux qui bénéficient du revenu imposable.

Toutefois, comme je suis aussi attaché que chacun d’entre vous au bon équilibre des finances publiques, nous proposons que cette mesure soit progressive, c’est-à-dire que nous supprimons les plafonnements des dernières années non pas en une seule année, mais sur plusieurs.

M. Gilles Carrez. Excellent !

M. Jean-Louis Bourlanges. Au moment où la fécondité fléchit, où la démographie stagne, il est absolument essentiel de donner ce signal fort.

M. le Rapporteur général. À nouveau, il s’agit d’amendements que nous avons déjà vus dans le PLF 2018, et dans les mêmes termes ! Il n’y a que les chiffres qui changent.

Errare humanum est, sed perseverare... Dans les deux cas, vos amendements bénéficient à des contribuables qui relèvent surtout des deux derniers déciles, car il faut quand même dire les choses telles qu’elles sont. S’il y a entre eux une différence, c’est que le vôtre, M. Le Fur, coûte 1,7 milliard d’euros, alors que la formule progressive de M. Bourlanges ne revient qu’à 200 millions d’euros la première année, ce qui donne lieu à un rattrapage par la suite.

Dans les deux cas, je suis au regret de vous donner un avis défavorable, comme l’an dernier.

M. Charles de Courson. Sous l’ancienne majorité, nous avions combattu l’abaissement du plafond qui, je le rappelle, s’est effectué en deux fois, pour un montant de 1 000 euros à chaque fois.

Il est vrai qu’on n’a pas les moyens de se payer une nouvelle hausse de 1 000 euros. Ce serait trop coûteux. Mais la proposition de notre collègue Bourlanges, pour le groupe du MoDem, me paraît pleine de bon sens, à savoir faire un effort de 100 euros par an.

Monsieur le Rapporteur général, cela représente-t-il vraiment 200 millions d’euros ?

M. le Rapporteur général. Oui.

M. Charles de Courson. Il me semble que cela est supportable. Nous voterons donc en faveur de l’amendement Bourlanges.

Mme Véronique Louwagie. Les Républicains voteront eux aussi en faveur de l’amendement Bourlanges.

La commission rejette successivement les amendements I-CF143 et I-CF1347.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF845 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Il s’agit de plafonner à 2 590 euros la baisse d’impôts issue de l’application du quotient conjugal.

En 2011, la direction générale du Trésor a évalué que cela rapporterait 1,35 milliard d’euros de recettes, ce qui n’est pas négligeable. Certes, il faudrait réactualiser les chiffres mais cela ne concernerait en tout cas que 4 % des couples mariés ou pacsés, qui verraient leur impôt légèrement augmenter. Cela n’aurait donc pas beaucoup d’incidences, alors que cela pourrait rapporter des recettes considérables.

M. le Rapporteur général. Je comprends bien la volonté qui est à l’origine de cet amendement. Très honnêtement, il pose une question structurante, celle de la prise en compte des capacités contributives des charges de famille au sein du foyer fiscal.

Mais, si l’on regarde le fonctionnement technique de votre amendement, le plafonnement concernerait davantage les couples sans enfant... Il affecterait aussi des couples avec trois enfants ou plus, avec des pertes moyennes encore plus élevées que pour les couples sans enfant ou avec un ou deux enfants. Je pense donc qu’une réforme comme celle-là nécessite vraiment des études préalables sur toutes les configurations de foyers, pour éviter que nous nous retrouvions dans une situation allant même à l’encontre de l’esprit qui vous anime aujourd’hui. Je vous inviterai donc plutôt à retirer l’amendement, faute de quoi je serai au regret d’émettre à son endroit un avis défavorable.

Mme Sabine Rubin. Non, je ne vais pas le retirer, mais plutôt réétudier la piste que vous venez de donner, afin de voir comment le dispositif pourrait s’appliquer plus spécifiquement.

M. Charles de Courson. Cet amendement n’est intéressant que si nous voulons favoriser le divorce fiscal, pour optimiser son impôt. Je pense que vous gagneriez, ma chère collègue, à le retirer. Sinon, il faudra aussi examiner la situation des concubins. Il s’agit vraiment d’un amendement anti-mariage.

M. Julien Aubert. Après s’être tant battus pour le mariage pour tous... !

La commission rejette l’amendement I-CF845.

Elle adopte ensuite l’article 2 sans modification.

*

*     *

Après l’article 2

La commission examine l’amendement I-CF864 de Mme Sabine Rubin. 

M. Éric Coquerel. Nous revenons sur la question de l’impôt universel. Nous avons souvent défendu cet impôt en séance publique, notamment par la voix de mon président de groupe, Jean-Luc Mélenchon.

Lier l’impôt à la nationalité présenterait plusieurs avantages.

D’abord, ce serait un mécanisme vertueux, parce qu’il permettrait d’éviter que ceux de nos concitoyens qui partent à l’étranger pour échapper à leurs devoirs vis-à-vis de la société et ainsi ne pas payer les impôts dus en fonction de leurs revenus, le fassent finalement... Ils n’auraient en effet plus d’avantages à partir. En outre, cette plus grande égalité de nos concitoyens devant l’impôt – car ce ne sont pas les contribuables ayant de faibles revenus qui cherchent à profiter du dumping fiscal entre les États –, accroîtrait le consentement à l’impôt.

Deuxièmement, cela lutterait efficacement contre certains mécanismes d’évasion fiscale, faisant précisément fond sur cette question de dumping. En outre, la mesure serait efficace aussi en termes d’entrées financières, si on veut bien considérer l’importance de l’évasion fiscale.

Enfin, cette disposition serait réaliste. Dois-je rappeler une fois encore qu’elle est en vigueur aux États-Unis d’Amérique ? Le concitoyen qui part à l’étranger et y paye moins d’impôts qu’il ne le ferait en France s’acquitterait de cette différence, après l’adoption des correctifs nécessaires en matière de droits non perçus. Cela se fait déjà dans certains pays ; il n’y a donc pas de raison que nous n’y parvenions pas nous aussi.

M. le président Éric Woerth. En séance publique, durant l’examen de la loi relatif à la lutte contre la fraude, nous avions en effet prévu que la commission des finances se saisisse de ce sujet.

M. le Rapporteur général. Il s’agit d’un amendement qui a déjà été déposé dans le précédent PLF, mais également sur le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude.

J’ai indiqué, en préambule, mon avis défavorable aux amendements qui, sortis par la porte, reviennent par la fenêtre. Au surplus, il y a un principe de notre droit fiscal qui est celui de la domiciliation fiscale. C’est ce principe lui-même qui se trouve mis en cause par votre amendement. Or je crois qu’il faudrait vraiment un gros travail de fond pour y arriver. Avis défavorable.

M. Julien Aubert. Je trouve que le débat sur l’impôt universel est intéressant. Néanmoins, dans la formulation de l’amendement, quand je lis que les contribuables mentionnés sont « passibles » de cet impôt, je suis obligé de relever que cet adjectif ne s’emploie que pour une personne arrêtée qui risque une peine de prison ou une amende selon les lois en vigueur.

Cette rédaction semble procéder d’une fiscalité punitive et je me demande si cela ne traduit pas aussi la volonté d’utiliser l’impôt comme une forme de sanction à l’égard de ceux qui se seraient expatriés. Donc, à tout le moins, je pense qu’il faudrait peut-être reformuler l’amendement.

M. Charles de Courson. Nous avons longuement discuté de cet amendement lors de l’examen du texte relatif à la lutte contre la fraude.

Si on devait reconstruire un impôt sur le revenu, on pourrait discuter ces deux approches, l’une fondée sur la domiciliation en France et l’autre sur la nationalité française. Les États-Unis ont en effet choisi le modèle de notre collègue Coquerel – à l’américanisation duquel, n’est-ce pas, nous assistons... Depuis 1917, la France a cependant fait le choix inverse. Il faudrait donc renégocier toutes les conventions bilatérales en vigueur : imaginez seulement !

Enfin, y gagnerait-on, monsieur Coquerel ? Ou y perdrait-on ? Il me semble qu’il y a plus d’étrangers en France, qui payent l’impôt sur le revenu, que de Français à l’étranger. Encore faudrait-il le vérifier.

Dernier point, on peut simplement changer de nationalité... Vous risquez de pousser les Français expatriés à changer de nationalité pour ne plus payer l’impôt en France. Tous ces effets pervers doivent être pris en compte.

M. Éric Coquerel. Non, monsieur Giraud, il ne s’agit pas d’amendements qui, sortis par la porte, reviennent par la fenêtre. En politique, on pense seulement qu’à un moment donné, on pourra arriver à convaincre.

D’ailleurs j’observe qu’après le débat que nous avions eu, après l’intervention de Jean-Luc Mélenchon, notre président de commission a considéré qu’une réflexion de fond serait intéressante sur le sujet. On vous prend donc au mot : constituons une mission qui réfléchisse sur cette question.

Monsieur Aubert, j’accepte bien entendu les sous-amendements à cet amendement. On voit bien qu’il y a ici un débat qui pourrait s’engager. En revanche, je ne répondrai pas à la provocation de Charles de Courson sur l’américanisation. C’est parce qu’il nous imagine avec un couteau entre les dents, ou sortant un revolver, dès qu’on entend le mot « États-Unis ». Ce n’est pas tout à fait la réalité de notre courant. On peut s’inspirer des bonnes choses qui se pratiquent ailleurs. Par exemple, certains États américains ont instauré la révocabilité des élus : nous sommes d’accord avec cette mesure aussi !

Nous allons donc soumettre au vote cet amendement – même si nous savons que nous allons être battus. Nous le redéposerons autant de fois que nécessaire, jusqu’à ce que nous ayons un vrai débat de fond. Je suis persuadé que cette mesure serait efficace contre la plaie que représente l’évasion fiscale, sans intention de punir ceux de nos concitoyens qui partent à l’étranger, normalement, pour travailler sans intention de contourner l’impôt.

M. le Rapporteur général. Je suis entièrement d’accord pour organiser cette mission d’information. Nous ferons le travail dans ce cadre ; je n’y vois aucun inconvénient.

M. le président Éric Woerth. Je pense que ce serait bien, en effet, d’aller au fond des choses. Il y a déjà une mission sur les « Américains accidentels », menée par M. Le Fur et M. Saint-Martin – une autre version des choses, vue sous l’angle d’un pays particulier. Je pense que le sujet mérite qu’on y consacre du temps.

M. Éric Coquerel. Je maintiens mon amendement, ne serait-ce que pour qu’on note bien qu’on a obtenu une mission sur ce sujet. On en parle depuis un an : faisons-la ! À cet égard, j’ai bien entendu, monsieur le président, votre remarque constructive et je sais l’apprécier.

La commission rejette l’amendement I-CF864.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF1240 de Mme Barbara Pompili.

M. Éric Alauzet. Cet amendement a pour objet la protection du foncier dans le cadre de la loi pour la reconquête de la biodiversité. Il propose un contrat entre les propriétaires fonciers et des collectivités locales, des établissements fonciers ou une personnalité morale. Les engagements réciproques consignés dans ce contrat vont dans le sens de la protection de la biodiversité.

M. le Rapporteur général. J’ai consulté le code de l’environnement et les sites qui sont visés par votre amendement. À leur propos, le code de l’environnement dispose qu’ils « peuvent faire l’objet d’un contrat avec une collectivité publique en vue de faire naître, pour eux et les propriétaires ultérieurs, des obligations réelles que bon leur semble en lien avec la préservation de l’environnement ».

Je ne vois pas comment, à partir d’un libellé aussi flou, on peut arriver à cerner clairement une problématique fiscale. Je crois franchement qu’il n’est pas possible d’asseoir une disposition de la loi de finances sur une base qui n’est pas du tout bornée : « que bon leur semble »… Je ne savais même pas que, dans un texte de loi un tant soit peu normatif, on pouvait introduire une phrase comme celle-là !

Je vous invite donc à retirer l’amendement, faute de quoi je serai au regret d’émettre à son endroit un avis défavorable.

M. Éric Alauzet. Ce contrat est en tout état de cause conclu sur la seule base du volontariat.

L’amendement I-CF1240 est retiré.

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Article additionnel après l’article 2
Exonération d’impôt sur le revenu pour les personnes louant ou sous-louant en meublé une partie de leur habitation principale

La commission examine ensuite l’amendement I-CF695 de M. François Jolivet.

M. François Jolivet. Cet amendement vise à abroger un dispositif d’exonération fiscale. Depuis 1984, un régime particulier est consenti aux propriétaires de résidences principales. Ils peuvent louer une partie de leur maison à des personnes, à un loyer raisonnable, et sous la condition que ce loyer serait le paiement de leur résidence principale. Lorsque cela n’est pas le cas, le loyer doit être inférieur à 760 euros toutes taxes comprises. On permet donc à un loueur occasionnel de créer un secteur fiscal dans sa maison d’habitation.

Cette niche fiscale n’a jamais été évaluée depuis 1984. On ne sait pas ce qu’elle coûte à l’État. L’on sait en revanche, à la suite du rapport du comité d’évaluation des dépenses fiscales de 2011, que ce dispositif avait été jugé trop large et simple d’obtention, et présentant un effet incitatif théorique. L’ensemble de ces éléments amenaient le comité d’évaluation à douter de la véritable nécessité de maintenir ce dispositif.

Plus encore, le secteur associatif, qui lutte contre les marchands de sommeil, s’est interrogé sur cette disposition fiscale pouvant inviter un certain nombre de propriétaires à sous-louer des pièces sans véritable contrôle de salubrité. Je me demande donc où est la nécessité de conserver cette exonération fiscale, qui n’est pas évaluée par les services de l’État, dont on ne connaît pas la portée et dont tous les acteurs du contrôle de ces niches au nombre indéterminé de chiens dénoncent le bien-fondé.

J’engage notre commission à inviter de manière unanime l’État à travailler d’une autre manière dans ce domaine. Nous examinerons en effet beaucoup d’autres niches fiscales au cours de l’examen du PLF. Or la situation devient difficile à justifier, et surtout insupportable.

M. le président Éric Woerth. Elle avait fait l’objet d’une tentative d’évaluation, au moment de l’évaluation de toutes les niches fiscales en 2011. Mais il est vrai que la conclusion était floue.

M. le Rapporteur général. Je suis plus que partagé. Je comprends tout à fait le raisonnement, qui va dans le sens de notre volonté de supprimer quelques niches – et les chiens qui s’y trouvent.

Cela étant, pour habiter dans une zone où il y a énormément de travailleurs saisonniers, je me souviens que nous avons dû rappeler, dans l’acte II de la loi montagne, que ces dispositions existaient parce qu’elles ne sont mises en œuvre nulle part dans les zones où il y a pourtant besoin de louer en faveur des saisonniers, notamment dans les zones fortement touristiques. Nous avons ainsi dû rappeler l’existence de ces dispositions.

Je pense donc qu’il est prématuré de mettre un terme à cette mesure. Il faudrait, en revanche, que cette niche soit vraiment évaluée, et qu’elle soit tout simplement utilisée dans les secteurs où le problème se pose et où elle est parfaitement inconnue. Car il n’y a pas que des marchands de sommeil ; il y a aussi des secteurs où on a besoin d’avoir des logements de ce type-là, notamment dans les régions hautement touristiques.

M. Gilles Carrez. L’amendement de notre collègue Jolivet est très intéressant. Il pose un problème qu’on retrouve par ailleurs, lorsqu’on se penche sur les problématiques de type Airbnb. Il s’est instauré en effet une concurrence fiscale déloyale par rapport à l’hôtellerie.

Mais, comme le dit très bien Joël Giraud, là où il y a de vraies tensions sur l’offre, on est obligé à recourir à ce type de solutions. Pour autant, je ne suis pas sûr que la suppression de l’exonération fiscale dissuaderait les propriétaires de louer. Ne pourrait-on pas envisager une adaptation de ces dispositifs aux situations locales du logement, selon que le secteur est en tension ou non ?

M. Julien Aubert. Nous discuterons en outre de la suppression de l’exonération pour les travailleurs saisonniers dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). Il faut donc vraiment sanctuariser ce domaine : ce n’est pas le moment de déstabiliser l’industrie touristique. D’ailleurs, l’agriculture utilise aussi ce type de d’hébergement.

Il faut donc bien distinguer ce qui relève de la concurrence déloyale dans le secteur touristique de ce qui relève d’une aide nécessaire pour certaines activités économiques.

M. Charles de Courson. Le plafond est à 760 euros, c’est-à-dire rien. Si on supprime cette disposition, je pense que cela n’aura aucune conséquence, parce que les gens loueront au noir. Actuellement, ils ne déclarent pas parce que, de mémoire, dans notre déclaration d’impôts, nous n’avons pas à le faire. Car il y a d’autres sommes qui sont exonérées mais qu’il faut tout de même déclarer. Je suis donc hésitant sur la suppression de cette niche.

Mme Amélie de Montchalin. Ces dispositions de location de courte durée avaient déjà fait l’objet, dans le cadre du projet de loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN), de longues discussions, notamment pour le logement des étudiants. Ces dispositifs peuvent en effet également concerner les logements étudiants, tout comme des modes de vie collective transgénérationnelle, qui permettent à une personne d’une génération plus jeune d’habiter dans le logement d’une personne âgée. Il y avait eu beaucoup de discussions sur le sujet, notamment autour de la création du système Visale, qui permet d’apporter des cautions pour des sous-locations de courte durée.

Donc je pense qu’il y a effectivement un travail à faire. Je suis assez d’accord pour dire que, eu égard au tarif des chambres, que ce soit au mois ou au semestre, notamment dans les zones étudiantes un peu tendues, telle ma circonscription, la somme de 760 euros fait partie des montants minimaux : c’est probablement l’équivalent d’un mois de loyer. Peut-être que, dans les Hautes-Alpes, les prix sont plus compétitifs, mais, en région parisienne, dans les zones étudiantes, on est très loin du but. Je pense qu’il faudrait comprendre comment le loyer est déclaré ou déclarable. Aujourd’hui, l’exonération est certes symbolique, mais elle ne va assurément pas très loin. Elle participe ainsi de la surcomplexité de nos impôts et, au fond, n’apporte pas grand-chose.

M. Jean-Paul Mattei. L’amendement est particulièrement intéressant. D’autant qu’il s’agit vraiment de clopinettes. Donc autant supprimer ce dispositif et clarifier un peu notre fiscalité, s’agissant notamment de ces sous-locations, Airbnb et autres. La suppression de ce dispositif serait l’amorce d’une révision générale.

La commission adopte l’amendement I-CF695 (amendement I-1770).

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Après l’article 2

La commission examine ensuite l’amendement I-CF1120 de M. Dominique Potier.

M. Jean-Louis Bricout. Cet amendement vise à porter la fiscalité des retraites chapeaux, ou parachutes dorés, à hauteur de 30 %, pour les dirigeants de sociétés « dont le salaire annuel dépasse 500 000 euros après prélèvement des cotisations sociales, lorsqu’elles sont supérieures au salaire annuel net ».

C’est une mesure de justice fiscale et de justice sociale. Ces retraites chapeaux frisent l’indécence, d’autant plus qu’elles se transforment quelquefois en un patrimoine échappant désormais à l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF).

M. le Rapporteur général. L’amendement n’est pas très normatif dans sa rédaction, parce que la formule « les sociétés qui envisagent » n’est pas très opérationnelle.

La référence au salaire annuel des dirigeants est bizarrement restrictive, compte tenu des objectifs poursuivis. Il serait sans doute plus cohérent de viser la rémunération annuelle.

Plus fondamentalement, vous proposez d’introduire une sanction pour les sociétés qui augmentent la rémunération de leurs dirigeants avant leur départ. Vous faites ainsi, entre la rémunération d’un salarié et le bénéfice imposable, un lien qui ne me semble pas opportun. La surtaxe d’impôt sur les sociétés est, à mon sens, susceptible d’être considérée comme manifestement disproportionnée.

En tout état de cause, le dispositif me semble extrêmement fragile. Si vous voulez faire un amendement de ce type, il faut le consolider.

M. Jean-Louis Bricout. Dans ces conditions, je préparerai une nouvelle rédaction pour la séance publique.

L’amendement I-CF1120 est retiré.

La commission examine ensuite l’amendement I-CF109 de Mme Lise Magnier.

Mme Lise Magnier. Depuis le 1er janvier 2018, on a mis fin au prélèvement à la source sur les indemnités des élus locaux, de façon à les faire entrer dans le régime général du prélèvement à la source au 1er janvier 2019.

Pourtant, la suppression du prélèvement à la source sur les indemnités des élus locaux a finalement constitué une double peine pour ces élus. En général, ils exercent une activité professionnelle en parallèle, de sorte que leurs indemnités d’élu seront désormais incluses dans les traitements et salaires, ce qui accroîtra la progressivité de leur impôt.

La loi de finances pour 2018 a augmenté de 40 % la rémunération des maires des villes de plus de 100 000 habitants, alors même que 50 % des maires de France perçoivent aujourd’hui une indemnité de fonction inférieure à celle des maires des communes de 10 000 habitants. C’est pourquoi je vous propose de modifier l’abattement forfaitaire qui est appliqué à nos élus locaux, pour leur permettre d’exercer sereinement leur fonction d’élu, en fixant cet abattement forfaitaire au montant égal à l’indemnité versée aux maires des communes de moins de 10 000 habitants.

M. le Rapporteur général. Je comprends vos inquiétudes, mais la barre que vous proposez de fixer est quand même très haute lorsqu’on sait qu’un maire d’une commune de moins de 10 000 habitants touche 25 556 euros par an. Cela enverrait un mauvais signal sur le traitement des élus. Cela reviendrait à les montrer du doigt. Avis défavorable.

Mme Lise Magnier. On pourrait débattre longuement sur la philosophie de l’imposition des indemnités des élus locaux – ce ne sont ni des traitements ni des revenus. Monsieur le rapporteur, un amendement prévoyant un abattement spécial plus faible, vous conviendrait-il ?

M. le Rapporteur général. Il y aussi la question du champ d’application, car votre amendement concerne tous les élus locaux, maires, adjoints, conseillers municipaux... Très honnêtement, je trouve que le signal n’est pas très bon, au-delà du problème du seuil. Tentez votre chance avec un seuil plus bas, mais je ne peux pas vous garantir que ce soit très bien perçu.

M. Julien Aubert. Je comprends ce discours sur le signal envoyé, mais, en même temps, il faut assumer la défense de la démocratie et la défense de ces milliers d’élus qui donnent beaucoup de leur temps. Ramené au taux horaire, leur salaire est très en dessous de certaines activités. La réforme de l’année dernière a quand même produit une augmentation de 30 % ou 40 % de certaines impositions. J’ai rencontré des élus locaux très surpris de voir cette augmentation. Alors que 1 000 maires ont démissionné de leur mandat depuis 2014, on devrait s’interroger. À force de donner de plus en plus de responsabilités, tout en réalisant des prélèvements sur les indemnités de diverses manières, on finira par manquer de bénévoles qui ne disent pas leur nom...

Mme Lise Magnier. Je vais retirer mon amendement pour le représenter avec un seuil qui pourra apparaître peut-être plus raisonnable.

L’amendement I-CF109 est retiré.

La commission examine ensuite les amendements identiques I-CF291 de M. Patrick Hetzel et I-CF587 de M. Julien Aubert.

Mme Émilie Bonnivard. Cet amendement de notre collègue Patrick Hetzel vise à supprimer la fiscalisation de la majoration de 10 % des pensions pour les parents de trois enfants ou plus. Cette mesure sera lourde de conséquences, en effet, pour les 3,8 millions de foyers concernés. Les retraités sont déjà largement contributeurs à l’effort national et du fait des effets de seuil, de nombreux retraités qui peuvent se retrouver assujettis à l’impôt sur le revenu.

M. le Rapporteur général. Comme l’an dernier, je rends un avis défavorable.

L’augmentation de l’imposition qui a découlé du système que vous décrivez a été pour partie compensée, pour les ménages, par les mesures d’allégement de l’impôt qui sont intervenues depuis 2014. En outre, les effets de la mesure en termes d’imposition locale ont également été pris en compte, grâce à une « clause du grand-père » contenue dans la loi de finance initiale de 2016.

M. Charles de Courson. Les majorations de retraite ou de pension pour enfants élevés ou à charge sont réversibles à 100 %. Un fonctionnaire ou un agent qui a cinq enfants bénéficie d’une majoration de 25 %. Cela peut représenter jusqu’à 40 % de la pension de réversion. Quand l’ancienne majorité a rendu cette majoration imposable, 600 000 pensionnés de réversion se sont retrouvés imposables et ont dû payer en plus la TH. Je reconnais que le problème est compliqué mais il faut le résoudre car la situation actuelle a créé des injustices flagrantes.

M. le Rapporteur général. Je veux bien qu’on essaie d’améliorer la situation mais cela ne passera pas par l’adoption de ces amendements très anti‑redistributifs.

M. Marc Le Fur. Je peux apporter mon témoignage : en matière de retraites agricoles, je connais des gens qui n’étaient pas imposables et qui le sont devenus, car ils avaient eu beaucoup d’enfants. Cette mesure a véritablement créé des injustices.

La commission rejette les amendements I-CF291 et I-CF587.

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Article additionnel après l’article 2
Exonération de l’impôt sur le revenu des primes liées aux performances sportives des médaillés olympiques et paralympiques

La commission examine, en discussion commune, l’amendement I-CF693 de Mme Perrine Goulet, qui fait l’objet du sous-amendement I-CF1461 du Rapporteur général, et l’amendement I-CF1091 de M. Régis Juanico.

Mme Perrine Goulet. Nos médaillés des derniers Jeux olympiques (JO) de Rio n’ont pas payé d’impôt sur les primes qu’ils ont touchées, grâce à un amendement qui avait été adopté en loi de finances. Ce n’est pas le cas de nos médaillés des JO de Pyeongchang. Est-il besoin de rappeler que la moitié des sportifs médaillés aux Jeux olympiques vivent le reste de l’année sous le seuil de pauvreté ? Il me paraît inconcevable d’imposer ainsi ceux qui font rayonner la France. L’amendement vise à supprimer l’imposition des primes des médaillés aux Jeux olympiques.

M. Régis Juanico. L’amendement I-CF1091 propose, dans un but d’équité et de justice, d’exonérer d’impôt sur le revenu les primes perçues par les sportifs et les sportives de l’équipe de France médaillés aux Jeux olympiques et paralympiques de Pyeongchang 2018 en témoignage de la reconnaissance de la nation envers la performance qu’ils ont accomplie.

Il serait en effet incompréhensible qu’il y ait une inégalité de traitement entre les médaillés des Jeux d’été de Rio, exonérés en loi de finances pour 2017 par un amendement du groupe majoritaire, et les médaillés des Jeux d’hiver. Cette exonération est un moyen de soutenir le sport de haut niveau et la haute performance, sachant que nombre de ces sportifs connaissent des difficultés quotidiennes importantes dans leur pratique, leur entraînement et la compétition.

Si l’amendement de Perrine Goulet était adopté, le mien deviendrait sans objet et nous nous rallierions bien évidemment à une exonération permanente plutôt que ponctuelle.

M. le Rapporteur général. Je propose un sous-amendement I-CF1461 à l’amendement de Perrine Goulet qui pose un problème rédactionnel. Moyennant ce sous‑amendement, j’émettrai un avis favorable à l’amendement I-CF693 et demanderai à M. Juanico de retirer le sien. C’est une question d’équité : soit on supprime l’avantage pour tout le monde, soit on en fait bénéficier tout le monde. Compte tenu de l’attractivité des Jeux, la deuxième solution me semble intéressante.

Mme Émilie Bonnivard. Je voterai l’amendement de notre collègue Goulet sous‑amendé par le Rapporteur général, pour une raison d’équité. En tant que députée d’une zone de montagne, je suis attachée à l’égalité de traitement entre nos athlètes, qui nous représentent avec beaucoup de vigueur lors des compétitions internationales et les Jeux olympiques d’autant que, selon les filières sportives, les rémunérations sont très différentes.

M. Charles de Courson. Votons une mesure générale et arrêtons de bricoler ponctuellement. Je fais observer au passage qu’il ne s’agit pas de petites sommes : 50 000 euros pour une médaille d’or, par exemple.

M. le président Éric Woerth. Oui mais c’est difficile à avoir !

Retirez-vous votre amendement, monsieur Juanico, au profit de l’amendement sous‑amendé de Mme Goulet ?

M. Régis Juanico. Oui.

L’amendement I-CF1091 est retiré.

La commission adopte le sous-amendement I-CF1461, puis l’amendement I-CF693 sous-amendé (amendement I-1546).

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Après l’article 2

La commission aborde l’amendement I-CF689 de Mme Perrine Goulet.

Mme Perrine Goulet. Dans le cadre du prélèvement à la source, les contribuables vont être imposés sur leur revenu de l’instant t. Or, pour les sportifs de nationalité étrangère, on va conserver le système actuel, c’est-à-dire que quand ils feront une compétition sur le sol français, un prélèvement de 15 % sera opéré à la fin de la compétition et l’année suivante, il leur faudra refaire une déclaration via un cabinet de gestion et payer un complément. Je propose, en cohérence avec le prélèvement à la source, de faire passer le taux de prélèvement de 15 à 20 % et de le rendre libératoire. Ainsi, il n’y aura plus de problème l’année suivante.

M. le Rapporteur général. L’amendement a déjà été rejeté au Sénat dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2017. Il risque de porter atteinte à la progressivité de l’impôt sur le revenu et crée une différence de traitement entre contribuables non-résidents titulaires de revenus de source française et les sportifs visés dans l’amendement. Comme le dispositif n’a pas été modifié, je suis défavorable à cet amendement.

Mme Perrine Goulet. Cet amendement a en effet été présenté l’année dernière mais le prélèvement à la source n’était pas alors applicable. S’il pose un problème au regard de la dégressivité, on peut le sous-amender pour le faire correspondre aux tranches de notre impôt sur le revenu classique.

M. le Rapporteur général. C’est plus compliqué que cela. Je vous invite à retirer votre amendement et à le retravailler pour la séance.

Mme Perrine Goulet. D’accord.

L’amendement I-CF689 est retiré.

La commission aborde, en discussion commune, les amendements I-CF901 du président Éric Woerth, I-CF2 de M. Marc Le Fur, I-CF184 de Mme Marie-Christine Dalloz et I-CF539 de Mme Émilie Bonnivard.

M. le président Éric Woerth. Le PLFSS propose d’exonérer de charges sociales les heures supplémentaires. Il me semblerait donc naturel, par effet miroir, d’aller jusqu’au bout des propositions de la majorité en défiscalisant également ces heures supplémentaires. Cet amendement coûte 1,4 milliard d’euros.

Mme Émilie Bonnivard. L’exonération de charges salariales sur les heures supplémentaires prévues dans le PLFSS représente un gain de 200 euros par an de pouvoir d’achat pour les salariés contre 500 euros grâce à la défiscalisation. La différence est conséquente.

M. le Rapporteur général. Le dispositif prévu par le PLFSS, qui entrera en vigueur en 2019, constitue un gain moyen de 200 euros par an et par salarié, et coûtera 2 milliards d’euros. Il bénéficiera en priorité aux ouvriers et aux employés qui effectuent le plus d’heures supplémentaires. Il témoigne de la volonté du Gouvernement de soutenir le pouvoir d’achat. Vos amendements sont légèrement moins efficaces car qui n’est pas assujetti à l’impôt sur le revenu ne bénéficiera pas de la mesure. De plus, ils coûtent 1,4 milliard d’euros supplémentaires. Avis défavorable.

M. le président Éric Woerth. Nous en débattrons à nouveau en séance.

La commission rejette successivement les amendements I-CF901, I-CF2, I-CF184 et I-CF539.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette les amendements identiques I-CF5 de M. Marc Le Fur et I-CF292 de M. Patrick Hetzel.

La commission étudie l’amendement I-CF344 de M. Nicolas Forissier.

Mme Émilie Bonnivard. Nos collègues sénateurs ont adopté le 7 juin dernier la proposition de loi de MM. Claude Nougein, Michel Vaspart et plusieurs de leurs collègues visant à simplifier, à moderniser et à sécuriser la transmission d’entreprise dans nos territoires.

Cet amendement permet de déduire de l’impôt sur le revenu les frais de diagnostic de la transmission d’entreprise, qui peuvent représenter un frein inutile et coûteux dès lors que l’on veut faciliter cette transmission. Il convient, au contraire, de tout faire pour faciliter cette dernière et assurer, in fine, le soutien et le développement de l’emploi dans tous les territoires. C’est un amendement peu cher et de bon sens pour faciliter la transmission des entreprises.

M. le Rapporteur général. Le Sénat a adopté ces dispositions en commission mais les a supprimées en séance. Ne revenons pas sur sa décision. Je vous invite à retirer cet amendement sans quoi j’y serai défavorable.

M. Julien Aubert. Je suis heureux de constater que la majorité nous invite à suivre la position du Sénat. Tel n’est pas toujours le cas... Je me souviens ainsi d’excellentes propositions sénatoriales qui ont été combattues et rejetées par la majorité. La véritable question est de savoir si l’on considère que cet amendement de notre collègue Forissier mérite, compte tenu de son coût, d’être adopté en loi de finances. L’argument du rejet de la disposition par le Sénat en séance est un peu court.

Mme Véronique Louwagie. Lorsque des dirigeants veulent céder leur entreprise, le diagnostic de la transmission de leurs actions ou de leurs parts représente pour eux une dépense personnelle. Or les montants peuvent être conséquents. La dépense concerne pourtant la vie et la pérennité de l’entreprise. Cet amendement soulève donc une vraie question de fond au regard notamment de la difficulté constatée dans les transmissions d’entreprises.

Par ailleurs, monsieur le Rapporteur général, pour quelles raisons le Sénat a-t-il changé de position entre la commission et la séance ?

M. le Rapporteur général. L’argument du changement d’avis des sénateurs était une boutade. Selon le rapporteur au Sénat, « il semble préférable que les frais d’étude ou de diagnostic, qui correspondent à des études portant avant tout sur le devenir de l’entreprise, soient considérés comme des charges déductibles pour l’établissement du résultat de la société plutôt que comme des frais professionnels pour les dirigeants. Or, les dépenses effectuées dans l’intérêt de l’entreprise peuvent d’ores et déjà être déduites de l’impôt sur le revenu ou de l’impôt sur les sociétés pour l’établissement du résultat, en fonction du régime d’imposition applicable. »

Mme Véronique Louwagie. Lorsque les actionnaires ou les associés sont propriétaires d’actions ou de parts et qu’ils envisagent de transmettre leur entreprise, et donc de céder leurs actions ou leurs parts, les frais d’étude et de diagnostic que cela occasionne constituent une dépense personnelle. En aucun cas, cela ne peut être reconnu comme une dépense de la société. Il y a une jurisprudence sur le sujet. Dans certaines situations, il y a presque abus de bien social. Il y a une vraie difficulté suivant qu’il s’agit de la transmission de l’entreprise ou de la transmission des actions ou des parts qui sont des biens personnels des actionnaires ou des associés.

M. Jean-Paul Mattei. C’est une mesure très anecdotique. Dans les cas marginaux que vous évoquez, on peut s’interroger quant à l’opportunité et à l’efficacité de ces études. Souvent, ces dernières coûtent des fortunes et ne servent pas à grand-chose. La position du Sénat me semble plus raisonnable. Je suis d’accord pour parler d’abus de bien social s’il s’agit de dépenses personnelles des actionnaires minoritaires mais ce cas est un peu théorique.

La commission rejette l’amendement I-CF344.

Elle en vient à l’amendement I-CF436 du président Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. Le sujet a déjà été abordé dans le cadre de l’examen du projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises (PACTE) et doit être discuté à l’occasion de l’examen du PLF. L’investissement dans les petites et moyennes entreprises (PME) doit en effet être incité fiscalement. Nous proposons donc un mécanisme de report d’imposition au moment de la vente d’une entreprise. Lorsque la plus-value issue de cette vente est réinvestie dans le capital d’une autre entreprise, nous proposons de permettre un report d’imposition à hauteur de 50 % de la plus-value pour une durée maximum de vingt-quatre mois dans des titres de PME de moins de dix ans. C’est un dispositif très efficace qui vise à combler un manque de financement des entreprises. Le mécanisme est assez classique, compte tenu de « l’écosystème » de la création d’entreprises.

M. le Rapporteur général. Vous proposez de ressusciter une mesure qui avait été instaurée en loi de finances pour 2012 et à laquelle il avait été mis un terme au bout de deux ans car le mécanisme, extrêmement généreux, coûtait déjà 1 milliard d’euros en deux ans. Depuis cette date, d’autres dispositifs ont été adoptés, notamment le compte PME Innovation et le régime de l’apport-cession, qui reposent sur l’idée que le report, s’il est important quand il y a réinvestissement, doit se finir par une taxation lorsqu’il y a cession, donc que l’investisseur vend ses titres et engrange ses plus-values, à un moment où il a les liquidités pour le faire.

Certes, le mécanisme du compte PME Innovation est loin d’être parfait – c’est le moins qu’on puisse dire – et celui de l’apport-cession mérite d’être modernisé, ce dont nous parlerons d’ailleurs en seconde partie du PLF, mais le dispositif que vous proposez va trop loin et est extrêmement coûteux. Il n’est pas souhaitable que le réinvestissement ouvre systématiquement droit à une exonération. Avis défavorable.

Mme Véronique Louwagie. Vous dites que le dispositif serait extrêmement coûteux : entre 2012 et 2014, il était estimé à 150 millions d’euros.

M. Jean-Paul Mattei. On ne peut soutenir cet amendement. Le régime de l’apport-cession a été relativement cadré et va être modernisé. Vous proposez, quant à vous, un système d’exonération totale. Or, j’estime que si l’on sort du monde de l’entreprise, on doit en assumer les conséquences. À mon sens, les dispositifs actuels sont suffisants.

M. le président Éric Woerth. L’idée est de rémunérer le risque car qui réinvestit privilégie le risque et non la rente.

La commission rejette l’amendement I-CF436.

Elle est saisie, en discussion commune, des amendements I-CF239 et I-CF241 de M. Christophe Blanchet.

M. Christophe Blanchet. Ces amendements concernent les propriétaires fonciers qui décident de mettre à titre gracieux un bien à disposition d’une association reconnue d’utilité publique et œuvrant dans le domaine du mal-logement et de l’aide aux personnes mal logées ou à la rue. Nous proposons que le propriétaire foncier puisse déduire sa taxe foncière soit de la base de calcul de son impôt sur le revenu soit de son impôt sur le revenu.

M. le Rapporteur général. S’agissant de l’amendement I-CF239, il est peu courant de déduire d’un impôt le montant d’un autre impôt. Le coût de la mesure risque d’être relativement élevé et l’avantage fiscal sera très différent selon les contribuables, compte tenu des divergences qui peuvent exister localement.

L’amendement I-CF241 est plus intéressant : la déduction ne se fait pas sur le montant de l’impôt mais sur le revenu imposable. Cependant, compte tenu des différences parfois importantes qui existent en matière de taxe foncière, l’avantage fiscal variera selon les contribuables. Pour éviter cet effet, votre amendement pourrait prévoir que la déduction porte sur une fraction du montant de la taxe foncière ou de plafonner le montant de la déduction. Cela permettrait également de maîtriser la dépense associée.

Si je suis sensible au geste des propriétaires qui proposent des terrains à titre gracieux aux associations s’occupant des personnes en difficulté, je ne suis pas sûr que le dispositif que vous proposez soit vraiment demandé par les particuliers concernés. Je crains aussi que les marchands de sommeil en profitent.

Je vous demanderai de retirer vos amendements et de retravailler l’amendement I‑CF241 d’ici à la séance. En l’état actuel, j’émets un avis défavorable.

M. Christophe Blanchet. D’accord.

Les amendements I-CF239 et I-CF241 sont retirés.

La commission aborde l’amendement I-CF240 du même auteur.

M. Christophe Blanchet. Cet amendement concerne lui aussi les propriétaires fonciers qui décident de mettre leur bien à disposition d’une association reconnue d’utilité publique. Il y a deux millions de logements vides en France et 150 000 sans domicile fixe à la rue. Si 10 % de ces 2 millions de logements bénéficient de la mesure, on résoudra une bonne part du problème. Cet amendement prévoit que la valeur locative
– désormais connue puisque les loyers sont encadrés – que le propriétaire foncier ne reçoit pas peut être octroyée à une association sous forme de don et donc être déduite à 66 % de l’impôt sur le revenu.

M. le Rapporteur général. La notion de valeur locative des biens n’est pas idéale. Il risque donc d’être difficile en pratique de déterminer le montant de l’avantage acquis. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF240.

Elle étudie l’amendement I-CF6 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. Cet amendement concerne la « loi Coluche » qui permet de bénéficier d’un avantage fiscal plus conséquent que les autres types de dons. Je propose de porter à 1 000 euros le plafond de la valeur des dons aux associations caritatives sur lequel la déduction fiscale est accordée au titre de cette loi contre 531 euros, actuellement.

Par ailleurs, s’il est possible de faire des dons alimentaires – le lait, par exemple –, on ne peut faire de dons en viande. Nous proposons de les permettre.

M. le Rapporteur général. Nous avons déjà été saisis de cet amendement lors de l’examen du PLF 2018. J’avais alors émis un avis défavorable, pour plusieurs raisons. Tout d’abord, le coût de la mesure n’est pas chiffré – je rappelle que le mécénat prévu à l’article 200 du code général des impôts (CGI) coûte 1,4 milliard d’euros. Cet amendement créerait en outre un double avantage fiscal pour la même opération puisque le même don permettrait à la fois une réduction d’impôt sur le revenu de 75 % et ne serait pas retenu dans l’assiette imposable. Ensuite, s’agissant du relèvement du plafond des dons faits aux organismes non lucratifs distribuant de la nourriture, avec le rehaussement du plafond, le coût du passage de 531 à 1 000 euros serait d’autant plus élevé que ces dons ne sont pas pris en compte dans le plafond général de 20 % du revenu imposable. L’objectif est louable mais je maintiens l’avis défavorable émis l’an dernier.

M. Charles de Courson. J’invite le Rapporteur général à mettre son nez dans cette affaire, ce que j’ai fait moi-même à l’invitation de la présidente des Restos du cœur. Les grandes surfaces livrent en effet à cette association des invendus dont certains ne sont pas consommables mais lui font signer un relevé comme si tout l’était. C’est un travail gigantesque que de vérifier chaque produit. Il y a donc des abus, hélas !

La commission rejette l’amendement I-CF6.

Puis elle en vient à l’amendement I-CF589 de M. Julien Aubert.

M. Julien Aubert. Les grands perdants de la réforme fiscale sont les retraités. Cet amendement vise à rééquilibrer la situation en doublant le plafond des abattements spécifiques prévus pour ces contribuables. Cela enverra un signal fort à une population qui a été frappée à la fois par la désindexation des retraites et par la non-compensation de la hausse de la CSG.

M. le Rapporteur général. Votre amendement propose de porter le plafond de ces abattements respectivement à 4 752 euros et 2 376 euros. Le coût d’une telle mesure est supérieur à 500 millions d’euros. Les personnes de condition modeste bénéficient déjà de plusieurs autres dispositifs : une réduction d’impôt sur le revenu spécifique de 20 % pour les revenus modestes ; un abattement de 10 % sur les pensions de retraite ; enfin, une majoration du quotient familial pour les invalides. La suppression progressive de la TH d’ici à la fin du quinquennat profitera aussi aux foyers de condition modeste. Avis défavorable.

M. Julien Aubert. Cet amendement ne concerne pas seulement les retraités modestes. Du reste, lorsqu’on examine les revenus réels et les revenus nominaux, on constate parfois des écarts surprenants entre un revenu nominal censément élevé et un pouvoir d’achat finalement beaucoup plus bas.

C’est un problème de justice. Le redressement budgétaire de ce pays doit être financé par tous. Or les retraités dans leur ensemble ont été désavantagés par rapport à d’autres catégories de la population. Quant au coût de 500 millions, c’est une goutte d’eau par rapport à l’augmentation de l’impôt sur le revenu que vous avez chiffrée vous-même à 3,8 milliards d’euros.

La commission rejette l’amendement I-CF589.

Elle examine l’amendement I-CF839 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. Cet amendement propose de supprimer l’abattement de 40 % sur les dividendes. En 2013, 85 % des bénéfices étaient versées en dividendes quand, dans les années 1980, seule la moitié l’était, l’autre moitié étant réinvestie. Au début de l’année 2018, la redistribution des dividendes a augmenté de 23,6 %, soit une hausse deux fois plus importante que dans le reste du monde. Cette redistribution atteint 44 milliards d’euros.

Nous conviendrons tous que la richesse est mal partagée, qu’il y a des inégalités et que cela n’améliore en rien la santé de l’économie internationale. L’abattement fiscal de 40 % n’est donc pas justifié. En revanche, sa suppression rapporterait 2 milliards d’euros.

Vous allez sans doute me répondre que les sociétés sont déjà imposées : en l’occurrence, il s’agit d’un impôt, non pas sur les sociétés mais sur les dividendes, donc sur la personne physique ou morale qui perçoit ce revenu.

M. le Rapporteur général. Je respecte votre objectif politique mais la suppression de cet abattement risque d’être regardée d’un mauvais œil par le Conseil constitutionnel car la même somme serait imposée deux fois. Cet abattement est la survivance d’un avoir fiscal auquel il a été mis fin en 2004. Votre amendement est totalement orthogonal à la politique actuellement menée par le Gouvernement. L’instauration l’an dernier du prélèvement forfaitaire unique ne me semble pas compatible en effet avec la suppression abattement de 40 %.

Mme Sabine Rubin. L’argument que vous avancez n’est pas recevable. Imposer une entreprise n’est pas la même chose qu’imposer un actionnaire. Chaque année, vous nous opposerez cet argument et chaque année, nous redéposerons cet amendement.

La commission rejette l’amendement I-CF839.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, elle rejette l’amendement I-CF588 de M. Julien Aubert.

La commission est saisie de l’amendement I-CF1205 de Mme Nadia Hai.

Mme Nadia Hai. Cet amendement vient après le vote de l’article concernant le retrait de produits d’épargne retraite pour l’achat de la résidence principale, autorisée par le projet de loi PACTE, et vise à corriger l’effet d’aubaine qui consisterait à autoriser une déduction fiscale lors du versement du capital sur le produit d’épargne retraite. Lors du versement sur un produit d’épargne retraite, l’investisseur reçoit une déduction fiscale et, au moment de la sortie, une fiscalité s’applique mais uniquement sur la part des intérêts, et le montant de déduction est donc supérieur au montant fiscal payé. Nous souhaitons, mettre fin à cet effet d’aubaine en prévoyant le remboursement de la déduction fiscale opérée lors du versement.

M. le Rapporteur général. La loi PACTE n’est pas définitivement adoptée ; nous venons de la voter dans l’hémicycle mais il reste la navette et il faut en attendre le résultat pour ajuster le code des impôts en conséquence. Je rappelle, sous le contrôle de Jean-Noël Barrot, rapporteur de ces dispositions du projet de loi PACTE, que le texte renvoie à une ordonnance les modalités de la réforme. Je ne suis pas pleinement satisfait par un tel renvoi, qui ôte ses prérogatives au pouvoir législatif. Il reste que, tant que la loi n’est pas adoptée définitivement et qu’elle peut encore subir des modifications, nous ne pouvons guère modifier la fiscalité correspondante. Je demande donc le retrait de l’amendement, sous réserve, peut‑être, d’une analyse différente du rapporteur Barrot.

M. Jean-Noël Barrot. Le rapporteur Barrot est par définition d’accord avec le Rapporteur général...

En commission spéciale, nous avions introduit un mécanisme anti-abus qui a été défait en séance. À ce stade, le texte poursuit son chemin dans la navette. Il sera peut-être possible de modifier l’année prochaine les conditions de déblocage de ce produit, qui n’existe pas encore tout à fait.

M. Charles de Courson. Je ne suis pas d’accord avec cet amendement. Nous avons libéré les épargnants, qui, dans l’épargne retraite, peuvent sortir en capital, en rente ou selon un mélange des deux. Or, quand vous sortez en rente, vous n’êtes imposé que sur une partie de son montant, en fonction de l’âge auquel vous souhaitez faire valoir vos droits. Taxer la sortie en capital va par conséquent créer une discrimination. Si vous voulez neutraliser le dispositif, il faudrait monter une usine à gaz pour recalculer en fonction de l’âge de sortie ce que vous appelez la plus-value et qui n’est en fait qu’une épargne accumulée.

Mme Émilie Cariou. Je comprends M. de Courson mais nous risquons de créer un effet d’aubaine qui sera massivement utilisé par les conseillers en gestion de patrimoine. La solution qui consiste à dire qu’on attend l’année prochaine, après que la loi PACTE sera définitivement adoptée, n’est pas satisfaisante. Ne faudrait-il pas prévoir des assurances dans les derniers bouclages de PACTE ou dans l’ordonnance ? En l’état, tous ceux qui lorgnent sur ce genre de défiscalisation vont y aller gaiement.

M. Jean-Noël Barrot. La défiscalisation s’effectue dans le cadre de l’assurance vie. Si les gens se précipitent sur les plans d’épargne retraite, ce sera une très bonne chose pour eux et pour le pays. De ce point de vue, la liberté qui a été donné aux plans d’épargne retraite est très favorable. Le plan d’épargne pour la retraite collectif, très largement utilisé aujourd’hui, permet déjà cette sortie anticipée pour l’acquisition de la résidence principale et c’est un des facteurs qui explique son succès. C’est d’ailleurs pourquoi la CFDT a milité fortement pour que le dispositif anti-abus, qui était plus léger que celui proposé par cet amendement, soit défait lors de la discussion en séance publique. Elle craignait en effet que le dispositif, perdant cette possibilité de déblocage anticipé, devienne moins attractif. Cette liberté rend le produit attractif et détourne potentiellement une partie de l’épargne dormant dans de l’assurance vie, par ailleurs très avantagée fiscalement, vers des plans d’épargne retraite fléchés vers les entreprises.

Mme Véronique Louwagie. Sur la méthode, il y aurait pour le moins à redire si nous décidions de corriger deux heures après des dispositions que nous venons de voter !

Sur le fond, l’objectif poursuivi était de permettre à des personnes d’accéder à la résidence principale. L’adoption de cet amendement irait à son encontre.

Mme Nadia Hai. Il n’est absolument pas question de réduire l’attractivité de la mesure. Le retrait sera toujours possible pour l’achat de la résidence principale, mais nous avons un sujet sur la déduction fiscale au moment du versement. Il s’agit d’empêcher l’effet d’aubaine. Cela étant, je suis sensible aux propos du Rapporteur général et je retire pour l’instant l’amendement.

L’amendement I-CF1205 est retiré.

La commission examine, en discussion commune, les amendements I‑CF636 de M. Jean-Paul Dufrègne et I-CF677 de M. Gilles Lurton.

M. Fabien Roussel. Nous en arrivons à un sujet extrêmement sensible, avec un amendement qui propose de rétablir le bénéfice de la demi-part pour les veuves et nos retraités.

Les retraités sont certainement ceux qui ont subi le plus, ces dernières années, ce que nous appelons, nous, la politique d’austérité mais qui est communément appelé la politique de réduction des déficits publics ou de réduction de la dépense publique. Ce sont ceux qui ont le plus perdu de pouvoir d’achat. Cela a commencé en 2009 quand le Président Sarkozy a réduit la demi-part pour les veuves. Cela s’est poursuivi avec le gel des pensions pendant quatre ans. Il y a eu aussi l’imposition des majorations de pension pour enfants. Il y a eu le gel des retraites complémentaires pendant trois ans. Il y a eu la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie pour la dépendance en 2013. Il y a eu l’année dernière la hausse de 25 % de la CSG, qui a gravement amputé les pensions de nos retraités. Et vous prévoyez maintenant de revaloriser seulement de 0,3 % leurs pensions en 2019 et 2020 alors que l’inflation va flirter avec les 2 %. Bref, ils continuent tous les ans de perdre du pouvoir d’achat ; qui va le nier ? Pas moins de dix-huit organisations syndicales demandent pour la première fois de mettre un coup d’arrêt à ces politiques et de revaloriser enfin les pensions des retraités.

C’est la raison pour laquelle nous allons vous proposer une série de mesures visant à revaloriser les pensions. Redonner du pouvoir d’achat aux retraités, c’est redonner du pouvoir d’achat à 16 millions de personnes qui consomment et font vivre notre commerce local et nos entreprises. Ils ne placent pas, eux, leur argent dans les paradis fiscaux.

Nous commençons notre série de propositions par celle qui consiste à rétablir la demi-part pour les veuves et ceux qui ont élevé au moins un enfant.

M. Gilles Lurton. Je partage l’argumentation de notre collègue Fabien Roussel. J’ajoute un point : la situation des veuves, au moment où elles deviennent veuves, ne change pas financièrement, leurs charges restent les mêmes – logement, électricité, gaz, TH, taxe foncière – et leurs dépenses ne varient pas non plus. La réduction de l’avantage fiscal à partir de 2009, puis sa suppression en 2012, sont totalement injustifiées. Par mon amendement, je vous propose de revenir à la situation d’avant 2009 et de rétablir la demi-part dont bénéficiaient les veuves.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable. La demi-part a fait l’objet de recentrages. Les effets de bord ont ainsi été traités avec la clause de maintien des droits acquis en loi de finances de 2016. La mesure représenterait un coût de 1,1 milliard d’euros. En outre, la situation des retraités en France n’est pas aussi dramatique que ce que vous dites, par rapport à d’autres pays de l’Union européenne.

M. Marc Le Fur. Je soutiens ces amendements. Une erreur a été commise en 2009, il faut savoir le reconnaître et en tirer des conclusions, en rétablissant la disposition.

M. Fabien Roussel. Je ne comprends pas ce que veut dire M. Giraud concernant les effets de bord. Parle-t-il de navigation, de changement de bord ? Peut-il être plus précis ? Entre les effets de bord et les positions « orthogonales », les Français ne vont rien y comprendre.

Enfin, il affirme que la mesure a été chiffrée à 1,1 milliard d’euros ? C’est bien cela ?

M. le Rapporteur général. La suppression de la mesure a induit des problématiques relatives à l’imposition locale. Cette suppression a créé des effets de bord, ou des effets collatéraux, qui n’avaient pas été prévus, sur les taxes locales. C’est pourquoi une clause de maintien des droits acquis a été introduite en loi de finances de 2016. L’objectif était de limiter l’impact de la suppression de la demi-part sur le niveau du revenu fiscal de référence, qui n’était ainsi plus aussi favorable qu’avant et qui mettait les personnes concernées dans une situation délicate vis-à-vis de certains impôts locaux.

M. Julien Aubert. Dans le domaine militaire, cela s’appelle un dommage collatéral : le missile envoyé détruit la cible mais les gens qui habitent à côté sont malheureusement impactés. Vous dites, en gros, monsieur le Rapporteur général, que le problème des habitations a été réglé, mais ce qui m’importe, c’est le point d’atterrissage du missile, sur lequel rien n’a été fait.

Il convient de dissiper tout de suite un malentendu : quand, en commission des finances, nous visons à supprimer ou améliorer certains dispositifs, cela aura toujours un coût. Le coût est par conséquent une quantification de l’impact politique que nous souhaitons avoir. Ne nous retranchons pas derrière les chiffres. Il peut y avoir un sujet juridique, une décision du Conseil constitutionnel, mais abordons le sujet au fond : pensons-nous, oui ou non, que les veufs et veuves ont droit à une demi-part supplémentaire ? Si nous pensons que la suppression a été une mauvaise mesure qui a fragilisé ces personnes, votons ces amendements qui viennent de tous les bords politiques.

M. le président Éric Woerth. Beaucoup de choses fausses sont dites à ce sujet. Il ne s’agit pas de veufs et veuves mais de personnes vivant seules. Le dispositif date d’après‑guerre et visait les personnes seules ayant élevé des enfants. Il a été conservé et recentré sur son origine, à savoir les personnes seules ayant élevé un enfant pendant cinq ans. Les personnes ayant divorcé quand leurs enfants étaient majeurs et qui ne les ont donc jamais élevés seules ont à un moment reçu le bénéfice de la demi-part car le dispositif avait évolué. Il a été recentré depuis lors.

M. Gilles Lurton. Je ne comprends pas non plus cette histoire d’effets de bord. J’avais déjà déposé cet amendement en 2017 et en 2016. L’an dernier, monsieur le Rapporteur général, vous m’avez répondu exactement la même chose. J’ai donc interrogé les associations de veuves civiles. Je vous assure que, pour la plupart, ce sont des personnes issues de milieux extrêmement simples et qui ont beaucoup de difficultés à joindre les deux bouts à la fin du mois. Or elles n’ont bénéficié d’aucune nouvelle mesure.

M. Éric Coquerel. J’espère que nous n’allons pas entendre pendant toute cette discussion que le Conseil constitutionnel va peut-être prononcer une censure. Écrivons la loi sans préjuger de ce que fera le Conseil constitutionnel.

Nous avons déposé un amendement qui a été déclaré irrecevable mais j’espère que nous pourrons nous arrêter un instant sur l’annonce du journal Les Échos il y a quelques jours, selon laquelle, comme nous l’avions dénoncé l’an dernier, la flat tax va coûter beaucoup plus cher, par effet d’aubaine, que ce que le Gouvernement avait annoncé. Il ne faudrait pas que des objections, sur les effets de bord et autres, soient toujours avancées contre les uns et jamais contre les autres. Avec la flat tax, l’État va devoir se priver de milliards d’euros, nous l’avions souligné.

M. Charles de Courson. Il n’y en a plus beaucoup parmi nous qui étaient ici en 2007, 2008, 2009, mais l’origine de cette affaire remonte à une décision du Conseil constitutionnel qui a considéré qu’il y avait rupture d’égalité entre les couples selon que la personne devenait veuve avant ou après que les enfants quittaient le domicile conjugal. Il a donc fallu supprimer le bénéfice de la demi-part. Je suis l’auteur de l’amendement qui l’a maintenue dans les cas où la personne avait élevé seule au moins un enfant pendant au moins cinq ans. La demi-part existe donc encore mais uniquement dans ces cas-là, ce que le Conseil constitutionnel ne pouvait censurer car il existait alors une contrepartie. Cela ne sert donc à rien de se battre là-dessus.

Quant aux effets de bord, ce sont simplement les conséquences sur la TH, dont l’exonération dépendait du revenu fiscal de référence divisé par le nombre de parts, et qui a conduit des personnes à devenir éligibles à cette taxe alors que leurs revenus n’avaient pas augmenté.

M. Gilles Lurton. Notre collègue de la majorité Sacha Houlié a déposé une proposition de loi à ce sujet. Nous avons tous reçu des messages de la part des associations de veuves civiles nous demandant de la soutenir. Je compte donc sur vous, chers collègues de la majorité !

M. le président Éric Woerth. M. de Courson et moi-même avons rappelé l’historique du dispositif, qui fait souvent l’objet d’imprécisions.

La commission rejette successivement les amendements I-CF636 et I-CF677.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, elle rejette ensuite l’amendement I-CF293 de M. Patrick Hetzel.

Elle examine ensuite, en présentation commune, les amendements I-CF1251, I‑CF1252 et I-CF1250 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Je vais évoquer une catégorie particulière de retraités, ceux qui résident en établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), et l’impact sur eux de l’augmentation de la CSG. De fait, 40 % des retraités n’ont pas subi d’augmentation de la CSG, pour être en-dessous du seuil de référence, 20 % ont subi une augmentation de CSG nette, sans compensation, et il s’en trouve 40 % au milieu, qui subissent certes une augmentation de la CSG mais bénéficieront progressivement, sur deux ans, de la suppression de la TH. Ces 40 % seront tous, à terme, soit à l’équilibre soit gagnants. Au total, ce sont en réalité 74 % des retraités qui ne sont pas perdants, voire qui sont gagnants, avec l’augmentation de la CSG et la diminution de la TH.

Cependant, il existe une catégorie un peu particulière dans la tranche du milieu, qui acquitte une très petite TH, voire pas de TH du tout. Ainsi, beaucoup de retraités ne payent pas de TH en EHPAD, que ce soit dans les EHPAD privés, où il n’y a pas de TH car c’est la cotisation foncière des entreprises, ou les EHPAD publics ou associatifs, qui bénéficient souvent d’exonérations. Ces personnes-là, même à 1 400 ou 1 500 euros, sont assujetties à la CSG ne profiteront pas d’une baisse de la TH. L’an dernier, nous avons voté un amendement obligeant les établissements, au cas où ils auraient un résidu de TH et où il serait supprimé, à répercuter cette baisse, mais, d’une part, ce sont des montants faibles et, d’autre part, cela ne concerne qu’une petite partie des établissements.

L’amendement I-CF1251 propose donc une réduction d’impôt générale pour les retraités en EHPAD. L’amendement I-CF1252 propose de plafonner la mesure aux revenus éligibles à la baisse de TH et de ne pas l’appliquer aux personnes qui ne sont pas exonérées de la TH. Enfin, l’amendement I-CF1250 prévoit un crédit d’impôt plutôt qu’une réduction d’impôt.

M. le Rapporteur général. Sur le premier amendement, qui propose une augmentation du taux de la réduction d’impôt de 25 à 27 %, je ne vois pas de chiffrage et cela m’inquiète un peu car la dépense fiscale s’élève à 300 millions d’euros en 2017 et nous sommes à 324 millions en 2018.

Sur le deuxième, vous avez rappelé vous-même que nous avons adopté l’an dernier un amendement permettant aux EHPAD de bénéficier d’un dégrèvement de TH égal à la somme des montants d’exonération et de dégrèvement dont auraient bénéficié leurs résidents s’ils avaient été redevables de cette taxe au titre du logement qu’ils occupent. Les EHPAD payant la TH répercutent le bénéfice qu’ils retirent du dégrèvement sur les tarifs journaliers appliqués à leurs résidents lorsque ces derniers se trouvent dans le champ de la mesure.

Nous avons déjà rejeté le troisième amendement en PLF 2018 et je n’y reviens pas car l’argumentaire est le même que l’an dernier.

Avis défavorable sur les trois amendements.

M. Éric Alauzet. Je vais retirer les amendements I-CF1251 et I-CF1250. Je maintiens celui qui plafonne le dispositif, en rappelant que beaucoup d’établissements n’étaient pas soumis à la TH, ou étaient soumis à des taxes très faibles, et que pour cette catégorie de personnes, très modestes, la baisse de pouvoir d’achat est significative.

Les amendements I-CF1251 et I-CF1250 sont retirés.

La commission rejette l’amendement I-CF1252.

Ensuite de quoi, la commission est saisie, en discussion commune, des amendements I-CF985 de M. Éric Coquerel et I-CF185 de Mme Marie‑Christine Dalloz.

M. Éric Coquerel. Cet amendement vise à faire en sorte que le crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié serve réellement à ce pour quoi il a été conçu et ne soit pas un outil d’optimisation fiscale. Sachant que le montant moyen de ce crédit d’impôt pour un foyer est de 625 euros, nous proposons un plafond de 1 200 euros. Cela devrait largement suffire s’il s’agit d’employer des personnes rendant un service précis dans une famille, et non je ne sais combien de majordomes. Nous proposons également un plafond à 12 000 euros pour toutes les personnes en situation de handicap ou de dépendance, notamment les personnes très âgées, et un autre de 20 000 euros pour les personnes invalides.

La Cour des comptes a d’ailleurs indiqué dans un rapport de 2014 que ce crédit d’impôt était mal fléché.

M. le Rapporteur général. L’amendement I-CF985 vise à abaisser le plafond des dépenses éligibles en première partie du PLF 2019. Ce serait très déstabilisant pour les foyers concernés, qui n’emploient pas forcément des majordomes... Un volume horaire de cette importance correspond en effet aussi à la garde d’enfants, et pas seulement à l’emploi de « gens de maison », pour user d’un vocabulaire qui n’est pas le mien.

Je suis également défavorable à l’amendement I-CF185, qui obéit à une philosophie différente.

La commission rejette les amendements I-CF985 et I-CF185.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF984 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel. J’espère que l’on ne me dira pas qu’avec cet amendement nous allons déstabiliser des foyers à revenus moyens... Il s’agit ici de la suppression de la niche « Pinel ». Je suis sûr, à vrai dire, que Joël Giraud n’emploiera pas cet argument puisque, le 18 juillet 2018, présentant le rapport d’application des mesures fiscales, censé évaluer l’application des mesures votées lors du dernier PLF, il indiquait qu’« aucun dispositif d’évaluation fine » n’était disponible sur cette niche. Plus récemment, dans une interview pour le numéro d’octobre 2018 d’Alternatives économiques, il déclarait : « Les aides à la construction coûtent très cher : la loi Pinel représente par exemple 7 milliards d’euros. Mais leurs effets ne sont pas suivis : quand je demande au ministère des chiffres sur le nombre, le type et la localisation des logements créés grâce à ces dispositifs, je n’obtiens pas de réponse. » C’était un des arguments que j’utilisais moi-même et je suis très content d’être d’accord avec le Rapporteur général.

Cette niche représente un coût très important pour les finances publiques. On constate en effet qu’un logement sous ce dispositif coûte de deux à trois fois plus cher à la collectivité qu’un logement qui n’en bénéficie pas. C’est également un investissement à perte pour les collectivités locales. Nous demandons que, comme d’autres niches, celle-ci soit enfin supprimée car elle est à la fois inefficace et coûteuse.

M. le Rapporteur général. M. Coquerel a d’excellentes lectures. Ce que je fustigeais, dans le rapport comme dans l’article, c’est qu’une administration centrale de l’État, en l’occurrence la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) du ministère du logement, ne soit pas capable de suivre un dispositif aussi coûteux. Cette direction s’est engagée à ce que nous recevions des évaluations de ces dispositifs. Par ailleurs, une étude de la Cour des comptes est en cours sur les aides fiscales au logement, qui permettra de nous éclairer parfaitement.

Nous avons prorogé le dispositif « Pinel » avec des conditions encadrées, pour éviter des dérapages, mais nous ne l’avons pas supprimé car nous voulons prendre connaissance auparavant de cette étude ou avoir les chiffres de la DHUP. Avis défavorable.

M. Jean-Louis Bricout. Pour compléter l’argumentation de M. Coquerel, le dispositif « Pinel » crée en outre une fracture territoriale. Les gens habitant un territoire « détendu » choisissent en effet d’investir dans le territoire tendu à côté.

M. Éric Coquerel. La Cour des comptes a déjà souligné l’impact économique limité de ce dispositif sur l’accroissement du nombre de logements locatifs accessibles.

J’espérais, monsieur le Rapporteur général, que vous assumeriez vos paroles, c’est dommage. Vous demandez des études pour examiner l’impact, mais pour la flat tax il n’y en a pas eu. Elle a été adoptée et, au bilan, elle sera plus chère que prévu. Bref, il faut des études et attendre plusieurs années avant de supprimer une niche fiscale mais, quand il s’agit de faire des cadeaux au capital, il n’y a pas de problème.

La commission rejette l’amendement I-CF984.

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Article additionnel après l’article 2
Réduction d’impôt au titre des investissements locatifs intermédiaires pour les logements situés dans une commune couverte par un contrat de redynamisation de site de défense (CRSD)

La commission examine ensuite l’amendement I-CF1435 du Rapporteur général.

M. le Rapporteur général. Il s’agit d’une précision au sujet d’un amendement que nous avons adopté en loi de finances pour 2018, à savoir la prolongation du « Pinel » dans les zones concernées par un contrat de redynamisation de site de défense (CRSD), où des quartiers entiers ont été rasés pour faire du logement, notamment du logement intermédiaire. Le BOFiP a dénaturé cette disposition dans la mesure où il l’arrêtait avec la fin de ces CRSD alors que c’est justement après, une fois versées toutes les subventions de l’État, que se posait la problématique des zones vides où il faut construire. Nous précisons par cet amendement que le délai est de huit ans, par rapport à la fin de ces contrats, qui ont pour la plupart expiré entre 2012 et 2014, et qui bénéficiaient du « Pinel » antérieurement.

La commission adopte l’amendement I-CF1435 (amendement I-1550).

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Après l’article 2

Puis elle examine l’amendement I-CF846 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Les dons aux candidats aux élections donnent lieu à une déduction fiscale et c’est d’ailleurs devenu une pratique de défiscalisation. Mais, pour l’instant, que l’on donne 200 euros ou 7 500 euros, le taux de la réduction fiscale est le même. Par cet amendement, nous proposons de rendre cette déduction progressive afin qu’elle soit plus faible sur les dons de 7 500 euros, soit 20 %, et que les petits dons bénéficient d’une réduction de 75 %, et ce afin de permettre une meilleure représentativité des foyers fiscaux les plus modestes dans cette implication citoyenne.

M. le Rapporteur général. Vous posez une question importante, celle de la pertinence de ce système de dons dans les élections, un système dont je pense, à titre personnel, qu’il ne devrait même pas exister. Non seulement il permet de détourner l’interdiction pour les entreprises de financer les campagnes électorales, par des chèques de personnes privées, mais aussi parce que ce n’est pas le rôle des particuliers de faire ce type de dons. Je ne sais pas si cette opinion est partagée.

En tout état de cause, l’amendement présente des difficultés. Le dispositif n’est pas plafonné. La modification des règles applicables aux dons constituerait un effet d’aubaine car cela concernerait l’année en cours. Cela pose un risque constitutionnel. Je préférerais que nous travaillions ensemble dans cette commission sur la pertinence du dispositif de façon globale.

L’amendement I-CF846 est retiré.

La commission est saisie de l’amendement I-CF452 de M. Aurélien Taché.

M. Aurélien Taché. Le présent amendement a pour objet de créer un crédit d’impôt pour les Français qui hébergent des réfugiés ou demandeurs d’asile, à hauteur de 5 euros par nuitée d’hébergement.

C’était une des soixante-douze propositions qui figuraient dans le rapport que j’ai remis au Premier ministre en février et dont beaucoup d’ailleurs se retrouvent dans ce PLF, dans la partie que rapporteront Stanislas Guerini et Jean-Noël Barrot : le doublement des heures de français, un certain nombre d’actions sur l’insertion professionnelle pour mieux reconnaître les compétences des étrangers que la France fait le choix d’accueillir ou pour les orienter vers des métiers où il y a des besoins, l’accès au « Pass culture », pour qu’ils puissent découvrir la richesse de notre pays... Tout cela témoigne d’une prise de conscience que l’on a besoin d’une politique d’intégration et qu’elle ne sera pas au détriment des Français, mais bien au contraire dans leur intérêt, car il convient de s’assurer que les étrangers que l’on fait le choix d’accueillir puissent rendre le meilleur à la France.

Cela étant, si ces outils sont indispensables, il faut aussi, pour réussir l’intégration, créer plus de liens entre les Français et, notamment, les réfugiés. Ceux-ci ont dû quitter leur pays parce que leur vie y était menacée. Qu’ils viennent du Moyen-Orient ou de l’Est de l’Afrique, ils connaissent souvent très mal notre pays. Or j’ai constaté pendant les auditions que j’ai conduites pour mon rapport que parfois deux années peuvent s’écouler avant qu’un réfugié rencontre un Français – en dehors des personnels de la préfecture et des associations. Ce crédit d’impôt vise à favoriser de telles rencontres. Ces moments de partage de vie auront beaucoup plus de valeur pour l’intégration que les 5 euros qu’ils ne rapporteront pas à l’État. Ce sera même une économie puisque le coût d’un réfugié hébergé en centre d’accueil de demandeurs d’asile revient à 17 euros. Ils sont encore 13 000 dans ce cas.

L’amendement prévoit en outre un accompagnement par des associations pour les réfugiés hébergés chez des Français.

M. le Rapporteur général. Sur le fond, qui peut ne pas être sensible à l’objectif poursuivi ? Mais il y a quelques difficultés. Je m’inquiète, ainsi, sur l’attestation des nuitées : le dispositif peut être, pour employer un terme abominable, « fraudulogène ». Comment procéder au contrôle ? En outre, il me semble que le bénéfice du dispositif devrait être exclu pour des contribuables professionnels. Je m’interroge aussi sur le coût et sur des problèmes de rupture d’égalité : toutes les personnes vulnérables et démunies ne sont pas des migrants.

Selon les régions, l’intégration se fait de manière différente. Dans les Alpes, c’est relativement rapide. J’ai d’ailleurs célébré récemment deux mariages à la suite de l’arrivée de migrants. L’amendement ne fonctionne pas forcément de la même façon pour tous les territoires. Chez moi, des associations caritatives, souvent confessionnelles, font de l’accueil et ne demandent pas du tout ce genre de mesures car elles considèrent que cela fait partie de leurs missions, ce que je ne suis pas loin de partager.

J’aimerais que vous retiriez cet amendement pour le retravailler. Il aurait d’ailleurs mieux valu le déposer dans le cadre du projet de loi sur l’asile et l’immigration que dans celui du PLF. En l’état, je crains qu’il ne soit pas très efficace et ne rende pas compte de toutes les situations, notamment celles rencontrées aux frontières, bien différentes de celles des agglomérations comme Paris ou Marseille.

M. Stanislas Guerini. Je dirai un mot en tant que rapporteur spécial sur la mission Immigration, asile et intégration, dans le même sens que le Rapporteur général. Les finalités du dispositif proposé sont louables, car cela va dans le sens d’une plus forte intégration. Nous souhaitons effectivement mieux intégrer – l’effort financier sur le budget opérationnel de programme 104 concernant l’intégration, en seconde partie du PLF, est extrêmement important.

L’amendement présente un problème de périmètre car il concerne à la fois les demandeurs d’asile et les réfugiés. On pourrait envisager de l’étendre à toutes les personnes sans logement. Il faut donc conduire un travail à la fois sur le périmètre, peut-être en recentrant le dispositif sur les réfugiés, et sur les modalités d’accompagnement, notamment par les associations. Je propose de poursuivre la discussion en lien avec le ministère de l’intérieur d’ici à la séance.

M. Aurélien Taché. J’accepte de retirer l’amendement pour y retravailler d’ici à la séance. Les problèmes d’accès au logement concernent certes bien d’autres personnes que les réfugiés dans notre pays. Je souhaite ici insister plus particulièrement sur la dimension interculturelle, qui doit être valorisée, pour qu’un réfugié ne passe plus deux ans sans rencontrer de Français. Je suis heureux de savoir que, dans les Alpes, les choses vont plus vite, mais ce n’est pas le cas dans tous les territoires. Il faut toutefois, c’est certain, des garde‑fous : on ne peut favoriser l’hébergement chez des particuliers sans prévoir une forme d’accompagnement.

L’amendement I-CF452 est retiré.

La commission examine l’amendement I-CF81 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Par cet amendement, je propose de renforcer le dispositif de réduction d’impôt au titre de l’investissement dans les PME non cotées, dit « IR‑PME ». L’an dernier, la transformation de l’ISF en impôt sur la fortune immobilière (IFI) a mis fin au dispositif dit « ISF-PME ». Par ailleurs, le dispositif IR-PME a été aménagé.

Régulièrement constaté, le besoin de financement des entreprises est réel, mais la réduction d’impôt prévue est aujourd’hui plafonnée dans le cadre du plafonnement général des niches fiscales à 10 000 euros, ou 18 000 euros en cas d’investissement outre-mer ou dans les sociétés de financement de l’industrie cinématographique et de l’audiovisuel. Dans le même temps, l’évolution du taux de la réduction d’impôt, qui est passé de 18 % à 25 %, a réduit l’assiette, compte tenu du plafonnement.

Je vous propose donc d’exclure ce dispositif du plafonnement des niches fiscales, car son inclusion présente des risques. Il s’agit de permettre aux entreprises de financer leurs investissements, leur développement, leurs recherches, le développement de leurs exportations.

M. le Rapporteur général. Déposé en première partie, cet amendement créerait un effet d’aubaine sur l’année en cours. Par ailleurs, il est prévu que la Commission européenne, qui n’avait pas été informée du dispositif « Madelin », l’examine de fort près. Une procédure est en cours, à propos de l’intégralité des dispositions adoptées ou modifiées l’an dernier. Toute modification supplémentaire, ajoutant de la confusion à la confusion, risque d’entraîner de graves problèmes. Attendons que la Commission européenne se prononce pour légiférer. Proroger le dispositif en seconde partie ne pose aucun problème, le modifier signifierait soumettre un nouveau dispositif à la Commission européenne ; cela ne me paraît pas souhaitable.

Mme Véronique Louwagie. Quand la Commission européenne se prononcera‑t‑elle ? Et quand a-t-elle été saisie par la France ?

M. le Rapporteur général. Le dispositif, qui n’avait pas été notifié initialement, a fait l’objet d’une demande de saisine, avec un décalage dans le temps de trois mois. Comme nous sommes, avec ces contentieux – vous-même, chère collègue, présidez la mission d’information sur la gestion du risque budgétaire associé aux contentieux fiscaux et non fiscaux de l’État –, dans une situation un peu tangente, je préfère que l’on stabilise les dispositifs et que l’on attende. Nous espérions tous être fixés avant l’examen du présent PLF, mais, en tout état de cause, il ne faut pas modifier maintenant les dispositions concernées.

M. Nicolas Forissier. Au fond, il n’y a pas eu de réflexion stratégique sur ces questions de réduction fiscale pour investissement dans les entreprises. L’ISF a été supprimé l’an dernier, et donc l’ISF-PME. Nous n’avons pas voulu créer un « IFI-PME » dans la foulée, et nous avons pris cette mesure d’IR-PME temporaire, mais nous sommes dans la plus totale incertitude puisque la Commission européenne s’est saisie de la question, qu’elle veut l’examiner de manière approfondie. C’est quand même très pénalisant. Il faut pourtant permettre des investissements directs dans les entreprises, y compris par des incitations fiscales. La question aurait dû être traitée de façon globale, dès le début de ce quinquennat. J’appelle de mes vœux cette réflexion sur un sujet majeur pour le développement des entreprises – ce n’est pas une question de majorité ou d’opposition, mais cela correspond à la volonté du Gouvernement et de sa majorité de faciliter cet investissement.

L’amendement I-CF81 est retiré.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement I-CF383 de M. Philippe Dunoyer.

Puis elle examine, en discussion commune, l’amendement I-CF58 de M. Vincent Descoeur et l’amendement I-CF518 de M. Marc Le Fur.

M. Vincent Descoeur. Cet amendement vise à mettre en place un « ticket‑carburant », sur le modèle du ticket-restaurant, pour permettre à un employeur de participer aux frais de transport de ses salariés, comme il peut le faire aujourd’hui pour les transports collectifs. Ce serait une réponse appropriée à la forte hausse des taxes sur les carburants que le Gouvernement a décidé de mettre en œuvre de 2018 à 2022, qui pénalisera celles et ceux qui n’ont d’autre possibilité que d’utiliser leur véhicule personnel pour se rendre sur leur lieu de travail.

M. le Rapporteur général. Je suis défavorable à cet amendement. Il existe déjà un dispositif permettant à l’employeur de prendre en charge les frais de transport de ses salariés comme frais professionnels sur la base d’indemnités kilométriques. Par ailleurs, le dispositif de tickets-carburant repose sur de nouveaux intermédiaires, les sociétés émettrices de titres, ce qui entraîne des frais supplémentaires pour les employeurs. En outre, ce dispositif redondant entraînerait un surcoût d’environ 700 millions d’euros pour les finances publiques, ce qui ne me paraît pas opportun.

M. Vincent Descoeur. J’aimerais que nous puissions détailler ce surcoût estimé, monsieur le Rapporteur général. Cet amendement me paraît d’autant plus pertinent que la trajectoire que vous avez retenue n’a ni anticipé ni intégré la hausse du cours du baril, qui place un certain nombre de salariés dans une situation très inconfortable.

M. le président Éric Woerth. Ce sera l’objet d’autres amendements.

La commission rejette successivement les amendements I-CF58 et I-CF518.

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Article 3
Mesures d’accompagnement du prélèvement à la source
de l’impôt sur le revenu

I.   L’État du droit

A.   UNE mise en place du prÉlèvement à la source à partir du 1er janvier 2019

La réforme du mode de collecte de l’impôt, initiée par le précédent Gouvernement, a été discutée et adoptée au moment de la présentation du PLF pour 2017. Le prélèvement à la source, défini à l’article 60 de la loi de finances pour 2017 ([32]), devait initialement entrer en vigueur le 1er janvier 2018.

Afin d’en assurer une mise en œuvre dans des conditions parfaitement sécurisées, le Gouvernement, habilité par le Parlement dans la loi du 15 septembre 2017 ([33]) à procéder par voie d’ordonnance, a décalé d’une année l’entrée en vigueur de la réforme. L’ordonnance promulguée le 22 septembre 2017 ([34]) prévoit ainsi l’entrée en vigueur du prélèvement à la source des revenus à compter du 1er janvier 2019 (sur les revenus 2019).

La seconde loi de finances rectificative pour 2017 ([35]) a « mis à profit » le décalage de l’entrée en vigueur de la réforme pour y apporter des aménagements ([36]), tenant notamment compte des évaluations réalisées par l’inspection générale des finances (IGF) ([37]).

B.   un recouvrement contemporain de l’impôt pour la quasi-totalité des revenus

Le prélèvement à la source concernera la très grande majorité des revenus perçus par les foyers fiscaux : 97,6 % de l’assiette de l’impôt sur le revenu seront ainsi concernés par la réforme. Les revenus perçus ou réalisés au cours d’une année N donneront lieu au paiement contemporain de l’impôt auxquels ils sont associés. Le paiement s’effectuera, selon la catégorie de revenus, sous forme d’une retenue à la source effectuée par les employeurs (collecteurs) ou sous forme d’un acompte directement versé par le contribuable, par douzième ou par quart ([38]).

Le tableau ci-dessous présente de façon schématique les revenus concernés par la mise en place du prélèvement à la source et ceux qui en sont exclus. Pour ces derniers, les modalités de perception de l’impôt dû restent inchangées.

REVENUS INCLUS ET EXCLUS DU PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE

Revenus dans le champ du prélèvement à la source		Revenu hors du champ du prélèvement à la source
Retenue à la source	Acompte contemporain
Traitements et salaires	Bénéfice industriels et commerciaux (BIC)	Plus-values mobilières (PVM)
Pensions de retraite	Bénéfices non commerciaux (BNC)	Plus-values immobilières (PVI)
Indemnités journalières de sécurité sociale, allocations chômage	Bénéfices agricoles (BA)	Revenus de capitaux mobiliers (RCM)
Indemnités versées lors de la rupture du contrat de travail (pour leur part imposable)	Revenus fonciers	Stock-options, attribution d’actions gratuites (AGA), carried interest, bons de souscription de parts de créateur d’entreprise (BSPCE)
Participation, intéressement	Rentes viagères à titre onéreux (RVTO)	Indemnités pour préjudice moral supérieures à un million d’euros
Rentes viagères à titre gratuit	Par exception, pensions alimentaires, salaires et pensions versés par des débiteurs établis à l’étranger	Revenus de non-résidents soumis à une retenue à la source et revenu de source étrangère ouvrant droit à un crédit d’impôt

Source : commission des finances, Joël Giraud, Rapport fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2017, tome III, Assemblée nationale, XVe législature, n° 4125, 13 octobre 2016 (lien).

C.   UNe année de transition et UN maintien des avantages fiscaux acquis

1.   Un crédit d’impôt exceptionnel

Afin d’éviter que la mise en place du prélèvement à la source, ne donne lieu, lors de l’année de transition, à une double imposition (au titre des revenus perçus en 2018 et au titre de ceux perçus en 2019), des dispositions exceptionnelles ont été prévues.

Ainsi, l’année au cours de laquelle la réforme entrera en vigueur (2019) donnera lieu à un crédit d’impôt exceptionnel : le crédit d’impôt de modernisation et du recouvrement (CIMR).

Le CIMR, dont le montant sera égal à l’impôt que les contribuables auraient dû acquitter au titre de leurs revenus non exceptionnels perçus ou réalisés au cours de l’année 2018, permettra d’« annuler » l’impôt dû au titre de cette même année. Par conséquent, en 2019, les contribuables qui n’auront pas perçu de revenus exceptionnels ([39]) en 2018 ne paieront que les impôts dû au titre de l’année 2019.

Le montant du CIMR sera calculé par l’administration fiscale sur la base de la déclaration des revenus de 2018, qui sera effectuée au printemps 2019. Il figurera sur l’avis d’imposition du mois de septembre 2019.

Le CIMR évitera ainsi de faire peser sur les contribuables une charge fiscale trop lourde en 2019.

Par ailleurs, afin de ne pas pénaliser les contribuables l’année de mise en œuvre de la réforme, le CIMR donnera lieu, de manière exceptionnelle, à un versement au profit du contribuable, y compris dans le cas des avantages acquis au titre d’une réduction d’impôt. Le bénéfice des avantages fiscaux associés à l’année 2018 sera ainsi maintenu. Leur montant figurera également sur l’avis d’imposition du mois de septembre 2019.

2.   Un acompte sur les avantages fiscaux acquis

À la faveur d’un amendement de notre collègue Dominique Lefebvre, le dispositif du prélèvement à la source a été complété, lors de l’examen du PLF pour 2017, pour prévoir l’instauration d’un acompte, versé aux particuliers, sur les crédits d’impôt au titre des articles 199 sexdecies et 200 quater B du CGI.

Ce dispositif permettra aux foyers fiscaux concernés de bénéficier d’une avance de trésorerie sur leur crédit d’impôt au titre des dépenses engagées pour les services à la personne. Conformément à l’article 1665 bis du CGI, cet acompte, qui s’élève à 30 % du montant des avantages qui ont été accordés en N – 1 au titre des dépenses réalisées en N – 2, est versé au plus tard le 1er mars.

Le champ, relativement restreint, des dispositifs de crédits d’impôt concernés par le versement de l’acompte s’explique, tant par la nature et le fonctionnement du crédit d’impôt que par le caractère récurrent de certaines dépenses et, par conséquent, de certains avantages fiscaux. Parce que le montant de l’avantage fiscal dépend des dépenses engagées au cours d’une année N, son calcul ne peut intervenir qu’une fois l’année N achevée et donc avec un décalage dans le temps.

Certaines des dépenses ouvrant droit à des avantages fiscaux sont reconduites d’une année sur l’autre, le cas échéant, dans des conditions identiques et peuvent ainsi être considérées comme récurrentes. C’est à ce titre que le versement d’un acompte a été instauré pour les dépenses relatives aux frais de garde des jeunes enfants et à l’emploi d’un salarié à domicile.

Il apparaît en effet qu’environ 75 % des contribuables qui ont bénéficié de l’un de ces avantages en 2015 en avaient également bénéficié au titre de l’année 2014 et environ 58 % des contribuables qui bénéficiaient de l’avantage en 2015 en bénéficiaient également au titre de l’année 2014 et au titre de l’année 2013 ([40]).

Le versement de l’acompte permet de faire bénéficier les contribuables concernés d’une avance de trésorerie en début d’année. Le champ restreint du dispositif en limite toutefois la portée. Seuls les contribuables engageant des dépenses au titre de la garde des jeunes enfants ou de l’emploi salarié à domicile bénéficieront d’un tel avantage, soit environ 3 millions de foyers fiscaux.

II.   le dispositif proposÉ

Le dispositif proposé au présent article s’articule en trois temps, dont les deux derniers correspondent aux ajustements annoncés en cours d’année 2018 pour étendre et renforcer l’avantage de trésorerie pour les ménages que représente l’acompte versé, avant le 1er mars, sur les avantages fiscaux acquis au titre de l’année précédente et pour permettre une mise en œuvre du prélèvement à la source par les particuliers employeurs dans de meilleures conditions.

Le Rapporteur général rappelle que ces deux points ont fait l’objet d’un suivi particulier par notre collègue Cendra Motin, tout au long du premier semestre de l’année 2018. Le rapport sur l’application des lois fiscales, publié en juillet 2018 ([41]), y consacre des développements spécifiques.

A.   Des mesures d’ajustement bienvenues

1.   compléter le champ des revenus pouvant bénéficier du report du versement de l’acompte

L’article 1663 C du CGI, introduit par la loi de finances pour 2017 ([42]), concerne les acomptes que peuvent être conduits à verser certains contribuables dans le cadre du prélèvement à la source. C’est notamment le cas des travailleurs indépendants dont les revenus ne sont, par définition, pas versés par un tiers. Les dispositions de l’article 1663 C pourront également s’appliquer, à sa discrétion, à tout contribuable qui commence à percevoir des revenus soumis à l’acompte contemporain ([43]).

Le montant de l’acompte, calculé par l’administration fiscale dans les conditions prévues à l’article 204 E du CGI, est versé par le contribuable par douzième, au plus tard le 15 de chaque mois de l’année, sauf si celui-ci opte pour un versement par quart. Dans pareils cas, l’acompte est dû au plus tard les 15 février, 15 mai, 15 août et 15 novembre.

Par dérogation à ces principes, le 5 de l’article 1663 C du CGI autorise, dans certaines conditions, le report de paiement de l’acompte. Seuls certains types de revenus, dont la liste est dressée dans cet article, sont concernés par le report, à savoir les bénéfices industriels et commerciaux, les bénéfices non commerciaux et les bénéfices agricoles. Les conditions de ce report sont encadrées : lorsque le contribuable verse un acompte mensuel, il peut demander, au cours d’une même année civile, le report d’au maximum trois échéances sur l’échéance suivante. Lorsqu’il a opté pour l’acompte trimestriel, le report est limité à une échéance au cours de la même année civile.

Le présent article prévoit de compléter la liste des revenus pouvant donner lieu à des reports d’acompte. Seraient ainsi également concernés, lorsqu’ils sont imposés selon les règles prévues en matière de traitements et salaires (A du I de l’article) :

– les revenus provenant du concours scientifique apporté par les fonctionnaires à une entreprise qui assure la valorisation de leurs travaux (au titre de l’article L. 531-8 du code de la recherche) (1 bis de l’article 93 du CGI) ;

– les revenus provenant des commissions versées par les compagnies d’assurance aux agents généraux d’assurance et leurs sous-agents qui les représentent ès qualité (1 ter de l’article 93 du CGI) ;

– les droits d’auteur perçus par les auteurs des œuvres de l’esprit mentionnés à l’article L. 112-2 du code de la propriété intellectuelle, lorsqu’ils sont intégralement déclarés par les tiers (1 quater de l’article 93 du CGI).

Ces dispositions s’appliqueront pour les revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2019 (III de l’article). Elles permettront à un plus grand nombre de contribuables de bénéficier des facilités d’échelonnement infra-annuel du paiement de l’impôt offertes par l’article 1663 C du CGI.

2.   Élargir le champ et l’ampleur de l’acompte versé au contribuable au titre des réductions et crédits d’impôt « récurrents »

a.   Les aménagements proposés

Conformément aux annonces du ministre de l’action et des comptes publics faites le 3 septembre 2019, le présent article prévoit, en premier lieu, d’élargir, de manière très sensible, le champ de l’acompte de l’article 1665 bis du CGI, actuellement limité aux crédits d’impôt prévus aux articles 199 sexdecies et 200 quater B.

Le présent article prévoit ainsi (1° du B du I) que les avantages fiscaux acquis au titre de l’un des dispositifs suivants soient également versés dans les conditions prévues au même article 1665 bis :

– crédit d’impôt accordé au titre des cotisations versées aux organisations syndicales ainsi qu’aux associations nationales professionnelles de militaires (article 199 quater C du CGI) ;

– réduction d’impôt accordée au titre des dons faits par les particuliers (article 200 du CGI).

– réduction d’impôt accordée au titre des dépenses afférentes à la dépendance (article 199 quindecies du CGI) ;

S’agissant des dispositifs en faveur des investissements locatifs réalisés en métropole comme outre-mer :

– réduction d’impôt au titre de certains investissements réalisés outre-mer et, en l’espèce, ceux visés aux b à e du 2 de l’article 199 undecies A du CGI ;

– réduction d’impôt accordée au titre des investissements locatifs (dite « Censi-Bouvard » (article 199 sexvicies du CGI) ;

– réduction d’impôt accordée au titre des investissements locatifs, dite « Scellier » (article 199 septvicies du CGI) ;

– réduction d’impôt accordée au titre des investissements locatifs intermédiaires, dite « Pinel » (article 199 novovicies du CGI).

L’article propose donc d’étendre le champ de l’acompte au crédit d’impôt accordé au titre des cotisations versées aux organisations syndicales ainsi qu’à six dispositifs de réduction d’impôt, dont quatre relatifs aux investissements locatifs.

Le présent article prévoit, en second lieu, de doubler le taux de l’acompte versé au contribuable, au plus tard le 1er mars, pour le porter de 30 % à 60 % (2° du B du I).

champ d’application de l’acompte prévu à l’article 1665 bis du CGI
sur les avantages fiscaux acquis au titre de l’année N – 1

Droit existant		Dispositif proposé
Dispositif fiscal	Taux de l’acompte	Dispositif fiscal		Taux de l’acompte
Crédit d’impôt au titre des frais de garde des jeunes enfants (article 200 quater B du CGI)	30 %	Crédit d’impôt au titre des frais de garde des jeunes enfants (article 200 quater B du CGI)	Réduction d’impôt accordée au titre des dépenses afférentes à la dépendance (article 199 quindecies du CGI)	60 %
Crédit d’impôt au titre de l’emploi salarié à domicile (articles 199 sexdecies du CGI)		Crédit d’impôt au titre de l’emploi salarié à domicile (articles 199 sexdecies du CGI)	Réduction d’impôt au titre de certains investissements réalisés outre-mer (b à e du 2 de l’article 199 undecies A du CGI)
		Crédit d’impôt au titre des cotisations versées aux organisations syndicales (article 199 quater C du CGI)	Réduction d’impôt accordée au titre des investissements locatifs (dite réduction d’impôt « Censi-Bouvard » (article 199 sexvicies du CGI)
			Réduction d’impôt accordée au titre des investissements locatifs, dite réduction d’impôt « Scellier » (article 199 septvicies du CGI)
			Réduction d’impôt accordée au titre des investissements locatifs intermédiaires, dite réduction d’impôt « Pinel » (article 199 novovicies du CGI)
			Réduction d’impôt au titre des dons faits par les particuliers (article 200 CGI)

Source : commission des finances.

Enfin, le montant minimal à partir duquel l’acompte est versé est porté à 8 euros, au lieu de 100 euros aujourd’hui (3° du B du I). Le montant de 8 euros correspond au montant minimal à compter desquels les dégrèvements ou restitutions des impositions ou créances fiscales sont effectués, en application de l’article 1965 L du CGI.

b.   Des aménagements favorables aux ménages

L’extension du champ et du taux de l’acompte versé aux contribuables au titre de certains avantages fiscaux est une mesure favorable aux ménages.

Les considérations, rappelées supra, qui ont présidé à la « sélection » des dispositifs pour lesquels un acompte serait versé en début d’année au contribuable demeurent valides et soulignent la nécessité de ne retenir que les dépenses qui présentent un caractère récurrent. Du point de vue des ménages, le principe même de l’acompte n’a d’intérêt qu’à cette condition. Dans le cas de dépenses non récurrentes, le versement d’un acompte sur les avantages acquis serait trop hasardeux et risquerait de donner lieu à d’importantes régularisations. Cela rendrait l’acompte in fine inutile. Du point de vue de l’État, le critère de récurrence présente l’avantage de n’avoir que des conséquences budgétaires infra-annuelles prévisibles.

L’analyse de l’évolution des dépenses fiscales correspondant aux dispositifs qu’il est proposé d’ajouter au champ de l’acompte permet de souligner leur relative constance, s’agissant tant du nombre de bénéficiaires que du coût associé. Elles peuvent, dans cette perspective, être considérées comme des dépenses récurrentes pour l’État (approche macroéconomique).

Une analyse plus fine est toutefois requise pour identifier les bénéficiaires récurrents, c’est-à-dire les contribuables qui bénéficient d’un même avantage fiscal au titre de plusieurs années consécutives (approche microéconomique). Le taux de récurrence des dépenses engagées par les ménages est ainsi un bon indicateur du caractère récurrent de l’avantage fiscal associé. Il convient toutefois de préciser qu’il ne prend pas en compte les éventuelles évolutions des dépenses d’une année sur l’autre et, par conséquent, des avantages fiscaux.

Parmi les dispositifs dont l’inclusion est proposée dans le champ de l’acompte, ceux qui concernent l’investissement locatif doivent être distingués. Ils correspondent en effet, généralement, à des actes uniques (acquisition, construction ou investissement), pour lesquels le montant de l’avantage est réparti sur plusieurs années. Il s’agit donc de dépenses parfaitement prévisibles et, par définition, récurrentes sur une période donnée.

Les autres dispositifs retenus ne présentent en revanche un caractère récurrent que s’ils sont reconduits d’une année sur l’autre.

L’analyse de la récurrence des dépenses fiscales mériterait d’être effectuée sur un horizon temporel plus large que celui qui est indiqué dans l’évaluation préalable. Le Rapporteur général n’ayant pas obtenu d’informations plus fines, seule l’évolution globale de chacune des dépenses fiscales dont le présent article prévoit l’inclusion dans le champ de l’acompte peut être rappelée.

Si ces données, qui proviennent des Évaluations des voies et moyens, ne permettent pas d’identifier si les bénéficiaires sont les mêmes contribuables d’une année sur l’autre, elles permettent de donner une indication sur la constance de la population totale de bénéficiaires, ainsi que sur les montants en jeu.

À cet égard, il convient de relever la relative constance du nombre de bénéficiaires des dispositifs fiscaux autres que ceux qui concernent les investissements locatifs. Le montant de la dépense fiscale associée connaît en revanche, selon les cas, une évolution plus marquée.

Évolution des dépenses fiscales relatives aux investissements locatifs

Dispositif	Caractéristiques	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
­Réduction d’impôt au titre de certains investissements réalisés outre-mer (1) 199 undecies A CGI	Nombre de bénéficiaires	43 700	43 440	36 680	35 827	33 046	29 042	25 477
	Dépense fiscale (en millions d’euros)	355	330	277	222	180	138	110
­Réduction d’impôt accordée au titre des investissements locatifs (« Censi-Bouvard ») 199 sexvicies CGI	Nombre de bénéficiaires	16 112	29 100	42 980	49 020	51 853	51 151	54 887
	Dépense fiscale (en millions d’euros)	56	104	146	160	164	166	173
Réduction d’impôt accordée au titre des investissements locatifs (« Scellier ») 199 septvicies CGI	Nombre de bénéficiaires	nd	nd	nd	nd	nd	nd	nd
	Dépense fiscale (en millions d’euros)	374	282	976	1 186	1 211	1 195	1 182
Réduction d’impôt accordée au titre des investissements locatifs intermédiaires (« Pinel ») 199 novovicies CGI	Nombre de bénéficiaires	x	x	0	7 106	25 307	59 044	103 334
	Dépense fiscale (en millions d’euros)	x	x	-	20	77	191	351

(1)       Les données concernent l’ensemble des investissements réalisés conformément aux articles 199 undecies A et 199 undecies D du CGI. Or, seules l’article 199 undecies A du CGI est inclus dans le champ de l’acompte.

Source : commission des finances, sur la base des données disponibles dans les Évaluations des voies et moyens, tome II.

Évolution du nombre de bénéficiaires des diSPositifs fiscaux relatifs
aux dons, aux versements de cotisations aux organisations syndicales,
aux frais de garde des jeunes enfants, à l’emploi salarié à domicile
et à l’hÉbergement en EHPAD

(nombre de ménages)

Source : commission des finances.

Évolution du cOÛt de la dépense fiscale des diSPositifs fiscaux relatifs aux dons, aux frais de garde des jeunes enfants, et à l’emploi salarié à domicile

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

Évolution du cOÛt de la dépense fiscale des diSPositifs
relatifs aux versements de cotisations aux organisations
syndicales et à l’hÉbergement en EHPAD

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

 

Évolution de certaines dépenses fiscales depuis 2011

Dispositifs inclus dans le champ de l’acompte en l’état du droit	Dispositif	Caractéristiques	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
	Crédit d’impôt pour frais de garde des enfants âgés de moins de 6 ans Article 200 quater B CGI	Nombre de bénéficiaires	1 706 080	1 688 600	1 816 283	1 840 252	1 864 685	1 871 601	1 806 664
		Dépense fiscale (en millions d’euros)	985	1 025	1 125	1 144	1 175	1 200	1 200
	Crédit d’impôt au titre de l’emploi d’un salarié à domicile Article 199 sexdecies CGI	Nombre de bénéficiaires	1 598 200	1 553 400	1 556 358	1 525 242	1 517 145	1 528 951	1 614 900
		Dépense fiscale (en millions d’euros)	1 900	2 000	2 035	1 990	1 986	2 017	2 060
Dispositifs ajoutés par le présent article	Crédit d’impôt accordé au titre des cotisations versées aux organisations syndicales ainsi qu’aux associations nationales professionnelles de militaires Article 199 quater C CGI	Nombre de bénéficiaires	1 556 000	1 553 000	1 644 000	1 637 000	1 645 580	1 619 448	1 559 624
		Dépense fiscale (en millions d’euros)	130	134	149	151	152	154	152
	Réduction d’impôt accordée au titre des dons faits par les particuliers Article 200 CGI	Nombre de bénéficiaires	5 362 300	5 405 400	5 636 760	5 736 079	5 746 500	5 753 127	5 562 559
		Dépense fiscale (en millions d’euros)	1 090	1 155	1 240	1 300	1 315	1 365	1 400
	Réduction d’impôt au titre des frais de dépendance et d’hébergement pour les personnes dépendantes accueillies en établissement spécialisé Article 199 quindecies CGI	Nombre de bénéficiaires	351 300	370 330	404 367	431 260	444 536	462 956	459 694
		Dépense fiscale (en millions d’euros)	185	220	263	310	308	295	295

Source : commission des finances, sur la base des données disponibles dans les Évaluations des voies et moyens, tome II.

 

 

c.   Des régularisations infra-annuelles à prévoir

Le Rapporteur général s’associe pleinement à la démarche du Gouvernement visant à faire bénéficier les ménages d’une avance de trésorerie supplémentaire.

Il souligne toutefois le fait que l’extension du dispositif d’acompte à des réductions d’impôt, dont la nature et le fonctionnement semblent peu adaptés à un mécanisme d’acompte, et le doublement de son taux sont susceptibles de poser, en pratique, quelques difficultés.

● En premier lieu, l’inclusion des réductions d’impôt dans le champ de l’acompte pourrait s’avérer problématique, en particulier si la situation du contribuable venait à changer entre le fait générateur de l’avantage fiscal et le moment de sa perception.

En effet, à la différence du crédit d’impôt dont le montant est versé au contribuable, quelle que soit sa situation vis-à-vis de l’impôt, les réductions d’impôt s’imputent, par définition, sur le montant de l’impôt dû. Par conséquent, sauf dispositions particulières, la part du montant de la réduction d’impôt qui excède l’impôt dû est perdue et ne fait, en principe, l’objet d’aucun versement.

Le dispositif proposé est ainsi susceptible de donner lieu à des situations difficiles, pour les contribuables non imposables ou qui le seraient devenus entre deux années d’imposition. Il faut donc s’attendre à ce que les sommes soient, dans pareils cas, restitués par les contribuables concernés.

● En deuxième lieu, le doublement du montant de l’acompte augmente, mécaniquement, l’ampleur des régularisations – et donc des restitutions –, le cas échéant, dans des proportions significatives.

Pour mémoire, les estimations réalisées au moment du PLF pour 2017 indiquaient que l’acompte (avec les deux crédits d’impôt relatifs à l’emploi à domicile et aux frais de garde des jeunes enfants) serait versé à environ 3 millions de foyers fiscaux, pour un montant total de 1,3 milliard d’euros. L’ampleur des régularisations était estimée à 100 millions d’euros.

Le Rapporteur général s’inquiète des éventuelles difficultés de recouvrement qui pourraient se présenter au moment de la régularisation, en particulier dans le cas où les avantages acquis auraient évolué à la baisse. En dépit de ses demandes, il n’a pas obtenu d’estimation du montant des régularisations associées à l’élargissement du champ de l’acompte et au doublement de son taux.

La régularisation interviendra en septembre, au moment où le versement aurait eu lieu en l’absence de système d’acompte.

 

Janvier 2019	Printemps 2019	Septembre 2019
Acompte de 60 % sur les avantages acquis en 2019 au titre de certains crédits et réductions d’impôt (dépenses engagées en 2018).	Déclaration des revenus perçus en 2018.	Avis d’imposition au titre de l’année 2018 et éventuelles régularisations. Calcul de l’impôt dû au titre de l’année 2018 ; effacement de l’impôt dû au titre des revenus non exceptionnels de 2018 par le CIMR. Mise à jour du taux synthétique. Versement de 40 % des avantages acquis en 2019 au titre de certains crédits et réductions d’impôt. Régularisations
Janvier 2020	Printemps 2020	Septembre 2019
Acompte de 60 % sur les avantages acquis en 2020 au titre de certains crédits et réductions d’impôt (dépenses engagées en 2019).	Déclaration des revenus perçus en 2019.	Avis d’imposition au titre de l’année 2019 et éventuelles régularisations.. Calcul de l’impôt dû au titre de l’année 2019. Mise à jour du taux synthétique. Versement de 40 % des avantages acquis en 2020 au titre de certains crédits et réductions d’impôt.

Source : commission des finances.

À ces difficultés pratiques, s’ajoutent l’impact économique et psychologique qu’auront les restitutions sur les ménages et sur leur perception de la réforme.

Ces éléments, qui ne remettent pas en question la pertinence du versement d’une partie des avantages fiscaux acquis sous forme d’acompte, invitent toutefois à la prudence et à faire montre de pédagogie. La bonne compréhension de la mesure et de son calendrier par les contribuables concernés pourra ainsi permettre de limiter les réticences que sont susceptibles d’occasionner les régularisations et d’éviter les difficultés à recouvrer les sommes indûment perçues, lesquelles auront pu être, entre-temps, consommées.

● En troisième lieu, le dispositif d’acompte s’accommode mal de dépenses non récurrentes, eu égard aux éléments rappelés supra sur le fonctionnement des crédits et réductions d’impôt.

Il est donc important d’en prévoir l’application pour les seuls dispositifs qui présentent un caractère récurrent. Il convient notamment de retenir dans le champ de l’acompte des dépenses qui ne sont pas très élastiques à l’évolution des revenus, c’est-à-dire celles qui sont maintenues, même lorsque survient une baisse de revenus. À cet égard, les dépenses engagées au titre des frais de garde des jeunes enfants ou de l’emploi salarié à domicile remplissaient cette condition, les dépenses étant globalement reconduites d’une année sur l’autre, dans des proportions quasi identiques.

TAUX DE RÉCURRENCE dES dispositifs fiscaux inclus
dans le champ de l’acompte ENTRE 2013 ET 2015

Crédit d’impôt accordé au titre des cotisations versées aux organisations syndicales	69 %
Réduction d’impôt accordée au titre des dons faits par les particuliers	61 %
Réduction d’impôt au titre des frais d’hébergement en EHPAD	55 %
Réduction d’impôt au titre de certains investissements réalisés outre-mer	59 %
Réduction d’impôt « Censi-Bouvard »	84 %
Réduction d’impôt « Scellier »	90 %
Réduction d’impôt « Pinel »	88 %

Note de lecture : 96 % des foyers ayant bénéficié du crédit d’impôt accordé au titre des cotisations versées aux organisations syndicales en 2015 en avaient également bénéficié en 2014 et en 2013.

Source : Évaluation préalable.

3.   Instituer des dispositions dérogatoires et temporaires pour les particuliers employeurs et leurs salariés

Afin de tenir compte de la situation des particuliers employeurs qui sont, dans le cadre du prélèvement à la source, considérés comme des collecteurs de la retenue à la source, un dispositif spécifique et simplifié a été conçu pour accompagner au mieux les 3,6 millions de particuliers dans la mise en œuvre de la réforme. Il s’agit de l’option « tout en un » que devraient proposer à titre optionnel, à compter du 1er janvier 2020, les centres PAJEMPLOI et CESU. Il s’agit d’une offre de services permettant au particulier employeur de leur confier l’intégralité du processus de rémunération du salarié et de bénéficier immédiatement des aides auxquelles il peut prétendre. La retenue à la source sera ainsi directement prélevée par les organismes et versée à l’administration fiscale.

Les particuliers employeurs pourront déléguer à PAJEMPLOI et au centre national CESU (CNCESU) le soin d’opérer en leur lieu et place la retenue à la source. Ce dispositif devrait être opérationnel au 1er juillet 2019 ([44]).

mise en place du prélèvement à la source sans option

Soit un particulier employeur déclarant 30 heures au tarif de 12 euros nets.
Le CNCESU communique à l’employeur le salaire net d’imposition et le montant du prélèvement à la source.
L’employeur verse à son salarié le salaire net déduit du montant de la retenue à la source. Soit ici 113,78 euros.	Le CESU prélève sur le compte de l’employeur les cotisations sociales et le montant de la retenue à la source. Soit, ici, 82,28 euros au titre des cotisations sociales et 6,22 euros au titre du prélèvement à la source.
Le CNCESU calcule et reverse les cotisations sociales et le montant de la retenue à la source.

Source : commission des finances.

Mise en place du prélèvement à la source avec option

Soit un particulier employeur déclarant 30 heures au tarif de 12 euros nets au CNCESU

Le CNCESU communique à l’employeur le salaire net d’imposition et le montant du prélèvement à la source.

Le CNCESU prélève sur le compte de l’employeur le salaire brut et les cotisations sociales.

Le CNCESU calcule et reverse les cotisations sociales et la retenue à la source puis verse le salaire au salarié du particulier employeur.

Source : commission des finances.

En l’absence de plateforme déployée au 1er janvier 2019 pour guider et, le cas échéant, se substituer aux particuliers employeurs dans les obligations qui leur incombent en tant que collecteurs, le présent article prévoit une dispense dérogatoire temporaire et précise la façon dont les salariés des particuliers employeurs acquitteront leurs impôts au titre de l’année 2019 (II).

Le système dérogatoire à l’article 204 A du CGI, organisé par le présent article, dispense les particuliers employeurs de procéder à la retenue à la source sur les salaires qu’ils versent à leurs employés à compter du 1er janvier 2019. Il est limité à la seule année 2019.

Contrepartie d’une telle dispense, l’impôt dû au titre de l’année 2019 par les salariés des particuliers employeurs sera recouvré selon les modalités particulières suivantes.

– Les salariés concernés, dont la liste est fixée au 1° du A du II du présent article, s’acquitteront de l’impôt dû au titre des revenus réalisés ou perçus en 2019 sous forme d’un acompte, prélevé par l’administration fiscale par quart les 15 des mois de septembre, octobre, novembre et décembre 2019, dans les conditions prévues à l’article 1680 A du CGI ([45]).

– L’acompte sera calculé par l’administration fiscale sur la base des revenus imposables non exceptionnels ([46]) perçus en 2018, en appliquant un taux déterminé selon les modalités prévues aux articles 204 H, 204 I et 204 M du CGI, c’est-à-dire dans les conditions de droit commun.

– L’acompte ainsi versé au cours de l’année 2019 s’imputera sur l’impôt sur le revenu dû au titre de l’année 2019. L’éventuel solde en faveur du contribuable lui sera restitué.

– En revanche, lorsque l’acompte versé en 2019 sera inférieur au montant de l’impôt dû mais supérieur à 300 euros et à la moitié du montant de l’impôt dû au titre de 2019, le solde sera recouvré par prélèvements mensuels d’égal montant à partir du deuxième mois qui suit la mise en recouvrement du rôle (soit septembre 2020) et, en tout état de cause, au plus tard au mois de décembre 2021.

Cet étalement de la régularisation ne sera applicable que si les deux critères, définis en valeur absolue (> 300 €) et relative (> 50 % de l’impôt), sont réunis. Dans le cas contraire, la régularisation s’opérera dans les conditions de droit commun ou dans les conditions « normales » prévues pour le prélèvement à la source.

En application de l’article 1663 B du CGI, par dérogation aux articles 1663 et 1681 sexies du CGI, lorsque le solde de l’impôt dû excède 300 euros, il est recouvré par prélèvements d’égales mensualités à partir du deuxième mois qui suit la mise en recouvrement du rôle – le dernier prélèvement intervenant en décembre.

Lorsque le solde n’excède pas 300 euros, la régularisation s’opère conformément à l’article 1663 du CGI : les impôts dus sont exigibles trente jours après la date de mise en recouvrement du rôle.

Ne bénéficieront ainsi de l’étalement exceptionnel jusqu’à décembre 2021 au plus tard, que les contribuables dont le solde de l’impôt est à la fois supérieur à 300 euros et supérieur à la moitié de l’impôt total dû. L’évaluation préalable indique toutefois que « dans le cas contraire, le contribuable aura toujours la possibilité d’en faire la demande » ([47]).

Modalités de recouvrement du solde de l’impôt dû au titre de l’année 2019 pour les salariés des particuliers employeurs selon les cas

Solde inférieur à 300 euros	Solde supérieur à 300 euros	Solde supérieur à 300 euros et à la moitié de l’impôt total
Exigibilité 30 jours après la mise en recouvrement du rôle (2020)	Exigibilité à partir du deuxième mois suivant la mise en recouvrement du rôle. Paiement par prélèvements d’égales mensualités, jusqu’au mois de décembre 2020.	Exigibilité à partir du deuxième mois qui suit la mise en recouvrement du rôle. Recouvrement par prélèvements d’égales mensualités, jusqu’au mois de décembre 2021.

Source : commission des finances.

Ces modalités de recouvrement particulières et dérogatoires permettent de ménager plusieurs impératifs : la nécessité d’assurer l’égalité des contribuables devant l’impôt, d’une part ([48]), et la volonté de ne pas faire supporter sur les salariés des particuliers employeurs une double charge fiscale en 2019 ; chose que la réforme du prélèvement à la source, grâce au CIMR, permet, précisément d’éviter pour le reste des contribuables.

En tout état de cause, les contribuables concernés seront accompagnés par l’administration fiscale dans la mise en œuvre de ce dispositif dérogatoire.

Seules les modalités de recouvrement de l’impôt sont modifiées et le dispositif prévu au présent article est temporaire. L’économie générale de la réforme n’est pas affectée et les salariés concernés par cet acompte exceptionnel bénéficieront en 2019, comme l’ensemble des contribuables, du CIMR sur leurs revenus non exceptionnels.

Les dispositions relatives au recouvrement devraient concerner 300 000 personnes environ, soit la part des salariés des particuliers employeurs qui sont imposables (25 %).

B.   L’impact budgétaire et Économique attendu

1.   Des mesures budgétairement neutres pour l’État

L’impact du présent article sur le solde budgétaire est considéré comme neutre, les mesures n’ayant que des incidences infra-annuelles.

L’extension du champ d’application du dispositif de l’échelonnement infra-annuel de l’acompte contemporain à trois types de revenus supplémentaires, au premier rang desquels figurent les droits d’auteurs, et celle du champ et du taux de l’acompte qui sera versé aux contribuables au titre des avantages fiscaux acquis en année N s’analysent en effet comme des mesures de trésorerie.

En revanche, l’évaluation préalable indique que le dispositif dérogatoire mis en place pour les particuliers employeurs aura des « effets de décalage de trésorerie pour l’État non chiffrés mais limités, dès l’année 2019 et jusqu’en 2021 », compte tenu de l’étalement exceptionnel qui est introduit pour le paiement du solde de l’impôt dû au titre de 2019.

2.   Une avance de trésorerie pour 9 millions de contribuables

Les modifications que propose le présent article permettront à plus de 9 millions de contribuables de bénéficier d’une avance de trésorerie. Le versement d’une partie substantielle des avantages acquis en 2019 au titre des dépenses engagées en 2018 intervenant au plus tard le 1er mars, soit au moins six mois avant l’émission de l’avis d’imposition à la fin de l’été.

L’inclusion dans le champ de l’acompte de sept autres dispositifs fiscaux de réduction ou de réduction d’impôt porte l’effort consenti par l’État à 5 milliards d’euros.

*

*     *

La commission examine, en discussion commune, les amendements I-CF1171 et I‑CF1174 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. L’amendement I-CF1171 a pour objet d’abandonner le mécanisme de prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu.

Adopté sous la précédente législature, ce dispositif a vu son entrée en vigueur reportée à plusieurs reprises, officiellement en raison des difficultés techniques suscitées par sa complexité, mais plutôt, en réalité, pour permettre au Gouvernement de communiquer en 2018 sur les baisses de cotisations que le prélèvement à la source aurait éclipsées.

Notre groupe est opposé à ce dispositif pour huit raisons principales.

Premièrement, il est d’une trop grande complexité, comme l’ont montré les nombreux bugs repérés en 2018, lors de la phase de test – je pense notamment aux 500 000 contribuables qui ont reçu une déclaration préremplie erronée. Si le Gouvernement a cherché à modifier son dispositif, avec par exemple le report de la mise en place du prélèvement à la source à 2020 pour les salariés à domicile, ou encore la possibilité pour les entreprises de moins de 20 salariés de laisser le soin à l’URSSAF de collecter l’impôt à leur place, ce dispositif n’en reste pas moins complexe et inabouti.

Deuxièmement, nous estimons que ce n’est pas à l’entreprise, mais bien à l’administration fiscale, de collecter l’impôt.

Troisièmement, cette réforme est inutile, car la France dispose déjà d’un excellent taux de recouvrement en matière d’impôt sur le revenu – 99,4 % au 31 décembre de l’année « n+1 ».

Quatrièmement, nous estimons que le prélèvement à la source se traduit par un manque de lisibilité, qui empêche le contribuable d’appréhender correctement la charge fiscale et ses variations. Le prélèvement à la source pourrait ainsi constituer le premier pas vers un impôt sur le revenu non progressif, que les Français seraient dans l’incapacité de mesurer : de ce fait, la pression fiscale pourrait être modifiée plus facilement.

Cinquièmement, le prélèvement à la source apportera de la complexité pour les contribuables en impliquant de multiples formalités supplémentaires induites par l’année de transition.

Sixièmement, nous pensons que ce système est incompatible avec notre culture fiscale, du fait de la très forte personnalisation de l’impôt sur le revenu français et de la prévalence du concept de foyer fiscal sur celui d’individu.

Septièmement, le prélèvement à la source impose la rupture de la logique française de confidentialité des revenus privés, car en prenant connaissance du taux d’imposition de ses salariés, un employeur pourra en déduire le montant de leurs revenus familiaux et patrimoniaux – ce qui va obliger certains salariés à mettre en œuvre des stratégies de dissimulation.

Huitièmement, enfin, le passage au prélèvement à la source va engendrer un coût important pour des finances publiques déjà malmenées. En effet, l’administration va devoir adapter son organisation et ses logiciels déclaratifs et de paiement, mais aussi lancer d’importantes campagnes d’information, en recourant pour cela à des prestataires extérieurs privés.

Pour toutes ces raisons, le passage au prélèvement à la source nous semble une véritable folie.

M. Joël Giraud, Rapporteur général. Je suis défavorable à cet amendement, pour l’unique raison qu’il a pour objet de supprimer le prélèvement à la source.

M. Marc Le Fur. Pour notre part, nous y sommes favorables !

M. Éric Coquerel. Je m’étonne de la légèreté avec laquelle le Rapporteur général nous dit être défavorable à la suppression du prélèvement à la source. Je rappelle qu’il y a quelques semaines, le Gouvernement a failli abandonner cette réforme, qui va imposer un mécanisme dont la mise en œuvre pourrait avoir pour effet de remettre en cause un impôt qui fonctionnait très bien jusqu’à présent, alors même qu’il existe d’autres solutions.

Vous avez la mémoire courte si vous avez déjà oublié le feuilleton de l’été, quand le Premier ministre semblait chaque jour sur le point d’annoncer l’abandon de la réforme ! Certes, nous commençons à être habitués à ces mises en scène à suspense que le Gouvernement semble affectionner – je pense notamment au départ de Gérard Collomb, et désormais à l’attente de la décision concernant le remaniement ministériel.

La plupart des groupes de l’opposition ont insisté sur le fait que cette réforme, consistant à transférer aux entreprises une mission jusqu’alors assurée par l’État, représentait un véritable saut dans le vide. J’ai récemment entendu le président de la République affirmer que les partisans d’une VIe République – notre groupe, notamment – n’aimaient pas l’État. C’est faux : les membres du groupe La France insoumise aiment l’État, et considèrent justement qu’au lieu de supprimer 2 000 postes, comme il s’apprête à le faire cette année, le ministère des finances aurait tout à fait pu mettre en place l’impôt contemporain, qui présente le même avantage que le prélèvement à la source – celui de payer au plus près de son revenu – sans en avoir les inconvénients en termes de coût pour les entreprises et de confidentialité, puisque dans ce système, l’État continue à assurer le calcul et la collecte de l’impôt.

Je précise que notre amendement I-CF1174, visant à instaurer l’impôt « contemporain », s’inspire d’une proposition de loi d’Albéric de Montgolfier, sénateur du groupe Les Républicains, et je m’étonne que cette idée ne vous inspire que des ricanements ironiques, car si vous vous intéressiez à ce que disent les techniciens du ministère des finances, vous sauriez que nous avons tout à fait la capacité de la mettre en œuvre.

Mme Cendra Motin. Nous lisons les rapports !

M. Éric Coquerel. Nous ne devons pas lire les mêmes : apparemment, vous ne vous intéressez qu’à ceux qui vous confortent dans votre projet de casser le ministère des finances et un impôt qui fonctionne bien, et dans votre refus d’une solution simple et efficace, au nom d’une vision très libérale. En réalité, ce que vous êtes en train de préparer, c’est l’abandon du principe de l’impôt progressif, et la suppression de centaines de postes au ministère des finances : en d’autres termes, vous persistez dans votre entreprise de démolition de l’État, à laquelle vous vous employez depuis un an et demi !

M. le président Éric Woerth. Allons, monsieur Coquerel !

M. Éric Coquerel. Monsieur le président, je trouve anormal que nos propositions soient accueillies par des sourires de mépris de la part de l’opposition, et que le Rapporteur général ne juge même pas utile de nous répondre sur le fond.

M. le Rapporteur général. Nous avons déjà débattu sur ce point en projet de loi de finances initiale et en projet de loi de finances rectificative, et je ne vois pas ce que je pourrais ajouter à mon avis défavorable, puisqu’il n’a pas été avancé de nouveaux arguments.

M. le président Éric Woerth. Effectivement, nous avons ce débat depuis novembre 2016...

M. Éric Coquerel. Monsieur le président, vous défendez vous-même certaines idées depuis de nombreuses années, et personne ne songerait à vous reprocher votre constance et votre volonté de convaincre. Si je me montre un peu véhément, c’est en raison des sourires condescendants par lesquels nos collègues de la majorité accueillent notre proposition, alors que celle-ci est tout à fait sérieuse – et qu’à l’inverse, les premiers tests du prélèvement à la source ont mis en évidence de réelles difficultés.

M. le président Éric Woerth. Cela fait déjà deux ans que nous débattons de l’impôt contemporain, monsieur Coquerel...

La commission rejette successivement les deux amendements I-CF1171 et I‑CF1174.

Elle est saisie de l’amendement I-CF64 de Mme Véronique Louwagie.

M. Patrick Hetzel. Les prélèvements à la source sont calculés d’après des montants fictifs, supérieurs à ceux que le contribuable devait au titre de cette année, car il s’agit des montants de l’impôt avant application des réductions et crédits d’impôt. Il en résulte parfois des prélèvements triples ou quadruples de ceux qui résulteraient d’un calcul normal.

Le Gouvernement a cherché à compenser les prélèvements indus par le versement, au 15 janvier prochain, d’un acompte égal à 60 % de l’incidence des réductions d’impôt et crédits d’impôt. Une part d’arbitraire demeure car, pour une raison inconnue, certaines réductions ont été exclues du calcul de l’acompte.

S’il est trop tard pour que la situation soit réglée pour 2019, il faut absolument que les prélèvements de 2020 et des années suivantes soient calculés de manière normale : à défaut, l’impôt va devenir complètement incompréhensible. L’amendement I-CF64 a pour objet d’apporter une solution à ce problème.

M. le Rapporteur général. Le débat sur ce point a déjà eu lieu au cours de la précédente législature, et nous avions collectivement pris la décision d’écarter la possibilité que vous nous proposez maintenant, à trois mois de la mise en place de la réforme. Il ne me paraît pas souhaitable de changer les règles à quelques semaines de l’entrée en vigueur d’une réforme, surtout quand il s’agit d’un élément aussi structurant que le calcul du taux appliqué pour déterminer le montant du prélèvement à la source. Je suis donc défavorable à l’amendement.

M. Patrick Hetzel. C’est pour 2020 que nous proposons cette mesure !

Mme Véronique Louwagie. Le Gouvernement a récemment pris la décision de compenser les prélèvements indus par le versement au mois de janvier d’un acompte de 60 % de l’incidence des réductions et crédits d’impôt, ce qui montre bien qu’il est possible de modifier un dispositif quelques semaines avant son entrée en vigueur.

Le dispositif actuellement prévu par le Gouvernement est ubuesque, puisqu’il prévoit d’un côté des prélèvements, de l’autre le versement d’une somme correspondant aux réductions et crédits d’impôt. Notre amendement constitue une véritable solution, en ce qu’il permet de simplifier l’ensemble du dispositif.

Mme Cendra Motin. Il convient de saluer la décision du Gouvernement de mettre en place le versement d’un acompte de 60 % des réductions et crédits d’impôt les plus récurrents, ce qui va avoir des conséquences immédiates sur le budget des familles concernées, qui ont tous les mois des frais liés à des gardes d’enfants, à des hébergements en EHPAD ou à des services à la personne – je pense en particulier aux personnes vulnérables.

Rendre totalement contemporains les réductions et crédits d’impôt aurait un coût extrêmement important pour le budget de l’État – environ 6 milliards d’euros pour les seuls avantages liés aux services à la personne – car, comme cela a été le cas lors de la mise en place du CICE, les finances publiques devraient supporter, durant l’année de transition, à la fois le décaissement des crédits d’impôts de l’année N – 1 et l’imputation des crédits d’impôts « contemporanéisés » de l’année en cours. Nous devons donc bien réfléchir avant de prendre une décision sur ce point.

M. Marc Le Fur. Les vrais perdants dans cette affaire sont les particuliers car, s’ils payaient jusqu’à présent leur impôt en fonction de leur situation de l’année antérieure, à la fois en termes de revenus et de réductions d’impôt, ils vont désormais payer immédiatement ce qu’ils doivent au titre de l’impôt sur le revenu, mais devront attendre un an pour obtenir le remboursement de leurs avantages fiscaux : le nouveau dispositif va avoir pour conséquence de créer un décalage, mis à la charge de leur trésorerie.

Pour y remédier, le Gouvernement a décidé d’accorder un acompte représentant 60 % de certains crédits d’impôt, versé en début d’année. Si je me félicite que l’on ait pris conscience de l’existence d’un vrai problème, je ne comprends pas pourquoi l’acompte mis en place est limité à certains crédits et réductions d’impôt, ni selon quels critères il s’applique à certains et pas à d’autres. En l’état actuel des choses, un certain nombre de familles vont se trouver exposées à un important décalage de trésorerie pouvant aller jusqu’à une vingtaine de mois, ce qui me paraît très préoccupant.

M. le Rapporteur général. Je maintiens mon avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF64.

Elle est saisie des amendements identiques I-CF71 de Mme Véronique Louwagie et I-CF183 de Mme Marie-Christine Dalloz.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement I-CF71 vise à ce que le contribuable recevant, avec son avis d’imposition, les éléments indicatifs portant sur ses taux de prélèvement, dispose également des modalités de calcul ayant permis de les déterminer. C’est en effet à juste titre que les contribuables souhaitent comprendre comment s’établissent ces taux qu’ils ne sont pas en mesure de reconstituer seuls.

M. le Rapporteur général. Sur le prélèvement à la source, nous avons mené dans le cadre du rapport d’application de la loi fiscale, sous la houlette de Cendra Motin, une analyse extrêmement détaillée du dispositif, ayant abouti à quelques aménagements, consistant notamment en la mise en place de l’acompte de 60 % qui vient d’être évoqué – cela n’a rien d’extraordinaire : la perfection n’est pas de ce monde, et l’essentiel est qu’une solution ait été trouvée. Nous devons maintenant laisser vivre – et évaluer, car le diable est dans les détails – le dispositif qui va entrer en vigueur dans trois mois. Pour cette raison, j’émettrai un avis défavorable à tous les amendements ayant pour objet de modifier la solution prochainement mise en œuvre, notamment ceux visant à élargir le champ de l’acompte ou à augmenter son taux.

En revanche, tout ce qui vise à améliorer l’information du contribuable me semble essentiel à la démocratie. C’est pourquoi, reconnaissant que la formule de calcul du taux d’imposition est très complexe, je m’en remets à la sagesse de la commission sur ces deux amendements visant à permettre au contribuable de mieux la comprendre, même si je pense qu’ils sont déjà au moins en partie satisfaits.

La commission adopte les amendements I-CF71 et I-CF183 (amendement I-1554).

M. Gilles Carrez. Je souhaite poser à M. le Rapporteur général une question relative à ces amendements, qui, si j’ai bien compris, ne portent que sur les modalités de calcul du taux. J’aimerais savoir s’ils couvriront également les acomptes, notamment au titre des revenus fonciers, car je sais que de nombreux contribuables s’interrogent à ce propos.

M. le Rapporteur général. Seul le taux est concerné.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF72 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement relatif au prélèvement à la source vise à permettre à un contribuable de demander, à tout moment, une modulation à la baisse de son taux de prélèvement. Certes, il est déjà possible de demander une diminution de l’acompte versé en fonction des revenus autres que les salaires et pensions, à savoir les revenus fonciers et ceux des travailleurs non salariés – bénéfices industriels et commerciaux, bénéfices non commerciaux et bénéfices agricoles –, mais je ne suis pas certaine que le contribuable puisse obtenir la diminution du taux de prélèvement.

M. le Rapporteur général. Le taux du prélèvement pouvant déjà être modulé à la hausse ou à la baisse et, s’agissant d’une modulation à la baisse et à tout moment, sur demande du contribuable, votre amendement est satisfait. Dès lors, je vous invite à le retirer.

L’amendement I-CF72 est retiré.

La commission examine l’amendement I-CF7 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. L’article 3 du présent PLF prévoit d’intégrer dans le calcul de l’avance prévue à l’article 1665 bis du CGI un certain nombre de réductions d’impôt dont bénéficient les particuliers afin de prendre en compte les effets de trésorerie infra-annuels pouvant résulter de la mise en œuvre du prélèvement à la source. Si le Gouvernement admet l’existence d’une difficulté, il limite le versement de l’avance à certains cas, à savoir les réductions d’impôts en faveur des investissements locatifs – « Censi-Bouvard », « Duflot », « Pinel » et outre-mer –, la réduction d’impôt au titre des dépenses d’hébergement en EHPAD, la réduction d’impôt au titre des dons effectués par les particuliers et le crédit d’impôt au titre des cotisations syndicales.

D’autres réductions d’impôt sont, elles, oubliées, alors qu’elles peuvent être d’un montant très élevé. Afin d’y remédier, j’ai rédigé toute une série d’amendements visant tous les cas de figure – dont je ne présenterai qu’une partie en commission, afin de ne pas ralentir nos travaux.

Le présent amendement vise à intégrer la réduction d’impôt accordée au titre des frais de scolarité des enfants poursuivants des études secondaires ou supérieures, dont le montant n’est pas négligeable – 61 euros pour un collégien, 153 euros pour un lycéen, 183 euros pour un étudiant – et constitue une préoccupation très concrète pour les familles concernées, qui devront attendre la fin de l’année pour en obtenir le remboursement – à moins que nous n’intégrions ces réductions à la liste de celles ouvrant droit au versement d’une avance, comme je propose de le faire avec l’amendement I-CF7.

M. le Rapporteur général. Comme je l’ai dit précédemment, j’émettrai un avis défavorable à tous les amendements ne laissant pas vivre le dispositif en son état actuel, car je tiens à ce que nous soyons en mesure de l’évaluer. Certains amendements portent d’ailleurs sur des dispositifs dont la pérennité n’est pas certaine. Si je n’exclus pas une révision du dispositif dans le cadre d’un prochain PLF, à l’issue de l’évaluation qui aura été réalisée, pour le moment, je suis défavorable à toute mesure visant à modifier le dispositif actuel.

M. Gilles Carrez. Il convient de rappeler que nous avons déjà beaucoup progressé en la matière : en 2016, il n’y avait aucune prise en compte des crédits d’impôt – lors de sa première présentation, le ministre avait même nié l’existence du problème ! Fort heureusement, le problème ayant été mis en évidence par la commission des finances, grâce au travail de la rapporteure générale de l’époque, Valérie Rabault, le Gouvernement a été contraint de procéder à un premier ajustement, sous la forme d’un acompte de 30 % portant sur une assiette très réduite – si j’ai bonne mémoire, il ne s’agissait à l’époque que de certains emplois familiaux.

Aujourd’hui, le montant de l’acompte s’élève à 60 % et son assiette s’est considérablement élargie, ce qui permet de mesurer le chemin accompli. Cela dit, je suis d’accord avec Marc le Fur pour estimer que nous pouvons encore faire mieux.

M. le président Éric Woerth. Effectivement, le président de la République a décidé il y a moins d’un moins de procéder à un aménagement des modalités de versement de l’acompte, et je ne vois pas ce qui empêche de modifier encore les choses.

M. Marc Le Fur. J’appelle votre attention sur le fait que mes amendements ne visent pas à remettre en cause le dispositif mis en place par le Gouvernement : ils ont pour objet de veiller à ce que la difficulté dont il a reconnu l’existence trouve une solution ne se limitant pas à certains aspects du problème, mais les abordant tous, de manière exhaustive. Une famille payant un peu d’impôt et ayant un enfant au collège ou au lycée n’est pas plus favorisée qu’une autre ayant réalisé un investissement locatif de type « Pinel », et il n’y a donc aucune raison de l’exclure du dispositif permettant de bénéficier du versement d’une avance.

Mme Cendra Motin. Je remercie M. Carrez pour son soutien et ses remarques sur le travail déjà effectué.

J’appelle l’attention de nos collègues sur le fait que l’amendement I-CF17 de M. Le Fur, qu’il présentera dans quelques instants, et qui vise à intégrer dans le calcul de l’avance le crédit d’impôt pour frais de garde des jeunes enfants, est déjà satisfait par le projet de loi.

Notre collègue s’est interrogé, tout à l’heure, sur les critères ayant conduit à inclure ou à exclure les réductions et crédits d’impôt du dispositif d’acompte. Je précise que les trois premiers – la réduction d’impôt au titre des dépenses d’hébergement en EHPAD, au titre des frais de garde d’enfants et au titre de services à la personne – ont été inclus en raison de leur portée sociale ; le caractère récurrent des frais engagés a également été pris en compte ; certaines personnes ont appelé notre attention sur le fait que la non-prise en compte des réductions fiscales dues au titre d’un investissement « Pinel » pouvait se traduire par un décuplement de leur prélèvement mensuel ; enfin, nous voulions éviter que le prélèvement à la source défavorise les Français ayant droit à des réductions d’impôt au titre des dons aux associations, car cela aurait pu avoir pour effet de les décourager et de les rendre moins généreux.

Pour ce qui est des exclusions, nous avons décidé que les impôts représentant une centaine d’euros de réduction par an n’avaient pas vocation à intégrer le dispositif : en effet, parmi les 457 niches fiscales qui existent encore, il fallait bien faire des choix.

La commission rejette l’amendement I-CF7.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, elle rejette successivement les amendements I-CF8, I-CF10, I-CF12, I-CF13 et I-CF15 de M. Marc Le Fur.

Puis elle examine l’amendement I-CF16 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. Le présent amendement vise à intégrer dans le calcul de l’avance le crédit d’impôt pour la transition énergétique, afin de préserver la pérennité de ce dispositif – comme cela a été fait pour les dons aux associations, qui ont bénéficié de l’intégration au système de l’avance afin d’éviter que le montant des dons ne subisse un effondrement.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement I-CF16.

Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF17 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. Cet amendement relatif aux crédits d’impôt pour frais de garde des jeunes enfants étant, m’a-t-on dit, satisfait, je le retire.

L’amendement I-CF17 est retiré.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements I-CF18, I-CF19, I-CF20 et I-CF21 de M. Marc Le Fur.

Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF35 de Mme Émilie Bonnivard.

Mme Émilie Bonnivard. L’acompte versé au contribuable est calculé sur la base des dons effectués par le contribuable au cours de l’avant-dernière année – c’est-à-dire l’année 2017 pour l’acompte versé en 2019. Ce système comporte un effet pervers : en effet, si aucun autre don n’est effectué en 2018 par le contribuable, celui-ci devra rembourser l’acompte indu quelques mois après l’avoir perçu. Ce risque de remboursement sera d’autant plus important qu’avec l’incertitude relative aux effets du prélèvement à la source et des réductions fiscales en 2018, il ne serait pas étonnant que le nombre de dons ponctuels diminue.

Afin d’éviter que le contribuable ne se trouve placé dans une situation d’incertitude, l’amendement I-CF35 vise à ce qu’un acompte puisse être effectué à la demande expresse du contribuable, sur la base des dons effectivement consentis en 2018. Le mécanisme proposé sécurise donc le contribuable qui ne renouvellerait pas son action de don d’une année sur l’autre.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable.

Mme Véronique Louwagie. Si l’on n’y prend garde, certains foyers pourraient se trouver en difficulté après avoir reçu des acomptes indus, parce qu’ils ne renouvelleraient pas systématiquement leurs dons d’une année sur l’autre. Le sujet est grave, et nécessite que nous engagions une réflexion approfondie.

Mme Cendra Motin. Le même problème se pose pour tous les crédits d’impôt n’ayant pas un caractère récurrent, car ils sont susceptibles de provoquer des avances indues. C’est ce qui justifie qu’un certain nombre de crédits d’impôt n’aient pas été intégrés au dispositif d’acompte.

Mme Christine Pires Beaune. Je voudrais appeler l’attention du Rapporteur général et de Cendra Motin sur le fait qu’il existe des crédits qui, d’une année sur l’autre, peuvent perdre le caractère pérenne qu’ils revêtaient. Il en est ainsi des frais de garde d’enfants, qui ouvrent droit à des crédits d’impôt importants à des familles pas forcément très aisées : d’une année sur l’autre, les enfants concernés peuvent être scolarisés, ce qui fait qu’il n’est plus nécessaire de les faire garder. De nombreuses familles pourraient donc se trouver amenées à devoir rembourser en septembre des sommes importantes qu’elles auraient perçues en janvier, ce qui serait très préoccupant.

M. le président Éric Woerth. C’est tout à fait exact.

La commission rejette l’amendement I-CF35.

Puis elle examine les amendements identiques I-CF1027 de M. Olivier Serva, I‑CF1307 de M. Max Mathiasin et I-CF1395 de Mme Hélène Vainqueur-Christophe.

M. Olivier Serva. L’amendement I-CF1027 vise à réparer une injustice faite aux Ultramarins. Dans le périmètre de l’acompte de 60 % a été oublié un important crédit d’impôt : la défiscalisation des investissements productifs outre-mer. Si aucune correction n’est apportée, les investisseurs seront tentés d’attendre le quatrième trimestre de l’année, une fois qu’ils auront reçu leur crédit d’impôt. Nous proposons donc d’intégrer dans le mécanisme de l’acompte visé à l’article 3 l’avantage fiscal prévu par l’article 199 undecies B du CGI.

M. Max Mathiasin. Tout contribuable français, quel que soit son lieu de résidence, peut investir dans le cadre du dispositif « Girardin » dans les onze départements et collectivités d’outre-mer, mais si l’acompte n’est pas versé au début de l’année, les investissements qui soutiennent les économies de ces territoires feront défaut. Les petites et moyennes entreprises et les très petites entreprises, qui constituent l’essentiel de leur tissu économique, en pâtiront.

J’invite M. le Rapporteur général à ne pas considérer les amendements visant à élargir le champ de l’acompte dans leur globalité, mais à être attentif à chacune des propositions qui sont faites.

Mme Hélène Vainqueur-Christophe. Si le crédit d’impôt n’est versé qu’en septembre, il y a un risque véritable de porter un coup aux investissements en outre-mer.

M. le Rapporteur général. Comme je l’ai indiqué tout à l’heure, le champ de l’acompte ne sera pas élargi à d’autres crédits ou réductions d’impôt que ceux déjà intégrés dans le présent PLF. Que les amendements viennent de la majorité ou de l’opposition, ils connaîtront le même sort s’ils proposent une telle modification.

M. Gilles Carrez. Il me semble me souvenir que les crédits d’impôt qui font l’objet d’un versement d’acompte en janvier ont un caractère récurrent ou du moins s’étalent sur plusieurs années. Pour le dispositif « Girardin », qui couvre plusieurs années, il s’agit de montants importants, rappelons-le. Si le crédit d’impôt n’est versé qu’en septembre chaque année, cela dissuadera les investisseurs. Je suis catégorique.

M. Charles de Courson. Donnons des chiffres précis. Pour le dispositif correspondant à l’article 199 undecies B, le montant prévisionnel s’élève à 335 millions d’euros pour 2019. Nous savons que pour 2017, il y a eu 19 645 ménages concernés, soit un avantage fiscal moyen par ménage d’environ 15 000 euros. Ce n’est pas rien.

Dans le tome II des Évaluations des voies et moyens, j’ai peigné toutes les dépenses fiscales importantes. Le dispositif de l’article 199 undecies B en fait partie, à l’évidence, mais il y en a d’autres. Pourquoi le mécanisme du versement d’un acompte en janvier ne s’applique-t-il qu’à quatre avantages fiscaux ? Vous avez retenu les dons, or ils n’ont pas forcément un caractère régulier pour chaque contribuable car on peut choisir de donner une année et pas une autre. Je ne comprends pas la logique suivie par le Gouvernement.

M. le président Éric Woerth. Le Rapporteur général a déjà répondu à cette question.

M. Charles de Courson. Je n’ai toujours pas compris.

M. Max Mathiasin. J’en appelle encore une fois au discernement de M. le Rapporteur général. Pourquoi le dispositif « Pinel » serait-il intégré au mécanisme de l’acompte de janvier et pas le dispositif « Girardin » ? Il représente des sommes importantes et permet de soutenir des économies structurellement en retard, reconnues en tant que telles par l’Union européenne. En outre, il concerne les contribuables de toute la France.

M. le Rapporteur général. Je demande à l’ensemble des auteurs de ces amendements de les retirer pour les déposer en séance afin d’avoir un débat avec le ministre sur les critères qui ont prévalu dans le choix des crédits et réductions d’impôt entrant dans le champ de l’acompte de janvier.

M. Serge Letchimy. Je prends note des observations du Rapporteur général. Je ne comprends pas bien la doctrine car exclure certains crédits d’impôts de l’acompte me semblait un parti pris incompréhensible. Nous allons aborder d’autres sujets, notamment la TVA non perçue récupérable (TVA NPR), qui montrent que l’investissement se heurte à de graves problèmes de trésorerie dans les territoires d’outre-mer.

Mme Ericka Bareigts. Les départements et collectivités d’outre-mer sont ancrés dans des bassins océaniques, pour la plupart dans des périmètres îliens. De ce fait, ils sont soumis à une concurrence extrêmement forte. Des dispositifs comme le dispositif « Girardin » leur permettent de maintenir une dynamique économique et de soutenir le tissu des très petites entreprises (TPE) et des PME. À La Réunion, par exemple, cet investissement représente 3 % de la création de richesses. Ne pas soutenir les investissements, c’est faire peser un risque supplémentaire sur ces territoires alors qu’ils subissent déjà un important taux de chômage.

M. Gilles Carrez. Je ne comprends pas du tout la logique de la majorité. L’année dernière, il y a un très long débat au sujet de l’ISF et de l’IFI. On nous a expliqué que le président Macron estimait que l’immobilier était de l’ordre de la rente et ne pouvait donc s’apparenter à de l’investissement productif. Or, dans le présent PLF, vous intégrez le dispositif « Pinel », qui relève du non-productif, et vous excluez l’investissement productif correspondant à l’article 199 undecies B, dont chacun reconnaît l’efficacité. Pourquoi ?

La commission rejette les amendements I-CF1027, I‑CF1307 et I-CF1395.

Elle examine ensuite les amendements identiques I-CF94 de M. Jean-Paul Vigier, I‑CF117 de M. Marc Le Fur, I-CF156 de Mme Lise Magnier, I-CF166 de Mme Véronique Louwagie, I-CF192 de Mme Marie-Christine Dalloz, I-CF449 de M. Thibault Bazin, I-CF493 de Mme Émilie Bonnivard, I-CF1064 de Mme Valérie Lacroute et I-CF1313 de Mme Émilie Cariou.

M. Marc Le Fur. Nous déplorons que le crédit d’impôt en faveur de l’agriculture biologique ne soit pas intégré dans le champ de l’acompte de janvier car s’il y a une dépense récurrente, c’est bien celle-ci puisque, par définition, les agriculteurs qui s’engagent dans l’agriculture biologique le font pour plusieurs années.

Mme Véronique Louwagie. La manière dont le Gouvernement a mis au point le dispositif du versement d’acompte laisse penser que le souci de rapidité l’a emporté. Les impacts n’ont pas été analysés. Il est très important que nous ayons une discussion avec le ministre sur l’ensemble de ces éléments.

M. le président Éric Woerth. C’est aussi la question des crédits d’impôt eux‑mêmes qui est posée. Comment en faire coexister une multitude ?

M. Thibault Bazin. Nos agriculteurs souffrent d’un problème de compétitivité. La priorité est de réduire leurs charges sinon cela aura des effets catastrophiques sur la productivité et la pérennité des exploitations sera menacée à terme.

Mme Émilie Bonnivard. Les agriculteurs biologiques subissent des retards dans le versement des aides pour la conversion et le maintien en l’agriculture biologique et des mesures agro-environnementales et climatiques. Ces retards, dus à l’Agence de services et de paiement de l’État, atteignent plus de deux ans et mettent leur trésorerie en péril. L’adoption des dispositions préconisées dans ces amendements leur offrirait une forme de compensation.

Mme Valérie Lacroute. L’agriculture biologique est en pleine croissance. Elle a permis la création de plus de 10 000 emplois entre 2016 et 2017. Il serait dommage de ne pas favoriser son essor. Nous savons qu’il s’agit d’un enjeu essentiel, compte tenu du réchauffement climatique.

Mme Émilie Cariou. J’ai cosigné l’amendement I-CF1313 avec MM. Moreau et Pellois, ce dernier étant mon co-rapporteur spécial pour les crédits de l’agriculture.

Jusqu’à présent, nous avons évoqué les crédits d’impôt destinés aux ménages. Ce dont il s’agit ici est un crédit d’impôt professionnel, destiné aux agriculteurs. Je rejoins les arguments qui viennent d’être avancés. Les aides pour la conversion et le maintien de l’agriculture biologique ont connu des retards de versement phénoménaux. Par ailleurs, certaines régions, et pas des moindres, ont cessé de payer les aides du deuxième pilier de la politique agricole commune.

Je partage aussi certains arguments développés au sujet des caractéristiques des crédits d’impôt qui doivent entrer dans le périmètre de l’acompte de janvier. Il serait bon à cet égard que le ministre discute avec nous des crédits d’impôt relatifs à l’outre-mer, qui ont la particularité de s’étaler dans le temps avec des reversements possibles d’une année sur l’autre.

M. le Rapporteur général. Comme je l’ai déjà indiqué, je donne un avis défavorable à tout élargissement du champ de l’acompte et invite celles et ceux qui veulent des explications à les demander au ministre en séance.

M. Charles de Courson. Monsieur le Rapporteur général, je vous aime beaucoup, comme vous le savez, mais ce n’est pas un argument recevable. Autant arrêter notre réunion, car cela voudrait dire que nous ne servons à rien ! Si Mme Cariou, qui a quand même un peu de bon sens, dépose un amendement identique à ceux qui sont présentés, c’est que le problème mérite d’être pris en considération, d’autant qu’il renvoie à la trésorerie et pas aux recettes. Entre nous, combien cela coûte ? Trois caramels mous !

Mme Amélie de Montchalin. Je crois que le travail que nous faisons ici est très utile. M. le Rapporteur général a posé un principe depuis le débat de l’examen du PLF : il estime qu’il n’a pas la latitude d’élargir le champ de l’acompte. C’est une décision qui va au‑delà d’un choix politique car elle est complexe à mettre en œuvre techniquement. Mieux vaut attendre d’avoir un dialogue avec le ministre. Cela n’implique nullement de fermer les débats. Nous devons avoir en vue de rendre la loi applicable et je ne crois pas que de voter de tels amendements en commission irait en ce sens.

M. le président Éric Woerth. Rappelons que le rapporteur donne son avis et que chacun est ensuite libre de voter comme il le souhaite. Le Parlement fait ce qu’il veut.

M. Fabien Roussel. Nous allons voter ces amendements, qui nous paraissent tout à fait justifiés. Il nous semble difficilement concevable qu’on nous impose de limiter le périmètre de notre intervention sur la loi de finances.

M. le président Éric Woerth. Personne ne limite quoi que ce soit. Vous pouvez faire exactement ce que vous voulez. C’est un principe général.

M. Jean-Paul Dufrègne. Je vais en « remettre une couche »... Je pense qu’il faut prendre très au sérieux la situation des agriculteurs biologiques. Les difficultés s’accumulent pour eux. Les retards dans le versement des aides qui leur ont été promises ont un lourd impact sur les trésoreries de leurs exploitations qui sont en pleine phase de croissance. Ces amendements me semblent aller dans le bon sens.

M. Julien Aubert. L’agriculture biologique est menacée par la multiplication des parasites, elle est victime des retards de l’ASP : je crois qu’il serait bon de lui envoyer un signal politique, d’autant qu’il s’agirait d’une avance de trésorerie qui ne se traduirait pas par une perte de recettes pour l’État.

Je dois dire que j’ai un peu de mal à comprendre l’argumentation du Rapporteur général. Nous sommes la commission des finances et, comme le soulignait Charles de Courson, c’est le Parlement qui vote l’impôt. Certes, il faut peut-être donner les moyens à ses membres de faire des études d’impact pour évaluer en amont les dispositions qu’ils proposent et qui leur sont proposées. Mais on ne peut pas invoquer le fait que Bercy a le monopole de la compétence pour nous signifier qu’il nous est impossible de bouger le curseur vers le haut ou vers le bas, sinon autant rentrer chez nous.

Mme Christine Pires Beaune. Je n’ai pas compris les propos de notre collègue Amélie de Montchalin. Le Rapporteur général n’est pas censé avoir passé en revue tous les amendements avec le Gouvernement, que je sache. La commission des finances a le pouvoir d’élargir le périmètre de l’acompte sans avoir à se ranger à l’avis du Gouvernement.

Ces amendements me semblent aller dans le bon sens, d’autant qu’il a été mis fin aux aides au maintien de l’agriculture biologique.

Mme Marie-Christine Dalloz. À l’heure où la lutte contre le réchauffement climatique est devenue une urgence, il me paraîtrait bon d’adresser ce signe à la filière bio. De manière générale, notre agriculture, bio ou non, souffre. Tout le monde sait à quelles difficultés elle est confrontée après la sécheresse de cet été caniculaire. Faisons un geste.

Mme Amélie de Montchalin. J’aimerais apporter quelques précisions. Ces amendements appellent un avis non pas seulement d’opportunité, mais de responsabilité. Les systèmes informatiques sont-ils prêts ? Peut-on chiffrer le coût de la disposition ? Est-on capable de la mettre en œuvre ?

Le principe du Rapporteur général qui consiste à dire qu’il est difficilement envisageable d’élargir le champ de l’acompte me paraît recevable, à titre personnel. Je voterai dans le sens qu’il a indiqué, mais cela n’engage que moi. Chacun est bien sûr libre de son vote. Je considère qu’il nous appartient de juger si les amendements sont applicables ou non. Notre rôle est de rendre la loi applicable.

La commission adopte les amendements I-CF94, I‑CF117, I-CF156, I‑CF166, I‑CF192, I-CF449, I-CF493, I-CF1064 et I-CF1313 (amendement I‑1567).

L’amendement I-CF1196 de Mme Cendra Motin est retiré.

La commission examine ensuite, en discussion commune, les amendements I-CF68 de M. Jean-Pierre Vigier et I-CF685 de M. Jean-Paul Dufrègne.

M. Patrick Hetzel. Avec le passage au prélèvement à la source, le Gouvernement « fait les poches » des contribuables, puisque ceux-ci devront consentir une avance de trésorerie à l’État. Il y a toutefois la question des crédits d’impôt à prendre en compte, et le Gouvernement a décidé de verser un acompte de 60 % en janvier. Ce taux nous paraît trop faible. Nous considérons que ce devrait être 100 % des crédits d’impôt qui devraient être versés à cette date mais, pour couper la poire en deux, nous proposons que ce soit 80 %.

M. Jean-Paul Dufrègne. Nous proposons, pour notre part, 70 % mais 80 % est un taux qui nous convient aussi !

M. le Rapporteur général. Je suis défavorable à tout élargissement du champ de l’acompte et, de la même manière, à toute augmentation du taux de l’acompte.

Soulignons que verser 60 % des crédits d’impôt constitue déjà une sacrée avance de trésorerie. Cela représente 5 milliards d’euros ! Je trouve cela très généreux, même si je conviens qu’en l’absence d’un tel versement, des contribuables pourraient se trouver en difficulté, notamment pour ce qui est des services à la personne.

M. Fabien Roussel. Vous parlez de générosité, monsieur le Rapporteur général, mais sachez que de nombreuses associations caritatives s’inquiètent de voir chuter les dons du fait du prélèvement à la source alors qu’une baisse a déjà été enregistrée après la suppression de l’ISF. Nous pensons nécessaire d’augmenter le taux pour soutenir le monde associatif qui vit de dons et de legs.

M. Julien Aubert. Je récuse ce qualificatif de « généreux », monsieur le Rapporteur général. La Bruyère écrivait dans Les Caractères : « Je rends au public ce qu’il m’a prêté. » En l’occurrence, l’État rend une partie des impôts à ceux qui les ont déjà payés, sous forme de crédit d’impôt. Qu’on leur crédite ces sommes en janvier ou en novembre, elles restent un dû.

D’un point de vue politique, on sait que la réforme du prélèvement à la source est complexe. Elle peut entraîner des effets de bords, comme le dirait le Rapporteur général : certains contribuables risquent de beaucoup y perdre. En maximisant le taux de l’acompte versé en début d’année, nous minimisons l’ampleur du décrochage entre les revenus de décembre et ceux de janvier. Un versement plus important permettrait de constituer un petit matelas à même d’amortir le choc du passage au prélèvement à la source.

Pour toutes ces raisons, j’estime que l’amendement défendu par Patrick Hetzel va dans le bon sens.

La commission rejette successivement les amendements I-CF68 et I-CF685.

Puis elle est saisie des amendements identiques I-CF32 de Mme Émilie Bonnivard et I-CF195 de Mme Marie-Christine Dalloz.

Mme Émilie Bonnivard. Nous proposons de porter le taux de l’acompte à 90 % si le contribuable en fait expressément la demande.

L’objectif est de verser dès le mois de janvier une somme qui soit la plus proche possible de la réalité du crédit d’impôt pour l’année à venir et de réduire le décalage entre la dépense et la perception de la somme due. En ouvrant la possibilité aux contribuables de solliciter l’administration, nous souhaitons encourager une meilleure appropriation du nouveau dispositif.

Nous voulons améliorer la cohérence entre le prélèvement à la source au bénéfice de l’État et la réduction fiscale au bénéfice du contribuable.

Mme Marie-Christine Dalloz. À l’origine, le PLF pour 2019 prévoyait 30 %, et c’est le taux de 60 % qui a finalement été retenu. Qui peut le plus peut le moins : portons-le à 90 %.

Certains trouveront cette proposition excessive. Mme de Montchalin ne manquera pas de souligner le poids que cela représenterait pour la trésorerie de l’État. Je rappelle simplement qu’il s’agit de rembourser des sommes dues et que le prélèvement à la source générera chaque mois pour les finances publiques une trésorerie beaucoup plus importante que dans le passé, d’autant que l’augmentation naturelle des revenus jouera.

L’année 2018 a été catastrophique pour les fondations et les associations qui vivent des dons. Il faut leur donner un signe fort dès le début de l’année 2019.

M. le Rapporteur général. Le même principe s’applique : avis défavorable. Certains d’entre vous ont souligné le risque qu’il y avait à devoir reverser des sommes importantes : plus on augmente le taux, plus ce risque augmente.

Mme Amélie de Montchalin. Un second acompte sera versé en juillet. Le but de l’acompte de 60 % est de couvrir la période située entre janvier et juillet. Augmenter le taux jusqu’à 90 % reviendrait à couvrir plus de la moitié de l’année.

La commission rejette les amendements I-CF32 et I-CF195.

Elle en vient à l’amendement I-CF33 de Mme Émilie Bonivard.

Mme Émilie Bonnivard. Cet amendement vise à rendre plus exact le calcul de l’acompte afin d’éviter aux contribuables de rembourser des sommes perçues indûment. S’ils en font la demande, ils pourraient, justificatifs à l’appui, déterminer le montant de l’acompte de 60 % en fonction des dépenses engagées l’année N – 1 et non pas l’année N – 2.

Prenons un exemple. Si un contribuable a eu recours à un salarié à domicile l’année N – 2 et qu’il n’en a plus employé l’année N – 1, la règle telle qu’elle est prévue le conduirait à percevoir en janvier un acompte sur des dépenses fiscales qu’il n’a pas engagées l’année N – 1, ce qui l’obligerait à régulariser sa situation au mois d’août de l’année en cours, en remboursant l’acompte de janvier.

M. le Rapporteur général. C’est techniquement impossible. Pour prendre l’année N – 1 comme année de référence, il faut attendre que les dépenses ouvrant droit à un avantage fiscal aient été engagées et déclarées. Or nous ne pouvons pas disposer de ces chiffres à temps.

La commission rejette l’amendement I-CF33.

Puis elle est saisie de l’amendement I-CF36 de Mme Émilie Bonnivard.

Mme Émilie Bonnivard. Cet amendement tend à ajouter, à la liste des réductions et crédits d’impôt pouvant faire l’objet d’un acompte, la réduction d’impôt sur les prestations compensatoires en cas de divorce ainsi que celle accordée au titre des frais de scolarité.

M. le Rapporteur général. Je suis, je l’ai dit, défavorable à toute extension du champ de l’acompte.

La commission rejette l’amendement I-CF36.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, elle rejette l’amendement I-CF196 de Mme Marie-Christine Dalloz.

Puis elle se saisit des amendements identiques I-CF34 de Mme Émilie Bonnivard et I-CF197 de Mme Marie-Christine Dalloz.

Mme Émilie Bonnivard. Le présent article comporte une disposition remplaçant le montant de 100 euros par le montant prévu à l’article 1965 L, soit 8 euros.

Cela signifie qu’un acompte de 8 euros peut être versé au contribuable pour la période allant de janvier à juillet, avant qu’une régularisation ait lieu au mois d’août de l’année d’imposition. Cela représente donc une avance d’environ 1 euro par mois pour le contribuable...

Je propose que nous nous interrogions sur le rapport coût-bénéfice en matière de charge administrative, donc de dépenses publiques, pour un remboursement équivalant à un euro par mois : est-ce bien raisonnable ?

Mme Marie-Christine Dalloz. À l’origine, le PLF prévoyait que l’acompte n’était pas versé lorsqu’il était inférieur à 100 euros, ce qui paraissait cohérent, car les montants concernés sont souvent importants, qu’il s’agisse de garde d’enfant, de personnes âgées ou de dons à des œuvres. En revanche, abaisser la mesure jusqu’à 8 euros d’acompte et prétendre conforter ainsi le pouvoir d’achat relève du pur affichage.

M. le Rapporteur général. C’est un acompte, et le système prévu par le Gouvernement est plus favorable que celui que vous décrivez. Mieux vaut donc maintenir le premier ; avis défavorable.

Mme Véronique Louwagie. On peut s’interroger sur le coût d’un dispositif de cette nature ainsi que sur le coût d’un remboursement de 8 euros – et, plus généralement, sur celui de l’ensemble du dispositif, que je commence à percevoir comme une usine à gaz.

Nous y reviendrons en séance, mais qu’il me soit permis de rappeler un amendement dont nous avons discuté ce soir, et qui visait à prendre en compte dans l’acompte et le taux l’ensemble des éléments, y compris les réductions et les crédits d’impôt. Ce serait apporter une vraie réponse, sans décalage de trésorerie, au regard notamment des difficultés évoquées par nos collègues d’outre-mer, et ce pour un coût administratif bien moindre.

Mme Émilie Bonnivard. J’insiste sur le faible rapport coût-bénéfice de la gestion administrative d’un tel système. Au moment où, dans un but de simplification, nous nous apprêtons à supprimer des taxes à faible rendement, nous créons un dispositif de remboursement, donc des charges administratives supplémentaires, pour 1 euro par mois !

M. Marc Le Fur. J’imagine le coût administratif et humain du dispositif lorsque nous serons confrontés aux trop-perçus. Le remboursement de la réduction d’impôt due au titre du placement d’enfant en crèche, par exemple, ne s’apprécie par rapport à la situation de 2018, mais de 2017. Le remboursement interviendra en février, or l’enfant aura grandi, il ne sera plus à la crèche.

Il s’agit tout de même de sommes assez élevées, et nous serons devant des situations très compliquées, pour l’administration comme pour les familles, lorsque ces dernières se verront réclamer le trop-perçu ; je vous souhaite bien du plaisir !

M. le Rapporteur général. Je précise que le seuil de 8 euros n’est pas spécifique au dispositif de l’acompte, c’est le seuil prévu dans toutes les dispositions du CGI ; c’est le droit commun en matière de dégrèvements, de restitutions et de créances fiscales. Si vous le souhaitez, vous pouvez déposer un amendement modifiant le seuil pour l’ensemble des procédures, mais cela sera moins favorable et il n’y a pas de nécessité à créer un seuil particulier pour le seul acompte.

Mme Véronique Louwagie. J’entends vos arguments, monsieur le Rapporteur général, mais nous proposons cet amendement parce que, dans un premier temps, c’est le seuil de 100 euros qui avait été retenu par le Gouvernement. Votre argument ne tient pas, à moins que ce qu’avait préalablement retenu le Gouvernement ne pèche par manque de logique.

La commission rejette les amendements I-CF34 et I-CF197.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF1195 de Mme Cendra Motin.

Mme Cendra Motin. Cet amendement vise à porter de 25 000 à 27 000 euros par part de quotient familial le seuil permettant aux foyers soumis à un taux nul d’impôt sur le revenu depuis au moins deux ans en raison du bénéfice de réductions et crédits d’impôt de se voir appliquer directement un taux nul lors du prélèvement à la source.

M. le Rapporteur général. Je ne suis pas opposé à cette idée, mais je crains qu’à une date aussi proche de la mise en œuvre du prélèvement à la source, nous ne rencontrions des difficultés. Je vous propose de retirer votre amendement afin de revoir la question avec le ministre en séance publique.

L’amendement est retiré I-CF1195.

La commission se saisit de l’amendement I-CF37 de Mme Émilie Bonnivard.

Mme Émilie Bonnivard. Cet amendement traite du décalage d’une année du prélèvement à la source pour les salariés à domicile. Au-delà de la prévisible difficulté que rencontreront les particuliers employeurs, il s’agit d’alléger pour ces salariés les effets de la période transitoire, qui risque de ne pas être claire pour eux.

Ainsi, si le salarié à domicile a gagné davantage en 2019 qu’en 2018, il subira, en 2020, une régularisation – donc une somme supplémentaire à payer – venant s’ajouter au prélèvement à la source qu’il paiera à partir de 2020.

Le PLF 2019 indique que cette régularisation du solde restant à payer au titre des revenus de 2019 sera étalée sur une période allant de septembre 2020 à décembre 2021. Cela signifie, par exemple, que pour un solde restant à payer de 400 euros au titre des revenus de 2019, le salarié paiera 25 euros par mois pendant seize mois. Cette somme n’est pas négligeable pour un salarié modeste qui se retrouve engagé pendant quasiment un an et demi à procéder à ce versement.

Il y a donc lieu, pour faciliter le paiement du solde par le salarié subissant l’entrée en vigueur du prélèvement à la source, de lui permettre d’étaler le paiement de ce solde sur vingt-quatre mois ou de lui permettre, s’il le souhaite, de payer en une ou deux fois le complément de l’acompte versé.

M. le Rapporteur général. Dans la mesure où les conditions dans lesquelles cet étalement est proposé dans le PLF ne sont pas pleinement conforme à l’évaluation préalable, je proposerai moi-même un amendement reprenant les termes de cette dernière, et qui sera également plus favorable. Pour autant, prolonger ce dispositif jusqu’en 2022 me semble un peu lointain.

M. Marc Le Fur. Comment cela va-t-il se passer pour les personnes qui travaillent au domicile des particuliers ? Comme il n’y aura pas de prélèvement à la source par l’employeur, comment paieront-elles l’impôt pour 2019 ? Il avait un temps été envisagé qu’elles ne l’acquitteraient pas au titre de cette année. Finalement, il serait question qu’elles le fassent, mais de façon étalée. Comment expliquer aux gens qu’ils devront payer sur une année l’équivalent de deux impôts ?

Mme Émilie Bonnivard. Mon amendement prévoit que le contribuable puisse payer en une ou deux fois le complément de l’acompte versé, ce qui offre une plus grande souplesse.

M. le Rapporteur général. Je rappelle que seules les personnes soumises à l’impôt sur le revenu seront concernées soit le quart seulement de l’ensemble des salariés employés par des particuliers. De plus, un dispositif leur permettra de ne payer que les quatre derniers mois de 2019, de septembre à décembre, après quoi le paiement du solde pourra être étalé de septembre 2020 à décembre 2021.

M. Marc Le Fur. Il restera donc à ces personnes huit mois d’imposition au titre de l’année 2019 à régler en 2020, avec un reliquat en 2021. Prenez la situation d’une personne partant à la retraite dont les revenus baissent, et qui doit acquitter deux ans d’impôt en un peu plus d’un an : comment expliquerez-vous cela aux gens ?

La commission rejette l’amendement I-CF37.

Elle en vient à l’amendement I-CF1436 du Rapporteur général.

M. le Rapporteur général. Le solde de l’impôt dû au titre de 2019 sera recouvré selon les modalités de droit commun, mais le Gouvernement a prévu de permettre un étalement du paiement du solde, entre septembre 2020 et décembre 2021, lorsque celui-ci est supérieur à 300 euros et à la moitié du montant de l’impôt dû.

L’évaluation préalable indique que lorsque ces deux conditions ne sont pas réunies, « le contribuable aura toujours la possibilité » de demander à bénéficier de cet étalement exceptionnel.

Or, le texte, en l’état, ne le prévoit pas. Le présent amendement compète donc le dispositif sur ce point.

M. Marc Le Fur. Cette mesure porte-t-elle sur les revenus de l’année 2019, même si le paiement intervient en 2020 ou 2021, ou sur les revenus de ces deux années ?

En outre, les intéressés peuvent avoir d’autres revenus que ceux dont nous parlons... Tout cela sera très compliqué.

M. le président Éric Woerth. Monsieur le Rapporteur général, j’imagine que la mesure porte sur les revenus de l’année 2019.

M. le Rapporteur général. C’est bien cela : rien ne change ; ce qui évolue, c’est la façon dont l’impôt est acquitté. Le taux est calculé comme à l’accoutumée, ensuite il y a un étalement.

M. le président Éric Woerth. Un taux a été retenu pour l’année 2020, ensuite une somme est arrêtée pour cette même année, calculée sur la base de l’année précédente.

La commission adopte l’amendement I-CF1436 (amendement I-1568).

Elle est ensuite saisie des amendements identiques I-CF262 de M. Jean-Pierre Vigier, I-CF404 de M. Nicolas Forissier, I-CF537 de Mme Véronique Louwagie, I-CF565 de M. Marc Le Fur et I-CF948 de Mme Marie-Christine Dalloz.

M. Patrick Hetzel. Notre amendement vise à appliquer à la mise en œuvre du prélèvement à la source le principe du droit à l’erreur, promu notamment en matière fiscale par la loi du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance, dite « ESSOC ».

Il est ainsi proposé qu’à compter du 1er janvier 2019, et pour l’année suivante, les chefs d’entreprise qui emploient moins de vingt-et-un salariés ne soient pas redevables des pénalités prévues, en cas d’erreur commise de bonne foi.

On voit bien que les chefs d’entreprise sont confrontés à une usine à gaz. Ils ne doivent donc pas être pénalisés par surcroît alors qu’ils auront, de bonne foi, commis une erreur.

M. Marc Le Fur. Notre collègue Hetzel a parfaitement résumé la situation : les patrons de PME n’ont rien demandé et, du jour au lendemain, ils vont devenir collecteurs d’impôt. Ils seront confrontés à des difficultés considérables ; c’est pourquoi nous souhaitons qu’ils ne soient pas pénalisés lorsque, de bonne foi, ils commettront des erreurs dans cet exercice.

M. le président Éric Woerth. Collecteurs d’impôt, mais non rémunérés pour cette tâche...

Mme Marie-Christine Dalloz. C’est la troisième année consécutive que nous disons que ce prélèvement à la source, qui constitue un soi-disant outil de simplification, est d’une complexité extraordinaire. Nos entreprises, dont ce n’est pas la vocation, seront demain collectrices d’impôt de façon totalement bénévole, ce qui doit être souligné.

Nous considérons qu’une entreprise de moins de vingt‑et‑un salariés, qui ne dispose pas nécessairement d’un service des ressources humaines, devrait bénéficier d’une sorte de droit à l’erreur au cours des deux premières années d’entrée dans le dispositif.

M. le Rapporteur général. Par confession, je ne suis pas favorable aux indulgences... Mais j’en ai déjà beaucoup concédé pour la loi de finances rectificative pour 2017, qui prévoyait des sanctions exorbitantes du droit commun, que des amendements ont fait supprimer.

Par ailleurs, les vœux de Mme Dalloz sont déjà exaucés par la loi « ESSOC », qui a établi le principe de la bonne foi ; le Gouvernement a d’ailleurs fait observer qu’il sera appliqué dans le cadre du prélèvement à la source.

L’ensemble de ces dispositions répond donc aux attentes de ces amendements, c’est pourquoi mon avis est défavorable.

M. Jean-Paul Mattei. Il faut cesser de prétendre que ce texte est défavorable aux entreprises. Entrepreneur moi-même, je suis bien placé pour savoir que le prélèvement à la source ne pose aucun problème ; le taux est fixé par l’administration, et les entreprises paient déjà beaucoup de choses. Il ne s’agit ne s’agit que d’une petite obligation supplémentaire, qui est très légère.

M. Patrick Hetzel. Notre collègue Mattei devrait rencontrer nos chefs d’entreprise, car les choses sont plus compliquées qu’il ne le dit.

Si nous voulons donner des garanties aux chefs d’entreprise, quoi que le Rapporteur général ait pu dire, il serait préférable de les inscrire dans le CGI.

M. Stanislas Guerini. Le droit à l’erreur que nous avons institué est supplétif, ce qui signifie qu’il s’applique partout où des dispositions particulières n’ont pas été prises. En l’espèce, le droit à l’erreur s’appliquera au prélèvement à la source.

La commission rejette les amendements I-CF262, I-CF404, I-CF537, I-CF565 et I‑CF948.

Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF1198 de Mme Cendra Motin.

Mme Cendra Motin. Il s’agit de demander à quelqu’un qui recourt aux services d’un prestataire de vérifier que celui-ci acquitte bien le prélèvement à la source pour ses salariés comme il le fait pour les charges sociales.

M. le Rapporteur général. Je m’interroge sur le lien de cette disposition avec la loi de finances... Par ailleurs, je ne saisis pas bien comment ce dispositif peut fonctionner. Il me semble préférable de retirer l’amendement afin d’en préciser la rédaction et de le représenter en séance.

L’amendement I-CF1198 est retiré.

La commission examine l’amendement I-CF1295 de M. Jean-Paul Dufrègne.

M. Jean-Paul Dufrègne. Les nombreuses réflexions que j’entends depuis que nous évoquons le prélèvement à la source achèvent de me persuader de la pertinence de l’amendement que je présente.

La mise en place au 1er janvier 2019 du prélèvement à la source va profondément transformer les habitudes des contribuables. Cette réforme, particulièrement complexe, suscite craintes et incompréhensions, comme le manque d’information et les difficultés à propos du choix du taux applicable. Pour prévenir toute difficulté, il y a lieu de mettre en œuvre un accompagnement renforcé.

Le présent amendement propose la mise en place d’une expérimentation limitée aux territoires des départements de l’Allier et de la Meuse pour une durée de trois ans. Elle porte sur la définition des conditions d’accueil du public susceptible de s’adresser aux maisons de services au public (MSAP) dans le cadre de la mise en œuvre du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu et propose qu’une convention soit conclue entre ces MSAP et l’administration fiscale.

Car on entend beaucoup parler des suppressions de postes au sein de la direction générale des finances publiques (DGFiP), quelques-uns d’entre eux pourraient être relocalisés dans ces MSAP, et rendre ainsi de nombreux services aux citoyens.

M. le Rapporteur général. J’ai déjà eu l’occasion d’en appeler à la sagesse de la commission au sujet d’un amendement présenté par le groupe Les Républicains portant sur l’information relative au prélèvement à la source, et qui a été adopté.

Sur celui-ci, qui propose une expérimentation pour que les MSAP accompagnent les contribuables, ce que je considérerais d’ailleurs comme naturel de la part de toutes ces maisons, je m’en remets à la sagesse de la commission, et je me réserve par ailleurs le droit de le sous-amender en séance afin qu’il soit moins géographiquement ciblé, car il me semble que le rôle des MSAP doit être renforcé dans des départements ruraux où la population est très disséminée.

La commission adopte l’amendement I-CF1295 (amendement I-1569).

Puis elle adopte l’article 3 modifié.

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*     *

Après l’article 3

La commission est saisie de l’amendement I-CF201 de Mme Marie-Christine Dalloz.

Mme Marie-Christine Dalloz. J’entends les arguments de notre collègue Mattei en fin de discussion de l’article 3, mais l’audit réalisé par l’IGF sur les conditions de mise en œuvre du prélèvement à la source confirme les conclusions de l’étude commandée par la délégation du Sénat pour les entreprises. La mise en œuvre de la réforme représentera un poids supplémentaire pour les entreprises, et notamment sur les TPE-PME dont la fonction « paie » n’est pas toujours aussi externalisée ou industrialisée.

La question que posent ces mesures est celle de la notion de confidentialité, puisque l’administration va communiquer un taux, ainsi que de la complexité et la lourdeur administrative.

L’objet du prélèvement à la source est la notion du prélèvement de l’impôt contemporain. Cet amendement, qui en reprend toutes les dispositions, propose que le contribuable adresse à l’administration fiscale un relevé d’identité bancaire (RIB), le taux ayant été fixé, qui effectue alors un prélèvement mensuel sur le compte du contribuable.

M. le Rapporteur général. Cet amendement est identique au I-CF1174 de M. Coquerel que la commission a rejeté.

Il propose le « scénario dégradé », initialement étudié par le Gouvernement et la DGFiP, qui a finalement été écarté. Pour ces raisons, l’avis est défavorable.

M. Julien Aubert. Cet amendement pose deux très bonnes questions.

La première est celle de la limite entre le public et le privé : à qui appartient la fonction régalienne du prélèvement de l’impôt ? Pour ma part, je considère que c’est à l’État qu’il revient de le faire, singulièrement dans une société où les radars de contrôle de la vitesse sont désormais gérés par des entreprises privées. Il convient donc de s’interroger sur les missions qui reviennent à l’État ou non.

La seconde porte sur la contradiction qu’il y aurait à déléguer la perception de l’impôt à des entreprises privées pour devoir ensuite dépêcher des fonctionnaires de l’administration fiscale afin d’expliquer comment fonctionne l’usine à gaz. Autant conserver cette fonction à l’État, cela fera gagner le temps risquant d’être perdu à cause des dysfonctionnements.

M. le président Éric Woerth. Il me semble que c’est la quatrième fois que cet amendement est déposé depuis 2016, et je le trouve toujours aussi parfait...

La commission rejette l’amendement I-CF201.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF1 rectifié de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. À l’occasion de la présentation de cet amendement, je voudrais reposer la question de la fameuse année dite « blanche », qui ne l’est pas pleinement, car nous devrions payer des impôts sur les revenus dits « exceptionnels », « surérogatoires », etc.

Or nous sommes dans la plus grande incertitude, ce qui concerne beaucoup de gens ; les primes qu’un patron de PME alloue à ses collaborateurs sont-elles exceptionnelles et doivent-elles donner lieu à prélèvement de l’impôt, où bénéficieront-elles de l’année « blanche » ?

Tout cela, qui est fort peu clair, vaut pour l’ensemble des PME, mais aussi pour nous, mes chers collègues, en tant qu’employeurs. J’ai été confronté à cette question, car si nos salariés sont rémunérés par l’Assemblée nationale, c’est nous qui pouvons leur attribuer des primes. Je me suis donc posé la question de savoir quelle était la nature fiscale de ces primes : revenus « exceptionnels » ou non ? La loi ayant prévu un rescrit, qui a d’ailleurs pour origine un amendement que j’avais défendu, j’ai sollicité l’administration fiscale.

La réponse que j’ai donc communiquée à mes collègues est tout sauf claire. Alors que nous sommes en octobre, nous ignorons comment seront traitées ces primes au titre des revenus de cette année : seront-elles assimilées à des revenus exceptionnels ou non ? Cela sera fonction de multiples choses, dont les précédents, etc.

L’administration répond en fait qu’il n’y a pas de règle et que les situations seront examinées au cas par cas. Cela pose une difficulté à l’ensemble des entreprises, qui ne savent pas si les primes allouées au titre de l’année en cours seront ou non imposées.

J’aimerais donc obtenir des réponses plus claires que celles que j’ai obtenues jusqu’à présent.

M. le Rapporteur général. Le Bulletin officiel des finances publiques (BOFiP) du 4 juillet 2018 précise le sens des dispositions relatives aux revenus exceptionnels. L’administration fiscale se fonde sur la méthode dite du faisceau d’indices, afin d’éviter les effets d’aubaine. Je vous invite à vous y référer.

M. Marc Le Fur. Ce BOFiP doit faire plusieurs pages et est probablement illisible pour la plupart des employeurs. De surcroît, il est stipulé que chaque cas sera traité individuellement. Que va-t-il donc se passer pour les employeurs qui n’auront pas déclaré ces revenus en tant que revenus exceptionnels susceptibles d’être soumis à l’impôt, lorsque chaque particulier fera sa déclaration en mai prochain ?

M. le Rapporteur général. C’est le contribuable qui déclare ses revenus, pas l’employeur.

Mme Cendra Motin. Le Rapporteur général a raison. Quant à la réponse qu’attend M. Le Fur, je crois que je la lui avais donnée en juillet lors de la présentation du rapport d’information sur l’application des mesures fiscales.

La commission rejette l’amendement I-CF1.

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*     *

Article 4
Plafonnement de la réduction d’impôt sur le revenu
dans les départements d’outre-mer (DOM)

I.   L’État du droit

A.   Le dispositif en vigueur : un avantage fiscal pour les contribuables domiciliés outre-mer

1.   Un avantage fiscal au titre du développement économique

La réduction d’impôt en faveur des contribuables domiciliés dans certains territoires ultra-marins compte parmi les dispositifs visant à « aider certains espaces géographiques » ([49]).

En application du 3 du I de l’article 197 du CGI, les contribuables dont la résidence fiscale se situe en Guadeloupe, à la Martinique et à La Réunion, d’une part, et en Guyane et à Mayotte ([50]), d’autre part, bénéficient d’une réduction d’impôt sur le revenu s’élevant respectivement à 30 %, dans le premier cas et à 40 % dans le second. Ces taux, introduits dans la loi du 21 décembre 1960 ([51]), n’ont fait l’objet d’aucune modification depuis près de soixante ans.

Le montant de l’avantage fiscal est plafonné à 5 100 euros pour les contribuables en Guadeloupe, à la Martinique et à La Réunion et à 6 700 euros pour les contribuables domiciliés en Guyane et à Mayotte.

La réduction d’impôt, qui s’applique après prise en compte des effets du plafonnement du quotient familial mais avant l’application de la décote, n’entre pas dans le calcul du plafonnement global des avantages fiscaux prévu à l’article 200-0 A du CGI.

Le bénéfice de l’avantage fiscal est conditionné au fait que le contribuable ait, au 31 décembre de l’année d’imposition, sa résidence fiscale dans l’un des territoires ultra-marins concernés. En cas de changement au cours d’une année d’imposition, la condition de domiciliation s’apprécie, dans un sens favorable à l’outre-mer. En effet, lorsque le contribuable quitte l’outre-mer pour s’installer en métropole, la réduction d’impôt est appliquée au titre des revenus réalisés ou perçus pendant la période de domiciliation ultra-marine. Dans le cas inverse, lorsque le contribuable transfère son domicile vers un territoire ultra-marin, l’ensemble de ses revenus de l’année bénéficie de la réfaction du taux d’imposition.

Le dispositif en vigueur est le fruit des différents aménagements qui lui ont été apportés, s’agissant notamment de l’ampleur et du champ de l’avantage consenti, sans jamais en remettre en cause l’existence.

La loi de finances pour 1980 ([52]) a ainsi introduit un plafonnement applicable au montant de la réduction d’impôt. Fixé, à l’époque, à 18 000 francs pour la Guadeloupe, la Martinique et La Réunion et à 24 000 francs pour la Guyane, le plafond a évolué chaque année comme la limite supérieure de la dixième tranche de l’impôt sur le revenu jusqu’à ce que la loi de finances rectificative pour 1991 ([53]) mette fin à cette indexation.

Les plafonds applicables à cette date, 33 310 francs (soit 5 100 euros) dans le premier cas et 44 070 francs (soit 6 700 euros) dans le second n’ont, depuis, jamais été modifiés.

La loi de finances pour 1994 ([54]) a aménagé le dispositif en prévoyant que la réduction d’impôt est calculée après le plafonnement des effets du quotient familial, mais avant l’application de la décote. Elle a également recentré le dispositif sur les contribuables dont la résidence fiscale se situe dans un des territoires précédemment cités, mettant ainsi fin à l’avantage octroyé pour les revenus de source ultra-marine des contribuables qui n’y étaient pas domiciliés.

L’avantage fiscal qui résulte de l’application du 3 du I de l’article 197 du CGI s’analyse comme une mesure « classique » tenant compte des réalités économiques et sociales des territoires ultra-marins, lesquels demeurent plus fortement exposés au chômage et au creusement des inégalités. Le coût de la vie, structurellement plus élevé outre-mer, a des conséquences sur le pouvoir d’achat des ménages. C’est à ce titre que la réfaction d’impôt sur le revenu a été introduite.

Elle constitue également un moyen de renforcer l’attractivité des territoires ultra-marins en ce qu’elle peut constituer une incitation à la domiciliation fiscale de « cadres et techniciens nécessaires à leur développement » ([55]).

2.   Une dépense fiscale connaissant une progression relativement linéaire

Selon l’évaluation préalable du présent article, les collectivités ultra-marines de l’article 73 de la Constitution comptent 1,155 million de foyers fiscaux. Seuls les foyers fiscaux imposables sont, par définition, concernés par la réduction d’impôt.

En 2016, la réduction d’impôt a bénéficié à 471 461 ménages, pour un coût total de 404,7 millions d’euros.

évolution du nombre de foyers fiscaux domiciliés outre-mer
et de la part des foyers fIscaux imposés entre 2008 et 2017

Domiciliation fiscale	Foyers fiscaux	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017 (provi-soire)
Guadeloupe	Nombre	230 386	230 325	238 428	236 980	240 432	243 144	247 042	246 312	246 384	239 319
	% imposés	23,2	25,0	25,5	27,0	28,0	27,1	23,7	22,3	22,8	23,0
Martinique	Nombre	233 288	231 461	237 013	233 210	235 489	238 214	237 558	238 145	235 731	225 155
	% imposés	25,6	27,0	27,4	29,2	30,3	29,6	26,2	25,0	25,9	26,7
La Réunion	Nombre	429 514	435 180	449 071	448 755	458 078	468 201	478 291	486 008	491 942	485 254
	% imposés	21,7	22,9	23,1	24,5	25,3	24,3	21,4	20,2	20,9	21,3
Guyane	Nombre	89 831	90 606	93 849	92 844	96 583	99 194	101 280	104 150	105 095	99 616
	% imposés	24,4	25,8	25,9	27,4	27,5	27,3	23,8	22,2	22,8	23,7
Mayotte	Nombre	–	–	nc	nc	nc	69 680	69 564	68 840	67 879	59 478
	% imposés	–	–	nc	nc	nc	5,8	8,9	9,4	11,1	13,4
Ensemble	Nombre	983 019	987 572	1 018 361	1 011 789	1 030 582	1 118 433	1 133 735	1 143 455	1 147 031	1 108 822
	% imposés	23,2	24,6	24,9	26,4	27,3	25,1	22,4	21,2	21,9	22,6

Source : direction de la législation fiscale, états statistiques 1507M de l’imposition sur rôle des revenus de 2008 à 2016 en sixième émission, et 2017 en troisième émission (situation provisoire), hors impositions correctives.

L’évolution du nombre de bénéficiaires et donc de la dépense fiscale a connu une augmentation notable au moment où l’application du dispositif a été étendu à Mayotte.

Évolution de la dépense fiscale au titre de la réduction d’impôt en faveur des contribuables domiciliés outre-mer entre 2000 et 2009

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, sur la base des données disponibles dans les Évaluations des voies et moyens.

Le graphique ci-dessus illustre la progression de la dépense fiscale entre 2000 et 2008. Selon le rapport du comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales de juin 2011 ([56]) : sur la période 2000-2009 ; le taux de croissance annuelle moyen de la dépense fiscale s’élève à 4,4 % et croît, sur la période, de manière linéaire de 10,5 millions d’euros par an en moyenne.

Évolution de la dépense fiscale au titre de la réduction d’impôt en faveur des contribuables domiciliés outre-mer entre 2010 et 2017

Année	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Nombre de bénéficiaires	476 000	492 900	495 000	515 000	548 685	456 887	471 761	449 304
Dépense fiscale (en millions d’euros)	290	295	290	325	372	384	405	402

Source : Évaluations des voies et moyens.

Sur la période 2010-2017, la dépense fiscale croît à un rythme légèrement supérieur (en moyenne près de 5 %) et, de manière linéaire, de 19 millions d’euros en moyenne. Les comparaisons entre les deux séries de données doivent toutefois être opérées avec prudence, compte tenu de l’extension du champ du dispositif associé à la départementalisation de Mayotte, dont les effets sont perceptibles à compter de 2014 ([57]).

Évolution du nombre de bénéficiaires et du coût de la réduction d’impôt sur le revenu au titre de la domiciliation outre-mer (2006-2016)

Source : commission des finances, sur la base des données disponibles dans les Évaluations des voies et moyens.

Sur les dix dernières années, 440 000 foyers fiscaux en moyenne ont bénéficié du dispositif. Le coût moyen de la dépense fiscale sur la période 2006-2017 s’élève à 315 millions d’euros.

B.   Un dispositif qui bénéficie principalement aux contribuables les plus aisés

1.   Un avantage fiscal dont le bénéfice est concentré

L’évaluation du dispositif met en exergue une forte concentration de l’avantage fiscal, au profit des ménages aux revenus les plus élevés. Le comité des dépenses fiscales et des niches sociales, dans son rapport de juin 2011 précité, indique ainsi que, pour l’imposition des revenus de 2008, 68 % de l’avantage fiscal revient aux 10 % des foyers fiscaux dont les revenus sont les plus élevés.

Selon l’IGF ([58]), 86 % de l’avantage fiscal bénéficie à des contribuables situés dans les deux derniers déciles de RFR des départements d’outre-mer.

répartition par déciles de rfr de l’ensemble des foyers fiscaux domiciliés dans les départements et régions d’outre-mer

(données de 2015)

Borne inférieure de RFR (en euros)	Borne supérieure de RFR (en euros)	Nombre de bénéficiaires fiscalement domiciliés dans les DOM	Nombre de foyers fiscaux bénéficiaires effectifs d’un allégement d’impôt	Allégement d’impôt résultant de l’abattement (en millions d’euros)
0	0	115 145	­	­
0	0	115 145	­	­
0	2 401	115 145	­	­
2 401	6 309	115 145	­	­
6 309	10 359	115 145	­	­
10 359	14 687	115 145	245	ε
14 687	19 775	115 145	58 338	24,9
19 775	27 315	115 145	66 259	43,1
27 315	41 954	115 145	88 238	85,2
41 954	­	115 145	104 502	251,5
TOTAL		1 151 448	317 582	404,7

Source : direction de la législation fiscale.

Le tableau ci-dessus illustre la concentration de l’avantage fiscal : au titre des revenus de l’année 2015, 83 % du montant de l’allégement d’impôt bénéficient aux foyers fiscaux des neuvième et dixième déciles et 60 % (soit 251,5 millions d’euros) aux seuls foyers fiscaux appartenant au dixième décile.

Constatant l’éloignement, voire la contradiction, entre les objectifs du dispositif et ses effets, le comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales avait jugé la dépense fiscale « inefficace et inefficiente » (cotation « 0 »). À titre d’illustration, l’IGF estime que l’impact du dispositif « sur l’attractivité des DOM n’est pas avéré ».

Complétant ce constat, il est indiqué, dans l’évaluation préalable du présent article, qu’au titre des revenus de l’année 2016, le plafonnement « ne concerne qu’une part infime des contribuables bénéficiaires » : seuls 2,1 % des contribuables bénéficiaires du dispositif en 2017 atteignaient les plafonds du 3 du I de l’article 197 du CGI.

Relativement élevés, ces plafonds limitent donc de facto la progressivité de l’impôt, élément d’autant plus regrettable que les inégalités de revenus sont, structurellement plus marquées dans les territoires ultra-marins qu’en métropole.

2.   Une mesure annoncée dans le Livre bleu des outre-mer

Régulièrement dénoncé ([59]) et récemment encore dans le Livre bleu des outre-mer publié en juillet 2018, le caractère inégalitaire du dispositif plaide pour que des aménagements y soient apportés.

Annoncée en juillet 2018, la réduction des plafonds de la réduction d’impôt, à laquelle procède le présent article, devrait permettre de recentrer la dépense fiscale sur les foyers les moins aisés et participer ainsi d’une plus grande équité du dispositif entre les contribuables domiciliés outre-mer.

Les économies ainsi réalisées devraient être mobilisées pour abonder le fonds exceptionnel d’investissement (FEI), visant notamment à promouvoir la convergence et la transformation des outre-mer.

II.   Le dispositif proposÉ

A.   Un abaissement des plafonds de la réduction d’impôt sur le revenu

Le présent article prévoit (A du I) d’abaisser de 2 650 euros les plafonds de la réduction d’impôt sur le revenu dont bénéficient, en application du 3 de l’article 197 du CGI, les contribuables domiciliés dans les départements d’outre-mer.

Il est ainsi proposé de fixer la limite de la réduction d’impôt à :

– 2 450 euros pour les contribuables domiciliés en Guadeloupe, à la Martinique et à La Réunion, soit une réduction de 52 % ;

– 4 050 euros pour les contribuables domiciliés en Guyane et à Mayotte ; soit une réduction de près de 40 %.

Ces plafonds s’appliqueront à compter de l’imposition des revenus de l’année 2018.

Premier revenu imposable À partir duquel le plafonnement est applicable

(Dispositif proposé)

(en euros)

Revenu	Guadeloupe, Martinique, La Réunion Plafond de 2 450 euros	Guyane, Mayotte Plafond de 4 050 euros
Premier revenu déclaré imposable	51 728	59 980
Soit revenu mensuel	4 311	4 915

Source : évaluation préalable.

Seuils de revenus annuels déclarés à partir desquels un ménage sera concerné par l’abaissement du plafond de l’avantage fiscal

(en euros)

Composition du ménage	Guadeloupe, Martinique, La Réunion	Guyane, Mayotte
Célibataire	> 51 700	> 59 000
Couple	> 73 200	> 80 400
Couple avec un enfant	> 78 900	> 86 200
Couple avec deux enfants	> 84 700	> 91 900
Couple avec trois enfants	> 96 200	> 103 400
Couple avec quatre enfants	> 107 700	> 114 900

Source : ministère des outre-mer.

montant d’impôt supplémentaire acquitté par les contribuables concernés par l’abaissement des plafonds en Guadeloupe, à la Martinique et à La Réunion en fonction des seuils de revenus annuels déclarés

(en euros)

Composition du ménage	= 0 €	Entre 0 et 1 500 €	Entre 1500 et 2650 €	= 2650
Célibataire	< 51 700	Entre 51 700 et 70 000	Entre 70 000 et 84 000	> 85 000
Couple	< 73 200	Entre 73 200 et 90 000	Entre 90 000 et 105 000	> 105 000
Couple avec un enfant	< 78 900	Entre 78 900 et 95 000	Entre 95 000 et 110 000	> 110 000
Couple avec deux enfants	< 84 700	Entre 84 700 et 108 000	Entre 108 000 et 117 000	> 117 000
Couple avec trois enfants	< 96 200	Entre 96 200 et 113 000	Entre 113 000 et 130 000	> 130 000
Couple avec quatre enfants	< 107 700	Entre 107 700 et 124 500	Entre 124 500 et 140 000	> 140 000

Source : ministère des outre-mer.

montant d’impôt supplémentaire acquitté par les contribuables concernés par l’abaissement des plafonds en Guyane et à Mayotte en fonction des seuils de revenus annuels déclarés

(en euros)

Composition du ménage	= 0 €	Entre 0 et 1 500 €	Entre 1500 et 2650 €	= 2650 €
Célibataire	< 59 000	Entre 59 000 et 72 000	Entre 72 000 et 82 500	> 82 500
Couple	< 80 400	Entre 80 400 et 93 500	Entre 93 500 et 105 000	> 105 000
Couple avec un enfant	< 86 200	Entre 86 200 et 99 000	Entre 99 000 et 110 000	> 110 000
Couple avec deux enfants	< 91 900	Entre 91 900 et 105 000	Entre 105 000 et 116 000	> 116 000
Couple avec trois enfants	< 103 400	Entre 103 400 et 116 000	Entre 116 000 et 128 000	> 128 000
Couple avec quatre enfants	< 114 900	Entre 114 900 et 127 000	Entre 127 000 et 138 000	> 138 000

Source : ministère des outre-mer.

B.   un ajustement des grilles du taux par défaut du prélèvement à la source applicables outre-mer

Les grilles de taux par défaut applicables dans le cadre du prélèvement à la source ont été élaborées à partir du barème progressif de l’impôt sur le revenu pour une part de quotient familial, en intégrant les effets de la décote et de la réduction d’impôt prévue au b du 4 du I de l’article 197 du CGI ([60]). Afin de tenir compte des avantages octroyés aux contribuables domiciliés outre-mer, des grilles spécifiques ont été établies : elles intègrent les effets des réductions de 30 % et de 40 %.

Pour tenir compte des modifications apportées aux plafonds par le A du I du présent article, ce dernier prévoit (B du I) d’ajuster les grilles de taux par défaut applicables dans le cadre du prélèvement à la source, dans sa rédaction résultant de l’article 2 du présent PLF.

Ces modifications s’appliqueront aux revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2019.

Grilles du taux par défaut applicables
aux contribuables domiciliés outre-mer

Dispositif proposé

Base mensuelle de prélèvement (en euros)
Contribuables domiciliés en Guadeloupe, à La Réunion et en Martinique	Contribuables domiciliés en Guyane et à Mayotte	Taux proportionnel
Tranches de revenus non affectées par l’abaissement du plafond de la réfaction d’impôt	Tranches de revenus non affectées par l’abaissement du plafond de la réfaction d’impôt	0 % à 9 %
Supérieure ou égale à 3 696 € et inférieure à 4 365 €	Supérieure ou égale à 4 495 € et inférieure ou égale à 5 210 €	10,5 %
Supérieure ou égale à 4 365 € et inférieure à 4 910 €	Supérieure ou égale à 5 210 € et inférieure à 5 860 €	12 %
Supérieure ou égale à 4 910 € et inférieure à 5 730 €	Supérieure ou égale à 5 860 € et inférieure à 6 830 €	14 %
Supérieure ou égale à 5 730 € et inférieure à 6 855 €	Supérieure ou égale à 6 830 € et inférieure à 7 520 €	16 %
Supérieure ou égale à 6 855 € et inférieure à 7 620 €	Supérieure ou égale à 7 520 € et inférieure à 8 360 €	18 %
Supérieure ou égale à 7 620 € et inférieure à 9 070 €	Supérieure ou égale à 8 360 € et inférieure à 10 050 €	20 %
Supérieure ou égale à 9 070 € et inférieure à 11 945 €	Supérieure ou égale à 10 050 € et inférieure à 12 830 €	24 %
Supérieure ou égale à 11 945 € et inférieure à 16 230 €	Supérieure ou égale à 12 830 € et inférieure à 17 150 €	28 %
Supérieure ou égale à 16 230 € et inférieure à 24 770 €	Supérieure ou égale à 17 150 € et inférieure à 26 180 €	33 %
Supérieure ou égale à 24 770 € et inférieure à 52 300 €	Supérieure ou égale à 26 180 € et inférieure à 55 260 €	38 %
Supérieure ou égale à 52 300 €	Supérieure ou égale à 55 260 €	43 %

Source : commission des finances, sur la base des données de l’évaluation préalable.

C.   L’impact BudgÉtaire et Économique

1.   Aucun impact pour 287 000 foyers fiscaux

Le présent article s’inscrit dans le cadre de la réduction des dépenses fiscales pas ou peu efficaces, engagée par le Gouvernement, qui se manifeste dans plusieurs autres articles du présent PLF ([61]).

Selon les éléments fournis dans l’évaluation préalable du présent article, l’abaissement des plafonds de la réfaction d’impôt sur le revenu devrait concerner environ 50 000 foyers fiscaux ; ce qui représente 4,34 % des foyers fiscaux domiciliés dans les collectivités concernées par le dispositif. Pour ces contribuables, la charge fiscale augmentera en moyenne de 1 534 euros.

Pour 287 000 foyers fiscaux imposables domiciliés outre-mer, le présent article n’aura « aucun impact » ([62]).

L’encadré ci-dessous reproduit les exemples donnés dans l’évaluation préalable pour illustrer les effets de l’abaissement des plafonds. Il est fait application du barème tel qu’il résulte de l’article 2 du présent PLF.

2.   Un gain budgétaire de l’ordre de 70 millions d’euros par an

Le gain de la mesure, pour le budget de l’État, est estimé à 70 millions d’euros par an. Toutefois, compte tenu de la mise en œuvre du prélèvement à la source au 1er janvier 2019, l’impact budgétaire sur les années 2019 et 2020 est estimé à 23 millions d’euros dans le premier cas et à 117 millions d’euros dans le second cas.

Chronique du gain budgétaire associé à l’abaissement des plafonds de la réduction d’impôt en faveur des contribuables domiciliés outre-mer

Années budgétaires	2019	2020	2021
Gain budgétaire (en millions d’euros)	70 × 4/12 = 23	70 × 20/12 = 117	70

Source : évaluation préalable du présent article.

Ces estimations différentes pour les années 2019 et 2020 s’expliquent par les modalités de calcul du taux du prélèvement à la source dont la mise à jour intervient après chaque campagne de déclaration des revenus. Les revenus pris en compte dans le calcul du taux sont ainsi les derniers connus, soit, entre janvier et août (huit douzièmes de l’année), ceux de l’année N – 2 et, entre septembre et décembre (quatre douzièmes de l’année), ceux de l’année N – 1.

*

*     *

La commission est saisie des amendements de suppression I-CF27 de M. Max Mathiasin, I-CF28 de M. Mansour Kamardine, I-CF204 de Mme Marie-Christine Dalloz, I-CF625 de Mme Nadia Ramassamy, I-CF667 de Mme Huguette Bello, I-CF1126 de Mme Hélène Vainqueur-Christophe, I-CF1233 de M. Jean-Hugues Ratenon, et I-CF1298 de M. Serge Letchimy.

M. Max Mathiasin. Notre amendement vise à supprimer la mesure de diminution drastique du plafond de l’abattement fiscal, créé en 1960 pour atténuer les effets des disparités sociales entre les outre-mer et la France hexagonale, applicable aux contribuables domiciliés en Guadeloupe, à la Martinique, à La Réunion, en Guyane et à Mayotte.

Dans le présent PLF, le Gouvernement avance que seuls 4 % des foyers fiscaux seraient visés par la baisse du plafond et que la mesure devrait rapporter 70 millions d’euros par an pendant quatre ans. Or, dans le Livre bleu issu des Assises des outre-mer, le pourcentage annoncé était de 20 % des foyers fiscaux. Nous ne connaissons pas donc aujourd’hui le nombre de foyers fiscaux touchés par cette mesure, dont nous estimons qu’elle va directement entraîner un ralentissement de la consommation, laquelle est pourtant le moteur essentiel de l’économie ultra-marine.

Vous expliquez qu’il s’agit d’affecter des revenus à ces collectivités en situation difficile, mais il s’agit de revenus qui sont déjà dans l’économie. C’est la raison pour laquelle, je demande le maintien de l’abattement, tel qu’il a été conçu et qu’il existe toujours actuellement. Les inégalités entre les outre-mer et la France hexagonale ne doivent pas s’accentuer.

Mme Marie-Christine Dalloz. L’article 4 opère une véritable coupe sombre dans l’économie des territoires ultra-marins. En effet, les mesures fiscales qu’il met en place vont fortement toucher les classes moyennes en pénalisant leur pouvoir d’achat.

Mme Nadia Ramassamy. Par mesure d’équité territoriale et pour compenser le coût de la vie dans les départements d’outre-mer, bien plus important qu’en métropole, les Ultramarins bénéficiaient d’une réduction d’impôt sur le revenu, de 30 % avec un plafond de 5 100 euros en Guadeloupe, à la Martinique et à La Réunion, et de 40 % avec un plafond de 6 700 euros en Guyane et à Mayotte.

En effet, en raison de l’éloignement géographique des sites de production, de la faiblesse de l’industrie locale, de l’absence d’économies d’échelle et de l’octroi de mer qui s’ajoute à la TVA, les produits sont souvent deux à trois fois plus chers que dans l’Hexagone.

L’article 4 diminue de 2 650 euros les plafonds de ces abattements, respectivement ramenés à 2 450 et 4 050 euros. Il s’agit de financer le fonds mis en place par le Livre bleu des outre-mer. Or cette mesure est totalement contreproductive, car on ne peut pas aider les territoires ultra-marins en grevant leur pouvoir d’achat, a fortiori quand leur économie repose essentiellement sur la consommation des ménages, eu égard à la faible production des biens manufacturés. En pénalisant les classes moyennes, la diminution des plafonds va fragiliser les entreprises locales. C’est la raison pour laquelle nous demandons la suppression de cet article.

M. Jean-Paul Dufrègne. Le Gouvernement propose ici de supprimer un abattement fiscal qui existe depuis 1960 dans les outre-mer. Cette mesure, censée toucher les contribuables les plus aisés, doit lui permettre de récupérer des moyens budgétaires non négligeables – 70 millions d’euros – par lesquels il entend faire financer par les outre-mer eux-mêmes leur propre développement.

Par ailleurs, le risque est grand de voir les lois de finances successives jouer sur ces différents plafonds et parvenir ainsi à l’objectif visé, à savoir la suppression totale de cet abattement. Cette réforme fait l’unanimité contre elle dans tous les outre-mer.

Mme Hélène Vainqueur-Christophe. En abaissant le plafond de la réduction d’impôt applicable aux contribuables ultra-marins, le Gouvernement entend faire financer par ces derniers le rattrapage de leur retard économique, en substituant à la solidarité nationale une solidarité strictement ultra-marine. Il va même plus loin, puisque les collectivités d’outre‑mer (COM) ne sont pas concernées par cette mesure mais bénéficient quand même du fonds exceptionnel d’investissement.

Le budget de l’outre-mer s’élève à 27 millions d’euros en autorisations d’engagement, qui doivent les plans État-régions et les contrats de développement des COM, soit 8,8 millions d’euros pour les départements d’outre-mer (DOM) et 18,2 millions pour les COM, en partie financés par les DOM. C’est particulièrement injuste.

Je voudrais par ailleurs faire remarquer que le contribuable guadeloupéen, qui, en 2018, passait dans la tranche à 14 % à partir de 5 587 euros de revenu imposable, y entrera en 2019 à partir de 4 910 euros, soit 700 euros de moins, alors que si le Gouvernement avait fait évoluer les tranches comme dans l’Hexagone, il y serait entré à partir de 5 733 euros.

Par ailleurs, pour minimiser la portée de cette mesure, on nous parle de 4 % des foyers concernés. Or les documents budgétaires font état de 48 000 foyers sur 450 000, soit plus de 10 %. Pourrons-nous donc avoir, d’ici la séance, le détail, décile par décile, du nombre de foyers perdants ?

M. Serge Letchimy. Monsieur le Rapporteur général, mesdames et messieurs les élus de La République en Marche, avec cette mesure, le Gouvernement réussit l’exploit d’augmenter de 10 % les impôts auxquels sont assujetties les populations d’outre-mer, et on ne parle pas ici de 50 000 foyers fiscaux mais de 150 000, ce qui est considérable !

En second lieu, vous humiliez ainsi ces populations, en faisant croire que nous sommes des assistés bénéficiant d’abattements indus. Tout ça parce que vous n’avez pas compris que ces abattements ont été mis en place pour compenser des écarts de prix entre l’Hexagone et l’outre-mer qui, dans les années 1960, étaient de l’ordre de 40 %. Ce n’est guère différent aujourd’hui, puisque le prix des denrées alimentaires est de 38 % supérieur outre-mer.

Avec la mesure que vous proposez, un couple dont le revenu fiscal annuel est de 55 000 euros paiera 2 400 euros d’impôts en plus, une famille âgée, 850 euros de plus, tout comme un couple avec enfants.

J’ignore comment vous pouvez prétendre que cette mesure entend remédier à une rupture d’égalité. L’article 73 de la Constitution indique très clairement en effet que des situations différentes peuvent justifier des traitements différents. Cela justifie l’abattement pour les outre-mer, et vous n’avez pas à faire croire que tous les Français sont sur un pied d’égalité, compte tenu du sous-développement de nos territoires.

C’est la raison pour laquelle nous demandons la suppression de cet article.

Mme Sabine Rubin. Mon collègue Jean-Hugues Ratenon souhaite également la suppression de cet article. La France insoumise s’inquiète en effet de la santé de l’économie ultra-marine, qui ne peut pas se permettre de perdre 70 millions d’euros pour abonder un fonds dont on ne connaît pas la répartition par territoire et dont on ne sait s’il sera véritablement efficace.

M. le Rapporteur général. Je tiens à rappeler plusieurs éléments, car j’ai bien compris que l’article 4 suscitait une certaine émotion, à laquelle je suis sensible. Je voudrais donc dissiper les malentendus dont la presse a pu se faire l’écho et que je retrouve dans vos propos ce soir.

Il faut distinguer, d’une part, la politique ultra-marine et les instruments que nous consacrons aux outre-mer et sur lesquels je suis persuadé que nous devons encore beaucoup progresser pour aider des populations qui vivent dans des conditions tout simplement indignes, et, d’autre part, ce qui nous occupe ici, c’est-à-dire les aménagements spécifiques de la mécanique de l’impôt sur le revenu dans les départements et les régions d’outre-mer, qui sont l’unique objet de l’article 4.

Il s’agit d’une réforme d’un avantage fiscal qui concernera 4,34 % des foyers fiscaux d’outre-mer, soit les contribuables ultra-marins dont les revenus sont les plus élevés. Les seuils de revenus annuels déclarés à partir desquels un ménage sera touché s’établissent ainsi : 51 700 euros pour une personne seule à la Martinique, en Guadeloupe, et à La Réunion, et 59 000 euros à Mayotte et en Guyane ; 73 200 euros pour un couple à la Martinique, en Guadeloupe, et à La Réunion, 80 400 euros en Guyane et à Mayotte ; enfin, pour un couple avec quatre enfants, les seuils s’établissent respectivement à 107 700 euros et à 114 900 euros. Il s’agit donc des contribuables situés dans les déciles, voire les centiles les plus élevés, sachant en outre que les sommes ainsi récupérées sont destinées à un fonds d’investissement, dont les outre-mer ont grandement besoin et qui repose sur le principe de la solidarité nationale et entre les outre-mer. Il me semble donc que nous parlons de seuils qui justifient pleinement une telle mesure. C’est pourquoi je suis défavorable à ces amendements.

M. Olivier Serva. Il est assez inhabituel qu’une mesure soit défavorablement accueillie sur l’ensemble des bancs de notre commission. Il doit donc y avoir une raison à cela, et je reprendrai pour l’expliquer ce que disait Nelson Mandela : « Ce que vous faites pour moi sans moi, vous le faites contre moi. »

Il existe d’autres manières d’abonder le fonds exceptionnel d’investissement destiné aux outre-mer. On pourrait notamment l’alimenter à partir des indemnités d’éloignement versées aux fonctionnaires hexagonaux mutés en outre-mer, dont la Cour des comptes a évalué le montant total à 540 millions d’euros.

Je demande donc à la commission d’agir avec la plus grande prudence et de tenir compte des spécificités de l’outre-mer, malgré la perception assez lointaine que certains ont de nos territoires.

M. Serge Letchimy. Monsieur le Rapporteur général, je ne m’attendais pas de votre part à cette réponse de technocrate. Vous prétendez que seuls 4,5 % de foyers fiscaux sont concernés, mais l’outre-mer compte 1,113 million de foyers fiscaux sur lesquels seuls 244 000 foyers paient l’impôt : les contribuables concernés ne sont donc pas 4,5 % mais 20 % !

Or nous parlons de territoires où les chômeurs et ceux qui vivent en dessous du seuil de pauvreté sont deux fois plus nombreux que la moyenne nationale et où le PIB est inférieur de 30 %.

Ne dites donc pas aux populations d’outre-mer qu’elles n’ont qu’à alimenter elles‑mêmes leur fonds d’investissement, a fortiori si vous ne leur donnez pas la garantie que les ressources ponctionnées seront restituées aux territoires dans lesquelles elles ont été prélevées.

Si vous n’acceptez pas de changer le modèle économique de l’outre-mer pour rétablir une véritable démocratie économique, d’ici deux ou trois ans, ces investissements, que vous allez transformer en subventions, auront fondu de 70 millions à 10 millions d’euros, car vous aurez trouvé une raison quelconque pour supprimer ces fonds. C’est inacceptable ! Je donne donc un conseil aux députés de La République en Marche : écoutez M. Serva et ne traitez pas les Ultramarins comme vous avez traité les retraités, sinon cela va vous revenir en boomerang, avec des conséquences politiques que vous aurez du mal à assumer.

Mme Ericka Bareigts. Monsieur le Rapporteur général, je suis choquée de vous entendre en appeler à la solidarité entre les outre-mer. Et la solidarité nationale ? Savez-vous de quoi nous parlons ? Nous parlons de la construction d’écoles, de réseaux d’eau et d’électricité, nous parlons d’infrastructures de base, qui font défaut dans certains territoires de la République. Et ce que le Gouvernement propose, c’est de réaffecter les sommes obtenues dans un fonds exceptionnel d’investissement, dont on nous annonce qu’il va augmenter de plus de 175 %. Mais il y a deux problèmes : le premier, c’est que les 40 millions d’euros de ce fonds, qui existe déjà, ne sont pas mobilisés dans leur totalité, car les collectivités n’ont pas les moyens d’effectuer les études et de passer les marchés publics nécessaires ; le second, c’est que la solidarité nationale doit fonctionner, et qu’il n’y a aucune raison que les territoires les plus pauvres financent eux-mêmes les écoles de leurs enfants.

Il est scandaleux d’avoir entendu ce que nous avons entendu ce soir, monsieur le Rapporteur général, je le dis très clairement !

M. le président Éric Woerth. S’il vous plaît, pas d’applaudissements, nous sommes en commission, pas en séance publique !

Mme Amélie de Montchalin. En 1960, l’abattement dont nous parlons a été créé pour faciliter l’accommodation des territoires d’outre-mer – devenus départements en 1946 – au paiement de l’impôt sur le revenu. Cela n’avait rien à voir avec un rééquilibrage du niveau de vie.

M. Serge Letchimy. C’est faux !

Mme Amélie de Montchalin. Cet abattement spécial avait vocation à accompagner la montée en charge de l’impôt. Depuis 1960, ce taux n’a pas été modifié, et depuis vingt ans, tous les ministres chargés des outre-mer ont voulu le réviser.

Mme Ericka Bareigts. Pas moi !

Mme Amélie de Montchalin. Jusqu’à l’arrivée de Mme Girardin, aucun d’entre eux cependant n’avait réussi ce qu’a permis le Livre bleu, à savoir que l’intégralité des sommes obtenues grâce à cette réforme fiscale soit réinvestie en totalité dans les outre-mer. Aujourd’hui, pas un euro de ces fonds n’ira au budget général et ils seront intégralement consacrés aux investissements outre-mer.

Quant à la question de l’efficacité de ce fonds d’investissement soulevée par Mme Bareigts, elle confirme l’utilité du Livre bleu, qui doit permettre d’analyser les besoins, de lister les projets urgents et de les budgéter, de construire des écoles, des centres de soins, des réseaux d’eau, puis d’apporter des fonds propres aux entreprises, afin de soutenir le développement économique. Il s’agit de sortir d’une logique de subventions individuelles pour entrer dans une dynamique d’investissement collectif.

M. François Pupponi. Je suis très étonné de ce que j’entends. Lorsqu’on décide de réformer un dispositif, ce n’est pas pour faire payer les plus riches, mais parce qu’on a identifié qu’il ne fonctionnait pas.

Par ailleurs, vous avez vous-même reconnu, monsieur le Rapporteur général, qu’il y avait en outre-mer des inégalités criantes. Si c’est le cas, que le Gouvernement nous propose un plan global pour réduire ces inégalités, quitte à prendre les mesures fiscales que vous proposez, si elles démontrent leur efficacité. Or vous commencez par supprimer une mesure qui a fait la preuve de son utilité, en nous disant que vous vous occuperez du reste après. Il y a un moment où vous devez finir par écouter ceux qui, sur l’ensemble de ces bancs, vous disent que vous faites une erreur. Vous allez créer des problèmes pour 70 millions d’euros, plutôt que de proposer un plan global pour les outre-mer, dans le cadre duquel nous sommes prêts à discuter de toutes les mesures. Pourquoi commencer par supprimer quelque chose qui fonctionne a priori ?

M. Mohamed Laqhila. Mes collègues ont tout dit sur les difficultés que rencontre l’outre-mer, où la vie est beaucoup plus chère. N’oublions pas le principe de continuité territoriale. Nous devons aider la Guadeloupe, la Martinique, La Réunion et surtout la Guyane et Mayotte, qui connaissent des difficultés plus grandes encore. Je soutiendrai donc ces amendements de suppression.

M. Max Mathiasin. Je viens d’entendre Mme de Montchalin parler d’éléments qu’elle ne connaît pas. J’aimerais donc qu’elle se rende dans les outre-mer, ou qu’elle révise ses connaissances.

En Guadeloupe, où je suis né, le seuil de pauvreté s’établit à 600 euros, sur la base des revenus locaux ; en métropole, il est de 1 100 euros. Lorsqu’un Guadeloupéen veut se faire soigner, il doit avoir accumulé une épargne de précaution, car l’hôpital de Guadeloupe a brûlé, et il lui faut se rendre en Martinique où dans l’Hexagone. Un Guadeloupéen qui veut faire des études supérieures doit aller à Paris, Bordeaux, Marseille ou ailleurs. S’il veut voir sa famille, il doit retourner aux Antilles.

En tant que parlementaire, je gagne la même chose que vous. Je suis donc classé parmi les riches, dans un département où l’activité est réduite et où il n’y a pas vraiment de riches. Il est donc clair que, par rapport aux 25 % de chômeurs qui ne gagnent rien, il s’agit d’une inégalité flagrante. Mais il n’est pas suffisant de s’arrêter aux inégalités entre Ultramarins, car je considère que mon argent, en circulant dans l’économie, soutient l’activité. Car, je le rappelle, ce sont les ménages qui, à travers la consommation et le commerce, sont le moteur de cette économie.

M. Charles de Courson. Nous parlons d’un sujet que nous avions déjà essayé d’aborder il y a quinze ans dans cette commission. Nous nous étions attaqués au problème des majorations de salaires des fonctionnaires dans ces territoires et surtout à celui des pensions, car ils pouvaient prendre une retraite majorée dans les DOM-TOM sans jamais y avoir mis les pieds auparavant. Malheureusement, nos propositions n’ont jamais été approuvées en séance publique. Si je reviens ainsi au passé, c’est pour vous faire comprendre qu’il ne faut pas s’attaquer à un seul volet d’un problème, sans s’interroger sur la légitimité de l’ensemble du dispositif.

En ce qui concerne la mesure qui nous occupe, il y a en outre-mer 1,155 million de foyers fiscaux, mais seulement 443 000 qui sont imposables, soit 40 %, c’est-à-dire nettement moins que le pourcentage global des foyers français non imposables.

D’après l’étude d’impact, la mesure qui nous est proposée concernerait 55 000 foyers fiscaux et réduirait la dépense fiscale de 400 millions à 330 millions d’euros, en recyclant la différence. Mais le recyclage n’est pas une bonne idée, car rien n’empêchera ensuite les Corses de vouloir faire pareil. En outre, je le répète, il faut privilégier une approche globale, sans quoi, vous irez droit dans le mur.

M. Lénaïck Adam. Je soutiens pleinement la démarche de nos collègues. La baisse du plafond de l’abattement fiscal va à l’encontre de l’objectif principal du PLF, puisque cet objectif est de baisser les prélèvements obligatoires pour tous les Français, ce qui va d’ailleurs coûter plus de 6 milliards d’euros à l’État, pour relancer la consommation des ménages.

La mesure que vous proposez est donc non seulement injuste, mais ces effets récessifs sur une économie déjà sinistrée se répercuteront bien au-delà des 48 000 foyers fiscaux directement concernés. Au registre des injustices, il convient d’ailleurs de signaler que les entreprises individuelles d’outre-mer voient en 2018 leurs charges sociales augmenter de 30 millions d’euros, alors même que l’État vient de perdre 40 milliards d’euros de recettes pour alléger la fiscalité des entreprises.

Il faut savoir que, dans les DOM, seuls 20 % des contribuables sont redevables de l’impôt sur le revenu. Faut-il pour autant les considérer comme des nantis ? Je ne le crois pas, dans la mesure où, le plus souvent, ils supportent la solidarité locale à travers les impôts locaux – le taux de la taxe foncière est de 32 % en Guyane ! De fait, la solidarité locale est de plus en plus sollicitée pour compenser le recul de la solidarité nationale ; la décentralisation, notamment sociale, plombe le budget des collectivités locales et des ménages, ce qui explique la révolte sociale de 2009.

D’autres mouvements sociaux se sont produits en 2017 en Guyane – Mme Bareigts, qui était ministre, le sait. J’appelle l’attention de tous ici : chacun doit être responsable des décisions qui seront prises, chacun doit être responsable de la détermination de l’égalité et de la solidarité.

Mme Marie-Christine Dalloz. Vous avez dit que 4,34 % des foyers ultra-marins seraient concernés par cette mesure. Mais c’est une part bien plus importante qui est concernée, rapportée au nombre de foyers fiscaux imposables – ils sont moins nombreux en outre-mer qu’en métropole.

Par ailleurs, les effets de seuil induits par cette mesure seront, qu’on le veuille ou non, importants ; je ne suis pas sûre que le Gouvernement les a bien mesurés.

Enfin, vous faites payer aux populations de ces territoires leurs propres investissements, ce qui ne s’est jamais vu en métropole ! Vous leur demandez de faire un effort en leur promettant de redonner l’argent à travers un mécanisme d’investissement collectif : c’est une pratique pour le moins inédite et un mauvais procès fait aux DOM-TOM. Vous auriez dû vous passer de ces 70 millions !

M. Michel Castellani. Derrière ce débat se cachent – mal – des questions majeures : doit-il exister un traitement différencié des territoires qui tienne compte des conditions de vie, du développement local, ou faut-il appliquer à tout prix une politique égalitaire, l’égalité étant, en l’occurrence, l’antithèse de la justice sociale ? Doit-on mener une politique de solidarité active, consubstantielle de la démocratie ? Voulons-nous aller vers une politique désincarnée, technocratique, froide ou souhaitons-nous pratiquer une politique qui tienne compte de l’humain, des conditions de vie de nos compatriotes d’outre‑mer ? Voilà les questions que ce débat à 70 millions recouvre.

M. Julien Aubert. Je pense que les députés des outre-mer doivent être présents dans ce débat, car ils connaissent tout de même mieux que nous les conséquences économiques des décisions que nous prenons ici. J’espère que cela servira de jurisprudence pour d’autres territoires, concernés au plus haut point par des décisions du Gouvernement.

C’est le type même de mesure pour laquelle nous manquons d’une étude d’impact. Nous disposons seulement de quelques chiffres pour prendre une décision qui, visiblement, provoque de l’émoi dans des territoires qui, on le sait, ne comptent pas parmi les plus riches. La prudence est de mise, et disposer d’un peu plus de temps permettrait de trancher de manière plus sereine.

La commission rejette les amendements I-CF27, I-CF28, I-CF204, I-CF625, I‑CF667, I-CF1126, I-CF1233, et I-CF1298.

Puis elle examine les amendements identiques I-CF50 de Mme Nathalie Bassire, I‑CF202 de Mme Marie-Christine Dalloz et I-CF1312 de M. Serge Letchimy.

M. Serge Letchimy. Je profite de cet amendement de repli pour rappeler qu’il ne s’agissait pas dans les années 1950 de construire une politique fiscale adaptée, mais, pour rendre ces territoires plus attractifs, de faire en sorte que les fonctionnaires « de l’Hexagone » venant travailler dans les « ex-colonies » perçoivent 60 % de revenus supplémentaires.

L’abattement fiscal, lui, est strictement lié aux inégalités sociales et économiques, aux écarts de prix entre les DOM-TOM et la métropole. Cela n’a rien à voir !

Il a fallu une bataille en 1960, et l’emprisonnement de nombreux fonctionnaires – j’ai une pensée pour eux –, qui considéraient que l’avantage financier dont bénéficiaient les fonctionnaires de métropole devait être étendu, pour obtenir une rémunération majorée de 40 %.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette les amendements I-CF50, I‑CF202 et I-CF1312.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements I-CF626 de Mme Nadia Ramassamy, I-CF1315 de M. Serge Letchimy, ainsi que les amendements identiques I-CF52 de Mme Nathalie Bassire et I-CF203 de Mme Marie-Christine Dalloz.

Mme Nadia Ramassamy. Notre amendement, de repli, vise à abaisser les plafonds de réduction de l’impôt sur le revenu de 50 euros, et non de 2 650 euros d’un coup. Ce palier permettrait de protéger le pouvoir d’achat des ultra-marins et l’attractivité des territoires, le coût de la vie y étant bien plus important qu’en métropole.

M. Serge Letchimy. Pour vous permettre de sortir de cette impasse autrement qu’en faisant rejeter nos propositions par une majorité écrasante, nous vous proposons, par cet amendement, de diminuer la portée de la réduction d’impôt, et je vous proposerai par la suite de décaler d’un ou de deux ans la mise en place du dispositif, ce qui laissera le temps de réaliser des évaluations correctes et de définir une politique publique permettant un rattrapage.

M. Thibault Bazin. Nous proposons, pour notre part, d’abaisser les plafonds respectivement à 4 500 euros et 6 100 euros.

Mme Marie-Christine Dalloz. L’idée de notre collègue Mansour Kamardine, qui a eu l’initiative de cet amendement, est d’adoucir la pente vers une fiscalité supplémentaire de ces classes dans les DOM-TOM et de réduire les effets de seuil, sur lesquels nous souhaitons disposer d’une étude d’impact.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements I-CF626, I-CF1315, ainsi que les amendements identiques I‑CF52 et I-CF203.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements I-CF1280 et I-CF1296 de M. Serge Letchimy.

M. Serge Letchimy. Mes deux amendements visent à repousser, le premier de deux ans, le second d’un an, la date d’entrée en vigueur du dispositif. Cela donnera le temps de mener une évaluation, notamment des effets de seuil.

Je vous mets en garde : avec la suppression de l’abattement, les personnes qui ne payaient pas l’impôt sur le revenu risquent d’en devenir redevables. Ce ne sont pas 4,34 % des foyers fiscaux qui seront concernés, mais bien 20 %, et votre rapport induit en erreur les responsables politiques ici présents, notamment les députés du groupe La République en Marche : il faut qu’ils soient sensibilisés au fait que 20 % des foyers seront concernés par cette mesure.

M. Charles de Courson. Nous voterons en faveur de ces amendements de bon sens. Au lieu d’adopter sans attendre une mesure tombée un beau matin et, qui plus est, mal présentée, ce délai nous permettra d’engager une discussion sur l’ensemble des éléments, y compris les majorations salariales.

Mme Véronique Louwagie. Le dispositif est censé entrer en vigueur dès le 1er janvier 2019 – autant dire demain. Je pense qu’il est important de laisser du temps aux acteurs des territoires pour s’adapter. J’espère que ces amendements recevront un accueil favorable de la part de nos collègues de la majorité.

M. François Pupponi. Ces amendements vont dans le bon sens : prenons le temps, discutons pendant un an, et voyons si cette mesure est efficace. Monsieur le Rapporteur général, comme la liste des fausses bonnes idées s’est allongée en un an ! Que de mesures, dont vous nous aviez promis monts et merveilles, n’ont pas été comprises par les Français, une fois mises en œuvre ? Je soupçonne votre majorité d’être un peu sado-masochiste : on a beau vous expliquer que telle mesure est une ineptie sans nom, qu’elle sera mal interprétée, qu’elle risque de mettre le feu, et vous continuez d’avancer en klaxonnant...

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements I-CF1280 et I-CF1296.

Puis elle adopte l’article 4 sans modification.

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*     *

Article 5
Suppression de la TVA non perçue récupérable (TVA NPR)

I.   L’État du droit

A.   Le mécanisme de la tva npr aboutit à subventionner les acquisitions de biens d’investissement

1.   Historique

Initialement mis en place par une décision ministérielle de 1953 qui a été formalisée dans une instruction du 30 juin 1954, elle-même reprise dans la documentation administrative, le mécanisme doctrinal de la TVA « non-perçue récupérable » (TVA NPR) s’est trouvé légalisé et aménagé par l’article 30 de la loi 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer ([63]), qui l’a codifié à l’article 295 A du CGI.

2.   Mécanisme

Les assujettis qui exercent une activité imposable dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique ou de La Réunion, et qui y ont un établissement stable, bénéficient d’un régime particulier de déduction de la TVA. Ils sont autorisés à majorer leur droit à déduction de la TVA du montant de la taxe calculée fictivement sur la valeur des biens d’investissement neufs, acquis ou importés en exonération de la TVA, conformément aux dispositions de l’article 5° du 1 de l’article 295 du CGI.

● Illustration : l’exploitant d’une entreprise de location de bateaux établie à la Martinique décide d’ajouter un voilier à sa flotte. Il importe ce voilier, qui coûte 300 000 euros HT.

Le montant de la TVA NPR est de 300 000 × 8,5 % = 25 500 euros.

La notion de biens d’investissements neufs renvoie à la définition traditionnelle des immobilisations : ce sont des biens acquis ou créés par l’entreprise non pour être revendus mais pour être, par elle, utilisés durablement. Ces biens doivent être comptabilisés dans les comptes d’immobilisation de l’entreprise. De fait, les matières premières et les marchandises, qui ne peuvent être immobilisées, ne peuvent bénéficier du mécanisme de la TVA NPR.

Le nombre de bénéficiaires du mécanisme de la TVA NPR n’est pas identifié par la présentation des dépenses fiscales attachées au programme 138 Emploi outre-mer, auquel il est rattaché ([64]).

3.   Montant de la TVA NPR

Selon le 3 de l’article 295 A du CGI, la déduction s’opère à proportion de l’utilisation des biens d’investissement exonérés pour la réalisation des activités ouvrant droit à déduction ou exonérées. Ce montant est déterminé par l’assujetti, proportionnellement au droit à déduction qu’il peut exercer en application de l’article 205 de l’annexe II du CGI.

Afin de permettre aux bénéficiaires du dispositif de déterminer un tel montant, les fournisseurs doivent indiquer le montant de TVA NPR sur leurs factures.

B.   Une subvention qui n’est plus déterminée par un objectif de politique publique clair

La TVA NPR avait pour objectif initial de compenser le coût du transport occasionné par l’éloignement insulaire au moyen de l’exonération et de la récupération de la TVA. Ce dispositif devait donc avoir un effet sur les prix à la consommation en atténuant les surcoûts liés à l’éloignement, en réduisant les coûts de transports et de stockage.

Ce mécanisme est dérogatoire par rapport aux règles régissant la TVA en France et en Europe. La Cour de justice de l’Union européenne a d’ailleurs expressément exclu les territoires ultra-marins français du champ d’application de la directive TVA 2006/112 du Conseil du 28 novembre 2006, et s’est récemment déclarée incompétente en matière de litige concernant la TVA NPR ([65]).

Les travaux conduits sur le mécanisme de la TVA NPR ont montré qu’il ne remplit qu’imparfaitement son rôle. En particulier, la répercussion sur les prix n’est pas évidente.

Les travaux du rapport de la mission d’audit de modernisation conduits par l’inspection générale de l’administration (IGA) et l’IGF relevaient déjà, en 2007, que la pertinence économique de la TVA NPR n’était pas avérée ([66]). Le dispositif, qui fonctionne comme une subvention, ne permet pas d’assurer un ciblage suffisamment fin des priorités économiques locales.

Dans le Livre bleu des outre-mer, publié le 28 juin 2018, et qui fait suite aux Assises des outre-mer, la TVA NPR a été considérée comme une « dépense fiscale peu traçable, mal pilotée et dont les effets sur le développement économique sont illisibles » ([67]).

Il convient de noter que le chiffrage de la dépense fiscale à 100 millions d’euros dans les documents budgétaires n’est le fruit que d’une convention qui date de 2010. Ce montant n’est, en effet, qu’un ordre de grandeur en raison de l’absence de fiabilité des déclarations de TVA au titre de ce dispositif, qui empêche tout chiffrage analytique ([68]).

Face à l’absence de traçabilité tant au niveau des coûts qu’au niveau des effets du mécanisme de TVA NPR, le présent article en propose la suppression.

II.   le dispositif proposé

A.   Les modifications apportées

Cet article propose l’abrogation de l’article 295 du CGI. Cette suppression concerne l’ensemble des livraisons et importations pour lesquelles l’exigibilité de la TVA intervient à compter du 1er janvier 2019.

B.   L’impact budgétaire et Économique attendu

La suppression de cet article a pour effet immédiat de mettre fin à la subvention équivalente à la TVA non perçue pour les achats de biens d’investissement neufs réalisés par les assujettis disposant d’un établissement stable à la Guadeloupe, la Martinique et La Réunion.

Le taux normal de TVA étant, dans ces territoires, de 8,5 % ([69]), la disparition de la TVA NPR supprime une subvention à l’achat de tels biens de 8,5 % de leur montant.

À ce stade, il est possible d’identifier un effet d’augmentation des prix
– ou de réduction des marges – dans les secteurs traditionnellement bénéficiaires du mécanisme de TVA NPR, comme celui du bâtiment. Ce secteur pourrait voir ses capacités d’autofinancement, dont d’investissement, mécaniquement réduites.

Le Livre bleu des outre-mer gage sur la suppression de cette dépense fiscale un montant de 100 millions d’euros qui seront mobilisés au service du développement économique des territoires ultra-marins. Destinée à agir sur le climat des affaires et à accompagner les initiatives, cette somme de 100 millions d’euros doit permettre d’engager une politique active, conçue en partenariat avec les collectivités chef de file sur chacun des territoires concernés.

Plus spécifiquement, l’évaluation préalable du présent article rappelle les orientations stratégiques qui guideront ce dispositif de crédits d’intervention :

– soutenir les investissements par des aides ou des prises de participation ;

– rendre plus accessible les dispositifs d’avance de trésorerie existants pour les entreprises en attente de règlements de prestations de marchés publics ;

– dynamiser la commande publique, au profit d’équipements concourant à l’installation d’entreprises ;

– renforcer le soutien au micro-crédit ;

– renforcer la mobilisation de crédits européens, qui peuvent avoir un effet de levier important.

La rebudgétisation de la TVA NPR et la réforme de l’abattement de l’impôt sur le revenu dans les départements d’outre-mer – de l’article 4 du présent PLF – représentent 170 millions d’euros que l’on retrouve dans la mission Outre-mer.

Ainsi, le programme 138 Emploi outre-mer est abondé de 50 millions d’euros supplémentaires destinés à l’aide aux entreprises. Cette somme se décompose de la manière suivante :

– dotation de 15 millions d’euros d’un dispositif d’appels à projets ;

– création d’un fonds de garantie doté de 10 millions d’euros qui doit permettre de répondre aux besoins de trésorerie des PME qui détiennent des créances sur les acteurs publics et qui doit pour partie répondre à la problématique des délais de paiement constatés dans les collectivités locales ultra-marines ;

– dotation de 10 millions d’euros pour un élargissement des bénéficiaires et des critères d’attribution des prêts de développement outre-mer (PDOM) ;

– renforcement des outils de capital investissement à hauteur de 10 millions d’euros ;

– contribution au cofinancement de fonds régionaux à hauteur de 3 millions d’euros ;

– affectation de 2 millions d’euros au micro-crédit dont peuvent bénéficier les associations.

En plus de cette somme, 4 millions d’euros sont affectés aux opérateurs de l’État.

Ainsi, 2,3 millions d’euros sont destinés à l’Agence de l’outre-mer pour la mobilité (LADOM), opérateur qui permet aux jeunes ultra-marins de bénéficier d’une qualification professionnelle adaptée. À cet effet, LADOM permet à ces jeunes de séjourner en métropole pour améliorer leur employabilité. Enfin, 1,7 million d’euros seront destinés à des investissements en faveur de l’Institut de formation aux carrières administratives, sanitaires et sociales (IFCASS), spécifiquement chargé de conduire les actions de formation des jeunes ultra-marins dans ces domaines.

Le programme 123 Conditions de vie outre-mer est abondé de 116 millions d’euros supplémentaires, qui se décomposent comme suit :

– 70 millions d’euros à destination du fonds exceptionnel d’investissement (FEI) ;

– 23 millions d’euros à destination des fonds de convergence. Dans le prolongement des Assises des outre-mer et de l’article 9 de la loi de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer ([70]), des plans de convergence sont en cours de constitutions sur chaque territoire. Il s’agit de documents stratégiques d’une durée de dix à vingt ans qui intègrent les orientations et les projets retenus dans le Livre bleu des outre-mer. En 2019, 179,1 millions d’euros sont prévus en autorisations d’engagement pour ces dispositifs contractuels, dont 55 millions d’euros pour les 5 départements d’outre-mer et 124,1 millions d’euros pour les collectivités d’outre-mer ;

– 15 millions d’euros sont dédiés au « fonds vert » géré par l’Agence française de développement (AFD), qui sont destinés à soutenir des projets dans le domaine de la lutte contre le changement climatique ;

– 4 millions d’euros à destination du régime de solidarité de la Polynésie française (RSPF), qui a vu le nombre de ses bénéficiaires croître sous l’effet conjugué des difficultés économiques et de la réduction de l’emploi salarié ;

– 2 millions d’euros dédiés au Fonds d’échanges éducatifs, culturels et sportifs (FEBECS), qui bénéficie à des associations sportives via le financement des déplacements des jeunes sportifs ultra-marins ;

– 1,3 million d’euros destinés à financer le ramassage, le stockage et la destruction des algues sargasses sur le littoral antillais ;

– 50 000 euros abonderont la dotation de premier numérotage à Mayotte.

Il convient néanmoins de demeurer vigilant à ce que cette initiative n’aboutisse pas à un renchérissement de la vie ultra-marine, notamment sur les territoires de la Guadeloupe, de la Martinique et de La Réunion. Si le mécanisme de la TVA NPR bénéficiait à ces seuls territoires, il n’en est pas ainsi du dispositif budgétaire créé en compensation.

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*     *

La commission examine les amendements de suppression I-CF627 de Mme Nadia Ramassamy, I-CF668 de Mme Huguette Bello, I-CF1127 de Mme Hélène Vainqueur-Christophe, I-CF1234 de M. Jean-Hugues Ratenon et I-CF1300 de M. Serge Letchimy.

Mme Nadia Ramassamy. La TVA non perçue récupérable (TVA NPR) est un régime de déduction de la TVA propre à La Réunion, à la Guadeloupe et à la Martinique, qui vise à compenser les coûts de transport des marchandises. Outil d’égalité territoriale, elle permet aux entreprises importatrices de rester compétitives dans leurs investissements. Le Gouvernement a affirmé que des dispositifs alternatifs seraient mis en place, mais nous n’en avons pas vu trace, et nous craignons que les entreprises ultra-marines souffrent dans l’intervalle. En attendant des solutions compensatoires, nous demandons la suppression de l’article 5.

M. Fabien Roussel. C’est toujours le même débat : en supprimant ce dispositif, vous voulez faire financer par les outre-mer leur propre développement. Nos collègues ultra-marins nous ont indiqué que cet article, comme le précédent, n’a donné lieu à aucune étude d’impact, et qu’il est contesté de manière unanime sur le terrain.

Mme Hélène Vainqueur-Christophe. Cet amendement, porté par le groupe Socialistes et apparentés, consiste à revenir sur la suppression de la TVA NPR. Selon la même logique que celle qui prévaut à l’article 4, le Gouvernement souhaite supprimer ce dispositif en vigueur en Guadeloupe, à la Martinique et à La Réunion, espérant récupérer ainsi 100 millions d’euros par an, au détriment des entreprises des outre-mer. Cela va à rebours des promesses de décentralisation et des réflexes libéraux. Par cette suppression, le Gouvernement opère une recentralisation des financements en les transformant en subventions aux entreprises.

L’État sera probablement le seul à distribuer ces subventions, selon des critères que nous ignorons. Comme pour le bénéfice du fonds d’exceptionnel d’investissement, les collectivités devront quémander quelque subside au Gouvernement et les entreprises seront obligées de tendre la main pour obtenir un soutien de Paris.

Enfin, cette mesure sera budgétisée sur la mission Outre-mer ; quelles garanties avons-nous que ces sommes seront sanctuarisées lors des prochains exercices budgétaires ?

Mme Sabine Rubin. Je ne répéterai pas les arguments qui viennent d’être excellemment présentés. Par cet amendement, à l’initiative de Jean-Hugues Ratenon, le groupe La France insoumise demande aussi la suppression de cet article.

M. Serge Letchimy. J’ai une question à vous poser : qu’est-ce qui vous pousse à agir de suite ? Vous disposez d’une base juridique à la fois nationale et européenne qui vous donne jusqu’à 2020 pour dire si vous renouvelez les aides à finalité régionale autorisées par Bruxelles.

La TVA NPR aide les entreprises des outre-mer à conforter leur compétitivité de la manière la plus optimale, en autorisant une dynamique interne en entreprise. Vous allez lui substituer une prétendue subvention, à hauteur de 100 millions d’euros – l’équivalent du coût de la TVA NPR –, qui sera placée sous votre seule autorité. Vous recentralisez ainsi le développement économique, quand tout le monde parle de proximité et de développement économique.

C’est d’une absurdité incroyable ! Qu’est-ce qui vous guide ? Pourquoi agissez-vous ainsi, un an avant l’échéance ? Pourquoi ne pas prendre le temps de mener une évaluation des conséquences économiques d’une telle mesure, avant de décider ensemble ?

Monsieur le président, nous ne sommes pas là pour demander plus pour l’outre-mer ; nous ne sommes pas dans la quémande. Nous souhaitons juste rappeler qu’il faut accompagner ces territoires, qui ont dû passer il y a quelque temps du régime de l’économie de l’habitation à une nouvelle économie. C’est la transformation de l’économie qu’il faut financer et non saupoudrer çà et là des aides qui nous mettent sous dépendance.

Vous allez contre le sens de l’histoire. Cela m’étonne qu’une équipe « en marche », qui parle de progrès, ne soit pas en mesure de comprendre cela. C’est pourquoi je m’efforce de sensibiliser le président de la République, le Premier ministre, la ministre des outre-mer et vous-mêmes, chers collègues. Ne conservez pas ce standard, car vous allez à l’échec !

M. le Rapporteur général. Sur la TVA non perçue récupérable – un nom qui, vous en conviendrez, ne plaide pas en faveur de la chose –, les travaux s’accumulent depuis bientôt dix ans. Qu’il s’agisse des missions de l’IGF ou de l’IGA, du Livre bleu des outre-mer, de l’étude d’impact, tous disent la même chose : ce dispositif n’est absolument pas efficace et il n’y a pas de répercussion sur les prix.

Nous sommes donc face à un dispositif dont on constate depuis des années qu’il ne fonctionne pas et que, pourtant, l’on maintient. De surcroît, la dépense est évaluée à 100 millions d’euros ! Le système est « fraudulogène », puisque sans déclarations de TVA fiabilisées, il est difficile de comptabiliser une TVA non perçue récupérable.

Nous proposons donc de le supprimer et, en remplacement de ces 100 millions d’euros qui sont dans la nature puisque l’administration fiscale ne contrôle rien, d’abonder d’autant les programmes 138 et 123. Cela permettra de financer des mesures demandées par les outre-mer, comme les garanties de paiement – un problème particulièrement aigu en Guadeloupe et à la Martinique –, des prêts de développement, des appels à projets, etc. Ces 100 millions deviennent de l’argent sonnant et trébuchant pour de vrais projets de développement, en lieu et place d’un système que plus personne ne maîtrise.

Avis défavorable à ces amendements ainsi qu’à ceux qui suivront, sur lesquels je ne reprendrai pas la parole.

Mme Ericka Bareigts. Monsieur le Rapporteur général, les acteurs économiques des territoires ne partagent pas tout à fait votre avis sur l’efficacité de ce dispositif. La Fédération des entreprises d’outre-mer et la Confédération des petites et moyennes entreprises s’accordent à dire qu’il est simple, automatique, qu’il a des effets immédiats en trésorerie et qu’il représente un coût très faible pour l’État puisqu’il n’y a pas d’intermédiaire. Par ailleurs, il permet de soutenir l’industrialisation de notre tissu économique, qui, je le rappelle, est composé à 95 % de TPE-PME et se trouve confronté à une très forte concurrence de pays comme l’Inde ou la Chine.

La TVA NPR sert à créer de la valeur sur les territoires, de l’activité économique, donc de l’emploi. Or vous proposez d’émettre les 100 millions d’euros qu’elle représente via des dispositifs déjà financés par l’Agence française de développement, qui va donc pouvoir nous accompagner pour le financement de notre propre économie. Je ne comprends franchement pas grand-chose à votre raisonnement.

Mme Amélie de Montchalin. Nous sommes en train de transformer un mécanisme que vous présentez comme une aide à l’investissement en quelque chose qui est une aide à l’investissement. Nous passons d’un système où l’aide à l’investissement empruntait une tuyauterie bizarre et difficile à suivre à un système où l’aide à l’investissement repose sur un programme budgétaire, avec une évaluation, un suivi, un pilotage.

L’idée n’est pas de saupoudrer l’argent sur des besoins qui n’auraient pas encore été identifiés. La concertation transpartisane, apaisée, territoriale menée par la ministre a recensé les besoins de façon très précise, territoire par territoire, qu’il s’agisse de besoins collectifs, de besoins éducatifs, d’infrastructures, de pépinières d’entreprises ou de fonds propres pour les entreprises. Nous transformons une aide à l’investissement difficile à suivre en une aide à l’investissement pilotable, stratégique, liée aux besoins des territoires.

M. Serge Letchimy. Il s’agit d’une aide à finalité régionale, une aide au fonctionnement pour les entreprises, autorisée par la réglementation européenne, pas d’une aide à l’investissement direct. Le matériel acheté entre dans le cycle de la TVA, il en est exonéré avec, effectivement, un calcul artificiel de la TVA, perçue comme une subvention. Ce mécanisme est parfaitement cadré. Je suis surpris d’entendre le Rapporteur général dire qu’il n’y a pas de contrôle des services fiscaux. Un tel aveu est très grave : voilà l’État qui explique que les services fiscaux ne font pas leur travail ! Pour tuer un dispositif, on est prêt à inventer toutes sortes d’explications.

M. le Rapporteur général. Je tiens à préciser que ce que j’ai dit figure dans le rapport de l’IGF.

M. Charles de Courson. Est-il raisonnable de défendre un mécanisme qui consiste à rembourser une TVA qui n’a pas été payée ? Est-ce que ce dispositif, qui existe depuis très longtemps, est efficace ? Ne vaut-il pas mieux placer ces 100 millions dans un fonds qui cible des investissements productifs ? La question qui devrait nous animer, me semble-t-il, c’est la création de ce fonds, sa mise en place, ses modalités de fonctionnement, car le grand danger de toutes ces affaires, c’est qu’il faut du temps et que les investissements ne courent pas les rues. Mais franchement, chers collègues des départements d’outre-mer, ne défendez pas l’indéfendable ! C’est un député de l’opposition qui vous le dit : soyons courageux.

La commission rejette les amendements I-CF627, I-CF668, I-CF1127, I-CF1234 et I-CF1300.

Puis elle est saisie, en discussion commune, des amendements I-CF1290 de M. Max Mathiasin, I-CF1028 de M. Olivier Serva, I-CF1276 de Mme Éricka Bareigts, ainsi que des amendements identiques I-CF673 de M. Philippe Gomès, I-CF1029 de M. Olivier Serva, I‑CF1275 de Mme Ericka Bareigts, I-CF1289 de M. Max Mathiasin et I-CF1303 de M. Serge Letchimy.

M. Max Mathiasin. Monsieur le Rapporteur général, je vous prie d’écouter nos préoccupations, même si vous avez dit tout à l’heure que vous ne reprendriez plus la parole sur ces amendements.

Nous nous obstinons à vous faire comprendre que nous n’avons pas décidé ces mesures, mais qu’elles font partie d’un ensemble, adopté pour remédier au retard structurel de nos économies. Aujourd’hui, le Gouvernement, sans que nous en discutions, prend la décision d’extraire 170 millions d’euros – 70 millions de l’impôt sur le revenu et 100 millions de la TVA NPR – pour abonder un fonds consacré au développement économique. Si nous regardons la répartition en termes de solidarité, ces sommes sont dévolues également à ceux qui n’étaient pas assujettis, comme Wallis-et-Futuna. Si péréquation il doit y avoir, elle doit jouer au niveau national pour que soient enfin mis en place les points de convergence promis lors de l’examen de la loi de programmation du 28 février 2017 relative à l’égalité réelle outre-mer.

On se rend compte aujourd’hui qu’un certain nombre de mesures sont de nature à créer des distorsions de développement, parce qu’elles n’ont pas été évaluées, parce qu’elles ne sont pas de nature à permettre un véritable développement économique. C’est la raison pour laquelle je demande, par cet amendement, de prendre le temps d’évaluer, de façon plus approfondie, les sommes en jeu et de discuter plus concrètement des modalités de leur redéploiement.

M. Olivier Serva. Étant expert‑comptable, je me servirai du cas de l’un de mes clients pour éclairer la défense de mon amendement I-CF1028. Cet entrepreneur guadeloupéen voulait acheter en France hexagonale une machine de 200 000 euros, grâce au plan de financement suivant : un tiers de défiscalisation, 10 % d’apport, TVA NPR pour 17 000 euros, un prêt bancaire pour le reste. Avec la suppression du dispositif et le refus de la banque d’accorder une rallonge de 17 000 euros, il ne peut plus financer son investissement.

Les commissaires doivent savoir que cette décision mettra un coup de frein à environ 100 millions d’euros d’investissements, en attendant que les sommes soient redéployées. C’est la raison pour laquelle je propose de suspendre l’arrêt du dispositif jusqu’à la mise en place du fonds exceptionnel d’investissements.

Quant à mon amendement I-CF1029, il est de repli et consiste à repousser d’un an la réforme de la TVA NPR.

M. le Rapporteur général. M’étant déjà exprimé sur l’équilibre général du programme, je me contenterai de rappeler deux points. D’une part, le présent PLF prévoit la rebudgétisation du programme 138 ; en conséquence, un décalage d’un an s’appliquerait également à ce programme, qui est abondé d’un montant supplémentaire de 100 millions d’euros cette année. La dépense fiscale correspondante doit donc être abrogée.

D’autre part, à ceux qui craignent les fins d’année, je rappelle que la TVA non perçue récupérable devra faire l’objet, à la fin décembre, de facturations de droit classiques afin d’éviter tout problème concernant le dernier mois de l’année. Avis défavorable.

La commission rejette les amendements I-CF1290, I-CF1028, I-CF1276, ainsi que des amendements identiques I-CF673, I-CF1029, I‑CF1275, I-CF1289 et I-CF1303.

Puis elle adopte l’article 5 sans modification.

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Article additionnel après l’article 5
Comptabilisation de l’énergie solaire thermique dans la détermination du seuil de 50 % d’énergie renouvelable permettant l’application du taux réduit de TVA de 5,5 % à la fourniture de chaleur

La commission examine l’amendement I-CF1176 de Mme Amélie de Montchalin.

Mme Amélie de Montchalin. Cet amendement vise à intégrer l’énergie solaire thermique au bouquet d’énergies ouvrant droit à un taux de TVA de 5,5 %, car elle n’entrait pas jusqu’à présent dans le champ des énergies pouvant bénéficier d’un taux de TVA réduit. Suite au rapport du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat, nous avons abondamment parlé d’écologie, tant lors de la séance de questions au Gouvernement que dans la presse. Il y va d’une loi qui s’adapte activement à l’évolution des technologies. L’énergie solaire thermique présente un grand intérêt en termes d’efficacité énergétique, et ses promoteurs pourront ainsi la déployer dans des conditions fiscales favorables.

M. le Rapporteur général. Rappelons que l’énergie solaire thermique consiste à chauffer un fluide. Je suis favorable à l’encouragement de ce procédé.

M. Charles de Courson. Cette petite mesure a fait l’objet de discussions au niveau communautaire. L’amendement est-il eurocompatible ?

Mme Amélie de Montchalin. Il s’agit, par continuité technologique, d’étendre à une nouvelle énergie ce qui existe déjà pour l’ensemble des énergies renouvelables et de s’assurer, alors que notre objectif vise à appliquer un taux réduit de TVA aux énergies renouvelables, que nous n’excluons pas une technologie pour des raisons fiscales. L’amendement est donc tout à fait cohérent : la science avance et les technologies aussi.

M. Charles de Courson. Soit, mais l’amendement est-il eurocompatible ? Si oui, je voterai pour.

M. le Rapporteur général. La réponse est oui.

La commission adopte l’amendement I-CF1176 (amendement I-1570).

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Article 6
Création de zones franches d’activité nouvelle génération (ZFANG)

I.   L’état du droit

Neuf dispositifs d’exonérations fiscales (et parfois sociales) bénéficiant aux entreprises et liées à certaines zones du territoire de la République coexistent, le dernier – les bassins urbains à dynamiser (BUD) – ayant été créés par la seconde loi de finances rectificative pour 2017 ([71]).

Parmi ces dispositifs, cinq sont applicables dans les collectivités territoriales prévues à l’article 73 de la Constitution, c’est-à-dire la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, Mayotte et La Réunion. Il s’agit :

– des zones d’aide à finalité régionales (ZAFR) ;

– des zones franches urbaines-territoires entrepreneurs (ZFU-TE) et des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) ;

– des zones franches d’activité outre-mer (ZFA-OM) ;

– des zones de revitalisation rurale (ZRR).

A.   Les dispositifs d’exonérations zonées applicables outre-mer

Les différents dispositifs d’exonérations zonées qui coexistent ne portent pas nécessairement tous sur les mêmes territoires et sont, en tout état de cause, exclusifs l’un de l’autre : lorsqu’une entreprise dispose du choix entre deux ou plusieurs dispositifs, elle doit en retenir un, qui vaudra option irrévocable et exclusive des autres.

1.   Les zones franches d’activité outre-mer (ZFA-OM)

Créées par l’article 4 de la loi du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer ([72]), les ZFA-OM ont, depuis, fait l’objet de plusieurs modifications et prorogations et ont été étendues à Mayotte par l’ordonnance du 13 septembre 2013 ([73]).

Le dispositif des ZFA‑OM, en l’état du droit, ne s’applique qu’aux implantations intervenant avant 2020.

a.   Les entreprises éligibles aux ZFA‑OM

● En application de l’article 44 quaterdecies du CGI, les ZFA-OM concernent les entreprises enregistrant des bénéfices provenant d’exploitations situées dans l’une des cinq collectivités territoriales d’outre‑mer mentionnée à l’article 73 de la Constitution :

– la Guadeloupe ;

– la Guyane ;

– la Martinique ;

– Mayotte ;

– La Réunion.

● Ces entreprises doivent en outre satisfaire aux conditions suivantes, prévues au I de l’article 44 quaterdecies :

– elles emploient moins de deux cent cinquante salariés et réalisent un chiffre d’affaires annuel inférieur à 50 millions d’euros (1° du I) ;

– l’exploitation située en outre-mer a une activité principale :

• qui relève de l’un des secteurs éligibles à la réduction d’impôt pour investissement productif prévue à l’article 199 undecies B du CGI, qui correspondent aux activités agricoles, artisanales ou industrielles ;
• ou, à défaut, qui relève des prestations suivantes : conseil, ingénierie ou études techniques aux entreprises ou comptabilité ;

– elles sont soumises à un régime réel d’imposition, qu’il s’agisse de l’impôt sur le revenu (IR) ou de l’impôt sur les sociétés (IS) ou à l’un des régimes micro-fiscaux applicables aux bénéfices industriels et commerciaux (« micro‑BIC ») ou aux bénéfices non commerciaux (« micro-BNC »). Seules celles relevant du régime micro-fiscal applicable aux bénéfices agricoles – « micro-BA » – sont exclues ;

– elles ne sont pas en difficulté au sens du règlement européen général d’exemption par catégorie du 17 juin 2014 ([74]).

● Enfin, les entreprises, pour prétendre au bénéfice d’un abattement, doivent remplir les deux conditions prévues au V de l’article 44 quaterdecies du CGI :

– réaliser des dépenses de formation en faveur du personnel de l’exploitation au cours de l’exercice suivant celui de l’application de l’abattement ;

– verser, au cours du même exercice que celui d’engagement des dépenses de formation, une contribution au fonds d’appui aux expérimentations en faveur des jeunes.

Ces dépenses doivent correspondre au moins à 5 % des bénéfices exonérés par l’abattement, et le versement au fonds doit correspondre au moins à 20 % du total constitué par ce versement et les dépenses de formation.

b.   Les abattements de droit commun

● L’article 44 quaterdecies du CGI prévoit, au titre du dispositif ZFA‑OM, un abattement dégressif sur le bénéfice imposé à l’IS ou à l’IR.

Plafonné à 150 000 euros en application du II de cet article, l’abattement est de :

– 50 % pour les exercices ouverts entre 2008 et 2014 ;

– 40 % pour l’exercice ouvert en 2015 ;

– 35 % pour les exercices ouverts entre 2016 et 2019 inclus.

● Les entreprises éligibles à l’abattement sur les bénéfices peuvent également prétendre à un abattement sur la base d’imposition de la contribution économique territoriale (CET).

L’article 1466 F du CGI prévoit, sauf délibération contraire de l’organe délibérant compétent, un abattement sur la base nette de la cotisation foncière des entreprises (CFE).

Aux termes du II de cet article, l’abattement est de 80 % pour les années d’imposition 2010‑2015 et de 70 % pour les années d’imposition 2016‑2020. Il est plafonné à 150 000 euros.

L’abattement de CFE entraîne, de droit, un abattement de même taux sur l’assiette de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), ainsi que le prévoit le IV de l’article 1586 nonies du CGI.

● Elles peuvent également bénéficier d’un abattement sur la base d’imposition de la TFPB, sauf délibération contraire de l’organe délibérant, en vertu de l’article 1388 quinquies du même code.

Aux termes du II de cet article, l’abattement est de 50 % pour les années d’imposition 2009‑2015 et de 40 % pour les années d’imposition 2016‑2020. Il est plafonné à 150 000 euros.

● Enfin, une exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) est prévue à l’article 1395 H du CGI. Le taux est dégressif : 80 % pour les années 2009-2015, 70 % pour les années 2016-2020.

● Le tableau résume les taux de droit commun actuellement applicables dans les ZFA‑OM.

taux normaux des abattements en vigueur dans les zfang

Imposition	IS ou IR	TFPB	CFE
Taux normal actuel	35 %	40 %	70 %

Source : commission des finances.

c.   Les abattements majorés

Des abattements majorés sont prévus dans certaines hypothèses, en fonction des territoires et / ou des activités.

Ces majorations sont prévues au dernier alinéa du III des articles 44 quindecies, 1388 quinquies et 1466 F du CGI :

– pour l’IS ou l’IR, le taux majoré est de 80 % entre 2008 et 2014, de 70 % en 2015 et de 60 % entre 2016 et 2019, l’abattement étant plafonné à 300 000 euros ;

– pour la TFPB, le taux majoré est de 80 % entre 2009 et 2015 et 70 % entre 2016 et 2020 ;

– pour la CFE, le taux majoré est de 100 % entre 2010 et 2015 et de 90 % entre 2016 et 2020.

● En application du 1° du III des articles 44 quaterdecies (IS et IR), 1388 quinquies (TFPB) et 1466 F (CFE et, par ricochet, CVAE) du CGI, la majoration est ouverte aux bénéfices tirés d’exploitations situées :

– en Guyane ;

– à Mayotte ;

– s’agissant de la Guadeloupe, dans les îles des Saintes, à Marie‑Galante et à la Désirade ;

– s’agissant de La Réunion, dans les communes de la zone spéciale d’action rurale créée par l’article 2 du décret n° 78‑690 du 23 juin 1978 ([75]).

● La majoration, en application du 2° du III des mêmes articles, est également ouverte aux bénéfices tirés d’exploitations situées dans certaines communes de Guadeloupe et de Martinique qui remplissent les conditions suivantes :

– être classées en zone de montagne ;

– la densité de population de l’arrondissement dans lequel elles sont situées est inférieure à 270 habitants par kilomètre carré ;

– leur population était inférieure à 10 000 habitants en 2008.

● La majoration, en application du 3° du III desdits articles, s’applique également lorsque les bénéfices remplissent les conditions suivantes :

– ils sont tirés d’exploitations situées en Guadeloupe, en Martinique ou à La Réunion ;

– l’activité principale des exploitations porte sur la recherche, les technologies de l’information et de la communication, le tourisme, l’agro‑nutrition, l’environnement, les énergies renouvelables et les bâtiments et les travaux publics.

● Enfin, en application du 4° du III desdits articles, la majoration est également ouverte aux exploitations situées en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion, lorsque les entreprises :

– signent avec un organisme de recherche une convention agréée portant sur un programme de recherche dans le cadre d’un projet de développement des territoires, sous réserve que les dépenses de recherche atteignent un certain seuil ;

– bénéficient du régime de transformation sous douane, qui permet l’importation, en suspension des droits et taxes, de marchandises pour leur faire subir certaines transformations. Ce régime, sous l’appellation de régime de perfectionnement actif, a été modernisé à compter du 1er janvier 2016 par le code des douanes de l’Union européenne ([76]).

● Le tableau résume les taux majorés actuellement applicables dans les ZFA‑OM.

taux majorés des abattements en vigueur dans les zfang

Imposition	IS ou IR	TFPB	CFE
Taux normal actuel	60 %	70 %	90 %

Source : commission des finances.

d.   Synthèse des abattements prévus

Le tableau suivant présente de façon synthétique les abattements applicables pour les périodes d’imposition restant à courir.

synthèse des abattements normaux et majorés applicables dans les zfa‑om

Hypothèses de majoration	IS ou IR		TFPB		CFE
	Normal	Majoré	Normal	Majoré	Normal	Majoré
	35 %	60 %	40 %	70 %	70 %	90 %
Guadeloupe
Cas général	X		X		X
Îles des Saintes, Marie‑Galantes, la Désirade		X		X		X
Communes de montagnes sous condition		X		X		X
Activités des secteurs sensibles		X		X		X
Projet de développement / régime de transformation sous douane		X		X		X
Guyane		X		X		X
Martinique
Cas général	X		X		X
Communes de montagnes sous condition		X		X		X
Activités des secteurs sensibles		X		X		X
Projet de développement / régime de transformation sous douane		X		X		X
Mayotte		X		X		X
La Réunion
Cas général	X		X		X
Zone spéciale d’action rurale		X		X		X
Activités des secteurs sensibles		X		X		X
Projet de développement / régime de transformation sous douane		X		X		X

Source : commission des finances.

2.   Les zones franches urbaines-territoires entrepreneurs (ZFU-TE) et les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV)

Pour favoriser la création d’entreprises dans certaines zones urbaines défavorisées, le législateur a mis en place un dispositif d’incitation fiscale à travers les ZFU‑TE et les QPV.

a.   La définition des ZFU‑TE et des QPV

● Définies au B du 3 de l’article 42 de la loi du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire ([77]), les ZFU-TE correspondent aux quartiers jugés particulièrement défavorisés comptant plus de 8 500 habitants. Pour l’outre-mer, la condition démographique n’est pas applicable.

Il existe en outre-mer 7 communes où ont été créées des ZFU‑TE :

– pour la Guadeloupe, Basse-Terre et Pointe-à-Pitre / Les Abymes ;

– pour la Guyane, Cayenne et Saint-Laurent du Maroni ;

– pour la Martinique, Fort-de-France ;

– pour La Réunion, Saint-André–Saint-Benoist et Saint-Denis ([78]).

● Les QPV, quant à eux, sont définis à l’article 5 de la loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine ([79]) et correspondent aux quartiers se trouvant dans un territoire urbain, c’est-à-dire un territoire comptant au moins 10 000 habitants, qui répond à certaines caractéristiques démographiques et économiques et sociales.

Le tableau suivant indique le nombre de QPV par collectivité d’outre-mer relevant de l’article 73 de la Constitution.

Répartition des QPV en outre-mer

Collectivité	Nombre de communes dans lesquelles existe un QPV	Nombre de QPV
Guadeloupe	7	16
Guyane	6	32
Martinique	4	7
Mayotte	17	36
La Réunion	13	48

Source : Décret n° 2014-1751 du 30 décembre 2014 fixant la liste des quartiers prioritaires de la politique de la ville dans les départements d’outre-mer, à Saint-Martin et en Polynésie française, rectifié par le décret n° 2015-1138 du 14 septembre 2015 rectifiant la liste des quartiers prioritaires de la politique de la ville.

b.   Les exonérations applicables dans les ZFU-TE et les QPV

La qualification d’un territoire en ZFU-TE ou en QPV conduit les entreprises qui s’y établissent à bénéficier d’avantages fiscaux.

● Pour les ZFU-TE, et en application de l’article 44 octies A du CGI, les entreprises qui emploient au maximum cinquante salariés et dont le chiffre d’affaires n’excède pas 10 millions d’euros qui se créent jusqu’au 31 décembre 2020 bénéficient d’une exonération dégressive d’IS ou d’IR, dont le montant est plafonné à 50 000 euros – ce plafond pouvant être majoré de 5 000 euros pour chaque salarié à temps plein domicilié dans la ZFU-TE ou dans un QPV.

L’exonération d’IS ou d’IR porte sur huit exercices : elle est intégrale au titre des cinq premiers exercices, puis est ramenée à 60 %, 40 % et 20 % au titre, respectivement, des sixième, septième et huitième exercices.

Des exonérations d’impôts locaux sont également ouvertes aux entreprises qui se sont créées dans une ZFU‑TE avant 2015 :

– exonération de TFPB en application des articles 1383 C et 1383 C bis du CGI, sauf délibération contraire ;

– exonération de CFE en application du I sexies de l’article 1466 A du CGI, là encore sauf délibération contraire, entraînant également une possible exonération de CVAE au titre du III de l’article 1586 nonies ;

– exonérations de cotisations sociales en application de la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville ([80]).

● Les entreprises qui s’implantent dans un QPV jusqu’au 31 décembre 2020 peuvent prétendre, sauf délibération contraire de l’organe délibérant compétent, à des exonérations quinquennales de TFPB, de CFE et de CVAE.

Ne sont toutefois éligibles à ce dispositif que les entreprises qui répondent aux mêmes conditions que celles prévues pour les ZFU-TE, à savoir disposer d’un effectif maximal de cinquante salariés et réaliser un chiffre d’affaires qui n’excède pas 10 millions d’euros. Jusqu’en 2016 inclus, le dispositif était plus ciblé et réservé aux entreprises employant moins de onze salariés et réalisant un chiffre d’affaires n’excédant pas 2 millions d’euros.

3.   Les zones de revitalisation rurale (ZRR)

● La définition des ZRR figure au II de l’article 1465 A du CGI et correspond aux communes membres d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) dont la densité démographique n’excède pas celle des EPCI métropolitains et au sein duquel le revenu fiscal par unité de consommation médian n’excède pas la médiane des revenus médians des EPCI métropolitains.

Un critère alternatif au premier critère (démographique) a été introduit par la loi de finances pour 2018 ([81]) et repose sur deux conditions, l’une liée au déclin démographique de l’EPCI, l’autre sur la supériorité du niveau de population de ce dernier par rapport à l’arrondissement.

Pour l’outre‑mer, sont classés en ZRR :

– la totalité de la Guyane ;

– les Hauts de La Réunion.

● Les entreprises qui se créent ou s’implantent dans une ZRR, sous réserve qu’elles emploient moins de onze salariés, peuvent prétendre à une exonération d’IS ou d’IR dégressive pendant huit exercices en application de l’article 44 quindecies du CGI :

– l’exonération est intégrale au titre des cinq premiers exercices ;

– elle est ensuite ramenée à 75 %, 50 % et 25 % au titre, respectivement, des sixième, septième et huitième exercices.

Sont également prévues :

– en application de l’article 1383 A du CGI, une exonération de TFPB pour une période comprise entre deux et cinq ans, sur délibération de l’assemblée délibérante compétente ;

– en application de l’article 1465 A du CGI, une exonération de CFE pour une période de cinq ans, sauf délibération contraire, pouvant entraîner une exonération de CVAE en vertu du III de l’article 1586 nonies du CGI ;

Les entreprises peuvent en outre bénéficier d’une exonération de TFPB pendant quinze ans ainsi que d’une exonération de TH au titre de certaines activités d’hébergement touristiques.

Enfin, et en application des articles L. 131‑4‑2 et L. 131‑4‑3 du code de la sécurité sociale, sont prévues des exonérations de cotisations sociales patronales.

4.   Les zones d’aide à finalité régionale (ZAFR)

Les ZAFR sont les territoires éligibles aux aides publiques dans le cadre du règlement général d’exemption par catégorie (RGEC) du 17 juin 2014 précité.

La cartographie des ZAFR est conjointement arrêtée par la Commission européenne et les autorités nationales. En France, les ZAFR ont été identifiées pour la période 2014-2020.

Les communes des cinq collectivités d’outre-mer relevant de l’article 73 de la Constitution sont d’office inscrites dans le zonage ZAFR.

Sur le fond, les ZAFR correspondent, s’agissant des zones classées « a », aux territoires où le niveau de vie est anormalement bas ou au sein desquels sévit un important sous-emploi et, s’agissant des autres zones, aux territoires défavorisés par rapport à la moyenne nationale.

Une « réserve nationale de population » est également déterminée, afin d’intégrer aux ZAFR les communes qui y figurent, lorsque ces dernières sont touchées par un sinistre économique particulièrement grave.

● En application de l’article 44 sexies du CGI, les entreprises créées dans une ZAFR bénéficient d’une exonération dégressive d’IS ou d’IR pendant cinq ans :

– l’exonération est intégrale les deux premières années ;

– elle est ramenée à 75 %, 50 % et 25 % au titre, respectivement, des troisième, quatrième et cinquième années.

Ces entreprises, sous réserve d’une délibération en ce sens de l’organe délibérant compétent, peuvent bénéficier d’exonérations de TFPB et de CFE, en application des dispositions combinées des articles 1383 A, 1464 B et 1464 C du CGI. Ces exonérations sont comprises entre deux et cinq ans.

L’exonération de CFE peut également entraîner une exonération de CVAE en application des I et II de l’article 1586 nonies du CGI (exonération de droit pour la part du bloc communale, et à la décision du conseil départemental et du conseil régional pour les parts départementale et régionale).

B.   Une pluralité de dispositif d’exonérations zonées concurrents supposant un recentrage plus performant

1.   Les ZFA‑OM paraissent plus adaptées à l’outre‑mer

La coexistence de plusieurs dispositifs concurrents, l’entreprise ne pouvant bénéficier que de l’un d’entre eux, est source de complexité du droit applicable.

Ce constat est vrai pour l’ensemble des territoires de la République qui peuvent voir se cumuler différents régimes d’exonérations zonées, mais il est particulièrement saillant s’agissant de l’outre‑mer, qui bénéfice d’un dispositif dédié à travers les ZFA‑OM.

● Les ZFA‑OM paraissent mieux adaptés à l’outre‑mer en ce qu’elles prend en compte des spécificités de certains territoires au sein des zones éligibles ou de besoins particuliers en matière économique, à travers des activités spécifiques.

Cette prise en compte se traduit ainsi par les taux majorés applicables à certaines zones ou au titre certaines activités.

Le tableau suivant compare les dispositifs des ZFA‑OM, des ZFU‑TE et des ZRR selon leurs modalités applicables aux entreprises qui s’implantent actuellement dans l’une des zones.

comparaison des dispositifs ZFA‑OM, ZFU‑TE Et ZRR

Critères	ZFA‑OM	ZFU‑TE	ZRR
Effectifs de l’entreprise	< 250	≤ 50	≤ 11
Chiffre d’affaires de l’entreprise (en millions d’euros)	< 50	< 10	–
Conditions supplémentaires	Dépenses de formation et versement à un fonds	Clause d’embauche locale et signature d’un contrat de ville	–
Exonération ou abattement d’IS ou d’IR	35 % en droit commun 60 % en majoré	Exonération totale pendant cinq ans Abattement dégressif les trois années suivantes	Exonération totale pendant cinq ans Abattement dégressif les trois années suivantes
Exonération ou abattement de TFPB	Sauf délibération contraire : 40 % en droit commun 70 % en majoré	Éteint	Sur délibération, exonération entre deux et cinq ans
Exonération ou abattement de CET	Sauf délibération contraire 70 % en droit commun 90 % en majoré	Éteint	Sauf délibération contraire, exonération pour cinq ans
Date limite d’implantation	31 décembre 2019	31 décembre 2020	31 décembre 2020

Source : commission des finances.

● Il est rappelé par ailleurs que les ZRR et les ZFU‑TE ne concernent pas toutes les collectivités territoriales relevant de l’article 73 de la Constitution, loin de là, alors que les ZFA‑OM, par définition, embrassent l’ensemble de celles‑ci et renforcent les avantages dans certains territoires, comme le montre le tableau suivant.

Application des dispositifs zonés
aux collectivités de l’article 73 de la ConstituTion

Zone	Guadeloupe	Guyane	Martinique	Mayotte	La Réunion
ZFA‑OM	Oui Taux majoré dans certains cas	Oui Taux majoré de droit	Oui Taux majoré dans certains cas	Oui Taux majoré de droit	Oui Taux majoré dans certains cas
ZFU‑TE	Oui (2 communes)	Oui (2 communes)	Oui (1 commune)	Non	Oui (2 communes)
ZRR	Non	Oui	Non	Non	Oui

Source : commission des finances.

2.   L’analyse des coûts des dispositifs d’exonérations zonées témoigne de l’importance des ZFA‑OM pour les exploitations locales

● L’impact financier de chacun des dispositifs étudiés est variable non seulement de l’un à l’autre, mais également au sein de chacun en fonction des impôts considérés, ce qu’illustre le tableau ci-après.

Coût des dispositifs ZFA‑OM, ZFU‑TE, QPV et ZRR (2017-2019)

Zone	Impôt	Bénéficiaires 2016	Coût (en millions d’euros)
			2017	2018 (p.)	2019 (p.)
ZFA‑OM	IS ou IR	6 338	63	62	58
	TFPB	3 000	8	10	10
	TFPNB	NC	7	8	8
	CFE	12 011	14	15	15
	CVAE	3 500	20	22	22
	Coût total ZFA‑OM		112	117	113
ZFU‑TE	IS ou IR	17 152	182	184	183
	TFPB	0	0	0	NC
	CFE	24 378	ε	ε	ε
	CVAE	4 750	1	1	NC
	Coût total ZFU‑TE		183	185	183
QPV	TFPB	8 453	3	3	NC
	CFE	15 082	4	4	NC
	CVAE	5 410	2	3	NC
	Coût total QPV		9	10	NC
ZRR	IS ou IR	20 600	123	121	126
	TFPB (1)	–	–	–	–
	CFE	21 152	ε	ε	ε
	CVAE	2 840	ε	ε	NC
	Coût total ZRR		123	121	126
Coût total			427	433	422

(1) La dépense fiscale liée à la TFPB ne figure pas dans les annexes budgétaires.

Source : Évaluations des voies et moyens du projet de loi de finances pour 2019, tome II : Dépenses fiscales.

L’analyse des chiffres présentés permet de dresser plusieurs constats.

Si la principale dépense fiscale porte sur l’IR et l’IS, la ventilation du coût de chaque dispositif en fonction des impôts est très variable :

– pour les ZFU‑TE et les ZRR, l’essentiel de la dépense, sinon la totalité, concerne l’IS et l’IR ;

– pour les ZFA‑OM, en revanche, la ventilation est plus équilibrée et les dépenses fiscales associées aux impôts locaux représentent près de la moitié du total.

Par ailleurs, le coût moindre des ZFA‑OM par rapport aux ZFU‑TE et aux ZRR doit être relativisé par la différence de périmètre géographique : les ZFA‑OM, par définition, ne concernent que l’outre‑mer, tandis que les autres dispositifs sont également applicables en métropole.

L’importance relative du coût des ZFA‑OM témoigne ainsi de l’intérêt du dispositif pour les exploitations locales.

● Ce coût connaît depuis 2015 une tendance à la baisse, ce qu’illustrent le tableau et les deux graphiques suivants illustrent l’évolution du coût de la dépense fiscale associée au dispositif ZFA‑OM sur la période 2012‑2019, présentée de façon globale puis ventilée par impôt.

Évolution du coût du dispositif ZFA‑OM (2012-2019)

 (en millions d’euros)

Impôt	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018 (p.)	2019 (p.)
IS et IR	74	87	84	87	75	63	62	58
TFPB	7	8	9	9	8	8	10	10
TFPNB	8	8	8	8	7	7	8	8
CFE	21	13	14	16	13	14	15	15
CVAE	20	20	23	23	25	20	22	22
Total	130	136	138	143	128	112	117	113

NB : les données relatives à l’IS et l’IR au titre de l’année 2014 correspondent à l’estimation faite dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015, les données définitives ne figurant pas dans les documents annexés au projet de loi de finances pour 2016.

Source : Évaluations des voies et moyens des projets de loi de finances pour 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 et 2019, tome II : Dépenses fiscales.

Source : Évaluations des voies et moyens des projets de loi de finances pour 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 et 2019, tome II : Dépenses fiscales.

 

NB : les données relatives à l’IS et l’IR au titre de l’année 2014 correspondent à l’estimation faite dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015, les données définitives ne figurant pas dans les documents annexés au projet de loi de finances pour 2016.

Source : Évaluations des voies et moyens des projets de loi de finances pour 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 et 2019, tome II : Dépenses fiscales.

L’évolution à la hausse, d’abord, et à la baisse, ensuite, est essentiellement due à la trajectoire de la dépense fiscale portant sur l’IS et l’IR : les dépenses liées aux impôts locaux sont restées relativement constantes.

3.   Les évaluations réalisées sur les ZFA‑OM témoignent de l’intérêt de l’outil pour l’économie locale

● Une revue de dépenses réalisée en 2016 a permis de mettre en évidence l’efficacité des ZFA‑OM ([82]).

Cette revue a montré que les entreprises ayant sollicité le bénéfice du dispositif ZFA‑OM, par rapport aux entreprises n’en bénéficiant pas, ont connu :

– une meilleure évolution du nombre de salariés, plus de dix points d’écart séparant les données des deux populations ;

– une plus importante évolution de leur chiffre d’affaires, qui s’établit à + 20 % contre + 8,3 % pour les autres entreprises ;

– une meilleure rentabilité (rapport entre le bénéfice comptable et le chiffre d’affaires), qui est de 11 % contre environ 7 % pour les autres entreprises. En revanche, ces dernières ont connu une progression plus prononcée.

La revue de dépenses concluait donc que, si l’impact des ZFA‑OM sur la rentabilité était délicat à bien appréhender, celui sur l’emploi et l’activité était indéniablement positif.

● Il ressort de l’ensemble des éléments qui précèdent que les ZFA‑OM doivent constituer le véhicule privilégié en matière d’exonérations fiscales d’entreprises en outre‑mer. C’est l’objectif du dispositif proposé, qui prévoit parallèlement une montée en puissance de l’outil et qui s’inscrit dans la continuité du Livre bleu produit à l’issue des Assises des outre-mer conduites entre octobre 2017 et avril 2018 ([83]).

II.   Le dispositif proposé

Le présent article simplifie le paysage des dispositifs d’exonérations zonées applicables en outre-mer en concentrant sur les ZFA – qui deviennent de nouvelle génération – les aides, qui sont renforcées.

A.   une simplification et un renforcement des aides fiscales zonées en outre-mer

Alors que plusieurs dispositifs d’exonérations zonées coexistent en outre‑mer, chacun étant exclusif de l’autre, le présent article prévoit de ne conserver que les ZFA, dont le régime évolue de façon conséquente pour aboutir aux zones franches d’activités nouvelle génération, les ZFANG.

1.   Le meilleur ciblage et le renforcement substantiel des aides à travers la consécration des ZFANG

Les ZFANG présentent, par rapport aux actuelles ZFA‑OM, deux caractéristiques principales :

– elles sont renforcées de façon très importante à travers la suppression de la dégressivité des abattements et la pérennisation de ces derniers ;

– elles sont recentrées, certaines activités étant exclues du dispositif tandis que l’application du taux majoré est mieux ciblée.

a.   Le volet renforcement : des abattements non dégressifs et pérennes et un régime plus souple et plus simple

i.   Des abattements augmentés et pérennisés

La principale évolution que les ZFANG présentent par rapport aux actuelles ZFA‑OM réside dans les modifications apportées aux abattements.

Le taux des abattements prévus dans le cadre des ZFA‑OM est dégressif, et le dispositif doit s’éteindre après 2019 pour l’IS et l’IR et après 2020 pour la CFE et la CVAE.

● Le présent article refond et renforce les aides applicables dans ces zones franches de trois façons :

– le taux est augmenté ;

– il n’est plus dégressif ;

– les abattements sont pérennisés grâce à la suppression du terme de l’application du dispositif.

Concrètement, les taux applicables normaux et majorés sont fixés à leur niveau d’origine et sont pérennisés à travers la suppression de la chronique temporelle d’application du dispositif : il n’existe plus de bornage, les ZFANG étant théoriquement perpétuelles.

En conséquence, une exploitation éligible au dispositif ZFANG bénéficiera d’abattements sur l’IS ou l’IR, sur la TFPB, sur la CFE et sur la CVAE de façon permanente, sous réserve qu’elle remplisse les conditions – qui sont par ailleurs largement assouplies, ainsi qu’il sera vu.

Le tableau suivant présente les taux qui seront désormais applicables dans le cadre des ZFANG, et le compare aux taux actuels.

Comparaison des taux actuels avec les taux proposés

Taux	IS ou IR		TFPB		CFE
	Droit existant	Droit proposé	Droit existant	Droit proposé	Droit existant	Droit proposé
Taux normal	35 %	50 %	40 %	50 %	70 %	80 %
Taux majoré	60 %	80 %	70 %	80 %	90 %	100 %

Source : commission des finances.

● Ces évolutions conséquentes sont apportées par les dispositions suivantes, présentées en fonction des impôts concernés par chaque abattement :

– pour l’IS, la modification porte sur l’article 44 quaterdecies et est réalisée : s’agissant du taux normal, par le b du 2° du B du I du présent article ; s’agissant du taux majoré, par le d du même 2° ;

– pour la TFPB, la modification porte sur l’article 1388 quinquies et est réalisée : s’agissant de la suppression de l’encadrement temporel qui figurait ailleurs que dans la seule chronique dégressive du taux, par le 1° du E du I du présent article ; s’agissant du taux normal, par le 2° du même E ; s’agissant du taux majoré, par le d du 3° dudit E.

– pour la CFE, enfin, la modification porte sur l’article 1466 F et est réalisée : s’agissant du taux normal, par le 1° du H du I du présent article ; s’agissant du taux majoré, par le d du 2° du même H.

● Par cohérence avec l’économie générale du dispositif qui vient d’être présenté, l’abattement de TFPNB prévu à l’article 1395 H du CGI est également pérennisé et voit son taux rétabli à 80 %, en application du F du I du présent article.

ii.   Un assouplissement des conditions d’éligibilité au dispositif des ZFANG

Trois mesures assouplissent le dispositif en l’ouvrant à de nouvelles entreprises.

● En premier lieu, les exploitations qui relevaient du régime micro-fiscal au titre des bénéfices agricoles, le « micro‑BA », pourront prétendre à l’application du régime des ZFANG alors qu’elles étaient jusque-là les seules exploitations soumises à un régime micro-fiscal exclues des ZFA‑OM.

Cette modification est réalisée par le b du 1° et le a du 2° du B du I du présent article.

● En deuxième lieu, les ZFANG sont ouvertes aux entreprises en difficulté, cette hypothèse d’exclusion étant supprimée par le c du même 1°.

● En troisième lieu, l’exigence pour prétendre au bénéfice des abattements de réaliser des dépenses de formation et de procéder à des versements sur un fonds est supprimée : là aussi, de nouvelles entreprises pourront entrer dans le dispositif, tandis que celles qui y étaient déjà voient disparaître une condition relativement contraignante.

Cette modification résulte du 4° du B du I du présent article, qui abroge le V de l’article 44 quaterdecies.

Par coordination, le 5° du même B supprime au VI de cet article 44 quaterdecies deux alinéas qui reposaient sur les conditions de dépenses et de versement à un fonds.

● Une autre coordination due à la suppression de cette condition est réalisée au D du I du présent article, qui modifie l’article 244 quater M du CGI.

Cet article, qui porte sur le crédit d’impôt pour la formation des dirigeants d’entreprise, renvoie à son II aux dépenses de formation que les entreprises doivent en l’état du droit engager pour bénéficier de l’abattement au titre des ZFA‑OM.

La disparition de cette condition rend cette référence caduque, d’où sa suppression.

● Enfin, une suppression de condition devenue caduque et une coordination sont faites, respectivement, par le b du 6° et le 7° du B du I du présent article.

b.   Le volet recentrage : un taux majoré mieux ciblé et certaines activités exclues

i.   La concentration du dispositif sur les activités agricoles, artisanales, commerciales et industrielles

Les ZFANG, à la différence des actuelles ZFA‑OM, ne concerneront plus les exploitations situées en outre-mer dont l’activité principale consiste en la comptabilité, le conseil aux entreprises et l’ingénierie ou la réalisation d’études techniques pour les entreprises.

Cette exclusion, réalisée par le a du 1° du B du I du présent article, conduit à ne maintenir dans le champ du dispositif d’exonérations zonées que les activités éligibles à la réduction d’impôt pour investissements productifs en outre‑mer prévue à l’article 199 undecies B du CGI.

Il ne faut cependant pas voir un recentrage excessif de l’outil : cette réduction d’impôt cible en effet un champ large portant sur les activités agricoles, artisanales et industrielles.

Rappelons par ailleurs que la dépense fiscale prévue à l’article 199 undecies B du CGI fait l’objet d’une prorogation à l’article 55 du présent PLF.

ii.   Le recentrage du taux majoré zoné sur la Guyane et Mayotte

Le taux majoré d’exonération applicable à certains territoires, indépendamment de la nature des activités réalisées par les exploitations, est concentré sur la Guyane et Mayotte en vertu des a et b du 3° du B du I du présent article.

● Le a de ce 3° met un terme au bénéfice du taux majoré zoné pour les exploitations situées dans certains territoires de la Guadeloupe (les îles des Saintes, la Désirade et Marie‑Galante) et dans la zone spéciale d’action rurale de La Réunion, actuellement prévu au 1° du III de l’article 44 quaterdecies.

Le b du même 3° abroge le 2° du III de cet article, qui prévoyait l’application du taux majoré dans certaines communes de montagne peu peuplées de la Guadeloupe et de la Martinique.

Enfin, le 4° du B du présent article abroge le IV de l’article 44 quaterdecies : il s’agit d’une mesure de toilettage légistique, ce IV prévoyant un taux super-majoré dans certains territoires entre le 31 décembre 2008 et le 31 décembre 2011. Sa caducité rend sa suppression opportune.

● Les a et b du 3° du E du présent article tirent les conséquences des modifications apportées à l’article 44 quaterdecies qui viennent d’être présentées, pour modifier de la même manière l’article 1388 quinquies du CGI relatif à l’abattement de TFPB.

Le 4° de ce même E abroge le IV de cet article 1338 quinquies, portant sur le taux super-majoré applicable jusqu’en 2011.

● Enfin, les a et b du 1° du H du I du présent article modifient de la même façon l’article 1466 F du CGI relatif à l’abattement de CFE.

● Il résulte de ces modifications que le taux majoré zoné des abattements d’IS ou d’IR, de TFPB, de CFE et de CVAE sera désormais concentré sur la Guyane et Mayotte.

En revanche, il paraît utile de rappeler que l’exclusion de certains territoires du bénéfice du taux majoré n’a aucun effet sur le taux normal. Ce dernier reste naturellement maintenu dans ces zones, qui bénéficieront ainsi des abattements dans les conditions de droit commun, qui sont au demeurant substantiellement renforcées à travers le relèvement et la pérennisation de ce taux.

iii.   La suppression du bénéfice du taux majoré pour certains projets

● Les bénéfices tirés d’exploitations en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion que réalisent des entreprises qui ont signé avec un organisme de recherche ou une université une convention agréée portant sur un programme de développement ne feront plus l’objet du taux majoré.

Le b du 3° du B du I du présent article abroge en effet le a du 4° du III de l’article 44 quaterdecies qui consacrait à ces situations l’application du taux majoré.

Le c du même 3° procède également à une actualisation de référence au b du 4 du III de l’article 44 quaterdecies, afin de tenir compte de l’adoption et de l’entrée en vigueur du code des douanes de l’Union européenne.

● Les articles 1388 quinquies sur l’abattement de TFPB et 1466 F sur l’abattement de CFE sont modifiés en conséquence pour exclure dans les mêmes hypothèses l’application du taux majoré.

Pour ce faire, le c du 3° du E et le c du 2° du H du I du présent article modifient le 4° du III de ces deux articles.

● Les entreprises qui concluent les conventions précédemment mentionnées continueront toutefois à bénéficier du taux normal.

Par ailleurs, l’application du taux majoré aux activités sensibles exercées en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion n’est pas remise en cause par le dispositif proposé.

● Enfin, précisons que le dispositif proposé ne revient pas sur l’application des abattements majorés aux secteurs prioritaires, à savoir :

– la recherche et le développement ;

– les technologies de l’information et de la communication ;

– le tourisme ;

– l’agro-nutrition ;

– l’environnement ;

– les énergies renouvelables ;

– les bâtiments et travaux publics.

c.   Synthèse des abattements proposés et de leur champ d’application

Le tableau suivant présente de façon synthétique les abattements prévus dans le dispositif proposé et leurs hypothèses d’application.

synthèse des abattements dans les ZFANG résultant du dispositif proposé

Hypothèses de majoration	IS ou IR		TFPB		CFE
	Normal	Majoré	Normal	Majoré	Normal	Majoré
	50 %	80 %	50 %	80 %	80 %	100 %
Guadeloupe
Cas général	X		X		X
Îles des Saintes, Marie‑Galantes, la Désirade	X		X		X
Communes de montagnes sous condition	X		X		X
Activités des secteurs sensibles		X		X		X
Projet de développement	X		X		X
Régime de transformation sous douane		X		X		X
Guyane		X		X		X
Martinique
Cas général	X		X		X
Communes de montagnes sous condition	X		X		X
Activités des secteurs sensibles		X		X		X
Projet de développement	X		X		X
Régime de transformation sous douane		X		X		X
Mayotte		X		X		X
La Réunion
Cas général	X		X		X
Zone spéciale d’action rurale	X		X		X
Activités des secteurs sensibles		X		X		X
Projet de développement	X		X		X
Régime de transformation sous douane		X		X		X

Source : commission des finances.

2.   L’extinction de conséquence des ZRR et des ZFU‑TE en outre-mer

La montée en puissance importante des ZFANG traduite par le dispositif proposé rend le maintien en outre-mer des ZRR et des ZFU‑TE redondant et source de complexité.

● En conséquence, le présent article met fin, à compter de 2019, à ces deux derniers dispositifs en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte et à La Réunion :

– le A du I du présent article procède à l’extinction en outre-mer des ZFU‑TE, limitant le bénéfice de l’exonération prévue à l’article 44 octies A aux activités créées dans ces zones jusqu’au 31 décembre 2018 ;

– le C du I du présent article apporte la même modification au ZRR, en mentionnant à l’article 44 quindecies du CGI que seules les entreprises créées ou reprises dans ces zones jusqu’au 31 décembre 2018 sont éligibles aux exonérations prévues ;

– le G du I du présent article exclut les collectivités d’outre-mer concernées de l’exonération de CFE applicable en ZRR en modifiant en ce sens l’article 1465 A du CGI.

La circonstance que les autres dispositifs prévoyant des exonérations d’impôts locaux ne sont pas modifiés n’a pas pour effet de maintenir ces exonérations : les articles en question, en effet, renvoient aux articles 44 octies A et 44 quindecies.

● Les entreprises qui sont déjà implantées dans les cinq collectivités concernées et bénéficient à ce titre des exonérations prévues par les dispositifs ZRR et ZFU‑TE ne seront naturellement pas privées de celles-ci : elles demeurent applicables jusqu’à leur terme normal.

● Enfin, le a du 6° du B, le 5° du E et le 3° du H du I du présent article procèdent aux coordinations légistiques liées à l’extinction des dispositifs ZRR et ZFU‑TE dans ces collectivités.

3.   Une entrée en vigueur en 2019 qui ne remet pas en cause les droits acquis dans le cadre du régime actuel des ZFA‑OM

Le II du présent article précise les modalités d’entrée en vigueur du dispositif.

● Le nouveau régime des ZFANG sera applicable :

– pour l’abattement d’IS ou d’IR, aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2019, en vertu du premier alinéa du A du II ;

– pour les abattements de TFPB et de CFE, aux impositions dues à compter de 2019, en vertu du premier alinéa des C et E.

Il est néanmoins expressément prévu que les entreprises bénéficiant actuellement du dispositif ZFA‑OM et qui, du fait du nouveau régime des ZFANG, seraient exclues des avantages ou perdraient le bénéfice du taux majoré, continueront à jouir de la situation actuelle de façon temporaire.

Ce maintien temporaire a, en réalité, pour effet, non de proroger exceptionnellement l’ancien régime, mais de garantir le bénéfice des droits acquis en octroyant les abattements prévus jusqu’au terme actuel du dispositif des ZFA‑OM, soit :

– 2019 pour les abattements d’IS et d’IR ;

– 2020 pour les abattements de TFPB et de CFE.

Formellement, le maintien des droits acquis résulte, dans le II du présent article, des 1°, 2° et 3° :

– du A, s’agissant des abattements d’IS ou d’IR ;

– du C, s’agissant des abattements de TFPB ;

– du E, s’agissant des abattements de CFE.

●Une mesure similaire est prévue s’agissant des abattements d’impôts locaux fonciers prévus dans les ZRR : le D du II du présent article prévoit expressément le maintien des abattements en cours, jusqu’au terme de leur durée.

L’extinction du dispositif ZRR en outre-mer s’appliquera, en vertu du D du II, aux impositions de CFE dues à compter de 2019.

● Enfin, la modification apportée à l’article 244 quater M portant sur le crédit d’impôt pour la formation des dirigeants sera applicable aux crédits d’impôts calculés au titre des exercices ouverts à compter de 2019, pour éviter tout effet rétroactif. Cette précision est apportée par le B du II du présent article.

B.   L’impact budgétaire et économique

1.   Un coût pérenne pour l’État estimé approximativement à 124 millions d’euros

D’après l’évaluation préalable, le dispositif proposé devrait entraîner un coût pérenne pour l’État estimé à 124 millions d’euros, selon la chronique présentée dans le tableau suivant.

impact budgétaire du dispositif proposé

(en millions d’euros)

Affectataire	2019	2020	2021	2022
État	NC	– 10	– 124	– 124
Collectivités territoriales	NC	NC	NC	NC
Total	NC	NC	NC	NC

Source : évaluation préalable.

Une ventilation plus fine a été réalisée par le Gouvernement, impôt par impôt, comme le montre le tableau ci-dessous.

impact budgétaire pour l’État réparti par impôt

(en millions d’euros)

Impôt	2019	2020	2021	2022
IS et IR	NC	– 10	– 75	– 75
TFPB	NC	NC	– 8	– 8
TFPNB	NC	NC	– 7	– 7
CFE	NC	NC	– 14	– 14
CVAE	NC	NC	– 20	– 20
Total	NC	NC	– 124	– 124

Source : évaluation préalable.

L’impact négatif à hauteur de 10 millions d’euros en 2020 résulte des premiers effets du renforcement des abattements prévu par le dispositif, la pérennisation de ces abattements n’ayant d’incidence qu’à compter de 2021 et venant alors s’ajouter au coût du renforcement.

Pour les impôts locaux, l’impact négatif du dispositif n’intervient qu’à compter de 2021, la dernière année des ZFA‑OM actuelles pour ces impôts étant 2020.

● Ces données restent incomplètes du fait de nombreux éléments non pris en compte.

À l’exception de l’IS et de l’IR, il semble que ces estimations ne reposent que sur la pérennisation des abattements, et non sur leur renforcement à travers le rétablissement des taux initiaux.

En conséquence, cette estimation d’un coût de 124 millions d’euros par an à compter de 2021 ne tient pas compte ;

– du relèvement des taux des abattements portant sur les impôts locaux ;

– de l’exclusion de certaines activités ;

– du recentrage du périmètre des taux majorés.

Par ailleurs, n’a pas été pris en compte l’effet de l’extinction des ZRR et des ZFU‑TE : il n’est donc pas impossible que l’impact budgétaire soit finalement neutralisé au moins partiellement.

Enfin, les conséquences pour les collectivités territoriales n’ont pas été évaluées, alors que la compensation par l’État n’est pas intégrale dans la mesure où elle repose sur un taux historique de TFPB et de CFE ([84]).

2.   Une amélioration de la situation des entreprises et de l’économie ultra-marine

Ainsi qu’il a été vu, le dispositif des ZFA‑OM renforce la résilience des exploitations situées en outre-mer, améliore l’emploi et facilite le développement.

Le dispositif proposé des ZFANG conduira globalement à accentuer ces effets constatés.

Les exploitations touchées par l’exclusion dans certaines hypothèses de l’application du taux majoré et celles se livrant aux activités exclues du périmètre des nouvelles ZFANG devraient subir un désavantage au regard de la situation actuelle.

En revanche, toutes les autres gagneront au passage des ZFA‑OM aux ZFANG, à travers :

– des taux substantiellement renforcés ;

– une double pérennisation : pérennisation des abattements pour les entreprises qui s’implantent ; suppression de toute limite temporelle s’agissant de la date d’implantation.

3.   La nécessité d’une évaluation des ZFANG en 2022

L’ampleur du renforcement proposé et l’estimation approximative et lacunaire de son impact budgétaire commandent que le dispositif soit évalué après une période suffisamment longue.

La nécessité d’une telle évaluation est d’autant plus grande que, à la différence des autres dispositifs zonés, la période d’implantation dans les ZFANG n’est pas bornée dans le temps.

Ce bornage, pour les autres dispositifs, impose des prorogations législatives régulières, ce qui permet de procéder à des évaluations, comme le prévoit le II de l’article 20 de la LPFP pour les années 2018 à 2022 ([85]).

La circonstance que, dans le cadre des ZFANG, un tel bornage soit absent, assurera aux exploitations ultra-marines une visibilité de long terme et prémunira de tout risque d’implantations précipitées et hasardeuses faites uniquement pour l’éligibilité aux abattements fiscaux.

Néanmoins, la contrepartie indispensable de cette souplesse et de cette visibilité temporelle suppose qu’une évaluation complète soit conduite afin :

– d’estimer précisément l’impact budgétaire des ZFANG (impact brut et impact comparé aux dispositifs actuels) ;

– d’identifier les éventuels points de friction, pour pouvoir ensuite apporter les correctifs requis.

Cette évaluation pourrait être réalisée en 2020.

*

*     *

La commission examine l’amendement I-CF1128 de Mme Ericka Bareigts.

Mme Ericka Bareigts. Cet amendement vise à supprimer l’article pour une raison simple : le Gouvernement propose la création de zones franches d’activité nouvelle génération (ZFANG) sans véritable étude d’impact, une fois de plus – du moins avec une étude d’impact parcellaire. En outre, nous avions déjà pris conscience de la complexité de ce sujet et avions prévu dans la loi du 28 février 2017 que le Gouvernement remette un rapport dressant un bilan exhaustif des zones franches urbaines (ZFU), des zones de revitalisation urbaine, des zones franches d’activité (ZFA) et des zones revitalisation rurale (ZRR) existant dans les territoires d’outre-mer, l’ensemble du dispositif ne devant être revu qu’au regard des conclusions de ce rapport. Or, le Gouvernement n’a pas remis ce rapport mais propose tout de même une réforme des zones franches. Nous demandons donc la suppression de l’article afin de faire appliquer une loi votée à l’unanimité le 28 février 2017.

M. le Rapporteur général. Permettez-moi de présenter le dispositif spécifique prévu par cet article. Il est vrai que le rapport en question n’a pas été produit mais les Assises des outre-mer ont eu lieu. Il est préconisé dans le Livre bleu qui en est résulté la transformation des actuelles zones franches d’outre-mer en zones franches d’activité nouvelle génération – les ZFANG, même s’il faut convenir que l’acronyme n’est guère pratique.

Par rapport aux zones franches d’activité actuelles, les ZFANG seront assorties de taux d’abattement normaux et majorés qui seront relevés et pérennisés : les taux d’origine seront rétablis et leur dégressivité supprimée. Les abattements seront permanents et les conditions de délai applicables à l’établissement des entreprises seront supprimées. En clair, les outre-mer bénéficieront d’avantages fiscaux pérennes.

L’éligibilité aux avantages des ZFANG sera étendue à de nouvelles entreprises, telles que celles en difficulté et celles qui relèvent du régime du micro-bénéfice agricole. Les aides seront concentrées sur les secteurs éligibles à la réduction d’impôt pour les investissements productifs et les conditions jugées trop contraignantes seront supprimées.

Les ZFANG recentrent les taux majorés généraux sur la Guyane et Mayotte, mais la Guadeloupe, la Martinique et La Réunion continueront de bénéficier d’un abattement majoré dans le cadre des activités jugées prioritaires. Elles bénéficieront par ailleurs naturellement des abattements de droit commun dont les taux sont augmentés.

La suppression par l’article 6 des ZRR et des ZFU en outre-mer ne doit susciter aucune inquiétude : seuls certains territoires étaient concernés par ces dispositifs alors que les ZFANG couvrent l’intégralité des cinq collectivités ultra-marines. D’autre part, les abattements prévus dans les ZFANG seront plus généreux parce qu’ils seront permanents et non dégressifs.

Le pourtour de ces ZFANG étant précisé, j’émets naturellement un avis défavorable à l’amendement de suppression.

M. Charles de Courson. Tout exercice de zonage présente le problème de la délimitation des zones. Avez-vous connaissance du projet de zonage, monsieur le Rapporteur général ?

M. le Rapporteur général. Les cinq collectivités seront couvertes.

M. Charles de Courson. Autrement dit, la couverture s’étendra à l’ensemble des zones existantes ?

M. le Rapporteur général. Non : les ZRR et ZFU seront supprimées, et les ZFANG couvriront l’intégralité du territoire des cinq collectivités concernées.

M. le président Éric Woerth. En clair, le zonage est supprimé.

Mme Véronique Louwagie. Le bénéfice des exonérations et mécanismes existants sera-t-il maintenu pour l’ensemble des communes de ces territoires ?

Un mot sur la méthode. La loi de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer adoptée il y a vingt mois prévoyait la remise par le Gouvernement d’un rapport au Parlement dressant l’état des lieux de l’ensemble de ces dispositifs, avec une mise en œuvre à compter du 1er janvier 2019. Je m’étonne donc qu’un dispositif de cette nature soit retenu dans le PLF alors que le rapport prévu est battu en brèche. Nous devons voter de manière cohérente !

M. le Rapporteur général. Entre-temps, les Assises des outre-mer ont permis de retravailler sur l’intégralité de ces programmes. C’est certes un rapport différent de celui qui était prévu, mais c’est un rapport comme un autre, qui cible précisément l’outre-mer.

J’ajoute que tous les taux proposés au titre des nouveaux droits sont supérieurs aux droits existants.

M. Jean-Louis Bricout. Je m’étonne qu’un zonage soit prévu alors qu’il ne subsiste plus qu’une seule zone. Ne serait-il pas plus simple d’instaurer des taux spécifiques ou différenciés pour ces territoires ?

M. le président Éric Woerth. Quel est l’écart de coût par rapport au dispositif précédent ?

M. le Rapporteur général. De l’ordre de 124 millions d’euros supplémentaires.

Mme Ericka Bareigts. Nous sommes dans le plus grand vague : chacun y va de son argument avec son approche et ses chiffres, et nous allons décider ainsi, à la va-vite, de l’avenir économique de territoires sur lesquels vivent 3 millions de personnes !

D’autre part, la discussion qui s’est déroulée dans le cadre des Assises des outre-mer n’a pas porté sur le zonage.

Enfin, une loi a été votée. Elle prévoit la remise au Parlement d’un rapport du Gouvernement. En France, la loi s’applique. Celle-là prévoit la remise d’un rapport du Gouvernement, et non une discussion dans le cadre des Assises des outre-mer – à laquelle tout le monde n’a pas participé et où ce sujet n’a pas été abordé de la même façon partout, voire pas abordé du tout. Je tenais simplement à rétablir ces quelques éléments fondamentaux du fonctionnement de nos institutions.

Mme Amélie de Montchalin. Tentons de prendre un peu de hauteur pour envisager ce que nous cherchons à faire au regard des propositions contenues dans le Livre bleu. Notre objectif consiste à rendre de la cohérence à des mécanismes qui se sont peu à peu empilés, dont certains reposaient initialement sur une vision hexagonale, et qui avaient été adaptés à la réalité ultra-marine sans pleinement fonctionner. Nous proposons que des taux bonifiés soient appliqués aux secteurs prioritaires identifiés dans la loi du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer (LODEOM) ([86]), et que des taux normaux soient appliqués aux autres activités dans l’intégralité des territoires d’outre-mer afin que le développement économique s’y fasse dans les meilleures conditions.

Le montant de 124 millions d’euros qu’a évoqué le Rapporteur général permet à mon sens de mettre en perspective les discussions que nous venons d’avoir : aucune économie n’est faite sur les territoires ultra-marins. Nous recherchons l’efficacité des mécanismes existants en supprimant des dispositifs empilés et complexes et en ciblant de manière stratégique les secteurs prioritaires que la loi précédente – la fameuse LODEOM – mettait en avant.

Je le répète : le Livre bleu des outre-mer a fait l’objet d’une concertation transpartisane et transterritoriale...

Mme Ericka Bareigts. Non !

Mme Amélie de Montchalin. Il a fait l’objet d’une concertation assez longue pour que les mécanismes de soutien à l’économie soient aussi efficaces que possible. Cet article en est la preuve exacte.

M. Serge Letchimy. Je vous surprendrai peut-être, mais je m’étonne des explications données par le Rapporteur général et par le raisonnement qui vient d’être tenu. Vous mettez la charrue avant les bœufs, en somme : vous commencez par casser à votre guise, puis vous instaurez un dispositif que je juge d’ailleurs louable – je le dis comme je le pense. J’ai beaucoup travaillé sur la question des ZFANG afin de sortir les territoires d’outre‑mer d’un système de dépendance extérieure reposant sur l’importation et la consommation massives, alors que les productions locales sont peu nombreuses. Pour pousser à son terme le raisonnement qui est tenu, il s’agit de développer des filières et de relier l’économie locale à l’environnement global, moyennant des soutiens de l’État qui renforcent l’autonomie des mécanismes de financement, afin de ne pas réduire les exportations aux seuls secteurs de la banane, du rhum et du sucre.

Si nous voulons renouveler la production interne de ces pays il faut impérativement bâtir un développement endogène et local. Il faudra examiner le détail de cette proposition pour déterminer si elle est susceptible d’accompagner l’émergence d’une nouvelle économie. Vous auriez pu supprimer tout ce qui concourt aux inégalités, au manque de compétitivité et à l’éloignement, mais vous commencez par casser, monsieur le Rapporteur général, pour réparer dans un second temps, mais c’est l’inverse qu’il fallait faire.

Si nous voulons construire des territoires de projets, il faut absolument que les projets soient aussi importants que les mécanismes fiscaux qui accompagnent ce développement. C’est pourquoi à titre personnel, je suis très favorable à la filiarisation interne de l’économie pour lui donner tous les moyens possibles d’ancrer les investissements dans une culture du développement local, de la formation professionnelle, de la mobilisation du foncier, de l’exportation. Une zone franche sans port franc n’a pas de sens ; je défendrai deux amendements pour y remédier.

M. Philippe Vigier. J’entends l’idée de cohérence et de stratégie, madame de Montchalin, mais la cohérence commence par respecter l’engagement du Gouvernement de remettre un rapport et d’évaluer les outils existants. Vous qui êtes si attachée à l’efficience et à l’évaluation, vous battez d’emblée cette cohérence en brèche.

Permettez-moi une question de béotien : d’où viennent les 124 millions d’euros ? Ce montant a-t-il été évalué à la louche ? Au doigt mouillé ? Il me semble qu’il faut sur ce point faire preuve de cohérence et de vision stratégique.

Mme Marie-Christine Dalloz. Et de hauteur !

M. le Rapporteur général. Ce montant provient de l’évaluation préalable de l’article 6.

La commission rejette l’amendement I-CF1128.

Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF912 de M. Lénaïck Adam.

M. Lénaïck Adam. Cet amendement vise à soutenir les activités de comptabilité, de conseil aux entreprises, d’ingénierie et d’études techniques destinées aux entreprises en Guyane. La suppression des réductions d’impôt visant ces activités entraînera à coup sûr de nombreux dépôts de bilan de TPE et de PME, qui ont besoin d’être accompagnées en matière de gestion de trésorerie notamment.

Plus encore qu’en métropole, le tissu économique guyanais est constitué en majorité de TPE. Or, elles sont peu structurées et mal accompagnées. De surcroît, un grand nombre des prestations juridiques et comptables auxquelles elles ont recours se font dans l’illégalité. Les professionnels du conseil, les consultants, les bureaux d’études techniques et les experts‑comptables exerçant une activité légale sur le territoire guyanais sont encore trop rares. La Réunion compte cent-soixante experts-comptables, la Martinique et la Guadeloupe en comptent quatre-vingts chacune, contre dix-sept seulement en Guyane. Des progrès significatifs ont néanmoins été réalisés, notamment grâce à la baisse des charges. En 2009, en effet, la Guyane comptait onze experts-comptables seulement. Pendant la même période, le taux de déclaration fiscale est passé de 50 % à 75 %. Ces efforts ne peuvent combler le retard conséquent qu’accuse la Guyane par rapport aux autres territoires ultra-marins. Il est donc primordial d’y soutenir ces activités.

M. le Rapporteur général. La Guyane fait déjà l’objet d’une attention particulière. C’est la seule ZFANG, avec Mayotte, qui bénéficie de plein droit et sans condition d’activité de taux majorés d’abattement. Il est vrai que les experts-comptables et autres activités de conseil seront exclus de ce champ mais ils ne perdront pas le bénéfice des avantages dès 2019 puisque les droits acquis seront prorogés jusqu’à l’extinction des actuelles ZFA. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF912.

Elle passe à l’amendement I-CF911 de M. Lénaïck Adam.

M. Lénaïck Adam. Cet amendement vise à maintenir l’abattement sur les bénéfices des entreprises provenant d’exploitations situées en Guyane lorsqu’elles ont été créées ou reprises depuis moins de cinq ans. Le taux de chômage de ce territoire s’élève à 22 % ; pour éviter qu’il n’augmente encore – alors qu’il est déjà très élevé –, il faudrait créer 60 000 emplois d’ici à 2030 et 110 000 d’ici à 2040. Il sera difficile de maintenir ce taux d’emploi sans soutenir le développement des entreprises. Pourtant, l’abattement sur les bénéfices des entreprises situées dans les ZRR sera supprimé à compter du 31 décembre 2018. Il est donc impératif de dynamiser l’emploi par l’intermédiaire d’un abattement sur les bénéfices pour aider les jeunes entreprises à se développer et à embaucher pendant leurs cinq premières années d’existence.

M. le Rapporteur général. Sans doute l’article 6 n’a-t-il pas été bien compris ; votre amendement, en effet, me semble contreproductif. En l’état, l’article le satisfait puisque les avantages sont accordés aux entreprises existantes et aux entreprises futures – soit un champ très large.

En outre, cet amendement produirait un effet paradoxal : il exclurait des ZFANG toutes les entreprises créées depuis plus de cinq ans. Cela ne me semble pas correspondre à votre objectif ; je vous propose donc de le retirer.

La commission rejette l’amendement I-CF911.

Puis elle examine l’amendement I-CF1393 de Mme Hélène Vainqueur-Christophe.

Mme Hélène Vainqueur-Christophe. La refonte des aides économiques n’a pas été abordée lors des Assises des outre-mer. C’est à l’occasion d’un discours de vœux de la ministre, Mme Girardin, qu’il en a été question pour la première fois, en janvier donc, alors que les assises se sont conclues au mois de juin.

Cet amendement vise à supprimer plusieurs alinéas de l’article. Nous nous demandons en effet pourquoi il a été décidé, à l’occasion de la création des ZFANG, de mettre fin à la contribution à la formation professionnelle, qui conditionnait jusqu’à présent le bénéfice des abattements fiscaux, ainsi qu’aux dispositifs fiscaux majorés actuellement réservés à certaines zones géographiques comme les îles des Saintes, de Marie-Galante et de La Désirade. Ces îles de l’archipel guadeloupéen subissent une double rupture de continuité territoriale, d’où l’existence de dispositifs majorés.

M. le Rapporteur général. En complément de mon propos liminaire, je précise que le nouveau dispositif consiste à cibler les taux majorés sur les territoires et les secteurs jugés prioritaires d’une part, à savoir la Guyane et Mayotte, et, d’autre part, les activités de secteurs sensibles dans les autres collectivités. C’est pourquoi le taux majoré de plein droit est supprimé dans les trois îles que vous mentionnez. En revanche, tous les départements et régions d’outre-mer, y compris les trois îles en question, bénéficieront bien des abattements de droit commun, sachant que le taux de ces abattements est nettement renforcé par rapport aux taux existants.

Enfin, la condition liée aux dépenses de formation et à l’alimentation d’un fonds est supprimée pour qu’un plus grand nombre d’entreprises puisse bénéficier des avantages prévus. Cette condition, en effet, était très lourde et son non-respect limitait l’avantage fiscal. Je vous rassure néanmoins : la perte pour les organismes de formation devrait être de l’ordre de 3 millions d’euros par an, un montant qui sera très largement compensé par le plan d’investissement dans les compétences en outre-mer que prévoit le Gouvernement, avec un montant de 700 millions d’euros jusqu’en 2022. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF1393.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements identiques I-CF1030 de M. Olivier Serva, I-CF1292 de M. Max Mathiasin et I-CF1304 de M. Serge Letchimy, ainsi que l’amendement I-CF1297 de M. Max Mathiasin.

M. Olivier Serva. La reconfiguration des ZFA est une mesure intéressante. Le rapport conjoint de plusieurs inspections, dont l’IGA, indique que le principal moteur de croissance outre-mer est le tourisme. Or, le secteur des ports de plaisance et du nautisme, qui structure l’économie bleue, a été oublié dans la liste des secteurs retenus dans les ZFANG. L’amendement I-CF1030 vise à l’y intégrer.

M. Max Mathiasin. L’amendement I-CF1292, identique, vise à inclure les activités culturelles, de loisirs, de nautisme et de plaisance se rapportant au tourisme dans le périmètre des ZFANG.

M. Serge Letchimy. Je défends l’amendement I-CF1304, identique aux deux premiers, pour une raison simple : si la France est la deuxième puissance maritime mondiale, c’est parce qu’elle est présente sur les trois océans. Or, l’économie bleue – c’est-à-dire l’économie de la mer – ne participe pas assez des dynamiques de développement au niveau national en général et dans les outre-mer en particulier. Voilà pourquoi nous proposons d’ajouter le nautisme et la plaisance dans le périmètre de la ZFANG, d’autant plus que certains départements d’outre-mer se situent dans des bassins maritimes où la concurrence est forte avec les îles voisines. L’attention portée à la filière du nautisme peut apporter une plus‑value en matière d’activité et d’emploi.

M. le Rapporteur général. Je ne suis pas convaincu qu’il faille modifier le périmètre d’un dispositif tel que celui-ci avant même son entrée en vigueur, d’autant plus que je défendrai plus loin un amendement visant à imposer une évaluation de l’ensemble du système en 2020 afin de corriger d’éventuels dysfonctionnements. En attendant, laissons-le vivre et voyons comment il fonctionne.

Pour information, sont déjà éligibles aux abattements majorés toutes les activités récréatives et de loisirs ainsi que les enseignements sportifs dès lors qu’ils se rattachent directement à une activité hôtelière ou touristique. Il en va de même pour les transports maritimes et côtiers de passagers dans le cadre d’excursions, hors lignes ou régulières. Les amendements me paraissent donc satisfaits. Si d’aventure certaines activités restaient hors du champ des abattements majorés, c’est parce qu’elles ne se rattachent pas à une activité touristique.

Je rappelle au demeurant que les abattements de droit commun prévus sont beaucoup plus élevés que les taux en vigueur ; autrement dit, personne n’y perd.

Enfin, le détail du secteur du tourisme pour les ZFA, qui s’applique également aux nouvelles ZFANG, figure dans la doctrine fiscale. Si vous souhaitez lever toute ambiguïté, je vous suggère d’interroger le ministre afin que sa réponse, le cas échéant, fasse évoluer la doctrine. En attendant, je préfère vous proposer le retrait de ces amendements pour qu’ils soient redéposés en séance.

La commission rejette successivement les amendements I-CF1030, I-CF1292 et I‑CF1304 et I-CF1297.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF1309 de Mme Nadia Ramassamy.

Mme Nadia Ramassamy. Certains secteurs d’activité de l’économie maritime comme les activités portuaires ne sont pas intégrés dans le dispositif des abattements renforcés des ZFANG. Cet amendement, semblable aux précédents, vise à les y intégrer.

M. le Rapporteur général. Pour les mêmes raisons que précédemment, je vous invite à retirer cet amendement ; à défaut, avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF1309.

Puis elle se saisit des amendements identiques I-CF1031 de M. Olivier Serva, I‑CF1291 de M. Max Mathiasin et I-CF1306 de M. Serge Letchimy.

M. Olivier Serva. Mon amendement vise à corriger une anomalie. Deuxième secteur de croissance des outre-mer après le tourisme, les activités industrielles sont éligibles – c’est ce que prévoit le PLFSS pour 2019 – aux exonérations de charges sociales. Curieusement, elles ont elles aussi été oubliées du périmètre des ZFANG.

Je précise, monsieur le Rapporteur général, que certaines zones y perdront, contrairement à ce que vous prétendez : certaines ZFU, qui seront supprimées, étaient bien plus puissantes et couvraient de nombreux secteurs outre-mer.

M. Max Mathiasin. Mon amendement est identique, mais j’ajoute aux activités industrielles les activités artisanales de production, de transformation et de réparation.

M. Serge Letchimy. L’élaboration d’un PLF, monsieur le Rapporteur général, incite à s’interroger sur la philosophie sur laquelle repose le financement de l’économie. Nous vous indiquons que certaines activités-clés n’entrent pas dans le champ du dispositif proposé. Qu’à cela ne tienne, nous répondez-vous ; nous conduirons une évaluation dans un ou deux ans pour ajuster les choses.

L’esprit de la zone franche telle qu’elle a été conçue consiste à sortir de thématiques trop précises et à aider les entreprises en filiarisant la production. Les possibilités de filiarisation existent en matière de biodiversité pour produire, par exemple, des phytomédicaments et des produits de beauté – en effet, 80 % de la richesse de la France en matière de biodiversité se trouve dans les outre-mer. Dans le domaine des énergies renouvelables, de même, nous pourrions créer un secteur exceptionnel. Nous avons également une possibilité de créer, en lien avec les îles et pays voisins, une véritable filière du nautisme.

M. Serva vous explique que l’industrie – l’industrie ! – a été oubliée. Autrement dit, la possibilité de l’industrialisation de ces pays en situation de post-colonisation existe-t-elle ? La seule industrie qui y a existé est celle de la canne à sucre – et du rhum. Peut-on créer une nouvelle industrie ? Dites-le nous clairement : l’industrie entre-t-elle dans le périmètre des ZFANG ou non ? N’attendez pas que des échecs se produisent pour s’en sortir ! Si ces pays ne s’industrialisent pas, ils n’ont aucune chance de s’en sortir par une démarche de développement cohérente.

M. le Rapporteur général. Si j’ai indiqué tout à l’heure que la filière nautique était concernée, c’est parce que je l’ai lu dans le BOFiP. C’est pourquoi je vous ai suggéré de retirer votre amendement, monsieur Letchimy, afin que vous puissiez obtenir de la part du ministre, en séance, la précision voulue. Reste, j’y insiste, que je l’ai lu dans le BOFiP, la bible des finances publiques, même si elle est quelquefois compliquée à lire – comme l’autre, d’ailleurs...

Quant aux activités industrielles et artisanales qui concernent ces amendements, elles ne sont en effet pas considérées comme ouvrant droit aux abattements majorés. Je rappelle néanmoins que les abattements de droit commun sont renforcés. Par exemple celui sur l’impôt sur les sociétés et sur l’impôt sur le revenu augmente de 40 %, ce qui n’est pas négligeable. Par ailleurs, alors que les que les ZFA devaient s’éteindre après 2019, le Gouvernement décide de les pérenniser à travers les ZFANG. Les entreprises industrielles et artisanales ne bénéficieront peut-être pas de la majoration des abattements, mais elles auront jusqu’au terme de leur existence un abattement de 50 % sur l’assiette imposable à l’impôt sur les sociétés ou à l’impôt sur le revenu – ce qui n’est pas rien sans compter les abattements portant sur les impôts locaux.

Je souhaite donc que vous retiriez vos amendements, sans quoi j’émettrais un avis défavorable.

La commission rejette les amendements I-CF1031, I‑CF1291 et I-CF1306.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, elle rejette ensuite l’amendement I-CF1139 de Mme Valérie Rabault.

Puis elle en vient à l’amendement I-CF1438 du Rapporteur général.

M. le Rapporteur général. Les ZFANG modifiant substantiellement les dispositifs existants, nous souhaitons mettre en place une évaluation en 2020. Nous pourrons ainsi apprécier la pertinence de l’outil et corriger d’éventuels dysfonctionnements, d’éventuelles lacunes – et parmi elles, d’ores et déjà, celles que vous avez relevées mais qu’il faudra vérifier quand le dispositif aura vécu.

La commission adopte l’amendement I-CF1438 (amendement I-1571).

Puis elle adopte l’article 6 modifié.

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Article additionnel après l’article 6
Extension du dispositif applicable aux bassins urbains à dynamiser aux communes limitrophes remplissant les conditions communales

La commission examine l’amendement I-CF1222 de Mme Charlotte Lecocq.

Mme Charlotte Lecocq. Le présent amendement étend le périmètre géographique des bassins urbains à dynamiser (BUD) en y adjoignant les communes limitrophes qui remplissent les critères de densité de population, de revenu médian et de taux de chômage mentionnés au II de l’article 44 sexdecies du CGI. Voilà qui permettra par exemple à la commune d’Ostricourt, située dans un bassin minier, de bénéficier des mêmes conditions que les autres communes dudit bassin.

M. le Rapporteur général. Je ne suis pas très enclin à modifier un régime peu après sa création, mais si une commune satisfait aux conditions prévues dans le cadre des BUD pour les communes, alors il semble cohérent qu’elle puisse bénéficier du dispositif. Je donne donc un avis favorable à cet amendement.

La commission adopte l’amendement I-CF1222 (amendement I-1572).

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Après l’article 6

Elle examine ensuite l’amendement I-CF970 de M. Jean-Félix Acquaviva.

M. Jean-Félix Acquaviva. Cet amendement d’appel vise à engager un dialogue et à fixer un calendrier de travail entre la collectivité de Corse et l’État. Il s’agit de créer un dispositif de soutien fiscal en vue de redynamiser les territoires ruraux et montagneux de l’« île-montagne » que constitue la Corse, reconnue comme telle à l’article 5 de la loi du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne. Le présent amendement s’inspire de l’article 17 de la loi de finances rectificative du 28 décembre 2017, qui prévoit un dispositif d’exonération fiscale pour les entreprises qui se créent dans les BUD. Bien évidemment, nous souhaitons aller beaucoup plus loin pour adapter ledit dispositif au contexte géographique particulier de la Corse et aux besoins d’implantation d’entreprises productives en milieu rural et de montagne. Un tel dispositif devra notamment contenir des mesures fiscales et sociales visant à attirer et à fixer des populations dans ces zones.

Par sa délibération du 30 septembre 2016, l’Assemblée de Corse a approuvé le principe de la création d’une zone fiscale prioritaire de montagne. C’est donc en conformité avec le statut de la Corse défini par la loi du 22 janvier 2002 que cet amendement prévoit une adaptation fiscale en faveur du développement de l’île.

Le tissu économique de la Corse, fortement constitué de petites entreprises, appelle un soutien structurel à la fonction productive autour de telles entreprises pour contrebalancer, notamment, la fonction publique qui occupe une part importante de l’activité.

Le précédent de la zone franche de Corse a prouvé une certaine efficacité mais les dispositifs de type ZRR ne sont pas adaptés à la montagne corse. C’est pourquoi l’Assemblée de Corse propose la création d’une zone fiscale prioritaire de montagne dans les zones contraintes. Ainsi 277 communes sur 365 peuvent être qualifiées de zones contraintes.

Il s’agit de rendre ces territoires plus attractifs, de miser, j’y insiste, sur la fonction productive. Il est certain que l’application d’un tel dispositif incitatif au développement économique des zones contraintes de montagne peut servir de laboratoire pour d’autres territoires, notamment ceux relevant de ce qu’on appelle désormais l’« hyper-ruralité ». Il convient donc d’aider ces territoires contraints à maintenir et développer une activité économique productive en vue du maintien de la population et de la survie de ces vallées.

M. le Rapporteur général. Le présent amendement a déjà été déposé lors de l’examen du PLF 2018 et le Rapporteur général y était déjà défavorable. J’ai bien compris qu’il s’agissait d’un amendement d’appel à destination du Gouvernement avec lequel vous entendez entamer une discussion sur cette « île-montagne » qu’est la Corse, pour reprendre la terminologie de la loi du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne, dite « Montagne acte II ».

Je ne dispose pas de chiffrage du dispositif que vous proposez, qui va néanmoins très au-delà des objectifs de la LPFP puisque vous prévoyez qu’il prendrait fin en 2028. De surcroît, plusieurs éléments sont à considérer : la quasi-totalité de la Corse est en ZRR, des zones d’aides à finalité régionale se trouvent sur l’intégralité de l’île et, honnêtement, certaines exonérations en vigueur sont plus intéressantes que celles que vous proposez.

Mon avis reste défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF970.

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Article additionnel après l’article 6
Exclusion des meublés de tourisme du crédit d’impôt
pour investissements en Corse

La commission se saisit, en discussion commune, de l’amendement I-CF893 de M. Jean-Félix Acquaviva, des amendements identiques I-CF1024 de M. Michel Castellani et I-CF1083 de M. Paul-André Colombani, de l’amendement I-CF1158 de M. François Pupponi et de l’amendement I-CF696 de M. François Jolivet.

M. Jean-Félix Acquaviva. Mon amendement est lié à celui que je viens de défendre, puisque j’entends proposer une vision globale de la fiscalité pour la Corse. Il s’agit ici de s’attaquer au crédit d’impôt pour certains investissements réalisés et exploités en Corse (CIIC), en particulier en ce qui concerne le secteur parahôtelier et non les autres secteurs qui ont bénéficié d’investissements productifs. Le CIIC a en effet, dans le secteur para-hôtelier, été détourné au profit de la promotion immobilière, ici la construction des résidences secondaires, c’est-à-dire au profit de l’économie de la rente. Le présent amendement vise à redistribuer un crédit d’impôt qui a été galvaudé. Je rappelle que le taux de résidences secondaires est de 37,2 % en Corse contre 9,6 % pour l’ensemble de la France. Or la résidentialisation secondaire a largement bénéficié de ce crédit d’impôt détourné de son objet. C’est pourquoi l’amendement d’appel que j’ai défendu précédemment visait à engager une discussion sur la création d’une zone fiscale favorisant l’activité de production, discussion censée porter, je le répète, sur les deux amendements.

M. Michel Castellani. Mon amendement I-CF1024 reprend la même idée. La parahôtellerie représente en Corse quelque 75 % de l’offre d’hébergement touristique – une concurrence déloyale pour l’hôtellerie de métier. Le CIIC a visiblement été détourné de son objet en faveur d’une optimisation fiscale et de fait encourage la spéculation. Je propose donc d’insérer, après le deuxième alinéa de l’article 244 quater E du CGI, un alinéa ainsi rédigé : « la gestion ou la location de meublés de tourisme situés en Corse ».

Je reconnais qu’il y a sans doute une différence entre les personnes fiscalement inscrites en Corse et qui gèrent, toute l’année, leur maison familiale, et celles qui investissent dans l’île dans un but seulement spéculatif. Mais ce point fera l’objet d’amendements à venir.

M. Paul-André Colombani. Si nous sommes ici ce soir tous les trois, MM. Acquaviva, Castellani et moi-même, c’est pour tâcher de mettre fin à une injustice causée par cette niche fiscale permettant le développement, en Corse, de la parahôtellerie. Nos collègues l’ont rappelé, cette dernière y représente les trois quarts de l’offre d’hébergement touristique. Du fait du détournement de ce dispositif, à l’origine un crédit d’impôt destiné à dynamiser les PME, le nombre de résidences secondaires dans l’île a explosé. Je ne ferai pas de publicité pour tous les sites internet qui promettent monts et merveilles quand on y construit des résidences touristiques. Ce dispositif met à mal nos hôteliers, qui souffrent de cette concurrence déloyale. Le CIIC entraîne en outre une très forte spéculation immobilière. En outre, si nos amendements étaient adoptés, l’État ferait quelques économies...

M. François Pupponi. Il faut que nos collègues comprennent bien une situation que j’ai dénoncée à plusieurs reprises dans l’hémicycle. Aujourd’hui, un certain nombre de personnes, qui souvent ne sont pas résidentes en Corse, y construisent leur résidence secondaire, l’État leur en payant 30 %. Ils louent ensuite – cher – cette résidence secondaire quelques semaines pendant l’été, concurrençant ainsi des hôteliers qui, eux, paient des impôts et des charges. Et tout cela avec la complicité de l’État qui ferme les yeux depuis de nombreuses années.

C’est ce qu’on nomme, dans certains discours, une colonisation de peuplement : on permet l’arrivée d’un certain nombre de personnes qui font des investissements spéculatifs payés par l’État et qui tuent l’économie locale. Lors de l’examen du projet de loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, nous avons fait valoir auprès du ministre qu’il fallait mettre un terme à un tel dispositif ; or le ministre ne nous a jamais répondu.

Mon amendement I-CF1158 diffère quelque peu de celui de nos collègues, en ce qu’il prévoit que le crédit d’impôt en question bénéficie aux personnes fiscalement domiciliées en Corse – et qui ont bien le droit de percevoir des revenus supplémentaires. En revanche, ceux qui viennent investir pour construire une résidence secondaire ne doivent pas le faire avec le concours de financements publics. Trouvez-moi une autre région, en France, où l’État paie 30 % des résidences secondaires de personnes qui font de la spéculation foncière ! Le seul endroit où un tel dispositif existe, c’est la Corse, et on en sait la conséquence : la concurrence déloyale vis-à-vis de l’hôtellerie légale.

M. le président Éric Woerth. Ce crédit d’impôt n’est pas né de manière inopinée... Il a été créé soit à la demande du territoire, soit à la suite d’une négociation entre l’État et le territoire...

M. François Pupponi. Pas du tout ! C’est ce qu’on appelle une colonisation de peuplement.

M. François Jolivet. Il est vrai que l’article 244 quater E du CGI a permis des crédits d’impôt pour l’ensemble des activités industrielles, commerciales, artisanales, libérales ou agricoles en Corse. Parmi ces activités commerciales, par extension, a été prise en compte la parahôtellerie, ce qui permet à des personnes physiques ou à des personnes morales de déduire la TVA des biens qu’ils construisent, à quoi s’ajoute un crédit d’impôt et, bien entendu, ces personnes s’engagent à louer la maison en question à un taux de TVA réduit, soit 2,10 %. Autrement dit, ils bénéficient de crédits de TVA que l’État leur acquitte immédiatement.

Pour faire écho aux propos tenus par plusieurs de nos collègues corses, la conséquence immédiate en est la montée du foncier, si bien que les locaux ne peuvent plus acheter, accéder à la propriété. Or le seul engagement de la personne physique ou de la personne morale pour pouvoir bénéficier du crédit d’impôt de 30 % et de récupérer la TVA est de louer la maison, sans précision de durée, à condition que le linge de maison soit fourni et le ménage fait. Vous comprendrez par conséquent que cette niche fiscale ne soit pas évaluée, qu’on n’en connaisse pas l’efficacité bien qu’elle soit en vigueur depuis 2003.

Je vous propose donc, par l’amendement I-CF696, de la supprimer non pas pour les activités industrielles et commerciales, mais pour l’activité parahôtelière.

M. le Rapporteur général. J’ai bien compris que ces amendements visaient à lutter contre un abus.

L’amendement de M. Pupponi, qui exclut les personnes non domiciliées en Corse, risque de se heurter au principe d’égalité.

L’amendement de M. Jolivet renvoie pour sa part à un article du CGI qui vise également les hôtels, les villages de vacances et toutes les résidences de tourisme classées. Sa visée me paraît par conséquent un peu trop large.

En revanche, l’amendement I-CF893 de M. Acquaviva, me semble bien centré sur le dispositif tel que l’ont voté les élus corses. Aussi vous invité-je, si vous en êtes d’accord, à retirer vos amendements au profit de celui de M. Acquaviva et même, si ce dernier en est d’accord, à le cosigner.

M. Charles de Courson. Mes chers collègues, c’est encore plus grave que vous ne le croyez : cet avantage fiscal n’est pas soumis au plafond de 10 000 euros. En veux-tu, en voilà ! Il faut donc voter l’amendement I-CF893.

Mme Christine Pires Beaune. Je ne connais pas l’outre-mer, mais un peu plus la Corse sans toutefois être corse moi-même. Je souhaite savoir pourquoi on nous a présenté les articles 4, 5 et 6 sur l’outre-mer comme mettant fin à des avantages fiscaux exorbitants, et pourquoi aucun article du projet ne porte les avantages dont il vient d’être question concernant la Corse ? Quand j’entends les sommes que me glisse à l’oreille mon voisin, j’avoue me poser la question.

M. le Rapporteur général. C’est une question à poser au ministre. Cela étant, la loi de finances pour 2017, s’il m’en souvient bien, a majoré de 20 % à 30 % le taux du crédit d’impôt pour les TPE.

M. François Pupponi. Quand on dit les choses, monsieur le Rapporteur général, il faut être factuel, précis. Il y a toujours eu un taux différencié entre la Corse et le continent. Historiquement, le taux de crédit, en Corse, était deux fois supérieur à celui du continent. Or, au cours de l’examen du PLF pour 2017, il a été demandé, dès lors qu’il était prévu de relever le taux pour le continent, de relever dans les mêmes proportions celui concernant la Corse. Eh bien, la majorité l’a refusé. De même, nous dénonçons la parahôtellerie depuis deux ans, et on n’y a pas touché. Les avantages dont bénéficient les Corses n’ont pas été améliorés, mais diminués par votre majorité, tandis que les avantages scandaleux de certains ont été maintenus.

M. le président Éric Woerth. Vous poursuivrez ce débat en séance, si vous le voulez bien.

Le Rapporteur général suggère, monsieur Acquaviva, un regroupement des amendements en faveur du vôtre.

M. Jean-Félix Acquaviva. Cette proposition nous agrée.

M. le président Éric Woerth. M. Castellani retire son amendement et M. Colombani le sien. Monsieur Pupponi, retirez-vous le vôtre ?

M. François Pupponi. Non, car cela reviendrait à exclure toutes les locations meublées et à pénaliser un certain nombre de personnes qui, elles, ne font pas de la spéculation foncière. Je considère donc que l’amendement de M. Acquaviva nécessite une légère réécriture d’ici à l’examen du texte en séance.

Mme Amélie de Montchalin. Vous pourrez toujours sous-amender l’amendement de M. Acquaviva en séance.

M. le président Éric Woerth. Monsieur Jolivet, retirez-vous votre amendement ?

M. François Jolivet. Je le retire et signe celui de M. Acquaviva.

M. le Rapporteur général. Si l’on examine bien le dispositif prévu à l’article 244 quater E du CGI, monsieur Pupponi, il ne concerne pas les particuliers mais les petites et moyennes entreprises relevant d’un régime réel d’imposition.

M. Michel Castellani. Il faut le récrire.

Les amendements I-CF1024, I-CF1083 et I-CF696 sont retirés.

La commission adopte l’amendement I-CF893 (amendement I-1574).

Elle rejette l’amendement I-CF1158.

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Après l’article 6

Puis la commission examine l’amendement I-CF1032 de M. Olivier Serva.

M. Olivier Serva. En ces temps de « Route du rhum », dans les Caraïbes, le principal moteur de développement est le tourisme, encore une fois. Ainsi, sur les bateaux de plaisance de plus de 24 mètres, nous avons besoin, parce que nous devons faire face à une concurrence forte des îles voisines qui ne paient pas de TVA, pour les locations de longue durée, d’une exonération de TVA pour les croisières d’agrément de courte durée autour des Caraïbes.

M. le Rapporteur général. Je suis plutôt favorable à ce genre de proposition, mais je souhaite m’assurer que celle-ci est bien concernée par les possibilités d’exonération prévue par la directive européenne relative à la TVA.

M. Olivier Serva. Je retire mon amendement quitte à le représenter en séance une fois que j’aurai obtenu une réponse.

L’amendement I-CF1032 est retiré.

La commission en vient à l’amendement I-CF57 de M. Vincent Descoeur.

Mme Marie-Christine Dalloz. Nous ne sommes plus, avec cet amendement, dans les îles mais en plein territoire rural – certaines particularités pouvant être d’ailleurs similaires. Nous proposons ici des mesures incitatives en faveur soit des collectivités qui créent des télécentres, soit des entreprises qui créent des centres de télétravail. Il faut favoriser ces dispositifs dans les territoires ruraux, ce serait aller dans le sens du progrès – prisé par la majorité – et dans les entreprises qui favorisent le télétravail.

M. le Rapporteur général. Il existe déjà de nombreuses exonérations en faveur des ZRR qui répondent à vos objectifs. Dans le domaine fiscal, en effet, sont prévues une exonération d’IS pendant cinq ans puis une réduction pendant trois ans, une exonération de cotisation foncière des entreprises pendant cinq ans et, le cas échéant, de taxe foncière et de TH. Dans le domaine social, il y a une exonération de cotisations sociales patronales pour les entreprises de moins de cinquante salariés pendant un an.

Votre amendement va plus loin avec un délai de deux ans pour une embauche en contrat à durée indéterminée (CDI) uniquement. Or il n’est pas certain qu’en ciblant les CDI, vous aidiez véritablement l’embauche en ZRR car ces embauches peuvent souvent se faire sous une autre forme.

Mais l’amendement soulève aussi une question de compréhension : lorsqu’on est en télétravail, potentiellement en ZRR, on reste lié à l’entreprise qui vous permet de travailler sous cette forme. Or cette entreprise pourra être installée hors des ZRR, et c’est donc elle qui pourrait bénéficier de la réduction d’IS, ou bien l’entreprise peut être en ZRR mais pas le salarié, ce qui ne règle pas le problème de l’emploi en ZRR.

L’objectif de l’amendement ne me paraît pas parfaitement clair. Avis défavorable, donc, à moins que vous ne le retiriez.

Mme Amélie de Montchalin. Je rappelle la réponse apportée sur les tiers lieux par M. Julien Denormandie, secrétaire d’État auprès du ministre de la cohésion des territoires, lors des questions au Gouvernement cet après-midi. Il a annoncé un plan de 110 millions d’euros sur trois ans pour créer des tiers lieux dans les petites villes et les zones rurales, à la suite d’un rapport ayant montré que ces tiers lieux étaient trop peu nombreux. Cela me semble satisfaire complètement vos objectifs, madame Dalloz : localiser du télétravail de manière partagée dans des zones rurales et des petites villes.

Mme Marie-Christine Dalloz. Vous me voyez ravie de cette annonce.

L’amendement I-CF57 est retiré.

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Article 7
Mesures relatives à la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM)

I.   L’État du droit

A.   Un financement du service de collecte et de traitement des dÉchets par La taxe d’enlÈvement des ordures mÉnagÈres

L’article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose que « les communes, la métropole de Lyon ou les EPCI assurent, éventuellement en liaison avec les départements et les régions, la collecte et le traitement des déchets des ménages ». Toutefois, cette compétence peut être déléguée, puisque « les communes peuvent transférer à un EPCI ou à un syndicat mixte » tout ou partie de la compétence de collecte et de traitement des déchets des ménages. De plus, « à la demande des communes et des EPCI qui le souhaitent, le département peut se voir confier la responsabilité du traitement et des opérations de transport qui s’y rapportent ». Le financement de cette compétence, lorsqu’elle est effectivement exercée, peut être assuré soit par la mise en place d’une redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM), soit par une taxe spécifique dénommée taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) prévue aux articles 1520 à 1526 du CGI.

1.   Les différents outils de financement du service de collecte et de traitement des déchets ménagers ou assimilés

Les communes et les EPCI qui exercent la compétence relative à la collecte et au traitement des déchets ménagers et assimilés disposent de plusieurs outils pour financer leurs activités. Ils peuvent, au choix :

– mobiliser directement les ressources de leur budget général : lorsque la collectivité ne souhaite pas mettre en place un financement spécifique au service de l’élimination des déchets, elle peut financer cette compétence par des ressources tirées du budget général. Toutefois, les ressources du budget général peuvent venir compléter celles de la TEOM, ou très exceptionnellement celles de la REOM (le principe étant dans ce dernier cas l’interdiction pour les collectivités de financer un tel service par leur budget propre – article L. 2224‑2 du CGCT) ;

– instituer une TEOM (articles 1520 à 1526 du CGI) pour financer les dépenses de collecte et de traitement des déchets ménagers et assimilés dans la mesure où celles-ci ne sont pas couvertes par des recettes ordinaires n’ayant pas le caractère fiscal : il s’agit d’une forme de taxe additionnelle à la TFPB, puisque la TEOM porte sur « toutes les propriétés soumises à la TFPB ou qui en sont temporairement exonérées ainsi que sur les logements des fonctionnaires ou employés civils et militaires ». L’assiette de la TEOM est celle du foncier bâti, c’est-à-dire le revenu net égal à la moitié de la valeur locative cadastrale de la propriété. Les communes et les EPCI peuvent toutefois décider de plafonner les valeurs locatives de chaque local à usage d’habitation dans la limite d’un montant qui ne peut être inférieur à deux fois le montant de la valeur locative moyenne communale des locaux d’habitation. Le taux de la TEOM est fixé par les communes et les EPCI. Enfin, les services fiscaux responsables du recouvrement ajoutent au montant de la cotisation de TEOM des frais de dégrèvements et de non-valeurs (3,6 %) ainsi que des frais d’assiette et de recouvrement (4,4 %) et assurent, en contrepartie, le versement de l’intégralité de la somme votée à la collectivité, quel que soit le recouvrement effectif (article 1641 du CGI) ;

– mettre en place une REOM (article L. 2333‑76 du CGCT) calculée en fonction du service rendu : la redevance est instituée par la commune ou l’EPCI qui en fixe le tarif et est recouvrée par les services de la collectivité. Tous les usagers effectifs du service d’élimination des déchets ménagers et assimilés sont redevables de la REOM, ce qui signifie qu’elle n’est pas due par les personnes qui n’utilisent pas le service, sous réserve qu’ils puissent en établir la preuve. La redevance doit être fixée à un niveau tel que son produit équilibre exactement les charges du service rendu. L’institution de la REOM entraîne la suppression de la TEOM et de la redevance pour l’enlèvement des déchets des terrains de camping et de caravanes (article 1520 du CGI et article L. 2333‑79 du CGCT), les deux dispositifs ne pouvant pas se cumuler ;

– mettre en place une redevance spéciale (RS – article L. 2333‑78 du CGCT) pour financer la collecte des déchets assimilés uniquement, c’est-à-dire des déchets ménagers qui ne sont pas produits par des ménages, mais par des entreprises ou des administrations : depuis la loi de finances pour 2015 ([87]), la mise en place de cette redevance n’est obligatoire que si la collectivité exerce la compétence et n’a mis en place ni la TEOM ni la REOM dans la mesure où ces deux dispositifs permettent depuis 2015 de financer la collecte des déchets assimilés. Dans la même logique, la RS ne peut être instituée en même temps que la REOM, tandis que les personnes s’acquittant de la RS peuvent être exonérées de la TEOM sur simple décision du conseil municipal. La RS est payée par toute entreprise ou administration, localisées dans le périmètre de la collectivité et dont les déchets assimilés sont éliminés dans le cadre du service public. Elle est calculée en fonction de l’importance du service rendu, notamment de la quantité de déchets gérés, mais peut être fixée de manière forfaitaire pour la gestion de petites quantités de déchets ;

– instituer une redevance pour l’enlèvement des déchets provenant des terrains de camping et de caravanes (article L. 2333‑77 du CGCT) : il s’agit d’une redevance spécifiquement perçue auprès des exploitants de ces terrains et calculée en fonction du nombre de places disponibles. En cas d’institution de cette redevance, la TEOM n’est plus applicable à ces terrains. De plus, si la collectivité décide de mettre en place la RS, celle-ci se substitue à la redevance d’enlèvement des déchets de campings. Son recouvrement est effectué directement par la collectivité.

ÉVOLUTION DE LA FISCALITÉ RELATIVE AU SERVICE PUBLIC DE COLLECTE ET DE TRAITEMENT DES DÉCHETS MÉNAGERS ET ASSIMILÉS

(en millions d’euros)

Impôts ou redevances	2013	2014	2015	2016	2017
TEOM	6 254	6 356	6 553	6 688	6 792
dont TEOM incitative	–	2,9	8,1	9,4	12,8
REOM	656	698	728	738	729
Redevance spéciale	132	137	152	167	187
Redevance spéciale « camping »	3,9	3,8	4,0	3,7	3,4

Source : direction générale des collectivités locales.

Nombre de collectivitÉs territoriales par fiscalitÉ relative au service public de collecte et de traitement des dÉchets mÉnagers et assimilÉs en 2017

(en unité)

Type d’imposition	TEOM	TEOMI	REOM	Redevance spéciale	Redevance spéciale camping
Communes	116	–	93	15	1
Communes par un syndicat	321	23	251	2 795	109
EPCI	906	25	427	374	46
EPCI par un syndicat	32	3	270	–	–
Total	1 375	51	1 041	3 184	156

Source : direction générale des collectivités locales.

2.   La mise en place d’une tarification incitative au développement d’une économie circulaire

La loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement pose pour la première fois le principe d’une tarification incitative. Elle dispose que l’État doit mettre en œuvre « un cadre législatif permettant l’instauration par les collectivités territoriales compétentes d’une tarification incitative pour le financement de l’élimination des déchets des ménages et assimilés. La REOM et la TEOM devront intégrer, dans un délai de cinq ans, une part variable incitative devant prendre en compte la nature et le poids et/ou le volume et/ou le nombre d’enlèvements des déchets » ([88]).

D’une manière générale, la REOM est calculée en fonction du service rendu. Si la collectivité fait le choix de fixer une tarification en fonction du poids ou du volume de déchets, elle est alors dite incitative. À l’inverse, la TEOM étant assise sur la taxe foncière, elle n’est pas de nature incitative. La loi de finances pour 2012 ([89]) a inséré un article 1522 bis dans le CGI autorisant les communes et les EPCI compétents en matière de collecte des déchets à mettre en place, en complément de la part fixe de la TEOM assise sur taxe foncière, une part incitative « assise sur la quantité et éventuellement la nature des déchets produits, exprimée en volume, en poids et en nombre d’enlèvements ». Il est possible de combiner plusieurs de ces critères, afin de mieux appréhender la réalité des déchets collectés pour chaque local. La part incitative est déterminée en multipliant la quantité de déchets produits pour chaque local imposable l’année précédant celle de l’imposition par un ou des tarifs par unité de quantité de déchets produits. Les montants de ces tarifs peuvent être différents selon la nature des déchets ou le mode de collecte.

La part incitative s’ajoute à la part fixe déterminée dans les conditions habituelles de la TEOM, et doit représenter entre 10 % et 45 % du produit total de la taxe. Afin de limiter l’impact pour les contribuables de la mise en place de la part incitative lors de la première année d’application de celle-ci, l’article 1636 B undecies du CGI dispose que le produit total de la TEOM (part fixe et incitative) ne peut excéder le produit total de la TEOM l’année précédente ([90]). La loi de finances rectificative pour 2013 ([91]) a également autorisé les communes et les EPCI à exonérer, pour une année, de la part incitative de TEOM, les constructions nouvelles et les reconstructions.

Enfin, il est précisé par l’article 1522 bis du CGI que, pour les ensembles de locaux d’un habitat collectif, la part incitative « est répartie entre eux par la collectivité au prorata de leur valeur locative foncière retenue pour l’établissement de la TEOM ».

Cette part incitative de la TEOM vise à encourager financièrement les redevables à produire moins de déchets, en privilégiant par exemple le réemploi des produits, l’achat de produits moins générateur de déchets (moins d’emballages ou de produits jetables), ou encore l’achat de produits recyclables ou faciles à valoriser (produits biodégradables ou transformables en compost), grâce à un tri pratiqué en amont de la collecte. Ce mécanisme permet aux redevables ayant un comportement plus responsable d’un point de vue écologique d’être soumis à une TEOM moins élevée que les redevables qui produisent de grandes quantités de déchets, dont le traitement ultérieur sera coûteux ou polluant.

B.   Une TEOM source de contentieux et dont la part incitative est peu utilisÉe

Depuis plusieurs années, de nombreux contentieux ont émergé autour de la TEOM, notamment concernant les dépenses prises en compte pour le calcul de la taxe, fragilisant davantage son utilisation par les collectivités territoriales. De plus, la mise en œuvre de la TEOM incitative semble aujourd’hui faire face à un constat d’échec : seule une dizaine de collectivités avaient mis en place une part incitative au 1er janvier 2016. Elles seraient une cinquantaine dans cette situation au 1er janvier 2018.

1.   Des contentieux sur les conditions d’utilisation de la TEOM fragilisent les délibérations des collectivités territoriales

Le taux de la TEOM est fixé librement par la commune ou l’EPCI. Toutefois, dans la mesure où la taxe est destinée à pourvoir exclusivement aux dépenses du service de collecte et de traitement des déchets ménagers et assimilés, le taux doit être fixé de manière à ne pas procurer des recettes supérieures au montant des dépenses exposées par la collectivité territoriale pour assurer ce service, déduction faite des recettes ordinaires n’ayant pas de caractère fiscal.

Or, depuis 2014, un contentieux fiscal se développe pour contester la régularité des délibérations adoptées par les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs groupements en matière de TEOM : il porte sur l’inadéquation entre le produit issu de la taxe et les dépenses liées à l’exercice de la compétence. Dans une décision du 31 mars 2014, le Conseil d’État a estimé que « la TEOM n’a pas le caractère d’un prélèvement opéré sur les contribuables en vue de pourvoir à l’ensemble des dépenses budgétaires mais a exclusivement pour objet de couvrir les dépenses exposées par la commune pour assurer l’enlèvement et le traitement des ordures ménagères et non couvertes par des recettes non fiscales ; qu’il en résulte que le produit de cette taxe et, par voie de conséquence, son taux, ne doivent pas être manifestement disproportionnés par rapport au montant de ces dépenses, tel qu’il peut être estimé à la date du vote de la délibération fixant ce taux » ([92]). Le produit afférent ne doit dès lors pas être manifestement disproportionné par rapport au montant des dépenses engagées. En l’état, le Conseil d’État a estimé qu’un excédent de 2,5 % de TEOM par rapport au coût de collecte et de traitement des déchets était manifestement disproportionné. Depuis cette décision, près de 5 000 contestations en matière de TEOM ont été formulées auprès des services fiscaux par des redevables sur ce sujet.

D’après les informations transmises au Rapporteur général par la direction générale des finances publiques, entre juin 2014 et juin 2018, un total de 5 096 réclamations contentieuses sur la TEOM ont été enregistrées, pour un montant cumulé de 232 millions d’euros. Au 29 juin 2018, le stock des contentieux en cours portait sur 2 250 réclamations contentieuses environ et un montant de 147 millions d’euros. À titre d’exemple, le montant total des dégrèvements pris en charge par l’État du fait de la jurisprudence Auchan de 2014 s’élevait à 23 millions d’euros.

De plus, la définition peu précise retenue par le CGI pour définir les dépenses éligibles, à savoir les « dépenses du service de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets » assimilés (article 1520 du CGI), a conduit le juge à définir partiellement le périmètre des dépenses pouvant être financées par la TEOM. Dans une décision du 19 mars 2018, le Conseil d’État a rappelé que les dépenses relatives à la TEOM doivent se comprendre comme étant « constituées de la somme de toutes les dépenses de fonctionnement réelles exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et des dotations aux amortissements des immobilisations qui lui sont affectées, telle qu’elle peut être estimée à la date du vote de la délibération fixant le taux de la taxe » et que le tribunal avait « commis une autre erreur de droit en jugeant qu’il y avait lieu de prendre en compte, non seulement les dotations aux amortissements des immobilisations affectées au service, mais aussi, ses dépenses réelles d’investissement » ([93]).

Si cette décision permet de clarifier le champ des dépenses qui peuvent être couvertes par la TEOM, elle conduit à fragiliser de nombreuses décisions prises par les communes et leurs établissements.

2.   Un déploiement quasi inexistant de la part incitative de la TEOM

Ces dernières années, plusieurs mesures ont eu pour objectif de renforcer la dimension incitative de la TEOM :

– la loi de finances rectificative pour 2015 ([94]) a autorisé les communes et leurs groupements à instituer, pour une durée maximale de cinq ans, la part incitative de la TEOM sur une partie seulement de leur territoire. Il est précisé qu’à l’issue de cette période, la taxe est soit généralisée pour l’ensemble du territoire communal ou intercommunal, soit entièrement supprimée ;

– la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte ([95]) a posé des objectifs ambitieux sur le plan de la prévention et de la gestion des déchets comme un levier essentiel de la transition vers une économie circulaire. L’article L. 541‑1 du code de l’environnement dispose désormais que « les collectivités territoriales progressent vers la généralisation d’une tarification incitative en matière de déchets, avec pour objectif que quinze millions d’habitants soient couverts par cette dernière en 2020 et vingt-cinq millions en 2025 ».

Toutefois, le constat est celui d’un échec : au 1er janvier 2016, 182 collectivités ont choisi la redevance incitative et seulement 10 collectivités ont instauré une TEOM incitative. Elles seraient désormais une cinquantaine selon la direction générale des collectivités territoriales. Si la population concernée par la tarification incitative a été multipliée par 5 depuis le Grenelle de l’environnement, elle ne touche en 2016 que 4,6 millions d’habitants, dont un peu plus de 450 000 habitants pour la TEOM incitative ([96]). En 2017, la population assujettie à la TEOM incitative était de 487 000 habitants selon la direction générale des collectivités territoriales. L’étude de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) démontre également que parmi les collectivités ayant mis en place la TEOM, celles souhaitant mettre en place une fiscalité incitative privilégient le passage à une REOM incitative : 67 collectivités sont ainsi passées de la TEOM à la REOM incitative, et plusieurs ont choisi d’instaurer une REOM simple pendant un an en transition vers la REOM incitative.

La majorité des collectivités en TEOM incitative (8 collectivités) ont retenu le principe d’une facturation en fonction du nombre d’enlèvements des bacs à la collecte ; une seule collectivité en fonction du volume du bac et la dernière en fonction du nombre de sacs présentés à la collecte. Le succès de la facturation en fonction du nombre d’enlèvements s’explique par un moindre investissement pour l’équipement des bennes de collecte et une plus grande simplicité d’exploitation et de gestion de la relation avec les usagers.

RÉpartition des collectivitÉs territoriales en tarification incitative au 1er janvier 2016 par rÉgion

(en nombre de collectivités et d’habitants)

Région	Nombre de collectivités en tarification incitative (REOM et TEOM)	Nombre d’habitants bénéficiant d’une tarification incitative
Auvergne-Rhône-Alpes	12	285 483
Bourgogne-Franche-Comté	46	813 547
Bretagne	9	347 586
Centre-Val de Loire	5	154 129
Corse	–	–
Grand Est	52	987 838
Hauts-de-France	9	169 443
Île-de-France	3	103 245
Normandie	7	118 302
Nouvelle-Aquitaine	10	339 534
Occitanie	3	127 704
Pays de la Loire	36	1 185 839
Provence-Alpes-Côte d’Azur	–	–
Total	192	4 632 650

Source : Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie, CITEXIA, Bilan des collectivités en tarification incitative au 1er janvier 2016, janvier 2018.

Dans ce contexte, le ministère de la transition écologique et solidaire a présenté le 23 avril 2018 une feuille de route pour une économie circulaire (FREC) comprenant 50 mesures ([97]). La proposition n° 22 de la feuille de route rappelle l’ambition de « faciliter le déploiement de la tarification incitative de la collecte des déchets » et propose quatre mesures pour y parvenir :

– réduire pour les collectivités les coûts de fonctionnement de la TEOM en diminuant de 8 % à 3 % les frais de gestion perçus par l’État pendant les trois premières années de déploiement de la tarification incitative afin de compenser les éventuels surcoûts au démarrage ;

– assouplir les contraintes administratives des collectivités pour la mise en œuvre de la tarification incitative en leur permettant que le produit de la taxe incitative, pour la première année de son instauration, soit supérieur de 10 % au produit de la taxe de l’année précédente ;

– rendre systématique la facturation entre collectivités en fonction des quantités de déchets collectés ou traités et interdire, lorsque l’information nécessaire est disponible, la facturation forfaitaire afin de ne pas neutraliser les efforts de prévention et de tri des citoyens et des collectivités ;

– organiser le partage de retour d’expérience et de bonnes pratiques de déploiement de la tarification incitative, notamment en matière de mise en œuvre en milieu urbain, et renforcer l’accompagnement des collectivités dans le déploiement de la tarification incitative.

II.   Le dispositif proposÉ

Le présent article contient plusieurs mesures relatives à la TEOM et visant, d’une part, à préciser la définition des dépenses éligibles à son financement et, d’autre part, à faciliter la mise en place par les collectivités territoriales de la part incitative de la TEOM. Les conséquences budgétaires de la mesure sont difficiles à évaluer puisqu’elles dépendent des comportements des collectivités et des usagers du service public de collecte des déchets ménagers et assimilés. La mesure conduirait dans tous les cas à réduire les risques de contentieux liés à la TEOM, et à favoriser le développement d’une économie circulaire.

A.   Élargir le champ des dÉpenses financÉes par la TEOM et faciliter le recours À la part incitative

1.   Élargir et préciser la nature des dépenses prises en compte pour le calcul de la TEOM tout en responsabilisant les collectivités territoriales

Dans un premier temps, le présent article élargit et précise la nature des dépenses pouvant être prises en compte pour le calcul du montant de la TEOM.

Le a) du 1° du I du présent article élargit le champ des dépenses éligibles pour déterminer le montant de la TEOM « aux dépenses liées à la définition et aux évaluations du programme local de prévention des déchets ménagers et assimilés ». Ce programme doit être mis en place par les collectivités territoriales responsables de la collecte ou du traitement des déchets ménagers et assimilés, et doit indiquer les objectifs de réduction des quantités de déchets et les mesures mises en place pour les atteindre. Ces dépenses sont actuellement financées par le budget général de la collectivité. L’élargissement aux seules dépenses de définition et d’évaluation du programme permet le financement par la TEOM de dépenses résultant d’une obligation légale conférée aux collectivités territoriales et en lien avec leurs compétences, sans pour autant dénaturer la TEOM ni augmenter sensiblement la fiscalité locale.

Le b) du 1° du I précise la nature des dépenses qui peut être prise en compte pour le calcul de la TEOM en autorisant soit les dépenses réelles d’investissement, soit les dotations aux amortissements correspondantes. Ainsi, il conviendra désormais d’entendre par « dépenses du service de collecte et de traitement des déchets » :

– les dépenses réelles de fonctionnement, c’est-à-dire l’ensemble des dépenses de fonctionnement après déduction des opérations d’ordre comptable (prestations internes, dotations aux amortissements, report du déficit de fonctionnement, etc.) ;

– les dépenses de fonctionnement au titre des dotations aux amortissements des immobilisations lorsque pour un investissement, la taxe n’a pas pourvu par le passé aux dépenses réelles d’investissement correspondantes ;

– les dépenses réelles d’investissement, lorsque pour un investissement, la taxe n’a pas pourvu par le passé aux dépenses de fonctionnement constituées des dotations aux amortissements des immobilisations correspondantes.

Cette option permet ainsi aux collectivités qui le souhaitent de lisser leur taux de TEOM en prenant en compte les dotations aux amortissements plutôt que les dépenses réelles d’investissement, plus volatiles, et de limiter ainsi l’impact sur la pression fiscale annuelle.

Pour rappel, le taux de TEOM doit être fixé de telle manière qu’il ne procure pas des recettes disproportionnées par rapport au montant des dépenses exposées par la collectivité locale pour assurer le service publique de collecte et de traitement des déchets. Afin de sécuriser davantage les collectivités territoriales, la commission des finances a adopté plusieurs amendements identiques visant à autoriser une disproportion de 15 % entre les recettes de TEOM et les dépenses éligibles, conformément à la pratique jurisprudentielle qui semble se dégager à la suite de plusieurs décisions du Conseil d’État.

Enfin, corrélativement à la mesure précédente et afin de responsabiliser les collectivités territoriales, le c) du 1° du I propose de mettre à leur charge les dégrèvements faisant suite à la constatation par une décision de justice de l’illégalité de la délibération. L’illégalité doit être fondée sur la seule circonstance que le produit de la taxe et son taux sont disproportionnés par rapport au montant des dépenses éligibles à la TEOM. Le A du II précise que la mesure ne s’applique qu’aux délibérations prises à compter du 1er janvier 2019. Actuellement, les dégrèvements de TEOM sont intégralement à la charge de l’État, y compris ceux résultant de la délibération illégale d’une collectivité lorsqu’elle a fixé le taux de la TEOM à un niveau excessif. L’évaluation préalable de l’article indique que ces contentieux représentent un coût potentiel pour l’État estimé à 220 millions d’euros (total des cotisations contestées à la date du 30 avril 2018).

2.   Faciliter l’institution par les collectivités territoriales de la part incitative

Ensuite, conformément aux préconisations de la FREC :

– le 2° du I autorise, la première année de l’institution de la part incitative, que le produit total de la TEOM puisse excéder, dans une limite de 10 %, le produit de la taxe de l’année précédente, afin de permettre la prise en compte du surcoût qu’occasionne la mise en place de la part incitative. Pour rappel, aucun dépassement n’est actuellement autorisé ;

– corrélativement, le 3° du I diminue de 4,4 % à 1 % les frais d’assiette et de recouvrement, et de 3,6 % à 2 % les frais de dégrèvements et de non-valeurs à la charge des contribuables au titre des trois premières années au cours desquelles est mise en œuvre la part incitative. Il s’agit ainsi d’une baisse globale des frais de gestion de 8 % à 3 %. Le B du II précise que la mesure s’applique aux impositions établies à compter du 1er janvier 2019, lorsque la délibération instituant la part incitative est postérieure au 1er janvier 2018. Il s’agit ainsi de préserver le caractère incitatif de la mesure tout en prenant en compte les délibérations intervenues en 2018 à la suite de la publication de la FREC.

Afin de renforcer le caractère incitatif de la mesure de baisse des frais de gestion, et de permettre aux collectivités de mieux étaler les dépenses liées au surcoût occasionné par la mise en œuvre de la part incitative, sans pour autant augmenter la pression fiscale sur les contribuables, la commission des finances a adopté un amendement de la commission du développement durable visant à allonger de trois à cinq la durée durant laquelle les collectivités concernées bénéficient des taux de frais de gestion réduits.

Le coût pour l’État de cette baisse des frais de gestion n’est pas chiffré par l’évaluation préalable. À titre indicatif, les frais de gestion prélevés en 2017 par l’État au titre de la TEOM était de 544 millions d’euros, dont 299 millions d’euros au titre des frais d’assiette et de recouvrement et 245 millions d’euros de frais au titre des dégrèvements et des admissions en non-valeur.

La combinaison des deux mesures permettra aux collectivités territoriales d’augmenter le produit de la TEOM afin d’absorber le surcoût de la mise en place de la part incitative dès la première année, sans augmenter pour autant la pression fiscale pesant sur les contribuables. La mesure entraîne néanmoins une baisse des recettes de l’État.

B.   L’impact BudgÉtaire et Économique

L’évaluation préalable du présent article estime que « le gain qui résulterait de l’application de ces mesures pour les collectivités n’est pas chiffrable ». En effet, il ne serait « pas possible d’anticiper le comportement des collectivités », tandis que le rythme de basculement des collectivités vers la TEOM incitative ne peut pas non plus être anticipé. Enfin, elle précise que « les coûts afférents à la définition et aux évaluations des programmes locaux de prévention des déchets ménagers ne sont pas connus ».

Néanmoins, à plus long terme, le développement attendu de la part incitative dans la TEOM d’un nombre accru des communes et d’EPCI devrait conduire, grâce à une évolution du comportement des ménages et des entreprises, à une diminution des quantités de déchets ménagers et assimilés produits. En effet, une étude de l’ADEME ([98]) fait apparaître une plus grande efficacité de la TEOM incitative par rapport à la REOM incitative : les collectivités en TEOM incitative produisent en moyenne 38 % en moins d’ordures ménagères résiduelles par habitant et par an comparées à celles en REOM incitative. Elles collectent également moins d’emballages, papiers et verre (– 10 %) et ont moins de tonnages en déchetteries (– 13 %) que celles en REOM incitative. Ces premiers constats sont néanmoins à prendre avec précaution en raison du faible nombre de collectivités en TEOM incitative.

Ce constat n’est pas nouveau, puisque, dans un rapport de 2004 sur la gestion des déchets par les collectivités territoriales ([99]), une mission d’évaluation de politique publique indiquait qu’une généralisation de la tarification incitative se traduirait par des effets importants sur les comportements, notamment par une baisse des quantités d’ordures ménagères résiduelles et une augmentation des quantités recyclées : la tarification incitative permettrait de diminuer de 5,6 % la production de déchets ménagers en 2025 par rapport à 2011, dont une baisse de 13 % des ordures ménagères résiduelles. On peut ainsi espérer que grâce à un recours progressivement plus étendu à la part incitative de la TEOM, les coûts de gestion liés à la collecte et au traitement de ces déchets, qui pèsent dans le budget des communes et de leurs groupements, devraient progressivement baisser.

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*     *

La commission examine les amendements identiques I-CF904 de M. Jean-René Cazeneuve, I-CF957 de M. Michel Castellani, I-CF1093 de Mme Christine Pires Beaune et I‑CF1376 de M. Olivier Gaillard.

M. Jean-René Cazeneuve. L’article 7 vise à sécuriser les délibérations des exécutifs locaux et, en contrepartie, mettre à la charge des collectivités territoriales les dégrèvements faisant suite à une contestation des usagers – c’est de plus en plus fréquent – en cas d’écart entre le produit de la taxe et les dépenses réelles. L’amendement I-CF904 tend à préciser qu’une disproportion de 15 % est admise.

M. Michel Castellani. Il est important de définir précisément la notion de « taux manifestement non disproportionné », le Conseil d’État considérant que seule est admise une disproportion limitée. Je vous propose également par mon amendement I-CF957 de préciser à l’article 1520 du CGI qu’une disproportion de 15 % est admise entre le produit de la taxe et les dépenses.

M. Jean-Louis Bricout. On a constaté ces dernières années que de nombreuses jurisprudences fragilisent la TEOM en annulant des taux votés, ce qui met en difficulté le financement du service public. L’amendement I‑CF1093 vise à mieux sécuriser les délibérations des exécutifs locaux en définissant la notion, qui fait débat à l’heure actuelle, de taux manifestement non disproportionné par rapport au montant des dépenses.

M. Olivier Gaillard. Comme les précédents, l’amendement I-CF1376 vise à sécuriser les délibérations des exécutifs locaux devant la multiplication des jurisprudences.

M. le Rapporteur général. Sur le fond, je ne suis pas très favorable à l’idée d’autoriser, par la loi, les collectivités territoriales à fixer un taux de dépense sans lien avec le budget annexe concerné. Reste qu’un problème de jurisprudence se pose de manière de plus en plus pressante et qu’il convient d’harmoniser un peu les choses, ce qui me conduit à donner un avis de sagesse sur tous ces amendements.

La commission adopte les amendements identiques I-CF904, I-CF957, I‑CF1093 et I‑CF1376 (amendement I-2221).

Puis elle est saisie des amendements identiques I-CF385 de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, I-CF303 de M. Jean-Pierre Vigier, I-CF497 de Mme Véronique Louwagie et I-CF946 de M. Michel Castellani.

Mme Laurianne Rossi, rapporteure pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. L’amendement I-CF385 poursuit le même objectif que les précédents.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement I-CF497 va dans le même sens : le produit de la taxe perçu par les collectivités ne pourra être supérieur de 15 % aux dépenses engagées pour le service de collecte et de traitement des déchets. Cela permettra de sécuriser la situation.

M. Michel Castellani. Mon amendement I-CF946 a le même objet.

M. le Rapporteur général. Je vous propose de retirer ces amendements car ils ont été satisfaits par ceux que nous venons d’adopter.

Les amendements sont retirés.

La commission examine ensuite, en discussion commune, les amendements I-CF500 et I-CF506 de Mme Véronique Louwagie, les amendements identiques I-CF964 de M. Michel Castellani, I-CF992 de M. Jean-René Cazeneuve et I-CF1375 de M. Olivier Gaillard, ainsi que l’amendement I-CF1094 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement I-CF500 vise à clarifier les dépenses couvertes par la TEOM, afin de rendre la situation plus compréhensible pour les collectivités territoriales et d’assurer davantage de cohérence avec les autres dispositions législatives et réglementaires. Le I-CF506 est un amendement de repli.

M. Michel Castellani. Les alinéas 5 à 8 de l’article 7 visent à préciser la nature des dépenses finançables par la TEOM. Or, la rédaction de l’alinéa 6 me paraît insuffisante. Je vous propose par l’amendement I-CF964 de clarifier la situation, notamment afin de permettre la prise en compte du coût complet, qui intègre non seulement les coûts directs des prestations de service mais aussi un certain nombre de coûts indirects : nous viserons ainsi les dépenses réelles de fonctionnement.

M. Jean-René Cazeneuve. J’ai déposé l’amendement I-CF992 dans le même esprit. Il s’agit d’avoir une vision du coût complet en intégrant une partie des coûts de gestion communs.

M. Olivier Gaillard. L’amendement I-CF1375 vise aussi à prendre en compte les coûts indirects qui ne sont pas couverts par les recettes non fiscales.

Mme Christine Pires Beaune. Il s’agit, là aussi, de sécuriser la situation. La rédaction du projet de loi me paraît insuffisamment précise au regard de la jurisprudence : mon amendement I-CF1094 propose donc de faire apparaître clairement que le périmètre de la taxe pourra comprendre les coûts indirects.

M. le Rapporteur général. Ces amendements visent à apporter des précisions d’ordre réglementaire sur le périmètre concerné, ce qui ne me paraît pas très orthodoxe. Par ailleurs, même si la lisibilité de certains textes n’est pas toujours optimale, vos demandes me paraissent satisfaites. Je préférerais donc que vous ayez une réponse du ministre en séance : les explications fournies seront inscrites au compte rendu et pourront rassurer tout un chacun. Toutes ces raisons me conduisent à vous proposer de retirer vos amendements à ce stade.

Les amendements I-CF500, I-CF506, I-CF992, I-CF1375 et I-CF1094 sont retirés.

La commission rejette l’amendement I-CF964.

Puis elle examine les amendements identiques I-CF468 de Mme Véronique Louwagie et I-CF1095 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Véronique Louwagie. L’alinéa 10 de l’article 7 met à la charge des collectivités le dégrèvement de la taxe consécutif à la constatation, par une décision de justice ayant force de valeur jugée, de l’illégalité des délibérations prises par une collectivité, fondée sur la circonstance que le produit de la taxe et, par voie de conséquence, son taux sont disproportionnés par rapport au montant des dépenses. L’État justifie ce transfert par la volonté de ne plus faire peser sur le budget de l’État les conséquences de l’illégalité des délibérations des collectivités ; cela peut s’entendre, à ceci près que les délibérations sur les budgets locaux sont soumises à un contrôle de légalité par les préfectures et que l’État perçoit par ailleurs des frais de gestion sur la TEOM... Cet alinéa 10 ne me paraît pas pertinent et je propose, par mon amendement I-CF468, de le supprimer.

Mme Christine Pires Beaune. L’article 7 est bienvenu car il permettra de sécuriser la perception de la TEOM. Cela étant, faire supporter aux collectivités territoriales les conséquences de ces procédures juridiques ne me paraît pas une bonne idée. Pour commencer, l’État perçoit des frais de gestion, notamment pour payer les dégrèvements dont il est question ; ensuite, toutes les délibérations des collectivités sont soumises au contrôle de légalité ; qui plus est, les collectivités ne sont bien souvent informées qu’à la fin des procédures, auxquelles elles ne sont pas du tout associées. C’est le Trésor public qui perçoit les recettes et engage les actions. Il serait fort de café de faire payer ensuite les collectivités... Mon amendement I-CF1095 propose donc de supprimer l’alinéa 10.

M. le Rapporteur général. Nous avons adopté des amendements autorisant une disproportion maximale de 15 %, qui était déjà tolérée par la jurisprudence. Supprimer l’alinéa 10 reviendrait à aller trop loin : si la disproportion dépasse 15 %, cela relève tout de même de la responsabilité des collectivités concernées. J’émets donc un avis défavorable.

M. Charles de Courson. Il y a un contrôle de légalité : si des recours conduisent à une annulation, c’est qu’il y a eu un dysfonctionnement de ce service public qui est de la responsabilité de l’État. J’ai hésité sur cette question, mais je pense que Mme Louwagie a raison. Il faut ajouter à cela que l’État perçoit, de mémoire, 8 % de la TEOM au titre des frais de gestion, alors que son coût de recouvrement est pratiquement nul, dans la mesure où la TEOM est recouvrée en même temps que la taxe foncière sur les propriétés bâties. L’État fait des bénéfices importants sur les frais qu’il perçoit. Il n’y a pas à faire payer aux collectivités les conséquences d’une défaillance d’un contrôle qui lui incombe.

Mme Bénédicte Peyrol. Comme l’a dit Christine Pires Beaune, l’article 7 est bienvenu, car il s’inscrit dans le cadre de la feuille de route pour l’économie circulaire et fait partie d’un dispositif d’ensemble, avec la taxe générale sur les activités polluantes. Les collectivités territoriales savent que la TEOM sert normalement à financer le service public de gestion et de prévention des déchets. Elles peuvent appliquer cette taxe ou la redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM). Quand on fait le choix de la TEOM, on doit normalement appliquer la redevance spéciale qui concerne les déchets assimilés aux déchets ménagers, c’est-à-dire les déchets des entreprises ne faisant pas l’objet de sujétions techniques particulières. Il peut y avoir eu, dans certains cas, un financement pour ces déchets via la TEOM, ce qui explique qu’il y ait une disproportion, mais c’est à la collectivité de mettre en place la redevance spéciale : cela relève de sa compétence, sans qu’il y ait un contrôle particulier de l’État sur ce point. L’alinéa 10 est donc justifié. Par ailleurs, l’article 7 est équilibré, puisque sa première partie sécurisera le dispositif.

Mme Véronique Louwagie. J’entends bien ces arguments, mais il ne s’agit pas de remettre en cause l’article 7 : les amendements seulement concernent l’alinéa 10, qui correspond à une disposition bien spécifique. Je suis également choquée que l’on s’assoie un peu sur le contrôle de légalité qui est réalisé par les préfectures : c’est une remise en cause des procédures existantes, et il pourrait y en avoir d’autres par la suite. Il faut faire attention à ne pas créer une sorte de jurisprudence qui pourrait nuire aux collectivités. Par ailleurs, c’est l’État perçoit des frais de gestion et ce sont les collectivités qui paient... Il faut être cohérent.

M. Patrick Hetzel. Comme Mme Louwagie vient de le souligner, l’État perçoit un financement à ce titre – il est de 3,6 % du produit de la TEOM – et il a une obligation de résultat. L’État ne peut pas à la fois percevoir un financement pour réaliser un service et se défausser du problème si ce service est défaillant. Du reste, dans ses négociations avec l’Association des maires de France (AMF), qui est vent debout sur ce sujet, le Gouvernement a laissé entendre que la porte n’était pas fermée : le Rapporteur général nous a signifié une fin de non-recevoir, mais je pense qu’un amendement gouvernemental pourrait être déposé – en tout cas je l’espère. Mais cela signifierait, une fois de plus, qu’on ne veut pas laisser le Parlement faire son travail, quitte à venir dans un second temps avec un amendement gouvernemental...

M. Jean-René Cazeneuve. Je vais plaider dans le sens contraire : on ne peut pas se faire l’avocat de la libre administration des collectivités territoriales et demander dans le même temps à l’État d’intervenir systématiquement pour les protéger. Par ailleurs, ce n’est pas la légalité de la taxe qui est en question, mais son montant, c’est-à-dire l’adéquation entre le coût du service et le montant perçu : or cela relève bel et bien de la responsabilité des collectivités territoriales, qui sont chargées de fixer les taux.

M. le Rapporteur général. Je maintiens mon avis défavorable. On verra bien si le Gouvernement souhaite modifier les dispositions dont nous parlons. Je me repose sur l’excellente argumentation que Bénédicte Peyrol a développée, en ajoutant que cette mesure est la contrepartie tout à fait logique de l’abaissement de 8 à 3 % des frais d’assiette, de recouvrement, de dégrèvement et de non-valeurs au titre des trois premières années au cours desquelles est mise en œuvre la part incitative de la TEOM – faute de quoi, il pourrait y avoir effectivement un problème pour les comptes des collectivités territoriales. Par ailleurs, je suis d’accord avec ce qu’a dit Jean-René Cazeneuve en ce qui concerne la libre administration des collectivités territoriales. Chacun connaît notre volonté d’évoluer vers davantage d’automaticité et d’immédiateté afin que les maires n’aient plus à attendre le tampon du contrôle de légalité et le blanc-seing de l’administration que certains d’entre nous ont connus en tant que maires. Nous ne sommes plus dans cette logique.

La commission rejette les amendements.

La commission est ensuite saisie des amendements identiques I-CF471 de Mme Véronique Louwagie et I-CF1096 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement I-CF471 est un amendement de repli : il s’agit d’éviter aux communes et aux EPCI de subir rétroactivement une mesure qui n’existait pas lors du vote des délibérations invalidées par le juge : le dispositif prévu à l’alinéa 10 ne sera applicable qu’aux délibérations adoptées à compter de 2019.

M. Jean-Louis Bricout. L’amendement I-CF1096 répond au même souci en proposant de décaler dans le temps l’application de l’alinéa 10 : la mesure ne s’appliquera qu’aux délibérations adoptées à partir de 2019. Les procédures en cours ne seront donc pas concernées.

M. le Rapporteur général. L’alinéa 16 de l’article 7 prévoit déjà que le dispositif s’appliquera aux délibérations prises à compter du 1er janvier 2019. Il n’y aura donc pas de rétroactivité, et je vous propose donc de retirer ces amendements.

Les amendements sont retirés.

Puis la commission examine les amendements identiques I-CF508 de Mme Véronique Louwagie et I-CF789 de M. M’jid El Guerrab.

Mme Véronique Louwagie. L’article 7 tend à revoir le taux des frais de gestion et de recouvrement perçus par le Trésor public lorsque la TEOM comporte une part incitative. Le résultat est qu’il y aura deux taux différents malgré l’existence d’un traitement commun : le taux sera de 3 % si la TEOM intègre une part incitative et de 8 % dans les autres cas, ce qui me paraît un peu complexe. Mon amendement I-CF508 permettra de simplifier le dispositif.

M. M’jid El Guerrab. Plus de 550 millions d’euros sont prélevés chaque année par le Trésor public au titre de la gestion de la TEOM pour les collectivités territoriales. Une réduction de 5 points des frais de gestion et de recouvrement conduirait à un allégement de la fiscalité locale de plus de 300 millions d’euros. Diminuer les frais de gestion dans le seul cas où la TEOM intègre une part incitative, comme le propose le Gouvernement, est loin de répondre au problème : cela ne concernerait qu’une minorité des collectivités territoriales finançant la gestion des déchets via la TEOM, et qui plus est à titre temporaire. Je vous propose plutôt un alignement sur les frais de gestion et de recouvrement applicables à la taxe foncière sur les propriétés bâties, qui fait d’ailleurs l’objet d’un traitement commun. Cela permettra de répondre à une préoccupation qui est notamment celle de l’Association nationale des collectivités, des associations et des entreprises pour la gestion des déchets, de l’énergie et des réseaux de chaleur.

M. le Rapporteur général. J’estime qu’il faut s’en tenir à ce que propose le Gouvernement, à savoir un avantage consenti aux communes en contrepartie de l’instauration d’une part incitative de TEOM, même si cela conduit, en effet, à deux taux différents. Si l’on crée une incitation, c’est parce que l’évolution n’est pas facile. Je souhaite que l’on réserve l’avantage aux collectivités qui s’engagent dans cette voie. J’émets donc un avis défavorable.

M. le président Éric Woerth. La redevance incitative est un plus, tous ceux qui l’ont appliquée le savent.

M. Charles de Courson. J’ai une question pour le Rapporteur général : le taux des frais de gestion est-il de niveau législatif ou réglementaire ?

M. le Rapporteur général. Je pense qu’il est d’ordre législatif.

M. le président Éric Woerth. Considérons que c’est le cas. Sinon, le Gouvernement nous le dira...

La commission rejette les amendements.

Elle est ensuite saisie des amendements identiques I-CF509 de Mme Véronique Louwagie et I-CF791 de M. M’jid El Guerrab.

Mme Véronique Louwagie. Je vous propose un amendement de repli par rapport aux précédents. Entre la dimension incitative et la simplification, il faut faire des choix, et je regrette qu’ils ne se portent pas toujours vers la simplification... Mon amendement tend à supprimer la limite d’application dans le temps de la réduction des frais de gestion. Je rappelle que le taux est déjà de 3 % pour d’autres taxes, notamment la taxe foncière sur les propriétés bâties.

M. M’jid El Guerrab. Mon amendement I-CF791 est identique et se justifie par les mêmes arguments.

M. le Rapporteur général. On peut discuter du nombre d’années, mais il ne me paraît pas du tout raisonnable d’appliquer une mesure incitative sans aucune limitation de durée. Par conséquent, avis défavorable.

La commission rejette les amendements.

Puis la commission examine l’amendement I-CF386 de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

Mme la rapporteure pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. Cet amendement adopté par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire vise à renforcer l’incitation prévue par l’article 7 en étendant la durée d’application de la diminution des frais d’assiette, de recouvrement et de dégrèvement : il s’agira des cinq premières années pendant lesquelles la part incitative de la TEOM sera appliquée. Il restera une limitation dans le temps, comme le Rapporteur général le souhaite, mais l’allongement de la durée durant laquelle les collectivités territoriales bénéficieront d’un taux réduit constituera une incitation plus forte et permettra d’accompagner davantage les collectivités.

M. le Rapporteur général. La proposition de la commission du développement durable me paraît tout à fait raisonnable : le caractère incitatif de la mesure est préservé et il reste une limitation dans le temps, fixée à cinq ans. Pour avoir connu les affres dans lesquels on est plongé quand on met en place ce genre de dispositif, je pense que cette durée est raisonnable, ce qui me conduit à émettre un avis favorable.

La commission adopte l’amendement I-CF386 (amendement I-2227).

Elle adopte ensuite l’article 7 modifié.

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*     *

Après l’article 7

La commission est saisie des amendements identiques I-CF512 de Mme Véronique Louwagie et I-CF792 de M. M’jid El Guerrab.

Mme Véronique Louwagie. Mon amendement I-CF512 tend à promouvoir le tri en introduisant une incitation dans la tarification des déchets des entreprises assimilés aux déchets ménagers et dont le service public assure la collecte. Nous émettrons un signal positif grâce à cet encouragement : il est important d’inciter les entreprises à trier leurs déchets à la source en clarifiant les coûts et en mettant en valeur les efforts réalisés.

M. M’jid El Guerrab. Je fais miens les arguments de Véronique Louwagie.

M. le Rapporteur général. Je ne suis pas très favorable à ces amendements : il me semble que les collectivités territoriales auront des difficultés pour vérifier que les produits de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères incitative (TEOMI) sont exclusivement affectés aux dépenses de collecte et de traitement des déchets non ménagers. En attendant les explications que le Gouvernement pourrait donner en séance, j’émets un avis défavorable à ce qui me semble une complexification du dispositif.

Mme Bénédicte Peyrol. Je ne comprends pas vraiment ce qui nous est proposé. La création de la TEOMI permet un financement pour les déchets assimilés, c’est-à-dire ceux des entreprises ne faisant pas l’objet d’une sujétion technique particulière – sinon, c’est un autre mode de gestion, dont la collectivité n’est pas en charge. Je crois donc que ces amendements sont satisfaits.

Mme Véronique Louwagie. Nous pourrons en discuter en séance, mais j’ai pour l’heure du mal à comprendre : d’un côté le Rapporteur général répond que ces amendements pourraient être difficiles à appliquer, de l’autre Mme Peyrol affirme qu’ils sont satisfaits.

M. le Rapporteur général. C’est parce que je ne comprends pas très bien votre amendement...

Mme Véronique Louwagie. Je vais essayer de mieux l’expliquer. Il s’agit de donner aux collectivités territoriales la possibilité d’appliquer une part incitative sur les déchets non ménagers : on leur laissera une latitude pour faire la promotion d’un tel dispositif.

M. Charles de Courson. Ce que défendent nos collègues est-il aujourd’hui possible ? Il semble que ce soit le cas. Ces amendements sont donc inutiles, à moins que vous ne les redéposiez en séance dans le seul but d’avoir une confirmation. Mais il faudrait tout de même corriger la rédaction : « les ordures ménagères peuvent d’appliquer une part incitative » n’est pas très français. C’est comme si l’on disait : « c’est moi que je t’aime »...

La commission rejette les amendements.

Puis elle est saisie de l’amendement I-CF1458 du président Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. Cet amendement concerne les « impôts de production », domaine dans lequel nous faisons bien peu de choses. Je vous propose de commencer à réduire un impôt de production majeur, à savoir la CVAE, qui est une part de l’ancienne taxe professionnelle. Le montant de la CVAE progresse largement et s’élève aujourd’hui à 17,65 milliards d’euros. Elle nuit à la compétitivité de nos entreprises, en particulier celles qui sont industrielles. Or le pouvoir d’achat dépend de leur compétitivité. Nous devons donc entamer la réduction de la CVAE en modifiant son barème, étant entendu que ce sera une opération neutre pour les finances des collectivités territoriales. Cette proposition me semble tout à fait essentielle.

M. le Rapporteur général. C’est un sujet qui représente, en effet, plus de 2 milliards d’euros pour l’État. Un groupe de travail a été chargé de réfléchir à la répartition de la CVAE, et il me semble qu’il conviendrait au préalable d’aller au bout de cette démarche. Par ailleurs, nous serons saisis d’un projet de loi relatif à la fiscalité locale au printemps 2019 : toutes les réflexions sur la CVAE seront possibles dans ce cadre. Il serait préférable d’en débattre à ce moment-là. Enfin, le coût de cet amendement pour les finances publiques – 2 milliards d’euros – me conduit à émettre un avis tout à fait défavorable...

M. le président Éric Woerth. Évidemment, ce sont des sujets importants : la CVAE représente plus de 17 milliards. Mais le Gouvernement dépense beaucoup d’argent par ailleurs... C’est donc une question de choix : soit on choisit la compétitivité, soit on ne la choisit pas...

Ce choix de la compétitivité suppose de reconsidérer de grands impôts de production, dont la CVAE. Contrairement à la cotisation foncière des entreprises, liée à la territorialisation et qui a donc un autre impact sur les collectivités, la CVAE est un impôt national qui se répartit en pluie fine sur les territoires : de ce fait, l’État peut facilement la compenser – vous l’avez d’ailleurs fait pour la TH. Pourquoi ne le feriez-vous pas pour la CVAE ?

Mme Véronique Louwagie. Vous avez raison, monsieur le président : les entreprises rencontrent d’importantes difficultés du fait des taxes de production qui mettent leur compétitivité en péril – la comparaison avec nos voisins européens le souligne. Il faut restaurer leur compétitivité : c’est indispensable pour redynamiser notre économie et notre croissance, mais également permettre à nos entreprises d’être performantes sur la scène internationale et européenne et d’y évaluer dans des conditions de concurrence équivalentes.

Nous devons agir sur les coûts de production. Or la fiscalité locale et les taxes pèsent lourdement sur la valeur ajoutée des entreprises. Il faut faire en sorte que leurs marges s’améliorent. C’est l’objet de cet amendement.

M. le président Éric Woerth. Bien sûr, on diminue les dépenses. Comment avez‑vous fait pour la TH, mon cher collègue ? C’est trop simple ! Il n’y a jamais l’argent pour les amendements de l’opposition, mais on en trouve toujours pour ceux de la majorité... C’est un jeu classique. Pourtant, les amendements de la majorité, ou les décisions du Gouvernement, coûtent beaucoup plus cher.

Mme Amélie de Montchalin. Je tiens à rappeler que nous avons pris l’engagement collectif de revoir les impôts qui touchent la production au cours des quatre prochaines années. Les discussions avec les industriels ont souligné l’importance de réformer en priorité la CVAE et la contribution sociale de solidarité des sociétés. L’exonération de charges sociales sur les heures supplémentaires avait été annoncée : nous la mettons en œuvre en septembre 2019. Les impôts de production sont dans notre liste de priorités. Cette réforme n’est pas enterrée ; nous ne cherchons pas à l’éviter, nous cherchons à la mener quand les finances publiques le permettront. Nous avons pris des engagements extrêmement forts vis‑à‑vis de l’industrie, notamment sur les brevets ou le suramortissement des investissements dans la robotique ou la digitalisation, qui répondent aux besoins d’investissement des différentes industries de notre pays.

M. le président Éric Woerth. Mais il y a urgence, vous le savez, madame de Montchalin. La situation de notre commerce extérieur, tout comme notre compétitivité, se dégrade. Les impôts de production représentent presque 80 milliards d’euros. Or c’est avec les gros impôts qu’il faut jouer, et non avec les petits, sinon cela n’a aucun effet.

M. Patrick Hetzel. Les propos d’Amélie de Montchalin montrent bien, une fois de plus, que le Gouvernement et sa majorité ne vont pas dans le sens du développement de la compétitivité de nos entreprises. La manière dont cet amendement est traité en est la parfaite illustration... Le décalage entre le discours et les actes est criant.

M. Stanislas Guerini. Notre discussion de ce matin est tout à fait légitime. Mais, Amélie de Montchalin l’a rappelé, ne perdons pas de vue le sens de la politique que mène cette majorité pour les entreprises. Dès le premier PLF, nous avons pris des décisions fortes en matière de fiscalité : l’impôt sur les sociétés est passé de 33 à 25 % et nous avons réformé la fiscalité du capital afin de mieux financer nos entreprises. Puis nous avons adopté les ordonnances relatives à la réforme du code du travail pour améliorer le dialogue social ; de même, les mesures que nous avons votées concernant le droit à l’erreur sont extrêmement favorables au monde des entreprises. Enfin, nous venons d’adopter le projet de loi PACTE – Mme la présidente Olivia Gregoire nous en dira peut-être un mot.

Le présent PLF nous permet de poursuivre dans cette voie, en transformant le CICE en baisse de charges. Je vous rappelle que les entreprises ne paieront plus de charges sur le SMIC l’année prochaine. Je ne suis pas d’accord avec vous : les entreprises comprennent parfaitement la politique que nous menons en leur faveur ; elles comprennent également notre volonté de cohérence et de stabilité fiscale et réglementaire. Sans doute faut-il aller plus loin, cette discussion n’est pas illégitime, mais ne laissez pas penser que les entreprises et leur compétitivité ne sont pas servies par la majorité !

M. le président Éric Woerth. La baisse de charges sur les bas salaires n’interviendra au plus tôt qu’au mois d’octobre et ne vise qu’à compenser la transformation du CICE. Quant à l’IS, il baisse, mais le barème a été voté sous François Hollande... Et cette baisse est largement annulée par la transformation du CICE en cotisations sociales la première année, vous le savez bien. Nous avons du reste présenté des amendements pour neutraliser cet effet IS. Vos affirmations peuvent elles aussi prêter à contestation.

Mme Olivia Gregoire. Mes propos vont dans la droite ligne de ceux de Stanislas Guerini. Nous avons déjà engagé un effort non négligeable en matière de baisse des impôts de production, auquel vous devriez être sensible. Au cours de l’année, si vous additionnez les mesures concernant le Fonds national d’aide au logement (FNAL), celles relatives aux plans d’épargne groupe, au forfait social ou aux taxes additionnelles, nous aurons atteint 1 milliard d’euros de baisse des impôts de production. Il faut considérer toutes ces actions de façon globale : Stanislas Guerini a bien exposé toutes les mesures que nous avons prises pour restaurer la compétitivité des entreprises et nous avons également à cœur, tout comme vous, de travailler sur les impôts de production qui les entravent.

Mme Christine Pires Beaune. Je partage l’analyse du Rapporteur général sur la CVAE. Une mission est en cours sur sa répartition ; elle s’interroge également sur son assiette. Son montant est très erratique et les collectivités n’ont aucune visibilité sur cet impôt. Avant de modifier la CVAE, attendons à tout le moins les conclusions de cette mission.

Par ailleurs, nous avons beaucoup fait pour la compétitivité au cours des dernières années : CICE, pacte de responsabilité, etc., ce qui représente un effort de l’ordre d’une vingtaine de milliards d’euros pour le budget 2019. À un moment, il faut peut-être savoir lever le pied...

M. le président Éric Woerth. Mais les autres pays ne le lèvent pas : nous restons très en deçà...

Mme Véronique Louwagie. Je me réjouis des propos de Mme de Montchalin et de M. Guerini : ils laissent entendre que vous seriez enclins à favoriser un dispositif similaire à celui que nous proposons et à prendre en compte le poids de ces impôts sur la compétitivité des entreprises. J’entends les propos de Mme Gregoire ; la majorité et le Gouvernement se satisfont de ce qui a déjà été fait pour la diminution des coûts de production. Mais le retard par rapport à nos voisins est tel que je ne suis pas sûre que 1 milliard d’euros suffira pour restaurer la compétitivité de nos entreprises.

Enfin, pour diminuer les coûts de production, il faut réduire les dépenses publiques ! Sans un travail de réduction des dépenses publiques, jamais vous ne réussirez, jamais nous ne réussirons à diminuer les coûts de production des entreprises. Or vous ne faites rien de ce côté-là.

M. le président Éric Woerth. Et nos propositions de réduction de la dépense publique sont sur la table.

Mme Amélie de Montchalin. Permettez-moi un petit point de promotion d’une initiative que nous avons prise collectivement : je veux parler des études que nous avons commandées aux instituts économiques. Je vous invite à consulter la note de l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) relative à l’impôt sur les sociétés, communiquée récemment par le président de la commission des finances. Elle montre qu’une réforme des impôts de production reste effectivement un objectif à poursuivre, en soulignant, comme l’a dit le Rapporteur général, l’importance d’une vision territoriale. On y trouve également des chiffres inédits sur la polarisation de l’impôt sur les sociétés. L’étude actuellement menée sur les aspects territoriaux de la CVAE pourrait utilement être complétée par cette vision territoriale de l’impôt sur les sociétés : les effets cumulés de l’un et de l’autre influent considérablement sur la capacité de chacun de nos territoires à produire de l’emploi et à se développer. Dans ce débat, que nous n’avons aucun problème à poursuivre, les éléments de l’OFCE sont extrêmement éclairants.

M. le président Éric Woerth. Certes, mais vous repoussez sans arrêt le dialogue et les décisions concernant ce type d’impôt, d’où mon amendement.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine en discussion commune les amendements identiques I‑CF398 de la commission du développement durable, I-CF740 de M. Matthieu Orphelin et I‑CF1328 de M. Bruno Millienne, ainsi que les amendements I-CF1182 de Mme Amélie de Montchalin et I‑CF742 de M. Matthieu Orphelin.

M. Matthieu Orphelin. Les amendements I-CF398, I-CF740 et I-CF742 visent à faire évoluer la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM), afin de lutter contre l’artificialisation des sols. En un peu plus de trente ans, ce phénomène a doublé en France. Vous connaissez les conséquences environnementales de ce phénomène et ses « surconséquences », inondations et autres.

Ces trois amendements proposent de rendre la taxe plus intelligente. La TASCOM existe depuis 1972 et était calculée à l’époque en fonction du nombre de mètres carrés et du chiffre d’affaires des surfaces commerciales concernées. Depuis, elle n’a pas connu d’évolution. Les amendements I-CF398 et I-CF740 proposent de mettre en place progressivement un bonus-malus suivant une idée très simple : les commerces de centre-ville ou centre-bourg verront leur taxe baisser tandis que les grandes surfaces qui « consomment » du sol naturel verront la leur augmenter progressivement.

L’amendement I-CF742 est un amendement de repli : il ne modifie pas la taxe pour les surfaces existantes et se contente d’appliquer un malus uniquement pour les nouvelles surfaces. Il s’agit à la fois de lutter contre l’artificialisation des sols mais également de favoriser les commerces de centre-ville et de centre-bourg.

M. Bruno Millienne. L’amendement I-CF1328 est identique aux deux premiers. Pour les établissements situés en centre-bourg, le taux de cette taxe serait minoré de 5 % dès le 1er janvier 2019, 20 % en 2020, 30 % en 2021 et 50 % en 2022 ; pour les établissements situés à l’extérieur d’un centre-bourg, il serait majoré de 5 % dès le 1er janvier 2019, 20 % en 2020, 50 % en 2021 et 100 % en 2022.

Mme Amélie de Montchalin. L’amendement I-CF1182 vise à engager une réflexion pour mieux contrôler l’artificialisation des sols. Pour le moment, cet amendement n’a pas encore fait l’objet d’une concertation avec l’AMF et les collectivités territoriales concernées. Nous souhaitons faire évoluer les mécanismes d’aménagement, d’urbanisme et, donc, de fiscalité locale, afin d’inciter les maires et les décideurs locaux à prendre en compte cette problématique.

Le dispositif est identique à celui prévu par l’amendement I-CF742 de notre collègue M. Orphelin, le bonus-malus ne concernant que les nouvelles constructions de surfaces commerciales, afin d’avantager fiscalement les commerces de centre-ville par rapport à ceux de périphéries qui s’installent sur des sols préalablement non bétonnés.

M. le président Éric Woerth. Je ne sais pas si les smart taxes auront de l’avenir...

M. le Rapporteur général. Je partage votre objectif commun de lutte contre l’artificialisation des sols, ainsi que votre soutien aux commerces de centres-villes et de centres-bourgs, alors que la grande distribution s’installe en périphérie des villes.

Cela étant, les tarifs et majorations applicables à la TASCOM ont fortement augmenté depuis 2011 : le rendement de la taxe est passé de 600 millions d’euros en 2011 à 1,2 milliard d’euros en 2017. Le dispositif proposé par le premier amendement de Matthieu Orphelin conduirait à des majorations supplémentaires de 200 % en 2022, auxquelles s’ajouterait la « surmajoration » de 50 % de l’État. Une hausse aussi massive exige à tout le moins d’engager une concertation avec les acteurs concernés ; or celle-ci n’a pas eu lieu.

Par ailleurs, ces amendements n’abordent pas le problème de l’équité fiscale entre e‑commerce et magasins physiques. Certains amendements tentent d’y répondre en incluant les entrepôts, mais ceux-ci ne sont pas toujours dédiés au e-commerce : il faut donc être prudents. Au demeurant, ce système de malus risque plutôt de renforcer le e-commerce au détriment des magasins physiques traditionnels.

Je vous propose que ce débat ait lieu dans le cadre plus large du projet de loi de finances pour les collectivités locales dont nous serons saisis début 2019. Je suggère aux auteurs de tous ces amendements de bien vouloir les retirer ; dans le cas contraire, mon avis sera défavorable.

M. Gilles Carrez. L’idée est intéressante. Mais si l’on s’oriente dans cette direction, un travail préalable et approfondi est indispensable. : le Rapporteur général vient d’évoquer quelques-uns des problèmes posés par ces amendements. Depuis qu’elle a été affectée aux collectivités locales à l’occasion de la réforme de la taxe professionnelle, la TASCOM s’est envolée. Dès lors qu’elle est affectée aux collectivités locales, la question de sa compensation va se poser. À iso-fiscalité, si elle diminue d’un côté et augmente de l’autre, les collectivités doivent continuer à bénéficier des mêmes recettes.

En outre, la TASCOM porte sur les surfaces commerciales, et non sur les entrepôts. Or le e-commerce se développe à partir d’entrepôts... L’Île-de-France a mis en place une taxe sur les bureaux, qui n’existe nulle part ailleurs. Cette taxe a été étendue aux surfaces commerciales, mais également aux entrepôts. Nous tentons de la moduler davantage pour toucher plus fortement les installations de type Amazon. Mais, comme le disait le Rapporteur général, tous les entrepôts ne sont pas dédiés au e-commerce. C’est donc extrêmement difficile. Un sujet aussi complexe ne peut être traité aussi rapidement. Lançons plutôt une mission d’information et rédigeons un rapport, car l’idée est intéressante.

M. Christophe Jerretie. La TASCOM a déjà fait l’objet d’amendements du MoDem en séance publique. C’est un sujet récurrent, qu’il faut traiter de façon globale. Pour commencer, l’artificialisation renvoie aux documents d’urbanisme déjà établis, qui peuvent engendrer des taxes très importantes si on les module en conséquence. Il serait également intelligent de travailler sur la refonte des taxes sur les friches et mieux les articuler avec la TASCOM. Je suis d’accord avec le Rapporteur général, ces points devront être traités dans le cadre du prochain projet de loi de finances pour les collectivités locales.

M. Charles de Courson. Nous faisons de la fiscalité en zigzag... Lorsque nous avons révisé les valeurs locatives, nous sommes arrivés à l’exact inverse de ce que nous voulions : nous avons aggravé la pression fiscale sur les commerces de centre-ville et allégé de 20 à 30 % celle des grandes surfaces de périphérie ! Rédigeons un rapport, menons une mission sur le sujet, mais ne votons pas des amendements à la sauvette !

M. François Pupponi. Nous parlons ici plus d’urbanisme que de fiscalité. Nous aurions pu évoquer ce sujet dans le cadre du projet de loi ELAN. On pourrait imaginer travailler sur un texte dédié à l’urbanisme commercial – car c’est là que se pose la difficulté –, et une fois arrêtée notre vision sur l’urbanisme commercial, voir comment taxer. Mais déposer un amendement en PLF pour régler un problème d’urbanisme en catimini ne me paraît pas être la bonne solution.

Mme Véronique Louwagie. Les arguments développés par les promoteurs de ces amendements sont vertueux : il faut effectivement lutter contre l’artificialisation des sols – peut-être aurait-il fallu commencer à le faire il y a une dizaine d’années. Mais aujourd’hui, les commerces de centre-ville et ceux de périphérie doivent faire face à un nouvel acteur : le e-commerce. Nous devons être attentifs à ne pas déstabiliser les commerces qui participent à la vie de nos territoires et à bien prendre en compte ce nouvel arrivant. Cela mérite une étude plus approfondie.

Mme Lise Magnier. Je rejoins le Rapporteur général. Nous allons bientôt procéder à la refonte de la fiscalité locale ; cessons de faire de la fiscalité au coup par coup et privilégions une vision globale. En outre, si votre objectif de lutte contre l’artificialisation des sols est louable, la création de surfaces commerciales n’est responsable que de 5 % de l’augmentation de l’artificialisation des sols au cours des dix dernières années. Ce n’est donc pas la cause majeure de cette artificialisation.

Enfin, votre dispositif prévoit un malus et un bonus. Mais les surfaces commerciales de centre-ville de moins de 400 mètres carrés sont déjà exonérées de TASCOM. Autrement dit, vous ne faites qu’alourdir une des taxes payées par les entreprises en France...

M. Éric Alauzet. Un des amendements propose d’étendre la TASCOM aux entrepôts, et donc à l’économie numérique. Nous souhaitons donc préserver le commerce local, comme certains s’en sont inquiétés.

Vous parlez d’une réforme globale. Parlons-en ! Globalité financière tout d’abord : certes, le Rapporteur général l’a indiqué, la TASCOM a fortement augmenté en 2012 et 2013. Mais, souvenez-vous, à cette époque, nous débattions également du CICE et nous ne voulions ni le spécialiser ni le conditionnaliser. Deux secteurs ont été particulièrement bénéficiaires alors qu’ils n’étaient pas spécialement visés : la banque et les grandes surfaces. Quand la TASCOM a été augmentée, elle nous a permis de récupérer environ la moitié du CICE, l’autre moitié bénéficiant directement aux grandes surfaces. Enfin, Charles de Courson l’a rappelé, nous avons également énormément favorisé les grandes surfaces extérieures aux centres-villes à l’occasion de la révision des valeurs locatives... L’augmentation que nous proposons ne gomme donc ni l’avantage du CICE ni celui lié à la réforme de la taxe foncière.

Parlons également globalité écologique : vous demandez un rapport, mais n’oublions pas celui du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), qui vient de sortir. Tous les aspects sont liés : énergie, pollutions, ressources naturelles, biodiversité... Réforme globale, d’accord, mais dans toute sa globalité.

M. le président Éric Woerth. Je ne suis pas sûr que la solution soit fiscale...

M. Philippe Vigier. On n’a de cesse de répéter que le Parlement doit évaluer et se projeter, mais on continue à déposer au détour d’un texte sans jamais en mesurer l’incidence. Selon une note qui nous a été transmise, ces amendements représenteraient la bagatelle de 500 millions d’euros !

Lise Magnier l’a justement souligné : ces nouvelles dispositions n’auront aucun impact positif sur le commerce de centre-ville, car les commerces de moins de 400 mètres carrés sont déjà exonérés. Connaissez-vous beaucoup de surfaces de plus de 400 mètres carrés qui se créent dans les petites villes ? C’est du rêve organisé ! Faisons en sorte d’imaginer un outil performant pour combattre ce fléau.

Enfin, le président de la commission des finances sera probablement de mon avis, une réforme globale de la fiscalité locale doit être engagée. Alors, de grâce, ne commençons pas à partir dans tous les sens et essayons de travailler de façon coordonnée !

Mme Bénédicte Peyrol. Comme l’a dit Amélie de Montchalin, ces amendements – notamment celui du groupe La République en Marche – sont un appel au Gouvernement, qui a pris des engagements forts en matière de lutte contre l’artificialisation des sols. L’objectif « zéro artificialisation nette » des sols est inscrit dans le Plan biodiversité de juillet 2018. Ce débat avait effectivement commencé l’année dernière dans l’hémicycle ; nous appelons à l’accélérer.

Par ailleurs, je suis un peu déçue ; vous n’êtes pas allés au bout de la lecture du rapport sur la fiscalité environnementale que j’ai présenté il y a deux semaines, dans lequel je renvoyais aux travaux du Comité pour l’économie verte, qui rassemble l’ensemble des parties prenantes. Pour votre parfaite information, ce comité a créé un groupe de travail qui se penche sur l’articulation de la réglementation et de la fiscalité en matière d’artificialisation.

Mme Amélie de Montchalin. Je le répète : l’objectif de mon amendement I-CF1182 est d’initier une réflexion plus globale dans la perspective du futur projet de loi de finances pour les collectivités locales, comme nous y encouragent MM. Pupponi et Vigier ou Mme Magnier. Cette réflexion doit effectivement englober l’urbanisme commercial et veiller à la cohérence des mécanismes afin de sortir du zigzag dénoncé par M. de Courson – les bonnes intentions pouvant engendrer des effets néfastes. Nous souhaitons travailler dans une optique d’évaluation.

Je retire notre amendement, mais redis notre intention de travailler en amont et de manière transpartisane sur le sujet afin d’ouvrir un débat, en concertation avec les élus locaux. Il s’agit d’un sujet extrêmement important, de ressources qui représente près de 1 milliard d’euros pour les communes et qui constituera donc un des piliers du projet de loi de finances pour les collectivités locales dont nous débattrons au premier trimestre 2019.

M. Bruno Millienne. Au risque de ne pas aller dans le même sens que mes collègues, au nom du MoDem, je ne retirerai pas l’amendement I-CF1328. Je vois que l’on prend beaucoup de précautions avec les entreprises – on a le droit –, mais beaucoup moins avec les citoyens. Nous ne les avons pas consultés ni évalué les impacts qu’aurait l’augmentation de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers de la façon dont on nous demande de le faire ce matin pour les entreprises...

La lutte contre l’artificialisation des sols, qui est un des axes du Plan biodiversité 2018, est très importante. Je ne reviendrai pas sur le rapport du GIEC.

Par ailleurs, les amendements déposés concernent aussi les sociétés de e-commerce, puisque les entrepôts sont visés.

M. Matthieu Orphelin. Je ne regrette pas d’avoir déposé ces amendements car ils ont permis d’engager un débat utile et important. Je retiens que la quasi-totalité des intervenants partagent le constat et soulignent l’importance de l’évolution de la TASCOM pour favoriser les commerces de centre-bourg et inclure le e-commerce. Je note votre engagement d’une réflexion transpartisane sur le sujet avec tous les acteurs et retire donc les amendements, pour les discuter avec le Gouvernement la semaine prochaine. Si nous aboutissons lors du projet de loi de finances pour les collectivités locales, soit en trois mois, nous aurons été bons ! Je retire les amendements I-CF398, I-CF740 et I-CF742, ainsi que les suivants.

M. le Rapporteur général. L’IGF a récemment rédigé un rapport non public sur le sujet. Je vais officiellement en demander communication afin qu’il nourrisse notre réflexion préalable à l’examen du projet de loi de finances pour les collectivités locales début 2019.

Les amendements I-CF398, I-CF740, I-CF1182 et I-CF742 sont retirés.

La commission rejette l’amendement I-CF1328.

Les amendements identiques I-CF399 de la commission du développement durable et I-CF744 de M. Matthieu Orphelin ayant été retirés, la commission rejette l’amendement identique, I-CF1329 de M. Bruno Millienne.

La commission examine en discussion commune les amendements identiques I‑CF400 de la commission du développement durable et I-CF1330 de M. Bruno Millienne, ainsi que l’amendement I-CF743 de M. Matthieu Orphelin.

M. Bruno Millienne. Nous en avons déjà parlé. L’amendement I-CF1330 vise à appliquer les mêmes règles aux établissements de stockage et de logistique servant à la vente de biens à distance et fermés au public. Il vise donc notamment les lieux de stockage du e-commerce.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable, pour les raisons déjà évoquées.

Les amendements I-CF400 et I-CF743 sont retirés.

La commission rejette l’amendement I-CF1330.

*

*     *

Article 8
Renforcement de la composante de la taxe générale sur les activités polluantes relative aux déchets

I.   L’État du droit

A.   Le dispositif en vigueur

L’article 266 sexies du code des douanes définit le champ d’application de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) en ce qui concerne le stockage, le traitement et le transfert des déchets.

1.   Les produits imposables

La TGAP s’applique :

– aux déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets non dangereux ;

– aux déchets réceptionnés dans une installation de traitement thermique de déchets non dangereux ;

– aux déchets non dangereux transférés vers un autre État, en application du règlement du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2006 concernant les transferts de déchets ([100]) ;

– aux déchets réceptionnés dans une installation de traitement thermique de déchets dangereux ;

– aux déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets dangereux ;

– aux déchets dangereux transférés vers un vers un autre État, en application du règlement du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2006 concernant les transferts de déchets.

Est considéré comme un déchet toute substance ou tout objet, et plus généralement tout bien meuble, dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire, selon la définition de l’article L. 541-1-1 du code de l’environnement.

On entend par déchets non dangereux :

– les déchets ménagers constitués des ordures ménagères, des déchets occasionnels tels que les encombrants, ainsi que les déchets des collectivités, tels que les déchets verts de nettoiement de voirie ;

– les déchets dits « assimilés », c’est-à-dire des activités économiques relevant des mêmes filières d’élimination que les déchets des ménages.

Les déchets dangereux relèvent, pour leur part, d’une liste limitative figurant à l’annexe II de l’article R. 541-8 du code de l’environnement.

2.   Les redevables de la taxe

En application du 1° du I de l’article 266 sexies du code des douanes, la TGAP est due par les exploitants des installations de stockage ou de traitement thermique des déchets non dangereux, les installations de stockage ou de traitement thermique de déchets dangereux non exclusivement utilisées pour les déchets que l’entreprise produit, soumis à autorisation en application du titre Ier du livre V du code de l’environnement, mais également par les personnes qui transfèrent ou font transférer des déchets vers un autre État membre de l’Union européenne.

Une installation de stockage des déchets non dangereux est une installation d’élimination de ces déchets par dépôt sur le sol ou enfouissement dans des cavités artificielles ou naturelles, sans intention de reprise ultérieure.

Une installation de traitement thermique est une installation spécifiquement destinée au traitement par oxydation des déchets. Le traitement thermique comprend l’incinération, la coïncinération, la pyrolise, la gazéification ou le traitement plasmatique.

Si le redevable de la TGAP est le titulaire de l’autorisation d’exploiter les installations précitées, il doit en répercuter la montant dans les contrats conclus avec les personnes physiques ou morales dont ils reprennent les déchets, selon le 4° de l’article 266 decies du code des douanes.

Ne sont pas redevables de la taxe :

– les installations de traitement des sites ou sols pollués, de stabilisation, transit, regroupement ou pré-retraitement des déchets dangereux ;

– les déchets d’amiante-ciment ;

– les installations de traitement thermique ou de tout autre traitement de déchets dangereux exclusivement affectés à la valorisation comme matière ;

– les déchets inertes, lorsqu’ils sont réceptionnés dans un centre de stockage des déchets non dangereux ;

– les déchets non dangereux générés par une catastrophe naturelle.

3.   L’assiette et les taux

Selon l’article 266 octies du code des douanes, la TGAP est assise sur le poids, exprimé en tonnes, des déchets taxables réceptionnés dans une installation assujettie, ou transférés vers un autre État par toute personne qui transfère ou fait transférer des déchets.

Les taux applicables aux déchets sont fixés à l’article 266 nonies du code des douanes, régulièrement modifié.

La fixation des tarifs tient compte de la nature des déchets ainsi que de la nature et des caractéristiques de l’installation qui réceptionne les déchets.

En vertu du 1° bis de l’article 266 nonies du code des douanes, les tarifs applicables aux déchets sont en principe relevés, chaque année, dans une proportion égale au taux de croissance de l’indice à la consommation hors tabac de l’avant-dernière année. Cette règle d’indexation s’est appliquée à la taxe due à compter de 2013, conformément aux dispositions de l’article 19 de la loi de finances pour 2013 ([101]).

tarifs de tgap sur les déchets récEPTIONNÉs dans une instalLation
de stockage en 2018

(en euros par tonne)

Opération	2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024	À compter de 2025
Réception de déchets dans une installation de stockage de déchets non dangereux non autorisée en application du titre Ier du livre V du code de l’environnement pour ladite réception ou transfert vers une telle installation située dans un autre État	151	151	152	152	155	155	157	158
Réception de déchets dans une installation de stockage de déchets non dangereux autorisée en application du titre Ier du livre V du code de l’environnement pour ladite réception ou transfert vers une telle installation située dans un autre État et autorisée en vertu d’une réglementation d’effet équivalent :	–
A. – Dont le système de management environnemental a été certifié conforme à la norme internationale ISO 14001 par un organisme accrédité	33	–	–	–	–	–	–	–
B. – Réalisant une valorisation énergétique de plus de 75 % du biogaz capté	24	24	25	25	28	28	30	30
C. – Dans un casier, ou une subdivision de casier, exploitée selon la méthode du bioréacteur équipé dès sa construction des équipements de captage du biogaz et de réinjection des lixiviats, la durée d’utilisation du casier ou de la subdivision du casier étant inférieure à deux ans, l’installation réalisant une valorisation énergétique du biogaz capté	33	34	35	35	38	39	41	42
D. –  Relevant à la fois des B et C	16	17	18	18	21	22	24	25
E. –  Autre	41	41	42	42	45	45	47	48

Source : article 266 nonies du code des douanes.

tarifs de tgap sur les dÉchets rÉceptionnés dans une installation
de traitement thermique en 2018

(en euros par tonne)

Réception de déchets dans une installation de traitement thermique de déchets non dangereux ou transfert vers une installation située dans un autre État et autorisée en vertu d’une réglementation d’effet équivalent :
A. – Dont le système de management environnemental a été certifié conforme à la norme internationale ISO 14001 par un organisme accrédité, pour des déchets réceptionnés au plus tard le 31 décembre 2018 – Dont le système de management de l’énergie a été certifié conforme à la norme internationale ISO 50001 par un organisme accrédité	12
B. – Dont les valeurs d’émission de NOx sont inférieures à 80 mg/ Nm3	12
C. – Réalisant une valorisation énergétique élevée dont le rendement énergétique est supérieur ou égal à 0,65	9
D. – Relevant à la fois des A et B	9
E. – Relevant à la fois des A et C	6
F. – Relevant à la fois des B et C	5
G. – Relevant à la fois des A, B et C	3
H. – Autre	15

Source : article 266 nonies du code des douanes.

Les 1° et 1° bis de l’article 266 septies du code des douanes prévoient que le fait générateur de la taxe sur les déchets est constitué par la réception de déchets par les exploitants assujettis ainsi que par le transfert de déchets vers un autre État. L’exigibilité de la TGAP est concomitante à son fait générateur.

En 2017, la TGAP a eu un rendement de 629 millions d’euros ([102]), dont environ 450 millions d’euros pour sa composante déchets. Son produit était, jusqu’en 2017 affecté – dans la limite de 448,7 millions d’euros – à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) ([103]), établissement public à caractère industriel et commercial qui participe à la mise en œuvre des politiques publiques dans les domaines de l’environnement, de l’énergie et du développement durable. La TGAP a été « rebudgétisée » par la loi de finances pour 2018 ([104]). Ainsi, le programme 181 de la mission Écologie, développement et mobilité durables du budget général de l’État porte le financement de l’ADEME, tandis que le produit de la composante déchets de la TGAP abonde désormais ce même budget général.

B.   une trajectoire actuelle de tgap qui ne permet pas de rendre attractive la valorisation des dÉchets

La TGAP vise à faire internaliser aux installations de traitement les coûts de leurs externalités environnementales. En instaurant en 2009 la taxation des installations d’incinération, le législateur a souhaité que la TGAP contribue au respect de la « hiérarchie des déchets », en renchérissant le coût de l’élimination qui constitue le mode de gestion des déchets le moins efficace d’un point de vue environnemental.

Pour autant, selon ADEME, « le faible prix du stockage en France au regard des prix des filières de recyclage ou de valorisation ne favorise pas l’orientation des flux de déchets vers ces filières de recyclage et de valorisation, alors que la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte a fixé un objectif de réduction de moitié du stockage des déchets non dangereux non inertes entre 2010 et 2025 » ([105]).

Plus globalement, la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (« LETCV ») ([106]) a fixé des objectifs ambitieux de diminution de 10 % des déchets ménagers et assimilés par habitant d’ici 2020, mais également d’atteinte de 55 % de valorisation de l’ensemble des déchets non dangereux ménagers et industriels d’ici 2020 et de division par deux du recours à la mise en décharge entre 2010 et 2025.

Dans les pays les plus performants en matière de stockage des déchets municipaux – soit moins de 25 % des déchets municipaux stockés – le prix du stockage toutes taxes comprises est supérieur à 100 euros la tonne ([107]). Le prix taxes comprises est un facteur primordial de développement des modes prioritaires de gestion des déchets, puisqu’un prix relatif du stockage plus élevé que le prix des alternatives détourne les acteurs de ce mode d’élimination des déchets.

La dernière trajectoire de TGAP, instaurée par la loi de finances rectificative pour 2016 ([108]), s’inscrit dans ce sens mais reste limitée puisqu’elle a fait évoluer le niveau de stockage de base de 40 euros la tonne en 2016 à 48 euros la tonne en 2025.

Pour les usines d’incinération, les modulations de la taxe en cas de cumul ont un effet incitatif sur la performance environnementale des installations, mais conduisent à réduire le taux moyen de TGAP sur les déchets incinérés, et nuisent donc au taux de recyclage.

Aussi, renforcer la trajectoire et de la TGAP relative aux déchets apparaît fondamental, afin de respecter les objectifs fixés par la loi du 17 août 2015 précitée, mais également les engagements européens de la France : la directive du 19 novembre 2008 relative aux déchets ([109]) prévoit un objectif de recyclage des déchets municipaux de 50 % en 2020, 55 % en 2025, 60 % en 2030 et 65 % en 2025 ; en 2015, seuls 39 % de ces déchets ont été recyclés.

Le paquet européen « économie circulaire » résultant de l’accord entre le Parlement européen et le Conseil et adopté le 22 mai 2018 acte, en outre, un objectif de quantité de déchets municipaux mis en décharge devant être ramené à 10 % en 2035.

II.   le dispositif proposé

A.   un réhaussement de la trajectoire de la tgap déchets, dont l’assiette est revue

Le présent article, qui traduit la feuille de route pour une économique circulaire (FREC) présentée par le Premier ministre ([110]), renforce la trajectoire d’augmentation des tarifs de la taxe entre 2021 et 2025, afin d’assurer que le coût du recyclage soit inférieur à celui des autres modalités de traitement des déchets.

Aussi, il supprime également, de manière progressive, les tarifs réduits relatifs à certaines modalités de stockage ou d’incinération incompatibles avec cet objectif. Il est en ainsi du tarif réduit relatif au respect de la norme internationale ISO 14001, devenu sans objet dès lors que l’ensemble des installations s’y est, en principe, conformé. Cette trajectoire ne débute qu’en 2021, afin de laisser le temps aux collectivités et aux entreprises d’anticiper.

En matière d’assiette, la non-application de la TGAP à certaines opérations du II de l’article 266 sexies du code des douanes est profondément remaniée.

Ainsi, alors que seuls étaient exonérées les installations de stockage recevant des matériaux de construction inertes ayant conservé leur intégrité
– « amiante-ciment » –, cette exonération est désormais ouverte à l’ensemble des matériaux d’isolation ou de construction contenant de l’amiante.

Le non-assujettissement est élargi à plusieurs catégories de réception de déchets :

– aux réceptions de résidus issus du traitement de déchets dont la réception a relevé du champ de la taxe lorsque ces résidus constituent des déchets dangereux et que les déchets dont ils sont issus ont fait l’objet d’un traitement thermique, ou encore que ces résidus constituent des déchets non dangereux qu’il n’est pas possible techniquement de valoriser. Un décret doit préciser les éléments caractérisant cette impossibilité technique ;

– aux réceptions de déchets relevant du champ d’application de l’une des taxes intérieures de consommation prévues respectivement aux articles 265, 266 quater, 266 quinquies et 266 quinquies B du code des douanes ;

– aux réceptions, autres que celles relevant du 1° de l’article 266 nonies du code des douanes, d’hydrocarbures faisant l’objet d’un traitement thermique sans faire l’objet d’une combustion en vue de leur valorisation ;

– aux réceptions de déchets qui ne se décomposent pas, ne brûlent pas et ne produisent aucune autre réaction physique ou chimique, ne sont pas biodégradables et ne détériorent pas d’autres matières avec lesquelles ils entrent en contact, d’une manière susceptible d’entraîner une pollution de l’environnement ou de nuire à la santé humaine. Cette définition correspond à celle des déchets inertes de l’ancien 1° du III de l’article 266 sexties du code des douanes ;

– aux réceptions de déchets dont la valorisation matière est interdite ou dont l’élimination est proscrite. La liste des déchets concernés est précisée par arrêté conjoint des ministres chargés du budget et de l’environnement ;

– aux réceptions de déchets en provenance d’un dépôt non autorisé de déchets abandonnés dont les producteurs ne peuvent être identifiés et que la collectivité territoriale chargée de la collecte et du traitement des déchets des ménages n’a pas la capacité technique de prendre en charge. Cette impossibilité doit être constatée par arrêté préfectoral, dans des conditions qui seront précisées par décret ;

– aux installations exclusivement utilisées pour les déchets que l’exploitant produit.

Ces exonérations ne trouvent à s’appliquer qu’aux réceptions réalisées dans les seules installations autorisées en application du titre Ier du livre V du code de l’environnement, dans le respect des prescriptions de cette autorisation.

En matière de taux, le présent article modifie substantiellement le tarif de la taxe en renforçant la trajectoire d’augmentation entre 2021 et 2025.

tarifs de tgap sur les déchets rÉceptionnés dans une installation
de Stockage proposés à partir du 1er janvier 2019

 (en euros par tonne)

Opération	2019	2020	2021	2022	2023	2024	À compter de 2025
A. –  Réception de déchets dans une installation non autorisée	151	152	164	168	171	173	175
B. –  Réception de déchets dans une installation autorisée réalisant une valorisation énergétique de plus de 75 % du biogaz capté	24	25	37	45	52	59	65
C. –  Réception dans une installation autorisée exploitée selon la méthode du bioréacteur et réalisant une valorisation du biogaz capté	34	35	47	53	58	61	65
D. –  Réception dans une installation autorisée relevant à la fois des B et C	17	18	30	40	51	58	65
E. – Autres installations autorisées	41	42	54	58	61	63	65

Source : présent article.

tarifs de tgap sur les dÉchets rÉceptionnés dans une installation
de traitement thermique proposés à partir du 1er janvier 2019

(en euros par tonne)

Opération	2019	2020	2021	2022	2023	2024	A compter de 2025
Installations non autorisées	125	125	130	132	133	134	135
A. –  Réception de déchets dans une installation autorisée dont le système de management de l’énergie a été certifié conforme à la norme internationale ISO 50001 par un organisme accrédité	12	12	17	18	20	22	25
B. –  Réception de déchets dans une installation autorisée dont les valeurs d’émission des NOx sont inférieures à 80 mg/ Nm3	12	17	17	18	20	22	25
C. –  Réception dans une installation autorisée réalisant une valorisation énergétique élevée dont le rendement énergétique est supérieur ou égal à 0,65	9	9	14	14	14	14	15
D. – Installations relevant à la fois des A et B	9	9	14	14	17	20	25
E. – Installations relevant à la fois des A et C	6	6	11	12	13	14	15
F. – Installations relevant à la fois des B et C	5	5	10	11	12	14	15
G. – Installations relevant à la fois des A, B et C	3	3	8	11	12	14	15
H. – Autres installations autorisées	15	15	20	22	23	24	25

Source : présent article.

Le taux correspondant à l’hypothèse de réception A ne concernera plus que les installations certifiées ISO 50001, et non plus celles qui sont certifiées ISO 40001, moins contraignante.

tarifs de tgap sur les déchets non dangereux rÉceptionnés dans une installation de stockage non autorisée en application du titre Ier
du livre V du code de l’environnement

tarifs de tgap sur les déchets non dangereux rÉceptionnés
dans une installation de stockage réalisant une valorisation
Énergétique de plus de 75 % du biogaz capté

tarifs de tgap sur les déchets non dangereux ne bénéficiant pas
d’un taux réduit et rÉceptionnés dans une installation thermique

tarifs de tgap sur les déchets non dangereux rÉceptionnés dans une installation thermique certifiée ou dont les valeurs d’émissions en nox sont inférieures à 80 mg/ nm3

Les collectivités d’outre-mer qui relèvent de l’article 73 de la Constitution se verront appliquer les réfactions suivantes :

refactions applicables outre-mer par rapport aux taux de tgap dÉchets mÉtropolitains

Collectivité	Installations de traitement de déchets non dangereux concernés	2019	2020	À partir de 2021
Guadeloupe Martinique Réunion	Toutes	– 25 %
Guyane	Installations de stockage accessibles par voie terrestre	10 euros par tonne		– 60 %
	Installations de stockage non accessibles par voie terrestre	3 euros par tonne
	Installations de traitement thermique	– 60 %
Mayotte	Installations de stockage	0 euro par tonne	10 euros par tonne
	Installations de traitement thermique	– 60 %

Source : présent article.

En outre, une nouvelle exonération de TGAP concernant l’outre-mer est proposée s’agissant de la réception des déchets utilisés pour produire de l’électricité distribuée par le réseau dans ces territoires.

B.   L’impact budgétaire et Économique attendu

L’impact budgétaire, en termes de recettes supplémentaires, de la mesure devrait être de + 136 millions d’euros dès 2021, et jusqu’à + 267 millions d’euros en 2025.

impact budgétaire de la mesure

(en millions d’euros)

Activité		Rendements
Filière	Tarifs	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025
Stockage	Trajectoire LTECV + tarifs LFR 2016	430	434	425	459	456	473	478
	Trajectoire FREC + tarifs du présent article	430	434	506	565	610	625	628
	Rendement supplémentaire pour l’État	0	0	81	106	154	152	150
Incinération	Trajectoire LTECV + tarifs LFR 2016	61	60	59	59	58	57	57
	Trajectoire FREC + tarifs du présent article	61	60	112	138	146	161	169
	Rendement supplémentaire pour l’État	0	0	53	79	88	104	112
Rendement total de TGAP supplémentaire		0	0	134	185	242	256	262

Source : évaluation préalable du présent article.

Pour rappel, le produit de la TGAP n’est plus affecté à l’ADEME depuis 2018.

En 2015, la France a produit 324,5 millions de tonnes de déchets, répartis comme suit ([111]) :

– 228 millions de tonnes pour le secteur de la construction, soit 70,2 % ;

– 61,9 millions pour les activités économiques en dehors de la construction, soit 19,1 % ;

– 30,6 millions pour les ménages, soit 9,4 % ;

– 4 millions de tonnes pour les collectivités, soit 1,2 %.

Le secteur de la construction, qui apparaît comme le principal producteur de déchets, devrait ainsi être concerné au premier chef par le rehaussement de la trajectoire de la TGAP déchets. En effet, hors construction, la France fait partie des pays européens qui produisent le moins de déchets par habitants : 1,04 tonne de déchets par habitant en 2014, contre 2,8 tonnes pour la moyenne européenne (UE 28), avec notamment 1,8 tonne en Allemagne ou 3 tonnes en Belgique. En revanche, les activités de construction produisent en moyenne deux fois plus de déchets en France que dans les autres pays européens ([112]). Le produit supplémentaire de TGAP supporté par les entreprises est de nature à faire baisser leur résultat imposable, ce qui va conduire à une baisse subséquente du rendement de l’impôt sur les sociétés et sur le revenu, de 8 millions d’euros en 2020 à 14 millions d’euros en 2025.

Le présent article doit également avoir un impact sur les collectivités territoriales. Les déchets municipaux se distinguent des déchets ménagers et assimilés en ce qu’ils tiennent compte des déchets de voirie, d’assainissement et des déchets des collectivités elles-mêmes. Or, avec 26 % des déchets municipaux stockés en 2014, la France se situe exactement à la moyenne européenne. Les collectivités territoriales françaises ont davantage recours au stockage que dans les pays du Nord, Allemagne ou pays scandinaves pour lesquelles le stockage direct concerne moins de 5 % des déchets municipaux traités. En outre, les collectivités ne sont pas assujetties à la TVA pour ces opérations et ne peuvent donc pas déduire la TVA supplémentaire générée par l’augmentation de la TGAP, ce qui a un effet favorable au rendement de la mesure pour l’État.

Impact financier de la mesure

(en millions d’euros)

Impact financier	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025
Entreprises	0	0	– 32	– 41	– 58	– 57	– 57
Collectivités	0	0	– 104	– 147	– 187	– 203	– 210

Source : évaluation préalable du présent article.

Pour rappel, les collectivités chargées du service public de gestion des déchets peuvent choisir entre trois modes de financement :

– la TEOM, fondée sur le foncier bâti ;

– la redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM), liée au service rendu ;

– le recours au budget général, financé par les ressources fiscales locales.

Une augmentation de la fiscalité locale destinée à compenser la hausse de la TGAP prévue par le présent article n’est donc pas à exclure. À cet égard, il convient de souligner que l’article 7 du présent PLF vise à simplifier et dynamiser la part incitative de la TEOM.

Il semble en revanche complexe de prévoir l’impact microéconomique de ce rehaussement, qui dépend avant tout des comportements des acteurs en matière de gestion de leurs déchets, ainsi que de l’élargissement des filières à responsabilité élargie du producteur. Il convient, à cet égard, de rappeler que la TGAP est avant tout un instrument de fiscalité comportementale, et non de rendement budgétaire.

*

*     *

La commission est saisie de quatre amendements de suppression, I-CF26 de M. Marc Le Fur, I-CF205 de Mme Marie-Christine Dalloz, I-CF275 de M. Jean-Pierre Vigier et I‑CF290 de M. Patrick Hetzel.

Mme Marie-Christine Dalloz. L’article 8 porte sur la hausse de la composante de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) relative aux déchets. Nous savons qu’un tiers des déchets ne sont pas recyclables. Nous allons donc pénaliser des collectivités sans qu’il n’y ait de lien avec leurs contraintes et leurs obligations portant sur l’élimination des déchets polluants qui ne peuvent pas être recyclés.

Cibler les gestionnaires de déchets, qui n’ont pas d’influence sur la conception des produits mis sur le marché et leur consommation me paraît injuste, inadapté et inefficace. Je vous propose donc par mon amendement I-CF205 de supprimer purement et simplement ce dispositif.

M. Jean-Pierre Vigier. Je suis parfaitement d’accord avec Mme Dalloz ; mon amendement I-CF275 est défendu.

M. Patrick Hetzel. Mon amendement I-CF290 vise également à supprimer l’article 8, car cette mesure va nécessairement affecter les services publics locaux de gestion des déchets. Cet article relève plutôt d’un dispositif punitif.

M. le Rapporteur général. Cet article rationalise la composante déchets de la TGAP afin d’inciter les apporteurs de déchets à privilégier les opérations de recyclage. L’article 59, qui sera examiné en seconde partie et qui concerne la baisse de la TVA sur le recyclage, constitue la seconde branche du dispositif.

Si les tarifs de l’enfouissement et de l’incinération sont revus, l’assiette elle aussi est largement remaniée. Vous soulignez qu’il est impossible de recycler près d’un tiers des déchets ménagers, mais l’article 8 sort précisément de l’assiette de la taxe des déchets dont la valorisation est impossible, afin de ne pas faire injustement supporter le coût de la TGAP, à son taux maximal, aux apporteurs.

Cet article vise donc à faire internaliser les externalités environnementales en matière de déchets ; il traduit la feuille de route pour une économie circulaire, présentée par le Premier ministre en mai 2018. Cette nouvelle trajectoire permet également de se conformer au paquet européen « économie circulaire » de mai 2018.

Actuellement, le faible prix du stockage au regard des prix des filières de recyclage ou de valorisation n’incite pas l’orientation des flux de déchets vers ces filières, alors que la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte a fixé un objectif de réduction de moitié des déchets non dangereux inertes entre 2010 et 2025 ; nous sommes aussi très loin des pratiques en vigueur chez nos principaux voisins européens.

La dernière trajectoire de TGAP, instaurée par la loi de finances rectificative pour 2016, s’inscrit dans ce sens, mais reste limitée puisqu’elle a fait évoluer le niveau de stockage de base de 40 euros la tonne en 2016 à 48 euros la tonne en 2025.

Cette mesure constitue un signal écologique important en direction des filières de gestion des déchets, je suis donc défavorable à toutes les modifications qui seront proposées à cet article, à l’exception d’un seul amendement, proposé par M. Mattei et concernant un double assujettissement, qui recevra un avis de sagesse de ma part – il porte sur le déplacement des déchets des anciennes décharges.

M. Gilles Carrez. Il y a cinq ans, le précédent gouvernement avait souhaité augmenter la composante de la TGAP portant sur l’incinération des déchets. Aucune étude d’impact n’avait été faite sur l’évolution de la TEOM, et nous l’avions obligé à réaliser cette évaluation. Nous nous sommes rendu compte que cette mesure entraînait une augmentation considérable de la TEOM – je garde en tête le montant global national de 250 millions d’augmentation. Le Gouvernement a dû faire marche arrière, car cela aurait été insupportable pour le contribuable local. Comme l’ont très bien dit nos collègues, il n’existe pas d’alternatives à l’incinération pour un certain nombre de déchets.

Monsieur le Rapporteur général, existe-t-il une étude d’impact sur l’évolution de la TEOM ? Je vois bien que dans les tableaux d’évolution, on prend la précaution d’envisager – comme toujours – une augmentation très faible en 2019 et 2020, puis cela part en flèche à partir de 2021... Ce n’est pas une bonne manière de travailler. Nous ne pouvons pas voter ce type de dispositif sans une étude d’impact précise sur la TEOM qu’auront à payer les contribuables.

Mme Bénédicte Peyrol. Les dispositions TEOM, la TGAP déchets et la TVA mentionnée par le Rapporteur général résultent de travaux menés dans le cadre de la feuille de route économie circulaire, notamment l’atelier 4 « financement de l’économie circulaire ». Autrement dit, tout cela s’est fait en concertation.

Il est vrai qu’aujourd’hui, nous ne savons pas recycler certains déchets, qui vont directement en incinération et en stockage. Mais justement, la TGAP fait partie des taxes incitatives qui sont là pour engager l’innovation et trouver des solutions pour le recyclage de ces déchets.

Par ailleurs, il faut considérer la feuille de route pour l’économie circulaire dans son ensemble ; des entreprises se sont volontairement engagées pour travailler à l’éco-conception des produits, afin qu’ils incluent des matières recyclées, mais aussi qu’ils soient plus facilement recyclables. Il faut considérer la globalité du sujet ; depuis dix ans ou vingt ans, on nous répète que certains déchets ne sont pas recyclables, c’est une réalité, mais à un moment donné, il faut innover pour trouver des solutions.

Se pose toutefois la question des refus de tri qui, sur le plan économique, pourrait porter préjudice à la réforme, car ils ne rendraient pas le recyclage plus compétitif que l’incinération et le stockage. Il s’agit de déchets qui sont bien passés par un centre de recyclage, mais où ils ont été refusés, et qui sont redirigés en stockage et en incinération ; de ce fait, ils subiront l’augmentation de TGAP.

M. Gilles Carrez. Et qui paie la TEOM ?

Mme Bénédicte Peyrol. Voyons la réforme globale, et pas uniquement la hausse de la TGAP déchets.

M. François Pupponi. Comme l’a dit Gilles Carrez, quelqu’un devra bien payer cette taxe : ce sera le contribuable final. On ne peut pas dire que l’on va réduire la TH parce qu’elle pénalise un certain nombre de foyers, et augmenter les taxes sur la collecte, que tout le monde paie.

Que l’on augmente la taxe, d’accord, mais est-ce le contribuable final qui doit payer à la fin ? En quoi est-il responsable ? Ce n’est pas de sa faute si l’on ne trouve pas les bons déchets, ce n’est pas de sa faute si l’on ne fait pas la bonne collecte, et pourtant, il doit payer sans discuter. Je suis d’accord avec vos propositions, mais socialement, est-il normal de faire supporter l’addition au contribuable local ? Puisque nous devons réformer la fiscalité locale, mettons-nous autour de la table pour trouver une solution dans les six mois, comme vous le proposez ; mais voter cette mesure sans savoir combien paieront ceux à qui la charge finira par incomber ne semble pas raisonnable.

M. Michel Lauzzana. Sans incitations, les collectivités ont du mal à imposer de nouvelles normes. Je pense à la taxation au poids : sans incitation financière, c’est impossible. L’augmentation de la TGAP va permettre aux collectivités d’envisager cette part incitative sous une autre forme, et de mettre en place ce qui est le plus efficace, c’est-à-dire le calcul au poids.

M. Julien Aubert. Il y a un problème de philosophie qui dépasse le simple cadre de la TGAP. Tous nos concitoyens sont favorables à l’économie circulaire et aux axes écologiques, mais il ne faut pas que cela se traduise systématiquement par une hausse de la fiscalité : après la hausse du prix du carburant, la contribution climat-carbone qui va détériorer le pouvoir d’achat, et maintenant les ordures... Si à chaque fois que l’on dit « écologie », les gens pensent « matraque », c’est vraiment le plus mauvais service à rendre... Il faut arrêter avec ces mesures qui visent à faire avancer très rapidement la société alors que nous n’avons pas de solution de repli. Nous avons fait la même chose dans le domaine de l’agriculture et bien d’autres. Cela ne changera pas la société, mais cela viendra contraindre la vie des Français au jour le jour. On met la charrue avant les bœufs.

M. Jean-Paul Dufrègne. Je rejoins les propos de François Pupponi, nous sommes tous d’accord : il faut des mesures pour lutter pour la transition énergétique et contre le changement climatique, mais dans ce cas précis, les victimes sont toutes désignées, ce sont nos concitoyens. Il y a une forte contradiction dans le discours de la majorité : on prétend vouloir baisser les impôts, mais dans le même temps les prix du carburant flambent, particulièrement dans les territoires ruraux ; et maintenant, ce sont les taxes d’enlèvement des ordures ménagères qui explosent... Les gens qui ont de petits revenus sont totalement asphyxiés. On va entrer un peu plus tard en hiver, cela nous permettra peut-être de faire quelques économies, mais dans mon secteur, je connais des gens qui ne vont chauffer qu’une seule pièce en hiver, car ils n’ont pas les moyens de faire mieux ; or cette fiscalité punitive les frappe de plein fouet. Il faut travailler sur ces questions ; nous présenterons des amendements sur la taxation des transactions financières qui permettront de trouver des moyens d’accompagnement. Faute de quoi, les petites gens vont se prendre cette mesure en pleine face.

Mme Christine Pires Beaune. La TGAP fait partie des nombreuses taxes écologiques qui, malheureusement, sont de plus en plus souvent perçues par nos concitoyens comme une fiscalité punitive. La part incitative dans la fiscalité écologique reste très modeste, très limitée, ce qui les conforte dans l’idée que c’est une fiscalité de rendement dont l’affectation fait l’objet d’une bataille entre l’État et les collectivités locales.

Monsieur le Rapporteur général, nous verrons certes en seconde partie le cadeau fiscal en faveur des collectivités, mais ce cadeau ne dépassera pas 50 millions d’euros alors que la réforme de la TGAP telle qu’elle nous est proposée représente, sur la trajectoire, 400 à 900 millions d’euros. Les proportions ne sont pas du tout les mêmes et, en fin de compte, ce sera le contributeur final qui paiera.

M. Éric Coquerel. Nous avons à l’évidence un problème global à propos de la dotation aux collectivités et la manière dont le Gouvernement leur sous-traite l’austérité.

D’un autre côté, je ne vois pas comment nous pourrions continuer plus longtemps sans nous donner tous les moyens de faire en sorte qu’une tonne recyclée coûte moins cher qu’une tonne incinérée. Ce n’est pas possible. Peut-être que la taxation va toujours punir les mêmes, mais nous devons considérer le problème écologique qui nous est posé. Même si la politique globale suivie n’est pas bonne vis-à-vis des collectivités, mais je ne vois pas d’autre moyen, à un moment donné, que de taxer plus lourdement l’incinération et tous les déchets non triés.

Prenons l’exemple de l’incinérateur d’Issy-les-Moulineaux ; la publicité faite dans les villes est payée par l’organisme qui en est le propriétaire... Il n’a même pas intérêt à améliorer le recyclage, puisque c’est plus rentable pour lui d’incinérer. Cette situation n’est plus supportable, et l’article 8 est nécessaire dans la situation actuelle. Nous ne voterons pas ces amendements de suppression.

M. Jean-René Cazeneuve. Je suis d’accord avec M. Coquerel et je trouve qu’un certain nombre de nos collègues manquent de courage. Ils partent du principe que nous ne pouvons pas changer les comportements, et que tout ce qui pourrait être trié l’est déjà. Nous savons que ce n’est pas vrai, il reste une marge de manœuvre extrêmement importante.

Effectivement, monsieur Carrez, ce texte laisse du temps : l’augmentation significative se fera sentir au bout de trois ans. Dans le dialogue entre les citoyens et les collectivités territoriales, il faut que les citoyens fassent pression sur les collectivités. Les collectivités territoriales vont bénéficier de la baisse de la TVA et de la TEOM ; elles ont donc aujourd’hui les moyens pour se préparer et mener ce travail.

M. le président Éric Woerth. Quelqu’un sait-il comment l’État traite ses déchets ? Les collectivités locales ont toujours bon dos, mais comment l’État est-il incité à mieux trier et recycler ses déchets ?

Mme Bénédicte Peyrol. L’État a des obligations plus fortes. Certains de nos collègues ont voté la loi pour la transition énergétique et pour la croissance verte ; elle crée des obligations beaucoup plus importantes pour l’État en matière de recyclage des déchets et de tri que pour les autres institutions, les entreprises, etc. Aujourd’hui, l’État met en place les dispositifs nécessaires et les tris par flux.

Permettez-moi d’ajouter un élément au débat, trop souvent oublié. M. Coquerel a parlé des dotations aux collectivités ; je veux parler des éco-organismes, et du combat que mène le Gouvernement en la matière. Les éco-organismes ont été pensés pour mettre en place la responsabilité élargie du producteur, qui pèse sur les metteurs en marché de produits qui vont finir comme des déchets.

M. François Pupponi. C’est un autre sujet !

Mme Bénédicte Peyrol. Non, justement, parce que leurs adhérents sont les metteurs en marché, qui vont payer une éco-contribution pour tous les produits qu’ils mettent sur le marché. L’éco-organisme a pour fonction de financer les collectivités territoriales qui mettent en place la collecte sélective et le recyclage des déchets. Cet argent est disponible, les collectivités peuvent le solliciter. Nous pouvons accentuer la pression sur ces éco-organismes pour mettre en place des barèmes d’éco-modulation beaucoup plus incitatifs.

M. le président Éric Woerth. Merci madame Peyrol. Ce n’est pas sur ce sujet que la parole vous avait été donnée.

L’État aussi devrait être soumis à une TGAP, avec impossibilité évidemment de la répercuter sur le contribuable.

M. Vincent Descoeur. Beaucoup de collègues ont dit combien l’augmentation de la TGAP allait être pénalisante pour nos concitoyens, soumis à de très nombreuses taxes. Je voudrais souligner aussi qu’elle serait très pénalisante pour les collectivités organisatrices de la collecte et du traitement. En particulier, elle va mettre à mal la relation de confiance entre ces collectivités et les usagers.

Très souvent, ces collectivités ont arrêté des trajectoires de hausse de la TEOM ; par nos décisions, nous mettons cette trajectoire à mal, ce qui altère la confiance entre les collectivités et les contribuables.

Mme Valérie Rabault. Je souhaite intervenir pour un rappel au Règlement, monsieur le président : je ne voudrais pas laisser l’impression que vous coupez la parole à nos collègues féminines, et qu’il existe une discrimination en la matière.

M. le président Éric Woerth. Il n’y a aucune discrimination, monsieur Dufrègne peut en témoigner... J’ai interrompu Mme Peyrol qui s’était déjà exprimée à plusieurs reprises, et qui ne figurait pas dans la liste des orateurs. J’essaie juste de faire en sorte que nous terminions demain à 13 heures.

Mme Véronique Louwagie. Aujourd’hui, à peu près un tiers des déchets produits en France ne dispose d’aucune filière de recyclage. C’est un fait, on peut le regretter, mais il s’impose. Faire supporter cette carence à nos concitoyens ne paraît pas acceptable, il est totalement injuste de leur faire payer l’absence de dispositif alternatif.

M. Cazeneuve voudrait inviter les citoyens à mettre la pression sur les collectivités. Je ne peux pas entendre cela : vous créez une ponction financière sur nos concitoyens pour qu’ils mettent la pression sur nos collectivités. Non, il n’est pas envisageable d’envisager une telle ponction financière sur les concitoyens au seul motif qu’il manque des alternatives dans les dispositifs de recyclage.

M. Charles de Courson. Pourquoi nous est-il proposé de voter cette hausse de TGAP ? L’objectif est de réduire de 10 % et d’augmenter la part valorisée, avec un objectif fixé à 60 % en 2025. C’est très bien, mais quelle est l’inspiration philosophique de cet article ? C’est encore une illustration du jacobinisme dans lequel nous sommes plongés depuis des années. Chez nous, pourquoi progressons-nous ? Car nous avons des REOM incitatives.

Cette augmentation de 250 millions d’euros pèsera pour l’essentiel sur les ménages : 200 millions pour les ménages, 50 millions pour les entreprises. Cela représente 6 euros par famille. Ce qui ne convient pas, c’est la centralisation. Il y aurait une logique si on donnait cet argent aux collectivités locales gestionnaires, ou à leurs syndicats de gestion des ordures ménagères. Sinon, cela ne marchera jamais : il faut responsabiliser à la base, et cette mesure ne le prévoit pas. Si cette mesure se faisait au niveau local, cela pourrait fonctionner, et cela inciterait les élus et nos concitoyens à faire des efforts. L’erreur est que cette recette ira à l’État, pas à ceux qui gèrent.

M. Rémy Rebeyrotte. La vision d’une fiscalité écologique qui vient punir les ménages est souvent liée au fait qu’elle doit normalement se substituer à d’autres logiques fiscales. L’incitation écologique ne doit pas venir abonder, mais se substituer.

Je dis aux collègues qui rouspètent aujourd’hui à propos de la fiscalité écologique qu’ils ont bien raison de soutenir la baisse progressive, sur trois ans et pour 80 % des ménages, de la TH.

M. le président Éric Woerth. Mais personne n’a expliqué ce que l’on fiscalisera lorsque la cause aura disparu... C’est le problème de la fiscalité verte.

M. François Jolivet. Il existe déjà un dispositif qui permet de responsabiliser ceux qui déposent leurs déchets : ce sont les refus de collecte. Or selon un rapport récent, les collectivités territoriales n’ont pas pu les mettre en place, notamment en habitat vertical. J’imagine ce que signifierait à Paris un refus de collecter les ordures ménagères !

Il ne faudrait pas que l’augmentation de cette taxe n’améliore rien. Les refus de collecte ne se paieront pas, pour des raisons sanitaires. J’appelle l’attention du Rapporteur général et de Mme Peyrol : si cette mesure a pour objet de créer une recette fiscale non affectée au budget de l’État, je peux le comprendre, mais n’espérez pas une amélioration du tri. Dans l’habitat collectif ancien, il n’est pas possible d’installer les containers et les collectivités refusent de les laisser sur les trottoirs, parce qu’ils s’enflamment.

Je comprends l’idée, mais tout cela est très théorique, et je crains que cette mesure ne change rien, si ce n’est de créer une taxe en plus.

Mme Valérie Lacroute. J’ai déposé un amendement, que nous examinerons tout à l’heure, et qui porte aussi sur cette question.

Je partage l’avis de nombreux collègues : nous aboutissons à une politique punitive pour les collectivités locales. L’objectif de cette augmentation de la TGAP est d’améliorer le traitement des déchets qui ne sont pas éliminés, ce qui est louable, mais finalement, ce sont les collectivités qui vont se retrouver à supporter cette augmentation et vont la répercuter sur les contribuables sans distinguer ceux dont le comportement est vertueux des autres. Il est regrettable que cette augmentation pèse sur l’ensemble des administrés, alors que les administrés et les entreprises ne sont pas incités à être plus vertueux. C’est pourquoi je proposerai moi aussi de supprimer cette hausse de la TGAP.

M. Thibault Bazin. Il n’est qu’à aller voir dans les services de gestion des déchets : la réalité, c’est que les taxes sur les ordures ménagères ont augmenté ces dernières années malgré tous les efforts de tri et de recyclage, du fait de l’augmentation de la TGAP. Les dispositifs de reversement pour ceux qui trient ou qui revalorisent cités par nos collègues de La République en Marche représentent peanuts à côté de l’augmentation de la TGAP.

Et je suis surpris, alors que l’on prétend se soucier des collectivités locales, que l’on ne cherche pas d’abord à savoir ce qu’elles en pensent, et si elles sont preneuses d’une telle augmentation de la TGAP. Il faut imaginer un dispositif vertueux, qui les responsabilise. C’est tout le contraire qui est fait ; nous pourrions montrer un peu plus d’égards à l’endroit nos communes.

M. Éric Alauzet. Mon amendement I-CF1249 propose d’instituer une franchise de TGAP sur la partie qui n’est pas recyclable.

La question des déchets est devenue capitale : ce n’est plus un produit au bout de la chaîne économique dont personne ne voulait s’occuper. Cela amène à revisiter toute la logique économique pour sortir d’une économie linéaire, y compris l’extraction des matières premières, des minerais, du pétrole, des forêts – avec les conséquences sur l’exploitation dont on discute par ailleurs –, des transports, des échanges commerciaux internationaux... C’est un sujet global qui amène à revoir totalement notre modèle économique.

Je proposerai avec d’autres collègues une franchise de TGAP sur la partie dont nous débattons ici, qui n’est pas recyclable aujourd’hui, mais dont j’espère qu’elle le sera demain ; nous avons des outils pour le faire.

Cela permettra de combler en partie le déséquilibre qui existe aujourd’hui entre l’économie qui sera permise par la baisse de TVA sur les matières recyclables, d’à peu près 80 millions et non 50 millions, et l’augmentation de TGAP, à hauteur de 300 millions, et non pas 500 millions comme cela a été dit. Il reste un écart que l’on peut combler pour que cette fiscalité ne soit pas une fiscalité de rendement, mais un équilibre. Il faudra sans doute aller plus loin, et je ne pense pas qu’il faille diminuer la TGAP, elle est au niveau nécessaire pour avoir un effet incitatif. En revanche, on peut améliorer un peu les recettes pour aller au-delà de 80 millions d’euros.

Si nous voulons être cohérents, et si une partie des déchets n’est pas recyclable, il faut substituer la partie de franchise sur la TGAP que l’on dit « aval », en fin de chaîne, par une TGAP « amont », tout au début de la chaîne, par le biais des fameuses REP, les responsabilités étendues du producteur. Pour être cohérent et prendre en compte l’écologie, il ne faut pas jeter le bébé avec l’eau du bain, et plutôt que de tout supprimer, il faut une franchise, et une taxe TGAP « amont ».

On répète que les citoyens encaissent la hausse de la TGAP et la contribution carbone, mais qui est responsable de cet état de fait ? C’est l’affaire de tous, pas simplement de l’État, mais aussi des collectivités locales. Si les élus locaux prennent de bonnes décisions, ils peuvent mettre en place de l’économie circulaire. Dans la collectivité d’où je viens, il n’y aura pas d’impact de la hausse de la TGAP, car nous pratiquons l’économie circulaire et il n’y a pratiquement pas de mise en décharge ni d’incinération.

M. Jean-Louis Bricout. On peut comprendre ces mesures, qui incitent à améliorer le recyclage, mais elles nous renvoient au problème de l’acceptabilité de la fiscalité écologique. Parce qu’elle est indirecte et qu’elle ne tient pas compte des revenus des ménages, elle se heurte au mur des réalités sociales. Cela pose un problème, d’autant qu’elle n’est pas redistribuée vers les ménages fiscalisés.

Dans beaucoup d’EPCI et de collectivités, on a annoncé qu’en triant mieux, on paierait moins cher. C’est en tout cas le message qui a souvent été transmis. Or si les choses ne se traduisent pas ainsi au final, cela peut poser des problèmes pédagogiques.

M. le président Éric Woerth. Beaucoup de collectivités sont engagées et ont créé des incinérateurs, souvent très coûteux, avec des modèles économiques derrière. Quel impact cette mesure pourrait avoir sur ces investissements ?

M. le Rapporteur général. Rappelons de quoi il est question : en 2025, l’impact financier de la mesure sera de 57 millions d’euros pour les entreprises et de 210 millions pour les collectivités par an. C’est une mesure incitative, mais elle n’est pas aussi importante que l’on veut bien le dire. La progressivité n’est pas aussi dramatique, même si je dois à l’honnêteté de dire que tout cela n’exclut pas une augmentation de la fiscalité locale destinée à compenser cette hausse de la TGAP.

Moi qui suis frontalier, il me suffit de voir ce qui se passe du côté de la région Piémont voisine pour constater que mes voisins paient le triple de ce que je paie. Et elle est plus développée qu’on veut le croire de ce côté de la frontière...

Comme je l’ai dit dès le départ, j’émets un avis défavorable à l’ensemble des amendements de suppression.

La commission rejette les amendements identiques.

La commission examine les amendements identiques I-CF613 de M. Thibault Bazin et I-CF645 de Mme Véronique Louwagie.

M. Thibault Bazin. Vous dites vouloir rationaliser, monsieur le Rapporteur général, mais vous omettez les stockages de déchets non autorisés.

Mon amendement I-CF613 vise à mentionner explicitement les installations de stockage de déchets non autorisées dans l’assiette du volet « déchets » de la TGAP, ce qui facilitera l’action des préfets pour sanctionner et dissuader les acteurs négligents ou ayant recours à des pratiques illégales. On y verra la justification d’une fiscalité punitive à l’encontre de ceux qui abusent.

M. le Rapporteur général. L’article 8 vise « toute personne exploitant une exploitation soumise à autorisation ». Donc, le tarif mentionné dans l’article 266 nonies du code des douanes est bien applicable aux installations non autorisées. Avis défavorable.

La commission rejette les amendements.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF387 de la commission du développement durable.

Mme la rapporteure pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. Cet amendement prévoit un abattement de TGAP de 50 % pour la valorisation énergétique à haut rendement des refus de tri provenant de centres de tri performants. Il permet d’accompagner l’essor des centres de tri dont les capacités de traitement vont augmenter dans les prochaines années.

Cet amendement ne vise que la valorisation énergétique des refus de tri, dans la mesure où ces résidus ont un haut pouvoir calorifique et où il convient de respecter la hiérarchie des modes de traitement, c’est-à-dire que la mise en décharge doit, dans tous les cas, être évitée. Il ne visera par ailleurs que les centres de tri pour lesquels le tri atteindra un certain niveau de performance, ce niveau étant défini par arrêté après concertation avec l’ensemble de la profession.

M. le Rapporteur général. Tout en comprenant la philosophie de cet amendement, je souligne que les installations thermiques qui réalisent une valorisation de plus de 65 % bénéficient déjà du taux de TGAP le plus faible de l’ensemble des installations. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie en discussion commune de l’amendement I-CF1249 de M. Éric Alauzet, et des amendements identiques I-CF113 de M. Vincent Descoeur, I-CF315 de Mme Véronique Louwagie, I-CF456 de M. Jean-Pierre Vigier, I-CF818 de M. Michel Castellani et I-CF1108 de Mme Christine Pires Beaune.

M. Éric Alauzet. L’amendement I-CF1249 vise à instaurer une franchise de TGAP sur la partie non recyclable des déchets. En baissant le coût de la TGAP, on rapprochera le delta entre l’avantage aux collectivités et aux usagers contribuables sur la baisse de TVA sur le recyclable.

Parallèlement, puisque l’on est au bout de la chaîne, qu’on ne peut pas faire grand‑chose et que c’est l’usager contribuable qui finit par en supporter la charge, il faut remonter la chaîne économique et aller vers le metteur sur le marché, qui met en service des produits non recyclables, pour appliquer une TGAP amont. Ainsi, le consommateur sera face à ses responsabilités avec le metteur sur le marché.

M. Vincent Descoeur. L’amendement I-CF113 porte sur des déchets qui n’ont aucune filière de recyclage, et vise à rappeler que les collectivités n’ont aucune prise sur la conception de ces produits, ni sur leur mise sur le marché, ni sur leur consommation. L’objectif est d’accorder aux collectivités une franchise correspondant à cette part de déchets résiduels inévitables.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement I-CF315, qui est de repli, propose d’instaurer une franchise correspondant à la part des déchets résiduels inévitables pour lesquels il n’existe pas pour l’heure de filière de recyclage. Ce serait une mesure intéressante, qui prendrait en compte une fiscalité incitative et la situation où il n’existe pas d’alternative actuelle. Elle permettrait de ne pas faire peser une charge trop importante sur nos concitoyens.

M. Jean-Pierre Vigier. Comme ceux de mes collègues, mon amendement I-CF456 vise à accorder aux collectivités une franchise correspondant à la part des déchets résiduels inévitables.

M. Michel Castellani. Nous restons dans la même logique : sur les 568 kg de déchets produits par un habitant chaque année, 184 ne disposent d’aucune filière de recyclage, et doivent être nécessairement traités dans les installations de stockage et de traitement thermique. Et les collectivités se retrouvent à devoir payer la TGAP pour l’élimination de ces déchets, ce qui est injuste dans la mesure où il n’existe aucune alternative. Mon amendement I-CF778 vise donc à accorder aux collectivités une franchise correspondant à cette part de déchets résiduels inévitables. Nous appelons à une fiscalité incitative.

M. Jean-Louis Bricout. L’amendement I-CF1108 est identique et il a déjà été parfaitement défendu. J’ajoute simplement qu’on tient compte des déchets qui ne sont pas recyclables, mais qu’on exclut de cette franchise les déchets qui pourraient l’être prochainement, notamment les jouets, les jeux, les articles de sport, etc.

M. le Rapporteur général. J’ai le sentiment que la mise en place d’une telle franchise serait très complexe. Et au-delà, je crains qu’elle n’incite à privilégier, pour cette part de déchets exonérée, des solutions d’élimination les moins écologiques. Par exemple, pourquoi recourir à un incinérateur aux normes ISO 50001 permettant une valorisation énergétique importante, alors que l’on peut stocker si la taxe n’est pas là pour orienter les comportements ? Je suis défavorable à l’ensemble de ces amendements.

La commission rejette l’amendement I-CF1249.

Puis elle rejette successivement les amendements identiques I-CF113, I-CF315, I‑CF456, I-CF818 et I-CF1108.

Elle est alors saisie de l’amendement I-CF440 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Le présent amendement permet aux unités de valorisation énergétique de contribuer à atteindre l’objectif fixé par la loi de transition énergétique pour la croissance verte en multipliant par cinq de la quantité de chaleur et de froid renouvelables et de récupération livrée par les réseaux de chaleur et de froid à l’horizon 2030. Il vous propose d’exonérer ces unités de TGAP dans le respect de la hiérarchie des déchets.

M. le Rapporteur général. Défavorable. Ce serait là encore contre-productif, dans la mesure où cela n’inciterait pas les installations de valorisation à rechercher le meilleur taux possible.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF621 de Mme Émilie Bonnivard.

Mme Émilie Bonnivard. Je ne me suis pas exprimée tout à l’heure pendant la discussion des amendements de suppression, mais je considère que la méthode imposée par l’article 8 n’est pas acceptable, ou du moins qu’elle ne correspond pas à ce que nous souhaitons. On fait payer les contribuables d’abord, et on voit ensuite si l’objectif fixé par l’article est atteint : ce faisant, on rompt avec le principe pollueur-payeur. Et les débats ne m’ont pas permis de conclure à une adéquation entre l’objectif de l’article et l’augmentation de la taxe pour les contribuables.

M. le Rapporteur général. Toutes les explications sont dans la feuille de route pour l’économie circulaire ; avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle est alors saisie en discussion commune des amendements I-CF1140 de Mme Valérie Rabault, I-CF437 et I -CF467 de Mme Véronique Louwagie, ainsi que I‑CF1161 de Mme Valérie Lacroute.

Mme Christine Pires Beaune. Notre amendement I-CF440 vise à corriger la trajectoire proposée. Les augmentations de TGAP prévues entre 2019 et 2025 semblent en effet dissymétriques : l’augmentation est de 8 % pour les installations non autorisées, mais de 171 % pour les installations réalisant une valorisation énergétique de plus de 75 % du biogaz capté ! Il nous semblerait plus cohérent d’inverser la trajectoire. J’ajoute qu’au moment où l’on demande aux collectivités de réduire leurs charges de fonctionnement et de contractualiser pour rester dans la limite de 1,2 % d’augmentation par an, il paraît curieux de leur mettre sur le dos de nouvelles charges.

Mme Véronique Louwagie. Actuellement, la TGAP fonctionne comme une taxe essentiellement punitive. Il vous est proposé de compléter le dispositif par un volet incitatif : mon amendement I-CF437 créerait une réfaction de TGAP pour les collectivités qui sont parvenues à atteindre l’objectif de réduction de stockage affiché par le Gouvernement.

L’amendement I-CF467 va dans le même sens en proposant de maintenir une réfaction incitative pour les installations de stockage des déchets valorisant 75 % du biogaz.

Mme Valérie Lacroute. L’amendement I-CF1161 poursuit le même objectif. Il s’agit ici d’endiguer la hausse de la TGAP, bien trop rapide par rapport à la capacité réelle et pratique des collectivités à réduire l’élimination des déchets, et qui sera forcément répercutée chez les contribuables.

M. le Rapporteur général. Ou bien ces amendements sont orthogonaux à la trajectoire prévue pour la TGAP, ou bien ils mettent l’accent sur des secteurs qui ont des taux de valorisation importants où, de toute façon, c’est le taux de TGAP le moins important qui s’applique ; ce qui me conduit à leur opposer à tous un avis défavorable.

Mme Valérie Rabault. Il est tout de même très curieux que la trajectoire que vous proposez dans cet article reprenne des augmentations qui sont de 8 % pour les installations non autorisées – sur lesquelles il est du reste permis de s’interroger –, et de 171 % pour toutes les installations qui font de la valorisation énergétique avec un degré de performance écologique assez important... Je sais bien que le point de départ n’est pas le même, mais il y a de quoi se poser des questions !

M. le Rapporteur général. Disons les choses telles qu’elles sont : il n’y a pratiquement plus d’installations non autorisées.

Mme Valérie Rabault. Monsieur le Rapporteur général, j’entends ce que vous dites. Mais si vous voulez vraiment dissuader les installations non autorisées, augmentez leur TGAP de 1 000 %, pas de 8 % ! Et ne taxez pas aussi lourdement celles qui font du recyclage à 75 %. Cela me paraît logique.

M. le président Éric Woerth. Il faudrait surtout interdire les premières.

Mme Véronique Louwagie. Monsieur le Rapporteur général, il serait important que vous puissiez nous donner d’ici la séance des chiffres sur le nombre d’installations non autorisées. À vous entendre, c’est parce qu’il n’y a plus beaucoup d’installations que la trajectoire n’est pas importante. Ce qui laisse tout simplement entendre que l’on est sur une taxe de rendement.

M. le Rapporteur général. Je vais chercher ces chiffres et je les produirai dans le rapport.

M. François Pupponi. Pourquoi taxer quelque chose qui n’est pas autorisé ? Si une installation n’est pas autorisée, il faut la fermer. Mais là, on sait que qu’elles sont illégales, qu’elles existent, alors on décide de les taxer – et encore, pas trop lourdement. Mais qu’attend l’État pour faire fermer des installations non autorisées et qui, accessoirement, polluent ? Ou c’est légal, ou cela ne l’est pas !

La commission rejette successivement les amendements I-CF1140, I-CF437, I‑CF467 et I-CF1161.

Elle examine l’amendement I-CF454 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement va dans le même sens que les précédents. Il propose de maintenir une réfaction incitative pour les installations de valorisation énergétique réalisant une valorisation énergétique performante au sens de la directive de la Communauté européenne.

M. le Rapporteur général. Défavorable, pour les mêmes motifs que précédemment.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement I-CF470 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement va toujours dans le même sens. Il propose de faire profiter du taux réduit de la TGAP stockage les installations de stockage qui participent à la valorisation à 75 % du biogaz.

M. le Rapporteur général. Défavorable, pour les mêmes motifs.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement I-CF766 de M. Jean-Paul Mattei.

M. Jean-Paul Mattei. Cet amendement vise à résoudre le problème posé par les anciennes décharges fermées depuis plusieurs années lorsque les déchets qu’elles renferment doivent être déplacés vers une autre installation de stockage, par exemple en raison d’un risque écologique.

Il est donc proposé d’élargir les cas d’exemption du paiement de cette taxe prévus à l’article 266 nonies du code des douanes lorsque les déchets concernés par le transfert y ont déjà été assujettis, ou bien ont été stockés avant la création de ladite taxe afin de purger les procédures de recouvrement en cours.

M. le Rapporteur général. Il s’agit de l’amendement que je citais au tout début de mon exposé, sur lequel j’annonçais émettre un avis de sagesse. En effet, c’est souvent la collectivité qui assume les coûts liés à ces déplacements dans la mesure où il n’y a plus d’exploitant. L’exonération de TGAP pour ces déchets, qui ont déjà été assujettis ou l’auraient été s’ils avaient été déposés après la création de la TGAP, me semble légitime.

La commission adopte l’amendement I-CF766 (amendement I-2232).

Enfin, elle adopte l’article 8 modifié.

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Après l’article 8

La commission examine en discussion commune l’amendement I-CF389 de la commission du développement durable, qui fait l’objet du sous-amendement I‑CF1457 de Mme Lise Magnier, et l’amendement I-CF746 de M. Matthieu Orphelin.

Mme la rapporteure pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. L’amendement I-CF389 concerne les hydrofluorocarbures (HFC), qui sont utilisés pour le fonctionnement de nombreux équipements, notamment les appareils frigorifiques, les pompes à chaleur, les aérosols, et certains climatiseurs. Ce sont de puissants gaz à effet de serre – ils représentent un peu plus de 5 % des émissions de gaz à effet de serre en France –, hautement nocifs, et proscrits à l’échelle européenne – le processus est en cours.

Notre amendement I-CF389 prévoit, d’une part, la création d’un mécanisme de suramortissement qui permet aux acteurs de s’équiper dès 2019 en se procurant des équipements alternatifs à l’utilisation de ces fluides, d’autre part, la mise en place d’une taxe à partir de 2021.

L’idée est d’instituer un dispositif qui soit le plus adapté possible aux acteurs économiques concernés, lesquels ont d’ailleurs été consultés.

Mme Lise Magnier. Le sous-amendement I-CF1457 propose d’étendre ce dispositif aux coopératives.

M. Matthieu Orphelin. Mon amendement I-CF746 a le même objet : il s’agit de concrétiser un engagement du Gouvernement pris dans le cadre du Plan climat en mettant en place un dispositif de type bonus-malus, avec un mécanisme de suramortissement des investissements – il faut promouvoir le remplacement des machines qui fonctionnent avec des fluides HFC, car les technologies existent d’ores et déjà – et une taxe sur les HFC, qui sera très légère en 2019 et qui augmentera progressivement au cours des années. C’est une fiscalité intelligente.

Je tiens à vous préciser que les pays qui ont mis en place des dispositifs équivalents comme le Danemark ou l’Espagne, ont vu diminuer les quantités de HFC utilisés : au Danemark, par exemple, elles ont été divisées par trois en quelques années.

M. le Rapporteur général. Je partage la philosophie de ces amendements. Cela étant, les entreprises sont déjà mises à contribution à travers des hausses de fiscalité ; je pense, entre autres, à la suppression de l’avantage fiscal sur le gasoil non routier. Ces mesures ont un coût assez élevé. C’est la raison pour laquelle je vous appelle à retirer vos amendements pour les redéposer en séance, pour discuter au banc avec le ministre sur ce sujet particulier que sont les gaz à HFC.

Mme la rapporteure pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. Je maintiens notre amendement.

M. Matthieu Orphelin. Moi aussi. L’an dernier, le Gouvernement s’était engagé à proposer un dispositif dans le PLF 2019. Or, pour l’instant, ce n’est pas le cas.

M. Raphaël Schellenberger. Ces amendements sont un peu l’exemple d’une stratégie de politique environnementale incohérente. Vous en serez bientôt à demander aux Français d’arrêter de se chauffer ! C’est grosso modo ce que l’on est en train d’expliquer ici : on ne peut plus se chauffer au fuel, le gaz, ce n’est pas bien non plus ; le chauffage au bois, cela libère des particules fines ; et maintenant, on se rend compte que la technologie qui est à l’origine des pompes à chaleur, ce n’est pas bien non plus !

C’est complètement illogique. Un certain nombre de contraintes pèsent sur les HFC. En particulier, un mécanisme européen sur les HFC en train de faire exploser les prix, entraînant une mutation technologique. Mais je ne suis pas d’accord avec M. Orphelin : cette mutation technologique n’est pas encore mûre, elle seulement est en train de se mettre en place. Laissons-la se mettre en place ! La régulation du marché de la matière au niveau européen est suffisante. Le coût de production de ces pompes à chaleur, qui sont tout de même des outils de la transition énergétique, a déjà suffisamment augmenté.

Je pense que ces amendements sont parfaitement inutiles, voire illogiques : ils vont écarter de modes de chauffage qui permettront demain d’accélérer la transition énergétique un certain nombre de Français durant les deux ou trois prochaines années. Ce sera parfaitement improductif.

Mme Véronique Louwagie. Nous avons déjà eu ce débat l’année passée. Un des arguments qui avait été retenu était qu’il ne fallait pas aller vers une « sur‑réglementation » française par rapport à certains dispositifs européens. C’est une règle que nous devons garder à l’esprit, pour ne pas risquer de mettre en difficulté nos propres entreprises et nuire à notre compétitivité.

M. Julien Aubert. Concernant cette taxe sur les HFC qui affecte, notamment, les entreprises frigorigènes, je crois qu’il faut faire attention pour deux raisons.

D’abord, en 2017, 75 % des frigoristes ont augmenté de 200 % leur tarif sur le gaz HFC, et 95 % l’ont augmenté de plus de 150 %. Et ces augmentations de tarif liées au règlement européen qui impose des quotas se répercutent évidemment sur le prix des équipements. J’ai reçu une entreprise de ma circonscription, qui m’a expliqué qu’on était en train de tuer lentement et sûrement son modèle économique !

Ensuite, quelles sont les alternatives aux HFC ? Je vous renvoie à l’une des conclusions d’une étude menée par l’ADEME, l’Alliance Froid Climatisation Environnement et UNICLIMA sur le sujet : « Beaucoup d’alternatives mettent en jeu des fluides plus ou moins inflammables, dont la mise en œuvre requerra une mise en conformité des normes, notamment en matière de sécurité ».

C’est bien de vouloir supprimer ces gaz ; mais se pose alors la question de la transition et de l’alternative. Je vous le répète, ce n’est pas en faisant disparaître les acteurs économiques et en les punissant parce qu’ils ont péché par le gaz ou je ne sais quelle autre source de carbone que vous les convertirez. À un moment donné, il vaut mieux parler à l’intelligence que faire une clé de bras pour convaincre les gens d’évoluer vers un nouveau modèle.

M. Charles de Courson. Qu’il faille réduire les HFC, tout le monde en est d’accord. Mais il faut alors trouver des produits de substitution qui soient moins néfastes.

L’année dernière, lorsque l’on a favorisé le développement du gaz dans les transports, notamment les transports de marchandises, on s’est heurté au problème des frigos. D’après ce que l’on nous a expliqué, il existe aujourd’hui des technologies de substitution, mais à des coûts très élevés – je vous renvoie à l’audition d’Air Liquide. Et dans les hôpitaux, on n’a pas de produits de substitution.

Il faut donc être empirique. En appliquant les mêmes règles à tout le monde, y compris dans les secteurs où la substitution n’est pas possible, si ce n’est à des coûts extrêmement élevés, vous risquez de tuer et de délocaliser un certain nombre d’activités. Donc, faisons attention. On cite un pays dans l’Union européenne : mais à ma connaissance, il n’y a pas d’accord européen sur l’élimination progressive des HFC.

Voilà pourquoi je trouve ces amendements sont imprudents et insuffisamment balisés.

M. Matthieu Orphelin. D’abord, le secteur de la santé est exclu de ces amendements. C’est évolution par rapport à l’année dernière.

Ensuite, on pourrait ne conserver que la partie sur le suramortissement, et préparer un nouvel amendement pour la séance. Car les technologies sont là, et sont déjà effectives. Qui plus est, ce sont des entreprises de chez nous qui les proposent.

M. Julien Aubert. À quel prix ?

M. Matthieu Orphelin. Le dispositif de suramortissement pourrait éventuellement être mis en place pour 2019. Quoi qu’il en soit, il faut avancer sur le sujet. Je précise qu’on ne vise que les frigos, les grandes surfaces, toutes les grandes installations frigorifiques, mais pas les réfrigérateurs des particuliers.

Il faut envoyer un signal politique pour montrer qu’on croit à ces solutions. Je ne comprends toujours pas que l’on fasse preuve d’autant d’attentisme en la matière. Pourquoi remettre sans cesse à demain cette transition écologique quand les solutions sont là et qu’elles ne demandent qu’à être déployées ? J’ai entendu l’argument sur l’inflammabilité des fluides de substitution. Mais nous avons aujourd’hui à notre disposition des technologies qui utilisent des fluides non inflammables. Je vous invite à venir les voir ensemble.

Mme la rapporteure pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. J’irai dans le sens des propos de mon collègue Matthieu Orphelin : effectivement, les produits substitutifs existent. Il n’y a donc pas de problème technologique, et le suramortissement permettra de pallier les coûts d’investissement.

Par ailleurs, l’amendement que je propose a fait l’objet d’une concertation avec les acteurs économiques, notamment ceux de la grande distribution, qui saluent ce dispositif en deux temps.

J’ajouterai que la France a pris des engagements internationaux sur le sujet, avec les accords de Kigali et le règlement européen sur les quotas de HFC, et que d’autres pays comme l’Espagne et le Danemark ont d’ores et déjà adopté le dispositif que nous vous proposons aujourd’hui.

Enfin, je ne l’avais pas précisé, mais l’usage médical est exclu de cet amendement. De la même manière, le secteur des transports frigorifiques n’est pas non plus concerné : nous visons uniquement les installations fixes, de manière à ne pas trop exposer des secteurs soumis à une forte concurrence internationale.

La commission rejette le sous-amendement I-CF1457, puis l’amendement I‑CF389.

Enfin, elle rejette l’amendement I-CF746.

Elle examine alors, en discussion commune, les amendements identiques I-CF110 de M. Vincent Descoeur et I-CF1015 de M. Michel Castellani, les amendements identiques I-CF306 de Mme Véronique Louwagie, I-CF816 de M. Michel Castellani et I-CF1107 de Mme Christine Pires Beaune, l’amendement I-CF1081 de M. Paul-André Colombani, les amendements identiques I-CF390 de la commission du développement durable et I-CF1357 de Mme Sarah El Haïry, ainsi que les amendements I-CF313 de Mme Véronique Louwagie, I-CF817 de M. Michel Castellani et I-CF975 de Mme Sabine Rubin.

M. Vincent Descoeur. Mon amendement I-CF110 concerne toujours les déchets n’ayant pas de filière de recyclage, et à la gestion desquels ne contribuent pas ceux qui les commercialisent, contrairement ceux qui mettent sur le marché des produits couverts par une filière et qui sont logiquement mis à contribution par le biais de la REP. Je propose de mettre en place une TGAP amont sur ces produits non couverts par la REP, ce qui aurait pour intérêt de ne plus taxer aveuglément les gestionnaires des déchets, qui ne sont pas responsables de la non‑recyclabilité des produits, et de mettre à contribution ceux qui produisent et mettent en marché ces produits non recyclables.

M. Michel Castellani. Près du tiers des déchets ménagers des Français est composé de produits, hors biodéchets, n’ayant pas de filière de recyclage. Mon amendement I-CF1015 vise donc à instaurer une TGAP amont de 0,03 euro par unité sur les produits non fermentescibles et non couverts par la responsabilité élargie. Cela permettrait de mettre fin à une situation injuste en cessant de taxer aveuglément des gestionnaires de déchets qui ne sont pas responsables de la non-recyclabilité des produits. J’ajoute que ces recettes pourraient être consacrées au développement de l’économie circulaire, et que cette TGAP amont concernerait des entreprises importantes. Même logique et même commentaire pour l’amendement I‑CF816.

Mme Christine Pires Beaune. L’objectif de l’amendement I-CF1107 est de mettre en place cette fameuse taxe amont pour les produits qui n’ont pas de filière de recyclage. Il a déjà été largement défendu.

M. Paul-André Colombani. Comme ceux de mes collègues, mon amendement I‑CF1081 vise à créer une TGAP amont, pour les émetteurs sur le marché de produits qui n’entrent pas dans les filières de recyclage. Cela inciterait à développer l’économie circulaire, et soulagerait les collectivités qui, elles, paient en assurant la collecte et le traitement.

Mme la rapporteure pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. L’objectif de l’amendement I‑CF390 est de responsabiliser en amont les producteurs d’objets manufacturés non recyclables, dont nous avons parlé tout à l’heure, et de ne pas faire supporter uniquement aux contribuables citoyens et aux collectivités le coût de cette collecte et du traitement des déchets, mais bien de travailler en amont sur l’éco-conception et sur des produits recyclables au maximum.

Mme Sarah El Haïry. Cet amendement I-CF1357 est dans la continuité des explications qui ont été présentées. C’est vraiment une éco-contribution, qui a vocation à traiter la problématique en amont et favoriser les produits qui ont vocation à être recyclés. C’est dans l’esprit de l’article 8.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement I-CF313 va dans le même sens que ceux qui ont été présentés précédemment pour créer une TGAP en amont, mettre fin à cette situation un peu inique que nous avons décriée ici en arrêtant de taxer les gestionnaires des déchets qui ne sont pas responsables de la non-recyclabilité des produits, et lancer un signal prix sur l’amont.

M. Michel Castellani. L’amendement I-CF817 s’inscrit exactement sur la même ligne, la même logique, le même type d’amendement que l’amendement I-CF1015 et l’amendement I-CF816 que je viens de présenter.

M. Éric Coquerel. Il y a quelque temps, en séance publique, mon collègue Ruffin avait expliqué que l’Assemblée, à titre d’exemple, devrait arrêter d’utiliser les produits à usage à usage unique. Quoi qu’il en soit, il n’y a pas de raison que les seules personnes ou les seules entités pénalisées soient les gestionnaires des déchets de plastique et encore moins les citoyens. Il nous semble donc nécessaire que les industriels qui fabriquent ces produits en plastique soient eux aussi pénalisés : pas moins de 360 millions de tonnes sont produites chaque année et chaque minute, et 80 à 120 tonnes de déchets finissent en mer.

Voilà pourquoi nous demandons la mise en place d’une éco-contribution sur ces produits extrêmement nocifs, à la charge de ceux qui les fabriquent. Tel est l’objet de l’amendement I-CF975.

M. le Rapporteur général. Je tiens à rappeler que la TGAP amont a été exclue par la feuille de route pour l’économie circulaire. Qui plus est, tout cela ne peut pas tourner, étant donné que vous prévoyez des exonérations qui sont liées au niveau du chiffre d’affaires, ce qui est parfaitement anticonstitutionnel. Ce seul motif fait que vos amendements ne peuvent pas prospérer. Il s’agit d’un service rendu : mettre en face la notion de chiffre d’affaires n’a pas de pertinence et constitue même une rupture d’égalité au sens du Conseil constitutionnel. Avis défavorable sur tous les amendements.

M. Éric Alauzet. Sur ce sujet aussi, il faut avoir une vision globale. Lors de l’examen de l’article 8, nous avons discuté du principe d’une franchise pour ces fameux déchets qui ne sont pas recyclables, afin de les exonérer de la TGAP dite aval, tout au bout de la chaîne. On ne cesse de nous répéter que l’on finit toujours par subir les choses, sans rien pouvoir y faire. En ce cas, remontons en amont dans la chaîne économique, comme nous le proposons avec ces amendements, pour toucher le producteur et le consommateur, et non plus le contribuable. Il faut garder cette idée à l’esprit de remplacer une TGAP aval subie par une TGAP amont vertueuse, dans l’économie circulaire.

Mme Bénédicte Peyrol. Pour revenir sur l’argumentation de M. Coquerel, je voulais rappeler que, dans le cas des plastiques, il existe déjà un éco-organisme, Citeo. Ses éco‑modulations ne sont peut-être pas à la hauteur, mais il existe. Par ailleurs, pour tous les déchets non recyclables que l’on veut imposer, il a été acté, dans le cas de la feuille de route pour l’économie circulaire, que deux nouvelles REP devaient se mettre en place à destination d’une masse importante de déchets non recyclables que sont les jouets et les matériels de sport. Cela fait des années et des années que l’on remet le sujet de la TGAP amont sur la table ; mais de nombreuses études montrent que ce n’est peut-être pas le meilleur dispositif. Je ne dis pas qu’il ne faut pas traiter le sujet, mais attendons de voir ce que donneront ces deux nouvelles REP avant de nous intéresser aux autres déchets que l’on ne sait pas recycler aujourd’hui. Il faut intervenir aussi bien en amont qu’en aval, comme nous le faisons dans ce PLF.

M. le président Éric Woerth. Et regardons aussi ce qui se fait dans d’autres pays.

M. Julien Aubert. Je trouve toujours étrange de parler d’amont et d’aval à propos de l’économie circulaire, Il n’y a pas que l’économie qui est circulaire, la fiscalité l’est aussi. À chaque fois qu’on taxe le haut, au motif d’épargner le citoyen, l’effet de ruissellement finit toujours par répercuter l’effet de la taxe sur le contribuable... Ne vous laissez pas convaincre par votre propre argumentaire : à la fin, c’est bel et bien le contribuable du bas qui paiera.

M. Éric Alauzet. Le consommateur, nuance !

M. Arnaud Viala. Je ne suis pas tout à fait dans la ligne de ce que vient de dire Julien Aubert. Même s’il y a effectivement une répercussion, une telle mesure est plus juste qu’une taxation aval sur tous les contribuables. Par ailleurs, je voudrais demander au Rapporteur général s’il peut réexpliquer son argument anticonstitutionnel que je n’ai pas saisi.

M. le Rapporteur général. Tous ces amendements proposent un dispositif d’exonération des entreprises réalisant un chiffre d’affaires de moins de 1 million d’euros. Ce qui risque d’être considéré par le Conseil constitutionnel comme une rupture d’égalité devant l’impôt, dans la mesure où une catégorie serait exonérée de la taxe. C’est le principal obstacle juridique à l’adoption de ces amendements, quand bien même j’en partage la philosophie.

La commission rejette les amendements identiques I-CF110 et I-CF1015, puis les amendements identiques I-CF306, I-CF816 et I-CF1107, l’amendement I‑CF1081, les amendements identiques I-CF390 et I-CF1357, ainsi que, successivement, les amendements I‑CF313, I-CF817 et I-CF975.

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Article additionnel après l’article 8
Exclusion de l’huile de palme de la liste des biocarburants ouvrant
droit à l’exonération

La commission en vient à l’examen, en discussion commune, de l’amendement I‑CF980 de Mme Sabine Rubin, des amendements identiques I-CF993 de M. Michel Castellani et I-CF1077 de M. Paul-André Colombani, de l’amendement I-CF1084 de M. Paul-André Colombani et des amendements identiques I-CF391 de la commission du développement durable, qui fait l’objet du sous-amendement I‑CF1460 de M. Charles de Courson, I‑CF177 de M. Marc Le Fur et I-CF1331 de M. Bruno Millienne.

M. Éric Coquerel. L’extension des plantations de palmiers à huile et de soja constitue l’une des causes majeures de la déforestation et de la dégradation des écosystèmes. Malheureusement, leur consommation est en hausse croissante dans les carburants. Le Parlement européen a voté l’interdiction des importations d’huile de palme utilisées par les biocarburants à partir de 2021, alors qu’en France on a donné un feu vert à la raffinerie Total de La Mède, qui importera 300 000 tonnes d’huile de palme par an, soit 10 % de la consommation totale d’huile de palme en Europe pour les biocarburants en 2016.

Il est donc difficilement compréhensible, à l’heure où les émissions de gaz à effet de serre ne cessent de croître, y compris en France où ils ont augmenté de 5 %, alors que, selon les accords de Paris, nous devrions en être à moins de 3 % par an, de continuer à considérer positivement l’inclusion de l’huile tant de palme que du soja parmi les biocarburants. C’est pourquoi nous proposons que soient exclus de la liste des biocarburants ouvrant droit à l’exonération de la TGAP le soja et l’huile de palme.

M. Michel Castellani. Je propose de compléter le huitième alinéa du III de l’article 266 quindecies du code des douanes, relatif aux biocarburants, par les mots : « Sont exclus de cette liste l’huile de palme et le soja. » L’exploitation des palmiers à huile est une catastrophe et une cause majeure de déforestation. C’est pourquoi il convient de limiter les incitations à l’importation de ces matières premières agricoles, qui, en réalité, subventionnent indirectement la destruction d’écosystèmes. Nous ajoutons le soja de façon à ne pas créer de discrimination avec l’huile de palme, essentiellement produite en Indonésie et en Malaisie.

M. Paul-André Colombani. L’amendement I‑CF1077 est le même que celui de M. Castellani. Il ne faut en effet pas perdre de vue que le soja, qui est massivement cultivé en Amérique du Sud, produit les mêmes effets que les palmiers à huile. L’amendement I‑CF1084 est un amendement de repli.

M. Vincent Thiébaut. L’amendement I‑CF391 vise à supprimer la niche fiscale dont bénéficie l’huile de palme, dont on connaît les effets dévastateurs dans la déforestation. Nous proposons que les crédits qui seraient générés par cette suppression soient réalloués, en seconde partie du PLF, au développement de l’agriculture.

M. Charles de Courson. Si je suis tout à fait d’accord sur l’huile de palme, qui vient massivement d’Indonésie et de Malaisie, où l’on déforeste à tour de bras – une disposition a d’ailleurs été prise par le Parlement européen, qui va exactement dans la même direction –, n’oublions pas qu’une bonne partie du soja utilisé dans les biocarburants est cultivé en France, en particulier dans les unités produisant du diester. Pour vous donner des ordres de grandeur, plus d’un tiers du diester serait produit à partir d’huile de palme importée, dans l’unité Total située sur les bords de l’étang de Berre, dont nous avons déjà longuement parlé.

S’agissant du bioéthanol, le biocarburant produit à partir de blé, d’oléoprotéagineux, de céréales ou encore de betteraves, on a franchi les 15 % de production par le biais d’un sous-produit de ce qui est utilisé pour oxygéner le gazole, ce qui est un énorme problème. Mais sortons le soja de ce dispositif.

M. Bruno Millienne. Je vais aller dans le même sens que Charles de Courson. Mon amendement I-CF1331 vise à exclure de la liste des biocarburants ouvrant droit à l’exonération l’huile de palme, mais pas le soja produit en France.

M. le Rapporteur général. Je précise qu’il ne s’agit pas d’une niche fiscale, mais d’une liste, prévue par arrêté, qui inclut ou non l’huile de palme dans les biocarburants qui ouvrent le droit à une réduction de prélèvement. Des travaux sont en cours au niveau européen ; la révision de la directive sur les énergies renouvelables vient d’aboutir à un plafonnement de la consommation des matières premières contribuant à la déforestation à partir de 2019 ; elle devra être réduite progressivement jusqu’à disparaître totalement en 2030. Je vous propose de nous inscrire dans ce processus européen : une interruption brutale et totale risquerait de nous mettre en difficulté vis-à-vis des règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et de celles de l’Union européenne qui viennent d’être modifiées il y a très peu de temps. Je vous suggère donc de retirer vos amendements ; sinon, avis défavorable.

M. Éric Coquerel. Nous atteignons les limites du droit européen, qui serait opposable à notre mesure, que, si j’ai bien compris, monsieur le rapporteur, vous trouvez de bons sens. Face au fléau de l’émission des gaz à effet de serre, il faut être capables de prendre les décisions qui conviennent, d’autant que Total importe de l’huile de palme que nos agriculteurs ne peuvent produire : non seulement il s’agit d’une concurrence déloyale sur un produit hautement émetteur de gaz à effet de serre, qui ne devrait pas faire partie des biocarburants, mais en plus, nous la favorisons en minorant le taux de TGAP ! Cette situation n’est plus supportable.

J’ai accepté tout à l’heure de soutenir l’article 8 en dépit de tous ses défauts, parce que j’ai estimé que, à un moment donné, la lutte pour l’environnement doit passer avant toute autre préoccupation. Je ne comprends donc pas comment on peut opposer le droit européen à une mesure salvatrice et nécessaire.

M. Vincent Thiébaut. Je tiens à préciser qu’il ne s’agit pas d’interdire un produit au niveau européen, mais d’enlever l’huile de palme de la liste des biocarburants bénéficiant d’une exonération. Ce qui dégagerait des crédits supplémentaires qui pourraient être réaffectés dans la bioagriculture.

M. Jean-Louis Bricout. C’est presque insupportable d’importer de l’huile de palme pour fabriquer du bioéthanol et sauver la raffinerie Total de La Mède, alors que cela vient concurrencer le secteur du sucre et de la betterave, en utilisant la mélasse à partir de laquelle on produit aussi du bioéthanol. Depuis la suppression des quotas sucre, on a besoin de valoriser la betterave par le biais du bioéthanol. Tout ce qui peut contrarier l’importation d’huile de palme me va très bien.

M. Charles de Courson. Faisons attention. L’huile de palme est utilisée dans le biocarburant, mais aussi dans d’autres domaines qui ne font pas l’objet du débat. La question qui est posée en droit communautaire, ce n’est pas l’élimination, sur laquelle tout le monde est d’accord, mais la vitesse d’élimination. Monsieur le Rapporteur général, nos amendements sont-ils euro-compatibles ? Il me semble que l’on peut aller plus vite que ce qu’a prévu le Parlement européen. Si vous me dites l’inverse, nous aurons un petit problème sur le glyphosate, qui pose la même question juridique...

M. le Rapporteur général. Je ne peux pas vous dire que vos amendements sont euro-incompatibles. En revanche, il y a des processus en cours à l’OMC et dans l’Union européenne qu’il faut respecter. Cela étant, comprenez que, philosophiquement, la pression que vous proposez de mettre sur ce genre d’utilisation de produits ne me déplaît pas. Je vais donc changer mon avis en un avis de sagesse, de façon que la discussion ait lieu avec le ministre au banc sur un produit dont je connais les effets nocifs.

M. Charles de Courson. Et sur le soja ?

M. Michel Castellani. Je remercie M. le Rapporteur général pour ses propos et reconnais qu’il y a des contradictions dans le traitement de l’importation de soja. En revanche, il est difficile d’imaginer que l’on puisse conserver une fiscalité favorable à l’importation de l’huile de palme, quand on sait les ravages que la surexploitation de ce produit entraîne dans certains pays du Sud.

M. le Rapporteur général. Je tiens à préciser que je donne un avis de sagesse à l’amendement I‑CF391 de la commission du développement durable, sous-amendé par le sous-amendement I‑CF1460 de Charles de Courson, qui vise à remplacer l’huile de palme par les produits à base d’huile de palme. La discussion aura donc lieu en séance sur cette base. Je suggère aux auteurs des autres amendements de les retirer.

M. Éric Coquerel. Je maintiens mon amendement.

M. Michel Castellani. Je maintiens le mien également.

La commission rejette l’amendement I-CF980, puis les amendements identiques I‑CF993 et I-CF1077, et l’amendement I-CF1084.

Elle adopte le sous-amendement I-CF1460, puis les amendements identiques I‑CF391, I-CF177 et I-CF1331, sous-amendés (amendement I‑2239).

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Après l’article 8

La commission examine l’amendement I-CF988 de Mme Sabine Rubin.

M. Éric Coquerel. Cet amendement a trait aux pesticides et, plus particulièrement, au glyphosate. Je ne reviens pas sur le débat qui nous a opposés, lorsque nous avons demandé l’interdiction, de fait, dans les trois ans, du glyphosate et non pas seulement un objectif. Il faudrait imposer un taux de redevance dissuasif sur ces substances, de façon à les rendre plus coûteuses à l’emploi.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement I-CF979 de Mme Sabine Rubin.

M. Éric Coquerel. Cet amendement vise à déplafonner la redevance des plus gros consommateurs d’eau. Il est anormal que ceux qui consomment le plus d’eau, et qui sont souvent les plus susceptibles de la polluer, ne soient pas soumis à une progressivité continue de leur paiement. L’idée est de fixer des seuils en deçà desquels la redevance ne peut être fixée, en lieu et place des plafonds existants.

M. le Rapporteur général. Votre idée, monsieur Coquerel, est loin d’être absurde. Mais se tiennent actuellement les Assises de l’eau. Une première salve de mesures a été annoncée par le Premier ministre, concernant les institutions, notamment les agences de l’eau. Une deuxième salve inclut la refonte des redevances portant sur l’eau. Je ne suis pas loin de partager votre point de vue mais, dans la mesure où un travail est en cours sur la refonte totale des redevances, je pense qu’il serait bon de retirer votre amendement ; sinon, j’émettrai un avis défavorable.

M. Éric Coquerel. Je vais le maintenir, de sorte que l’on s’en souvienne pour le travail à venir.

La commission rejette l’amendement.

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Article 9
Suppression de taxes à faible rendement

I.   L’État du droit

Les taxes à faible rendement doivent être entendues comme celles dont le produit est inférieur à 150 millions d’euros.

Le rapport de l’IGF de février 2014 consacré à la question recensait 192 taxes correspondant à cette définition, quand l’Allemagne n’en comptait que 3 et l’Italie 17 ([113]).

Il sera procédé à un inventaire critique des taxes dont la suppression est envisagée par le présent article.

A.   Les « Petites taxes »en vigueur

1.   Contribution de sécurité de la propriété maritime

Cette contribution – que l’on retrouve également sous le vocable d’« hypothèque maritime » – est prévue par l’article 254 du code des douanes.

Son rendement était de 1,13 million d’euros en 2017.

Son régime a été fixé par une loi du 3 janvier 1967 ([114]). Dérogeant au régime des hypothèques de droit commun, l’hypothèque maritime est perçue par le conservateur des hypothèques maritimes territorialement compétent.

Elle est destinée à faire participer aux frais de gestion de la publicité et de la conservation des hypothèques maritimes.

D’un montant correspondant à 0,05 % du capital des créances donnant lieu à l’hypothèque, elle est perçue au moment de l’inscription hypothécaire ou de son renouvellement.

2.   Taxe sur les contrats d’échange sur défaut d’État

L’article 5 de la première loi de finances rectificative pour 2012 ([115])  a instauré une taxe sur les transactions financières (TTF) comprenant trois parties : une taxe sur les acquisitions de titres de capital ou titres assimilés prévue par les dispositions de l’article 235 ter ZD du CGI ; une taxe sur les ordres annulés dans le cadre d’opérations à haute fréquence prévue par les dispositions de l’article 235 ter ZD bis du CGI ; une taxe sur les acquisitions de contrats d’échange sur défaut d’un État prévue par les dispositions de l’article 235 ter ZD ter du même code.

Sont redevables de cette dernière taxe les personnes physiques domiciliées en France au sens de l’article 4 B du CGI, les entreprises exploitées en France au sens du I de l’article 209 CGI ou les entités juridiques établies ou constituées en France, qui achètent un contrat d’échange sur défaut d’un État de l’Union européenne (Credit Default Swap – CDS) nu, c’est-à-dire ceux qui ne détiennent pas de position longue sur la dette de l’État européen en question.

Elle est assise sur le montant notionnel du contrat, qui s’entend du montant facial utilisé pour calculer les paiements liés au contrat ; son taux est d’0,01 % d’un tel montant.

Ces dispositions avaient pour objectif de participer à la réforme des activités financières, eu égard au rôle des CDS dans l’amplification de la crise des dettes souveraines européenne.

Pour autant, la possibilité de détention de position non couverte sur un contrat d’échange sur défaut souverain a été interdite par le règlement européen du 14 mars 2012 sur la vente à découvert et certains aspects d’échange sur risque de crédit, entré en vigueur au 1er novembre 2012 ([116]). La présente taxe est alors devenue sans objet : elle ne possède aucun redevable et son rendement est nul.

3.   Taxe sur la chaptalisation

Créée en 1926, la taxe sur la chaptalisation avait pour objectif initial de protéger les viticulteurs ne recourant pas à la chaptalisation, considérée à l’époque comme s’apparentant à une forme de concurrence déloyale.

L’opération de chaptalisation – du nom de son inventeur, Jean-Antoine Chaptal – est l’opération qui consiste à ajouter du sucre au moût pour augmenter le degré d’alcool final du vin après fermentation alcoolique : on considère qu’une proportion de 17 grammes de sucre par litre de moût entraîne la formation d’un degré d’alcool supplémentaire.

Due par les viticulteurs recourant à cette pratique, la taxe de l’article 422 du CGI est assise sur la quantité de sucre ajoutée à la vendange par hectare de vigne, à un taux de 13 euros pour 100 kilogrammes.

Acquittée par un peu plus de 6 000 redevables, elle possède un rendement de 1,57 million d’euros.

Il convient de noter que le recours à la chaptalisation doit être autorisé par décision préfectorale ; de fait, une suppression de la taxe n’aboutirait pas pour autant à un développement massif de cette pratique.

4.   Contribution à la garantie sur les métaux précieux

Depuis 1260 et le statut des orfèvres, les pouvoirs publics se sont attachés à réglementer les professions travaillant l’or et l’argent, afin de garantir le titre des ouvrages. La contribution au poinçonnage, telle qu’elle existe en l’état du droit à l’article 527 du CGI, est donc issue d’une longue sédimentation historique qui a débouché sur la loi de finances rectificative pour 2003 ([117]).

Cette taxe vise à faire contribuer aux coûts les producteurs d’ouvrages en or, en argent ou en platine recourant au poinçonnage auprès des bureaux de garantie.

Son assiette est constituée par chaque ouvrage en or, en argent ou en platine faisant l’apposition d’un poinçon par un bureau de garantie, à un taux de 8 euros par ouvrage marqué en or ou en platine et 4 euros par ouvrage marqué en argent.

D’un rendement d’environ 580 000 euros, elle est acquittée par une dizaine de milliers de redevables.

La suppression de la contribution à la garantie sur les métaux précieux a été proposée par des amendements parlementaires lors des discussions budgétaires en 2014, 2015 et 2016. Ces amendements avaient fait l’objet d’avis défavorables du Gouvernement pour lequel la préservation de l’activité des organismes de contrôles agréés, la mission de service public de marque des bureaux de garantie et le maintien d’une application uniforme de la garantie sur le territoire justifiaient la conservation de la contribution au poinçonnage.

La question se pose différemment à l’heure actuelle dans la mesure où la suppression de la contribution au poinçonnage s’inscrit dans un contexte plus large de réforme de la garantie. À cet égard, l’administration a entamé des discussions avec les professionnels du secteur afin de moderniser le secteur de la bijouterie.

5.   Droit fixe dû par les opérateurs de jeux ou de paris en ligne

La loi du 12 mai 2010 relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux de hasard en ligne a instauré un droit fixe exigible à chaque demande d’agrément, puis à chaque année de validité de l’agrément ([118]). L’objectif de ce droit était, selon les travaux parlementaires, d’instaurer une barrière à l’entrée, afin d’écarter les acteurs ne présentant pas des gages de sérieux suffisants.

Due par tout opérateur de jeux ou de paris en ligne agréé ou demandant un agrément, son montant est forfaitaire et dépend de la situation du demandeur : entre 2 000 et 15 000 euros pour une première demande ; entre 10 000 et 40 000 euros annuels au titre de chaque agrément délivré ou renouvelé ; entre 1 000 et 10 000 euros pour un renouvellement.

Elle a été acquittée par 15 personnes l’an dernier, pour un rendement total de 700 000 euros.

La loi relative à la consommation du 17 mars 2014 (dite « loi Hamon ») ([119]) a imposé aux entreprises sollicitant l’agrément en tant qu’opérateur de jeux ou de paris en ligne de justifier de l’existence d’une sûreté, d’une fiducie, d’une assurance, d’un compte sous séquestre ou de tout autre instrument ou mécanisme garantissant le reversement aux joueurs de leurs avoirs exigibles. De fait, cette disposition rend l’objectif d’assainissement du secteur par une taxe moins pertinent.

6.   Taxe annuelle sur les résidences mobiles terrestre occupées à titre d’habitat principal

Les caravanes et maisons mobiles ne sont pas imposables au titre de la TH, dès lors qu’elles sont susceptibles d’être déplacées à tout moment. C’est pourquoi l’article 35 de la dernière loi de finances rectificative pour 2010 ([120])  – résultant d’un amendement sénatorial – a institué une taxe annuelle due par les personnes dont la résidence principale est constituée d’une résidence mobile terrestre.

Cette taxe, codifiée à l’article 1013 du CGI, est due par toute personne dont l’habitat principal sur le territoire est constitué d’une résidence mobile terrestre ; elle est d’un montant de 150 euros.

Son rendement n’est pas communiqué.

7.   Taxe sur les bois et plants de vigne

Issue de la directive du Conseil du 9 avril 1968 concernant la commercialisation des matériels de multiplication végétative de la vigne ([121]), cette taxe a été transposée en droit interne par la loi de finances pour 1969 ([122]). Codifiée à l’article 1606 du CGI, elle vise à assurer le financement, par les professionnels, des contrôles officiels réalisés par les services de l’État, qui garantissent la multiplication de variétés et de clones sains ayant une valeur agronomique, technologique et environnementale répondant aux critères de la viticulture actuelle.

Cette taxe est due, de manière annuelle, par tout producteur ou négociant en bois et plants de vigne. Elle est assise sur l’ensemble des matériels
– vignes-mères, boutures-pépinières, plants greffes-soudés –  pouvant être utilisés pour la multiplication végétative de la vigne, qui sont taxés de manière forfaitaire, dans une limite de 105 euros par an.

Son rendement, d’environ 600 000 euros, est affecté à FranceAgriMer.

8.   Contribution additionnelle à l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux applicable aux stations radioélectriques

Cette taxe, codifiée à l’article 1609 decies du CGI, qui pèse sur les stations radioélectriques, a été instituée, afin de financer les mesures des champs électromagnétiques émis par les stations et la recherche sur leurs effets sur la santé humaine.

Elle vise à mettre en œuvre les orientations retenues dans le cadre du Grenelle de l’environnement. En effet, l’article 42 de la loi de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement du 3 août 2009 ([123]) (« Grenelle I ») a prévu la mise en place d’un dispositif de surveillance et de mesure des ondes électromagnétiques menées par des organismes indépendants accrédités. Ces dispositifs doivent être financés par un fonds indépendant alimenté par la contribution des opérateurs de réseau émettant des ondes électromagnétiques.

La TA-IFER stations radio est due par les stations de radios redevables de l’imposition sur les entreprises de réseaux (IFER), à l’exception des personnes qui exploitent des stations qui relèvent de la loi relative à la liberté de communication du 30 septembre 1986 ([124]). Son taux correspond à 4 % du montant de l’IFER.

Le produit de la contribution additionnelle, de 8,4 millions d’euros, est fractionné entre une part de 3,55 millions d’euros qui revient à l’État et un montant de 4,85 millions d’euros qui est affecté à un fonds qui le répartit :

– à l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES), en charge du financement de la recherche sur les effets sur la santé des champs électromagnétiques, dans la limite du plafond prévu au I de l’article 46 de la loi de finances pour 2012 ([125]) ;

– à l’Agence nationale des fréquences (ANFR), en charge du financement des mesures des champs électromagnétiques, dans la limite du plafond prévu au I de l’article 46 de la loi de finances pour 2012.

La suppression de la TA-IFER par le présent article soulève la question de sa compensation à l’ANSES, mais également à l’ANFR.

9.   Taxe sur l’édition des ouvrages de librairie

Initialement qualifiée de redevance, la taxe a été créée en 1976 au profit du Centre national des lettres (CNL). Son taux et ses modalités de détermination de l’assiette n’ont pas évolué depuis cette date ; seul le seuil de chiffre d’affaires s’est accru. Le produit de la taxe est en baisse constante depuis 2008 (d’environ 30 %), le secteur de l’édition étant fragilisé par les mutations liées au numérique, malgré la taxation des éditeurs numériques depuis le 1er janvier 2016.

Cette taxe, dont le régime est fixé aux articles 1609 undecies, 1609 duodecies, 1609 quaterdecies et 1609 quindecies du CGI, a pour mission de contribuer au financement du CNL, dont la mission est de soutenir, grâce à différents dispositifs et commissions, tous les acteurs de la chaîne du livre : auteurs, éditeurs, libraires et organisateurs de manifestations littéraires.

Due par les éditeurs dont le chiffre d’affaires de l’année précédente, pour cette branche d’activité, a excédé 76 300 euros toutes taxes comprises, elle représente 0,20 % du montant total des ventes (sauf exportations) des ouvrages de librairie de toute nature qu’ils éditent.

Elle est acquittée par environ 500 personnes, pour un montant d’environ 4 millions d’euros.

10.   Taxe sur les appareils de reproduction ou d’impression

Cette taxe, dont le régime est aussi fixé aux articles 1609 undecies, 1609 duodecies, 1609 quaterdecies et 1609 quindecies du CGI, a été instituée par l’article 22 de la loi de finances pour 1976 ([126]), afin d’atténuer le manque à gagner des auteurs, des éditeurs et des libraires, du fait du développement de la reprographie des ouvrages et des périodiques : elle était alors dénommée « redevance sur l’emploi de la reprographie ».

Son assiette a été élargie par l’article 105 de la loi de finances rectificative pour 2006 ([127]), afin d’intégrer les imprimantes, les machines à copier et télécopier, même combinées entre elles. L’article 52 de la troisième loi de finances rectificative pour 2009 ([128]) en a augmenté le taux de 2,25 % à 3,25 %.

Le CNL est financé en quasi-totalité par le produit de cette taxe (27,29 millions d’euros de recettes en 2017) ; son affectation fait l’objet d’un plafond qui, n’étant pas atteint, n’aboutit à aucun reversement au budget général.

La suppression de cette taxe par le présent article implique la budgétisation d’une dotation budgétaire allouée au CNL dans la loi de finances pour 2019.

11.   Taxe sur les farines, semoules et gruaux tendres livrées ou mises en œuvre en vue de la consommation humaine

La taxe portant sur les blés tendres, régie par l’article 1618 septies du CGI, a été créée par l’article 34 de la loi du 31 juillet 1962 ([129]) ; elle était alors destinée au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA). Elle est actuellement affectée à la Mutualité sociale agricole (MSA), et représente environ 2 % de ses ressources.

Due par tout meunier, opérateur ou importateur procédant à l’introduction des produits sur le territoire, la taxe « farines » est assise sur l’ensemble des farines, semoules et gruaux de blé tendre livrés ou mis en œuvre en vue de la consommation humaine ; les exportations en sont exonérées. Son taux est de 15,24 euros par tonne, depuis 1991.

Avec un millier de redevables, la taxe farines possède un rendement d’environ 64 millions d’euros.

Dans leur rapport d’information de 2016 ([130]), nos collègues Véronique Louwagie et Razzy Hammadi ont proposé la suppression de cette taxe. De même, la Cour des comptes a, une nouvelle fois dans son Rapport public annuel publié le 7 février 2018, recommandé de supprimer cette taxe considérée comme trop coûteuse (avec des frais de gestion proches de 25 %) et « ayant perdu son sens dans le cadre du marché unique européen ».

Selon la Cour des comptes, la taxe sur les farines n’a pas d’équivalent en Europe. Aussi, les industriels agroalimentaires européens qui introduisent en France des produits contenant de la farine de blé tendre ont tendance à l’éluder, faute de connaître son existence. L’identification de ces redevables et aléatoire et coûteuse pour la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), en l’absence de contrôles aux frontières intra-européennes.

Si l’abrogation de cette taxe supprime son affectation au régime complémentaire obligatoire des non-salariés agricoles, le PLFSS pour 2019 prévoit une compensation. Ainsi, une fraction du droit de consommation sur les alcools est transférée au régime complémentaire obligatoire des non-salariés agricoles, qui percevra à l’avenir 6,87 % de ce droit, et non plus 4,18 %. Le régime agricole de base est compensé par le régime de base, auquel il est financièrement intégré.

12.   Taxe sur les céréales affectée à l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer

L’imposition des céréales est issue d’une tradition multiséculaire qui remonte à la dîme cléricale au champart seigneurial. Dans ce prolongement, cette taxe, dont le régime est défini à l’article 1619 du CGI, a été formellement créée par la loi de finances rectificative pour 2003 ([131])  en remplacement d’anciennes taxes parafiscales.

Cette taxe est exigible à la livraison des produits et recouvrée par la DGDDI sur la base de déclarations fournies par les collecteurs agréés. Son produit est affecté à France AgriMer dans la limite d’un plafond prévu en loi de finances.

Due par tout exploitant agricole producteur de céréales à raison de 0,28 euro par tonne de céréales livrées aux collecteurs, cette taxe possède un rendement de 17,5 millions d’euros. S’il existe environ 130 000 céréaliers en France, la taxe a été collectée par les 1 121 collecteurs agréés en 2017.

Cette taxe ne frappe que les céréales produites en France – y compris si elles sont exportées – mais pas les céréales importées, ce qui est source de concurrence déloyale au détriment des producteurs français. Il était en outre relevé par le rapport précité de 2016 – qui concluait à sa suppression –, que les modalités de calcul et la procédure de déclaration de cette taxe sont sources d’une importante complexité.

13.   Prélèvement sur le produit des appels à des numéros surtaxés effectués dans le cadre des programmes télévisés et radiodiffusés comportant des jeux et concours

Le prélèvement sur le produit des appels à des numéros surtaxés effectués dans le cadre de programmes télévisés et radiodiffusés comportant des jeux et concours, prévu à l’article L. 137-9 du code de la sécurité sociale, a été institué, sur initiative sénatoriale, par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 ([132]). Il visait à corriger une iniquité puisque tous les jeux de hasard – à l’exception notable des jeux de hasards télévisuels – voyaient les sommes engagées, ou produits réalisés à cette occasion, assujettis à contributions sociales.

Sont redevables de cette taxe, dont le taux est de 9,5 %, les organisateurs de jeux et de concours. Son assiette est constituée par le montant des appels effectués au moyen de numéros audiotels ou de messages écrits adressés, net des coûts de l’opérateur et des remboursements de la participation aux jeux et concours, et diminué de la valeur des gains distribués aux spectateurs, auditeurs et candidats.

La taxe sur les numéros surtaxés possède un rendement d’environ 3 millions d’euros, affecté à la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF).

14.   Droit d’immatriculation des opérateurs de voyages et de séjours

Cette taxe, prévue par l’article L. 141-3 du code du tourisme, est destinée à couvrir les frais d’instruction à l’occasion de l’immatriculation des opérateurs et agences de voyage sur le registre tenu par Atout France.

Elle est due par toute personne qui souhaite élaborer, vendre ou offrir à la vente dans le cadre de ses activités commerciales, industrielles, artisanales ou libérales des forfaits touristiques ou de services de voyage portant sur le transport, le logement, la location d’un véhicule ou d’autres services qu’elle ne produira pas elle-même.

D’un montant de 150 euros au moment de la demande d’immatriculation, renouvelable tous les trois ans, elle possède un produit d’environ 200 000 euros.

La suppression de cette taxe rendrait gratuite l’immatriculation des opérateurs et services de voyages sur le registre tenu par Atout France.

15.   Taxe sur les titulaires d’ouvrages destinés à prélever ou à évacuer des volumes d’eau sur le domaine public fluvial, ou « taxe hydraulique »

Issue de l’article 124 de la loi de finances pour 1991 ([133]) et régie par l’article L. 4316‑3 du code des transports, cette taxe est affectée à l’établissement public administratif Voies navigables de France (VNF), qui est chargé de gérer la majeure partie du réseau des voies navigables de France (3 800 kilomètres de canaux, 2 900 kilomètres de rivières et de fleuves et près de 3 000 ouvrages d’art).

Est redevable de la taxe hydraulique le titulaire d’un ouvrage de prise d’eau, de rejet d’eau ou d’autres ouvrages hydrauliques destinés à prélever ou à évacuer des volumes d’eau sur le domaine public fluvial qui lui est confié.

La taxe comprend deux éléments :

1° un élément égal au produit de la superficie de l’emprise au sol des ouvrages correspondants par un taux de base fixé dans la limite des plafonds suivants :

a) 1,52 euro par mètre carré pour une emprise située dans une commune de moins de 2 000 habitants ;

b) 15,2 euros par mètre carré pour une emprise située dans une commune de plus de 2 000 habitants et de moins de 100 000 habitants ;

c) 30,49 euros par mètre carré pour une emprise située dans une commune de plus de 100 000 habitants.

Pour les ouvrages destinés à un usage agricole, le plafond est celui fixé au a), quelle que soit la population de la commune où est situé l’ouvrage ;

2° un élément égal au produit du volume prélevable ou rejetable par l’ouvrage par un taux de base compris entre 1,5 euro et 7 euros par millier de mètres cubes prélevables ou rejetables, et identique pour tous les usagers. À ce second élément est appliqué un coefficient d’abattement compris entre 90 % et 97 % pour les usages agricoles et entre 10 % et 30 % pour les usages industriels. Ce coefficient d’abattement est fixé à 97 % pour l’alimentation en eau d’un canal de navigation.

Son rendement s’élève à 140,7 millions d’euros en 2017, affecté dans une limite de 132,8 millions d’euros à VNF. Le plafond a été fixé à 127,8 millions d’euros en loi de finances pour 2018. Cette taxe représente le quart des ressources de VNF.

Selon l’article L. 4311-1 du code des transports, VNF est chargé :

– d’assurer l’exploitation, l’entretien, la maintenance, l’amélioration, l’extension et la promotion des voies navigables ainsi que de leurs dépendances en développant un transport fluvial complémentaire des autres modes de transport, contribuant ainsi au report modal par le réseau principal et par le réseau secondaire ;

– de la gestion hydraulique des voies qui lui sont confiées en conciliant les usages diversifiés de la ressource aquatique, ainsi qu’en assurant l’entretien et la surveillance des ouvrages et aménagements hydrauliques situés sur le domaine qui lui est confié ;

– de concourir au développement durable et à l’aménagement du territoire, notamment par la sauvegarde des zones humides et des aménagements nécessaires à la reconstitution de la continuité écologique, la prévention des inondations, la conservation du patrimoine et la promotion du tourisme fluvial et des activités nautiques ;

– de gérer et exploiter, en régie directe ou par l’intermédiaire de personnes morales de droit public ou de sociétés qu’il contrôle, le domaine de l’État qui lui est confié en vertu de l’article L. 4314-1 ainsi que son domaine privé.

Cette taxe a donné lieu à plusieurs contentieux devant les juridictions du fond de l’ordre administratif, compétent en la matière ([134]). En effet, et selon la jurisprudence européenne, une aide accordée à une entreprise opérant à la fois sur un marché fermé à la concurrence et sur un marché ouvert à celle-ci peut fausser le libre jeu de la concurrence au sens de l’article 107 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et être qualifiée d’aide d’État ([135]). Or, la jurisprudence européenne ne s’arrête pas à la qualification juridique du bénéficiaire de l’aide, qui peut donc être une personne publique ([136]).

Ainsi, la cour administrative d’appel a-t-elle récemment considéré que la taxe hydraulique constituait, pour VNF, une aide d’État illégale, en ce que l’établissement devait être regardé comme une entreprise exerçant des activités dans le secteur concurrentiel « notamment du fait des opérations de promotion immobilière qu’il initie et contrôle, par l’intermédiaire de sociétés dont il a suscité la création, sur des parcelles déclassées du domaine public dont l’État lui a confié la gestion » ([137]). Si cet arrêt a été cassé par le Conseil d’État ([138]), le régime juridique de la taxe hydraulique apparaît insuffisamment sécurisé.

De fait, cette taxe doit être remplacée par une redevance domaniale qui aura pour effet de faire contribuer les usagers du réseau fluvial navigable aux dépenses de VNF à proposition de leurs capacités contributives et de l’avantage économique qu’ils tirent de l’utilisation du réseau fluvial. À ce stade, le Gouvernement n’a pas apporté de précisions sur cette évolution qui ressort du domaine réglementaire. En tout état de cause, l’objectif de cette réforme est de sécuriser juridiquement les ressources de VNF sans en dégrader le rendement financier.

16.   Taxe affectée à la Chambre nationale de la batellerie artisanale

La Chambre nationale de la batellerie artisanale (CNBA) est un établissement public national à caractère administratif institué par la loi d’orientation des transports intérieurs (« LOTI ») du 30 décembre 1982 ([139]).

La taxe visant à alimenter la CNBA est prévu à l’article 93 de la loi de finances pour 1985 ([140]), désormais codifié au sein du code des transports, à l’article L. 4432‑3. Visant toute entreprise de batellerie artisanale ou société coopérative de transport fluvial, elle est assise sur le poids des marchandises transportées sur une certaine distance : 0,36 euro par millier de tonnes kilométriques de marchandises générales ; 0,16 euro par millier de tonnes kilométriques de marchandises spécialisées.

Elle possède un rendement de 1,2 million d’euros.

Cette taxe, collectée par VNF, est la principale source de financement de la CNBA (entre 97 et 99 % des produits), qui a pour mission de représenter, soutenir et défendre la profession de batelier.

La mission conduite par l’IGF sur les petites taxes, en 2014, recommandait de supprimer la taxe et, le cas échéant, de la remplacer par une contribution volontaire dans le cadre d’un accord de branche ([141]).

Plus récemment, le Premier président de la Cour des comptes a rendu, le 8 décembre 2017, un référé concernant la CNBA. Critique, le Premier président a souligné, dans ce référé, une « accumulation de dysfonctionnements de gestion au mépris de l’intérêt général » ([142]).

Il a également été souligné dans ce référé que la taxe affectée fait actuellement l’objet d’une large sous-utilisation qui conduit la CNBA à enregistrer dans ses comptes des réserves qui représentent annuellement 75 % du montant perçu ; entre 80 et 90 % du reliquat est affecté aux charges de personnel et de structures. Par conséquent, la suppression de l’établissement public CNBA et, partant, de la taxe, ont été proposés.

Le présent article tire les conclusions de ces différentes critiques en supprimant la CNBA et la taxe qui lui était affectée.  Désormais, les entreprises de la batellerie artisanale et les sociétés coopératives artisanales devront être immatriculées au répertoire des métiers, ce qui met fin à une singularité au sein de l’artisanat.

17.   Taxe au profit de FranceAgriMer sur les produits de la pêche

La création, en 1983, du fonds d’intervention et d’organisation des marchés des produits de la pêche maritime et des cultures marines (FIOM) a conduit à se pencher sur la question de son financement. Le choix d’une fraction du produit des dépenses parafiscales alimentant le comité central des pêches maritimes a été fait. L’interdiction du recours aux taxes parafiscales, en 2003, a abouti à la taxe dans sa forme actuelle.

Cette taxe est due par l’armateur et le premier acheteur pour les produits de la pêche débarqués en France par un navire français ou par l’importateur du produit étranger. Son taux est le suivant :

– 0,20 % pour les produits destinés à la conserve ou à la semi-conserve. La taxe est répartie à raison de 0,12 % à la charge de l’armateur et 0,08 % à la charge du premier acheteur ;

– 0,27 % pour les autres produits, répartis à raison de 0,12 % à la charge de l’armateur et 0,15 % à la charge du premier acheteur.

D’un rendement de 4 millions d’euros, elle est affectée, depuis 2009, à FranceAgriMer, organisme issu de la fusion de cinq offices agricoles dont l’ancien FIOM.

Le rapport d’information réalisé par nos collègues Véronique Louwagie et Razzy Hammadi a, lui, proposé la suppression de cette taxe ([143]). Cette taxe n’a, selon le rapport parlementaire, qu’une finalité budgétaire puisqu’elle ne sert qu’à alimenter le budget de FranceAgriMer, à hauteur de 0,5 %.

B.   la poursuite d’une simplification fiscale

La France se caractérise par un nombre anormalement élevé de taxes à faible rendement ; elles forment un précipité qui témoigne de sa riche histoire fiscale. Certaines ont perdu leur justification originelle, d’autres ont vu leur public disparaître, toutes méritent d’être examinées à l’aune des exigences d’efficience et de cohérence de la loi fiscale sans lesquels il ne peut y avoir de consentement à l’impôt.

Le sujet des taxes à faible rendement est ainsi au cœur de problématiques à forts enjeux : la lisibilité et la bonne acceptation du dispositif fiscal ; les complexités de gestion, tant pour les entreprises que pour les administrations collectrices ; le poids des prélèvements obligatoires et leurs conséquences sur la compétitivité de l’économie française. Aussi, une suppression des taxes à faible rendement est-elle régulièrement évoquée. Le bilan du toilettage des dispositifs fiscaux qui entrent dans cette catégorie reste néanmoins plus modeste : entre 2011 et 2017, seuls 11 dispositifs fiscaux ont été supprimés.

Si les comparaisons internationales constituent un exercice délicat en matière de fiscalité tant les différences de nomenclatures ou de définitions ne sont que les reflets des conceptions nationales touchant à la place de l’État, les classements internationaux pointent régulièrement la complexité de la fiscalité française.

Il en est ainsi du classement Doing Business édité chaque année par la Banque mondiale et qui classe la France, pour 2018, en cinquante-quatrième position en ce qui concerne le paiement des taxes et des impôts ([144]). Si ce chiffre ne recouvre pas uniquement le nombre de taxes et impôts présents en France, un tel nombre se répercute sur le nombre d’heures passées, annuellement, au paiement des impôts, mais également sur la pression fiscale ou, s’agissant des taxes à faible rendement, son ressenti.

La France est le seul pays de l’Union européenne à posséder un nombre supérieur à 100 de « taxes mineures » – selon la nomenclature de la Commission européenne –, c’est-à-dire dont le rendement est inférieur à 0,1 point de PIB ([145]).

Le Gouvernement s’est engagé par une circulaire du Premier ministre en date du 29 mars 2018, reprise par une circulaire commune de la directrice du budget et du directeur de la législation fiscale du 26 avril 2018, à fixer un objectif de réduction des taxes à faible rendement.

Après recension, la suppression de 17 taxes est proposée par le présent article. Il est prévu, par ailleurs, à l’article 10 du présent PLF la fusion de trois taxes sur la publicité audiovisuelle.

II.   le dispositif proposé

A.   La suppression de 17 taxes

taxes supprimées

(en millions d’euros)

Intitulé de la taxe	Disposition législative	Affectataire	Coût de la suppression pour l’affectataire
Contribution aux poinçonnages et essai de métaux précieux	Article 527 du CGI	État	– 1,57
Taxe sur les contrats d’échange sur défaut d’un État	Article 235 ter ZD ter du CGI	État	– 0,58
Taxe sur l’ajout de sucre à la vendange	Article 422 du GI	État	– 1,13
Droit fixe dû par les opérateurs de jeux ou de paris en ligne	Article 1012 du GI	État	0
Contribution additionnelle à l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) applicable aux stations radioélectriques – Fraction État	Article1609 decies du CGI	État	– 3,55
		Sous-total État	– 7,53
Taxe annuelle sur les résidences mobiles terrestres	Article 1013 du CGI	Collectivités territoriales et EPCI	0
		Sous-total collectivités territoriales	0
Taxe sur les farines	Article 1618 septies du CGI	Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA)	– 64
Prélèvement sur les numéros surtaxés pour les jeux et concours radiodiffusés et télévisés	Article L. 137-19 du code de la sécurité sociale	CNAF	– 3
		Sous-total sécurité sociale	– 67
Contribution additionnelle à l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) applicable aux stations radioélectriques	Article 1609 decies du CGI	Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) et Agence nationale des fréquences (ANFR)	– 4,85
Taxe sur l’édition des ouvrages de librairie de l’article	Article 1609 undecies du CGI	Centre national du livre	– 4
Taxe sur les appareils de reproduction	Article 1609 undecies du CGI	Centre national du livre	– 25
Redevance pour la certification des bois et plants de vigne	Article 1606 du CGI	FranceAgriMer	– 0,6
Taxe sur les céréales	Article 1619 du CGI	FranceAgriMer	– 17,5
Taxe sur les produits de la pêche maritime	Article 75 de la loi 2003 de finances rectificative pour 2013	FranceAgriMer	– 4
Droit d’immatriculation des opérateurs et agences de voyage	Article L. 141-23 du code de tourisme	Atout France	– 0,2
Taxe affectée à la chambre nationale de la batellerie artisanale	Article L. 4432-3 du code des transports	Chambre nationale de la batellerie artisanale	– 1,2
		Sous-total autres administrations publiques	– 57,15
TOTAL			– 131,68

Source : commission des finances.

B.   une rationalisation du paysage des petites taxes A saluer mais dont la cohérence pose question

La suppression de ces dispositifs conduit à la simplification du paysage fiscal des acteurs économiques, mais également à un gain financier. Aussi, cet article conduit à une amélioration de la compétitivité des entreprises concernées.

Néanmoins, le périmètre retenu de cette simplification pose question. Le rapport de l’IGF de 2014 proposait un ambitieux scénario de suppression qui recouvrait 159 taxes. À cet égard, le présent article apparaît plus modeste.

La cohérence de certaines suppressions pose également question. Ainsi, le Conseil des prélèvements obligatoires relevait, en 2013, que FranceAgriMer faisait partie des entités affectataires de plus de 4 taxes, en l’espèce 5 ([146]). Le présent article  supprime les deux plus importantes et une troisième plus modeste : la taxe sur les produits de la mer (au rendement de 5,7 millions d’euros), la taxe sur les céréales (au rendement de 17,5 millions d’euros) et la taxe sur les bois et plants de vigne (au rendement de 650 000 euros). Pour autant, la taxe sur les certificats sanitaires et phytosanitaires ([147]) et la taxe pour l’utilisation de la plateforme logicielle Expadon ([148]), qui possèdent toutes deux un rendement de 2 millions d’euros, sont préservées. Si la taxe sur les certificats résulte d’une obligation communautaire, elle pourrait abonder le budget général, afin que l’ensemble des ressources de FranceAgriMer soient « rebudgétisées » dans un souci de clarté et de simplification.

*

*     *

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette les amendements identiques I-CF261 de M. Jean-Pierre Vigier et I-CF566 de M. Marc Le Fur.

Elle en vient ensuite aux amendements identiques I-CF821 de M. Thibault Bazin et I‑CF1146 de M. François Pupponi.

M. Thibault Bazin. Les bailleurs sociaux ont dû supporter la baisse drastique des aides personnalisées au logement. Pour leur permettre de continuer à investir, le Gouvernement les a encouragés à vendre leur parc, avec un objectif de 40 000 logements par an. La loi ELAN leur facilitera, en ce sens, les ventes en bloc. En parallèle, une taxe sur les ventes de logements HLM avait été mise en place en loi de finances pour 2018, en vue d’une plus grande contribution au FNAL, par le biais d’une contribution à la Caisse de garantie du logement locatif social, censée être calculée dès le second semestre 2018, sur la base des ventes réalisées en 2017. Or, dans la mesure où il y a eu peu de ventes en 2017, il y aura peu de recettes. M. le ministre, Gérald Darmanin, voulant supprimer les taxes à faible rendement, il serait pertinent de supprimer celle-ci dont la collecte sera plus coûteuse que le rendement.

M. François Pupponi. Je précise qu’il n’y aura pas de perte de recettes pour l’État, puisque ce sont les bailleurs qui paieront différemment. Nous supprimerions une taxe sans pour autant pénaliser le budget de l’État.

M. le Rapporteur général. Avant de pouvoir dire qu’une mesure est inefficiente et qu’elle rapporte peu, encore faut-il qu’elle soit mise en œuvre. Or son décret d’application n’a même pas six mois d’existence. Laissons-la vivre : nous reposerons la question une fois qu’elle aura vécu. Avis défavorable.

La commission rejette ces amendements.

Puis elle examine les amendements identiques I-CF822 de M. Thibault Bazin et I‑CF1147 de M. François Pupponi.

M. Thibault Bazin. Monsieur le Rapporteur général, je vous ai entendu, mais je crois qu’il y a un problème de timing : la loi ELAN n’a pas encore été votée au Sénat, et ne le sera que le 16 octobre. Les ventes ne pourront vraiment avoir lieu que dans quelques mois. Le volume des ventes s’élève aujourd’hui à moins de 10 000 par an, ce qui correspond à un rendement extrêmement faible. Il serait opportun de préciser, par le biais de cet amendement, que cette taxe ne sera applicable qu’à compter du 1er janvier 2019. Ceux qui la calculent aujourd’hui, aussi bien les bailleurs que l’administration, rencontrent des soucis.

M. François Pupponi. Le décret est paru, mais il s’avère très compliqué à mettre en œuvre, voire inapplicable. Les acteurs concernés n’arrivent pas à appliquer le texte. Ils sont prêts à payer, mais rien ne sert de les obliger à remplir des documents dans tous les sens sur une année, pour une taxe qui ne rapporte rien et qui nous prend la tête... Les acteurs sont prêts à payer ce qu’ils doivent, mais pas à passer six mois à remplir des documents qui ne rapporteront rien. Ce décret est juste inapplicable !

M. le Rapporteur général. S’agissant du timing de la loi ELAN, les conclusions de la commission mixte paritaire (CMP) seront adoptées le 16 octobre.

M. Thibault Bazin. C’est ce que j’ai dit !

M. le Rapporteur général. Je maintiens mon argument de la relative nouveauté du décret. Je vous propose d’avoir cette discussion en séance. Mais, en tout état de cause, il ne nous appartient pas de supprimer une mesure qui vient d’être mise en œuvre dans une loi dont la CMP a été de surcroît conclusive. Avis défavorable.

M. Julien Aubert. Je ne suis pas certain que cette mesure ait un lien avec la CMP de la loi ELAN : le décret est plus ancien. Par ailleurs, je voudrais rassurer le Rapporteur général : il est déjà arrivé de supprimer dans l’hémicycle des mesures qui venaient tout juste d’entrer en vigueur, sans faire bouger un cheveu de la majorité. Si cela peut marcher pour d’autres dispositifs, pourquoi pas pour celui-ci ? Enfin, la meilleure manière d’avoir un débat dans l’hémicycle avec le ministre, c’est de supprimer le dispositif : cela obligera les services de Bercy à expliquer en quoi il est effectivement productif, quel est son coût de perception, quel est son rendement attendu. D’après les chiffres que nous avons, on parle de quelques milliers de logements sur l’année. Il faut voir le grand chamboule-tout qui est en train de frapper les offices HLM, qui ont autre chose à faire que décrypter un décret mal écrit et essayer de percevoir une taxe sur quelques centaines d’unités.

M. François Pupponi. Cette mesure, qui a été votée l’année dernière, n’a donc rien à voir avec la loi ELAN.

M. le Rapporteur général. Je le sais bien !

M. François Pupponi. Étant donné qu’elle est compliquée à mettre en œuvre et qu’elle ne rapportera rien en 2018, nous vous proposons de ne l’appliquer qu’à partir de 2019, lorsque la loi ELAN entrera en vigueur et accélérera les mutations. Il n’est pas question de la supprimer. Les bailleurs paieront ce qu’ils doivent en 2018, et la taxe ne s’appliquera qu’en 2019. Mais si vous voulez compliquer les choses, allons-y !

La commission rejette ces amendements.

Elle passe ensuite à l’examen des amendements I-CF129, I-CF107 et I-CF108 de Mme Lise Magnier.

Mme Lise Magnier. Ces amendements visent à supprimer une taxe à faible rendement sur les navires de plaisance et de sport d’une certaine catégorie : elle n’a rapporté que 82 500 euros sur les 10 millions d’euros escomptés. C’est donc clairement une taxe à faible rendement.

M. le Rapporteur général. Sans vouloir faire de jeu de mots, si vous aviez bien lu le rapport d’informations sur l’application des mesures fiscales, vous auriez la réponse : c’est une taxe qui est plus que jeune et dont l’administration fiscale a souligné qu’elle n’avait pas encore atteint son régime de croisière, si j’ose dire... De surcroît, cette taxe a fait l’objet de telles résistances que beaucoup de procédures de recouvrement forcé sont en cours auprès de redevables indélicats. Laissez-la vivre... Avis défavorable.

M. Charles de Courson. Laissez-la mourir plutôt ! Elle ne rapporte rien. Les yachts de grand tonnage ont tout simplement changé leur immatriculation. Voilà un nouvel exemple que trop d’impôt tue l’impôt ! Dans deux ans, vous constaterez que la situation n’aura pas changé. Et s’il faut que nos fonctionnaires courent après les yachts...

Mme Véronique Louwagie. Nagent plutôt !

M. Charles de Courson. ... qui se sont délocalisés, pour aller dans les ports italiens ou ailleurs, quelle situation de fous ! Pourquoi ne pas faire en plus une exit tax sur les yachts ?

Mme Lise Magnier. Vous nous confirmez, monsieur le Rapporteur général, que cette taxe est, en plus, très compliquée à recouvrer, puisque l’on va devoir passer par des procédures de recouvrement forcé. Elle va donc nous coûter donc plus cher que ce qu’elle rapportera. Je maintiens mon amendement pour la supprimer.

M. François Pupponi. Monsieur le Rapporteur général, pour compléter votre réponse, il faudrait peut-être que vous nous disiez les conséquences que cette taxe a eues sur les ports de plaisance en France. Pour ce que j’en sais, certains bateaux n’ont plus voulu les fréquenter et ont préféré aller en Italie, notamment parce que ce pays a baissé ses taxes sur les carburants. Non seulement nous sommes en train de ne pas recouvrer un impôt, mais surtout de faire fuir des gens qui fréquentaient ces ports et ne les fréquentent plus.

M. le Rapporteur général. Pour répondre à la première question, il n’y a pas eu de modifications relatives aux immatriculations, mais simplement des contribuables qui ont refusé de payer. Quant à la seconde question, je n’ai pas de réponse. Néanmoins, je crois que supprimer cette taxe serait donner raison à des contribuables indélicats qui nous mènent en bateau...

M. Stanislas Guerini. Je m’étonne de voir François Pupponi, avec lequel j’ai partagé un bout de chemin idéologique, défendre le dumping fiscal... Par ailleurs, cette mesure venait accompagner, l’année dernière, en toute cohérence, nos mesures de suppression de l’ISF.

M. le président Éric Woerth. On dirait qu’elle ne la contrebalance pas vraiment...

Mme Marie-Christine Dalloz. Ce n’est pas du tout efficace !

M. François Pupponi. Monsieur Guerini, il semblerait que vous n’ayez pas bien compris, quand vous étiez plus jeune, ce que l’on vous a expliqué. Quand on vote un impôt, qui n’entraîne pas de recettes et qui, en plus, pénalise des activités économiques, on réfléchit pour savoir si l’on a vraiment eu raison. Et si l’on s’aperçoit que l’on a eu tort, on change ! Il faut être lucide sur ce que l’on fait, y compris sur ses propres erreurs. Le ministre de l’intérieur, pardon, l’ancien ministre de l’intérieur a même appelé à un peu d’humilité...

Mme Amélie de Montchalin. M. Saïd Ahamada, rapporteur spécial pour les affaires maritimes, présentera des amendements sur le droit annuel de francisation et de navigation, et l’administration dit vouloir travailler à une réforme d’ampleur sur tout le droit de la francisation. Cette question qui mérite en effet un toilettage, une réorganisation et surtout de l’efficacité, cet impôt ayant montré ses limites.

La commission rejette successivement les amendements.

Puis elle examine l’amendement I-CF59 de M. Sébastien Leclerc.

M. Marc Le Fur. Défendu.

M. le Rapporteur général. Cet amendement vise à exclure les véhicules de collection de la taxe dite « taxe à l’essieu ». Or je précise que la taxation est diminuée si un véhicule ne circule pas suffisamment : de fait, les véhicules de collection ne sont pas nécessairement soumis à une taxation.

Au vu de ces éclaircissements, je vous propose de retirer cet amendement. À défaut, j’y suis défavorable.

M. Marc Le Fur. Je le retire.

L’amendement est retiré.

La commission en vient à l’amendement I-CF1318 de M. Daniel Labaronne.

M. Daniel Labaronne. Cet amendement vise à supprimer la redevance pour obstacle sur les cours d’eau qui concerne toute personne possédant un ouvrage constituant un obstacle continu joignant les deux rives d’un cours d’eau. Elle n’est pas due lorsque le dénivelé est inférieur à 5 mètres et pour les cours d’eau dont le débit moyen est inférieur à 0,3 mètre cube par seconde.

Eu égard à la complexité du dispositif, à ses modalités de perception et au très faible rendement de ladite redevance, un rapport de l’IGF avait recommandé sa suppression.

En outre, en raison du montant réduit des sommes perçues, les effets incitatifs de cette redevance pour réduire les entraves au cours d’eau ne sont pas atteints.

M. le Rapporteur général. Dans le grand mouvement de suppression des petites taxes, et l’IGF ayant donné son aval à la suppression de la redevance, j’émets un avis favorable. Mais comme il s’agit d’une taxe perçue par les agences de l’eau, il conviendra de prévoir une compensation.

M. le président Éric Woerth. Le produit de la redevance s’élève à 280 000 euros !

Mme Véronique Louwagie. Monsieur Labaronne, cette redevance concerne-t-elle les moulins ?

M. le président Éric Woerth. Et la taxe sur les farines est-elle affectée... ?

M. Daniel Labaronne. Cette redevance ne concerne pas les propriétaires d’ouvrages faisant partie d’installations hydroélectriques assujetties à la redevance pour prélèvements sur la ressource en eau.

M. le président Éric Woerth. Il conviendra d’éclaircir ce point.

La commission adopte l’amendement I-CF1318 (amendement I-2240).

Elle examine ensuite l’amendement I-CF1236 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel. Entre 2001 et 2012, le nombre de sans domicile fixe a augmenté de 50 %, pour atteindre 140 000 personnes dont 30 % d’enfants ; la crise du logement, entre les mal-logés, les sans-abri, et ceux qui sont contraints d’être hébergés chez un tiers, touche près de 3 millions de personnes en France. Or, dans le même temps, l’Institut national de la statistique et des études économiques a relevé un accroissement du nombre de logements vacants de 25 % : en 2016, on en comptait près de 2,8 millions, soit plus de 8 % de l’ensemble des logements en France métropolitaine.

Si l’on veut que cette situation cesse, il faut pénaliser beaucoup plus fortement ceux qui laissent ces logements vacants, souvent pour des raisons spéculatives. C’est la raison pour laquelle nous proposons d’augmenter drastiquement le taux de taxe sur les logements vacants (TLV).

M. le Rapporteur général. Si je demeure un des zélateurs de la TLV et de la TH sur les logements vacants, qui est à l’initiative des collectivités locales, j’indique que le mécanisme de la TLV a été encadré par une décision du Conseil constitutionnel de 1999.

Je suis défavorable à votre amendement, même si l’objectif d’assurer la fluidité locative est louable. J’ajoute que ces dispositifs sont appelés à être revus dans le cadre de la réforme de la TH. L’examen du texte sur les finances des collectivités locales sera donc l’occasion de réfléchir à un équivalent de TLV particulièrement efficace en termes de fluidité locative.

M. Éric Coquerel. Je maintiens mon amendement car une fois de plus l’argument avancé est que cette question sera traitée plus tard par le Gouvernement – s’il y en a un d’ailleurs. Je vous propose de ne pas attendre et d’adopter dès à présent cette mesure jugée utile.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement I-CF1056 de M. Benjamin Dirx.

M. Benjamin Dirx. La contribution sur les revenus locatifs est applicable aux revenus tirés de la location de locaux professionnels ou d’habitation situés en France dans des immeubles achevés depuis plus de quinze ans au 1er janvier de l’année d’imposition.

Initialement applicable à l’ensemble des bailleurs, la liste de ses redevables s’est progressivement restreinte, les personnes physiques en ayant été exclues à compter du 1er janvier 2006 ; cette taxe est due uniquement par les personnes morales ou par les organismes sans but lucratif.

Dans un rapport de 2014, l’IGF en proposait déjà la suppression : cette taxe ne concernait plus que vingt redevables pour une recette estimée à 180 000 euros.

Nous proposons donc la suppression de cette contribution, dont les recettes qu’elle génère ainsi que le nombre de redevables sont somme toute assez limités.

M. le Rapporteur général. Effectivement, cette taxe a fait l’objet d’une demande de suppression lors de l’examen du PLF pour 2015. Mais à l’époque, la rapporteure générale du budget, Mme Valérie Rabault, avait démontré que le rendement était très supérieur aux estimations et que le rapport de 2014 comportait des erreurs. Je m’en tiens donc à ce qu’elle avait dit alors, et je donne un avis défavorable à la suppression de cette contribution.

La commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement I-CF1316 de M. Daniel Labaronne.

M. Daniel Labaronne. Cet amendement propose de supprimer la taxe sur les ordres annulés dans le cadre d’opérations à haute fréquence prévue par les dispositions du CGI, qui visait à encadrer, voire à limiter la pratique des activités de trading à haute fréquence.

Il s’avère que ce dispositif est très largement contourné puisque la rédaction actuelle du texte permet aux entreprises concernées de contourner en partie le dispositif en réalisant des opérations à haute fréquence d’une durée juste supérieure à une demi-seconde ou en s’organisant pour que le montant des ordres annulés ou modifiés n’excède pas en une seule journée le seuil de 80 % visé par le CGI.

Au regard du faible rendement de cette taxe, inférieur à 100 000 euros, et à l’existence de moyens de contournement qui la rendent de fait inopérante, je propose de la supprimer.

M. le Rapporteur général. Supprimer cette taxe serait un très mauvais signal politique. En revanche, la question devra être abordée en séance publique, cette taxe n’étant pas efficace à cause de l’aspect réglementaire qu’il conviendra d’améliorer.

M. Charles de Courson. Monsieur le Rapporteur général, au vu de votre âge je pensais que vous n’étiez plus naïf depuis longtemps ! Chacun sait que cette taxe est idéologique, que les ministres de l’économie n’y ont jamais été favorables et que les textes d’application l’ont vidé de tout sens. Je m’étonne de tant de naïveté...

Mme Amélie de Montchalin. Nous sommes là exactement dans le travail que nous cherchons à faire : ne pas avoir de posture idéologique sur les petites taxes, mais les évaluer.

M. Labaronne démontre que cette taxe a un rendement faible. Mais le but n’est pas nécessairement de la supprimer : il s’agit de voir si l’on peut la rendre cohérente avec ses objectifs de politique publique initiaux, à savoir, comme l’a dit le Rapporteur général, qu’elle fonctionne.

Lors de la remise du rapport sur les finances durables devant la Commission européenne, à Bruxelles, le 22 mars dernier, réunion à laquelle participait d’ailleurs le président de la République, la question des horizons des investisseurs a été posée. Le rallongement des horizons de manière réglementaire, prudentielle, a été arrêté en tant qu’objectif, et il a été indiqué que ce genre de taxe n’était pas là pour dissuader des comportements mais qu’ils étaient nocifs au bon fonctionnement des marchés financiers. Il n’est donc pas question de revenir sur l’objectif, mais bien de faire fonctionner une taxe. Nous voyons là que l’évaluation précise et profonde permet de mettre en valeur les inefficiences de politiques publiques.

M. le président Éric Woerth. Il est vrai que l’horizon d’une demi-seconde est assez faible…

M. Julien Aubert. Passer 10 minutes à discuter de la suppression ou non d’une taxe qui rapporte 100 000 euros prouve que la France est un pays très conservateur. Souvent, on ne nous indique que le produit d’une taxe. Or ce qui m’intéresse, c’est de savoir quel est son coût de perception. Par exemple, la TVA est un impôt qui rapporte beaucoup et qui ne coûte pas cher, l’impôt sur le revenu rapporte trois fois moins alors qu’il coûte plus cher. Quant à l’ex‑ISF, il coûtait très cher pour un rendement très faible. C’est donc à partir du coût de perception et du produit de la taxe que l’on peut voir si cette taxe a du sens d’un point de vue économique. Mais il me paraît très difficile de passer demain d’un rendement de 100 000 euros à plusieurs millions d’euros.

La commission rejette l’amendement.

Elle étudie ensuite l’amendement I-CF1243 de M. Daniel Labaronne.

M. Daniel Labaronne. Cet amendement vise à simplifier le droit fiscal en supprimant les droits d’enregistrement sur les mutations à titre onéreux de meubles corporels en raison notamment de leur faible rendement – 70 000 euros – et des inégalités de traitement qu’ils entraînent.

Outre le faible rendement de ces taxes, seules les cessions par actes notariés ou soumises volontairement à formalités par l’acquéreur sont susceptibles de faire l’objet de ce droit d’enregistrement. Or les autres cessions portant sur ces mêmes objets et effectuées par accord verbal ou par acte sous seing privé ne sont pas soumises à la perception de ce droit. Il en résulte une distorsion de traitement à laquelle il conviendrait de mettre fin.

M. le Rapporteur général. Avis favorable, pour les deux motifs qui viennent d’être cités, la distorsion étant, me semble-t-il, l’élément le plus important.

La commission adopte l’amendement I-CF1243 (amendement I-2242).

Puis elle est saisie de l’amendement I-CF1169 de Mme Amélie de Montchalin.

Mme Amélie de Montchalin. Nous poursuivons ce travail d’exploration extrêmement intéressant de nos archives et profondeurs fiscales...

Il se trouve que certains impôts ou en tout cas certains droits sont appliqués aux entreprises lorsqu’elles assurent des actes plutôt quotidiens de leur vie. Lorsque vous augmentez le capital, lorsque vous prolongez une société, lorsque vous augmentez le capital en incorporant des bénéfices, lorsque vous changez de régime fiscal ou lorsque vous faites des fusions, des droits extrêmement modiques – de l’ordre de 300 à 500 euros par opération – s’appliquent aux sociétés ayant un capital d’au moins 225 000 euros.

Nous souhaitons, par souci de cohérence avec le projet de loi PACTE, retirer un frein à la croissance d’entreprises que constituent tous ces petits frais qui n’ont pas d’incidence sur le budget de l’État mais qui affectent lourdement sur le plan administratif la croissance et la vie quotidienne des entreprises.

M. le Rapporteur général. Favorable. C’est effectivement une punition pour la croissance qui est assez curieuse.

M. Julien Aubert. J’ai un doute quant aux droits pesant sur le changement de régime fiscal de la société. Lorsque vous changez de régime fiscal, votre dossier est transféré, ce qui entraîne un coût pour l’administration fiscale. Ne faudrait-il pas inciter les entreprises qui peuvent tentées par l’optimisation à ne pas changer incessamment de régime fiscal ?

M. le président Éric Woerth. On le paie déjà dans ses impôts !

M. Jean-Paul Mattei. Ces droits fixes qui existent dans les opérations de restructuration nécessitent souvent la formalité dite de l’enregistrement, qui donne date certaine. En supprimant cette taxe, il faut prendre garde à ne pas supprimer la formalité qui peut donner date certaine dans certaines opérations. Je sais bien que l’on est dans un processus de simplification, mais il faut réfléchir à l’effet domino qu’une telle décision pourrait avoir.

Mme Véronique Louwagie. Ce que vient de dire M. Mattei est important. J’avais cru comprendre que l’enregistrement était gratis. Est-ce bien le cas ?

M. le Rapporteur général. Je crois que Mme Louwagie a raison, que l’enregistrement est en effet gratis.

M. le président Éric Woerth. Mais le droit ne l’est pas.

M. François Pupponi. Avec le présent amendement et le précédent, on touche au principe des droits d’enregistrement, c’est-à-dire à un acte fait soit par des particuliers, soit par des entreprises, qui a une date certaine et une valeur juridique. C’est ce principe que l’on est en train de mettre en cause. Avant d’adopter de telles mesures, réfléchissons à ce que sont les droits d’enregistrement.

M. le président Éric Woerth. Les choses ne s’éclaircissent pas...

Mme Amélie de Montchalin. Avec la mesure que nous proposons, les actes continueront d’être faits, et ils ont une valeur juridique. Quand une entreprise augmente son capital, elle ne le fait pas d’un claquement de doigts, un certain nombre de procédures et d’enregistrements sont nécessaires.

Ce que nous souhaitons, c’est envoyer aux entreprises qui font des actes quotidiens de leur vie qui peuvent se faire par des décisions formalisées en interne en conseil d’administration, par des déclarations au fisc, etc. le signal qu’elles n’auront plus de droits à payer, car cela nous semble aller dans le sens contraire des réformes que nous voulons faire.

M. le président Éric Woerth. On pourrait considérer que cela entre dans les frais de gestion de l’administration générale.

M. François Pupponi. C’est un principe : quand il y a enregistrement, il y a paiement de droits. Dès lors que l’on remet en cause l’application de droits d’enregistrement pour certains, il y a rupture d’égalité. En effet, il est proposé que les entreprises, celles qui ont le plus de capitaux, ne paient plus de droits, tandis que le contribuable lambda, lui, continuera à payer les droits d’enregistrement pour le plus petit acte notarié.

Mme Amélie de Montchalin. Il est déjà exonéré !

Mme Véronique Louwagie. Madame de Montchalin, a-t-on une idée du montant que représentent l’ensemble de ces droits ?

Mme Marie-Christine Dalloz. L’exposé sommaire fait état de « droits dus sur les actes relatifs à la vie des sociétés et assimilés ». Il s’agit donc bien de sociétés existantes, précision qu’il conviendrait d’ajouter. Par ailleurs qu’entend-on par « actes relatifs à la vie des sociétés » ? Est-ce l’évolution du capital, la dissolution ?

Mme Amélie de Montchalin. Madame Louwagie, comme vous le savez, nous manquons terriblement ici d’éléments de chiffrage, et à ce jour il n’est pas possible d’avoir une idée précise du montant en jeu.

Si l’on considère que le débat n’est pas mûr aujourd’hui, je suis prête à retirer l’amendement et à le redéposer en séance publique en vue d’obtenir une réponse du ministre. Il n’y a pas de raison de polémiquer sur ce sujet, nous essayons seulement de clarifier les choses, et de simplifier la vie des entreprises. La discussion a montré qu’il est nécessaire de retravailler sur cette question. Je retire donc cet amendement.

M. le président Éric Woerth. Cette question sera clarifiée en séance publique.

L’amendement est retiré.

La commission est saisie de l’amendement I-CF39 de Mme Émilie Bonnivard.

Mme Émilie Bonnivard. Une fois n’est pas coutume, cet amendement vise à maintenir une taxe, en l’occurrence le paiement d’un droit fixe par les opérateurs de jeux ou de paris en ligne dans certains cas, notamment lors du dépôt d’une demande d’agrément ou d’une demande de renouvellement d’agrément.

Le rendement de cette taxe s’élève à 700 000 euros, ce qui peut paraître faible, mais le signal est éloquent : les opérateurs de jeux et de paris en ligne ne sont peut-être pas les organismes qui ont le plus besoin d’un allégement de leur fiscalité. À titre de comparaison, je rappelle que l’année dernière on a supprimé une aide au départ en vacances, autrement dit un dispositif important d’aide publique, qui représentait un montant de 400 000 euros pour le budget de l’État.

M. le Rapporteur général. Sans vouloir défendre le « tripot en ligne », je constate que cette taxe a été créée dans le seul objectif de constituer une barrière à l’entrée sur ce marché d’acteurs ne présentant pas des gages de sérieux suffisants. Entre-temps, la loi « Hamon » a imposé des contraintes extrêmement fortes à ce type d’activité, ce que je trouve légitime. De ce fait, une disposition qui avait été prévue pour assainir le secteur se trouve contrecarrée par des conditions d’entrée des opérateurs de paris en ligne extrêmement strictes et contrôlées.

C’est pourquoi, j’émets, à mon grand regret, un avis défavorable sur votre amendement et que je m’en tiens à la proposition du Gouvernement.

M. François Pupponi. Je suppose que les futurs acquéreurs de La Française des jeux bénéficieront de la suppression de ces droits. C’est donc un deuxième cadeau qui leur est fait...

M. le président Éric Woerth. Cela contribuera à la valorisation de La Française des jeux...

La commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement I-CF1160 de Mme Amélie de Montchalin.

M. Laurent Saint-Martin. Il s’agit de supprimer la taxe sur les friches commerciales instaurée par le collectif budgétaire de 2006. Si nous reconnaissons volontiers que l’objectif de cette taxe est louable, elle est particulièrement inefficace puisqu’elle n’est utilisée que par un peu plus de soixante communes pour un montant de 400 000 euros environ. Nous proposons donc de la supprimer, pour des raisons de collecte et de recouvrement notamment, et de la compenser pour les communes qui en bénéficient.

M. le Rapporteur général. Je suis un peu gêné par cet amendement, parce que j’ai demandé les chiffres actualisés : or il se trouve que cette taxe a connu un développement récent extrêmement important puisqu’en 2018 ce sont au total 920 communes qui l’ont mise en place, directement ou via leur EPCI de rattachement. Si l’on regarde les délibérations de ces communes, on s’aperçoit que l’instauration de cette taxe est fortement liée à sa politique sur les locaux commerciaux vacants qui deviennent nombreux dans certains secteurs et qui sont liés au développement du e-commerce.

Nous ne sommes donc plus du tout dans les conditions du rapport de l’IGF de 2014, puisque les communes ou les EPCI délibèrent les uns après les autres pour la mettre en place. Je vous suggère donc de retirer votre amendement, afin que nous puissions nous appuyer sur des chiffres de 2018, qui sont très différents de ceux de l’IGF.

M. Laurent Saint-Martin. La remarque du Rapporteur général est pertinente. J’entends la nécessité d’actualiser les chiffres, mais même avec un nombre de communes bien plus important et un rendement plus élevé, nous pouvons engager une réflexion sur ce type de fiscalité. Je retire l’amendement et je le représenterai en séance publique avec de nouveaux chiffres. Cela dit, je maintiens que la taxe sur les friches commerciales n’est pas la plus pertinente, même si elle bien plus plébiscitée qu’auparavant.

L’amendement est retiré.

La commission est saisie, en présentation commune, des amendements I-CF130 et I‑CF131 de Mme Lise Magnier.

Mme Lise Magnier. Contrairement à Mme de Montchalin, je n’ai pas fait d’exploration fiscale : j’ai seulement repris le PLF de 2018, par lequel cette majorité a décidé de créer deux taxes de faible rendement et que je propose de supprimer.

M. le Rapporteur général. L’année dernière, en commission des finances, je m’étais opposé à la création de ces deux taxes parce que je ne comprenais pas leur objet et le périmètre en était tel que le recouvrement de ces taxes ne pouvait qu’être supérieur à leur produit.

Je ne peux donc être que favorable à la suppression de la taxe sur la recherche d’hydrocarbures qui a failli ne jamais voir le jour ainsi qu’à la suppression de sa sœur, la taxe sur la recherche de gîtes géothermiques.

M. Julien Aubert. Je suis, moi aussi, favorable à ces amendements. Nous devrions adopter une méthodologie afin de connaître systématiquement, pour chaque taxe, le produit et le coût de recouvrement.

Tout à l’heure, on a eu le cas d’une taxe latente dont le coût de recouvrement est nul, mais qui peut être plus ou moins utilisée au fil des ans. Par exemple, pourquoi supprimer la taxe sur les friches commerciales qui n’est pas utilisée mais qui ne coûte rien, et qui pourra servir peut-être dans dix ans ? À mon avis, ce qui nous manque, c’est de savoir comment a évolué le produit. Ces éléments méthodologiques nous permettraient de comparer d’une année sur l’autre toutes ces taxes que l’on met dans le même sac en considérant qu’elles ont un faible rendement alors qu’elles n’ont pas les mêmes caractéristiques ni les mêmes composantes de construction.

M. François Pupponi. J’apprécie que le Rapporteur général nous dise qu’une taxe créée en 2018 peut disparaître en 2019...

À la lecture de l’amendement, on voit qu’il ne s’agit pas de supprimer une taxe mais de la remplacer par une autre puisqu’il est écrit que « la perte de recettes pour les collectivités territoriales est compensée à due concurrence par la majoration de la dotation globale de fonctionnement et par la création d’une taxe additionnelle ».

M. le président Éric Woerth. Vous savez bien qu’il s’agit du mécanisme de gage.

M. François Pupponi. Je l’ai bien compris ; reste que la compensation dont bénéficieront certaines communes se fait au détriment d’autres. Et pour certaines communes, ce n’est pas rien !

M. le président Éric Woerth. Je suis persuadé que le Gouvernement vous entendra et qu’il lèvera le gage. En tout cas, nous y veillerons.

La commission adopte successivement les amendements I-CF130 (amendement I-2263) et I-CF131 (amendement I-2265).

Puis elle étudie l’amendement I-CF40 de Mme Émilie Bonnivard.

Mme Émilie Bonnivard. C’est un amendement de cohérence. Dans le texte, l’abrogation de la taxe appelle l’abrogation des dispositions relatives à son régime d’imposition.

M. le Rapporteur général. Je pense que votre amendement est déjà satisfait : il propose de supprimer les articles dont la suppression est proposée. Je vous demande donc de le retirer. Je ne comprends pas très bien...

Mme Émilie Bonnivard. Je le maintiens parce qu’il y a là un vrai biais que les services devraient examiner précisément.

La commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement I-CF919 de M. Laurent Saint-Martin.

M. Laurent Saint-Martin. Il s’agit d’un amendement d’appel qui vise à sensibiliser le Rapporteur général sur la taxe sur les huiles végétales.

Comme l’ensemble des petites taxes que nous ciblons, elle est complexe et elle crée un problème de compétitivité pour les entreprises concernées. Le dernier recensement de l’IGF fait état de 600 redevables environ, qui sont des producteurs, des fabricants ou des importateurs. Le coût de production d’une boîte de sardines à l’huile d’une marque française, produite en France est bien plus élevé que celui d’une boîte de sardines à l’huile importée. Il y a donc là un vrai problème de compétitivité pour nos entreprises, et pas seulement un problème de complexité de recouvrement. Il faudra vraiment repenser la fiscalité sur les huiles, qui est vraiment pénalisante pour les producteurs et les importateurs.

M. le Rapporteur général. Je suis d’accord avec vous en ce qui concerne le caractère pénalisant de cette taxe. Cela dit, sachant que son produit, qui s’élève à 139 millions d’euros, est affecté directement au régime des prestations sociales des non-salariés agricoles, il faudra avoir une discussion en séance publique pour savoir comment rebudgétiser ces 139 millions d’euros. C’est la raison pour laquelle, en 2014, l’IGF recommandait son maintien et non sa suppression.

Sachant que cette caisse subit déjà la suppression de la taxe sur les farines avec compensation, je souhaite avoir les mêmes engagements du Gouvernement sur la compensation de la taxe sur les huiles. L’affaire devra être résolue à trois partenaires : l’auteur de l’amendement, le Gouvernement et le Rapporteur général. Si l’on me garantit que les 139 millions d’euros seront bien réaffectés, j’y serai favorable.

Mme Véronique Louwagie. Sous la précédente législature, j’avais présidé une mission d’information sur la taxation des produits agroalimentaires, dont notre collègue Razzy Hammadi était le rapporteur. Nous avions proposé de supprimer certaines taxes – dont celles sur les farines et sur les huiles – qui représentaient environ 600 millions d’euros au total. À l’époque, Valérie Rabault, rapporteure générale de notre commission des finances, nous avait indiqué, à juste titre, qu’il était difficile de déplacer 600 millions d’euros au cours d’un même exercice. Nous avions alors proposé d’intégrer ces suppressions dans le cadre d’un plan pluriannuel.

En tout cas, je me réjouis de la suppression de la taxe sur les farines cette année car c’était une revendication ancienne. Elle aussi était affectée aux prestations sociales, et plus précisément à la Mutualité sociale agricole (MSA). Nous pouvons donc trouver une solution pour la taxe sur les huiles, peut-être par le biais de la branche retraite, comme le suggère mon collègue Charles de Courson.

Rappelons qu’il existe cinq barèmes différents pour les huiles, en fonction de leur nature, et qu’à chacun d’eux correspondent deux tarifs, l’un pour les liquides et l’autre pour les solides. Et c’est l’huile d’olive, dont on vante les bienfaits pour la santé, qui se retrouve la plus taxée...

M. Charles de Courson. Je suis tout à fait favorable à la suppression de cette taxe comme à celle sur les farines. Cependant, la MSA nous a appris ce matin que, en l’état actuel des choses, aucune compensation n’est prévue. On pourrait le proposer dans un amendement, pour tâter le Gouvernement.

M. Laurent Saint-Martin. Pour rassurer Charles de Courson, je répète qu’il s’agit d’un amendement d’appel destiné à provoquer la discussion. J’ai bien conscience que les 140 millions ne sont pas compensés. Nous pourrions peut-être obtenir un engagement en séance : la taxe sur les farines serait supprimée cette année et celle sur les huiles le serait l’an prochain, avec un mécanisme de compensation budgétaire. Je retire mon amendement.

L’amendement est retiré.

La commission examine l’amendement I-CF1162 de Mme Amélie de Montchalin.

M. Laurent Saint-Martin. Cette fois-ci, on parle de la taxe sécurité qui, contrairement à ce que l’on pense, n’est pas une taxe affectée. Elle est fondée sur un mécanisme un peu curieux qui n’a pas fonctionné. Elle est effectivement levée sur des contributeurs d’activités privées de sécurité, mais le bénéficiaire est financé par une ligne budgétaire et non pas directement par l’affectation de cette taxe.

Mon amendement propose donc de supprimer une taxe qui ne fonctionne pas selon le mécanisme prévu initialement, mais en permettant au Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) d’en conserver le bénéfice budgétaire. L’idée n’est pas de le priver de ses ressources mais de baisser la pression fiscale supportée par ceux qui paient cette taxe qui n’est pas très efficace, puisqu’elle ne va même pas au bénéficiaire prévu à l’origine.

M. le Rapporteur général. Pour cet amendement, je m’en remets à la sagesse de la commission.

Laurent Saint-Martin a raison de souligner le caractère assez curieux de cette taxe qui n’est pas affectée mais qui le devient, de fait, par le biais d’un mécanisme de subvention. J’observe néanmoins que sa suppression constituerait une perte de recettes de 30 millions d’euros pour l’État, versées par un secteur qui, disons-le, connaît une forte croissance.

Je ferais une remarque plus générale sur les centres techniques industriels (CTI), que devrait approuver Charles de Courson. Si une profession ressent le besoin d’avoir un centre d’appui, il serait peut-être mieux qu’elle en décide et s’organise elle-même plutôt que de passer par un système de taxe affectée. La remarque vaut pour le CNAPS. Le mécanisme fait transiter par le budget de l’État des moyens qui devraient être réglés par les professions elles‑mêmes.

M. Charles de Courson. Quel est le montant de la subvention ? Est-il inférieur à la taxe collectée ?

M. le Rapporteur général. La subvention est de 18 millions d’euros.

M. Charles de Courson. Et on prélève 30 millions : il reste donc 12 millions d’euros pour les recettes générales de l’État. Ne faudrait-il pas créer une contribution volontaire obligatoire et laisser la profession s’organiser ? Après tout, qu’elle finance son organisme !

M. Laurent Saint-Martin. Vous avez raison de souligner, monsieur le Rapporteur général, que l’activité de cette profession croît. Le rendement de la taxe, lui, n’augmente pas ; elle permet de collecter environ 30 millions d’euros depuis 2012, dont 18 millions sont reversés – mais pas affectés – au CNAPS.

L’idée est de proposer à cette filière de s’organiser elle-même – comme vous le recommandez – et de supprimer cette taxe qui crée une pression fiscale de manière assez peu efficace sur les organismes concernés.

M. François Pupponi. S’il y a une profession qu’il ne faut pas laisser s’organiser elle-même, c’est bien celle-là ! C’est une activité en plein développement. De tous côtés, on recourt à des sociétés privées de sécurité parce que la police nationale est de moins en moins présente et que les polices municipales ne peuvent pas suffire. Ces sociétés recrutent comme elles peuvent, avec toutes les dérives que l’on sait. Si un secteur économique nécessite de l’ordre, c’est bien celui-là.

À mon avis, il vaut mieux modifier cette taxe plutôt que de la supprimer, et financer un organisme public qui surveille ces sociétés afin d’éviter les dérives auxquelles nous sommes en train d’assister. La pire des choses serait de laisser ces sociétés se débrouiller entre elles. J’ai du mal à croire que ce secteur en plein développement échapperait à cette taxe. Je pense que ce secteur doit être contrôlé encore plus rigoureusement qu’à présent et qu’il ne faut surtout pas laisser cette affaire à une organisation interprofessionnelle.

M. le président Éric Woerth. Ce que vous soulevez n’est pas vraiment un problème de fiscalité. Reste qu’il est nécessaire de faire le ménage dans les petites taxes même si c’est visiblement difficile.

La commission adopte l’amendement I-CF1162 (amendement I-2270).

Puis elle examine l’amendement I-CF41 de Mme Émilie Bonnivard.

Mme Émilie Bonnivard. Par cet amendement, nous proposons le maintien du droit d’immatriculation des organismes de voyages et de séjours et nous voulons nous assurer que la recette sera bien versée à Atout France.

Au sein du groupement Atout France, une commission est chargée d’immatriculer les personnes physiques ou morales qui, dans le cadre de leur activité commerciale, industrielle, artisanale ou libérale, élaborent et vendent des forfaits touristiques, des services de voyage concernant le transport, le logement, la location d’un véhicule ou autres services de voyage. Cette mesure concerne également les personnes physiques ou morales qui émettent des bons ou coffrets permettant d’acquitter le prix de l’une de ces prestations.

Actuellement, cette immatriculation est renouvelable tous les trois ans et est subordonnée au versement de frais d’immatriculation dans la limite de 150 euros à la commission d’Atout France. La suppression de ces frais est programmée dans le PLF 2019, mais rien n’est prévu pour compenser la recette qui en découle pour Atout France.

En tant que rapporteure spéciale du budget du tourisme, je souhaite vérifier que les moyens dédiés à l’opérateur de l’État en charge du tourisme soient sauvegardés.

M. le Rapporteur général. C’est la deuxième fois, madame la députée, que vous tentez de maintenir une taxe. J’ai bien compris qu’avec cet amendement d’appel vous voulez savoir où en est la compensation de la suppression de cette taxe pour Atout France. C’est le ministre qui détient la réponse : je vous propose de représenter cet amendement en séance afin qu’il puisse vous répondre au sujet de cette « affectation » de recettes indispensables au fonctionnement d’Atout France.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle passe à l’amendement I-CF1090 de M. Benoit Potterie.

Mme Valérie Petit. Cet amendement propose de supprimer la taxe pour le développement des industries de l’horlogerie, de la bijouterie, de l’orfèvrerie et des arts de la table. Dans son rapport de 2014, l’IGF avait souligné le rendement modeste de cette taxe. Il avait alors été suggéré de la remplacer par une contribution volontaire de la part des entreprises. Cela peut sembler logique car il est douteux que l’État ait à intervenir directement en faveur de la promotion de ces acteurs économiques.

M. le Rapporteur général. Je viens de m’exprimer d’une manière générale sur les CTI : je préférerais que les professions s’organisent elles-mêmes. Il ne faut pas agir par petits bouts, en choisissant un CTI plutôt qu’un autre. Même si je partage votre objectif, j’émets un avis défavorable à votre amendement et je plaide pour une réflexion globale sur le financement des CTI par autre chose que des taxes affectées.

M. le président Éric Woerth. Je pense que notre commission devrait se saisir de ce sujet récurrent. Les CTI sont nécessaires. Si une profession estime que ce n’est pas le cas, elle doit en tirer toutes les conséquences. La fiscalité doit suivre ce mouvement. Je serais assez favorable à ce que nous nous réunissions spécifiquement, sous la houlette de notre Rapporteur général, sur ce problème général des CTI.

Mme Véronique Louwagie. Ce serait en effet une bonne idée. Nous devons être très prudents et veiller à ne pas déstabiliser des filières organisées en fonction de certains sujets. Il nous arrive de regretter que les filières ne soient pas suffisamment organisées pour développer leurs exportations. Il vaut donc mieux les soutenir dans leurs actions plutôt que d’agir au cas par cas au risque de les déstabiliser.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, l’amendement I-CF1217 de M. Paul Molac et I-CF709 de M. Charles de Courson.

M. Paul Molac. Mon amendement I-CF1217 a pour objet de supprimer le montant de la taxe due par les filières animales et destinée à l’Institut des corps gras (ITERG). En 2017, elle représentait 23 000 euros, soit seulement environ 3 % du montant global de la taxe fiscale affectée à l’ITERG, ce qui reste très négligeable.

De surcroît, cette mesure s’inscrit dans la continuité de la démission des acteurs de la filière animale du conseil d’administration de l’ITERG, qui rassemble désormais uniquement des acteurs de la filière oléagineuse.

M. Charles de Courson. M. Molac a dit d’essentiel. Pour votre information, les recettes fiscales de l’ITERG s’élèvent à 660 000 euros, dont l’essentiel provient de taxes sur les huiles industrielles et autres. La taxe sur les huiles animales ne représente que 23 000 euros, soit 3 % à 4 % du total. De plus, les représentants de la filière animale ont démissionné en bloc du conseil d’administration de l’ITERG, disant qu’ils n’étaient pas concernés par les travaux de l’Institut. Il serait cohérent de retirer ces 23 000 euros.

M. le Rapporteur général. Je m’en remettrai à la sagesse de la commission concernant ces amendements, compte tenu des faibles montants en jeu pour la filière. Puisqu’ils ne sont pas identiques, je vous propose de vous mettre d’accord sur une rédaction commune.

M. Charles de Courson. Contrairement à moi, Paul Molac n’a pas précisé de date d’application. Je lui propose de cosigner le mien qui pourrait alors être adopté. Notre collègue Louwagie pourrait aussi le cosigner puisqu’elle avait proposé la suppression de cette taxe dans son rapport, il y a déjà deux ans.

M. Paul Molac. Je suis d’accord pour retirer mon amendement et me rallier à celui de mon collègue de Courson.

L’amendement I-CF1217 est retiré.

La commission adopte l’amendement I-CF709 (amendement I-2320).

Puis elle en vient à l’amendement I-CF132 de Mme Lise Magnier.

Mme Lise Magnier. Pour continuer avec cette valse des petites taxes, je vous propose de supprimer la taxe additionnelle sur l’immatriculation des voitures de sport, disposant d’une puissance fiscale supérieure à 36 chevaux. Cela correspond à une très faible partie des véhicules en circulation.

Notre Rapporteur général, lui-même, confiait récemment au journal Les Échos que « la direction de la législation fiscale a déclaré ne pas pouvoir apporter des éléments lui permettant d’indiquer le nombre de taxations réalisées et le produit des taxes collectées ».

Je crois qu’il est vraiment nécessaire de supprimer cette taxe.

M. le Rapporteur général. En fait, en l’absence de chiffrage, on ne peut pas savoir combien rapporte cette taxe. De la même façon, ce n’est pas parce que la direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction ne fait pas un suivi du dispositif « Pinel » que celui-ci coûte cher. J’attends d’avoir des chiffres pour donner un avis autre que défavorable à cet amendement. En outre, quel que soit ce montant, je pense que le moment n’est pas forcément bien choisi pour supprimer cette taxe : le signal pourrait être mal perçu.

M. Charles de Courson. Cette taxe produit le même effet que celle sur les yachts : une délocalisation des immatriculations. Des spécialistes de ces questions m’ont expliqué que les immatriculations se faisaient dans des pays étrangers, notamment quand les gens possèdent des sociétés.

Mme Lise Magnier. Monsieur le Rapporteur général, si cette taxe n’est pas chiffrée, c’est qu’elle n’est pas recouvrée. Elle ne sert donc à rien et il faut la supprimer.

M. le Rapporteur général. Non, l’absence de chiffrage n’équivaut pas à absence de recouvrement et de rendement. Certains types de taxe ne sont pas identifiés, ce qui est assez incroyable. En outre, vous avez tous été témoins des problèmes que nous avons eus avec les certificats d’immatriculation des véhicules. Compte tenu des éléments qui nous manquent sur les certificats d’immatriculation, on ne peut pas avoir de chiffres cohérents. Attendons d’avoir des chiffres cohérents.

Mme Lise Magnier. Je retire mon amendement, en attendant ces chiffres cohérents...

L’amendement est retiré.

La commission adopte l’article 9 modifié.

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*     *

Article 10
Fusion des taxes sur la publicité audiovisuelle

I.   L’État du droit

A.   Un triple dispositif de taxation

1.   Taxe sur la publicité télévisée (article 302 bis KA du CGI)

Instituée par l’article 39 de la loi de finances pour 1982 ([149]) pour une durée de deux ans à compter du 1er janvier 1982, puis successivement reconduite en 1984 et 1985, la taxe sur la publicité télévisée a finalement été pérennisée par la loi de finances pour 1986 ([150]). Elle n’a pas été modifiée depuis la loi du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle ([151]).

Cette taxe frappe les messages publicitaires reçus en France sur des écrans de télévision, à l’exception de ceux diffusés pour le compte d’œuvres reconnues d’utilité publique. En sont redevables les régies publicitaires, c’est-à-dire celles qui commercialisent les espaces destinés à la publicité.

La taxe est assise sur chaque message de publicité, dont la base d’imposition est constituée par le prix facturé.

Son taux est progressif en fonction du prix facturé par la régie publicitaire.

Tarifs de la taxe sur la publicitÉ tÉLÉvisée

Valeur du message	Tarif applicable
Supérieur à 150 € mais inférieur à 1 520 €	3,80 €
Supérieur à 1 520 € mais inférieur à 9 150 €	20,60 €
Supérieur à 9 150 €	34,30 €

Source : article 302 bis KA du CGI.

Le produit de cette taxe a été, en 2017, de 10 millions d’euros. On a dénombré 83 redevables.

2.   Taxe sur la publicité diffusée par voie de radiodiffusion sonore et de télévision (article 302 bis KD du CGI)

La taxe sur la publicité diffusée par voie de radiodiffusion sonore et de télévision a été instituée par l’article 47 de finances pour 2003 ([152]) ; elle est l’héritière de la taxe parafiscale sur la publicité radiodiffusée et télévisée. L’article 121 de la loi de finances pour 2005 ([153]) en a modifié les tarifs, qui sont toujours en vigueur.

Jusqu’au 31 décembre 2009, cette taxe était affectée à la section Soutien à l’expression radiophonique locale du compte d’affectation spéciale (CAS) Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale.

Cette taxe est due par les personnes qui assurent la régie de messages publicitaires diffusés à partir du territoire français. Sont imposables les opérations d’émission et de diffusion en France des messages publicitaires par voie de radiodiffusion et de télévision.

La taxe est assise sur le montant hors TVA des recettes trimestrielles des régies, constituées par les paiements des annonceurs aux fins d’émission et de diffusion de leurs messages publicitaires.

Le montant de la taxe est fonction d’un barème progressif constitué de 23 tranches pour la publicité radiodiffusée et de 26 tranches pour la publicité télévisée.

Le produit de cette taxe a été, en 2017, de 26 millions d’euros. Elle a été payée par 275 redevables.

3.   Taxe sur la publicité diffusée par les chaînes de télévision (article 302 bis KG du CGI)

La taxe sur la publicité diffusée par les chaînes de télévision, codifiée à l’article 302 bis KG du CGI, a été créée par l’article 32 de la loi du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle ([154]) selon une logique similaire à celle de la taxe sur les services de télévision de l’article L. 115-6 du code du cinéma et de l’image animée.

Envisagée pour compenser la suppression de la publicité sur France Télévisions après 20 heures, son produit est pourtant, depuis la création de cette taxe, affecté au budget général de l’État. Cet état de fait peut sembler d’autant plus paradoxal que cette entreprise en constitue l’un des principaux redevables.

Par décision du 30 mars 2017 ([155]), le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution une partie de la taxe sur la publicité diffusée par les chaînes de télévision, dont les conséquences s’étendent à la taxe sur la diffusion de contenus audiovisuels. La question prioritaire de constitutionnalité renvoyée par le Conseil d’État le 23 décembre 2016 portait sur l’éventuelle contrariété avec l’exigence de prise en compte des facultés contributives (découlant du principe d’égalité devant les charges publiques garanti par l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789), du fait que la taxe sur la publicité diffusée par les chaînes de télévision (telle que prévue par l’article 302 bis KG du CGI) pesait sur le montant, hors TVA, des sommes versées par les annonceurs, pour la diffusion de leurs messages publicitaires, aux redevables concernés « ou aux régisseurs de messages publicitaires ».

Selon les requérants, la taxe était en effet assise sur des sommes perçues par des tiers (en l’occurrence les régisseurs de messages publicitaires), sommes dont ne disposent pas les éditeurs de services de télévision lorsqu’elles ne font l’objet d’aucun reversement. Dans cette décision, le Conseil constitutionnel a, en effet, censuré cet aspect de la taxe, en soulignant le fait que, dans ce cas précis, aucune dérogation au principe découlant de l’article 13 de la Déclaration de 1789 ne pouvait être admis au titre de la lutte contre la fraude ou l’évasion fiscales.

Selon le Conseil constitutionnel, « les dispositions contestées en l’espèce n’avaient pas d’autre objet que de neutraliser fiscalement les choix d’organisation juridique des chaînes de télévision, en prélevant directement des ressources auprès de leurs régisseurs publicitaires, étant précisé que le législateur aurait été en mesure de prévoir la taxation des sommes en cause directement entre les mains de ces derniers ».

Ainsi, l’article 36 de la seconde loi de finances rectificative pour 2017 a sécurisé cette taxe ([156]). Alors que l’ancien article 302 bis KG du CGI ne visait que les éditeurs de télévision eux-mêmes, ont été rendues redevables les régies publicitaires, au titre des sommes perçues en contrepartie de messages diffusés par un éditeur mais qui ne lui sont pas reversées.

En l’état du droit, cette taxe est due par tout éditeur de services de télévision.

Elle est assise sur le montant, hors TVA, des sommes versées par les annonceurs pour la diffusion de leurs messages, déduction faite des sommes versées par ailleurs au titre de la taxe sur les éditeurs et services de télévision des articles L. 115-6 et suivants du code du cinéma et de l’image animée.

La taxe est calculée en appliquant un taux de 0,5 % à la fraction du montant des versements annuels, hors TVA, afférent à chaque service de télévision qui excède 11 millions d’euros.

Le produit de cette taxe a été, en 2017, de 5 millions d’euros. Elle a été payée par 28 redevables.

B.   un dispositif discutable

Les taxes des articles 302 bis KA, 302 bis KD et 302 bis KG du CGI frappent peu ou prou les mêmes redevables et ont une assiette similaire : le message publicitaire. Pourtant, cette assiette est appréhendée différemment. Le calcul des taxes est différent et les obligations déclaratives et de paiement divergent, notamment en matière de fréquence.

Ces différences sont source de complexité et constituent une charge administrative pour les redevables.

tableau rÉcapitulatif des taxes fusionnées

Régime	Taxe sur la publicité télévisée – article 302 bis KA CGI	Taxe sur la publicité diffusée par voie de radiodiffusion sonore et de télévision – article 302 bis KD CGI	Taxe sur la publicité diffusée par les chaînes de télévision – article 302 bis KG CGI
Redevable	Régies publicitaires	Régies publicitaires	Éditeurs de services de télévision
Assiette	Chaque message de publicité	Montant hors TVA des recettes trimestrielles des régies	Montant hors TVA des sommes versées par les annonceurs
Taux	Barème progressif à 3 tranches selon le prix de vente du message publicitaire	Barème progressif à 23 (publicité radiophonique) et 26 tranches (publicité télévisuelle).	0,5 % du montant annuel des recettes HT de chaque service de télévision qui excède 11 000 000 euros
Obligations déclaratives	Les redevables sont tenus de souscrire, dans le mois de commencement des opérations imposables et auprès de la DDFiP compétente, une déclaration d’existence et, avant le 25 de chaque mois, un relevé indiquant pour chaque tranche du barème le nombre de messages publicitaires diffusés le mois précédent	Trimestrielle, la taxe est recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et garanties que la TVA	Annuelle, la taxe est recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et garanties que la TVA

Source : commission des finances.

II.   Le dispositif proposé

A.   une fusion motivée par le souci de simplification et de cohérence fiscale

Le présent article instaure une taxe annuelle sur les sommes versées par les annonceurs pour la diffusion en France de messages publicitaires sur des services de télévision ou de radio. Elle est assise pour chaque service de télévision ou de radio, sur le montant total annuel hors TVA des sommes versées par les annonceurs.

Elle vise donc à la fois les éditeurs de services de télévision et les régies publicitaires.

montant de la taxe due pour les services de tÉLÉvision

Fraction de l’assiette	Taux applicable
Inférieure ou égale à 11 000 000 €	1,19 %
Supérieure à 11 000 000 € et inférieure ou égale à 50 000 000 €	1,66 %
Supérieure à 50 000 000 € et inférieure ou égale à 311 111 000 €	1,86 %
Supérieure à 311 111 000 € et inférieure ou égale à 693 000 000 €	1,71 %
Supérieure à 693 000 000 €	1,04 %

Source : présent article.

montant de la taxe due pour les services de radiodiffusion

Fraction de l’assiette	Taux applicable
Inférieure ou égale à 8 300 000 €	0,40 %
Supérieure à 8 300 000 € et inférieure ou égale à 27 500 000 €	0,50 %
Supérieure à 27 500 000 €	0,52 %

Source : présent article.

B.   L’impact budgétaire et Économique attendu

Le Gouvernement, dans son évaluation préalable du présent article, considère que cette imposition annuelle unique « sera due par les mêmes redevables, aura un rendement similaire, tout en représentant une charge globale équivalente pour chaque service de télévision ».

Pour autant, si le présent article vise effectivement les mêmes redevables, à savoir les régies publicitaires – jusqu’alors visées par les articles 302 bis KA et KD du CGI – et les éditeurs de services de télévision – visés par l’article 302 bis KG du CGI – il n’est pas certain que la charge globale pesant sur les redevables, voire le rendement, soient équivalents.

En effet, l’assiette du présent article est assise sur les messages publicitaires diffusés en France et non plus à partir du territoire français comme le prévoyait l’article 302 bis KD du CGI dans sa rédaction en vigueur.

En outre, les messages publicitaires sont actuellement exonérés de taxe sur le chiffre d’affaires publicitaire trimestriel tant que le montant de celui-ci n’atteint pas la somme de 457 001 euros pour la télévision et 46 000 euros pour la radio, soit les premières tranches des barèmes. Or, le présent article soumet de tels revenus à taxation dès le premier euro, à un taux de 1,19 % pour la télévision et 0,40 % pour la radio.

Aussi, si cet article a été construit pour être neutre tant pour le budget général de l’État que pour les opérateurs, ce texte pourrait faire l’objet de modifications pour corriger d’éventuels impacts.

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*     *

La commission examine l’amendement I-CF1229 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel. La publicité envahit de plus en plus notre quotidien, y compris par le biais d’affiches grand format sur les monuments de nos villes ou d’écrans lumineux et vidéo dans les métros. C’est une agression, une incitation au consumérisme dont nous pourrions nous passer. Il faudrait à tout le moins la réglementer de manière beaucoup plus forte et, en attendant, la taxer de manière plus importante.

Or le taux de cette taxe sur la publicité croît jusqu’à 311 millions d’euros puis décroît progressivement au-delà de ce seuil. Autrement dit, les plus gros messages publicitaires et donc les plus gros annonceurs sont proportionnellement moins pénalisés que les plus petits. Cela témoigne d’une curieuse vision de l’égalité devant la loi et du caractère progressif qu’une telle taxe devrait avoir. En outre, c’est une incitation à faire toujours plus de publicité et à envahir nos murs, nos écrans, nos radios et nos têtes.

M. le Rapporteur général. Par cet amendement, vous souhaitez augmenter le taux des deux tranches marginales de l’impôt prévu par le présent article.

Cet article a été pensé pour assurer une neutralité fiscale aussi bien pour le budget de l’État que pour les annonceurs. D’après mes calculs, la courbe d’imposition est progressive. Elle n’est que très faiblement régressive au-delà de 1 milliard d’euros de recettes publicitaires, un montant d’imposition qu’aucun opérateur ne paie en France.

Mon avis est donc défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 10 sans modification.

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Après l’article 10

La commission est saisie de l’amendement I-CF1073 de M. Dimitri Houbron.

M. Dimitri Houbron. Cet amendement concerne la vente en l’état de futur achèvement (VEFA), un type de contrat de plus en plus utilisé par les bailleurs sociaux. Cependant, certains d’entre eux utilisent les vertus de ce contrat – comme le fait que les collectivités ne sont pas autorisées à analyser le projet en amont – de manière trop intensive. Concrètement, certains bailleurs sociaux, qui devaient initialement acheter une portion d’un projet après l’obtention d’un permis de construire, profitent des largesses du système VEFA pour s’arroger une part plus importante, voire l’intégralité, du projet immobilier.

L’objectif de cet amendement est de limiter ces pratiques qui peuvent engendrer l’acquisition de logements non conformes aux normes par des bailleurs sociaux. Il s’agit, d’une part, de limiter l’achat des locaux dans un immeuble par les bailleurs sociaux dans le cadre d’un contrat de type VEFA, et, d’autre part, de taxer tout dépassement de cette limite par les bailleurs sociaux.

Cet amendement est inspiré de remontées de terrain où les élus manifestent leur impuissance face à ce phénomène qui affaiblit l’offre qualitative de logements sociaux.

M. le Rapporteur général. Je ne suis pas insensible à vos arguments sur les dysfonctionnements et les abus que vous soulignez, mais je ne crois pas que la solution soit de limiter les achats et d’infliger des taxes.

Pour avoir été très longtemps un élu local, je sais que les VEFA permettent de pallier le manque de logements sociaux et d’autres types de locaux : j’ai moi-même construit en VEFA des maisons de service public. Il ne faudrait pas que votre dispositif compromette l’utilité de cet outil. Je suis donc défavorable à votre amendement pour des raisons de fond. En outre, votre dispositif présente un risque d’inconstitutionnalité pour incompétence négative dans la mesure où vous renvoyez la définition des redevables, de l’assiette et du taux de la taxe à un décret alors que cela relève de la loi. Je vous invite donc à retirer cet amendement qui pose vraiment un problème juridique.

M. Dimitri Houbron. Je ne le retirerai pas. Le recours à un décret offrirait une marge de manœuvre en matière de limite et de taxation. Le dispositif me semblait plutôt équilibré.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle passe à l’amendement I-CF654 de M. Jean-Paul Dufrègne.

M. Jean-Paul Dufrègne. Vous venez de supprimer beaucoup de taxes. Par le biais de cet amendement, nous vous proposons d’en renforcer une.

La loi de finances pour 2017 prévoyait l’élargissement de l’assiette de la taxe sur les transactions financières (TTF) aux transactions infrajournalières, constituant une avancée attendue et largement saluée par la société civile.

Mais, préférant dérouler le tapis rouge en vue d’attirer banquiers et financiers sis outre-Manche et inquiets du Brexit, la majorité a fait sauter cette disposition au cours des discussions budgétaires de 2018.

Il est ici proposé de la rétablir, considérant l’impérieuse nécessité de mettre un terme à la surchauffe de la planète finance et de dégager des ressources budgétaires pour les véritables priorités de notre temps : la transition écologique, l’aide aux pays les moins avancés, la lutte contre l’exclusion sociale. Soyons cohérents avec ce qui a été dit ce matin.

M. le Rapporteur général. Cet amendement est déposé depuis 2014 et nous en avons discuté l’an dernier. Nous nous heurtons à un problème technique concernant les transactions infrajournalières, dites intra-day. Lors d’une table ronde où j’avais convié tous les organismes non gouvernementaux, il est apparu que personne n’était vraiment attaché à cette taxation des opérations intra-day : tout le monde sait qu’elle ne rapporte pas grand-chose, en raison d’un problème d’assiette. Pour les organismes non gouvernementaux, l’important est que les moyens consacrés à l’aide publique au développement continuent d’augmenter. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement I-CF657 de M. Jean-Paul Dufrègne.

M. Jean-Paul Dufrègne. M. le Rapporteur général nous dit que la taxe ne rapporte pas grand-chose parce que l’assiette n’est pas assez large. Eh bien, je vous propose d’élargir à nouveau cette assiette, en l’appliquant aux entreprises dont la capitalisation boursière dépasse 500 millions d’euros, alors que le seuil est actuellement fixé à 1 milliard d’euros. Si cette mesure était adoptée, elle permettrait de renforcer le produit auquel vous faisiez allusion.

M. le Rapporteur général. Cet amendement va devenir un marronnier mais, d’une certaine manière, il est important que les marronniers soient plantés en automne... Songez quand même à une chose : en abaissant le seuil, vous incluez énormément de petites et moyennes entreprises et d’entreprises de taille intermédiaire parfaitement françaises et vous les fragilisez. Avis défavorable comme l’année dernière et les années précédentes.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine les amendements identiques I-CF656 de M. Fabien Roussel et I‑CF843 de Mme Sabine Rubin.

M. Jean-Paul Dufrègne. Après avoir cherché à élargir l’assiette, nous vous proposons par notre amendement I-CF656 d’augmenter le taux de la TTF, en le faisant passer de 0,3 % à 0,5 %. Peu importe que ces amendements soient appelés marronniers ou autrement. Quand on veut faire participer ceux en ont les moyens pour relever les grands défis auxquels notre planète est confrontée, on ne rencontre pas forcément un grand engouement. Il est très inquiétant que certains soient privilégiés dans ce domaine.

M. Éric Coquerel. À travers l’amendement I-CF843, nous faisons une proposition raisonnable qui fait d’ailleurs consensus au sein de nombreuses ONG, comme Oxfam, Coalition PLUS et autres : faire passer de 0,3 % à 0,5 % la TTF, en s’alignant ainsi sur le taux des Britanniques. Cela permettrait de dégager 1 milliard d’euros de recettes supplémentaires qui pourraient être directement affectées à l’aide publique au développement, à la lutte contre le changement climatique, pour la santé mondiale et la solidarité internationale. On voit tout l’intérêt de prendre sur la finance au profit du codéveloppement.

M. le Rapporteur général. Je fais partie de ceux qui ont voté l’augmentation du taux de 0,2 % à 0,3 %. Quand on regarde l’étude d’Euronext qui a suivi, on s’aperçoit que cela s’est traduit par un transfert à l’étranger de 24 % des volumes échangés à Paris... Et à croire la même étude, le transfert atteindrait 46 % si la TTF était portée à 0,5 %. Il faut donc rester prudent. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

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Article additionnel après l’article 10
Taxation de la délivrance des titres de séjour

La commission examine, en discussion commune, les amendements I‑CF1409, I‑CF1410, I-CF1411 et I-CF1412 de Mme Stella Dupont.

Mme Stella Dupont. Ces amendements concernent les taxes sur les titres de séjour et les taxes de régularisation.

L’amendement I-CF1409 vise à plafonner à 150 euros la taxe perçue lors de la délivrance d’un premier titre de séjour et à 87 euros celle perçue lors de son renouvellement. Il vise aussi à supprimer le droit de visa de régularisation lors de la délivrance d’un premier titre de séjour.

Le montant de ces diverses taxes est très élevé puisqu’il peut atteindre 609 euros pour une personne. Ce montant ne semble pas proportionné aux capacités financières des demandeurs. Il y a une forme de rupture d’égalité entre ceux qui peuvent payer et ceux qui ne le peuvent pas. Pour illustrer mon propos, je vais citer deux chiffres tirés du rapport publié en 2017 par le Secours catholique : le revenu mensuel médian d’un couple étranger est de 139 euros et celui d’un couple français est de 930 euros. Vous constaterez, comme moi, que l’écart est important. D’ailleurs, il arrive que les titres ne soient pas récupérés en préfecture, ce qui pose question. Pour faciliter l’intégration, il faut aussi ajuster le niveau des taxes.

Les amendements suivants sont des amendements de repli. L’amendement I‑CF1410 vise à plafonner à 150 euros le coût de la délivrance d’un premier titre de séjour ; l’amendement I-CF1411 tend à plafonner à 87 euros le prix du renouvellement d’un titre de séjour, sachant qu’il en coûte actuellement 250 euros ; l’amendement I-CF1412 a pour objet de supprimer le droit de visa de régularisation qui est actuellement fixé à 340 euros.

M. Joël Giraud, Rapporteur général. Je suis cosignataire de ces amendements car j’avais déposé l’un d’entre eux l’an dernier. Je n’ai pas récidivé cette année car, considérant que nous étions dans le domaine réglementaire, le ministre s’était engagé à modifier les choses dans le bon sens. Cela n’a pas été fait.

De deux choses l’une : soit je demande le retrait de ces amendements pour qu’ils soient représentés en séance, considérant que les mesures relèvent du domaine réglementaire ; soit j’émets un avis de sagesse et nous les adoptons pour que le ministre s’explique dans l’hémicycle. Je penche plutôt vers la seconde option.

Mme Stella Dupont. Qui me conviendrait très bien !

M. le président Éric Woerth. C’est un vrai sujet. C’est compliqué parce que nous ne voulons évidemment pas d’immigration illégale ; nous voulons maîtriser les flux migratoires de façon de plus en plus forte. Ce n’est pas la question. En l’occurrence, la question est que le coût du titre de séjour est très élevé compte tenu de la situation sociale de la personne qui l’obtient, au point qu’il est parfois payé par des associations qui elles-mêmes bénéficient de dons défiscalisés. On tourne en rond. Tous les immigrés ne sont pas incapables de payer ces montants ; il y a évidemment un courant d’immigration qui a parfaitement les moyens de s’en acquitter.

Si j’ai bien compris, les cartes de réfugiés sont un peu moins chères que les titres de séjour. Quoi qu’il en soit, les choses méritent d’être clarifiées pour éviter que les montants ne soient réglés par des organisations qui bénéficient d’un soutien ou de subventions publiques. Il y a des communes ou des départements qui subventionnent des associations comme le Secours catholique, qui portent assistance aux migrants et qui les aident ensuite à payer ces droits une fois que le titre de séjour est accordé.

Mme Véronique Louwagie. J’abonde dans votre sens. Le coût de la délivrance d’un premier titre de séjour – 609 euros par personne – est très élevé, sans compter les renouvellements. Le dispositif mérite d’être revu. Quant au soutien des financements, je dirai que l’argent entre dans une poche mais ressort par une autre du même vêtement.

M. le président Éric Woerth. Il y a aussi un coût de renouvellement annuel si je ne m’abuse, mais je n’ai pas une connaissance approfondie du sujet.

M. Julien Aubert. Mon avis sera peut-être légèrement plus nuancé. Il me semble qu’il faut faire une différence entre l’obtention du titre de séjour et son renouvellement. Lors de la demande d’un premier titre de séjour, on peut penser que la personne vient d’arriver et qu’elle n’a pas encore une activité économique et les moyens de s’insérer. En revanche, il faut faire un pari : que ceux qui viennent ne vivent pas uniquement d’aides sociales pendant plusieurs années, qu’ils puissent s’intégrer et donc travailler.

M. le président Éric Woerth. Curieusement, ils sont éligibles à certaines prestations sociales sans conditions de durée. À partir de ces aides sociales, ils peuvent peut‑être commencer à rembourser le titre de séjour. En tout cas, il y a une réflexion à mener de la façon la plus responsable possible.

La commission adopte l’amendement I-CF1409 (amendement I-2322).

En conséquence, les amendements I-CF1410, I-CF1411 et I-CF1412 tombent.

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Après l’article 10

La commission est ensuite saisie des amendements I-CF823, I-CF832, I‑CF883 et I‑CF889 de Mme Liliana Tanguy, qui font l’objet d’une présentation commune.

Mme Liliana Tanguy. Ces amendements ont pour objet de réviser le dispositif d’exonération de la redevance d’archéologie préventive en milieu maritime. En effet, cette redevance, dont le taux a été augmenté l’an dernier, pèse lourdement sur l’économie maritime ainsi que sur l’équilibre financier de projets tels que la pose de câbles sous-marins ou l’installation d’éoliennes en mer. Sa diminution est donc très attendue par les différents opérateurs concernés.

M. le Rapporteur général. Nous avons rejeté, l’an dernier, des amendements analogues qui, pour être clair, avaient fait l’objet d’un intense lobbying de la part de certains opérateurs. La loi de finances rectificative pour 2017 a modifié le régime juridique de la redevance archéologique préventive en milieu maritime ; il faut laisser à cette réforme le temps de « vivre ». J’ai moi-même rencontré, l’an dernier, les représentants du principal opérateur de transport d’électricité en France, qui œuvraient alors fortement pour que l’on modifie d’emblée ces dispositions. Or, je ne crois pas que la situation soit aussi grave que vous le dites. Il convient donc d’en rester au régime actuel, d’autant plus qu’il s’agit de milieux extrêmement sensibles.

Mme Liliana Tanguy. Je précise que plusieurs opérateurs – et non un seul d’entre eux – se sont adressés à moi, ainsi du reste qu’à d’autres députés du littoral. Je me suis rendue récemment sur un navire câblier chargé de la pose de fibre optique et je puis vous dire que les entreprises de ce secteur, qui contribuent au développement de l’économie numérique, sont fortement pénalisées par la redevance, car ce marché est très concurrentiel. Imposer une taxe aussi importante à des entreprises qui participent à un secteur d’avenir est dommageable. Au demeurant, nous ne demandons pas la suppression de la taxe, mais uniquement sa diminution. J’ajoute que la question a été discutée avec Bercy et qu’elle est actuellement étudiée par la présidence.

Mme Véronique Louwagie. Pourrait-on connaître le chiffrage de l’impact de chacun des amendements ?

M. le Rapporteur général. Pour ma part, je ne connais pas ce chiffrage, mais peut‑être Mme Tanguy peut-elle nous le communiquer.

Je tiens à ajouter que la redevance d’archéologie préventive s’applique à tous les opérateurs, qu’ils soient français ou étrangers ; elle ne crée donc aucune distorsion de concurrence.

La commission rejette successivement les amendements I-CF823, I-CF832, I‑CF883 et I-CF889.

Elle examine ensuite les amendements identiques I-CF357 de M. Philippe Huppé et I-CF923 de M. Daniel Fasquelle.

M. Benoit Simian. Beaucoup de plateformes de réservation en ligne, en particulier les plus importantes, ne sont pas domiciliées en France, de sorte qu’elles n’acquittent aucun impôt sur les sociétés. Aussi vous est-il proposé, par l’amendement I‑CF357, de créer une taxe de 5 % sur le chiffre d’affaires de ces plateformes, dont je précise qu’elle serait compatible avec le droit européen. L’attente est très forte. Or, manifestement, les discussions au niveau de l’Union européenne sont actuellement au point mort.

M. Patrick Hetzel. L’amendement I-CF923 a pour objet de résoudre le problème soulevé par le fait que les plateformes de réservation en ligne échappent à l’impôt sur les sociétés en France, en créant une taxe sur le chiffre d’affaires de ces plateformes, tout en prévoyant que les entreprises ayant leur siège en France puissent déduire cette taxe de leur impôt sur les sociétés. Une telle mesure reste dans le cadre de ce qui est permis par la législation européenne et permettrait de contrer la stratégie développée par certaines plateformes, qui se domicilient en dehors du territoire français pour échapper à la fiscalité.

M. le Rapporteur général. Je comprends parfaitement les motifs de ces amendements, puisque j’ai moi-même interrogé, de manière assez vive, Bercy sur le cas d’Airbnb. Toutefois, le dispositif proposé est trop imprécis. Ainsi, le chiffre d’affaires n’est pas défini : s’agit-il du chiffre d’affaires mondial ? du chiffre d’affaires réalisé en France ? En outre, la notion de plateforme de réservation en ligne est elle-même mal définie au plan juridique. À ce propos, il conviendrait de taxer l’opérateur de la plateforme plutôt que la plateforme elle-même, qui n’est qu’un outil.

Je souhaiterais donc que leurs auteurs retirent ces amendements, qui ne sont pas opérationnels en l’état, et que nous ayons un débat plus large sur cette question, que le président et moi ne manquons pas d’aborder dans le cadre de nos discussions avec les institutions internationales ou européennes.

M. Julien Aubert. Cet amendement est, certes, imparfait, monsieur le Rapporteur général, mais il vise à remédier à un problème bien réel : dans certaines parties de notre territoire, l’industrie touristique est en train de se faire dévorer. De fait, les plateformes s’emparent de la part la plus juteuse de l’activité, notamment en juillet et en août, et ne laissent que les os et des miettes aux professionnels qui sont présents tout le reste de l’année. C’est le cas notamment dans le Luberon, qui se trouve dans ma circonscription. Au-delà des raisons qu’on invoque pour ne rien faire – l’incompatibilité de la mesure avec la réglementation européenne, la complexité du problème... –, il faut envoyer un signal et tenter de faire reculer ces plateformes car, si cela continue ainsi, il n’y aura bientôt plus de professionnels dans certaines villes. Dans une commune comme Avignon, les chambres fournies par les plateformes sont plus nombreuses que celles proposées par les hôtels traditionnels. Certains hôtels abandonnent même leur enseigne et se transforment en plateformes de location. C’est le monde à l’envers !

M. le président Éric Woerth. Nous avons eu ce débat il y a deux ans et, l’an dernier, nous avons déposé des amendements très solides, visant notamment à créer une taxe sur le chiffre d’affaires. Il est donc bon d’y revenir et d’interroger Bruno Le Maire qui, semble-t-il, défend la même idée à l’échelon européen. La France pourrait aller plus vite dans ce domaine.

M. Patrick Hetzel. Les arguments du Rapporteur général sont pertinents. Il est vrai que la rédaction de l’amendement et la définition juridique des plateformes de réservation en ligne posent problème. Nous allons donc retirer l’amendement I-CF923 pour le redéposer, dans une nouvelle rédaction, en séance publique. Il s’agit d’un amendement d’appel, car le problème mérite d’être traité.

L’amendement I-CF923 est retiré.

M. le Rapporteur général. Je précise que l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a adopté des dispositions qui seront traduites dans nos conventions fiscales à compter du 1er janvier 2019. Il faut donc étudier ces amendements à la lumière de ces futures dispositions.

M. Benoit Simian. L’amendement I-CF357 est également un amendement d’appel. Je vais donc le retirer, mais nous le retravaillerons en vue de la séance publique en tenant compte des remarques du Rapporteur général. Il convient en effet de viser les opérateurs de plateformes, et non les plateformes elles-mêmes.

L’amendement I-CF357 est retiré.

Mme Émilie Cariou. Je rappelle que plusieurs textes sont en cours de discussion, que ce soit à l’OCDE ou à Bruxelles, notamment une taxe sur le chiffre d’affaires et une directive sur la TVA. Ce n’est donc pas au niveau franco-français qu’il faut régler ce problème.

M. le président Éric Woerth. Il est tout de même bon que la représentation nationale se penche sur le sujet, madame Cariou, d’autant plus que nous allons tous dans le même sens.

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*     *

Article 11
Suppression de dépenses fiscales inefficientes

I.   L’État du droit : Plusieurs dispositifs fiscaux dont l’efficacité ou la nécessité ne sont plus avérÉs

Les dispositifs dont il est proposé la suppression ou la modification dans le présent article sont, selon les cas, peu utilisés, devenus moins pertinents, compte tenu des évolutions économiques et juridiques intervenues depuis leur création, ou peu efficaces, au regard des objectifs qui leur ont été assignés.

L’article 11 s’inscrit ainsi, au même titre que les articles 4, 9 et 10 du présent PLF, dans la démarche de rationalisation des dispositions fiscales initiée par le Gouvernement.

A.   L’exonération du revenu imposable des matériels informatiques remis gratuitement par l’employeur à ses salariés

1.   Promouvoir l’équipement des ménages en biens informatiques et l’accès à internet

Introduit par voie d’amendement au Sénat dans le cadre de la discussion sur le PLF pour 2008 ([157]), le 31° bis de l’article 81 du CGI prévoit que « l’avantage résultant pour le salarié de la remise gratuite par son employeur de matériels informatiques et de logiciels nécessaires à leur utilisation entièrement amortis et pouvant permettre l’accès à des services de communications électroniques et de communication au public en ligne » est « affranchi » de l’impôt sur le revenu.

Lors des débats au Sénat, il était évoqué « un taux d’équipement des ménages français en ordinateurs connectés à internet de 47 % contre 60 à 65 % au Royaume-Uni, un peu plus de 70 % en Allemagne et 77 % en Suède » et était précisé que « trois millions d’ordinateurs quittent chaque année le parc des entreprises pour être mis au rebut ».

Présentée ainsi comme une solution permettant d’améliorer le taux d’équipement des ménages en biens informatiques, dans un contexte marqué, à l’époque, par la position de retard relatif de la France par rapport à ses principaux partenaires européens en la matière, l’exonération crée une incitation pour les entreprises à céder gratuitement des matériels informatiques à leurs salariés plutôt que de les mettre au rebut.

La remise gratuite exclut toute forme de contrepartie et ne peut porter que sur des matériels entièrement amortis par l’entreprise.

Les dons ainsi réalisés sont exonérés d’impôt sur le revenu et exclus de l’assiette des cotisations de la sécurité sociale ([158]) ainsi que de celle des taxes et participations assises sur les salaires pour lesquelles la base est identique à celles des cotisations sociales ([159]). L’avantage consenti est limité à 2 000 euros par salarié par an.

Le dispositif s’applique depuis l’imposition des revenus de l’année 2007.

2.   Des objectifs moins pertinents compte tenu de l’évolution du taux d’équipement des ménages en matériel informatique et de la numérisation de la société

Étudié dans le cadre de la revue des dépenses publiques effectuée en 2011 par le comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, le dispositif que le comité estimait « correctement dimensionné », n’a jamais été correctement évalué.

Outre les difficultés à mesurer la contribution du dispositif à la réduction de la fracture numérique, « eu égard notamment à la dynamique économique propre de ce marché » ([160]), le nombre de ménages bénéficiaires de la mesure n’a, semble-t-il, jamais été évalué.

Il n’est pas précisé dans le tome II des Évaluations des voies et moyens annexées à chaque PLF. L’évolution de la dépense fiscale y figure en revanche. Le coût du dispositif s’élève à 3 millions d’euros entre 2009 et 2011 ([161]) et à 5 millions d’euros entre 2012 et 2016.

La numérisation croissante de l’économie et de la société au cours des dix dernières années s’est accompagnée d’un meilleur équipement des ménages en ordinateurs et d’un accroissement de l’accès à internet. Selon l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), 82 % des Français disposent désormais d’un ordinateur à leur domicile et 85 % bénéficient d’un accès à internet fixe. Ces chiffres s’élevaient respectivement à 66 % et 50 % en 2017 ([162]).

Les personnes exposées à la fracture numérique demeurent, pour une très large part, des personnes âgées auxquelles le dispositif ne bénéficie pas, par définition.

Ces évolutions rendent ainsi moins pertinent le dispositif d’exonération prévu au 31° bis de l’article 81 du CGI.

L’évaluation réalisée chaque année du dispositif ne permettant pas d’identifier le nombre de ménages qui en ont bénéficié depuis sa création ni d’isoler précisément sa contribution à l’augmentation du taux d’équipement des ménages en matériel informatique, l’abrogation des dispositions participe d’une rationalisation effective des dépenses publiques.

B.   La provision spécifique pour aides à l’installation consenties par les entreprises à leurs salariés

1.   Favoriser la création d’entreprises

Dispositif visant à inciter les employeurs à aider leurs salariés et favoriser ainsi la création d’entreprises, l’article 39 quinquies H du CGI permet aux entreprises de constituer des provisions spécifiques en franchise d’impôt, lorsqu’elles consentent à leurs salariés des aides à l’installation. Ces aides peuvent prendre la forme de prêts à taux privilégié ou d’investissements dans le capital des entreprises créées par leurs employés ou dans celui des sociétés liées.

Introduit par la loi de finances pour 1978 ([163]), le dispositif a fait l’objet d’aménagements touchant à ses conditions d’éligibilité ([164]) et à son champ d’application ([165]).

Toutes les entreprises dont le bénéfice n’est pas imposé de manière forfaitaire peuvent procéder aux provisions spéciales prévues à l’article 39 quinquies H du CGI. Le dispositif est soumis au respect de plusieurs conditions relatives notamment :

– au lien entre l’entreprise et le salarié, qui peut être direct ou indirect : l’entreprise doit être l’ancien employeur du salarié ou appartenir au groupe de l’ancien employeur (condition de liaison des entreprises de plus de 50 %) ;

– aux activités de l’entreprise créée : celle-ci doit exercer en France une activité nouvelle, de nature industrielle, commerciale, artisanale ou libérale ;

– à la taille de l’entreprise : l’entreprise aidée doit réaliser au cours de chacun de ses trois premiers exercices, un chiffre d’affaires qui ne doit pas excéder 4,6 millions d’euros, lorsque son activité principale est la vente d’objets, fournitures, denrées à emporter ou à consommer sur place ou la fourniture de logements et ne doit pas excéder 1,53 million d’euros dans les autres cas.

L’aide accordée peut prendre deux formes : un prêt à taux privilégié ou la souscription de parts dans la société créée par l’employé.

Dans le premier cas, le prêt est consenti pour une durée minimale de sept ans, remboursable par annuité ou in fine et par anticipation à compter de la cinquième année seulement. Le taux du prêt est encadré : il ne doit pas excéder deux tiers du taux effectif moyen pratique par les établissements de crédits pour les prêts à taux variables aux entreprises d’une durée initiale supérieure à deux ans. La provision spéciale en franchise d’impôt, constituée par l’entreprise en contrepartie de l’octroi du prêt, est égale à la moitié des sommes effectivement versées à ce titre.

Dans le second cas, la provision s’élève à 75 % du montant effectivement souscrit en capital.

Le montant des déductions est limité, par exercice, à 25 % du bénéfice net imposable de l’exercice précédent et est, en tout état de cause, plafonné à 46 000 euros par salarié et par an, quelle que soit la forme de l’aide consentie. Des règles spécifiques précisent la façon dont la provision spéciale doit être réintégrée aux résultats imposables.

2.   Une dépense fiscale associée de moins de 500 000 euros et très peu de bénéficiaires

Dispositif probablement méconnu et très largement sous-utilisé, il représente une dépense inférieure à 500 000 euros, sans qu’il soit possible d’affiner l’ordre de grandeur.

Le nombre de bénéficiaires, variable au cours des dernières années, est très limité : entre 2010 et 2016, seules 22 entreprises au total ont bénéficié du dispositif. Il ne peut, par conséquent, pas « être considéré comme atteignant son objectif incitatif » ([166]).

Évolution du nombre de bÉnÉficiaires du dispositif prévu
à l’article 39 quinquies H du CGI

Bénéficiaires (entreprises)

2016	2015	2014	2013	2012	2011	2010
11	3	4	Non déterminé	4	0	0

Source : Évaluations des voies et moyens, tome II.

C.   Les avantages fiscaux en faveur des sociétés financières d’innovation (SFI) et des sociétés de recherche agréées

1.   L’exonération des plus-values de cession de titres de SFI et parts de sociétés de recherche agréées et l’amortissement exceptionnel en faveur des entreprises qui souscrivent au capital de SFI

Aux termes des articles 40 sexies et 39 quinquies A du CGI, peuvent donner lieu, en franchise d’impôt sur le revenu (IR) ou sur l’IS, à la constitution d’un amortissement exceptionnel de 50 %, les souscriptions :

– d’actions souscrites auprès des sociétés ou organismes de recherche agréés par le ministre de l’économie et des finances ;

– les souscriptions effectuées en numéraires par les entreprises françaises au capital agréé des sociétés financières d’innovation (SFI).

Par ailleurs, lorsque ces titres sont cédés après l’expiration d’un délai de trois ans, les plus-values éventuellement réalisées ne sont comprises dans les bénéfices imposables que pour la fraction de leur montant qui excède celui de l’amortissement exceptionnel (article 40 sexies du CGI).

Ces dispositifs ont évolué au cours du temps, pour tenir compte des modifications apportées au statut des sociétés concernées mais sont aujourd’hui éteints en pratique. Par ailleurs, ni le nombre de bénéficiaires ni la dépense fiscale associée au dispositif ne figurent dans les Évaluations des voies et moyens annexées aux projets de loi de finances.

2.   Un dispositif devenu sans objet

Créée par la loi de finances rectificative pour 1960 ([167]), l’exonération des plus-values de cession des titres des sociétés financières d’innovation, prévue à l’article 40 sexies du CGI, concernait, au départ, les sociétés immobilières conventionnées. Son bénéfice a été étendu, par la loi du 11 juillet 1972 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier ([168]), aux SFI, catégorie de sociétés créées à cette occasion, ainsi qu’aux souscriptions au capital de ces sociétés.

La loi du 11 juillet 1972 précitée a également permis aux entreprises qui souscrivent au capital des SFI de pratiquer un amortissement exceptionnel de 50 % du montant des souscriptions (article 39 quinquies A du CGI).

L’exonération prévue à l’article 40 sexies du CGI s’applique également aux plus-values de cession d’actions ou de parts de sociétés ou organismes publics ou privés de recherche agréés ([169]).

Toutefois, les évolutions successives apportées au statut des sociétés immobilières conventionnées se sont traduites par une perte des avantages fiscaux dont elles bénéficiaient, notamment au titre de l’article 40 sexies du CGI. Ces sociétés, qui relèvent aujourd’hui du doit commun des sociétés commerciales, ne sont ainsi plus concernées par le dispositif.

Par ailleurs, les dispositions de l’article 39 quinquies A du CGI concernant les investissements en immeubles effectués en vue de réaliser des opérations de recherche scientifique ou technique ne sont pas applicables aux immeubles acquis ou achevés depuis le 1er janvier 1991 ([170]) et les actions acquises après cette date ne sont pas éligibles à l’amortissement exceptionnel de 50 % ([171]).

À la lumière de ces éléments, le maintien du dispositif présente un intérêt plus que limité.

D.   La déduction de la part des excédents mis en réserves impartageables par les sociétés coopératives d’intérêt collectif (SCIC)

1.   Un régime favorable aux SCIC, sociétés coopératives particulières

Introduit par la loi de finances rectificative pour 2001 ([172]) mais déclaré contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel ([173]) en raison d’une irrégularité procédurale ([174]), le dispositif permettant aux sociétés coopératives d’intérêt collectif (SCIC) de déduire de leur IS l’ensemble des excédents mis en réserves impartageables, résulte de l’article 50 de la loi de finances rectificative de pour 2007 ([175]). Il est codifié au VIII de l’article 209 du CGI.

Visant à prendre en compte les spécificités des SCIC et à prévoir un allégement des charges fiscales qui pèsent sur elles, le dispositif consiste à ne pas soumettre à l’IS l’ensemble des sommes mises en réserves impartageables par les SCIC.

Sociétés coopératives particulières, les SCIC sont assujetties à l’obligation faite aux sociétés coopératives d’affecter au minimum 15 % de leurs résultats à une réserve légale ([176]) ainsi qu’à l’obligation spécifique de verser au minimum 50 % du solde (soit 42,5 %) à une réserve statutaire ([177]). L’ensemble des bénéfices affectés aux réserves impartageables est déductible du résultat imposable des SCIC, sans limitation aucune.

2.   Une évaluation lacunaire

Il apparaît, de la consultation des tomes II des Évaluations des voies et moyens pour la période 2010-2016, que le nombre de bénéficiaires (entreprises) n’est jamais précisé. La dépense fiscale oscille, pour sa part, entre 2 et 3 millions d’euros selon les années.

E.   Plusieurs dispositifs APPLICABLES Au logement social outre-mer

Instaurée en 2009 par la loi pour le développement économique des outre-mer « LOEDOM » ([178]) pour, selon l’exposé des motifs de cette loi, « orienter l’effort de production vers le logement social en rendant la défiscalisation de ces investissements attractive », la réduction d’IR au titre des investissements en faveur du logement social outre-mer, codifiée à l’article 199 undecies C du CGI, a fait depuis lors l’objet de plusieurs aménagements, relatifs notamment au champ et à la date de réalisation des investissements éligibles.

Dispositif miroir, l’article 217 undecies du CGI offre aux entreprises soumises à l’IS un avantage fiscal similaire, dans des conditions très proches. Héritier du dispositif mis en place en 1946, au moment de la départementalisation de certains des territoires ultra-marins, l’article 217 undecies du CGI, qui ne concerne pas les seuls investissements dans le logement social mais l’ensemble des investissements réalisés outre-mer ([179]), a également fait l’objet de plusieurs aménagements ([180]).

Évolution de la réduction d’impôt
en faveur de l’investissement social outre-mer

Réduction d’IR accordée au titre de certains investissements réalisés outre-mer Article 199 undecies C du CGI		Déduction des résultats des entreprises soumises à l’IS accordée au titre de certains investissements réalisés outre-mer Article 217 undecies du CGI
Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer « LOEDOM », article 38	Mise en place de la réduction d’impôt en faveur de l’investissement dans le logement social outre-mer pour les acquisitions et constructions de logements réalisés entre le 27 mai 2009 et le 31 décembre 2017	Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014, article 21	Création des crédits d’impôt en faveur des investissements réalisés outre-mer et confirmation de la validité de la déduction prévue à l’article 217 undecies du CGI au titre des constructions et acquisitions de logements neufs dans le secteur du logement social, quel que soit le chiffre d’affaires des entreprises
Loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016, article 110	Application de la réduction d’impôt jusqu’au 31 décembre 2025 pour les collectivités d’outre-mer (Saint-Pierre-et-Miquelon, Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Saint-Martin, Saint-Barthélemy, îles Wallis et Futuna)   Maintien de l’extinction du dispositif au 31 décembre 2017 pour départements d’outre-mer assorti de dispositions transitoires (1)   Maintien des aides octroyées au titre des articles 199 undecies B, 199 undecies C et 217 undecies du CGI au-delà de leur terme si des mesures de préfinancement suffisantes de l’investissement ultra-marin ne sont pas en vigueur (« mécanisme pérenne de préfinancement à taux zéro » (2))	Loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016, article 110	Prorogation du dispositif pour 3 ans (du 31 décembre 2017 au 31 décembre 2020) (3)
Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018, article 73	Extension du champ des investissements éligibles aux travaux de confortation contre les risques sismique et cyclonique engagés dans le cadre d’une réhabilitation	–

(1)   La réduction d’impôt est applicable aux investissements pour lesquels une demande d’agrément a été déposée avant le 31 décembre 2017 si les fondations sont achevées ou l’acquisition intervient au plus tard le 31 décembre 2018 ou si au moins 50 % des acomptes ont été versés au plus tard le 30 juin 2018 et si les travaux sont achevés au plus tard le 31 décembre 2018.

(2)   IX de l’article 199 undecies C du CGI.

(3)   Le dispositif s’applique aux acquisitions d’immeubles à construire et aux constructions d’immeubles dont les fondations sont achevées au plus tard au 31 décembre 2020 et aux souscriptions versées jusqu’à cette date.

1.   Les dispositifs en vigueur

a.   La réduction d’impôt pour les particuliers ou entreprises soumises à l’impôt sur le revenu

Créée pour encourager les investissements dans le secteur locatif social outre-mer, la réduction d’impôt prévue à l’article 199 undecies C du CGI est destinée aux personnes physiques domiciliées en France, c’est-à-dire en métropole ou dans les territoires ultra-marins, ainsi qu’aux entreprises soumises à l’IR. Elle s’applique pour les acquisitions et constructions de logements réalisés entre le 27 mai 2009 ([181]) et le 31 décembre 2017 dans les départements d’outre-mer et jusqu’au 31 décembre 2025 dans les collectivités d’outre-mer.

Les investissements peuvent être réalisés directement par le contribuable ou indirectement, par l’intermédiaire d’une société civile de placement immobilier (SCPI), d’une société de personnes établie en France ([182]) ou d’une société soumise à l’IS ayant pour objet exclusif l’acquisition, la construction et la location de logements éligibles. Les conditions à remplir sont précisées à l’article 199 undecies C du CGI.

• Le champ des investissements éligibles

La réduction d’impôt s’applique au titre des acquisitions ou constructions de logements neufs situés en Guadeloupe, à la Martinique, à La Réunion, à Mayotte et en Guyane – désignés ci-après, par commodité, « départements d’outre-mer » – ainsi qu’à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Saint-Martin, à Saint-Barthélemy et dans les îles Wallis et Futuna.

Sont également éligibles à la réduction d’impôt les acquisitions de logements achevés depuis plus de vingt ans faisant l’objet de travaux de réhabilitation permettant aux logements « d’acquérir des performances techniques voisines de celles des logements neufs » ou de travaux de confortation contre les risques sismique et cyclonique ([183]).

Par ailleurs, la loi de finances pour 2016 ([184]) a introduit, dans des termes quelque peu sibyllins ([185]), une disposition pour permettre le maintien des dispositifs au-delà de leur terme. L’extinction des aides existantes ([186]) est ainsi conditionnée à la mise en place d’un mécanisme pérenne de préfinancement des investissements. Le IX de l’article 199 undecies C du CGI évoque ainsi « un mécanisme pérenne de préfinancement à taux zéro des investissements (…) ou, à défaut, la création d’un dispositif pérenne permettant aux entreprises ultra-marines d’échelonner sur huit ans le paiement de leurs investissements (…) sans recourir à un emprunt bancaire ».

• Le bénéfice de l’avantage fiscal est conditionné au respect de certaines obligations et engagements

Outre l’agrément préalable du représentant de l’État nécessaire pour certains investissements, comme c’est le cas lorsque « le montant par programme des investissements est supérieur à deux millions d’euros », lorsque les investissements bénéficient de prêts conventionnés ou lorsqu’ils sont réalisés par une société soumise à l’IS, les investisseurs sont soumis au respect de plusieurs obligations et les logements à celui de caractéristiques, notamment techniques.

Les obligations des investisseurs portent notamment sur les conditions de location du bien (durée minimale, organismes bailleurs), le « partage » de l’avantage fiscal, la cession du bien à l’issue de la période de location.

Les investisseurs s’engagent ainsi à donner, dans les six mois suivant leur achèvement ou leur acquisition (si celle-ci est postérieure), leur bien en location nue, pour une durée au moins égale à cinq ans aux organismes énumérés dans la loi. Conformément au 1° du I de l’article 199 undecies C du CGI, il s’agit des organismes d’habitations à loyer modéré mentionnés à l’article L. 411-2 du code de la construction et de l’habitation (à l’exception des sociétés anonymes coopératives d’intérêt collectif pour l’accession à la propriété), des sociétés d’économie mixte exerçant une activité immobilière outre-mer, des organismes mentionnés à l’article L. 365-1 du code de la construction et de l’habitation et, dans les collectivités d’outre-mer, des organismes agréés conformément à la législation en vigueur.

Les logements sont ensuite donnés en sous-location, nue ou meublée, par les organismes précités pour une durée au moins égale à cinq ans à des personnes physiques qui en font leur résidence principale et dont les ressources n’excèdent pas les plafonds fixés par décret, en application de l’article 199 undecies C du CGI. Les loyers sont plafonnés.

Au terme de la période de cinq ans, les logements (ou parts de la société propriétaire) doivent être cédés à l’organisme de logement social ou à des personnes physiques désignées par lui et respectant les conditions de ressources requises pour bénéficier des opérations de location-accession. Le prix de cession est déterminé par une convention conclue entre les investisseurs et l’organisme au plus tard à la date de signature du bail.

Les logements ouvrant droit à la réduction d’impôt doivent pouvoir être adaptés à l’hébergement des personnes âgées de plus de soixante-cinq ans ou de personnes handicapées auxquelles des prestations de services de nature hôtelière peuvent être proposées.

Évolution du nombre de bÉnÉficiaires du dispositif
prévu À l’article 199 undecies C du CGI (1)

Année	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Nombre de bénéficiaires (ménages)	355	2 036	5 640	8 315	9 821	7 845	8 872	8 190
Coût de la dépense fiscale (en millions d’euros)	11	68	208	299	284	202	225	201

(1)   Les données ne distinguent pas les investissements réalisés dans les « DROM » de ceux réalisés dans les « COM ».

Source : Évaluations des voies et moyens, tome II.

Évolution du coût de la dépense fiscale du dispositif
prévu À l’article 199 undecies C du CGI

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

b.   La déduction de l’assiette de l’impôt sur les sociétés

La déduction d’assiette de l’IS prévue à l’article 217 undecies du CGI est, pour la partie qui s’applique aux investissements en faveur du logement social, très proche de celle prévue à l’article 199 undecies C du CGI.

De manière générale, les entreprises, dont le chiffre d’affaires n’excède pas 20 millions d’euros, cette condition n’étant pas applicable dans le cas des investissements en faveur du logement social, peuvent déduire de leur résultat imposable les sommes réalisées dans le cadre des investissements réalisés, directement ou indirectement, dans les départements d’outre-mer ([187]). Lorsque l’entreprise recourt à un schéma intermédié, elle doit rétrocéder 77 % de l’avantage fiscal à l’exploitant.

Le champ des investissements éligibles est très proche du régime précédemment décrit. Sont ainsi concernées :

– les acquisitions et constructions de logements neufs dans le secteur du logement intermédiaire ;

– les constructions et acquisitions de logements neufs mis en location respectant les conditions de ressources et de plafonds du logement social (plafonds du prêt locatif social – PLS).

Un agrément préalable est requis dans certaines conditions : c’est notamment le cas lorsque l’investissement est supérieur à un million d’euros, ou à 250 000 euros s’il est réalisé via un schéma intermédié, ou lorsqu’il intervient dans un secteur considéré comme sensible. Cette disposition s’applique notamment aux investissements productifs concernant l’équipement et la pose de câbles sous-marins.

Déduction d’impôt sur les sociétés du montant de certains investissements productifs ou immobiliers réalisés outre-mer et des souscriptions au capital de sociétés qui réalisent de tels investissements (1)

Dépense fiscale n° 320113 (217 undecies et 217 duodecies)

Année	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Nombre de bénéficiaires (entreprises)	4 200	3 800	3 700	2 500	2 430	2 560	2 720	2 600	1 500	1 340	na
Montant de la dépense (en millions d’euros)	150	135	160	175	144	180	170	140	97	63	61 (p)

(1)       Les données ne distinguent pas les investissements réalisés dans les « DROM » de ceux réalisés dans les « COM ».

Source : Évaluations des voies et moyens, tome II.

évolution du nombre de bénéficiaires des articles 217 undecies et 217 duodecies du cgi

Sur la période 2008-2017, 2 735 entreprises en moyenne ont bénéficié du dispositif. La dépense fiscale moyenne s’élève, sur la période, à plus de 140 millions d’euros.

évolution du nombre de bénéficiaires des articles 217 undecies et 217 duodecies du cgi

(en millions d’euros)

c.   Un crédit d’impôt en faveur du logement social dans les « départements » d’outre-mer

En application de l’article 244 quater X du CGI, certains organismes de logement social peuvent bénéficier, sur option, d’un crédit d’impôt au titre de l’acquisition, de la construction ou de la prise en crédit-bail, jusqu’au 31 décembre 2020, des logements neufs dans les départements d’outre-mer.

Le crédit d’impôt est également applicable pour les opérations suivantes :

– les travaux de réhabilitation permettant aux logements d’acquérir des performances techniques voisines de celles des logements neufs effectués sur des logements achevés depuis plus de vingt ans ou permettant leur confortation contre le risque sismique ;

– les travaux de réhabilitation sur les logements sociaux achevés depuis plus de vingt ans et situés dans les quartiers dits « NPNRU » (nouveau programme national de renouvellement urbain).

Sous réserve de leur implantation exclusive dans les départements d’outre-mer, les logements acquis, construits ou réhabilités doivent présenter des caractéristiques identiques à celles requises pour l’application de la réduction d’impôt de l’article 199 undecies C du CGI.

Le taux du crédit d’impôt est de 40 %. En revanche, pour les investissements relatifs à la réhabilitation de logements situés dans les quartiers « NPNRU » et pour les travaux visant la confortation des logements contre le risque sismique, le taux s’élève à 20 %.

Comme pour la réduction d’impôt prévue à l’article 199 undecies C du CGI, l’avantage fiscal est assis sur le prix de revient des logements minoré des taxes et commissions d’acquisition ainsi que des subventions publiques reçues. Son montant est plafonné dans les mêmes conditions que celles prévues à l’article précité.

Les dispositifs prévus aux articles 199 undecies C et 217 undecies, d’une part, et celui prévu à l’article 244 quater X du CGI, d’autre part, remplissent ainsi les mêmes objectifs en faveur du logement social.

2.   Des évaluations critiques concordantes

La mise en lumière régulière des défauts associés à différents dispositifs de défiscalisation n’a pas toujours conduit à la rationalisation effective de la dépense fiscale.

La complexité des schémas mis en place dans le cadre des opérations de défiscalisation, la résistance des acteurs et, notamment des intermédiaires ainsi que les besoins réels des outre-mer sont autant d’éléments à prendre en considération pour appréhender la rationalisation de ces dispositifs fiscaux.

Souvent réalisés par l’intermédiaire d’une société de portage relevant de l’IR ou de l’IS, les investissements en faveur du logement social outre-mer donnent lieu, dans certains cas, à une répartition de l’avantage fiscal entre les associés personnes physiques, à proportion de leurs parts dans les sociétés.

Or, les différentes évaluations effectuées sur les dispositifs de défiscalisation des investissements effectués outre-mer en général – qu’il s’agisse d’investissements productifs ou d’investissements en matière de logement social – ont permis de constater un phénomène dit d’« évaporation fiscale », selon lequel le bénéfice de l’avantage fiscal consenti est réparti entre les différents acteurs participant à l’opération mais capté pour une part non négligeable par les intermédiaires. Dans pareils cas, le dispositif fiscal ne bénéficie donc que marginalement aux porteurs de projets, voire aux territoires. Le risque de voir financer des projets sans lien avec les réels besoins des outre-mer croît avec la perspective, pour les intermédiaires, de « récupérer » une partie de l’avantage fiscal offert. Ainsi, les schémas de défiscalisation « génèrent une dépense élevée qui ne bénéficie pas au public visé » ([188]).

Les modifications qui sont proposées par le présent article (cf. II) participent d’une volonté de recentrer les dispositifs fiscaux en faveur du logement social sur les objectifs et les bénéficiaires initiaux. Elles s’inscrivent également dans le prolongement de la tendance, amorcée avec la création du crédit d’impôt de l’article 244 quater X du CGI, d’une substitution progressive des crédits d’impôts aux réductions d’impôt, substitution considérée comme plus efficace.

La création d’un dispositif concurrent de crédit d’impôt, applicable pour l’acquisition ou la construction de logements sociaux et soumis au respect des mêmes conditions que celles associées à la réduction d’impôt, bénéficie directement aux organismes de logements sociaux et évite ainsi la déperdition de l’avantage fiscal.

Ce dispositif, introduit par la loi de finances pour 2014 ([189]), dans une logique de substitution, à terme, aux différentes réductions d’impôt présente, cinq ans après sa création, un bilan encourageant. L’appropriation du dispositif par les organismes et donc ses effets sur les objectifs de logement social s’apprécieront sur le moyen-long terme.

Évolution du crédit d’impôt à raison des investissements
dans le logement social réalisés outre-mer

Année	2015	2016	2017
Nombre de bénéficiaires	0	4	nd
Montant de la dépense (en millions d’euros)	0	8	7

Source : Évaluations des voies et moyens.

En dépit du caractère récent de ce crédit d’impôt, l’évaluation préalable avance, pour en expliquer le « succès » plusieurs éléments : l’absence d’agrément préalable qui réduit le délai de mise en œuvre du programme d’investissement et l’attractivité moindre de la défiscalisation depuis la soumission de la réduction d’impôt au plafonnement général de certains avantages fiscaux.

Ainsi, la comparaison entre les deux mécanismes fiscaux est-elle nettement à l’avantage du crédit d’impôt : l’aide fiscale, qui créé une créance directe sur le Trésor, bénéficie directement à l’exploitant ultra-marin et permet de « concentrer l’aide sur les bénéficiaires finaux (les organismes de logements sociaux et la population domienne) » ([190]). Cela réduit également les risques d’investissements sans lien avec les besoins réels des territoires.

II.   Le dispositif proposÉ

prÉsentation schématique des effets de l’article 11

(sur la base des informations disponibles dans les Évaluations des voies et moyens)

Dispositif supprimé ou modifié	Incitation au don de matériel informatique par les employeurs à leurs salariés	Incitation des employeurs à aider leurs salariés à créer leur entreprise	Régime applicable aux titres des sociétés financières d’innovation (SFI)	Déduction du bénéfice des sommes mises en réserves impartageables pour les SCIC	Soutien à l’investissement social outre-mer
Article du CGI	31 bis de l’article 81	39 quinquies H	40 sexies 39 quinquies A	VIII de l’article 209	199 undecies C 217 undecies
Mécanisme fiscal	Exonération d’IR	Provision spéciale en franchise d’impôt	Amortissement exceptionnel	Déduction d’IS	Réduction d’impôt
Effets de l’article 11	Abrogation	Abrogation	Abrogation	Augmentation de l’assiette imposable	Extinction du dispositif
Impôt concerné	IR	IS	IR/IS	IS	IR/IS
Bénéficiaires	Ménages	Entreprises	Entreprises	Entreprises	Ménages et entreprises
Nombre moyen de bénéficiaires sur la période 2010-2016	nc	22 (total des bénéficiaires sur la période)	nc	nc	6 126 (1)
Montant moyen de la dépense fiscale sur la période 2010-2016 (en millions d’euros)	4	epsilon	nc	2,5	185

(1) Données ne concernant que l’article 199 undecies C (et donc les ménages).

Source : commission des finances

A.   Une abrogation de trois dispositifs

Le présent article prévoit :

– l’abrogation, à compter de l’imposition des revenus de l’année 2019 (B du V), du 31°bis de l’article 81 du CGI (5° du I) (exonération du revenu imposable des matériels informatiques remis gratuitement par l’employeur à ses salariés) ;

En conséquence, le f du 4° du III de l’article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale, qui fait référence à ce dispositif, est également abrogé (III) à compter de l’imposition des revenus de l’année 2019 (B du V).

– l’abrogation de l’article 39 quinquies H du CGI (3° du I) (provision spécifique pour aides à l’installation consenties par les entreprises à leurs salariés) ; l’abrogation s’applique aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2019 (A du V). L’article prévoit que les provisions constituées au titre d’un exercice ouvert avant le 1er janvier 2019 sont rapportées conformément aux dispositions du II de l’article 39 quinquies H du CGI (6° du I et C du V).

– l’abrogation des articles 40 sexies (4° du I), 39 quinquies A du CGI (2° du I) et de l’article 4 de la loi du 11 juillet 1972 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier (IV du présent article), (exonération des plus-values de cession de titres de SFI et parts de sociétés de recherche agréées et l’amortissement exceptionnel en faveur des entreprises qui souscrivent au capital de SFI).

En conséquence, par mesure de coordination, l’article 39 A du CGI est modifié (1° du I) et les références à l’article 39 quinquies A dans l’article 223 L (11° du I) et dans l’article L. 80 B du livre des procédures fiscales sont supprimées.

B.   Une limitation de l’avantage consenti aux SCIC

Considérant que « le dispositif comporte un effet d’aubaine important » ([191]), le présent article vise à réduire le champ de la déduction aux seuls excédents dont la mise en réserves impartageables ne résulte pas des dispositions générales et particulières applicables aux SCIC, soit 57,5 % (15 % + 42,5 %) au maximum. Ainsi, seule la part des excédents mis en réserves impartageables supérieure à 57,5 % donnera lieu à une déduction de l’assiette de l’IS.

Le présent article propose ainsi de modifier le VIII de l’article 209 du CGI (8° du I). Les modifications s’appliquent aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2019 (A du V).

C.   UNe rationalisation des dispositifs en faveur du logement social outre-mer

Pour remédier aux difficultés évoquées supra et prendre en compte les évolutions récentes de dispositifs par ailleurs en voie d’extinction, le présent article prévoit de mettre fin à la réduction d’impôt en faveur de l’investissement social outre-mer effectué dans les départements d’outre-mer dont peuvent bénéficier les personnes physiques, en application de l’article 199 undecies C du CGI, et les sociétés soumises à l’IS, en application de l’article 217 undecies du CGI.

S’agissant de l’article 199 undecies C du CGI, le présent article procède aux modifications suivantes :

– suppression des deux dernières phrases du 7° du I de l’article 199 undecies C du CGI (a) du 7° du I du présent article) ;w

– prolongement de l’éligibilité des investissements réalisés dans les départements d’outre-mer jusqu’à la date de la présentation en conseil des ministres du présent PLF (i et ii du b du 7° du I du présent article) : le dispositif sera donc applicable aux acquisitions ou constructions de logements réalisées, dans les départements d’outre-mer, jusqu’au 24 septembre 2018 ou pour lesquelles un agrément est parvenu à l’administration au plus tard à cette même date. Les conditions relatives à l’éligibilité des investissements en cours de réalisation, pour lesquels une demande d’agrément est parvenue à l’administration, sont supprimées (iii du b du 7° du I du présent article) ;

– suppression des dispositions conditionnant l’extinction du dispositif à un mécanisme pérenne de préfinancement (i du b du 7° du I du présent article).

S’agissant de l’article 217 undecies du CGI, le présent article procède aux modifications suivantes :

– exclusion des investissements concernant les logements neufs répondant aux critères mentionnés aux b et c du 1 du I de l’article 244 quater X du CGI du champ d’application de l’article 217 undecies du CGI (a du 9° du I du présent article) ;

– suppression de l’exception introduite pour les investissements relatifs au logement social concernant le critère de chiffre d’affaires des sociétés pouvant bénéficier de la réduction d’impôt (b du 9° du I du présent article).

Les modifications des dispositifs des articles 199 undecies C du CGI et 217 undecies du CGI concernant le logement social ne s’appliquent que dans les départements d’outre-mer. Par conséquent, l’article 217 duodecies du CGI, applicable aux investissements réalisés dans les collectivités d’outre-mer ([192]), est complété pour faire référence aux investissements en faveur du logement social réalisés dans ces territoires (10° du I du présent article).

L’extinction des dispositifs des articles 199 undecies C du CGI et 217 undecies du CGI au profit du régime de l’article 244 quater X du CGI emporte des conséquences sur ce même article : l’option offerte à certains organismes de logement social, qui peuvent choisir de bénéficier directement du crédit d’impôt ou recourir à un schéma de défiscalisation, est supprimée (a à c du 12° du I du présent article). Le développement du logement social dans les départements d’outre-mer ne pourra ainsi se faire que par le recours au crédit d’impôt de l’article 244 quater X du CGI.

En conséquence, la référence aux articles 199 undecies C du CGI et 217 undecies du CGI est supprimée à l’article 296 ter qui énonce les conditions dans lesquelles la taxe sur la valeur ajoutée peut être perçue au taux réduit pour certaines opérations (13° du I du présent article). Pour les mêmes raisons, le 4° de l’article 1051 du CGI et l’article 1594 I quater du CGI sont abrogés (14° et 15° du I du présent article).

D.   L’impact BudgÉtaire et Économique

Ne figure dans l’évaluation préalable qu’une évaluation très partielle de l’impact budgétaire du présent article.

Sur les cinq dispositifs dont il est proposé la suppression ou la modification du champ, seuls trois font l’objet d’un véritable chiffrage.

– Le gain associé à l’abrogation de l’exonération du revenu imposable des matériels remis gratuitement par l’employeur à ses salariés est estimé à 5 millions d’euros.

– Le gain associé à la modification du régime de déduction applicable aux SCIC est évalué entre 0 et 2 millions d’euros à compter de 2020, première année d’incidence.

– La provision spéciale pour aides à l’installation consentie par les entreprises à leurs salariés sous forme de prêt ou de souscription au capital de l’entreprise créée étant chiffrée à 0 euro en 2017, la suppression du dispositif est évaluée sans incidence budgétaire.

Pour les autres dépenses, l’absence de données disponibles suffisamment précise n’a pas permis de mesurer précisément l’impact budgétaire.

S’agissant de la rationalisation des dépenses fiscales en faveur de l’investissement social outre-mer, le coût associé à l’extinction du dispositif de l’article 199 undecies C du CGI n’est pas identifiable, « faute de données dans les déclarations d’impôt sur le revenu permettant de connaître le coût de la dépense fiscale au titre des investissements effectués dans un territoire donné » ([193]). En revanche, une « approximation », obtenue en répartissant le coût de la dépense fiscale à partir de la répartition des montants d’investissements selon leur nature est avancée s’agissant de la suppression de l’article 217 undecies du CGI. Le gain annuel pour l’État pourrait ainsi s’élever à 3 millions d’euros.

*

*     *

La commission examine l’amendement I-CF42 de Mme Émilie Bonnivard.

Mme Émilie Bonnivard. Cet amendement a pour objet de supprimer l’alinéa 3 de l’article 11, qui tend à priver les entreprises qui font des investissements en immeubles en vue de réaliser des opérations de recherche scientifique ou technique de la possibilité de pratiquer un amortissement exceptionnel égal à 50 % du prix de revient de ces investissements dès la première année de leur réalisation. Compte tenu des fins poursuivies par ces entreprises et de la volonté du Gouvernement et de la majorité de soutenir la recherche et l’innovation, il ne semble pas opportun de supprimer cet avantage fiscal.

M. le Rapporteur général. Cet amendement n’a pas de véritable portée, puisque le dispositif concerne les investissements réalisés avant le 1er janvier 1991. Il convient, me semble-t-il, de soutenir la démarche de rationalisation des dépenses fiscales. En outre, il existe, dans ce domaine, des dispositions un peu plus intéressantes que nous évoquerons lorsque nous examinerons l’article 14.

M. Patrick Hetzel. Je soutiens l’amendement de Mme Bonnivard. On nous parle de « start-up nation », de « développement de la recherche et de l’innovation ». Or, en supprimant cet avantage fiscal, le Gouvernement va augmenter la fiscalité des entreprises qui contribuent à la recherche scientifique ou technique. C’est ce que nous dénonçons à travers cet amendement.

La commission rejette l’amendement I-CF42.

Puis elle est saisie de l’amendement I-CF1052 du Rapporteur général.

M. le Rapporteur général. Actuellement, les demandeurs d’emploi depuis plus d’un an bénéficient, lorsqu’ils ne sont pas aux frais réels, de dispositions spécifiques au titre de la déduction forfaitaire pour leurs frais professionnels. Cela part d’une intention extrêmement généreuse, mais la dépense moyenne par bénéficiaire n’est que de 2,52 euros. Je ne suis donc pas certain qu’une telle disposition soit une aide considérable pour les demandeurs d’emploi... En revanche, ses bénéficiaires étant très nombreux – 800 000 en 2016 –, ce dispositif inutile coûte entre 1 et 2 millions d’euros suivant les années. Je vous propose donc de supprimer cet avantage qui pourrait être assimilé à une détestable aumône.

La commission adopte l’amendement I-CF1052 (amendement I-2324).

Elle examine ensuite l’amendement I-CF1308 de M. Serge Letchimy.

M. François Pupponi. Cet amendement vise à revenir sur la suppression du dispositif de défiscalisation destiné à favoriser la construction de logements sociaux outre‑mer.

M. le Rapporteur général. En matière d’investissement en faveur du logement social, un crédit d’impôt spécifique permet aux organismes de logement social de bénéficier directement de l’avantage fiscal au titre de l’acquisition ou de la construction de logements neufs dans les départements d’outre-mer jusqu’au 31 décembre 2020. Sont également éligibles au crédit d’impôt certains travaux de réhabilitation, notamment ceux qui sont effectués sur des logements achevés depuis plus de vingt ans et situés dans les quartiers relevant du Nouveau programme national de renouvellement urbain.

Nous sommes donc en présence de deux dispositifs qui répondent aux mêmes objectifs : l’amélioration quantitative et qualitative du parc de logements sociaux outre-mer. Dans une logique de rationalisation des dépenses fiscales, le projet de loi prévoit l’extinction de la défiscalisation au titre du logement social dans les départements et régions d’outre-mer, le crédit d’impôt étant un bien meilleur instrument puisqu’il évite l’évaporation fiscale. Défavorable.

M. François Pupponi. Ce double dispositif a été inventé parce qu’on manque, outre-mer, d’opérateurs et de bailleurs sociaux. Or, je n’ai pas le sentiment que ces derniers soient revenus en force dans ces territoires. Dès lors, supprimer le second dispositif va mettre à mal la construction de logements sociaux outre-mer.

M. le Rapporteur général. La dépense fiscale étant en augmentation, je pense que le crédit d’impôt fonctionne correctement.

La commission rejette l’amendement I-CF1308.

La commission est ensuite saisie de deux amendements identiques, I-CF672 de M. Philippe Gomès et I-CF1379 de M. Max Mathiasin.

Mme Maina Sage. L’amendement I-CF672 vise à étendre le champ de la réduction d’impôt en faveur du logement social afin que les collectivités relevant de l’article 74 de la Constitution et la Nouvelle-Calédonie en bénéficient au titre des opérations de réhabilitation et de rénovation.

M. Max Mathiasin. Actuellement, les organismes de logements sociaux des collectivités relevant de l’article 74 de la Constitution et de Nouvelle-Calédonie ne peuvent pas bénéficier du crédit d’impôt de l’article 244 quater X, en raison de la compétence de ces collectivités en matière fiscale. L’amendement I-CF1379 vise donc à étendre à tous les territoires ultra-marins le bénéfice de cette réduction d’impôt accordée pour les dépenses de rénovation ou de réhabilitation de logements sociaux achevés depuis plus de vingt ans. Il s’agit d’inciter les propriétaires à effectuer, dans les logements anciens, les travaux nécessaires pour parvenir à des performances techniques voisines de celles des logements neufs, et ce afin de se prémunir contre les risques sismiques et cycloniques.

M. le Rapporteur général. Sagesse. Le Gouvernement vous demandera peut-être de déposer l’amendement sur la seconde partie du PLF, afin d’éviter tout effet d’aubaine sur l’année en cours, mais je souhaite que nous marquions dès à présent notre volonté de poursuivre dans la voie que vous avez tracée.

La commission adopte les amendements I-CF672 et I-CF1379 (amendement I-2329).

Elle en vient ensuite à l’examen de l’amendement I-CF1058 de Mme Huguette Bello.

M. Jean-Paul Dufrègne. Le présent amendement vise à maintenir jusqu’au 31 décembre 2025 le dispositif prévu au VI de l’article 199 undecies C, relatif à l’acquisition de logements achevés depuis plus de vingt ans en vue de leur réhabilitation. Ce dispositif permet à des propriétaires occupants qui ne disposent que de très modestes ressources de bénéficier de financements pour la réhabilitation de leur logement. Sa suppression, à l’article 11 de ce PLF, est incompréhensible à plusieurs titres. En effet, les logements insalubres et, par conséquent, les besoins de réhabilitation demeurent importants dans les outre-mer. Par ailleurs, le dispositif du crédit d’impôt qui doit se substituer à la défiscalisation est inadapté aux caractéristiques de ces opérations. En outre, les organismes de logements sociaux associatifs qui interviennent le plus souvent dans ces opérations ne bénéficieront probablement pas des mécanismes de préfinancement du crédit d’impôt. Enfin, le maintien des dispositifs d’aide fiscale au logement social figure parmi les engagements du Livre bleu des outre‑mer.

Cet amendement tend donc à reconduire le dispositif existant, d’une part, en le limitant exclusivement aux réhabilitations des logements dégradés des familles défavorisées et, d’autre part, en prévoyant un contrôle renforcé des intermédiaires et des agréments.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable, notamment pour les mêmes raisons que celles exposées lors de l’examen de l’amendement I-CF1308.

La commission rejette l’amendement I-CF1058.

Puis elle est saisie de l’amendement I-CF1054 du Rapporteur général.

M. le Rapporteur général. Il s’agit de supprimer la réduction d’impôt sur le revenu dont bénéficient des contribuables domiciliés en France à raison des intérêts perçus au titre du différé de paiement qu’ils accordent à des exploitants agricoles âgés de moins de quarante ans qui s’installent ou sont installés depuis moins de cinq ans, dans le cadre de la vente de l’ensemble des éléments de l’actif affectés à l’exercice d’une activité agricole, d’une branche complète d’activité ou de l’intégralité de leurs parts d’un groupement ou d’une société agricole dans lequel ils exercent.

Cette niche fiscale ne bénéficie qu’à une dizaine de contribuables chaque année
– ils étaient treize en 2016. L’avantage est donc concentré sur quelques exploitations, mais il est relativement important puisqu’il s’élèverait en moyenne à 38 000 euros par exploitation pour une dépense fiscale de 500 000 euros. Je propose que ce type de mesures un peu trop précisément ciblées, voire abusives, soit supprimé.

M. Julien Aubert. Il s’agit d’une dépense fiscale intéressante. Le fait qu’un dispositif soit très ciblé ne signifie pas forcément qu’il est inefficient – pour le coup, on ne peut pas parler de saupoudrage ! La question qui se pose est donc celle de savoir s’il est efficace. En l’espèce, il concerne des exploitants agricoles âgés de moins de quarante ans, donc des jeunes. Toutefois, je ne comprends pas si les bénéficiaires du dispositif sont ceux qui quittent l’exploitation ou ceux qui s’installent. Peut-être s’agit-il d’une aide à l’installation des jeunes agriculteurs...

M. le Rapporteur général. Il ne s’agit pas d’une aide directe à l’installation ; si tel était le cas, je n’en aurais jamais proposé la suppression.

M. Julien Aubert. En ce cas, pourquoi cette aide a-t-elle été créée ?

Mme Véronique Louwagie. Après l’examen du PLF pour 2018, un groupe de travail sur la fiscalité agricole, dont Marc Le Fur et moi-même sommes membres, a été constitué avec pour mission de dresser un état des lieux de la fiscalité agricole. L’an dernier, lorsque nous avons déposé des amendements sur ce sujet, on nous a répondu qu’il convenait d’attendre les conclusions de ce groupe de travail, qui les a remises il y a quelque temps. Nous retrouvons, du reste, certaines de ses préconisations dans le PLF, notamment sur l’aide à l’investissement et l’aide aux jeunes agriculteurs. Je m’étonne donc du dépôt d’un tel amendement, dont nous n’avons pas été saisis.

M. François Pupponi. La mesure dont nous discutons est, d’une certaine manière, une aide à l’installation, puisque le crédit d’impôt bénéficie à ceux qui accordent un différé de paiement aux agriculteurs qui rachètent une exploitation. Il s’agit donc bien, selon l’exposé sommaire de l’amendement, de favoriser l’installation de jeunes agriculteurs.

M. Jean-Paul Mattei. Comme l’a dit Véronique Louwagie, il faut replacer cette mesure dans un contexte global. Pardonnez-moi, monsieur le Rapporteur général, mais je ne sais pas s’il est pertinent de supprimer cet avantage. Ne pourrions-nous pas examiner cet amendement, qui vient un peu comme un cheveu sur la soupe, dans le cadre plus global de la transmission d’entreprises agricoles. Je ne voudrais qu’il ait des effets collatéraux que nous n’aurions pas mesurés.

Mme Valérie Rabault. Pourriez-vous, monsieur le Rapporteur général, nous donner une évaluation du nombre d’exploitations concernées ?

M. le Rapporteur général. Je viens de l’indiquer : en 2016, treize agriculteurs étaient concernés, soit un bénéfice de 38 000 euros par exploitation pour une dépense de 500 000 euros.

M. Jean-Paul Dufrègne. Peut-être ces chiffres s’expliquent-ils par le fait que le dispositif est méconnu, auquel cas il faut le faire connaître davantage. En tout cas, tout ce qui peut faciliter la transmission d’exploitations agricoles me semble aller dans le bon sens. En l’espèce, il s’agit bien d’une aide à l’installation des jeunes car la transmission du capital d’exploitation est un véritable enjeu au regard du renouvellement des agriculteurs. Plutôt que de supprimer cette disposition, qui peut être intéressante dans un certain nombre de cas, il conviendrait d’en faire davantage la publicité.

M. Julien Aubert. J’ai retrouvé la présentation de cette mesure dans la brochure de 2017 relative à l’impôt sur le revenu. Afin de favoriser l’installation des jeunes agriculteurs, l’article 199 vicies A du CGI a instauré une réduction d’impôt sur le revenu en faveur des contribuables qui ont cédé leur exploitation à un jeune exploitant entre 2005 et 2010. Cependant, la déduction des intérêts est possible pendant une période maximale de douze ans, soit, en théorie, jusqu’en 2022. Il faudrait donc s’assurer, monsieur le Rapporteur général, que la situation visée par votre amendement ne correspond pas au reliquat de la mesure fiscale qui s’est appliquée entre 2005 et 2010 et dont le bénéfice serait en train de s’éteindre progressivement. Si tel est le cas, laissons-la aller à son terme. Sinon, il faut éclaircir cette question, car il est hors de question de supprimer une mesure en faveur de l’installation des jeunes agriculteurs.

M. Hervé Pellois. Puisque la mesure concernée est probablement destinée à favoriser l’installation des jeunes agriculteurs, je préférerais que l’amendement soit retiré. S’il s’agit bien, comme le dit M. Aubert, d’une mesure en cours d’extinction, laissons-la aller à son terme.

M. le Rapporteur général. Il s’agit, me semble-t-il, d’un faux débat. Les dispositifs d’aide à l’installation des jeunes agriculteurs, vous les connaissez tous ; ils vont d’ailleurs être renforcés. En l’espèce, peut-être s’agit-il, comme l’a suggéré M. Aubert, de la fin de l’application d’un dispositif. Aussi vais-je retirer l’amendement, pour le redéposer en séance publique. En tout état de cause, que l’on ne me dise pas qu’un dispositif qui bénéficie à une dizaine de personnes chaque année permet de favoriser l’installation des jeunes agriculteurs. Je crois plutôt qu’il s’agit d’une mesure qui cible des cas particuliers et qui faisait sans doute l’objet d’un amendement on ne peut plus orienté, adopté dans le feu de l’action et la joie d’une nuit sans lune. Encore une fois, lorsqu’une petite niche – son montant total est inférieur à 500 000 euros – bénéficie à une dizaine de personnes, pour des sommes relativement importantes par exploitation, on peut dire qu’il s’agit d’un dispositif relativement abusif, car il ne contribue pas réellement à aider les jeunes agriculteurs.

M. le président Éric Woerth. J’ai compris que le Gouvernement allait déposer un grand projet de loi de réforme de la fiscalité agricole. Peut-être cette question pourrait-elle être abordée dans ce cadre. Si le dispositif présente un intérêt, il faut en étendre le bénéfice ; s’il n’en a pas, il faut en effet le supprimer.

L’amendement I-CF1054 est retiré.

La commission en vient à l’examen, en discussion commune, des amendements identiques I-CF153 de M. Jean-Pierre Vigier, I-CF206 de Mme Marie-Christine Dalloz, I‑CF276 de M. Marc Le Fur, I-CF455 de Mme Anne-Laurence Petel, I-CF648 de M. Jean‑Paul Dufrègne, I-CF1040 de Mme Valérie Lacroute, I‑CF1150 de M. François Pupponi, I-CF1355 de Mme Sarah El Haïry, I-CF1374 de M. Olivier Gaillard et I-CF1396 de Mme Dominique David, et de l’amendement I‑CF913 de Mme Sabine Rubin.

Mme Marie-Christine Dalloz. L’amendement I-CF206 a trait aux sociétés coopératives d’intérêt collectif (SCIC), dont le développement est encouragé par la loi « Hamon » de 2014. Actuellement, la loi impose à ces sociétés de verser 15 % de leur résultat en réserve légale, puis au minimum 50 % du solde dans des réserves impartageables. Or l’alinéa 14 de l’article 11 du PLF tend à supprimer les avantages fiscaux liés à ces contraintes. C’est un mauvais signal adressé aux SCIC, qui sont nécessaires dans de nombreux domaines, qui vont du développement de fruitières à l’installation des médecins dans les territoires ruraux.

Mme Anne-Laurence Petel. L’amendement I-CF455 tend également à supprimer l’alinéa 14 de l’article 11, qui vise à réduire la déductibilité des résultats des SCIC dotés aux réserves impartageables pour la réserver aux versements aux réserves impartageables dépassant les dotations obligatoires en application des articles 16 et 19 nonies de la loi n° 47‑1775 du 10 septembre 1947 portant statut des coopératives.

La suppression de la déductibilité de 57,5 % des sommes mises en réserves impartageables correspondant aux réserves obligatoires du fait de la loi serait très dommageable pour les SCIC et remettrait en cause la création de nouvelles sociétés de ce type ou la transformation d’associations, alors qu’il s’agit d’un moyen privilégié d’évolution de leur modèle économique. Or, je le rappelle, le Gouvernement entend favoriser le changement d’échelle de ce mode d’entreprendre qui concilie activité économique et intérêt général. Les SCIC contribuent en effet à la lutte contre les déserts médicaux et au développement de l’énergie citoyenne, de l’habitat partagé, de la revitalisation des territoires et du secteur du sport.

Si ce dispositif a été peu utilisé par les SCIC, c’est uniquement parce qu’il est récent. Je propose donc que l’on renonce à le supprimer.

M. Jean-Paul Dufrègne. L’amendement I-CF648 tend également à supprimer l’alinéa 14 de l’article 11. De nombreuses SCIC nous ont alertés quant aux conséquences qu’aurait l’adoption de cette disposition sur leur modèle. Il est en effet à craindre que la croissance des SCIC existantes s’arrête net et que la création de nouvelles structures répondant à ce modèle soit remise en cause.

Mme Valérie Lacroute. À mi-chemin entre la société commerciale et l’association, la SCIC est une structure juridique unique. La déductibilité des résultats affectés aux ressources impartageables est l’un de ses leviers de croissance. Le Gouvernement propose de supprimer cet avantage. Ce faisant, il part d’un faux constat. En effet, ce dont il faut tenir compte, ce ne sont pas les chiffres bruts actuels, mais l’évolution du dispositif sur plusieurs années et son utilité à l’avenir. Le recours au statut de SCIC augmente de 15 % par an depuis 2012. Grâce au renforcement du statut de ces sociétés en 2014, les collectivités locales ont pris conscience de l’intérêt de recourir à ce type de structures et les initiatives sont désormais nombreuses dans ce domaine. Ainsi, ma commune, Nemours, ayant la chance d’être retenue dans le dispositif « Action cœur de ville », nous envisageons de monter une SCIC pour favoriser la revitalisation du centre-ville. Supprimer l’avantage fiscal accordé à ces sociétés, ce serait envoyer un signal très négatif aux collectivités et remettre en cause le développement de celles qui ont été créées ces dernières années et dont les résultats ne se traduisent pas encore dans les chiffres.

L’amendement I-CF1040 est donc un amendement de cohérence, tourné vers l’avenir et le développement des SCIC.

Mme Sarah El Haïry. Nous encourageons actuellement certaines associations à se transformer en SCIC, car on leur demande de favoriser une hybridation de leurs ressources. Les SCIC sont en effet des coopératives qui permettent d’associer les usagers, les personnes morales, les collectivités et le porteur de projet pour répondre à des besoins territoriaux, que ce soit la lutte contre les déserts médicaux ou le développement du logement social. C’est un type de structures qui est en pleine croissance. Adopter cette disposition freinerait gravement leur développement. Le président de la République appelle de ses vœux le développement d’une société de l’engagement. Or les SCIC sont un des modèles de l’économie sociale et solidaire, un modèle, qui plus est, agile et qui a vocation à perdurer. C’est en définitive l’un des seuls outils qui permettent une co-construction active.

M. Olivier Gaillard. J’abonde dans le sens de mes collègues. Le Gouvernement, je le rappelle, soutient le développement des SCIC, qui est accompagné par les collectivités, en particulier le bloc communal. Il est donc important de maintenir le dispositif actuel pour renforcer cette mission d’utilité sociale et d’intérêt collectif.

Mme Dominique David. Tout a été dit, je crois. J’ajouterai simplement que le « pass numérique », qui vient d’être lancé pour favoriser l’accès des citoyens au numérique, est né au sein d’une SCIC de Gironde. Il est donc important de soutenir ce type d’initiatives.

M. le Rapporteur général. Je sais l’importance que peuvent avoir les sociétés coopératives d’intérêt collectif dans un certain nombre de territoires, notamment les plus fragiles. Toutefois, le dispositif actuel crée un effet d’aubaine puisqu’il incite ces sociétés à placer la totalité de leurs excédents dans les réserves impartageables pour bénéficier d’une exonération totale d’impôt sur les sociétés. Néanmoins, la mesure proposée par le Gouvernement permettrait de réaliser une économie somme toute marginale, puisqu’elle s’élèverait à environ 2 millions d’euros. Compte tenu de l’intérêt que présentent ces structures dans un certain nombre de territoires, je m’en remets à la sagesse de la commission.

Mme Marie-Christine Dalloz et Mme Sarah El Haïry. Bravo !

La commission adopte les amendements I-CF153, I-CF206, I-CF276, I‑CF455, I‑CF648, I-CF1040, I-CF1150, I-CF1355, I-CF1374 et I-CF1396 (amendement I-2333).

En conséquence, l’amendement I-CF913 tombe.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF1253 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Les niches fiscales anti-écologiques, dont on parle beaucoup, représentent plusieurs milliards d’euros. Cet amendement porte cependant sur une toute petite niche, précisément parce que son montant n’est pas très important. Nous verrons ainsi si l’on est en mesure de supprimer ce type de dispositif. Il s’agit de revenir sur l’exonération, sur agrément, des bénéfices réinvestis dans l’entreprise pour les sociétés de recherche et d’exploitation minière dans les départements d’outre-mer. Cette dépense fiscale est de très faible importance et peu pertinente.

M. le Rapporteur général. Je précise que, pour bénéficier de ce régime fiscal, les demandes d’agrément ont dû être présentées avant le 31 décembre 2001. Ce dispositif ne vit donc qu’en raison des engagements qui ont été pris antérieurement à cette date, de sorte qu’il n’est pas susceptible de générer des dépenses supplémentaires. Sans doute est-ce, du reste, la raison pour laquelle il n’est plus suivi de manière correcte. Compte tenu du débat sur les outre-mer, je vous incite à retirer l’amendement, faute de quoi j’y serai défavorable.

M. Éric Alauzet. Je retire l’amendement, mais je le redéposerai en séance publique.

L’amendement I-CF1253 est retiré.

La commission adopte l’article 11 modifié.

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Article additionnel après l’article 11
Élargissement du champ de la réduction d’impôt au titre de l’investissement productif outre-mer aux activités de la navigation de croisière

La commission examine l’amendement I-CF622 de Mme Maina Sage.

Mme Maina Sage. Cet amendement, très attendu, a été travaillé avec différentes collectivités d’outre-mer. Il vise à élargir, à l’article 199 undecies B du CGI, le bénéfice de l’aide à l’investissement outre-mer en faveur des navires de croisière : le plafond, actuellement fixé à 50 cabines, serait porté à 300 cabines.

L’objectif est de favoriser la création de lignes basées dans les territoires d’outre‑mer, afin d’accroître les retombées économiques liées à ce secteur, qui est, je le rappelle, l’un des secteurs à plus fort potentiel de développement pour nos collectivités, notamment en Polynésie française, où il représente actuellement le quart des ressources propres du territoire.

M. Joël Giraud, Rapporteur général. Cet amendement présente quelques problèmes de rédaction sur le plan légistique. Aussi m’en remettrai-je à la sagesse de la commission, afin que nous puissions régler les choses en séance si celle-ci l’adopte.

La commission adopte l’amendement I-CF622 (amendement I-2344).

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Article additionnel après l’article 11
Assouplissement des conditions de mise en location des logements sociaux outre-mer

Suivant l’avis favorable du Rapporteur général, elle adopte l’amendement I‑CF1036 de M. Olivier Serva (amendement I-2345).

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Après l’article 11

Elle examine ensuite les amendements identiques I-CF675 de M. Philippe Gomès et I-CF1380 de M. Max Mathiasin.

M. Max Mathiasin. Cet amendement vise à ne pas dégrader le niveau de l’aide apportée aux projets d’investissement réalisés dans les collectivités relevant de l’article 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie.

L’aide fiscale y est en effet directement proportionnelle au taux d’impôt sur les sociétés en vigueur l’année du fait générateur de l’investissement. La trajectoire de baisse du taux d’impôt sur les sociétés aurait un impact très négatif sur tous les projets de ces collectivités, si cet effet n’était pas corrigé.

Ce problème n’existe pas dans les départements d’outre-mer, car le crédit d’impôt institué par l’article 244 quater W du CGI y reste fixe, quelle que soit la baisse du taux de l’impôt sur les sociétés.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable. Je vous invite à redéposer votre amendement en séance pour que nous y ayons le débat sur le sujet que vous évoquez.

La commission rejette les amendements I-CF675 et I-CF1380.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, elle rejette également les amendements identiques I-CF670 de M. Philippe Gomès et I-CF1382 de M. Max Mathiasin.

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Article 12
Réforme du régime de l’intégration fiscale

I.   L’état du droit

L’intégration fiscale est un régime particulier d’imposition à l’IS des groupes de sociétés. Permettant une consolidation des pertes et profits et prévoyant plusieurs retraitements pour la détermination du résultat d’ensemble, il se révèle généralement plus avantageux qu’une imposition individuelle de ses membres. En 2017, 120 000 sociétés étaient concernées par l’intégration fiscale ([194]).

Plusieurs de ses aspects, néanmoins, ont été remis en cause par le droit de l’Union européenne, conduisant à de nombreuses évolutions portant sur le périmètre des groupes ou sur les rectifications apportées aux opérations intragroupes.

A.   Le régime de l’intégration fiscale

Le régime de l’intégration fiscale est prévu aux articles 223 A à 223 U du CGI et constitue une modalité de calcul de l’IS ([195]).

De façon très simplifiée, ce régime revient à assimiler les sociétés constituant un groupe fiscalement intégré (GFI) à une entité économique unique, assimilation permise par l’exigence d’un très haut niveau de détention du capital des sociétés membres, fixé à 95 %.

L’intégration fiscale prévoit, pour la détermination de l’assiette imposable à l’IS, une consolidation du résultat au niveau du groupe, assortie de retraitements nombreux portant sur les opérations intragroupes et destinés à éliminer les doubles impositions et les doubles déductions que ces opérations pourraient induire.

La société qui s’érige tête de groupe est la seule redevable de l’IS assis sur l’assiette ainsi déterminée.

1.   Le périmètre des groupes fiscalement intégrés

Le présent article ne modifiant pas le périmètre de l’intégration fiscale, les développements suivants ne porteront que sur une présentation des principaux aspects liés à ce périmètre. Seront ainsi abordés :

– les groupes verticaux (intégration classique) ;

– les groupes « Papillon » ;

– les groupes horizontaux.

a.   Les groupes verticaux : l’intégration fiscale classique

● L’intégration fiscale permet à une société soumise à l’IS de se constituer, sur option, seule redevable de l’IS dû par elle-même et l’ensemble des sociétés dont elle détient, directement ou indirectement, au moins 95 % du capital (condition prévue au premier alinéa du I de l’article 223 A du CGI). L’option est exercée pour une durée de cinq ans et est renouvelée par tacite reconduction.

L’intégration fiscale est également ouverte aux établissements publics à caractère industriel et commercial, dès lors qu’ils sont assujettis à l’IS et qu’ils satisfont aux conditions de détention, en application de l’article 223 A bis.

Dans le cadre d’une détention indirecte (chaîne de détention), la satisfaction de la condition de détention d’au moins 95 % du capital est appréciée en faisant le produit des taux de détention.

Il est précisé que, en application de l’article 46 quater‑0 ZF de l’annexe III du CGI, la détention à hauteur de 95 % est assimilée à une détention à 100 % dans le cadre de chaîne de détention. Sans cette précaution, une chaîne ininterrompue de détention à 95 % ne pourrait mathématiquement pas satisfaire la condition posée au premier alinéa du I de l’article 223 A (95 % × 95 % = 90,25 %).

● Les filiales doivent donner leur accord pour être membres du groupe fiscalement intégré. En revanche, la société tête de groupe peut décider seule de la sortie d’une société membre.

Les autres hypothèses de sortie sont nombreuses et figurent à l’article 223 S du CGI : modification du régime fiscal de la filiale, modification des dates d’ouverture et de clôture de ses exercices, détention amenée sous le seuil de 95 %, transfert du siège de la filiale à l’étranger, etc.

La société tête de groupe ne doit pas, elle-même, être détenue à au moins 95 % par une société soumise à l’IS. Dans une telle hypothèse, en effet, ce serait cette seconde société qui pourrait s’ériger tête de groupe.

Le troisième alinéa de l’article 223 A du CGI admet en revanche que la société tête de groupe puisse être détenu à hauteur d’au moins 95 % :

– par une ou plusieurs personnes non soumises à l’IS ;

– par une personne morale soumise à l’IS, si cette détention est indirecte et est faite par l’intermédiaire de personnes morales non soumises à l’IS ;

– par une personne morale soumise à l’IS, si elle ne l’est pas dans les conditions de droit commun.

● Toutes les sociétés membres du groupe doivent, par ailleurs, remplir les conditions suivantes :

– être assujetties à l’IS, ce qui exclut les sociétés étrangères et les filiales assujetties à l’impôt sur le revenu, même si la condition de détention d’au moins 95 % du capital est satisfaite ; cette condition d’assujettissement à l’IS est logique dans la mesure où l’intégration fiscale est un mode de calcul de cet impôt ;

– avoir les mêmes dates d’ouverture et de clôture de leurs exercices, condition là encore logique pour calculer le montant d’IS dû au titre d’un exercice.

L’exemple ci-après illustre le périmètre d’une intégration verticale.

Exemple d’un groupe fiscalement intégré (intégration verticale)

NB : aux termes de l’article 46 quater–0 ZF de l’annexe III du CGI, la détention d’au moins 95 % du capital est considérée comme une détention à 100 % pour l’appréciation du pourcentage de détention indirecte. SM désigne la société mère, F les filiales.

Source : commission des finances.

Toutes les sociétés sont soumises à l’IS français. L’ensemble des filiales F1 à F6 peuvent appartenir à un GFI constitué par la société mère SM :

– les filiales F1 à F4 satisfont directement à la condition de détention d’au moins 95 % de leur capital par SM ;

– la filiale F5 satisfait indirectement à la condition de détention d’au moins 95 % de son capital par SM, par l’intermédiaire de F2 et F3 qui détiennent chacune la moitié de son capital ;

– la filiale F6 satisfait indirectement à la condition de détention d’au moins 95 % de son capital par SM, par l’intermédiaire de F4.

b.   Les groupes « Papillon » et les groupes horizontaux

Sous l’impulsion de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), le périmètre des groupes fiscalement intégré a substantiellement évolué, conduisant à l’apparition des groupes dits « Papillon », du nom de l’arrêt de la CJUE les ayant rendus possibles, et des groupes horizontaux.

i.   Les groupes « Papillon »

Depuis la décision de la Cour de justice du 27 juillet 2008 Société Papillon ([196]) et la modification législative qui l’a suivie ([197]), l’interposition d’une société européenne dans la chaîne de détention ne fait pas obstacle à ce que les filiales françaises détenues à travers cette société étrangère puissent être membres du groupe fiscalement intégré.

● Cette société étrangère (qui peut être un établissement stable) est qualifiée de « société intermédiaire ». Elle doit être assujettie à un impôt équivalent à l’IS français et remplir les mêmes autres conditions applicables aux filiales françaises membres du groupe :

– être détenue à au moins 95 % par la société mère, de façon directe ou indirecte ;

– avoir les mêmes dates de clôture et d’ouverture d’exercice que celles des membres du groupe ;

– avoir donné son accord pour être société intermédiaire.

Illustration d’un groupe « Papillon »

Source : commission des finances.

Le groupe est constitué de la société mère SM, de sa filiale F1, de ses sous-filiales F2 et F3 et de la société B, sous-filiale de SM par l’intermédiaire de la société A établie en Italie.

● Si la société intermédiaire doit être établie dans un État membre de l’Union européenne, la circonstance que sa détention par la société tête de groupe se fasse à travers une société étrangère établie en dehors de l’Union européenne ne la prive pas de sa qualité de société intermédiaire, dès lors qu’à travers elle, la société tête de groupe détient au moins 95 % d’une filiale française.

L’exemple suivant illustre ce cas, la société intermédiaire étant l’établissement stable irlandais ES, et où SocEt désigne une société étrangère.

Groupe « Papillon » et société hors de l’Union européenne (cas 1)

Source : commission des finances.

Dans cet exemple, la détention indirecte de F2 par SM est assurée :

– par F1 ;

– par ES, société intermédiaire.

La circonstance que ES soit détenue par une société établie hors de l’Union européenne ne fait pas obstacle à l’appartenance de F2 au groupe fiscalement intégré constitué de SM, F1 et F2 dans la mesure où le niveau de 95 % est bien atteint à travers ES et F1.

En revanche, si la détention indirecte passe directement par une société établie en dehors de l’Union européenne (c’est-à-dire si cette société détient directement elle-même une participation), la part de capital ainsi détenue n’est pas prise en compte, ce qu’illustre l’exemple suivant.

Groupe « Papillon » et société hors de l’Union européenne (cas 2)

Source : commission des finances.

La société tête de groupe SM et la filiale F1 peuvent constituer un groupe fiscalement intégré.

En revanche, la filiale F2 ne peut en faire partie : si, in fine, elle est bien détenue indirectement à 95 % par SM, cette détention n’est faite à travers des sociétés membres (F1) et des sociétés intermédiaires (ici, ES, établissement stable de SocEt) qu’à hauteur de 75 % : les 20 % qui font défaut sont directement détenus par SocEt, dont la part n’est pas prise en compte.

ii.   Les groupes horizontaux

● Les groupes horizontaux résultent d’une décision de la CJUE concernant le régime d’intégration fiscale néerlandais ([198]), proche du régime français, et correspondent à la poursuite de la logique engagée dans la décision Société Papillon. Ils ont été consacrés en droit français par la loi de finances rectificative pour 2014 ([199]).

Les groupes horizontaux réunissent des sociétés soumises à l’IS qui sont, directement ou indirectement, détenues à au moins 95 % par une société étrangère, appelée « entité mère non résidente », établie dans l’Union européenne ou dans l’Espace économique européen (EEE) et passible d’un impôt équivalent à l’IS français.

Dans une telle configuration, l’une des sociétés sœurs françaises s’érige tête de groupe et seule redevable de l’IS dû par elle et ses sœurs.

Illustration d’un groupe Horizontal

NB : EM désigne l’entité mère non résidente, F les filiales.

Source : commission des finances.

La société F1 s’érige seule redevable de l’IS dû par le GFI qu’elle constitue avec ses sœurs F2, F3 et F4.

● Ces groupes peuvent également associer des « sociétés étrangères ».

Une société étrangère, dans le cadre de l’intégration fiscale, désigne une société européenne par l’intermédiaire de laquelle une entité mère non résidente détient la société tête de groupe, si cette société étrangère est elle-même détenue à 95 % au moins par l’entité mère non résidente, directement ou indirectement par d’autres sociétés étrangères ou membres du groupe.

Les sociétés établies en dehors de l’Union européenne ou de l’EEE ne répondent donc pas à cette définition de la « société étrangère ».

En revanche, si une telle société a un établissement stable dans l’Union européenne ou l’EEE, ce dernier pourra prétendre à cette qualité.

Illustration d’un groupe Horizontal associant une société étrangère

Source : commission des finances.

Les sociétés F1, F2 et F3 peuvent constituer entre elles un groupe fiscalement intégré dans la mesure où :

– F2 et F3 sont directement détenues à 95 % par l’entité mère non résidente EM, établie en Allemagne ;

– F1 est indirectement détenue à 95 % par EM par l’intermédiaire de SocEt, société étrangère établie au Canada, mais à travers l’établissement stable ES dont celle-ci dispose en Italie.

2.   Les modalités d’imposition : la détermination du résultat imposable d’un groupe fiscalement intégré

Dans le cadre d’un groupe fiscalement intégré, la société tête de groupe est seule redevable de l’IS dû par l’ensemble des sociétés membres, opération qui permet de consolider au niveau du groupe les résultats de chacune de ces sociétés.

Il s’agit de l’aspect le plus saillant du régime, qui permet à travers cette consolidation une compensation des pertes et des profits, les résultats déficitaires s’imputant sur ceux bénéficiaires, ce qui a pour effet potentiel de réduire la charge fiscale globale par rapport à celle qui aurait résulté d’une imposition séparée de chaque société.

● La détermination du résultat imposable se fait en deux étapes :

– chaque société membre établit son résultat individuel ;

– des rectifications sont ensuite apportées à la somme algébrique des résultats individuels pour aboutir au résultat d’ensemble du groupe. Ce sont ces rectifications qui font l’objet du présent article.

Si la société tête de groupe est seule redevable de l’IS, elle n’est pas nécessairement la seule à supporter la charge fiscale. Cette dernière est en effet répartie entre les sociétés membres du groupe en vertu d’une convention d’intégration fiscale. La convention doit tenir compte des résultats propres de chaque société, afin que la charge répartie ne soit pas excessive – il est néanmoins admis qu’aucune répartition ne soit faite, la société tête de groupe supportant l’intégralité de la dette fiscale.

a.   L’établissement par chaque société de son résultat individuel

Ainsi que le prévoit le premier alinéa de l’article 223 B du CGI, le résultat de chaque société est calculé dans les conditions de droit commun.

Au-delà de ce principe simple, des règles particulières sont prévues à l’article 223 I en matière d’imputation des déficits des sociétés membres, qu’il s’agisse du report en avant ou en arrière des déficits.

● D’une part, les déficits subis avant l’entrée de la société dans le groupe ne sont imputables que sur son propre bénéfice (et non sur celui du groupe) et obéissent à un encadrement strict :

– le bénéfice individuel d’imputation est diminué de certaines sommes, telles que les abandons de créances consentis par d’autres sociétés membres du groupe ;

– le montant de déficit imputable par exercice obéit aux limitations de droit commun prévues au troisième alinéa du I de l’article 209 du CGI, à savoir un plafonnement à un million d’euros majorés de 50 % du bénéfice de l’exercice d’imputation qui excède ce montant.

● D’autre part, les déficits subis depuis l’entrée de la société dans le groupe, dans la mesure où ils ont été retenus pour la détermination du résultat d’ensemble (ce dernier, ainsi qu’il a été vu, correspondant à la somme algébrique des résultats de chaque société – sous réserve de certaines rectifications), ne peuvent plus être utilisés par la société sur ses propres résultats.

Ces déficits sont, par ailleurs, définitivement acquis à la société tête de groupe si la société qui les subit sort du groupe, là encore de façon logique dans la mesure où ils sont utilisés pour déterminer le résultat d’ensemble.

● Des règles particulières sont également prévues, pour la détermination du résultat individuel des sociétés membres du groupe, s’agissant de l’imputation des moins-values.

b.   La détermination par la société mère du résultat d’ensemble : les rectifications applicables

Une fois réalisée la somme algébrique des résultats individuels, déterminés dans les conditions précédemment décrites, toute une série de rectifications vont être opérées par la société tête de groupe. Ne seront étudiées en détail dans les développements suivants que les rectifications sur lesquelles le présent article porte.

Les rectifications qui sont réalisées visent à éliminer les « doubles emplois », c’est-à-dire les doubles impositions ou les doubles déductions que les opérations intragroupes pourraient entraîner.

i.   Les rectifications relatives aux produits de participation intragroupes

Afin d’éviter la double imposition des dividendes résultant de la participation d’une société membre d’un groupe fiscalement intégré au sein d’une autre société membre du même groupe, le droit fiscal prévoit une neutralisation.

Sans elle, en effet, les dividendes se trouveraient imposés deux fois dans le résultat d’ensemble :

– dans le bénéfice de la société dans laquelle la participation est prise ;

– dans celui de la société détenant la participation.

Une distinction doit être faite selon que la participation est ou non éligible au régime des sociétés mères et filiales (« régime mère-fille ») prévu aux articles 145 et 216 du CGI.

Rappelons que l’intégration fiscale et le régime mère-fille ne sont pas exclusifs l’un de l’autre, mais sont complémentaires : la première est un mode de calcul de l’IS, tandis que le second vise à éviter la double imposition des produits de participation (dividendes) dans le chef de la filiale qui distribue ces produits et dans celui de la mère qui les perçoit :

– le régime mère-fille s’appliquera aux produits éligibles (selon des modalités particulières propres à l’intégration fiscale) ;

– le régime mère‑fille s’appliquera aussi vis-à-vis des participations détenues dans des sociétés hors de l’intégration fiscale ;

– le régime de l’intégration fiscale s’appliquera aux participations exclues du régime mère-fille.

• Les rectifications touchant les produits de participations éligibles au régime mère-fille

Les produits de participation ouvrant droit au régime mère-fille sont, en application de l’article 145 du CGI, ceux résultant de titres de participations :

–  conservés depuis au moins deux ans ;

– et représentant au moins 5 % du capital de la filiale émettrice (ou 2,5 % du capital et 5 % des droits de vote si la société participante est contrôlée par un ou plusieurs organismes à but non lucratif).

● Dans le cadre de ce régime, et en application de l’article 216 du CGI, ces produits de participation sont exonérés d’IS, sous réserve de l’imposition d’une quote-part de frais et charges.

Dans le droit commun, cette quote-part est fixée à 5 % des dividendes perçus.

Jusqu’en 2016, les dividendes tirés de la participation au sein d’une société membre du même groupe fiscalement intégrés était totalement exonérés, la quote-part étant intégralement neutralisée et donc non prise en compte pour la détermination du résultat d’ensemble.

● La CJUE, dans une décision Steria du 2 septembre 2015 ([200]), a jugé contraire au droit de l’Union européenne cette neutralisation dans la mesure où elle ne s’appliquait qu’aux participations de sociétés françaises dans d’autres sociétés françaises.

En conséquence, le législateur a modifié l’article 216 du CGI et les règles applicables au titre de l’intégration fiscale ([201]).

● Désormais, une quote-part de 1 % est imposée à l’IS au titre des dividendes résultant de la participation d’une société membre d’un groupe fiscalement intégré :

– dans une société membre du même groupe ;

– dans une société établie dans l’Union européenne ou l’EEE, sous réserve :

• qu’elle soit soumise à un impôt équivalent à l’IS ;
• et, si elle avait été établie en France, qu’elle remplisse les conditions pour être membres du groupe fiscalement intégré en dehors de celle relative à l’assujettissement à l’IS, ce qui vise les conditions tenant à la détention directe ou indirecte d’au moins 95 % de son capital par la société tête de groupe et à l’identité des dates d’ouverture et de clôture d’exercice.

Il n’y a donc plus de neutralisation de la quote-part applicable au titre du régime mère-fille ; en revanche cette quote-part est réduite par rapport au droit commun.

● Le Conseil constitutionnel, dans une décision rendue le 13 avril 2018 ([202]), a jugé conforme à la Constitution le fait que la quote‑part réduite de 1 % ne bénéficie qu’aux groupes fiscalement intégrés et aux situations assimilées, sans s’appliquer aux distributions faites par de filiales établies en dehors de l’Union européenne ou l’EEE :

– la différence de traitement selon que les filiales étrangères soient dans ou en dehors de l’Union européenne ou de l’EEE est justifiée par une différence de situation objective ;

– le fait de réserver aux groupes intégrés l’avantage répond à un objectif d’intérêt général reposant sur la volonté du législateur d’inciter à la constitution de groupes nationaux.

• Les rectifications touchant les produits de participations exclus du régime mère-fille

Les produits de participation qui ne sont pas éligibles au régime mère-fille obéissent à des règles distinctes ; il s’agit des dividendes résultat de titres de participation qui ne sont pas conservés depuis au moins deux ans ou qui représentent moins de 5 % du capital de la société émettrice.

● En application du deuxième alinéa de l’article 223 B, en effet, ces produits sont retranchés du résultat d’ensemble – c’est-à-dire qu’ils sont intégralement exonérés – si la participation de la société membre du groupe est faite au sein d’une société membre du groupe depuis plus d’un exercice.

La raison de cette minoration du résultat d’ensemble réside dans le fait que les dividendes concernés sont inclus dans le résultat individuel de la société émettrice.

● Ce retranchement concerne également les dividendes qu’une société membre du groupe fiscalement intégré a indirectement perçus de la part d’une autre société membre du groupe, lorsqu’ils ont transité par une société intermédiaire, une société étrangère ou l’entité mère non résidente.

Dans cette hypothèse, la société tête de groupe à qui incombe la détermination du résultat d’ensemble doit apporter la preuve que :

– la société dans laquelle la participation indirecte est détenue est membre du groupe depuis au moins un exercice ;

– les dividendes concernés n’ont pas déjà été fait l’objet de retraitements.

ii.   Les rectifications relatives aux abandons de créance et aux subventions intragroupes

En application du 13 de l’article 39 du CGI, les aides de toute nature consenties à une autre entreprise constituent des charges déductibles si elles revêtent un caractère commercial (c’est-à-dire qu’elles répondent à des préoccupations commerciales), ce qui exclut les aides à caractère financier, qui ne sont, dès lors, pas déductibles du résultat de la société qui y consent.

Dans le cadre d’un groupe fiscalement intégré, le cinquième alinéa de l’article 223 B prévoit des retraitements dans l’hypothèse d’aides intragroupes prenant la forme d’abandons de créance ou de subventions directes ou indirectes.

● Le cinquième alinéa de l’article 223 B prévoit que, pour la détermination du résultat d’ensemble du groupe, la société mère doit :

– majorer le résultat d’ensemble de la somme déduite du résultat de la société ayant accordé les aides ;

– minorer le résultat d’ensemble de la somme comprise dans le résultat de la société bénéficiait des aides.

S’agissant d’un abandon de créance, le montant à prendre en compte correspond à la valeur d’inscription de la créance à l’actif du bilan de la société consentant à l’abandon.

● Si l’abandon de créance n’est pas déductible, ce qui est le cas des abandons de créances à caractère financier, et plus généralement de ceux qui n’ont pas un caractère commercial, il n’y aura aucune majoration à réaliser : le retraitement consistera simplement en la minoration du résultat de la somme perçue par la société bénéficiaire.

Cette situation est logique et cohérente : la société ayant consenti l’abandon de créance n’ayant pas déduit la somme correspondante de son résultat, elle figure déjà dans le résultat d’ensemble du groupe, et la minoration liée à la société bénéficiaire vise à éviter que cette somme ne soit imposée deux fois.

● Les abandons de créance à caractère non commercial peuvent cependant être déduits du résultat de l’entreprise qui y consent s’ils sont faits au profit d’entreprise en difficulté, c’est-à-dire celles pour lesquelles a été ouverte une procédure de sauvegarde, de redressement judiciaire ou de liquidation judiciaire. Dans une telle hypothèse, le montant déductible est plafonné :

– à hauteur de la situation négative de l’entreprise bénéficiant de l’abandon ;

– et, pour le montant qui excède cette situation nette négative, à proportion des participations détenues par d’autres personnes que l’entreprise qui consent à l’abandon.

● D’une manière générale, les retraitements portant sur les abandons de créance, lorsque ces derniers ne sont pas déductibles du résultat individuel de la société qui y consent, permettent d’éliminer la pénalisation de cette société dans la mesure où le profit qui résulte de l’abandon pour la société qui en bénéficie est retranché du résultat d’ensemble et n’est pas imposé.

Dans une telle hypothèse, la situation est donc plus favorable dans le cadre de l’intégration fiscale que face à un abandon de créance non déductible entre sociétés n’appartenant pas au même groupe fiscalement intégré.

● Dans l’hypothèse où l’abandon de créance est assorti d’une clause de retour à meilleure fortune, en vertu de laquelle la société bénéficiant de l’abandon reverse tout ou partie du montant de l’aide à la société qui y avait consentie, les conséquences du retour à meilleure fortune sont neutralisées afin que les deux opérations, abandon de créance d’une part, retour à meilleure fortune de l’autre, se compensent.

Dès lors, la société ayant consenti l’abandon et qui est remboursée inclut dans son résultat individuel le montant des sommes perçues, sous réserve que l’abandon ait été déduit lorsqu’il a été réalisé. Parallèlement, la société qui procède au remboursement de l’aide déduit de son propre résultat les montants ainsi remboursés.

Ces règles s’appliquent pour la détermination des résultats individuels des sociétés concernées.

● Enfin, la neutralisation des abandons de créance et des subventions intervient également lorsqu’elle implique des sociétés intermédiaires (pour les groupes « Papillon ») ou des entités mères non résidentes (pour les groupes horizontaux).

Dans ces hypothèses, le montant de l’abandon ou de la subvention n’est pas pris en compte pour la détermination du résultat d’ensemble, sous réserve que la société tête de groupe démontre que ce montant (ou une fraction de ce montant) n’a pas déjà été pris en compte pour déterminer le résultat d’ensemble.

Cette règle s’applique aussi bien aux situations dans lesquelles l’aide est consentie par une société du groupe à une société étrangère qu’à celles dans lesquelles l’aide est consentie à une société du groupe par une société étrangère.

● Les abandons de créance et les subventions directes ou indirectes sont « déneutralisés » en cas de sortie du groupe de l’une des sociétés concernées (celle qui consent à l’aide ou celle qui en bénéficie) ou en cas de cessation du groupe.

Dans de telles hypothèses, l’article 223 R du CGI prévoit :

– la déduction de l’abandon de créance au titre de l’exercice de sortie ou de cessation, si cet abandon avait été déduit par la société qui l’a consenti lorsqu’il a été réalisé ; en effet, le montant des abandons déductibles est réintégré au résultat d’ensemble ;

– la réintégration des sommes dont a bénéficié la société à qui l’aide a été consentie et qui ont été déduites du résultat d’ensemble de l’un des cinq exercices précédant la sortie du groupe de la société bénéficiaire ou la cessation du groupe.

iii.   Les rectifications relatives aux plus-values et moins-values de cessions d’immobilisations et de titres intragroupes

En application de l’article 223 F du CGI, les plus-values ou moins-values tirées de cessions intragroupes d’immobilisations ou de titres ne sont pas prises en compte pour la détermination du résultat d’ensemble :

– la plus-value est déduite du résultat ;

– la moins-value y est ajoutée.

Les plus-values de cession de titres de participation éligibles au régime de long terme, ie détenus depuis au moins deux ans, font, en vertu du a quinquies du I de l’article 219 du CGI, l’objet d’une quasi-exonération : seule une quote-part de frais et charges correspondant à 12 % du montant brut des plus-values est imposée, dispositif connu sous l’appellation de « niche Copé ».

Dans le cadre de l’intégration fiscale, cette quote-part est neutralisée (temporairement) lorsque la cession a lieu entre sociétés d’un même groupe, ainsi que le prévoit le deuxième alinéa de l’article 223 F.

● La quote-part est « déneutralisée » dans plusieurs hypothèses, en application des dispositions combinées des troisième et quatrième alinéas de l’article 223 F :

– en cas de cession des titres hors du groupe ;

– en cas de sortie du groupe de la société cédante ;

– en cas de sortie du groupe de la société ayant acquis les titres ;

– en cas de cessation du groupe ;

– en cas de sortie du groupe d’une société dont les titres ont été cédés à une société intermédiaire ou à l’entité mère non résidente ;

– en cas de cession par une société intermédiaire ou par l’entité mère non résidente de titres d’une société membre du groupe ayant déjà fait l’objet d’une cession à une société intermédiaire ou à l’entité mère non résidente, si la seconde cession est faite à une société qui n’est ni membre du groupe, ni société intermédiaire, ni l’entité mère non résidente.

En revanche, la « déneutralisation » ne s’applique pas si la sortie du groupe de l’une des sociétés parties à la cession résulte d’une fusion avec une autre société membre du groupe ou avec une société intermédiaire, dès lors que cette fusion est éligible au régime de faveur prévu à l’article 210 A du CGI qui permet un report d’imposition des plus-values (deuxième alinéa de l’article 223 R du CGI).

● Cette « déneutralisation » s’applique également et dans les mêmes hypothèses au montant de la plus-value tirée de la cession d’un actif immobilisé (troisième alinéa de l’article 223 F).

iv.   Les autres rectifications

D’autres rectifications apportées à la somme algébrique des résultats propres de chaque société membre du groupe sont prévues pour la détermination du résultat d’ensemble soumis à l’IS. Ces opérations n’étant pas directement concernées par le présent article, elles seront présentées dans les développements suivants pour mémoire.

• Les retraitements relatifs à certaines provisions

Les dotations aux provisions sont déductibles du résultat fiscal de la société qui les réalise. Plusieurs provisions sont possibles, notamment pour faire face à la dépréciation des créances ou des titres détenus auprès d’autres sociétés, ou à raison des risques encourus.

Dans le cadre d’un groupe fiscalement intégré, la prise en compte dans le résultat d’ensemble de ces provisions pour dépréciation ou risque conduirait à minorer artificiellement le résultat imposable du groupe à travers le cumul de la dépréciation et de la déduction.

Pour éviter un tel cumul, le dernier alinéa de l’article 223 D du CGI prévoit que le montant des dotations aux provisions constituées par une société membre du groupe à raison des participations détenues dans une autre société du groupe est réintégré au résultat d’ensemble. En pratique, ce montant est ajouté à la plus-value nette d’ensemble ou déduit de la moins-value nette d’ensemble.

Symétriquement, lors de la reprise des provisions, le montant rapporté par la société qui avait constitué les dotations aux provisions est retranché du résultat d’ensemble. Il est déduit de la plus-value nette d’ensemble ou ajouté à la moins-value nette d’ensemble.

La neutralisation des provisions s’applique également aux provisions dotées à raison de participations dans une société intermédiaire ou dans l’entité mère non résidente. Dans une telle hypothèse, toutefois, et dans la mesure où ces sociétés ne sont pas membres du groupe fiscalement intégré, l’article 223 D prévoit la possibilité de déduire du résultat d’ensemble une fraction de la dotation constituée, sous réserve que la société tête de groupe prouve qu’elle n’est pas liée au déficit d’une société membre du groupe.

• La réintégration des jetons de présence et tantièmes déduits par les filiales

Les membres du conseil d’administration ou du conseil de surveillance d’une société anonyme sont rémunérés, au titre de leur participation à la gouvernance de l’entreprise, par des jetons de présence et des tantièmes, qui correspondent à une participation au bénéfice.

En vertu de l’article 210 sexies du CGI, ces jetons et tantièmes sont déductibles du résultat de la société dans la limite d’un plafond. Ce plafond est fixé à 5 % du produit de la moyenne des rémunérations déductibles allouées aux salariés les mieux rémunérés par le nombre de membres du conseil d’administration ou de surveillance.

Le quatrième alinéa de l’article 223 B du CGI prévoit que le montant des jetons et tantièmes fiscalement déduit par la société membre du groupe doit être réintégré au résultat d’ensemble. La logique de cette réintégration repose sur le fait que la déductibilité des jetons et tantièmes est liée à la participation des administrateurs à la gouvernance du groupe, à laquelle ne participent pas les administrateurs des filiales.

Il en va de même s’agissant du montant des jetons et tantièmes déduits par la société mère d’un groupe horizontal, là aussi pour les mêmes raisons : dans un tel groupe, la gouvernance est assurée non par cette société, indépendamment du fait qu’elle se soit érigée en société tête de groupe, mais bien par l’entité mère non résidente.

v.   Les dispositions particulières applicables en matière de déductibilité des charges financières

En matière de déductibilité des charges financières, des règles spéciales s’appliquent aux groupes fiscalement intégrés :

– en matière de lutte contre la sous-capitalisation ;

– pour la détermination du montant de charges financières nettes déductibles en application du « rabot » ;

– dans les hypothèses de « rachat à soi-même ».

• L’aménagement des règles en matière de sous-capitalisation

● Aux termes du II de l’article 212 du CGI, les intérêts d’emprunt servis par une société aux entreprises qui lui sont liées font l’objet d’une déductibilité limitée si leur montant excède au cours du même exercice trois ratios :

– un ratio d’endettement ; celui-ci est dépassé si les intérêts dus excèdent le montant de ces intérêts multiplié par le rapport entre une fois et demie les capitaux propres de la société et le montant moyen des sommes prêtées par les entreprises liées : concrètement, la société est réputée sous-capitalisée au regard de ce ratio si le montant moyen des sommes prêtées par les entreprises liées excède une fois et demie ses capitaux propres ;

– un ratio de couverture d’intérêts, qui est dépassé si le montant des intérêts servis aux entreprises liées excède 25 % du résultat courant avant impôt majoré de certains éléments tels que les amortissements déduits ;

– un ratio d’intérêts servis par des entreprises liées ; il est dépassé si les intérêts versés excèdent le montant des intérêts perçus de la part de ces entreprises – il s’agit ici d’une logique reposant sur les charges financières nettes entre entreprises liées.

Si ces ratios sont dépassés, la fraction des intérêts qui excède le plus élevé des trois ratios n’est pas déductible du résultat de la société et doit y être réintégrée. Elle est cependant reportable en avant sur les exercices futurs.

● Dans le cadre d’un groupe fiscalement intégré, la fraction non déduite ne peut être reportée en avant sur les résultats futurs de la filiale mais, aux termes des treizième à dernier alinéa de l’article 223 B du CGI, elle peut venir en déduction du résultat d’ensemble, de façon toutefois encadrée. Est en effet déductible l’excédent de la différence entre :

– la somme des intérêts versés à des sociétés liées n’appartenant pas au groupe (à l’exclusion des sociétés intermédiaires pour les groupes « Papillon » et de l’entité mère non résidente pour les groupes horizontaux) et des intérêts différés à l’entrée de la société dans le groupe et qui demeurent imputables sur son résultat propre selon les modalités précédemment décrites ;

– et 25 % de la somme constituée du résultat courant avant impôt majoré de certains éléments, tels que les amortissements déduits et les intérêts en question, et minoré des dividendes perçus par une société membre du groupe ou par une société intermédiaire ou par l’entité mère non résidente.

La fraction des intérêts qui n’aurait pas été déduite immédiatement est déductible au titre des exercices futurs, sous réserve d’une décote de 5 % par exercice.

• L’aménagement de la limitation de la déductibilité des charges financières nettes

● L’article 212 bis du CGI encadre, à travers le dispositif du « rabot », la déductibilité des charges financières nettes, qui s’entendent de la différence positive entre les intérêts versés et les intérêts perçus.

En application du « rabot », ces charges financières nettes ne sont intégralement déductibles du résultat que dans la limite de 3 millions d’euros. Si ce plafond est dépassé, elles ne sont déductibles qu’à hauteur de 75 % de leur montant total, et non pas seulement de la fraction dépassant le plafond : 25 % sont réintégrés.

● Dans le cadre d’un groupe fiscalement intégré, l’article 223 B bis prévoit que le plafond de 3 millions d’euros s’applique non à chaque société membre du groupe, mais au niveau de ce dernier, le montant retenu correspondant à la somme des produits et charges de chacune des sociétés membres du groupe.

Chaque société doit donc déterminer son résultat propre sans lui appliquer le « rabot », ce dernier portant sur le résultat d’ensemble.

● L’exemple suivant illustre les modalités d’application du « rabot » dans le cadre de l’intégration fiscale.

Soit quatre sociétés A, B, C et D membres d’un groupe fiscalement intégré dont A est la société mère.

Le tableau ci-dessous fait état des montants des charges financières et produits financiers pour chacune de ces sociétés avant de déterminer le montant des charges financières nettes au niveau du groupe.

Illustration de l’application du « rabot » à un groupe fiscalement intégré

(en millions d’euros)

Société	Charges financières	Produits financiers	Charges financières nettes de chaque société et du groupe
Société A	– 5	+ 6	+ 1
Société B	– 9	+ 4	– 5
Société C	– 7	+ 3	– 4
Société D	– 3	+ 6	+ 3
Groupe	– 24	+ 19	– 5

Source : commission des finances.

Le total des charges financières nettes est de 5 millions d’euros, soit plus que le plafond de 3 millions d’euros. La société tête de groupe doit réintégrer au résultat d’ensemble 25 % du montant total des charges financières nettes, soit 1,25 million d’euros qui viennent majorer le résultat du groupe.

La consolidation au niveau du groupe permet de compenser des charges financières nettes avec des produits financiers nets et a pour effet de limiter le montant à réintégrer au résultat d’ensemble, voire de pouvoir rester sous le plafond, par rapport à la situation qui aurait résulté d’une application du « rabot » à chacune des sociétés membres du groupe.

● Enfin, la consolidation peut conduire à ce que plafond ne soit pas dépassé au niveau du groupe alors qu’il l’est par plusieurs sociétés prises individuellement.

• L’encadrement du « rachat à soi-même » : l’« amendement Charasse »

Le septième alinéa de l’article 223 B encadre la déductibilité des charges financières liées à l’acquisition d’une société membre d’un groupe fiscalement intégré : il s’agit du dispositif connu sous l’appellation d’« amendement Charasse » ([203]).

Ce dispositif tend à lutter contre certains schémas abusifs reposant sur des opérations d’acquisition dans lesquels une société A cède à une société B qu’elle contrôle les titres de participation dans une société C, cette dernière étant ou devenant membre du groupe fiscalement intégré auquel B appartient. Sans encadrement, une telle opération aurait les conséquences suivantes :

– la société A perçoit les liquidités afférentes à la cession des titres qu’elle détenait dans C et qu’elle cède à B ;

– la société A contrôle toujours la société C, par l’intermédiaire de B ;

– la société B déduit les charges financières liées à l’acquisition des titres de participation, diminuant le résultat d’ensemble du groupe qu’elle forme avec C.

L’« amendement Charasse » prévoit, dans une telle configuration de « rachat à soi-même » (A conservant le contrôle de C par l’intermédiaire de B), qu’une fraction des charges financières supportées par B est réintégrée au résultat d’ensemble du groupe. Cette fraction, fixée forfaitairement, correspond au rapport entre le coût d’acquisition des titres et le montant moyen des dettes du groupe.

Le dispositif s’applique aussi lorsque l’acquisition des titres d’une société membre du groupe est réalisée auprès d’une société intermédiaire ou d’une société étrangère contrôlée directement ou indirectement par la même société.

L’« amendement Charasse » a été jugé conforme à la Constitution par une décision du Conseil constitutionnel rendue le 20 avril 2018 ([204]).

B.   Les modifications régulières de l’intégration fiscale au regard du droit européen

Le régime français de l’intégration fiscale a connu depuis une dizaine d’années plusieurs évolutions substantielles essentiellement dues au droit de l’Union européenne.

1.   Les évolutions du périmètre de l’intégration fiscale induites par le droit européen

Alors qu’à l’origine, seule l’intégration verticale était prévue, la jurisprudence de la CJUE a conduit à faire évoluer le périmètre des groupes fiscalement intégrés, ainsi qu’il a été vu à l’occasion de la présentation du régime.

● En 2009, à la suite de la décision Société Papillon précitée de 2008, les groupes fiscalement intégrés ont été étendus aux filiales françaises détenues à travers l’interposition d’une société intermédiaire établie dans l’Union européenne ou l’EEE.

Ces groupes « Papillon » incluent également les filiales françaises détenues par l’intermédiaire d’une société étrangère, quelle qu’elle soit, dès lors qu’elle se fait à travers un établissement stable ou une filiale européenne.

● En 2014, à la suite de la décision SCA Group Holding BV précitée rendue la même année, ont été introduits en droit français les groupes horizontaux compatibles avec le droit européen, mettant fin à l’exclusion de l’intégration fiscale des sociétés sœurs ou cousines détenues par une société européenne.

Ces modifications de périmètres témoignent de la sensibilité du dispositif français au regard des exigences européennes, notamment celles liées à l’exclusion de toute différence de traitement et aux libertés de circulation et d’établissement.

2.   La réforme de certaines modalités d’imposition en vue d’une conformité avec le droit européen et la Constitution.

Au-delà du seul périmètre de l’intégration fiscale, les évolutions imposées ont aussi porté sur les modalités de détermination du résultat imposable et sur certaines exonérations.

L’élément de base de l’intégration fiscale, à savoir la compensation des pertes et profits au niveau du groupe, n’est pas remis en cause par la CJUE, qui voit dans cet avantage une différence de traitement justifiée, ainsi qu’il ressort de la décision X Holding rendue le 25 février 2010 ([205]). Ce sont les rectifications et avantages autres réservés à ces groupes intégrés qui font l’objet des censures, du fait de leur cantonnement.

● L’important arrêt Steria précité, rendu par la CJUE en 2015, a imposé au législateur de supprimer l’exonération intégrale des dividendes dont ne bénéficiaient que les distributions intragroupes, alors que le droit commun prévoit une imposition à hauteur de 5 % du dividende.

Cette décision a conduit à ce qu’une quote-part de 1 % soit mise en place dans le cadre de l’intégration fiscale, et à étendre le bénéfice de cette quote-part réduite aux distributions associant des sociétés européennes remplissant les conditions pour être membres d’un groupe fiscalement intégré, hors assujettissement à l’IS.

D’une manière générale, l’arrêt Steria prévoit qu’au-delà de la compensation des pertes et profits, les avantages exclusifs des groupes fiscalement intégrés doivent être examinés à l’aune de la liberté d’établissement : « Il ne saurait toutefois être déduit de l’arrêt X Holding (C‑337/08) que toute différence de traitement entre des sociétés appartenant à un groupe fiscal intégré, d’une part, et des sociétés n’appartenant pas à un tel groupe, d’autre part, est compatible avec l’article 49 TFUE. » ([206])

● Dans une décision Linz du 6 octobre 2015, la CJUE a jugé incompatibles avec la liberté d’établissement les règles prévues dans le régime d’intégration autrichien en matière d’amortissement de la valeur commerciale des participations acquises ([207]).

Le droit autrichien prévoyait en effet qu’une société mère d’un groupe intégré – seuil de détention du capital de 50 % –, lorsqu’elle faisait l’acquisition de participations au sein d’une autre société qui devenait membre du groupe, pouvait amortir la valeur commerciale cette entreprise, ce qui avait pour effet de diminuer le résultat du groupe.

Cette possibilité d’amortissement n’était toutefois offerte que si la société rachetée devenant membre du groupe était résidente autrichienne, excluant les autres sociétés européennes.

La décision Linz illustre l’incompatibilité des règles préférentielles qui ne sont réservées qu’aux sociétés membres du groupe et excluent les sociétés européennes.

● Les avantages et neutralisations propres aux groupes intégrés ont également fait l’objet d’une censure à travers la récente décision X BV rendue par la CJUE le 22 février 2018.

Était une nouvelle fois en cause le régime néerlandais d’intégration fiscale (déjà censuré dans l’affaire Steria), au titre de dispositions assouplissant l’encadrement de la déductibilité de certaines charges financières et moins-values dans le cadre des groupes intégrés.

● Enfin, l’exonération de l’ancienne contribution de 3 % sur les dividendes dont ne bénéficiaient que les groupes fiscalement intégrés avait été censurée par le Conseil constitutionnel pour rupture d’égalité ([208]).

L’article 95 de la loi de finances rectificative pour 2016 ([209]) a donc étendu le bénéfice de cette exonération aux sociétés qui, sans être membres d’un groupe fiscalement intégrés, remplissent les conditions prévues, incluant les sociétés européennes par souci de mise en conformité préventive du dispositif au regard du droit de l’Union européenne.

Cette décision du Conseil constitutionnel et l’évolution subséquente sont mentionnées pour mémoire, la contribution de 3 % ayant été abrogée à compter de 2018 par l’article 37 de la loi de finances pour 2018 ([210]).

3.   Un régime qui demeure juridiquement fragile sur certains aspects, appelant à son évolution

● Certaines des décisions qui viennent d’être présentées ont conduit à des évolutions du régime français, qui se trouve donc sur les aspects concernés en conformité avec le droit de l’Union européenne.

D’autres, en revanche, illustrent la fragilité des dispositifs qui dépassent la seule consolidation des pertes et des profits au niveau du groupe, et dont la compatibilité avec la liberté d’établissement doit systématiquement être vérifiée. La récente décision X BV rendue le 22 février 2018 illustre cette fragilité.

Ainsi, le maintien exclusif au bénéfice des groupes intégrés des neutralisations des abandons de créance ou de subventions, des dividendes inéligibles au régime mère-fille et de la quote-part imposable dans le cadre de la « niche Copé » constitue un risque juridique fort.

● Pour garantir au régime d’intégration fiscale sa pleine conformité avec le droit européen, le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) suggérait, en 2016, de supprimer toutes les neutralisations affectant le résultat d’ensemble ([211]).

Une telle évolution, radicale, est certes de nature à éliminer les risques juridiques, mais au détriment de l’attractivité française, qui est notamment due à un régime d’intégration performant et compétitif.

● Dans ces conditions, il apparaît préférable de conserver certains aspects du régime actuel, tout en prévoyant les garanties suffisantes pour sécuriser le dispositif applicable aux groupes fiscalement intégrés : c’est ce à quoi s’emploie le présent article.

II.   Le dispositif proposé

Le présent article réforme substantiellement les règles applicables à la détermination du résultat d’ensemble d’un groupe fiscalement intégré. Il ne modifie en revanche pas celles relatives au périmètre de l’intégration fiscale.

A.   La modification de certaines rectifications réalisées pour déterminer le résultat d’ensemble d’un groupe

D’un point de vue général, le dispositif proposé par cet article modifie les rectifications applicables à quatre types d’opération :

– la perception de dividendes éligibles au régime mère-fille, dont les règles sont étendues à certaines opérations ;

– la perception de dividendes non éligibles au régime mère-fille, auxquels est étendue la quote-part de 1 % prévue dans le cadre de ce régime ;

– la neutralisation des abandons de créance et des subventions, qui est supprimée ;

– la neutralisation de la quote-part de 12 % imposable dans le cadre de plus-values de cession de titres de participation éligibles au régime de long terme, qui est supprimée ; parallèlement, le taux de cette quote-part est réduit de 12 % à 5 %.

1.   L’extension du champ d’application du taux réduit de quote-part applicable aux dividendes éligibles au régime mère-fille

Le A du I du présent article modifie les règles fiscales applicables dans le cadre du régime mère-fille.

● Pour mémoire, en application de l’article 216 du CGI et ainsi qu’il a été vu, les dividendes éligibles à ce régime sont exonérés d’IS sous réserve de l’imposition d’une quote-part de frais et charges correspondant à 5 % de leur montant.

Dans le cadre de l’intégration fiscale, cette quote-part est réduite à 1 % du montant des dividendes perçus :

– par une société membre d’un groupe fiscalement intégré à raison d’une participation dans une autre société membre du groupe ;

– par une société membre d’un tel groupe à raison d’une participation dans une société établie dans un autre État membre de l’Union européenne ou dans un État partie à l’EEE (s’il a conclu avec la France une convention d’assistance administrative en matière fiscale), sous réserve que la société européenne :

• soit soumise à un impôt équivalent à l’IS ;
• et qu’elle remplisse les conditions pour être membre du groupe fiscalement intégré auquel la société française appartient, en dehors de celle relative à l’assujettissement à l’IS.

● Le 1° du A du I du présent article modifie la rédaction du deuxième alinéa de l’article 216 du CGI.

En premier lieu, et pour améliorer la lisibilité du dispositif, il scinde cet alinéa en un 1° et un 2° correspondant aux deux hypothèses précédemment mentionnées dans lesquelles le taux réduit de 1 % s’applique.

En second lieu, surtout, est ajoutée à travers un nouveau 3° une autre hypothèse d’application du taux réduit de 1 % pour la quote-part de frais et charges imposable.

Cette nouvelle hypothèse vise les dividendes :

– perçus par une société française qui n’appartient pas à un groupe fiscalement intégré mais qui remplit les conditions pour ce faire, si et seulement si cette non appartenance ne résulte pas de l’absence d’option ou d’accord prévus pour une telle appartenance ;

– et provenant d’une société européenne qui remplit les conditions posées au nouveau 2°, c’est-à-dire aux conditions prévues au titre de la deuxième hypothèse de bénéfice du taux réduit de 1 %.

La condition concernant la société française vise concrètement à exclure du bénéfice du taux réduit de quote-part les sociétés qui ont refusé de s’ériger en société tête de groupe ou qui ont refusé d’appartenir à un groupe fiscalement intégré alors que la société tête de groupe le leur a proposé.

S’agissant des conditions relatives à la société européenne, cette dernière doit être établie dans un autre État membre de l’Union européenne ou dans un État partie à l’EEE et lié à la France par une convention d’assistance administrative en matière fiscale, dès lors que cette société étrangère :

– est soumise à un impôt équivalent à l’IS français ;

– remplit les conditions pour être membre d’un groupe fiscalement intégré en dehors de l’assujettissement à l’IS français.

Dans la mesure où le dispositif proposé prévoit que les deux sociétés doivent remplir les conditions pour être membres du même groupe fiscalement intégré si la société européenne était établie en France, cela a pour effet d’exclure les sociétés françaises qui relèvent de l’impôt sur le revenu. En effet, une telle société, faute d’être assujettie à l’IS, ne pourrait faire partie d’une intégration fiscale.

● L’extension proposée conduit donc à traiter de la même manière les situations comparables, sans que n’y fasse obstacle la non-appartenance à un groupe fiscalement intégré :

– lorsque celle-ci n’est pas possible dans la mesure où est concernée une société étrangère européenne ;

– lorsque celle-ci n’est pas effective du fait de l’absence de proposition à une société française d’appartenir à un groupe fiscalement intégré.

L’exclusion des sociétés françaises non membres d’un tel groupe mais qui remplissent les conditions prévues et qui ont, par leurs choix, refusé d’en faire partie, est logique : il serait pour le moins étonnant d’étendre à ces sociétés le bénéfice de l’avantage résultant du taux réduit alors qu’elles ont manifesté leur refus de relever du régime ouvrant droit à cet avantage.

Ne sont donc concernées par l’extension prévue au 1° du A du I du présent article que les sociétés qui, juridiquement, ne peuvent appartenir à un groupe fiscalement intégré alors qu’elles remplissent les conditions pour ce faire (en dehors de l’assujettissement à l’IS pour les sociétés européennes).

● Le 2° du A du présent article est une mesure de coordination légistique résultant de la nouvelle structure du I de l’article 216.

2.   L’alignement des règles applicables aux dividendes exclus du régime mère-fille sur celles applicables aux dividendes éligibles à ce régime

Le C du I du présent article procède à un alignement des règles fiscales applicables aux dividendes qui ne sont pas éligibles au régime mère-fille sur celles applicables aux dividendes éligibles à ce régime.

● Ainsi qu’il vient d’être vu, dans le cadre d’une intégration fiscale, les dividendes éligibles au régime mère-fille sont exonérés d’IS sous réserve de l’imposition d’une quote-part de frais et charges correspondant à 1 % de leur montant.

Le deuxième alinéa de l’article 223 B du CGI, en revanche, exonère intégralement les dividendes qui ne sont pas éligibles au régime mère-fille, c’est-à-dire les dividendes résultant de la détention de titres de participation qui n’ouvrent pas droit à ce régime. Cela concerne les titres conservés depuis moins de deux ans et ceux correspondant à une participation inférieure à 5 % du capital de la société détenue.

● Le dispositif proposé, qui substitue à la première phrase du deuxième alinéa de l’article 223 B du CGI trois nouvelles phrases, prévoit que ces dividendes, désormais, feront l’objet d’une quasi-exonération de 99 % de leur montant, une quote-part de 1 % étant imposée dans le résultat d’ensemble du groupe.

L’alignement sur les règles applicables dans le cadre du régime mère-fille ne porte pas que sur la quote-part de 1 %, mais aussi sur le périmètre des participations concernées par la mesure, qui est identique à celui prévu au A du I du présent article, à savoir :

– les dividendes résultant de la participation d’une société membre d’un groupe fiscalement intégré au sein d’une autre société membre du groupe ;

– les dividendes résultant de la participation d’une société membre d’un groupe fiscalement intégré au sein d’une société européenne soumise à un impôt équivalent à l’IS, sous réserve que cette société européenne remplisse les conditions pour faire partie du groupe fiscalement intégré, exception faite de celle liée à l’assujettissement à l’IS ;

– les dividendes résultant de la participation d’une société soumise à l’IS n’appartenant pas à un groupe fiscalement intégré au sein d’une société européenne remplissant les conditions précédemment exposées, sous réserve que la non appartenance de la société française à un tel groupe ne résulte pas d’un choix volontaire de sa part.

Il y a donc désormais une identité dans le traitement fiscal des dividendes éligibles au régime mère-fille et dans celui des dividendes qui en sont exclus.

3.   La suppression de la neutralisation des abandons de créance et des subventions intragroupes

Le 3° du B du I du présent article, en réécrivant le cinquième alinéa de l’article 223 B du CGI, supprime la neutralisation des abandons de créance et des subventions directes ou indirectes consentis par une société membre d’un groupe fiscalement intégré à une autre société membre du même groupe.

● Ainsi qu’il a été vu, de telles opérations sont neutralisées fiscalement à travers différents retraitements apportés pour la détermination du résultat d’ensemble du groupe :

– ce résultat est majoré des sommes déduites par la société ayant consenti l’aide, aucune majoration n’intervenant si les aides ne sont pas fiscalement déductibles, telles que les abandons de créance à caractère financier ;

– ce résultat est minoré des sommes perçues par la société bénéficiaire de l’aide.

● En application du dispositif proposé, il n’y aura plus de tels retraitements. La modification sera neutre s’agissant des aides fiscalement déductibles, l’absence de minoration du résultat d’ensemble à hauteur des sommes perçues par la société bénéficiaire de l’aide étant compensée par la non-réintégration des sommes déduites par la société l’ayant octroyée.

En revanche, la disparition de la neutralisation des abandons de créances et des subventions directes et indirectes aura, par rapport au droit en vigueur, un impact négatif pour les groupes lorsque les aides ne sont pas déductibles fiscalement. Dans une telle hypothèse, en effet, la neutralisation aboutissait à ne pas majorer le résultat d’ensemble, mais à le minorer du montant des sommes perçues par la société bénéficiaire. Cette minoration disparaissant, le résultat d’ensemble du groupe sera plus élevé qu’en l’état du droit.

Le tableau suivant illustre l’impact concret de la suppression de la neutralisation des aides intragroupes, selon que ces aides sont fiscalement déductibles ou non. Il repose sur l’hypothèse d’une société A ayant consenti à une société B membre du même groupe fiscalement intégré qu’elle un abandon de créance d’un montant de 200. Le résultat de A avant l’abandon de créance est de 2 000, celui de B avant l’opération est de 1 000.

Illustration de l’impact de la suppression
de la neutralisation des abandons de créance

Résultat	Droit existant		Droit proposé		Différence
	Abandon déductible	Abandon non déductible	Abandon déductible	Abandon non déductible	Abandon déductible	Abandon non déductible
Résultat A après abandon	1 800	2 000	1 800	2 000	0	0
Résultat B après abandon	1 200	1 200	1 200	1 200	0	0
Résultat d’ensemble	3 000	3 000	3 000	3 200	0	– 200

Source : commission des finances.

Le droit proposé alourdit la charge fiscale du groupe par rapport au droit en vigueur lorsque l’abandon n’est pas fiscalement déductible, ce qui concerne la plupart des abandons à caractère financier, hors ceux faits au profit d’une société en difficulté, ainsi qu’il a été vu.

● La nouvelle rédaction du cinquième alinéa de l’article 223 B du CGI, résultant du 3° du C du I du présent article, apporte une seconde modification en plus de la suppression de la neutralisation des abandons de créances et des subventions.

Elle prévoit en effet, sous conditions, l’absence de prise en compte de certains avantages consentis entre sociétés membre du même groupe pour la détermination du bénéfice imposable de chacune des sociétés concernées.

Les avantages en question doivent consister en la livraison de biens autres que ceux appartenant à l’actif immobilisé ou en la prestation de services, pour un prix compris entre leur prix de revient et leur valeur réelle.

Ainsi qu’il a été précédemment vu dans le cadre de l’étude du droit en vigueur, de telles livraisons ou prestations ne relèvent pas de la catégorie des subventions indirectes telles que définies par l’article 46 quater‑0 ZG de l’annexe III du CGI : lorsque de telles opérations sont réalisées, la subvention indirecte suppose en effet que le prix soit inférieur au prix de revient. Dans la nouvelle rédaction proposée, le prix est au moins égal au prix de revient.

En conséquence, de tels avantages seront fiscalement neutres, ne modifiant pas le résultat individuel des sociétés concernées et, à défaut de précisions contraires, n’emportant aucun retraitement du résultat d’ensemble du groupe.

● Par ailleurs, le F, le G et le 1° du H du I du présent article procèdent à des coordinations tirant les conséquences de la suppression de la neutralisation des abandons de créance et des subventions directes et indirectes résultant de la réécriture du cinquième alinéa de l’article 223 B du CGI.

Le F modifie le 4 de l’article 223 I du CGI qui a trait au régime des déficits subis par une société avant son entrée dans le groupe. La détermination du résultat individuel de chaque société membre du groupe fait l’objet de règles particulières s’agissant de l’imputation des déficits antérieurs à leur entrée dans le groupe.

En application du 4 de l’article 223 I, le bénéfice d’imputation de ces déficits est diminué des abandons de créance ou des subventions directes ou indirectes qui n’ont pas été pris pour la détermination du résultat d’ensemble du groupe en application du cinquième alinéa de l’article 223 B.

Compte tenu de la suppression de la neutralisation prévue à cet alinéa, le F du I du présent article supprime cette mention pour y substituer le fait que le bénéfice d’imputation est diminué du montant de ces aides si elles sont déductibles du résultat de la société qui les accorde.

Cela permet d’éviter qu’une telle déduction n’entraîne un cumul d’avantages à travers, d’une part, la diminution du bénéfice individuel de la société ayant consenti aux aides, d’autre part, l’extension du bénéfice d’imputation des déficits pour la société qui les a reçues.

Le G modifie l’article 223 Q du CGI, relatif à la déclaration par la société tête de groupe du résultat d’ensemble qui doit inclure en l’état du droit la mention des rectifications apportées, notamment celles faites au titre du cinquième alinéa de l’article 223 B :

– le 2° de ce G supprime la référence à ce cinquième alinéa ;

– son 1° précise que ne sont mentionnés dans la déclaration que les abandons de créances et les subventions qui n’ont pas été retenus pour déterminer le résultat d’ensemble des exercices ouverts avant le 1er janvier 2019.

Le 1° du H, quant à lui, modifie l’article 223 R relatif aux conséquences de la sortie d’une société du groupe ou de la cessation du groupe, en prévoyant que les rectifications à apporter dans de telles hypothèses ne concernent que les exercices au titre desquels une aide a été déduite du résultat d’ensemble qui ont été ouverts avant le 1er janvier 2019.

4.   Les modifications apportées à la quote-part imposée dans le cadre de la cession intragroupe de titres de participation

La quatrième et dernière modification principale prévue par le dispositif proposé porte sur la quote-part de frais et charges imposables dans le cadre de plus-values de long terme résultant de la cession intragroupe de titres de participation (la « niche Copé »). Cette modification comporte deux volets :

– la suppression de la neutralisation de la quote-part ;

– la diminution du taux de cette quote-part.

a.   La suppression de la neutralisation de la quote-part en cas de cessions intragroupes

Aux termes du deuxième alinéa de l’article 223 F du CGI, ainsi qu’il a été vu, la quote-part de frais et charges correspondant à 12 % du montant des plus-values brutes de long terme résultant de la cession de titres de participation (« niche Copé ») est neutralisée lorsque la cession revêt un caractère intragroupe.

Dans cette hypothèse, à la différence du régime de droit commun qui prévoit une quasi-exonération de 88 %, la plus-value est intégralement exonérée. Il est toutefois rappelé que la neutralisation de la quote-part prévue au a quinquies du I de l’article 219 du CGI n’est que temporaire : en cas de sortie du groupe, elle est réintégrée au résultat d’ensemble.

● Le 1° du E du I du présent article, en supprimant le deuxième alinéa de l’article 223 F du CGI, met fin à la neutralisation (temporaire) de la quote‑part applicable dans le cadre de la « niche Copé ».

Dès lors, les cessions intragroupes de titres éligibles à la « niche Copé » se verront appliquer les règles de droit commun.

● Le 2° du même E procède à une coordination liée à la suppression de la neutralisation de cette quote-part, en réécrivant le quatrième alinéa de l’article 223 F relatif à la prise en compte de la quote-part en cas de sortie du groupe.

Pour mémoire, en l’état du droit, cette quote-part est réintégrée au résultat d’ensemble de l’exercice au cours duquel :

– les titres sont cédés en dehors du groupe ;

– l’une des sociétés parties à la transaction (cédante ou cessionnaire) sort du groupe ;

– la société dont les titres ont été cédés à une société intermédiaire ou à l’entité mère résidente sort du groupe ;

– des titres d’une société du groupe qui ont été préalablement cédés à une société intermédiaire ou à l’entité mère non résidente sont cédés par une société intermédiaire ou par l’entité mère non résidente à une société qui n’appartient pas au groupe (et qui n’es pas non plus intermédiaire ou entité mère non résidente).

Ces règles s’appliquent également à la cession d’un élément de l’actif immobilisé.

La nouvelle rédaction du quatrième alinéa de l’article 223 F du CGI prévoit que si la plus-value nette ou la moins-value nette n’a pas été retenue pour la détermination du résultat d’ensemble d’un exercice ouvert avant le 1er janvier 2019 – c’est-à-dire avant l’entrée en vigueur de la suppression de la neutralisation de la quote-part –, la quote-part imposable au titre de la « niche Copé » est réintégrée dans les hypothèses suivantes :

– lors de la première cession hors du groupe, si cette cession intervient au cours d’un exercice ouvert à compter du 1er janvier 2019 ;

– lors de la sortie du groupe de la société propriétaire des titres, si cette sortie intervient au cours d’un exercice ouvert à compter de la même date.

● Si cette coordination est parfaitement logique, elle semble néanmoins incomplète. Elle ne traite en effet pas les autres hypothèses dans lesquelles la quote-part doit être réintégrée au résultat de l’exercice de sortie du groupe, c’est-à-dire :

– lorsque la société qui a cédé les titres sort du groupe ; les termes de « société propriétaire » employés dans la rédaction proposée paraissent devoir logiquement faire référence à la société qui détient les titres lors de sa sortie du groupe, ce qui vise la société cessionnaire qui a acquis les titres – il est au demeurant étrange de ne retenir que l’hypothèse de la sortie de la société cessionnaire, alors que c’est la société cédante qui a réalité la plus-value ;

– lorsque la société dont les titres ont été cédés à une société intermédiaire ou à l’entité mère non résidente sort du groupe ;

– lorsque les titres d’une société du groupe ayant déjà été cédés à une société intermédiaire ou à l’entité mère non résidente sont à nouveau cédés, par cette société ou cette entité, à une société extérieure au groupe qui n’est ni intermédiaire ni l’entité mère non résidente.

Un ajustement du dispositif proposé pour tenir compte de ces hypothèses paraît devoir être apporté pour éviter toute incohérence. Sans un tel ajustement, en effet, non seulement la suppression de la neutralisation serait sans effet pour les cessions visées intervenant au cours d’un exercice ouvert à compter du 1er janvier 2019, mais la « déneutralisation » prévue lors des événements précités se trouverait empêchée s’ils intervenaient au cours d’un exercice ouvert à compter de cette date.

● Par ailleurs, le 2° du B, le 2° du C, le D et le 2° du H du I du présent article procèdent à des coordinations légistiques résultant de la suppression du deuxième alinéa de l’article 223 F du CGI relatif à la neutralisation de la quote‑part.

b.   La baisse de 12 % à 5 % du taux de la quote-part de frais et charge : une mesure qui devrait être mieux ciblée

● Parallèlement à la suppression de la neutralisation de la quote-part de frais et charges prévue au a quinquies du I de l’article 219 du CGI au titre de la « niche Copé », le présent article diminue le taux de cette quote-part de façon substantielle, le ramenant de 12 % à 5 %.

Cette diminution, prévue au 1° du B du I du présent article, rétablit le taux qui était en vigueur entre 2007 et 2010. Sa motivation réside dans la volonté de compenser la charge supplémentaire induite par la suppression de la neutralisation de la quote-part.

● Si le principe d’une telle compensation est cohérent et tend à limiter le plus possible l’alourdissement de la charge fiscale qui pèsera sur les groupes fiscalement intégrés du fait de la réforme, la diminution à 5 % du taux de la quote-part ne s’appliquera pas qu’aux seuls groupes fiscalement intégrés.

En effet, la modification n’est pas faite dans les dispositions applicables à l’intégration fiscale, mais directement au a quinquies du I de l’article 219 du CGI, qui s’applique à toutes les sociétés assujetties à l’IS.

Dès lors, toutes les entreprises bénéficieront de la baisse du taux de la quote-part, même si leur situation n’est nullement modifiée par la réforme proposée de l’intégration fiscale : il ne s’agit plus d’une simple compensation.

● Il paraît opportun de réserver la baisse prévue du taux de la quote-part aux seules sociétés concernées par la suppression de la neutralisation.

Un tel cantonnement est juridiquement possible, sous réserve d’inclure dans le périmètre éligible au taux réduit de 5 % non seulement les sociétés fiscalement intégrées, mais aussi celles assimilées qui remplissent les conditions d’intégration.

Tel est d’ailleurs le cas en matière d’imposition des dividendes dans le cadre du régime mère-fille, où la quote-part imposable de 5 % dans le cadre du droit commun est réduite à 1 % pour les dividendes intragroupes au sein d’une intégration fiscale ou entre sociétés assimilées.

B.   L’impact budgétaire et économique

L’impact budgétaire du dispositif proposé va entraîner pour l’État un coût estimé à 110 millions d’euros par an, dû à la baisse du taux de la quote-part imposable dans le cadre de la « niche Copé ». Parallèlement, le régime d’intégration fiscale ainsi modifié sera plus robuste juridiquement et maintiendra l’attractivité de la France et la compétitivité de ses entreprises.

1.   Un coût annuel pérenne estimé à 110 millions d’euros

● La réforme des retraitements intragroupes prévue par le présent article devrait avoir un impact budgétaire négatif pérenne évalué à 110 millions d’euros par an, selon la chronique présentée dans le tableau ci-dessous.

Impact budgétaire de la réforme proposée de l’intégration fiscale

(en millions d’euros)

2019	2020	2021	2022
– 78	– 172	– 115	– 110

Source : évaluation préalable.

L’irrégularité de l’impact est due, d’une part, au mécanisme du « cinquième acompte », d’autre part, à la baisse progressive du taux normal de l’IS.

Le tableau suivant présente l’impact annuel hors prise en compte du « cinquième acompte », en ne retenant que la baisse du taux normal.

Impact annuel de la réforme hors « cinquième acompte »

Année	2019	2020	2021	2022
Taux normal d’IS	28 % sur les 500 000 premiers euros de bénéfice 31 % au-delà	28 %	26,5 %	25 %
Impact annuel hors « cinquième acompte » (en millions d’euros)	130	120	115	110

Source : évaluation préalable.

● L’impact du « cinquième acompte » est estimé, au titre de la mise en œuvre d’une mesure à 60 % du produit de l’IS annuel, soit, pour 2019, 78 millions d’euros (60 % × 130).

En 2020, l’impact cumule le solde de l’IS 2019, soit 52 millions d’euros (40 % × 130), et la perte d’IS 2020, soit 120 millions d’euros : le total s’établit à 172 millions d’euros.

L’impact constaté en 2021 tient uniquement compte de la baisse du taux d’IS.

Enfin, à compter de 2022, l’impact sera de 110 millions d’euros.

● Cette évaluation n’est toutefois pas exhaustive, dans la mesure où n’est pas prise en compte l’extension à certaines entreprises du taux réduit de quote-part dans le cadre du régime mère-fille.

2.   Un coût budgétaire due à la baisse à 5 % du taux de la quote-part de la « niche Copé »

Le coût global du dispositif résulte de la mesure destinée à compenser la suppression de la neutralisation de la quote-part dans le cadre de la « niche Copé », c’est-à-dire la baisse du taux de cette quote-part de 12 % à 5 % et qui bénéficiera potentiellement, en l’état du dispositif, à l’intégralité des entreprises à l’IS.

● L’impact individuel des quatre mesures principales du dispositif proposé est très variable ; les chiffres donnés dans les développements suivants sont ceux au titre de 2019 (hors « cinquième acompte ») :

– l’extension du taux réduit de la quote-part imposable sur les dividendes éligibles au régime mère-fille (1 % au lieu de 5 %), à laquelle procède le A du I du présent article, n’est pas chiffrable ;

– la suppression de la neutralisation portant sur les dividendes inéligibles au régime mère-fille à laquelle procède le 1° du C du I du présent article et qui consiste en un alignement sur les règles applicables aux dividendes à ce régime par la création d’une quote-part de 1 %, devrait entraîner un gain pour l’État d’environ un million d’euros ;

– la suppression de la neutralisation des abandons de créance et des subventions intragroupes, effectuée par le 3° du même C, devrait entraîner un gain pour l’État estimé à 200 millions d’euros ;

– enfin, la suppression de la neutralisation de la quote-part imposable dans le cadre de la « niche Copé », associée à la réduction de 12 % à 5 % du taux de cette quote-part, devrait conduire à un coût de 330 millions d’euros.

Cette dernière estimation doit cependant être maniée avec précaution eu égard à la volatilité des opérations entrant dans le champ de la « niche Copé ». Les données fournies au Rapporteur général par l’administration fiscale témoignent de cette difficulté puisque le gain budgétaire tiré de la suppression de la neutralisation, indépendamment d’une baisse du taux de la quote-part imposable, varie de 15 millions d’euros à 791 millions d’euros en fonction des opérations retenues.

● Le tableau ci-après synthétise l’impact individuel de chaque mesure.

impact 2019 des quatre principales mesures de la réforme

 (en millions d’euros)

Mesure	Impact 2019 (hors « cinquième acompte »)
Extension du taux réduit de 1 % de la quote-part imposable au titre des dividendes éligibles au régime mère-fille	Coût non chiffrable
Alignement du traitement fiscal des dividendes exclus du régime mère-fille sur celui des dividendes relevant de ce régime	+ 1
Suppression de la neutralisation des abandons de créance et des subventions	+ 200
Suppression de la neutralisation de la quote-part de la « niche Copé » et abaissement du taux de cette quote-part	– 330
Total	– 130

NB : l’arrondi de la somme peut différer de la somme des arrondis.

Source : évaluation préalable.

Sur la base de ces estimations et des projections réalisées au titre du « cinquième acompte », une chronique pluriannuelle de l’impact budgétaire de chaque mesure a été calculée ; elle figure dans le tableau ci-après.

chronique pluriannuelle de l’impact budgétaire de chaque mesure

 (en millions d’euros)

Mesure	2019	2020	2021	2022
Extension du taux réduit de 1 % de la quote-part imposable au titre des dividendes éligibles au régime mère-fille	NC	NC	NC	NC
Alignement du traitement fiscal des dividendes exclus du régime mère-fille sur celui des dividendes relevant de ce régime	+ 0,60	+ 1,32	+ 0,88	+ 0,85
Suppression de la neutralisation des abandons de créance et des subventions	+ 120,00	+ 264,60	+ 176,80	+ 169,2
Suppression de la neutralisation de la quote-part de la « niche Copé » et abaissement du taux de cette quote-part	– 198,00	– 436,59	– 291,72	– 279,18
Total	– 78,00	– 172,00	– 115,00	– 110,00

NB : l’arrondi de la somme peut différer de la somme des arrondis.

Source : commission des finances, à partir de l’évaluation préalable.

3.   Une réduction de l’insécurité juridique garantissant l’attractivité de l’intégration fiscale

Les modifications prévues au présent article vont avoir pour effet d’accroître la charge fiscale pesant sur les groupes fiscalement intégrés, certaines neutralisations étant supprimées.

● Néanmoins, ces modifications auront des conséquences économiques beaucoup moins lourdes que celles qui auraient résulté d’autres approches, notamment celle préconisée par le CPO en 2016, qui consistait à supprimer tous les retraitements fiscaux pour concentrer l’intégration fiscale sur la seule consolidation des résultats des sociétés du groupe et la compensation des pertes et des profits.

Une telle concentration, d’après les estimations du CPO, aurait conduit à alourdir la charge fiscale des entreprises concernées de l’ordre de 750 millions d’euros, soit une différence au détriment des entreprises de l’ordre de 1,08 milliard d’euros par rapport au dispositif proposé ([212]).

● Par ailleurs, la diminution du taux de la quote-part applicable dans le dispositif de la « niche Copé », passant de 12 % à 5 % atténue l’impact négatif qu’a la suppression de la neutralisation de cette quote-part.

En l’état du dispositif proposé, cette diminution conduit d’ailleurs, d’un point de vue global, à alléger la charge fiscale des entreprises puisqu’elle aboutit au final à un coût budgétaire et une diminution des recettes d’IS.

● Enfin, il ne paraît pas inutile de rappeler que les neutralisations qui sont supprimées ne revêtent, dans le droit actuel, qu’un caractère temporaire.

En effet, qu’il s’agisse des abandons de créance et des subventions ou de la quote-part de la « niche Copé », une « déneutralisation » est prévue lors de la sortie du groupe.

● En tout état de cause, il a été vu que la motivation des évolutions proposées réside dans une volonté de sécurisation du régime par rapport au droit de l’Union européenne, dont la méconnaissance constatée à l’occasion d’un contentieux peut se révéler particulièrement coûteuse pour les finances publiques et peut, dans certaines circonstances exceptionnelles, conduire à des surtaxes ponctuelles.

À cet égard, l’exemple de la contribution de 3 % sur les montants distribués est parfaitement éloquent dans la mesure où il s’est traduit, pour les finances publiques, par un coût de l’ordre de 10 milliards d’euros et, pour les plus grandes entreprises françaises, par la mise en place de deux contributions exceptionnelles additionnelles à l’IS dont le rendement a été de l’ordre de 5 milliards d’euros.

Dès lors, la prudence manifestée par le présent article apparaît tout à fait opportune.

*

*     *

La commission examine, en discussion commune, les amendements identiques I‑CF649 de M. Fabien Roussel, I-CF1141 de Mme Valérie Rabault et I‑CF1404 de Mme Émilie Cariou, ainsi que l’amendement I-CF1439 du Rapporteur général.

M. Fabien Roussel. J’accepte l’autodiscipline sur le temps de parole, monsieur le président, mais nous touchons ici à quelque chose de sérieux ! C’est pourquoi j’ai posé au Gouvernement, cet après-midi, une question qui effleurait déjà le sujet.

La mise en conformité européenne du régime d’intégration fiscale ne pose pas, en elle-même, de problème. Ce qui pose problème, ce sont les alinéas 9 à 11 du présent article, en ce qu’ils instituent une forme de compensation en faveur des entreprises à la suite de cette mise en conformité.

En résumé, les entreprises paieront un peu plus d’impôt sur les sociétés mais, en retour, l’élargissement de la « niche Copé » va leur permettre de récupérer un peu plus d’argent. Outre le fait qu’aucune étude d’impact n’a été réalisée, on est en droit de s’inquiéter quelque peu quand on voit le dérapage du coût de ladite niche pour le budget de l’État : 4,4 milliards d’euros en 2017, 7 milliards d’euros en 2018 ! Avec les alinéas que vous nous proposez d’adopter, jusqu’où va-t-on monter ? Jusqu’à 7,5 ou 8 milliards d’euros ?

Nous demandons donc la suppression de ces alinéas. Nous ne sommes pas obligés, sous prétexte qu’on réforme le système d’intégration fiscale et que cela va coûter quelques centaines de millions d’euros à nos entreprises, de leur restituer automatiquement ces sommes, et même au-delà.

Mme Valérie Rabault. Notre amendement est en tout point identique.

Que l’on mette le régime d’intégration fiscale des entreprises en conformité avec le droit européen, voilà qui est louable – à ceci près que, ledit régime étant aujourd’hui, dans notre pays, beaucoup trop favorable aux entreprises, cette mise en conformité va coûter, selon l’étude d’impact, 200 millions d’euros aux très grandes entreprises françaises – puisque c’est bien d’elles dont il s’agit – et que, par un tour de passe-passe que certains pensaient peut-être invisible, le Gouvernement en prend prétexte pour toucher à un autre article du CGI et augmenter le coût de la « niche Copé » de 330 millions d’euros – toujours selon l’étude d’impact.

En fin de compte, l’article 12 qui devait rapporter 200 millions d’euros à l’État, va lui coûter 130 millions d’euros. Cela nous paraît un peu gros, et c’est pourquoi nous vous proposons de nous en tenir à la stricte mise en conformité du régime de l’intégration fiscale avec le droit européen, sans augmentation de la « niche Copé ».

Mme Émilie Cariou. Mon amendement a le même objet, qui est de faire sortir les éléments relatifs à la « niche Copé » du champ de l’article 12.

Cet article a en effet pour raison d’être la mise en conformité de notre régime d’intégration fiscale avec le droit de l’Union européenne. C’était, à mon sens, nécessaire car ce régime est aujourd’hui exagérément favorable par rapport aux régimes qui existent dans beaucoup d’autres pays du monde. J’ajoute que cette mise en conformité va de pair avec la baisse du taux d’impôt sur les sociétés que nous avons adoptée, ainsi qu’avec l’assainissement de l’assiette de l’IS des grands groupes, qui fait partie des objectifs que la France défend dans les enceintes telles que l’OCDE ou l’Union européenne.

Or, voici que le Gouvernement nous propose de compenser le surplus potentiel d’impôt – potentiel car, à vrai dire, on ne sait pas si les entreprises devront réellement s’acquitter d’un surplus d’IS – en abaissant immédiatement de 12 % à 5 % la quote-part de réintégration des plus-values de long terme, quote-part qui, je vous le rappelle, avait été exonérée au titre de la « niche Copé » sous le précédent quinquennat afin de remettre un peu d’équilibre dans l’assiette de l’IS.

Les chiffrages, à ce stade, me paraissent très volatils. Comme l’a relevé M. Roussel, le coût de la « niche Copé » est déjà passé de 4 milliards d’euros à 7 milliards d’euros. Des études d’impact portant sur une année ne suffisent pas ; il faut faire un suivi sur plusieurs années.

Je trouve excessifs, en tout état de cause, les fondements mêmes de cette compensation, les périmètres étant différents : la « niche Copé » concerne des titres détenus à 5 %, tandis que l’intégration fiscale est possible sur une holding détenant des titres à 95 %. Cela revient à additionner des choux et des carottes...

L’adoption de cet amendement de suppression nous permettra d’ouvrir la discussion avec le Gouvernement, afin qu’il nous fournisse des données un peu plus fiables.

M. le Rapporteur général. Je vous propose une solution qui me semble équilibrée.

La neutralisation de la quote-part de 12 % pour frais et charges conduisant à une exonération totale, le Gouvernement a prévu, pour compenser sa suppression, d’abaisser le taux de la quote-part imposable de 12 % à 5 %. La conséquence en est, cependant, que la baisse ne profitera pas qu’aux groupes intégrés, mais à toutes les entreprises, sans distinction. Il convient, me semble-t-il, de conserver l’abaissement du taux à 5 %, mais de la réserver cette baisse aux groupes fiscalement intégrés, seuls à être effectivement touchés par la refonte du régime d’intégration.

Les entreprises fiscalement intégrées ne se limitent pas aux 200 ou 250 plus grosses entreprises françaises. L’intégration fiscale concerne en effet 120 000 entreprises, soit pour l’essentiel des PME. Gardons-nous donc des caricatures.

Ma proposition est équilibrée. Il s’agit d’assurer une compensation aux groupes intégrés qui sont touchés par la réforme. Pour ceux qui ne sont effectivement pas touchés, je ne vois pas de raison de compenser. D’où un taux de 5 % pour les groupes intégrés et de 12 % pour les autres.

Je suis d’accord avec Émilie Cariou, cela dit, sur le chiffrage. Il est très difficile d’avoir des données extrêmement précises. Pour notre part, nous nous sommes appuyés sur un certain nombre d’estimations, notamment celles réalisées par le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) de 2016. Selon nos calculs, mon amendement pourrait rapporter, par rapport au PLF, jusqu’à 390 millions d’euros, ce qui n’est quand même pas négligeable.

En tout état de cause, mon amendement me paraît très équilibré en ce qui concerne la compensation, car il ne saurait y avoir compensation lorsqu’il n’y a rien à compenser...

M. le président Éric Woerth. Je pense, pour ma part, que la « niche Copé » a fait beaucoup pour maintenir l’attractivité de notre pays. Sans cette perspective de réduction – assez forte, il est vrai – de l’IS frappant les cessions de titres de participation, je ne suis pas sûr qu’autant de holdings seraient localisées en France. C’est pourquoi le coût de la mesure est très difficile à chiffrer, la matière fiscale étant, en ce domaine, extraordinairement volatile.

Mme Valérie Rabault. Je formulerai deux remarques, monsieur le Rapporteur général.

Premièrement, si nous nous mettons en conformité avec le droit européen et que cela coûte 200 millions d’euros aux entreprises, c’est bien que le droit français était jusque-là plus avantageux pour elles – sans quoi cela ne leur coûterait rien du tout. Le point sur lequel je ne suis pas d’accord avec vous, en revanche, c’est que cela concerne surtout, à mes yeux, les très grandes entreprises.

On peut se demander, au passage, si la mise en conformité avec le droit de l’Union européenne nécessite, à chaque fois, une clause de rattrapage. De fait, chaque fois que nous en avons prévu une, c’est plutôt la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) qui nous a rattrapés, deux ans, trois ans ou cinq ans après ! Ne nous a-t-on pas suffisamment dit qu’il fallait arrêter de provoquer des contentieux susceptibles de coûter des milliards d’euros ? Or, la forme de rattrapage que vous nous proposez, monsieur le Rapporteur général, pourrait être mise en cause par la CJUE, saisie par une entreprise.

Deuxièmement, je n’ai pas très bien compris votre calcul. Je constate qu’aujourd’hui, d’après les évaluations du Gouvernement, l’article 12 coûte 130 millions d’euros. Or, vous nous dites que votre amendement ramènerait 390 millions d’euros dans les caisses de l’État. Est-ce à dire que vous proposez d’augmenter les impôts des entreprises de 390 millions d’euros ?

M. Jean-Paul Dufrègne. Je pense que ce sujet n’est pas négociable. La « niche Copé » constitue déjà un avantage considérable quand on détient des participations depuis plus de deux ans, auquel cas, si on réalise une plus-value de 100 euros, on est actuellement imposé, au taux actuel de l’IS, sur 12 euros seulement, soit à peu près 4,4 % d’imposition au total. Si, demain, on applique un taux d’IS lui-même en baisse à 5 % seulement de la même plus-value, cela ne fera plus que 1,55 % d’imposition. On va droit dans le mur !

Mme Amélie de Montchalin. Dans ce débat, je suis juste un peu gênée – c’est ma marotte d’une façon générale – par le fait que nous n’avons pas assez de chiffrages, et pas assez de scénarios économiques. Nous avons eu l’an dernier, dans cette salle, un long débat sur la flat tax, comme vous vous en souvenez sans doute. Chacun y allait de son milliard : « 2 milliards », « 3 milliards », « 10 milliards »... Mais on s’est rendu compte que les comportements évoluent à mesure que l’on change la loi, de sorte que le résultat d’une réforme est bien différent de ce qu’indiquerait une analyse statique.

Il ne suffit pas d’appliquer tel ou tel taux aux mouvements précédents. Je suis donc en difficulté pour prendre position dans le cas présent, car il faudrait arriver à obtenir une visibilité économique quant aux effets de l’article 12 sur le comportement des entreprises. La réforme de l’intégration fiscale va-t-elle changer la façon dont, par exemple, elles organisent leurs holdings ?

C’est seulement en fonction de la réponse à ces questions que l’on pourrait apprécier si la quote-part, fixée à 5 % ou à 12 %, correspond à un objectif de politique publique et si elle est, ou non, une compensation nécessaire. Pour ma part, j’estime que nous sommes aujourd’hui en train de débattre de points extrêmement complexes, qui ont des conséquences économiques extrêmement fortes.

Avant toute chose, souvenons-nous qu’à chaque fois que nous touchons la loi, nous changeons les incitations à agir. On ne peut donc pas juger d’une telle mesure sur une base purement statique. C’est tout l’intérêt des analyses des économistes, faute desquelles j’ai l’impression que nous nous contentons de postures, de principes que nous nous jetons à la figure, alors qu’il nous faudrait plutôt des études économiques.

M. Jean-Paul Mattei. L’amendement proposé par le Rapporteur général est un amendement de bon sens. Il faut rappeler que ces plus-values réalisées par les sociétés restent dans le champ de l’impôt sur les sociétés. S’il fallait affecter aux actionnaires le profit qui est dégagé, ils paieraient la flat tax.

Il faut rappeler aussi qu’en matière de titres, il n’y a pas d’amortissement ; on n’amortit pas des valeurs mobilières. L’article suit donc une certaine logique : l’argent qui reste dans un groupe est réinvesti par l’entreprise ; il sert de moteur à l’investissement, au développement, à la transition écologique... Je pense donc que la proposition qui nous est faite est frappée au coin du bon sens, en établissant un départ clair entre groupes intégrés et groupes non intégrés, et j’y suis favorable.

Mme Émilie Cariou. Je rappelle pour ma part que, dans le nouveau régime d’intégration proposé, les abandons de créances intra-groupe, les plus ou moins-values de cession intra-groupe ou encore les subventions intra-groupe ne seront plus neutralisées.

On ne sait absolument pas, c’est vrai, quels seront les comportements de demain. Peut-être vont-ils changer. On ne sait donc même pas s’il y aura, en fin de compte, un surplus de recettes de l’impôt sur les sociétés du fait du nouveau régime. Mais, à ce stade, je maintiens l’amendement à titre conservatoire, car je préfère y voir un peu plus clair sur les conséquences de celui du Rapporteur général, dont je comprends la logique, mais pour lequel j’attends des chiffrages, ainsi qu’une analyse sur sa compatibilité avec le droit de l’Union européenne, dans la mesure où il s’appuie sur une distinction entre les titres détenus au sein des groupes et hors des groupes.

M. Charles de Courson. Lorsque Jean-François Copé a fait voter la niche dont il est question, son argument était le suivant : en Belgique ou aux Pays-Bas, il n’y a pas de taxation des plus-values, donc notre système est totalement inadapté ; quand un groupe a besoin de céder un titre avec plus-value, il en cède la valeur comptable à sa filiale belge et la plus-value est réalisée en Belgique, puis les moyens sont réalloués au sein du groupe.

C’est pourquoi toutes les affirmations sont possibles. Certains disent que le dispositif coûte 4,4 milliards d’euros, mais on peut tout aussi bien dire qu’il coûte zéro euro... On peut tout dire, à cause de l’effet de substitution permis par la délocalisation de la matière fiscale.

Plusieurs décisions de la CJUE sont venues annuler des éléments du dispositif. Mais, ce qui me trouble, dans l’étude d’impact du Gouvernement, c’est qu’on n’y semble même pas sûr de l’interprétation à donner de la position de la CJUE. Voici en effet le texte de l’évaluation préalable : « Cependant, des incertitudes subsistent quant à la compatibilité avec le droit de l’Union européenne de certaines neutralisations opérés pour déterminer le résultat d’ensemble des groupes. » Dès lors, que faire ? Nous levons ce que nous croyons devoir interpréter comme des incertitudes, mais sans même en être sûrs...

Dans son amendement, le Rapporteur général propose de réduire fortement, de 12 % à 5 %, le taux de la quote-part imposable Mais, dans un groupe totalement intégré, c’est un taux de 1 % qui s’applique ; le différentiel disparaît donc presque entièrement. Or, si j’ai bien compris, l’amendement rapporterait 200 millions d’euros à l’État au lieu de lui coûter de l’argent...

M. Gilles Carrez. Je suis plutôt favorable à l’amendement du Rapporteur général, car je trouve qu’il est logique.

Les groupes fiscalement intégrés bénéficient aujourd’hui d’une fiscalité nulle quand ils opèrent des cessions internes. Il est proposé que la quote-part imposable soit portée, pour ces groupes, à 5 %, ce qui la ferait donc passer de 0 % à 5 %. Il y aurait là un enjeu européen. Mais je peine à accepter l’idée que, pour les autres groupes, moins intégrés, on passe également à 5 %, c’est-à-dire non pas de 0 % à 5 %, mais de 12 % à 5 %. Puisqu’ils sont déjà à 12 %, pourquoi ne pas les y laisser ?

Si je comprends bien, c’est le sens de l’amendement du Rapporteur général. Je le trouve logique. Par contre, je suis dans une complète incertitude quant à la compatibilité de cet amendement avec le droit de l’Union européenne. Le fait de fixer une quote-part de 5 % pour les groupes fiscalement intégrés et une quote-part de 12 % pour les autres groupes ne va‑t‑il pas à l’encontre de ce droit ?

J’ai entendu beaucoup de choses sur ce qu’on appelle la « niche Copé ». Il faut bien voir que nous avions, au début des années 2000, un très gros problème. Nous étions les seuls à imposer la cession des titres de participation. Le résultat était que les entreprises qui avaient plusieurs filiales gardaient leurs titres et ne bougeaient pas.

Un député socialiste a publié en 2001 un rapport où il préconisait d’aligner complètement la situation de la France sur celle qui prévalait dans tous les autres pays, en pratiquant l’exonération. Finalement, l’idée n’a pas pu être mise en œuvre dans la loi de finances pour 2002, mais a été reprise par la suite, dans des conditions de rapidité extrême dont Charles de Courson se souvient certainement, puisque nous étions ensemble à la commission mixte paritaire réunie sur le texte.

La disposition n’avait pas été examinée à l’Assemblée, mais l’avait été au Sénat. En l’espace de deux ans, son coût s’est élevé à 12 milliards d’euros. Mais il s’agissait d’un coût fictif, car toutes les entreprises qui détenaient des titres de participation pouvaient auparavant échapper à toute imposition en passant par l’étranger, auquel cas l’État ne recevait rien, ou, surtout, en conservant leurs titres. Elles ont simplement profité de cette mesure pour purger de manière massive les plus-values sur leurs titres de participation. Tous les chiffres brandis à l’époque étaient donc complètement artificiels.

Il nous est très difficile de travailler sur ce genre de proposition, car, comme le disait très bien Amélie de Montchalin en déplorant le manque d’étude d’impact, il ne faudrait pas que nous recommencions à travailler à l’aveugle – j’ai été instruit, à cet égard, par mon expérience d’il y a dix ans. Cela étant, je trouve que l’amendement du Rapporteur général va dans le bon sens. Je me demande seulement s’il ne nous fait pas courir un risque juridique.

Mme Christine Pires Beaune. Je rappelle que, dans le PLF pour 2018, les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel de mai 2017 avaient été tirées, en modifiant les règles de détermination de la base imposable à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises pour les groupes fiscalement intégrés. Je crois que l’amendement du Rapporteur général présente un vrai risque à cet égard, et qu’il faut s’en tenir, pour aujourd’hui, aux amendements identiques d’Émilie Cariou et de Valérie Rabault.

M. le Rapporteur général. La question la plus importante qui nous est posée est celle de la compatibilité avec le droit européen. Disons-le clairement : c’est à cause du droit européen que le cantonnement de la baisse doit être étendu aux situations assimilées à l’intégration fiscale, c’est-à-dire lorsque la cession est faite entre sociétés qui, bien que n’appartenant pas un groupe intégré, remplissent les mêmes conditions.

Nous reprenons ainsi, mot pour mot, les dispositions du régime « mère-fille », qui a justement été modifié pour être compatible avec le droit de l’Union européenne. Nous proposons rigoureusement les mêmes conditions. Cela veut dire que, si cet amendement était effectivement au contraire au droit, tout le régime « mère-fille » le serait aussi.

Comme vous, je regrette les difficultés rencontrées pour obtenir des données. Pour ma part, cela fait une vingtaine de jours que j’ai demandé à Bercy un chiffrage précis... Entre‑temps, nous avons dû nous débrouiller avec les données que nous avions. Comment avons-nous chiffré l’amendement ? Tout simplement en nous appuyant sur les estimations réalisées en 2016 par le CPO, qui, se fondant sur un taux d’IS de 25 %, chiffrait à 146 millions d’euros le gain budgétaire tiré de la suppression de la neutralisation.

En retenant une suppression de la neutralisation et une quote-part à 5 % au lieu de 12 %, mon amendement dégage un gain budgétaire de l’ordre de 60 millions d’euros. On peut alors estimer le gain à 390 millions d’euros par rapport au PLF, si cet article a bien été chiffré à 330 millions d’euros dans l’ensemble des documents qui nous ont été présentés. Mon amendement tend en tout cas vers un équilibre et une juste compensation vis-à-vis du système qui est mis en place. Ce n’est pas le cas des amendements qui précèdent, sur lesquels j’émets un avis défavorable.

Mme Valérie Rabault. J’ai demandé à monsieur le Rapporteur général de nous livrer le coût de l’article 12, modifié par son amendement.

M. le Rapporteur général. Mon amendement rapporte de l’argent, par rapport à l’article initial.

Mme Valérie Rabault. L’article 12 initial fait rentrer 200 millions d’euros de recettes supplémentaires, mais prévoit une dépense fiscale de 330 millions d’euros. Il coûte donc 130 millions d’euros. Confirmez-vous que vous feriez réaliser un gain à l’État ?

M. le Rapporteur général. Oui, en écartant du champ de la mesure compensatoire les sociétés qui ne bénéficient pas de la « niche Copé ».

Mme Marie-Christine Dalloz. J’entends, de part et d’autre, des arguments pertinents. Mais, au-delà de l’harmonisation au niveau du droit européen, je crains quand même qu’on ne provoque une rupture d’égalité entre les entreprises intégrées et celles qui ne le sont pas.

Il y a, en outre, une difficulté par rapport aux chiffrages. Ne pourrait-on pas, très concrètement, arriver à ce que tous les auteurs d’amendement se mettent d’accord pour les retirer, afin d’interroger le Gouvernement ? De cette manière, nous aurions une vraie réponse du ministre, car cela laisserait à ses services le temps d’étudier à la fois les coûts, mais aussi les risques juridiques, du dispositif proposé. Il me paraît relativement dangereux de prendre aujourd’hui des mesures à la louche.

Mme Véronique Louwagie. Mes propos iront dans le même sens que ceux de Marie-Christine Dalloz. Une mission d’information, dont Romain Grau est le rapporteur et moi-même la présidente, est conduite actuellement sur les risques liés aux contentieux fiscaux et non fiscaux de l’État. Il faut que nous soyons très prudents sur un certain nombre de dispositifs. Rappelons que la CJUE a rendu, la semaine passée, sa décision sur un contentieux qui concerne le précompte. Nous aurons l’occasion d’en reparler dans le cadre du budget, car elle met à la charge de l’État français 4 à 5 milliards d’euros, la France ayant perdu ce contentieux.

M. le Rapporteur général. Il n’y a pas en ce moment de procédure contentieuse européenne vis-à-vis du régime mère-fille français. Ce régime prévoit une quote-part de 5 % en droit commun et une quote-part de 1 % dans les cas d’intégration fiscale et assimilés. Comme il n’y a pas de contentieux sur le régime mère-fille, il ne peut pas y avoir de contentieux sur quelque chose qui y est rigoureusement identique. Je vous invite donc à voter pour mon amendement.

La commission rejette les amendements I-CF649, I-CF1141 et I-CF1404.

Elle adopte l’amendement I-CF1439 (amendement I-2346).

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel I-CF1440 du Rapporteur général (amendement I-2347).

Puis elle adopte l’article 12 modifié.

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*     *

Article 13
Réforme des dispositifs de limitation des charges financières

I.   L’état du droit

Les charges financières supportées par une entreprise sont, en principe, déductibles de son résultat. Cependant, cette déductibilité fait l’objet d’un encadrement particulièrement étoffé, non seulement en France mais aussi dans l’Union européenne et dans le cadre des travaux internationaux, afin de limiter le plus possible les vecteurs d’évitement fiscal susceptibles de conduire à une attrition abusive de l’assiette imposable.

A.   Les dispositifs français d’encadrement de la déductibilité des charges financières

Le droit français compte une demi-douzaine de dispositifs encadrant la déductibilité par les entreprises de leurs charges financières.

1.   L’encadrement de la déductibilité des intérêts versés aux associés

En plus de leur participation au sein du capital d’une entreprise, les associés peuvent accorder des prêts à celle-ci, l’entreprise leur versant en contrepartie des intérêts, déductibles de son résultat. Néanmoins, des abus sont possibles, notamment au moyen de prix de transfert abusifs reposant sur des taux d’intérêts excessifs qui conduisent à minorer artificiellement le résultat imposable de l’entreprise qui les sert.

En conséquence, le 3° du 1 de l’article 39 du CGI prévoit que le montant déductible au titre d’intérêts servis par une entreprise à ses associés à raison des sommes qu’ils lui ont prêtées est plafonné en fonction d’un taux égal à la moyenne des taux effectifs moyens pratiqués par les établissements financiers au titre de prêts à taux variable d’une durée initiale supérieure à deux ans.

Des règles particulières sont prévues lorsque les intérêts sont afférents à des avances consenties dans le cadre du régime des sociétés mères et filiales (régime mère-fille) par la société mère.

L’encadrement prévu au 3° du 1 de l’article 39 s’applique à toutes les entreprises, qu’elles relèvent de l’impôt sur le revenu ou de l’IS.

2.   L’encadrement de la déductibilité des intérêts versés par une entreprise à des sociétés liées

Un dispositif similaire assorti d’une condition supplémentaire est prévu au I de l’article 212 du CGI pour les sociétés assujetties à l’IS qui versent des intérêts à raison des sommes que leur versent des sociétés liées au sens du 12 de l’article 39.

En plus de l’application du plafonnement du montant déductible au regard du taux moyen mentionné au 3° du 1 de l’article 39, que prévoit le a du I de l’article 212, les intérêts ne sont déductibles du résultat de l’entreprise qui les verse seulement que si celle qui les perçoit est assujettie, à raison de ces intérêts, à un impôt sur les bénéfices dont le montant correspond au moins à 25 % de l’IS (b du même I).

Cette seconde condition, qui est en principe satisfaite lorsque la société percevant les intérêts est établie en France, vise à lutter contre les dispositifs hybrides impliquant des sociétés liées étrangères qui conduisent à une déduction sans imposition. Dans le cadre de tels dispositifs, en effet, le résultat de l’entreprise française est minoré des intérêts servis, tandis que l’augmentation du bénéfice de l’entreprise étrangère correspondant au montant des intérêts perçus ne l’est pas ou l’est insuffisamment (notamment si les sommes avancés à l’entreprise française sont qualifiées par la juridiction fiscale dont relève l’entreprise étrangère de participation et non d’obligation : la contrepartie perçue relève alors du régime fiscal des dividendes, qui sont généralement exonérés en tout ou partie).

La démonstration du caractère suffisant de l’imposition de la société percevant les intérêts incombe à la société débitrice.

Cet outil contre les dispositifs hybrides a été introduit par le législateur à l’occasion de la loi de finances pour 2014 ([213]).

3.   Le dispositif de lutte contre la sous-capitalisation des sociétés

La sous-capitalisation des sociétés peut résulter d’un schéma d’évitement fiscal abusif consistant, pour une société mère, à établir dans une juridiction fiscale à fiscalité élevée une filiale dont le capital sera insuffisant pour lui permettre de conduire normalement ses opérations.

Pour se financer, cette filiale emprunte auprès de sa société mère ou d’une autre société liée (société sœur), les intérêts versés en contrepartie de ces emprunts venant minorer son résultat imposable.

Le dispositif anti-hybride précédemment décrit permet de lutter contre de tels schémas si la société percevant les intérêts est établie dans un pays à fiscalité très faible ou si le produit financier perçu en contrepartie de l’emprunt est qualifié de titre de participation (et exonéré). En revanche, il ne permet pas de lutter contre les schémas dans lesquels la société prêteuse est établie dans une juridiction fiscale où l’imposition est égale ou supérieure à 25 % de l’IS français.

En conséquence, le II de l’article 212 du CGI prévoit un dispositif (relativement complexe) limitant la déductibilité par une société des intérêts servis à des sociétés liées dans l’hypothèse d’une sous-capitalisation de la première société, sous réserve de l’application d’une clause de sauvegarde.

Le dispositif lié à la sous-capitalisation, en vertu du 2 de ce II, ne s’applique cependant pas aux intérêts :

– servant à financer des opérations réalisées par une centrale de trésorerie dans le cadre d’une convention de gestion centralisée de trésorerie ;

– servant à financer l’acquisition de biens donnés en crédit-bail ;

– dus par les établissements de crédit et les sociétés de financement mentionné à l’article L. 511‑1 du code monétaire et financier.

a.   L’appréciation de la sous-capitalisation de la société servant les intérêts

Une présomption de sous-capitalisation de la société qui sert des intérêts à des entreprises liées est prévue lorsque le montant de ces intérêts déductibles en application du I de l’article 212 excède simultanément, au titre du même exercice, trois ratios distincts :

– un ratio d’endettement ;

– un ratio de couverture d’intérêts ;

– un ratio d’intérêts servis par les entreprises liées.

● Le ratio d’endettement, prévu au a du 1 du II de l’article 212, repose sur la relation entre les capitaux propres de la société servant les intérêts et le montant moyen des sommes avancées par les entreprises qui lui sont liées.

Dans le détail, ce ratio correspond au montant des intérêts déductibles en application du I de l’article 212, multiplié par le rapport entre, d’une part, une fois et demie le montant des capitaux propres de la société et, d’autre part, le montant moyen des sommes avancées par l’ensemble des sociétés liées. Le montant des capitaux propres est apprécié, à la discrétion de la société concernée, à la date de clôture ou à la date d’ouverture de son exercice.

Concrètement, le dépassement de ce ratio est acquis si le montant moyen des sommes laissées ou mises à disposition de la société par les entreprises liées excède une fois et demie les capitaux propres de la société. En effet, dans une telle hypothèse, le rapport entre une fois et demie les capitaux propres, d’une part, et le montant moyen des avances, d’autre part, sera nécessairement inférieur à l’unité, conduisant à ce que le produit de ce rapport et du montant des intérêts déductibles soit mathématiquement inférieur à ce dernier montant.

Pour l’appréciation de ce ratio, sont pris en compte les emprunts contractés auprès d’entités ou d’établissements non liés, s’ils sont garantis par une entreprise liée.

● Le ratio de couverture d’intérêts, prévu au b du 1 du II de l’article 212, est fixé à 25 % du résultat courant avant impôt de la société, majoré :

– du montant des intérêts déductibles en application du I du même article 212 ;

– des dotations aux amortissements prises en compte pour la détermination du résultat courant avant impôt (hors amortissements dérogatoires, pour lesquels la dotation est enregistrée en charge exceptionnelle et ne minore pas ce résultat) ;

– de la quote-part du loyer annuel correspondant au remboursement du capital du bien pris en crédit-bail.

Pour mémoire, le résultat courant avant impôt est un solde intermédiaire de gestion déterminé en application de l’article 532‑7 du plan comptable général (PCG) ([214]).

● Troisième et dernier ratio, le ratio d’intérêts servis par des sociétés liées est prévu au c du 1 du II de l’article 212 du CGI.

Ce ratio est dépassé si le montant des intérêts que sert la société à celles qui lui sont liées excède le montant des intérêts qu’elle perçoit de la part de celles-ci.

Dans le cadre de ce ratio, et en application du 3 du II de l’article 212, les intérêts servis par la société concernée en contrepartie d’emprunts dont le remboursement est garanti par une société liée ne sont pas retenus pour l’appréciation de la situation de cette dernière au regard de la sous-capitalisation : ces intérêts sont en effet assimilés à des intérêts servis à une société liée uniquement à l’égard de la société qui en est débitrice.

b.   La limitation du montant d’intérêts déductible

Si au moins l’un des trois ratios n’est pas dépassé, alors la société pourra déduire l’intégralité des intérêts déductibles en application du I de l’article 212 du CGI.

En revanche, si les trois ratios sont dépassés, la société est présumée sous‑capitalisée.

● Dans une telle hypothèse, la fraction des intérêts déductibles en application du I de l’article 212 qui excède le plus élevé des trois ratios n’est pas déductible du résultat de la société, ainsi que le prévoit l’avant-dernier alinéa du 1 du II de cet article, sauf si cette fraction porte sur un montant inférieur à 150 000 euros.

● Le dernier alinéa du 1 du II de l’article 212 prévoit néanmoins un mécanisme de report en avant de la fraction des intérêts non déductible.

Cette fraction peut être déduite au titre de l’exercice suivant, à concurrence de la différence entre le deuxième ratio (ratio de couverture d’intérêts, qui correspond à 25 % du résultat courant avant impôt majoré de certains éléments) calculé au titre de cet exercice suivant et le montant des intérêts déductibles en application du I de l’article 212 au titre du même exercice.

Dans l’hypothèse où la fraction non immédiatement déductible ne pourrait être intégralement déduite au titre de l’exercice suivant, le solde peut l’être, dans les mêmes conditions que celles qui viennent d’être présentées, au titre des exercices ultérieurs, sans limitation dans le temps. Est néanmoins prévue l’application à ce solde d’une décote de 5 % par exercice.

c.   La clause de sauvegarde reposant sur le rapport entre dettes et capitaux propres

Une clause de sauvegarde excluant l’application de la limitation de déductibilité des intérêts d’emprunt en cas de sous-capitalisation figurant au II de l’article 212 est prévue au III du même article.

L’entreprise qui dépasse les trois ratios précédemment mentionnés est présumée sous-capitalisée, mais cette présomption est réfragable : l’entreprise peut apporter la preuve contraire en démontrant que le ratio d’endettement du groupe auquel elle appartient est égal ou supérieur à son propre ratio d’endettement.

Le ratio d’endettement prévu au III de l’article 212 au titre de la clause de sauvegarde ne doit pas être confondu avec le ratio d’endettement prévu au a du 1 du II du même article : les deux ont la même appellation mais ne portent pas intégralement sur les mêmes éléments.

La notion de groupe s’entend ici de l’ensemble des entreprises qui présentent entre elles des liens de contrôle exclusif au sens du II de l’article L. 233‑16 du code de commerce.

● Ainsi que le prévoit le dernier alinéa du III de l’article 212, le ratio d’endettement de l’entreprise, dans le cadre de la clause de sauvegarde, correspond au rapport entre le montant total de ses dettes et celui de ses capitaux propres, définis de manière identique à ceux prévus dans le cadre du ratio d’endettement prévu au a du 1 du II du même article 212.

Il s’agit donc d’un ratio d’endettement global, et non uniquement du ratio d’endettement intragroupe, conduisant à prendre en compte des avances qui ne sont pas visées par le dispositif de sous-capitalisation, qui ne porte que sur les avances faites par les sociétés liées.

● Le ratio d’endettement du groupe, quant à lui, repose sur le rapport entre :

– les dettes de l’ensemble des entreprises du groupe, à l’exception des dettes intragroupes ;

– les capitaux propres cumulés de l’ensemble des entreprises du groupe retraités de certaines opérations intragroupes.

● Il est, par ailleurs, admis que la démonstration, qui permet de montrer que la société n’est pas sous-capitalisée, est réputée réalisée sans que celle-ci doive comparer les ratios d’endettement, si ses capitaux propres sont positifs, alors que ceux du groupe sont négatifs. Dans une telle hypothèse, en effet, elle est nécessairement moins endettée que le groupe ([215]).

d.   Le dispositif de lutte contre la sous-capitalisation propre aux groupes fiscalement intégrés

Les treizième à dix-huitième alinéas de l’article 223 B du CGI traitent du cas particulier de la déduction des intérêts d’une entreprise sous-capitalisée membre d’un groupe fiscalement intégré ([216]).

Aux termes du treizième alinéa de cet article, les intérêts non déductibles du résultat d’une société membre du groupe en application du 1 du II de l’article 212, et qui ont été retenus pour la détermination du résultat d’ensemble du groupe, ne peuvent venir en déduction des résultats des exercices ultérieurs de la société membre.

La déduction des intérêts différés ne pourra être faite que sur le résultat d’ensemble de l’exercice au titre duquel ces intérêts ont été différés ou au titre d’exercices ultérieurs. Il est précisé que ne sont concernés par ce dispositif que les intérêts différés depuis l’entrée dans le groupe de la société concernée : les intérêts dont la déduction a été différée au titre d’un exercice antérieur à l’entrée dans le groupe de la société demeurent déductibles du résultat propre de celle-ci.

Les modalités de déduction au niveau du résultat d’ensemble des intérêts différés qui ne peuvent plus être déduits des résultats propres sont définies aux quatorzième à dix-septième alinéas de l’article 223 B. Peut être déduit du résultat d’ensemble la fraction des intérêts différés supérieure à un plafond d’intérêts non déductibles calculé en procédant à la différence entre :

– la somme, d’une part, des intérêts servis par les sociétés du groupe à des sociétés liées qui n’appartiennent pas à l’intégration fiscale et, d’autre part, des intérêts différés « en propre », c’est-à-dire des intérêts dus par les sociétés du groupe au titre d’exercice antérieurs à leur entrée et déduits du résultat de l’exercice dans les conditions de droit commun prévues au dernier alinéa du 1 du II de l’article 212 ;

– et un ratio de couverture d’intérêts déterminé au niveau du groupe.

Pour le calcul de cette différence, le ratio de couverture d’intérêts à retenir correspond à celui prévu au b du 1 du II de l’article 212, adapté à l’intégration fiscale. Alors que, dans le droit commun, ce ratio correspond à 25 % du résultat courant avant impôt majoré de certains éléments, dont les intérêts servis à des entreprises liées, il correspond, dans le cadre d’un groupe fiscalement intégré, à 25 % de la somme des résultats courants avant impôts de chaque société :

– majorés de certains éléments, dont le montant des intérêts servis à des sociétés liées qui n’appartiennent pas au groupe fiscalement intégré ;

– et minorés des dividendes reçus des sociétés membres du groupe.

Seule la fraction des intérêts non déduits qui excède le plafond est déductible du résultat d’ensemble. En d’autres termes, le montant déductible au niveau du groupe correspond à la différence positive entre le montant total des intérêts différés au niveau de l’ensemble des sociétés appartenant au groupe et le plafond précédemment mentionné.

Cela revient à plafonner le montant des intérêts différés au niveau du groupe à celui des intérêts qui, si le groupe constituait une seule entreprise, n’auraient pas été déductibles en vertu du ratio de couverture d’intérêts de droit commun prévu au b du 1 du II de l’article 212.

● Le dix-huitième alinéa de l’article 223 B prévoit le report des intérêts non déduits au niveau des sociétés membres et dont la déduction a été transférée au niveau du résultat d’ensemble du groupe, qui n’ont pu être déduits de ce dernier au titre de l’exercice (en application des règles de plafonnement précédemment mentionnées).

Il s’agit d’un mécanisme de report similaire à celui prévu au dernier alinéa du 1 du II de l’article 212 du CGI.

4.   Le plafonnement général de la déductibilité des charges financières nettes

Parallèlement aux dispositifs précédemment étudiés, a été introduit par la loi de finances pour 2013 ([217]) un plafonnement général de la déductibilité des charges financières nettes connu sous l’appellation de « rabot », et prévu :

– à l’article 212 bis du CGI pour les sociétés n’appartenant pas à un groupe fiscalement intégré ;

– à l’article 223 B bis pour celles membres d’une intégration fiscale.

a.   Le plafonnement général applicable en dehors d’une intégration fiscale

Aux termes des I et II de l’article 212 bis, les charges financières nettes ne sont intégralement déductibles que si elles sont inférieures à 3 millions d’euros. Au-delà, elles sont réintégrées au résultat à hauteur de 25 % de leur montant total : l’entreprise ne pourra donc déduire que 75 % de ces charges.

La notion de charges financières nettes correspond à la différence entre :

– les charges financières supportées par l’entreprise au titre de la rémunération des sommes qui sont lui laissées ou mises à disposition ;

– les produits financiers perçus par l’entreprise au titre de la rémunération des sommes qu’elle a laissées ou mises à disposition.

De façon simplifiée, les charges financières nettes correspondent donc à l’excédent des intérêts servis par rapport aux intérêts perçus.

Les charges financières prises en compte pour le calcul du « rabot » n’incluent pas la rémunération des prestations annexes à la mise à disposition de sommes comme les frais de dossier ou les primes d’assurance.

Les produits financiers s’entendent des intérêts ou sommes assimilées et n’incluent donc pas, entre autres, les gains de change ou les dividendes et revenus distribués, qui, en effet, ne viennent pas rémunérer la mise à disposition d’une somme mais la participation prise dans une entreprise.

Sont exclues du « rabot » les charges financières supportées dans le cadre de certains contrats de commande publique, s’ils ont été signés à la date de promulgation de la loi de finances pour 2013, soit le 29 décembre 2013. Sont concernées les charges afférentes aux biens acquis ou construits par la société au titre de l’exécution :

– d’une délégation de service public ;

– d’un contrat de concession de travaux publics ;

– d’un contrat de concession de distribution d’électricité et de gaz ;

– d’un contrat de partenariat ;

– d’un bail emphytéotique administratif ou hospitalier.

Sont aussi exclues les charges afférentes aux contrats de financement des stocks de produits dont le cycle de rotation est supérieur à trois ans, lorsqu’est prévue une obligation réglementaire de conservation.

Enfin, sont également exclues les charges supportées par les sociétés dont l’activité est l’acquisition de contrats d’approvisionnement à long terme d’électricité signés ou à signer à compter du 29 décembre 2014.

b.   Le plafonnement général applicable dans une intégration fiscale

L’article 223 B bis du CGI prévoit un dispositif similaire de plafonnement pour les groupes fiscalement intégrés. La logique est la même que celle précédemment mentionnée, cet article étant le miroir de l’article 212 bis.

Des ajustements sont néanmoins prévus pour tenir compte des particularités propres à ces groupes.

Ainsi, les charges financières nettes s’apprécient-elles au niveau du groupe, et non au niveau de chaque société membre, tandis que la réintégration éventuelle de 25 % de ces charges se fait sur le résultat d’ensemble. Dès lors, la détermination par chaque société membre de son résultat propre se fait sans appliquer le « rabot » prévu à l’article 212 bis.

Sont exclues des charges financières celles exclues dans le cadre de l’article 212 bis afférentes aux contrats précédemment mentionnés, à l’exception donc des contrats d’approvisionnement à long terme d’électricité, non mentionnés à l’article 223 B bis.

5.   L’« amendement Charasse »

Introduit par la loi de finances rectificative pour 1988 ([218]) et nommé d’après le ministre chargé du budget qui en est à l’origine, le dispositif dit « amendement Charasse » encadre la déductibilité des charges financières dans le cadre d’opérations de « rachat à soi-même ».

● Prévu au sixième alinéa de l’article 223 B du CGI, il ne s’applique qu’à l’intégration fiscale. Il consiste en la réintégration dans le résultat d’ensemble du groupe d’une fraction des charges financières afférentes à l’acquisition, par une société B appartenant au groupe, des titres d’une société C qui est ou devient membre du même groupe, lorsque cette acquisition par B est faite auprès d’une société A qui la contrôle.

La notion de contrôle par la société A est entendu au sens de l’article L. 233‑16 du code de commerce.

● Le dispositif s’applique également lorsque la société membre du groupe acquiert les titres auprès d’une société intermédiaire ou d’une société étrangère qui sont contrôlées par la même personne.

Il est rappelé que, dans l’intégration fiscale, une société intermédiaire désigne une société établie hors de France dont l’interposition dans la chaîne de détention ne fait pas obstacle à ce que les sociétés détenues par cette société intermédiaire puissent appartenir au groupe – il s’agit de la configuration des groupes « Papillon ». Une société étrangère, dans le cadre de l’intégration fiscale, désigne une société européenne par l’intermédiaire de laquelle une entité mère non résidente détient la société tête de groupe – il s’agit de la configuration des groupes horizontaux).

● Le montant de la fraction à réintégrer est égal au rapport entre le prix d’acquisition des titres et la somme du montant moyen des dettes des sociétés membres du groupe.

Cette réintégration est opérée au titre de l’exercice d’acquisition et des huit exercices suivants.

L’« amendement Charasse » ne s’applique toutefois ni lorsque la cession est réalisée entre sociétés du même groupe, ni au titre de l’exercice de sortie du groupe de la société rachetée, ni au titre de l’exercice au cours duquel la société ayant acquis les titres n’est plus contrôlée par les personnes visées par le dispositif.

6.   Le dispositif d’encadrement de la déductibilité des charges financières afférentes à l’acquisition de titres de participation

Introduit par la quatrième loi de finances rectificative pour 2011 ([219]) à l’initiative du Rapporteur général de la commission des finances de l’Assemblée nationale, le paragraphe IX de l’article 209 du CGI ([220]) prévoit, selon des modalités d’application voisines de celles de l’« amendement Charasse », un encadrement de la déductibilité des charges financières afférentes à l’acquisition de titres de participation.

Ce dispositif vise à éviter les schémas d’évitement fiscal abusif dans lesquels une société étrangère utilise une filiale française comme « relai fiscal » pour acquérir des titres, les charges supportées par la filiale pour l’acquisition minorant son résultat et donc l’impôt dû.

● En application du IX de l’article 209 du CGI, une fraction de ces charges est réintégrée au résultat.

Cette fraction correspond forfaitairement au rapport entre le prix d’acquisition des titres et le montant moyen de la dette supportée par la société au cours de l’exercice. Le montant à réintégrer R au titre d’un exercice N est calculé selon la formule suivante :

R = CF(N) × VT / D(N)

où CF(N) correspond aux charges financières de l’exercice N, VT à la valeur d’acquisition des titres et D(N) au montant moyen de la dette au titre de l’exercice N.

● La société acquérant les titres peut toutefois échapper à l’encadrement prévu si elle démontre :

– que la gestion effective des titres est assurée par elle ou par une société qui lui est liée établie en France, dans un autre État membre de l’Union européenne ou dans un État partie à l’Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention d’assistance administrative en matière fiscale ;

– qu’elle, ou une société liée répondant aux conditions précédentes, exerce un contrôle ou une influence sur la société dont les titres ont été acquis.

L’assimilation des sociétés européennes aux sociétés établies en France, pour l’appréciation de la gestion effective des titres et du contrôle sur la société cible, résulte de l’article 38 de la loi de finances pour 2018 ([221]).

Si la société n’apporte pas la preuve requise, la réintégration s’applique à l’exercice au titre duquel la démonstration pour échapper à l’encadrement doit être faite et aux exercices clos jusqu’à la fin de la huitième année suivant celle d’acquisition.

● Des cas de dispense de réintégration sont néanmoins prévus par les 5 et 6 du IX de l’article 209. Cette dispense s’applique :

– si la valeur des titres acquis n’excède pas un million d’euros ;

– si les acquisitions de titres n’ont pas été financées par un emprunt supporté par la société ou par une société du groupe ;

– si le ratio d’endettement du groupe est supérieur ou égal au ratio d’endettement de la société.

● Le 19 septembre 2018, le Conseil d’État a transmis au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) portant sur la conformité à la Constitution du 1 du IX de l’article 209 du CGI, dans sa rédaction résultant de la quatrième loi de finances rectificative pour 2011, c’est-à-dire la rédaction d’origine du dispositif ([222]).

La société requérante soutenait que la non-soumission à la réintégration des charges, en ce qu’elle est subordonnée à ce que la gestion effective des titres soit assurée par la société achetant les titres ou par une société qui la contrôle ou qui est contrôlée par cette dernière, méconnaissait le principe d’égalité devant les charges publiques dans la mesure où cette non-soumission ne s’applique pas aux hypothèses dans lesquelles la gestion effective est assurée par une société établie en France autre que celles mentionnées, c’est-à-dire par une société établie en France qui n’est pas contrôlée par des sociétés mère ou sœur de la société ayant acquis les titres.

Dans sa décision du 19 septembre dernier, le Conseil d’État a considéré que ce moyen d’inconstitutionnalité présentait un caractère sérieux ; la QPC ainsi transmise a été enregistrée au secrétariat du Conseil constitutionnel le 20 septembre 2018 sous le numéro 2018‑748 QPC. Le Conseil constitutionnel a fixé la date limite de réception des demandes en intervention le 11 octobre suivant, et sa décision devrait intervenir dans les mois qui viennent, probablement en décembre 2018.

7.   Les règles spécifiques à la surcapitalisation dans le régime de taxation au tonnage

L’article 209‑0 B du CGI permet aux entreprises dont au moins 75 % du chiffre d’affaires provient de l’exploitation de navires armés au commerce, de relever d’un régime d’imposition particulier pour les bénéfices tirés de cette exploitation.

À la place des règles de droit commun en matière d’IS, le régime prévu à cet article repose sur une taxation au tonnage à travers l’application d’un barème défini au II de l’article 209‑0 B et qui est fonction du tonnage de chaque navire, défini en unités du système de jaugeage universel.

Le e du même II prévoit que le résultat déterminé en application de ce barème est majoré lorsque les capitaux propres de l’entreprise excèdent plus de deux fois le montant des dettes de celle-ci.

B.   Les règles de déductibilité des charges financières prévues par la directive « ATAD »

L’importante directive du 12 juillet 2016 établissant des règles pour lutter contre les pratiques d’évasion fiscale qui ont une incidence directe sur le fonctionnement du marché intérieur ([223]), plus connue sous l’acronyme « ATAD » (pour « anti-taxe avoidance directive », soit directive contre l’évasion fiscale), prévoit plusieurs mesures de nature à renforcer les outils nationaux contre l’évasion fiscale, dont une clause anti-abus générale à son article 6, dont la transposition fait l’objet de l’article 48 du présent PLF, et de nouvelles règles d’encadrement de la déductibilité des intérêts d’emprunt à son article 4, que transpose le présent article.

La directive « ATAD » s’applique, en application de son article 1er, à toutes les entreprises soumises à l’IS dans un ou plusieurs États membres de l’Union européenne, ce qui inclut les établissements stables d’entités établies en dehors de l’Union, dès lors qu’eux-mêmes sont situés dans un État membre.

1.   Une directive mettant en œuvre les recommandations de l’OCDE

L’article 4 de la directive « ATAD » met en œuvre, au sein de l’Union européenne, les conclusions de l’action 4 du projet « BEPS » (pour « base erosion and profit shifting », soit « érosion de la base d’imposition et transfert de bénéfices ») de l’OCDE.

● Le G20, en 2012, a chargé l’OCDE de développer un plan d’action, endossé en 2013 par le G20 lors de son sommet de Saint-Pétersbourg et intitulé « BEPS », dont la finalité est de réaligner la localisation des profits des entreprises avec leurs activités et imposer les bénéfices là où ils sont effectivement réalisés.

Quinze actions ont été approuvées lors du sommet du G20 d’Antalya, en Turquie, en novembre 2015. Les travaux du projet « BEPS », conduits à travers un cadre inclusif, associent plus de 100 pays (118 en septembre 2018).

En application de l’action n° 15, a été conclu à Paris le 7 juin 2017 l’« instrument multilatéral » (IM), proposant une méthode inédite de révision des conventions fiscales sans devoir procéder à des négociations fastidieuses, convention par convention. Plus de 1 100 conventions appariées devraient être couvertes par cet instrument, et donc modifiées en conséquence. L’IM couvre les conventions que les parties choisissent de placer sous son égide, y transposant les mesures « BEPS » qu’il contient :

– lutte contre les dispositifs hybrides (action n° 2) ;

– lutte contre l’utilisation abusive des conventions fiscales (action n° 6) ;

– révision de la définition de l’établissement stable (action n° 7) ;

– amélioration de l’efficacité des règlements des différends (action n° 14).

L’autorisation du Parlement à ratifier cette convention a fait l’objet d’une loi promulguée le 12 juillet 2018 ([224]). La France a déposé le 26 septembre dernier auprès de l’OCDE son instrument de ratification, permettant une entrée en vigueur de la Convention à son égard à compter du 1er janvier 2019.

● L’action 4 du projet « BEPS » a trait à la lutte contre les mécanismes d’érosion de la base fiscale faisant intervenir des déductions d’intérêts et d’autres frais financiers. Le transfert de bénéfices à travers le paiement d’intérêts excessifs est en effet, du fait de la mobilité élevée de l’argent, l’un des moyens privilégiés pour minorer artificiellement l’assiette imposable dans un ou plusieurs pays. D’après l’OCDE ([225]), les trois principaux cas de figure sont :

– le recours à des emprunts auprès de parties tierces par des groupes installés dans des pays à fiscalité élevée ;

– l’utilisation de prêts intragroupes assortis d’intérêts bien supérieurs à ceux contractés auprès de tierces parties (majoration excessive des taux) ;

– le recours à l’emprunt pour financer la production d’un revenu exonéré d’impôt (dispositif hybride, qualifié dans un pays d’obligation, dont les intérêts sont déductibles, et dans un autre de participation, dont les produits sont exonérés).

Pour faire face à ces pratiques, l’OCDE recommande de limiter la déductibilité des intérêts d’emprunt sur la base d’un rapport reposant sur l’EBITDA (acronyme anglais signifiant « earnings before interest, taxes, depreciation and amortization » et qui correspond au bénéfice avant intérêts, impôts, dépréciation et amortissement).

Est ainsi suggérée une fourchette comprise entre 10 % et 30 % de l’EBITDA, assortie des aménagements suivants :

– la mise en place d’un plafond alternatif monétaire, reposant sur une somme fixe ;

– une exclusion du plafond des intérêts servis au titre du financement de projets d’intérêt public, du fait de la réduction des risques d’érosion d’assiette liée à la nature des projets et au lien étroit avec le secteur public ;

– la possibilité de reporter en avant les intérêts non déduits, voire la capacité de déduction non utilisée.

2.   Le plafonnement de la déductibilité des « surcoûts d’emprunt » prévu par la directive

L’article 4 de la directive « ATAD » porte sur une règle de limitation des intérêts (libellé de l’article), qu’il faut entendre comme mettant en place un dispositif de plafonnement des surcoûts d’emprunt déductibles.

a.   La notion de « surcoûts d’emprunt »

Le terme de « surcoûts d’emprunt » employé dans la directive correspond au montant du dépassement des coûts d’emprunt déductibles supportés par une entreprise par rapport aux revenus d’intérêts imposables et aux autres revenus imposables économiquement équivalents perçus par la même entreprise, ainsi qu’il ressort de la définition donnée au 2 de l’article 2 de la directive.

Ces « surcoûts d’emprunt » résultent donc de la différence entre les charges financières et les produits financiers, et correspondent à la notion française de charges financières nettes prévue aux articles 212 bis et 223 B bis du CGI.

b.   Un plafond de déductibilité fixé à 30 % de l’EBITDA ou 3 millions d’euros

Aux termes du 1 de cet article 4, une entreprise n’est autorisée à déduire ses charges financières nettes du résultat de l’exercice au titre duquel elles sont supportées, qu’à hauteur de 30 % de son bénéfice avant intérêts, impôts, dépréciations et amortissements, c’est-à-dire à 30 % de son EBITDA.

Ce dispositif s’inspire de la « barrière d’intérêts » (« Zinsschranke ») qui existe en Allemagne depuis 2008 et qui correspond précisément au plafonnement de la déductibilité des intérêts nets, soit les intérêts servis minorés des intérêts perçus, à 30 % de l’EBITDA.

● L’EBITDA correspond au résultat opérationnel de l’entreprise avant prise en compte des charges annuelles constatant l’usure, ou l’obsolescence ou la dépréciation d’actifs. Il permet de mesurer le niveau de rentabilité de l’exploitation de l’entreprise et d’identifier la création de richesse réalisée par cette dernière. Un EBITDA positif signifie que l’entreprise est rentable sous l’angle opérationnel (sans pour autant être nécessairement bénéficiaire fiscalement dans la mesure où la politique d’investissement et de financement de l’entreprise n’est pas prise en compte).

Il s’agit d’une notion voisine de celle de l’excédent brut d’exploitation (EBE), qui constitue l’un des soldes intermédiaires de gestion en France.

● Le 2 de l’article 4 définit l’EBITDA au sens du dispositif comme le résultat soumis à l’IS dans l’État membre (c’est-à-dire le résultat avant impôt), majoré des montants ajustés à des fins fiscales correspondant :

– aux surcoûts d’emprunt ;

– à la dépréciation et à l’amortissement.

Le 3 de cet article 4 prévoit un plafond alternatif fixé à 3 millions d’euros. Dès lors, le contribuable peut déduire ses surcoûts d’emprunt dans la limite du plus élevé des deux montants suivants :

– 30 % de l’EBITDA ;

– 3 millions d’euros.

Ces éléments peuvent être appréciés au niveau d’un groupe, tel qu’un groupe fiscalement intégré en France.

Précisons enfin que le plafond de 30 % n’est qu’un maximum : ainsi que l’exposé des motifs de la directive l’indique, « les États membres pourraient abaisser le seuil financier afin de garantir un niveau plus élevé de protection de leurs bases d’imposition nationales » ([226]).

3.   Les aménagements et exceptions prévus par la directive

L’article 4 de la directive est relativement souple, en offrant aux États membres la possibilité de réaliser une transposition à géométrie variable d’un État à l’autre à travers les choix qu’il prévoit.

a.   Les entités et opérations exclues du plafonnement

● Certaines entités peuvent être exclues du champ d’application de l’article 4.

En premier lieu, les État membres peuvent exclure de l’encadrement les entités autonomes, qui auront alors la faculté de déduire l’intégralité de leurs surcoûts d’emprunt (b du 3 de l’article 4).

Les entités autonomes sont les entreprises n’appartenant pas à un groupe consolidé à des fins comptables et n’ayant ni entreprise associée, ni établissement stable.

Cette exclusion est motivée par le fait que l’érosion de l’assiette fiscale repose essentiellement sur des relations intragroupes et non sur des comportements d’entité isolées ([227]).

Les sociétés financières, en application du 7 de l’article 4, peuvent également être exclues du dispositif d’encadrement.

● Certains surcoûts d’emprunt peuvent, par ailleurs, être exclus du plafonnement de déductibilité, aux termes du 4 de l’article 4 :

– les surcoûts afférents aux emprunts contractés avant le 17 juin 2016, cette date étant celle de l’accord politique du Conseil de l’Union européenne dans sa formation Affaires économiques et financières sur la proposition de directive ;

– les surcoûts afférents aux emprunts utilisés pour le financement d’un projet d’infrastructures publiques à long terme, dès lors que l’opérateur du projet, les intérêts, les actifs et les gains se trouvent dans l’Union européenne. Sont concernés les projets destinés à fournir, améliorer, exploiter ou conserver un actif considéré comme d’intérêt public.

b.   Les clauses de sauvegarde prévues

Le 5 de l’article 4 prévoit que les États membres, s’ils le souhaitent, peuvent mettre en place des clauses de sauvegarde atténuant l’éventuelle rigueur que serait susceptible d’entraîner l’application du dispositif de plafonnement.

● En vertu du a de ce 5, une entreprise membre d’un groupe consolidé à des fins de comptabilité financière peut déduire l’intégralité de ses surcoûts d’emprunt, indépendamment du respect des plafonds prévus, si elle établit que le ratio entre ses fonds propres et ses actifs est égal ou supérieur au même ratio déterminé au niveau du groupe.

Une marge de souplesse réputant le ratio de l’entreprise égal à celui du groupe si le premier n’est inférieur au second que de deux points de pourcentage.

● Le b du même 5 permet de rehausser le plafond de déduction à travers la possibilité offerte à une entreprise de déduire plus que ce qu’il aurait pu faire en application des règles de droit commun.

Ce plafond majoré est calculé en deux temps :

– un ratio au niveau du groupe est déterminé, correspondant au rapport entre les surcoûts d’emprunt du groupe vis-à-vis de personnes n’y appartenant pas et l’EBITDA du groupe ;

– ce ratio est multiplié par l’EBITDA de l’entreprise, donnant le plafond majoré.

Dès lors, sauf si les surcoûts d’emprunt du groupe dus à l’égard de tiers excèdent l’EBITDA du groupe, l’entreprise peut opérer une déduction majorée.

c.   Les facultés de report offertes

Le 6 de l’article 4 de la directive « ATAD » permet aux États membres de mettre en place trois mécanismes de report alternatifs.

● Le premier consiste en un report en avant, sans limitation temporelle, des surcoûts d’emprunt qui n’ont pu être déduits au titre de l’exercice.

Le deuxième prévoit pour les surcoûts d’emprunt non déduits :

– un report en avant, lui aussi illimité dans le temps ;

– un report en arrière sur trois exercices au plus.

Enfin, le troisième mécanisme prévoit :

– un report en avant illimité dans le temps des surcoûts d’emprunt non déduits ;

– un report en avant, limité à cinq exercices au maximum, de la capacité de déduction inemployée, c’est-à-dire de la différence entre les plafonds de déductibilité applicables et les montants d’imputation réellement utilisés. Par exemple, si les surcoûts d’emprunt d’un exercice N correspondaient à 20 % de l’EBITDA d’une société, cette dernière peut reporter sur les cinq exercices futurs 10 % de cet EBITDA.

● Ces mécanismes de report atténuent considérablement l’une des principales critiques adressées au dispositif, celui de son caractère procyclique.

Le fait que le plafond soit adossé à l’EBITDA conduit, en effet, à permettre aux entreprises dont les résultats sont élevés à pouvoir déduire beaucoup de surcoûts d’emprunt, tandis que celles qui sont moins performantes seront pénalisées par une moindre faculté de déduction.

Pour limiter ces effets, disposer de la faculté de constituer un « stock » de capacité de déduction, lorsque l’EBITDA est fort ou que les surcoûts d’emprunt sont limités, et de celle d’imputer sur des exercices futurs les intérêts non déduits du fait d’un EBITDA trop faible ou de surcoûts trop élevés, constituent des solutions efficaces, d’ailleurs mises en œuvre par l’Allemagne dès 2010 dans le cadre de sa « barrière d’intérêts » ([228]).

4.   La temporalité de la transposition du dispositif prévu par la directive

Aux termes de l’article 11 de la directive « ATAD », la transposition de celle-ci doit intervenir au plus tard le 31 décembre 2018 pour une application dès janvier 2019.

Néanmoins, le 6 de cet article 11 offre un délai supplémentaire aux États membres qui disposent (au 8 août 2016) de règles ciblées pour prévenir les risques d’érosion des bases imposables et ceux de transfert des bénéfices, si elles sont aussi efficaces que celles prévues par la directive.

De tels États, dont fait manifestement partie la France eu égard aux dispositifs nationaux précédemment décrits, ont jusqu’à la publication d’un accord conclu au niveau de l’OCDE sur une norme minimale au titre de l’action 4 du projet « BEPS », sans que cette date ne puisse dépasser le 1er janvier 2024.

II.   Le dispositif proposé

Le présent article 13 transpose l’article 4 de la directive « ATAD », renforçant ainsi les outils juridiques du droit français destinés à lutter contre l’évasion fiscale.

A.   La transposition en droit français du plafonnement prévu par la directive « ATAD »

Les nouveaux dispositifs d’encadrement de la déductibilité des charges financières nettes reprennent l’équilibre général de l’article 4 de la directive « ATAD » et sont consacrés aux articles 212 bis et 223 B bis du CGI, réécrits à cette occasion. Ils conduisent à la disparition de certains des instruments existants, dont les objectifs sont satisfaits par les nouvelles règles et qui ne pourraient coexister avec ces dernières.

1.   Les nouveaux plafonds de déductibilité des charges financières nettes

Le cœur du présent article réside aux E et G de son I, qui transposent les nouvelles règles européennes de plafonnement des sommes déductibles au regard de l’EBITDA.

Le E du I réécrit l’article 212 bis relatif au « rabot », pour lui substituer un nouveau dispositif correspondant à l’article 4 de la directive « ATAD ». Comme aujourd’hui, cet article ne s’appliquerait qu’aux sociétés qui ne font pas partie d’un groupe fiscalement intégré (les groupes fiscalement intégrés faisant l’objet de l’article 223 B bis).

Aux termes du I de l’article 212 bis réécrit, les charges financières nettes ne seront admises en déduction au titre d’un exercice que dans la limite du montant le plus élevé entre :

– 3 millions d’euros ;

– 30 % de son EBITDA, dont la définition fiscale est donnée au II de l’article.

a.   La définition des charges financières nettes

La définition des charges financières nettes est donnée au III de l’article 212 bis. Elles correspondent la différence positive entre :

– les charges financières déductibles en application du I de l’article 212 du CGI ; le plafonnement éventuel du taux d’intérêt et l’exigence d’une imposition minimale de l’entreprise à qui sont servis les intérêts sont donc pris en compte ;

– les produits financiers imposables et produits équivalents.

● Le 2 de ce III précise ce qu’il faut entendre par « charges financières » et « produits financiers », et dresse la liste de dix rubriques retenues au titre de ces deux notions :

– versements réalisés au titre de prêts participatifs ou d’emprunts obligataires (a du 2 du III) ;

– montants versés au titre de financements alternatifs (b) ;

– intérêts capitalisés qui se trouvent inclus dans le coût d’un actif (c) ;

– montants mesurés par référence à un rendement financier et déterminés à travers la comparaison avec des entreprises similaires qui sont exploitées normalement au sens de l’article 57 du CGI, qui a trait à la rectification du résultat d’une entreprise en cas de manipulation abusive de prix de transfert (d) ;

– intérêts servis au titre d’instruments dérivés ou des contrats de couverture sur les emprunts réalisés (e) ;

– gains et pertes de change qui sont liés à des emprunts, à des prêts et à des instruments liés (f) ;

– frais de garantie d’opérations de financement (g) ;

– frais de dossier liés à la dette (h) ;

– montant des loyers dus au titre d’opérations de crédit-bail, de location avec option d’achat ou de location de biens immobiliers entre entreprises liées, ce montant étant diminué de certains éléments (i) ;

– tous les autres coûts ou produits équivalents à des intérêts (j).

● Cette liste des charges et produits est copieuse, et tout ne paraît pas nécessairement relever du niveau législatif.

À titre de comparaison, si le i correspond à la reprise exacte du dernier alinéa du III de l’article 212 bis dans sa rédaction actuelle, le reste est nouveau : la version actuelle de l’article 212 bis se borne à viser les charges et produits venant rémunérer des sommes laissées ou mises à disposition à ou par l’entreprise. Les précisions sur le contenu de ces charges et produits figurent au Bulletin officiel des finances publiques (BOFiP), qui constitue la doctrine fiscale opposable ([229]).

Le fait que dix rubriques soient inscrites dans la loi permet d’assurer à cette dernière une certaine précision, ce qui est bienvenu, mais la liste n’est pas limitative puisqu’elle est précédée de l’adverbe « notamment ».

b.   La définition de l’EBITDA dans le cadre du plafonnement proposé

En vertu du II de l’article 212 bis, dans sa rédaction proposée, le calcul de l’EBITDA part du résultat fiscal.

● Il s’agit du résultat fiscal soumis à l’IS :

– au taux normal en vigueur, soit 31 % pour les exercices ouverts à compter de 2019, 28 % pour ceux ouverts à compter de 2020, 26,5 % pour ceux ouverts à compter de 2021 et 25 % pour ceux ouverts à compter de 2022 (deuxième alinéa du I de l’article 219 du CGI) ;

– au taux réduit de 15 % applicable aux 38 120 premiers euros de bénéfice, pour les entreprises dont le chiffre d’affaires annuel est inférieur à 7,63 millions d’euros et dont au moins 75 % du capital est détenu par des personnes physiques ou par des sociétés éligibles à ce taux réduit et qui remplissent elles-mêmes la condition de détention du capital (b du I de l’article 219) ;

– au taux de 28 %, applicable pour les exercices ouverts en 2019 aux 500 000 premiers euros de bénéfice de toutes les entreprises (c du I de l’article 219).

Ce résultat correspond donc au résultat imposable au taux normal, le taux de 28 % prévu au c du I de l’article 219 figurant dans la trajectoire de la baisse du taux normal de l’IS, ou au taux réduit prévu pour certaines PME, en dehors de certains revenus soumis à des taux propres, tels que les plus-values.

Aux termes du dernier alinéa du II, les éventuels déficits ne sont pas pris en compte pour le calcul du résultat : si une société, au titre d’un exercice antérieur, a enregistré un résultat déficitaire, le déficit reportable qu’elle pourra imputer sur son résultat ne sera pas retenu pour l’application de l’article 212 bis. Les déductions et abattements sont en revanche retenus.

● Le résultat fiscal ainsi défini est ensuite, aux fins de calcul de l’EBITDA, majoré de quatre postes :

– les charges financières nettes définies en application du III ;

– les amortissements admis en déduction, nets des reprises imposables, à l’exclusion notamment des amortissements non déductibles et des amortissements différés de façon irrégulière, inclus dans le résultat ;

– les provisions fiscalement déductibles, nettes des reprises imposables ; sont donc concernées les provisions définies au 5° du 1 de l’article 39 du CGI ;

– les gains et pertes imposés aux taux mentionnés au a du I et au IV de l’article 219 du CGI, c’est-à-dire les plus-values et moins-values soumises à un taux d’imposition réduit, qui varie selon l’objet de la plus-value ou de la moins-value.

Le résultat déterminé en application du II correspond donc bien, eu égard aux majorations apportées au résultat fiscal, à l’EBITDA : on part du résultat avant impôt, incluant les plus-values et moins-values, pour y ajouter les charges financières, les amortissements déduits et les provisions déduites.

● Cette définition de l’EBITDA repose sur une approche ascendante : elle part de l’assiette de l’IS et majore cette dernière de différents éléments.

Elle est distincte de la définition fiscale de l’EBE ([230]) qui figurait à l’article 10 du PLF pour 2014 et qui prévoyait, dans sa version initiale, la mise en place d’une contribution sur l’EBE pour les entreprises autres que les PME à travers un nouvel article 223 duodecies du CGI. Dans le cadre de cette contribution – qui n’avait finalement pas été adoptée –, l’EBE correspondait à la différence entre :

– la valeur ajoutée définie à l’article 1586 sexies pour la détermination de l’assiette de la CVAE, hors application du plafonnement lié au chiffre d’affaires prévu au 7 du I de cet article ;

– et la somme des charges de personnel, des impôts et taxes correspondant à la valeur ajoutée, en dehors des impôts sur les bénéfices et des taxes déduites pour déterminer la valeur ajoutée.

La définition proposée au II de l’article 212 bis a le mérite d’être plus lisible et de ne pas directement renvoyer à la valeur ajoutée au sens de la CVAE, qui diffère de la valeur ajoutée au sens comptable.

2.   Une clause de sauvegarde opportune permettant de majorer les charges déductibles

Le dispositif proposé met en œuvre la faculté offerte au 5 de l’article 4 de la directive « ATAD », à savoir la création d’une clause de sauvegarde permettant de majorer le plafond de déductibilité et donc le montant des charges financières nettes admises en déduction au titre d’un exercice.

● Cette faculté est prévue au IV de l’article 212 bis dans sa rédaction résultant du présent article. Elle est ouverte à une entreprise membre d’un groupe consolidé, c’est-à-dire un groupe constitué des entreprises françaises et étrangères dont les comptes sont consolidés :

– au sens de l’article L. 233‑18 du code de commerce ; seule l’hypothèse de l’intégration globale étant retenue, sont visés les cas de contrôle exclusif des sociétés du groupe par la société consolidante ;

– au sens de l’article L. 233‑24 du même code, portant sur les sociétés utilisant les normes comptables internationales adoptées par règlement de la Commission européenne.

● Si cette entreprise montre que le ratio entre ses fonds propres et l’ensemble de ses actifs est égal ou supérieur au même ratio déterminé au niveau du groupe consolidé, elle est autorisée à déduire 75 % des charges qui n’ont pas pu être déduites en application du I, en plus des charges financières nettes admises en déduction dans les conditions prévues au même I.

● Par ailleurs, pour l’appréciation du rapport entre le ratio de l’entreprise et celui du groupe, le c du IV prévoit que, si le ratio de l’entreprise est inférieur au plus de deux points de pourcentage au ratio du groupe, il est réputé égal à ce dernier.

Cette mesure de souplesse évite de priver l’entreprise qui manque de très peu de remplir la condition du bénéfice de la clause de sauvegarde, et prémunit le dispositif d’un effet de seuil trop prononcé.

3.   Un durcissement fort de l’encadrement en cas de sous-capitalisation

Le V de l’article 212 bis prévoit un plafonnement dérogatoire et abaissé lorsque l’entreprise est sous-capitalisée. La logique n’est pas nouvelle puisque le II de l’article 212 du CGI est précisément fondé dessus.

a.   L’appréciation de la sous-capitalisation

● Aux termes du 1 de ce V, une entreprise, pour l’application de ces dispositions, est en situation de sous-capitalisation si elle a servi aux entreprises qui lui sont liées des intérêts déductibles en application du I de l’article 212 dont le montant excède le produit entre ce même montant et le rapport entre une fois et demie ses fonds propres et le montant moyen des sommes que les entreprises liées lui ont avancées.

Il s’agit de la reprise dans le nouveau dispositif du ratio d’endettement prévu au a du 1 du II de l’article 212 au titre de la sous-capitalisation, mécanisme familier et connu des entreprises.

● Le dispositif proposé reprend également, au 2 du V, les aménagements prévus au 2 du II de cet article 212, qui exclut, pour la détermination du montant des intérêts servis aux entreprises liées à prendre en compte pour le ratio d’endettement, les intérêts :

– servant à financer des opérations réalisées par une centrale de trésorerie dans le cadre d’une convention de gestion centralisée de trésorerie ;

– servant à financer l’acquisition de biens donnés en crédit-bail.

Le c du 2 du V vise également les intérêts dus par les établissements de crédit et les sociétés de financement mentionné à l’article L. 511-1 du code monétaire et financier, là aussi en reprenant les dispositions existantes du 2 du II de l’article 212 du CGI.

Toutefois, la rédaction proposée, qui n’est pas strictement identique à l’actuelle, contient une incohérence. En effet, ne seraient pas inclus dans le calcul du ratio d’endettement « les intérêts dus à raison des sommes afférentes […] aux intérêts dus par les établissements de crédit ou les sociétés de financement ».

La rédaction actuellement en vigueur à l’article 212, quant à elle, précise que « ces dispositions [celles du 1 du II de cet article, incluant le ratio d’endettement] ne s’appliquent pas non plus aux intérêts dus par les établissements de crédit et les sociétés de financement ». C’est limpide : ne sont pas pris en compte les intérêts servis par ces établissements.

Il est donc nécessaire de faire évoluer la rédaction, en partant des dispositions existantes, dans un souci d’intelligibilité de la loi.

b.   Des plafonds de déductibilité divisés par trois

Si, en application du V, l’entreprise est sous-capitalisée, le montant des charges financières nettes qu’elle sera autorisée à déduire en vertu du même V sera limité au plus élevé des deux montants suivants :

– 10 % de son EBITDA ;

– un million d’euros.

La situation de sous-capitalisation conduit donc à l’application de plafonds de déductibilité trois fois moins élevés que ceux prévus dans le droit commun proposé.

c.   L’absence contestable d’une clause de sauvegarde

Le dernier alinéa du 1 du V de l’article 212 bis dans sa rédaction proposée exclut le bénéfice de la clause de sauvegarde prévue au IV du même article si l’entreprise est sous-capitalisée au sens de ce 1.

En conséquence, l’entreprise ne pourra déduire 75 % des charges déductibles non admises en déduction même si elle démontre que son ratio fonds propres/actifs est égal ou supérieur à celui du groupe.

Cette exclusion peut sembler sévère dans la mesure où le dispositif prévoit déjà des plafonds de déductibilité correspondant au tiers de ceux prévus au titre du droit commun, hors sous-capitalisation.

Si le principe d’une réduction des plafonds en cas de sous-capitalisation n’est pas remis en cause et paraît normal, cumuler ces plafonds réduits et la privation d’une clause de sauvegarde n’apparaît en revanche pas indispensable et conduit à une « double peine ».

Il s’agit d’ailleurs d’un durcissement très substantiel des dispositions applicables en cas de sous-capitalisation par rapport au droit en vigueur, puisque le III de l’article 212, dans sa rédaction actuelle, prévoit une clause de sauvegarde applicable précisément en cas de sous-capitalisation.

Dans ces conditions, une clause de sauvegarde pourrait être utilement introduite dans le dispositif contre la sous-capitalisation afin d’exclure l’application de ce dernier si l’entreprise prouve que son ratio d’endettement, apprécié ici à partir du rapport entre ses dettes et ses fonds propres, n’excède pas le ratio équivalent du groupe consolidé auquel elle appartient. Une clause miroir devrait également être introduite dans les dispositions relatives à l’intégration fiscale.

4.   Le report des charges non déduites et de la capacité de déduction non utilisée

Le VI de la nouvelle rédaction de l’article 212 bis du CGI prévoit deux mécanismes de report en avant :

– un report en avant illimité dans le temps des charges financières nettes qui n’ont pas été admises en déduction au titre d’un exercice ;

– un report en avant, pour cinq exercices, de la capacité de déduction inemployée au titre d’un exercice.

Il s’agit de la consécration en droit français de la faculté offerte par le c du 6 de l’article 4 de la directive « ATAD », et qui a recueilli l’adhésion de 59 % des entreprises qui ont participé à la consultation réalisée au printemps en vue de la préparation de la transposition de cet article.

Ainsi qu’il a été vu lors de l’analyse du contenu de la directive, ces possibilités de reports atténuent substantiellement le caractère procyclique du rapport à l’EBITDA :

– le report des charges financières, qui est au demeurant déjà prévu dans son principe par le droit en vigueur au dernier alinéa du 1 du II de l’article 212, permet d’imputer des charges non déduites sur de meilleurs exercices futurs, à l’image des reports de déficits ;

– le report de la capacité de déduction inemployée conduit à ce qu’un bon exercice permette de constituer un stock de capacité de déduction qui facilitera la déduction des charges lors d’un exercice ultérieur et compensera l’éventuelle insuffisance de capacité de déduction de cet exercice.

● Le report en avant des charges non déduites, illimité dans le temps, est plafonné dans son montant : ces charges ne sont admises en déduction que dans la limite de la différence entre :

– d’une part, le plafond de déductibilité applicable, c’est-à-dire 30 % de l’EBITDA ou 3 millions d’euros dans le droit commun, 10 % de l’EBITDA ou un million d’euros en cas de sous-capitalisation ;

– d’autre part, le montant des charges financières nettes de l’exercice d’imputation.

Si les charges de l’exercice égalent ou excèdent le plafond, les charges reportées ne pourront être imputées – si elles l’excèdent, cela augmentera les charges en report de déduction.

L’absence de prise en compte de la majoration de déduction permise par la clause de sauvegarde est logique : cette clause permet de déduire 75 % des charges non admises en déduction au titre du droit commun, conduisant nécessairement à ce qu’au titre de l’exercice, des charges nettes restent non déductibles. Dès lors, l’imputation de charges antérieures n’est pas possible.

Le caractère illimité dans le temps du report des charges permet toutefois à l’entreprise de ne pas être privée de la possibilité de déduction.

● La capacité de déduction inemployée correspond à la différence positive entre :

– le plafond de déductibilité applicable (celui de droit commun ou celui prévu en cas de sous-capitalisation) ;

– le montant des charges admises en déduction au titre de l’exercice en application des règles de plafonnement normales (droit commun ou sous-capitalisation), de la clause de sauvegarde et de l’imputation des charges reportées en avant.

Si le plafond de déductibilité de l’exercice est supérieur à la totalité des charges admises en déduction, l’excédent pourra être reporté en avant pour être utilisé au titre des cinq exercices qui suivent afin de renforcer la capacité de déduction de ces exercices.

Il est toutefois précisé que cette capacité de déduction inemployée reportée en avant ne peut servir à l’imputation des charges reportées en avant.

5.   L’absence d’exclusion de certains emprunts ou de certaines entités

La directive « ATAD » ouvre la possibilité aux États membres d’exclure certains emprunts ou entités du plafonnement de la déductibilité des charges financières nettes, qui sont pour mémoire :

– les sociétés financières ;

– les entités autonomes ;

– les emprunts contractés avant le 17 juin 2016 ;

– les emprunts finançant un projet d’infrastructures publiques.

Le dispositif proposé au présent article ne retient aucune de ces hypothèses d’exclusion.

● L’exclusion des sociétés financières était envisagée par la directive au motif que les spécificités de ce secteur supposaient une approche particulière. Néanmoins, aucune norme commune en la matière n’existe en l’état, les discussions aux niveaux européen et international se révélant encore peu concluantes. Par ailleurs, l’exposé des motifs de la directive précise expressément qu’il est « généralement admis que les entreprises financières, à savoir les institutions financières et les compagnies d’assurance, devraient aussi être soumises à des limitations de la déductibilité des intérêts » ([231]).

Enfin, ces sociétés ne sont pas, à l’heure actuelle, exclues des dispositifs d’encadrement de la déductibilité des charges financières en vigueur en droit français. Une forte majorité (67 %) d’entreprises ayant répondu à la consultation lancée au printemps par le Gouvernement a d’ailleurs considéré que les entreprises financières devraient être incluses dans le champ du dispositif proposé.

● L’exclusion des emprunts contractés avant l’accord politique du Conseil de l’Union européenne du 17 juin 2016, motivée par le maintien des droits acquis, n’a en revanche été souhaitée que par une faible majorité des entreprises consultées (52 %). Par ailleurs, cette exclusion repose également sur l’idée de faciliter la transition vers les nouvelles règles. Or, la France disposant déjà de règles complètes (et complexes), parfois proches dans leur esprit de celles de la directive, une telle facilitation ne semble pas impérative.

Cependant, le droit français actuel permet d’exclure du « rabot » prévu aux articles 212 bis et 223 B bis du CGI certains emprunts existants avant son entrée en vigueur, lorsqu’ils sont afférents à des contrats de commande publique précisément énumérés.

Or, la directive prévoit, ainsi qu’il a été vu, la possibilité d’exclure les emprunts relatifs aux projets d’infrastructures publiques présentant un intérêt public.

Dans ces conditions, il n’apparaît pas anormal de faire application de cette souplesse offerte par la directive et d’exclure du champ d’application des nouvelles dispositions les charges afférentes à des contrats de commande publique, tels que définis au V de l’article 212 bis dans sa rédaction actuelle.

Un encadrement temporel pourrait être introduit, bien que la directive ne l’impose pas pour ces emprunts si les emprunts, par parallélisme avec le droit actuellement en vigueur : la date de promulgation de la loi de finances pourrait ainsi être retenue.

● Enfin, l’exclusion des entités autonomes paraît a priori assez censée. Comme l’indique l’exposé sommaire de la directive « ATAD » :

« Étant donné que l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices interviennent en principe sous forme de paiements d’intérêts excessifs entre des entités qui sont des entreprises associées, il est approprié et nécessaire de prévoir l’éventuelle exclusion des entités autonomes du champ d’application de la règle de limitation des déductions d’intérêts compte tenu du risque limité d’évasion fiscale. » ([232])

Dès lors, l’exclusion des entités autonomes du champ d’application du nouveau dispositif pourrait se révéler tentante. Néanmoins, il s’agirait d’une évolution substantielle par rapport au droit existant, qui prévoit l’application du « rabot » à toutes les entreprises.

● D’une manière générale, il semble opportun de ne pas pénaliser à l’excès certaines situations, comme y invitait d’ailleurs les recommandations de la mission d’information relative à l’évasion fiscale internationale des entreprises ([233]).

6.   Le dispositif prévu pour l’intégration fiscale : un miroir du dispositif hors groupes intégrés ajusté des spécificités propres à ces derniers

Le G du I du présent article transpose l’article 4 de la directive « ATAD » pour les groupes fiscalement intégrés, en réécrivant à cet effet l’article 223 B bis du CGI.

Il s’agit d’une modification en miroir de celle prévue au E du même I, qui réécrit l’article 212 bis selon les modalités qui viennent d’être présentées. La structure de la nouvelle rédaction de l’article 223 B bis reprend d’ailleurs celle proposée pour l’article 212 bis :

– le I définit les plafonds de droit commun ;

– le II définit l’EBITDA ;

– le III définit les charges financières nettes ;

– le IV porte sur la clause de sauvegarde ;

– le V porte sur les règles applicables en cas de sous-capitalisation ;

– le VI porte sur les règles de report des charges et de la capacité de déduction inemployée ;

– le VII renvoie à un décret le soin de préciser les obligations déclaratives des entreprises.

Il est donc renvoyé aux développements qui précèdent pour l’étude générale des règles applicables en vertu du dispositif proposé, et seules les spécificités liées à l’intégration fiscale seront abordées ci-après.

a.   Les ajustements propres aux groupes fiscalement intégrés

● Les éléments à prendre en compte pour calculer les charges déductibles s’apprécient au niveau du groupe.

Ainsi :

– les charges financières nettes du groupe correspondent à la somme algébrique des charges financières nettes et des produits financiers nets de chacune des sociétés membres du groupe ;

– l’EBITDA part du résultat d’ensemble du groupe, qui se trouve majoré des charges financières nettes, de la somme algébrique des amortissements et provisions admis en déduction du résultat de chaque société et de la somme algébrique des plus-values et moins-values imposées à un taux réduit.

● Les plafonds de déductibilité (3 millions d’euros ou 30 % de l’EBITDA, ou un million d’euros et 10 % de l’EBITDA en cas de sous-capitalisation) s’apprécient aussi au niveau du groupe.

Il y a donc consolidation des charges financières nettes et des gains financiers nets des sociétés membres, ce qui permet à un groupe de ne pas excéder le plafond de déductibilité, alors même que certaines des sociétés membres les dépasseraient ; il s’agit d’un effet similaire à celui présenté lors de l’étude du « rabot » prévu à l’actuel article 223 B bis.

● Pour l’application de la clause de sauvegarde, qui permet de déduire 75 % des charges non admises en déduction au titre de l’application du plafond, les ratios à prendre en compte sont :

– le ratio fonds propres/actifs du groupe fiscalement intégré ;

– le ratio fonds/propres actifs du groupe consolidé auquel les sociétés du groupe appartiennent, qui est plus large que le groupe fiscalement intégré, puisqu’il peut inclure des sociétés françaises non membres de l’intégration fiscale ainsi que des sociétés étrangères.

La clause s’applique si le premier ratio est égal ou supérieur au second, avec la même souplesse consistant à réputer le premier ratio égal au second s’il ne lui est inférieur que de deux points de pourcentage au plus.

● Pour l’application de l’encadrement renforcé en cas de sous‑capitalisation, les éléments retenus pour calculer le ratio sont appréciés au niveau du groupe, et les opérations intragroupes sont neutralisées :

– les intérêts servis retenus sont ceux servis par les entreprises du groupe à des entreprises liées qui n’en sont pas membres ;

– les fonds propres retenus sont déterminés au niveau du groupe ;

– les sommes avancées aux entreprises membres du groupe s’entendent de celles avancées par les entreprises liées qui n’appartiennent pas au groupe.

● Les règles de report sont les mêmes que celles applicables en dehors de l’intégration fiscale, sous réserve des adaptations propres aux groupes fiscalement intégrés.

● L’incohérence rédactionnelle frappant l’exclusion de certains intérêts dans le cadre de l’article 212 bis (alinéas 47 à 50 du présent article) se retrouve dans le dispositif propre aux groupes fiscalement intégrés (alinéas 79 à 82 du présent article), et devra faire l’objet de la même correction que celle précédemment évoquée.

7.   Comparaison du nouveau dispositif par rapport au « rabot »

Le nouveau dispositif n’aura pas d’impact pour les sociétés ou les groupes dont les charges financières nettes sont inférieures à 3 millions d’euros : la déductibilité totale actuellement prévue sera maintenue, sauf en cas de sous‑capitalisation.

En revanche, si les charges excèdent ce plafond de 3 millions d’euros, le nouveau dispositif devrait se montrer plus généreux pour les entreprises si leur EBITDA est assez élevé et/ou si elles sont éligibles à la clause de sauvegarde, ainsi que l’illustrent les exemples suivants.

8.   Les ajustements de conséquence liés aux nouvelles règles proposées

Les nouvelles règles encadrant la déductibilité des charges financières nettes ont un effet sur certains des dispositifs en vigueur, supposant d’en supprimer certains et de prévoir d’importantes coordinations de conséquence.

a.   L’inévitable disparition du « rabot »

● La transposition de l’article 4 de la directive « ATAD » entraîne la disparition du « rabot », qui était à l’évidence incompatible avec les nouvelles règles puisqu’il prévoit pour les mêmes charges financières nettes des règles de déduction distinctes de celles proposées.

La réécriture des articles 212 bis et 223 B bis témoigne d’ailleurs de cette disparition, le « rabot » étant écrasé par le nouveau dispositif.

b.   L’abrogation des règles actuelles de sous-capitalisation

Le D du I du présent article abroge les II et III de l’article 212 du CGI, relatifs aux règles applicables en cas de sous-capitalisation et à la clause de sauvegarde afférente.

Le I de cet article 212, relatif à l’encadrement de la déductibilité des intérêts en fonction du taux appliqué et de l’imposition de l’entreprise avançant les sommes, de même que le 3° du 1 de l’article 39, qui encadre le taux applicable aux intérêts servis aux associés, sont en revanche maintenus.

● Le 1 du II de l’article 212 coexisterait difficilement avec le nouveau dispositif, qui prévoit des règles de sous-capitalisation propres rendant ce II redondant.

Il faut, à cet égard, souligner que le ratio d’endettement prévu au V des nouvelles rédactions des articles 212 bis et 223 B bis correspond au ratio d’endettement prévu au a du 1 du II de l’article 212 du CGI.

Par ailleurs, le ratio de couverture d’intérêts actuellement prévu au b du même 1, qui repose sur le résultat courant avant impôt majoré des intérêts et des amortissements, entre autres éléments, peut être rapproché du plafonnement reposant sur l’EBITDA.

Enfin, les règles de report des intérêts non admis en déduction actuellement en vigueur seraient difficiles à maintenir au regard des nouvelles règles prévues pour les charges financières nettes.

● Le 1 du II étant abrogé, le 2 du même II et le III doivent également l’être en conséquence :

– le 2 du II excluant l’application du 1 dans certaines hypothèses, il n’aura plus d’objet ;

– le III correspondant à une clause de sauvegarde liée au II, il sera également privé d’objet.

● En tout état de cause, l’abrogation des II et III de l’article 212 permet d’aboutir à une simplification bienvenue des règles d’encadrement de la déductibilité des charges financières qui sont actuellement difficilement lisibles.

● D’autres coordinations de conséquence sont réalisées :

– le A du I du présent article abroge le 8° de l’article 112 du CGI, qui fait référence à la fraction d’intérêts non déductible en application du 1 du II de l’article 212 ;

– les a et b du B du I du présent article modifient le II de l’article 209 du CGI relatif au transfert des déficits et intérêts en report en cas de fusion ou d’absorption :

• le a substitue à la référence de la fraction d’intérêts en report les charges financières nettes et la capacité de déduction inemployée en report en vertu du VI de l’article 212 bis dans sa rédaction proposée ;
• le b renvoie aux nouvelles règles d’imputation des éléments reportés et procède à un ajustement rédactionnel ;

– le 2° du D du I du présent article introduit un III bis nouveau à l’article 212, prévoyant que les intérêts en report en application des règles actuelles et qui n’auraient pas été imputés à la clôture du dernier exercice ouvert avant le 1er janvier 2019, c’est-à-dire avant l’application des nouvelles règles, seront imputés dans les conditions prévues par ces dernières s’agissant des charges financières nettes et de la capacité de déduction inemployées en report en vertu du VI de l’article 212 bis du CGI.

c.   Les coordinations propres à l’intégration fiscale

● Le F du I du présent article écrase les treizième à dix-huitième alinéas de l’article 223 B, qui portait sur la déduction des intérêts non admis en déduction en application des règles de sous-capitalisation actuelles prévues au II de l’article 212 et qui, du fait de l’abrogation de ce II, sont caduques.

Ces alinéas sont remplacés par un unique alinéa portant sur les intérêts non déductibles immédiatement du résultat d’ensemble en report de déduction en application des règles actuelles, et qui n’auraient pu être imputés avant l’application des nouvelles règles, soit à la clôture du dernier exercice ouvert avant le 1er janvier 2019.

Le nouvel alinéa, qui correspond dans son principe au nouveau III bis de l’article 212 introduit par le 2° du D du I du présent article, prévoit que ces intérêts en report en vertu des règles actuelles obéiront aux nouvelles règles de report et d’imputation des charges financières nettes prévues au VI de l’article 223 B bis dans sa rédaction proposée.

● Le İ du I du présent article tire les conséquences des modifications apportées par le F, en actualisant les références figurant à l’article 223 Q portant sur les obligations déclaratives de la société tête de groupe.

● Le J du même I tire lui aussi les conséquences de la modification apportée à l’article 223 B et des nouvelles règles prévues au VI de l’article 223 B bis en cas de cessation du groupe, et réécrit à cet effet le dernier alinéa de l’article 223 S du CGI.

Actuellement, les intérêts qui n’ont pu être déduits du résultat d’ensemble et qui sont encore reportables à l’expiration de la période d’intégration fiscale sont imputables par la société qui était tête de groupe ; c’est elle qui était redevable de l’IS dû par le groupe.

Le même principe est retenu dans le cadre du nouveau régime : les charges et la capacité de déduction inemployée en report et qui sont encore reportables à l’expiration de la période d’intégration fiscale sont utilisables par la société anciennement tête de groupe.

● Le H du I du présent article modifie l’article 223 I du CGI relatif au régime des déficits subis par une société avant son entrée dans un groupe fiscalement intégré, afin de tirer les conséquences des possibilités de report en avant des charges non déduites et de la capacité de déduction inemployée.

À cet effet, le 1° de ce H complète le 1 de cet article 223 I par un nouveau c, qui précise que les charges financières nettes non déduites et la capacité de déduction inemployée qui n’ont pas été utilisées par une société au titre d’exercice antérieur à son entrée dans le groupe sont figées :

– elles ne peuvent être utilisées pendant l’appartenance au groupe ;

– en revanche, elles sont « récupérées » une fois la société sortie du groupe.

Le délai de cinq exercices prévu pour le report de la capacité de déduction inemployée est suspendu pendant la durée d’appartenance au groupe. Le fait que le terme employé soit « suspendu » et non « interrompu » revêt une importance :

– la suspension consiste à reprendre le délai là où il s’était arrêté ;

– l’interruption conduit à faire repartir de zéro le délai.

Le 2° du même H modifie le 6 du même article 223 I relatif au transfert des déficits et charges financières en report dans le cadre d’absorption ou de scission :

– le a de ce 2 remplace la référence aux intérêts non déduits en application des règles actuelles prévues l’article 223 B, devenue caduque, par la référence aux charges reportées et à la capacité de déduction inemployée reportée prévues au VI de l’article 223 B bis ;

– en conséquence, les b et c du 2 substituent aux termes actuels d’intérêts et d’intérêts transférés les termes de charges financières nettes non déduites et de capacité de déduction inemployée, et ajustent également une référence légistique.

d.   L’abrogation de dispositifs à la portée limitée et poursuivant des objectifs similaires aux nouvelles règles d’encadrement

● Le 2° du B du I du présent article abroge le IX de l’article 209 du CGI correspondant au dispositif d’encadrement de la déductibilité des charges financières afférentes à l’acquisition de titres de participation précédemment présenté.

L’évaluation préalable du présent article indique qu’en plus de poursuivre des objectifs similaires aux nouvelles règles de plafonnement, ce dispositif revêt une portée très limitée.

● Le C du I du présent article abroge le e du II de l’article 209‑0 B du CGI, qui prévoit des règles particulières dans le cadre du régime de taxation au tonnage, lorsque l’entreprise est surcapitalisée.

Ce dispositif, précédemment présenté, est jugé comme remplissant un objectif similaire à ceux poursuivis par les nouvelles règles introduites par le présent article. Au demeurant, son efficacité n’est pas particulièrement établie.

9.   L’entrée en vigueur du dispositif en 2019

● Aux termes du II du présent article, le I de ce dernier s’appliquera aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2019.

Les règles actuelles de sous-capitalisation et de « rabot » ne seront donc plus applicables aux sociétés ouvrant leur exercice à compter de cette date et seront remplacées par les nouveaux dispositifs de plafonnement de la déductibilité des charges financières nettes.

● Si, ainsi qu’il a été vu, l’article 11 de la directive « ATAD » prévoit la possibilité d’une transposition au 1er janvier 2024, le Gouvernement juge préférable de ne pas retarder cette transposition.

Différer l’application des nouvelles règles, alors qu’elles devront en tout état de cause finir par être transposées, aurait en effet présenté plusieurs inconvénients :

– cela aurait retardé la simplification des règles d’encadrement de la déductibilité des charges financières à laquelle procède le présent article et qui est tout à fait opportune ;

– cela aurait repoussé dans le temps la mise en œuvre de règles jugées pertinentes et performantes par l’OCDE et l’Union européenne pour lutter contre l’évasion fiscale.

En outre, il paraît préférable de lier la transposition de la directive avec la réforme de l’intégration fiscale à laquelle procède l’article 12 du présent PLF, par souci de cohérence et pour éviter une instabilité trop grande des règles. Sans cela, en effet, les groupes fiscalement intégrés devraient s’adapter aux nouvelles règles de l’article 12 du présent PLF, puis se réformer une seconde fois au titre des règles transposant la directive.

La consultation lancée auprès des entreprises montre d’ailleurs qu’une majorité d’entre elles est favorable à une application dès 2019.

B.   L’impact budgétaire et économique

L’impact budgétaire des nouvelles règles d’encadrement de la déductibilité des charges financières fait l’objet d’informations lacunaires. En revanche, l’impact économique devrait être positif pour les entreprises et le fonctionnement de l’économie française.

1.   Une mesure partiellement non chiffrée dont l’impact au titre de la première année est estimé en l’état à un coût de 200 millions d’euros

● L’estimation de l’impact budgétaire du présent article est très incomplète :

– seul le remplacement du « rabot » par les nouveaux dispositifs reposant sur 30 % de l’EBITDA ou un montant forfaitaire fixé à 3 millions d’euros fait l’objet d’un chiffrage partiel ;

– ne sont incluses ni les modifications apportées aux règles liées à la sous-capitalisation, ni la clause de sauvegarde, ni l’abrogation de certains dispositifs ;

– le chiffrage proposé ne porte que sur la première année d’application du dispositif, soit 2019.

Cet impact consisterait en une diminution des recettes de l’IS de 200 millions d’euros au titre des exercices ouverts en 2019.

● D’un point de vue budgétaire, et bien qu’aucun élément de chiffrage ne figure dans l’évaluation préalable du présent article, il est possible de calculer l’impact pour l’État en 2019 en tenant compte des règles liées au « cinquième acompte » de l’IS.

D’après l’évaluation préalable de l’article 12, le coût supporté au titre d’un exercice en raison du « cinquième acompte » est de 60 % du coût total.

Dès lors, sur les 200 millions d’euros induits par le dispositif proposé, les recettes de l’exercice budgétaire 2019 de l’État seraient grevées à hauteur de 120 millions d’euros.

a.   Une limitation du chiffrage à 2019 regrettable

Il n’est apparemment pas possible de chiffrer l’impact au titre des autres exercices du fait de l’impossibilité de simuler les reports de charges et de capacités de déduction inemployées.

Un tel constat est regrettable et peut paraître surprenant : l’hypothèse d’un report dans le temps assorti d’un plafonnement d’imputation n’est pas une nouveauté introduite par le dispositif proposé et se retrouve notamment :

– dans le report en avant des déficits, illimité dans le temps, plafonné dans son montant et prévoyant une majoration du plafonnement dans certains cas ;

– dans le report des intérêts non immédiatement admis en déduction, incluant l’hypothèse d’une imputation particulière lors de la cessation d’une intégration fiscale.

Par ailleurs, l’absence d’estimation de l’impact des règles de sous‑capitalisation et de la clause de sauvegarde peut sembler étonnante, sauf à considérer que les données relatives aux ratios d’endettement et de fonds propres/actifs des entreprises ne sont pas disponibles.

b.   Une estimation partielle apparemment due à une ventilation insuffisamment précise des données des liasses fiscales

La principale source des lacunes de l’estimation budgétaire semble provenir de l’impossibilité d’isoler, dans les liasses fiscales, certains des éléments modifiés par le présent article.

Ainsi, ces liasses ne prévoient qu’une unique case pour les charges financières à réintégrer au résultat imposable :

– au titre du 3° du 1 de l’article 39 du CGI, encadrant les intérêts servis aux associés ;

– au titre de l’article 212 du CGI.

Ce ciblage large est regrettable dans la mesure où ces dispositifs, s’ils partagent le même objectif, n’ont pas le même périmètre ni les mêmes modalités d’application.

Un meilleur calibrage des données que les entreprises doivent indiquer, limitant l’agrégation d’éléments ayant des fondements juridiques distincts pour disposer d’un requêtage plus fin, apparaît indispensable.

En tout état de cause, cette estimation lacunaire commande la réalisation de nouvelles estimations dès 2020.

2.   Un renforcement des règles contre l’évasion fiscale

La mise en œuvre des recommandations faite par l’OCDE dans le cadre de l’action 4 du projet « BEPS » et reprises par l’Union européenne à l’article 4 de la directive « ATAD » va renforcer les moyens juridiques à la disposition des États, en l’occurrence de la France, pour lutter contre l’évasion fiscale.

Le présent article illustre d’ailleurs la réalité et le caractère concret et effectif des actions conduites aux niveaux européen et international contre l’évasion fiscale.

L’Union européenne agit pour contrer les pratiques fiscales dommageables, ayant depuis 2015 présenté une série d’initiatives ambitieuses dont la directive « ATAD » n’est qu’un élément. L’application, dès 2019, des règles prévues à l’article 4 de cette directive montre que la France tient son rang contre l’évasion fiscale et est cohérente avec la position de notre pays sur les scènes européenne et internationale.

3.   Une simplification des règles applicables aux entreprises

La substitution des nouvelles règles au « rabot » et aux dispositifs complexes en matière de sous-capitalisation, associée à l’abrogation de certaines mesures à l’efficacité incertaine mais à la complexité assurée, va simplifier la vie des entreprises et alléger leurs charges administratives.

Les nouveaux plafonnements, qui allient fermeté, d’une part, au regard des plafonds et du dispositif prévu en cas de sous-capitalisation, et souplesse, d’autre part, compte tenu de la clause de sauvegarde, assurent un équilibre entre :

– un encadrement qui permet de lutter efficacement contre les pratiques abusives de certaines entreprises ;

– la possibilité de ne pas être pénalisé par cet encadrement, lorsque l’application de ce dernier ne se justifie pas pleinement.

Par ailleurs, la charge des entreprises devrait également être allégée sur le plan fiscal, comme en témoigne l’impact budgétaire résultant des nouveaux mécanismes de plafonnement. Cet impact n’intégrant pas les effets de la clause de sauvegarde, l’allégement devrait, pour celles qui y seront éligibles, être substantiellement accru.

Enfin, le plafond reposant sur l’EBITDA, c’est-à-dire sur la rentabilité opérationnelle de l’entreprise, est économiquement pertinent et paraît moins arbitraire que le « rabot », qui supposait, au-delà d’un plafond fixe, une réintégration forfaitaire des charges.

*

*     *

La commission examine l’amendement I-CF1441 du Rapporteur général.

M. le Rapporteur général. Cet amendement apporte une clarification sur les éléments à retenir pour déterminer le résultat avant impôts, intérêts, dépréciations et amortissements – EBITDA (Earnings Before Interest, Taxes, Depreciation, and Amortization). En effet, dans la directive ATAD (Anti-Tax Avoidance Directive) sur la lutte contre l’évasion fiscale, seules les provisions pour dépréciation sont retenues. L’amendement apporte donc la précision requise sur ce point.

La commission adopte l’amendement I-CF1441 (amendement I-2348).

Puis elle examine l’amendement I-CF435 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Permettez-moi une petite intervention sur l’ensemble de l’article 13, après quoi je ferai preuve d’une grande concision dans la défense de ma série d’amendements.

Cet article a pour vocation de transposer l’article 4 de la directive ATAD ; il prévoit notamment de plafonner la déduction des charges financières nettes à 30 % du résultat avant impôts, intérêts provisions et amortissements, dit EBITDA, ou à 3 millions d’euros si ce montant est supérieur.

Il va bien au-delà, cependant, du cadre posé par la directive, en prévoyant un second mécanisme de limitation de la déductibilité, qui cible notamment les groupes financiers en interne, via des financements intra-groupe. Il s’agit donc d’une sur-transposition, ce qui peut paraître contradictoire avec les objectifs du Gouvernement, qui vient de déposer au Parlement un projet de loi portant suppression des sur-transpositions de directives européennes.

J’ai été alertée sur ce risque dans le cas présent. Rappelons que la France est le seul État au sein de l’Union européenne à ajouter un mécanisme à cette directive. Ce mécanisme a pour conséquence immédiate l’exclusion du dispositif de la directive des groupes qui disposent de filiales sur notre territoire, mais dont le siège social est situé hors de France, quoique dans l’Union européenne.

Ne sommes-nous pas en train de créer un risque de discrimination entre les groupes européens, qui serait contraire à l’esprit de la directive ? Du fait de cet article, les filiales de groupes français basées dans un autre État membre vont bénéficier du régime général de la directive, plus favorable que le système français actuel, tandis que les filiales françaises de groupes dont le siège est hors de France subiront un régime dérogatoire moins favorable que le droit français existant.

Nous sommes donc en train de créer une discrimination fiscale de nature à porter un préjudice à la compétitivité de la France et à nuire aux investissements directs étrangers. Examinons ces sujets avec toute l’attention nécessaire, compte tenu des risques contentieux. Je rappelle de nouveau le contentieux du précompte, qui va tout de même coûter de 4 à 5 milliards d’euros à la France. Nous avons connu par ailleurs la censure de la taxe de 3 % sur les dividendes, jugée inconstitutionnelle en 2017.

L’ensemble de mes amendements soulève, en résumé, la question de savoir si nous n’exposons pas l’État à un nouveau risque juridique pour non-respect du droit européen.

M. le Rapporteur général. Le dispositif est, certes, extrêmement complexe, mais j’ai l’impression qu’il n’y a pas d’ambiguïté en ce qui concerne votre amendement I-CF435. La mention des produits financiers à l’alinéa 25 est nécessaire dans la mesure où sont énumérés, ensuite, à la fois des charges financières et des produits financiers. C’est la différence positive des deux qui dégage les charges financières nettes, que la directive appelle des « surcoûts d’emprunt ».

Pour preuve que la liste prévue au III inclut des produits financiers, les éléments de cette liste correspondent aux intérêts et assimilés afférents à des sommes avancées à l’entreprise, donc les charges, ou avancées par l’entreprise, donc les produits.

Je vous invite donc à retirer l’amendement, qui me paraît satisfait. Le ministre pourra sans doute vous confirmer cette analyse en séance publique.

L’amendement I-CF435 est retiré.

La commission examine ensuite, en discussion commune, les amendements identiques I-CF430 de Mme Véronique Louwagie et I-CF1319 de M. Charles de Courson, ainsi que l’amendement I-CF434 de Mme Véronique Louwagie.

M. Charles de Courson. Y a-t-il ou n’y a-t-il pas sur-transposition ? Je me suis rapproché de spécialistes, qui m’ont dit que oui, dans un certain nombre de cas. Il s’agit notamment de la question des plus-values et moins-values de change.

Mme Louwagie et moi-même proposons donc d’exclure du champ d’application de l’article ces plus-values et moins-values, que la directive, d’après les spécialistes consultés, n’impose pas de faire figurer dans cet article. Alors, n’en rajoutons pas !

M. le Rapporteur général. Je reconnais bien volontiers qu’en l’état du droit, les pertes de change ne font pas partie des charges financières prévues et prises en compte pour l’application du « rabot » de l’article 212 bis du CGI dans sa rédaction actuelle, la doctrine fiscale l’excluant expressément.

En revanche, si vous considérez l’article 2 de la directive ATAD, elle vise tout aussi expressément, parmi les charges et produits financiers, les gains et pertes de change relatifs à des emprunts et instruments liés à des financements.

Je crains bien, par conséquent, que nous n’ayons pas beaucoup de marge de manœuvre en la matière. Avis défavorable.

Mme Valérie Rabault. J’aimerais savoir quel était l’impact des modifications proposées dans les amendements portant sur les sociétés de concessions autoroutières ?

M. le Rapporteur général. Cette question est prise en compte dans des amendements ultérieurs, madame Rabault.

La commission rejette successivement les amendements identiques I‑CF430 et I‑CF1319, ainsi que l’amendement I-CF434.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements I-CF1442 du Rapporteur général, I-CF427 de Mme Véronique Louwagie et I-CF717 de M. Charles de Courson.

M. le Rapporteur général. La directive ATAD offre la possibilité, au 4 de son article 4, de ne pas inclure dans le périmètre des charges financières faisant l’objet d’une déductibilité encadrée les intérêts afférents à des projets d’infrastructures publiques de long terme, comme le prévoit également l’OCDE. Mon amendement introduit cette exception pour les intérêts afférents aux marchés et concessions de travaux, aux marchés de partenariat et aux baux emphytéotiques administratifs. Seraient également concernés les contrats toujours en cours d’exécution et conclus sous l’empire d’anciennes dispositions, comme les contrats de partenariat prévus par l’ordonnance du 17 juin 2004 ou les baux emphytéotiques hospitaliers abrogés par l’ordonnance du 23 juillet 2015.

Les amendements de Mme Louwagie et de M. de Courson visent le même objectif que le mien et reposent rigoureusement sur la même logique. Je ne peux donc qu’y être favorable dans leur principe. Néanmoins, l’amendement de Mme Louwagie fait référence à d’anciennes dispositions qui, pour la plupart, ont été abrogées par ordonnance en 2015 et 2016. Quant à celui de M. de Courson, très voisin du mien, je crois y déceler quelques éléments qui ne me paraissent pas optimaux : il ne vise pas les baux emphytéotiques administratifs, ce qui est sans doute un oubli ; il renvoie aux délégations de service public de l’article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales, ce qui me paraît trop large. Il me semble important de rester dans le champ des dérogations autorisées par la directive ATAD.

J’inviterai donc mes deux collègues à se rallier à mon amendement.

Mme Véronique Louwagie. J’en suis d’accord.

M. Charles de Courson. Je rappelle à nos collègues que lorsque nous avons abordé les premières dispositions concernant le plafonnement, on a introduit une exception pour tous les contrats de concession qui contiennent des clauses de neutralité fiscale. Toute modification du droit fiscal se répercute ainsi sur le concessionnaire qui doit payer davantage. Il faut donc trouver une solution. Cela dit, je vais retirer mon amendement au profit de celui de M. le Rapporteur général.

M. Gilles Carrez. L’amendement du Rapporteur général me pose un problème car il inclut les contrats de concession autoroutière.

J’aimerais en deux mots vous rappeler ce qu’il s’est passé sous la précédente législature. La loi de finances pour 2013 a établi un plafonnement de la déductibilité des intérêts, à 85 % la première année puis à 75 % l’année suivante avec une franchise fixée à 3 millions d’euros. Le texte du Gouvernement ne comportait pas d’exceptions à l’origine. Une série d’amendements, guidés par certaines forces qui animent ce pays, ont été déposés pour proposer plusieurs dérogations. Il y a eu un sympathique amendement pour les stocks à rotation longue, notamment ceux de champagne, cher à notre collègue Charles de Courson, que nous avons accepté. Il y a eu d’autres amendements visant les concessions autoroutières ou le tunnel sous la Manche, justifiés par des partenariats public-privé destinés à construire des cantines, des hôpitaux ou à mener des opérations d’assainissement, que nous avons eux aussi adoptés.

Avec Christian Eckert, alors Rapporteur général, puis avec Valérie Rabault, qui lui a succédé, nous avons tenté de revenir sur ces exonérations que nous ne considérions pas comme normales car ces sociétés autoroutières distribuaient déjà des dividendes élevés et avaient des marges importantes. Nous avons demandé en 2012 à la Cour des comptes un rapport qui a été éloquent et nous avons en 2013 saisi l’Autorité de la concurrence qui a, elle aussi, publié un rapport.

Nous n’avons pas atteint notre objectif, car le Gouvernement nous a objecté que nous ne pouvions faire un sort particulier aux autoroutes au sein des concessions et délégations de service public.

Les sociétés autoroutières ont été bien plus intelligentes que l’État : elles ont négocié des clauses d’« iso-fiscalité » en vertu desquelles elles peuvent demander des compensations si jamais la redevance domaniale ou telle taxe est modifiée.

L’article 13 rebat complètement les cartes. Au lieu d’instaurer un plafonnement par rapport à la valeur absolue des frais financiers, il fixe un plafond par rapport à l’EBITDA. Je sais bien que les dérogations sont possibles d’après la directive. Est-ce pour autant opportun d’en créer ?

M. le Rapporteur général. Ce n’est pas parce que l’État a mal négocié par le passé ses contrats avec les concessions autoroutières que tout le monde doit en pâtir, y compris les collectivités qui ont des contrats de concession ou qui ont noué des partenariats public-privé. Le fond du problème, et vous l’avez-vous-même relevé, c’est qu’on ne peut pas faire un sort particulier aux concessions autoroutières dans la mesure où cela constituerait une rupture d’égalité.

Mme Valérie Rabault. Monsieur le Rapporteur général, j’aimerais que vous nous indiquiez combien votre amendement rapporte aux concessions autoroutières : 50 millions d’euros ? 100 millions ?

M. le Rapporteur général. Actuellement, les sociétés autoroutières sont hors champ.

Mme Valérie Rabault. Je vous suis quand vous dites que ce n’est pas parce que l’État a mal négocié que certains doivent payer les pots cassés. Mais vous ne pouvez pas nous demander de voter un amendement sans nous fournir de chiffres, alors que nous savons qu’il va profiter aux sociétés autoroutières qui ont déjà bénéficié d’exonérations pour la suppression de la déductibilité des charges financières – en même temps que les électro-intensifs et les producteurs de champagne.

Pour dire les choses autrement, quel manque à gagner représente votre amendement pour l’État ?

M. le Rapporteur général. Il n’y a pas d’aggravation, donc il n’y a pas de coût.

M. Charles de Courson. Mes chers collègues, soyons clairs...

M. le président Éric Woerth. Nous n’allons pas refaire le débat de 2012 !

M. Charles de Courson. Les clauses de neutralité fiscale permettent aux sociétés d’autoroute d’augmenter les droits de péage.

S’agissant des stocks à rotation lente, les dispositions avaient des conséquences bien pires pour le cognac que pour le champagne. Des entreprises en excédent pouvaient se retrouver en déficit fiscal.

Les amendements I-CF427 et I-CF717 sont retirés.

La commission adopte l’amendement I-CF1442 (amendement I-2357).

Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF420 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Il s’agit d’un amendement de repli, que je retire également.

L’amendement I-CF420 est retiré.

La commission en vient à l’amendement I-CF715 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Maintenir le secteur financier dans le champ de la directive, comme le propose l’article 13, nécessitera de mener des travaux d’adaptation réglementaires longs et totalement inutiles tant pour le secteur bancaire que pour l’administration fiscale. Nous proposons donc de l’exclure du dispositif.

M. le Rapporteur général. Le secteur financier, a priori, n’a pas à être exclu du plafonnement, puisque les banques n’ont en principe pas de charges financières nettes. Même si elles sont théoriquement concernées, elles ne le sont pas dans la réalité. Je vous demande donc de bien vouloir retirer votre amendement.

M. Charles de Courson. Votre thèse est que les banques sont exclues du champ du fait du différentiel entre produits et intérêts. Cela renvoie à l’amendement précédent : si vous nous confirmez que les produits financiers sont déduits, cela implique que les intérêts le sont aussi. Autrement dit, cela ne concernerait que quelques banques déficitaires qui pourraient se retrouver dans la situation de devoir payer l’impôt sur les sociétés.

Cela étant, je suis prêt à retirer mon amendement.

L’amendement I-CF715 est retiré.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement I-CF424 de Mme Véronique Louwagie.

Elle examine ensuite, en discussion commune, l’amendement I-CF415 de Mme Véronique Louwagie, les amendements identiques I-CF418 de Mme Véronique Louwagie et I-CF1301 de M. Charles de Courson, les amendements identiques I-CF416 de Mme Véronique Louwagie et I-CF1274 de M. Charles de Courson, ainsi que l’amendement I‑CF1443 du Rapporteur général.

Mme Véronique Louwagie. Mes amendements ont pour but de parvenir à une transposition équilibrée de la directive, car il y a un risque de sur-transposition.

M. Charles de Courson. Mme Louwagie a présenté rapidement ses amendements et je ne m’étendrai pas sur la défense de l’amendement I-CF1301. J’aimerais appeler l’attention de la commission sur le problème suivant.

Les entreprises françaises sont en moyenne sous-capitalisées par rapport à leurs voisines allemandes ou belges. L’application de la directive européenne risque de les pénaliser un peu plus puisqu’elles ont plus de charges d’intérêt. Le plafonnement pourra avoir pour conséquence que des entreprises en déficit devront s’acquitter de l’impôt sur les sociétés puisque les charges financières ont été écrêtées.

Il s’agit d’un amendement de protection des intérêts de nos entreprises.

M. le Rapporteur général. J’ai déposé un peu plus loin un amendement protecteur pour les entreprises sous-capitalisées et je vous invite à retirer le vôtre, monsieur de Courson.

M. Charles de Courson. Mon amendement I-CF1274 a trait à un autre problème. Au sein d’un groupe, la société mère peut avoir des fonds propres très importants alors que certaines de ses filiales sont sous-capitalisées. Avec la rédaction actuelle de l’article 13, certaines entreprises appartenant à un groupe seront surtaxées alors que, s’il s’agissait d’une entreprise unique, elles ne le seraient pas. Il convient de conserver la possibilité pour une entreprise de démontrer qu’elle n’est pas sous-capitalisée parce qu’elle appartient à un groupe dont les comptes consolidés montrent que le niveau des fonds propres est élevé. Nous proposons donc une mesure de protection des filiales ou sous-filiales des groupes.

M. le Rapporteur général. Mon amendement I-CF1443 vise le même objectif que les deux précédents : ne pas exclure de la clause de sauvegarde prévue par le dispositif les entreprises qui tombent sous le coup de l’encadrement renforcé en cas de sous‑capitalisation.

Vos deux amendements identiques, Madame Louwagie, Monsieur de Courson, transposent la clause de sauvegarde applicable dans le droit commun aux hypothèses de sous‑capitalisation, c’est-à-dire qu’elle repose sur un ratio entre fonds propres et total des actifs.

Je ne suis pas sûr que cela soit pertinent. En effet, le dispositif de sous-capitalisation joue si les intérêts dus par l’entreprise excèdent une fois et demie ses fonds propres. Dès lors, dans une telle situation, il y a de fortes chances que le ratio fonds propres sur actifs soit assez faible, les fonds propres n’étant pas très élevés.

L’amendement que je vous propose repose, quant à lui, sur un ratio d’endettement qui correspond au rapport entre les dettes et les fonds propres. Il s’agit d’un dispositif qui correspond à l’actuelle clause de sauvegarde en cas de sous-capitalisation prévue au III de l’article 212 du CGI. Il me semble que cette clause aura plus souvent la chance de pouvoir s’appliquer.

En conséquence, je vous invite à retirer vos amendements.

Mme Véronique Louwagie. J’aimerais que le Rapporteur général réponde à ma question sur les risques de sur-transposition.

M. le Rapporteur général. La directive prévoit la possibilité d’un durcissement en cas de sous-capitalisation. Dans mes amendements, j’ai proposé que nous puissions bénéficier des clauses dérogatoires tout en faisant en sorte que les mesures relatives à la sous‑capitalisation soient les plus favorables possibles à nos entreprises. C’est donc tout l’inverse d’une sur-transposition.

M. Charles de Courson. Monsieur le Rapporteur général, pour les comptes consolidés et donc les groupes intégrés, il est facile d’appliquer le ratio dettes sur fonds propres. Mais qu’en est-il des groupes non intégrés ? C’est tout le problème.

M. le Rapporteur général. La clause de sauvegarde s’applique de la même manière, même si le périmètre change.

M. Charles de Courson. J’accepte de retirer mon amendement I-CF1301 tout comme l’amendement I-CF1274.

Mme Véronique Louwagie. Pour ma part, je maintiens mon amendement I‑CF416 et je retire les autres.

Les amendements I-CF415, I-CF418, I-CF1301 et I-CF1274 sont retirés.

La commission rejette l’amendement I-CF416.

Elle adopte l’amendement I-CF1443 (amendement I-2358).

Puis elle adopte l’article 13 modifié.

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*     *

Article 14
Réforme du régime d’imposition
des produits de cession ou concession de brevets

I.   L’état du droit

Les produits tirés de la cession ou de la concession de certains actifs incorporels font l’objet, en France, d’une imposition réduite à l’impôt sur le revenu (IR) ou à l’IS. Ce régime est jugé dommageable par l’OCDE et l’Union européenne, ce qui suppose de le faire évoluer.

A.   Le régime d’imposition à taux réduit des produits tirés de la cession ou concession d’actifs incorporels

Les revenus tirés de certains actifs incorporels bénéficient du régime fiscal des plus-values à long terme, qui se traduit par une imposition à un taux réduit :

– 12,8 % dans le cadre de l’IR, à la place du barème progressif ;

– 15 % dans le cadre l’IS, à la place du taux normal.

Il s’agit du régime prévu – notamment – au 1 de l’article 39 terdecies du CGI et qui est plus connu sous la simple appellation de « 39 terdecies ».

1.   Présentation générale du régime : une imposition séparée à taux réduit

Le régime préférentiel applicable aux produits tirés de la cession ou de la concession de certains actifs incorporels résulte de la combinaison de nombreuses dispositions.

● En application de ce régime, le résultat imposable à ce titre est soustrait des bénéfices réalisés pour être imposé distinctement.

Cette déduction extra-comptable est prévue :

– pour l’IR, à la seconde phrase du premier alinéa du 4 de l’article 158 du CGI ;

– pour l’IS, au a du I de l’article 219.

Le taux applicable à ce résultat déduit extra-comptablement est réduit par rapport aux règles de droit commun, ce qui constitue l’avantage fiscal du régime.

Dans le cadre de l’IR, ce taux est forfaitairement fixé à 12,8 % et s’applique à la place du barème progressif, dont le taux marginal est de 45 %.

Cette imposition au taux de 12,8 % résulte de l’article 39 quindecies du CGI, combiné aux articles 39 terdecies pour les actifs qui relèvent de son champ et 93 quater s’agissant des logiciels exploités par un inventeur personne physique.

● Dans le cadre de l’IS, l’application du régime préférentiel résulte du dernier alinéa du a quater du I de l’article 219 du CGI qui, par exception, rend applicable le régime des plus-values de long terme aux produits tirés des actifs mentionnés à l’article 39 terdecies, et de l’article 238 bis G qui étend le régime préférentiel aux certificats d’obtention végétale.

En application du a du I de l’article 219, le taux réduit d’imposition est fixé à 15 %, à la place du taux normal applicable (soit 31 % en 2019, 28 % en 2020, 26,5 % en 2021 et 25 % à compter de 2022).

2.   Les actifs incorporels éligibles au régime d’imposition à taux réduit

Le régime des plus-values à long terme s’applique aux revenus tirés d’actifs incorporels, qu’il s’agisse d’une plus-value de cession ou du résultat net d’une concession. Les actifs éligibles à ce régime sont :

– les brevets (1 de l’article 39 terdecies) ;

– les inventions brevetables (1 de l’article 39 terdecies) ;

– les perfectionnements apportés aux brevets et aux inventions brevetables (1 de l’article 39 terdecies) ;

– les procédés de fabrication industriels qui sont l’accessoire indispensable d’un brevet ou d’une invention brevetable (1 de l’article 39 terdecies) ;

– les certificats d’obtention végétale (article 238 bis G) ;

– les logiciels originaux, seulement pour les personnes physiques (I de l’article 93 quater).

a.   Les brevets

Le 1 de l’article 39 terdecies mentionne, parmi les actifs dont les produits relèvent du régime des plus-values à long terme, les brevets. L’absence de précisions supplémentaires n’est pas gênante dans la mesure où cette notion est très clairement définie en droit français. Cette relative imprécision conduit également à ce que le régime s’applique à certains brevets étrangers.

Un brevet d’invention, en application de l’article L. 611‑2 du code de la propriété intellectuelle, est un titre de propriété industrielle protégeant une invention, délivré pour une durée de vingt ans à compter du dépôt de la demande. Délivré par le directeur de l’Institut national de la propriété industrielle (INPI), il confère, en vertu de l’article L. 611‑1 du même code, un droit exclusif d’exploitation à son titulaire (et ses ayants droit).

Le dossier de demande d’un brevet, la délivrance d’un brevet et la transmission des droits attachés à un brevet font l’objet d’une diffusion légale prévue à l’article L. 612‑21 dudit code :

– mention au Bulletin officiel de la propriété industrielle (BOPI) ;

– mise à la disposition du public du texte intégral ;

– distribution du support informatique des éléments concernés.

Sont également éligibles les brevets délivrés dans un pays étranger s’ils l’ont été dans le cadre de la procédure du brevet européen, ou s’ils concernent une invention qui a également fait l’objet de la délivrance d’un brevet français.

Enfin, pour ouvrir droit au régime préférentiel d’imposition, les brevets doivent être valides, ce qui exclut :

– les brevets tombés dans le domaine public (à l’échéance de la période de protection, soit vingt ans) ;

– les brevets déclarés nuls ;

– les brevets atteints de déchéance pour défaut de paiement des redevances annuelles prévues à l’article L. 611‑19 du code de la propriété intellectuelle.

b.   Les inventions brevetables

Les inventions brevetables (aux conditions desquelles doivent également répondre, pour bénéficier du régime préférentiel d’imposition, les inventions couvertes par un brevet étranger mais qui n’ont pas fait l’objet de la délivrance d’un brevet français), sont définies par référence à la notion de brevetabilité qui est donnée aux articles L. 611‑10 à L. 611‑19 du code de la propriété intellectuelle.

L’introduction des inventions brevetables au 1 de l’article 39 terdecies du CGI résulte de l’article 100 de la loi de finances pour 1992 ([234]), la référence au droit de la propriété intellectuelle et, plus spécialement, à la notion de brevetabilité ayant été dès l’origine l’intention du législateur dans un souci de précision et de sécurité juridique maximales.

Une invention est considérée comme brevetable si elle remplit trois conditions cumulatives :

– elle est nouvelle ;

– elle implique une activité inventive ;

– elle est susceptible d’application industrielle.

L’invention brevetable doit donc être nouvelle, non évidente et utile.

Au risque d’une tautologie, l’invention brevetable doit être une invention, ce qui a pour effet d’exclure certains éléments, tels que les théories scientifiques, les méthodes mathématiques, les créations esthétiques ou encore les plans, principes et méthodes dans l’exercice d’activités intellectuelles (ainsi que le prévoit le 2° de l’article L. 611‑10 du code de la propriété intellectuelle).

● La nouveauté d’une invention est définie à l’article L. 611‑11 du code de la propriété intellectuelle.

Une invention est nouvelle si elle n’est pas comprise dans l’état de la technique, ce dernier correspondant à ce qui est accessible au public avant la date de dépôt d’une demande de brevet ou, si aucune demande de brevet n’a été déposée, à la date de la cession des droits ou de la période d’imposition des redevances dans le cadre d’une concession. Il serait, en effet, étrange d’exiger impérativement le dépôt d’une demande de brevet pour apprécier la nouveauté d’une invention brevetable qui, pour des raisons qui regardent la personne concernée, ne fait pas l’objet d’une telle demande à dessein.

La divulgation de l’invention crée ce qui est appelé une « antériorité destructrice » de la nouveauté. Encore faut-il, pour être destructrice de la nouveauté, que la divulgation porte sur la totalité des moyens caractéristiques de l’invention et non seulement sur une partie d’entre eux.

Les inventions brevetables non brevetées étant par hypothèse gardées secrètes, leur nouveauté suppose l’absence d’antériorité objective appréciée à l’aune des indices suivants :

– l’invention a été mise au point dans le cadre de travaux de recherche et développement précis et dont la réalité peut être démontrée par l’entreprise à travers un dossier technique complet, faisant notamment état de l’objectif poursuivi, des résultats réalisés et des moyens humains et matériels mis en œuvre ;

– l’invention est novatrice par son objet ou par l’amélioration qu’elle apporte, et est susceptible de conférer à l’entreprise un avantage concurrentiel ;

– l’invention n’a pas fait l’objet d’une divulgation de la part de l’entreprise.

● Le caractère non évident de l’invention, c’est-à-dire le fait qu’elle implique une activité inventive, est défini à l’article L. 611‑14 du code de la propriété intellectuelle, qui vise les inventions qui ne découlent pas, pour un homme du métier, d’une manière évidente de l’état de la technique.

L’homme de métier, au sens de l’article L. 611‑14, est un praticien normalement qualifié et au fait des connaissances générales communes dans la technique, qui a accès à l’état de la technique et a la possibilité de réaliser des expériences et travaux courants.

L’appréciation du caractère inventif de l’activité qui a conduit à l’invention résulte d’un faisceau d’indices, dont :

– la durée et l’ampleur des travaux de recherche ayant débouché sur l’invention ;

– le dépassement de préjugés résultant de l’état de la technique de l’époque ;

– l’existence d’un perfectionnement ou d’un progrès technique.

● Enfin, le troisième critère de l’invention brevetable réside dans les perspectives d’application industrielle de celle-ci. Au sens de l’article L. 611‑15 du code de la propriété intellectuelle, l’application l’industrielle vise tout genre d’industrie, notamment l’agriculture.

● Certains éléments, bien que pouvant, le cas échéant, satisfaire aux trois critères prévus, sont exclus de la qualité d’inventions brevetables par la loi (articles L. 611‑16 à L. 611‑19 du code de la propriété intellectuelle).

Peuvent être mentionnés pour mémoire :

– les méthodes de traitement chirurgical ou thérapeutique (en revanche, les produits utilisés pour mettre en œuvre ces méthodes peuvent être des inventions brevetables) ;

– les inventions dont l’exploitation serait contraire aux bonnes mœurs, à l’ordre public ou à la dignité de la personne humaine ;

– le corps humain ;

– les races animales et les variétés végétales.

● L’inclusion des inventions brevetables dans la liste des actifs éligibles au régime préférentiel d’imposition, voulue par le législateur à travers la loi de finances pour 1992 précitée et non remise en cause depuis, résulte de considérations objectives.

D’une part, certaines entreprises, notamment les petites et moyennes entreprises, ne sont pas forcément familières des règles et procédures en matière de brevets, et peuvent ainsi réaliser des inventions sans pour autant les breveter.

D’autre part, l’obtention d’un brevet a un coût : outre les frais afférents à la constitution des dossiers, le titulaire d’un brevet doit verser les redevances annuelles prévues à l’article L. 611‑19 du code de la propriété intellectuelle.

Enfin, et surtout, faire breveter une invention confère certes des droits exclusifs pour l’exploitation de l’actif concerné, mais cela a également pour effet de rendre l’invention publique.

Or, dans un monde ouvert au sein duquel l’information circule d’une façon sans précédent et où l’espionnage industriel n’est pas une fiction, conserver le secret d’une invention peut, pour une entreprise (tout particulièrement une entreprise multinationale) se révéler être un élément déterminant de sa stratégie économique et commerciale.

Ce point avait d’ailleurs été très clairement identifié par les députés et le ministre chargé du budget lors de l’examen du PLF pour 1992 précité.

Philippe Auberger, député de l’Yonne, relevait ainsi que les entreprises considéraient, « à tort ou à raison, mais c’est un sentiment assez largement partagé, que le brevet contribuera plus à la diffusion de leurs idées qu’à leur protection. » ([235])

Le ministre délégué au budget d’alors, M. Michel Charasse, pour préciser les motivations de l’article 76 du PLF pour 1992 qui intégrait les inventions brevetables, soulignait que « les critères légaux de brevetabilité ont une portée étendue et que le dispositif du Gouvernement est réaliste dès lors qu’il tient compte des cas, fréquents, dans lesquels les industriels ne souhaitent pas breveter une invention pour des raisons de secret » ([236]).

Le fait que les inventions brevetables non brevetées puissent bénéficier du régime d’imposition à taux réduit des plus-values de long terme permet donc aux entreprises d’avoir droit aux avantages assis sur des actifs répondant à certaines conditions (de façon légitime dans la mesure où leurs actifs satisfont nécessairement ces dernières, sans quoi ils seraient exclus du champ du régime), tout en pouvant préserver leurs intérêts économiques face à une concurrence accrue qui ne s’arrête pas toujours aux considérations de propriété intellectuelle.

c.   Les perfectionnements apportés

L’article 126 de la loi de finances pour 2011 ([237]) a étendu l’application du régime préférentiel aux perfectionnements apportés aux brevets et inventions brevetables.

Le perfectionnement d’un brevet ou d’une invention brevetable consiste en une amélioration apportée à l’élément : il peut être brevetable par lui-même. Le perfectionnement peut s’appuyer sur la même idée de base de l’invention à laquelle il se rattache (il est alors dit « dépendant » et ne peut, si l’invention a été brevetée, être librement exploitée sans autorisation) ou mettre en œuvre un principe différent (il n’est alors pas couvert par le brevet s’il y en a un).

d.   Les procédés de fabrication industriels

Le deuxième alinéa du 1 de l’article 39 terdecies du CGI inclut dans le champ du régime fiscal préférentiel les procédés de fabrication industriels, sous réserve qu’ils répondent à certaines caractéristiques.

● En premier lieu, le procédé doit résulter d’opérations de recherche, définies à l’article 49 septies F de l’annexe III du CGI, pris pour l’application de l’article 244 quater B du même code relatif au crédit d’impôt recherche mais qui s’applique également pour l’article 39 terdecies.

Sont visées :

– les activités de recherche appliquées qui permettent d’identifier les applications d’opérations de recherche fondamentale ou de trouver des solutions nouvelles permettant l’atteinte d’objectifs prédéfinis ;

– les opérations de développement expérimental réalisées pour réunir les informations nécessaires à la fourniture des éléments techniques des décisions pour produire ou améliorer substantiellement des produits.

● En deuxième lieu, le procédé doit être l’accessoire indispensable de l’exploitation du brevet ou de l’invention brevetable. Le caractère indispensable est acquis si, en l’absence du procédé, l’invention serait :

– techniquement difficile à mettre en œuvre ;

– qualitativement différente ;

– ou non viable économiquement.

● Enfin, en troisième lieu, le procédé de fabrication industriel doit, pour prétendre à l’application du régime préférentiel, être cédé ou concédé en même temps que le brevet ou l’invention brevetable auquel il se rattache. Cette condition est logique dans la mesure où ce procédé doit revêtir un caractère accessoire indispensable.

e.   Les certificats d’obtention végétale

Les certificats d’obtention végétale relèvent du régime préférentiel en application de l’article 238 bis G du CGI.

Il s’agit d’un titre de protection concernant toute variété nouvelle découverte ou créée d’un genre ou d’une espèce de plante. Alors que les brevets sont délivrés par l’INPI, les certificats d’obtention végétale le sont par l’Instance nationale des obtentions végétales (INOV).

Un tel certificat permet à l’obtenteur qui en est titulaire de percevoir une redevance de la part de toute personne qui se servirait de son matériel pour le commercialiser – l’obtenteur est la personne qui a sélectionné la nouvelle variété protégée. En revanche, le certificat ne fait pas obstacle à la libre utilisation de la variété protégée pour en sélectionner une nouvelle et la commercialiser, si elle est suffisamment distincte de la première.

f.   Les logiciels originaux

Les logiciels originaux ne sont éligibles au régime préférentiel que pour les personnes physiques.

En effet, le deuxième alinéa du I de l’article 93 quater du CGI (cet article prévoyant l’application des articles 39 duodecies et suivants à certains revenus) vise les produits tirés de la cession d’un logiciel original par son auteur, si ce dernier est une personne physique.

Les personnes morales, donc les entreprises, ne peuvent ainsi prétendre à l’application du régime au titre d’un tel actif.

3.   Les modalités de détermination du résultat imposable au taux réduit

Le résultat imposable au taux réduit est déterminé différemment selon qu’il résulte d’une cession, d’une concession ou d’une sous-concession.

a.   La détermination de la plus-value de cession

Dans le cadre d’une cession de l’élément d’actif de propriété intellectuelle, la plus-value correspond à la différence positive entre le prix de vente et la valeur d’origine de l’actif, c’est-à-dire la valeur nette comptable qui figure à l’actif du bilan.

● Par exception, la plus-value est égale au prix de cession si l’actif vendu a été mis au point par l’entreprise cédante et si les dépenses de recherche afférentes ont été déduites du résultat imposable en application de l’article 236 du CGI.

Ainsi, les dépenses de recherche n’entrent pas dans la composition du résultat net soumis au taux réduit dans le cadre du régime préférentiel, évitant « tout effet pervers sur la capacité de recherche des entreprises », ainsi que l’indiquait M. Michel Charasse lors de l’examen à l’Assemblée nationale du PLF pour 1992 ([238]).

● Par ailleurs, dans le cadre de contrats globaux portant sur la cession de plusieurs éléments dont seuls certains sont éligibles au régime préférentiel, deux hypothèses doivent être distinguées :

– s’il est possible de distinguer le prix de cession de chaque élément, ne sera retenu que le prix des éléments éligibles ;

– si, en revanche, le contrat ne permet pas d’opérer une telle distinction, l’entreprise doit ventiler le prix global figurant au contrat sur la base de critères objectifs.

● Le régime ne s’applique toutefois pas à certaines hypothèses, en vertu des 1° et 2° du 1 de l’article 39 terdecies du CGI :

– si l’actif ne présente pas le caractère d’éléments de l’actif immobilisé ;

– s’il a été acquis à titre onéreux depuis moins de deux ans ;

– si la cession intervient entre deux sociétés liées au sens du 12 de l’article 39 du CGI.

b.   La détermination du résultat net de la concession ou de la sous‑concession

● Le produit imposable au taux réduit dans le cadre d’une concession d’une licence d’exploitation d’un actif incorporel éligible est appelé « résultat net », et correspond à la différence positive entre :

– les redevances perçues par l’entreprise en contrepartie de la concession de la licence d’exploitation ;

– les dépenses relatives à la gestion de la concession.

Les dépenses déduites des redevances ne doivent pas être confondues avec les dépenses de recherche ; il s’agit de frais de gestion, tels que :

– les dépenses pour rechercher un licencié, incluant les honoraires des conseils spécialisés ;

– les dépenses exposées dans le cadre de la négociation de la licence, incluant les frais de personnels et de déplacement ;

– les frais afférents à la conclusion de la licence ; frais de dossiers, de reproduction et de publication du contrat, de traduction, etc.) ;

– les coûts directement liés à la gestion proprement dite de la licence, incluant notamment la redevance due à l’INPI.

Les dépenses de recherche ne sont donc pas déduites des redevances perçues et ne viennent pas minorer le résultat net de la concession.

● Si la concession est réalisée entre des entreprises liées au sens du 12 de l’article 39 du CGI, un encadrement particulier est prévu.

Dans une telle hypothèse, en effet, la déduction du résultat de l’entreprise concessionnaire des redevances qu’elle verse à l’entreprise liée concédante est plafonnée : elle ne peut se faire que dans la limite du rapport entre le taux réduit d’IS de 15 % applicable au titre du régime préférentiel et le taux normal de l’IS mentionné au deuxième alinéa du I de l’article 219 du CGI.

Le tableau suivant précise ce rapport sur la période 2018-2022, compte tenu de la trajectoire de baisse du taux normal mentionné au deuxième alinéa du I de l’article 219.

évolution du rapport entre le taux réduit et le taux normal d’is
(2018-2022)

Année	2018	2019	2020	2021	2022
Taux normal (en %)	33 1/3	31	28	26,5	25
Rapport taux réduit/taux normal	15 / (33 1/3)	15 / 31	15 / 28	15 / 26,5	15 / 25
Rapport taux réduit/taux normal (décimal)	0,45	0,48	0,54	0,57	0,60

Source : commission des finances.

Cet encadrement est motivé par le souci d’éviter que les redevances soient imposées à un taux réduit dans le chef de la société concédante, mais déduites au taux normal dans le chef de la société concessionnaire, une telle asymétrie conduisant pour des sociétés liées à disposer d’un double avantage fiscal au titre de la même opération.

Le schéma suivant illustre l’application du 12 de l’article 39, pour des redevances versées en 2019.

Encadrement de la déductibilité des redevances
en cas de concessions entre entreprises liées

(redevances versées en 2019)

Source : commission des finances.

La seconde phrase du premier alinéa du 12 de l’article 39 prévoit une clause de sauvegarde excluant l’application de l’encadrement s’il est démontré qu’il n’y a eu aucun abus. Pour ce faire, la société concessionnaire apporte la preuve que la concession :

– crée pour elle une plus-value sur la période d’exploitation de la licence ;

– est réelle et ne peut être vue comme constitutive d’un montage artificiel destiné à contourner la loi fiscale française.

● Les produits de la sous-concession d’une licence d’exploitation d’un actif éligible au régime préférentiel d’imposition ne peuvent, en principe, prétendre à l’application de ce régime, ainsi qu’en dispose le dixième alinéa du 1 de l’article 39 terdecies.

Néanmoins, une clause de sauvegarde est prévue au même dixième alinéa et ouvre droit au bénéfice du régime si :

– la société sous-concédante est la première à bénéficier du régime préférentiel, c’est-à-dire que la personne concédante n’en a pas déjà bénéficié ;

– la société sous-concédante apporte la même démonstration vis-à-vis de la sous-concession que celle exigée en cas de concession entre entreprises liées (valeur ajoutée créée et absence de montage artificiel destiné à contourner la loi).

Toujours dans le cadre d’une sous-concession, le 12 bis de l’article 39 du CGI prévoit un autre dispositif d’encadrement portant sur la déductibilité par la société sous-concédante des redevances qu’elle doit à la société concédante ; ces redevances ne sont imputables que sur le résultat net de la société sous-concédante imposable au taux réduit. Il y a une « tunnellisation » des redevances dues.

Si ces redevances dues excèdent le résultat net imposable au taux réduit (constitué des redevances perçues minorées des dépenses de gestion), l’excédent n’est déductible du résultat imposable (au taux normal) que dans la limite du rapport entre le taux réduit et le taux normal (soit, pour 2019, 15/31).

Le schéma suivant synthétise les modalités d’application du régime préférentiel aux sous-concessions.

Application du régime préférentiel à une sous-concession

(redevances versées en 2019)

Source : commission des finances.

4.   Une dépense fiscale au coût très irrégulier

Le dispositif actuel a un impact budgétaire important puisqu’il entraîne une moindre recette fiscale de plusieurs centaines de millions d’euros.

Sa principale caractéristique est cependant sa forte volatilité, surtout si le coût est comparé au nombre de bénéficiaire, ainsi que l’illustrent le tableau et le graphique ci-après, portant sur la dépense fiscale n° 320139 intitulée « Taxation au taux réduit des plus-values à long terme provenant de produits de cessions et de concessions de brevets ».

Évolution du « régime des brevets »

Année	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018 (p.)
Coût (en millions d’euros)	705	630	400	250	186	663	356
Bénéficiaires	150	200	300	300	ND	ND	ND

Source : Évaluations des voies et moyens des projets de loi de finances pour 2014, 2015, 216, 2017, 2018 et 2019, tome II, Dépenses fiscales.

Il ressort de ces données que le coût de la dépense fiscale est très variable : après une diminution relativement constante entre 2012 et 2016, le coût s’est substantiellement accru en 2017, les prévisions faites au titre de l’exercice budgétaire attestant d’une nouvelle diminution.

5.   Un régime préférentiel qui s’inscrit dans le cadre d’une plus large politique fiscale de soutien à la recherche

Le régime préférentiel d’imposition des produits tirés d’actifs incorporels n’est pas le seul avantage fiscal destiné à soutenir les activités de recherche réalisées par les entreprises. Seront mentionnés ici pour mémoire deux dispositifs fiscaux qui visent le même objectif : le crédit d’impôt recherche (CIR) et le dispositif de soutien aux « Jeunes entreprises innovantes » (JEI).

a.   Le CIR

Le crédit d’impôt recherche, consacré à l’article 244 quater B du CGI, est un outil fiscal permettant de favoriser les activités de recherche et développement des entreprises.

Il consiste en un avantage fiscal correspondant à 30 % du montant des dépenses de recherche engagées par l’entreprise (pour la fraction des dépenses éligibles supérieure à 100 millions d’euros, le taux est de 5 %, tandis que le taux de 30 % est majoré à 50 % pour les exploitations situées en outre-mer).

Les dépenses éligibles sont nombreuses ; peuvent être mentionnées :

– les dépenses de personnel afférentes aux chercheurs et aux techniciens ;

– les dotations aux amortissements d’immobilisations affectées aux opérations de recherche ;

– certains frais afférents aux brevets ;

– les dépenses liées à la veille technologique ;

– les sommes correspondant à la rémunération de travaux de recherche confiés à des organismes publics ou agréés.

Les dépenses de sous-traitance auprès de certains organismes sont par ailleurs prises en compte dans l’assiette éligible au CIR pour 200 % de leur montant, afin de favoriser le développement des associations entre recherche publique et recherche privée. Il en va de même des rémunérations versées aux jeunes docteurs.

En 2017, le CIR a coûté 6,3 milliards d’euros, faisant de lui la première dépense fiscale dont les entreprises bénéficient (hors crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi – CICE).

b.   Le dispositif de soutien aux JEI

Moins connu que le CIR, le dispositif de soutien aux JEI est prévu aux articles 44 sexies‑0 A et 44 sexies A du CGI.

Il consiste en des exonérations fiscales (impôt sur les bénéfices et impôts locaux) et sociales au profit de PME créées depuis moins de huit ans et qui répondent à certaines conditions liées à leur caractère innovant : avoir au moins 15 % de leurs dépenses déductibles éligibles au CIR ou être détenues au moins à hauteur de 10 % par des étudiants ou des personnes affectées à des activités d’enseignement et de recherche.

Ce dispositif a fait partie des 83 outils fiscaux d’incitation à l’innovation issus de 31 pays qu’a étudiés la Commission européenne en 2014 (États membres de l’Union européenne mais aussi Canada, Israël, Japon ou encore États-Unis d’Amérique).

Les conclusions de cette étude sont éloquentes : le dispositif de soutien aux JEI a été jugé comme le meilleur instrument fiscal de soutien à la recherche et a fini en première place du classement ([239]).

B.   Un régime jugé fiscalement dommageable par l’OCDE et l’Union européenne

Le régime fiscal applicable aux revenus tirés d’actifs incorporels qui vient d’être présenté a été jugé dommageable par l’OCDE, puis l’Union européenne, au motif qu’il ne lie pas le bénéfice de l’avantage fiscal aux dépenses de recherche effectivement engagées.

1.   Le projet « BEPS » de l’OCDE

Pour lutter contre les phénomènes d’érosion des bases d’imposition et de transfert des bénéfices entre juridictions fiscales ([240]), qui conduisent à loger artificiellement des gains là où ils seront peu ou pas imposés et à priver des pays d’une assiette fiscale légitime, le G20, en 2012, a chargé l’OCDE de développer un plan d’action dont la finalité est de réaligner la localisation des profits des entreprises avec leurs activités et imposer les bénéfices là où ils sont effectivement réalisés.

Endossé par le G20 en 2013 lors de son sommet de Saint-Pétersbourg, ce plan d’actions est intitulé « BEPS », (pour « base erosion and profit shifting », soit « érosion de la base d’imposition et transfert de bénéfices »).

a.   Présentation générale du projet « BEPS »

Le projet « BEPS » comporte quinze actions approuvées lors du sommet du G20 d’Antalya, en Turquie, en novembre 2015. Les travaux du projet « BEPS », conduits à travers un cadre inclusif, associent plus de 100 pays : en septembre 2018, en étaient membres 118 juridictions fiscales, parmi lesquelles de nombreux pays en voie de développement.

Quatre des actions du projet « BEPS » constituent des standards minimums et sont jugées impératives pour l’ensemble des juridictions fiscales (action 5, 6, 13 et 14). Elles apparaissent soulignées et en gras dans le tableau ci‑dessous, qui présente l’ensemble des quinze actions « BEPS ».

les quinze actions du projet « BEPS »

Numéro de l’action	Intitulé de l’action	Synthèse de l’action
1	Relever les défis fiscaux posés par l’économie numérique	L’action 1 identifie les principales difficultés posées par l’économie numérique pour l’application des règles fiscales internationales existantes et élabore des solutions détaillées pour les résoudre, en adoptant une démarche globale et en tenant compte à la fois de la fiscalité directe et indirecte.
2	Neutraliser les effets des dispositifs hybrides	L’action 2 prévoit l’élaboration de dispositions conventionnelles types et de recommandations relatives à la conception de règles nationales visant à neutraliser les effets d’instruments et d’entités hybrides (double non‑imposition, double déduction, report à long terme).
3	Concevoir des règles efficaces concernant les sociétés étrangères contrôlées	L’action 3 émet des recommandations pour renforcer les règles fiscales des entreprises étrangères contrôlées (SEC).
4	Limiter l’érosion de la base d’imposition faisant intervenir les déductions d’intérêts et autres frais financiers	L’action 4 élabore des recommandations concernant des pratiques exemplaires pour la conception de règles visant à empêcher l’érosion de la base d’imposition par l’utilisation de paiements d’intérêts, par exemple le recours à l’emprunt auprès d’une partie liée ou d’une tierce partie en vue de réaliser des déductions excessives d’intérêts ou de financer la production d’un revenu exonéré ou différé.
5	Lutter plus efficacement contre les pratiques fiscales dommageables, en prenant en compte la transparence et la substance	L’action 5 refond les travaux relatifs aux pratiques fiscales dommageables en donnant la priorité à l’amélioration de la transparence, notamment par le biais de l’échange spontané obligatoire de renseignements sur les décisions relatives à des régimes préférentiels, ainsi qu’au moyen de l’exigence d’une activité substantielle préalablement à l’instauration de tout régime préférentiel.
6	Empêcher l’octroi des avantages des conventions fiscales lorsqu’il est inapproprié d’accorder ces avantages	L’action 6 élabore des dispositions conventionnelles types et des recommandations visant à concevoir des règles nationales qui empêchent que les avantages prévus par les conventions puissent être accordés lorsque cela n’est pas justifié.
7	Empêcher les mesures visant à éviter artificiellement le statut d’établissement stable	L’action 7 appelle à une révision de la définition d’établissement stable, afin d’empêcher le recours à certaines stratégies d’évasion fiscale qui sont actuellement utilisées pour contourner la définition existante, telle l’utilisation des « accords de commissionnaire ».
8, 9 et 10	Aligner les prix de transfert calculés sur la création de valeur	Les actions 8 à 10 proposent une révision des principes qui s’assurent que les règles en matière de prix de transfert aboutissent à des calculs selon lesquels les bénéfices opérationnels sont attribués aux activités économiques qui les ont générés, ce qui inclut les actifs difficiles à évaluer comme les risques et le capital ainsi que les autres transactions à haut risque.
11	Mesurer et suivre les données relatives au BEPS	L’action 11 établit des méthodologies pour collecter et analyser les données sur le BEPS ainsi que d’autres sur les actions pour lutter contre celui-ci. Elle développe des recommandations en ce qui concerne les indicateurs de l’échelle et de l’impact économique du BEPS. Elle s’assure également que des outils de mise en œuvre et d’évaluation de l’efficacité et de l’impact économique des actions pour lutter contre le BEPS soient disponibles.
12	Règles de communication obligatoire d’information	L’action 12 souligne l’intérêt des outils conçus pour améliorer le flux de renseignements sur les risques fiscaux transmis aux administrations et aux responsables de la politique fiscale, et préconise d’élaborer des recommandations concernant la définition d’un régime de communication obligatoire d’informations applicable à des transactions, dispositifs ou structures de nature agressive ou abusive, en tenant compte des coûts administratifs encourus par les autorités fiscales et les entreprises et en se référant à l’expérience du nombre croissant de pays ayant adopté de telles règles.
13	Documentation des prix de transfert et déclarations pays par pays	L’action 13 contient des normes révisées de documentation des prix de transfert ainsi qu’un formulaire de déclaration pays par pays du chiffre d’affaires, des impôts acquittés et de certaines mesures de l’activité économique.
14	Accroître l’efficacité des mécanismes de règlement des différends	L’action 14 élabore des solutions pour lever les obstacles qui empêchent les pays de régler les différends relatifs aux conventions en recourant à la procédure amiable, notamment le fait que la plupart des conventions ne prévoient pas de clause d’arbitrage et que le recours à la procédure amiable et à l’arbitrage peut être refusé dans certains cas.
15	Élaboration d’un instrument multilatéral pour modifier les conventions fiscales bilatérales	L’action 15 prévoit l’analyse des questions de droit fiscal et de droit international public que pose l’élaboration d’un instrument multilatéral qui permettrait aux pays qui le souhaitent de mettre en œuvre les mesures résultant des travaux sur BEPS. Cet instrument a été signé le 7 juin 2017 à Paris.

Source : commission des finances ; OCDE.

b.   L’action 5 du projet « BEPS » : identifier les régimes fiscaux dommageables pour les faire évoluer

Dans le cadre de l’action 5 du projet « BEPS », l’OCDE a prévu l’exigence d’une activité substantielle pour qu’une entreprise puisse prétendre au bénéfice d’un avantage fiscal.

Cette exigence vise à réaligner l’imposition des bénéfices avec les activités qui en sont à l’origine, supposant que l’entreprise ait réalisé elle-même les principales activités génératrices de revenus requises pour la production du revenu couvert par un régime préférentiel.

L’OCDE a également mis en avant la nécessité d’une transparence des procédures conduisant au bénéfice d’un régime préférentiel, qui permet de vérifier que les revenus concernés y sont bien éligibles. L’opacité qui, dans certains pays, peut entourer l’octroi de rescrits, tels que les accords préalables en matière de prix de transfert, doit être levée, ce qui suppose notamment un échange d’informations entre administrations fiscales.

Enfin, au-delà des recommandations et lignes directrices, l’action 5 a conduit à une évaluation d’un très grand nombre de régimes préférentiels : 197 en mai 2018. Ces travaux consacrés aux régimes dommageables ne sont pas inédits dans leur principe, l’OCDE ayant produit un rapport sur le sujet dès 1998 ([241]). En revanche, ils sont sans précédents par leur ampleur et leurs conséquences.

2.   La position de l’OCDE en matière de régimes préférentiels touchant des actifs incorporels : le respect de l’approche « nexus »

L’imposition des actifs incorporels présentent deux enjeux majeurs :

– ils occupent une place centrale dans les stratégies économiques des entreprises et constituent une source de revenu importante ;

– aisément délocalisables compte tenu de leur nature immatérielle, ils peuvent être exploités à des fins d’évasion fiscale.

Pour préserver l’importance économique de ces actifs tout en contrant les schémas abusifs consistant, pour une entreprise, à percevoir les fruits d’un régime préférentiel au titre d’un revenu pour le développement duquel elle n’a pas engagé de dépenses, l’OCDE, dans le cadre de l’action 5 du projet « BEPS », a mis en place une approche originale appelée « nexus » (le « lien »).

L’approche « nexus » suppose, pour qu’une entreprise bénéficie d’un régime préférentiel d’imposition des revenus tirés d’actifs incorporels, qu’elle ait engagé elle-même les dépenses ayant conduit au développement des actifs en question. Le « nexus » est donc un lien entre dépenses engagées, actifs détenus et imposition des gains qu’ils procurent.

a.   Les actifs éligibles à l’approche « nexus »

Dans le rapport final de l’action 5 du projet « BEPS », l’OCDE énumère de façon limitative les actifs éligibles à un régime fiscal préférentiel touchant la propriété intellectuelle sans que cela ne constitue une pratique dommageable.

Trois catégories d’actifs sont concernées :

– les brevets au sens large, incluant les brevets en tant que tels, mais aussi d’autres titres de propriété intellectuelle, tels que les certificats d’obtention végétale et les certificats complémentaires de protection, qui étendent le droit exclusif de certains brevets lorsqu’ils portent sur des actifs pour lesquels la recherche est généralement plus longue (comme les produits pharmaceutiques) ;

– les logiciels protégés par le droit d’auteur forment la deuxième catégorie d’actifs et sont considérés par l’OCDE comme équivalents aux brevets dans la mesure où ils sont nouveaux, non évidents et utiles ;

– la troisième catégorie d’actifs vise les actifs qui, sans entrer dans les deux premières catégories, possèdent les caractéristiques d’un brevet : nouveauté, non-évidence, utilité. Ils doivent également être certifiés par un organisme gouvernemental de façon transparente, et ne sont éligibles à l’approche « nexus » qu’au profit des entreprises qui remplissent les deux conditions suivantes :

• le chiffre d’affaires annuel mondial du groupe n’excède pas 50 millions d’euros ;
• les revenus bruts tirés de l’ensemble des actifs incorporels n’excèdent pas 7,5 millions d’euros par an.

Les marques commerciales et, plus généralement, les actifs à caractère commercial sont exclus de l’approche « nexus ».

b.   La détermination du résultat imposable dans le cadre de l’approche « nexus »

Pour déterminer le résultat imposable aux conditions préférentielles du régime fiscal qui respecte l’approche « nexus », une démarche en deux temps est nécessaire :

– déterminer le résultat tiré de l’actif incorporel ;

– appliquer à ce résultat le « ratio nexus » pour déterminer l’assiette éligible.

i.   La détermination du résultat tiré de l’actif incorporel

Dans l’approche « nexus », le résultat auquel le « ratio nexus » sera appliqué ne correspond pas au revenu brut total que l’entreprise retire de l’actif.

Pour l’OCDE, en effet, si ce revenu brut total était retenu, l’entreprise pourrait bénéficier d’un avantage fiscal trop élevé au regard de la réalité de son implication dans le développement de l’actif.

Le revenu à prendre en compte correspond donc au revenu brut tiré de l’actif au titre d’un exercice, minoré des dépenses de recherche et développement imputables à l’actif en cause engagées sur la même période ([242]).

ii.   Le calcul du « ratio nexus » et son application au résultat tiré de l’actif

Le « ratio nexus » repose sur la distinction entre les notions de « dépenses éligibles » et « dépenses totales » et correspond au rapport entre elles, les premières étant au numérateur et les secondes au dénominateur.

● Les dépenses éligibles correspondent aux dépenses de recherche :

– directement engagées par l’entreprise (dépenses A) ;

– externalisées auprès d’autres entreprises, quel que soit leur lieu d’établissement, dès lors qu’elles ne sont pas liées avec l’entreprise (dépenses B).

Les dépenses totales correspondent ;

– aux dépenses éligibles (dépenses A et B) ;

– aux dépenses externalisées auprès d’entreprises liées (dépenses C) ;

– aux coûts d’acquisition (dépenses D).

Ce « ratio nexus » s’écrit donc :

L’intérêt du « ratio nexus » est qu’il permet de subordonner le bénéfice d’un avantage fiscal à l’investissement de l’entreprise dans l’actif qui a généré les revenus touchés par l’avantage fiscal : plus les dépenses de recherche engagées directement par l’entreprise sont importantes au regard des dépenses totales, plus le ratio est élevé et proche de l’unité.

● En outre, l’OCDE prévoit la possibilité de majorer de 30 % le montant des dépenses éligibles (et donc le numérateur du ratio), sans que cela ne conduise à excéder les dépenses totales : en d’autres termes, la majoration ne peut aboutir à ce que le « ratio nexus » soit supérieur à l’unité.

L’objectif de cette mesure de souplesse est d’éviter de pénaliser excessivement les entreprises qui engageraient des coûts d’acquisition élevés ou qui externaliseraient de façon importante les dépenses de recherche auprès d’entreprises liées.

● Une fois le « ratio nexus » calculé, il est appliqué au résultat éligible, déterminé dans les conditions précédemment décrites.

Ainsi, pour une société dont le résultat tiré de l’actif est de 600 et qui a, pour cet actif, un « ratio nexus » de 80 %, l’assiette susceptible de bénéficier de l’avantage fiscal sera de 80 % × 600 = 480.

iii.   Le suivi des revenus tirés des actifs et des dépenses de recherche

Au titre de l’approche « nexus », l’OCDE prévoit un suivi des revenus tirés des actifs et des dépenses engagés, surtout lorsqu’une entreprise dispose d’une pluralité d’actifs : cela est destiné à lutter contre la manipulation artificielle du montant affiché des dépenses engagées aux fins de maximiser l’assiette éligible à l’avantage fiscal.

En principe, le suivi se fait actif par actif.

Toutefois, si un tel suivi individuel se révélait impossible à mettre en œuvre, le suivi peut porter sur les produits au développement desquels un ou plusieurs actifs ont concouru. Le « ratio nexus » portera alors sur le revenu total tiré des produits en cause (revenu déterminé dans les conditions précédemment décrites).

En somme, la granularité du suivi est adaptée à la réalité des opérations.

Enfin, une documentation particulière doit pouvoir être fournie par l’entreprise pour justifier ses choix de suivi et donner tous les renseignements utiles sur les dépenses et les actifs.

c.   L’endossement par l’Union européenne de la position de l’OCDE

Les recommandations de l’OCDE faites dans le cadre du projet « BEPS » ont trouvé un large écho auprès de l’Union européenne, qui a multiplié, notamment à partir de 2015 et une importante communication de la Commission européenne ([243]), les initiatives ambitieuses pour renforcer la lutte contre l’évasion fiscale et améliorer la justice fiscale.

● La directive du 12 juillet 2016 établissant des règles pour lutter contre les pratiques d’évasion fiscale qui ont une incidence directe sur le fonctionnement du marché intérieur ([244]), plus connue sous l’acronyme anglophone « ATAD » (pour « anti-taxe avoidance directive », soit directive contre l’évasion fiscale), met ainsi en œuvre plusieurs actions du projet « BEPS » :

– action 2 visant les dispositifs hybrides, à travers son article 9 ([245]) ;

– action 3 sur le régime des sociétés étrangères contrôlées, à travers son article 8 ;

– action 4 encadrant la déductibilité des charges financières, à travers son article 4 ([246]) ;

– actions 5 et 6 contre les pratiques fiscales dommageables dénuées de substance et l’utilisation abusive des normes, à travers son article 6 ([247]).

● Les directives « DAC » (pour « directive on administrative cooperation », soit « directive sur la coopération administrative), au nombre de six depuis mai 2018, s’inscrivent dans le cadre des actions 12 et 13 du projet « BEPS » sur l’échange d’informations et certaines documentations (celle relative au prix de transfert et la déclaration pays par pays). Peuvent notamment être mentionnées ;

– la directive « DAC 2 » sur l’échange automatique d’informations sur les comptes financiers ([248]) ;

– les directives « DAC 3 » et « DAC 4 » sur les échanges des rescrits fiscaux relatifs aux prix de transfert et des déclarations pays par pays ([249]) ;

– la récente directive « DAC 6 » du 25 mai 2018 sur la déclaration des montages transfrontières à risque et leur échange entre administrations ([250]).

● Le groupe « Code de conduite (fiscalité des entreprises) », créé par le Conseil de l’Union européenne le 9 mars 1998, préconise depuis novembre 2014 l’application de l’approche « nexus » en matière d’imposition préférentielle des revenus tirés de la cession ou de la concession d’actifs incorporels.

3.   La qualification du régime préférentiel français de régime fiscal dommageable et sa nécessaire évolution

Lors de l’examen des régimes fiscaux identifiés comme susceptibles d’être dommageables au regard des critères posés à l’action 5 du projet « BEPS », l’OCDE a considéré que le régime français d’imposition des revenus tirés d’actifs incorporels était dommageable ([251]), supposant de le faire évoluer.

a.   Le caractère dommageable du régime français

● Le rapport de l’OCDE du 4 décembre 2017 présentant l’état de l’examen de la situation de plusieurs pays a conclu au caractère dommageable du régime français d’imposition des revenus tirés d’actifs incorporels.

Ce caractère dommageable repose, pour l’essentiel, sur l’absence d’application de l’approche « nexus ».

Par ailleurs, et dans une moindre mesure par rapport à l’absence d’approche « nexus », l’OCDE conteste l’application du régime français aux inventions brevetables non brevetées dans la mesure où les exigences de transparence requise par l’OCDE et les échanges d’information sur les entreprises concernées font défaut.

● L’Union européenne, plus exactement le groupe « Code de conduite (fiscalité des entreprises) » a également jugé le régime français dommageable au motif qu’il ne respecte pas l’approche « nexus » ([252]).

b.   La suppression programmée des régimes incompatibles avec l’approche « nexus »

Pour l’OCDE, tout régime fiscal ne respectant pas l’approche « nexus » doit évoluer pour ne plus être dommageable.

● Pour les régimes de juridictions membres du Forum sur les pratiques fiscales dommageables qui ont été pré-identifiés dans le rapport final précité de l’action 5 publié en 2015, l’OCDE définit une clause de sauvegarde :

– aucun nouveau contribuable ne peut bénéficier d’un régime jugé dommageable après le 30 juin 2016 ;

– le maintien des droits acquis est permis pendant une période maximale de cinq ans, soit jusqu’au 30 juin 2021 au plus tard.

Toutefois, pour que cette clause soit applicable, il faut que le régime dommageable ait fait l’objet d’une correction suffisamment tôt, c’est-à-dire avant juillet 2016.

L’OCDE prévoit aussi des mesures particulières au titre de la transition entre ancien et nouveau régime :

– pour le calcul du « ratio nexus », la prise en compte des dépenses antérieures peut être limitée à trois ans, c’est-à-dire au premier exercice de mise en œuvre du nouveau régime et aux deux précédents ;

– l’entreprise, dans le cadre de cette période transitoire, peut faire masse des actifs, sans être obligée de réaliser un suivi fin par actif ou familles de produits ([253]).

● De nombreux pays ont déjà tiré les conséquences de l’approche « nexus » et ont fait évoluer en conséquence leur législation nationale. Peuvent être mentionnés à titre d’exemple :

– dès 2015, l’Italie a introduit une exonération partielle des revenus tirés de l’exploitation d’actifs incorporels qui s’inscrit dans le cadre préconisé par l’OCDE à travers l’application aux revenus d’un ratio reposant sur le rapport entre les dépenses de recherche liés à l’actif et la totalité des dépenses de production de l’actif. Une nouvelle évolution apportée récemment a conduit le régime italien à ne plus être considéré comme dommageable par l’Union européenne ;

– en 2016, le Luxembourg a supprimé son régime préférentiel (dès le 1er juillet 2016 pour les nouveaux entrants, à compter de 2021 au titre des actifs antérieurs au 1er juillet 2016) ;

– l’Espagne, également en 2016, a réformé son régime en prévoyant un ratio assis sur la participation effective de l’entreprise au développement des actifs ;

– toujours en 2016, l’Irlande a mis en place un régime fiscal préférentiel prévoyant un taux d’imposition de 6,25 % (soit la moitié du taux normal de l’IS irlandais), dans le cadre duquel le revenu éligible à ce taux réduit est calculé en prenant en compte les dépenses de recherche engagées en Irlande et le total des dépenses de recherche ;

– les Pays‑Bas, en 2017, ont réformé le régime fiscal applicable pour limiter la part des revenus éligibles au taux réduit de 5 % lorsque les travaux de recherche et développement sont réalisés par des entreprises liées.

Plus généralement, le rapport d’étape précité publié le 16 octobre 2017 montre que 93 des 99 régimes fiscaux supposant une correction ont évolué de façon positive ([254]).

Pour M. Pascal Saint‑Amans, directeur du Centre de politique et d’administration fiscales de l’OCDE, « [les] juridictions concernées travaillent déjà à la suppression des pratiques fiscales dommageables dans leurs régimes préférentiels. Concrètement, près de 95 % des régimes qui appelaient une action corrective ont déjà été modifiés, ou sont en train de l’être » ([255]).

● Compte tenu du caractère dommageable du régime français, ce dernier doit évoluer, afin d’être en adéquation avec les lignes posées par l’OCDE et ne plus être propice à des abus et des schémas d’évasion fiscale.

Le Conseil des prélèvements obligatoires appelait d’ailleurs dès 2016 à une réforme de ce régime pour que la France se conforme à l’approche « nexus » ([256]).

c.   L’appréciation parfois surprenante des régimes dommageables par l’OCDE

Dans le cadre de l’action 5 du projet « BEPS », de nombreux régimes fiscaux ont été évalués par l’OCDE, de façon poussée.

● Un tel travail est opportun, et même nécessaire. Néanmoins, certaines des conclusions tirées de cette évaluation peuvent apparaître étonnantes, ainsi qu’en témoigne la carte ci-après, qui fait état de l’appréciation portée sur les régimes fiscaux étudiés : seule la France est marquée du sceau de l’iniquité fiscale ; la Turquie et l’Italie sont identifiées comme abritant chacune un régime partiellement dommageable, qui n’est plus en vigueur depuis 2017 dans les deux cas ; la Jordanie, au titre de son régime des zones franches, a un régime potentiellement dommageable.