N° 2178

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 18 juillet 2019

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION D’ENQUÊTE sur l’inclusion des élèves handicapés dans l’école et l’université de la République,
quatorze ans après la loi du 11 février 2005,

 

 

 

 

Présidente

Mme Jacqueline DUBOIS

 

Rapporteur

M. Sébastien JUMEL

 

Députés

 

——

 

 

 

 

 

 Voir les numéros : 1565 et 1698

La commission d’enquête sur l’inclusion des élèves handicapés dans l’école et l’université de la République, quatorze ans après la loi du 11 février 2005, est composée de :

– Mme Jacqueline Dubois, présidente ;

– M. Sébastien Jumel, rapporteur ;

– M. Bertrand Bouy, M. Aurélien Pradié, Mme Cécile Rilhac, Mme Nathalie Sarles, vice-présidents ;

– Mme Géraldine Bannier, M. Christophe Bouillon, Mme Emmanuelle Fontaine-Domeizel, M. Maxime Minot, secrétaires ;

– M. Patrice Anato, Mme Blandine Brocard, Mme Danièle Cazarian, M. Dino Cinieri, M. Marc Delatte, Mme Béatrice Descamps, Mme Marianne Dubois, Mme Nathalie Elimas, Mme Agnès Firmin Le Bodo, M. Olivier Gaillard, Mme Monique Iborra, Mme Anissa Khedher, Mme Catherine Osson, M. Bertrand Pancher, Mme Béatrice Piron, Mme Mireille Robert, Mme Sabine Rubin, Mme Michèle Tabarot, Mme Sylvie Tolmont, M. Patrick Vignal.

SOMMAIRE

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Pages

AVANT-PROPOS de la présidente

INTRODUCTION

Première partie – Inclusion scolaire et universitaire : « moins lacunaires et moins confidentiels, les chiffres ! »

I. Ce que l’on sait

A. Le nombre d’élèves et d’étudiants en situation de handicap n’est que partiellement connu

1. La comptabilisation partielle des élèves en situation de handicap

a. Le décompte des seuls élèves bénéficiaires d’un projet personnalisé de scolarisation (PPS)

b. Un PPS qui est au demeurant rarement formalisé

c. La nécessité de recourir effectivement à un document unique et opposable aux établissements accueillant l’élève en situation de handicap

2. La comptabilisation incertaine des étudiants en situation de handicap

B. Les délais de traitement des demandes par les maisons départementales des personnes handicapées

C. La scolarisation en milieu ordinaire : des marges de progrès encore conséquentes

1. Une scolarisation en classe ordinaire dont la proportion tend à décroître avec l’avancée dans le cursus scolaire

2. Pas assez d’unités localisées pour l’inclusion scolaire (ULIS) et pas assez d’accompagnants au sein des ULIS

3. Un nombre très insuffisant d’enseignants-référents

D. La scolarisation en établissement spécialisé : une solution qui n’est pas sans défauts, mais dont l’utilité reste avérée

1. Un nombre de places stable mais insuffisant

2. Une durée effective de scolarisation souvent très faible

3. Les limites de la « désinstitutionalisation »

a. La nécessité de conforter les instituts nationaux de jeunes sourds ou aveugles dans leurs missions et leur statut

b. La nécessité de développer les passerelles entre les différentes modalités de scolarisation

E. Un recours très marginal à l’enseignement à distance qui n’est pas sans incidence sur la pérennité de la scolarisation des élèves et sur la vie de leurs aidants familiaux

F. Des difficultés d’accès à la scolarisation qui touchent davantage les enfants issus de milieux défavorisés

II. Ce que l’on ne sait pas

A. Sur les élèves en situation de handicap

1. La nécessité de compter les élèves bénéficiaires d’un plan d’accompagnement personnalisé (PAP) ou d’un projet d’accueil individualisé (PAI)

a. Non recensés, bien des élèves « dys » ou présentant un autre trouble du neuro-développement ne bénéficient pas non plus d’un diagnostic en temps utile

b. Un repérage qui n’est pas facilité par les conditions d’accueil des enfants en crèche

2. La nécessité d’étoffer substantiellement la mesure statistique de la scolarisation en établissements spécialisés

3. L’impérieuse nécessité de mesurer l’effectivité de la mise en œuvre des notifications – notamment d’aide humaine – des CDAPH

B. Sur les maisons départementales des personnes handicapées (mdph)

1. Des données extrêmement lacunaires

2. Des moyens qui n’ont pas évolué au même rythme que les missions confiées aux MDPH

3. Le déploiement d’un nouveau système d’information qui ralentit considérablement l’activité des MDPH

Deuxième partie – L’accessibilité universelle à l’école et à l’université : passer de « on va le faire » à « on le fait »

I. L’accessibilité encore très limitée des établissements

A. Des progrès réels mais encore insuffisants

1. Une situation contrastée selon la catégorie des établissements

2. Une réponse encore trop partielle

B. Deux pistes à emprunter en priorité

1. Augmenter le nombre de salles pour mieux accueillir les élèves et les acteurs extérieurs à l’école

2. Réduire l’effectif des classes

II. L’accessibilitÉ pleine d’embÛches des parcours scolaires et universitaires

A. une organisation institutionnelle insuffisante pour accompagner le handicap

B. Des supports et contenus pÉdagogiques inadaptÉs ou adaptÉs de façon trop tardive

C. Des aménagements d’examens trop complexes et trop aléatoires

D. Stages et formation professionnelle : mettre fin à l’orientation subie

III. L’accessibilité largement perfectible de l’école comme communauté de vie

A. Les carences de la formation des enseignants À l’accueil et à la prise en charge des élèves et étudiants en situation de handicap

1. Le recul de la formation spécialisée

2. L’inadaptation de la formation initiale et continue

a. Des formations initiales et continues disparates et parfois trop théoriques et trop courtes, qui cèdent parfois le pas à l’autoformation

b. La nécessité d’une formation plus robuste et plus proche des réalités du terrain

B. faire de l’inclusion un vÉritable projet commun aux enseignants, aux parents et aux autres acteurs

1. La nécessité de ménager du temps pour la concertation et pour des formations communes

2. La nécessité de mieux prendre en considération l’expertise des familles

3. La nécessité de restaurer la médecine scolaire et universitaire

4. La nécessité d’ouvrir les écoles aux professionnels de santé libéraux

Troisième partie – L’accompagnement : faire en sorte que les moyens s’adaptent aux besoins, et non l’inverse

I. L’accompagnement tantôt inexistant tantôt partiel des élèves et étudiants en situation de handicap bénéficiaires d’une aide humaine

A. Les élèves et étudiants en attente d’accompagnement

B. La question de l’accompagnement sur les temps péri- et extra-scolaires

1. De grandes disparités territoriales

2. La nécessité d’un financement étatique

II. Les pÔles inclusifs d’accompagnement localisÉs : Évaluer avant de gÉnÉraliser

A. Une généralisation précipitée sans évaluation préalable qui pose un problème de méthode

B. Une mutualisation de l’accompagnement érigée en principe et confirmée par les chiffres, qui pose un problème de fond

1. Le risque que, pour des motifs budgétaires, l’aide mutualisée devienne la norme et l’aide individuelle, l’exception

2. Le risque de remise en cause du rôle prescripteur de la CDAPH

3. Le risque de désorganisation du service des AESH et AVS

C. Conduire une évaluation des expérimentations en cours avant toute généralisation des « PIAL »

III. Accompagnants : une prÉcaritÉ qui persiste malgré les mesures gouvernementales

A. Une réalité mal connue du ministère de l’Éducation nationale et de la jeunesse

B. De récents ajustements qui manquent d’ambition

1. Un diplôme d’État d’accompagnant éducatif et social (DEAES) très peu développé

2. La formation de soixante heures promise aux auxiliaires de vie scolaire (AVS)

3. La transformation de contrats aidés d’AVS en contrats courts d’AESH

4. La précarité triennale promise aux AESH

C. Sortir les accompagnants de la précarité

1. Un recrutement direct en contrat à durée indéterminée (CDI) de droit public d’accompagnant d’élève en situation de handicap (AESH)

2. Le recrutement direct en CDI à temps plein sur la base d’une durée de travail hebdomadaire de vingt-quatre heures

3. Offrir aux AESH une perspective de progression de carrière

D. Améliorer et homogénéiser la formation des accompagnants

Conclusion

Liste des propositions

Examen du rapport

Contributions reçues des groupes politiques

Contribution du groupe la république en marche

Contribution du groupe UDI et Indépendants

Contribution du groupe la France insoumise

Contribution du groupe Gauche démocrate et républicaine

Annexe 1 :  Liste des personnes entendues dans le cadre de la commission d’enquête

Annexe 2 :  Liste des sigles

Annexe 3 :  Formulaire de demande à la mdph

Annexe 4 :  statistiques

 

   AVANT-PROPOS de la présidente

Depuis la reconnaissance de la responsabilité de l’Éducation nationale à l’égard de tous les enfants et la promulgation du droit d’inscription à l’école des enfants présentant un handicap, il était essentiel que le parlement procède à un état des lieux exhaustif et non partisan de la mise en œuvre de la loi pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, 14 ans après son adoption.

La commission d’enquête sur l’inclusion des élèves handicapés dans l’école et l’université de la République quatorze ans après la loi du 11 février 2005, créée le 6 mars 2019, a poursuivi cet objectif permettant ainsi de compléter et enrichir les propos tenus à l’Assemblée nationale sur la place du handicap dans nos sociétés.

Dans cet intérêt, les travaux de la commission qui se sont échelonnés sur quatre mois, ont consisté en de nombreuses et riches auditions. Au côté de Sébastien Jumel, rapporteur, les membres de la commission d’enquête ont entendu et questionné des professionnels du monde de l’éducation, de diverses associations, du médico-social, des élus… Sont ainsi venus témoigner des syndicats, des collectifs de parents d’élèves, des représentants d’accompagnant des élèves en situation de handicap (AESH), le Défenseur des droits, une directrice de MDPH ainsi que plusieurs ministres.

Ayant eu l’honneur de présider cette commission, je tiens à saluer l’esprit constructif qui a guidé les échanges tout au long des auditions. Un travail collaboratif semblait d’autant plus nécessaire que la problématique des personnes en situation de handicap est un sujet qui concerne l’ensemble des Français. Nous avons notamment pu le constater au moment du Grand débat national.

Mes remerciements sont destinés aux participants, intervenants et députés, pour la qualité des échanges, la précision des propos et leur implication dans ce travail collectif en faisant preuve d’une grande sincérité. Les questions posées comme les réponses apportées ont permis d’appréhender les différentes facettes des enjeux de l’école inclusive, pointant les avancées réalisées tout en notant des obstacles récurrents et les importants progrès qu’il reste à accomplir.

Enfin, il faut noter que le rapporteur de cette commission, le député Jumel a conduit une réflexion rigoureuse dans un esprit consensuel. Si de nombreuses propositions issues de ce rapport confirment l’orientation choisie par le Gouvernement depuis plus de deux ans, d’autres ouvrent d’autres pistes telle, par exemple, la demande d’outils statistiques de pilotage plus précis.

À la lumière de ces travaux, pour sécuriser le parcours des élèves et étudiants en situation de handicap, trois principaux leviers semblent devoir être prioritairement actionnés :

– la professionnalisation des accompagnants des élèves en situation de handicap ;

– le renforcement de la formation initiale et continue des enseignants ;

– l’élaboration d’un véritable partenariat entre l’école et le médico-social.

Ces trois axes ont d’ores et déjà été choisis par le Gouvernement. La démarche « Ensemble pour une école inclusive » comprend une série de réformes dont l’objectif est de simplifier les parcours, de coordonner les secteurs scolaire et médico-social. Les contributions des personnes auditionnées confortent ce nouveau paradigme. Des dispositions ont déjà été prises en faveur de la revalorisation du statut des accompagnants et de leur formation. Ainsi que pour la formation des enseignants.

La création de Pôles Inclusifs d’Accompagnement Localisés dont l’objectif est de mieux organiser l’accompagnement des élèves est l’une des mesures les plus innovantes lancée par le Ministre de l’Éducation nationale. Comme tout nouveau dispositif, il suscite des inquiétudes légitimes ; nous serons attentifs à sa mise en œuvre.

Il faut comprendre que nous sommes au milieu du gué et une véritable transformation de la politique du handicap est en train de s’opérer. En cette période charnière, l’acte II de l’école inclusive est en train de s’écrire. Les propositions de ce rapport, tout comme les mesures déjà adoptées par la majorité ou relevant de la stratégie mise en place par le Gouvernement pour une école pleinement inclusive visent l’amélioration de l’environnement éducatif et pédagogique en tenant compte du rôle de chacun des acteurs de l’école et de l’université. Aujourd’hui, tous les efforts doivent permettre le passage d’une politique du handicap axée sur la compensation à celle promouvant l'accessibilité universelle. Il s’agit d’un virage majeur. La création récente d’un service public de l’école inclusive est significative.

S’il me paraît nécessaire de se montrer humble, tant le chemin est encore long, je souhaite que le panoramique offert par cette étude contribue à l’ambition commune et forte de porter le projet d’une société inclusive afin que puisse se concrétiser, pour les élèves en situation de handicap, la transformation de l’école pour tous en celle de l’école pour chacun.

 

   INTRODUCTION

 

« Mon parcours a été un combat, le pot de terre contre le pot de fer. […] C’est “Marche ou crève”. […] C’est comme si on faisait une course à pied et qu’on nous demandait de ne jamais nous arrêter, de ne jamais respirer. […] J’ai l’impression d’être seule au milieu de l’océan ».

C’est en ces termes que Mme Amandine Torresan, étudiante en école supérieure du professorat et de l’éducation (ESPE), a décrit devant la commission d’enquête son parcours scolaire en milieu ordinaire ainsi que son parcours universitaire – parcours semés d’embûches qui l’ont conduite à envisager de mettre fin à ses jours en octobre 2017 ([1]).

Son cas est loin d’être isolé, car c’est le même parcours du combattant qui a été dépeint à travers les nombreux témoignages de parents des élèves et des étudiants en situation de handicap, comme celui de Mme Sophie Pierroux, mère d’une élève souffrant du syndrome de Dravet, qui a confié à la commission d’enquête que « c’est un chemin de croix » ([2]).

Comme l’a fort bien résumé Mme Caroline Coutant, vice-présidente de l’association Info Droit Handicap, « les problèmes commencent dès l’inscription en maternelle. Les parents peuvent être confrontés à des maires qui refusent la scolarisation, ou à des écoles qui ne l’acceptent qu’à raison d’une heure par jour ou pas du tout. […] Pour certaines familles, cela se poursuit tout le long du parcours de scolarisation : refus à la cantine, refus de sorties scolaires, pas de participation au spectacle de fin d’année, réduction du temps de scolarisation. […] Chaque académie interprète la législation selon son bon vouloir, ce qui crée une énorme disparité entre les différents départements » ([3]).

Les inégalités territoriales sont si fortes, parfois au sein d’une même région, que, selon Mme Odile de Vismes, présidente de l’association « Tous pour l’inclusion ! » (TouPI), des familles sont aujourd’hui contraintes « de déménager dans un département où l’Éducation nationale est plus accueillante et où la MDPH [maison départementale des personnes handicapées] donne un peu plus de droits » ([4]).

Il y a donc un gouffre entre la pratique et la théorie qui, depuis la signature de la Convention internationale des droits de l’enfant (CIDE) à New York, il y a bientôt trente ans, exige que « les enfants handicapés aient effectivement accès à l’éducation, à la formation, aux soins de santé, à la rééducation, à la préparation à l’emploi et aux activités récréatives, et bénéficient de ces services de façon propre à assurer une intégration sociale aussi complète que possible et leur épanouissement personnel, y compris dans le domaine culturel et spirituel » ([5]).

Certes, on ne peut pas nier que des progrès ont été enregistrés depuis la loi n° 75-534 du 30 juin 1975 d’orientation en faveur des personnes handicapées, qui a institué la notion d’obligation scolaire. Des circulaires datant de 1982 et visant à mettre en œuvre « une politique d’intégration en faveur des enfants et adolescents handicapés » ont permis de développer un meilleur accueil des enfants et adolescents en situation de handicap au sein de l’institution scolaire ([6]).

Par la suite, la déclaration de Salamanque, venant en conclusion d’une conférence mondiale sur l’éducation et les besoins éducatifs spéciaux placée sous l’égide de l’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO), a consacré, en 1994, la notion d’inclusion qu’elle a définie comme le droit de toutes les personnes, indépendamment de leur différence, à être scolarisées dans les écoles communes ([7]).

Dans le sillage de cette déclaration, la loi du 11 février 2005 ([8]) a renouvelé la conception de l’accueil des élèves en situation de handicap. Son article 11 a en effet reconnu à la personne en situation de handicap un « droit à la compensation des conséquences de son handicap quels que soient l’origine et la nature de sa déficience, son âge ou son mode de vie », « cette compensation consist[ant] à répondre à ses besoins, qu’il s’agisse de l’accueil de la petite enfance, de la scolarité, de l’enseignement, de l’éducation, de l’insertion professionnelle, des aménagements du domicile ou du cadre de travail nécessaires au plein exercice de sa citoyenneté et de sa capacité d’autonomie, du développement ou de l’aménagement de l’offre de service, permettant notamment à l’entourage de la personne handicapée de bénéficier de temps de répit, du développement de groupes d’entraide mutuelle ou de places en établissements spécialisés, des aides de toute nature à la personne ou aux institutions pour vivre en milieu ordinaire ou adapté » ([9]).

En outre, l’article 19 de cette même loi a consacré le principe selon lequel l’État, dans ses domaines de compétence, « met en place les moyens financiers et humains nécessaires à la scolarisation en milieu ordinaire des enfants, adolescents ou adultes handicapés », et selon lequel « tout enfant, tout adolescent présentant un handicap ou un trouble invalidant de la santé est inscrit dans l’école ou dans l’un des établissements [scolaires], le plus proche de son domicile, qui constitue son établissement de référence » ([10]).

Cependant, il a fallu attendre près de trois ans pour que la France ratifie la Convention des Nations Unies relative aux droits des personnes handicapées (CDPH), dont l’article 24 consacre le droit des personnes handicapées à l’éducation, en imposant notamment aux États parties de veiller à ce que « les enfants handicapés ne soient pas exclus, sur le fondement de leur handicap, de l’enseignement primaire gratuit et obligatoire ou de l’enseignement secondaire » et à ce que « les personnes handicapées puissent, sur la base de l’égalité avec les autres, avoir accès, dans les communautés où elles vivent, à un enseignement primaire inclusif, de qualité et gratuit, et à l’enseignement secondaire » ([11]).

Ce n’est d’ailleurs qu’en 2013 que la notion d’« inclusion scolaire » des enfants et adolescents en situation de handicap a été consacrée par la loi ([12]).

C’est dire si l’inclusion scolaire et universitaire des élèves et étudiants en situation de handicap avance à pas lents.

Preuve en est que, comme l’a indiqué lors de son audition le Défenseur des droits, M. Jacques Toubon, « le handicap est le premier motif de saisine du Défenseur des droits en matière de discrimination : il représente près de 23 % des quelque 5 000 saisines sur cette base. En ce qui concerne les droits de l’enfant, 18 % des 3 000 saisines relatives aux droits de l’enfant ont porté sur ces questions en 2018 », étant précisé que « les discriminations en raison du handicap pour les enfants qui nous sont le plus fréquemment signalées concernent les enfants atteints de troubles “dys” et les enfants autistes » ([13]).

Les rapports régulièrement produits par l’Organisation des Nations Unies (ONU) attestent également de ce que les marges de progrès en matière d’inclusion scolaire et universitaire restent considérables.

Ainsi, en février 2016, dans son rapport concernant la France, le comité des droits de l’enfant de l’ONU s’est déclaré « préoccupé par :

« a) La persistance de la discrimination à l’égard des enfants handicapés, en particulier des enfants présentant des handicaps multiples, en termes d’accès à l’éducation et d’égalité avec les autres enfants, notamment pendant les activités récréatives et extrascolaires, au sein des établissements scolaires et dans le cadre de la formation professionnelle ;

« b) Les grandes difficultés qu’ont les familles à obtenir et à conserver le soutien nécessaire auquel elles ont droit, notamment des heures d’accompagnement scolaire en quantité suffisante ;

« c) L’insuffisance de la formation et du soutien dont bénéficie le personnel scolaire, le nombre insuffisant d’assistants spécialisés et qualifiés et le nombre limité de programmes scolaires, de supports d’enseignement et d’évaluation et de salles de classe accessibles et adaptés. »

Ce constat a conduit le comité à « prier instamment » notre pays :

– « de reconnaître le droit de tous les enfants à l’éducation inclusive » ;

– « d’organiser la collecte de données sur les enfants handicapés » ;

– « de former tous les enseignants et les professionnels de l’éducation à l’éducation inclusive et au soutien individualisé, en créant des environnements inclusifs et accessibles et en prêtant l’attention voulue à la situation particulière de chaque enfant » ([14]).

Plus récemment, le rapport publié le 8 janvier 2019 par la rapporteure spéciale des Nations Unies sur les droits des personnes handicapées, Mme Catalina Devandas-Aguilar, à la suite de sa visite en France en octobre 2017, a invité le Gouvernement à « réformer en profondeur son système [s’il] souhaite offrir des réponses et des solutions véritablement  inclusives à toutes les personnes handicapées », estimant que « les mesures qui sont prises actuellement pour répondre aux besoins de ces personnes sont extrêmement spécialisées et cloisonnées » et que « ce cloisonnement ne fait qu’entretenir une fausse image des personnes handicapées, les présentant comme des personnes à prendre en charge plutôt que comme des sujets de droit » ([15]).

Certes, les gouvernements successifs se plaisent à brandir certains chiffres révélant une massification de l’accueil des élèves et étudiants en situation de handicap dans les établissements scolaires et universitaires depuis la loi du 11 février 2005.

Il est vrai que cette loi a marqué un « acte I » de l’inclusion scolaire et universitaire des élèves et étudiants en situation de handicap dans la mesure où, en l’espace de quatorze ans, le nombre d’élèves en situation de handicap scolarisés en milieu ordinaire a bondi d’environ 100 000 en 2006 à près de 340 000 en 2018 et où le nombre d’étudiants en situation de handicap a lui aussi triplé, passant d’environ 8 000 en 2006 à près de 30 000 en 2018.

Cependant, pour reprendre l’élégante formule de M. Emmanuel Jacob, administrateur de l’Union nationale des associations de parents et amis de personnes handicapées mentales (UNAPEI), « l’école inclusive ne devrait pas être qu’un îlot de satisfaction dans un océan de renoncement » ([16]).

Or, à cet égard, « les retours de terrain […] font état d’une progression certes quantitative de la scolarisation des enfants en situation de handicap, mais pas nécessairement qualitative », a expliqué, lors de son audition, M. Ali Rabeh, directeur de cabinet du président de la Fédération des associations pour adultes et jeunes handicapés (APAJH). M. Rabeh a ajouté que, dans les faits, « de nombreux élèves restent à la porte de l’école à la rentrée, que certains fréquentent l’école de manière très partielle alors qu’ils sont intégrés dans les statistiques et dans le nombre de 340 000 élèves scolarisés [en milieu ordinaire], et que les temps d’accompagnement individuel qui ne respectent pas les notifications des maisons départementales des personnes handicapées sont monnaie courante » ([17]).

En d’autres termes, la progression quantitative de l’accueil des élèves et étudiants en situation de handicap dans les établissements scolaires et universitaires ne saurait masquer les graves lacunes dont pâtissent les conditions de cet accueil d’un point de vue qualitatif.

Comme Mme Caroline Coutant y a exhorté, « il faut arrêter de s’en tenir à de grands discours démagogiques et cesser les manifestations d’autosatisfaction quand les familles crient à l’aide. Il est temps d’évoquer les sujets qui fâchent, de prendre en compte les dysfonctionnements que nous constatons quotidiennement, de ne plus s’en exonérer en prétextant qu’il s’agit d’un cas isolé » ([18]).

C’est l’état d’esprit qui a animé le groupe de la Gauche démocrate et républicaine lorsque, dans le cadre du « droit de tirage » que lui reconnaît l’article 141 du Règlement de l’Assemblée nationale, il a choisi, le 23 janvier dernier, de faire l’état des lieux, sans fard ni tabou, de l’inclusion des élèves et étudiants en situation de handicap dans l’école et l’université de la République, quatorze ans après la loi du 11 février 2005.

L’objectif était double. Il s’agissait :

– d’une part d’établir un diagnostic partagé (et aussi précisément chiffré que possible) de la situation – car, du point de vue du rapporteur, on ne pourra progresser que sur ce que l’on saura correctement mesurer ;

– et, d’autre part, de proposer un « acte II » de la loi du 11 février 2005, fondé sur le pari, inspiré du « principe d’éducabilité », que tous les élèves et étudiants peuvent apprendre, à condition de leur en donner les moyens.

Pour relever le premier de ces deux défis, le rapporteur s’est attaché à faire le départ entre ce que l’on sait et ce que l’on ignore des réalités de l’inclusion scolaire et universitaire des élèves et étudiants en situation de handicap, ce qui l’a conduit à interroger plusieurs des ministères chargés de la mise en œuvre de cette politique publique. Outre le secrétariat d’État auprès du Premier ministre chargé des personnes handicapées, les ministères de l’Éducation nationale et de la jeunesse, de l’Enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation, ainsi que des Solidarités et de la santé ont été destinataires d’un questionnaire auquel il a été apporté des réponses qui ont révélé le caractère dispersé et incomplet des données disponibles. Cela tient notamment – mais pas seulement – au fait que plusieurs ministères sont compétents, rien que pour la scolarisation dans les premier et second degrés : ministère de l’Éducation nationale et de la jeunesse pour la scolarisation en milieu ordinaire, ministère des Solidarités et de la santé pour la scolarisation en établissements hospitaliers et médico-sociaux, mais aussi ministère de l’Agriculture et de l’alimentation pour les établissements d’enseignement agricole et maritime.

Sans aller jusqu’à faire sienne la recommandation formulée par le Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH), qui préconisait l’an dernier d’« étudier la création d’un ministère unique ayant, parmi ses missions, la responsabilité de tous les enfants (petite enfance, école, accompagnements…), dont ceux en situation de handicap » ([19]), le rapporteur estime urgent et indispensable qu’en cohérence avec l’objectif affiché par le Gouvernement de créer, pour la rentrée 2019, un « grand service public de l’école inclusive » ([20]), le pilotage de la mesure statistique de l’inclusion scolaire et universitaire soit mieux structuré et centralisé. Car, après tout, le ministre de l’Éducation nationale devrait être le ministre de tous les élèves, qu’ils soient scolarisés en milieu ordinaire, en établissement hospitalier (si leur santé le rend nécessaire) ou en établissement médico-social (si leurs besoins spécifiques ne permettent pas une scolarisation dans les murs de l’école).

Rendre les chiffres moins lacunaires et moins confidentiels, les actualiser plus régulièrement (et autant que possible en temps réel) et les partager avec l’ensemble des acteurs concernés : c’est là la condition pour une gestion plus efficiente des politiques publiques qui visent à améliorer l’inclusion scolaire et universitaire des élèves et étudiants en situation de handicap.

Ces politiques méritent d’être déployées de manière encore bien plus ambitieuse qu’elles ne le sont aujourd’hui dans le cadre de la « révolution copernicienne » annoncée par le ministre de l’Éducation nationale et de la jeunesse, M. Jean-Michel Blanquer ([21]). Elles gagneraient en particulier à faire l’objet d’une programmation des objectifs et des moyens (à la fois humains et matériels) qui, grâce à une politique nationale construite à partir de concertations menées sur les territoires, permette de réduire les fortes inégalités sociales et territoriales que la commission d’enquête a pu constater au gré des quelque quarante auditions et tables rondes auxquelles elle a procédé.

C’est de ce riche travail d’écoute et d’investigation que résulte la cinquantaine de propositions que le rapporteur soumet dans le présent rapport pour réaliser le « saut qualitatif » que Mme Sophie Cluzel a appelé de ses vœux lors de son audition ([22]), et pour « passer de “Oui, on va le faire” à “Oui, on le fait” », selon la jolie formule de Mme Amandine Torresan ([23]).

   Première partie
–
Inclusion scolaire et universitaire : « moins lacunaires et moins confidentiels, les chiffres ! »

« J’aimerais beaucoup pouvoir vous livrer des chiffres sur la situation réelle des élèves handicapés à l’école, mais force est de constater que c’est un secret bien gardé » a déclaré devant la commission d’enquête Mme Odile de Vismes, présidente de l’association « Tous pour l’inclusion ! » (TouPI) ([24]).

Ce témoignage a été corroboré par celui de Mme Danièle Langloys, présidente de l’association Autisme France, qui a expliqué que, s’agissant du nombre d’élèves autistes scolarisés en milieu ordinaire ou en établissement spécialisé, « les derniers chiffres qui nous ont été fournis par l’Éducation nationale [l’ont été] en petit comité, et cela n’a donc strictement rien d’officiel » car « les données statistiques sont publiées au compte-gouttes par l’Éducation nationale ».

Ces témoignages concordants ont même été confirmés par le Défenseur des droits, M. Jacques Toubon, qui a déploré devant la commission d’enquête que « nous manquions d’un système statistique d’information et de suivi des décisions d’orientation ». Et d’ajouter : « si je n’ai pu citer que les chiffres relatifs à l’année scolaire 2017-2018, c’est que, six mois après la rentrée de l’automne 2018, nous n’avons pas les nombres exacts pour l’année scolaire en cours ; c’est surprenant » ([25]).

Surpris, le rapporteur l’a été tout autant. Car, si, à force de ténacité, il a tout de même fini par obtenir un certain nombre de données (I), le caractère parcellaire de ces dernières ne peut qu’inquiéter au regard des prérequis d’un pilotage fiable des politiques publiques (II).

I.   Ce que l’on sait

Certains éléments transmis par le Gouvernement au rapporteur permettent de préciser – sans toutefois prétendre à l’exhaustivité – la connaissance du nombre d’élèves et d’étudiants en situation de handicap (A), des délais de traitement de leurs diverses demandes par les maisons départementales des personnes handicapées (B), des caractéristiques de leur scolarisation en milieu ordinaire (C), en établissement spécialisé (D) ou à distance (E), ou encore de leur profil sociologique (F).

Toutefois, pour une meilleure compréhension de ces données, il sera d’abord effectué un bref rappel du processus de reconnaissance du handicap.

A.   Le nombre d’élèves et d’étudiants en situation de handicap n’est que partiellement connu

De l’aveu même du Gouvernement, le nombre d’élèves et d’étudiants en situation de handicap n’est pas connu avec certitude, faute, pour les élèves, de ne compter que ceux d’entre eux qui bénéficient d’un projet personnalisé de scolarisation (1), et, pour les étudiants, de ne disposer que d’enquêtes purement déclaratives (2).

1.   La comptabilisation partielle des élèves en situation de handicap

Pour bien saisir le caractère partiel du décompte des élèves en situation de handicap, il convient de rappeler que plusieurs dispositifs ont été créés pour organiser le parcours d’élèves rencontrant des difficultés scolaires, notamment en raison de leur état de santé ou de leur situation de handicap.

Tout d’abord, le projet d’accueil individualisé (PAI), défini par la circulaire n° 2003-135 du 8 septembre 2003 et rédigé en concertation avec le médecin de l’Éducation nationale, permet de préciser les adaptations nécessaires (aménagements d’horaires, organisation des actions de soins, etc.) pour des enfants et adolescents dont l’état de santé rend nécessaire l’administration de traitements ou de protocoles médicaux afin qu’ils poursuivent une scolarité dans des conditions aussi ordinaires que possible.

Ensuite, le plan d’accompagnement personnalisé (PAP), défini par la circulaire n° 2015-016 du 22 janvier 2015 et proposé par l’équipe pédagogique ou la famille, sous réserve de l’avis du médecin de l’Éducation nationale, permet à tout élève qui n’est pas reconnu comme présentant un handicap au sens de la loi ([32]), mais qui rencontre des difficultés scolaires durables en raison d’un trouble des apprentissages, de bénéficier d’aménagements et d’adaptations de nature pédagogique. Relevant du droit commun, le PAP n’ouvre pas droit à des mesures de compensation (matériel pédagogique adapté, etc.) ou de dispense d’enseignement. Il est révisé tous les ans afin de faire le bilan des aménagements et adaptations pédagogiques déjà mis en place et de les faire évoluer.

Enfin, le projet personnalisé de scolarisation (PPS), défini à l’article D. 351-5 du code de l’éducation, organise et coordonne les modalités de déroulement de la scolarité et les actions pédagogiques, psychologiques, éducatives, sociales, médicales et paramédicales répondant aux besoins particuliers des élèves présentant un handicap au sens reconnu par la loi. En principe élaboré par l’équipe pluridisciplinaire d’évaluation (EPE) de la MDPH à partir des besoins identifiés de l’élève et rédigé conformément à un modèle défini par arrêté conjoint des ministres chargés de l’Éducation nationale, de l’agriculture et des personnes handicapées, le PPS assure la cohérence et garantit la qualité des accompagnements, des aménagements, des aides et des adaptations pédagogiques nécessaires. C’est sur la base du PPS que la CDAPH statue sur l’orientation, notamment dans les structures spécialisées, et sur les moyens nécessaires : matériel pédagogique adapté ou aides humaines. Révisé au moins à chaque changement de cycle ou d’orientation scolaire, le PPS doit comporter :

– la mention du ou des établissements où l’élève est effectivement scolarisé ;

– les objectifs pédagogiques définis par référence au socle commun de connaissances, de compétences et de culture et au contenu ou référentiel de la formation suivie au vu des besoins de l’élève, étant précisé que ces objectifs tiennent compte de l’éventuelle nécessité d’adapter la scolarisation de l’élève en fonction des actions pédagogiques, psychologiques, éducatives, sociales, médicales et paramédicales ;

– les décisions de la CDAPH dans les domaines relatifs au parcours de formation mentionnés à l’article D. 351-7 du code de l’éducation (attribution d’une aide humaine et autres mesures de compensation de nature à favoriser la scolarité de l’élève handicapé, comme l’attribution d’un matériel pédagogique adapté) ;

– les préconisations utiles à la mise en œuvre de ce projet, telles que le niveau d’inclusion lors d’une scolarisation en dispositif collectif ou les types d’aménagements pédagogiques nécessaires.

Or, si, parmi ces trois instruments ([33]), seul le dernier bénéficie à des élèves officiellement reconnus par une MDPH comme présentant un handicap, il n’en demeure pas moins que, selon le Défenseur des droits, M. Jacques Toubon, il est regrettable de « ne pas comptabiliser les élèves qui, bien que répondant à la définition du handicap, ne relèvent pas d’un projet personnalisé de scolarisation (PPS), mais d’un plan d’accompagnement personnalisé (PAP). [Car] beaucoup d’élèves ne sont donc pas comptabilisés ; c’est le cas, par exemple, d’un grand nombre d’élèves “dys” qui entrent dans ce dispositif et qui ne sont pas recensés » ([34]).

a.   Le décompte des seuls élèves bénéficiaires d’un projet personnalisé de scolarisation (PPS)

Confirmant ce qui a été dit à plusieurs reprises au cours des auditions de la commission d’enquête, la direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) du ministère de l’Éducation nationale et de la jeunesse (MENJ) a indiqué au rapporteur ne pas connaître le nombre d’élèves bénéficiaires d’un PAP ou d’un PAI, mais seulement le nombre d’élèves bénéficiaires d’un PPS – et ce grâce à trois enquêtes, dont :

– deux (enquêtes dites « n° 3 » et « n° 12 ») recensent chaque année les élèves qui bénéficient d’un PPS à la suite du dépôt d’une demande auprès d’une MDPH et qui sont scolarisés dans les premier et second degrés en milieu ordinaire, y compris avec l’appui d’un dispositif collectif de type ULIS ;

– et la troisième (enquête dite « n° 32 ») recense chaque année les enfants accueillis et scolarisés (ou pas) dans les établissements hospitaliers et médico‑sociaux.

S’agissant du nombre d’élèves bénéficiaires d’un PPS, les indications de la DEPP sont contradictoires : tout en expliquant que les données sont disponibles « seulement à la date de janvier de chaque année », la DEPP indique que « les enquêtes ne permettent pas d’observer les effectifs à la date de la rentrée ni au 1er janvier ».

C’est finalement le nombre d’élèves bénéficiaires d’un PPS par année scolaire qui a été communiqué au rapporteur – et encore de façon complète seulement pour l’année scolaire 2017-2018 et les années scolaires antérieures, car le nombre d’élèves bénéficiaires d’un PPS et scolarisés en établissement hospitalier ou médico-social ne semble pas connu pour l’année scolaire en cours, contrairement au nombre d’élèves scolarisés en milieu ordinaire dans les premier et second degrés, qui est de 337 795 élèves au niveau national en 2018-2019 ([35]), dont 241 780 en classe ordinaire.

Pour l’année scolaire 2017-2018, on dénombrait environ 390 000 élèves bénéficiaires d’un PPS, dont 320 000 étaient scolarisés en milieu ordinaire et 70 000 en établissement hospitalier ou médico-social. S’agissant de la seule scolarisation en milieu ordinaire, les effectifs d’élèves bénéficiaires de ce type de scolarisation ont donc presque doublé en l’espace de dix ans, puisqu’ils étaient d’environ 190 000 en 2009-2010, ainsi que le montre le tableau ci-dessous.

Nombre total d’élèves en situation de handicap scolarisés en milieu ordinaire dans les premier et second degrés, par année scolaire

2009-2010	187 490
2010-2011	201 388
2011-2012	210 395
2012-2013	225 563
2013-2014	239 160
2014-2015	259 941
2015-2016	278 978
2016-2017	NC
2017-2018	321 476
2018-2019	337 795

Source : MENJ, DEPP

Il faut néanmoins garder à l’esprit que la base même de la mesure du nombre d’élèves en situation de handicap scolarisés en milieu ordinaire ou en établissement spécialisé est fragile puisque le PPS est rarement formalisé comme il se doit au sein des MDPH.

b.   Un PPS qui est au demeurant rarement formalisé

Alors que « le PPS constitue le document de référence du parcours de l’élève en situation de handicap », « une large majorité des départements n’élaborent pas ou peu de PPS », d’après le rapport remis l’an dernier au Gouvernement par l’IGAS, l’IGEN et l’IGAENR ([36]). « Certains le réservent pour des situations difficiles, d’autres n’en font pas et se servent du GEVA-Sco ([37]) comme projet de scolarisation. Ceux qui fondent le parcours de l’élève sur un PPS dûment rédigé sont relativement rares. […] Dans certains départements, il n’y a pas de PPS… Certains acteurs interrogés dans les écoles et les établissements secondaires ignorent même l’existence et la fonction de ce dispositif » ([38]).

Ces constats ont été confirmés à de multiples reprises au fil des auditions de la commission d’enquête.

Selon Mme Odile de Vismes, présidente de l’association « Tous pour l’inclusion ! », le PPS est rarement élaboré dans les faits, de sorte que « les besoins réels de l’enfant, les aménagements et les adaptations pédagogiques dont l’enfant devrait bénéficier ne sont généralement indiqués sur aucun document officiel » ([39]). En effet, d’après le responsable du groupe « inclusion scolaire-ASH » du SNES-FSU, M. Jérôme Motard, « si les parents n’ont pas la présence d’esprit de réclamer par écrit dans leur projet de vie, au moment de constituer leur dossier MDPH, qu’un PPS distinct du GEVA-Sco soit rédigé, le PPS n’existe pas » ([40]).

Or les parents sont souvent perdus au milieu de tous ces sigles et de toute cette paperasse, faute d’être correctement accompagnés dans leurs démarches auprès des MDPH. Certes, le Gouvernement a annoncé la mise en place, dans chaque département, d’une cellule d’accueil, d’écoute et de réponse destinée aux familles qui fournira des indications dans de brefs délais du mois de juin au mois d’octobre. Il s’agirait « d’une part, [d’]informer les familles, d’une manière générale, sur les dispositifs existants et le fonctionnement du service public de l’École inclusive, et, d’autre part, [de] répondre aux familles sur le dossier de leur(s) enfant(s) avec un objectif affiché de réponse aux demandeurs dans les 24 heures suivant l’appel » ([41]).

Mais, au-delà de cette initiative qu’il ne peut qu’approuver, le rapporteur estime qu’il faut aller plus loin. À cet égard, il partage la volonté exprimée lors de son audition par la secrétaire d’État chargée des personnes handicapées, Mme Sophie Cluzel, d’encourager le développement et la valorisation des réseaux d’expertise parentale qui fleurissent aujourd’hui de façon informelle, parfois sur les réseaux sociaux, et qui offrent leurs services aux familles qui découvrent le handicap de leur enfant pour les guider et les accompagner dans le processus de demande de compensations auprès des MDPH.

L’exemple de la MDPH des Landes, où les associations de parents tiennent une permanence ouverte, gagnerait peut-être à essaimer car, comme l’a dit Mme Cluzel, « pour redevenir un parent d’élève “tout court”, un parent d’enfant handicapé a besoin de l’appui de ses pairs, de parents experts qui expliqueront quelles sont les solutions possibles » ([42]).

Il faut en effet faire en sorte que les familles ne se sentent plus seules, ce qui passe à la fois par un meilleur accompagnement de leurs démarches auprès des MDPH et par une meilleure association à la construction des PPS, sans pour autant remettre en cause les prérogatives des CDAPH, qui doivent être confortées, ni l’approche pluridisciplinaire de chaque situation (pour laquelle une formation de tous les professionnels serait nécessaire).

Toujours est-il que, « lorsque le projet personnalisé de scolarisation existe, il est simple et même sommaire quant à son contenu » ([43]), selon Mme Caroline Coutant, vice‑présidente de l’association Info Droit Handicap.

D’après M. Julien Colombo, représentant du SNUIPP-FSU, « la plupart du temps, le PPS transmis à l’école n’est que la notification d’orientation ou d’aide humaine ; il ne contient rien d’autre. On ne peut pas parler de projet : c’est seulement une notification » ([44]).

Lors de son audition, l’administratrice de l’association des directeurs de MDPH, Mme Marie du Bouëtiez, est convenue des défaillances et disparités territoriales dans la mise en œuvre des PPS. Selon elle, ces défaillances et disparités seraient dues non seulement à une appropriation lacunaire de cet outil par les MDPH, mais aussi – et plus prosaïquement – à des problèmes informatiques. « Dans le Val-de-Marne, par exemple, nous ne pouvons pas utiliser ce document [a-t-elle expliqué]. Nous avions travaillé dessus avec l’éditeur informatique pour nous mettre en conformité avec la réglementation, mais quand nous l’éditons, il sort d’une manière absolument illisible et incompréhensible pour les familles. […] La dizaine de MDPH qui a le même outil informatique que nous a vraisemblablement rencontré les mêmes difficultés » ([45]).

Quoi qu’il en soit, l’absence ou l’indigence du PPS est lourde de conséquences non seulement pour la scolarisation d’un élève dans tel ou tel département, mais aussi en cas de déménagement d’un département à un autre.

Mme Agnès Duguet, représentante du SNUIPP-FSU, a ainsi fait état d’un « problème de suivi du dossier d’un département vers un autre, qui peut engendrer des difficultés de continuité dans la scolarisation » ([46]). M. Dominique Gamard, chef d’établissement au collège Le Campigny à Blangy-sur-Bresle, a abondé en ce sens, expliquant que « quand un enfant déménage [dans le département voisin], son dossier met plusieurs mois à franchir la Bresle, le fleuve qui sépare la Seine-Maritime de la Somme » ([47]).

Du point de vue du directeur de cabinet du président de la Fédération des associations pour adultes et jeunes handicapés (APAJH), M. Ali Rabeh, l’appropriation très hétérogène du PPS d’un territoire à l’autre conduit à « prendre en otage des familles, qui sont soit “assignées à résidence”, soit condamnées à déménager pour pouvoir trouver des conditions favorables à l’épanouissement de leurs enfants » ([48]).

Cette situation n’est plus tolérable. Il est désormais grand temps que ces différents dispositifs (PPS, GEVA-Sco, document de mise en œuvre) qui se sont accumulés au fil des ans, sans pour autant que leur finalité et leur utilité propres aient été perçues par les acteurs sur le terrain, gagnent à la fois en visibilité et en lisibilité.

c.   La nécessité de recourir effectivement à un document unique et opposable aux établissements accueillant l’élève en situation de handicap

Lors de son audition, Mme Bénédicte Kail, conseillère nationale « éducation-familles » au sein d’APF-France Handicap, a suggéré « d’introduire un document unique, qui remplacerait le GEVA-Sco, le PPS et le document de mise en œuvre du PPS. Ce document, qui partirait des besoins de l’enfant, détaillerait tous les aménagements et toutes les adaptations pédagogiques nécessaires. Il engagerait l’Éducation nationale et offrirait des moyens de recours aux familles en cas de non-application » ([49]).

C’est en somme la conclusion à laquelle étaient parvenus, en février dernier, les acteurs conviés à la concertation « Ensemble pour une école inclusive », lancée en octobre 2018 par le ministre de l’Éducation nationale et de la jeunesse et la secrétaire d’État chargée des personnes handicapées. Ils ont en effet proposé de substituer à l’ensemble des documents actuels (PPS, GEVA-Sco et document de mise en œuvre) un « plan de scolarisation » qui :

– reprendrait les éléments d’évaluation, les aménagements et adaptations pédagogiques, les orientations relatives au parcours des élèves en situation de handicap ;

– concernerait les temps périscolaires et extrascolaires (ce qui n’est pas le cas aujourd’hui) ;

– serait opposable aux établissements accueillant les élèves.

Le rapporteur estime qu’il s’agirait d’une mesure de simplification bienvenue, de nature à favoriser l’appropriation et donc l’effectivité d’instruments aujourd’hui largement ignorés ou mal utilisés – et ce au préjudice des élèves en situation de handicap.

Une diffusion effective de ce document unique au sein des MDPH aurait de plus l’avantage de fiabiliser le recensement des élèves en situation de handicap, qui, actuellement, demeure partiel… quand celui des étudiants en situation de handicap reste, quant à lui, très incertain.

2.   La comptabilisation incertaine des étudiants en situation de handicap

Le nombre d’étudiants en situation de handicap n’est pas connu avec certitude car il ressort d’une enquête annuelle de recensement qui est purement déclarative. Les étudiants en situation de handicap qui n’ont pas sollicité d’aménagement auprès des dispositifs « handicap » de leur établissement d’enseignement supérieur ne sont donc pas recensés.

Néanmoins, sur la base de cette enquête déclarative, la direction générale de l’enseignement supérieur et de l’insertion professionnelle (DGESIP) du ministère de l’Enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation (MESRI) indique qu’en 2017-2018, on comptait 29 989 étudiants en situation de handicap, dont 91 % à l’Université et 5 % en classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE) ou en sections de technicien supérieur (STS), soit 1,53 % des étudiants de la population générale des établissements ayant répondu à l’enquête.

S’il faut garder à l’esprit que « 80 % des jeunes en situation de handicap n’ont pas le bac », d’après M. Bertrand Signé, président de l’association Accompagner la réalisation des projets d’études de jeunes élèves et étudiants handicapés (ARPEJEH) ([50]), on ne peut toutefois que se féliciter de ce que les effectifs d’étudiants en situation de handicap ont plus que triplé depuis l’entrée en vigueur de la loi du 11 février 2005, comme le montre le tableau suivant :

Nombre total d’étudiants en situation de handicap par année universitaire

2004-2005	7 557
2005-2006	8 411
2006-2007	8 783
2007-2008	NC
2008-2009	10 544
2009-2010	10 259
2010-2011	12 052
2011-2012	13 382
2012-2013	15 862
2013-2014	18 189
2014-2015	20 549
2015-2016	23 257
2016-2017	25 942
2017-2018	29 989

Source : MESRI, DGESIP

Le nombre d’étudiants en situation de handicap a significativement progressé en l’espace de quinze ans, mais l’on peut se demander si certains jeunes sont empêchés d’effectuer des études supérieures en raison de leur handicap.

À cette question, le ministère de l’Enseignement supérieur a répondu que « jusqu’en 2017, le nombre de candidats en situation de handicap n’ayant pas pu accéder à l’enseignement supérieur n’était pas connu. L’évaluation de cet effectif est possible depuis la mise en œuvre de la réforme Parcoursup en 2018 ([51]) qui a introduit un droit au ré-examen de la candidature par la commission d’accès à l’enseignement supérieur (CAES) pour les candidats en situation de handicap qui n’auraient pas reçu de proposition d’affectation ou pour lesquels la proposition effectuée ne répond pas à leurs besoins spécifiques. Les recours à la CAES sont donc le reflet de difficultés pour poursuivre dans la formation de leur choix : en 2018, 504 demandes de droit au réexamen ont été adressées aux CAES par des candidats au titre d’un motif médical ou lié à un handicap. 471 propositions ont été faites (93,5 % des demandes) dont 408 acceptées (86,6 % des demandes). Au niveau national, 22 candidats demeuraient en fin de procédure sans proposition d’admission ».

Il semblerait donc que la proportion de jeunes en situation de handicap privés de la possibilité d’accéder à l’enseignement supérieur du fait de leur handicap soit relativement minime.

Cependant, d’après le secrétaire général de la Fédération étudiante pour une dynamique études et emploi avec un handicap (FEDÉEH), M. Jérémie Colomes, un récent vecteur d’éviction potentielle serait apparu dans le cadre de la procédure Parcoursup. En effet, « cette année, les étudiants handicapés ont la possibilité de signaler leur handicap et de préciser quels aménagements ils ont eus dans le secondaire ; mais il n’existe aucune garantie de confidentialité quant à ces informations, qui parviendront directement aux commissions de sélection, notamment pour l’accès aux CPGE » ([52]).

Le Défenseur des droits, M. Jacques Toubon, a toutefois assuré que, dans le cadre de la procédure Parcoursup pour 2019, des mesures particulières en faveur des jeunes en situation de handicap seraient prises dans l’ensemble des académies.

Au-delà de l’accès aux études supérieures, qui s’est beaucoup amélioré depuis la loi du 11 février 2005, c’est aujourd’hui surtout la poursuite de ces études qui doit être encouragée, aux yeux du Défenseur des droits. En effet, si « la proportion [d’étudiants en situation de handicap] augmente de 13,5 % en moyenne chaque année depuis la rentrée 2006, […] nous avons constaté une hausse des effectifs étudiants handicapés, surtout à l’université, principalement au niveau de la licence ; [mais] peu d’étudiants handicapés vont jusqu’au master » ([53]).

L’an dernier, la médiatrice de l’Éducation nationale et de l’Enseignement supérieur indiquait, dans son rapport annuel, que « les étudiants en situation de handicap sont surreprésentés en licence – 16 314 en 2015-2016, c’est-à-dire 79,49 % des étudiants en situation de handicap, alors que ce niveau représente 63,3 % de l’ensemble des étudiants. À l’inverse, ils étaient sous‑représentés en master : 4 090, c’est-à-dire 19,93 % des étudiants en situation de handicap, par rapport à 33,1 % de l’ensemble des étudiants recensés à ce niveau. […] Le fait que la sélection se soit déplacée du M1 à la fin de la L3 est source d’inquiétudes car, à ce niveau d’études, les enseignants-chercheurs ne connaissent pas suffisamment l’étudiant et ses capacités à compenser son handicap. […] Ils sont aussi très peu nombreux en doctorat : à peine 120 sur les 53 818 étudiants à ce niveau d’études (soit 0,58 % par rapport à 3,6 % de l’ensemble des étudiants). En 2016, un dispositif a été initié engageant les établissements à financer sur leurs ressources propres des contrats doctoraux fléchés “handicap”. Ils étaient au nombre de 39 en 2016 et de 50 en 2017 » ([54]).

Les chiffres plus récents que le Gouvernement a transmis au rapporteur corroborent ce constat et indiquent que « la progression dans les parcours des étudiants en situation de handicap est ralentie par rapport à celle de la population générale : en effet, ils sont sur représentés en licence, particulièrement en 1ère et en 3e année et sous-représentés en 2e année de master. Toutefois, depuis les six dernières années, ces écarts se sont considérablement réduits. En effet, l’écart entre le taux de représentation des étudiants en situation de handicap en licence 1 et celui de la population générale était de 10,3 % en 2012 alors qu’il est de 3,1 % en 2018. Pour les étudiants en licence 3, l’écart est passé de 5,6 % à 1,6 %. Pour ce qui concerne la 2e année de master et sur la même période, l’écart s’est également réduit : de – 6,8 % en 2012 à – 4,3 % en 2018. [… En revanche,] la progression dans les parcours des étudiants en situation de handicap poursuivant leur parcours en STS et en CPGE est ralentie par rapport à celle de la population générale ».

Pour remédier au « décrochage » des étudiants en situation de handicap au niveau du master, la coordinatrice générale de l’Association nationale pour le droit au savoir et à l’insertion professionnelle des jeunes personnes handicapées, Mme Marie-Pierre Toubhans, a préconisé que le droit au réexamen de leur candidature reconnu aux jeunes en situation de handicap dans le cadre de la procédure Parcoursup soit étendu à l’accès au master.

Du point de vue du rapporteur, il s’agit d’une proposition intéressante qui gagnerait à être mise en œuvre dans l’intérêt des étudiants en situation de handicap.

Pour ce qui est de l’insertion professionnelle à l’issue des études supérieures, le ministère compétent a reconnu qu’« il n’existe pas de données nationales pour les étudiants en situation de handicap ».

Les outils de mesure et d’évaluation étant peu développés, le rapporteur n’a malheureusement bénéficié que de peu d’éléments sur ce sujet de l’insertion professionnelle qu’il aurait souhaité pouvoir investiguer davantage.

C’est d’autant plus regrettable que, dès 2013, un rapport remis par Mme Pénélope Komitès aux ministres alors chargées de la réussite éducative et des personnes handicapées et de la lutte contre l’exclusion, avait déjà déploré qu’« aucune évaluation des impacts de cette évolution [de l’inclusion scolaire et universitaire des jeunes en situation de handicap à la suite de la loi du 11 février 2005] sur le niveau scolaire, la formation professionnelle des jeunes en situation de handicap, et leur inclusion sociale [ne soit] encore disponible » ([55]).

L’an dernier encore, la médiatrice de l’Éducation nationale et de l’Enseignement supérieur recommandait de « mettre en place un travail de suivi de cohorte d’étudiants en situation de handicap pour mieux connaître : quelles études sont suivies ; quels sont les taux de réussite aux différents diplômes ; pourquoi certaines filières sont sous-représentées et d’autres surreprésentées ; ce qui fait obstacle à la poursuite d’études pour ces étudiants au-delà du niveau licence » ([56]).

Plusieurs mois ou années se sont écoulés depuis la publication de ces rapports, sans grande avancée en matière d’évaluation de l’insertion professionnelle et sociale des jeunes en situation de handicap.

Et l’on pourrait en dire autant pour ce qui concerne l’évaluation de l’activité et des moyens des MDPH.

B.   Les délais de traitement des demandes par les maisons départementales des personnes handicapées

Parmi toutes les données chiffrées sur l’activité et les moyens des MDPH qui lui étaient demandées (voir infra), la seule que la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) a été en mesure de communiquer au rapporteur concerne le délai moyen de traitement des demandes d’aide humaine à la scolarisation qui, en 2017, aurait été de 3 mois et 28 jours ([57]) – étant rappelé que l’article R. 241-33 du code de l’action sociale et des familles ouvre aux MDPH un délai maximal de quatre mois pour se prononcer sur les demandes d’aide humaine qui leur sont présentées au titre du droit à compensation des conséquences du handicap. Le délai moyen n’est donc inférieur que de deux jours au délai réglementaire.

Il faut d’ailleurs préciser qu’il s’agit d’un délai moyen dont la computation ne court qu’à compter de la date de recevabilité de la demande, c’est‑à‑dire de la complétude du dossier, et non de son dépôt.

Qui plus est, il s’agit bien d’un délai moyen constaté au niveau national, qui ne rend pas compte des grandes disparités territoriales rapportées à la commission d’enquête en matière de délais de traitement des dossiers par les MDPH. Par exemple, d’après M. Jean-François Butel, inspecteur l’Éducation nationale et de l’enseignement supérieur, « la MDPH de Seine-Maritime peut mettre jusqu’à neuf ou dix mois pour répondre à une demande d’identification des besoins » ([58]).

L’an dernier, la directrice académique adjointe chargée de la scolarisation des élèves à besoins éducatifs particuliers en Seine-Saint-Denis confiait à la presse que, dans ce département, « les délais de traitement d’un dossier par la MDPH sont longs : six mois quand il arrive au complet. Cela peut aller jusqu’à un an. […] Nous comprenons que pour les familles, cela puisse être insupportable » ([59])…

Plus récemment, lors de son audition, M. Yannick Tenne, inspecteur général de l’Éducation nationale, a quant à lui indiqué que « deux départements de la banlieue parisienne relativement importants présentent des réalités totalement opposées : dans le premier, 30 élèves en situation de handicap attendent le traitement de leur dossier, contre 1 600 dans le second » ([60]).

SchÉma du parcours de mise en place de l’accompagnement
des ÉlÈves en situation de handicap

Source : IGAS-IGEN-IGAENR, Évaluation de l’aide humaine pour les élèves en situation de handicap, juin 2018, p. 34.

Certes, la procédure d’octroi d’une aide humaine à la scolarisation est complexe, ainsi qu’en atteste le schéma figurant en page précédente.

Certes, « il y a toujours une tension entre le sur-mesure, qui prend nécessairement du temps, et la forfaitisation qui, si elle permet de traiter plus rapidement les demandes, risque également de se traduire par des réponses moins adaptées » a expliqué Mme Virginie Magnant, directrice de la CNSA ([61]).

Mais il n’en demeure pas moins que la phase cardinale de l’examen d’une demande – la phase d’évaluation des besoins par l’équipe pluridisciplinaire d’évaluation – n’est généralement pas considérée comme la plus chronophage.

Dans ces conditions, qu’est-ce qui peut expliquer que, dans certains départements, les délais de traitement des dossiers puissent atteindre dix ou douze mois ?

D’après Mme Marie du Bouëtiez, administratrice de l’association des directeurs de MDPH, « les délais s’expliquent aussi par le fonctionnement des directions des services académiques : le fait qu’elles soient fermées pendant l’été ne facilite pas la préparation de la rentrée scolaire… La réglementation prévoit en effet qu’un enseignant spécialisé soit présent au sein de l’équipe pluridisciplinaire d’évaluation de la MDPH au moment de l’élaboration d’un projet personnalisé de scolarisation, or les enseignants ne sont pas là du 15 juillet au 15 août au moins » ([62]).

On fera toutefois remarquer que le Vade-mecum de la rentrée scolaire établi en mars 2018 par la CNSA à destination des MDPH et des autorités académiques ([63]) propose un calendrier de traitement des demandes d’aide adressées aux MDPH qui, au moins pour les demandes de renouvellement d’aide présentées avant la mi‑avril, fixe comme objectif la date du 6 juillet – soit une date antérieure à celle du départ en congés des enseignants spécialisés invoquée pour expliquer la longueur des délais de traitement des dossiers…

Toujours est-il que l’insatisfaction quant à ces délais semble largement partagée, les uns déplorant – à l’instar de Mme Dorothée Goy, présidente du Groupe de parole et de soutien des parents d’enfants DYS de Dieppe et de son agglomération – la « disparité de traitement des dossiers selon les départements, [les] délais et réponses apportés très variables, […] un délai de traitement des demandes excessivement long », les autres expliquant – à l’exemple de Mme Dominique Berthault, enseignante référente au collège Alexandre-Dumas de Neuville-lès-Dieppe – que « joindre par téléphone les services de la MDPH […] relève parfois du parcours du combattant, autant pour les familles que pour nous, professionnels » ([64]).

La présidente du CNCPH, Mme Dominique Gillot, s’est même étonnée du cas de deux enfants qui ont été diagnostiqués en début d’année scolaire comme atteints d’une maladie susceptible de les priver de la vue à brève échéance. Pour l’aîné, la mise en place du dossier a été si lente que l’année scolaire s’est terminée avant que son handicap ne soit reconnu. Et pour son cadet, qui présentait les mêmes symptômes, « il a fallu reprendre les mêmes démarches, passer les mêmes étapes avec la même lenteur de mise en œuvre » ([65]).

Outre les délais de traitement des dossiers, ce sont les notifications des décisions des CDAPH elles-mêmes qui suscitent les critiques. Il semblerait qu’un travail d’harmonisation des notifications de décisions ait été conduit l’an dernier ([66]). Mais, d’après Mme Marie du Bouëtiez, « les notifications ne sont pas nécessairement plus faciles à lire qu’avant, puisque la CNSA a choisi de faire apparaître la réglementation en premier : les notifications commencent donc par un article du code de l’action sociale et des familles » ([67]).

C’est fort des nombreux témoignages recueillis dans le cadre de la commission d’enquête et, au-delà, dans le cadre de son mandat parlementaire, que le rapporteur exhorte la CNSA et les MDPH à rendre les notifications des décisions des CDAPH plus compréhensibles, et tout simplement plus humaines.

L’exigence d’accessibilité, de lisibilité et d’humanité de ces notifications est primordiale quand on sait que ce sont elles qui sont susceptibles de présenter aux familles l’orientation (et donc, dans une certaine mesure, l’avenir) qui aura été retenue pour leur enfant – orientation qui reste très largement perfectible, qu’elle ait lieu en milieu ordinaire ou en établissement spécialisé.

C.   La scolarisation en milieu ordinaire : des marges de progrès encore conséquentes

À titre liminaire, le rapporteur tient à souligner que les seules données relatives à la scolarisation en milieu ordinaire que le Gouvernement a été en mesure de lui transmettre concernent les établissements d’enseignement public et privé sous contrat. En effet, l’exécutif ne dispose d’aucune donnée fiable sur le nombre d’élèves en situation de handicap scolarisés dans les établissements privés hors contrat, ce que l’on ne peut que déplorer.

Il ressort des chiffres disponibles que, si la scolarisation en milieu ordinaire s’est considérablement développée d’un point de vue quantitatif au cours des dix dernières années – au point que les effectifs d’élèves en situation de handicap ont presque doublé sur cette période –, bien des progrès restent à accomplir d’un point de vue qualitatif, tant la scolarisation en classe ordinaire tend à s’émousser au fur et à mesure que les élèves en situation de handicap avancent dans leur cursus scolaire (1), tant les unités localisées pour l’inclusion scolaire (ULIS) se raréfient au fil de cette même avancée (2), et tant, enfin, le nombre d’enseignants référents censés assurer le suivi et la mise en œuvre des parcours des élèves est insuffisant (3).

Avoir une approche plus qualitative est donc une nécessité d’autant que plusieurs témoignages ont confirmé le risque pour les jeunes comme pour les personnels d’inclusion en milieu ordinaire procédant d’orientations subies ou insuffisamment accompagnées.

1.   Une scolarisation en classe ordinaire dont la proportion tend à décroître avec l’avancée dans le cursus scolaire

Selon les informations transmises au rapporteur par la DEPP du ministère de l’Éducation nationale et de la jeunesse, sur 337 795 élèves scolarisés en milieu ordinaire dans les établissements publics et privés sous contrat des premier et second degrés pour l’année scolaire 2018-2019, 241 779 (soit 71,5 % du total) étaient scolarisés en classe ordinaire ([68]).

Si les effectifs scolarisés en classe ordinaire ont presque doublé en l’espace de dix ans – passant d’environ 130 000 en 2009-2010 à plus de 240 000 aujourd’hui –, leur proportion, rapportée au nombre total d’élèves en situation de handicap, stagne autour de 70 % sur la même période.

Élèves en situation de handicap scolarisés en classe ordinaire
dans les premier et second degrés

Année scolaire	Nombre d’élèves scolarisés en classe ordinaire	Pourcentage (1)
2009-2010	129 254	68,9 %
2010-2011	138 174	68,6 %
2011-2012	–	–
2012-2013	154 161	68,4 %
2013-2014	163 140	68,2 %
2014-2015	179 650	69,1 %
2015-2016	194 326	69,7 %
2016-2017	–	–
2017-2018	228 951	71,2 %
2018-2019	241 779	71,5 %

(1) Par rapport au nombre total d’élèves en situation de handicap

Source : MENJ, DEPP

Derrière des chiffres qui, de prime abord, peuvent apparaître satisfaisants, se cache une réalité qui l’est moins car, comme l’a expliqué Mme Bénédicte Kail, conseillère nationale « éducation-familles » au sein d’APF-France Handicap, il ne faut pas mésestimer « les difficultés que rencontrent les enfants dans leur parcours scolaire et, plus spécifiquement, les difficultés des familles à maintenir leur enfant en milieu ordinaire, lorsqu’il y a été admis au départ ». En effet, selon elle, « de trop nombreuses familles constatent avec amertume que plus leur enfant avance dans sa scolarité, plus il a de difficultés à rester ou à être accepté en classe ordinaire. […] Selon la direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) du ministère de l’Éducation nationale, à six ans, 85 % des élèves en situation de handicap sont scolarisés en classe ordinaire, mais ils ne sont plus que 46 % à dix ans » ([69]).

C’est en effet ce qui ressort d’une note d’information de la DEPP datant d’octobre 2016, qui révèle qu’« alors que la plupart des élèves de dix ans entrent en CM2, moins d’un élève en situation de handicap sur quatre parvient à ce niveau à cet âge. Quatre ans auparavant, à six ans, six sur dix entraient pourtant en CP. Si plus de huit sur dix de ces enfants étaient en classe ordinaire à six ans, moins d’un sur deux s’y trouve à dix ans. Entrant moins souvent à l’école maternelle dès trois ans, et moins souvent “à l’heure” au début de l’école élémentaire, une moitié d’entre eux va progressivement passer dans une classe ou un établissement spécialisés, les enfants de milieux défavorisés davantage que ceux d’origine sociale plus élevée » ([70]).

Qui plus est, d’après Mme Bénédicte Kail, « on note des différences selon la nature des troubles, puisqu’on éjecte davantage les élèves qui ont des troubles cognitifs ou des troubles du spectre de l’autisme que ceux qui ont un trouble moteur ou visuel, et selon l’origine sociale des familles, parce qu’il faut être en mesure de se battre pour maintenir son enfant à l’école » ([71]).

Là encore, ces propos sont corroborés par des études de la DEPP qui montrent que « les élèves porteurs de troubles intellectuels rencontrent le plus de difficultés à suivre un cursus ordinaire : leur présence dans une classe ordinaire de formations en collège tient surtout à leur scolarisation en Segpa. Ils constituent toutefois un quart des effectifs des formations professionnelles en lycée. À l’opposé, les élèves souffrant de troubles physiques (troubles viscéraux, troubles sensoriels et troubles moteurs) semblent être les plus en mesure de suivre une scolarité ordinaire. Leur part augmente avec l’avancée de la scolarité : ils représentent 19 % des élèves handicapés en classe ordinaire de formations en collège (hors Segpa), 20 % dans les formations professionnelles en lycée et quatre élèves sur dix dans les formations générales et technologiques en lycée » ([72]).

Aux yeux de Mme Kail, tout cela « montre que l’école ne fait une place aux élèves handicapés qu’à condition qu’ils soient capables de s’adapter à l’école » ([73]), alors que le principe même de l’inclusion scolaire voudrait qu’à l’inverse, ce soit l’école qui s’adapte aux élèves en situation de handicap.

L’inclusion en classe ordinaire est donc loin d’être acquise. À mesure que les élèves en situation de handicap avancent dans leur cursus, cet idéal s’éloigne au profit de la scolarisation avec accompagnement collectif en ULIS, ainsi qu’en atteste une publication de la DEPP indiquant que « les élèves en situation de handicap sont scolarisés presque exclusivement en classe ordinaire avant 6 ans, mais majoritairement en ULIS au-delà de 10 ans. En effet, la part de la scolarisation collective augmente avec l’âge. Elle concerne 6 % des enfants âgés de 6 ans (1 200 élèves), un élève sur trois (8 400 élèves) à l’âge de 8 ans, et plus d’un élève sur deux (12 100 élèves) au-delà de 10 ans » ([74]).

Cette situation résulte en partie des carences dans les détections précoces, de difficultés de mise en œuvre des démarches et d’insuffisance de places en ULIS ou établissements spécialisés, de la nature même de troubles qui se manifestent ou se confirment au fur et à mesure du parcours scolaire, mais des progrès notables pourraient être faits en mobilisant mieux les acteurs pour des adaptations pertinentes.

La scolarisation en ULIS est elle-même loin d’être assurée dans des conditions optimales.

2.   Pas assez d’unités localisées pour l’inclusion scolaire (ULIS) et pas assez d’accompagnants au sein des ULIS

Au cours des cinq dernières années, le nombre d’ULIS et le nombre d’élèves scolarisés en ULIS n’ont cessé de croître, ainsi que le montre le tableau suivant ([75]) :

ÉlÈves en situation de handicap scolarisÉs en ULIS
dans les premier et second degrÉs, par annÉe scolaire

Année scolaire	Nombre d’élèves scolarisés en ULIS	Nombre d’ULIS	Nombre moyen d’élèves par ULIS
2014-2015	80 092	7 126	11,2
2015-2016	84 421	7 404	11,4
2016-2017	–	–	–
2017-2018	92 525	8 078	11,5
2018-2019	96 016	8 362	11,5

Source : MENJ, DEPP

Au 31 mars dernier, 93 787 élèves bénéficiaient d’un accompagnement collectif en ULIS prodigué par 9 572 personnes (8 490 AESH et 1 082 AVS), soit un ratio de 9,80 élèves par accompagnant, avec des variations allant de 7,43 élèves par accompagnant dans l’académie d’Amiens à 12 élèves par accompagnant dans celle de Limoges, voire 17,91 élèves par accompagnant dans celle de Martinique ([76]).

Ce dernier ratio excède de loin les effectifs maximaux d’élèves en ULIS fixés par une circulaire du 21 août 2015 qui précise que les effectifs des ULIS des premier et second degrés sont respectivement limités à 12 et 10 élèves, l’inspecteur d’académie-directeur académique des services de l’éducation nationale (IA-DASEN) ayant la possibilité de limiter ces effectifs à un nombre sensiblement inférieur si le projet pédagogique du dispositif ou si les restrictions d’autonomie des élèves qui y sont inscrits le justifient ([77]).

La représentante du SNUIPP-FSU entendue par la commission d’enquête, Mme Sophia Catella, a confirmé qu’il n’est pas rare que, dans les ULIS, les accompagnants aient en charge jusqu’à quinze élèves.

Comme notre collègue Aurélien Pradié lors de l’examen de la proposition de loi pour une école vraiment inclusive ([78]), on peut donc s’inquiéter de ce que les effectifs des ULIS n’explosent, faute d’augmenter significativement les moyens (notamment humains) des unités existantes et d’en créer de nouvelles à un rythme suffisamment soutenu.

L’inquiétude est d’autant plus légitime que, d’après un rapport publié l’an dernier par les Inspections générales des affaires sociales, de l’éducation nationale et de l’administration de l’Éducation nationale et de la recherche, le plan gouvernemental visant l’ouverture de 250 ULIS supplémentaires au lycée d’ici 2022 ([79]) serait loin d’être à la hauteur des enjeux.

En effet, selon ce rapport, sur la base du scénario actuel d’augmentation annuelle de 7 % d’élèves en ULIS de 2018 à 2022, ce n’est pas 50 ULIS supplémentaires qu’il faudrait créer chaque année, mais « 240 Ulis par an en moyenne » ([80]) – soit près de cinq fois plus que ce qu’envisage le Gouvernement.

En somme, et pour reprendre la formule de Mme Bénédicte Kail, « le déficit en ULIS au niveau des lycées est donc phénoménal et ce ne sont pas les 250 ULIS annoncées qui réussiront à le combler. Il en faudrait bien plus » ([81]).

Le rapporteur fait sienne cette recommandation émanant aussi bien des corps d’inspection que des acteurs de terrain et exhorte donc le Gouvernement à accélérer considérablement le rythme de création d’ULIS supplémentaires, en particulier dans le second degré (et plus particulièrement en lycée).

Par ailleurs, plusieurs des personnes entendues par la commission d’enquête – dont Mme Sophia Catella – ont alerté la représentation nationale sur le fait que « dans certains départements, lors de l’élaboration de la carte scolaire et de l’ouverture des classes, des inspecteurs d’académie acceptent de prendre en compte le nombre d’élèves inscrits en ULIS pour ouvrir ou fermer une classe, en partant du principe que ces élèves font partie de la classe la plus grande partie du temps, mais dans d’autres départements cela n’est pas possible, faute de moyens » ([82]).

Comme l’explique l’association APF-France Handicap dans la contribution écrite qu’elle a remise à la commission d’enquête, les effectifs des élèves inscrits en ULIS ne sont pas inclus dans ceux de leur classe de référence pour les besoins de l’élaboration de la carte scolaire, mais comptabilisés séparément, ce qui peut entraîner des situations de sureffectifs.

C’est pourquoi Mme Valérie Sipahimalani, secrétaire générale adjointe du SNES-FSU, a demandé « la double comptabilisation des élèves, dans la classe ordinaire et dans le dispositif ou la structure » ([83]), les effectifs des élèves d’ULIS devant « être pris en compte dans les effectifs des écoles et des établissements, dans le calcul des seuils de classes et des dotations » selon M. Yvon-Yvan Barabinot, professeur de lycée professionnel en établissement régional d’enseignement adapté (EREA) ([84]).

De son côté, notre collègue Sabine Rubin a interpellé, en février dernier, le ministre de l’Éducation nationale et de la jeunesse à ce sujet, s’inquiétant, dans une question écrite, de « l’absence de prise en compte des enfants scolarisés au sein des Unités localisées pour l’inclusion scolaire (ULIS) dans les critères d’effectifs définissant le seuil de maintien, de création, ou de suppression de classe dans les écoles maternelles et primaires, […] cette non-comptabilisation particip[ant] à la fermeture ou à la non-ouverture d’une classe » ([85]). Cinq mois après qu’elle a été transmise au Gouvernement, cette question est aujourd’hui encore sans réponse.

L’urgence de la situation faisant que nous ne pouvons nous satisfaire de ce silence, le rapporteur recommande que, dans le cadre de l’élaboration de la carte scolaire ainsi que du calcul des effectifs des classes et de la dotation horaire globalisée (DHG), les effectifs d’élèves inscrits en ULIS fassent désormais l’objet d’une double comptabilisation.

Au-delà du nombre d’ULIS, c’est aussi le nombre d’enseignants-référents qu’il conviendrait d’augmenter massivement.

3.   Un nombre très insuffisant d’enseignants-référents

Dans le rapport sur l’aide humaine pour les élèves en situation de handicap qu’elles ont publié l’an passé, les Inspections générales des Affaires sociales, de l’éducation nationale et de l’administration de l’Éducation nationale et de la recherche évaluaient, sur la base des constats qu’elles avaient effectués, entre 120 et 350 le nombre d’élèves suivis par chaque enseignant-référent ([86]), eux qui sont chargés, rappelons-le, de réunir l’équipe de suivi de la scolarisation (ESS), afin de favoriser « la continuité et la cohérence de la mise en œuvre du projet personnalisé de scolarisation » ([87]).

Afin de disposer d’une estimation plus précise du nombre moyen d’élèves suivis par les enseignants-référents, le rapporteur a interrogé le Gouvernement. Ses réponses ont été pour le moins contradictoires puisqu’une première réponse indique que cette donnée n’est pas disponible, tandis qu’une seconde évalue à 174 le nombre moyen d’élèves en situation de handicap scolarisés en milieu ordinaire qui étaient suivis par chaque enseignant référent en 2018 – et ce sur la base du rapport entre le nombre d’élèves suivis au niveau national (337 806) et le nombre d’équivalents temps plein (ETP) d’enseignant-référent à cette même échelle (soit 1 939) ([88]).

Il faut cependant avoir conscience de ce que cette estimation moyenne du nombre d’élèves suivis par chaque enseignant-référent ne concerne que les élèves scolarisés en milieu ordinaire. En effet, le Gouvernement ne dispose d’aucune donnée sur le nombre moyen de dossiers suivis par les enseignants référents pour les élèves scolarisés en établissement hospitalier ou médico-social.

Si l’on en croit Mme Agnès Duguet, représentante du SNUIPP-FSU, ce serait parce que « les enseignants référents sont à ce point submergés par le nombre de dossiers qu’ils n’arrivent pas, faute de temps, à se rendre dans les établissements spécialisés [de sorte que] certains établissements ne sont pas couverts par leur action » ([89]).

En outre, il faut garder à l’esprit que le nombre de 174 élèves suivis par enseignant-référent n’est qu’une moyenne nationale. D’après les informations transmises par le Gouvernement, le nombre moyen de dossiers suivis par enseignant référent irait de 83 en Corse à 221 dans l’académie de Créteil.

Ces moyennes académiques masquent elles-mêmes des situations encore plus préoccupantes. En Seine-et-Marne, Mme Sylvie Delattre, enseignante-référente à Brie‑Comte‑Robert, suit 260 élèves en situation de handicap ([90]). En Seine-Maritime, Mme Dominique Berthault, enseignante référente au collège Alexandre-Dumas de Neuville-lès-Dieppe, a confié qu’« au 6 mai 2019, [elle suivait] le parcours de 240 élèves répartis sur les 26 communes de [s]on secteur. D’autres collègues du département suivent plus de 350 élèves » ([91]).

Considérant, à juste titre, que « le suivi de 240 élèves ne permet pas d’avoir beaucoup de disponibilité », Mme Berthault a suggéré que chaque enseignant référent n’ait pas à suivre plus de 100 élèves simultanément ([92]).

Cette préconisation rejoint la revendication formulée devant la commission d’enquête par les représentants de l’Union nationale des syndicats de l’Éducation nationale – Confédération générale du Travail (UNSEN-CGT) qui se sont exprimés, par la voix de M. Yvon-Yvan Barabinot, professeur de lycée professionnel en EREA, en faveur d’une « limitation à 100 au maximum du nombre de dossiers suivis par un enseignant référent » ([93]).

C’est aussi la recommandation de Mme Bénédicte Kail, conseillère nationale « éducation-familles » au sein d’APF-France Handicap, qui, après avoir rappelé que « le nombre d’enseignants référents a augmenté de 58,5 % depuis 2006, alors que le nombre d’élèves en situation de handicap en milieu ordinaire a augmenté de 240 % » sur la même période, a proposé « d’augmenter le nombre d’enseignants référents, de façon à limiter à cent le nombre de dossiers qu’ils traitent » ([94]).

Face à une telle convergence de vues, le rapporteur ne peut que faire sienne cette recommandation et il propose donc d’augmenter le nombre d’enseignants-référents de telle sorte que chacun d’entre eux ne suive tout au plus que cent élèves simultanément.

Une telle mesure est la condition préalable à la « consolidation du rôle, des missions et du positionnement des enseignants-référents » que le Gouvernement appelle de ses vœux ([95]).

Elle est également indispensable à l’amélioration de la qualité du suivi du parcours de scolarisation des élèves en situation de handicap car, comme l’a rappelé M. Julien Colombo, représentant du SNUIPP-FSU, alors qu’en application de l’article D. 351-10 du code de l’éducation, les ESS sont tenues de se réunir « au moins une fois par an », « dans bien des secteurs, ce rythme n’est pas respecté, en raison du nombre des dossiers que l’enseignant référent doit traiter » ([96]).

Une telle mesure devrait enfin être de nature à permettre aux enseignants-référents de trouver la disponibilité suffisante pour suivre les élèves scolarisés en établissement spécialisé – ce qui, aujourd’hui, semble loin d’être toujours le cas – et à améliorer l’accompagnement des familles pour le processus d’orientation et de suivi de la scolarité.

D.   La scolarisation en établissement spécialisé : une solution qui n’est pas sans défauts, mais dont l’utilité reste avérée

1.   Un nombre de places stable mais insuffisant

• Les informations transmises au rapporteur au sujet de la scolarisation en établissement spécialisé ([97]) ne semblent guère cohérentes. En effet, alors que la CNSA fait état de 78 000 places en établissement spécialisé pour l’année 2018, la DEPP indique que, pour l’année scolaire 2017-2018, 65 000 enfants étaient scolarisés en établissement médico-social et 4 300 en établissement hospitalier… soit un total de 69 300 ([98]).

Nombre total d’élèves en situation de handicap scolarisés en établissement hospitalier ou médico-social (hors scolarisation partagée) dans les premier et second degrés

2013-2014	71 693
2014-2015	70 306
2015-2016	71 355
2016-2017	72 000
2017-2018	69 295

Source : MENJ, DEPP

Si le rapprochement des chiffres communiqués au rapporteur peut laisser penser qu’il y aurait donc près de 9 000 places surnuméraires dans les établissements médico-sociaux et hospitaliers, on a cependant du mal à le croire quand on sait que, d’après les inspections générales des Affaires sociales, de l’éducation nationale et de l’administration de l’Éducation nationale et de la recherche, près de 1 230 enfants français en situation de handicap étaient accueillis, fin 2015, dans des établissements belges, faute de places dans des établissements spécialisés français ([99]).

À cet égard, M. Yvon-Yvan Barabinot, professeur de lycée professionnel en établissement régional d’enseignement adapté (EREA), a déploré que « les structures spécialisées offrent un nombre de places insuffisant et inégalement réparti entre les territoires » ([100]). Par ailleurs, les délais d’attente de places dans ces établissements seraient si longs que certains jeunes seraient contraints de quitter le territoire national pour pouvoir bénéficier d’une scolarisation adéquate. Cette longueur a été confirmée devant la commission d’enquête par M. Pierre Naves, inspecteur général des Affaires sociales, qui a indiqué lors de son audition que « malgré la décision qui reconnaît à un enfant le droit de bénéficier d’une assistance et d’être accueilli dans un institut médico‑éducatif (IME), il s’écoule parfois jusqu’à trois ans avant qu’il n’obtienne une place » ([101]).

• La même incohérence caractérise les réponses apportées par le ministère de l’Éducation nationale et de la jeunesse aux interrogations du rapporteur quant au nombre d’élèves scolarisés en unités d’enseignement en maternelle autisme (UEMA).

L’une indique que « les effectifs d’élèves en UEMA […] ne sont pas encore disponibles » et que les seuls éléments susceptibles d’être fournis concernent le nombre d’UEMA et leur répartition par région à la rentrée de 2018. À cette date, on dénombrait 112 UEMA sur l’ensemble du territoire, avec des variations allant de 1 en Guyane, en Guadeloupe, à La Martinique et à La Réunion jusqu’à 11 en Île‑de‑France ([102]).

Mais une autre réponse de la DEPP explique qu’au 1er janvier 2019, notre pays comptait 111 UEMA scolarisant chacune environ 7 élèves ([103])… ce qui conduit à fournir une estimation du nombre d’élèves scolarisés en UEMA qui serait, au total, à l’échelle nationale, de 770.

• Enfin, ce sont toujours des contradictions qui marquent de leur sceau les éléments fournis au rapporteur pour ce qui concerne le nombre d’élèves accompagnés par les services d’éducation spéciale et de soins à domicile (SESSAD).

La CNSA indique en effet que le nombre d’orientations vers ces services décidées par les CDAPH est passé de 26 344 en 2015 à 33 043 en 2017 et que le nombre de places en SESSAD est passé de 29 000 en 2006 à 52 000 en 2016.

Mais le ministère de l’Éducation nationale et de la jeunesse fait quant à lui état, pour l’année scolaire 2017-2018, de 47 500 élèves des premier et second degrés accompagnés par les SESSAD ([104]).

Outre le fait que, pour apprécier justement ces mesures, il faudrait connaître la quotité de temps de suivi alloué, il ressort du rapprochement du nombre de places en SESSAD allégué par la CNSA (52 000 en 2016) et du nombre d’élèves effectivement accompagnés par ces services (47 500 en 2017‑2018) que l’on pourrait penser qu’il y aurait des places en trop… On a cependant quelque difficulté à le croire quand M. Ali Rabeh, directeur de cabinet du président de la Fédération des associations pour adultes et jeunes handicapés (APAJH), revendique, devant la commission d’enquête, l’augmentation du nombre de places en SESSAD ([105]).

La même revendication a émané de l’UNAPEI, dont l’administrateur, M. Emmanuel Jacob, a déploré que « nous n’ayons pas de chiffres au plan national concernant le nombre de personnes sur listes d’attente », tout en précisant que « quelques associations ont réussi à mener des enquêtes assez satisfaisantes » ([106]). Ainsi, selon l’association départementale de parents et d’amis des personnes handicapées mentales (ADAPEI) de Loire-Atlantique, en septembre 2018, « 299 enfants qui ont été notifiés en IME n’avaient bien évidemment pas de place, […] 30 % environ des enfants avec notification en SESSAD n’[avaient] aucun accompagnement. [… Et] sur 115 enfants âgés de deux à douze ans dans l’agglomération nantaise, trente-six [étaient] sans aucune solution ou [avaient] moins de six heures de scolarisation par semaine » ([107]).

Tout cela ne peut qu’amener le rapporteur à inviter le Gouvernement à régulariser au plus vite la situation des élèves en situation de handicap qui sont aujourd’hui sur des listes d’attente pour une place ou un accompagnement en établissement spécialisé, et, d’une manière générale, à faire preuve de davantage de transparence, en assurant une diffusion large et régulière du nombre d’élèves concernés.

Plus encore que la transparence sur l’état des listes d’attente, c’est une meilleure anticipation et une meilleure gestion des moyens disponibles que l’on est en droit d’attendre de la part des autorités compétentes.

À cet égard, le rapporteur estime qu’il serait souhaitable de mettre en œuvre une logique de programmation susceptible de mieux répondre aux besoins en fonction de l’état réel des capacités d’accueil des établissements spécialisés.

Au-delà d’une augmentation du nombre de prises en charge (en SESSAD, en établissements hospitaliers et en établissements médico-sociaux), c’est aussi une hausse de la durée effective de scolarisation dans ces services ou établissements que les personnes entendues par la commission ont appelée de leurs vœux.

2.   Une durée effective de scolarisation souvent très faible

Lors de son audition, M. Emmanuel Jacob, administrateur de l’UNAPEI, a regretté que « pour les élèves qui fréquentent les instituts médico-éducatifs (IME), les temps de scolarisation so[ie]nt très variables d’un handicap à l’autre et d’un territoire à l’autre », ajoutant que « certains d’entre eux ne bénéficient que d’un temps de scolarisation très réduit, ce qui n’est pas conforme à leurs droits » ([108]).

Il est vrai qu’au regard des chiffres transmis au rapporteur, la durée moyenne hebdomadaire effective de la scolarisation des élèves en situation de handicap en établissement spécialisé semble significativement inférieure à ce qu’elle est pour les élèves scolarisés en milieu ordinaire. Ces difficultés de mise en œuvre de la scolarisation sont en partie liées au trop faible nombre d’enseignants mis à disposition par le ministère de l’Éducation nationale et de la jeunesse
– difficultés qui se traduisent par des chiffres éloquents.

D’après le ministère de l’Éducation nationale et de la jeunesse, pour l’année scolaire 2018-2019 :

– sur 185 563 élèves en situation de handicap scolarisés en milieu ordinaire dans le premier degré, 161 340 l’étaient à temps complet (soit 87 %), 12 688 pour 2,5 à 4 journées (soit 7 %), 9 113 pour 1,5 à 2 journées (soit 5 %) et 2 422 pour 0,5 à une journée (soit 1,3 %) ;

– sur 152 232 élèves en situation de handicap scolarisés en milieu ordinaire dans le second degré, 144 936 l’étaient à temps complet (soit 95 %), 4 378 pour 2,5 à 4 journées (soit 3 %), 1 971 pour 1,5 à 2 journées (soit 1,3 %) et 947 pour 0,5 à une journée (soit 0,6 %).

– sur 69 295 élèves scolarisés en établissement hospitalier ou médico‑social (premier et second degrés confondus), 18 469 l’étaient à temps complet (soit 27 %), 7 344 pour 2,5 à 4 journées (soit 11 %), 19 770 pour 1,5 à 2 journées (soit 29 %) et 23 712 pour 0,5 à une journée (soit 34 %).

En d’autres termes, alors que la part des élèves scolarisés à temps complet avoisine 90 % pour les élèves en situation de handicap scolarisés en milieu ordinaire (premier et second degrés confondus), elle est inférieure à 30 % (donc trois fois moindre) pour les élèves en situation de handicap scolarisés en établissement spécialisé.

Et tandis que la part des élèves scolarisés pour une journée ou moins chaque semaine n’est que d’environ 1 % pour les élèves en situation de handicap scolarisés en milieu ordinaire (premier et second degrés confondus), elle dépasse 30 % (donc est plus de trente fois supérieure) pour les élèves en situation de handicap scolarisés en établissement spécialisé.

durée moyenne hebdomadaire effective de la scolarisation
des élèves en situation de handicap

(en % du total de chaque catégorie d’établissement)

« Établissements H ou MS » : établissements hospitaliers ou médico-sociaux.

C’est dire si, pour bien des élèves en situation de handicap scolarisés en établissement spécialisé – pour un tiers d’entre eux, en fait – la scolarisation, réduite à une journée ou une demi-journée par semaine, perd toute consistance au point de relever presque de l’abstraction. Lors de son audition, le président de la Fondation autisme, M. Bertrand Jacques, a même fait état de scolarisations d’une durée de vingt minutes par jour : « en vingt minutes, on ne fait rien, on a juste le temps de poser ses fesses sur une chaise et de se relever. Ce n’est pas une scolarisation, c’est une façon de faire du chiffre ! » s’est-il exclamé ([109]).

Dès lors, on ne peut qu’accueillir avec prudence – pour ne pas dire circonspection – l’objectif gouvernemental qui, décliné dans les projets régionaux de santé (PRS), vise à ce que 50 % (d’ici 2020) et 80 % (d’ici 2022) des enfants scolarisés en établissement spécialisé bénéficient d’une modalité de scolarisation en milieu ordinaire.

3.   Les limites de la « désinstitutionalisation »

Bon nombre des personnes entendues ont fait montre de scepticisme à l’égard des objectifs de transformation de l’offre assignés par le Gouvernement aux PRS.

Mme Sophia Catella, représentante du SNUIPP-FSU, a ainsi estimé « préférable que certains élèves, en raison des caractéristiques de leur handicap, restent dans une petite structure, dans un milieu qu’ils connaissent, où ils ont leurs camarades, leurs repères, entourés des adultes qui s’occupent d’eux » ([110]).

Le Défenseur des droits, M. Jacques Toubon, a abondé en ce sens, estimant qu’« il faut continuer à développer des réponses adaptées à toutes les situations [car] scolariser tous les enfants en classe ordinaire, quelle que soit la lourdeur de leur handicap, peut, pour certains, constituer une forme de maltraitance » ([111]).

Par ailleurs, comme l’a expliqué M. Emmanuel Jacob, administrateur de l’UNAPEI, « on ne peut décréter l’externalisation en se fixant des objectifs chiffrés, sans tenir compte des conséquences à court et moyen terme. L’externalisation d’unités d’enseignement entraîne le déplacement, dans une école ou un collège – qui ne sont pas forcément à proximité immédiate d’un établissement spécialisé – de personnels – enseignants, éducateurs spécialisés, intervenants thérapeutiques – qui ont besoin de locaux disponibles et adaptés. Cette externalisation, aujourd’hui, ne concerne qu’une partie des élèves de l’établissement. Ceux qui restent sur le site ne bénéficient plus du même accompagnement et subissent souvent une baisse de leur temps de scolarisation, puisque les externalisations sont réalisées à moyens constants. Lorsqu’on regarde le ratio entre le nombre d’enseignants et le nombre d’enfants accueillis dans les IME, on s’aperçoit que le taux d’encadrement est souvent d’un pour vingt-cinq et qu’il peut atteindre un pour cinquante, ce qui ne permet absolument pas de scolariser les enfants dans des conditions acceptables » ([112]).

Pour être réussi, le glissement vers l’inclusion en milieu ordinaire doit être conduit en fonction des besoins des élèves, des choix des familles, des capacités des écoles à mettre en place les adaptations nécessaires, avec les moyens matériels adéquats. À cet égard, le rapporteur ne peut que partager les propos du ministre de l’Éducation nationale et de la jeunesse, M. Jean-Michel Blanquer, lorsqu’il dit que, s’il faut viser la scolarisation en milieu ordinaire, « il convient de ne retenir cette solution que dans la mesure où elle fait du bien aux élèves » ([113]).

Outre les risques qu’une « désinstitutionalisation » trop brutale peut faire peser sur la scolarisation et la santé des élèves concernés, celle-ci n’est pas sans susciter des difficultés d’ordre pratique et financier qu’on ne saurait négliger.

Plusieurs des personnes entendues ont en effet alerté la commission d’enquête sur les implications de la « désinstitutionalisation » en matière de financement des transports scolaires.

Aujourd’hui, les frais occasionnés par les trajets effectués par les élèves en situation de handicap depuis leur domicile vers un établissement médico-social ou vers une UEE (quand bien même celle-ci est localisée en milieu ordinaire) sont pris en charge par l’établissement médico-social et par l’établissement gestionnaire de l’UEE, qui bénéficient à cet effet de financements de l’assurance‑maladie.

En revanche, lorsqu’un élève est scolarisé en milieu ordinaire, les frais occasionnés par les trajets entre son domicile et son établissement scolaire sont compensés par les départements, dès lors que la modalité de scolarisation est individuelle et que l’élève est soit accompagné par un AESH ou par un SESSAD, soit inscrit dans un dispositif de type ULIS relevant en propre de l’Éducation nationale.

Le « transfert » d’un grand nombre d’élèves des établissements médico‑sociaux ou des UEE vers le milieu ordinaire pourrait donc alourdir significativement la charge financière de la prise en charge des transports scolaires pour les départements. M. Saïd Acef, directeur délégué à l’autonomie à l’agence régionale de santé (ARS) de Nouvelle-Aquitaine, entendu en qualité de représentant du collège des directeurs généraux d’ARS, a signalé que « l’effet de la transformation de places d’IME en SESSAD et la montée en puissance légitime du nombre d’élèves en situation de handicap scolarisés [en milieu ordinaire] génèrent des tensions sur l’organisation et la prise en charge financière des frais de transport » ([114]).

Afin d’apaiser ces tensions, le rapporteur préconise d’instaurer un dialogue territorial sur le financement et le déploiement de la « désinstitutionalisation » auquel l’ensemble des personnels concernés devra être associé.

a.   La nécessité de conforter les instituts nationaux de jeunes sourds ou aveugles dans leurs missions et leur statut

La déléguée interministérielle à la stratégie nationale pour l’autisme, Mme Claire Compagnon, a prévenu : face à « la crainte que, du fait de cette école de plus en plus inclusive, on fasse sortir les enfants des structures dans lesquelles ils sont, même s’ils y sont bien », « il faut garantir et maintenir ce qui fonctionne et qui donne satisfaction. C’est un préalable » ([115]).

Or, parmi ce qui fonctionne et qui donne satisfaction, figurent l’Institut national des jeunes aveugles (INJA) de Paris ainsi que les quatre instituts nationaux de jeunes sourds (INJS) de Paris, Bordeaux, Metz et Chambéry.

Établissements publics nationaux à caractère administratif, ces instituts « ont pour mission, en ce qui concerne les enfants et adolescents handicapés par une déficience auditive ou visuelle :

« – de contribuer au dépistage, à la prothèse ou à l’appareillage, à l’action médico-éducative précoce et postscolaire, à l’information des familles et à l’orientation de leurs enfants ;

« – d’assurer à ceux qu’ils accueillent un enseignement, une formation professionnelle, une préparation à la vie sociale avec les moyens adaptés à leur handicap ;

« – de participer à la recherche » ([116]).

Comme l’ont reconnu l’an dernier, les inspections des Affaires sociales, de l’éducation nationale et de l’administration de l’Éducation nationale et de la recherche, dans leur rapport conjoint sur les scénarios d’évolution de ces instituts, « les INJ ont une utilité avérée dans le paysage médico-social français et disposent de nombreux atouts »([117]).

Ils sont une référence en matière de scolarisation des enfants déficients sensoriels, assumant la prise en charge, à la rentrée 2017, de 1 014 élèves (841 déficients auditifs et 173 déficients visuels), soit 9,2 % des enfants ayant des troubles des fonctions auditives et 3,6 % des enfants souffrant de troubles visuels, tous modes de scolarisation confondus ([118]).

La scolarisation de ces élèves au sein des INJ semble relativement réussie puisque ces instituts présentent d’excellents taux de réussite aux examens, nombre de leurs élèves obtenant des diplômes de niveau V – certificat d’aptitude professionnelle (CAP) ou brevet d’études professionnelles (BEP) –, en majorité pour les élèves des INJS, et de niveau IV – baccalauréat –, en majorité pour les élèves de l’INJA.

Pourtant, l’IGAS, l’IGEN et l’IGAENR ont fait part, dans leur rapport précité, de leurs « interrogations sur le positionnement des INJ [qui tiendraient]  aux défauts d’insertion des INJ dans l’offre régionale à destination des jeunes déficients sensoriels » ([119]). Tout en concédant « la nécessité de maintenir le caractère national des cinq instituts », les inspections les ont invités, selon une procédure placée sous la responsabilité des ARS, à « développer les pratiques d’inclusion dans des réseaux d’écoles et d’établissements d’enseignement partenaires » ([120])… ce qui passerait par un transfert de leur tutelle aux directeurs généraux d’ARS.

Un tel projet suscite légitimement une extrême inquiétude chez les parents et amis des instituts nationaux, dont l’association (APA-INJ) considère que « la régionalisation aura pour conséquence qu’une partie de la population sourde et malvoyante ne pourra avoir (encore moins qu’aujourd’hui) accès à la formation de son choix, dispensée avec le mode de communication de son choix, car aucune région n’aura les moyens de proposer une offre complète aux jeunes sourds et aux jeunes aveugles » ([121]). En effet, la crainte du syndicat national des instituts de jeunes sourds et de jeunes aveugles (SNJSJA), exprimée par la voix de sa secrétaire générale, Mme Hélène Sester, est que « dans des établissements qui seraient régionaux […], le recrutement des élèves soit non plus national, mais régional, et que les filières, à terme, ferment, faute de besoins et d’élèves en nombre suffisant » ([122]).

Les familles des élèves sourds et aveugles scolarisés dans les INJ estiment que ces instituts « se situent “entre” l’Éducation nationale et le médico‑social. Ils ne peuvent se réduire ni à l’une ni à l’autre, tant les services qui les composent sont riches (pédagogie spécialisée, accompagnement éducatif et médico-social, services d’accompagnement des élèves post-bac et des adultes, dimensions patrimoniale et historique, recherche…) » ([123]).

De nombreux témoignages ont été portés à la connaissance de la commission d’enquête, qui, tous, exhortent à conforter les instituts nationaux de jeunes sourds et de jeunes aveugles dans leurs missions et leur statut.

Mme Hélène Sester a ainsi fait valoir que des « retours d’inclusion manquée » s’opéraient régulièrement dans ces instituts. « Les jeunes que nous accueillons, les plus fragiles, trouvent chez nous une offre scolaire adaptée à leurs besoins spécifiques [a-t-elle expliqué] : en termes de langue écrite et de communication en langue de signe, pour les jeunes sourds scolarisés avec des pairs sourds signant ; en termes d’apprentissage intensif du braille, pour les déficients visuels, afin de maîtriser la langue écrite. […] L’école inclusive, ce n’est pas faire la même chose pour tout le monde. Au contraire, il faut apporter une réponse individualisée aux besoins éducatifs de chaque enfant, ce qui passe par le maintien de la pluralité de l’offre […] La disparition de dispositifs adaptés aux besoins spécifiques de certains élèves, remplacés par des scolarisations exclusivement individuelles, serait dramatique pour des jeunes qui communiquent uniquement en langue des signes » ([124]).

Preuve en est le témoignage poignant de Mme Rousseau, mère d’une enfant malentendante prénommée Maëlle, qui estime que « l’INJS de Paris a sauvé [sa] fille » dont elle a décrit le calvaire en milieu ordinaire dans une contribution écrite remise à la commission d’enquête. « Enfin à 15 ans elle n’est plus seule, elle se fait des amies ! [écrit-elle]. Tout est mis en place pour les aider : un psychologue, un orthophoniste, une éducatrice spécialisée formidable… Maëlle s’épanouit, prend confiance en elle, commence à mener une vie sociale d’adolescente ». Et de conclure : « nous sommes pour l’inclusion des jeunes quand cela est possible avec l’appui d’une équipe spécialisée, formée et expérimentée comme celle de l’INJS car les difficultés des sourds sont multiples et complexes, et non en faisant appel des AVS non spécialisés, non formés et pas toujours motivés. Nous sommes contre l’inclusion forcée ».

L’expérience de Mme Laetitia Appourchaux, éducatrice spécialisée dont l’une des filles est malentendante, l’amène à la même conclusion. Celle-ci se dit « convaincue que les établissements dont les professeurs sourds et entendants diplômés et formés à la surdité sont indispensables. Ces établissements sont les seuls à offrir les conditions nécessaires pour un apprentissage solide qui offre des perspectives d’avenir tant sur le plan professionnel que social. […] De [s]on point de vue, le démantèlement des INJS est une erreur pour l’avenir de nos enfants. Une inclusion mal préparée serait un véritable échec pour ces enfants. […] Une inclusion sauvage et forcée est un danger pour le futur des enfants […] Isoler un ou deux enfants sourds dans une classe d’enfants entendants, même avec un AESH […] le mettra forcément à l’écart de la vie quotidienne entre enfants ».

Le même cri d’alarme a été poussé par Mme Mouls, mère d’un enfant malentendant prénommé Eliott. Dans sa contribution écrite, elle explique que « pour Eliott, si les années de scolarité en milieu normal ont parfois été destructives moralement, l’INJS en revanche lui a permis d’être lui-même, de se redresser et d’arrêter de se sentir inférieur. […] Plutôt que de fermer les INJ, pourquoi ne pas les ouvrir aux autres enfants qui ont besoin de plus de temps, qu’ils soient porteurs ou non d’un handicap ? ».

Toutes ces interpellations concordent et militent pour la préservation des missions des instituts nationaux de jeunes sourds et aveugles.

La singularité des instituts nationaux de jeunes sourds et aveugles qui justifie qu’ils soient confortés dans leur mission tient notamment à ce qu’ils sont quasiment les seuls établissements en France à proposer aussi bien une scolarisation en établissement spécialisé qu’une scolarisation en milieu ordinaire, avec des possibilités d’allers-retours et de passerelles entre ces différents types de scolarisation, comme l’a rappelé lors de son audition M. Yves Dunand, représentant de la CGT au sein de l’Intersyndicale des personnels des INJS et des INJA ([125]). Mme Laure Beyret, représentant Force Ouvrière au sein de cette intersyndicale, a elle aussi fait valoir que ces instituts « mettent en œuvre une scolarisation diversifiée qui tient compte du temps de présence en milieu ordinaire, que ce soit en unité d’enseignement spécialisée, en semi-inclusion, en inclusion individuelle ou bien in situ. Cela permet des passerelles, un va-et-vient en fonction des besoins et du niveau scolaire des jeunes » ([126]).

Or, au-delà des seuls instituts nationaux de jeunes sourds et aveugles, c’est précisément la diversité des modes d’accueil qui doit être préservée, et même promue, du point de vue du rapporteur.

Ces outils publics doivent s’inscrire dans une logique plus globale en renforçant leurs actions de recherche et de formation en direction des acteurs des territoires – actions au sujet desquelles le rapporteur formulera ultérieurement des propositions en matière d’enseignement de la langue des signes française (LSF).

b.   La nécessité de développer les passerelles entre les différentes modalités de scolarisation

« Les familles devraient avoir le droit de choisir ce qui est le mieux pour leur enfant, durant son parcours scolaire, avec des passerelles milieu ordinaire / milieu spécialisé ». Ces mots de Mme Appourchaux reflètent la pensée du rapporteur, pour qui l’on ne promeut pas assez les solutions de scolarisation partagée qui permettent aux élèves rattachés à un établissement médico-social de bénéficier de temps de scolarisation non seulement dans l’établissement en question mais aussi en milieu ordinaire.

C’est aussi le sentiment du SNES-FSU qui, dans la contribution qu’il a remise à la commission d’enquête, appelle à « conforter la diversité des modes de scolarisation » en gardant « la possibilité de différents types de structures quand la classe ordinaire ne convient pas à temps plein » ([127]).

Un autre syndicat – la Fédération UNSA des métiers de l’éducation de la recherche et de la culture (UNSA-Éducation) – a abondé en ce sens par la voix de son chargé de mission, M. Gilles Laurent, qui a souligné la « nécessité de conserver certaines structures et certains dispositifs hors Éducation nationale afin de fluidifier les parcours et d’offrir aux élèves la meilleure insertion sociale et professionnelle possible » ([128]).

À ce sujet, le point de vue des organisations syndicales rejoint celui des acteurs associatifs. La Fédération nationale des associations au service des élèves présentant une situation de handicap (FNASEPH) estime en effet qu’« il faut faire entrer de la souplesse [et] autoriser plus largement les parcours doubles (ULIS et ESMS par exemple) » ([129]).

Quant à Mme Ana Bibay, membre du Collectif Autisme et directrice pédagogique de l’association Agir et Vivre l’Autisme, elle a fait valoir que « l’expérience montre que l’on peut encore améliorer les choses, moyennant plus de souplesse […]. L’assouplissement des modalités de prise en charge permettrait d’accompagner la personne avec autisme au fur et à mesure de ses progrès. Un accompagnement adapté en fonction de l’âge, des progrès réalisés, qui passerait concrètement par des orientations MDPH vers des modalités multiples et simultanées ; par exemple, à temps partagé entre institut médico-éducatif (IME), école ordinaire, SESSAD ou ULIS. […] Il y aurait en outre des passerelles, selon des modalités prévues par des orientations MDPH » ([130]).

C’est précisément le souhait du rapporteur que de voir institutionnalisée la notion de passerelle dans les notifications d’orientation des CDAPH. Plus souples, ces notifications devraient permettre des allers-retours, par exemple entre les IME et le milieu ordinaire, avec des modalités d’intervention moins lourdes pour le personnel médico-social.

Une telle flexibilité pourrait éviter – du moins peut-on l’espérer – que certains élèves n’aient d’autre choix que de recourir à l’enseignement à distance, au risque d’être déscolarisés.

E.   Un recours très marginal à l’enseignement à distance qui n’est pas sans incidence sur la pérennité de la scolarisation des élèves et sur la vie de leurs aidants familiaux

Autant le nombre d’étudiants en situation de handicap suivant leur formation à distance est relativement bien connu – ils représentaient, en 2018, 3 % des quelque 27 000 étudiants en situation de handicap effectuant leurs études à l’université ([131]), soit environ 810 étudiants, d’après le ministère de l’Enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation ([132])) –, autant le nombre d’élèves en situation de handicap bénéficiant d’un enseignement à distance est, lui, entouré d’incertitudes.

Les réponses apportées par le ministère de l’Éducation nationale et de la jeunesse au rapporteur sont en effet contradictoires. Une première réponse explique que cette donnée n’est pas disponible. Mais une seconde fait état de 283 élèves scolarisés par le CNED pour l’année scolaire 2018-2019 ([133]).

Nombre total d’élèves en situation de handicap scolarisés par le CNED
dans les premier et second degrés

2009	178
2010	235
2011	175
2012	201
2013	224
2014	245
2015	270
2016	–
2017	268
2018	283

Source : MENJ, DEPP

283 élèves bénéficiaires d’un enseignement à distance sur quelque 390 000 élèves en situation de handicap scolarisés en milieu ordinaire ou en établissement spécialisé pour l’année scolaire 2017-2018 – soit 0,07 % de cet ensemble… On conviendra de ce que la scolarisation par le CNED peut être qualifiée de très marginale.

Sans doute faudrait-il améliorer la scolarisation à distance en travaillant à une offre publique d’école à domicile qui exploite à bon escient les outils numériques adaptés.

Le rapporteur souligne toutefois que ce type de scolarisation n’est pas sans faire peser des risques sur la pérennité des relations de l’élève concerné avec l’institution scolaire, ce qui conduit à militer pour une amélioration en amont de la construction d’un projet d’inclusion réellement adapté qui évite la déscolarisation et la désocialisation susceptible d’en résulter.

Malheureusement, « nous ne disposons pas de chiffres sur les enfants qui ne vont jamais à l’école », a déploré Mme Isabelle Pinatel, administratrice de la Fédération des conseils de parents d’élèves des écoles publiques (FCPE), qui a fait allusion, « en particulier, aux enfants déficients visuels, pour lesquels, dans [s]on département, l’Aude, il n’existe absolument aucune école, aucune unité localisée pour l’inclusion scolaire (ULIS) permettant de les accueillir. Personne, pourtant, ne fera croire qu’il n’y a pas d’enfants déficients visuels dans ce département » ([134]).

Interrogé à ce sujet par le rapporteur, le Gouvernement n’a pas été en mesure de fournir de chiffres sur le nombre d’élèves déscolarisés faute de solution adaptée.

Les seules estimations disponibles sont celles issues de l’enquête Rentrée 2018 : avec ou sans AVS ? réalisée au début du mois de septembre 2018, auprès d’environ 2 000 personnes, par les associations « Tous pour l’inclusion ! (TouPi) », Egalited, Info Droit Handicap et Autisme France.

Cette enquête révélait que, sur 1 972 élèves en situation de handicap, 683 étaient privés d’accompagnement à la date de la rentrée scolaire (soit 35 %), et que, sur ces 683 élèves sans accompagnant, « 123 ont été totalement privés de scolarisation du fait de l’absence d’AVS, soit 18 % » ([135]). Cela conduit les associations à l’origine de l’enquête à penser que, dans la mesure où « le ratio de 18 % d’élèves sans AVS qui sont privés de scolarisation est stable dans nos enquêtes 2017 et 2018 », « il est extrapolable à l’ensemble des élèves privés d’AVS en France, et que 2.000 à 3.000 élèves handicapés ont été totalement privés de scolarisation du fait de l’absence de leur AVS » ([136]).

Outre les risques de déscolarisation qu’elle génère, la scolarisation à distance peut être très chronophage pour les familles. Le rapporteur en veut pour preuve le témoignage devant la commission d’enquête de Mme Christelle Defoort, mère d’un adolescent autiste qui, après avoir été scolarisé en primaire et au collège en Belgique, faute de solution adaptée en France, est désormais instruit via le CNED. Mme Defoort a en effet confié avoir « arrêté de travailler [pendant deux ans] pour refaire cours à [s]on fils à la maison via le Centre national d’enseignement à distance (CNED) ».

Il en résulte un risque d’isolement non seulement pour l’enfant, mais aussi pour les aidants familiaux.

Comme l’a fait remarquer le co-président de la Fédération des conseils de parents d’élèves des écoles publiques (FCPE), M. Rodrigo Arenas, il faut mieux prendre en compte « le statut des parents obligés de quitter leur travail pour s’occuper de leur enfant. Leur situation, il faut le redire, est terriblement difficile ; elle l’est encore davantage lorsque l’enfant souffre d’un handicap moteur, ce qui pose des problèmes en termes de logement. Bien souvent, ce sont les mères qui ne travaillent pas. Ces familles mériteraient de bénéficier d’un statut particulier » ([137]).

C’est aussi le sentiment du rapporteur. Certes, la secrétaire d’État auprès du Premier ministre, chargée des personnes handicapées, Mme Sophie Cluzel, a fait montre, lors de son audition, d’une certaine sollicitude pour les aidants familiaux, en appelant par exemple à faire proliférer sur le territoire des maisons de répit inspirées du modèle de la métropole lyonnaise, où « le séjour de répit est proposé aux enfants et aux adultes, aux aidants et aux aidés, seuls ou ensemble, dans une grande souplesse » ([138]).

Mais là encore, le rapporteur juge nécessaire d’aller plus loin en consacrant un véritable statut d’aidant familial pour les parents d’enfants handicapés (AFPEH).

Ce statut devrait permettre au proche aidant actif de pouvoir concilier sa vie professionnelle et son rôle d’aidant, en lui garantissant :

– des ressources en cohérence avec la réduction (voire la cessation) de son activité professionnelle engendrée par la nécessité de consacrer du temps à son enfant en situation de handicap ;

– un accès à la formation et à la qualification, le parcours de formation de l’aidant familial devant être diplômant et ouvrir la voie à une validation des acquis de l’expérience (VAE) qui permette de valoriser l’expertise parentale ;

– des droits au titre de l’assurance-vieillesse.

Sur ce dernier point, le rapporteur ne peut d’ailleurs qu’inviter le Gouvernement à prolonger et concrétiser les réflexions conduites par sa majorité, et plus précisément par notre collègue Corinne Vignon qui, dans son avis budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2019, citait le modèle allemand qui octroie des points de retraite « solidaires » aux personnes interrompant ou réduisant leur activité professionnelle pour s’occuper, à titre bénévole, d’un proche en situation de handicap ([139]).

La mise entre parenthèses de la vie professionnelle et sociale est l’un des nombreux exemples de l’impact que la scolarisation d’un enfant ou d’un adolescent en situation de handicap peut avoir sur le quotidien des familles dont on constate qu’elles ne sont pas toutes égales face au « parcours du combattant » auquel s’apparente souvent cette scolarisation.

F.   Des difficultés d’accès à la scolarisation qui touchent davantage les enfants issus de milieux défavorisés

« Les enfants les plus en difficulté sont les enfants issus des milieux défavorisés, et ce pour une raison simple : les familles de milieu favorisé disposent en général des bons codes, ont les moyens de consulter un psychologue, un ergothérapeute ou n’importe quel autre spécialiste libéral, alors que les familles les plus paupérisées attendent que des soins puissent être prodigués par des structures publiques ».

C’est en ces termes que Mme Sophia Catella, représentante du SNUIPP‑FSU, a bien décrit l’effet inhibant que les inégalités sociales peuvent avoir sur l’accès des enfants et adolescents en situation de handicap à la scolarisation ([140]).

Être issu d’un milieu défavorisé peut en effet constituer un frein, voire un obstacle, à cette scolarisation, et ce dès la constitution d’un dossier auprès de la MDPH, car, comme l’a expliqué M. Dominique Gamard, chef d’établissement au collège Le Campigny de Blangy-sur-Bresle, en Seine-Maritime, « pour des parents qui n’ont pas tous les codes et qui ne connaissent pas les acronymes de notre administration, compléter un document de vingt pages est compliqué » ([141]).

Au-delà de ces deux témoignages, les études que la DEPP conduit sur un panel de 12 800 élèves en situation de handicap nés en 2001 et en 2005 dont elle suit les parcours et performances scolaires tout au long de leur scolarité (en milieu ordinaire ou spécialisé) jusqu’à leur insertion professionnelle, attestent de ce que « les parents des enfants en situation de handicap appartiennent plus souvent à une catégorie sociale défavorisée. C’est le cas pour près de six enfants en situation de handicap sur dix présentant des troubles intellectuels ou cognitifs, et 44 % des enfants présentant des troubles du psychisme ou une déficience auditive. […] Les enfants en situation de handicap vivent moins souvent que les autres élèves avec leurs deux parents. Les familles sont plus souvent monoparentales et défavorisées, les mères ayant souvent dû réduire ou arrêter leur activité. […] Ces enfants ont également un risque beaucoup plus important d’être placés sous la tutelle de l’aide sociale à l’enfance (ASE) : 3,6 % de ceux nés en 2005 sont dans ce cas (contre 0,3 % dans la population générale) et 4,5 % pour les enfants nés en 2001 (contre 0,4 % pour des enfants du même âge) » ([142]).

Le handicap « social » se surajoute ainsi au handicap mental, auditif, visuel, moteur, cognitif ou psychique des élèves et adolescents pour entraver davantage leur scolarité.

Il en résulte qu’« un enfant présentant un trouble intellectuel et cognitif de milieu défavorisé sera moins souvent scolarisé en milieu ordinaire en primaire, et ne le sera presque jamais dans l’enseignement général en fin de collège par rapport à un enfant présentant le même trouble d’une famille très favorisée » ([143]).

Remarquant lui aussi que « la situation de handicap s’ajoute parfois à de multiples facteurs de discriminations ou de vulnérabilité (sexe, mais aussi âge, territoire, situation familiale et sociale...) », le Défenseur des droits, M. Jacques Toubon, a regretté, dans une décision-cadre du 26 septembre 2017, que « les études statistiques n’explorent pas toujours le croisement de ces données et ses implications » ([144]).

Au-delà de la seule mesure de l’impact de l’origine sociale sur la scolarisation et les études des jeunes en situation de handicap, le rapporteur a pu constater, comme le Défenseur des droits, l’ampleur des lacunes de l’appareil statistique français pour ce qui concerne, d’une manière plus générale, l’inclusion scolaire, universitaire et sociale des élèves et étudiants en situation de handicap.

II.   Ce que l’on ne sait pas

Le 8 janvier dernier, la Rapporteure spéciale du Conseil des droits de l’Homme des Nations Unies, Mme Catalina Devandas-Aguilar, recommandait au Gouvernement français « de veiller à ce que soient recueillies des données relatives à la situation des personnes handicapées, ventilées, au minimum, par sexe et par âge, lesquelles serviront de base aux politiques publiques, et d’inclure des questions sur le handicap dans les prochains recensements de la population et l’ensemble des enquêtes nationales » ([145]).

Ce faisant, Mme Catalina Devandas-Aguilar pointait, comme le Défenseur des droits, le besoin crucial de structuration et d’amélioration de l’appareil statistique français, en vue d’optimiser l’observation des faits de façon à permettre un pilotage des politiques publiques à la fois plus réactif et plus pertinent.

Plusieurs parlementaires avaient déjà « tiré la sonnette d’alarme ». Par exemple, en 2015, notre collègue Barbara Pompili avait dû reconnaître devoir de s’appuyer sur des « remontées de terrain » ([146]) pour avoir une estimation (allant du simple au triple) du nombre d’enfants privés de scolarisation faute de mise en place de solutions adaptées à leur handicap.

Plus récemment, notre collègue Christophe Bouillon écrivait dans son rapport sur sa proposition de loi pour une école vraiment inclusive que, d’après les représentants de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) des ministères sociaux, « il s’agissait moins d’un problème de production des données – qui, le plus souvent, existent – que d’une insuffisante diffusion, exploitation et synthèse desdites données. Cette mise en valeur lacunaire est peut-être liée au pilotage de l’information statistique en France, qui est aujourd’hui dévolu à l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), dont le handicap n’est pas nécessairement la préoccupation première. Toujours est-il que les représentants de la DREES ont reconnu que, faute de moyens pour financer les enquêtes en population générale sur le handicap – dont le coût peut égaler le budget annuel de la DREES –, les dernières données qui sont issues de telles enquêtes et qui servent aujourd’hui encore à produire des analyses et à répondre à de multiples demandes (des cabinets ministériels, des inspections, etc.) remontent à 2008 et 2009 » ([147]).

On ne saurait se satisfaire de cet état de fait. Le rapporteur a pu lui-même constater à quel point les documents qui lui ont été transmis en réponse à ses interrogations étaient disparates, parfois contradictoires et toujours peu centralisés, émanant tantôt du ministère de l’Éducation nationale et de la jeunesse, tantôt du ministère de l’Enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation, tantôt du ministère des Solidarités et de la santé – étant précisé qu’aucun de ces documents n’a été fourni par le secrétariat d’État auprès du Premier ministre, chargé des personnes handicapées.

Ces documents révèlent que bien des données manquent, tant en ce qui concerne les élèves en situation de handicap (A) qu’en ce qui concerne les maisons départementales des personnes handicapées (B).

A.   Sur les élèves en situation de handicap

Les lacunes statistiques identifiées par le rapporteur concernent aussi bien la scolarisation en milieu ordinaire (1) que la scolarisation en établissements spécialisés (2), et en particulier la mesure de la réalité de cette scolarisation au regard des prescriptions des CDAPH (3).

1.   La nécessité de compter les élèves bénéficiaires d’un plan d’accompagnement personnalisé (PAP) ou d’un projet d’accueil individualisé (PAI)

Comme indiqué plus haut, aux fins de comptabilisation des élèves en situation de handicap, seuls sont recensés les élèves bénéficiaires d’un projet personnalisé de scolarisation (PPS), à l’exclusion de ceux pour lesquels un plan d’accompagnement personnalisé (PAP) ou un projet d’accueil individualisé (PAI) a été conçu, alors même que certains répondent à la définition du handicap. En effet, ainsi que l’a expliqué Mme Dorothée Goy, présidente du Groupe de parole et de soutien des parents d’enfants DYS de Dieppe et de son agglomération, « un enfant “dys” avec plan d’accompagnement personnalisé (PAP) est en situation de handicap mais n’est pas forcément reconnu comme tel. [Or] tout enfant “dys” est en situation de handicap » ([148]). Preuve en est que, d’après un document publié par le Syndicat national des enseignements de second degré (SNES), « l’Organisation mondiale de la santé (OMS) a reconnu les dys- dans la classification internationale du fonctionnement, du handicap et de la santé. Les élèves dys- relèvent bien du handicap selon la définition française » ([149]).

Aussi, afin qu’un plus grand nombre d’élèves présentant des troubles « dys » ([150]) n’échappent plus à la mesure statistique, le rapporteur recommande qu’en cohérence avec l’objectif gouvernemental de création d’un « service public de l’inclusion », les élèves bénéficiaires d’un PAP ou d’un PAI soient désormais recensés, dans le cadre d’un pilotage de la mesure statistique de l’inclusion scolaire et universitaire mieux structuré et centralisé.

Une meilleure appréhension statistique des élèves présentant des troubles cognitifs spécifiques doit d’ailleurs aller de pair avec une amélioration du repérage de ces troubles (a), que ne facilitent pas les conditions actuelles d’accueil d’enfants en situation de handicap au sein des crèches (b).

a.   Non recensés, bien des élèves « dys » ou présentant un autre trouble du neuro-développement ne bénéficient pas non plus d’un diagnostic en temps utile

« Accueillir nos enfants “dys” ne doit pas être considéré comme une faveur qu’on leur accorde mais comme un droit à respecter ».

C’est en ces termes que Mme Dorothée Goy a fort justement résumé les revendications de nombre des personnes entendues par la commission d’enquête, qui, comme elle, ont évoqué « la question de la difficulté de l’établissement du diagnostic, à cause du délai trop long résultant à la pénurie de professionnels, du non-remboursement de certains soins, de la complexité du parcours de soins, de médecins généralistes qui ne se sentent pas pertinents pour poser un diagnostic et de la pénurie de médecins, infirmières et psychologues scolaires » ([151]).

Et les difficultés ne disparaissent pas une fois le diagnostic posé : selon Mme Goy, il existe « de nombreuses disparités dans l’accompagnement de ces enfants à tous les échelons, d’un enseignant à l’autre, d’un établissement à l’autre, d’un territoire à l’autre, d’une année sur l’autre. [… Tout] dépend des “convictions” de l’enseignant et de son investissement sur le sujet des “dys”, de l’organisation de l’établissement, de l’effort de formation, de la demande en accompagnement du handicap dans le département, du niveau d’information de la famille, de ses ressources financières et de ses compétences à défendre les droits de son enfant ».

On pourrait en dire autant du diagnostic et de la scolarisation des enfants présentant des troubles du spectre de l’autisme au sujet desquels Mme Catalina Devandas-Aguilar, Rapporteure spéciale des Nations Unies, a invité le Gouvernement à « mettre en place un système efficace qui permette le diagnostic précoce de l’autisme, afin de faciliter l’élaboration de stratégies et de programmes de santé adéquats » ([152]).

Comme l’a expliqué Mme Danièle Langloys, présidente de l’association Autisme France, « la scolarisation est plus simple à réussir si elle est précédée d’un diagnostic et d’une intervention précoces. […] Le diagnostic est fiable à partir de dix-huit mois. Nous en sommes encore très loin en France » ([153]).

Nous en sommes même si loin que, selon Mme Langloys et Mme Caroline Coutant, vice-présidente de l’association Info Droit Handicap, au lieu de bénéficier d’un diagnostic et d’une intervention précoces, un certain nombre de familles d’élèves présentant des troubles neuro-développementaux ([154]) (troubles « dys », troubles du spectre de l’autisme ou troubles du déficit de l’attention avec ou sans hyperactivité – TDAH) « bénéficient » soit de reproches, soit de mesures d’exclusion, soit d’un signalement ou de la transmission d’une information préoccupante de la part de l’Éducation nationale ([155]).

Il semblerait, d’après Mme Isabelle Pinatel, administratrice de la FCPE, que « bien souvent, que ce soit à la maternelle, à l’école primaire, au collège ou au lycée, lorsque des parents rencontrent un enseignant pour l’informer de leur intention de solliciter un diagnostic, il répond que les problèmes de leur enfant sont liés avant tout à son éducation » ([156]).

« Le constat que nous faisons est celui de la méconnaissance de ces troubles par le grand public, y compris par le personnel éducatif, qui y voit le plus souvent de la mauvaise éducation. En général, les enfants entendent les enseignants leur dire : “Non, tu n’es pas hyperactif, tu es mal élevé” », s’est indignée Mme Christine Gétin, présidente de l’association HyperSupers ([157]).

Parfois, les enfants « dys » se montrent violents à l’égard de leurs camarades ou de leurs enseignants. C’est alors le passage en conseil de discipline et une mesure d’exclusion qui les attendent, ont expliqué aussi bien Mme Pinatel que Mme Gétin.

Plus grave encore : selon Mme Caroline Coutant, « de plus en plus de familles sont victimes d’informations préoccupantes dont les deux tiers proviennent de l’Éducation nationale » ([158]).

Si le Gouvernement a indiqué au rapporteur ne pas être en mesure de lui faire part du nombre de signalements ou d’informations préoccupantes concernant les élèves en situation de handicap, le témoignage de Mme Coutant a été corroboré par celui de Mme Danièle Langloys, pour qui « ce sont majoritairement les membres de l’Éducation nationale qui les formulent dès lors qu’ils repèrent une difficulté de comportement, au lieu de se demander – mais encore faudrait-il qu’ils soient formés pour cela – si un trouble neuro-développemental n’est pas à l’origine de cette difficulté de comportement » ([159]).

Certes, le législateur a récemment mis en place, à travers l’article 62 de la loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la Sécurité sociale pour 2019, un « parcours de bilan et intervention précoce » pris en charge par l’assurance-maladie « pour l’accompagnement des enfants présentant un trouble du neuro-développement et pour la réalisation d’un diagnostic » ([160]).

Il est vrai qu’une telle mesure est de nature à limiter l’« errance diagnostique » de nombreuses familles confrontées au coût élevé des actes nécessaires à la réalisation de bilans jusque-là non-financés par l’assurance maladie ([161]). Cependant, si l’intention du législateur était louable, le Gouvernement l’a quelque peu dénaturée en limitant par décret ([162]) la prise en charge des parcours de bilan et intervention précoce aux enfants de moins de sept ans ([163]).

Or, comme l’a justement fait remarquer la présidente de la Fédération française des « Dys », Mme Nathalie Groh, « de nombreux enfants ne sont pas diagnostiqués avant l’âge de dix ans – nous avons fait une enquête –, notamment les dyslexiques. [Car] la démarche pour poser le diagnostic de la dyslexie ne peut pas être entreprise avant le cycle 2. En effet, vous ne pouvez pas commencer à faire passer des tests de dépistage de la dyslexie dès la petite ou la grande section car il faut attendre l’apprentissage de la lecture » ([164]).

En somme, si, sur le papier, le forfait de dépistage précoce est une idée séduisante, dans les faits, « 80 % des enfants “dys” ne pourront pas en bénéficier », d’après Mme Groh. Or, « si l’on n’a pas droit au forfait précoce, alors le reste à charge qui pèse sur les familles pour l’établissement d’un diagnostic qui ne relèverait pas de l’orthophonie – prise en charge par la Sécurité sociale – sera très important : il faudra financer l’ergothérapeute, le psychomotricien et le neuropsychologue » ([165]).

C’est la raison pour laquelle le rapporteur préconise de modifier l’article R. 2135-1 du code de la santé publique pour relever (par exemple à dix ans) la limite d’âge aujourd’hui fixée à six ans révolus pour la prise en charge, par l’assurance-maladie, du « parcours de bilan et intervention précoce ».

Outre les aspects financiers, ce sont aussi les conditions d’accueil des enfants dans leur plus jeune âge – et plus particulièrement en crèche – qui ne favorisent pas l’établissement d’un diagnostic précoce.

b.   Un repérage qui n’est pas facilité par les conditions d’accueil des enfants en crèche

Comme l’a fort bien expliqué M. Ali Rabeh, directeur de cabinet du président de la Fédération APAJH, « il faut imaginer des solutions d’accueil dès le plus jeune âge […]. À ce titre, je citerai l’exemple de la crèche de l’APAJH, située dans les Deux-Sèvres, qui mobilise un tiers des places pour les enfants en situation de handicap dès le berceau, ce qui permet de construire dès le plus jeune âge des parcours inclusifs, de la crèche jusqu’à la fin de la vie scolaire » ([166]).

Cet exemple semble cependant loin d’être le plus répandu sur le territoire… quand on sait, d’après les chiffres publiés l’an dernier par la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), que seuls 23 400 enfants en situation de handicap sont accueillis dans des crèches qui comptent, au niveau national, 409 500 places ([167]).

Si à peine 6 % des places en crèche sont occupées par des enfants en situation de handicap, cela tient notamment aux modalités de financement des crèches par la CNAF, qui, comme l’a expliqué Mme Nelly Jacquemot, responsable du département Action sociale, éducation, culture, sport, de l’Association des maires de France (AMF), « incitent plutôt à accueillir des enfants qui seront présents cinq jours sur cinq, huit à dix heures par jour, que des enfants en situation de handicap » ([168]) souvent présents seulement à temps partiel.

En effet, l’accueil en crèche d’enfants en situation de handicap demande plus de temps et du personnel en plus grand nombre.

Certes, afin de compenser les surcoûts observés pour les crèches qui accueillent des enfants en situation de handicap, la CNAF, dans sa convention d’objectifs et de gestion (COG) 2018-2022, a annoncé l’an dernier la mise en place d’un bonus « inclusion handicap » qui est versé dès le premier enfant accueilli mais dont le taux varie de façon progressive (15 %, 30 %, 45 %…) en fonction du pourcentage d’enfants porteurs de handicap dans l’établissement (moins de 5 %, entre 5 % et 7,5 %, plus de 7,5 %) – le tout dans la limite d’un montant de 1 300 euros par place et par an.

Cependant, a observé Mme Nelly Jacquemot, « ce bonus, selon les élus, sera très difficile à percevoir, ce qui les incitera à concentrer ces enfants dans un seul établissement. C’est un des effets pervers » qui explique que ce bonus « se révèle en fin de compte […] ne pas répondre aux attentes car il est calculé de façon trop stricte » ([169]).

Pour cette raison, le rapporteur estime nécessaire d’assouplir les modalités d’octroi du bonus « inclusion handicap » versé aux crèches par la CNAF afin de favoriser davantage l’accueil en crèches d’enfants en situation de handicap.

Outre ce problème financier, le rapporteur tient à souligner les défis qu’a créés, pour les enfants en situation de handicap passant de la crèche à l’école, l’abaissement à trois ans de l’âge de l’instruction obligatoire opéré par l’article 2 du projet de loi pour une école de la confiance.

En effet, selon Mme Virginie Lanlo, adjointe au maire de Meudon et membre de l’AMF, « l’obligation scolaire à trois ans va poser un problème, car il y a des familles qui ont souhaité que leur enfant ne soit pas scolarisé en petite section et reste à la crèche, à cause de difficultés pressenties liées à son handicap. Maintenant que la scolarisation à trois ans va être obligatoire, il faut absolument créer ce lien entre la crèche et l’école pour accueillir l’enfant, et rassurer les familles, leur dire qu’elles ne sont pas un dans no man’s land, que leur enfant sera accueilli avec une prise en charge et un accompagnement si nécessaire » ([170]).

L’évaluation des conditions de cette prise en charge et de cet accompagnement laisse toutefois à désirer, particulièrement en ce qui concerne la scolarisation dans des structures sanitaires.

2.   La nécessité d’étoffer substantiellement la mesure statistique de la scolarisation en établissements spécialisés

Le rapporteur ne peut qu’exprimer surprise et regrets face à l’incapacité dans laquelle le Gouvernement s’est trouvé de lui communiquer :

– le nombre d’élèves scolarisés dans les établissements hospitaliers et médico-sociaux pour l’année scolaire en cours (2018-2019) ;

– le nombre d’élèves accompagnés par les SESSAD pour l’année scolaire en cours (2018‑2019) ;

– ou encore le nombre d’unités d’enseignement externalisées (UEE) et d’élèves scolarisés dans ces unités pour les années postérieures à 2015.

En effet, lors de son audition, la secrétaire d’État auprès du Premier ministre, chargée des personnes handicapées, Mme Sophie Cluzel, n’a été capable de fournir à la commission d’enquête que des chiffres vieux de quatre ans : on dénombrait en 2015 environ 500 UEE au sein desquelles étaient scolarisés environ 5 400 élèves ([171]).

Il semble que le Gouvernement ignore ce qu’il en est depuis. Or il a été rapporté à la commission d’enquête que ces UEE peinaient à être aussi florissantes qu’espéré, faute d’enseignants spécialisés et de locaux pour accueillir les personnels médico-sociaux qui les accompagnent ([172]).

Compte tenu de ces observations et de l’absence d’estimation précise et actualisée du nombre d’UEE et d’élèves scolarisés en leur sein, comment le Gouvernement peut-il sérieusement annoncer, début juin, un « doublement des UEE du secteur médico-social d’ici à 2022 » ([173]) ?

Pour ce qui est des unités d’enseignement en maternelle autisme (UEMA), le nombre de 770 élèves scolarisés dans ces unités au 1er janvier dernier gagnerait à être vérifié et confirmé, car il résulte de réponses contradictoires du ministère de l’Éducation nationale et de la jeunesse, qui devrait, par ailleurs, mettre prochainement en place un suivi de cohorte des élèves scolarisés dans ce cadre.

À cet égard, d’après Mme Agnès Duguet, représentante du SNUIPP-FSU, il semblerait que quelques bilans de ces UEMA aient été dressés, qui « révèlent un turn over très élevé des enseignants, notamment parce qu’un certain nombre ne sont pas formés à l’autisme » ([174]).

Toutes ces carences statistiques conduisent le rapporteur à appeler le Gouvernement à structurer et enrichir notablement ses outils de mesure de la scolarisation des élèves en établissements spécialisés.

Un autre « oubli » peut également susciter l’étonnement, qui a trait cette fois à la coopération des établissements médico-sociaux avec les établissements scolaires.

Comme l’a expliqué Mme Bénédicte Kail, conseillère nationale « éducation-familles » au sein d’APF-France Handicap, « pour ce qui est de la coopération entre le secteur médico-social et l’Éducation nationale, […] nous avons vraiment besoin d’une évaluation » ([175]).

Il apparaît en effet que, dix ans après son édiction, le Gouvernement ne dispose d’aucune évaluation du décret n° 2009-378 du 2 avril 2009 relatif à la scolarisation des enfants, des adolescents et des jeunes adultes handicapés et à la coopération entre les établissements mentionnés à l’article L. 351-1 du code de l’éducation [à savoir les établissements scolaires] et les établissements et services médico-sociaux mentionnés aux 2° et 3° de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles.

On ignore ainsi le nombre total, au niveau national, par académie et par département, de conventions établies entre les établissements médico-sociaux et les établissements scolaires. La direction générale de l’enseignement scolaire (DGESCO) le reconnaît dans l’une des réponses qu’elle a transmises au rapporteur : « aucun suivi du nombre de conventionnements mis en place localement entre les établissements médico-sociaux et les établissements scolaires n’est réalisé. Chaque académie et chaque direction départementale des services de l’Éducation nationale pilote directement ses propres conventionnements ».

Le seul élément d’appréciation que la commission d’enquête ait pu recueillir réside dans le témoignage de Mme Bénédicte Kail qui semble avoir eu l’opportunité de lire plusieurs dizaines de conventions de ce type. Or, selon elle, ces conventions « sont très frileuses » et « se contentent de préciser que le professionnel [de santé] est autorisé à entrer pour prendre tel enfant à telle heure ou des choses de ce genre » ([176]).

Afin que l’on soit en mesure d’étayer ou, le cas échéant, de nuancer ce propos, le rapporteur appelle de ses vœux la construction d’indicateurs permettant de faire une évaluation précise, à la fois quantitative et qualitative, de la coopération entre les établissements médico-sociaux et l’Éducation nationale.

Outre les difficultés qu’un appareil statistique défaillant engendre pour appréhender les conditions de scolarisation des élèves en situation de handicap, particulièrement en structures sanitaires, c’est la mesure même de l’adéquation ou de l’inadéquation entre ces conditions de scolarisation et les prescriptions des CDAPH qui est rendue impossible par l’absence totale d’outil permettant de s’assurer de l’effectivité de la mise en œuvre de ces prescriptions.

3.   L’impérieuse nécessité de mesurer l’effectivité de la mise en œuvre des notifications – notamment d’aide humaine – des CDAPH

De l’aveu même de Mme Marie du Bouëtiez, administratrice de l’association des directeurs de MDPH, « on ne peut que trouver dommage que les chiffres relatifs aux ouvertures de droits ne puissent être complétés par ceux concernant les suites données aux dépôts de dossier, c’est-à-dire les chiffres permettant d’apprécier le niveau d’effectivité des décisions des commissions des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH). Par exemple, on ne peut pas savoir si une notification d’aide humaine à l’école a été suivie d’effet totalement ou partiellement, et dans quels délais : ce sont là des informations dont les MDPH ne disposent plus, mais que l’Éducation nationale peut sans doute détenir puisque, d’une part, les décisions des MDPH lui sont communiquées, et que, d’autre part, elle sait forcément quelles mesures ont effectivement été prises, la mise en œuvre de ces mesures relevant de sa responsabilité » ([177]).

Les MDPH ne disposant pas d’éléments de mesure de l’effectivité des notifications – notamment d’aide humaine – des CDAPH, et celles-ci « renvoyant la balle » au ministère de l’Éducation nationale et de la jeunesse, le Défenseur des droits, M. Jacques Toubon, a « interrogé l’administration de l’Éducation nationale sur la mise en œuvre effective des décisions des MDPH concernant l’accompagnement des élèves en situation de handicap, [et] la direction de l’évaluation, de la prospective et la performance (DEPP) [lui] a fait la réponse suivante : “Les données qui permettraient de suivre, comme vous le souhaitez, la mise en œuvre effective des accompagnements prononcés par les MDPH ne sont pas disponibles à notre niveau” » ([178]).

En d’autres termes, ni les MDPH ni le ministère de l’Éducation nationale et de la jeunesse ne sont aujourd’hui en mesure d’évaluer la manière dont les notifications des CDAPH sont exécutées, et en particulier de déterminer si l’aide humaine, lorsqu’elle a été prescrite, a été déployée totalement ou partiellement, et si elle a (ou non) produit des effets positifs sur la scolarisation de l’élève bénéficiaire.

Le Gouvernement n’a d’ailleurs pu apporter aucune réponse aux questions que lui a adressées le rapporteur sur la durée effective de l’accompagnement fourni aux élèves et aux étudiants et sur l’évaluation de l’impact qualitatif de l’aide humaine fournie.

Certes, les MDPH devraient être dotées, d’ici la fin de l’année 2019, d’un logiciel (« ViaTrajectoire Handicap ») permettant de suivre la mise en œuvre des décisions d’orientation médico-sociale prononcées par les CDAPH, et plus précisément de vérifier qu’un enfant dont l’admission dans un établissement ou un service médico-social a été décidée y est effectivement accueilli.

Mais, comme l’a reconnu Mme Virginie Magnant, directrice de la CNSA, « ce logiciel ne permet pas d’assurer le suivi des aides humaines, car il a été conçu pour suivre les orientations médico-sociales » ([179]).

Autrement dit, si rien n’est fait, pas plus qu’aujourd’hui nous ne serons en capacité, dans un avenir proche, de nous assurer de ce que les droits « théoriques » octroyés par les CDAPH sont bien réels.

Pourtant, les demandes de compensation (dont les demandes d’aide humaine) étant appelées à être régulièrement renouvelées, on pourrait légitimement penser que l’examen des dossiers que les MDPH réalisent à cette occasion permette de faire le point sur l’effectivité des décisions qui ont été prises. Mais cette intuition se heurte à une certaine conception du rôle des MDPH assez bien illustrée par les propos de M. Daniel Courtois, chef de service adjoint « évaluation » à la MDPH du Val-de-Marne, pour qui « le rôle de la MDPH est d’ouvrir des droits. Pour ce qui est de l’effectivité de ces droits, elle ne relève plus de nos attributions » ([180]).

Le rapporteur estime qu’il est indispensable de surmonter cet écueil et de mettre en place un outil permettant le suivi – autant que possible en temps réel – de la mise en œuvre des notifications, notamment d’aide humaine, des CDAPH ainsi que l’évaluation de leur impact qualitatif sur la scolarisation de l’élève en situation de handicap.

Outre la mesure des prescriptions des MDPH, c’est, d’une manière plus générale, celle de l’ensemble de leur activité qu’il conviendrait d’améliorer.

B.   Sur les maisons départementales des personnes handicapées (mdph)

« Nous sommes très en retard s’agissant des statistiques », a regretté Mme Diane Cabouat, vice-présidente du CNCPH ([181]).

Le rapporteur a eu l’opportunité de le constater en ce qui concerne les MDPH : leur appareil statistique demeure très incomplet (1) malgré la refonte en cours de leur système d’information (2), et leurs moyens doivent être portés à la hauteur des missions dont elles sont investies (3).

1.   Des données extrêmement lacunaires

Ni le Gouvernement ni la CNSA ni l’Assemblée des départements de France (ADF) n’ont été en capacité d’indiquer au rapporteur :

– le nombre de demandes de reconnaissance de handicap non validées concernant les jeunes ;

– l’âge auquel est reconnu le handicap par type de handicap ;

– les moyens financiers des MDPH par département.

S’agissant de ces moyens, le seul chiffre fourni au rapporteur est le nombre d’équivalents temps plein (ETP) déclarés par 92 MDPH en 2017, à savoir 4 828 – étant précisé que, la même année, les MDPH auraient reçu, d’après la CNSA, près de 4,5 millions de demandes dont 3,5 % concernaient une aide humaine à la scolarisation et 5,3 % une orientation en établissement médico‑social.

Au regard de l’indigence des réponses qui lui ont été apportées, le rapporteur estime urgent de « muscler » l’appareil statistique relatif à l’activité et aux moyens des MDPH.

L’enrichissement de cet appareil statistique permettrait notamment d’avoir une idée plus précise de l’ampleur des moyens humains et financiers qui, d’un avis largement partagé, manquent aujourd’hui aux MDPH pour s’acquitter dans des délais raisonnables des missions qui leur sont confiées.

2.   Des moyens qui n’ont pas évolué au même rythme que les missions confiées aux MDPH

Le seul élément concret communiqué au rapporteur relatif aux moyens des MDPH est celui du nombre d’ETP que le ministère de l’Éducation nationale met à leur disposition. Selon Mme Virginie Magnant, directrice de la CNSA, « actuellement, 301 ETP sont mis à disposition des maisons départementales du handicap, soit trois par département environ. Cependant, les disparités sont très fortes d’un département à l’autre : rapportés à la population d’âge scolaire de chaque département, les moyens mis à disposition par l’Éducation nationale varient de un à huit » ([182]).

Ce constat a été corroboré par le témoignage de Mme Marie du Bouëtiez, administratrice de l’association des directeurs de MDPH, selon qui « les moyens fournis par l’Éducation nationale et plus généralement par les services de l’État varient d’une MDPH à l’autre. Ces moyens ont été fixés au moment de la signature des conventions constitutives de nos groupements d’intérêt public, en 2006, et ils n’ont été que très rarement réévalués depuis lors », alors que « globalement, l’activité des MDPH a plus que doublé depuis leur création » ([183]).

Certes, selon Mme du Bouëtiez, « les dotations de la CNSA ont augmenté, mais de manière assez ponctuelle, et elles ne couvrent pas la totalité des besoins. […] Les départements ont [donc] souvent essayé d’apporter une compensation, et si les MDPH peuvent fonctionner aujourd’hui, c’est en grande partie grâce aux subventions d’équilibre des départements, parce que les dotations de l’État, elles, n’ont pas évolué ».

Pour ne prendre que l’exemple de la MDPH du département de la Seine‑Maritime, « il manque 11,4 postes d’agents de l’État », d’après Mme Blandine Lefebvre, première vice-présidente du département, chargée de l’action sociale et présidente de la MDPH.

Les compensations de l’État ne semblant pas évoluer au même rythme que les missions attribuées aux MDPH, le rapporteur appelle de ses vœux leur augmentation car il ressort d’un très large consensus – pour ne pas dire de l’unanimité – des personnes entendues que ces compensations sont aujourd’hui très insuffisantes.

Lors de son audition, le directeur délégué de l’Assemblée des départements de France (ADF), chargé des politiques sociales, M. Jean-Michel Rapinat, a prévenu : « étant donné la situation budgétaire dans laquelle ils se trouvent, les départements ne pourront pas répondre à l’ensemble de ces [défis] si l’État n’est pas au rendez-vous pour les accompagner. [Car] le groupement d’intérêt public  [GIP] présentait un avantage si l’État était au rendez-vous. Il l’était au début du fonctionnement des MDPH. [Mais] nous avons vu progressivement des fonctionnaires d’État partir en retraite ou opter pour un retour dans leurs fonctions d’origine. Quelle compensation l’État apporte-t-il pour permettre aux MDPH de fonctionner correctement ? Dans la plupart des cas, les départements se sont trouvés obligés de compenser et d’apporter des moyens nouveaux en recrutant des personnels pour venir alimenter un GIP qui n’a plus de sens en tant que tel. […] Les concours financiers qui arrivent dans les départements par le truchement de la CNSA ne financent qu’environ un tiers de la dépense. […] Le GIP est une structure juridique intéressante si chacune des parties prenantes s’engage et tient son engagement » ([184]).

C’est la raison pour laquelle le rapporteur préconise de remettre à plat le financement des MDPH et, à cette occasion, de renforcer substantiellement le concours de l’État à leur fonctionnement.

La revalorisation du concours de l’État au fonctionnement des MDPH devra intervenir dans le cadre d’une remise à plat de leur financement, négociée avec les départements et engagée sur la base d’une évaluation claire et chiffrée des moyens aujourd’hui mobilisés et des moyens supplémentaires qui seraient requis pour faire face à l’expansion d’une activité qui semble désormais plutôt entravée que véritablement mesurée par le nouveau système d’information en cours de déploiement.

3.   Le déploiement d’un nouveau système d’information qui ralentit considérablement l’activité des MDPH

On aurait pu espérer que le vaste chantier d’harmonisation des systèmes d’information (et à travers eux des pratiques) des MDPH, qui doit en principe être achevé d’ici la fin de l’année 2019, concoure à la fois à une meilleure appréhension de l’activité des MDPH et à une accélération de celle-ci. Mais il n’est en rien, semble-t-il.

Partant du constat que « chaque MDPH est […] dotée d’un système d’information qui lui est propre, avec trois éditeurs qui se partagent le marché
– sans compter les MDPH utilisant des logiciels libres » ([185]), la CNSA a en effet impulsé le déploiement, par vagues successives, d’un « système d’information comprenant un tronc commun [étant précisé] que toutes les parties du système ne seront pas harmonisées en même temps, le processus en cours comportant plusieurs paliers – le premier en 2019, le deuxième en 2020 » ([186]).

Il se trouve que le département de la Seine-Maritime a été choisi, à l’automne 2018, pour expérimenter, en tant que « pilote », le nouveau système d’information harmonisé des MDPH.

Or, de l’aveu de Mme Blandine Lefebvre, première vice-présidente du département de la Seine-Maritime, chargée de l’action sociale, présidente de la MDPH, ce nouveau système rencontre « quelques déconvenues » ([187]).

M. Nicolas Flipo, adjoint de direction à la MDPH de Seine‑Maritime, a ainsi indiqué qu’« entre le moment où le dossier est déclaré recevable et la notification par courrier de la décision de la MDPH, en ce début d’année 2019, […] le délai est de dix mois » ([188])… de sorte que, « grâce » au nouveau système d’information mis en place par la CNSA, « le délai moyen de traitement [des demandes] est passé de quatre mois au début 2018 à dix mois aujourd’hui » ([189]). C’en est au point que, selon Mme Dominique Berthault, enseignante référente au collège Alexandre‑Dumas de Neuville-lès-Dieppe, « le nouveau système d’information de la MDPH nous met en difficulté pour assurer nos missions » ([190]).

Chacun conviendra qu’en matière de progrès, on peut mieux faire.

Le rapporteur forme le vœu que les mesures soient prises afin de corriger au plus vite ces dysfonctionnements, de sorte que ceux-ci ne se répètent pas dans les autres départements et que les initiatives favorisent dorénavant la connaissance de l’activité des MDPH et de la mise en œuvre de leurs prescriptions, au lieu de l’entraver comme c’est aujourd’hui le cas.

*

*     *

À cet égard, la suppression des dispositions qui avaient été introduites à l’article 5 octies du projet de loi pour une école de la confiance, à l’initiative de notre collègue Aurélien Pradié, ne peut qu’être un mauvais signal.

Adopté par l’Assemblée nationale, cet article prévoyait qu’« un rapport détaillant l’évolution des demandes, le nombre d’élèves accompagnés, les moyens mobilisés dans chaque département, les carences éventuelles et un état statistique complet de la scolarisation des élèves en situation de handicap [serait] remis par le Gouvernement au Parlement chaque année. Ce rapport [devait] être actualisé trois fois par an » et « transmis au Parlement un mois après la rentrée scolaire de septembre », « un mois avant le vote de la loi de finances initiale » et « au plus tard le 1er mai » ([191]).

Or, alors même que, devant la commission d’enquête, M. Jacques Toubon avait expliqué, le 2 avril dernier, que « cela correspond[ait] en tous points aux préconisations du Défenseur des droits sur la connaissance globale de la scolarisation des enfants handicapés », le dispositif en question a été supprimé du texte définitif du projet de loi pour une école de la confiance.

Ce nouveau renoncement montre bien qu’en matière de statistiques relatives à l’inclusion scolaire et universitaire des élèves et étudiants en situation de handicap, comme en matière d’accessibilité, il y a encore un pas à franchir pour passer de « on va le faire » à « on le fait ».

 

 

   Deuxième partie
–
L’accessibilité universelle à l’école et à l’université : passer de « on va le faire » à « on le fait »

 

Les mesures de compensation, notamment par accompagnement humain, sont l’une des réponses possibles à l’exigence d’inclusion des élèves et étudiants en situation de handicap. Mais comme l’a indiqué M. Jacques Toubon, Défenseur des droits, au cours de son audition, l’école inclusive « implique prioritairement que l’école s’ajuste aux enfants, par la formation des enseignants et l’adaptation de la scolarité ». M. Nicolas Eglin, président de la Fédération nationale des associations au service des élèves présentant une situation de handicap (FNASEPH), l’a très clairement marqué : « l’école inclusive, ça ne se limite pas à “plus d’AVS” ». Réduire l’inclusion scolaire à l’accompagnement, c’est amputer cette ambition d’une bonne partie de son contenu et en exclure un certain nombre d’élèves en situation de handicap. De nombreuses inclusions, y compris de jeunes qui ne sont pas déclarés en situation de handicap, se font d’ailleurs déjà avec des adaptations sans recours à l’accompagnement humain. Cela concerne près de la moitié des jeunes inclus en milieu ordinaire, en dépit de conditions pas toujours favorables (effectifs, manque de formation, etc.).

Mme Sophie Cluzel, secrétaire d’État auprès du Premier ministre, chargée des personnes handicapées, l’a confirmé au cours de son audition : « Depuis la loi de 2005, on s’est beaucoup concentré, à juste titre, sur les mesures de compensation individuelles ou collectives et sur le déploiement des MDPH. De ce fait, même si des progrès ont été réalisés, l’accent n’a pas été suffisamment mis sur le volet “accessibilité” de la loi, qui comprenait la scolarisation et l’accès aux études supérieures. On a fait de la présence des accompagnants la condition de la scolarisation des élèves, ce qui contredit le principe régissant leur mise en œuvre et celui de l’accessibilité universelle ».

Tous les élèves en situation de handicap ne nécessitent d’ailleurs pas un accompagnement humain spécifique. Selon les tableaux fournis par la DEPP, sur 337 795 élèves en situation de handicap scolarisés en milieu ordinaire dans les premier et second degrés pour l’année scolaire 2018-2019, 161 917 (soit 48 %) ne bénéficiaient pas d’une prescription d’aide humaine.

Sur la demande du rapporteur, cette information a été déclinée pour les six années précédentes, par département, par académie et au niveau national. Le nombre d’élèves en situation de handicap scolarisés en milieu ordinaire dans les premier et second degrés en France, sans prescription d’aide humaine, a évolué de la façon suivante :

Élèves en situation de handicap scolarisés en milieu ordinaire
dans les premier et second degrés, sans prescription d’aide humaine

Année scolaire	Nombre d’élèves sans prescription d’aide humaine	Part dans l’ensemble des élèves en situation de handicap scolarisés en milieu ordinaire
2011-2012	134 060	64 %
2012-2013	139 348	62 %
2013-2014	142 341	59,5 %
2014-2015	148 697	57,2 %
2015-2016	154 174	55,3 %
2016-2017	NC
2017-2018	162 115	50,4 %
2018-2019	161 917	48 %

Source : DEPP - MENJ

Si la part des élèves en situation de handicap scolarisés ne disposant pas d’une aide humaine a diminué de manière significative au cours des dix dernières années, elle continue donc de représenter près de la moitié du total, proportion qu’il apparaît impossible d’attribuer à un simple manque de moyens.

Cette part est plus importante encore dans l’enseignement supérieur. En 2018, à l’université :

– 72 % des étudiants en situation de handicap n’avaient pas de besoin d’aide humaine pédagogique (tuteurs, codeurs, interprètes, etc.) ;

– 19 % (soit 4 805 étudiants) bénéficiaient de l’aide d’un preneur de notes ([192]) ;

– 0,2 % (soit 61 étudiants) bénéficiaient de l’aide d’un interprète ;

– et 0,1 % (soit 23 étudiants) bénéficiaient de l’aide d’un codeur.

S’agissant des gestes de la vie quotidienne, 95,5 % des étudiants en situation de handicap ne bénéficiaient pas d’une aide humaine.

Pour ce qui est des quelque 1 569 étudiants en situation de handicap suivant des formations STS et CPGE en lycée en 2018, 61 % d’entre eux n’avaient pas besoin d’aide humaine ; 27,5 % (soit 431 étudiants) bénéficiaient d’un accompagnement individuel et 11,5 % (soit 182 étudiants) bénéficiaient d’un accompagnement mutualisé.

Outre qu’il n’est pas requis pour l’ensemble des enfants en situation de handicap, l’accompagnement humain peut également avoir des effets paradoxaux, en ce qu’il peut être un obstacle à la prise d’autonomie de l’élève. Ce point a été relevé à plusieurs reprises au cours des auditions. Mme Christine Gétin, présidente de l’association HyperSupers, qui vise à aider les familles, adultes et enfants concernés par le trouble du déficit de l’attention avec ou sans hyperactivité (TDAH), soulignait ainsi que « sur le plan pédagogique, il est nécessaire de privilégier l’autonomie des enfants en s’appuyant sur des outils adaptés. On a tendance à accorder assez facilement une AVS – 90 % des demandes sont acceptées – alors que les aides matérielles ne sont satisfaites qu’à 60 %. C’est pourtant moins coûteux, plus facile, et ça donne plus d’autonomie à l’enfant ».

M. Jean-François Butel, inspecteur de l’Éducation nationale chargé de l’adaptation scolaire et de la scolarisation des élèves handicapés dans le département de la Seine-Maritime, l’a également indiqué de la manière la plus claire : « N’oublions pas que l’autonomie est le troisième mot-clé de la loi de 2005 avec l’accessibilité et la compensation. Instaurons un droit à l’autonomie ! Accompagner toujours plus un nombre d’élèves toujours plus élevé n’a jamais permis de les rendre plus autonomes ».

Mme Carole Delarocque, AESH du secteur de Nemours s’est appuyée sur son expérience pour relever devant la commission d’enquête : « Quand je suis là, l’élève s’appuie parfois trop sur moi ».

M. Yves Dunand a également montré comment l’accompagnement humain peut, dans certains cas, être contre-productif pour l’élève : « Je travaille au service des transcriptions de l’INJA, et je me suis retrouvé à transcrire des documents qui étaient en fait des notes prises par l’AVS pour l’élève qu’elle suivait. L’élève ne prenait même pas lui-même ses notes, je devais transcrire moi-même les notes avec toutes les erreurs – de l’espagnol bourré de fautes, que j’essayais de ne pas répercuter, mais qui m’ont tout de même mis la puce à l’oreille. Cet élève se reposait donc totalement sur son AVS pour la prise de notes. À l’université aussi, j’entends parler de plus en plus souvent d’étudiants non-voyants à qui on donne la possibilité d’avoir des preneurs de notes. Or, pour moi, la prise de notes, c’est ce qu’il y a de plus personnel. Elle est basée sur ce que l’on a compris soi-même, sur des associations que l’on fait avec ses propres connaissances. Une prise de notes par d’autres, cela me semble contreproductif ».

De fait, l’objectif d’accompagnement l’a parfois emporté, dans la mise en œuvre de la loi de 2005, sur celui d’autonomie. Comme l’a affirmé M. José Puig, directeur de l’INSHEA, « avec le recul, on s’aperçoit que l’accent a été mis de façon excessive sur la compensation au détriment de l’accessibilité. Les environnements éducatifs sont peu accessibles. Le droit à compensation a créé une sorte d’inflation des moyens de compensation humains et techniques qui dispense les environnements, les établissements scolaires et le système de fournir cet effort d’adaptation », alors que « la culture de l’accessibilité universelle et des aménagements raisonnables a relativement peu pénétré le système scolaire comme l’entreprise et la société en général ». Il poursuivait : « cette formule d’accompagnement a été victime de son succès. Aujourd’hui, nous constatons que ces aides sont parfois contre-productives, souvent stigmatisantes et insuffisamment précises pour ne pas se retourner contre leur objectif. Parfois, la présence d’un AESH individuel auprès d’un enfant fait obstacle à son autonomie au lieu de favoriser sa progression ».

Ce déséquilibre s’explique en partie, selon lui, par le caractère opposable du droit à compensation, dont est dépourvu le droit à l’accessibilité. En conséquence, « une famille qui s’inquiète de ce que représente la scolarisation de son enfant handicapé en milieu ordinaire cherchera à obtenir un maximum de moyens de compensation car la loi le lui permet », et « nous avons vu les recours contentieux se multiplier pour obtenir des accompagnements individualisés, même lorsque l’on n’est pas absolument certain que ceux-ci seront véritablement profitables à l’élève au long cours. Les parents ne pouvant obtenir la certitude que l’environnement de la classe sera accessible au sens large du terme, ils se rabattent sur la compensation ».

M. Nicolas Eglin, président de la Fédération nationale des associations au service des élèves présentant une situation de handicap (FNASEPH), a souhaité qu’une réflexion « s’engage sur les notions d’accessibilité et de compensation. Une des recommandations du CNCPH portait sur l’affectation d’acteurs d’accessibilité dans les écoles. Il nous semble important de réfléchir autrement à la question de l’accessibilité, en affectant éventuellement des personnels à cette fonction, de même que, sur la question de la compensation, nous avons des AVS qui interviennent pour apporter la compensation si nécessaire. C’est bien l’évaluation du besoin objectivé de compensation qui doit déclencher la notification d’accompagnement. Or, souvent, l’accompagnement par un AVS est le préalable à l’accueil au sein de l’école, à la scolarisation ».

À ce stade, le rapporteur veut lever toute ambiguïté : il ne s’agit pas d’ouvrir un procès de l’accompagnement et de suggérer que depuis quinze ans, notre pays aurait fait fausse route. Loin de là. Il y avait tant à faire ! C’est fort légitimement que la Nation a consenti un effort substantiel – quoique non dépourvu de failles – pour offrir aux jeunes en situation de handicap un soutien dont nul ne contestera l’opportunité. L’attribution de moyens humains d’accompagnement, pourtant pas tous mis en place, a été pour beaucoup dans le développement des inclusions en milieu ordinaire. Qui pourrait nier qu’au-delà de mesures d’ordre matériel ou administratif, la prise en charge du handicap soit affaire d’humanité ? Au-delà des fonctions qui lui sont assignées, l’accompagnant est aussi l’incarnation de cette humanité. Accompagnement ou accessibilité ? C’est une fausse opposition car tout est question d’articulation, de dosage, d’équilibre. Pour reprendre les mots de M. Saïd Acef, directeur délégué à l’autonomie à l’ARS Nouvelle-Aquitaine, « il convient d’identifier la façon de conjuguer un accompagnement individualisé nécessaire pour un certain nombre d’enfants et l’accessibilité au savoir pédagogique, aux services médico-sociaux d’un point de vue territorial, mais également physique ». Cet effort est d’autant plus indispensable que « les efforts d’accessibilité sont collectifs et durables, [quand] les efforts de compensation sont momentanés et individuels » a dit M. José Puig.

L’accessibilité est un concept large, qui implique l’ensemble des parties prenantes de l’inclusion scolaire.

Elle concerne bien sûr le bâti scolaire (I), sur lequel la loi du 11 février 2005 contenait des prescriptions précises, mais elle couvre également les supports et les ressources pédagogiques, ainsi que l’accès aux soins, médicaux ou autres (orthophonie, ergothérapie, etc.) au sein du cadre scolaire. Les parcours en eux-mêmes (II), à travers l’accès à l’enseignement supérieur, à une orientation choisie, à des stages ou à une formation professionnelle, ou, plus tard, à un emploi, sont également un horizon de l’accessibilité. Celle-ci passe aussi par des enseignants et des intervenants formés et informés (III). Si de réelles avancées ont été accomplies depuis 2005, la marge de progression demeure considérable. Le développement de la recherche ainsi qu’une renforcement des liens entre recherche et enseignement apparaissent également nécessaires.

I.   L’accessibilité encore très limitée des établissements

La première dimension de l’accessibilité qui vient à l’esprit lorsque l’on songe au handicap est probablement celle des bâtiments. Dans ce domaine, de très nets progrès ont été réalisés depuis la loi du 11 février 2005 (A), ce dont le rapporteur se réjouit. Mais la situation demeure hélas globalement insatisfaisante.

Au cours de son émouvant témoignage devant la commission d’enquête, Mme Amandine Torresan, étudiante en ESPE, a fourni un exemple marquant des efforts restant à accomplir : « la complexité de la formation, cette année [en Master 2 « Métiers de l’enseignement, de l’éducation et de la formation »] fait que je dépends de trois pôles : l’école supérieure du professorat et de l’éducation (ESPE), l’université et le rectorat. C’est seulement après mon passage à l’acte que j’ai réussi à mettre tout le monde en relation. Pour autant, je n’ai jamais pu obtenir, cette année, que mes cours aient lieu au rez-de-chaussée, alors que je n’ai pas arrêté de le demander ».

On le voit, des efforts considérables restent donc à accomplir. Le rapporteur préconise deux pistes de réforme qui lui paraissent prioritaires pour faciliter l’inclusion des élèves en situation de handicap (B) : augmenter le nombre de salles afin d’améliorer l’accueil de ces élèves, mais aussi des intervenants extérieurs qui se mobilisent à leur service ; et réduire l’effectif des classes, afin de permettre de consacrer plus de temps aux élèves qui en ont le plus besoin.

A.   Des progrès réels mais encore insuffisants

M. Jean-Marie Schléret, président de l’Observatoire national de la sécurité et de l’accessibilité des établissements d’enseignement (ONS), a communiqué à la commission d’enquête des informations actualisées sur le niveau d’accessibilité des bâtiments scolaires. Dans sa contribution, il reconnaît, à titre liminaire, que « bon nombre d’établissements n’ont pas suffisamment progressé au niveau de leurs constructions et équipements, [même si] la plupart des maîtres d’ouvrages se montrent soucieux de pouvoir assurer l’accueil des élèves en situation de handicap ».

Il définit « un établissement d’enseignement accessible (comme) celui qui permet à tous de circuler et de bénéficier de l’ensemble des prestations en toute autonomie, quel que soit le type de handicap » et rappelle que « les contraintes à prendre en compte portent aussi bien sur les parties extérieures et les places de stationnement en lien avec l’environnement immédiat et la voierie, que sur les circulations intérieures horizontales ou verticales incluant les ascenseurs, l’ensemble des locaux et de leurs équipements. Mais l’établissement doit également respecter les exigences définies par les règlements de sécurité s’appliquant aux établissements recevant du public. Toutes ces obligations prennent une dimension plus complexe encore dans la mesure où il s’agit tout autant de faire accéder l’ensemble des élèves et des personnels en situation de handicap à toutes les parties d’un bâtiment et à ses équipements, que de leur garantir une sécurité parfaite en situation de crise liée à un incendie ou un accident majeur ».

1.   Une situation contrastée selon la catégorie des établissements

 Pour le premier degré, la première enquête sur l’accessibilité des bâtiments a été conduite par l’ONS en 2014 seulement, en raison de l’importance du parc constitué par les 55 000 écoles de notre territoire, et du fait qu’elles sont pour beaucoup soumises à des obligations moindres que les collèges et les lycées en raison de leur taille plus réduite.

Parmi les écoles qui scolarisent des élèves handicapés, plus des deux tiers le font dans des conditions satisfaisantes. Les circulations horizontales dans des couloirs praticables montraient que dans la plupart des cas, les bâtiments anciens ne nécessitaient pas de gros travaux de structure. Pour ce qui est des escaliers, dans la moitié des écoles construites sur plusieurs niveaux, une aide n’était pas requise dans 50 % des cas seulement. Plus d’un tiers de l’ensemble des écoles ayant répondu ne disposaient pas de sanitaires accessibles et moins d’un tiers n’avaient pas de lieu de restauration accessible. Les gros travaux réalisés depuis 2008 avaient de ce fait porté en premier lieu sur la création de sanitaires accessibles et de plans inclinés.

Bien que les permis de construire déposés depuis le 1er janvier 2007 doivent respecter les règles d’accessibilité, l’enquête constatait que 25 % des écoles construites après 2008 n’étaient pas accessibles de façon autonome. Des questions se posent donc quant aux modalités d’instruction des permis de construire et d’élaboration des avis formulés par les commissions consultatives départementales de sécurité et d’accessibilité.

 En ce qui concerne les collèges, la proportion habituellement avancée par l’ensemble des départements est de 40 % conformes aux règles d’accessibilité. La mise en accessibilité d’un collège de taille moyenne (5 000 m2) représente un investissement d’environ 250 000 euros. Il ressort de l’enquête de l’ONS de 2016 auprès des chefs d’établissements que plus de 60 % des fonctions sont accessibles en toute autonomie aux personnes en situation de handicap moteur et que 14 % des collèges ne sont pas accessibles aux élèves et aux personnels connaissant un handicap du même type. Mais la principale préoccupation provient du fait que 30 % des équipes de direction ignorent si l’établissement a été déclaré accessible et que 60 % d’entre elles ne savent pas si leur collège est inscrit dans un agenda d’accessibilité programmée.

 Le nombre de lycées mis en accessibilité complète en 2013 se situait aux alentours de 20 % seulement. D’après l’ONS, « notre enquête avait mis en lumière d’importantes disparités. Manifestement, les équipes chargées d’éclairer les décisions budgétaires n’avaient pas utilisé les mêmes critères d’accessibilité. L’une des explications réside dans le fait que de nombreuses régions n’avaient pas intégré à l’équipe de pilotage les personnes handicapées et leurs associations. Elles se privaient de la sorte de l’expérience des personnes capables de détecter mieux que quiconque et de façon concrète les multiples obstacles.  Le coût au m² de la mise en accessibilité varie énormément d’une région à l’autre,  allant de 16 euros à 65 euros. Ce qui confirme la nécessité d’harmoniser les référentiels pris en compte dans les programmations. Pour fixer leurs priorités,  les conseils régionaux mettent en avant la position géographique des établissements, les caractéristiques des formations dispensées et le nombre de personnes handicapées déjà accueillies dans les lycées ».

 Lors de son audition, Mme Marie‑Pierre Toubhans, coordinatrice générale de l’Association nationale pour le droit au savoir et à l’insertion professionnelle des jeunes personnes handicapées, a souligné que les travaux d’adaptation en vue de rendre accessibles les bâtiments des institutions d’enseignement supérieur avaient été récemment évalués à 350 millions d’euros par l’ONS.

La situation ne penche guère en faveur d’un constat d’accessibilité positif. M. Philippe Vendrix, président de la commission « Vie étudiante et vie de campus » de la Conférence des présidents d’université (CPU), a indiqué que « la plupart des bâtiments, conçus au début des années 1970, ne permettent pas l’accessibilité, qui est pourtant fondamentale ». Selon M. Hervé Christofol, secrétaire général du SNESUP-FSU, on ne doit pas prévoir que cette situation s’améliore dans les années à venir : « les financements au titre du contrat de plan État-région (CPER) sont en baisse pour cette mandature, alors qu’ils avaient permis la mise en construction des nouveaux locaux dans la plupart des établissements universitaires. On relève aussi un important retard dans ce domaine ».

Cette faible accessibilité du bâti a des conséquences considérables sur les choix d’orientation des jeunes en situation de handicap. M. Jérémie Colomes, secrétaire général de la Fédération étudiante pour une dynamique études et emploi avec un handicap (FEDÉEH), a affirmé devant la commission d’enquête que « lorsqu’un jeune fait appel à notre association, nous sommes parfois obligés de l’alerter sur le fait que, malgré la qualité de son dossier, il devra tenir compte de l’inaccessibilité aux fauteuils roulants dans nombre de lycées – en Ile-de-France, seuls 24 lycées sur 465 sont accessibles pour ce qui concerne les classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE) et les sections techniques spécialisées (STS) ». Une telle situation n’est pas satisfaisante : l’orientation d’un jeune – quel qu’il soit – ne doit pas être une orientation par défaut.

2.   Une réponse encore trop partielle

Face aux besoins considérables pour l’adaptation du bâti existant et au renforcement des exigences des bâtiments neufs au regard de l’accessibilité, la réponse du Gouvernement apparaît pour l’heure insuffisante.

L’article 5 sexies du projet de loi pour une école de la confiance, dans le texte de la commission mixte paritaire, prévoit, à l’article L. 212-4 du code de l’éducation, que « lorsque la construction ou la réhabilitation d’une école maternelle ou élémentaire d’enseignement public est décidée, le conseil municipal tient compte, pour le projet de construction ou de réhabilitation, des recommandations pour une école inclusive de l’observatoire national de la sécurité et de l’accessibilité des établissements d’enseignement ». Il contient des dispositions similaires concernant les collèges publics, à l’article L. 213-2, et les lycées publics, à l’article L. 214-6. Aucune sanction n’est cependant prévue pour garantir l’application de cette disposition.

Le ministère de l’Éducation nationale a également annoncé sa volonté de mettre en place, avec la Caisse des dépôts et consignations, une cellule sur le bâti scolaire, visant à apporter un soutien aux collectivités territoriales, en particulier sur l’adaptation du bâti. C’est une piste intéressante, pour laquelle aucune calendrier n’a néanmoins été annoncé et dont les contours demeurent à préciser.

Or, parmi les mesures d’adaptation du bâti nécessaires à son accessibilité, deux apparaissent particulièrement nécessaires : une augmentation de la taille des salles, et une réduction des effectifs des classes.

B.   Deux pistes à emprunter en priorité

1.   Augmenter le nombre de salles pour mieux accueillir les élèves et les acteurs extérieurs à l’école

Mme Diane Cabouat, vice-présidente du CNCPH, a souligné devant la commission d’enquête que « certains enfants sont accompagnés faute d’une accessibilité suffisante [du cadre bâti], qui n’a pas suffisamment évolué pour prendre en compte l’arrivée des élèves en situation de handicap. […] pour disposer d’unités d’enseignement externalisé ou de dispositifs ULIS, pour accueillir des personnels médico-sociaux, il faut des salles ».

Cet enjeu apparaît crucial au regard de l’objectif ambitieux fixé pour la scolarisation en milieu ordinaire. Comme l’a indiqué M. Saïd Acef, directeur délégué à l’autonomie à l’ARS de Nouvelle-Aquitaine, un objectif de 50 % en 2020, et de 80 % en 2022, des enfants bénéficiant actuellement d’un accompagnement médico-social devant bénéficier d’une inclusion scolaire en milieu ordinaire a été fixé dans les contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens (CPOM), d’une durée de cinq ans, dont la loi de financement de sécurité sociale pour 2016 a prévu la généralisation à l’ensemble du champ médico-social d’ici 2021 ([193]).

Mme Sophie Cluzel l’a confirmé : « ce qui fait capoter l’école inclusive, ce sont des grains de sable et, indéniablement, le besoin de locaux ; aussi devons-nous travailler en amont avec les communes. Elles ont été déjà très sollicitées pour les dédoublements de classe ; pour autant, il faut penser l’école inclusive avec des salles de rééducation et inventer des salles évolutives. Nous devons donc accompagner les collectivités locales » ([194]).

2.   Réduire l’effectif des classes

M. José Puig, directeur de l’INSHEA, a rappelé l’intérêt de classes à effectifs réduits, et les réticences qu’elles ont longtemps suscité en France : « en Italie, l’effectif des classes est abaissé lorsqu’elles accueillent des enfants porteurs de handicaps relativement sévères. Ces pratiques, qui existent dans certains pays, ont fait leurs preuves, mais ont toujours été mal perçues par le système français au nom du principe d’égalité. Toutefois, on a récemment touché au tabou des effectifs, notamment pour les cours préparatoires dans les zones d’éducation prioritaire où les seuils de fermeture et d’ouverture de classes ont été abaissés. » ([195]) Le rapporteur a bien noté, lui aussi, que le Gouvernement a établi un lien entre la réussite des élèves, leur vulnérabilité et l’effectif des classes. Il faut aller au bout de cette logique et reconnaître que la vulnérabilité – incontestable – des jeunes en situation de handicap appelle une réponse similaire.

Réduire les effectifs permet, à l’évidence, de consacrer plus de temps aux élèves qui en ont le plus besoin, tant il est vrai que le métier de l’enseignant, dans sa classe, consiste à trouver à chaque instant le juste équilibre entre la dynamique collective et le suivi individuel : « Il est clair que l’enseignant est plus disponible pour chaque élève lorsque l’effectif est moindre, poursuivait M. Puig. Celui qui a besoin de davantage d’attention a plus de chance de l’obtenir lorsque l’enseignant n’est pas accaparé par un trop grand nombre d’élèves. La difficulté du métier des enseignants est de faire simultanément du collectif et du singulier. Il faut entraîner les enfants à vivre ensemble et leur donner l’expérience de la collaboration et de l’apprentissage en commun tout en étant attentif aux difficultés de chacun. Il faut différencier son intervention pour que ceux qui ont besoin d’un peu plus d’aide et d’attention puissent trouver satisfaction dans cet enseignement ».

Selon Mme Sophia Catella, représentante du SNUIPP-FSU, « les allégements des effectifs des classes sont évidemment nécessaires, on ne peut plus rester à 30 élèves par classe, ni à rester à 26, 27 ou 28 élèves en élémentaire tout en accueillant des élèves en situation de handicap » ([196]). De même, Mme Laure Beyret, représentante Force ouvrière (FO) de l’Intersyndicale des personnels des instituts nationaux de jeunes sourds (INJS) et de jeunes aveugles (INJA), a rappelé que les effectifs actuels constituaient parfois un réel obstacle à une scolarisation de qualité pour certains élèves handicapés : « quand vous avez une personne sourde appareillée, parmi 30 élèves et le brouhaha que cela génère, vous imaginez ce qu’il reçoit et ce qu’il comprend dans la journée ».

Il semble que l’idée fasse progressivement son chemin. M. Jean-François Butel, inspecteur de l’Éducation nationale chargé de l’adaptation scolaire et de la scolarisation des élèves handicapés dans le département de la Seine-Maritime, soulignait : « concernant les effectifs, est-ce que dans le département de Seine-Maritime, nous prenons en compte dans l’établissement de la carte scolaire, la présence ou non dans les classes d’élèves en situation de handicap ? Aujourd’hui, je ne le crois pas. Est-ce que cela devient une préoccupation pour notre directeur académique au quotidien ? J’en suis persuadé ». Il reste donc à passer désormais de l’intention à la décision…

Si l’idée d’une limitation de l’effectif des classes dès lors que celles-ci accueillent un ou des élèves en situation de handicap apparaît convaincre de plus en plus largement, l’appréciation du seuil à retenir peut différer.

Pour Mme Dominique Gillot, présidente du CNCPH, « si [chaque élève en situation de handicap] était compté pour deux dans les effectifs, cela permettrait de faire face plus aisément à une situation difficile. Il est plus facile de gérer la présence d’un élève en situation de handicap dans une classe de 20 élèves que de 25 ». M. Yvon-Yvan Barabinot, professeur de lycée professionnel en EREA, a proposé de limiter les effectifs à vingt élèves à l’école et au collège, et à vingt-quatre au lycée. Mme Bénédicte Kail, conseillère nationale « éducation-familles » au sein d’APF France Handicap a jugé souhaitable de limiter les effectifs des classes à vingt élèves, dès lors qu’elles comptent un élève avec un PPS ou un projet d’accompagnement personnalisé (PAP). Selon Mme Valérie Sipahimalani, secrétaire générale adjointe du SNES-FSU, « dans la mesure où les élèves à besoins éducatifs particuliers sont la routine du métier, […] une classe ne devrait pas compter plus de 24 élèves en collège et 30 en lycée – et probablement moins pour l’éducation prioritaire ».

Certains recommandent une réduction des effectifs par classe allant au-delà des seules classes accueillant des élèves en situation de handicap. Ainsi, pour M. Nicolas Eglin, président de la Fédération nationale des associations au service des élèves présentant une situation de handicap (FNASEPH), « sur le nombre maximal d’élèves par classe, l’idée n’est pas de stigmatiser telle ou telle classe en préconisant un effectif différent selon le nombre d’élèves ayant un besoin particulier, mais de modifier globalement le système en réduisant le nombre d’élèves dans toutes les classes ».

À cet égard, Mme Sophie Cluzel, lors de son audition, s’est élevée contre la tendance – répandue, il faut en convenir – à considérer que les jeunes élèves handicapés scolarisés en milieu ordinaire sont « en plus » de l’effectif supposé « normal » de la classe. En effet, « ces enfants sont dans le groupe scolaire depuis la petite section de maternelle, ils ont un parcours scolaire ; on ne peut plus dire : “C’est compliqué de les prendre en plus” alors qu’ils font partie de l’ensemble des enfants scolarisés à l’école, au collège et au lycée. Cela doit être réaffirmé haut et fort. » ([197]) Si l’on va au bout de la logique de l’école inclusive, alors la notion même d’inclusion doit s’évanouir : il n’y a plus que des élèves, unis dans leur participation au collectif – la classe –, bien qu’uniques dans leur condition individuelle. Le rapporteur soutient que le principe d’égalité doit conduire à ce qu’à des situations différentes, on apporte des réponses particulières.

C’est pourquoi M. José Puig, directeur de l’INSHEA, a tracé la perspective d’une réforme plus profonde de l’organisation des enseignements : « si l’on continue à voir se développer le nombre d’enfants handicapés scolarisés en milieu ordinaire, toutes les classes seront concernées. La mesure, qui est coûteuse, mais qui relève d’une logique d’accessibilité plutôt que de compensation, consiste à réfléchir sur les effectifs non pas des classes, mais des groupes d’élèves selon les activités ». Il renvoyait ici au dispositif des classes flexibles, pratiqué notamment au Québec.

La prise en compte de la nécessité d’un encadrement pédagogique renforcé en présence d’élèves en situation de handicap devient ainsi l’occasion de réfléchir à l’organisation des classes en général.

II.   L’accessibilitÉ pleine d’embÛches des parcours scolaires et universitaires

L’accessibilité ne se cantonne pas à la question de l’adaptation du bâti scolaire. Elle concerne aussi, plus largement, les parcours scolaires. Cela inclut aussi bien l’organisation de l’institution en vue d’accompagner le handicap, qui apparaît insuffisante, particulièrement dans l’enseignement supérieur, l’adaptation des supports et des contenus pédagogiques, la question des aménagements d’examens, qui sont très complexes à obtenir et qui devraient être adaptés, que la question cruciale de l’orientation, sur laquelle des progrès considérables demeurent à réaliser.

Comme l’a souligné Mme Laurence Rasseneur, membre de la commission administrative du SNESUP-FSU, « si, grâce aux agendas d’accessibilité programmée (Ad’AP), un travail de diagnostic a été réalisé sur l’accessibilité du cadre bâti, les enseignants et les étudiants en situation de handicap restent quotidiennement confrontés aux difficultés d’accessibilité des contenus de formation, des cours et des documents supports ». Il faudrait étendre cette « inaccessibilité » à l’ensemble des parcours scolaires et universitaires, tant les obstacles sont nombreux pour les jeunes qui s’y lancent.

Cette difficulté ne se limite pas à l’université, mais elle y apparaît particulièrement aiguë. Le rapporteur rappelle le témoignage poignant de Mme Amandine Torresan : « là où l’inclusion reste totalement à faire – je dis bien totalement –, c’est après le baccalauréat. Il n’y a aucun endroit où je me suis mise davantage en danger, aussi bien psychologiquement que physiquement, qu’à l’université ». Ces difficultés, parfois extrêmes, produisent des tentatives de dissuasion, y compris par des enseignants référents, et des phénomènes de découragement et d’autocensure : « Quand j’ai passé [mon baccalauréat] et que j’ai dit que je voulais aller à l’université, on m’a répondu que ce n’était pas possible avec un handicap ». Un très solide courage et une grande persévérance sont indispensables aux bacheliers en situation de handicap qui entreprennent d’y résister.

Aide humaine et accessibilité peuvent avoir partie liée, notamment lorsque qu’une aide qualifiée est indispensable pour permettre l’accès à une scolarité digne de ce nom. Mme Diane Cabouat, vice-présidente du CNCPH, a souligné cette difficulté concernant les enfants sourds car « la langue des signes française (LSF) n’est pas suffisamment présente dans les écoles. Or, comment scolariser son enfant si l’on a choisi le mode de communication LSF et que personne ne peut l’accompagner ? ». Mme Dominique Gillot, présidente du CNCPH, l’a également relevée pour les enfants aveugles : « le métier de l’éducation à la locomotion, par exemple, est indispensable pour qu’un élève aveugle devienne autonome. Le nombre des personnes formées est insuffisant, d’où la nécessité de former des éducateurs à la locomotion pour que l’élève aveugle ou malvoyant puisse découvrir lui-même l’autonomie de déplacement ».

A.   une organisation institutionnelle insuffisante pour accompagner le handicap

Le fonctionnement des « pôles Handicap » des universités laisse fortement à désirer.

Les auditions de la commission d’enquête suggèrent que c’est cependant dans les ESPE que sont les difficultés les plus importantes. Mme Amandine Torresan a indiqué : « Au sein de l’ESPE, il n’y a pas de pôle handicap. Il y a ce que l’on appelle le service « public handicapé artistes sportifs étudiants » (PHASE). Il m’a fallu du temps pour comprendre que ce service faisait office de pôle handicap. Une seule personne est responsable des questions liées au handicap pour l’ensemble de l’ESPE et elle n’est pas sur place : il est donc impossible d’aller la voir si on rencontre, par exemple, un problème d’accessibilité. On a seulement son numéro de téléphone ».

Une certaine incurie administrative peut en découler : « [n’ayant] pas pu obtenir de l’ESPE que mon cursus soit adapté à mon niveau de fatigue, j’ai saisi le Défenseur des droits en 2017. […] Ce que je demandais, c’était ne pas faire mon M2 en même temps que mon stage, pour ne pas trop me fatiguer. J’avais vu sur internet que c’était possible, mais j’ai appris par la suite que ce n’est possible que si l’on n’a pas le CAPES. Or on m’avait interdit de faire cela quand je n’avais pas le CAPES ! ».

Mme Torresan souligne au demeurant qu’il n’est pas nécessaire de mettre en place des réformes majeures ou de consentir des investissements démesurés pour faire progresser la cause des étudiants en situation de handicap dans leur parcours universitaire : « il faudrait absolument organiser, avant la rentrée, une réunion entre l’étudiant et tous les référents, comme on le fait au collège et au lycée. Le numérique ne règle pas tout, mais la création d’un portail dédié pourrait également être une bonne chose : on peut imaginer un site qui rassemblerait les informations utiles et sur lequel on pourrait échanger avec les référents » ([198]).

À la suite de la Charte université/handicap de mai 2012, la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l’enseignement supérieur et à la recherche a introduit une obligation, pour les universités, de se doter d’un schéma directeur pluriannuel en matière de politique du handicap, adopté par le conseil d’administration sur proposition du conseil académique. Ce schéma vise à :

– consolider les dispositifs d’accueil et d’accompagnement des étudiants en situation de handicap vers l’insertion professionnelle ;

– développer des politiques de ressources humaines à l’égard des personnes en situation de handicap ;

– augmenter la cohérence et la lisibilité des formations et des recherches dans le domaine du handicap ;

– développer l’accessibilité des services offerts par les établissements.

En outre, le président doit présenter chaque année au conseil d’administration un rapport d’exécution de ce schéma, assorti d’indicateurs de résultats et de suivi ([199]).

De plus, des référents handicap sont présents dans les universités et les grandes écoles. Il s’agit d’« un professionnel qui accueille les étudiants en situation de handicap et qui, avec lui et avec le corps professoral, étudie les besoins, notamment d’aménagement de scolarité », selon la caractérisation qu’en a faite M. Julien Soreau, responsable du pôle Diversité et égalité des chances de l’EM Normandie.

Certes, M. Philippe Vendrix, président de la commission Vie étudiante et vie de campus de la Conférence des présidents d’université (CPU), a indiqué à la commission d’enquête qu’« à peu près toutes les universités – environ 80 % – ont produit un schéma directeur du handicap ». Le rapporteur s’étonne toutefois de la faiblesse de ce taux alors que l’obligation correspondante a été édictée il y a maintenant six ans.

En outre, il souligne que la loi ne prévoit aujourd’hui de tels schémas que pour les seules universités. Il serait utile de prévoir leur extension aux autres structures d’enseignement supérieur, comme l’a proposé Mme Marie-Pierre Toubhans, coordinatrice générale de l’Association nationale pour le droit au savoir et à l’insertion professionnelle des jeunes personnes handicapées, selon laquelle « les schémas directeurs pluriannuels de la politique du handicap devraient être étendus à l’ensemble des établissements d’enseignement supérieur ».

Bien entendu, le handicap est un obstacle important à la réalisation de certains aspects devenus partie intégrante de l’expérience étudiante, comme les séjours à l’étranger. Le rapporteur estime que la perspective dessinée par M. Julien Soreau, mérite d’être soutenue. Celui-ci a plaidé devant la commission d’enquête en faveur de « la création d’un statut international d’étudiant en situation de handicap, notamment auprès de l’ONU et du gouvernement français, [afin] de permettre aux étudiants en situation de handicap de vivre pleinement leur mobilité internationale sans subir de discriminations liées à leur handicap » ([200]).

B.   Des supports et contenus pÉdagogiques inadaptÉs ou adaptÉs de façon trop tardive

Lorsqu’on n’est pas touché par le handicap, il est difficile d’imaginer à quel point certains gestes, certaines activités, certains éléments constitutifs de l’enseignement qui nous paraissent parfaitement naturels posent de redoutables difficultés aux jeunes en situation de handicap. Le manuel scolaire – figure obligée de toute discipline – en est un exemple éloquent, comme l’a souligné M. José Puig, directeur de l’INSHEA : « l’accessibilité pédagogique est sous-développée […] chez les éditeurs de manuels scolaires qui produisent des documents séduisants sur le plan du marketing, contenant de nombreuses illustrations, des couleurs et des variétés de police, mais qui sont très difficiles à exploiter pour un très grand nombre d’élèves » ([201]).

Le remède n’est parfois pas compliqué : quelques compétences assez terre-à-terre peuvent suffire pour ne pas écarter de l’enseignement les enfants connaissant certains handicaps, mais elles font trop souvent défaut : « aujourd’hui, en toute bonne foi, des enseignants ignorent que certains PDF ne peuvent être lisibles par une machine braille. Il faut respecter un certain nombre de règles très simple lors de la conversion du document afin qu’il puisse être lu par les outils numériques de compensation. Si le document n’est pas accessible, il faut le ressaisir, ce qui génère des difficultés qui sont un peu décourageantes », disait M. Puig. Le résultat, paradoxal et inadmissible dans l’école de la République, est que « l’évaluation des enfants porte sur leur difficulté à s’approprier le contenu des supports qui leur sont fournis plutôt que les compétences mesurées par les exercices proposés ».

Le cas des handicaps sensoriels est assez topique. M. Yves Dunand, membre de l’Intersyndicale des personnels des instituts nationaux de jeunes sourds (INJS) et de l’Institut national de jeunes aveugles (INJA), a rappelé que la scolarisation des enfants malvoyants, notamment, exigeait une réelle adaptation des méthodes pédagogiques : « Quand on parle de malvoyants en inclusion, j’aimerais, moi aussi, avoir des données plus précises sur la manière dont ils font face à toutes ces particularités. Par exemple, comment se passe pour eux l’exploration de cartes géographique ? Leur donne-t-on des cartes en relief pour illustrer les cours de leur prof ? Je n’en suis pas sûr, et pour certains d’entre eux je suis même sûr que non, car la confection de cartes géographiques adaptées ne va pas de soi. Quant aux cours d’éducation physique et sportive (EPS), les élèves totalement non-voyants en retirent-ils vraiment le maximum ? Et qu’en est-il des cours de mathématiques ? Il existe une notation mathématique en braille, mais les enseignants, les AVS qui accompagnent les élèves la connaissent-ils ? Autant de choses qui sont à vérifier, pour s’assurer que ces élèves ne souffrent pas, dans leur scolarité, de manques qui ne sont même pas identifiés et dont eux-mêmes n’ont pas forcément conscience ».

De nombreux autres intervenants ont éclairé la commission, à partir de situations très concrètes, le plus souvent vécues directement.

Le rôle du matériel est évidemment essentiel – quand bien même on pourrait discuter de savoir s’il s’agit d’adaptation ou de compensation. Encore faut-il qu’il soit disponible et opérationnel, soulignait Mme Jocelyne Dubois, présidente de l’Association des parents et amis des instituts nationaux de jeunes sourds et de jeunes aveugles (APA-INJ) : « Le matériel adapté de mon fils est tombé en panne, et le service spécialisé de l’Éducation nationale nous a dit que, le budget étant épuisé, on ne pouvait pas réparer le vidéo-agrandisseur qui permettait à mon fils de voir au tableau. Si je n’avais pas payé la facture moi-même, il aurait dû terminer l’année sans pouvoir voir ce qu’écrivait son instituteur ! » Le caractère souvent évolutif du handicap ne facilite d’ailleurs pas les choses : « plus le handicap s’aggrave, et plus il va falloir adapter la pédagogie. Certains élèves malvoyants, au départ, vont pouvoir écrire en “noir agrandi”, mais au fil du temps, avec l’aggravation de la malvoyance, vont avoir de plus en plus besoin de matériel, et aussi qu’on leur apprenne à suivre les cours de l’enseignant. […] Quand la malvoyance de l’enfant s’aggrave, ce qui était le cas de mon fils, au point qu’il ne peut plus écrire à la main, il faut lui fournir un matériel plus évolué et mettre à sa disposition des ordinateurs avec logiciels adaptés. Mais cela suppose qu’il soit formé à leur utilisation, et aussi qu’il suive  des cours de dactylographie qui, la plupart du temps, ne sont pas assurés dans les écoles de quartier. Bref, il est indispensable de prévoir une pédagogie adaptée aux jeunes malvoyants. »  ([202])

Mais au-delà du matériel, l’inclusion scolaire passe déjà par une grande vigilance des enseignants, qui doivent faire l’effort de remettre en question quelques habitudes. Adapter au jeune en situation de handicap les documents utilisés en classe exige en premier lieu de prendre en compte le temps nécessaire à ladite adaptation, faute de quoi le jeune restera au bord de la route. Or « Il y a aussi des problèmes d’adaptation des documents, qui n’est pas toujours faite dans les délais, ce qui place le jeune malvoyant en position délicate », a souligné Mme Dubois. […] Si l’on veut que le support soit adapté au jeune, il faut l’envoyer auparavant au service spécialisé qui fera l’adaptation et qui devra le renvoyer ensuite. Cela demande aux enseignants d’anticiper, ce qui n’est pas évident car beaucoup d’entre eux ne sont pas formés. »

Il faut convenir que les enseignants n’ont pas la main sur tous les leviers d’action. D’autres acteurs pourraient eux aussi anticiper les besoins des jeunes en situation de handicap, notamment les éditeurs de manuels. Mme Christine Hénaut relevait ainsi qu’« un manuel scolaire met six mois à être transcrit en braille. C’est incompressible, car ce n’est pas simplement de la transcription, c’est de l’adaptation. Or, l’enseignant qui a dans sa classe un élève aveugle le sait en général le jour de la prérentrée, ou l’avant-veille, ou, dans le meilleur des cas, au mois de juin. C’est à ce moment-là qu’il va se mettre à choisir, pour son manuel scolaire, en utilisant sa sacrosainte liberté pédagogique. Et là, c’est la loterie : soit le livre existe déjà en braille, ce qui est le cas le plus rare, soit on va commencer à le transcrire à la rentrée, ce qui va prendre six mois. » ([203])

L’adaptation n’est pas seulement affaire d’anticipation, la démarche pédagogique restant inchangée sur le fond. Elle supposerait parfois des remises en cause bien plus radicales. En matière d’apprentissage des langues, par exemple, l’attention de la commission a été attirée sur le fait que la pédagogie est de plus en plus fondée sur l’image et qu’à cet égard un enfant aveugle « n’est pas un voyant qui fermerait les yeux et qui aurait tous les logiciels dans la tête » ([204]) pour s’imaginer ce que c’est de voir, alors même que « l’enfant entend une phrase en anglais qui décrit une image qu’il n’a pas sous les yeux ». Quand bien même il aurait à ses côtés une AVS ou un camarade qui lui tenterait de expliquer l’image, quelle signification pourraient avoir les mots employés ? En définitive, « L’enfant a donc une espèce de vide intersidéral dans la tête. » ([205])

Il subsiste un obstacle plus irréductible encore pour l’adaptation : les différences de logique cognitive avec les personnes non touchées par le handicap. Brièvement évoquées par Mme Laëtitia Appourchaux, parent d’élève et éducatrice spécialisée à l’INJS de Paris, pour le handicap de la surdité – « la logique visuelle et cognitive d’un enfant sourd n’est pas celle d’un entendant » – elles l’ont été plus longuement par Mme Hénaut, au sujet de cartes en relief spécialement préparées à l’intention d’enfants et de jeunes malvoyants ou aveugles : « [ces] documents en relief qui pour moi, sont une aberration parce qu’ils obligent les élèves à passer par le dessin, donc par une représentation visuelle destinée à remplacer ce qu’on ne voit pas pour rendre les choses plus faciles à comprendre. C’est leur demander un effort terrible : imaginer visuellement quelque chose qui passe par le toucher. C’est une démarche aberrante, qui les formate pour qu’ils se comportent le plus possible comme des voyants, et qui leur complique la vie plus qu’autre chose. Ils n’ont pas besoin de ça. Si vous touchez ces documents sans les voir regardés avant, vous allez tout de suite comprendre qu’il est absolument impossible de s’en servir en classe. Ce n’est pas une aide, c’est un obstacle. » Le rapporteur doit admettre qu’il tenait spontanément pour une solution adaptée ce principe de cartes en relief… Preuve que l’évidence première n’est pas nécessairement pertinente.

Ces difficultés trouvent leur acmé dans l’enseignement supérieur. Les facteurs bloquant l’accessibilité y sont multiples. M. Jérémie Colomes, secrétaire général de la Fédération étudiante pour une dynamique études et emploi avec un handicap (FEDÉEH), les a résumés en ces termes, où l’on retrouve les thématiques du matériel, de l’anticipation des enseignants, de leur ouverture d’esprit, etc. : « Lorsqu’un jeune fait appel à notre association, nous sommes parfois obligés de l’alerter sur le fait que, […] dans un grand nombre de cas, il devra apprendre à lever lui-même des fonds privés s’il veut disposer d’un codeur en langue des signes française (LSF). Nous lui disons que certains enseignants refuseront tout simplement d’être enregistrés ou de transmettre leurs cours dans un format accessible, voire que la numérisation d’un manuel pourra prendre des semaines et des semaines, ce qui parfois ne permet pas de passer l’examen. » ([206])

« Le temps de l’étudiant et le temps nécessaire à la mise en œuvre des mesures d’aménagement ne coïncident pas toujours ; des décalages peuvent rendre les aménagements inutiles, car bien trop tardifs », a-t-il poursuivi.

Mais s’ajoute à ce tableau finalement – ou plutôt : malheureusement – banal une dimension plus terrible : le piège de l’indifférence enseignante par absence d’incitations, piège qui se referme sur des étudiants peu enclins à réclamer le respect de leurs droits, de peur de perdre une année : « Pourquoi certains enseignants n’adaptent-ils par leur contenu ? D’abord, parce qu’ils ne sont pas outillés. Ils ne savent pas comment adapter leurs cours et ils pensent que cela représente des efforts trop importants. Ensuite, ils sont relativement peu contraints : s’il y a des obligations pour les examens ou les concours, il y en a encore relativement peu vis-à-vis des enseignants. Je n’ai jamais vu prononcer de sanctions, ne serait-ce que parce que les étudiants handicapés ne réclament jamais le respect de leurs droits pour la simple raison que le temps judiciaire ou des recours n’est pas celui des études. En introduisant un recours, on perd notre année d’étude et on ne sera jamais réaccepté dans la formation ».

Les difficultés d’accès aux supports pédagogiques tiennent donc à des aspects financiers (en raison de la nécessité de se procurer soi-même le matériel nécessaire), à un manque de formation de certains enseignants, qui n’ont pas conscience des obstacles considérables que rencontrent les étudiants et manquent des moyens pour adapter leurs contenus, mais aussi au caractère en réalité inopposable des droits des étudiants en situation de handicap en raison de possibles mesures de rétorsion et des délais trop longs des recours, et enfin à une forme d’inertie de la part des personnels enseignants et administratifs, là où une réactivité exemplaire serait de mise.

Mme Amandine Torresan a souligné qu’« il faut que les institutions intègrent que nous avons besoin de souplesse et que nous nous fatiguons plus que les autres. Si nous sommes absents pour raison de santé, il faudrait imaginer un moyen de nous transmettre les cours ». Cela paraît être, en effet, un minimum.

S’agissant de l’adaptation des enseignements et des contenus pédagogiques à destination des élèves malentendants, plusieurs des personnes entendues ainsi que Mme Marianne Dubois, membre de la commission d’enquête, ont suggéré de favoriser l’apprentissage de la langue des signes française (LSF) par le plus grand nombre – sourds comme entendants. Lors de son audition, Mme Laure Beyret, représentant FO au sein de l’Intersyndicale des personnels de l’INJA et des INJS, a appelé de ses vœux « la reconnaissance de la LSF comme une langue à part entière, car, actuellement, les élèves ne peuvent pas la choisir comme première ni comme deuxième langue vivante : ils doivent la prendre en option, ce qui est ridicule et les détourne en outre de l’enseignement bilingue, c’est-à-dire d’un enseignement qui soit un enseignement en LSF, et non pas seulement d’un enseignement de LSF » ([207]). Il est vrai que la reconnaissance de la LSF comme une langue vivante permettrait à des jeunes (sourds ou pas) de se diriger plus facilement et plus naturellement vers des formations d’interprètes, dont le manque ou la rareté se fait cruellement sentir dans certaines régions. Sans aller jusqu’à envisager d’en faire leur métier, les jeunes, malentendants ou pas, pourraient aussi utilement mettre à profit la connaissance de la LSF qu’ils auront acquise dans le cadre de leur emploi, que ce soit dans le secteur public ou dans le secteur privé. Plus il y aura d’entendants maîtrisant la LSF, plus faciles seront l’accompagnement de la scolarité dès la maternelle et celui de l’insertion professionnelle des jeunes sourds.

Dans certains cas, le numérique constitue une ressource clef qui mériterait d’être davantage exploitée. Mme Elka Parvanova, vice-présidente de l’Association des professionnels d’accompagnement du handicap dans l’enseignement supérieur (APACHES), a mentionné au cours de son audition le logiciel AVA, « destiné à faciliter la vie des étudiants sourds, dans leur vie quotidienne comme dans leur vie étudiante, en leur permettant de communiquer beaucoup plus facilement avec les enseignants, leurs camarades et le personnel administratif ». Le rapporteur considère que le numérique ne doit pas être un paravent commode pour éviter des ajustements plus substantiels, mais qu’il peut apporter une contribution utile à la réduction des obstacles qui s’opposent à la fluidité du parcours des jeunes en situation de handicap.

Au nombre des obstacles susceptibles de provoquer de véritables ruptures de parcours, on trouve justement les examens, étapes particulièrement délicates pour les jeunes en situation de handicap.

C.   Des aménagements d’examens trop complexes et trop aléatoires

Les examens apparaissent comme un point faible des politiques d’accessibilité à l’école. Cela repose en partie sur des phénomènes touchant à l’administration du handicap – au sens d’« acte d’administrer » – tant il est vrai que faire entrer des personnes dans des catégories, fût-ce pour la bonne cause, provoque souvent des effets collatéraux : le verrou ici placé résulte en l’espèce de la notion même de reconnaissance du handicap. M. Jacques Toubon, Défenseur des droits, a ainsi indiqué à la commission d’enquête que « nous constatons un écart entre les aménagements accordés dans le cadre de la scolarité et ceux accordés dans le cadre des examens : les familles qui nous saisissent font état de ce que leur enfant, dont la scolarité a pourtant été aménagée pendant l’année, se voit refuser l’aménagement de l’examen. Les difficultés rencontrées concernent plus spécifiquement les enfants présentant un trouble du neurodéveloppement qui bénéficient d’un PAP et à qui l’on refuse des aménagements d’épreuves d’examen au motif qu’ils ne relèveraient pas d’un dispositif et d’une décision de la MDPH. Or les aménagements d’examen ne se limitent pas aux seules personnes ayant fait l’objet d’une reconnaissance du handicap par la MDPH : légalement, un enfant répondant à la définition du handicap – comme c’est le cas des enfants présentant un trouble du neurodéveloppement – mais qui n’a pas fait l’objet d’un PPS ne peut être par principe exclu du dispositif d’aménagement des examens. »

Le Défenseur des droits a mis sur le compte d’un manque de formation des jurys une partie de l’origine de ces difficultés : « nous constatons un manque de sensibilisation des acteurs – par exemple les jurys d’examen – à la philosophie générale de ce dispositif qui ne vise pas, contrairement à ce que l’on pense, à octroyer un avantage à l’enfant ou à l’adolescent handicapé mais à rétablir l’égalité ».

En conséquence, « le Défenseur des droits recommande de rendre automatique l’évaluation des besoins d’aménagement des examens pour les enfants en situation de handicap justifiant d’un aménagement de leur scolarité, sans que les familles aient à en faire la demande ».

Dans une perspective très similaire, Mme Colette Damiot-Marcou, chargée de mission auprès de la médiatrice de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur, a rappelé les développements consacrés à ce sujet dans le rapport annuel 2017 de la médiatrice : « s’agissant des aménagements d’épreuves, la médiation a recommandé une cohérence entre les aménagements concernant la scolarité et l’examen, pour tous les élèves : ceux qui bénéficient d’un projet personnel de scolarisation (PPS) ou d’un projet d’accueil individualisé (PAI), mais aussi d’un plan d’accompagnement personnalisé (PAP), pour lesquels nous sommes saisis par certaines familles d’un refus d’aménagement d’épreuve lors de l’examen, alors que ces élèves ont bénéficié d’aménagements pendant leur scolarité. La continuité à établir entre les aménagements prévus durant la scolarité et ceux que les candidats vont retrouver au moment des examens nous tient à cœur ». Mme Christine Gétin, présidente de l’association HyperSupers, s’est également fait l’écho de cette préoccupation à propos des élèves connaissant un trouble du déficit de l’attention avec ou sans hyperactivité (TDAH) : « il semble que les aménagements ne seraient accordés qu’aux élèves ayant un dossier MDPH, et non un dossier PAP ne relevant pas de la MDPH. Ils auraient donc des aménagements toute l’année mais, le jour de l’examen, plus rien ! ».

M. Jérémie Colomes, secrétaire général de la FEDÉEH, a fait un constat concordant : « lorsqu’elles passent le bac, de nombreuses personnes ne voient pas reproduits les aménagements auxquels elles ont eu droit pendant toute l’année scolaire ». À titre d’exemple, « quelqu’un ayant utilisé toute l’année un ordinateur pour prendre des notes peut se retrouver au concours avec un preneur de notes, ce qui peut être générateur de stress et affecter sa note finale ». Aussi a-t-il préconisé, dans tous les cas, une continuité entre l’aménagement intervenu en cours d’année et l’aménagement pour le concours ou pour l’examen, voire de « rendre opposables les plans de compensation du handicap ».

Toutefois, comme pour les autres questions relatives à l’accessibilité, les obstacles les plus importants se rencontrent dans l’enseignement supérieur. Le Défenseur des droits a ainsi signalé la discontinuité fréquemment subie par les élèves qui bénéficiaient d’aménagements dans l’enseignement secondaire : « s’agissant de l’aménagement des études, le code de l’éducation prévoit que les accompagnants des élèves en situation de handicap peuvent être recrutés pour exercer des fonctions d’accompagnement auprès des étudiants en situation de handicap inscrits dans les établissements d’enseignement supérieur. Cette obligation figure dans le code de l’éducation, mais parce que les universités sont autonomes et parce que, comme nul ne l’ignore, elles ont des contraintes financières, le droit n’est pas toujours respecté et les étudiants handicapés ne bénéficient plus, une fois entrés à l’université, de l’accompagnement humain qui leur avait été accordé dans l’enseignement secondaire ».

Dans son rapport pour 2017, la médiatrice de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur a souligné que des élèves de l’enseignement supérieur en situation de handicap se voient opposer des refus d’aménagement d’épreuves d’examens, par exemple le recours à un logiciel de traitement de texte avec correcteur d’orthographe pour un étudiant atteint de troubles « dys » ou la numérisation des documents pour un étudiant dyspraxique dans le cadre de l’examen pour un brevet de technicien supérieur (BTS) agricole, ou encore le respect d’un temps minimum de pause et de repas entre deux épreuves qui avait été réclamé comme un aménagement pour des étudiants handicapés. Il apparaît également nécessaire de « concevoir des sujets d’examen et de concours compatibles avec les différentes formes de handicap, et lors des épreuves, [d’]autoriser et mettre en place le matériel et les logiciels adaptés ».

Mme Amandine Torresan a pointé les difficultés particulières qu’elle avait rencontrées pour obtenir des aménagements d’examen dans l’enseignement supérieur : « les difficultés se multiplient les années où l’on doit passer un examen, parce qu’il y a le double de paperasse à faire, pour l’établissement et pour l’examen », a-t-elle affirmé. Elle a également dit avoir « dû rappeler constamment qu’[elle avait] droit à un tiers-temps pour les partiels » et a conclu : « à force de répéter les mêmes choses sans être entendu, on a l’impression que personne n’a envie de nous aider » ([208]).

Des initiatives utiles peuvent cependant être prises pour la prise en considération du handicap, y compris pour ces phases particulièrement délicates et pleines d’enjeux que sont les concours d’entrée dans les grandes écoles. M. Xavier Quernin, campus manager, chargé de mission handicap au pôle d’enseignement supérieur de Rouen UniLaSalle, a témoigné d’une telle initiative, qui ne repose pas sur la mobilisation de ressources financières démesurées mais nécessite surtout de la volonté et du temps disponible : « nous avons réalisé, il y a quelques années, 17 fiches pratiques qui ont été envoyées à l’ensemble des banques d’épreuves et à des représentants d’associations de conseillers d’orientation. Elles sont également en ligne sur le site internet de la Conférence des grandes écoles, afin que les jeunes en situation de handicap sachent quelles démarches peuvent être engagées et les délais à respecter pour réunir toutes les conditions à la mise en place des aménagements ». Ces fiches donnent des conseils pratiques aux banques d’épreuves afin de faciliter la mise en place des aménagements, et indiquent notamment les associations qui peuvent les aider. Malheureusement, certaines banques d’épreuves semblent toujours en ignorer l’existence, malgré d’importants efforts de communication à leur sujet ([209]).

Une question se pose quant à l’ampleur que pourraient prendre les difficultés rapportées au regard du développement programmé de l’évaluation par contrôle continu, qui tend à se répandre dans l’enseignement supérieur. Selon M. Hervé Christofol, secrétaire général du SNESUP-FSU, « trop souvent, faute de moyens, l’essentiel des dispositifs est concentré sur l’aménagement des examens, avec le tiers-temps. Or si le tiers-temps est assez bien adapté à l’examen terminal, il l’est moins au contrôle continu, que l’on développe de plus en plus. Si celui-ci est globalement bénéfique, il crée un obstacle pour les étudiants en situation de handicap ». M. Christofol souligne ici que les logiques à l’œuvre dans le champ du handicap peuvent être substantiellement différentes de celles à l’œuvre hors de ce champ : ce qui a vocation à être un bénéfice pour les uns pourrait se traduire par un sur-handicap pour les autres. Cela doit nous rappeler à quel point la démarche d’école et d’université inclusive doit être pensée avant tout à travers le prisme des élèves et étudiants qu’elle concerne et non à partir des réflexes classiques.

Fort classique, justement, est l’accumulation de textes, qui ne facilite pas leur bonne appropriation par les acteurs : une partie des difficultés rencontrées dans l’aménagement des examens aux besoins des élèves en situation de handicap proviendrait ainsi de la confusion engendrée par une surabondance de textes.

C’est l’analyse qu’a développée devant la commission M. José Puig, directeur de l’INSHEA, qui a relevé le « foisonnement des textes qui organise les dispositions spécifiques pour l’aménagement des examens des candidats handicapés ». Selon lui, « nous sommes encombrés d’une réglementation multiple qui sature les services des rectorats et la Maison des examens pour un résultat qui n’est jamais jugé satisfaisant car les dispositions demeurent stigmatisantes et dérogatoires au droit commun. À l’heure où une réflexion est conduite sur un nouveau baccalauréat et de nouvelles modalités d’évaluation des élèves, il faudrait penser des examens inclusifs, des types d’épreuves et des modalités d’évaluation qui, par anticipation, évitent que certains élèves doivent avoir recours à des procédures dérogatoires pour voir leurs compétences évaluées au même titre et au même moment que les autres ».

Mme Jocelyne Grousset, secrétaire nationale du Syndicat national des médecins scolaires et universitaires (SNMSU) a relevé que « les aménagements d’examens font l’objet d’une procédure extrêmement complexe et réglementée [car] chaque examen est régi par un arrêté particulier, qui prévoit des possibilités d’aménagement spécifiques ; les aménagements sont donc différents pour le diplôme national du brevet (DNB), le baccalauréat général, le baccalauréat professionnel ou le brevet de technicien supérieur (BTS) ». « La procédure qui permet à un élève en situation de handicap de bénéficier d’un aménagement d’examen est elle-même compliquée, a-t-elle également déclaré. La famille doit instruire un dossier qui présente les informations médicales fournies par le médecin généraliste, le médecin spécialiste, et des professionnels tels que l’orthophoniste ou l’ergothérapeute. Le dossier est transmis à l’éducation nationale ou à la MDPH, selon les conventions départementales. Le médecin nommé par la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH) instruit ensuite le dossier. Il s’agit, la plupart du temps, d’un médecin de l’éducation nationale, mais cette mission peut également être confiée à un médecin de la MDPH. L’avis rendu par le médecin est transmis au centre d’examens de chaque territoire. Pour le baccalauréat, sauf exceptions, il concerne les classes de première et de terminale. En revanche, les aménagements possibles pour le brevet des collèges, par exemple la dictée aménagée, n’existent pas pour le baccalauréat ».

Elle a également indiqué que le « nouveau texte [attendu] sur la question des aménagements d’examens [était] passé deux fois au CNCPH mais [restait] bloqué dans l’attente de sa validation ».

Dans le cadre de la démarche « Pour une rentrée pleinement inclusive en 2019 », le Gouvernement a annoncé une simplification des procédures d’aménagement d’épreuves, sans que davantage de précisions aient été communiquées à ce stade. Or, comme l’a dit Mme Jocelyne Grousset, « nous attendons un texte avec impatience. Les structures n’en peuvent plus, les MDPH comme les services médicaux de l’éducation nationale ».

De plus, il apparaît qu’il manque des vecteurs de partage des aménagements et solutions trouvés de manière empirique dans les établissements. Ainsi Mme Laurence Rasseneur, membre de la commission administrative du SNESUP-FSU, a-t-elle relevé que « nombre de solutions techniques, numériques, trucs et astuces ont été développés dans les missions handicap. Les étudiants apportent aussi leurs propres solutions, leurs trucs et astuces, mais ils restent confidentiels, confinés dans la mission handicap et, quand un étudiant s’en va, la solution part avec lui. On ne partage pas les solutions. D’où cette étude dont je vous remettrai les résultats, qui propose la création d’une plateforme “Numérique et handicap” destinée à collecter les bonnes pratiques, les trucs et astuces et à les diffuser à la communauté étudiante, aux associations, aux lycéens et futurs étudiants, et même plus largement ». Une telle initiative mérite d’être soutenue.

D.   Stages et formation professionnelle : mettre fin à l’orientation subie

Le fait d’avoir un handicap implique-t-il qu’on subisse son orientation ?

La réponse à cette question apparaît, dans les faits, trop souvent positive. Pour M. Jérémie Colomes, secrétaire général de la Fédération étudiante pour une dynamique études et emploi avec un handicap (FEDÉEH), « aujourd’hui encore, pour de très nombreux jeunes, la réputation d’accessibilité en établissement détermine le choix d’orientation. Le risque de réorientation et de décrochage s’en trouve aggravé, dans la mesure où l’orientation devient contrainte ». Mme Danièle Langloys, présidente de l’association Autisme France, a rappelé les « cinq condamnations successives [de la France] pour violation de la Charte sociale européenne, pour discrimination dans l’accès à l’éducation et à la scolarisation, mais aussi à la formation professionnelle ».

La France tend donc à dissuader ses enfants en situation de handicap d’entreprendre des études supérieures. Lorsqu’ils s’y lancent tout de même, on les pousse à s’orienter vers la voie professionnelle, sans que cela soit toujours ni souhaité, ni justifié. M. Yvon-Yvan Barabinot, professeur de lycée professionnel en établissement régional d’enseignement adapté (EREA), l’a souligné devant la commission d’enquête : « Un problème spécifique se pose dans les ULIS-DAPP (ULIS – Découverte des activités professionnelles et projets personnels et professionnels) ou ULIS-LP (ULIS – Lycée professionnel), et plus globalement aux établissements de la voie professionnelle qui accueillent des élèves en situation de handicap dont l’orientation a souvent été imposée, l’important étant d’avoir une affectation après la classe de troisième plutôt que de suivre le projet de l’élève. Cela est fait parfois, malheureusement, en dépit de toute réflexion sur le lien entre le handicap et la formation professionnelle ».

Les souhaits de l’élève, voire ses possibilités même d’insertion professionnelle, sont parfois totalement ignorés. M. Barabinot a ainsi affirmé : « nous rencontrons dans ces cas-là de grandes difficultés pour trouver des stages aux élèves, des situations où les professeurs estiment que le handicap de l’élève l’empêchera d’exercer avec la qualification qu’il prépare ». De même, Mme Jocelyne Grousset, secrétaire nationale du Syndicat national des médecins scolaires et universitaires (SNMSU), indique que les médecins scolaires sont « souvent obligés de proposer des réorientations à des enfants parce que leur handicap ne leur permet pas d’effectuer certains stages ou de valider le certificat d’aptitude professionnelle (CAP) ». Que de temps perdu ! Nul doute que, dans ce type de situations, l’école de la République échoue dans sa vocation à garantir le droit de tous à l’instruction et à accompagner chacun vers une orientation professionnelle choisie.

M. Bertrand Signé, président de l’association Accompagner la réalisation des projets d’études de jeunes élèves et étudiants handicapés (ARPEJEH), a quant à lui insisté sur l’autocensure rencontrée chez les jeunes en situation de handicap en matière de projets professionnels, autocensure contre laquelle le système d’enseignement paraît lutter d’une manière très insuffisante. C’est ainsi que « beaucoup de jeunes en situation de handicap n’ont pas accès [au stage de troisième] », alors qu’il est obligatoire et qu’il est « vraiment un déclencheur sur lequel il faut mettre l’accent ». M. Signé conclut : « l’accès des jeunes en situation de handicap à des périodes d’immersion professionnelle dès la classe de troisième est un élément majeur pour prolonger leur parcours scolaire et réussir l’inclusion jusqu’à l’enseignement supérieur […]. En les privant du stage de troisième, on obère leurs chances d’accéder au degré supérieur ».

Pour reprendre les mots de Mme Amandine Torresan, « il faut dire aux personnes handicapées qu’il est possible de faire des études supérieures, et pas seulement dans la voie professionnelle, et il faut mieux les accompagner ». Le rapporteur entend faire siens ce message et cette exigence et considère qu’ils doivent être portés d’une voix forte par les autorités éducatives.

Des efforts importants demeurent également à accomplir concernant l’accessibilité des stages pour les étudiants en situation de handicap. Mme Véronique Bustreel, directrice « Innovation, évaluation et stratégie » de l’Association de gestion du fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH) a indiqué que l’AGEFIPH travaille « à ouvrir les aides et les prestations apportées par notre organisation pour garantir une aide à la compensation de la situation de handicap lors des stages en entreprise, y compris pour les stagiaires ou les étudiants ». Ces efforts demeurent toutefois trop peu visibles, en particulier par les premiers concernés.

De plus, au sein même de l’enseignement professionnel, les possibilités de formation demeurent trop restreintes. Un témoignage significatif des obstacles rencontrés par les élèves en situation de handicap dans leur aspiration à une orientation choisie a été donné à la commission d’enquête par Mme Christelle Defoort : « Je suis maman de deux ados, dont l’un, âgé de 17 ans, est autiste… Après le collège, comme il a plus de 16 ans, la MDPH a préconisé un institut médico‑professionnel (IMPro). Mon fils veut continuer à l’école. Mais comme il n’est pas verbalement autonome, puisqu’il a commencé à parler à l’âge de 11 ans, on m’a dit qu’il n’était pas possible de l’accueillir au lycée. Il doit donc rester à l’IMPro. En allant visiter l’IMPro le plus proche, à Omonville, nous avons compris que ce n’était pas pour lui puisque mon fils y aurait été absent dans le sport. J’ai dit que les métiers présentés ne lui plaisaient pas mais qu’il aimait bien nager. L’éducateur m’a ri au nez en disant : “Madame, ce n’est pas un métier, c’est un loisir” ».

Ce n’est que grâce au courage inlassable de sa mère que ce jeune, dont la natation est la passion, a pu poursuivre un projet répondant à ses vœux. Sa mère a, en effet, arrêté de travailler pour l’instruire à domicile via le Centre national d’enseignement à distance et créé une section de natation comptant trois jeunes autistes. Ses recherches lui ont ensuite permis de constater qu’il existait en France des centres de formation d’apprentis (CFA) adaptés, passerelles entre l’IMPro et le lycée, où de jeunes handicapés peuvent apprendre un métier tout en poursuivant un cursus scolaire, débouchant par exemple sur des CAP de coiffure et de petite enfance. Elle a indiqué à la commission d’enquête qu’« en secteur rural, des familles dans le besoin sont uniquement orientées vers les IMPro » et qu’« il serait intéressant de créer un CFA adapté pour permettre aux jeunes qui en sont capables d’apprendre un métier différent de ceux qu’on voudrait leur imposer. Créer une classe ULIS au sein des CFA, comme dans les collèges, permettrait au moins une inclusion avec les personnes qui n’ont pas de handicap, dans des corps de métier autres que la restauration ou l’entretien des espaces verts », susceptibles de répondre aux vœux de tous les jeunes en situation de handicap.

Enfin, bien que la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel ait prévu la présence d’un référent handicap dans chaque centre de formation d’apprentis afin de veiller à l’adaptation du nombre d’heures et de niveau des cours pour tout jeune en situation de handicap, les travaux de la commission d’enquête ont montré que cette obligation n’était pas encore effective dans l’ensemble des CFA. Elle n’est toutefois entrée en vigueur que le 1er janvier 2019. Il importera d’exercer une vigilance particulière afin de s’assurer que cette mesure est bien mise en œuvre.

III.   L’accessibilité largement perfectible de l’école comme communauté de vie

Les insuffisances de la formation des enseignants et de l’organisation de l’école face au handicap constituent une difficulté pour les élèves et leurs parents comme pour les personnels. Elles sont, comme l’accessibilité des bâtiments, des ressources pédagogiques et des parcours, un obstacle à l’accessibilité de l’école aux élèves et étudiants en situation de handicap. Ce constat s’applique à la formation spécialisée comme à la formation initiale et continue que reçoivent l’ensemble des enseignants.

Le symptôme patent de ces insuffisances est fourni par le fréquent recours aux procédures d’alerte dont disposent les enseignants aux prises avec le handicap, concernant leurs conditions de travail. M. Yvon-Yvan Barabinot, professeur de lycée professionnel en établissement régional d’enseignement adapté (EREA), a ainsi souligné que « les personnels font largement remonter leur mal-être, leur sentiment de découragement pour gérer ce quotidien avec son cortège de culpabilité, de sentiment d’incompétence, de fatigue et parfois d’incompréhensions », et a rapporté une nette augmentation des signalements de risques psycho-sociaux dans les registres des comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) liés à l’accueil des élèves en situation de handicap.

Face à ce malaise enseignant, le CHSCT ministériel a publié, en 2018, un « guide pour l’accompagnement des personnels enseignants et des AESH pour le premier degré qui sont confrontés à des situations parfois dramatiques à vivre au quotidien », a indiqué à la commission Mme Sophia Catella, représentante du Syndicat national unitaire des instituteurs, des professeurs des écoles et professeurs d’enseignement général de collège (SNUIPP-FSU).

Le Gouvernement n’a pourtant pas été en mesure de répondre à la demande du rapporteur portant sur le nombre de saisines des CHSCT concernant des personnels travaillant avec des jeunes en situation de handicap. Tout au plus relève-t-on qu’un guide d’auto-évaluation pour une école inclusive, dit « Qualinclus », à destination des établissements du second degré, a été mis en place en décembre 2018. Il comprend cinq volets : « accueillir et scolariser », « s’adapter aux besoins éducatifs particuliers des élèves », « former et accompagner les équipes éducatives à la scolarisation des élèves en situation de handicap », « sécuriser le parcours de l’élève en situation de handicap » et « travailler en partenariat ». Dans le cadre de la démarche « Pour une rentrée pleinement inclusive en 2019 », le Gouvernement a annoncé son intention de promouvoir cet outil dans chaque établissement.

Il est en tout cas hors de doute que les déficiences de la formation (A) sont telles qu’elles entraînent un important malaise des personnels.

De façon plus générale, l’accessibilité passe aussi par la mobilisation et la coordination de l’ensemble des acteurs qui interviennent auprès des élèves en situation de handicap, y compris les parents, afin que l’inclusion devienne pour eux un véritable projet commun (B). Ce souci justifie, pour le rapporteur, de ménager du temps pour favoriser leur concertation, de restaurer les moyens de la médecine scolaire et universitaire et d’ouvrir l’école aux interventions des professionnels de santé libéraux.

A.   Les carences de la formation des enseignants À l’accueil et à la prise en charge des élèves et étudiants en situation de handicap

La première limite à l’accessibilité de l’école comme communauté de vie est le manque criant de formation pour les enseignants. D’après les chiffres fournis par la DEPP à la demande du rapporteur, 23 % des enseignants intervenant auprès d’élèves à besoins éducatifs particuliers n’ont aucune formation spécifique. C’est un taux extrêmement élevé quand on considère la palette des compétences nécessaires à l’accueil et à l’inclusion d’un élève en situation de handicap dans une classe.

En effet, la formation au handicap comprend à la fois une formation générale, que devrait recevoir tout enseignant, dans le champ de la formation initiale comme continue, afin de disposer du bagage minimal pour accueillir dans des conditions satisfaisantes des élèves en situation de handicap, et une formation spécialisée, s’adressant aux enseignants se destinant principalement à la formation de jeunes handicapés. Mme Dominique Gillot, présidente du CNCPH, a ainsi souligné que « la formation des enseignants doit se situer à plusieurs niveaux. La formation initiale doit permettre une sensibilisation réelle à la personnalité, à la typologie des handicaps que les enseignants rencontreront au cours de leur vie professionnelle. À cela s’ajoute une formation spécialisée pour ceux qui veulent s’orienter vers l’accompagnement, la prise en charge et l’éducation d’élèves porteurs de handicaps particuliers. » Elle a, à cet égard, mis en évidence pour la commission un facteur important qu’il convient de prendre en compte : « Ce sont là deux démarches différentes : la formation de droit commun avec, dans les maquettes de formation, une sensibilisation suffisamment précise pour armer les enseignants à l’accueil des élèves, puisqu’ils auront à accueillir tous les élèves ; ensuite, des orientations vers une formation spécifique ».

Or, alors que ces besoins de formation vont croissant avec le développement souhaité de l’inclusion scolaire, on constate à la fois un recul de la formation spécialisée (1) et une certaine inadaptation de la formation générale (2). Il en résulte, selon Mme Caroline Coutant, vice-présidente de l’association Info Droit Handicap, un fort contraste entre, d’une part, « des enseignants qui, malgré le manque de moyens, tentent de mettre des choses en place et s’autoforment pour acquérir de nouvelles pratiques professionnelles » et, d’autre part, « des enseignants totalement réfractaires qui voient ce type de pratique comme une remise en cause de leur autorité pédagogique ». Pourtant, l’autoformation, pour efficace qu’elle puisse être, ne saurait dispenser l’institution de prévoir des formations de qualité pour ses personnels, sous peine de manquer à ses obligations les plus élémentaires, voire de laisser prospérer des pratiques pédagogiques mal adaptées ; et la fermeture de certains enseignants aux pédagogies adaptées au handicap ne paraît plus admissible à l’heure où l’inclusion est devenue un objectif éducatif et social majeur.

Il est urgent de surmonter ces embûches.

1.   Le recul de la formation spécialisée

 La DEPP a fourni au rapporteur le nombre d’enseignants ayant bénéficié d’une formation spécialisée au cours des quinze dernières années. Il en ressort qu’alors qu’en 2004-2005, 2 482 enseignants avaient suivi une formation pour obtenir le certificat d’aptitude professionnelle pour les aides spécialisées, les enseignements adaptés et la scolarisation des élèves en situation de handicap (CAPA-SH), seuls 1 397 enseignants ont suivi, en 2017-2018 comme en 2018-2019, une formation en vue de l’obtention de la certification d’aptitude professionnelle aux pratiques de l’éducation inclusive (CAPPEI).

Le nombre d’enseignants suivant chaque année une formation spécialisée a donc fortement reculé depuis l’entrée en vigueur de la loi du 11 février 2005, passant de près de 2 500 en 2004-2005 à moins de 1 400 en 2018-2019 (ils n’étaient même que 1 084 en 2012-2013).

 De plus, la formation sanctionnée par le CAPPEI apparaît moins substantielle que celle qui débouchait sur l’obtention du CAPA-SH.

M. Yvon-Yvan Barabinot, professeur de lycée professionnel en établissement régional d’enseignement adapté (EREA), a souligné par exemple que la formation spécialisée avait été réduite en volume et en approfondissement depuis la création du CAPPEI en 2017. De même, M. Julien Colombo, représentant du Syndicat national unitaire des instituteurs, des professeurs des écoles et professeurs d’enseignement général de collège (SNUIPP-FSU), a affirmé que « la formation des enseignants spécialisés est plus longue mais, en passant du certificat d’aptitude professionnelle pour les aides spécialisées (CAPA-SH) au certificat d’aptitude professionnelle aux pratiques de l’éducation inclusive (CAPPEI), elle a perdu des heures, et on a donc perdu en qualité ».

M. Colombo a formulé une suggestion intéressante : « Le CAPPEI étant fondé sur un tronc commun et des modules de spécialisation, pourquoi ne pas intégrer des modules du tronc commun dans la formation initiale et ensuite poursuivre la formation continue en fonction des besoins des enseignants et du public accueilli à un moment donné ? ».

S’agissant plus précisément de la formation spécialisée, M. Barabinot a souligné que les offres de formation au CAPA-SH et au certificat complémentaire pour les enseignements adaptés et la scolarisation des élèves en situation de handicap (2CA-SH) devraient être remises en place, améliorées et développées, « la limitation de la formation d’enseignants spécialisés [ayant] pour conséquence que trop de personnels non formés, et souvent précaires, se retrouvent sur ces postes d’enseignants spécialisés. » Au-delà de cette recommandation de portée générale, l’attention de la commission a également été attirée sur le fait que les difficultés rencontrées sur le plan de la formation ne sont, bien souvent que la conséquence d’une gestion défaillante des ressources humaines : « dans l’EREA dont je parlais tout à l’heure, où les postes ont vocation à être occupés par des enseignants spécialisés, titulaires du CAPPEI, en réalité, sur vingt-quatre enseignants, seize sont des contractuels et n’ont pas de formation initiale, et la plupart des autres ne sont pas spécialisés », a expliqué M. Barabinot.

M. Jérôme Motard, responsable du groupe « inclusion scolaire-ASH » du SNES-FSU, a indiqué, au sujet du CAPPEI, que « l’accès à ce certificat est laborieux alors qu’il devrait au contraire être extrêmement ouvert ».

Pour M. José Puig, directeur de l’INSHEA, « il est incontestable que le dispositif du CAPPEI a été préjudiciable pour permettre à des enseignants du second degré d’accéder à ces formations d’enseignement spécialisé [car] l’accès aux formations CAPPEI suppose que les personnes soient affectées sur un emploi spécialisé, ce qui n’existe pas dans le second degré. Dans les ULIS des collèges et des lycées, on a tendance à nommer des enseignants du premier degré, ce qui entretient l’idée que ces questions sont destinées aux instituteurs et que les professeurs agrégés et certifiés n’ont pas à s’en préoccuper ».

Des besoins très importants existent pourtant concernant les enseignants-référents. Le rapporteur a déjà souligné dans les développements précédents le nombre très insuffisant de tels enseignants. Le rapport de MM. Adrien Taquet, alors député, et Jean-François Serres intitulé Plus simple la vie : 113 propositions pour améliorer le quotidien des personnes en situation de handicap, publié en mai 2018, demandait de limiter le nombre moyen de dossiers confiés à chaque enseignant-référent à 100 contre 260 aujourd’hui, avec des pics à 300 voire 350 actuellement ([210]). M. Nicolas Eglin, président de la Fédération nationale des associations au service des élèves présentant une situation de handicap (FNASEPH), a souligné que « le nombre d’élèves en situation de handicap a augmenté de 200 % depuis 2005, et celui des référents sur la même période de 58 % sur la même période ».

Or la problématique du nombre des enseignants-référents ne concerne pas seulement le suivi des élèves en situation de handicap. En effet, « l’enseignant référent, qui joue le rôle d’ensemblier, de médiateur, de chef d’orchestre et de personne ressource au sens technique du terme – car il est le seul à faire le lien et est légitime pour le faire entre l’école, la famille, la MDPH et les établissements et services médico-sociaux – ne peut sérieusement suivre 300 dossiers complexes simultanément » a souligné M. José Puig, mettant ainsi en avant son action indispensable dans le fonctionnement des dispositifs permettant aux enseignants de prendre en charge leurs élèves dans de bonnes conditions.

Ce rôle est d’autant plus essentiel que les enseignants ont « besoin de conseils dispensés par un collègue, a-t-il affirmé. La plateforme numérique qui est actuellement en cours de développement par le ministère est un outil intéressant, mais ne doit pas être utilisée pour se substituer aux conseils de collègue à collègue qui peuvent être donnés localement ». Effectivement, le soutien par les pairs est un excellent moyen de faire réfléchir aux pratiques pédagogiques et de diffuser les bonnes pratiques.

M. Puig a également marqué l’importance de la question des moyens consacrés à la formation des enseignants spécialisés. Celle-ci doit être longue pour répondre aux enjeux ; en effet, « une formation n’est pas simplement une prise d’informations, mais une transformation des pratiques professionnelles, ce qui suppose un temps pour que les enseignants expérimentés s’interrogent et commencent à aborder les choses différemment. C’est l’amorce d’un processus qui les rendra plus sensibles à un certain nombre de questions et aiguisera leur curiosité pour se perfectionner et acquérir des connaissances sur d’autres types de handicaps ».

M. Yves Dunand, représentant CGT de l’Intersyndicale des personnels des instituts nationaux de jeunes sourds (INJS) et de l’Institut national de jeunes aveugles (INJA) a quant à lui signalé à la commission d’enquête le manque spécifique d’enseignants maîtrisant le braille dans certaines régions : « pour ce qui est de la disponibilité des enseignants en braille, par exemple, je sais qu’il y a des régions, comme la Bretagne, où des élèves en inclusion sont en recherche d’enseignants en braille, qu’ils ne trouvent pas ». Or « il faut que les élèves totalement aveugles, en particulier, pussent apprendre le braille dans des conditions optimales, de façon à le maîtriser totalement et à devenir autonomes pour leur prise de notes ».

Relevons que dans le cadre de la démarche « Pour une rentrée pleinement inclusive en 2019 », le Gouvernement a annoncé une augmentation des départs en formation conduisant à l’obtention du CAPPEI pour atteindre 1 500 enseignants des premier et second degrés formés chaque année, ainsi qu’une augmentation de l’offre de formation continue, qui devrait atteindre 140 modules d’initiative nationale à la rentrée 2019. Une consolidation du rôle et des missions des enseignants-référents est également prévue.

2.   L’inadaptation de la formation initiale et continue

Outre cette relative dégradation de la formation spécialisée, le rapporteur doit également relever les nombreux témoignages ayant fait état de ce que la formation générale sur le handicap n’est toujours pas à la hauteur des enjeux.

Comme l’a dit M. Jérôme Motard, responsable du groupe « inclusion scolaire-ASH » du SNES-FSU, « il existe une carence en formation » alors que « cette formation, nous la réclamons à cor et à cri mais nous peinons à l’obtenir ». Mme Nathalie Koenig, présidente du Groupe de paroles et de soutien pour les parents d’enfants « dys » de Dieppe, a également souligné que « la plupart des enseignants font preuve de bonne volonté mais se désolent de l’absence de formation initiale sur les troubles “dys” », et que « l’accès aux informations et aux personnes‑ressources [n’est] pas assez ancré dans les pratiques ».

L’absence de formation peut non seulement avoir des effets préjudiciables sur l’accompagnement du handicap, mais aussi entraîner une absence de repérage. Mme Stéphanie Jacquet, référente de l’association « Une égalité des chances pour nos enfants TDAH » pour le département de la Seine-et-Marne, a ainsi rappelé que le TDAH était un « trouble invisible » méconnu du grand public, et souvent confondu avec « une carence éducative ou d’origine psychologique », alors qu’« il s’agit d’un trouble du neurodéveloppement ». En conséquence, « le jugement de l’enseignant va être le plus souvent à charge négative de l’élève qui n’écoute pas, qui n’en fait qu’à sa tête, irrespectueux, paresseux, manquant de motivation, etc. Tout se passe comme si un enfant myope, non diagnostiqué et sans lunettes, était perçu comme faisant exprès de ne pas lire les consignes, non motivé par les cours » ([211]).

Mme Laëtitia Appourchaux a dressé un constat concordant : « le problème, c’est qu’on parle beaucoup d’inclusion, mais que les professeurs ne sont pas tous formés, n’ont pas le bagage nécessaire ». L’expérience personnelle de Mme Catherine Vella, présidente de l’Association nationale de parents d’enfants sourds (ANPES), a donné un éclairage concret à cette appréciation générale : « Mon fils, dans l’ULIS au collège, a une prof de français qui n’est pas acculturée, qui ne sait pas trop ce que c’est qu’un enfant sourd. Elle fait conjuguer la phrase : “je n’entends plus le vent dans les arbres”, elle leur fait étudier le présent de l’indicatif avec la phrase “nous avons tous cinq sens, l’ouïe, l’odorat, etc.”, elle leur apprend “je suis en train de faire la cuisine” sans leur expliquer que la cuisine n’est pas dans le train, qu’il s’agit juste d’une locution. Tous les soirs, donc, je dois refaire les cours de français, expliquer à mon fils ces expressions qu’il ne comprend pas ».

a.   Des formations initiales et continues disparates et parfois trop théoriques et trop courtes, qui cèdent parfois le pas à l’autoformation

M. Julien Colombo, représentant du SNUIPP-FSU, a rappelé la situation actuelle : « la formation initiale des enseignants consacre très peu de temps, trois à six heures seulement, à l’accueil des élèves à besoins éducatifs particuliers et des élèves en situation de handicap ». Il a ajouté que la formation est très théorique, puisqu’elle consiste en la présentation d’un diaporama suivi d’un temps de questions-réponses.

Mme Danièle Langloys, présidente de l’association Autisme France, l’a confirmé. Selon elle, « les écoles supérieures du professorat et de l’éducation (ESPE) sont une occasion ratée. […] Si la formation dispensée par l’ESPE de Lyon sur l’autisme est exemplaire, ce n’est absolument pas le cas dans d’autres écoles ». De même, Mme Nathalie Groh, présidente de la Fédération française des Dys, a indiqué que « le paysage des formations sur les troubles “dys” dans les ESPE est assez disparate ». Mme Amandine Torresan a quant à elle déploré la faiblesse de la formation dispensée par son ESPE en matière d’inclusion : « le cours sur l’inclusion que j’ai reçu à l’ESPE ne m’a rien apporté, a-t-elle dit. C’est un fourre-tout, où il est aussi bien question des élèves à besoins spécifiques, que des élèves allophones ou des élèves qui ont une infirmité motrice cérébrale, alors qu’ils ont des besoins différents. C’est moi qui ai donné à mon professeur et aux autres élèves de ma promotion le numéro d’aide pour les questions liées à la scolarité ! ».

Le rapporteur a interrogé le ministère de l’Éducation nationale et de la jeunesse et celui de l’Enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation afin de connaître le volume de la formation reçue par les enseignants sur cette matière, dans le cadre de la formation continue. La DEPP a pu fournir le nombre d’enseignants présents à des stages de formation continue sur le handicap, au niveau national et par académie, ainsi que le nombre de journées de stage réalisées – mais sans mentionner l’année concernée… À une date indéfinie, on dénombrait donc 88 193 enseignants ayant suivi un stage de formation continue sur le handicap (premier et second degrés confondus, soit seulement environ 1 % d’entre eux) – et totalisant 143 228,9 journées de stages.

On le voit, la formation demeure insuffisante et de qualité variable. Elle est souvent très théorique et ne donne pas réellement aux enseignants les savoir-faire permettant de faire face aux situations qu’ils rencontreront concrètement dans l’exercice de leur profession. On comprend que les enseignants soucieux de répondre avec pertinence aux enjeux que soulève la présence, dans leur classe, d’un élève en situation de handicap, soient conduits à prendre en charge eux-mêmes leur formation. Mais l’autoformation n’est pas une méthode admissible : les enseignants ayant un besoin de formation sur des questions aussi spécifiques, mobilisant des savoirs spécialisés et variés, doivent y avoir accès autrement que par la consultation d’ouvrages et le dialogue avec des collègues plus expérimentés – quand bien même ces échanges ont évidemment des vertus intrinsèques.

b.   La nécessité d’une formation plus robuste et plus proche des réalités du terrain

Le besoin d’étoffer la formation des enseignants est donc criant. Mais quels devraient être l’ampleur, le contenu et les modalités de cette formation ? Les auditions ont fait émerger, sur ce sujet, un grand nombre de suggestions de valeur.

 Concernant le volume horaire, M. Jean-François Butel, inspecteur de l’Éducation nationale chargé de l’adaptation scolaire et de la scolarisation des élèves handicapés dans le département de la Seine-Maritime, a formulé un objectif chiffré : « si l’on pense que deux ou trois heures d’intervention en formation initiale autour de ce qu’on a appelé l’ASH est suffisant, je ne peux que le désapprouver ». Selon lui, « il conviendrait de proposer un véritable module d’au minimum une semaine ou vingt-quatre heures autour de thématiques larges, comme l’école inclusive ». Le rapporteur appuie cette remarque.

 En termes de contenus enseignés, la question pourrait se poser de former à l’ensemble des troubles et handicaps susceptibles d’être rencontrés par les enseignants. M. Butel a écarté l’idée qu’il faille former tous les enseignants à tous les handicaps, car ils ne seront sans doute pas confrontés à tous les handicaps au cours de leur carrière. Il a en revanche plaidé pour une formation de tous les enseignants aux troubles du comportement – qui peuvent en eux-mêmes découler de plusieurs types de situations tels que l’autisme, le haut potentiel, ou le trouble du déficit de l’attention (TDAH) – et pour un approfondissement à destination des enseignants qui sont confrontés à des difficultés particulières. Une formation générale devrait donc être complétée par des formations plus spécifiques en fonction des besoins. Le rapporteur relève qu’une telle approche semble recueillir un assentiment assez général.

Il en est de même pour ce qui concerne les formations qui pourraient être délivrées sur les différents handicaps. Là encore, c’est une formation pratique qui doit prévaloir, c’est-à-dire sur la pédagogie adaptée plutôt que sur la connaissance scientifique du handicap. M. Nicolas Eglin, président de la Fédération nationale des associations au service des élèves présentant une situation de handicap (FNASEPH), a insisté « sur la nécessité d’intégrer dans le cahier des charges des maquettes de formation des futurs INSPE la question de l’école inclusive » ; selon lui, « il ne doit pas s’agir d’une formation sur les déficiences, mais sur les pédagogies différenciées, sur l’adaptation pédagogique que doivent mettre en œuvre les enseignants confrontés à une classe comprenant des élèves à besoins éducatifs spécifiques ».

Enfin, les auditions ont fait ressortir la créativité des éducateurs, au sens le plus large du terme, dans l’élaboration de solutions pour améliorer l’apprentissage des élèves en situation de handicap, créativité que le rapporteur tient à saluer. À titre d’exemple, Mme Stéphanie Jacquet, référente de l’association « Une égalité des chances pour nos enfants TDAH » pour le département de la Seine-et-Marne, a souligné l’étendue du panel des aménagements possibles à la scolarité d’un élève affecté d’un TDAH : « Il existe des expériences différentes dans d’autres pays, qui passent par exemple par des séances de méditation plutôt que par des punitions. Il existe donc beaucoup de propositions visant à une meilleure inclusion scolaire qui peuvent paraitre originales, mais qui font leurs preuves. S’en inspirer peut être intéressant, pas uniquement, d’ailleurs, pour les enfants TDAH, mais pour tous les autres aussi. Il y a des initiatives, par exemple à Chalon-sur-Saône une enseignante […] qui a mis en place des vélos-pupitres, très bénéfiques pour tous les élèves. Il y a très peu d’écoles en France qui font ça. Elle a commencé avec des vélos d’appartement. Elle organise aussi de petits ateliers de vingt minutes, où les enfants s’asseyent sur des ballons. On peut penser que c’est pour s’amuser, mais en fait ça reconcentre les élèves quels qu’ils soient, avec ou sans trouble. Il n’y a pas de solution miracle, mais il existe aussi ce coussin qui permet, c’est tout bête, de s’asseoir sans faire de bruit, et de bouger un peu sur sa chaise sans déranger les autres – parce que c’est compliqué pour les autres élèves aussi ».

Mme Christine Gétin, présidente de l’association HyperSupers, a quant à elle indiqué que « parmi les exemples de matériels possibles en classe, vous pouvez tendre entre les deux pieds du bureau une chambre à air, sur lequel l’enfant pourra reposer ses pieds agités. Ou bien des balles de tennis usagées sur les pieds du bureau et de la chaise, pour éviter qu’ils ne fassent du bruit et dérangent tout le monde. Ce sont de petites solutions qui ne coûtent rien, hormis de la bonne volonté ». Ce type de retours d’expérience, de savoirs pratiques, devraient également être transmis dans le cadre de la formation des enseignants.

 Concernant les modalités des formations, le rapporteur relève tout particulièrement deux suggestions exprimées au cours des auditions.

La première émane de Mme Agnès Duguet, représentante du Syndicat national unitaire des instituteurs, des professeurs des écoles et professeurs d’enseignement général de collège (SNUIPP-FSU), qui a insisté sur l’importance des formations réunissant physiquement leurs participants en rappelant que les enseignants ont « besoin de formations “en présentiel” pour échanger, analyser [leurs] pratiques. Le ministère prépare une plate-forme “en trois clics” sur le thème de l’école inclusive. Or, selon elle, ce n’est pas de cela que [les enseignants ont] besoin ». M. José Puig l’a confirmé : « un certain nombre de formations peut reposer sur un système hybride avec des logiques de formation à distance, mais des périodes de regroupement sont nécessaires pour échanger et élaborer collectivement ». Ici encore, si le numérique peut offrir des solutions moins coûteuses qui peuvent être intéressantes, il n’en reste pas moins qu’une formation digne de ce nom, a fortiori concernant des pratiques professionnelles, ne peut se faire, au moins pour partie, qu’en présentiel.

La seconde suggestion a été formulée par Mme Nancy Couvert, directrice générale de l’association de parents et amis de personnes en situation de handicap mental (ADAPEI) de la région dieppoise, qui a souligné l’importance des formations pratiques en immersion : « en complément de la formation des enseignants peuvent être envisagés des temps d’immersion des enseignants ou des AESH au sein d’établissements spécialisés comme les IME ». Mme Geneviève Mannarino, vice-présidente du département du Nord, chargée de l’autonomie, a fait de même : « Il faut que [la formation des enseignants] soit en immersion sur le terrain ».

 Un pas important sera franchi lorsqu’on aura réussi à diffuser l’idée que la formation au handicap concerne tous les enseignants, et pas seulement les enseignants spécialisés. De fait, selon M. José Puig, « pour l’heure, la question la plus difficile est l’accès à ces formations pour les enseignants non spécialisés. Dans le cadre des modules d’initiative nationale, c’est-à-dire les formations proposées annuellement dans un catalogue publié au bulletin officiel, le ministère nous a demandé des sessions thématiques sur des sujets correspondant aux attentes. Nous constatons une forte attente sur les troubles du comportement et le trouble DYS qui sont autant de sujets très présents dans les classes et mettent les enseignants en difficulté.

« Ces formations ont été conçues en 2004 pour être des stages de sur-spécialisation à destination d’enseignants déjà spécialisés. Leur ouverture à des enseignants non spécialisés a été demandée et acceptée, mais leur accès est très problématique et confidentiel. Cette année, nous avons ouvert un stage sur les troubles spécifiques de l’autisme pour des enseignants non spécialisés. L’inclusion ne peut uniquement reposer sur les efforts des enseignants spécialisés. Il faut que beaucoup d’enseignants confrontés à cette réalité puissent être préparés, non pas à devenir des spécialistes de l’autisme, mais à bénéficier d’un stage raisonnable. En outre, en apprenant à comprendre l’autisme, ils apprennent beaucoup sur la compréhension des troubles spécifiques du langage et du comportement. Nous avons reçu des témoignages de rectorats au sein desquels l’accès à ces stages n’a pas été accordé car il s’agissait de formations spécialisées supposées être réservées aux enseignants spécialisés ». Il y a certainement là un verrou à faire sauter.

 Les enseignants ne sont pas les seuls qui devraient bénéficier de formations plus poussées sur le handicap. En effet, comme l’a rappelé M. José Puig, même bien formés, les enseignants ne peuvent à eux seuls transformer l’école. En conséquence, « il est indispensable que les autres acteurs professionnels de l’école comme les personnels d’encadrement, les chefs d’établissement, les directeurs d’école, les principaux de collège et les personnels d’inspection soient mobilisés sur cette question ». M. Jean-Marie Schléret, président de l’Observatoire national de la sécurité et de l’accessibilité des établissements d’enseignement et ancien président du Conseil national consultatif des personnes handicapées, a également souligné la nécessité de former les personnels de direction. Selon lui, on retrouve de la part des chefs  d’établissement, un besoin de formation par rapport aux différents types de handicaps et à la façon de les aborder.

Le rapporteur s’inscrit tout à fait dans cette perspective, en y ajoutant les ATSEM et les AESH, qui sont en contact direct avec les élèves, ce qui crée pour eux aussi un besoin de formation.

 La formation de nouveaux formateurs est également un élément fondamental si l’on veut accroître le volume des formations suivies. L’INSHEA a indiqué avoir « entrepris […] des collaborations avec des équipes de formateurs d’ESPE, qui ne disposent pas localement de spécialistes de l’autisme ou de la dyslexie, avec lesquels nous pouvons concevoir une formation, l’accompagner afin que de telles formations puissent être proposées dans de nombreuses académies ». Ces efforts mériteraient d’être encouragés, à travers notamment un meilleur financement des déplacements des formateurs et des stagiaires.

 Concernant l’enseignement supérieur, il apparaît nécessaire que les modules de formation des maîtres de conférences nouvellement mis en place comportent des informations minimales sur le handicap à l’université. M. Hervé Christofol, secrétaire général du SNESUP-FSU, a ainsi indiqué que désormais « les maîtres de conférences néo-recrutés [ont] une formation initiale au cours des deux premières années, avec 32 heures de décharge statutaire par an » et indiqué que « dans ce cadre, il paraîtrait opportun que soit présentée la mission handicap, faute d’une formation spécifique ». Ce serait, de fait, un minimum.

 Il convient de rappeler que la recherche a un rôle fondamental dans l’amélioration des formations. Or il apparaît que la formation des enseignants ne tient pas suffisamment compte, aujourd’hui, des avancées de la recherche scientifique. Comme l’a dit M. José Puig, « nous balbutions et savons mal intégrer les connaissances sur les troubles du neuro-développement. Nous éprouvons des difficultés à articuler les travaux des chercheurs de toutes les disciplines impliquées avec la formation des acteurs et des enseignants ». Des moyens supplémentaires apparaissent requis pour poursuivre et intensifier les travaux de recherche entrepris. En effet, « l’ensemble des laboratoires qui travaillent dans le domaine des sciences humaines et sociales ne disposent pas de financements complémentaires aux dotations ministérielles, même si, grâce à des financements de la CNSA et du Défenseur des droits, nous avons pu développer un certain nombre de projets de recherche intéressants, a affirmé M. Puig, confirmant « l’existence d’une problématique de moyens ».

 L’article 12 bis du projet de loi pour une école de la confiance, dans le texte de la commission mixte paritaire, prévoit à l’article L. 721-2 du code de l’éducation, sur les missions des nouveaux INSPE, de préciser qu’« en ce qui concerne les enseignements communs, un arrêté des ministres chargés de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur précise le cahier des charges des contenus de la formation initiale spécifique concernant la scolarisation des enfants en situation de handicap » et que les INSPE assurent leurs missions avec « les établissements du secteur médico-social et les maisons départementales des personnes handicapées ».

Dans le cadre de la démarche « Pour une rentrée pleinement inclusive en 2019 », le Gouvernement a annoncé qu’à compter de la rentrée 2019, les académies et départements devraient inscrire dans leurs plans de formation pour les deux degrés les formations suivantes :

– une formation d’un volume horaire minimal de trois heures sur les « positionnements respectifs des AESH et des enseignants en situation de classe au service de la réussite des élèves, dans le premier comme dans le second degrés », formations qui pourront « être conçues pour les AESH, pour les enseignants ou pour les deux ensemble, en fonction des besoins locaux » ;

– une formation d’un volume horaire de six heures pour « acquérir les connaissances de base afin de prévoir les aménagements pédagogiques les mieux adaptés aux besoins spécifiques de chaque élève ». Ces formations seront structurées en modules afin de permettre des renforcements et des parcours pour les personnels enseignants sur plusieurs années ;

– des formations de soutien et d’accompagnement, spécifiquement suivies par les IEN-ASH sous l’autorité des IA-DASEN, pour la mise en place de projets de coopération associant plusieurs partenaires (ministère de l’Éducation nationale et de la jeunesse, ARS, MDPH, établissements médico-sociaux).

Le Gouvernement a également annoncé qu’au cours des journées de pré-rentrée, les enseignants bénéficieraient d’une information sur les modules de formation proposés dans l’académie, et que les corps d’inspection soutiendraient ces efforts à travers l’accompagnement, la formation et leur participation aux différents conseils structurant la vie des écoles et des établissements.

Le rapporteur souligne que, si ces nouvelles formations sont bienvenues car elles répondent à un réel besoin, leur volume ne sera pas suffisant pour diffuser et ancrer durablement la culture de l’inclusion que la communauté éducative appelle de ses vœux, ni pour préparer les enseignants à la variété des profils d’élèves qu’ils sont susceptibles de rencontrer. Des moyens ont été mis en œuvre et il faut le saluer, mais ils ne sont pas encore à la hauteur des enjeux.

B.   faire de l’inclusion un vÉritable projet commun aux enseignants, aux parents et aux autres acteurs

1.   La nécessité de ménager du temps pour la concertation et pour des formations communes

 Le souci de renforcer le caractère transversal à l’ensemble des personnels concernés de l’accueil et de la prise en charge du handicap à l’école a fait l’objet de préconisations concordantes de la part d’un grand nombre de personnes entendues par la commission.

Mme Sophia Catella, représentante du SNUIPP-FSU, a indiqué qu’elle jugeait « important de travailler à la coordination des acteurs autour d’un élève : enseignants, AESH, personnels des réseaux d’aides spécialisées aux élèves en difficulté (RASED), enseignants-référents, services de médecine scolaire – qui sont importants pour la détection et la prévention des troubles le plus tôt possible –, services sociaux ainsi que différents intervenants des établissements spécialisés », l’objectif de cette coordination étant bien entendu d’améliorer l’efficacité et la cohérence des différents accompagnements dont bénéficie l’élève en situation de handicap.

M. José Puig, directeur de l’INSHEA, a soutenu que la « culture de l’éducation inclusive [devait] être partagée par tous les professionnels qui interviennent dans le parcours des enfants, à savoir les professionnels du secteur de la santé, de l’action sociale et du médico-social, ainsi que les agents territoriaux, en particulier à l’école maternelle, qui jouent un rôle de proximité dans la vie quotidienne des enfants à l’école ».

Le rapporteur ne peut qu’approuver cette façon de voir : toutes les énergies et toutes les expertises doivent se réunir et se renforcer pour faciliter le parcours scolaire et les apprentissages des élèves en situation de handicap.

 Les recommandations formulées lors des auditions ont essentiellement porté sur la nécessité de créer des formations communes aux différents personnels, et de dégager des moments de concertation entre eux, plus particulièrement entre enseignants et AESH. Au vu du bénéfice qui en résultera en termes de fluidité du parcours de l’élève et de connaissance du handicap par les différents intervenants, le rapporteur soutient avec force de telles recommandations.

C’est ainsi que Mme Hélène Élouard, accompagnante d’élèves en situation de handicap et animatrice du Collectif AESH national CGT, a affirmé que « le duo AESH / enseignant doit être constitué autour de modules de formation communs, pour travailler ensemble, dans une synergie et une fusion des savoir-faire afin d’arriver à vraiment travailler à l’inclusion ».

De même, M. Nicolas Eglin, président de la Fédération nationale des associations au service des élèves présentant une situation de handicap (FNASEPH), a souligné l’importance de la « demande de formations croisées pour des professionnels qui doivent apprendre à travailler ensemble », notamment entre l’Éducation nationale et les professionnels médico-sociaux, mais aussi d’une façon générale, entre tous les acteurs qui interviennent aujourd’hui au sein de l’école. Selon lui, ces pratiques sont nécessaires pour créer une culture commune, faciliter les accompagnements et solidifier le parcours d’élèves qui ont besoin, par moments, d’appui, de compensation.

Cette aspiration peut, et même doit, être élargie à d’autres types de personnels, comme l’a dit Mme Virginie Lanlo, adjointe au maire de Meudon et membre de l’Association des maires de France (AMF), qui a préconisé des formations communes aux enseignants et aux ATSEM, aux directeurs d’écoles et aux directeurs de centres de loisirs, ou aux différents employés des collectivités.

De telles formations croisées ont bien sûr d’ores et déjà lieu sur le terrain. M. Laurent Belletre, coordonnateur ULIS à l’école élémentaire Paul-Bert de Neuville-lès-Dieppe, a exprimé un retour positif sur de telles formations : « l’an dernier, nous avons bénéficié d’une formation commune avec nos accompagnants d’élèves en situation de handicap en dispositif collectif (AESH-Co), que nous avons tous trouvée très positive et de nature à nous permettre de travailler ensemble et très correctement ». M. Saïd Acef, directeur délégué à l’autonomie à l’ARS Nouvelle-Aquitaine, a indiqué à la commission que cette ARS avait « proposé aux trois rectorats de financer, via les établissements et les services médico-sociaux, des programmes de formations croisées en faveur de l’inclusion scolaire des enfants en situation de handicap », en vue de pouvoir positionner des équipes médico-sociales en leur versant des crédits non reconductibles afin qu’elles ouvrent ces formations sur les territoires aux collègues de l’Éducation nationale.

Mais les besoins restent très importants. Mme Nancy Couvert, directrice générale de l’association de parents et amis de personnes en situation de handicap mental (ADAPEI) de la région dieppoise, a indiqué que « les formations croisées territorialisées entre les collègues de l’Éducation nationale, y compris les AESH, et les personnels médico-sociaux sont insuffisantes, bien que certaines ARS soient exemplaires sur ce sujet », citant celles d’Auvergne Rhône-Alpes et de Normandie. Elle a également déploré que « le temps dégagé pour la formation des personnels éducatifs n’existe pas » et affirmé qu’« on prend sur les demi-journées d’animation pédagogique ».

L’insuffisance du nombre de formations croisées a même été chiffrée de manière éloquente par Mme Stéphanie Jacquet, référente de l’association « Une égalité des chances pour nos enfants TDAH » pour le département de la Seine-et-Marne, qui a souligné que « 750 personnes du milieu éducatif ont été formées en 2018 dans le cadre d’une formation croisée avec les professionnels du secteur médico-social et des MDPH », soit, « sur 861 000 enseignants, une proportion de 0,09 % ». D’où une question que le rapporteur peut reprendre à son compte : « comment réaliser l’inclusion scolaire dans ces conditions ? ».

L’article 3 du projet de loi pour une école de la confiance, dans le texte de la commission mixte paritaire, cherche à apporter une réponse à cette question en prévoyant, à l’article L. 113-1 du code de l’éducation, des modules de formation communs à tous les professionnels de la petite enfance : « afin d’acquérir une expertise et une culture communes et dans le cadre de l’accomplissement de leurs fonctions, les professionnels intervenant auprès d’enfants de moins de six ans bénéficient de modules de formation continue communs […]. La mise en place de ces modules peut donner lieu à la conclusion d’une convention entre l’autorité de l’État compétente en matière d’éducation, l’agence régionale de santé, le département et les communes ». Il s’agit incontestablement d’un premier pas positif, mais il conviendra de veiller à ce que des volumes suffisants de formation soient consacrés à la situation des élèves en situation de handicap. Surtout, ces formations communes ne concerneront que les personnels intervenant auprès des enfants les plus jeunes. Il apparaît indispensable de les étendre à tous ceux qui accompagnent des élèves handicapés.

En outre, dans le cadre de la démarche « Ensemble pour une école inclusive », le Gouvernement a annoncé le développement, en lien avec la branche, d’un plan de formation des personnels médico-sociaux sur la coopération avec l’Éducation nationale. C’est un pas très positif dans la bonne direction, dont l’effectivité devra bien sûr être vérifiée.

 La seconde piste de réforme tracée au cours des auditions porte sur l’organisation de temps de concertation pour les personnels enseignants comme médico-sociaux. Mme Valérie Sipahimalani, secrétaire générale adjointe du SNES-FSU, a rappelé que l’absence de tels moments était cruellement ressentie par les équipes : « il ne nous est donc pas possible de nous réunir pour discuter de nos élèves. Nous manquons donc de temps pour le travail collectif ».

M. Gilles Laurent, chargé de mission de la fédération UNSA des métiers de l’éducation, de la recherche et de la culture, l’a confirmé : « aujourd’hui, le travail de l’enseignant est certes de transmettre un savoir à un groupe d’élèves, mais il est aussi, pour une part importante, de collaborer avec d’autres professionnels. Or cette activité n’est pas suffisamment prise en compte dans le temps de service. Pour l’UNSA Éducation, il faut redéfinir le temps de travail des enseignants en y intégrant ces moments de collaboration devenus indispensables depuis 2005 et l’école inclusive ». Il a été rejoint en cela par Mme Bénédicte Kail, conseillère nationale « Éducation-familles » au sein d’APF France Handicap, qui a proposé d’augmenter le temps consacré à la concertation dans le service des enseignants.

Ce besoin apparaît particulièrement urgent dans le second degré. Comme l’a affirmé Mme Colette Damiot-Marcou, chargée de mission auprès de la médiatrice de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur, il s’agit d’introduire dans les obligations de service des enseignants du second degré le suivi des élèves en situation de handicap, ce qui se fait pour le premier degré.

Mme Nancy Couvert, directrice générale de l’association de parents et amis de personnes en situation de handicap mental (ADAPEI) de la région dieppoise, a souligné combien « des réunions transversales et transdisciplinaires – enseignant, éducateur, psychologue, AESH – régulières sont indispensables pour accompagner, voire ajuster les parcours individuels, mais également les dynamiques de groupe au sein des classes ».

Ces temps de concertation peuvent s’avérer particulièrement précieux, notamment pour les enseignants débutants ou pour ceux qui ont affaire pour la première fois à un élève en situation de handicap. Dans ces cas, ils constituent également des occasions de formation. Comme l’a remarqué M. Jean‑François Butel, IEN-ASH dans le département de la Seine-Maritime, « il est compliqué d’accueillir un élève en situation de handicap » car « nombre de questions se posent a priori, avant même l’arrivée de l’enfant dans sa classe » ; il a estimé que « dès l’arrivée de l’enfant dans la classe, nous devons être en capacité, par un dispositif souple et flexible – et les pôles de ressources des circonscriptions doivent le devenir –, d’anticiper certaines de ces questions et surtout de répondre aux questions qui, par nature, ne manqueront pas d’arriver en cours d’exercice professionnel ». C’est ainsi que, dans ce département, le secteur médico-social a été mobilisé au travers des pôles de ressources des circonscriptions, afin que tout enseignant qui pose une question concernant l’accueil d’un élève dans sa classe reçoive la visite d’un enseignant spécialisé.

 Dans le cadre de la démarche « Ensemble pour une école inclusive », le Gouvernement a tenu compte de ces préoccupations à travers plusieurs mesures :

– tout d’abord, la mise en ligne, à la rentrée 2019, d’une plateforme numérique intitulée « Cap École inclusive » permettant aux enseignants d’accéder à une carte interactive qui recense et met en relation les personnes ressources par département, ainsi que l’organisation de formations départementales consacrées à la coordination entre enseignants et accompagnants ;

– ensuite, des mesures particulières portant sur la coopération entre les professionnels de l’Éducation nationale et du secteur médico-social dans les établissements scolaires, notamment un renforcement du pilotage régional entre les rectorats et les agences régionales de santé, une structuration du maillage territorial des dispositifs adaptée aux besoins éducatifs particuliers des élèves à partir de la rentrée 2019, la création d’équipes mobiles territoriales d’appui aux établissements scolaires, à titre expérimental à compter de la rentrée 2019 et un doublement des unités d’enseignement externalisées du secteur médico-social d’ici à 2022 ;

– enfin, « afin de reconnaître le temps nécessaire aux enseignants du premier degré pour dialoguer avec les parents et responsables légaux, ainsi qu’avec les personnels médico-sociaux le cas échéant, quand un ou plusieurs élèves en situation de handicap sont scolarisés dans une même classe de l’école primaire », il est prévu de réserver un volume horaire de six heures sur les 48 heures relevant des obligations réglementaires de service.

Le rapporteur approuve ces mesures, mais estime qu’elles ne devraient résoudre que partiellement les difficultés constatées. Il déplore notamment qu’un volume horaire spécifique ne soit pas consacré à la coordination avec les parents et les personnels médico-sociaux dans l’enseignement secondaire. Le volet relatif à la formation mériterait également d’être étoffé.

2.   La nécessité de mieux prendre en considération l’expertise des familles

 Les parents sont, évidemment, les premiers acteurs de la communauté d’intervenants qui entoure l’élève en situation de handicap. Outre que l’élève est leur enfant, ce sont aussi eux qui assurent, dans les faits, la coordination entre les différents professionnels qui interviennent auprès de lui, et qui jouent bien souvent un rôle de quasi-formateurs auprès des enseignants mal informés sur le handicap ou le trouble de l’élève. Ils ont ainsi un rôle d’expert, non seulement par les savoirs qu’ils acquièrent à l’occasion de leur découverte du handicap de leur enfant, mais aussi par leur connaissance intime, acquise au quotidien, de la situation singulière de cet enfant au regard de son handicap et de l’école.

Pourtant, ce savoir n’apparaît pas toujours estimé à sa juste valeur, ni suffisamment entendu. Plusieurs des personnes entendues par la commission d’enquête ont donc fait valoir la nécessité de mieux prendre en compte l’expertise des familles. Et, à cet égard, comment pourrions-nous refuser de répondre à l’appel lancé par Mme Isabelle Pinatel, administratrice de la Fédération des conseils de parents d’élèves des écoles publiques (FCPE) : « qui connaît mieux un enfant que son père ou sa mère ? […] Nous savons quand il y a quelque chose qui ne va pas. Nous demandons à être écoutés et à travailler avec les enseignants pour faire vivre la coéducation ». Mme Marie-Christine Philbert, vice-présidente de la Fédération nationale des associations au service des élèves présentant une situation de handicap (FNASEPH), a elle aussi rappelé les raisons qui justifient, de la part des accompagnants et des enseignants, de mieux écouter l’expérience des familles : « une fois que l’enfant est là, que vous l’avez dans votre classe, les premières personnes à qui vous pouvez faire appel pour vous aider, ce sont les familles, parce qu’elles ont une expertise de vie avec le handicap. Quand elles arrivent devant un enseignant, elles ont déjà derrière elles quelques années avec le handicap. Ce sont elles, en premier lieu, qui peuvent vous dire comment elles fonctionnent. Je pense à la scolarisation des enfants porteurs d’autisme : c’est le parent qui sait ce qui va déclencher une crise, comment celle-ci peut être atténuée ».

Le rapporteur souscrit totalement à cette demande, qui relève du bon sens : une meilleure écoute des parents facilitera l’accueil à l’école et les apprentissages de l’élève en situation de handicap. Il veut également souligner que cette prise en considération doit être constante, en s’exerçant tout au long de l’année scolaire par un dialogue de qualité, la situation de l’élève n’étant jamais figée. Comme l’a dit M. Nicolas Eglin, président de la Fédération nationale des associations au service des élèves présentant une situation de handicap (FNASEPH), les parents doivent être reconnus comme « des acteurs à part entière de la constitution des parcours de scolarisation de leur enfant ».

 Selon quelles modalités cette expertise des parents doit-elle être prise en considération ? Plusieurs suggestions ont été formulées au cours des auditions, sur le fondement d’expériences de vie, dont le rapporteur souhaite se faire l’écho.

Il s’agit tout d’abord d’associer les parents à la formation des enseignants, afin de les positionner face à ceux-ci comme des « sachants » dans le domaine du handicap, et de fournir aux futurs enseignants le témoignage des difficultés que peuvent rencontrer les élèves en situation de handicap. M. Rodrigo Arenas, co-président de la FCPE, a ainsi expliqué que « dans certains territoires, les parents d’élèves de la FCPE sont invités à participer aux stages de formation des enseignants dans les écoles supérieures du professorat et de l’éducation (ESPE) » mais il a également souligné que cette pratique, favorable à la coéducation, demeurait l’exception.

Mme Marie-Christine Philbert est revenue sur les modalités selon lesquelles cette prise en compte devrait avoir lieu. Selon elle, il convient à la fois de prévoir des réunions entre parents et enseignants avant l’accueil de l’élève, mais aussi d’associer constamment la famille aux réunions qui se déroulent dans le courant de l’année : « il faut qu’il y ait un temps organisé pour qu’il vous rencontre et fasse ce travail de dentelle qui consiste à vous dire : “attention, dans ce contexte-ci, voilà ce qui va se passer, mais par contre, dans ce contexte-là, voilà ce que l’on peut récupérer”. C’est indispensable. […] La première chose, c’est déjà que le parent ait un peu de temps pour vous parler de son enfant et de son handicap ». Ensuite, « il faut, dans les réunions, que le parent soit toujours associé, que le parent puisse parler. Il y a des équipes de suivi de la scolarisation, j’ai fait trois réunions par semaine et je peux vous dire qu’il y a beaucoup d’endroits où le parent reste assis sur un strapontin et prend à peine la parole, alors qu’il a des choses à dire sur le handicap qui sont très éclairantes pour les professionnels ».

 Ces aspirations légitimes ont été en partie prises en compte dans le cadre de la démarche « Pour une rentrée pleinement inclusive en 2019 ». Le Gouvernement a annoncé l’organisation d’un entretien d’accueil avec la famille, l’enseignant de classe dans le premier degré ou le professeur principal dans le second degré, et l’AESH lorsque l’élève est accompagné, dès la pré-rentrée ou au plus tard avant les congés d’automne, pour chaque élève en situation de handicap ([212]). Les premières adaptations devront être consignées dans un livret parcours inclusif en présence des parties concernées, afin qu’elles soient mises en application sans délai. Une réelle participation des parents d’élèves scolarisés en UEE à la communauté éducative de l’école ou de l’établissement scolaire où est située l’unité d’enseignement est également prévue à partir de la rentrée 2019.

Lors de son audition par la commission d’enquête, Mme Sophie Cluzel, secrétaire d’État auprès du Premier ministre, chargée des personnes handicapées, a affirmé que « dans notre vision de l’école inclusive, la place des parents est centrale [et qu’elle avait] le projet de monter un réseau de groupes de parents experts, en valorisant le réseau d’expertise parentale qui existe déjà, de façon informelle, sur les réseaux sociaux ». Selon elle, « le groupe “Focus parents” qui a travaillé sur la concertation […] pourrait guider les autres parents au plus près, en appui de la MDPH ». Elle a cité « la Maison landaise des personnes handicapées », où « les associations de parents tiennent une permanence ouverte », et indiqué que la directrice de la MDPH de Toulouse avait décidé de « constituer des groupes de libre parole pour permettre l’échange de bonnes adresses et surtout permettre aux parents ne plus se sentir seuls ».

Il conviendra de veiller à la pleine effectivité de ces annonces, mais aussi à favoriser une réelle écoute et une constante association des familles aux décisions concernant leur enfant tout au long de l’année scolaire.

3.   La nécessité de restaurer la médecine scolaire et universitaire

 Créée au sortir de la seconde guerre mondiale, la médecine scolaire a de longue date tenu un rôle prépondérant dans la santé des élèves et dans la lutte contre les inégalités de santé. Ses missions ont été régulièrement étoffées, notamment par la désignation d’objectifs spécifiques aux populations à risque, qu’il s’agisse des maladies chroniques (1993), du handicap (2005) ou des difficultés  d’apprentissage (2015).

Mais sa situation s’est, en parallèle, nettement dégradée. Dans leur rapport publié en septembre 2018 sur la prévention santé en faveur de la jeunesse ([213]), nos collègues Cyrille Isaac-Sibille et Ericka Bareigts ont dressé un tableau extrêmement préoccupant de la situation de la médecine scolaire, qui se trouverait « dans une situation de déshérence soulignée par l’ensemble des acteurs du champ sanitaire et de l’éducation : l’Académie nationale de médecine, le Sénat, et le CESE ont publié au cours des deux dernières années des rapports alarmants sur le sujet. Pour remplir ses nombreuses missions dans les 69 000 établissements scolaires français, l’éducation nationale ne dispose en effet plus que de 1 035 médecins en 2016. Ce nombre est de surcroît en chute libre et l’on déplore un effondrement de 20 % des effectifs depuis 2008 ». Pire, « les territoires les plus en difficulté sont bien souvent ceux qui manquent le plus de médecins scolaires : Mayotte ne compte plus aucun médecin titulaire, quand elle est le plus jeune département de France, avec 9 500 enfants nés en 2016 ; la Seine-Saint-Denis compte quant à elle 29 médecins pour 340 000 élèves ». On ne compte donc aujourd’hui qu’à peine un médecin scolaire pour 12 000 élèves.

La médecine scolaire rencontre pourtant l’intérêt des internes en médecine. Mme Jocelyne Grousset, secrétaire nationale du Syndicat national des médecins scolaires et universitaires (SNMSU), a indiqué à la commission d’enquête que les établissements scolaires étaient « nombreux à accueillir des internes en fin de troisième cycle, [lesquels se montraient] très intéressés par la pratique de la médecine à l’école, notamment parce qu’elle est salariée ». Mais le taux de vacation de la médecine scolaire – 21 euros de l’heure – dissuade les jeunes médecins de choisir l’Éducation nationale dans le cadre d’un exercice mixte, si bien qu’ils lui préfèrent d’autres structures.

Le rapporteur rappelle pourtant que les médecins de la protection maternelle et infantile souffrent eux-mêmes d’effectifs insuffisants, du moins dans certains territoires, également en raison d’un manque d’attractivité des carrières. Mme Geneviève Mannarino, vice-présidente du département du Nord, chargée de l’autonomie, a signalé que « concernant la sous-densité médicale, nous sommes désespérés dans le département du Nord qui n’est pas du tout attractif. La rémunération des médecins en PMI est un vrai sujet ».

M. Jean-Michel Rapinat, directeur délégué de l’Assemblée des départements de France (ADF) chargé des politiques sociales, l’a également souligné : « nous rencontrons une problématique financière importante au niveau de la Protection Maternelle et Infantile, ainsi qu’un problème de statut et d’attractivité du métier ».

Le manque de médecins scolaires et de médecins de PMI se cumule, dans certains territoires, avec une démographie médicale nettement insuffisante, si bien que des retards importants sont pris pour parvenir au dépistage du handicap, mettant à mal les possibilités d’intervention précoce, qui ont pourtant prouvé leur efficacité. M. François Caillé, psychologue scolaire à l’école élémentaire Louis-de-Broglie de Dieppe, a affirmé : « la première difficulté rencontrée pour les enfants en situation de handicap, c’est le dépistage. On peut sentir très tôt qu’un enfant est handicapé mais, s’il existe à Dieppe un centre médico-psychologique (CMP) et un centre médico-psycho-pédagogique (CMPP), les délais d’attente sont tellement longs qu’il arrive que des enfants en situation de handicap ne soient déclarés handicapés que vers 10, 11 ou 12 ans. Cette année encore, un enfant vient seulement d’être déclaré handicapé à son entrée au collège ». Il a insisté sur « la nécessité d’une prise en charge des enfants handicapés le plus tôt possible, parce que c’est moins coûteux, parce qu’il est plus facile de prendre un enfant en charge quand il est très jeune et parce que c’est plus efficace ».

 Le rapporteur souhaite rappeler le caractère fondamental d’un dépistage aussi précoce que possible du handicap au sens large, pour qu’il soit pris en charge de manière efficace et que la scolarité soit adaptée au mieux à l’enfant.

Mme Dorothée Goy, présidente du Groupe de parole et de soutien pour les parents d’enfants « dys » de Dieppe, a souligné les conséquences parfois dramatiques des retards de diagnostic. Selon elle, « le système actuel génère une hiérarchie des situations à l’école et des prises en charge qui conduit à une situation inégalitaire selon que l’enfant “dys” est diagnostiqué ou non ». Par exemple, « un enfant “dys” avec plan d’accompagnement personnalisé (PAP) est en situation de handicap mais n’est pas forcément reconnu comme tel car le PAP n’a pas assez de poids comparé à un projet personnalisé de scolarisation (PPS) avec reconnaissance de la MDPH ».

Selon son expérience, l’établissement du diagnostic est très difficile pour les enfants non diagnostiqués ou en cours de diagnostic, à cause du délai trop long résultant de la pénurie de professionnels, du non-remboursement de certains soins, de la complexité du parcours de soins, de médecins généralistes qui ne se sentent pas compétents pour poser un diagnostic et de la pénurie de médecins, infirmières et psychologues scolaires, ce qui peut conduire à un renoncement aux soins et à l’arrêt de l’activité professionnelle pour l’un des parents.

De plus, l’absence de diagnostic génère « de l’angoisse pour les parents, qui voient le temps filer sans que les difficultés de l’enfant soient prises en compte dans un cadre officiel, du désarroi chez les enseignants qui se sentent démunis, de la détresse chez l’enfant qui ne comprend pas pourquoi il n’y arrive pas ». Il peut en résulter une baisse de la confiance en soi et un risque d’échec, de déprime, voire de phobie scolaire.

Même lorsqu’un diagnostic a pu être posé et qu’un PAP a été élaboré, la pénurie de médecins scolaires entraîne des retards de validation de celui-ci, voire sa mise en œuvre sans l’aval du médecin, ou encore la reconduction non systématique ou tardive du PAP d’une année sur l’autre.

Concernant l’autisme, les retards de diagnostic sont bien documentés : en 2016, le délai pour obtenir un diagnostic d’autisme était de 446 jours, délai passé à 457 jours en 2017. Mme Claire Compagnon, déléguée interministérielle à l’autisme, a rappelé la mise en place du forfait précoce afin de faciliter les diagnostics : « le forfait précoce est un dispositif extrêmement important, inscrit par le Gouvernement comme l’une des priorités de la délégation interministérielle. Pour quelles raisons ? D’abord celle des délais, […] mais aussi – c’est le corollaire – celle des enfants diagnostiqués trop tardivement. Nous avons, si je peux me permettre cette image un peu péjorative, une “fenêtre de tir”, car ce que l’on sait aujourd’hui sur la plasticité cérébrale nous oblige à intervenir vite pour limiter les sur-handicaps ». En effet, « on sait aujourd’hui que, dans le champ de l’autisme, il est possible de diagnostiquer des enfants entre 10 et 24 mois, car on a tous les éléments nécessaires. Pour d’autres troubles du neurodéveloppement – je pense aux troubles “dys” mais vous avez cité les TDAH et on pourrait parler d’autres troubles –, c’est potentiellement plus tard, sous une réserve de taille : celle des cas les plus graves, qui nécessitent toute notre vigilance ». Selon M. Saïd Acef, le forfait précoce constitue une « avancée sur la solvabilisation d’interventions libérales qui, jusqu’alors, n’étaient pas connues par l’assurance-maladie. Les psychomotriciens, les ergothérapeutes et les psychologues pourront émarger aux dépenses d’assurance-maladie », mais aussi en ce qu’il porte désormais sur l’ensemble des troubles du neuro-développement, et non seulement sur l’autisme.

 L’article 2 ter du projet de loi pour une école de la confiance, dans sa version issue des travaux de la commission mixte paritaire, paraît également répondre pour partie aux préoccupations concernant les diagnostics. Dans le cadre de l’institution d’une obligation d’instruction à trois ans, il modifie l’article L. 541-1 du code de l’éducation afin de renforcer le suivi médical des enfants à travers une nouvelle visite médicale organisée à trois ou quatre ans : « Une visite est organisée à l’école pour tous les enfants âgés de trois ans à quatre ans. Cette visite permet notamment un dépistage des troubles de santé, qu’ils soient sensoriels, psycho-affectifs, staturo-pondéraux ou neuro-développementaux, en particulier du langage oral. Elle est effectuée par les professionnels de santé du service départemental de protection maternelle et infantile […] et permet l’établissement du bilan de santé […]. Lorsque le service départemental de protection maternelle et infantile n’est pas en mesure de la réaliser, la visite est effectuée par les professionnels de santé de l’éducation nationale ». La visite médicale à six ans continue toutefois à exister, avec des objectifs spécifiques : « au cours de la sixième année, une visite permettant en particulier un dépistage des troubles spécifiques du langage et des apprentissages est organisée dans des conditions fixées par voie réglementaire ».

Toutefois, le rapporteur veut souligner que ces dispositions resteront de bonnes intentions tant que les médecins scolaires et ceux de PMI demeureront en nombre insuffisant, et qu’un suivi rigoureux par les services départementaux paraît également nécessaire afin de garantir que l’ensemble des enfants de cette tranche d’âge bénéficient effectivement d’une visite médicale. Il s’interroge aussi sur le choix de mentionner les médecins de la PMI comme les personnels compétents en premier ressort pour réaliser la visite médicale à trois ou quatre ans, au lieu des médecins de l’Éducation nationale. Si c’est probablement le nombre très insuffisant des derniers qui a justifié ce choix, il n’en demeure pas moins que celui-ci trahit également une renonciation à remédier au grave défaut d’attractivité de ce corps.

 La médecine scolaire aurait également un rôle crucial à jouer dans l’accompagnement du handicap à l’école, d’autant que les conséquences de la méconnaissance de certains troubles ou handicaps peuvent s’avérer dramatiques pour certains élèves. Mme Nathalie Koenig, présidente du Groupe de paroles et de soutien pour les parents d’enfants « dys » de Dieppe, a indiqué que « la méconnaissance des troubles “dys” peut aller jusqu’à la maltraitance de l’enfant qui sera jugé paresseux, non soigné, non concentré et qui subira des privations de récréation, une réécriture forcée, des humiliations, des appréciations qui pointent ses troubles ». C’est inévitablement sur une aggravation des troubles concernés que débouche l’intervention « pédagogique » dans ce type de situations. La médecine scolaire, par sa capacité à poser des diagnostics informés et à assurer de ce fait une meilleure connaissance de ces troubles par les enseignants, est un instrument extrêmement précieux en faveur du dépistage et contre la méconnaissance du corps enseignant.

Si une revalorisation des traitements et des moyens apparaissent indispensables à une réhabilitation de la médecine scolaire, celle-ci pourrait également impliquer des modifications législatives, telles que celle suggérée par Mme Jocelyne Grousset, secrétaire nationale du Syndicat national des médecins scolaires et universitaires (SNMSU) : il faudrait notamment « préciser la place du médecin de l’éducation nationale dans la prise en charge du handicap ». « La loi de 2005 n’y fait pas explicitement référence, a-t-elle dit, puisqu’elle parle uniquement du “médecin nommé par la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH)” ». Or « la participation des médecins de l’éducation nationale est très importante au sein des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), mais elle s’inscrit dans le cadre des conventions signées entre le ministère de l’éducation nationale et les MDPH et n’est pas très visible, [et] la loi se borne à préciser que le médecin de l’éducation nationale “peut” participer aux réunions d’équipe éducative ».

Les médecins scolaires ont également un rôle à jouer en tant qu’intermédiaires entre les soignants qui entourent l’élève en situation de handicap et le monde de l’école. Mme Grousset a ainsi souligné que le médecin scolaire pouvait jouer le rôle d’interlocuteur au sein de l’école pour les autres soignants, généralement peu familiers de celle-ci, car il connaît les différents interlocuteurs de l’école et l’inspecteur de l’éducation nationale. Cela d’autant que « le lien entre la médecine scolaire et les médecins libéraux et hospitaliers existe [et] est plutôt bien construit », ce qui serait moins vrai du lien entre les médecins généralistes et l’école. Mme Grousset indiquait aussi qu’avant d’obtenir une auxiliaire de vie scolaire (AVS), les médecins scolaires peuvent travailler à l’organisation de la prise en charge d’un élève en situation de handicap au sein de l’école, jouant ainsi un rôle pionnier, d’intervenant précoce, afin d’accompagner l’élève en situation de handicap au sein de l’environnement scolaire, et de permettre l’accessibilité de celui-ci.

 Les services de santé universitaires ne sont pas mieux lotis que la médecine scolaire. Selon Mme Elka Parvanova, vice-présidente de l’Association des professionnels d’accompagnement du handicap dans l’enseignement supérieur (APACHES), qui voit les services de santé comme les « principaux collaborateurs » de ces accompagnants, « les médecins sont bien plus souvent en sous-effectif que nous, [et] il y a régulièrement dans la semaine des journées sans médecin ». Il en résulte de graves retards dans la prise en charge du handicap : « Un étudiant handicapé doit souvent attendre longtemps pour obtenir un rendez-vous avec le médecin. On doit parfois mettre en place des aménagements pendant un semestre avant d’obtenir la confirmation du statut de personne handicapée ».

Comme pour la médecine scolaire, une revalorisation de la médecine universitaire s’impose donc de manière urgente.

La médecine est par ailleurs nettement absente de certains organismes d’enseignement supérieur, ce qui renforce les difficultés de parcours pour les étudiants en situation de handicap. M. Julien Soreau, responsable du pôle Diversité et égalité des chances de l’EM Normandie, a mis en évidence une particularité des grandes écoles qui, conjuguée à la mise en retrait des MDPH, dresse des obstacles nouveaux entravant l’inclusion des jeunes en situation de handicap : « concernant la transition entre le secondaire et le supérieur, le désengagement des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) dans l’accompagnement administratif et la reconnaissance des aménagements pose problème aux grandes écoles ». En effet, « lorsque les étudiants choisissent de s’orienter vers l’université, ils ont accès au service médical universitaire qui est habilité à mettre en place des aménagements de scolarité, possibilité [qui] n’existe malheureusement pas au sein des grandes écoles ». Il a conclu en soulignant que la majorité des grandes écoles n’ont pas de service médical universitaire agréé et que les MDPH ne traitent plus les dossiers d’aménagement pour leurs étudiants.

 Plus largement, une facilitation du travail des enseignants avec l’ensemble des personnels médico-sociaux apparaît également indispensable, quel que soit le statut professionnel de ces derniers. Mme Sophie Cluzel a indiqué au cours de son audition qu’à partir de la rentrée 2019 seraient créées « les conditions d’un dialogue effectif et d’une interaction opérationnelle entre les autorités académiques – enseignement agricole compris – et le secteur médico-social, du niveau régional à l’établissement scolaire [et] qu’un “référent scolarisation” [serait] nommé dans chaque direction territoriale des ARS, en miroir de l’inspection académique ». Le rapporteur considère que ces mesures sont très utiles pour consolider un véritable collectif de travail autour de l’élève en situation de handicap, même si leur nature demandera à être précisée et que leur mise en œuvre appellera un suivi attentif. Elles devront, dans tous les cas, être guidées par le souci de favoriser une collaboration fluide et régulière entre l’ensemble des personnes appelées à soutenir les élèves en situation de handicap dans leur expérience scolaire.

4.   La nécessité d’ouvrir les écoles aux professionnels de santé libéraux

Les professionnels de santé libéraux (ergothérapeutes, masseurs-kinésithérapeutes, orthophonistes, psychologues, psychomotriciens notamment) sont également des intervenants essentiels du parcours de l’élève en situation de handicap. Ils ont, dans les faits, un rôle majeur pour rendre l’école accessible à cet élève. Or, ils n’apparaissent pas, aujourd’hui, réellement intégrés à la communauté d’intervenants autour de l’élève en situation de handicap car ils sont en réalité, la plupart du temps, exclus de l’environnement scolaire.

Mme Odile de Vismes, présidente de l’association TouPi, soulignait ainsi qu’« il est difficile de faire entrer les intervenants libéraux à l’école, qu’il s’agisse de psychologues, de psychomotriciens, d’ergothérapeutes, etc. Bien des familles recourent à une prise en charge en libéral, soit par choix, soit parce qu’il n’y a pas de place dans les services médico-sociaux ». Mme Diane Cabouat, vice-présidente du CNCPH, a quant à elle indiqué que les professionnels libéraux, « actuellement, ne peuvent franchir les portes de l’école », alors même que, selon M. Nicolas Eglin, président de la Fédération nationale des associations au service des élèves présentant une situation de handicap (FNASEPH), « il y a une forte demande des familles pour que le libéral puisse aussi faire de l’accompagnement dans les écoles ».

L’intervention de professionnels libéraux est possible depuis 2009 sous réserve que soient signées des conventions avec des établissements de soins, via les services d’éducation spéciale et de soins à domicile (SESSAD), comme l’a exposé Mme Nathalie Groh, présidente de la Fédération française des Dys. C’est en fait le manque de spécialistes dans les services médico-sociaux qui explique le recours à des professionnels libéraux : « souvent, les familles essayent de s’appuyer sur des intervenants libéraux qu’elles financent à leurs frais, [car] il existe très peu de services d’éducation spéciale et de soins à domicile dédiés, et leurs listes d’attente sont souvent de trois ou quatre ans » relevait Mme Danièle Langloys, présidente de l’association Autisme France. Au demeurant, la signature de conventions implique un important formalisme, souvent rebutant, qui ne facilite pas l’intervention des professionnels libéraux en milieu scolaire.

La difficulté à faire intervenir des professionnels libéraux dans l’enceinte de l’école entraîne de réelles contraintes pour les familles, qui peuvent parfois les conduire à renoncer à certains soins. Mme Nathalie Groh a pris l’exemple d’enfants dyslexiques, dysphasiques ou dyspraxiques qui ont besoin de plusieurs intervenants. Selon elle, « cela suppose des emplois du temps de ministre, puisqu’il faudra quatre interventions par semaine ! S’il était possible qu’une ergothérapeute et une orthophoniste viennent à l’école, cela arrangerait tout le monde et d’abord l’enfant qui n’aurait pas besoin de prendre un taxi pour aller à droite et à gauche, et cela permettrait surtout d’établir des relations au sein même de l’école, car l’enseignant a besoin de comprendre comment, dans un groupe de trente élèves, il va pouvoir mettre en œuvre ce que le professionnel de santé peut faire en bilatéral ». L’intérêt d’une intervention des professionnels libéraux à l’école est ainsi double : simplifier l’emploi du temps et limiter les déplacements des élèves concernés, dont bon nombre montrent une fatigabilité supérieure à celle des autres enfants ; intégrer ces professionnels libéraux au sein de la communauté d’intervenants qui entoure l’élève en situation de handicap, au premier rang desquels l’enseignant, qui pourra approfondir ses connaissances sur les troubles au contact de ces professionnels, et ainsi mieux adapter son enseignement.

Mme Christine Gétin, présidente de l’association HyperSupers, a insisté sur le premier aspect en relevant la nécessité de « davantage intégrer ces rendez-vous dans le temps scolaire », ce qui est « prévu en théorie, sur le papier, mais souvent refusé : l’entrée de rééducateurs, etc., on n’en veut pas ! ».

Mme Groh est revenue sur l’intérêt du lien créé avec les enseignants en indiquant que les expérimentations menées dans cet esprit avaient fourni des résultats prometteurs. Dans le département du Nord, « des orthophonistes sont [ainsi] entrés à l’école pour montrer aux enseignants de la maternelle comment repérer les enfants atteints de troubles du langage oral ». Elle a estimé que, plutôt que de dépenser de l’argent dans des déplacements ou de contraindre les mères à arrêter partiellement de travailler, il serait possible de mettre en place ce maillage entre le secteur médico-social et les professionnels libéraux, sans qu’on ait l’impression que ces professionnels libéraux deviennent membres de l’Éducation nationale, ce qui décloisonnerait le système et rendrait service aux enseignants, aux familles et, surtout, aux enfants.

L’intervention des professionnels libéraux au sein de l’école revêt une importance particulière dans le cas d’un handicap sensoriel. Tout en se disant favorable à l’idée d’inclusion scolaire, Mme Laëtitia Appourchaux, parent d’élève, éducatrice spécialisée à l’INJS de Paris, a sensibilisé la commission d’enquête à la nécessité de fournir à certains élèves le soutien dont ils ont besoin au sein même de l’école : « l’inclusion, oui, sans doute, mais en lien, en partenariat avec un institut spécialisé, une structure spécialisée, qui permette à l’enfant d’avoir tous les supports dont il a besoin, notamment au niveau de la surdité, des codes sociaux, des identifications, des références identitaires et autres. Au sein de l’école de ma fille, des professionnels intervenaient régulièrement, avec une pédagogie adaptée, essentiellement visuelle, qui lui permettait de progresser à son rythme. Et là, j’ai vu ma fille s’épanouir, rattraper son retard […]. Il ne faut pas croire que le simple fait de mettre un interprète au sein de la classe va changer les choses. Il faut une pédagogie, des professionnels eux-mêmes sourds, il faut que l’enfant soit en interaction avec ses pairs comme avec professeurs, car lorsque ma fille n’avait pas ce soutien de professionnels spécialisés, elle était comme un légume au fond de la classe, elle ne comprenait rien. C’est via [un] partenariat avec un institut spécialisé que j’ai vu ma fille s’épanouir et progresser. Dans cet établissement spécialisé, il y avait des orthophonistes présents, donc nous n’avions plus besoin de nous occuper de l’emmener chez l’orthophoniste, etc. C’est grâce à cela que nous avons pu retrouver une vie familiale normale ». Une pédagogie adaptée au handicap concerné, au besoin soutenue par des spécialistes, apparaît ainsi comme le corollaire du projet d’inclusion.

Concernant le cas particulier des orthophonistes, Mme Françoise Garcia, vice-présidente de la Fédération nationale des orthophonistes, a indiqué que ces difficultés venaient également en partie de la démographie de cette profession, dont le numerus clausus « n’augmente qu’à la faveur de la création de nouveaux centres de formation, comme celui de Rennes cette année ». « Étant donné le départ prochain à la retraite de nombreux praticiens et de la féminisation très importante de la profession – 97 % des orthophonistes sont des femmes – qui s’accompagne d’un exercice parfois à temps partiel, au moins à un moment de la vie des intéressées, l’accès aux soins d’orthophonie est appelé à devenir complexe pour une partie de la population ». Mme Garcia a confirmé que la profession avait des listes d’attente et a dit le regret des professionnels « de devoir faire attendre plusieurs mois, voire plus d’une année, pour accorder un rendez-vous ». Elle a rappelé le caractère peu attractif de l’exercice salarié de cette profession, par exemple à l’hôpital, dans des centres médico-psychologiques (CMP), dans des instituts médico-pédagogiques (IMP) ou dans des SESSAD, la rémunération d’un orthophoniste salarié n’étant pas, selon elle, à la hauteur des cinq années d’études exigées.

Mme Sophie Cluzel, secrétaire d’État auprès du Premier ministre, chargée des personnes handicapées, a elle aussi plaidé en faveur de l’intervention des professionnels libéraux en milieu scolaire.

Elle a exposé à la commission d’enquête les projets du Gouvernement en la matière pour la rentrée 2019, qui prévoit de créer des équipes mobiles d’intervention en appui des établissements scolaires pour mieux prendre en compte les besoins éducatifs particuliers ou les situations de crise, et prévenir ainsi les ruptures scolaires. Ces équipes mobiles, qui doivent être mises en place avec les ARS, auront pour but d’appuyer l’école dans le dépistage précoce des troubles.

Selon Mme Cluzel, « le maître mot, c’est l’accord du parent, qui rend tout possible : c’est à lui de dire qu’il veut que l’orthophoniste travaille avec l’enseignant ». Elle a néanmoins souligné que ce sont souvent de simples « grains de sable » qui font buter les beaux projets – des directeurs d’école expliqueraient ainsi qu’ils n’ont plus de gardien pour ouvrir la porte quand un professionnel sonne. Il faudrait donc, selon elle, imaginer des systèmes d’ouverture des locaux ainsi conçus que les professionnels conventionnés pourront entrer et sortir seuls de l’établissement.

Le rapporteur souscrit à cette ambition et salue les moyens envisagés pour la traduire en actes. Lorsqu’elle apparaît nécessaire pour satisfaire aux besoins de l’enfant, l’intervention des professionnels libéraux à l’école devrait être facilement ouverte, au vu de son utilité pour améliorer l’inclusion scolaire.

Une telle ouverture devrait s’accompagner d’une information large des enseignants et des personnels de direction afin d’accueillir avec bienveillance les demandes des parents en ce sens. Sa réussite dépendra également de la mise à disposition de locaux adaptés, ce qui implique une adaptation du bâti scolaire.

Mme Marie du Bouëtiez, administratrice de l’Association des directeurs de maisons départementales des personnes handicapées et directrice de la MDPH du Val-de-Marne, a relevé au cours de son audition que « l’esprit de la loi de 2005 sur le handicap était bien de permettre aux personnes en situation de handicap d’accéder d’abord au droit commun : en principe, c’est seulement dans l’hypothèse où le droit commun s’avère insuffisant à compenser le handicap et à permettre l’autonomie qu’il convient de se tourner vers le droit spécialisé, notamment vers certains dispositifs que peuvent proposer les MDPH. [Mais] puisqu’à l’heure actuelle, le droit commun ne suffit généralement pas, la tentation est assez grande de demander une aide humaine pour pallier le manque d’adaptation des pédagogies aux enfants à besoins particuliers – c’est un constat fait par de nombreuses MDPH –, en particulier au collège et au lycée ».

Si l’amélioration de l’accessibilité de l’école et de l’université aux élèves en situation de handicap apparaît comme une priorité, ce qu’elle n’a pas été pour l’instant, l’accompagnement en est le prolongement indispensable lorsque l’accessibilité seule est impuissante à permettre une scolarisation dans de bonnes conditions.

   Troisième partie
–
L’accompagnement : faire en sorte que les moyens s’adaptent aux besoins, et non l’inverse

Depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, l’accompagnement humain des élèves en situation de handicap a progressé encore plus vite que leur scolarisation en milieu ordinaire. Alors que celle-ci a triplé en quatorze ans – le nombre d’élèves scolarisés en milieu ordinaire passant d’environ 100 000 à près de 340 000 entre 2006 et 2018 –, l’aide humaine à la scolarisation – qui est accordée dans 80 % des cas où elle est demandée ([214]) – a, quant à elle, été multipliée par cinq sur la même période, le nombre d’élèves accompagnés passant d’à peine 30 000 en 2006 à 166 000 en 2018.

166 000 élèves accompagnés à la rentrée 2018, c’était 14 000 élèves de plus qu’à la rentrée 2017 (soit une augmentation de 9 % en un an) et c’était aussi près de la moitié des élèves en situation de handicap scolarisés en milieu ordinaire ([215]).

Pour faire face aux exigences, en termes de moyens humains, qu’implique le développement considérable de l’accompagnement des élèves en situation de handicap, les gouvernements successifs ont, dans un premier temps, recouru massivement aux contrats aidés de droit privé et recruté des auxiliaires de vie scolaire (AVS) dans le cadre de ces contrats précaires.

Dans un second temps, sous la précédente législature, un premier pas a été fait concernant les conditions d’emploi des personnels chargés de fournir une aide humaine aux élèves en situation de handicap, à la faveur de la création du statut d’accompagnant des élèves en situation de handicap (AESH) qui a permis des recrutements sous contrats à durée déterminée (CDD) de droit public susceptibles d’être convertis en contrats à durée indéterminée (CDI) de droit public à l’issue d’un délai de six ans ([216]).

Mais dans la mesure où ce sont essentiellement des contrats courts d’AESH qui ont succédé aux contrats aidés d’AVS, la situation des personnes qui accompagnent les élèves en situation de handicap reste aujourd’hui très précaire, malgré les timides avancées impulsées par le Gouvernement (III).

Par ailleurs, en dépit du développement exponentiel des recrutements, les moyens humains déployés ne suffisent toujours pas à satisfaire les besoins, de sorte que, nonobstant les prescriptions d’accompagnement des CDAPH, trop de jeunes en situation de handicap se retrouvent aujourd’hui soit insuffisamment soit pas du tout accompagnés (I)… de sorte que, bien que réprouvable, la tentation est grande d’ajuster les besoins aux moyens en mutualisant l’accompagnement autant que possible, travers dans lequel on doit se garder de faire tomber les pôles inclusifs d’accompagnement localisés – dits « PIAL » (II).

I.   L’accompagnement tantôt inexistant tantôt partiel des élèves et étudiants en situation de handicap bénéficiaires d’une aide humaine

Si la direction générale de l’enseignement scolaire (DGESCO) a été en mesure d’indiquer au rapporteur que la durée moyenne hebdomadaire prescrite en matière d’accompagnement humain était de 15 heures pour l’aide individuelle, elle a en revanche reconnu que « la durée moyenne hebdomadaire effective [de l’accompagnement] n’est connue ni pour l’aide individuelle ni pour l’aide mutualisée ».

À défaut de données disponibles auprès de l’exécutif, le rapporteur n’a eu d’autre choix que de se reporter à des enquêtes menées par des acteurs associatifs pour vérifier si l’accompagnement humain prescrit par les CDAPH était effectivement mis en œuvre par l’Éducation nationale.

Les résultats de ces enquêtes sont édifiants. Par exemple, l’enquête Rentrée 2018 : avec ou sans AVS ? réalisée au début du mois de septembre 2018, auprès d’environ 2 000 personnes, par les associations « Tous pour l’inclusion ! (TouPi) », Egalited, Info Droit Handicap et Autisme France, révèle que « de nombreux parents rapportent que l’AVS individuelle de leur enfant est finalement mutualisée entre plusieurs enfants et qu’il en résulte une diminution des heures effectives d’accompagnement par rapport à la notification. Le nombre d’heures manquantes peut être très élevé : un parent signale ainsi que son enfant a une notification d’accompagnement par une AVS individuelle pour 19 h 30 par semaine et n’a que 4 heures. […] Une partie du temps d’AVS n’est pas consacré à l’accompagnement d’élèves handicapés ayant une notification : certains établissements s’arrogent une partie des heures des AVS pour les affecter à des élèves sans notification » ([217]).

Ces remontées du terrain ont été étayées par les résultats d’une enquête que les représentants du collectif « AESH-AVS en action » ont conduite entre les 17 et 24 avril 2019, via un groupe Facebook, auprès de 908 familles d’élèves en situation de handicap, spécialement dans la perspective de leur audition par la commission d’enquête. Il ressort des sondages effectués par ce collectif que plus de 25 % des familles (233 exactement) ont déclaré que, fin avril 2019 (et donc au troisième trimestre de l’année scolaire), leur enfant ne bénéficiait pas du nombre d’heures d’accompagnement prescrit par la CDAPH.

Ce constat est vérifié par le Défenseur des droits, M. Jacques Toubon, qui, lors de son audition, a indiqué qu’il « continue de traiter de nombreuses demandes qui font apparaître l’absence d’accompagnement par un AVS en dépit d’une décision en ce sens de la MDPH, ce qui compromet gravement la scolarité des enfants » ([218]).

Plus scandaleux encore : le Défenseur des droits a « noté des pratiques illégales au sein des commissions des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH) dont certaines, dans leurs notifications, conditionnent l’octroi d’un AVS aux moyens dont disposent les services départementaux de l’Éducation nationale pour y répondre [alors qu’]il appartient à la commission départementale d’évaluer et de se prononcer sur les besoins de compensation du handicap de l’enfant indépendamment des moyens nécessaires et disponibles pour y répondre. En français dans le texte, cela s’appelle un droit fondamental ; il ne peut donc être conditionnel » ([219]).

Ce genre de pratiques est intolérable et, d’une manière plus générale en matière d’accompagnement humain, le rapporteur ne peut qu’exhorter le Gouvernement à mettre un terme aux défaillances constatées en régularisant la situation des élèves et étudiants en attente d’accompagnement (A) et en définissant des règles claires pour faciliter l’accompagnement sur les temps péri‑ et extrascolaires ([220]) (B).

A.   Les élèves et étudiants en attente d’accompagnement

 S’agissant du nombre d’élèves en attente d’accompagnement humain, le moins que l’on puisse dire est que le secret est bien gardé. Les chiffres existent, mais ils ne sont communiqués qu’au coup par coup, à la demande tantôt des corps d’inspections ([221]), tantôt d’une commission d’enquête parlementaire.

Le rapporteur a en effet pu obtenir de la DEPP du ministère de l’Éducation nationale et de la jeunesse les données relatives au nombre d’élèves en situation de handicap sans solution d’accompagnement au 30 septembre des années 2015, 2016 et 2017, au 31 octobre 2018 et au 31 mars 2019 ([222]).

Au niveau national, le nombre d’élèves privés d’accompagnement, malgré une prescription d’une CDAPH en ce sens, était le suivant :

nombre d’élèves en attente d’accompagnement (2015-2019)

Date	Nombre d’élèves bénéficiant d’une prescription d’aide humaine mutualisée ou individualisée	Nombre d’élèves en attente d’accompagnement	Part des élèves en attente d’accompagnement parmi ceux bénéficiaires d’une prescription
30 septembre 2015	124 101	9 845	7,9 %
30 septembre 2016	137 896	11 712	8,5 %
30 septembre 2017	155 591	14 416	9,3 %
31 octobre 2018	177 454	14 980	8,4 %
31 mars 2019	194 805	12 033	6,2 %

Source : MENJ - DEPP

Au 31 octobre 2018, en distinguant selon que la notification portait sur une aide humaine individuelle ou mutualisée, étaient en attente d’accompagnement :

– 7 454 des quelque 95 306 élèves s’étant vu prescrire une aide humaine individuelle (soit 7,8 % des bénéficiaires de ce type d’aide) ;

– 7 526 des quelque 82 148 élèves s’étant vu prescrire une aide humaine mutualisée (soit 9,2 % des bénéficiaires de ce type d’aide).

Tous ces chiffres – qui, depuis 2016, situent à plus de 10 000 le nombre d’élèves sans solution d’accompagnement quelle que soit la période de l’année scolaire (septembre, octobre ou mars) – confirment les estimations des familles et des associations qui, elles, ne disposent que de leurs enquêtes pour avoir une idée, ne serait-ce qu’approximative, de l’ampleur du défaut d’aide humaine dans notre pays.

Ainsi, l’enquête précitée Rentrée 2018 : avec ou sans AVS ? suggérait que « 12 000 à 15 000 enfants handicapés sont privés d’AVS tout au long de l’année, et plus encore à la rentrée de septembre » ([223]). En effet, 35 % des élèves en situation de handicap concernés (soit 683 élèves) ne disposaient pas d’un accompagnant le jour de la rentrée scolaire, malgré une notification d’accompagnement de la CDAPH, soit une hausse de 36 % par rapport à 2017, alors que le nombre de répondants n’a augmenté dans le même temps que de 18 %. Et d’après cette même enquête, « en Seine-Maritime, 58 familles nous ont remonté que leur enfant n’avait pas d’AVS, ce qui est particulièrement élevé. Le syndicat CGT Educ’Action indique que 50 % à 70 % des AVS seraient manquantes et que c’est la pire rentrée que l’académie ait vécu » ([224]).

Le rapporteur ne peut que déplorer pareilles carences qui, selon Mme Isabelle Heuzé, représentante du SNUIPP-FSU entendue à Dieppe, trahissent « vraiment un dysfonctionnement de la gestion des ressources humaines. [Car] des AESH demandent un travail, des enfants en ont besoin mais on n’arrive pas à les mettre en relation » ([225]). À cet égard, le rapporteur note d’ailleurs que le Gouvernement n’a pas été en mesure de lui transmettre une cartographie des besoins en accompagnants, département par département.

Ces carences en matière d’accompagnement ont de lourdes conséquences, néfastes non seulement pour les élèves en situation de handicap et pour leur scolarisation, mais aussi pour leurs familles… car il ne faut pas perdre de vue que, comme l’a rappelé à Dieppe, le 6 mai dernier, Mme Élisabeth Lechevallier, représentante de la FCPE, le défaut total ou partiel d’accompagnement humain (malgré une prescription en ce sens) peut signifier « l’obligation pour l’un des parents de mettre un frein à sa carrière professionnelle pour élever son enfant qui n’est pas scolarisé ou qui l’est à temps partiel » ([226]).

Le rapporteur encourage donc vivement le Gouvernement à régulariser dans les meilleurs délais la situation des élèves en situation de handicap qui sont privés de l’accompagnement humain auquel ils ont pourtant droit, et à mettre fin au caractère confidentiel des chiffres relatifs au nombre de ces élèves, qui devraient faire l’objet d’une publicité large et régulière.

 De plus, les auditions ont révélé une mauvaise allocation des moyens d’accompagnement : des élèves bénéficient de l’accompagnement d’un AESH alors qu’ils ne sont pas en situation de handicap, mais en difficulté d’apprentissage. C’est une conséquence du manque de moyens dont souffrent les structures destinées à soutenir ces élèves, à savoir les réseaux d’aides spécialisées aux élèves en difficulté (RASED).

Apparus en 1990, les RASED rassemblent des psychologues et des professeurs des écoles spécialisés afin de fournir une aide spécialisée aux élèves d’écoles maternelles et élémentaires connaissant des difficultés d’apprentissage et d’adaptation particulières. Ils interviennent auprès des élèves de la maternelle au CM2, en classe ou en petits groupes, et apportent l’appui de leurs compétences aux équipes pédagogiques des écoles, notamment pour l’élaboration et la mise en œuvre des plans d’accompagnement personnalisés (PAP) et le suivi des projets personnalisés de scolarisation (PPS).

D’après M. Yvon-Yvan Barabinot, professeur de lycée professionnel en établissement régional d’enseignement adapté (EREA), les RASED ont subi au cours des dernières années une véritable « casse », qui a été « plus que préjudiciable ». M. Gilles Laurent, du syndicat UNSA Éducation, a quant à lui relevé que « les réseaux d’aides spécialisées aux élèves en difficulté (RASED) ont beaucoup souffert au cours du précédent quinquennat, ce qui a pesé négativement sur la prise en charge des élèves en difficulté scolaire ».

Plus précisément, Mme Sophia Catella, représentante du Syndicat national unitaire des instituteurs, des professeurs des écoles et professeurs d’enseignement général de collège (SNUIPP-FSU), a rappelé que « les RASED ont beaucoup souffert, en 2008, de la suppression des postes, [et qu’ils] n’ont jamais retrouvé leur situation antérieure ».

Or, selon Mme Agnès Duguet, représentante du Syndicat national unitaire des instituteurs, des professeurs des écoles et professeurs d’enseignement général de collège (SNUIPP-FSU), il existe un lien entre l’effacement des RASED et l’augmentation de la demande d’accompagnement humain : « quand notre syndicat a réuni les enseignants référents, ces derniers nous ont fait remarquer la corrélation entre la disparition des RASED et la demande d’AESH : quand un territoire ne bénéficie plus de personnels du RASED, la demande d’AESH progresse ».

Afin que les vocations de chaque dispositif soient respectées, le rapporteur juge donc nécessaire de relancer les RASED afin que le manque d’intervenants spécialisés au service des élèves en difficulté ne conduise pas à mobiliser des accompagnants qui devraient être au service des élèves en situation de handicap.

 Pour ce qui est des étudiants, l’absence de solution d’accompagnement semble marginale.

Selon les informations transmises au rapporteur par le ministère de l’Enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation (MESRI), « les saisines parvenant à la DGESIP [direction générale de l’enseignement supérieur et de l’insertion professionnelle] révèlent un très faible taux d’étudiants qui n’auraient pas bénéficié des aménagements alors qu’ils étaient préconisés dans le PAEH. En 2018, on dénombre 13 saisines concernant une problématique dans la mise en œuvre du PAEH, soit 7,5 % de l’ensemble des saisines ».

Ce n’est pas pour autant que la situation de l’accompagnement humain dans l’enseignement supérieur est sans nuages.

Alors que « l’aide au travail personnel à domicile a été reconnue comme un besoin spécifique pour les étudiants en situation de handicap, […] sa ligne de financement est restée vierge », a regretté Mme Marie-Pierre Toubhans, coordinatrice générale de l’Association nationale pour le droit au savoir et à l’insertion professionnelle des jeunes personnes handicapées ([227]).

Or, ainsi que l’a rappelé l’an passé la médiatrice de l’Éducation nationale et de l’Enseignement supérieur, « certains étudiants sont dépendants d’une tierce personne pour tous les actes de la vie courante. Tant qu’ils sont dans les locaux de l’université, c’est-à-dire lorsqu’ils suivent les cours, les TD (travaux dirigés), les TP (travaux pratiques), ou passent les examens, ces étudiants bénéficient d’une aide comme celle d’un preneur de notes, d’un tuteur pour les temps de présence à l’université. En revanche, lorsqu’ils travaillent chez eux, pour préparer leurs cours ou leurs TD, réaliser un travail personnel, un mémoire…, ils ne bénéficient plus de cet étayage. Or la part de travail personnel est de plus en plus importante au fur et à mesure qu’ils progressent dans les études. Les associations nous ont alertés sur ce temps indispensable à la réussite des études qui n’est actuellement pas compensé » ([228]).

En conséquence, Mme Colette Damiot-Marcou, chargée de mission auprès de la médiatrice de l’Éducation nationale et de l’Enseignement supérieur, a recommandé, lors de son audition, « d’étudier la possibilité d’une couverture du temps consacré au travail personnel de l’étudiant en situation de handicap » ([229])
– proposition tout à fait pertinente aux yeux du rapporteur qui entend la reprendre à son compte.

Le rapporteur a parfaitement conscience qu’une telle mesure pourrait être coûteuse… mais le fait est que les travaux de la commission d’enquête ont montré qu’il était grand temps que les dispositifs « handicap » des établissements d’enseignement supérieur bénéficient enfin des investissements dont ils sont privés depuis trop longtemps.

Selon Mme Laurence Rasseneur, membre de la commission administrative du Syndicat national de l’enseignement supérieur – Fédération syndicale unitaire (SNESUP-FSU), « au lycée, sont mis en œuvre des moyens d’accompagnement qu’on ne retrouve pas toujours, voire très rarement, au même niveau dans les missions handicap ([230]) [des universités], pour [d]es raisons de moyens humains et financiers » ([231]).

Ce sont non seulement les missions handicap des universités, mais également celles des grandes écoles qui manquent de moyens. S’exprimant au nom de la commission « diversité » de la Conférence des grandes écoles (CGE), M. Julien Soreau, responsable du pôle « Diversité et égalité des chances » de l’École de management (EM) de Normandie, a expliqué qu’un « frein important dans l’accompagnement de nos étudiants concerne le financement de nos missions handicap. La très grande majorité de nos établissements ne bénéficient pas de subventions dédiées des ministères de tutelle. Nos missions handicap sont actuellement financées sur fonds propres ou grâce à des partenariats avec des entreprises dans le cadre des accords agréés [par l’AGEFIPH]. Malheureusement, ceux-ci sont remis en question par la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, ce qui risque de poser un problème à un grand nombre de nos écoles » ([232]).

Le rapporteur préconise donc d’accroître les moyens des missions handicap des établissements d’enseignement supérieur, en octroyant des subventions aux grandes écoles – qui n’en perçoivent pas aujourd’hui – et en renforçant celles versées aux Universités.

S’agissant des moyens alloués aux universités, le président de la commission « Vie étudiante et vie de campus » de la Conférence des présidents d’université (CPU), M. Philippe Vendrix, a fait observer que « depuis 2007, la dotation accordée [par le ministère de l’Enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation] pour l’accompagnement des étudiants handicapés n’a pas évolué [de sorte qu’]il ne faut pas s’étonner ensuite que les dispositifs soient variables d’une université à l’autre, suivant les capacités de chacune à financer certains services » ([233]).

Le secrétaire général du SNESUP-FSU, M. Hervé Christofol, a formulé le souhait « qu’il y ait au moins un personnel pour 80 à 100 étudiants en situation de handicap [mais] ce n’est pas partout le cas ». Loin de là, du reste, car, à en croire Mme Marie Coutant, membre du conseil d’administration de l’association des professionnels d’accompagnement du handicap dans l’Enseignement supérieur (APACHES), « en 2018, le ratio était entre 0,5 et 0,7 équivalent temps plein pour 100 étudiants » ([234]).

Tout cela plaide en faveur d’un réajustement des budgets alloués aux universités pour l’accueil et la prise en charge des étudiants en situation de handicap.

Pour une inclusion réussie, l’abondement des budgets des universités devrait se doubler d’un accroissement des subventions aux associations et œuvres universitaires qui agissent pour l’amélioration des conditions de logement ainsi que de la vie sociale et culturelle des étudiants en situation de handicap.

L’accompagnement humain mériterait d’être mieux financé non seulement dans l’enseignement supérieur, mais aussi dans les premier et second degrés, et particulièrement sur les temps péri- et extrascolaires.

B.   La question de l’accompagnement sur les temps péri- et extra-scolaires

« Un parent nous indique qu’il a dû arrêter de travailler faute d’accueil à la cantine », « le papa d’un jeune handicapé moteur vient à chaque récréation pour l’emmener aux toilettes » ([235]) : ces exemples, tirés de l’enquête réalisée au début du mois de septembre 2018 par les associations « Tous pour l’inclusion ! » (TouPi), Egalited, Info Droit Handicap et Autisme France, sont loin d’être isolés.

En juin 2018, alors même qu’une circulaire n° 2016-117 du 8 août 2016 relative aux parcours de formation des élèves en situation de handicap dans les établissements scolaires rappelle en son préambule que la participation de ces élèves aux sorties et voyages scolaires est un droit, un enfant âgé de dix ans et souffrant du syndrome d’Ehlers-Danlos, qui lui impose de se déplacer en fauteuil de manière intermittente, était privé de sorties scolaires à caractère sportif et culturel par un enseignant qui, selon la presse, refusait par ailleurs d’accompagner l’enfant aux toilettes en l’absence de son accompagnant ([236]).

Deux ans auparavant, en juin 2016, c’était la mère d’un enfant de cinq ans autiste et scolarisé dans le Calvados qui portait plainte contre l’Éducation nationale, pour « discrimination et manquement aux obligations de scolarité », après que son enfant avait été privé de sortie scolaire au zoo en raison de son handicap, et alors même qu’elle avait proposé d’accompagner l’enfant lors de cette sortie ([237]).

En février 2016, l’AVS d’un enfant souffrant d’un handicap partiel des jambes s’était vu interdire d’accompagner cet enfant lors d’un voyage scolaire, au motif qu’« une directive européenne de 2003 pose[rait] des conditions pour la participation du personnel sous contrat privé à des sorties avec nuitées, dont des compensations au travail de nuit qui [seraient] quasiment impossibles à mettre en place » – la seule solution envisageable, selon la directrice des services départementaux de l’Éducation nationale, étant de faire accompagner l’enfant par une personne bénévole ([238]).

Le fait est que, pour les AVS recrutés dans le cadre de contrats aidés de droit privé, l’accompagnement des voyages scolaires avec nuitées pose des difficultés au regard de la directive n° 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail. L’article 8 de cette directive prévoit en effet que « les États membres prennent les mesures nécessaires pour que : a) le temps de travail normal des travailleurs de nuit ne dépasse pas huit heures en moyenne par période de vingt-quatre heures ; b) les travailleurs de nuit dont le travail comporte des risques particuliers ou des tensions physiques ou mentales importantes ne travaillent pas plus de huit heures au cours d’une période de vingt-quatre heures durant laquelle ils effectuent un travail de nuit ».

Ces conditions de compensation rendent extrêmement difficile l’accompagnement des voyages scolaires avec nuitées par des personnes embauchées dans le cadre de contrats de droit privé.

Cependant, elles ne s’appliquent pas à celles qui sont recrutées dans le cadre de contrats de droit public d’AESH et auxquelles l’article L. 917-1 du code de l’éducation confie expressément « des fonctions d’aide à l’inclusion scolaire […], y compris en dehors du temps scolaire ».

La circulaire n° 2017-084 du 3 mai 2017 relative aux missions et activités des personnels chargés de l’accompagnement des élèves en situation de handicap a d’ailleurs explicitement précisé que « seuls les AESH peuvent exercer, dans le cadre de la durée réglementaire du temps de travail, l’accompagnement lors des sorties ou voyages scolaires avec nuitée et des stages ».

Malgré ces clarifications, il semble, à en croire le Défenseur des droits, que l’accompagnement des élèves en situation de handicap reste « difficile sur ces temps “non obligatoires” [que sont les temps périscolaire et extrascolaire] à cause de la querelle juridique entre l’Éducation nationale, les MDPH et les communes : chacun se renvoie la responsabilité. Et de nombreux enfants ne peuvent y participer faute d’AVS disponibles pour les accompagner » ([239]).

Le fait est que, tant que cette « querelle » sur l’organisation et le financement de l’accompagnement sur les temps péri- et extra-scolaires ne sera pas tranchée (2), les élèves en situation de handicap continueront à faire les frais des décisions de recrutement et de financement diverses et variées qui auront pu être prises çà et là (1).

1.   De grandes disparités territoriales

« Les familles nous parlent de leurs enfants qui sont refusés à la cantine ou dans le cadre des activités périscolaires parce que personne ne veut assurer leur accompagnement » ([240]).

Telle est la conséquence du flou qui entoure aujourd’hui la responsabilité de l’organisation et de la prise en charge de l’accompagnement des élèves en situation de handicap sur les temps péri- et extra-scolaires.

Comme l’a expliqué Mme Virginie Lanlo, adjointe au maire de Meudon, et membre de l’Association des maires de France (AMF), « très souvent, les communes sont mises devant le fait accompli et sont informées au dernier moment de la présence d’enfants en situation de handicap, qui aurait nécessité notamment une adaptation des locaux mais également la mise à disposition de personnels d’accompagnement sur différents temps » ([241]).

Le Défenseur des Droits, M. Jacques Toubon, a lui aussi regretté un défaut d’anticipation, qui n’est toutefois pas imputable aux seules communes. Par exemple, au sein de l’Éducation nationale, « afin de garantir la continuité de l’accompagnement par le même personnel, les services responsables du recrutement des personnels chargés de l’aide humaine [devraient] privilégier un accompagnement par un AESH et non par un AVS, lorsque les élèves doivent effectuer un stage durant l’année scolaire ou s’ils sont susceptibles de bénéficier d’une sortie ou d’un voyage scolaire avec nuitées » ([242]).

Ce manque d’anticipation tient aussi au fait que l’évaluation des « besoins d’accompagnement des enfants en situation de handicap sur les temps périscolaires varie selon les MDPH : certaines se prononcent sur les besoins d’accompagnement dans le temps périscolaire, d’autres limitent strictement leur intervention au temps scolaire, le temps extra‑scolaire ne faisant l’objet d’aucune évaluation par les MDPH », ce qui a conduit le Défenseur des droits à recommander que « les pratiques des MDPH [soient] harmonisées afin de garantir l’égalité de traitement » ([243]).

De cette égalité de traitement, il semble qu’on en soit encore bien loin… car, de l’aveu même de Mme Virginie Lanlo, « on s’aperçoit que, d’un département à l’autre, l’investissement financier, les enveloppes dévolues à l’accompagnement, les réactions, les projets, les prises en charge ne sont pas les mêmes, aussi bien au niveau de la MDPH que des caisses d’allocations familiales (CAF) » ([244]).

D’après le Défenseur des droits, les disparités de traitement d’un territoire à l’autre prennent une dimension caricaturale en matière de tarification de la restauration scolaire : « certaines communes appliquent aux enfants scolarisés en ULIS le tarif de résident local, d’autres appliquent un tarif extérieur et certaines ont organisé entre communes des conventionnements spécifiques. Mais, dans beaucoup de cas, les familles règlent les frais de restauration scolaires selon des régimes différents, ce qui entraîne des inégalités territoriales. Les maires le justifient par le principe de libre administration des collectivités territoriales, mais [le Défenseur des droits dit] qu’il s’agit d’une discrimination indirecte au préjudice des enfants en situation de handicap scolarisés en ULIS » ([245]).

Pareilles inégalités de traitement ne cesseront que lorsque les règles relatives à l’organisation, au financement et à l’accompagnement des temps péri- et extra-scolaires auront été clarifiées.

2.   La nécessité d’un financement étatique

L’article L. 551-1 du code de l’éducation prévoit que « des activités périscolaires prolongeant le service public de l’éducation, et en complémentarité avec lui, peuvent être organisées dans le cadre d’un projet éducatif territorial associant notamment aux services et établissements relevant du ministre chargé de l’éducation nationale d’autres administrations, des collectivités territoriales, des associations et des fondations, sans toutefois se substituer aux activités d’enseignement et de formation fixées par l’État ».

De la même manière que les assistants d’éducation amenés à participer aux activités complémentaires à caractère éducatif, sportif ou culturel organisées par les communes, départements ou régions peuvent être mis à la disposition de ces collectivités et rémunérés par elles, en application des articles L. 216-1 et L. 916-2 du code de l’éducation, de même, les AESH « peuvent être mis à la disposition des collectivités territoriales » en application de l’article L. 917-1, alinéa 4, de ce code.

Sur le fondement de ces textes, l’État tend à considérer que l’organisation et le financement de l’accompagnement des élèves en situation de handicap sur les temps péri- et extra-scolaires relèvent des collectivités territoriales.

Dans une certaine mesure, le « plan mercredi » mis en place l’an dernier par le Gouvernement s’inscrit dans cette logique puisqu’il fait reposer sur les collectivités territoriales le soin :

– d’organiser au sein du projet éducatif territorial (PEDT) un accueil de loisirs périscolaire dont les activités du mercredi respectent une « charte qualité » qui invite à optimiser l’articulation des activités périscolaires avec les enseignements, l’accessibilité et l’inclusion de tous les enfants, l’ancrage du projet dans le territoire et la qualité des activités proposées ;

– de prendre l’initiative de conclure avec les services de l’État et la caisse d’allocations familiales une convention spécifique.

Outre que l’architecture même du « plan mercredi » implique une responsabilité première des collectivités territoriales, « en termes de financement, les communes, en repassant à quatre jours, y ont quand même pas mal perdu », selon Mme Virginie Lanlo. Car « elles ont retrouvé un peu de financement sur le plan mercredi, mais pas autant que ce qu’elles ont perdu » ([246]).

Pourtant, à la lumière de la jurisprudence administrative, on peut douter que l’organisation et le financement de l’accompagnement des élèves en situation de handicap sur les temps péri- et extra-scolaires doivent être assumés par les collectivités territoriales.

En effet, il a été jugé par le Conseil d’État, le 20 avril 2011, que « les missions des assistants d’éducation affectés à l’accueil et à l’intégration scolaires des enfants handicapés s’étendent au-delà du seul temps scolaire », « qu’il incombe à l’État, au titre de sa mission d’organisation générale du service public de l’éducation, de prendre l’ensemble des mesures et de mettre en œuvre les moyens nécessaires pour que le droit à l’éducation et l’obligation scolaire aient, pour les enfants handicapés, un caractère effectif », et « qu’à cette fin, la prise en charge par [l’État] du financement des emplois des assistants d’éducation qu’il recrute pour l’aide à l’accueil et à l’intégration scolaires des enfants handicapés en milieu ordinaire n’est pas limitée aux interventions pendant le temps scolaire » ([247]).

Dans le prolongement de cette décision rendue en référé, la cour administrative d’appel de Nantes a jugé au fond, le 25 juin 2018, s’agissant cette fois des AVS, qu’« il incombe à l’État, au titre de sa mission d’organisation générale du service public de l’éducation, de prendre l’ensemble des mesures et de mettre en œuvre les moyens nécessaires pour que le droit à l’éducation et l’obligation scolaire aient, pour les enfants handicapés, un caractère effectif ». Rappelant les dispositions de l’article L. 112-1 du code de l’éducation ([248]), les juges ont ajouté qu’« à cette fin, la prise en charge par l’État du financement des emplois des accompagnants des élèves en situation de handicap n’est […] pas limitée aux interventions pendant le temps scolaire ; qu’ainsi, et dès lors que l’accès aux activités périscolaires apparaît comme une composante nécessaire à la scolarisation de l’enfant et que ces activités sont préconisées à ce titre par la CDAPH, il incombe à l’État […] d’assurer la continuité du financement des accompagnants des élèves en situation de handicap pendant les activités périscolaires, et ce alors même que l’organisation et le financement de celles-ci ne seraient pas de sa compétence ; qu’en conséquence, dès lors que la CDAPH a émis de telles préconisations, ni le fait que ces activités périscolaires auraient un caractère facultatif, ni le fait que les textes applicables ne prévoient pas la prise en charge par l’État des moyens financiers afférents à ces activités périscolaires, ne sauraient dégager l’État de sa responsabilité que les textes lui confèrent dans ces cas spécifiques » ([249]).

Au regard des conséquences dramatiques que la confusion actuelle peut avoir sur la scolarisation des élèves en situation de handicap, le rapporteur juge qu’il est grand temps de clarifier la responsabilité du financement de l’accompagnement des élèves en situation de handicap sur les temps péri- et extra-scolaires en la faisant peser sur l’État, conformément à l’état de la jurisprudence en la matière.

• Conclusion

Au-delà du défaut d’accompagnement sur les temps péri- et extra-scolaires, et du défaut d’accompagnement « tout court », la pénurie des moyens humains et financiers contribue à alimenter une logique d’ajustement des besoins aux moyens dont il est à craindre qu’elle explique, au moins en partie, la mutualisation galopante de l’aide humaine depuis 2012.

Au-delà de ces chiffres « officiels », la commission d’enquête a pu bénéficier de « remontées du terrain » grâce à une enquête réalisée entre le 17 et le 24 avril derniers, pour les besoins de leur audition, par les représentants du collectif « AESH-AVS En action ». Il en ressort que, sur 908 familles d’élèves en situation de handicap interrogées, près de 10 % (8,8 % exactement) sont concernées par une évolution de l’aide individuelle en aide mutualisée et que, parmi ces familles, près de 70 % (68,8 % exactement) estiment que ce changement ne correspond pas aux besoins de leurs enfants.

Lors de son audition, Mme Sophia Catella, représentante du SNUIPP‑FSU, a déploré que « des AESH mutualisés suivent plusieurs élèves qui ne sont parfois ni dans la même classe, ni dans la même école, ni dans la même commune » ([250]).

évolution du nombre de prescriptions des CDAPH selon leur nature

Source : Cour des comptes, Le recours croissant aux personnels contractuels.
Un enjeu désormais significatif pour l’éducation nationale, mars 2018, p. 34

Ses propos sont attestés par les résultats de l’enquête des associations « Tous pour l’inclusion ! » (TouPi), Egalited, Info Droit Handicap et Autisme France sur les conditions de la rentrée scolaire de 2018. Ceux-ci montrent en effet qu’« il n’est pas rare qu’une AVS suive 4 élèves, dans des classes et/ou établissements différents. Nous avons eu le témoignage d’une AVS qui suit 10 enfants, chacun dans une classe différente, soit 2 heures par semaine chacun » ([251]).

En somme, pour reprendre la formule de M. Yvon-Yvan Barabinot, professeur de lycée professionnel en EREA, « on constate que certains départements pratiquent beaucoup la mutualisation, ce qui est certainement dû à une réalité : le faible nombre des accompagnants. […] La question de la mutualisation nous inquiète fortement, particulièrement dans la perspective de l’institution des pôles inclusifs d’accompagnement localisés (PIAL) » ([252]).

II.   Les pÔles inclusifs d’accompagnement localisÉs : Évaluer avant de gÉnÉraliser

À l’été 2018, sans aucune base législative ([253]), le Gouvernement a lancé l’expérimentation, à compter de la rentrée scolaire, dans chaque académie, de « pôles inclusifs d’accompagnement localisés » (PIAL) censés améliorer l’accompagnement des élèves en situation de handicap en engageant toute la communauté éducative au service du processus inclusif et en déplaçant « le focus de la compensation […] vers celui de l’organisation pédagogique » ([254]). Cela est censé se traduire par une « coordination des moyens d’accompagnement en pôle, dans une organisation plus globale des aides humaines, pédagogiques, éducatives et thérapeutiques », par la « mobilisation de tous les enseignants pour identifier les besoins des élèves et mettre en œuvre les réponses adéquates au niveau de la classe, mais aussi de l’établissement (personnes ressources expertes, dispositifs spéciaux, groupes d’aides, unités d’inclusion, environnement humain, environnement technique, etc.) ».

Par la suite, sans même attendre un bilan des expérimentations en cours, le Gouvernement a décrété leur généralisation en inscrivant, à l’article 25 du projet de loi pour une école de la confiance, la création, dans chaque département, de PIAL ayant « pour objet la coordination des moyens d’accompagnement humain au sein des écoles et établissements scolaires de l’enseignement public et de l’enseignement privé sous contrat » ([255]).

Ce n’est qu’après avoir annoncé la création de 3 000 PIAL pour la prochaine rentrée scolaire en conseil des ministres du 15 mai 2019 ([256]), que le Gouvernement a précisé, au début du mois de juin, les contours des PIAL qui vont être créés au sein de chacune des 300 circonscriptions du premier degré, au sein de chacun des 2 000 collèges avec ULIS et au sein de chacun des 250 lycées professionnels avec ULIS ([257]).

D’après le Gouvernement, les PIAL constituent « une nouvelle forme d’organisation qui facilite la gestion des personnels d’accompagnement humain [à l’échelle d’une circonscription, d’un EPLE ou d’un territoire déterminé] pour répondre aux besoins des élèves en situation de handicap qui bénéficient d’une notification d’aide humaine de la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH) de manière plus réactive et plus qualitative. Les trois grands objectifs du PIAL sont :

« – un accompagnement défini au plus près des besoins pédagogiques de chaque élève en situation de handicap afin de développer son autonomie et de lui permettre d’acquérir les connaissances et les compétences du socle commun ;

« – plus de réactivité et plus de flexibilité dans l’organisation de l’accompagnement humain dans les établissements scolaires et les écoles ;

« – une professionnalisation des accompagnants et une amélioration de leurs conditions de travail » ([258]).

Toujours selon le Gouvernement, « dans chaque PIAL, un coordonnateur met en adéquation les ressources en accompagnement avec les besoins qui ont été notifiés par les CDAPH et identifiés par l’équipe pédagogique et éducative. Il établit les emplois du temps des accompagnants en lien avec les directeurs d’école et les chefs d’établissement concernés, et en tenant compte des besoins des élèves et des compétences des accompagnants » ([259]).

En effet, d’après la circulaire pour une école inclusive n° 2019-088 du 5 juin 2019, « les PIAL sont pilotés par l’inspecteur de l’éducation nationale (IEN) dans le premier degré et par le chef d’établissement dans le second degré. […] Dans chaque pôle de circonscription, l’emploi du temps des AESH est arrêté sous l’autorité de l’IEN en fonction des besoins des élèves notifiés par la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH), et en lien avec les directeurs des écoles et les équipes enseignantes. L’IEN peut déléguer cette responsabilité à l’un des directeurs d’école de sa circonscription chargé à ses côtés du suivi de la qualité de l’inclusion scolaire. Ce directeur d’école bénéficie d’un quart de décharge pour remplir cette mission. De la même façon, le PIAL en EPLE est placé sous la responsabilité du chef d’établissement qui arrête l’emploi du temps des AESH en fonction des besoins des élèves notifiés par la CDAPH. Il assure la coordination des AESH, en lien avec l’équipe enseignante et avec l’appui d’un chargé de mission en tant que de besoin ».

Au-delà du fait qu’il ne paraisse pas de bonne méthode d’étendre un dispositif avant d’en avoir défini les contours et évalué les expérimentations (A), les PIAL reposent sur une logique de mutualisation de l’accompagnement qui n’est pas sans menacer les droits et la scolarisation des élèves en situation de handicap (B) et qui commande qu’en toute hypothèse, un bilan des expériences conduites soit établi avant toute généralisation (C).

A.   Une généralisation précipitée sans évaluation préalable qui pose un problème de méthode

Un consensus assez large s’est dégagé parmi les personnes entendues pour considérer que la méthode gouvernementale en matière d’installation des PIAL n’était pas la bonne.

« On nous impose les PIAL sans concertation et sans que nous comprenions vraiment comment cela fonctionne », a déploré Mme Danièle Langloys, présidente de l’association Autisme France ([260]).

Bien des acteurs associatifs ont en effet eu le sentiment que la concertation « Ensemble pour l’école inclusive » conduite par le Gouvernement d’octobre 2018 à février 2019 n’était qu’un trompe-l’œil et que « tout était joué d’avance », pour reprendre une formule employée tant par Mme Danièle Langloys que par Mme Odile de Vismes, présidente de l’association « Tous pour l’inclusion ! » ([261]).

Le ressenti est le même du côté des enseignants, si l’on en juge par les propos de Mme Sophia Catella, représentante du SNUIPP-FSU, pour qui, « dans le cadre de la concertation sur l’école inclusive, les enseignants n’[ont] vraiment pas été consultés sur ce sujet, alors qu’ils sont en première ligne du projet d’école inclusive » ([262]).

Outre le défaut de concertation autour de la mise en place des PIAL, c’est leur généralisation avant toute évaluation des expérimentations annoncées qui suscite la réprobation.

« On ne devrait pas parler d’expérimentation quand il s’agit en fait d’une préfiguration », s’est étonnée la secrétaire générale adjointe du SNES-FSU. Mme Valérie Sipahimalani.

L’étonnement est d’autant plus grand que, pour la mise en œuvre d’autres dispositifs de l’inclusion scolaire, la précipitation ne fut pas aussi grande. Comme l’a justement fait remarquer la vice-présidente de l’association Info Droit Handicap, Mme Caroline Coutant, « le GEVA-SCO a été expérimenté pendant deux ans avant d’être généralisé à toute la France. On se demande pourquoi aller aussi vite s’agissant du PIAL » ([263]).

Et l’inquiétude est d’autant plus légitime que les auditions de la commission d’enquête ont fait apparaître qu’il n’est même pas certain que les expérimentations alléguées aient vraiment eu lieu.

À en croire M. Jérôme Motard, responsable du groupe « inclusion scolaire-ASH » du SNES-FSU, de nombreux enseignants ont fait partie d’un PIAL sans le savoir ! « Il a fallu plusieurs mois à beaucoup de nos collègues pour réaliser qu’ils faisaient eux-mêmes partie d’un PIAL », a-t-il confié ([264]).

L’analyse ne semble guère différente du côté des accompagnants. Pour preuve, le témoignage très éclairant de M. Sébastien Monié, membre du collectif « AESH en action » : « le rectorat de Toulouse utilise les quelques expérimentations qui se sont tenues dans notre département, dont relève le PIAL de mon établissement, comme un argument de réussite d’une démarche qu’il faudrait élargir à d’autres établissements. J’ai été surpris d’apprendre que l’établissement dans lequel je travaille fait partie des expérimentations réussies, puisque, à ma connaissance en tant que membre de l’équipe de mise en place du PIAL, nous ne sommes encore que dans une phase de préparation en vue de la rentrée prochaine ! » ([265]).

D’autres personnes entendues ont confirmé non seulement que bien des expérimentations n’étaient ni achevées ni en cours, mais même qu’elles n’étaient pas encore lancées !

D’après M. Nicolas Eglin, président de la Fédération nationale des associations au service des élèves présentant une situation de handicap (FNASEPH), « certains rectorats en sont seulement à l’identification des lieux où les PIAL vont être installés ». Et d’ajouter : « le format, le contour des PIAL restent très flous pour l’instant » ([266]).

Au-delà du caractère contestable de la méthode, ce sont les principes qui sous‑tendent la création des PIAL qui appellent les réserves du rapporteur.

B.   Une mutualisation de l’accompagnement érigée en principe et confirmée par les chiffres, qui pose un problème de fond

Dans la contribution écrite qu’il a remise à la commission d’enquête, le SNES-FSU a fort bien résumé la cartographie des risques associés à la création des PIAL : « il semble s’agir davantage d’une rationalisation des AESH en tant que moyens humains que d’une tentative d’apporter un meilleur accompagnement aux élèves en situation de handicap [1]. Tendant à imposer sans preuve d’efficacité le modèle de l’AESH mutualisé au détriment de l’AESH individuel, ce dispositif complique le travail des AESH en éparpillant leurs tâches [3] et soulève des inquiétudes déontologiques en donnant un droit de regard aux chefs d’établissements sur les notifications des MDPH [2] ».

1.   Le risque que, pour des motifs budgétaires, l’aide mutualisée devienne la norme et l’aide individuelle, l’exception

Lors de son audition, le ministre de l’Éducation nationale et de la jeunesse, M. Jean-Michel Blanquer, a martelé qu’il n’avait « jamais affirmé que la mutualisation était le principe, et l’individualisation l’exception » et que « le mot‑clé, c’est le pragmatisme : dans certains cas, l’aide sera individualisée ; dans d’autres, mutualisée » ([267]).

Cette mise au point est particulièrement bienvenue car il ne semble pas que les directives ministérielles soient parfaitement appréhendées sur le terrain. Le rapporteur en veut pour preuve les propos tenus, lors de son audition, par M. Jean‑François Butel, inspecteur de l’Éducation nationale et de l’enseignement supérieur (pôle inclusif ASH-76), qui a expliqué que « les PIAL ne valent que dans l’hypothèse d’une acceptation généralisée de l’aide mutualisée, la seule qui soit de nature à intégrer la souplesse souhaitée. Le 9 avril 2018, la CDAPH 76 a pris l’engagement de privilégier l’aide mutualisée qui devient la norme et de faire en sorte que l’aide individuelle devienne l’exception » ([268]).

Cette conception des PIAL semble partagée par d’autres CDAPH que celles de la Seine-Maritime et par d’autres personnels de l’Éducation nationale.

En effet, le directeur de cabinet du président de la Fédération des associations pour adultes et jeunes handicapés (APAJH), M. Ali Rabeh, a fait lecture à la commission d’enquête « d’un document officiel de l’académie de Limoges qui définit ainsi les PIAL pour la rentrée 2018 : “les PIAL sont une nouvelle forme d’organisation pour coordonner les moyens d’accompagnement humain en fonction des besoins des élèves en situation de handicap. Dans ce cadre, l’accompagnement humain mutualisé est désormais la norme tandis que l’accompagnement humain individualisé devient l’exception” » ([269]).

Pour sa part, Mme Odile de Vismes, présidente de l’association « Tous pour l’inclusion ! », a rapporté à la commission d’enquête « des présentations par les directions des services départementaux de l’Éducation nationale (DSDEN) et les rectorats […] qui évoquent souvent un objectif affiché de 80 % d’AVS mutualisés et de 20 % d’AVS individuels. Autrement dit, il s’agit de quotas plutôt que d’une évaluation individuelle des besoins des enfants » ([270]).

Les mêmes échos ont émané de Mme Caroline Coutant, vice-présidente de l’association Info Droit Handicap. Dénonçant une « logique budgétaire [qui] remet en cause l’évaluation des besoins de compensation », elle a signalé que « les premiers documents [qu’elle a] pu obtenir sur cette expérimentation indiquent, noir sur blanc, la volonté de réduire les notifications d’aides humaines individualisées pour généraliser l’aide mutualisée ».

Plusieurs acteurs de terrain entendus par la commission d’enquête ont confirmé cette perception des PIAL, qu’il s’agisse d’accompagnants, d’enseignants, d’associations (de parents notamment)… ou du Défenseur des droits lui-même, qui a reconnu, lors de son audition, que « cette approche semble privilégier les accompagnements mutualisés » ([271]).

Du côté des accompagnants, M. Jérôme Antoine, membre du collectif AESH Île-de-France, a estimé que « sous le joug de la contrainte du ministère du Budget et en se substituant à celui de la Santé, le ministère de l’Éducation nationale décrète unilatéralement que la mutualisation devient la règle et l’individualisation l’exception. [En d’autres termes,] le payeur devient le prescripteur et le malade, son propre médecin » ([272]).

Du côté des enseignants, Mme Sophia Catella, représentante du SNUIPP‑FSU, a fait le même constat : « avec la mise en place des PIAL mais aussi avec la mutualisation des AESH, l’accompagnement individuel tend à disparaître » ([273]).

Enfin, du côté des associations, le sentiment est qu’« il y a derrière tout cela une logique d’économies », pour reprendre la formule de M. Nicolas Eglin, président de la FNASEPH ([274]).

Au-delà du ressenti des acteurs de terrain, ce sont les chiffres eux-mêmes qui tendent à réfuter les propos du ministre de l’Éducation nationale et de la jeunesse.

D’après les données que le Gouvernement lui-même a transmises au rapporteur, au 31 mars 2019, dans les premier et second degrés (enseignement public et privé), on comptait :

– 95 669 élèves accompagnés de façon individuelle par 57 034 personnes (40 259 AESH et 16 320 AVS) – soit un ratio de 1,58 élèves par accompagnant au niveau national (avec des variations allant de 1,04 dans l’académie de Nancy‑Metz à 2 dans celle de Lille) ;

– 92 755 élèves accompagnés de façon mutualisée par 37 357 personnes (25 761 AESH et 11 596 AVS) – soit un ratio de 2,31 élèves par accompagnant au niveau national (avec des variations allant de 1,70 dans l’académie de Créteil à 3,43 dans celle de Grenoble, voire 4,38 en Martinique) ;

– 9 837 élèves accompagnés par quelque 3 542 personnes (2 701 AESH et 841 AVS) dans le cadre de pôles inclusifs d’accompagnement localisés (PIAL)
– soit un ratio de 2,78 élèves par accompagnant au niveau national (avec des variations allant de 1,43 dans l’académie de Créteil à 4,14 dans celle de Strasbourg) ([275]).

Ces chiffres montrent que le nombre d’élèves par accompagnant est sensiblement plus élevé dans les PIAL (ratio de 2,78) que dans le cadre de l’accompagnement classique, même mutualisé (ratio de 2,31).

Les inquiétudes des familles, des équipes éducatives et des accompagnants quant à une accélération de la mutualisation de l’accompagnement à la faveur de la généralisation des PIAL sont donc parfaitement légitimes, tout comme le sont leurs inquiétudes face à un risque de remise en cause du rôle prescripteur des CDAPH.

2.   Le risque de remise en cause du rôle prescripteur de la CDAPH

La secrétaire d’État auprès du Premier ministre, chargée des personnes handicapées, Mme Sophie Cluzel, aura eu beau, lors de son audition, vouloir « rassurer les parents de la manière la plus ferme », en assénant que « les PIAL sont l’instrument d’organisation et de coordination des moyens » et qu’à travers eux, « nous ne revenons nullement sur le principe de l’évaluation par la MDPH » ([276]), il n’en demeure pas moins que ses propos sont à nuancer lorsqu’on lit les documents publiés par le Gouvernement lui-même. Ceux-ci évoquent en effet une identification des besoins par l’équipe pédagogique et éducative avant leur notification par les CDAPH ([277]), ce que d’aucuns interprètent comme une remise en cause du principe selon lequel les besoins sont évalués par les équipes pluridisciplinaires d’évaluation (EPE) des MDPH, et non par les personnels de l’Éducation nationale.

Il semblerait en effet que le projet gouvernemental soit de confier aux enseignants, aux accompagnants, aux familles et à l’élève concerné le soin de réaliser une ébauche de PPS qui serait ensuite soumise à l’examen de la CDAPH.

C’est du moins ce qui transparaît dans les propos tenus à Dieppe par M. Jean-François Butel qui, tout en concédant qu’« un certain nombre de bruits ont laissé penser que le parcours personnalisé de scolarisation (PPS) pourrait être rédigé par les enseignants », a confirmé que « de fait, il pourrait être rédigé par l’équipe de suivi de la scolarisation pilotée par l’enseignant référent » ([278]).

Si une telle analyse était confirmée, les craintes exprimées par les familles et les associations quant « au risque de confusion des rôles – par exemple entre enseignants et professionnels de santé » ([279]) seraient justifiées.

Mme Odile de Vismes, présidente de l’association « Tous pour l’inclusion ! », redoute en particulier que, « si seuls les établissements scolaires contrôlent l’attribution des AVS mutualisés, peut-être est-il plus pratique pour l’école de confier à l’AVS mutualisé, sur une partie de son temps, un enfant qui n’a pas de handicap, mais qui est très perturbateur, plutôt qu’un enfant trisomique ou autiste, très calme, qui ne bougera pas, qui n’embêtera personne mais qui, de fait, ne va rien apprendre » ([280]).

En d’autres termes – et pour reprendre ceux de Mme Caroline Coutant, vice-présidente de l’association Info Droit Handicap – « le PIAL reviendrait à donner aux enseignants le “pouvoir” de poser un diagnostic sur nos enfants, non pas en termes médicaux, mais en décidant que tel enfant a un besoin réel que tel autre n’en a pas. Il leur reviendrait de décider, par exemple, que tel enfant peut bénéficier de trois ou quatre heures d’accompagnement mutualisé, tel autre d’une heure seulement. Or, c’est à la MDPH qu’il appartient de statuer sur ces sujets. Ce que nous voyons, c’est que l’on est en train d’enlever un droit accordé à nos enfants et pour l’application duquel les familles se battent. Nous avons peur parce que, prochainement, les demandes ne passeront plus par la MDPH : c’est l’école qui décidera. C’est un retour à la situation qui prévalait avant la loi de 2005, lorsque l’école avait un droit de regard sur la possibilité ou non pour un l’enfant de suivre une scolarité normale et le droit d’orienter ceux qui seraient censés ne pas le pouvoir ».

Pour reprendre la métaphore médicale filée par M. Sébastien Monié, membre du collectif « AESH en action », aujourd’hui, « la MDPH est le médecin qui fait une prescription et le rectorat est le pharmacien qui délivre le médicament. […Or,] si l’on permet à des équipes enseignantes et éducatives de devenir le pré-prescripteur et d’établir un pré-diagnostic, c’est comme l’automédication : tout bon médecin vous le dira, ce n’est pas une bonne chose et cela peut provoquer très rapidement de nombreux problèmes » ([281]).

Au demeurant, le moins que l’on puisse dire est que les enseignants ne paraissent pas particulièrement demandeurs d’un tel retour à la situation antérieure à la loi du 11 février 2005. D’après Mme Agnès Duguet, représentante du SNUIPP-FSU, « aujourd’hui, si l’enseignant devait élaborer un PPS – ce que la MDPH ne parvient pas à faire puisque, comme cela a été dit, il n’y a en fait pas de PPS –, il lui faudrait du temps pour élaborer ce document, et il lui faudrait suivre une formation. Il ne peut pas à lui seul porter ce regard pluriprofessionnel qu’est supposée porter l’équipe pluridisciplinaire d’évaluation, censée élaborer le PPS aujourd’hui » ([282]).

Ce qui est certain, c’est que la latitude de prescription des CDAPH est aujourd’hui restreinte dans le cadre des PIAL expérimentés. La commission d’enquête en a obtenu la preuve à l’occasion de l’audition d’enseignantes-référentes et d’accompagnantes de PIAL de Seine-et-Marne, accompagnées d’une inspectrice de l’Éducation nationale chargée de l’adaptation scolaire et de la scolarisation des élèves handicapés (IEN-ASH).

Lors de cette audition, il a en effet été expliqué, tant par une enseignante-référente que par l’IEN-ASH, qu’en Seine-et-Marne, la CDAPH a très officiellement décidé, en décembre 2017, que l’accompagnement mutualisé serait systématiquement retenu, initialement pour les enfants dont le besoin d’accompagnement est compris entre zéro et douze heures par semaine, et désormais pour ceux dont le besoin d’accompagnement est compris entre zéro et vingt‑trois heures par semaine, et que l’accompagnement individualisé ne serait prescrit que lorsque ce besoin serait supérieur à vingt-quatre heures hebdomadaires ([283]).

En d’autres termes, le curseur qui détermine si l’aide humaine est individuelle ou mutualisée est fixé moins au regard des besoins de l’enfant que du nombre d’heures d’accompagnement qui lui est alloué…

L’articulation de cette politique assumée par la CDAPH de Seine-et-Marne – qui semble être la condition du bon fonctionnement des PIAL de ce département – avec les dispositions de l’article L. 146-9 du code de l’action sociale et des familles ([284]) laisse pour le moins songeur…

Outre les prérogatives des CDAPH, les PIAL pourraient menacer l’organisation du service des AESH et des AVS.

3.   Le risque de désorganisation du service des AESH et AVS

« Quant à l’arme révolutionnaire du ministre [de l’Éducation nationale et de la jeunesse], le PIAL, mis en place à la rentrée 2018 officieusement et en dehors de tout cadre juridique, il ne fera qu’accentuer nos mauvaises conditions de travail et les dégrader. En effet, la mutualisation d’accompagnement devenant le principe et l’individualisation l’exception, les accompagnements seront de plus en plus perlés et le suivi des élèves, de plus en plus aléatoire puisqu’au lieu d’accompagner deux ou trois élèves, nous en accompagnerons cinq ou six, et ce sans augmentation de quotités horaires ni de salaire ».

Tel est le sombre tableau des conséquences potentielles des PIAL sur l’organisation du service des accompagnants que Mme Virginie Cassand, membre du collectif « AESH-Loi de 2005 », a brossé devant la commission d’enquête.

Le même pessimisme a pointé dans les propos de représentants de syndicats d’enseignants. Outre qu’ils perçoivent « mal l’apport pédagogique du PIAL pour les enseignants », certains ont indiqué avoir « eu des remontées d’AESH considérant que cet outil pouvait déstructurer ou désorganiser leur service » ([285]), dans la mesure où les accompagnants sont appelés à être affectés (et donc « déplacés ») par les IEN-ASH dans le premier degré et par les chefs d’établissement dans le second degré.

Certes, le ministre de l’Éducation nationale et de la jeunesse a, par circulaire du 5 juin 2019, confié aux recteurs d’académie le soin de mettre en place une organisation permettant d’assurer la gestion des AESH par un interlocuteur compétent en ressources humaines et spécifiquement identifié ([286]).

Mais il n’en demeure pas moins qu’aux yeux du rapporteur, le dialogue social gagnerait à ce que les commissions consultatives paritaires (CCP) – qui sont consultées pour les questions d’ordre individuel concernant les personnels contractuels – soient plus impliquées dans la gestion des affectations des accompagnants.

Il faut en effet bien avoir à l’esprit que les conditions de gestion des affectations des accompagnants peuvent avoir des répercussions sur la qualité de la scolarisation des élèves en situation de handicap. Or, « si un AESH suit un élève mais si l’on estime qu’un autre élève est prioritaire, on déplace l’AESH au titre du PIAL », selon Mme Valérie Sipahimalani, secrétaire générale adjointe du SNES‑FSU… tant et si bien que « cet outil met les élèves en concurrence les uns avec les autres » ([287]) au lieu de répondre à leurs besoins.

Tout cela milite pour qu’en matière de PIAL, à l’instar de la tortue de l’une des fables de Jean de La Fontaine – que l’on sait chères au cœur du ministre de l’Éducation nationale et de la jeunesse ([288]) –, le Gouvernement et le législateur « se hâtent avec lenteur ».

C.   Conduire une évaluation des expérimentations en cours avant toute généralisation des « PIAL »

Comme l’immense majorité des personnes entendues, le rapporteur juge prématuré de généraliser les PIAL à la prochaine rentrée, sans retour sur les expériences qui sont censées avoir été menées depuis septembre 2018.

Pour reprendre la formule de M. Sébastien Monié, membre du collectif « AESH en action », « un véritable coup de frein doit être mis sur les PIAL. Peut‑être pas un coup d’arrêt, parce que si l’on réfléchit bien et si l’on regarde sur le papier, les PIAL ne sont pas une mauvaise solution en soi. Ils pourraient même être un outil très intéressant pour permettre une évolution de carrière, au travers du rôle de “chef d’équipe”, de tuteurs ou de référents » ([289]).

Mais il n’en demeure pas moins que, « dans la configuration actuelle des PIAL et leur mise en œuvre, [il y a] un danger pour la construction d’une école pleinement inclusive », a estimé M. Ali Rabeh, directeur de cabinet du président de la Fédération des associations pour adultes et jeunes handicapés (APAJH) ([290]).

Ce dernier a notamment appelé l’attention de la commission d’enquête « sur l’échelon territorial auquel seraient mis en place ces pôles. S’ils le sont à l’échelle de l’école ou du collège, il y a un risque : dès lors que le nombre de PIAL est inférieur à celui des établissements, certains seront spécialisés dans l’accueil des élèves en situation de handicap. Le principe de la scolarisation de chaque enfant dans l’école de son quartier, à la base de l’école inclusive, pourrait [dès lors] être mis en péril » ([291]).

En somme, il est « assez baroque d’envisager la généralisation par la loi d’un dispositif qui n’a commencé à être expérimenté dans les académies que depuis septembre 2018 [alors même que] nous n’avons pas le début du commencement d’une évaluation de sa mise en œuvre, qui est différenciée selon les académies » ([292]).

Le rapporteur juge donc indispensable que les trois prochaines années scolaires soient mises à profit pour conduire, chaque année, une évaluation sérieuse des PIAL, qui ne soit pas purement technocratique mais qui associe au contraire l’ensemble des acteurs concernés, qu’il s’agisse des personnels (équipes éducatives, accompagnants) ou des familles des élèves en situation de handicap.

Cette évaluation devra reposer sur des indicateurs tels que l’efficacité des moyens de compensation mis en œuvre, la qualité et la rapidité des réponses apportées aux besoins d’accompagnement identifiés, l’impact sur la situation des personnels (enseignants et accompagnants) et enfin l’effectivité de la mise en œuvre des notifications d’aide humaine des CDAPH.

III.   Accompagnants : une prÉcaritÉ qui persiste malgré les mesures gouvernementales

Certes, le ministre de l’Éducation nationale et de la jeunesse a annoncé, lors de son audition, avoir l’intention de « considérer les quelque 80 000 AESH comme des personnels de l’Éducation nationale », en les recrutant et en les formant autant que possible avant la rentrée scolaire, en leur attribuant une adresse fonctionnelle de courrier électronique ainsi que des codes d’accès aux équipements informatiques de leur lieu d’exercice, ou encore en mettant à leur disposition les documents de suivi des élèves ([293]).

Néanmoins, au vu des éléments transmis par les services du ministre, il appert que les accompagnants demeurent encore à ce jour ce que notre collègue Aurélien Pradié – reprenant une formule des AESH eux-mêmes – a appelé les « invisibles de l’Éducation nationale » ([294]).

Les lacunes statistiques identifiées par le rapporteur trahissent en effet une relative méconnaissance des réalités vécues par les accompagnants (A), et ce ne sont pas les timides aménagements récents (B) qui vont les sortir de la précarité
– contrairement aux réformes du statut (C) et de la formation (D) des accompagnants qui sont préconisées par le rapporteur.

A.   Une réalité mal connue du ministère de l’Éducation nationale et de la jeunesse

Parmi les multiples questions que le rapporteur a posées au Gouvernement, certaines ont trouvé des réponses, ce qui permet de mieux appréhender, au moins en partie, la situation des accompagnants.

On sait ainsi que notre pays comptait, pour l’année scolaire 2018-2019, 71 175 AESH, correspondant à 42 358,5 ETP – soit une quotité horaire moyenne des contrats de travail (CDD et CDI confondus) équivalant à 60 % d’un contrat à temps plein.

Parmi ces 71 175 AESH :

– 14 541 (correspondant à 9 303,5 ETP) étaient bénéficiaires d’un CDI d’AESH dont la quotité moyenne était de 0,64 ;

– 56 634 (correspondant à 33 055 ETP) étaient bénéficiaires d’un CDD d’AESH, dont la quotité moyenne était de 0,58 ([295]).

Parmi ces 56 634 personnes titulaires de CDD d’AESH :

– moins de 1 % (0,41 % exactement) bénéficiaient d’un CDD d’une durée de trois ans ;

– près de 75 % (72,74 % exactement) avaient été recrutées dans le cadre d’un CDD d’une durée d’un an ;

– environ 20 % (22,37 % exactement) l’avaient été dans le cadre d’un CDD d’une durée inférieure à un an ([296]).

En revanche, s’agissant des AVS, de leurs effectifs (au niveau national et par académie), de la durée moyenne de leurs contrats et de la quotité horaire moyenne de ces derniers, le Gouvernement n’a transmis aucune information au rapporteur. Les rares éléments disponibles sont ceux cités par les inspections générales des Affaires sociales, de l’éducation nationale et de l’administration de l’Éducation nationale et de la recherche ainsi que par la Cour des comptes qui, l’an passé, faisaient respectivement état de 50 000 contrats aidés d’AVS en octobre 2017 ([297]) et de 43 000 contrats de cette catégorie à la fin de l’année 2017 ([298]). La Cour des comptes mentionnait en outre un objectif gouvernemental de 30 500 contrats aidés d’AVS pour la dernière rentrée scolaire ([299]).

Si le Gouvernement n’a pas davantage été en mesure d’indiquer au rapporteur le salaire moyen mensuel des AVS, il a en revanche été capable de lui préciser que le salaire moyen mensuel des AESH – qui, décidément, semblent bien mieux connus que les AVS – était de 1 594 euros bruts pour un contrat à temps plein – chiffre qu’il faut relativiser dans la mesure où la quotité horaire moyenne des CDD et CDI d’AESH correspond à 60 % de celle d’un contrat à temps plein… ce qui donne un salaire moyen effectif plus proche de 950 euros bruts par mois.

Cette estimation est sans doute encore supérieure à bien des réalités si l’on en croit les contributions écrites et orales fournies à la commission d’enquête. En effet, dans l’une des contributions écrites remises au rapporteur par les représentants d’accompagnants d’élèves en situation de handicap, il est expliqué qu’« être AESH aujourd’hui, c’est, dans l’immense et écrasante majorité [des cas], être une femme non diplômée, en contrat précaire à temps partiel de 24 heures rémunéré 700 euros, ne sachant pas si, l’année d’après, elle sera renouvelée ».

Lors de son audition, Mme Claire Lysiane, AESH à l’école élémentaire Sonia‑Delaunay de Dieppe, a quant à elle évoqué une rémunération de 610 euros par mois, pour 20 heures de travail hebdomadaire, après dix années d’exercice du métier d’accompagnant sans CDI ni formation.

Pour ce qui est de la rémunération moyenne mensuelle des AVS, le rapporteur n’a d’autre choix, pour en avoir une idée, que de se contenter des témoignages recueillis par nos collègues Christophe Bouillon et Aurélien Pradié, dans leurs récents rapports sur leurs propositions de loi respectives. Le premier évoque un salaire 687 euros par mois pour 20 heures de travail hebdomadaire ([300]), le second un salaire de 1 282 euros nets mensuels pour un contrat à temps plein de 41 heures hebdomadaires ([301]) – étant précisé que la durée du temps est susceptible de varier d’une académie à l’autre (41 heures dans celle de Paris, 35 heures dans d’autres académies).

En effet, ainsi que l’a déploré Mme Hélène Élouard, AESH et animatrice du collectif AESH national CGT, « les académies et les départements disposent chacun d’un pouvoir dont ils usent à leur convenance, et les AESH comme les élèves en situation de handicap sont tributaires de ces disparités. D’une académie à l’autre, chaque département produit un guide de l’AESH différent, ce qui conduit à des irrégularités dans l’application de la réglementation dans les domaines du salaire ou des heures devant être effectuées par les AESH » ([302]).

Si l’on sait que l’ancienneté moyenne des AESH est de 1 an et 8 mois pour ceux qui sont recrutés en CDD et de 3 ans et 6 mois pour ceux qui sont recrutés en CDI, on ignore, là encore, ce qu’il en est pour les AVS.

De la même façon, on ignore tout (et le Gouvernement aussi) :

– du niveau de qualification des accompagnants (AVS ou AESH) antérieurement à la prise de fonction, car, d’après la DGESCO, « le renseignement du niveau de diplôme dans les systèmes d’information des ressources humaines est lacunaire notamment s’agissant des contractuels (environ 3 000 diplômes renseignés pour près de 70 000 AESH). Cette situation rend toute exploitation statistique inopérante » ;

– du nombre annuel total de démissions d’AVS et d’AESH car, selon la DGESCO, « la DGRH [du ministère] ne procède pas au suivi de ces situations qui requièrent une enquête auprès des académies ».

Face à de telles lacunes, le rapporteur ne peut que vivement recommander au ministère de l’Éducation nationale et de la jeunesse de se doter des outils statistiques propres à permettre une meilleure connaissance du profil et de la formation de l’ensemble des accompagnants (et pas seulement des AESH), du volume horaire de leurs contrats, ou encore de leur rémunération moyenne.

Heureusement, le « portrait-robot » des accompagnants a pu être affiné grâce aux résultats d’une enquête réalisée auprès d’eux, par les représentants du collectif AESH-AVS, dans la perspective de leur audition. Il ressort de cette enquête que, chez les accompagnants :

« – plus de 95 % sont des femmes ;

« – 80 % sont au moins titulaires du baccalauréat ;

« – 70 % ont un contrat d’une quotité inférieure à 60 % d’un temps plein ;

« – le nombre moyen d’élèves accompagnés est de quatre ;

« – le nombre moyen d’heures invisibles travaillées et non rémunérées chaque mois est de 8,10 ;

« – le salaire moyen mensuel est de 752,50 euros nets ;

« – les démissions effectives ou envisagées sont essentiellement motivées par le niveau de la rémunération, l’absence ou le manque de reconnaissance professionnelle, l’absence ou le manque de matériel mis à disposition (fournitures, frais de transport, frais de repas à la charge des accompagnants, etc.) » ([303]).

Ce « profil-type » des accompagnants a été précisé, lors de son audition, par M. Jérôme Antoine, membre du collectif « AESH Île-de-France », qui a fait « un petit résumé de la situation actuelle de [leur] cadre d’exercice : 2 ans ou 9 mois de contrat unique d’insertion (CUI), puis six ans de CDD renouvelable tous les ans et, au bout, peut-être un CDI ; des temps partiels imposés, avec des quotités horaires variables selon les départements au sein d’une même académie ; une rémunération moyenne de 650 euros nets par mois ; aucune formation initiale et continue ; pas de possibilité de portabilité du contrat d’une académie à l’autre ; pas d’assurance chômage. Bref, tous les ingrédients d’une précarité bien robuste » ([304]).

À juste titre, les accompagnants vivent mal cette précarité, et en particulier le manque de reconnaissance qui se traduit notamment par l’absence de visibilité sur la reconduction (ou non) de leur contrat.

D’après Mme Hélène Élouard, dans la mesure où « chaque année, c’est une source d’angoisse pour l’AESH qui se demande si son contrat va être ou non renouvelé » et dans la mesure où « on confond souvent les agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM) et les AESH », ces derniers sont soumis à « des pressions pour assurer des missions [qu’ils n’ont] pas à faire, [par exemple] changer des couches, faire du ménage ou encore surveiller les élèves dans la cour de récréation » ([305]).

« Nous passons l’été sans savoir si nous travaillerons en septembre, ni pour quelle quotité d’heures, ni où. On ne vit pas. [s’est désolée Mme Jennyfer Leclerc, AESH à l’école élémentaire Sonia‑Delaunay de Dieppe. Avant d’ajouter :] savoir avant l’été où l’on va être et pour combien d’heures serait pour nous un minimum » ([306]).

À cet égard, le rapporteur ne peut que soutenir les suggestions formulées, lors de son audition à Dieppe, par M. François-Xavier Durand, représentant de la CGT. De son point de vue, « au-delà de la question du statut, concrètement, une centralisation de la connaissance du vivier d’AESH est nécessaire. […] Des AESH attendent en juin et parfois jusqu’à fin août, début septembre, voire début octobre pour connaître leur affectation. […] Au mois de mai, on devrait pouvoir faire une photo de tous les élèves pour lesquels des notifications courent sur deux ou trois ans et résoudre au moins 80 % des affectations des AESH » ([307]).

Une gestion plus structurée, plus prospective, plus anticipative contribuerait à offrir plus de visibilité non seulement aux AESH (quant à leur devenir), mais aussi aux familles (quant aux conditions de scolarisation de leurs enfants). Or, sur ce point, bien des progrès restent à faire d’après les chiffres issus de l’enquête Rentrée 2018 : avec ou sans AVS ? précitée. Sur près de 2 000 familles interrogées, « seules 43 % des familles savaient, plus d’une semaine avant la rentrée, que l’AVS serait là à la rentrée. 18 % l’ont su moins d’une semaine avant la rentrée. Et 39 % n’en savaient rien jusqu’au jour de la rentrée » ([308]).

Cette précarité est difficile à vivre pour les accompagnants, mais aussi pour les élèves accompagnés et pour leurs familles. Car, comme l’a rappelé Mme Caroline Coutant, vice-présidente de l’association Info Droit Handicap, la précarité des contrats et de la « mauvaise organisation dans la gestion des recrutements entraînent de nombreuses ruptures d’accompagnement. Résultat : pas de repos pour les parents. Le non-respect des notifications d’aide humaine ou les ruptures d’accompagnement interviennent toute l’année » ([309]).

Mme Odile de Visme, présidente de l’association « Tous pour l’inclusion ! », a abondé en ce sens, faisant mention des AVS « qui sont absents, de ceux qui ne sont pas là à la rentrée, de ceux qui disparaissent en cours d’année parce que leur contrat aidé a pris fin ou parce qu’ils ont démissionné à force d’être payés au lance-pierre, de ceux qui sont en arrêt maladie ou en formation et que l’inspection d’académie ne remplace pas. Or, selon nos estimations, quand l’AVS est absent, dans près de 20 % des cas, l’enfant est déscolarisé » ([310]).

Les répercussions de la précarité qui frappe les accompagnants peuvent donc être tragiques pour les élèves aussi.

Et ce ne sont pas les timides ajustements récents auxquels la majorité actuelle et la précédente ont procédé qui vont y remédier.

B.   De récents ajustements qui manquent d’ambition

Lors de son audition, le ministre de l’Éducation nationale et de la jeunesse, M. Jean-Michel Blanquer, s’est targué de vouloir opérer une « révolution copernicienne » en faisant des AESH « des membres à part entière de la maison Éducation nationale, à l’échelle de la nation, à l’échelle des rectorats, à l’échelle des départements et, évidemment, à l’échelle des établissements » [ce qui se traduirait] « par des mesures de tous ordres comme la participation aux réunions en amont de la rentrée » ([311]).

L’on ne peut que louer l’intention du ministre. Néanmoins, il faut rappeler que des mesures telles que l’association des accompagnants aux entretiens préalables à la rentrée scolaire ou aux équipes de suivi de la scolarisation (ESS) n’ont été inscrites, par voie d’amendement gouvernemental, à l’article 25 du projet de loi pour une école de la confiance que parce qu’elles avaient été votées par l’Assemblée nationale quelques jours plus tôt, dans le cadre de l’examen en première lecture de la proposition de loi pour une école vraiment inclusive qui, déposée par M. Christophe Bouillon et les membres du groupe socialiste, n’avait reçu qu’un soutien modéré de la part du Gouvernement.

La méthode a d’ailleurs été critiquée, lors de son audition, par M. Jérôme Antoine, membre du collectif « AESH Île-de-France », qui a déploré qu’« alors que le ministre annonçait que cette concertation [« Ensemble pour une école inclusive »] ferait l’objet d’un rendu de conclusions courant mars, le même jour, en l’occurrence le 11 février, il choisissait d’imposer ses propres conclusions dans l’urgence et sans étude d’impact, par l’amendement n° 1058 à son projet de loi pour une école de la confiance – projet de loi qui ne comportait, jusqu’à la dernière minute, aucune référence à l’école inclusive » ([312]).

Au-delà du caractère discutable de la méthode, c’est, du point de vue du rapporteur, le manque d’ambition des réformes mises en œuvre par les précédente et actuelle majorités, qui prête le flanc à la critique, qu’il s’agisse de la création du diplôme d’État d’accompagnant éducatif et social (1), de la formation de 60 heures promise aux AVS (2), de la transformation des contrats aidés en contrats d’AESH (3) ou encore du recrutement annoncé des AESH sous CDD d’une durée minimale de trois ans (4).

1.   Un diplôme d’État d’accompagnant éducatif et social (DEAES) très peu développé

Le décret n° 2016-74 du 29 janvier 2016 relatif au diplôme d’État d’accompagnant éducatif et social et modifiant le code de l’action sociale et des familles a créé un diplôme unique en remplacement des diplômes d’État d’auxiliaire de vie sociale et d’aide médico-psychologique.

Un arrêté du 29 janvier 2016 relatif à la formation conduisant au diplôme d’État d’accompagnant éducatif et social a précisé le contenu de la formation de ce diplôme qui peut être obtenu, en tout ou partie, par la validation des acquis de l’expérience (VAE) et qui est structuré en un socle commun de compétence et trois spécialités : « Accompagnement de la vie à domicile », « Accompagnement de la vie en structure collective » et « Accompagnement à l’éducation inclusive et à la vie ordinaire ». La formation théorique et pratique en vue de l’obtention de ce diplôme se déroule sur une amplitude de douze à vingt-quatre mois.

Ce diplôme ouvre la voie au recrutement en qualité d’AESH dans la mesure où l’article 2, 1°, du décret n° 2014-724 du 27 juin 2014 relatif aux conditions de recrutement et d’emploi des accompagnants des élèves en situation de handicap prévoit que les AESH sont recrutés parmi « les candidats titulaires d’un diplôme professionnel dans le domaine de l’aide à la personne » ([313]).

On pourrait, de prime abord, se féliciter de cet effort de structuration de la formation des accompagnants. Mais encore faudrait-il que le DEAES soit adapté aux exigences réelles de l’accompagnement des élèves en situation de handicap et qu’il soit effectivement délivré.

Or, s’agissant, en premier lieu, de la conception du diplôme et de sa pertinence, le Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH) les a remises en cause de façon cinglante l’an dernier, estimant que « ce diplôme ne correspond pas à l’exigence de qualité de l’accompagnement d’un jeune à l’école ou en études supérieures. L’ensemble des membres de la Commission sont d’accord pour dire que le choix du niveau V [CAP-BEP] est inadapté à la mission. Le niveau unique ne correspond pas à la réalité des besoins des jeunes » ([314]).

Du côté des enseignants, la représentante du SNUIPP-FSU, Mme Sophia Catella, a également regretté, lors de son audition, « que le diplôme qui a été mis en place soit un diplôme de niveau V. Il aurait fallu qu’il soit de niveau IV [baccalauréat], assorti de la formation adaptée » ([315]).

Ce point de vue est partagé par un certain nombre d’acteurs associatifs, parmi lesquels Mme Marie‑Christine Philbert, vice‑présidente de la FNASEPH, pour qui le DEAES « ne répond pas à la “commande”, puisque c’est un diplôme de niveau V, et que pour accompagner un enfant à l’école, même à la maternelle, et plus encore, bien sûr, à l’école élémentaire, au collège, au lycée, un niveau V est largement insuffisant en termes de connaissances et d’aptitudes » ([316]).

À titre comparatif, « au Québec, par exemple, les élèves autistes sont accompagnés par des intervenants techniques, des éducateurs spécialisés [qui sont] recrutés à un niveau “bac + 2” », d’après Mme Danièle Langloys, présidente de l’association Autisme France.

Il semblerait que les accompagnants eux-mêmes soient insatisfaits de l’architecture de DEAES, si l’on en juge par l’une des contributions écrites remises au rapporteur par les représentants d’AESH qui expliquent qu’« en l’état, le DEAES […] apporte à ceux qui ont pu se le payer une formation certes diplômante, mais non qualifiante, car ne répondant pas aux besoins du terrain et n’offrant pas à ses détenteurs les réels outils pour accompagner les élèves ».

Encore faudrait-il que la formation en vue de l’obtention du DEAES soit suivie. Or, s’agissant, en second lieu, de la mise en œuvre effective de ce diplôme, les chiffres fournis au rapporteur par le Gouvernement laissent pour le moins circonspect. En effet, la réponse quelque peu contradictoire de l’exécutif fait état de :

– 278 formations au titre du DEAES qui auraient eu lieu en 2017, sans que l’on soit en mesure de préciser combien ont été ouvertes dans la spécialité « Accompagnement à l’éducation inclusive à la vie ordinaire » ;

– 667 étudiants en DEAES qui auraient choisi l’option « éducation inclusive ».

Toujours est-il que le faible taux de délivrance du DEAES est attesté par l’enquête qui a été réalisée, pour les besoins de leur audition, par les représentants du collectif « AESH-AVS en action », et qui révèle que 93 % des accompagnants interrogés ne sont pas titulaires du DEAES.

Face à un tel constat d’échec, le rapporteur ne peut que recommander de refondre ce diplôme afin d’en faire un diplôme de niveau IV (baccalauréat), tout en réservant bien sûr aux personnels en poste la possibilité de l’obtenir par équivalence ou par la VAE.

2.   La formation de soixante heures promise aux auxiliaires de vie scolaire (AVS)

Le Gouvernement a beau jeu d’annoncer, début juin 2019, une « formation d’adaptation à l’emploi de 60 heures garantie pour tous les accompagnants à la rentrée 2019 » ([317])… alors que celle-ci était déjà prévue par le décret n° 2018-666 du 27 juillet 2018 et que ce décret ne faisait lui-même que consacrer une pratique plus ancienne permettant aux titulaires de contrats aidés de bénéficier d’une formation d’insertion professionnelle.

Ce n’est en effet pas d’hier que les AVS recrutés dans le cadre de contrats aidés se voient proposer une formation d’insertion professionnelle d’une durée de 60 heures sur deux ans, mise en œuvre par les inspecteurs des premier et second degrés à partir de 20 modules de trois heures réalisés par l’Institut national supérieur de formation et de recherche pour l’éducation des jeunes handicapés et les enseignements adaptés (INSHEA) ou délivrée par les réseaux des groupements d’établissements pour la formation continue de l’Éducation nationale (GRETA).

Comme l’a rappelé M. Jérôme Antoine, membre du collectif « AESH Île‑de-France », « les 60 heures de formation existent depuis 2005 » ([318]).

Il faut cependant reconnaître, avec Mme Hélène Élouard, AESH et animatrice du collectif AESH national CGT, que cette formation, présentée à tort comme une nouveauté par le ministre, n’est pas toujours dispensée. Mais là encore, le Gouvernement n’a pas été en mesure d’indiquer au rapporteur le nombre d’AVS en poste qui n’ont pas reçu cette formation.

Par ailleurs, selon Mme Élouard, « jusqu’à présent, elle consistait en fait en une information », si bien que « les AESH sont obligés de s’autoformer en dehors de leur temps de travail, ce qui pose un réel problème. Nous ne sommes pas formés aux différentes formes de handicap, on nous lance dans l’arène et nous devons nous débrouiller avec les élèves » ([319]).

Au rang des effets d’annonce, il faudrait également citer la très relative déprécarisation censée résulter de la transformation de contrats aidés d’AVS en contrats d’AESH.

3.   La transformation de contrats aidés d’AVS en contrats courts d’AESH

Lors de la rentrée de 2016, la majorité de l’époque a engagé un plan de transformation progressive, sur cinq ans, de 56 000 contrats aidés en 32 000 contrats d’AESH, avec l’objectif affiché de « déprécariser » les premiers et de stabiliser le « vivier » des seconds pour faire face au besoin croissant d’accompagnement éducatif.

L’actuelle majorité n’a fait que poursuivre la mise en œuvre de ce plan initié avant son arrivée au pouvoir, en transformant, à la rentrée 2018, 11 200 contrats aidés en 6 400 emplois d’AESH ([320]).

D’après une circulaire du ministre de l’Éducation nationale et de la jeunesse en date du 18 avril 2019, « il a été décidé de transformer, dès la rentrée 2019, 29 000 contrats aidés en 16 571 ETP d’AESH : 11 200 contrats aidés au titre de la vague de transformation initialement prévue, et 17 800 contrats aidés au titre d’une mesure complémentaire de transformation », l’objectif étant « d’assurer l’accompagnement des élèves en situation de handicap en recourant exclusivement à des contrats d’AESH, de façon à ne plus avoir aucun AVS exerçant sous statut de contrat aidé au plus tard le 1er juillet 2020 ».

Cependant, il est permis de douter de l’impact réel de ce processus de transformation sur la précarité des accompagnants si les contrats d’AESH proposés sont des contrats aussi courts que les contrats aidés. Or, à cet égard, il faut rappeler que :

– 95 % des quelque 56 634 personnes titulaires de CDD d’AESH sont recrutés dans le cadre de contrats d’une durée inférieure ou égale à un an ([321]) ;

– si 14 541 AESH sont salariés sous CDI, « ce sont des contrats à temps partiel, principalement pour une quotité horaire de 50 % à 60 %, ce qui représente en moyenne un salaire de 600 à 700 euros nets par mois » ([322]).

Par ailleurs, la circulaire du 18 avril 2019 indique que « dans la mesure où le présent plan de transformation repose sur des recrutements par les EPLE, son financement est désormais assuré exclusivement par des crédits hors titre II »… au mépris des recommandations de la Cour des comptes qui conteste depuis plusieurs années l’approche consistant à faire recruter une partie des AESH par les EPLE, et donc hors plafond d’emplois, car cela aboutit à ce que « leur rémunération n’est pas incluse dans le titre II budgétaire du ministère [de l’Éducation nationale] » ([323]).

Qui plus est, la commission d’enquête a pu constater que le fossé pouvait être très large entre les effets d’annonce et la réalité puisqu’il lui a été remis un courriel adressé le 10 mai 2019 aux enseignants-référents de l’académie de Créteil indiquant que « pour des problématiques budgétaires, [les services étaient] contraints, à la demande du rectorat, de ne plus recruter d’AESH jusqu’à nouvel ordre. De fait, les transformations de personnels en contrat aidé en AESH sont suspendues à partir d’aujourd’hui »… et les enseignants-référents destinataires de ce courriel ont été priés « de bien vouloir veiller à ce qu’aucun AVS ne se rende dans les écoles à expiration de leur contrat aidé ».

De la même façon, la promesse de CDD triennaux récemment faite aux AESH à l’article 25 du projet de loi pour une école de la confiance risque de se fracasser sur la réalité de l’annualité des enveloppes budgétaires allouées à la rémunération de ces accompagnants…

4.   La précarité triennale promise aux AESH

Certes, l’article 25 du projet de loi pour une école de la confiance entame un processus de reconnaissance du métier d’AESH en prévoyant :

– le principe d’un entretien entre les parents ou les représentants légaux de l’enfant ou de l’adolescent en situation de handicap avec le ou les enseignants qui en ont la charge ainsi qu’avec l’accompagnant, soit en amont de la rentrée scolaire, soit au moment de la prise de fonction de l’accompagnant ;

– l’association des accompagnants aux ESS ;

– le recrutement des accompagnants par CDD d’une durée minimale de trois ans, renouvelable une fois.

Mais il faut rappeler que toutes ces avancées sont moins dues au zèle du Gouvernement qu’à celui des parlementaires, et plus précisément de notre collègue Christophe Bouillon dont la proposition de loi pour une école vraiment inclusive, adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture le 31 janvier 2019 ([324]), a été intégralement reprise et introduite quelques jours plus tard par voie d’amendement gouvernemental dans le projet de loi pour une école de la confiance.

Il faut également ajouter que le texte gouvernemental est moins ambitieux que celui de Christophe Bouillon qui, à son dépôt, prévoyait le recrutement direct des AESH en contrat à durée indéterminée ([325]).

À défaut d’une telle mesure – et pour reprendre la formule de Mme Virginie Cassand, membre du collectif « AESH Loi de 2005 » – « s’agissant de l’obtention d’un CDI, rien de nouveau : six fois un ou deux fois trois, cela fait toujours six années de période d’essai » ([326]).

Par ailleurs, on peut s’interroger sur l’échéance à laquelle l’ensemble des AESH bénéficiaires de CDD seront effectivement recrutés dans le cadre de contrats de trois ans quand on sait qu’aujourd’hui, ces contrats triennaux concernent moins de 1 % (0,41 % exactement) des AESH titulaires de CDD ([327]).

En outre, comme l’a fort justement signalé M. François-Xavier Durand, représentant CGT, lors de son audition à Dieppe, « le fait que les départements continuent de fonctionner à partir d’enveloppes annuelles, comme nous l’avons vécu cette année, représente toujours un blocage. […] Les services du rectorat se voyant signifier des budgets annuels, ils ne peuvent s’engager à faire des contrats de trois ou six ans comme prévu par les textes. Tant que les enveloppes budgétaires seront annuelles, nous rencontrerons des difficultés » ([328]).

En somme, et comme l’a bien résumé M. Jérôme Antoine, « le ministère n’invente donc rien et, pire, va accroître les difficultés d’exercice de notre mission : d’une part, par le transfert de la rédaction du projet personnalisé de scolarisation (PPS) des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) aux équipes éducatives ; d’autre part, par la mise en place des pôles inclusifs d’accompagnement localisé (PIAL) » ([329]).

C.   Sortir les accompagnants de la précarité

« Le ministère est toujours dans une logique d’emplois contractuels et temporaires. Or depuis 2005, la réalité du terrain démontre bien que la fonction d’accompagnant est devenue permanente ».

Ces mots de M. Jérôme Antoine ([330]) résument parfaitement l’analyse du rapporteur, qui consiste à considérer que la pérennisation incontestable des besoins d’accompagnement humain appelle de façon tout aussi incontestable une pérennisation du statut des accompagnants qui exercent un véritable métier.

Cela passe par le recrutement direct des accompagnants en CDI à temps plein d’AESH (1) et par une démarche volontariste pour faire accéder les accompagnants actuels à ce statut. Ils doivent être rémunérés sur la base d’une durée de travail hebdomadaire de vingt-quatre heures (2) et offrant à leurs titulaires des perspectives de progression de carrière (3).

1.   Un recrutement direct en contrat à durée indéterminée (CDI) de droit public d’accompagnant d’élève en situation de handicap (AESH)

« Certes, la situation s’est améliorée, mais nous aurions aimé que les AESH accèdent au CDI beaucoup plus rapidement. Pourquoi attendre six ans ? » ([331])

Comme Mme Odile de Vismes, présidente de l’association « Tous pour l’inclusion ! », le rapporteur « aurait aimé » qu’à l’instar de la version initiale de la proposition de loi de M. Christophe Bouillon pour une école vraiment inclusive ([332]), le projet de loi pour une école de la confiance prévoie le recrutement direct des AESH par contrat à durée indéterminée.

Le recrutement des AESH directement en CDI ne serait que l’application des dispositions de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État.

L’article 4 de cette loi dispose en effet que « des agents contractuels peuvent être recrutés […] 1° lorsqu’il n’existe pas de corps de fonctionnaires susceptibles d’assurer les fonctions correspondantes » – ce qui est le cas s’agissant de l’aide humaine à la scolarisation des élèves en situation de handicap. Et l’article 6 bis de la même loi énonce que « le contrat pris en application du 1° de l’article 4 peut être conclu pour une durée indéterminée ».

Les principes mêmes de l’organisation actuelle de la fonction publique d’État invitent donc à ce que, dans l’attente de la création d’un corps de fonctionnaires d’État chargés de l’accompagnement humain des élèves en situation de handicap, l’ensemble des accompagnants soient recrutés directement en CDI.

2.   Le recrutement direct en CDI à temps plein sur la base d’une durée de travail hebdomadaire de vingt-quatre heures

Certes, le Gouvernement a annoncé, début juin, une « augmentation du temps de travail moyen » des accompagnants par expérimentation du dispositif du « second employeur », ainsi qu’une « harmonisation du temps de service dans l’ensemble des académies avec du temps dédié à l’organisation de leur activité » ([333]).

Mais, au-delà des contrats d’AESH proposés par le ministère de l’Éducation nationale et de la jeunesse, ce sont l’ensemble des contrats d’AESH proposés par l’État, y compris ceux proposés par le ministère de l’Agriculture et de l’alimentation dans les établissements d’enseignement agricole et maritime, qu’il conviendrait d’harmoniser.

Comme l’a reconnu lors de son audition le ministre de l’Éducation nationale et de la jeunesse, il semble que ce soit aujourd’hui loin d’être le cas, par exemple pour l’application des règles de la fonction publique relatives à la transformation de CDD de droit public en CDI de droit public ([334]).

Et si les contrats d’AESH ont lieu d’être harmonisés, c’est, du point de vue du rapporteur, non seulement dans le sens d’un recrutement direct en CDI, mais aussi dans le sens d’un recrutement à temps plein sur la base d’une durée de travail hebdomadaire de vingt-quatre heures qui prenne mieux en compte la totalité des heures nécessaires à l’accomplissement des missions des AESH en intégrant les heures de travail « invisibles » mais complémentaires de l’accompagnement.

En effet, comme l’a expliqué Mme Élise Caperan, chargée de mission de la Fédération UNSA des métiers de l’éducation de la recherche et de la culture (UNSA-Éducation), « la reconnaissance du travail invisible quotidien des accompagnants sur le terrain – préparation des outils pédagogiques, rencontre des familles, participation aux sorties scolaires… –, au-delà du temps d’accompagnement stricto sensu, est également nécessaire » ([335]).

Selon Mme Hélène Élouard, AESH et animatrice du collectif AESH national CGT, « aux 20 heures de travail hebdomadaire que nous effectuons, s’ajoutent six heures représentant du travail invisible. […] La CGT réclame un taux de 24 heures de taux plein, qui inclurait ces heures invisibles » ([336]).

Le rapporteur fait sienne cette proposition qu’il juge parfaitement légitime, car, ainsi que l’a exposé M. Yvon-Yvan Barabinot, professeur de lycée professionnel en EREA, les accompagnants n’ont aujourd’hui pas de temps reconnu pour se concerter avec le reste de l’équipe, et notamment pour échanger avec les enseignants. Il serait donc éminemment souhaitable que ce temps de concertation soit intégré dans le temps de service des accompagnants.

Le rapporteur a parfaitement conscience que le recrutement de l’ensemble des accompagnants en CDI de droit public d’AESH, à temps plein, sur la base d’une durée de travail hebdomadaire minimale de 24 heures est susceptible d’avoir un coût. Mais, pour reprendre la formule de Mme Sophia Catella, représentante du SNUIPP-FSU, « l’école inclusive ne peut se faire à moyens constants » ([337]). Ainsi que l’a fait observer M. Yvon-Yvan Barabinot, « la scolarité des élèves nécessite de nombreux moyens financiers et humains, tant par l’emploi, le salaire que la formation des personnels. Cela demande un investissement budgétaire et une rupture avec les politiques actuelles » ([338]).

3.   Offrir aux AESH une perspective de progression de carrière

Avec le souci (parmi d’autres) d’offrir aux AESH une perspective de progression de carrière, notre collègue Aurélien Pradié, lors de l’examen en première lecture de sa proposition de loi n° 1230 relative à l’inclusion des élèves en situation de handicap, avait proposé que, dans chaque département, le directeur académique des services de l’Éducation nationale (DASEN) soit tenu de désigner au moins un AESH « ressources » – si ce n’est plusieurs, en fonction des effectifs scolaires du département – au(x)quel(s) pourraient être confiées des missions :

– soit d’appui au bénéfice des autres AESH, pour leur fournir des conseils et une expertise spécialisés dans l’accompagnement de certains types de handicap, comme l’autisme, ou de certaines activités proposées aux élèves en situation de handicap, en particulier dans le cadre des temps périscolaire et extrascolaire ;

– soit de remplacement ponctuel et temporaire d’AESH intervenant au sein des établissements d’enseignement public ou privé.

Susceptibles d’être mobilisés sur l’ensemble du territoire départemental, ces AESH seraient des ressources à la fois en temps et en compétences, un peu sur le modèle des enseignants spécialisés et des psychologues des réseaux d’aides spécialisées aux élèves en difficulté (RASED) qui, bien que de plus en plus rares, dispensent, sur le temps scolaire, des aides spécialisées aux élèves d’écoles maternelles et élémentaires en grande difficulté et apportent l’appui de leurs compétences aux équipes pédagogiques de ces écoles en les aidant à analyser les situations, à reconnaître et prendre en compte les besoins des élèves et à construire des réponses adaptées.

Le dispositif proposé par M. Aurélien Pradié s’inspirait peu ou prou de celui, mis en place en région parisienne, des AESH « tuteurs » désignés pour conseiller, soutenir et guider les accompagnants (en particulier ceux qui sont nouvellement recrutés) et pour faire le lien entre ces accompagnants et les équipes pédagogiques (notamment les enseignants référents et les enseignants « ressources » susceptibles d’apporter une aide pédagogique aux accompagnants).

En effet, comme l’a expliqué lors de son audition Mme Virginie Cassand, membre du collectif « AESH Loi de 2005 », « les tuteurs ou tutrices ont une décharge de 13 heures d’accompagnement pour exercer leur tutorat, soit 3 demi‑journées au cours desquelles ils peuvent soit recevoir leurs collègues du pôle pour les écouter et les conseiller, soit prendre des rendez-vous téléphoniques pour exercer la même activité, soit les visiter dans leur établissement pour les aider dans leur positionnement professionnel ». Ces tuteurs ou tutrices sont également amenés « à faire des rappels à la loi aux directions afin que les accompagnants puissent accomplir correctement leur mission et que le droit des élèves soit respecté, s’agissant notamment de la répartition des quotités horaires d’accompagnement » ([339]).

Ce dispositif intéressant a été également promu par notre collègue Christophe Bouillon, dans le cadre de l’examen en première lecture de sa proposition de loi n° 1540 pour une école vraiment inclusive, avant d’être repris par le Gouvernement dans l’amendement dont est issu l’article 25 du projet de loi pour une école de la confiance.

Le rapporteur estime qu’au-delà de ce dispositif – qu’il approuve – « on a besoin de faire de cette activité [d’AESH] un vrai métier », pour reprendre la formule de Mme Sophie Catella, représentante du SNUIPP-FSU.

Cela passe par leur pleine intégration dans l’école et par l’ouverture de possibilités de progression de carrière, mais aussi – et plus généralement – par la construction d’un référentiel permettant définir le métier d’AESH, ses fonctions et son cadre d’emploi.

D.   Améliorer et homogénéiser la formation des accompagnants

Il ressort de l’enquête conduite entre les 17 et 24 avril 2019 par les représentants du collectif « AESH-AVS En action », dans la perspective de leur audition, que plus des deux tiers des 908 familles d’élèves en situation de handicap interrogées (66,9 % exactement) considèrent que la formation des accompagnants est insuffisante à leur prise de poste et aux besoins des élèves accompagnés. « Soixante heures de formation de base, même au niveau de la langue des signes, je ne pense pas que ce soit suffisant pour s’adapter à l’enfant dont on a la charge », du point de vue de Mme Laëtitia Appourchaux, maman sourde de deux enfants sourds ([340]).

Le même constat a été dressé l’an dernier par les inspections générales des Affaires sociales, de l’éducation nationale et de l’administration de l’Éducation nationale et de la recherche, qui ont souligné avec insistance le besoin de formation (initiale comme continue) des personnes qui accompagnent les élèves en situation de handicap. Les auteurs de ce rapport expliquent que, dans la perspective d’une professionnalisation accrue de ces tâches, l’ensemble des interlocuteurs qu’ils ont pu rencontrer mettent en exergue deux besoins :

« – une formation approfondie sur les troubles de l’enfant à accompagner et sur les adaptations à mettre en place pour répondre aux besoins de l’enfant en situation d’apprentissage. Les trois heures de formation initiale par type de handicap ne sont pas suffisantes pour mettre en place des stratégies de réussite. De plus, il peut arriver que l’AESH arrive dans une classe sans information sur le handicap de l’enfant à accompagner. L’AESH peut se sentir démuni et c’est une des causes souvent évoquées de démission des AESH ;

« – une formation sur la place de l’AESH dans la classe, ainsi que sur la relation avec les parents » ([341]).

Ces besoins ont également été exprimés par les accompagnants que la commission d’enquête a pu entendre.

Mme Hélène Élouard, AESH et animatrice du collectif AESH national CGT, a suggéré « qu’une formation initiale soit dispensée dès la prise de poste, voire avant. Cette formation devrait être assurée sur douze mois ou plus et comporter des stages dans les classes, mais aussi dans les structures d’accueil afin de former aux différentes formes de handicap ». Outre cette formation initiale, « une formation continue aux différentes formes de handicap est aussi nécessaire, cela tant pour faire face à la diversité des élèves que les AESH vont accompagner ou, tout simplement, en fonction de leurs souhaits, car on a plus ou moins d’affinité avec certains types de handicaps » ([342]).

En matière de formation continue, M. Jérôme Antoine, membre du collectif « AESH Île-de-France », a estimé que « l’ouverture du catalogue des formations à destination des enseignants serait déjà un premier pas. Nous aurions pensé que le ministère, dans ses engagements pour la rentrée 2019, nous offrirait cette opportunité de coformation. Malheureusement, dans sa dernière circulaire, il n’en est toujours rien. Les 138 modules de formation proposés pour la rentrée prochaine sont soit pour les accompagnants, soit pour les enseignants. Et parmi eux, seuls neuf sont à destination des accompagnants » ([343]).

Le rapporteur estime qu’il est grand temps de corriger cette situation et de mieux structurer la formation des AESH, en « musclant » leur formation initiale qui doit intervenir avant leur prise de fonctions et en bâtissant une offre de formation continue qui soit fonction du handicap auquel est confronté l’accompagnant ou de son souhait de se spécialiser dans l’accompagnement de tel ou tel type de handicap.