N° 3339 rectifié

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 16 septembre 2020

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES
ET DE L’ÉDUCATION SUR LE PROJET DE LOI,

de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l’enseignement supérieur
(n° 3234)

PAR Mme DaniÈle HERIN, rapporteure générale,
M. Philippe BERTA, Mme ValÉrie GOMEZ-BASSAC, et
M. Pierre-Alain RAPHAN

Députés

——

 

 

AVIS

 

FAITS

 

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ECONOMIE GENERALE
ET DU CONTROLE BUDGETAIRE

 

par M. Francis CHOUAT

Député

 

AU NOM DE
LA COMMISSION
DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES

 

par M. Richard LIOGER
Député

——

 

TOME I

SYNTHÈSE, COMMENTAIRES D’ARTICLES ET ANNEXES

 

 

 Voir le numéro :

Assemblée nationale : 3234.

 


 


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SOMMAIRE

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Pages

avant-propos

SYNTHÈSE

I. PRÉSENTATION DES PRINCIPALES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI

A. La dÉfinition des orientations stratÉgiques et la programmation dune trajectoire financiÈre

1. Un rapport annexé pour détailler les orientations et les moyens de la politique de recherche pour les dix prochaines années

2. Une programmation financière pour la prochaine décennie

B. L’amÉlioration de lattractivitÉ des carrières des chercheurs et des enseignants-chercheurs

1. Accroître lattractivité des débuts de carrière

2. Garantir la continuité des projets de recherche

3. Mieux accueillir les doctorants et chercheurs étrangers

4. Améliorer le déroulement des carrières

C. Le renforcement des dispositifs d’évaluation, d’organisation et de financement de la recherche

1. L’extension de l’évaluation des établissements d’enseignement supérieur et de recherche

2. La clarification du cadre juridique des unités de recherche

3. L’amélioration des modalités de financement des projets de recherche par l’Agence nationale de la recherche

D. Une Meilleure diffusion de la recherche dans L’ÉCONOMIE ET LA SOCIÉTÉ

1. Faciliter les relations entre la recherche publique et le secteur privé

2. Intéresser les chercheurs aux résultats et développements de leurs travaux

3. Faciliter l’illustration des activités d’enseignement et de recherche diffusés en ligne

E. diverses mesures de simplification et de rÉorganisation du service public de l’enseignement supérieur et de la recherche

II. Principaux apports de la commission

A. PrÉciser la trajectoire de la programmation

B. Enrichir le rapport annexÉ

C. renforcer l’attractivité des carrières

D. Consolider les dispositifs d’Évaluation et de financement de la recherche

E. Approfondir les interactions entre le monde de la recherche, l’économie et la société

F. Améliorer la reconnaissance des docteurs

G. Faciliter le fonctionnement des établissements d’enseignement supérieur et de recherche

AVIS FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES

INTRODUCTION

I. REcréer les conditions d’une recherche dynamique

A. un diagnostic sans concession

1. Le décrochage des investissements français dans la recherche nationale

2. La faiblesse ou la sous-utilisation d’outils financiers centraux

B. un renforcement des moyens sans précédent

1. L’accroissement massif du budget de l’État consacré à la recherche

2. Le redéploiement de lemploi scientifique, enjeu dune recherche de haut niveau

3. Le renforcement des financements compétitifs de lANR

II. Stimuler la recherche appliquée et partenariale

A. Développer un environnement toujours plus porteur

B. Faciliter LA COLLABORATION ENTRE LE MONDE ACADÉMIQUE ET LES ENTREPRISES

1. L’article 13 : l’élargissement des possibilités de créer ou de participer à la vie d’une entreprise

2. L’article 14 : l’assouplissement des régimes de cumul d’activités publiques et privées de recherche

C. un effet de levier attendu sur la recherche privée

III. Clarifier le cadre juridique de certaines recherches agricoles

AVIS FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, de l’économie générale et du contrôle budgétaire

I. La loi de programmation pour la recherche : rompre avec la tendance, investir dans l’avenir

A. Le décrochage de l’investissement public dans la recherche

1. La baisse de l’effort français de recherche dans un contexte de forte compétition internationale

2. La diminution marquée de l’effort public de recherche

B. Une programmation budgétaire sur dix ans pour restaurer l’attractivité de la science française

1. Le projet de LPPR propose une trajectoire budgétaire ambitieuse mais qui doit gagner en souplesse

a. L’augmentation d’un tiers des moyens annuels de la recherche dans dix ans

b. Le besoin de souplesse dans la trajectoire

2. Des mesures concrètes au bénéfice de la science française…

a. Revaloriser les salaires de la fonction publique scientifique et augmenter les recrutements

i. La revalorisation des salaires

ii. L’augmentation des recrutements

iii. Le besoin d’un meilleur suivi des chercheurs français à l’étranger

b. Tripler les moyens de l’Agence nationale de la recherche (ANR) pour améliorer le financement des projets de recherche

i. L’augmentation nécessaire du taux de sélection des appels à projets ANR

ii. L’amélioration du financement des frais indirects

c. Favoriser la valorisation économique de la recherche publique

2. … qui ne répondent pas à toutes les interrogations des parlementaires

a. Le crédit d’impôt recherche, principal levier public de mobilisation de l’investissement privé, au centre de l’attention parlementaire

b. La recherche sur les cancers pédiatriques : une gouvernance à repenser

II. Le renouvellement de la politique de recherche et d’innovation, au-delà de la LPPR

A. Le plan de relance, levier de transformation de la société et de l’économie

B. Donner une juste place à L’europe et aux territoires dans la science française

1. La mobilisation nécessaire de la France au sein de l’Europe de la recherche

2. Les régions, organisatrices et relais de la politique de recherche dans les territoires

Commentaires des articles

Titre Ier Orientations stratÉgiques de la recherche et programmation budgÉtaire

Article 1er Approbation du rapport annexé

Article 2 Programmation des crédits budgétaires de la recherche

Article 2 bis (nouveau) Actualisations triennales de la programmation

Titre II AMÉLIORER LATTRACTIVITÉ DES MÉTIERS SCIENTIFIQUES

Article 3 Création de parcours de titularisation pour les directeurs de recherche et les professeurs de lenseignement supérieur

Article 4 Création dun contrat à durée déterminée pour la formation doctorale dans le secteur privé

Article 4 bis (nouveau) Rapport annuel du président d’université sur la situation professionnelle des docteurs de son établissement diplômés depuis moins de cinq ans

Article 5 Encadrement du contrat post-doctoral

Article 6 Création dun CDI de mission scientifique

Article 7 Simplification des modalités daccueil des doctorants et chercheurs étrangers bénéficiaires dun financement dédié dans le cadre dun séjour de recherche

Article 8 Promotions en cours de détachement ou de mise à disposition

Article 9 Maintien en fonction des professeurs et directeurs de recherche lauréats de grands appels à projets

Titre III consolider les dispositifs de financement et dorganisation de la recherche

Article 10 Évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur

Article 11 Unités de recherche

Article 12 Agence nationale de la recherche (ANR)

TITRE IV renforcer les interactions de la recherche avec l’Économie et la sociÉtÉ

Article 13 Participation d’agents publics à une entreprise pour valoriser des travaux de recherche

Article 14 Cumul d’activités à temps partiel

Article 14 bis (nouveau) Instauration d’un congé d’enseignement ou de recherche au bénéfice des employés du secteur privé

Article 15 Attribution des primes et dispositifs d’intéressement

Article 16 Autorisation de licences collectives pour l’utilisation en ligne d’œuvres protégées relevant des arts visuels dans le cadre d’une activité d’enseignement supérieur ou de recherche

Article 16 bis (nouveau) Publicité des avis de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques

Article 16 ter (nouveau) Reconnaissance du grade de docteur dans les conventions collectives

Article 16 quater (nouveau) Usage du titre de docteur dans tout emploi et en toute circonstance

TITRE V Mesures de simplification et autres mesures

Article 17 Simplification de lorganisation et du fonctionnement des établissements denseignement supérieur et de recherche et des fondations partenariales

Article 18 Autorisation des conventions de mandats, des dons et des legs pour l’Institut de France

Article 19 Régime de déclaration préalable des activités accessoires des chercheurs et des enseignants-chercheurs

Article 20  Dispositions de simplification en matière de formation dans l’enseignement supérieur

Article 20 bis (nouveau) Adaptation des modalités de délivrance des diplômes de l’enseignement supérieur en cas d’urgence

Article 21 Ratification et modification de lordonnance du 12 décembre 2018 relative à lexpérimentation de nouvelles formes de rapprochement, regroupement ou fusion des établissements denseignement supérieur et de recherche

Article 22 Habilitations à légiférer par voie d’ordonnances

Article 23 Dissolution de l’Institut agronomique, vétérinaire et forestier de France

Article 24 Comités territoriaux de la recherche en santé

Article 25 Reclassement rétroactif de certains agents

Annexe 1 rÉsumÉ du rapport annexÉ au projet de loi

Annexe 2 : Liste des personnes ENTENDUEs par les rapporteurs

Annexe 3 : liste des personnes entendues par le rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques

Annexe 4 : liste des personnes entendues par le rapporteur pour avis de la commission des finances

Annexe 5 : Liste des textes susceptibles d’être abrogés ou modifiés à l’occasion de l’examen du projet de loi


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   avant-propos

Lors de son discours, prononcé le 28 novembre 2019 à l’occasion des 80 ans du Centre national de la recherche scientifique, le Président de la République a rappelé qu’« il n’y [avait] pas de grand pays sans connaissance, recherche et enseignement supérieur forts ».

De fait, la recherche constitue un vecteur fondamental de progrès de nos connaissances, mais aussi un gage de croissance pour nos entreprises, de développement de notre industrie et de l’emploi et de préservation de notre environnement et de notre santé.

Pourtant, le financement de la recherche française demeure trop faible. La part de son produit intérieur brut (PIB) que la France lui consacre est demeurée exactement la même entre 2006 et 2017 – soit 2,19 %. Si une précédente loi de programmation de la recherche, en date de 2005, avait fixé l’objectif d’atteindre 3 % du PIB en dépenses de recherche, celui-ci avait été abandonné à la suite de la crise économique de 2008 et n’a jamais été réellement repris depuis cette date.

C’est ce défi que veut relever le présent projet de loi de programmation, en rendant à notre recherche les financements qu’elle mérite, et en mettant un terme à la trajectoire défavorable de l’investissement, public comme privé, dans la recherche observée depuis plusieurs années. C’est en particulier l’objet du titre Ier de ce projet de loi, qui définit les orientations stratégiques de la recherche et décline la programmation budgétaire pour la décennie couverte par la loi.

Il prévoit ainsi une hausse des financements pour la recherche de 400 millions d’euros par an de 2021 à 2023, puis de 500 millions d’euros par an de 2024 à 2027, et, enfin, de 600 millions d’euros par an de 2028 à 2030. Au terme de la programmation, en 2030, et indépendamment de tout autre financement, plus de 5 milliards d’euros supplémentaires seront consacrés à la recherche publique française. Ce rehaussement est d’autant plus indispensable que se profile désormais nettement le risque d’un décrochage de notre pays par rapport aux autres grandes nations scientifiques.

La crise sanitaire nous a rappelé l’urgence à investir dans la recherche, en particulier en faveur de notre santé et de notre environnement. Le Gouvernement a pris acte de cette urgence à travers les nouveaux moyens alloués à la recherche au sein du Plan de relance et du quatrième volet du Programme d’investissements d’avenir (« PIA IV »). L’effort financier considérable prévu par ce projet de loi sera donc complété, dès les deux prochaines années, de 3,2 milliards d’euros supplémentaires, soit, au total, 4,4 milliards d’euros nouveaux investis dans la recherche de notre pays en 2021 et 2022.

Cette loi est une véritable loi de progrès pour la recherche. Elle vise donc aussi à revaloriser les rémunérations de l’ensemble des femmes et des hommes qui font cette recherche et à améliorer leurs conditions de travail au sein des laboratoires, en allégeant leurs tâches administratives et en consolidant les équipes. Elle favorise le rapprochement entre les chercheurs et les acteurs économiques mais également entre les chercheurs et les citoyens au travers de la vie culturelle, mettant ainsi le chercheur au cœur de la société. Ce sont donc les chercheurs, leurs équipes, la société et l’économie qui vont bénéficier des financements engagés dans cette loi de programmation sur dix ans.

La loi de programme sur la recherche de 2006 avait créé de nouvelles structures juridiques d’organisation de la recherche comme les regroupements d’établissements, à travers les Pôles de recherche et d’enseignement supérieur (PRES), devenus ensuite les Communautés d’universités et d’établissements (COMUE), et de nouvelles structures de financement (avec les fondations de coopération scientifique) et d’évaluation, à travers la création de l’Agence d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (AÉRES) et la transformation de l’Agence Nationale de la Recherche (ANR) en établissement public. En 2007, la loi relative aux libertés et responsabilités des universités, dite « LRU », a apporté plus d’autonomie aux établissements, en introduisant de nouvelles structures d’organisation et de gouvernance des universités. La mise en place de ces nouvelles structures, certes nécessaires, a entraîné une implication de plus en plus forte des enseignants-chercheurs, des chercheurs et de leurs équipes dans les tâches administratives.

Le présent projet de loi témoigne que le Gouvernement a pris la mesure de la perte d’attractivité subie en trente ans par les carrières scientifiques, et propose des mesures volontaristes afin de les revaloriser. C’est tout d’abord le cas des débuts de carrière. Sont ainsi créées des chaires de professeurs junior permettant d’accéder directement, au terme d’un contrat d’une durée comprise entre trois et six ans, aux corps de professeur des universités et de directeur de recherche. Elles permettront d’accélérer les débuts de carrière pour une partie des docteurs, de retenir par ce biais de jeunes talents tentés de poursuivre leur carrière à l’étranger, et d’en faire revenir d’autres déjà partis. L’inscription d’un cadre légal clair pour le contrat doctoral de droit privé et le contrat post-doctoral permettra également de sécuriser les premières étapes de la carrière des chercheurs et des enseignants-chercheurs.

De plus, une meilleure adaptation des outils de gestion des ressources humaines est également prévue, visant à les ajuster aux modalités actuelles des projets de recherche. C’est le sens, notamment, du contrat à durée indéterminée de mission scientifique, qui permettra d’éviter le recours à des contrats à durée déterminée, trop précaires pour les agents, et favorisera leur participation à des projets pendant toute la durée de ceux-ci. L’accueil des doctorants et des chercheurs étrangers boursiers sera également facilité.

Ces mesures sont complémentaires de l’effort annoncé par le Gouvernement en faveur des carrières scientifiques. Il a ainsi été annoncé que, dès 2021, plus aucun chercheur ou enseignant-chercheur ne sera recruté à moins de deux fois le montant du salaire minimum, et que les nouveaux recrutés bénéficieront d’une dotation moyenne de 10 000 euros. Les prochaines années devraient également voir une nette augmentation des recrutements de personnels statutaires, les maîtres de conférences notamment.

De plus, le projet de loi élargit l’ampleur de l’évaluation des établissements, qui portera désormais sur la totalité de leurs missions, et précise la notion d’unités de recherche, afin de clarifier et d’unifier la place de ces ensembles au sein des établissements. Un cadre financier plus solide est par ailleurs assuré à travers la révision des contours du préciput attribué aux établissements parties prenantes à un projet de recherche financé par l’Agence nationale de la recherche.

Enfin, le projet de loi facilite les échanges entre la sphère scientifique et la société, en élargissant les possibilités ouvertes aux agents publics de participer à la vie d’une entreprise, ou d’en créer une, lorsqu’il s’agit de valoriser des travaux de recherche, et en assouplissant le régime de cumul d’activités à temps partiel et de mises à disposition pour les chercheurs et enseignants-chercheurs.

Toutes ces dispositions font de ce projet de loi un texte de progrès, en faveur de la recherche scientifique, de la diffusion des connaissances, de l’amélioration des carrières de nos chercheurs et de nos enseignants-chercheurs, et au service des générations futures.

L’examen de ce texte en commission a permis de préciser et d’enrichir les dispositions proposées par le Gouvernement sur plusieurs points essentiels. Sur le volet financier, il a été indiqué que l’objectif de 3 % du PIB était un minimum, dont au moins 1 % serait constitué des dépenses des administrations, et que la programmation ferait l’objet d’actualisations au moins triennales afin d’assurer l’adéquation des moyens, notamment financiers, aux objectifs fixés.

Concernant les carrières, les conditions de recrutement en contrat de pré‑titularisation ont été rapprochées de celles qui prévalent pour les enseignants-chercheurs, et la part des personnes recrutées en contrat de pré-titularisation limitée à 20 % des recrutements autorisés dans le corps concerné. La commission a également mieux encadré le contrat doctoral de droit privé afin de garantir que le doctorant consacre l’essentiel de son temps de travail à des activités de recherche et que celles-ci soient en adéquation avec le sujet de sa thèse. De plus, elle a enrichi le dispositif consacré aux CDI de mission scientifique afin qu’un accompagnement soit prévu pour les salariés dont le contrat s’est achevé. Elle a également souhaité que le grade de docteur soit susceptible d’être considéré comme une expérience professionnelle de recherche dans les conventions collectives.

Sur l’organisation de la recherche, elle a acté une évolution attendue de longue date en consacrant comme autorité publique indépendante le Haut conseil de l’évaluation et de la recherche scientifique, ce qui lui confère la personnalité morale.

Sur les échanges entre la science et la société, les débats en commission ont conduit à préciser que l’Agence nationale de la recherche devrait consacrer 1 % de son budget d’intervention au partage de la culture scientifique, et qu’un salarié du secteur privé pourrait bénéficier d’une autorisation d’absence d’une durée maximale d’un an, pour enseigner ou pour participer à une activité de recherche dans un établissement d’enseignement supérieur.

Enfin, des avancées ont été enregistrées en termes de simplification du secteur. La commission a assoupli les règles de fonctionnement des établissements, et ouvert de manière pérenne à l’enseignement supérieur la possibilité d’organiser la dématérialisation des examens en cas de situation d’urgence.

 

 


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   SYNTHÈSE

I.   PRÉSENTATION DES PRINCIPALES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI

A.   La dÉfinition des orientations stratÉgiques et la programmation d’une trajectoire financiÈre

Le titre premier du projet de loi, constitué de deux articles, définit les orientations stratégiques de la recherche et décline la programmation budgétaire pour la décennie couverte par la loi.

1.   Un rapport annexé pour détailler les orientations et les moyens de la politique de recherche pour les dix prochaines années

Larticle 1er approuve le rapport annexé qui détermine les orientations relatives à la politique de recherche et les moyens qui lui seront dédiés au cours de la période 2021-2030, ainsi qu’à la gestion des ressources humaines. Il rappelle également l’objectif de porter les dépenses intérieures de recherche et développement des administrations et des entreprises à 3 % du produit intérieur brut annuel de notre pays.

2.   Une programmation financière pour la prochaine décennie

Larticle 2 présente la trajectoire globale des trois principaux programmes budgétaires de la mission interministérielle recherche et enseignement supérieur (MIRES) gérés par le ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation (MESRI) : il s’agit des programmes « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » (P. 172), « Recherche spatiale » (P. 193) et « Formations supérieures et recherche universitaire » (P. 150). Il précise également l’évolution des financements des projets de recherche attribués à l’Agence nationale de la recherche (ANR).

B.   L’amÉlioration de l’attractivitÉ des carrières des chercheurs et des enseignants-chercheurs

Les titres II. et V. du projet de loi contient plusieurs mesures visant à renforcer lattractivité des carrières pour les chercheurs et les enseignants-chercheurs.

1.   Accroître l’attractivité des débuts de carrière

Cela concerne, au premier chef, le début de la carrière. Larticle 3 ouvre ainsi aux établissements et aux organismes de recherche la possibilité de recruter, par des contrats dune durée de trois à six ans, de jeunes docteurs dans le cadre dun parcours de titularisation en vue dun accès direct, au terme de ces contrats, aux corps de professeur des universités et de directeur de recherche. Une sélection par un jury est prévue aussi bien au moment de la conclusion du contrat de pré-titularisation qu’à celui de la titularisation, au terme de ce contrat. Ces recrutements ne pourront excéder 25 % des recrutements autorisés dans le corps concerné, ni représenter plus de la moitié des recrutements de l’établissement pour l’année concernée. Un accès plus rapide aux fonctions de professeur et de directeur de recherche serait ainsi ouvert, dans les établissements qui le souhaitent, pour les lauréats récents du diplôme de doctorat.

De plus, larticle 4 crée un contrat à durée déterminée spécifique pour le recrutement des doctorants réalisant leurs travaux dans le secteur privé. Ce nouveau contrat a vocation à se substituer aux différents types de contrats à durée déterminée utilisés aujourd’hui pour le recrutement des doctorants, et qui s’avèrent mal adaptés aux spécificités du doctorat. D’une durée maximale de cinq ans, ce contrat, dit « contrat doctoral », pourrait être rompu de manière anticipée lorsque l’inscription du salarié en vue d’obtenir la délivrance d’un diplôme de doctorat n’est pas renouvelée.

Enfin, larticle 5 contribue à lamélioration de lattractivité des débuts de carrière en créant un contrat de droit public et un contrat de droit privé spécifiques pour le recrutement des post-doctorants, alors qu’aucun contrat spécifique n’existe aujourd’hui pour cette étape de la carrière.

2.   Garantir la continuité des projets de recherche

Le projet de loi vise également à ajuster les outils de gestion des ressources humaines existants afin de mieux les adapter aux modalités actuelles des projets de recherche, au bénéfice des agents concernés.

Larticle 6 ouvre ainsi la possibilité, pour les établissements publics de recherche et denseignement supérieur, de recruter un agent pour mener à bien un projet ou une opération de recherche identifiée, par un contrat de droit public à durée indéterminée dont léchéance est la réalisation du projet ou de lopération concerné. Il s’agit ainsi d’éviter le recours à des contrats à durée déterminée, trop précaires pour les agents, et dont la durée ne peut que rarement excéder cinq ans en raison des règles propres à la fonction publique.

En outre, larticle 9 prévoit que les professeurs de lenseignement supérieur et les directeurs de recherche lauréats de grands appels à projets peuvent, sils sont atteints par la limite dâge, être autorisés à rester en fonction au-delà de cette limite jusqu’à l’achèvement de leur projet et pour une durée de cinq ans au plus. Il s’agit notamment de faire en sorte que l’atteinte de la limite d’âge ne remette pas en cause la conduite de grands projets de recherche lorsque le financement de ceux-ci a été attribué à un lauréat à titre personnel.

3.   Mieux accueillir les doctorants et chercheurs étrangers

Larticle 7 simplifie les modalités daccueil des doctorants et chercheurs étrangers bénéficiaires dun financement dédié. Il définit, en particulier, le « séjour de recherche » afin de sécuriser l’accueil des doctorants et chercheurs étrangers boursiers concernant leur titre de séjour et leur couverture sociale. Il s’agit de faciliter l’accueil de ces doctorants et chercheurs par les établissements et les organismes de recherche français, et de renforcer ainsi l’attractivité de la France pour ces personnels.

4.   Améliorer le déroulement des carrières

Larticle 8 prévoit de permettre aux chercheurs et aux enseignants‑chercheurs détachés ou mis à disposition d’un organisme exerçant des missions de recherche ou d’enseignement supérieur, de bénéficier d’une nomination dans un autre corps sans qu’il soit mis fin à leur mise à disposition ou à leur détachement.

L’article 19 remplace par un simple régime de déclaration préalable le régime actuel d’autorisation auxquels sont soumis les personnels de l’enseignement supérieur et les personnels de recherche lorsqu’ils veulent exercer une activité accessoire qui relève de leurs missions statutaires.

Enfin, l’article 25 prévoit une application rétroactive des modifications de règles de classement à l’entrée dans les corps de chargé de recherche et de maître de conférences pour les agents titularisés avant l’entrée en vigueur de ces modifications.

C.   Le renforcement des dispositifs d’évaluation, d’organisation et de financement de la recherche

Trois articles composent le titre III., dont l’objet est de consolider les dispositifs de financement et d’organisation de la recherche.

1.   L’extension de l’évaluation des établissements d’enseignement supérieur et de recherche

Larticle 10 du projet de loi révise notamment les dispositions législatives relatives au Haut Conseil de lévaluation de la recherche et de lenseignement supérieur (HCERES) afin d’étendre le périmètre des établissements concernés, l’évaluation portant désormais sur la totalité de leurs missions.

2.   La clarification du cadre juridique des unités de recherche

Larticle 11 introduit un nouveau chapitre au code de la recherche et propose une définition précisant la notion d’unités de recherche, afin de clarifier et d’unifier la place de ces ensembles au sein des établissements.

3.   L’amélioration des modalités de financement des projets de recherche par l’Agence nationale de la recherche

Larticle 12 modifie plusieurs des dispositions du code de la recherche relatives à lAgence nationale de la recherche (ANR) et révise notamment le préciput attribué aux établissements parties prenantes à un projet de recherche financé par l’agence.

D.   Une Meilleure diffusion de la recherche dans L’ÉCONOMIE ET LA SOCIÉTÉ

Le titre IV. du projet de loi s’efforce d’améliorer les relations entre le monde de la recherche et l’ensemble de la société, notamment le monde des entreprises.

1.   Faciliter les relations entre la recherche publique et le secteur privé

L’article 13 élargit les possibilités ouvertes aux agents publics de participer à la vie d’une entreprise, ou d’en créer une, lorsqu’il s’agit de valoriser des travaux de recherche.

L’article 14 permet aux chercheurs et enseignants-chercheurs de se partager plus facilement entre une activité d’enseignement ou de recherche publique et un emploi à temps partiel dans une entreprise, grâce à un assouplissement du régime de cumul d’activités à temps partiel et de mises à disposition.

2.   Intéresser les chercheurs aux résultats et développements de leurs travaux

L’article 15 prévoit notamment que les organismes de recherche, à l’instar des établissements d’enseignement, puissent créer des dispositifs d’intéressement susceptibles d’impliquer davantage les chercheurs, sur un plan financier, dans les résultats et les applications de leur recherche.

3.   Faciliter l’illustration des activités d’enseignement et de recherche diffusés en ligne

L’article 16 élargit les possibilités pour la science d’apporter plus largement son éclairage à l’ensemble de la société, en favorisant l’utilisation d’œuvres d’art visuelles protégées par les droits de propriété intellectuelle dans un but pédagogique ou scientifique.

E.   diverses mesures de simplification et de rÉorganisation du service public de l’enseignement supérieur et de la recherche

Le titre V. du projet de loi est consacré à diverses mesures de simplification et de réorganisation, visant toutes à clarifier et faciliter le fonctionnement du service public de l’enseignement supérieur et de la recherche.

L’article 18 rapproche les modalités de gestion de l’Institut de France et des cinq académies de celle des établissements publics, en lui permettant de passer des conventions de mandat avec des prestataires privés et en facilitant l’acceptation de dons et legs.

L’article 20 élargit les possibilités de stages étudiants, harmonise les conditions d’accès à la licence professionnelle et prolonge l’expérimentation relative à l’admission en BTS des bacheliers professionnels.

L’article 21 ratifie et actualise le cadre légal des expérimentations de nouvelles formes de rapprochement, de regroupement ou de fusion des établissements d’enseignement supérieur et de recherche.

L’article 22 habilite notamment le Gouvernement à modifier certaines dispositions du code de l’éducation relatives à l’enseignement supérieur privé, pour réviser notamment les règles d’ouverture et de fonctionnement des établissements « dans le sens d’un renforcement du contrôle des conditions exigées des personnels de direction et de d’enseignement et de lutte contre les fraudes et les atteintes à l’ordre public ».

L’article 24 crée, auprès de chaque centre hospitalier et universitaire, un comité territorial de la recherche en santé chargé de coordonner les activités de recherche en santé de l’ensemble des acteurs, universitaires et hospitaliers, publics et privés d’un territoire.

Groupes de travail préparatoires
au projet de loi de programmation de la recherche

Trois groupes de travail, composés de parlementaires, de présidents d'université et d'organismes de recherche, de scientifiques français et étrangers et d'industriels, ont été constitués par le Premier ministre en février 2019 pour animer les réflexions et formuler des propositions en vue de l’élaboration du projet de loi de loi de programmation de la recherche. Ils ont remis leurs rapports le 23 septembre 2019.

Le groupe de travail n° 1, sur le financement de la recherche, avait pour rapporteurs Cédric Villani (mathématicien et député), Antoine Petit (président du CNRS) et Sylvie Retailleau (présidente de l'université Paris-Saclay).

Le groupe de travail n° 2, sur l’attractivité des emplois et des carrières scientifiques, avait pour rapporteurs Rapporteurs : Philippe Berta (professeur des universités et député), Philippe Mauguin (président de l'INRA) et Manuel Tunon de Lara (Président de l'université de Bordeaux).

Le rapport du groupe de travail 3, sur l’innovation et la recherche partenariale, a été présenté par Francis Chouat (député), Isabel Marey-Semper (ancienne directrice générale communication, développement durable et affaires publiques de L'Oréal) et Dominique Vernay (vice-président de l'académie des technologies).

Ces trois rapports ont été présentés devant la commission des Affaires culturelles et de l’Éducation à l’occasion d’une table-ronde organisée le 6 novembre 2019 ([1]).

 

 


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II.   Principaux apports de la commission

A.   PrÉciser la trajectoire de la programmation

À l’article premier, la commission a renforcé l’ambition de la trajectoire des dépenses de recherche et de développement des administrations et des entreprises (DIRDE et DIRDA) en précisant que l’objectif de 3 % du PIB était un minimum, dont au moins 1 % serait constitué des dépenses des administrations.

À l’article 2, elle a instauré des mesures d’information et de contrôle du Parlement en demandant au Gouvernement la présentation d’un rapport d’exécution budgétaire préalablement au débat annuel d’orientation des finances publiques.

Enfin, dans un article additionnel après l’article 2, elle a prévu que la programmation ferait l’objet d’actualisations au moins triennales afin d’assurer l’adéquation des moyens, notamment financiers, aux objectifs fixés.

B.   Enrichir le rapport annexÉ

La commission a apporté plusieurs compléments au rapport annexé. Elle a notamment :

– introduit la question de l’inscription de la recherche française dans le cadre des objectifs de développement durable des Nations-Unies ;

– insisté sur la nécessité d’un suivi des jeunes docteurs ayant effectué une partie de leur parcours professionnel à l’étranger ;

– adopté plusieurs amendements visant à garantir une meilleure égalité et représentativité des sexes dans la recherche ;

– adopté plusieurs amendements mettant l’accent sur l’importance de diverses problématiques que la recherche se doit de considérer ;

– invité à l’amélioration des procédures de gestion des ressources humaines et adopté plusieurs amendements portant notamment sur les jeunes chercheurs ;

– renforcé les mesures en faveur de la place des sciences dans la société ;

– précisé que le Gouvernement renforcera l’impulsion prévue dans la trajectoire budgétaire en mobilisant une part conséquente des ressources du plan de relance et du quatrième programme d’investissement d’avenir.

C.   renforcer l’attractivité des carrières

À l’article 3, la commission a adopté plusieurs amendements :

– elle a ramené de 25 % à 20 % des recrutements dans le corps concerné le plafond annuel imposé au nombre de contrats de pré-titularisation ;

– elle a revu la composition des commissions de recrutement des bénéficiaires de ces contrats et de titularisation de ceux-ci au terme de leur contrat, en prévoyant qu’elles comprendraient au moins 50 % de chercheurs ou d’enseignants-chercheurs extérieurs à l’établissement et au moins 40 % de membres de chaque sexe ;

– elle a également précisé que la personne de nationalité étrangère membre de ces commissions devrait exercer principalement ses activités professionnelles à l’étranger, et que les personnes recrutées en contrat de pré-titularisation auraient des obligations en matière d’enseignement comme de recherche ;

– enfin, elle a prévu qu’un bilan de l’utilisation de ces contrats serait présenté chaque année par le chef d’établissement devant l’instance délibérante compétente, et que le Gouvernement remette au Parlement deux rapports d’évaluation de ce dispositif, le premier quatre ans après la publication de la loi, et le second sept ans après cette date.

À l’article 4, la commission a adopté plusieurs amendements tendant à sécuriser l’objectif de formation à la recherche par la recherche menée dans le cadre du contrat doctoral de droit privé. Elle a ainsi souhaité préciser :

– que le contrat doctoral de droit privé stipulerait que seul un sixième du temps de travail du salarié pourrait être consacré à des activités complémentaires à la recherche ;

– que les activités de recherche prévues par ce contrat devraient être en adéquation avec le sujet de la thèse ;

–  et que ce contrat fixerait les conditions de rédaction de la thèse et les conditions d’échange et de partage des résultats des recherches.

À l’initiative des rapporteurs, elle a également précisé que le bénéficiaire d’un contrat doctoral de droit privé ne sera privé de dommages et intérêts et d’une indemnité de fin de contrat en cas de rupture de son contrat découlant du non‑renouvellement de son inscription en doctorat que si ce non-renouvellement est le fait du salarié.

De plus, la commission a adopté un article 4 bis visant à ce que les présidents d’université présentent chaque année au conseil d’administration de leur établissement un rapport sur l’évolution de la situation professionnelle et de l’activité des docteurs diplômés depuis moins de cinq ans, et les mesures prises par l’établissement afin de promouvoir l’accès aux concours nationaux de l’enseignement supérieur et de la recherche auprès des jeunes docteurs exerçant leur activité de recherche hors de France.

À l’article 6, elle a sécurisé les situations de rupture des CDI de mission scientifique en prévoyant qu’en cas d’épuisement de l’objet de ceux-ci, l’employeur doive justifier de l’arrêt effectif de l’activité de recherche associée au projet et que cette activité ne puisse être poursuivie par le recours à de nouveaux contrats portant sur des missions similaires.

Elle a également prévu que des modalités d’accompagnement des salariés dont le contrat s’est achevé devraient être prévues par décret en Conseil d’État, et qu’un rapport d’évaluation de ce nouveau contrat serait remis au Parlement par le Gouvernement dans un délai de cinq ans à compter de la publication de la loi.

D.   Consolider les dispositifs d’Évaluation et de financement de la recherche

À l’article 10, la commission a adopté plusieurs amendements destinés à :

– contribuer au renforcement de la crédibilité et de l’intégrité de la recherche scientifique, en garantissant le respect de principes déontologiques lors la réalisation et de la communication des recherches ainsi que dans l’évaluation des établissements ;

– redéfinir profondément le cadre juridique régissant le Haut conseil de l'évaluation et de la recherche scientifique (HCERES), notamment en le consacrant comme autorité publique indépendante, ce qui lui confère la personnalité morale, et en révisant sa gouvernance à travers la réforme de son collège.

À l’article 12, en cohérence avec les changements qu’elle a introduits dans le rapport annexé, la commission a notamment précisé que l’Agence nationale de la recherche (ANR) devrait consacrer 1 % de son budget d’intervention au partage de la culture scientifique. 

E.   Approfondir les interactions entre le monde de la recherche, l’économie et la société

La Commission a accru les possibilités d’échange entre le milieu de la recherche et la société, dans toutes ses composantes. Elle a notamment :

– consacré dans l’intitulé du titre IV, les interactions entre la recherche, l’économie et la société ;

– ouvert à l’article 13 la possibilité de créer ou de participer à une entreprise de valorisation des travaux de recherche aux agents de la fonction publique hospitalière ;

– inclus, toujours à l’article 13, les contrats conclus avec les collectivités territoriales dans les dispositifs de valorisation permettant aux personnels de la recherche publique de participer à une entreprise existante en qualité d’associé ou de dirigeant ;

– permis, dans une nouvel article 14 bis, à un salarié du privé de bénéficier, sans rompre son contrat de travail, d’une autorisation d’absence d’une durée maximale d’un an pour enseigner ou participer à une activité de recherche dans un établissement d’enseignement supérieur ;

F.   Améliorer la reconnaissance des docteurs

La Commission a amélioré la reconnaissance des docteurs en :

– déterminant que le grade de docteur vaut expérience professionnelle de recherche, susceptible d’être reconnue comme telle dans les conventions collectives (article 16 ter) ;

– et établissant que les titulaires du grade de docteur peuvent faire usage du titre de docteur, dans tout emploi et en toute circonstance (article 16 quater).

G.   Faciliter le fonctionnement des établissements d’enseignement supérieur et de recherche

La Commission a assoupli certaines règles de fonctionnement des établissements. Elle a en effet :

– précisé, à l’article 17, que le président d’un établissement pourrait déléguer certains de ses pouvoirs dans des conditions prévues par le règlement intérieur de l’établissement ;

– ouvert à ce même article la possibilité pour les conseils d’administration des établissements publics de recherche à caractère industriel ou commercial, de délibérer à distance ;

– aligné, à l’article 18, le régime juridique des agents publics de l’Institut et des académies sur celui des autres agents publics, en matière de droit d'auteur ;

– autorisé de manière permanente, par une nouvel article 20 bis, les autorités compétentes de l’enseignement supérieur, à aménager, en conséquence d’une situation d’urgence, la délivrance des diplômes et l’organisation des examens et des concours, notamment par la dématérialisation des épreuves ;

– habilité le Gouvernement, à l’article 22, à prendre par ordonnances toute mesure nécessaire pour moderniser le régime applicable aux opérations et activités spatiales, afin notamment de favoriser la recherche et développement dans ce domaine.


—  1  —

   AVIS FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES

INTRODUCTION

Le projet de loi de programmation pluriannuelle pour la recherche porte un objectif ambitieux.

La nécessité d’une recherche nationale et européenne forte n’est pas à démontrer, qu’il s’agisse d’étayer les politiques publiques, de rendre notre monde intelligible, de penser, comprendre et surmonter les défis sanitaires, environnementaux et sociétaux contemporains. La recherche est plus indispensable que jamais pour nous adapter à toutes les évolutions majeures – démographiques, climatiques, écologiques et technologiques – qui bouleversent aujourd’hui nos conditions de vie collective. Elle est aussi un enjeu de souveraineté nationale : elle peut nous permettre ne pas dépendre des technologies développées par d’autres pays et de nous défendre des manipulations permises par les nouvelles technologies de l’information.

Du point de vue économique, elle est également une des clés de la compétitivité de nos entreprises car l’innovation peut donner un véritable avantage dans la course internationale.

Mais le constat est connu : si la France reste un grand pays scientifique, notre capacité collective s’est sensiblement affaiblie.

Il est devenu urgent d’inverser la tendance au décrochage et à l’affaiblissement de notre recherche scientifique et technologique nationale.

Mais la recherche et la formation des futurs personnels s’inscrivent dans un temps long. Une loi de programmation permet de donner de la visibilité pour engager des réformes ambitieuses. Le présent projet de loi de programmation de la recherche ne sera, pourtant, que la quatrième loi de programmation en faveur de la recherche depuis 1958. Quatorze ans se seront écoulés depuis la dernière, la loi n° 2006-40 du 18 avril 2006.

Au titre de ses compétences sur la valorisation économique des résultats de la recherche, la recherche appliquée et la recherche partenariale ainsi que sur le secteur de l’agriculture, la commission des affaires économiques sest saisie pour avis des articles 1er, 2, 13 et 14 et des 2° et 4° de l’article 22 du présent projet de loi. Le premier propose d’approuver le rapport annexé au projet de loi qui fixe les orientations relatives à la politique de recherche et les moyens substantiellement renforcés qui lui seront consacrés entre 2021 et 2030. Le second article définit les trajectoires des crédits supplémentaires qui seront mobilisés à cet effet, notamment pour les appels à projets de l’Agence nationale de la recherche qui seront au centre de la stratégie de réinvestissement. Une partie des moyens nouveaux seront consacrés à l’innovation et à la recherche partenariale. Les articles 13 et 14 visent par ailleurs à faciliter les démarches des chercheurs souhaitant créer ou participer à l’activité d’une entreprise. Enfin, les dernières dispositions proposent de clarifier le cadre juridique de certaines recherches agricoles.


I.   REcréer les conditions d’une recherche dynamique

A.   un diagnostic sans concession

1.   Le décrochage des investissements français dans la recherche nationale

La France reste une puissance scientifique et dispose encore de vrais atouts : la réputation internationale de ses formations et de ses docteurs, la densité de son réseau de laboratoires et d’écoles doctorales, la liberté académique qu’elle garantit aux chercheurs publics et la renommée de son réseau d’instituts français et d’unités mixtes de recherche – UMR – implantés à l’étranger. La qualité de sa recherche nest pas en cause mais sa place a notablement reculé ces dernières années.

Le rapport annexé au présent projet de loi de programmation annuelle de la recherche dresse un état de la situation actuelle, dont tous les interlocuteurs de votre rapporteur – des acteurs du monde académique aux représentants du secteur privé, en passant par les organisations syndicales des personnels scientifiques – ont salué le réalisme et l’honnêteté. Ce constat est alarmant.

L’effort de recherche global de la France est mesuré par le ratio entre les dépenses intérieures de recherche et développement (DIRD) – publiques et privées – et le produit intérieur brut (PIB). Le rapport annexé souligne qu’en 2016 ce ratio s’établissait à 2,22 %, dont 0,78 % pour les dépenses des administrations (DIRDA) et 1,44 % pour les dépenses des entreprises (DIRDE). On est loin des objectifs de la « stratégie de Lisbonne » décidée au Conseil européen de mars 2000 ([2]) qui préconisaient de porter l’investissement national dans la recherche et l’innovation à 3 % du PIB, à raison de 1 % pour la recherche publique et 2 % pour la recherche privée.

En outre, ce ratio régresse depuis plusieurs années – il était encore à 2,28 % en 2014 –, alors que la tendance est plutôt ascendante dans l’OCDE et l’Union européenne. En 2017, selon les statistiques de l’OCDE, le DIRD français restait supérieur à la moyenne des pays de l’Union européenne, mais à 2,19 %, il était sensiblement inférieur à la moyenne de l’OCDE, qui s’établit à 2,37 %, notamment dépassé par l’Allemagne qui ayant atteint son objectif de 3 %, vise désormais les 3,5 %.

Ce retrait par rapport aux pays les plus avancés concerne à la fois la recherche privée et la recherche publique. Les DIRDA ont certes connu en France une croissance en volume d’environ 1,5 % par an entre 2000 et 2016. Mais ces mêmes dépenses ont progressé bien plus vite dans de nombreux pays. Le rythme moyen de leur augmentation était de 2,5 % dans l’OCDE et 2,3 % dans l’Union européenne sur la même période – accentuant leur part dans le PIB. Depuis juin 2017, les gouvernements de M. Emmanuel Macron ont bien accentué les investissements de lÉtat dans la recherche publique, qui ont progressé de plus d’1 milliard d’euros en loi de finances initiale pour 2020 par rapport au budget initial pour 2017 dans un contexte d’austérité budgétaire. Mais ces efforts notables ne suffisent pas à rattraper le retard pris.

Des conséquences ravageuses sur les personnels scientifiques

L’affaiblissement des investissements dans la recherche publique nationale a eu notamment trois lourdes conséquences sur les emplois scientifiques :

– La stagnation des emplois dans la recherche :

Confrontés au rationnement de leurs dotations, qui ne permettraient même pas de couvrir l’évolution naturelle de leurs masses salariales, les organismes de recherche publics ont dû réduire leurs effectifs sous plafond, qui ont baissé de 8,1 % entre 2012 et 2018 dans les établissements d’enseignement supérieur et de recherche (EPST) et de 0,8 % dans les établissements publics industriels et commerciaux (EPIC) de recherche sous tutelle du ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation (MESRI). Cette baisse a essentiellement porté sur les personnels de soutien technique et de support administratif, afin de préserver le plus longtemps possible leurs personnels scientifiques, dégradant ce faisant les conditions de travail des chercheurs.

Et malgré ces stratégies d’économie, l’emploi des chercheurs stagne en France depuis plusieurs années alors qu’il a progressé de 3,44 % dans les organismes de recherche en Allemagne.

 La détérioration des rémunérations des personnels scientifiques.

Selon des études de l’OCDE et du ministère de la recherche, en parité de pouvoir d’achat, le salaire annuel brut d’entrée moyen des chercheurs en France en 2013 était inférieur de 37 % au salaire d’entrée moyen des chercheurs dans les pays de l’OCDE ; et le salaire maximum des chercheurs en France représentait 84 % du salaire maximum moyen des pays de l’OCDE.

La situation s’est même dégradée par rapport aux autres rémunérations françaises : en 1985, le salaire brut d’un maître de conférences en début de grille équivalait à 2,25 SMIC ; il n’est plus que de 1,53 SMIC en 2018, primes comprises. En outre, les régimes indemnitaires de l’enseignement supérieur et de la recherche sont parmi les plus bas et les moins bien distribués de toute la fonction publique.

– La perte dattractivité des emplois de la recherche :

Ces évolutions ont dégradé un peu plus encore la situation des jeunes scientifiques, dont l’âge de recrutement sur des emplois stables a reculé à 33-34 ans aujourd’hui pour les chargés de recherche et maîtres de conférences. La France a ainsi vu le nombre de ses doctorats diminuer sensiblement, passant de près de 20 000 en 2009 à moins de 17 000 en 2017. En nombre de thèses de doctorat par million dhabitants la France se situe loin des niveaux atteints par dautres pays.

Cela pose à terme la question de notre capacité à disposer des moyens et des compétences nécessaires pour poursuivre une recherche nationale de haut niveau. D’autant que la crise économique déclenchée par l’épidémie sanitaire actuelle fait craindre que les DIRDE ne baissent plus fortement encore. Il était donc urgent de réagir pour inverser cette tendance destructrice.

2.   La faiblesse ou la sous-utilisation d’outils financiers centraux

Les crédits de l’Agence nationale de la recherche (ANR) sont censés irriguer la recherche nationale. Mais les comparaisons internationales montrent que ses moyens actuels sont très insuffisants. En 2018, seuls 518 millions d’euros sont consacrés à ses appels à projets, soit à peine un peu plus de 0,022 % du PIB alors que le standard des agences équivalentes est deux à trois fois ce chiffre (0,08 % en Allemagne par exemple). Les rebasages budgétaires accordés depuis 2018 ont commencé à redresser la situation, mais ils sont encore trop timides face à l’ampleur des besoins.

Cette insuffisance de financement conduit à de faibles taux de succès à ses appels à projets. Descendu à 11 % en 2014, ce taux est remonté à 16 % en 2018 et pourrait avoir encore progressé en 2019 grâce aux derniers efforts financiers. Mais cela ne suffit pas à rétablir la confiance du monde scientifique dans ce mode de financement. Il évince d’excellents dossiers et décourage la communauté scientifique, dissuadant les laboratoires de monter des dossiers de candidature eu égard au temps de préparation que cela demande. Enfin, la sélection finale tend à privilégier les projets consensuels au détriment de projets plus risqués, potentiellement disruptifs.

Une autre voie de financement est quant à elle insuffisamment mobilisée par les chercheurs français. Le programme-cadre de recherche et d’innovation (PCRI) de l’Union européenne représente bien une part croissante du financement des équipes de recherche et développement de notre pays, avec en moyenne près d’un milliard d’euros par an depuis le lancement d’« Horizon 2020 » en 2014. Cependant, la part des financements obtenus par la France n’est que de 11 % en moyenne alors que la part de notre pays dans la recherche et développement européenne est de 17 %, qu’il a déposé 16 % des brevets enregistrés à l’Office européen des brevets et que sa contribution financière au budget européen de la recherche est de 16 %. De fait si la France présente le meilleur taux de succès de l’Union européenne, elle dépose peu de projets (seulement 8,5 %).

B.   un renforcement des moyens sans précédent

Face à ces constats, le Président de la République a fixé un cap de réinvestissement public massif avec l’ambition de porter l’effort de recherche global de la Nation à 3 % de notre PIB dans les vingt prochaines années.

Pour ce faire, le présent projet de loi de programmation pluriannuelle de la recherche (dit « LPPR ») propose une stratégie globale, présentée dans son rapport annexé et déclinée pour partie dans ses 25 articles (cf. l’encadré ci-après). La LPPR a ainsi pour principales ambitions :

– de redonner les moyens d’une recherche publique dynamique et du meilleur niveau international, avec des moyens humains et financiers substantiellement renforcés et un environnement optimisé (simplifié, organisé dans une approche plus stratégique et assurant une certaine autonomie financière aux talents qui s’installent) ;

– de redonner le goût des carrières scientifiques aux jeunes et attirer les talents français et étrangers, grâce à la revalorisation des rémunérations, à l’accroissement des possibilités de recherches doctorales, à des contrats plus sécurisés et plus adaptés à la diversité des parcours et des profils, à la réouverture de nouvelles perspectives d’emploi pérenne et de nouveaux modes de recrutement ;

– d’amplifier l’apport de la science à la société, et tout particulièrement à la compétitivité de nos entreprises ;

– et, par ces investissements et ces réformes, de créer un effet de levier sur la recherche privée, tout en contribuant à la relance de l’économie française.

 

La LPPR : une stratégie globale

Pour améliorer lattractivité des emplois publics

Outre la revalorisation des régimes indemnitaires et l’augmentation des contrats doctoraux et des conventions industrielles déformation pour la recherche (CIFRE), la LPPR propose d’ouvrir de nouvelles voies de recrutement pour attirer les talents, en complément des recrutements statutaires par concours, permettant :

– de sécuriser les emplois en tenant compte des durées réelles des travaux concernés : contrat doctoral adapté à la durée des thèses pour les doctorants recrutés dans le privé (article 4)  et contrat à durée indéterminée de mission scientifique (article 6) ;

– d’offrir davantage d’opportunités d’emplois après l’obtention du doctorat. En premier lieu, « pour des postes participant à la stratégie scientifique et dattractivité des établissements », il est prévu la création d’une sorte de « pré-titularisation conditionnelle » également dite « tenure track » : après un appel à candidature sur projet largement ouvert, un contrat est proposé aux jeunes scientifiques, doté d’un environnement financier et qui permet d’accéder, à l’issue d’un maximum de six ans, à une titularisation sur des « chaires de professeur [des universités ou assimilé] ou de directeur de recherche junior », (article 3). En second lieu, le texte prévoit aussi un contrat postdoctoral privé ou public conclu pour la durée d’un projet (article 5).

La LPPR s’attache aussi à faciliter l’accueil des doctorants et chercheurs étrangers (article 7) dans un contexte de concurrence internationale intense. Parallèlement, les bourses délivrées par le ministère des affaires étrangères, dont 15 millions d’euros sont consacrés aux doctorants et jeunes chercheurs, voient leur budget stabilisé.

Les articles 8 et 9 visent enfin à lever certains freins statutaires s’agissant de concilier carrière et mobilité et de maintien en fonction au-delà de la limite d’âge.

Pour consolider les dispositifs de financement et dorganisation de la recherche

– Renforcement des moyens de la recherche (article 2), particulièrement ceux de l’Agence nationale de la recherche, avec la préservation d’une part de financements non ciblés dans ses appels à projets et l’institutionnalisation du « preciput » (article 12) ;

– Harmonisation de l’évaluation de l’ensemble des missions de tous les établissements de recherche et d’enseignement supérieur (article 10) ;

– Clarification et unification de la place des unités « mixtes » de recherche (UMR) auprès des organismes qui les ont créées (article 11) ;

Des mesures seront également prises pour redonner du temps à la recherche : des mesures statutaires pour renforcer le temps réservé des enseignants-chercheurs ainsi que des efforts pour alléger les charges administratives pour les scientifiques (harmonisation des pratiques des agences de financement ; mise en place d’un portail unique présentant l’ensemble des appels à projets ; et simplification de la vie des laboratoires.

Pour renforcer la diffusion de la recherche dans léconomie et la société

– Évolutions des règles statutaires pour densifier les relations de recherche publique avec les entreprises (articles 13 et 14) ;

– Autorisation accordée aux organismes de recherche pour créer des dispositifs d’intéressement en faveur des personnels s’impliquant dans la recherche partenariale (article 15), à l’instar des établissements d’enseignement supérieur.

Des actions seront également engagées, via le dialogue de gestion entre la tutelle et les établissements, pour que les activités d’innovation ou l’investissement dans les relations avec la société soient mieux valorisés dans l’évaluation et les carrières ;

– Institution par voie d’ordonnance d’une licence collective étendue permettant l’utilisation d’images pour illustrer des publications ou des travaux diffusés en ligne (article 16).

La politique de science ouverte, qui promeut la diffusion libre des publications et, autant que possible, des données de la recherche, représente un des leviers de la « refondation de la place des chercheurs dans la société ». Le plan national de science ouverte, appuyé sur le fonds national de la science ouverte lancé en 2019, sera poursuivi et amplifié. En outre, 1 % du budget d’intervention de l’ANR sera consacré au partage de la culture scientifique, technique et industrielle.

Pour simplifier le fonctionnement des établissements et laboratoires (articles 17 à 25)

Il s’agit notamment de simplifier et d’harmoniser les évaluations des établissements d’enseignement supérieur et de recherche. Parallèlement, l’État travaille depuis un an à déployer un dialogue de gestion plus stratégique avec les établissements. Des articles visent enfin à lever quelques freins administratifs pour redonner du temps de recherche aux scientifiques.

Larticle 1er du projet de loi propose d’approuver un rapport annexé, qui fixe non seulement les orientations de cette stratégie en faveur de la recherche mais aussi les moyens que le Gouvernement entend lui consacrer sur la période 20212030. Même si ce n’est pas le sujet du présent avis, on relèvera que l’article premier met un accent particulier sur « les orientations en matière de transformation et de gestion des ressources humaines du secteur de la recherche publique » et leur traduction « en besoins financiers et ressources budgétaires jusquen 2030 » décrits par le rapport annexé.

L’article 1er indique explicitement que l’objectif est de porter les DIRD (des administrations et des entreprises) à 3 % du PIB « dans la décennie suivante » à la période d’action de la LPPR. De fait, lÉtat na de levier daction direct que sur le secteur de la recherche publique. Il peut améliorer l’environnement global de la recherche, encourager les innovations et la recherche partenariale dans les établissements publics, simplifier les collaborations entre le public et le privé, accompagner les efforts de valorisation des résultats de la recherche publique et proposer des incitations financières fortes au développement de la recherche privée, ce n’est pas lui qui décide des investissements privés.

Le présent avis s’attache précisément à examiner les mesures portées par le projet de loi qui permettront de renforcer la recherche appliquée, sa valorisation et son apport à la compétitivité des entreprises, voire, au-delà, la recherche privée.

1.   L’accroissement massif du budget de l’État consacré à la recherche

Larticle 2 du projet de loi traduit très concrètement les orientations de la LPPR : les dépenses de l’État consacrées à la recherche devraient s’accroître chaque année sur la période 2021-2030 pour atteindre un supplément annuel de crédits de paiement de 5,1 milliards deuros à la fin de la décennie. Cela représenterait un complément de plus de 0,24 point de PIB (en euros courants) permettant aux DIRDA d’être plus proches qu’elles ne l’ont jamais été de l’objectif de 1 % du PIB, avec un effet de levier – certain même s’il est impossible à anticiper – sur les DIRDE.

En dix ans plus de 25 milliards deuros supplémentaires au total seraient injectés dans la recherche nationale. L’article 2 précise la trajectoire de ces nouveaux investissements, dont les montants annuels seront inscrits dans les prochaines lois de finances sans exclure que dautres crédits puissent sajouter pour des besoins non liés à la LPPR. Le rapport annexé indique que cette programmation fera l’objet d’actualisations, dont la première interviendra avant la fin de l’année 2023. Ces nouvelles dotations évolueraient ainsi :

(En millions deuros courants)

Crédits de paiement supplémentaires par exercice

Base : les dotations votées en LFI 2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Programme 172

(dont ANR)

6 941

+224

+559

+785

+1109

+1455

+1816

+2193

+2499

+2805

+3110

variation n/n-1

-

224

335

226

324

346

361

377

306

306

305

Variation hors ANR

-

75

191

84

182

206

219

236

306

306

306

Programme 193

(hors dette ESA)

1 769

‑32

+44

+76

+107

+138

+169

+201

+232

+263

+294

variation n/n-1

-

‑32

66

32

31

31

31

32

31

31

31

Programme 150

13 769

+165

+302

+445

+589

+713

+820

+911

+1175

+1438

+1701

variation n/n-1

-

165

137

143

144

124

107

91

264

263

263

Total

-

+357

+905

+1305

+1805

+2305

+2805

+3305

+3905

+4505

+5105

variation n/n-1

-

357

548

400

500

500

500

500

600

600

600

Sources : données issues de l’article 2 et du rapport annexé au projet de loi.

 

● Le programme 193 « Recherche spatiale » connaîtra une hausse régulière pour atteindre un total de 2 063 millions d’euros, en progression de près de 17 % par rapport à une base 2020 ne tenant pas compte du remboursement de la dette française auprès de l’Agence spatiale européenne (ESA). ([3])

La programmation annonce un recul des dotations du programme 193 en 2021, qui reflète en réalité une baisse des contributions de la France à l’ESA (– 72 millions d’euros) supérieure à la croissance des crédits prévus pour le Centre national d’études spatiales (CNES) et pour l’organisation internationale EUMETSAT. Cependant les niveaux des crédits prévus en loi de finances pour 2021 et 2022 seront suffisants pour couvrir les engagements extérieurs de notre pays. Ils croîtront ensuite à un rythme régulier d’environ + 1 % par an.

Les crédits propres au CNES augmenteront quant à eux d’un peu plus de 20 millions d’euros par an à partir de 2021. Auditionné par votre rapporteur, le directeur du cabinet du président du CNES a dit la satisfaction de son organisme eu égard à cette programmation.

● Le renforcement du programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » devrait atteindre un supplément annuel de 1 701 millions d’euros en 2030. Il prendra la forme de majorations des subventions pour charges de service public des établissements d’enseignement supérieur traduisant seulement les répercussions des mesures portées par la LPPR, à savoir la réforme des régimes indemnitaires, la revalorisation de la rémunération des nouveaux maîtres de conférences, l’accroissement des contrats doctoraux, la création des chaires de professeur junior etc. et ne préjuge pas de ladaptation en parallèle des dotations des universités à la démographie étudiante.

Pour sa part, la Conférence des présidents d’université (CPU) ne se satisfait pas du rythme d’augmentation des financements pour la recherche (en général). Elle avait demandé une croissance globale d’1 milliard d’euros par an pendant cinq ans. Elle craint notamment l’effet rabot de l’inflation sur une période de 10 ans sur des montants libellés en francs courants et non constants. Elle déplore, par ailleurs, que le projet de loi ne soit pas plus explicite sur l’augmentation des crédits de fonctionnement des laboratoires (cf. ci-après).

● Le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » sera le principal bénéficiaire des renforts budgétaires. Il devrait atteindre un total de 10 051 millions d’euros en 2030, en hausse de plus de 35 % (+3 110 millions d’euros).

Ces crédits seraient répartis entre :

– l’Agence nationale de la recherche (ANR), à raison d’environ 140 millions d’euros se rajoutant chaque année de 2021 à 2027 pour atteindre un supplément annuel de 1 milliard d’euros ;

– les dotations aux opérateurs de recherche rattachés au programme 172 (en particulier tous les établissements d’enseignement supérieur et de recherche [EPST] institutionnalisés par la loi) qui augmenteraient dès 2021 de 80 millions d’euros par an en moyenne.

Le rapport annexé annonce notamment que les financements de base des laboratoires seront « augmentés de 10 % dici à 2022 ». Le ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation (MESRI) précise que les moyens consacrés aujourd’hui au financement de base sont évalués à environ 300 millions d’euros, tous établissements confondus. Le renforcement se fera par une augmentation des subventions pour charge de service public affectée aux moyens des laboratoires de l’ordre de 30 millions d’euros, dont 20 millions d’euros dès 2021. Cette mesure est indépendante de la revalorisation du « preciput » de l’ANR (cf. infra), qui participera aussi du financement du fonctionnement courant des laboratoires.

Quant aux établissements publics industriels et commerciaux (EPIC) de recherche relevant de la tutelle d’autres ministères, ils bénéficieront du renforcement des appels à projets de l’ANR et de ses nouvelles « dotations dun environnement financier » en faveur des chercheurs recrutés sur des postes ayant un caractère stratégique ;

– les crédits alloués aux organisations scientifiques internationales (OSI), grandes infrastructures de recherche auxquelles contribue notre pays – qui progresseraient à partir de 2021 d’en moyenne 20 millions d’euros par an.

Le MESRI confirme que la LPPR prévoit également une augmentation des financements destinés aux très grandes infrastructures de recherche (TGIR) nationales et internationales (financements portés par les subventions pour charges de service public des établissements concernés).

L’ensemble des compléments OSI et TGIR représenterait alors une hausse moyenne annuelle de 40 millions d’euros.

– enfin, les actions relatives au pilotage de la recherche et de l’innovation qui seraient renforcées à partir de 2021 de 25 millions d’euros supplémentaires, en moyenne, chaque année.

2.   Le redéploiement de l’emploi scientifique, enjeu d’une recherche de haut niveau

Une partie importante de ces crédits supplémentaires servira à financer la relance des emplois scientifiques. Comme cela a été dit précédemment, le maintien d’une recherche de qualité suppose d’améliorer les perspectives d’emplois scientifiques dans notre pays. La recherche est d’abord une affaire de femmes et d’hommes compétents. Disposer dun vivier de talents à la hauteur de nos ambitions est également une condition du dynamisme de notre recherche appliquée et technologique. La LPPR prévoit plusieurs mesures qui devraient susciter des créations d’emplois :

– En premier lieu, le rapport annexé précise que ces nouveaux moyens permettront d’accroître de 20 % le nombre de contrats doctoraux financés par le MESRI avec l’objectif, à moyen terme, de financer tous les doctorants en formation initiale. Le nombre de conventions industrielles de formation pour la recherche (CIFRE) sera également substantiellement augmenté (cf. partie II) ;

– En second lieu, le nombre d’emplois sous plafond des organismes de recherche rattachés aux programmes budgétaires revalorisés sera progressivement relevé selon la trajectoire décrite par le rapport annexé :

Incidence de la LPPR sur les effectifs sous plafond de l’État et des opérateurs

des programmes budgétaires P150, P172 et P193 (en équivalents temps plein travaillé)

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Cumul

+ 700

+ 650

+ 650

+ 650

+ 500

+ 450

+ 400

+ 400

+ 400

+ 400

+ 5200

Une partie de ces nouveaux emplois correspondra aux contingents renforcés de doctorants, aux contrats postdoctoraux de projet ainsi qu’à l’ouverture progressive de chaires de professeur ou directeur de recherche junior pour atteindre, au terme de la période de programmation, un rythme d’environ 300 nouvelles chaires par an – en complément et non en substitution des recrutements statutaires. Le rapport annexé assure en effet qu’une grande attention sera prêtée au « maintien du niveau des recrutements dans les corps de fonctionnaires » de l’enseignement supérieur et de la recherche.

Une autre partie correspondra au renforcement des effectifs des ingénieurs, techniciens et administratifs, le flux de leurs recrutements devant être supérieur au nombre des départs.

Le MESRI précise que le « Glissement-vieillesse-technicité » (GVT) a été pris en compte dans le calcul des besoins financiers liés à la trajectoire d’emplois. Votre rapporteur déplore cependant que la trajectoire ne traite pas des impacts financiers du GVT sur les masses salariales des personnels déjà en poste ;

– Enfin, les appels à projets de l’ANR ont vocation à être utilisés pour recruter des personnels. La hausse de son budget d’interventions permettra d’augmenter le nombre des projets financés et par suite des recrutements de personnels scientifiques.

Le rapport annexé indique ainsi que les effectifs contractuels hors plafond des organismes de recherche pourraient aussi saccroître de 15 000 emplois environ.

Une revalorisation substantielle de tous les métiers scientifiques

Pour plus d’équité et une plus grande attractivité, les crédits supplémentaires serviront également à revaloriser les rémunérations des personnels :

– Parallèlement à l’augmentation de leur volume, la rémunération des nouveaux contrats doctoraux sera progressivement revalorisée de 30 % entre 2021 et 2023 ;

– La rémunération des jeunes scientifiques recrutés comme chargés de recherche ou maîtres de conférence sera améliorée pour qu’aucun ne perçoive une rémunération inférieure au double du salaire minimum de croissance (SMIC) ;

– Tous les métiers contribuant à la recherche publique bénéficieront de ces efforts budgétaires, de l’enseignant-chercheur aux emplois administratifs en passant par les ingénieurs et techniciens. Cette revalorisation sera toutefois prioritairement concentrée sur les débuts de carrière des chercheurs et enseignants-chercheurs.

Pour les personnels statutaires, elle portera sur les régimes indemnitaires. 92 millions d’euros seront notamment consacrés à la convergence des montants moyens de primes entre universités et organismes, avec une provision pour la revalorisation des contractuels dès l’année 2021. Cette revalorisation sera reconduite les années suivantes jusqu’en 2027. Soit un effort total de 644 millions d’euros.

Des flux de promotions vers des corps ou des grades supérieurs seront également renforcés.

Le rapport annexé précise enfin que les personnels d’établissements d’enseignement supérieur et de recherche relevant d’autres ministères seront revalorisés dans les mêmes conditions que ceux du MESRI.

3.   Le renforcement des financements compétitifs de l’ANR

L’article 2 du projet de loi prévoit, par ailleurs, qu’une part substantielle des crédits supplémentaires sera confiée à l’Agence nationale de la recherche (ANR). Le Gouvernement fait en effet le choix stratégique de sappuyer largement sur lAgence nationale de la recherche pour relancer les investissements publics dans la recherche de notre pays.

Le financement pérenne de la recherche publique s’opère et continuera à s’opérer par le versement de subventions pour charges de service public aux établissements d’enseignement supérieur et organismes de recherche. Les subventions couvrent notamment les dépenses durables de leurs personnels statutaires et contractuels sous plafond, et financent leurs stratégies de recherche de long terme. Toutefois, l’essentiel des nouvelles équipes de recherches et des nouveaux sujets de travaux est financé sur appels à projets compétitifs.

Ces dispositifs permettent de mettre en concurrence des idées d’origines diverses (autres organismes, jeunes chercheurs, étrangers), promouvant, en principe, une émulation créatrice et favorisant les approches collaboratives. Pour bien des jeunes scientifiques, ils représentent leurs premières opportunités de gérer un projet de recherche. Ils organisent par ailleurs un suivi poussé et une évaluation des investissements publics (les dotations des établissements de recherche sont aussi pilotées et contrôlées mais dans une approche plus globale). Sans exclure la recherche fondamentale, les appels à projets offrent également à l’État un levier pour faire émerger des recherches plus ciblées sur ses priorités et, par suite, plus avancées dans l’échelle TRL ([4]). C’est particulièrement le cas des appels à projets d’une agence spécialisée comme l’Agence de transition écologique-ADEME.

L’Agence nationale de la recherche (ANR) est au cœur du dispositif de financement par appels à projet (AAP). Ceux-ci s’adressent aux équipes de recherche publiques comme privées. Les appels sont définis puis les projets sélectionnés par des comités de pilotage de la programmation représentant l’ensemble des disciplines de la recherche française.

Selon le rapport annexé, le Gouvernement s’est donné comme cible de remonter à 30 % le taux de succès aux appels à projet de lANR. Cela suppose une augmentation substantielle de ses budgets d’intervention. Larticle 2 du projet de loi définit en conséquence l’évolution des autorisations d’engagement supplémentaires consacrées aux appels à projets de l’ANR sur la période 2021‑2030 : à périmètre constant, celles-ci augmenteront dun milliard deuros à horizon 2027 et les crédits de paiement d’un milliard d’euros à horizon 2030, soit un accroissement de 150 % par rapport à 2020.

(En millions deuros courants)

Autorisations dengagement supplémentaires

Dotations votées en LFI 2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Agence nationale de la recherche

766

+149

+293

+435

+577

+717

+859

+1000

+1000

+1000

+1000

variation n/n-1

-

149

144

142

142

140

142

141

0

0

0

Ne sont pas pris en compte les interventions financées dans le cadre des plans d’investissements d’avenir (PIA), notamment le dispositif des instituts Carnot. Toutes les autres formes dintervention bénéficieront de ces revalorisations : non seulement par les appels à projets, mais aussi par un soutien spécifique aux projets proposés par de jeunes chercheurs ainsi qu’aux dispositifs de maturation des résultats de la recherche et de recherche partenariale (les chaires industrielles et les labcom). Ce renforcement intègrera également le financement de l’environnement des chaires de professeur junior (une sorte de package leur permettant de constituer une équipe de recherche).

Pour tenir compte de la diversité des besoins dans les différentes disciplines, les appels à projets seront davantage modulés en termes de montants et la durée des financements pourra être allongée afin d’éviter la multiplication des dossiers de demandes pour prolonger les travaux les plus ambitieux.

L’augmentation du budget de l’ANR contribuera par ailleurs à consolider le fonctionnement des laboratoires et établissements de recherche grâce à linstitutionnalisation du « preciput » (à l’article 12 du projet de loi). Ce dispositif correspond aujourd’hui à une enveloppe financière versée par l’ANR, en complément de ses subventions aux projets, pour couvrir les charges induites pour les établissements hébergeurs (ceux au sein desquels les porteurs de projet exercent leurs fonctions). Il représente 11 % de la subvention versée pour la réalisation du projet scientifique, aide qui elle-même comporte 8 % alloués au contractant pour ses frais de gestion. Ces enveloppes sont cruciales pour les opérateurs, mais leurs niveaux sont régulièrement dénoncés comme très insuffisants pour couvrir l’ensemble des coûts indirects – et clairement dans la fourchette basse des pratiques internationales. L’Union européenne, par exemple, couvre les coûts indirects à hauteur de 25 %.

Le nouveau « preciput » intégrerait les frais de gestion comme les frais d’hébergement. Le rapport annexé fixe un taux cible global à 40 %. Il doit permettre de couvrir réellement les coûts d’environnement tout en donnant aux laboratoires et organismes une capacité supplémentaire pour mettre en œuvre leur politique scientifique. L’ANR a indiqué à votre rapporteur que cette réforme représenterait à terme une aide de 400 millions deuros, contre 100 millions versés en 2019.

Ces rebasages budgétaires et les cibles que le projet de loi assigne à l’ANR sont des évolutions très positives. Néanmoins, plusieurs acteurs ont dit leur regret que la montée en puissance de l’ANR ne soit pas plus rapide.

En réponse, l’ANR souligne que le rythme de croissance de ses crédits est tout de même beaucoup plus rapide que le rythme d’augmentation du programme 172. En 2021, la hausse de son budget représentera les deux tiers de la hausse du programme 172, alors qu’à la fin de la période elle n’en mobilisera plus que le tiers. Cela permettra d’atteindre la cible s’agissant des autorisations d’engagement en seulement sept ans.

En outre, dans son Plan « France relance », présenté le 3 septembre, le Gouvernement a annoncé ajouter 400 millions deuros grâce aux financements européens. Répartis entre 2021 et 2022, ils doivent permettre d’accélérer la montée en puissance du budget de l’appel à projet générique de l’ANR, celui-ci reprenant le rythme de progression prévu par la LPPR à partir de 2023. Cette mesure pourrait permettre d’atteindre un taux de succès de 25 % dès 2021 tout en amorçant la réforme du « preciput ».

Votre rapporteur salue cette accélération de l’augmentation des crédits d’intervention de l’ANR.

Quant aux organismes publics de recherche auditionnés (CNRS, INRAe, IFPEN), s’ils applaudissent à l’accroissement du budget d’intervention de l’ANR, ils regrettent que les investissements de la LPPR ne soutiennent pas davantage, en parallèle, leur financement de base. Ils soulignent que ces moyens pérennes sont indispensables pour s’inscrire dans une stratégie de travail de long terme ambitieuse. Une visibilité et un engagement de plusieurs années sont nécessaires pour développer de nouvelles filières technologiques et industrielles. Et c’est un financement de base fort qui permet de construire des « champions nationaux » reconnus au niveau mondial. Il leur importe à tout le moins de conserver une dotation de base d’un bon niveau en faveur de leurs laboratoires et la possibilité de financer des nouveaux fronts de science qui n’ont pas encore atteint la maturité suffisante pour réussir des appels à projets. La revalorisation du « preciput » leur apportera un peu plus de marge mais ne saurait suffire à sécuriser le modèle économique de la recherche publique française.

Répondant partiellement à leur souci, le rapport annexé indique qu’en sus des crédits annoncés par l’article 2, les prochains PIA maintiendront le niveau de financements additionnels attribués aux établissements de l’enseignement supérieur et de la recherche. Les programmes prioritaires de recherche (PPR) ([5]) devraient même être amplifiés dans les prochaines années.

Par ailleurs, le plan d’action national d’amélioration de la participation française aux programmes européens de recherche et d’innovation, lancé depuis 2019, sera poursuivi et amplifié. Avant la pandémie, le programme européen « Horizon Europe » prévoyait une augmentation sensible des budgets européens consacrés à la recherche et à l’innovation. Ces perspectives ont été remises en cause par le Plan de relance de la Commission européenne. Il n’en reste pas moins que si le taux de la participation française progresse, cela représentera tout de même des moyens supérieurs pour notre recherche.

Votre rapporteur entend les inquiétudes des établissements publics de recherche mais il partage la conviction du Gouvernement qu’il y a urgence à renforcer vigoureusement le levier que représentent les appels à projets de l’ANR pour l’ensemble de la recherche nationale, publique et privée. Saluant la hauteur exceptionnelle de l’effort de réinvestissement public porté par la LPPR, il donne un avis favorable à larticle 2 ainsi quaux orientations relatives à lamélioration de lenvironnement global de la recherche nationale et au renforcement des collaborations avec le monde économique (examinées ci-après), présentées par le rapport annexé à larticle 1er du projet de loi.

II.   Stimuler la recherche appliquée et partenariale

A.   Développer un environnement toujours plus porteur

La LPPR dit son ambition d’augmenter la contribution de la science à la compétitivité des entreprises françaises et à la création de valeur et d’emplois par notre économie.

Le passage de l’invention à une innovation utilisable et commercialisable implique d’amplifier la recherche partenariale, d’accentuer les efforts pour transférer les connaissances et savoir-faire ou de créer soi-même les conditions de ce passage à l’innovation. Cela implique à un moment ou un autre de travailler avec les entreprises privées. Ces vingt dernières années, la recherche française s’est davantage ouverte au monde l’entreprise et le nombre d’entreprises créées par des établissements ou des laboratoires de recherche a progressé. Mais ces évolutions restent timides.

En sus de la redynamisation générale de la recherche française, le projet de loi propose donc d’activer divers leviers en prévoyant :

– des aménagements juridiques et statutaires. Ainsi, pour stabiliser les conditions d’emploi des doctorants recrutés dans le privé, l’article 4 crée dans le code du travail un contrat doctoral adapté à la durée des thèses. Interrogée par votre rapporteur, la Confédération des PME (CPME) attend de voir comment ce nouveau cadre sera construit mais compte surtout sur le renforcement des dispositifs déjà existants (comme les CIFRE ou le réseau Carnot) et appréciés par les entreprises.

Le MEDEF sera vigilant quant à lui aux mesures prises pour assurer la qualité du doctorat, notamment s’agissant de l’encadrement des étudiants par leurs écoles.

Pour les personnels scientifiques des établissements d’enseignement supérieur et de recherche, les articles 13 et 14 (examinés en partie B) élargissent les dispositions légales leur permettant de créer ou de participer à une entreprise ou d’être mis à sa disposition à temps complet ou incomplet.

En outre, un nouveau dispositif de convention industrielle de mobilité en entreprises des chercheurs (CIMEC) sera lancé en faveur des enseignants-chercheurs et chercheurs désireux de travailler à temps partiel en entreprise dans le cadre d’un partenariat avec un laboratoire public, à l’instar de ce qui se fait pour les doctorants en convention CIFRE. Le MESRI prévoit une montée en puissance progressive du recours à cette CIMEC pour atteindre un flux annuel de 500 personnels concernés après 10 ans de fonctionnement.

Les représentants des entreprises auditionnés par votre rapporteur approuvent l’ouverture de cette nouvelle possibilité de mobilité du monde académique vers le privé. Ils souhaiteraient cependant que le mouvement inverse soit rendu possible. Le CNRS lui-même suggère de développer l’accueil des chercheurs issus des laboratoires d’entreprises au sein des laboratoires publics ;

– des aides financières spécifiques. Le rapport annexé indique explicitement qu’une partie des moyens nouveaux prévus par la LPPR sur 2020‑2030 seront consacrés à l’innovation et à la recherche partenariale.

Au vu de cette annonce, on peut s’étonner qu’aucun crédit supplémentaire ne soit prévu au Programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle ». Celui-ci finance notamment l’activité « innovation » de Bpifrance Financement, le fonds de compétitivité des entreprises (FCE) et le fonds unique interministériel (FUI) qui a soutenu la création des pôles de compétitivité mais a vu ses crédits fondre ces dernières années.

Mais d’autres dispositifs seront substantiellement renforcés.

L’ANR confirme que la hausse de ses dotations aboutira à un doublement à terme des crédits de plusieurs instruments de financement dédiés : les chaires industrielles, les laboratoires communs (Labcom) constitués entre le monde académique et une PME ou une ETI et les incitations à la création des instituts Carnot. Ces instruments ont montré leur intérêt pour renforcer les partenariats entre la recherche publique et les entreprises.

Les conventions industrielles de formation pour la recherche (CIFRE), qui soutiennent les travaux d’un doctorant accueilli dans une entreprise ou une collectivité territoriale, seront par ailleurs augmentées de 50 % dici 2027. Le MEDEF déclare que les entreprises attendent que les CIFRE passent rapidement d’environ 1 500 à 2 000 par an, soit une augmentation de 30 % sur les deux ou trois premières années de la programmation. Les CIFRE constituant bien souvent « le premier pas des PME vers une recherche partenariale », la CPME souhaiterait un développement plus important et suggère la suppression du plafond sur le nombre de conventions allouées (ainsi qu’un raccourcissement des délais de traitement des dossiers).

Enfin, des moyens seront mobilisés pour la maturation et l’accompagnement des projets d’entrepreneuriat étudiant et de création de start-up dans l’objectif de créer 500 start-up de haute technologie par an à partir de 2030 (contre 170 par an aujourd’hui).

Le rapport annexé souligne que ces moyens seront articulés avec les autres programmes et actions du Gouvernement, notamment les stratégies de transition et le Pacte productif 2025, ainsi que les actions soutenues par les PIA (notamment pour le développement de plateformes technologiques partagées entre le public et le privé ainsi que des démonstrateurs préindustriels), Bpifrance et le nouveau plan gouvernemental « France relance » ;

Les investissements complémentaires du plan « France relance » dans l’innovation et les coopérations entre la recherche publique les entreprises

Dans les trois prochaines années, outre l’accélération du renforcement de l’ANR, ce sont :

– 2,4 milliards d’euros au titre du PIA 4 qui permettront d’accélérer nos innovations dans l’hydrogène, la cybersécurité ou encore la technologie quantique ;

– 3,1 milliards d’euros qui viendront conforter les financements structurels des écosystèmes de l’enseignement supérieur et de la recherche et les aides aux acteurs de l’innovation (IRT, ITE, SATT, etc.) ;

– et 300 millions d’euros qui seront consacrés à l’emploi de jeunes docteurs en entreprises, en particulier dans la R&D qui est jugée à risque dans la période qui vient.

– des mesures organisationnelles. Le rapport annexé évoque l’objectif de labelliser 15 pôles universitaires dinnovation (PUI) pour augmenter l’efficacité du transfert des connaissances et technologies de la recherche publique vers les entreprises. Il s’agira de mettre en place, à l’échelle d’un grand site universitaire, sans création de structure nouvelle, une organisation qui rende plus lisible loffre de transfert, en associant étroitement les différents acteurs du transfert et de la recherche partenariale (universités, organismes de recherche, société d’accélération du transfert technologique, incubateur, institut de recherche technologique etc.), et fluidifie les relations et les partenariats public-privé.

Le MESRI indique que les critères de labellisation ne sont pas encore définis et que plusieurs scénarios sont à l’étude. À l’échelle d’un site, le PUI vise, en tout état de cause, à responsabiliser collectivement les opérateurs sur le volet innovation du site et à mettre fin à la concurrence entre acteurs publics de la recherche et de l’innovation – mais sans suivre entièrement la suggestion de l’Académie des sciences d’intégrer les structures de valorisation aux établissements de recherche et d’enseignement supérieur pour simplifier le dispositif.

D’abord, cette dernière évolution aurait supposé de redonner le pilotage des instituts de recherches technologiques (IRT) et instituts de la transition environnementale (ITE) aux universités alors que les 8 IRT présentent un intérêt national et que le statut de fondation de coopération scientifique d’une majorité d’entre eux implique une gouvernance équilibrée entre les industriels et les acteurs publics.

Ensuite, s’agissant des sociétés d’accélération de transfert de technologie (SATT), l’objectif de responsabiliser davantage les universités dans leur gouvernance est partagé. Cependant les intégrer dans les universités comme des départements de transfert de technologie n’a pas été retenu pour le moment en raison des nécessaires structurations des sites sur le transfert de technologie. Les multiples tutelles des unités de recherche impliquent notamment des négociations pour désigner le mandataire unique et choisir les opérateurs de valorisation les plus adaptés entre SATT, incubateurs, filiales d’organismes, IRT, ITE et instituts hospitalo-universitaires (IHU). Les solutions varieront en fonction des unités mixtes de recherche (UMR) et de l’écosystème scientifique et économique local. La constitution des PUI sera donc une démarche progressive pour organiser une stratégie de valorisation de la recherche consolidée et une gouvernance forte. En attendant, les SATT conserveront leur statut d’entreprise ;

– et des incitations fonctionnelles enfin. L’État compte utiliser le levier de la contractualisation avec les établissements d’enseignement supérieur et de recherche pour les inciter à s’engager plus activement encore dans les orientations et les politiques définies pour l’enseignement supérieur et la recherche, en particulier s’agissant du développement des activités d’innovation. Il s’agit de pouvoir tirer les conséquences de leurs évaluations. Pour ce faire, le dialogue contractuel avec l’État, organisé tous les cinq ans, sera accompagné par un nouveau rendez-vous annuel, le « dialogue stratégique et de gestion », avec chaque université et chaque organisme. Grâce à la LPPR, des contrats d’objectifs, de performances et de moyens seront proposés et des crédits supplémentaires, non pérennes, pourront leur être accordés pour réaliser leurs objectifs.

B.   Faciliter LA COLLABORATION ENTRE LE MONDE ACADÉMIQUE ET LES ENTREPRISES

Un rapport de l’OCDE en 2019 ([6]) montre que la collaboration des personnels de recherche avec les entreprises facilite le transfert des résultats de la recherche publique et renforce leurs capacités d’innovation et que les start-up créées par les chercheurs et les étudiants sont une composante importante de l’écosystème de l’entrepreneuriat innovant.

Deux articles du projet de loi viennent donc faciliter les démarches des chercheurs souhaitant créer ou participer à l’activité d’une entreprise.

1.   L’article 13 : l’élargissement des possibilités de créer ou de participer à la vie d’une entreprise

Selon l’étude d’impact du projet de loi, l’article 13 vise à élargir les dispositions de la « loi Allègre » et à renforcer les réformes déjà apportées par la « loi PACTE ».

L’évolution du droit

La loi n° 99-587 du 12 juillet 1999 sur l’innovation et la recherche (dite « loi Allègre ») a mis en place un cadre juridique autorisant certaines collaborations des personnels de la recherche publique avec les entreprises, à savoir :

– la création par des personnels de la recherche publique d’une entreprise dont l’objet est d’assurer la valorisation de travaux de recherche et d’enseignement (articles L. 531-1 à L. 531-5 du code de la recherche) ;

– le concours scientifique (articles L. 531-8 à L.531-9 du même code) à une entreprise existante qui valorise les travaux des personnels de la recherche publique ;

– la participation aux organes de direction de cette entreprise et la détention d’une participation au capital social (articles L. 531‑12 à L. 531-16 du code de la recherche).

Ces dispositifs concernent les fonctionnaires civils mais la plupart peuvent être étendus aux agents non-fonctionnaires par un décret en Conseil d’État (article L. 531-17).

L’utilisation de ces dispositifs est restée limitée en raison de freins divers (tels, notamment, l’interdiction de maintenir un lien avec le service public de la recherche en cas de création d’entreprise ou l’interdiction de maintenir tout lien avec l’entreprise à l’issue du concours scientifique).

La loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (dite « loi PACTE ») est venue simplifier le parcours des chercheurs souhaitant créer ou participer à la vie d’une entreprise :

– les autorisations nécessaires ne sont plus confiées à une commission de déontologie mais à l’établissement employeur du chercheur ;

– les chercheurs peuvent consacrer jusqu’à 50 % de leur temps à l’entreprise en parallèle de leurs travaux de recherche en laboratoire ;

– les chercheurs peuvent conserver une part au capital de leur entreprise, dans la limite de 49 %, après leur réintégration dans l’organisme public de recherche ;

– les chercheurs peuvent percevoir un complément de rémunération fixé par décret, jusqu’à 76 000 euros à date, en cas de création d’entreprise ou de concours scientifique ;

– les chercheurs peuvent également posséder jusqu’à 32 % du capital en cas de participation à la gouvernance d’une entreprise et percevoir des jetons de présence fixé par décret jusqu’à 42 000 euros à date.

Les décrets d’application de cette loi ont été publiés le 26 novembre 2019.

Certaines restrictions demeuraient. Pour libérer toutes les potentialités de développement des projets entrepreneuriaux et accélérer ainsi le transfert des résultats de la recherche vers le monde économique, l’article 13 propose des avancées applicables aux seuls fonctionnaires civils de lÉtat parmi ceux qui étaient déjà autorisés à créer une entreprise ou apporter son concours scientifique (à savoir les fonctionnaires des services publics et entreprises publiques définis à l’article L. 112‑2 du code de la recherche, qui délimite l’organisation actuelle de la recherche publique), auxquels sajouteraient les fonctionnaires civils de lÉtat exerçant dans « les établissements publics dont les statuts prévoient une mission de recherche ». Ceux-ci seront recensés dans une liste fixée par décret (cf. le nouvel article L. 112-6 du code de la recherche créé par l’article 10 du projet de loi) qui pourrait inclure les EPIC (du MESRI) et les infrastructures de recherche, exclus jusqu’alors de ces dispositifs.

Pour ces fonctionnaires, il sera désormais permis :

– de lever lexigence de l’article L. 531-1 relatif à la création d’une entreprise imposant quelle soit créée pour valoriser les seuls travaux quils auront réalisés dans l’exercice de leurs fonctions (alinéa 4 de l’article 13). De même, un concours scientifique pourrait être apporté pour la valorisation de travaux de recherche réalisés par d’autres, par exception à la condition de l’article L. 531-8 (alinéa 14).

En effet tous les chercheurs n’ont pas l’appétence ou la capacité pour valoriser eux-mêmes leurs travaux. Il s’agit de dépasser cette difficulté en permettant à d’autres de prendre le relais, avec le garde-fou (dont la mention a été oubliée aux alinéas 4 et 14 mais qui est sous-entendu par la suite de l’article 13 et évoqué par l’étude d’impact) que l’entreprise d’accueil valorise lesdits travaux « en exécution dun contrat conclu » entre l’entreprise et leur employeur voire tout autre acteur public concerné – pour la valorisation de travaux de recherche et d’enseignement.

L’enjeu est évidemment de protéger les intérêts financiers de l’établissement dont sont issus les travaux – particulièrement s’ils créent de la valeur –, d’éviter que les résultats de travaux de recherche publique soient abusivement exploités par des agents publics qui n’en seraient pas les auteurs etc.

Cet assouplissement permettra aussi de valoriser des travaux qui n’ont pas d’inventeur bien défini ou en ont de multiple (travaux collectifs, travaux de services basés sur des données publiques, des savoir-faire publiés…), aujourd’hui exclus.

Le MESRI indique que les contrats de valorisation, créés par la « loi PACTE », sont en cours de mise en place par les établissements publics. La Conférence des présidents d’université (CPU) salue un dispositif qui permet aux établissements employeurs de garder la maîtrise de leurs ressources humaines tout en les responsabilisant davantage dans la procédure d’autorisation ;

– douvrir la possibilité de participer, personnellement, en qualité d’associé ou de dirigeant à une entreprise existante créée pour valoriser des travaux de recherche et d’enseignement qui ne sont pas nécessairement ceux des fonctionnaires concernés – avec le même type de contrat de valorisation (précisé cette fois à l’alinéa 9). Il s’agit d’une nouvelle modalité de collaboration, qui selon toute vraisemblance ne concernera que des start-up ou des PME/TPE qui n’ont pas de recherche propre. Cette extension représente une vraie opportunité pour ces dernières qui pourront faire appel à la recherche publique pour innover et rester compétitives ;

Les derniers alinéas de l’article 13 visent à étendre à ces nouveaux associés ou dirigeants :

– la possibilité d’être autorisés par leur employeur à détenir, sous certaines conditions, une participation au capital social de l’entreprise et à la conserver, dans la limite des 49 % du capital, au terme de leur concours scientifique ou à leur départ de l’entreprise ;

– ainsi que les conditions encadrant l’octroi et le renouvellement des autorisations prévues dans les autres cas de figure (article L. 531‑14). Ces règles définissent les limites déontologiques des dispositifs de collaboration entre les personnels publics et les entreprises privées. L’autorisation n’est pas de droit ; elle peut être refusée « 1° si elle est préjudiciable au fonctionnement normal du service public ; 2° si, par sa nature ou par ses conditions et modalités et eu égard aux fonctions précédemment exercées par le fonctionnaire, la participation de ce dernier porte atteinte à la dignité de ces fonctions ou risque de compromettre ou mettre en cause lindépendance ou la neutralité du service ; si la prise dintérêts dans lentreprise est de nature à porter atteinte aux intérêts matériels et moraux du service public de la recherche ou à remettre en cause les conditions dexercice de la mission dexpertise que le fonctionnaire exerce auprès des pouvoirs publics ou de la mission de direction qu’il assure ». L’employeur peut solliciter l’avis de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique L’autorisation n’est pas non plus acquise : elle peut être abrogée ou son renouvellement refusé si les conditions qui ont permis sa délivrance ne sont plus réunies ou si le fonctionnaire méconnaît les règles de déontologie. Il est en effet crucial de prévenir les conflits dintérêts que ces collaborations pourraient rencontrer.

Enfin, la nouvelle modalité de collaboration pourra être étendue aux agents non-fonctionnaires des établissements publics scientifiques et technologiques (EPST). L’IFPEN souhaiterait que le nouveau régime puisse être également adapté aux personnels de droit privé des EPIC.

Votre rapporteur approuve cette ouverture, encadrée, des possibilités de collaboration avec une entreprise non seulement dans sa phase initiale, au moment de sa création, mais aussi ultérieurement.

Il lui semblerait même cohérent avec l’objectif de la LPPR, visant à développer toutes les potentialités d’échanges entre le monde scientifique et le secteur économique, que ces nouvelles modalités soient étendues aux personnels de la fonction publique hospitalière. Tous les acteurs scientifiques auditionnés ont déploré la disparité des droits que l’article 13 crée entre les deux fonctions publiques.

En tout état de cause, votre rapporteur donne un avis favorable à l’article 13 du projet de loi, sous réserve que les ambiguïtés du texte sur le cadre contractuel de ces collaborations soient corrigées.

2.   L’article 14 : l’assouplissement des régimes de cumul d’activités publiques et privées de recherche

Le droit actuel autorise des dérogations à l’interdiction (énoncée par le I de l’article 25 septies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires) d’exercer à titre professionnel une activité privée lucrative pour :

– les personnels de recherche mentionnés aux articles L. 421‑1 et L. 421-2 du code de la recherche, à savoir les personnels des établissements publics scientifiques et technologiques (EPST) et leurs assimilés (article L. 421-3 du même code) ;

– et les enseignants-chercheurs (article L. 952-14-1 du code de l’éducation).

Dès lors qu’ils sont autorisés à travailler à temps partiel, ils « peuvent être autorisés à exercer, en sus de leurs fonctions, une activité dans une entreprise ».

L’article 14 procède à plusieurs améliorations rédactionnelles pour lever certains flous, en précisant, notamment, que cette activité en entreprise doit sinscrire dans le cadre de leurs missions définies, respectivement, aux articles L. 411-1 du code de la recherche et L. 952-3 du code de l’éducation.

Plus fondamentalement, larticle 14 renforce le régime du cumul des activités publiques-privées, en l’élargissant à de nouvelles situations, et rapproche voire aligne les règles applicables aux chercheurs et celles des enseignants-chercheurs. Il propose ainsi :

– de prévoir explicitement à l’article L. 421-3 du code de la recherche que les positions statutaires des personnels de recherche peuvent être adaptées « pour faciliter la libre circulation des personnes et des équipes entre les métiers de la recherche et les institutions et les entreprises qui y concourent » et d’étendre la faculté de cumuler leurs fonctions avec une activité conforme à leurs missions « auprès de tout employeur de droit privé ou public », et non seulement une entreprise (rappelons que l’article L. 952-2‑1 du code de l’éducation prévoit déjà que les statuts des enseignants-chercheurs doivent permettre de « favoriser leur mobilité » auprès de divers employeurs publics et privés, dont les entreprises).

Ces adaptations sont par ailleurs étendues aux membres des corps d’ingénieurs, de techniciens et de personnels administratifs de recherche et de formation qui exercent leurs fonctions dans des établissements relevant du MESRI ;

– d’ouvrir explicitement aux chercheurs des établissements publics de recherche (au sens large), ainsi qu’aux enseignants-chercheurs, la possibilité de percevoir un complément de rémunération de la part des EPIC, fondations reconnues d’utilité publique ou entreprises auprès desquels ils sont mis à disposition à temps complet ou incomplet, qui sera soumis aux mêmes charges sociales que les rémunérations versées à leurs salariés.

Les chercheurs pouvaient déjà bénéficier d’une mise à disposition rémunérée auprès d’EPIC, fondations ou entreprises ([7]). La faculté serait désormais ouverte aux enseignants-chercheurs, contre remboursement par l’employeur d’accueil à l’établissement d’origine ;

– enfin d’étendre aux services à temps incomplet la prise en compte, pour lappréciation des conditions douverture des droits à pension, des services accomplis par les chercheurs dans des fonctions de chercheur ou d’ingénieur dans des EPIC et des organismes privés ; et d’ouvrir ce même droit (également pour des services à temps complet et incomplet) aux enseignants-chercheurs.

Instaurant des conditions plus favorables de valorisation de ces activités extérieures et allant dans le sens d’une homogénéisation des dispositifs et d’une plus grande souplesse, la réforme proposée par l’article 14 du projet de loi apparaît comme un levier supplémentaire pour encourager les chercheurs du public de s’ouvrir davantage au monde de l’entreprise. Aussi votre rapporteur lui donne-t-il un avis favorable.

C.   un effet de levier attendu sur la recherche privée

De manière générale, le Gouvernement escompte que la loi de programmation pluriannuelle contribue au plan de relance – comme celui-ci renforcera certains investissements dans la recherche nationale – grâce à l’effet de levier généré par les conséquences économiques du financement de la recherche, en termes d’emplois, de richesse et de compétitivité des entreprises françaises. Parmi ces conséquences, le Gouvernement attend un effet direct sur la recherche privée.

Selon les chiffres du MEDEF, les entreprises auront investi en 2017 33 milliards d’euros dans la recherche et développement, dont les deux-tiers par l’intermédiaire des industries (en légère baisse de 0,1 %) et le reste par les services (en augmentation de 8 %). Il évalue donc l’effort de DIRDE nécessaire pour atteindre les 2 % de PIB à une augmentation de 14 milliards d’euros, qui représenterait une hausse de 42 % de leurs investissements.

Si l’effort de recherche et développement des entreprises privées (DIRDE) dépend de plusieurs facteurs (conjoncture économique, stratégie des entreprises, évolutions des marchés, attractivité de notre pays pour les laboratoires de recherche et développement, etc.) sur lesquels l’État a plus ou moins d’influence, on peut néanmoins espérer une certaine croissance avec les diverses mesures citées qui mettront l’accent sur l’innovation et la collaboration entre science et entreprises.

L’élargissement aux personnels des EPIC des dispositifs de collaboration avec les entreprises et les nouvelles possibilités de créer des passerelles entre la science et les PME/TPME, notamment, sont en eux-mêmes porteurs de nouveaux investissements privés dans la recherche et l’innovation.

Les entreprises et les laboratoires privés seront également incités à s’engager davantage dans les recherches partenariales grâce au renforcement des dispositifs existants.

Et si le crédit d’impôt recherche (CIR) n’est pas traité dans la LPPR, il reste un outil central de soutien aux DIRDE. Il est notamment très accessible aux PME. Selon les chiffres du MESRI, la créance sur l’État correspondante représente 19 % des DIRDE. Des trois dispositifs qu’il regroupe, le « crédit d’impôt en faveur de la recherche » proprement dit ([8]) a coûté à l’État 6,4 milliards d’euros en 2017.

Le rapport annexé indique que la dépense fiscale est amenée à s’accroître « afin daccompagner le réinvestissement des entreprises dans la recherche et lemploi des jeunes chercheurs. » mais ne dit rien du statu quo ou de l’éventuelle évolution du régime.

Le MEDEF s’interroge pour sa part sur la stabilité de l’aide qu’il représente pour les entreprises avec l’évolution possible du décompte des dépenses correspondant aux travaux sous-traités par la recherche publique pour les entreprises.

III.   Clarifier le cadre juridique de certaines recherches agricoles

L’article 22 propose d’habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance sur deux dispositifs intéressant la recherche agricole.

● Son vise à simplifier la procédure applicable aux utilisations confinées de risque nul ou négligeable d’organismes génétiquement modifiés (OGM).

Cette réécriture doit être faite « dans le respect de la directive n° 2009/41/CE du Parlement européen et du Conseil du 6 mai 2009 » relative à l’utilisation confinée de micro-organismes génétiquement modifiés.

Le fait est que les dispositions applicables aux OGM (les articles L. 532‑1 à L. 532‑6 du code de l’environnement, ainsi que les articles R. 532‑1 à R. 532‑34) sont déjà largement issues de la transposition de cette directive, mais vont parfois audelà des attentes de la directive.

Le régime légal des OGM

L’article L. 531-1 du code de l’environnement définit l’organisme génétiquement modifié (OGM) comme « un organisme dont le matériel génétique a été modifié autrement que par multiplication ou recombinaison naturelles ».

Les OGM « ne peuvent être cultivés, commercialisés ou utilisés que dans le respect de lenvironnement et de la santé publique, des structures agricoles, des écosystèmes locaux (…) ».

Chaque utilisation envisagée (recherche, développement, enseignement ou production industrielle) est associée à un niveau de risque. La loi distingue quatre niveaux en fonction de l’impact potentiel de l’OGM sur la santé et l’environnement ; ils peuvent être qualifiés de « nul ou négligeable », « faible », « modéré » ou « levé » déterminant les procédures applicables :

– régime de déclaration pour les utilisations confinées de risque nul ou négligeable (classe 1) ;

– régime d’autorisation pour les utilisations confinées de risque faible (classe 2) lorsque l’établissement envisageant ces utilisations n’a pas déjà, lui‑même, fait l’objet d’une autorisation à ce niveau de risque (première utilisation en classe 2) ou régime de déclaration dans le cas contraire ;

– et régime d’autorisation pour les utilisations confinées de risque modéré (classe 3) ou élevé (classe 4).

La réglementation précise également quels dispositifs techniques sont adaptés à chaque niveau de risque, c’est-à-dire qu’à chaque niveau de risque correspond aussi un niveau de confinement.

Le régime des utilisations confinées de risque nul ou négligeable réclame aux établissements une déclaration à chaque utilisation en classe 1 alors que la directive n’impose pas cette formalité. Cela suscite une importante activité administrative qui apparaît largement superflue. Le MESRI observe qu’elle mobilise des ressources qui seraient mieux utilisées à contrôler les utilisations présentant en réel risque pour la santé et/ou l’environnement.

Il envisage donc de supprimer l’exigence d’une déclaration à chaque utilisation en classe 1 pour n’imposer aux établissements que la tenue d’un registre recensant ces utilisations et permettant de vérifier, en cas de contrôle, l’évaluation de risque ayant justifié ce niveau de confinement.

Interrogé par votre rapporteur, l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (INRAe) a indiqué qu’une très grande partie de ses unités de recherche sont concernées par les utilisations de classe 1. Il est donc très favorable à la réforme de ce dispositif très chronophage.

● Le 4° de larticle 22 a pour objectif, quant à lui, de définir des modalités de traçabilité de l’utilisation des semences des variétés devenues tolérantes aux herbicides (VTH) ainsi que des produits issus de ces semences.

Il s’agit de tirer les conséquences de la décision du Conseil d’État du 7 février 2020 « Confédération paysanne et autres concernant la culture de VTH ». Au regard des risques identifiés par l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES), le Conseil d’État a en effet considéré qu’une application proportionnée du principe de précaution s’impose. Il a enjoint au Premier ministre de mettre en œuvre les recommandations formulées par l’ANSES dans son avis du 26 novembre 2019 ([9]) consistant à renforcer les dispositifs de suivi des cultures et de surveillance de leurs impacts.

L’ANSES a été saisie le 10 juin 2020 pour aider le ministère de la transition écologique et le ministère de l’agriculture et de l’alimentation à bâtir un programme d’études de suivi des variétés tolérantes aux herbicides. Elles consisteront à recueillir des données permettant d’évaluer les risques sanitaires et environnementaux liés à l’utilisation de variétés TH en comparaison avec des variétés non TH.

Cela suppose de pouvoir localiser les cultures de VTH, à une échelle qui sera précisée par l’ANSES dans l’avis qu’elle rendra à l’automne. Pour un niveau de précision maximal, le dispositif de traçabilité pourrait nécessiter de mettre en place un régime de déclaration obligatoire, auquel il faudra donner une base légale.

Votre rapporteur donne en conséquence un avis favorable à ces deux propositions de réforme par ordonnance.

 

 


—  1  —

   AVIS FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES,
de l’économie générale et du contrôle budgétaire

 

I.   La loi de programmation pour la recherche : rompre avec la tendance, investir dans l’avenir

Face au décrochage de l’investissement de la France dans sa recherche publique, la loi de programmation pluriannuelle pour la recherche (LPPR) doit constituer un véritable choc budgétaire destiné à préparer l’avenir. 

A.   Le décrochage de l’investissement public dans la recherche

La baisse de l’effort français de recherche et développement vient, pour l’essentiel, de la baisse de l’investissement public.

1.   La baisse de l’effort français de recherche dans un contexte de forte compétition internationale

L’effort réalisé par la France en matière de recherche et développement (R&D) décline depuis plusieurs années. Conformément à la Stratégie de Lisbonne de l’Union européenne, les États membres ont pour objectif de consacrer 3 % de leur produit intérieur (PIB) aux dépenses de R&D. Or, en France, cette part a décliné de huit points de base depuis 2014 : non seulement l’objectif n’est pas atteint mais, en plus, le pays tend à s’en éloigner.

Évolution de l’Effort de R&D français

Source : commission des finances à partir des documents budgétaires de la mission Recherche et enseignement supérieur

 

Cette situation est préoccupante alors que la compétition scientifique internationale est forte et qu’un certain nombre de pays réalisent un effort bien supérieur. La France, avec un taux de 2,2 % en 2018, se situe ainsi juste en-dessous de la moyenne des pays de l’OCDE (2,4 %).

Effort de R&D dans les pays de l’OCDE

(en pourcentage de PIB)

Source : commission des finances à partir des données OCDE

Par ailleurs, alors que l’effort français reculait entre 2014 et 2018, la moyenne de cet effort dans les pays de l’UE (+ 0,08 %) et de l’OCDE (+ 0,06 %) progressait.

Évolution 2014-2018 de l’effort de R&D

(en pourcentage de PIB)

Source : commission des finances à partir des données OCDE

2.   La diminution marquée de l’effort public de recherche

L’essentiel du décrochage de l’effort français de R&D s’explique par la baisse de l’investissement public : sur huit points de baisse, sept relèvent des dépenses des administrations, comme l’indique le graphique ci-dessous. En 2018, le niveau atteint est à peine supérieur à celui de 2007 (0,75 %).

Évolution de la part des dépenses de recherche publique sur le PIB

(en pourcentage de PIB)

Source : commission des finances.

La part de la dépense privée de recherche a, pour sa part, augmenté de façon importante depuis 2007, avant de se stabiliser à 1,44 % du PIB depuis 2015.

Le projet de loi de programmation pluriannuelle pour la recherche, en proposant une trajectoire budgétaire ambitieuse, doit permettre de rompre avec cette tendance et de relancer l’investissement public dans la recherche.

B.   Une programmation budgétaire sur dix ans pour restaurer l’attractivité de la science française

Si la trajectoire budgétaire proposée pour les dix prochaines années doit intégrer des mécanismes de révision afin de gagner en souplesse, l’effort proposé par la programmation du projet de loi est ambitieux. Les moyens supplémentaires permettront d’améliorer le traitement des chercheurs, d’augmenter les financements consacrés aux appels à projets et de développer les structures de valorisation.

1.   Le projet de LPPR propose une trajectoire budgétaire ambitieuse mais qui doit gagner en souplesse

Alors que, aux termes du projet de LPPR, les moyens de la recherche publique doivent augmenter d’un tiers d’ici à 2030, la crédibilité de la trajectoire prévue pourrait être consolidée par l’introduction de mécanismes de révision.

a.   L’augmentation d’un tiers des moyens annuels de la recherche dans dix ans

Le projet de loi de programmation prévoit une augmentation progressive des moyens annuels de la recherche publique : d’ici à 2030, ces moyens devraient atteindre 21 milliards d’euros, contre 16 milliards aujourd’hui environ. Cela représente une hausse de cinq milliards d’euros en dix ans du budget annuel de la recherche publique, soit + 30 %. Au total, vingt-cinq milliards d’euros supplémentaires auront été investis sur la période de programmation.

Ces augmentations portent exclusivement sur trois programmes de la mission Recherche et enseignement supérieur : le programme 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires, le programme 193 Recherche spatiale et le programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire. Les crédits consacrés à la recherche sur le périmètre de ces trois programmes atteignent aujourd’hui 16 milliards d’euros environ : le projet de loi de programmation prévoit ainsi d’augmenter ces moyens de plus de 30 % d’ici à 2030.

trajectoire proposÉe en crÉdits de paiement

En millions d’euros courants

 

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Programme 172

+ 224

+ 559

+ 785

+ 1 109

+ 1 455

+ 1 816

+ 2 193

+ 2 499

+ 2 805

+ 3 110

Programme 193

– 32

+ 44

+ 76

+ 107

+ 138

+ 169

+ 201

+ 232

+ 263

+ 294

Incidence des mesures de la loi sur le programme 150

+ 165

+ 302

+ 445

+ 589

+ 713

+ 820

+ 911

+ 1 175

+ 1 438

+ 1 701

Total

+ 357

+ 905

+ 1 306

+ 1 805

+ 2 306

+ 2 805

+ 3 305

+ 3 906

+ 4 506

+ 5 105

Source : article 2 du projet de loi.

La programmation présentée dans la rédaction actuelle de la loi fait le choix d’une augmentation progressive et continue jusqu’en 2030. Elle ne repousse pas dans le futur le plus lointain les efforts les plus importants.

Néanmoins, cette trajectoire ne tient pas compte des annonces du plan de relance de l’économie française présenté début septembre. Le plan prévoit en effet que les moyens de l’Agence nationale de la recherche (ANR) atteindraient dès 2021 le niveau de crédits initialement prévus pour 2023. La commission des finances a ainsi adopté, à l’initiative du rapporteur pour avis, un amendement visant à corriger la trajectoire proposée à l’article 2 du projet de loi pour rendre compte de cette accélération ([10]). Son impact sur la trajectoire proposée par la loi est présenté dans le graphique ci-dessous.

Hausse cumulÉe par rapport À 2020

(en euros courants, par rapport à 2020)

Source : Projet de LPPR corrigé des annonces du plan de relance relatives à l’accélération des moyens alloués à l’ANR.

Ainsi, corrigés de l’accélération prévue dans le plan de relance, les moyens de la recherche auront augmenté de plus d’un milliard d’euros d’ici à 2022, soit 20 % du total de l’effort présenté dans le projet de LPPR.

Effort supplÉmentaire par rapport À l’annÉe prÉcÉdente

(en millions d’euros)

Source : Projet de LPPR.

b.   Le besoin de souplesse dans la trajectoire

La programmation budgétaire par voie législative reste néanmoins un exercice complexe, qui doit s’articuler avec le principe d’annualité des lois de finances. Afin d’éviter que la trajectoire proposée ne devienne rapidement caduque, au gré de l’évolution du contexte macroéconomique ou des priorités politiques, il importe d’apporter de la souplesse à cette programmation.

Le rapporteur pour avis considère en particulier qu’un examen annuel du respect de cette trajectoire devrait être organisé au moment du débat d’orientation des finances publiques. En ce sens, la commission des finances a adopté un amendement, à l’initiative du rapporteur pour avis, afin que le Gouvernement remette au Parlement un rapport préalable à ce débat ([11]). En particulier, ce rapport devrait :

– détailler la part des dépenses publiques et privées en faveur de la recherche et de l’innovation dans le produit intérieur brut ;

– évaluer les résultats obtenus au regard d’indicateurs de performance scientifique et de valorisation économique ;

– expliquer les écarts entre la programmation budgétaire et l’exécution annuelle des crédits. Au regard de ces écarts éventuels, il commenterait l’opportunité de déposer un nouveau projet de loi de programmation.

Par ailleurs, l’amendement instaure une clause de révision obligatoire de la programmation en 2023. Le dispositif adopté par la commission des finances est souple, dans la mesure où il laisse ouvertes les modalités de cette révision.

2.   Des mesures concrètes au bénéfice de la science française…

Les chercheurs et les laboratoires français verront concrètement et rapidement les effets de la programmation proposée au travers de l’augmentation des traitements et des recrutements.

a.   Revaloriser les salaires de la fonction publique scientifique et augmenter les recrutements

i.   La revalorisation des salaires

La situation des chercheurs français, particulièrement en début de carrière, n’est pas à la hauteur du rang et du potentiel scientifique de la France. Alors que l’âge de recrutement sur un poste stable n’a cessé de reculer et atteint 33 à 34 ans aujourd’hui, un maître de conférences peut espérer, en début de carrière, un traitement équivalent à 1,4 ou 1,5 SMIC en moyenne. Cela représente 63 % de la moyenne des pays de l’OCDE.

Le projet de loi de programmation pour la recherche propose de mettre fin à cette situation. Le rapport annexé au projet de loi indique ainsi que « la rémunération des jeunes chercheurs recrutés comme chargés de recherche ou comme maîtres de conférences sera également améliorée […] avec l’objectif qu’aucun chargé de recherche ou maître de conférence ne perçoive une rémunération inférieure au double du salaire minimum de croissance (SMIC) » ([12]). La programmation doit également servir à organiser la convergence des régimes indemnitaires entre universités et organismes de recherche, entre corps scientifiques et entre corps techniques. Dans cette optique, 92 millions d’euros supplémentaires sont prévus chaque année à partir de 2021.

Enfin, la rémunération des nouveaux contrats doctoraux doit être revalorisée de 30 % entre 2021 et 2023.

ii.   L’augmentation des recrutements

Le projet de loi de programmation prévoit d’augmenter les recrutements de personnel scientifique. Le rapport annexé au projet de loi indique une hausse des emplois scientifiques de 5 200 équivalents-temps plein travaillé (ETPT) d’ici 2030, soit + 2,2 % par rapport aux emplois sous plafond des opérateurs votés en LFI 2020 pour les trois programmes 150, 172 et 193 ([13]). Un accroissement des effectifs contractuels hors plafond est également prévu, de l’ordre de + 15 000 (ETPT) ([14]).

Le ministère de la recherche prévoit également d’augmenter de 20 % le nombre de contrats doctoraux financés « avec l’objectif, à moyen terme, de financer tous les doctorants en formation initiale » ([15]).

iii.   Le besoin d’un meilleur suivi des chercheurs français à l’étranger

Le rétablissement de l’attractivité des métiers scientifiques en France doit aller de pair avec un meilleur suivi des compétences tout au long de la carrière. En effet, le lien entre la structure de formation et le chercheur est aujourd’hui trop souvent rompu, avec pour conséquence d’ajouter au phénomène dit de la « fuite des cerveaux » un déficit de reconnaissance pour les chercheurs.

Aussi, le rapporteur pour avis a proposé un amendement, adopté en commission des finances, complétant l’alinéa 48 du rapport annexé afin de préciser qu’il convient de renforcer, dans le domaine de la recherche partenariale comme de celui de l’innovation, le suivi des docteurs formés en France puis partis à l’étranger. En particulier, une veille sur l’état d’avancement de leurs travaux est prévue, « afin de préserver un lien pérenne susceptible de créer les conditions favorables à un partage d’expérience et de connaissances » ([16]).

Le rapporteur pour avis considère que la mise en place d’un suivi des chercheurs français partis à l’étranger est une priorité pour les années à venir, afin d’améliorer la prise en compte d’une expérience à l’international dans le déroulement des carrières.

b.   Tripler les moyens de l’Agence nationale de la recherche (ANR) pour améliorer le financement des projets de recherche

L’article 2 du projet de LPPR prévoit une augmentation des moyens de l’Agence nationale de la recherche (ANR) d’un milliard d’euros d’ici à 2027 en autorisation d’engagement et d’ici à 2030 pour les crédits de paiement.

Le budget d’intervention de l’ANR serait ainsi triplé. D’ici à 2030, l’Agence bénéficierait ainsi de 20 % environ de l’effort présenté par la LPPR sur l’ensemble de la MIRES et de près du tiers de celui réalisé sur le programme 172.

Évolution des moyens de l’ANR

  En millions d’euros courants

 

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Autorisations d’engagement de l’Agence nationale de la recherche

+ 149

+ 293

+ 435

+ 577

+ 717

+ 859

+ 1 000

+ 1 000

+ 1 000

+ 1 000

Source : article 2 du projet de LPPR.

L’augmentation des moyens de l’ANR doit permettre de résoudre deux problèmes particulièrement vifs qui affectent le financement de la recherche sur projet en France : la forte sélectivité des projets déposés à l’ANR et le montant encore limité du soutien financier versé aux établissements qui hébergent des projets de recherche.

i.   L’augmentation nécessaire du taux de sélection des appels à projets ANR

Le taux de sélectivité des projets ANR a fortement varié depuis la création de l’Agence : de 22,1 % en 2009, il est tombé à 11,5 % en 2015 avant de remonter progressivement à 16 % aujourd’hui. Ce taux reste extrêmement faible et conduit à rejeter un nombre élevé de projets de recherche qui répondent pourtant à tous les critères de l’excellence scientifique. Cela crée beaucoup de frustrations chez les chercheurs et leurs équipes qui consacrent un temps important à la constitution de tels dossiers – autant de temps qu’ils ne passent pas sur leur travail scientifique à proprement parler.

Les agences comparables dans les pays de l’OCDE parviennent à des taux de sélection significativement inférieurs : 40 % pour le Fonds national suisse, entre 35 et 39 % pour la Fondation allemande pour la recherche (DFG), 26 % pour la Société japonaise pour la promotion de la science (JSPS) et 23 % pour la Fondation nationale pour la science (NSF) aux États-Unis. Seuls les appels à projets européens du programme Horizon 2020 ont des taux de sélectivité plus élevés qu’en France (entre 10 % et 14 %) ([17]).

Aussi, au regard de l’enjeu, l’augmentation des moyens de l’ANR prévue dans le projet de LPPR doit permettre de faire progresser le taux de succès des candidatures aux appels à projets de l’ANR afin de les aligner sur les standards internationaux (30 %).

ii.   L’amélioration du financement des frais indirects

Ces moyens supplémentaires permettront également d’augmenter les frais indirects (dits aussi « overheads ») versés par l’ANR, qui comprennent les frais de gestion (8 %) prélevés par les établissements gestionnaires des contrats sur le montant de l’aide accordée et le préciput (11 %), montant supplémentaire accordé à l’établissement hébergeur. Avec un taux global de 19 %, le niveau de financement des overheads en France reste faible : la Commission européenne couvre ces coûts indirects à hauteur de 25 %. Le taux cible fixé par le projet de loi est de 40 %.

Concernant le financement du préciput, le rapporteur pour avis souhaite, à la suite des conclusions de la mission d’évaluation et de contrôle de la commission des finances, que soit étudiée la simplification de ce mécanisme de financement par une fusion de ses deux composantes (frais de gestion et préciput) ([18]).

c.   Favoriser la valorisation économique de la recherche publique

La programmation budgétaire présentée par la LPPR prévoit également une augmentation du financement des structures et dispositifs de valorisation économique de la recherche publique :

– le nombre de conventions industrielles de formation par la recherche (CIFRE), qui offrent un soutien aux doctorants travaillant en entreprise, sera augmenté de 50 % d’ici à 2027 ;

– le nombre de chaires industrielles de l’ANR, projets de recherche collaborative entre secteur public et privé, sera doublé ;

– le nombre de Labcom, laboratoires communs recherche publique-entreprise, sera également doublé ;

– les financements incitatifs attribués aux instituts Carnot, laboratoires publics particulièrement actifs en matière de valorisation des travaux de recherche, seront plus que doublés au cours de la période de programmation.

Le projet de LPPR propose donc un soutien important aux structures de valorisation économique, en lien avec le plan de relance (voir infra) qui prévoit de consolider le financement des autres structures de valorisation que sont les instituts de recherche technologique (IRT), les instituts pour la transition énergétique (ITE) et les sociétés d’accélération du transfert de technologies (SATT).

2.   … qui ne répondent pas à toutes les interrogations des parlementaires

La loi de programmation pour la recherche n’a pas vocation à traiter l’ensemble de la politique en faveur de la R&D et de l’innovation : son objet est avant tout d’organiser la montée en puissance de l’investissement public dans la recherche. Aussi, de nombreux sujets d’ampleur ne sont pas abordés au sein du projet de loi ou de son rapport annexé.

a.   Le crédit d’impôt recherche, principal levier public de mobilisation de l’investissement privé, au centre de l’attention parlementaire

Assis sur une assiette de dépenses qui participent à l’activité de R&D et d’innovation, le crédit d’impôt recherche (CIR) est une mesure puissante de soutien aux entreprises et constitue, avec la suppression du CICE, la première dépense fiscale en montant avec 6,2 milliards d’euros en 2020.

Le rapport annexé au projet de loi n’évoque le CIR que de façon incidente : « Au-delà des mesures déjà citées, le crédit d’impôt recherche (CIR) constituera pendant cette période un outil central de soutien à la DIRDE. La dépense fiscale sera amenée à croître afin d’accompagner le réinvestissement des entreprises dans la recherche aussi bien que l’emploi des jeunes chercheurs dans le secteur marchand afin de contribuer à la reprise de l’activité économique » ([19]).

Le crédit d’impôt recherche, malgré le silence du projet de loi, connaît pourtant des évolutions régulières. Ainsi, la loi de finances pour 2020 a, par exemple, abaissé le forfait des dépenses de personnel pris en compte dans l’assiette du crédit d’impôt et mis en place une information régulière du Parlement avec le dépôt d’un rapport sur l’utilisation du CIR par ses bénéficiaires, « notamment s’agissant de la politique des entreprises en matière de recrutement de personnes titulaires d’un doctorat » ([20]). Le Gouvernement doit également remettre au Parlement un rapport concernant :

– l’application du seuil de 100 millions d’euros, au-delà duquel le taux du CIR diminue, au niveau d’un groupe de société « en faisant état des éventuels risques de répartition artificielle des dépenses ouvrant droit au crédit d’impôt entre sociétés membres d’un même groupe et en indiquant les moyens existants ou envisageables pour lutter contre d’éventuels abus » ;

– les abus constatés dans le cadre des vérifications en matière de dépenses de personnel incluses dans l’assiette du crédit d’impôt ;

– le régime de la sous-traitance d’opérations de recherche et développement (R&D).

Ces demandes de rapport, issues de la discussion en première lecture du projet de loi de finances pour 2020 à l’Assemblée nationale, témoignent de l’intérêt des parlementaires quant à l’utilisation qui est faite des créances de CIR.

Aussi, il aurait été intéressant que le rapport annexé au projet de LPPR précise la position du Gouvernement concernant l’évolution du CIR sur la durée de la programmation. L’alinéa consacré à ce sujet dans le rapport annexé (rappelé supra) laisse penser que le crédit d’impôt est appelé à croître par un élargissement de sa base à mesure que l’investissement des entreprises dans la R&D se développe, mais il ne dit rien sur l’évolution des paramètres de calcul du dispositif. Au regard du poids du CIR dans la politique publique de soutien à la recherche et à l’innovation, le rapporteur pour avis invite le Gouvernement à préciser ses intentions, par exemple à l’occasion de la présentation du projet de loi de finances pour 2021.

b.   La recherche sur les cancers pédiatriques : une gouvernance à repenser

Le sujet de la recherche en cancérologie pédiatrique mobilise les parlementaires depuis maintenant plusieurs exercices. Grâce à un plan dédié de 25 millions d’euros sur cinq ans, la ministre de la recherche et de l’enseignement supérieur, appuyée par les parlementaires, a pu relancer l’impulsion politique sur ce sujet. Un groupe de travail dédié, ou « task force », piloté par l’Institut national du cancer (INCA) a été mis en place en partenariat avec les associations de parents. Cette structure a permis des avancées concrètes, que le rapporteur s’attache à retracer au sein de ses différents rapports budgétaires ([21]).

Le projet de loi de programmation pour la recherche est l’occasion de consolider cette démarche. En ce sens, la commission des finances a adopté, à l’initiative de son président Éric Woerth et du rapporteur, un amendement au rapport annexé précisant que les parlementaires sont associés à l’élaboration des actions destinées à mieux comprendre ces cancers et à améliorer les chances de guérison et sont tenus informés des progrès réalisés.

II.   Le renouvellement de la politique de recherche et d’innovation, au-delà de la LPPR

Depuis le début de la législature, la recherche française a ainsi bénéficié d’un effort important dans le cadre de la mission Recherche et enseignement supérieur, dont les crédits de paiement ont augmenté de plus de 6 % entre 2017 et la loi de finances initiale votée pour 2020. En particulier, des moyens supplémentaires ont déjà été alloués à l’ANR afin de relever son taux de sélection. La politique spatiale a également bénéficié de cet effort via l’apurement de la dette française vis-à-vis de l’Agence spatiale européenne.

A.   Le plan de relance, levier de transformation de la société et de l’économie

L’année 2020 marque néanmoins une inflexion dans la politique du Gouvernement pour la recherche.

En effet, alors que la crise sanitaire et économique a démontré toute l’importance de la science française, très mobilisée dès le départ ([22]), le plan de relance fait de la recherche et de l’innovation un axe majeur de la politique du Gouvernement pour la reprise. Le plan prévoit ainsi la mobilisation de plus de sept milliards d’euros supplémentaires en faveur du secteur sur les trois prochaines années :

– 3,1 milliards d’euros pour les financements structurels des écosystèmes de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation, dont les structures de valorisation (IRT/ITE, SATT) ;

– 2,4 milliards d’euros du PIA 4 pour accélérer l’innovation dans l’hydrogène, la cybersécurité et la technologie quantique ;

– 435 millions d’euros afin de porter dès 2021 les moyens de l’ANR au niveau prévu pour 2023 par le présent projet de loi ;

– 365 millions d’euros pour redynamiser les entreprises du secteur spatial ;

– 300 millions d’euros pour l’emploi de jeunes docteurs en entreprises ;

– 260 millions d’euros pour le soutien aux technologies « duales » – à usage civil et militaire – afin de développer la filière New Space française ;

– 180 millions d’euros dédiés à la création de nouvelles places dans l’enseignement supérieur et 35 millions d’euros pour développer l’hybridation et les équipements numériques universitaires.

La politique française de recherche et d’innovation connaîtra donc un investissement conséquent dans les trois prochaines années, qui sera prolongé par la trajectoire du projet de LPPR.

La création du poste de haut-commissaire au plan est d’ailleurs l’occasion de renforcer le suivi interministériel de la politique de recherche et d’innovation. Le troisième groupe de travail constitué en préparation de la loi de programmation avait d’ailleurs recommandé la création d’une structure analogue ([23]). Aussi, la commission des finances a adopté, à l’initiative du rapporteur, un amendement au rapport annexé au projet de loi précisant que ce haut-commissaire « aura pour objectif d’élaborer, sur la base de grands enjeux sociétaux qu’il contribuera à définir, un cadrage stratégique pluriannuel qui aura ensuite vocation à être décliné, par les différents ministères compétents, en stratégies de recherche. Ce cadrage stratégique, de même que sa mise en œuvre, préserveront les principes d’une recherche fondamentale libre et non-dirigée » ([24]).

B.   Donner une juste place à L’europe et aux territoires dans la science française

L’Europe et les régions constituent à la fois des moteurs et des partenaires indispensables à toute politique de recherche.

1.   La mobilisation nécessaire de la France au sein de l’Europe de la recherche

Plus que jamais, la politique française de recherche et d’innovation s’envisage au niveau européen : les chercheurs français y trouvent autant d’opportunités supplémentaires pour se financer et monter des projets de recherche ambitieux mobilisant les meilleures compétences internationales.

Or, la France reçoit encore assez peu de financements européens, avec 11 % du total prévu pour le programme Horizon 2020, au regard de son potentiel scientifique – elle réalise environ 17 % de la R&D européenne. Le taux de succès des équipes français, qui est bon, ne permet pas de compenser un nombre encore trop faible de candidatures.

Le projet de LPPR contient plusieurs dispositions destinées à améliorer la situation. En particulier, l’augmentation du préciput versé par l’ANR permettra aux établissements de renforcer les moyens consacrés à la recherche des financements européens. Par ailleurs, le dispositif de chaire junior (aussi appelé « tenure track ») facilitera le recrutement de jeunes talents européens.

La négociation du prochain cadre financier pluriannuel, outil de programmation du budget de l’Union, devrait d’ailleurs permettre l’augmentation des moyens du programme Horizon Europe.

2.   Les régions, organisatrices et relais de la politique de recherche dans les territoires

Le rapporteur pour avis a eu l’occasion de plaider pour que l’émergence des régions, « véritable lame de fond dans notre organisation institutionnelle », soit pleinement prise en compte au sein de la LPPR ([25]).

Le projet de loi en lui-même contient peu de dispositions relatives aux collectivités territoriales. Néanmoins, le rapport annexé précise que la collaboration entre celles-ci et l’État a vocation à être renforcée, que ce soit en matière de valorisation économique de la recherche publique ([26]) ou de mobilisation des financements européens au bénéfice des chercheurs français – les régions devant être associées au déploiement du plan national d’amélioration de la participation française aux programmes européens de recherche et d’innovation ([27]).

Néanmoins, la signature de nouveaux contrats de plan État-régions (CPER) doit redonner une impulsion aux politiques régionales en faveur de la recherche et de l’innovation. Ainsi, l’accord de méthode État-Régions signé le 30 juillet 2020 inclut les politiques de recherche, d’innovation et d’enseignement supérieur comme priorité de ces nouveaux contrats. L’accord prévoit en particulier de soutenir la constitution d’écosystèmes d’innovation et la co-construction avec les différents niveaux de collectivités du lien entre développement économique et innovation ([28]). Les nouveaux CPER doivent par ailleurs permettre une meilleure articulation entre financements nationaux et européens destinés à la recherche et à l’enseignement supérieur.

La signature de nouveaux CPER est un signal encourageant d’un renouveau des relations entre État et régions. La commission des finances, à l’initiative du rapporteur pour avis, a souhaité que cette démarche soit inscrite dans le rapport annexé au projet de loi en adoptant un amendement prévoyant que la LPPR porte une ambition majeure de « rendre possible l’avènement d’une science plus ouverte vers les citoyens pour reconsolider le lien démocratique au plus près des territoires, et capable d’irriguer l’ensemble des activités de la nation pour renforcer la compétitivité de notre économie » ([29]).

Cet amendement est l’occasion pour le Parlement de réaffirmer l’importance du lien entre la science et la société, qui devra guider la mise en œuvre de la loi de programmation.


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   Commentaires des articles

Titre Ier
Orientations stratÉgiques de la recherche et programmation budgÉtaire

Le titre premier du projet de loi comporte deux articles. Le premier traite de l’approbation du rapport annexé au projet, le second détermine la trajectoire budgétaire des programmes 150, 172 et 193 de la mission « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES).

Article 1er
Approbation du rapport annexé

Adopté par la commission avec modification

L’article 1er approuve le rapport annexé fixant les orientations relatives à la politique de recherche et les moyens qui y sont consacrés sur la décennie 2021-2030, ainsi que les orientations en matière de gestion des ressources humaines.

L’article 1er vise à approuver le rapport annexé au projet de loi, qui détermine les orientations relatives à la politique de recherche et les moyens qui lui seront consacrés sur la période 2021-2030. Il rappelle également l’objectif de porter l’effort national de recherche et développement objectif (les dépenses intérieures de recherche et développement des administrations et des entreprises) à 3 % du produit intérieur brut annuel de notre pays, alors qu’elles ne représentaient que 2,19 % en 2017.

Le rapport précise également les orientations en matière de transformation et de gestion des ressources humaines et leur traduction financière et budgétaire pour la durée de la programmation.

Le rapport annexé au projet de loi présente un état des lieux de la recherche de notre pays et développe les raisons pour lesquelles il est essentiel que notre pays réinvestisse dans la connaissance, afin de conjurer le risque d’un décrochage amorcé par rapport aux grandes nations scientifiques dont l’effort est aujourd’hui nettement supérieur. Il définit également les ambitions pour la science française dans les différents domaines de la connaissance.

Le rapport annexé présente les mesures destinées à la revalorisation des métiers de la recherche, aujourd’hui en perte importante d’attractivité : mesures en faveur des rémunérations et des perspectives de carrière, tant pour les scientifiques que pour les personnels de soutien, ou en faveur de la simplification de la vie des laboratoires, de la gestion des ressources humaines, de l’harmonisation des pratiques.

Le rapport annexé présente les évolutions indispensables pour la recherche de notre pays dont les moyens doivent être considérablement accrus et détaille les voies qui seront employées pour cela : hausse significative des financements de l’Agence nationale de la recherche, investissements dans les équipements et infrastructures de recherche, financements complémentaires apportés par les Programmes d’investissement d’avenir, etc. Le renforcement des liens entre science et société, le rapprochement de la recherche avec les entreprises et l’accroissement de notre engagement dans l’Europe de la recherche seront privilégiés.

Le rapport annexé détaille enfin les ressources engagées pour la mise en œuvre de ces ambitions et présente les trajectoires budgétaires des trois programmes de la MIRES concernés, dont un effet de levier important est attendu sur l’investissement des entreprises en recherche et développement. Il présente également l’adaptation de l’organisation administrative et de l’évaluation qu’il est proposé d’engager afin de mieux accompagner les établissements de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation.

Un résumé de ce rapport annexé est présenté en annexe 1.

*

Article 2
Programmation des crédits budgétaires de la recherche

Adopté par la commission avec modifications

L’article 2 présente l’évolution des crédits de paiements des programmes 172, 193 et 150 de la MIRES et des autorisations d’engagement de l’Agence nationale de la recherche (ANR) sur la période 2021-2030.

L’article 2 du projet de loi présente, sous forme de tableau, l’évolution proposée, sur la décennie 2021-2030 et à périmètre constant, des crédits budgétaires de trois des programmes de la MIRES : « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » (programme 172) ; « Recherche spatiale » (programme 193), déduction faite du remboursement de la dette française à l’Agence spatiale européenne, et « Formations supérieures et recherche universitaire » (programme 150), hors contribution du titre 2 au compte d’affectation spéciale « pensions ».

L’article 2 indique également l’évolution, toujours sous forme de tableau, des autorisations d’engagement de l’Agence nationale de la recherche (ANR) pour le financement des projets de recherche qu’elle attribuera sur les dix prochaines années.

I.   Des constats unanimement partagÉs

A.   Les analyses du Gouvernement

La dernière loi de programmation pour la recherche a été adoptée en 2006 ([30]). Elle programmait l’évolution des moyens consacrés par l’État à la recherche sur la période 2005-2010 et instaurait un certain nombre de dispositifs de pilotage, de coordination et d’évaluation.

À l’instar de celle que le Gouvernement propose aujourd’hui, elle intervenait dans un contexte qui était alors jugé préoccupant quant à la place de notre pays dans le concert des grandes nations scientifiques. Le rapport de M. Jean-Michel Dubernard au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales sur le projet de loi, indiquait ainsi que, « avec une dépense intérieure de recherche et développement (DIRD) située autour de 2,2 % du PIB, la France se situe en effet dans la fourchette basse des grandes nations scientifiques mondiales et sa position a fortement reculé ces dernières années, passant du cinquième au treizième rang mondial entre 1993 et 2003. » ([31]) 

Les choses n’ont pas fondamentalement changé en quinze ans.

1.   La stagnation de l’effort global

Les analyses sur lesquelles le Gouvernement se fonde mettent en effet en évidence que la part de son PIB que notre pays consacre aujourdhui à la recherche et au développement est rigoureusement identique à ce quelle était en 2006 : 2,19 % en 2017. Comme l’étude d’impact le souligne, si la dépense intérieure de recherche et développement (DIRD) française est encore supérieure à la moyenne des 28 pays de l’Union européenne – 1,97 % – elle est néanmoins inférieure à la moyenne de l’OCDE qui s’établit à 2,37 %.

DÉpense intÉrieure de r&d (DIRD) en % du PIB ([32])

La faiblesse de cet effort global – cumulant investissement privé et public – est comparable s’agissant de la seule dépense publique. Ainsi que le rappellent les auteurs du rapport du premier groupe de travail préparatoire au présent projet de loi consacré au financement de la recherche, la dépense intérieure de recherche et développement des administrations (DIRDA) reste « nettement inférieure aux objectifs fixés par la stratégie de Lisbonne qui préconise (…) délever le niveau de la dépense à 1 % du PIB. ».

DÉpense intÉrieure de R&D des administrations, en % du PIB ([33])