N° 4721

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 25 novembre 2021

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES,
DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE,
SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT
APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCEDURE ACCÉLÉRÉE,
relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration
et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale

par Mme Élodie JACQUIER-LAFORGE,
M. Bruno QUESTEL, Mme Maina SAGE
Députés

——

AVIS

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES

par M. Mickaël NOGAL

Député

——

AVIS

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

par M. Didier MARTIN

Député

——

AVIS

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE
ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

par M. Jean-Claude LECLABART, Mme Laurianne ROSSI

Députés

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TOME I

SYNTHÈSE, COMMENTAIRES D’ARTICLES (TITRES IER à V)

 

 

Voir le numéro : 4406

SOMMAIRE

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Pages

 

 

 

MESDAMES, MESSIEURS, 

L’Assemblée nationale s’apprête, avec la discussion du présent projet de loi, à clore une séquence inédite qui a été ouverte il y a près de trois ans lorsque le Président de la République lançait, auprès des maires de France, le Grand Débat national. À cette occasion, se sont manifestées une attente très forte pour renforcer l’action publique de proximité ; une aspiration à une meilleure prise en compte des particularités locales et à une organisation territoriale des politiques publiques moins rigide ; une volonté des acteurs locaux d’être soutenus dans l’exercice de leurs missions ; et une forme de fatigue à l’égard des réformes institutionnelles incessantes.

Dès le lendemain de l’adoption de la loi du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, qui a permis de redonner aux élus, et en particulier aux premiers d’entre eux – les maires –, la possibilité d’agir sur le quotidien des citoyens et de mettre en œuvre leurs engagements, le Gouvernement a initié une large concertation des acteurs locaux pour travailler sur la rédaction de ce texte. Celui-ci vient parachever le travail patiemment engagé depuis le début de la législature en faveur des collectivités territoriales, en proposant des mesures concertées, utiles et pragmatiques en faveur de la différenciation, de la décentralisation, de la déconcentration et de la simplification de l’action publique locale.

Le projet de loi comportait, lorsqu’il a été déposé sur le bureau du Sénat le 12 mai 2021, 84 articles. À l’issue de son examen en juillet dernier, 216 articles ont été transmis à l’Assemblée nationale. Si le texte a été renvoyé à la commission des Lois, celle-ci a délégué l’examen au fond de certains articles à trois autres commissions : 43 à la commission des affaires économiques, 17 à la commission des affaires sociales et 11 à la commission du développement durable qui s’est également saisie pour avis de 47 articles. Les quatre commissions ont adopté dans les mêmes termes 48 articles, modifié 109 d’entre eux et supprimé 59. Elles ont également introduit 45 articles nouveaux.

La discussion du présent projet de la loi en commission a reposé sur un dispositif qui a mobilisé sept rapporteurs de quatre commissions différentes, en plus des travaux conduits par la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation et la délégation aux outre-mer. Le travail de concertation et d’écoute qu’ils ont mené a permis d’aboutir à l’adoption d’un texte équilibré entre le projet de loi initial présenté par le Gouvernement et les apports du Sénat.

I.   synthèse des travaux de la commission des lois

A.   Titre Ier : La différenciation territoriale

Le titre Ier contenait, dans le projet de loi initial, quatre articles relatifs à la définition du principe de différenciation (article 1er), à l’extension du pouvoir réglementaire local (article 2), au fonctionnement des conférences territoriales de l’action publique (article 3) et à l’élargissement des dispositifs de participation locale (article 4).

Si les positions entre le Gouvernement, le Sénat et la commission des Lois ont convergé s’agissant des articles 1er et 4, les articles 2 et 3 ont quant à eux fait l’objet d’une approche différente entre les deux chambres. La commission des Lois a souhaité revenir, pour ces deux articles, au texte initial proposé par le Gouvernement. 

Le Sénat a adopté seize articles additionnels sur ce titre.

Trois d’entre eux ont été adoptés sans modification par la commission. Ils concernent l’assouplissement de la procédure de fusion en une collectivité unique d’une région et des départements la composant (article 3 quinquies), la facilitation des conditions d’organisation d’une consultation au sein des intercommunalités (article 4 bis A) et le renforcement du rôle de la conférence métropolitaine au sein de la métropole de Lyon (article 4 bis B).

La commission des Lois s’est pleinement saisie de l’article 1er bis qui vise à permettre l’application du principe de différenciation, à la demande des collectivités concernées, par la mise en œuvre d’une procédure spécifique. À l’initiative des rapporteurs Bruno Questel et Maina Sage, elle a souhaité donner une portée effective, tout en étant respectueuse de la Constitution, d’une disposition adoptée par le Sénat pour renforcer les garanties apportées aux suites qui sont données par le Gouvernement aux propositions que les collectivités territoriales présentent en vue de modifier ou d’adapter des dispositions législatives ou réglementaires. Par le dispositif qu’ils proposent, les rapporteurs espèrent favoriser un changement de pratiques afin que le pouvoir de proposition des collectivités puisse être entendu et s’exercer pleinement.

Alors qu’à l’article 3 ter, le Sénat a souhaité confier aux régions l’exercice de la compétence du service public de l’emploi, la commission des Lois a adopté une nouvelle rédaction de l’article pour renforcer la coordination régionale en matière de formation professionnelle des demandeurs d’emploi. Il donne ainsi la possibilité aux régions de créer une instance régionale de coordination avec l’action de Pôle emploi.

Sur proposition des rapporteurs, dix articles ont été supprimés par la commission (articles 1er ter, 3 bis A à 3 bis, 3 quater, 4 bis C à 4 ter et 4 quater).

La commission a enfin introduit cinq articles additionnels qui visent :

– à mieux appréhender les outils de différenciation mobilisables pour faire face au phénomène de spéculations foncière et immobilière en Corse (article 1er ter A) ;

– à clarifier les compétence « cimetières et sites cinéraires » des communautés urbaines (article 4 quater A) ;

– à préciser le pouvoir d’ester en justice du président du conseil exécutif de la collectivité de Corse (article 4 quinquies) ;

– à confier la présidence du comité pour le développement, l'aménagement et la protection du massif de Corse au président du conseil exécutif de la collectivité de Corse (article 4 sexies) ;

– à permettre aux habitants d’une commune associée de se marier ou d’enregistrer un pacte civil de solidarité dans n’importe quelle mairie de la commune (article 4 septies).

B.   Titre II : La transition écologique

Le titre II contenait, dans le projet de loi initial, un article relatif à la répartition des compétences des collectivités dans le domaine de la transition écologique (article 5), six articles relatifs au transports (articles 6 à 11) et trois articles relatifs à la lutte contre le réchauffement climatique et à la préservation de la biodiversité (articles 12 à 14). La commission des lois ayant sollicité l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur les articles 9 et 13, ainsi que sur les articles additionnels s’y rattachant, l’examen de ces articles lui a été délégué.

S’agissant des articles du projet de loi initial dont était saisie la commission des lois, cette dernière a, la plupart du temps, recherché des rédactions de compromis entre le projet de loi initial et le texte adopté par le Sénat. C’est particulièrement le cas des articles 6 et 7, relatifs respectivement, d’une part, au transfert de routes aux départements, aux métropoles et à la métropole de Lyon et, d’autre part, à la mise à disposition de ces mêmes routes aux régions, suite à une concertation menée avec Régions de France et l’Association des départements de France.

Sur les articles du titre II dont l’examen au fond relève de la commission des lois, le Sénat a introduit dix-huit articles additionnels. Si un seul, qui harmonise l’usage des ressources des péages d’un ouvrage d’art, a été adopté conforme par la Commission (article 6 bis), cette dernière en a adopté dix avec modifications. Ainsi, la Commission a notamment :

– confirmé et précisé l’extension du champ des autorités organisatrices de la mobilité et les modalités de réversibilité du transfert de compétence à la région (articles 5 A et 5 B) ;

– facilité l’exercice par un syndicat mixte des compétences d’un établissement public territorial de bassin (EPTB) et d’un établissement public d’aménagement et de gestion des eaux (article 5 quater) ;

– précisé les conditions dans lesquelles un EPTB peut fiscaliser les contributions finançant ses missions de défense contre les inondations et contre la mer (article 5 sexies A) ;

– précisé les modalités de transfert de maîtrise d’ouvrage entre collectivités concernant des opérations d’aménagements routiers (article 8 bis) ;

– encadré les dérogations aux obligations d’autofinancement des projets d’investissement des syndicats mixtes d’aménagement et de gestion de parcs naturels régionaux (article 14 bis).

Sur proposition des rapporteurs, huit articles ont été supprimés par la commission (articles 5 bis, 5 quinquies, 5 sexies, 5 septies A, 5 septies B, 7 bis, 12 ter et 14 ter).

La commission a enfin introduit deux articles additionnels qui visent à :

– confier aux collectivités par convention l’aménagement, l’entretien et l’exploitation du domaine public fluvial de l’État (article 11 bis) ;

– prévoir la représentation de Régions de France au conseil d’administration de l’Agence nationale de l’habitat (article 12 bis A).

C.   Titre III : L’urbanisme et le logement

La Commission était saisie des articles 27 à 27 quater et de l’article 29, soit au total sept articles.

La Commission a adopté sans modification trois articles (articles 27, 27 bis A, et 27 bis B). 

La Commission a adopté avec des modifications :

– l’article 29 pour recentrer au bénéfice des seules communautés de communes l’assistance technique des départements et de certains EPCI en vue de l’élaboration d’un programme local de l’habitat ;

–  et les articles 27 bis et 27 ter portant sur le régime applicable aux chemins ruraux.

En revanche, sur proposition des rapporteurs, l’article 27 quater, relatif à la révision du plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée, a été supprimé.

Par ailleurs, la Commission a inséré trois nouveaux articles :

– l’article 27 bis AA qui apporte quelques aménagements complémentaires à la procédure d’acquisition des biens sans maître ;

– l’article 27 quater A qui réintroduit plusieurs dispositions concernant les chemins ruraux qui avaient été adoptées au cours de la discussion parlementaire du projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, mais qui avaient été censurées par le Conseil constitutionnel au motif qu’elles n’avaient pas de lien direct ou indirect avec les dispositions initiales dudit projet de loi (Décision n° 2021-825 DC du 13 août 2021, considérant n° 34) ;

– et l’article 27 quinquies qui vise à la préservation de la continuité des itinéraires départementaux de randonnées en cas de suppression d’un chemin rural.

D.   Titre IV : La santé, la cohésion sociale, l’éducation et la culture

Le titre IV contenait initialement douze articles ; le Sénat en a ajouté treize autres.

La Commission était saisie des articles 39 à 42 bis, soit un total de dix articles.

Elle a adopté sans modification l’article 42.

Elle a en outre adopté avec modifications :

– l’article 40, portant sur le détachement dans la fonction publique territoriale des directeurs d’établissements de l’aide sociale à l’enfance – ces modifications étant d’ordre rédactionnel ;

– l’article 41 A prévoyant la remise d’un rapport sur le transfert de la médecine scolaire au département, afin de rendre facultative la tenue du débat prévue par l’article pour éviter toute inconstitutionnalité.

La Commission a rétabli l’article 41, supprimé par le Sénat et prévoyant de reconnaître, à titre expérimental, aux départements et aux régions un pouvoir d’instruction à l’égard des adjoints gestionnaires des collèges et lycées, cet article constituant un premier pas dans la résolution des difficultés que connaissent ces collectivités.

Elle a supprimé six articles :

– l’article 39, instituant un recours obligatoire au traitement automatisé d'appui à l'évaluation de la minorité pour l'évaluation de l’âge des personnes se déclarant mineurs non accompagnés ; une telle disposition a en effet été introduite dans le projet de loi relatif à la protection des enfants et n’a donc plus sa place dans le présent projet de loi ;

– l’article 41 bis, introduit par le Sénat et tendant à renforcer le rôle des régions dans le pilotage de la politique d’enseignement supérieur et de recherche, dans la mesure où ces collectivités y sont déjà étroitement associées et que les modifications proposées sont apparues déséquilibrées et inopportunes ;

– l’article 41 ter, introduit par le Sénat, prévoyant un élargissement de la compétence des départements en matière d'aides à la filière halieutique

– l’article 41 quater, introduit par le Sénat, instituant une planification pluriannuelle et régionale des besoins en capacités d’accueil des filières du premier cycle de l’enseignement supérieur ;

– l’article 41 quinquies, également introduit par le Sénat, visant à s’assurer de la prise en compte des équipements sportifs dans le diagnostic du rapport de présentation du plan local d’urbanisme (PLU) ;

– l’article 42 bis, introduit par le Sénat et imposant aux départements l’élaboration d’un nouveau schéma départemental de la solidarité territoriale, jugeant inopportune cette nouvelle obligation pour les départements et considérant que le dispositif risquait de heurter les compétences des autres collectivités.

Enfin, la Commission a introduit sur propositions de vos rapporteurs un nouvel article 41 bis A prévoyant la remise d’un rapport sur la délégation aux régions de la gestion opérationnelle du programme européen « Lait et fruits à l’école ».

E.   Titre V : Dispositions communes à l’ensemble des textes du présent projet de loi en matière financière et statutaire

Le titre V comportait initialement deux articles, les articles 43 et 44, qui posent les règles relatives aux compensations financières des transferts de compétences opérés par le projet de loi (article 43) et au transfert des services et agents de l'État aux collectivités et groupements concernés par ces mêmes transferts de compétences (article 44).

Le Sénat a modifié ces deux articles et ajouté un article 43 bis prévoyant l’exclusion des dépenses de solidarité sociale des « contrats de Cahors ».

La Commission a supprimé ce dernier article.

Concernant les articles 43 et 44, outre des amendements rédactionnels, la Commission a adopté plusieurs amendements tendant à revenir à la version initiale du texte, en particulier s’agissant du mode de calcul de la compensation due aux collectivités bénéficiaires des transferts de compétence.

F.   Titre VI : Mesures de déconcentration

Le Titre VI comportait initialement cinq articles (articles 45 à 49).

Le Sénat a supprimé l’article 47 relatif aux contrats de cohésion territoriale. Dans le même temps, il en a ajouté six autres (articles 46 bis, 46 ter, 46 quater, 46 quinquies, 46 sexies et 49 bis).

La Commission a supprimé l’ensemble des articles ajoutés par le Sénat :

– l’article 46 bis, prévoyant une autorisation préfectorale pour déroger à des textes réglementaires ;

– l’article 46 ter généralisant l’obligation d’information préalable des collectivités en cas de suppression d’un service public ;

– l’article 46 quater sur les modalités d’attribution de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) ;

– l’article 46 quinquies conférant un rôle prépondérant au représentant de l’État dans le département ;

– l’article 46 sexies sur la composition du conseil d’administration de l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) ;

– et l’article 49 bis, tendant à la création d’une commission consultative pour la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle.

La Commission a rétabli l’article 47 mais dans une version différente de celle prévue initialement. Elle s’est en effet bornée à supprimer la référence à un décret d’application prévu par l’article L. 1231‑2 du code général des collectivités territoriales, régissant les contrats de cohésion territoriale.

Elle a également inséré un nouvel article prévoyant une médiation préfectorale en cas de difficultés pour l’installation d’un cirque itinérant sur le domaine public d’une commune (article 46 sexies A).

Les articles 45, 46 et 49 ont été adoptés par la Commission avec des modifications :

– la Commission a ainsi supprimé l’extension proposée par le Sénat tendant à octroyer au préfet de département la fonction de délégué territorial de l’Office français de la biodiversité (OFB) (article 45) ;

– elle a rétabli dans sa version initiale le dispositif sur le renforcement du rôle du préfet dans l’attribution des aides des agences de l’eau (article 46) ;

– et a supprimé l’association préalable et obligatoire des maires des communes membres d’un EPCI à la conclusion par ce dernier d’une convention France services (article 49).

Enfin, la Commission a adopté sans modification l’article 48 relatif à l’ouverture de l’expertise du Cérema aux collectivités territoriales.

G.   Titre VII : Mesures de simplification de l’action publique

Le titre VII contenait, dans le projet de loi initial, vingt-neuf articles. Le Sénat en a ajouté trente-deux, portant le total des articles de ce titre à soixante‑et‑un.

La Commission était saisie de cinquante-cinq articles : les articles 50 à 60, les articles 64 à 67 bis et les articles 69 à 74 quinquies.

Onze articles ont été adoptées sans modification : les articles 52, 52 ter, 53, 53 quinquies, 54, 55 bis, 56 et 60. La suppression de l’article 58, décidée par le Sénat, a par ailleurs été maintenue.

La Commission a adopté avec modification trente articles.

S’agissant de l’article 50, relatif aux échanges d’informations entre administrations, la Commission est revenue sur des modifications apportées par le Sénat qui auraient compromis la bonne mise en œuvre du dispositif. Elle a également substantiellement enrichi ce dernier, en prévoyant que ces échanges pourront non seulement informer les usagers de leurs droits, mais aussi leur attribuer les avantages et prestations tirés de ces droits.

L’article 52 bis a lui aussi été significativement complété : alors que, dans sa version introduite par le Sénat, il ne prévoyait la faculté de recourir à la visioconférence de façon encadrée qu’au bénéfice des assemblées délibérantes des EPCI, des départements et des régions, la Commission a étendu cette possibilité aux assemblées de Corse, de Guyane et de Martinique ainsi qu’aux commissions permanentes. Elle a en outre articulé ce nouveau mécanisme avec le dispositif temporaire prévu dans le cadre de la crise sanitaire.

L’article 53 quater, qui prévoit la possibilité pour les régions de confier à des tiers l’encaissement et le paiement des aides économiques, a été complété afin de permettre aux autorités organisatrices de la mobilité de confier à des tiers l’encaissement de leurs recettes et le paiement de leurs dépenses associées à la vente de service de mobilité, de stationnement et de services multimodaux.

Plusieurs articles portent sur les entreprises publiques locales (EPL), certains ayant été ajoutés par le Sénat.

L’article 59 vise à autoriser la participation de collectivités territoriales étrangères et de leurs groupements au capital des sociétés publiques locales (SPL). La Commission a rétabli la condition tenant à la participation majoritaire des collectivités territoriales françaises et de leurs groupements dans le capital et les droits de vote de ces SPL, qui avait été supprimée par le Sénat.

L’article 70, qui renforce le contrôle des entreprises publiques locales par les collectivités territoriales et les groupements actionnaires, avait été modifié par le Sénat, qui a restreint le champ des prises de participation réalisées par les sociétés d’économie mixte locales (SEML) devant faire l’objet d’un accord exprès, et a supprimé la sanction de nullité des actes en cas de défaut d’accord. La Commission a rétabli la portée initiale du texte, tout en prévoyant un assouplissement concernant les prises de participation indirectes, reprenant ainsi un apport du Sénat, et a réintroduit la sanction de nullité.

L’article 71 impose la nomination d’au moins un commissaire aux comptes (CAC) dans les sociétés contrôlées par une entreprise publique locale, et prévoit que toute prise de participation indirecte d’une SEML peut être conditionnée à la nomination d’un CAC par les collectivités territoriales et leurs groupements actionnaires, qui doivent donner leur accord exprès en application de l’article L. 1524-5 du CGCT. Il étend par ailleurs les obligations d’information pesant sur ces commissaires. S’agissant de la nomination d’un CAC à l’occasion d’une prise de participation, la Commission a adopté un amendement de coordination avec les modifications opérées à l’article 70.

L’article 72 clarifie le champ des entreprises publiques locales pouvant faire l’objet d’un contrôle de l’Agence française anticorruption (AFA). La Commission renforcé la portée de ce contrôle, en rendant obligatoire l’inscription des observations et recommandations émises par l’AFA à l'occasion d’un contrôle à l’ordre du jour de l’assemblée générale de l’entreprise publique locale contrôlée, dans l’année qui suit la transmission du rapport.

L’article 73, qui prévoyait de sanctionner le défaut de communication par une SEML de ses actes au préfet d’une nullité, a été modifié par le Sénat, qui a remplacé cette nullité par une procédure d’injonction. La Commission a rétabli la nullité initialement prévue, tout en précisant sa nature par renvoi au code de commerce, en doublant le délai de communication et en prévoyant que celle-ci puisse se faire par voie électronique.

S’agissant du cadre juridique de la participation des élus locaux dans les organes d’EPL ou de filiales, la Commission a modifié :

– l’article 73 bis, introduit par le Sénat et consacrant le principe de la participation des élus au sein des filiales, afin d’articuler cet article avec les dispositions prévues à l’article 73 ter et au nouvel article 73 quater A ;

– l’article 73 ter, portant sur la gestion des conflits d’intérêts au titre de la participation à des organismes extérieurs (dont les EPL), pour préciser le dispositif et en particulier la notion d’aide, dans le cadre des délibérations et votes de l’assemblée délibérante locale portant sur l’octroi d’aides financières aux organismes extérieurs.

La Commission s’est pleinement emparée des propositions du Sénat destinées à simplifier les obligations déclaratives auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), prévues aux articles 73 septies et 73 octies, en enrichissant substantiellement ces dispositions :

– la dispense de dépôt de déclaration en cas de cessation des fonctions dans les deux mois (article 73 septies) a été étendue à l’ensemble des fonctions et mandats au titre desquels des obligations déclaratives à la HATVP sont prévues ;

– la dispense de dépôt d’une déclaration d’intérêts lorsqu’une telle déclaration a été établie il y a moins de six mois (article 73 octies) a été remplacée par un mécanisme déclaratif simplifié consistant à actualiser des nouveaux mandats et fonctions la déclarations d’intérêts déjà déposées ; par ailleurs, la liste des déclarations dont le dépôt antérieur fait jouer la dispense de redépôt d’une déclaration de situation patrimoniale ou l’actualisation de la déclaration d’intérêts a fait l’objet d’une harmonisation.

Plusieurs dispositions portent sur les outils de contrôle et d’évaluation à disposition des collectivités territoriales et de leurs groupements.

L’article 74 confie aux chambres régionales des comptes une mission d’évaluation des politiques publiques, sur saisine du président du conseil régional ou départemental. La Commission a étendu aux métropoles la possibilité de saisir la chambre, et a conféré à l’ensemble des collectivités territoriales et à leurs groupements mentionnés par l’article une faculté de saisine concernant un projet d’investissement exceptionnel. Elle a par ailleurs précisé l’encadrement du nombre de saisines qu’une collectivité pourrait réaliser entre deux renouvellements généraux de son assemblée délibérante.

La Commission a par ailleurs précisé la rédaction de l’article 74 bis B, qui ouvre la possibilité aux EPCI de 20 000 habitants et plus de créer une mission d'information et d'évaluation, ainsi que celle de l’article 74 quater A, qui encadre les modalités de remplacement des membres du Conseil national d’évaluation des normes en cours de mandat. S’agissant de l’article 74 bis, la Commission a harmonisé les obligations de motivation incombant au Gouvernement pour l’ensemble des projets de texte réglementaire, quel que soit le mode de saisine, et a en exclu les projets de loi.

La Commission a par ailleurs précisé et enrichi les apports du Sénat en matière de droit funéraire, à l’article 74 quinquies : elle a précisé le régime des métaux issus de la crémation, a assoupli la fréquence d’actualisation des devis-types devant être transmis par les opérateurs funéraires aux mairies, d’un à trois ans, a prévu la publication sur le site internet des communes de plus de 5 000 habitants de ces devis-types, et a créé une obligation d’information des ayants droits sur leur droit de renouvellement, à l’échéance d’une concession temporaire.

La Commission a par ailleurs adopté avec modifications :

– l’article 50 ter, introduit par le Sénat et enrichissant le contenu de la stratégie de développement des usages et services numériques de volets relatifs à la gestion des données de référence et à la cybersécurité, afin d’y consacrer le principe de la formation des agents à la cybersécurité ;

– l’article 53 bis, qui étend à d’autres personnes publiques le droit d’option permettant aux collectivités et à leurs groupements d’adopter le référentiel comptable « M57 », afin d’adapter les dispositions du référentiel aux services d’incendie et de secours, au Centre national de la fonction publique territoriale, ainsi qu’aux centres de gestion ;

– l’article 55, clarifiant le délai de renonciation, par le président d’un EPCI à fiscalité propre, au transfert des pouvoirs de police spéciale – la modification apportée consistant en une correction d’erreur de référence ;

– l’article 58 quater, qui prévoit l’association des collectivités territoriales étrangères et des groupements européens de coopération transfrontalière aux travaux de la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC), afin d’y apporter des modifications rédactionnelles ;

– l’article 60, qui vise à permettre la mise en œuvre du droit de préemption des terres agricoles sur les aires d’alimentation des captages d’eau potable, afin d’y apporter des modifications rédactionnelles ;

– l’article 64 bis, qui renforce les prérogatives des autorités locales compétentes pour assurer le contrôle du raccordement des immeubles au réseau public de collecte des eaux pluviales urbaines, afin d’y apporter des modifications rédactionnelles ;

– l’article 65, qui habilite le Gouvernement à réformer le régime de la publicité foncière par ordonnance, afin de rétablir, à la demande du Gouvernement, le champ initialement prévu dans le projet de loi ;

– l’article 66, permettant aux établissements publics de l’État de mutualiser leurs fonctions support – la Commission ayant apporté des précisions d’ordre rédactionnel ;

– l’article 67, qui réforme les statuts de La Monnaie de Paris, la Commission ayant rétabli la rédaction initiale relative aux opérations de valorisation du patrimoine immobilier que l’établissement pourra désormais réaliser ;

– l’article 67 bis, introduit par le Sénat et substituant aux instances de concertation de l’Agence nationale de la cohésion des territoires un unique comité social d’administration, pour y apporter des ajustements techniques et prévoir une entrée en vigueur différée, à compter du prochain renouvellement général des instances représentatives du personnel dans la fonction publique ;

– l’article 69, expérimentant la mise à disposition d’agents publics au titre du mécénat de compétence, pour revenir sur les modifications apportées par le Sénat qui auraient fragiliser la bonne mise en œuvre du dispositif ;

– l’article 73 bis A, introduit par le Sénat et aménageant le régime de responsabilité civile des gardiens d’espaces naturels, afin de concilier cet objectif avec le droit à réparation des victimes ;

– l’article 73 quinquies, portant sur le suivi des observations des chambres régionales des comptes au titre du contrôle des EPL, a été étendu au contrôle des filiales de ces entreprises ;

– l’article 74 quater, qui prévoit les dérogations au scrutin secret pour l'élection des représentants au sein des EPCI, afin d’y apporter des modifications rédactionnelles ;

La Commission a en outre supprimé douze articles sur propositions des rapporteurs (50 bis, 51, 53 ter, 58 bis, 58 ter, 59 bis, 64, 64 bis A, 73 quater, 73 sexies, 74 ter et 74 quinquies A).

La suppression de l’article 51, relative aux procédures de mise en demeure et de sanction de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) est une mesure de coordination, un dispositif similaire étant prévu à l’article 19 du projet de loi relatif à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure qui a été adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées – le projet de loi ayant quant à lui fait l’objet d’un accord en commission mixte paritaire.

La suppression de l’article 73 sexies, quant à elle, est une mesure de cohérence avec la position constante de l’Assemblée sur les projets de loi de finances pour 2019, 2020, 2021 et 2022.

Enfin, au titre VII, la Commission a introduit quinze nouveaux articles additionnels qui visent à :

– permettre aux autorités compétentes en matière de transport de confier la charge de la fourniture de données de déplacement aux opérateurs de système d’aide à l’exploitation et à l’information voyageurs (article 50 bis A) ;

– renforcer les obligations de transparence en matière de subventions (article 50 bis B) ;

– permettre aux acteurs de l’insertion professionnelle d’échanger des informations pour améliorer l’accompagnement des personnes connaissant des difficultés sociales et professionnelles (article 50 quater) ;

– permettre de déroger à l’obligation de présenter un certificat médical lors de l’inscription à une compétition sportive transfrontalière (article 58 quinquies) ;

– ouvrir la possibilité pour un apprenti d’effectuer une partie de sa formation pratique ou théorique dans un pays frontalier de la France (article 58 sexies) ;

– permettre aux établissements publics d’enseignement supérieur, aux Centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires (Crous) et aux collectivités territoriales et leurs groupements de créer des sociétés de droit privée dédiées à des constructions et aménagements universitaires (article 59 bis A) ;

– simplifier l’exercice de la police de l’eau du système de répartition des eaux de la rivière Neste (article 65 bis) ;

– permettre le déplacement d'office des bateaux stationnés sur la Seine pour l'organisation des Jeux Olympiques de Paris 2024 (article 65 ter) ;

– élargir les possibilités de mutualisation des archives des personnes publiques (article 66 bis) ;

– élargir l’encadrement des rémunérations des élus siégeant dans des SEML à l’ensemble des entreprises publiques locales et de leurs filiales (article 74 quater A) ;

– prévoir une autorisation d’absence pour les élus siégeant au sein d’organismes nationaux pour y représenter des associations nationales d’élus (article 73 quater B) ;

– étendre les modalités de financement des sociétés coopératives d’intérêt collectif par les collectivités territoriales et leurs groupements (article 73 quinquies A) ;

– prévoir le principe d’une formation des élus siégeant dans les organes de direction d’une SEML (article 73 nonies) ;

– clarifier le contenu de la déclaration d'intérêts déposée auprès de la HATVP en y incluant les mandats et fonctions des cinq dernières années (article 73 decies) ;

– harmoniser le délai de dépôt auprès de la HATVP des déclarations de fin de fonctions (article 73 undecies).

H.    Titre VIII : Dispositions relatives à l’outre-mer

Le titre VIII comptait initialement neuf articles. Le Sénat en a ajouté six :

– l’article 77 bis, étendant au territoire de Saint Barthélémy l’application de dispositions déjà en vigueur dans les cinq DROM et à Saint-Martin qui limitent à cinq années la durée pendant laquelle les actes de notoriété portant sur des immeubles peuvent y être contestés ;

– l’article 81 bis, prévoyant un rapport sur l’organisation du système de santé et de sécurité sociale à Saint Barthélémy, censé préfigurer la création d’une caisse de sécurité sociale propre à cette collectivité ;

– l’article 83 bis A, qui prévoit, à titre expérimental, de remplacer l’obligation d’enquête publique par la participation du public pour les plans d’aménagement ou projets de construction situés dans le périmètre de l’opération d’intérêt national en Guyane ;

– l’article 83 bis qui exonère l'établissement public foncier et d'aménagement de Guyane du paiement des droits, taxes et impôts dus à la suite du transfert de terrains par l'Etat ;

– l’article 83 ter, qui développe le statut de l’île de Clipperton. Il précise le rôle du ministre des outre-mer en charge de l’administration de l’île, prévoit un conseil consultatif pour l’assister, et interdit explicitement les activités sur l’île sans son autorisation ;

– l’article 83 quater qui prévoit la participation des maires au congrès des élus départementaux et régionaux de la Guadeloupe.

La Commission des lois ayant sollicité l’avis de la commission des affaires sociales sur l’article 78, l’examen de cet article lui a été délégué. 14 articles étaient donc soumis à l’examen de la Commission.

Elle en a adopté cinq sans modifications (articles 77, 77 bis, 81 bis, 82 et 83 quater) et a voté la suppression de l’article 76.

Elle a modifié 8 articles, en particulier pour permettre le renouvellement de l’état de calamité naturelle exceptionnelle pour une durée d’un à deux mois (article 75), étendre les possibilités de recours aux conventions de mandat en recettes pour les Terres australes et antarctiques françaises (article 79) et rectifier une erreur matérielle (article 81). Les autres modifications portant sur le texte transmis par le Sénat sont d’ordre rédactionnel.

Elle a par ailleurs ajouté quatre articles additionnels qui visent à :

– développer la culture du risque dans les entreprises et les écoles par des actions de sensibilisation aux risques naturels (article 75 bis) ;

– supprimer une disposition obsolète concernant la SAFER de Guyane (article 83 ter A) ;

– prévoir des adaptations à la loi littoral en Guyane et à Mayotte (article 83 ter B) ;

– habiliter les officiers et commandants de la marine nationale ou des aéronefs militaires à constater les infractions au droit de l'environnement en Nouvelle-Calédonie (article 83 quinquies).

II.   Synthèse des travaux de la commission des affaires économiques

L’essentiel des articles du titre III ont vu leur examen au fond délégué par la commission des lois à la commission des affaires économiques, car ils concernent les champs de l’urbanisme et du logement. C’est la raison pour laquelle la commission a nommé M. Mickaël Nogal, spécialiste du sujet, pour être son rapporteur pour avis.

Après que cette majorité s’est attaquée à la réforme des organismes de logement social et des outils de l’urbanisme dans la loi ELAN en 2018, puis aux questions de rénovation énergétique des bâtiments et de lutte contre l’artificialisation des sols dans la loi Climat et résilience cette année, les thématiques qui sont au cœur du projet de loi 3DS sont tout aussi fondamentales : le développement de la production de logements sociaux, leur attribution et l’encadrement des loyers sont les principaux sujets de ce titre.

Ces sujets sont au cœur des objectifs les plus fondamentaux de la politique du logement, et de sa grande complexité : il s’agit de permettre à nos concitoyens, notamment les plus défavorisés, d’accéder à un logement adapté, abordable et décent, tout en préservant et, même, en renforçant la mixité sociale de nos villes et de nos quartiers. Il s’agit, plus généralement, de réaliser les objectifs nationaux de solidarité, tout en tenant compte des spécificités des bassins de vie.

Ces articles ont bien toute leur place dans un projet de loi sur la différenciation territoriale car la politique de l’habitat est plus efficace si elle peut être adaptée aux réalités locales, dans la mesure du possible, sans mettre en cause les objectifs partagés à l’échelle nationale.

*

*     *

En ce qui concerne, en premier lieu, le développement de la production de logements sociaux, le projet de loi, en pérennisant le dispositif SRU au‑delà de 2025, permet à tous les acteurs, élus nationaux, élus locaux, administrations, bailleurs sociaux, locataires, de se projeter dans un temps plus long, en dotant les règles qui viennent à échéance d’une stabilité qui ne peut que les renforcer.

La commission des affaires économiques s’est réjouie de cette avancée décisive. Le dispositif SRU structure ce secteur depuis vingt ans, et représente aujourd’hui la moitié de la production de logements sociaux dans notre pays : il est primordial pour nous de le sécuriser et de le conforter.

La pérennisation du dispositif SRU, portée à l’article 17 du projet de loi, est effectuée sans en changer les aspects fondamentaux. La commission, comme la grande majorité des personnes qu’elle a auditionnées, voit la loi SRU comme une pierre de touche de notre politique du logement, et a donc été attentive à la préservation de l’ambition du texte. C’est pourquoi elle a rétabli les pourcentages de rattrapage initialement prévus dans le projet de loi.

À l’article 15, les apports du Sénat au régime des exemptions au titre de la loi SRU ont été maintenus : élargissement de l’exemption au titre de l’inconstructibilité pour comprendre les communes affectées par un zonage du recul du trait de côte, automaticité de l’exemption accordée au titre de l’inconstructibilité, changement du mode de décompte des résidences principales. Sur proposition de votre rapporteur, la commission a enrichi le dispositif d’une obligation de production en flux pour les communes exemptées au titre de l’inconstructibilité mais connaissant une certaine tension de leur parc locatif social.

En ce qui concerne le contrat de mixité sociale (CMS) prévu aux articles 17 et 18, le projet de loi apporte une avancée décisive en institutionnalisant et en consolidant cet outil, qui permet un accompagnement des collectivités par l’État. Ces contrats permettent d’aménager les objectifs de rattrapage dans la limite de deux contrats consécutifs, limite que la commission a préféré rétablir, estimant que la suppression de toute limite dans le temps mènerait à une normalisation des taux dérogatoires rendus possibles dans le cadre du CMS. La commission a salué et préservé les ajouts du Sénat en ce qui concerne la possibilité de conclure un contrat de mixité sociale à l’échelle intercommunale.

La commission des affaires économiques, si elle a salué certains des apports du Sénat, a marqué des désaccords sur quelques sujets précis. À l’article 16, elle a préféré revenir sur l’élargissement des exonérations du prélèvement SRU, tout en préservant partiellement les modifications du Sénat en ce qui concerne les dépenses qui en sont déduites. Elle est également revenue sur la suppression par le Sénat, aux articles 19 et 19 bis, de la plupart des sanctions que peut mettre en œuvre le préfet à l’occasion de la mise en carence d’une commune qui ne remplit pas ses obligations. Elle a aussi préféré, bien qu’elle en comprenne l’esprit, supprimer l’article 15 bis, craignant les effets uniformisants d’un décompte différencié des logements sociaux imposé par la loi.

La commission a approuvé la suppression, par l’article 20, d’une procédure redondante avec les contrats de mixité sociale, ainsi que la réintroduction par le Sénat de l’exigence de motivation et de publicité des avis de la commission nationale SRU. Elle a cependant rétabli la composition actuelle de cette dernière et sa présidence par une personnalité qualifiée, qui peut être un élu local, et non un ancien préfet, comme l’avait envisagé le Sénat.

Elle a par ailleurs pleinement soutenu la nouvelle coprésidence par un élu des comités régionaux de l’habitat et de l’hébergement, prévue à l’article 20 bis introduit par le Sénat, mais elle a rejeté l’article 20 ter sans portée opérationnelle pour ces comités.

Partageant le même souci de ne pas aggraver la situation des communes déficitaires, la commission a adopté sans réserve l’article 20 quater qui impose un avis conforme du préfet et du maire sur le déconventionnement de logements sociaux par les bailleurs institutionnels dans ces communes.

En revanche, elle a supprimé l’article 20 sexies, qui vise à interdire la production de logements financés en PLAI dans les communes comptant plus de 40 % de logements sociaux. La commission a aussi supprimé l’article 22 quater, qui prévoit d’identifier des résidences présentant une fragilité sociale particulière afin de permettre, d’un côté, l’attribution prioritaire de leurs logements à des ménages « permettant un équilibre en matière de mixité sociale » et, de l’autre, le refus des ménages qui pourraient « accentuer cette fragilité ». Ces deux articles expriment la préoccupation, que la commission partage, de ne pas « ajouter de la pauvreté à la pauvreté ». Mais leurs réponses sont inadaptées. En outre, il existe d’autres dispositions et des outils permettant d’éviter un tel résultat, et d’œuvrer efficacement à rééquilibrer le peuplement d’un territoire, à commencer par les conventions intercommunales d’attribution. Il revient aux collectivités territoriales de s’approprier pleinement ces outils.

S’agissant des questions relatives à l’attribution des logements locatifs sociaux et à la mixité sociale, la commission a également supprimé l’article 20 quinquies qui aurait rétabli l’obligation pour les nouveaux locataires de logements sociaux de louer le parking associé, au risque de menacer leur solvabilité, ainsi que l’article 22 ter qui reversait au contingent communal les logements non réservés ou dont l’attribution au candidat d’un réservataire a été refusée, ce qui reviendrait à accorder aux communes des droits de réservation supérieurs à leurs contributions au financement de ces logements et remettrait en cause les droits des autres réservataires.

Comme le Sénat, la commission a approuvé, à l’article 22, l’introduction d’un dispositif permettant de mettre en œuvre les objectifs de mixité sociale en l’absence de convention intercommunale d’attribution. Elle a enfin salué la reconnaissance pour des travailleurs essentiels qui sont soumis à des contraintes particulières et ne peuvent recourir au télétravail du besoin de loger à proximité de leurs lieux de travail à travers la définition, en leur faveur, d’un objectif volontariste d’attribution de logements sociaux. Mais considérant que leur identification peut varier d’un territoire à un autre, la commission a renvoyé celle-ci aux conventions intercommunales d’attribution.

Pour compléter les réponses à ce besoin, la commission a soutenu l’article 22 bis A, introduit par le Sénat, qui exempte les logements sociaux réservés par les établissements de santé de la nouvelle gestion en flux, et adopté un nouvel article 22 bis BA autorisant les employeurs personnes morales à prendre à bail direct des logements intermédiaires des bailleurs sociaux, pour les sous-louer à leurs personnels.

La commission a également adopté un nouvel article 22 bis AA qui renforce l’information des commissions d’attribution et d’examen de l’occupation des logements (CALEOL) et élargit à toutes les communes réservataires l’accès aux données du système national d’enregistrement afin de faciliter les attributions de logements et de nourrir les réflexions préalables à l’adoption d’une convention intercommunale d’attribution.

La commission a enfin clarifié le dispositif de l’article 22 bis B qui ouvre de nouvelles opportunités pour renforcer la mixité sociale et fonctionnelle des quartiers en renouvellement urbain.

S’agissant de l’encadrement des loyers, le projet de loi propose d’abord de porter de cinq à huit ans, à compter de la promulgation de la loi ELAN, la durée de l’expérimentation en cours. Cette mesure revient à en fixer l’échéance au 21 novembre 2026. Ensuite, l’article 23 affirme de manière expresse la compétence de la commission départementale de conciliation pour l’examen des litiges relatifs à une action en diminution du loyer intentée par un locataire. Enfin, il complète le dispositif de la loi ELAN afin de plafonner le montant de la somme des loyers pouvant être perçus par un bailleur en cas de colocation à baux multiples.

Ces dispositions sur les loyers n’ont fait l’objet, de la part du Sénat, d’aucune modification. De fait, le dispositif peut être considéré comme assez équilibré.

Cela ne signifie pas que le projet de loi règle tous les problèmes liés à l’encadrement des loyers. L’expérience acquise à Paris et à Lille, depuis près de deux ans, montre en effet que les textes peuvent donner lieu à interprétation et que des pratiques contestables subsistent, tels que des compléments de loyer sans rapport avec la localisation, l’agencement ou l’équipement d’un logement. On peut comprendre la volonté exprimée par certains membres de la commission des affaires économiques de perfectionner le dispositif, de renforcer les contrôles et d’en alourdir les sanctions. Mais nous devons nous garder de mesures susceptibles de mettre en cause, rétrospectivement, l’équilibre d’un dispositif qui répond aux exigences de la jurisprudence constitutionnelle. Aussi, il parait raisonnable de poursuivre l’expérimentation de l’encadrement des loyers dans un cadre stabilisé et de nous donner les moyens d’en tirer les leçons en temps utiles.

Dans cette optique, à l’initiative du rapporteur, la commission des affaires économiques s’est bornée à rouvrir le délai imparti aux établissements publics de coopération intercommunale et aux métropoles pour déposer une candidature à l’expérimentation, dans le cadre fixé par l’article 140 de la loi Elan.  Porté de deux à quatre ans à compter de la promulgation de la loi, ce nouveau délai se justifie par la volonté de remédier aux obstacles qu’ont pu rencontrer certains EPCI et certaines collectivités pour se conformer à cette procédure en temps utile, dans le contexte créé par la crise sanitaire due à l’épidémie de la covid-19 et compte tenu du renouvellement différé des conseils municipaux.

Par ailleurs, la commission a estimé qu’un projet de loi ayant pour objet la simplification de procédures administratives devaient favoriser une évolution du cadre de gestion du parc locatif au regard de besoins sans doute insuffisamment pris en considération par les textes en vigueur.  Dans cet optique, elle a introduit deux articles additionnels : l’article 23 bis, qui vise à consacrer le droit des bailleurs sociaux et des organismes d’habitations à loyer modéré à déroger à une application stricte de l’indice de référence des loyers (IRL) pour la révision de leurs loyers ; l’article 23 ter ouvre la possibilité d’une colocation dans le cadre du dispositif de location par les organismes HLM de logements sociaux à une personne morale en vue de la sous-location à des personnes physiques.

La commission a adopté sans changement l’article 24, dans la rédaction issue des travaux du Sénat. Cette disposition repousse de trois ans l’échéance fixée par la loi ELAN au-delà de laquelle les règlements de copropriété doivent respecter les prescriptions nouvelles relatives à la consistance des lots transitoires, ainsi qu’à la mention des parties communes spéciales ou à jouissance privative.

C’est dans un même souci de pragmatisme et d’efficacité opérationnelle qu’il convient d’aborder l’examen des articles 25 et 25 bis, deux dispositions qui établissent la définition de l’objet et des modalités de transferts de compétences de l’État relatives à la politique du logement et de l’hébergement aux établissements publics de coopération intercommunale et aux métropoles. Ces mesures contribuent à l’enracinement territorial de politiques concrètes.

L’article 25 bis A semble lui davantage prêter à discussion et réflexion car il établit un statut à ce jour inédit dans le code de la construction et de l’habitation : le statut d’autorité organisatrice de l’habitat. Chacun peut comprendre l’ambition d’une telle mesure. Mais sa mise en œuvre concrète sur le terrain ne va pas de soi au regard de la diversité des acteurs, ainsi que de la répartition des compétences dans le champ de la politique de l’habitat. Aussi, à l’initiative du rapporteur, la commission des affaires économiques a procédé à la réécriture du texte adopté par le Sénat en poursuivant deux objectifs : d’une part, fixer des critères plus exigeants pour la reconnaissance des autorités organisatrices de l’habitat ; d’autre part, préciser leur champ d’intervention.

D’autres articles du titre III apportent des dispositions utiles qui enrichissent les possibilités du droit en vigueur. L’article 26, qui permet d’élargir les opérations de revitalisation de territoire aux communes qui ne sont pas les villes principales de leur EPCI, a été adopté sans modification par la commission. L’article 28 étend pour sa part les compétences des organismes de foncier solidaire et sécurise les outils qui sont à leur disposition ; il a été modifié en préservant les ajouts du Sénat en matière de compétences des organismes.

L’article 30 met en œuvre des simplifications en ce qui concerne les grandes opérations d’urbanisme ; il a également été modifié tout en veillant à conserver les évolutions imprimées au Sénat. Les articles 30 bis D, 30 ter, et 30 quater ont été adoptés conformes. En revanche, les articles 30 bis B et 30 bis C, qui rendaient plus complexe l’organisation des compétences en matière de plan local d’urbanisme, ont été supprimés.

Au-delà des enjeux de l’habitat, de l’urbanisme et de l’hébergement, les articles délégués à la commission des affaires économiques portent sur des dispositions très diverses.

S’agissant de l’article 63 du titre VII, la commission a apporté quelques aménagements au dispositif organisant le transfert de propriété des conduites montantes de gaz afin de faciliter les interventions des gestionnaires de réseau dans ce processus.

La délégation comprend aussi des articles relatifs à l’expérimentation d’une nouvelle organisation du réseau et des missions des chambres d’agriculture (article 68), à l’élargissement du champ des personnes publiques susceptibles d’habiliter les chambres départementales d’agriculture à accomplir, pour leur compte, des missions de service public destinées à favoriser l’installation des agriculteurs (article 68 bis).

Elle comporte, en outre, l’ultime article du projet de loi, consacré à la dissolution de l’établissement public du « Haras national du Pin », mesure nécessaire en vue d’un nouveau projet de développement porté par les collectivités territoriales et des responsabilités que celles-ci assument en pratique dans l’administration de ce site d’exception (article 84).

III.   Synthèse des travaux de la commission des affaires sociales

La commission des affaires sociales s’est vu déléguer par la commission des lois, saisie au fond, les articles 31 à 38, 57, 57 bis et 78 du projet de loi adopté par le Sénat en première lecture.

 

Sur ces dix-huit articles, très majoritairement rattachés au titre IV, bâti autour de dispositions relatives à la santé, la cohésion sociale, l’éducation et la culture, dix figuraient dans le texte initial et huit étaient issus d’initiatives de sénateurs, soucieux d’enrichir un texte déjà dense au stade de son dépôt.

 

La commission des affaires sociales, emmenée par son rapporteur, M. Didier Martin, a proposé à la commission des lois d’adopter neuf de ces articles avec des modifications (31, 31 bis, 32, 33, 35, 36, 36 bis, 37 et 57 bis) et sept sans modification (31 bis A, 31 bis B, 34, 34 bis, 36 bis A, 57 et 78). Elle a également souhaité supprimer un article (35 bis) et en ajouter six nouveaux (31 bis AA, 34 bis A, 36 bis AA, 36 bis AB, 36 bis AC, 36 bis B).  Elle n’est pas revenue sur la suppression, par le Sénat, de l’article 38.

 

● En ce qui concerne les articles relevant du champ de la santé, la commission des affaires sociales s’est montrée favorable au rétablissement, dans plusieurs d’entre eux, du texte d’origine.

 

À l’article 31, relatif à la gouvernance des agences régionales de santé, elle n’a pas souscrit aux modifications effectuées par le Sénat consistant, notamment, à confier la présidence du conseil d’administration des agences au préfet de région et au président du conseil régional ou à donner au même conseil le pouvoir d’approuver le projet régional de santé.

 

À l’article 31 bis, elle a, à l’unanimité, fait le choix de laisser intacte la règle de la présence des parlementaires dans les conseils de surveillance des établissements publics de santé.

 

À l’article 32, qui encadre la participation des collectivités territoriales au financement du programme d’investissement des établissements de santé, elle a jugé pertinent de revenir sur deux évolutions portées par les sénateurs : le principe de la limitation de la participation des collectivités au financement des investissements relatifs aux seuls équipements médicaux, d’une part ; le principe de la spécialisation des investissements susceptibles d’être financés en partie par les départements et les régions, spécialisation établie au regard des compétences que ces deux catégories de collectivités tiennent de la loi, d’autre part.

 

À l’article 33, elle a élargi la possibilité de recruter des personnels de centres de santé aux organismes à but non lucratif constitués sous la forme d’un groupement d’intérêt public dont au moins deux collectivités territoriales ou groupements de collectivités territoriales sont membres.

 

La commission a, en revanche, adopté plusieurs articles introduits dans le texte par le Sénat sans en modifier la teneur :

 

– l’article 31 bis A, qui renforce la participation des usagers dans les conseils territoriaux de santé et dans les contrats locaux de santé ;

 

– l’article 31 bis B, qui adapte le cadre juridique de la création d’officines de pharmacie aux spécificités de la collectivité territoriale de Mayotte ;

 

– l’article 34 bis, qui expérimente une nouvelle organisation administrative pour la Ville de Paris, collectivité à statut particulier, afin de mieux distinguer les missions de protection maternelle et infantile (PMI) relevant de la santé publique de celles relevant de la petite enfance.

 

Elle a, enfin, adopté deux amendements portant articles additionnels, devenus les articles 31 bis AA, aux termes duquel le projet régional de santé devra tenir compte des contrats locaux de santé existant sur le territoire, et 34 bis A, qui consacre le rôle des collectivités territoriales dans la mise en œuvre du droit fondamental à la protection de la santé.

● Un certain nombre d’articles portent en outre sur la thématique de la cohésion sociale et de la solidarité. Ces articles visent à expérimenter la recentralisation du revenu de solidarité active (RSA) (article 35), à confier au département la compétence de coordination du développement de l’habitat inclusif et d’adaptation des logements au vieillissement de la population (article 36), à permettre la création de centres intercommunaux d’action sociale (CIAS) dans les métropoles et les communautés urbaines (article 37) et à transférer aux départements la tutelle des pupilles de l’État (article 38).

 

 Le Sénat a ajouté un article 35 bis, visant à renforcer le pouvoir de contrôle du président du conseil départemental à l’égard des bénéficiaires du RSA.

 

S’agissant de l’article 36, il a supprimé la compétence du département en matière d’adaptation des logements au vieillissement de la population tout en complétant et précisant l’exercice de la compétence de coordination du développement de l’habitat inclusif.

Le Sénat a également introduit un article 36 bis pérennisant l’expérimentation lancée en 2017, consistant à autoriser les résidences universitaires à louer leurs logements vacants pour de courtes durées à des publics prioritaires. Considérant qu’une telle mesure ne faisait pas l’unanimité au sein des départements, il a enfin supprimé l’article 38 sur le transfert au président du conseil départemental de la compétence de tutelle sur les pupilles de l’État.

 

S’agissant de l’article 35, la commission des affaires sociales a adopté deux amendements du rapporteur et du Gouvernement, visant à tirer les conséquences de l’article 12 du projet de loi de finances pour 2022, et à apporter des précisions et modifications quant au délai durant lequel les départements pourront candidater à l’expérimentation.

 

Elle a proposé à la commission des lois de supprimer l’article 35 bis ajouté par le Sénat, considérant que cet article était déjà satisfait et n’a pas souhaité revenir sur la suppression, par le Sénat, de l’article 38.

 

S’agissant de l’article 36, la commission des affaires sociales a adopté deux amendements identiques de rédaction globale de l’article, déposés par le rapporteur et le Gouvernement, visant à rétablir la compétence départementale de coordination du développement de l’habitat inclusif et à préciser et compléter les dispositions prévues.

Elle a enfin significativement enrichi le texte en adoptant plusieurs articles additionnels, permettant notamment de simplifier et faciliter la prise en charge des personnes en situation de handicap dans les établissements et services sociaux ou médico-sociaux (ESSMS) (article 36 bis AA), de renforcer l’accès à l’emploi des personnes en situation de handicap (article 36 bis AB) et de développer des solutions d’habitat intermédiaire en outre-mer (article 36 bis B).

● Deux articles délégués à la commission des affaires sociales relèvent du titre VII, relatif aux mesures de simplification de l’action publique. Ils portent respectivement sur l’intégration d’un volet relatif à la coopération sanitaire transfrontalière dans les schémas régionaux de santé (article 57) et sur l’association aux communautés professionnelles territoriales de santé des professionnels exerçant dans les territoires étrangers frontaliers (article 57 bis). La commission a proposé à la commission des lois d’adopter le premier sans modification et a apporté une précision au second aux fins qu’il soit établi que le dispositif ne pourrait pas conduire à ce que les professionnels de santé étrangers exercent sur le territoire national sous un régime différent de ceux qui sont actuellement en vigueur.

● Enfin, la commission s’est vu déléguer l’article 78, composante du titre VIII, relatif à l’outre-mer, portant sur la création, dans les collectivités de Guadeloupe, de Guyane, de la Martinique, de La Réunion et de Mayotte d’une catégorie d’établissements publics à caractère industriel et commercial en matière de formation professionnelle.

IV.   Synthèse des travaux de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire de l’Assemblée nationale a examiné le projet de loi, adopté par le Sénat, relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, l’examen de onze articles lui ayant été délégué au fond et la commission s’étant également prononcée pour avis sur quarante-sept articles. Notre commission a pu exprimer sa position et enrichir le projet de loi sur un certain nombre d’articles importants.

Concernant les articles qui lui ont été délégués au fond :

– L’article 9 clarifie les conditions de transfert de gestion de petites lignes ferroviaires. Il vient compléter l’article 172 de la loi du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités (LOM) qui a facilité le transfert de gestion des petites lignes ferroviaires aux régions pour améliorer la desserte de nos territoires. Il permet notamment d’inclure les gares dans les transferts de gestion et prévoit les conditions de mise à disposition des salariés lors des transferts. Le Sénat a adopté une série d’amendements modifiant cet article. Certains semblaient superflus sur le plan juridique. C’est pourquoi la commission a voté la suppression de plusieurs d’entre eux pour ne pas densifier inutilement le texte et notamment la disposition prévoyant la mise en place de contrats de performance pour les lignes transférées, dont l’inscription dans la loi n’est pas nécessaire. Par ailleurs, la rapporteure pour avis a proposé un amendement (qui a été adopté) visant à garantir le maintien de la circulation des trains de fret sur les lignes transférées. Il est en effet essentiel que le transport de marchandises soit préservé et encouragé.

– L’article 9 bis a été introduit par le Sénat. Il vise à rapprocher la date d’ouverture à la concurrence des RER A, B, C et D, qui devrait avoir lieu avant le 31 décembre 2029 et non le 31 décembre 2039. La rapporteure pour avis a proposé la suppression de cet article, et cet amendement a été adopté par la commission. En effet, cet article vise à modifier un calendrier fixé dès la loi du 8 décembre 2009 relative à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires. Or, la rapporteure pour avis considère que les autorités organisatrices et les opérateurs de transport ont besoin de visibilité et de stabilité pour se préparer à ces échéances.

– L’article 9 ter a aussi été introduit par le Sénat. Il précise un point de la loi du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire. Il vise à prendre en compte les trajectoires d’évolution des effectifs dans la détermination du nombre de salariés à transférer en cas de changement d’attributaire d’un contrat de service public de transport ferroviaire de voyageurs. La rapporteure pour avis étant favorable à cette idée, elle a déposé un amendement pour préciser la rédaction de l’article sur le plan juridique, qui a été adopté.

Par ailleurs, la rapporteure pour avis a présenté un amendement portant article additionnel après l’article 9 ter. Compte tenu de l’évolution du statut de la SNCF initié par la loi pour un nouveau pacte ferroviaire, il est nécessaire de préciser que les filiales de la société SNCF Réseau sont également soumises à la délivrance d’une autorisation d’urbanisme par l’autorité administrative de l’État pour les travaux et ouvrages réalisés pour le compte de SNCF Réseau.

L’article 9 quater a été introduit par le Sénat pour permettre aux différentes composantes des grands projets d’être intégrées dans un établissement public local créé par une ordonnance prise sur le fondement de l’article 4 de la LOM au fur et à mesure des arbitrages les concernant.

L’article 9 quinquies, introduit par le Sénat, prévoit qu’à titre expérimental, les conseils régionaux peuvent être autorisés à développer sur d’anciennes voies ferrées en zones peu denses, un système de transport léger autonome sur rail à la demande. La rapporteure pour avis trouve qu’il s’agit d’une très bonne idée mais, le Sénat ayant prévu une expérimentation de deux ans, a présenté un amendement pour la faire passer à cinq ans pour faciliter le développement de ce mode de transport innovant.

Concernant le chapitre III relatif à la lutte contre le réchauffement climatique et la préservation de la biodiversité, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire s’est vu déléguer quatre articles au fond : les articles 13, 13 bis, 13 ter et 13 quater.

Seul l’article 13 était initialement prévu dans le projet de loi. Il permet de confier la responsabilité de la gestion des sites Natura 2000 exclusivement terrestres aux régions en lieu et place des préfets de département.

L’objectif est de conforter les régions dans leur rôle de chef de file pour la biodiversité, rôle qui leur est dévolu depuis la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM).

En effet, la procédure de désignation des sites au niveau national étant presque parvenue à son terme, l’enjeu principal réside désormais dans l’animation de ces sites, pour laquelle des lacunes majeures sont souvent constatées. La décentralisation de la gestion des sites terrestres devrait permettre une meilleure animation de ceux-ci, au plus près des territoires. Ce transfert se traduira donc par le rattachement aux régions d’une centaine d’agents travaillant actuellement dans les directions départementales des territoires (DDT) et dans les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL).

En revanche, les dispositions introduites par le Sénat ne semblent pas nécessaires dans la mesure où le conseil régional peut d’ores et déjà soumettre au préfet de département, sans formalisme imposé, un projet de création ou de modification d'un site Natura 2000. De la même manière, la consultation des départements ne se justifie pas dès lors qu’ils ne détiennent pas de compétences en matière de gestion des sites.

La rapporteure pour avis a donc souhaité revenir à l’article initial en rappelant que l’État doit conserver la compétence de désignation des sites et de gestion du domaine public maritime car la responsabilité de l’État peut être engagée au regard des règles européennes.

Concernant l’article 13 bis ajouté par le Sénat, il apparaît en effet qu’un seuil trop élevé de participation minimale du maître d’ouvrage peut constituer un élément bloquant pour les petites communes qui souhaiteraient s’engager dans des opérations de restauration de la biodiversité sur des sites Natura 2000. Cependant, il existe déjà une série de dérogations sur des projets d'investissement en matière de rénovation des monuments protégés ou de patrimoine non protégé lorsque le préfet l’estime justifié par l’urgence ou par la nécessité publique, ou encore en ce qui concerne les ponts et ouvrages d’art et les équipements pastoraux. Il n’était donc pas nécessaire de revenir sur cet équilibre.

La rapporteure pour avis a également demandé une correction par amendement pour retirer la faculté d’accorder cette dérogation au seuil minimal au président du conseil régional. En effet, cette disposition est inconstitutionnelle car elle conduit à créer une forme de tutelle d’une collectivité sur une autre.

Le Sénat a par ailleurs introduit un article 13 ter qui abaisse le seuil à partir duquel l’État s’engage à compenser intégralement, auprès des communes et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, les exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) pour les terrains faisant l’objet d’un engagement de gestion et situés sur un site Natura 2000. La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire s’est prononcée pour la suppression de cet article.

En effet, en dehors d’une nécessaire évaluation préalable de son coût, la proposition du Sénat ne prend pas en compte les dispositifs instaurés pour pallier les difficultés pouvant être rencontrées par les petites communes ayant une part importante de leur territoire dans un site Natura 2000. Il existe par exemple une dotation budgétaire spécifique pour les communes dont le territoire comporte de vastes zones Natura 2000. Le projet de loi de finances pour 2022 prévoit d’ailleurs, dans son article 46, de porter celle-ci à 20 millions d’euros.

Concernant l’article 13 quater relatif au plafond de destruction des loups, la logique de différenciation dont s’inspire le texte ne saurait se faire au prix d’une mise à l’écart d’impératifs d’intérêt général, tels que la préservation de la biodiversité. C’est pourquoi, la rapporteure pour avis a soutenu les amendements de suppression de cet article, qui visait à prévoir des plafonds de destruction spécifiques pour les loups. En effet, le sujet du loup nécessite d’abord et avant tout un pilotage de niveau national.

Pilotage national ne doit pas être pour autant synonyme de rejet de toutes les spécificités locales. La prédation du loup est en effet un réel sujet d’inquiétude dans certains territoires. La préservation de la biodiversité, engagement international fort de la France, doit être conciliée avec la préservation des activités pastorales, qui sont à la fois une richesse et une fierté. À ce titre, le plan loup demeure l’instrument à privilégier pour le traitement de ce sujet. La rapporteure pour avis tient à saluer le travail de l’ensemble des parties prenantes, et en particulier celui du préfet coordonnateur, qui permet à l’État de mener une action pleinement empreinte de la réalité de nos territoires.

Au sein du titre VII, l’article 61 du projet de loi concerne les sociétés concessionnaires d’autoroutes et les ouvrages annexes au réseau autoroutier qui peuvent être construits par ces sociétés avec l’aide de concours de l’État ou de collectivités territoriales. La rédaction actuelle de l’article L. 122-4 du code de la voirie routière, déjà modifié par la loi d’orientation des mobilités, connaît des limites puisqu’il ne permet pas le financement par des personnes tierces, privées ou publiques, autres que l’État ou les collectivités territoriales. La modification proposée par l’article 61 fait évoluer l’état du droit pour élargir le champ des personnes pouvant concourir au financement de ces ouvrages souvent coûteux et destinés à mieux connecter les réseaux secondaires au réseau autoroutier.

Enfin, l’article 62 du projet de loi est un article important qui revient sur un article introduit lors de l’examen de la loi du 8 août 2016 sur la reconquête de la biodiversité pour la nature et les paysages. Dans cette loi avait été introduit un régime juridique spécifique visant à protéger les alignements d’arbres bordant les routes auxquels, sauf motifs spécifiques, il ne peut être porté atteinte. L’article L. 350-3 ainsi introduit dans le code de l’environnement visait donc à maintenir le plus possible l’intégrité de ces alignements, sources à la fois de biodiversité et d’agrément en termes de paysage et d’aménagement du territoire. Les motifs envisagés pour porter atteinte à des arbres d’un alignement devaient tenir au danger sanitaire qu’un arbre pouvait constituer, au danger pour la sécurité des personnes ou des biens ou à son intégration dans la zone d’un projet de construction qui rendait parfois nécessaire de porter atteinte à l’alignement.

La version actuelle de l’article L. 350-3 souffre d’un certain nombre d’imprécisions qui ont pu générer des contentieux, le texte n’étant pas clair sur les personnes en charge d’accorder des dérogations.

L’article 62 du projet de loi a plusieurs mérites : il vient clarifier la question de la personne en charge de délivrer des autorisations permettant de porter atteinte à un alignement et de recevoir les déclarations préalables ; il s’agira du préfet de département. Les ambiguïtés sur ce point sont donc levées. Par ailleurs, il institue deux procédures différentes : celle de l’autorisation pour les opérations de travaux et d’aménagement et celle de la déclaration préalable pour les autres cas. Il envisage de plus les cas où il faut agir en cas de péril imminent pour la sécurité des personnes, c’est-à-dire sans demande préalable. Pour ces trois situations, il est prévu que la personne à l’origine de l’atteinte mette en œuvre des mesures de compensation pour compenser la perte de biodiversité et d’apports à l’écosystème local de l’arbre endommagé ou coupé. Le préfet pourra contrôler la suffisance de ces mesures. L’article sécurise donc l’ensemble des hypothèses limitatives pour lesquelles il peut être porté atteinte à l’alignement des arbres.

La rapporteure pour avis a porté plusieurs amendements pour contribuer à renforcer davantage encore ce régime juridique de protection des alignements d’arbres. En effet, il lui a semblé important de préciser la procédure. Elle a souhaité que soit rétablie la version initiale du texte quant au périmètre de son application. En effet, le projet de loi prévoyait au départ de s’appliquer aux voies ouvertes à la circulation du public, pour remplacer l’expression actuellement en vigueur de « voie de communication » qui manque de clarté. Le Sénat a cependant adopté un amendement précisant que les voies privées ouvertes à la circulation du public devaient être exclues de ce nouveau régime plus protecteur des alignements d’arbre. L’amendement de la rapporteure pour avis a permis de supprimer cette dérogation et d’inclure toutes les voies ouvertes à la circulation publique.

Par ailleurs, les députés du groupe LaREM ont tenu à renforcer le contrôle et l’effectivité des mesures de compensation qui doivent être mises en œuvre à la suite de l’abattage d’un arbre. Ils ont ainsi fait inscrire dans le texte que ces mesures de compensation doivent être réalisées à proximité de l’arbre abattu pour ne pas léser les riverains de celui-ci mais également pour préserver les paysages, la biodiversité locale et les continuités écologiques. Cet amendement prévoit également que cette compensation doit s‘effectuer dans un délai raisonnable pour inciter les autorités à agir rapidement.

La rapporteure pour avis a fait préciser par un amendement que ces mesures de compensation s’appliquent pour toutes les procédures d’abattage (déclaration préalable, autorisation et péril imminent).

Enfin et afin de renforcer à nouveau le dispositif, un amendement de la rapporteure pour avis prévoit que les demandes d’autorisation et de déclaration préalables sont obligatoirement accompagnées soit d’une étude phytosanitaire pour attester de la mauvaise santé de l’arbre, soit d’éléments attestant du danger pour les personnes ou les biens. Il est en effet nécessaire de s’assurer que les motifs d’abattage en cas de danger phytosanitaire ou sécuritaire sont avérés.

Ces avancées constituent de véritables garanties pour la protection des alignements d’arbres.

 

   COMMENTAIRES D’ARTICLES

   titre Ier
La différenciation territoriale

Article 1er
(art. L. 1111-3-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Définition du principe de différenciation

Adopté par la Commission avec modifications

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article inscrit la différenciation parmi les principes généraux de la décentralisation définis par le livre Ier de la première partie du code général des collectivités territoriales.

       Dernières modifications législatives intervenues

La loi organique n° 2021-467 du 19 avril 2021 relative à la simplification des expérimentations mises en œuvre sur le fondement du quatrième alinéa de l’article 72 de la Constitution a ajouté une nouvelle issue possible à ces expérimentations : le maintien différencié des mesures prises à titre expérimental dans tout ou partie des collectivités territoriales ayant participé à l’expérimentation.

       Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté une nouvelle rédaction de l’article afin de clarifier la portée de la définition de la différenciation.

       La position de la Commission

La Commission a adopté cet article modifié par un amendement de clarification rédactionnelle.

1.   L’état du droit

L’affirmation du principe de différenciation a longtemps souffert d’une perception insuffisamment nuancée du principe d’égalité, énoncé dès l’article 1er de la première Constitution de la France, en 1791 – « Le Royaume est un et indivisible » – et repris au même article de la Constitution de 1958 : « La France est une République indivisible, [et] assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens ».

S’il a fallu attendre la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 pour que l’article 1er reconnaisse également que l’organisation de la République est décentralisée, l’étau enserrant le principe de différenciation s’est allégé à mesure que la jurisprudence constitutionnelle est venue préciser les contours de sa mise en œuvre pour les collectivités de droit commun qui ne relèvent pas des articles 73 et 74 de la Constitution. Dès 1991, le Conseil constitutionnel a admis que le principe constitutionnel d’égalité qui s’applique aux collectivités territoriales « ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l’objet de la loi qui l’établit » ([1]).

Deux objectifs permettent donc d’appliquer le principe de différenciation dans le respect du principe d’égalité : régler de manière différente des situations différentes ou répondre à un objectif d’intérêt général. 

S’agissant de la mise en œuvre du principe, son champ d’application est de deux ordres : les compétences des collectivités et les modalités de leur exercice par ces dernières, à savoir le quoi et le comment.

Saisi par le Gouvernement sur la différenciation des compétences des collectivités territoriales relevant d’une même catégorie et des règles relatives à l’exercice de ces compétences, le Conseil d’État a écrit, en 2017, que « les règles et principes constitutionnels (…) n’imposent pas un cadre légal uniforme et figé aux compétences des collectivités territoriales de droit commun – bien que celles-ci soient un élément constitutif de leur statut, mais ont au contraire permis des évolutions importantes et la prise en compte de situations différentes. C’est le cas plus largement encore pour les règles d’exercice des compétences. » ([2])

En ce qui concerne la différenciation des compétences, la récente loi du 2 août 2019 ([3]) a confié à la Collectivité européenne d’Alsace, qui regroupe les départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, l’exploitation et la gestion des routes nationales et des autoroutes non concédées du fait de la situation particulière dans laquelle se trouve ce territoire du fait de l’importance du transport routier rhénan et des problématiques qu’il soulève.

S’agissant de la différenciation des modalités d’exercice des compétences, la loi du 13 décembre 2000, dite « SRU » ([4]), a prévu que certaines communes, en raison de leur situation différente des autres, sont dispensées de l’obligation de disposer d’au moins 20 % de logements sociaux.

Si une voie a donc été tracée pour porter l’affirmation du principe de différenciation, son extension demeure néanmoins limitée par le cadre constitutionnel en vigueur. À ce titre, votre rapporteur ne peut que regretter que la discussion du projet de loi constitutionnelle pour un renouveau de la vie démocratique, présenté par le Président de la République, n’ait pu aboutir sous la présente législature. Son adoption aurait permis une pleine application de ce principe.

2.   Le dispositif proposé

L’article 1er dispose que les règles relatives à l’attribution des compétences et à leur exercice, applicables à une catégorie de collectivités territoriales, peuvent être différenciées dans le respect du principe d’égalité.

Si elle n’a pas de portée normative réelle, ainsi que l’a relevé le Conseil d’État dans son avis sur le présent projet de loi, cette disposition n’en demeure pas moins importante. Le Conseil d’État relève ainsi que « la différenciation ne peut être le fait d’un seul texte particulier [et] relève bien davantage d’un processus et d’une action au long cours, qui touche à l’élaboration des normes législatives et règlementaires et des politiques contractuelles de l’État » ([5]).

Cet article doit donc être apprécié au regard d’un ensemble plus large qui tend à favoriser la pratique de la différenciation. Ainsi, la loi organique du 19 avril 2021 ([6]) est venue renforcer le processus de différenciation de l’exercice des compétences permis par l’article 72, alinéa 4, de la Constitution qui peut être enclenché à l’issue d’une expérimentation.

Ce nouvel article L. 1111-3-1 est inséré un sein d’une section nouvelle relative aux dispositions générales du principe de libre administration et à l’exercice différencié des compétences et qui regroupe les six premiers articles du chapitre Ier « Principe de libre administration » du livre Ier « Principes généraux de la décentralisation » du code général des collectivités territoriales (CGCT), à savoir les articles L. 1111‑1 à L. 1111‑7,

3.   Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté une nouvelle rédaction de l’article L. 1111‑3‑1 : « Dans le respect du principe d’égalité, il est tenu compte, pour la définition des règles relatives à l’attribution et à l’exercice des compétences applicables à une catégorie de collectivités territoriales, des différences de situations dans lesquelles se trouvent les collectivités territoriales relevant de cette catégorie. »

Cette rédaction n’appelle pas de remarque particulière de la part de votre rapporteur.

4.   La position de la Commission

La Commission a validé le dispositif proposé par le Sénat tout en adoptant un amendement de clarification rédactionnelle présenté par la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation (DCTD).

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*     *

Article 1er bis
(art. L. 3211-3 [nouveau], L. 3444-2, L. 4221-1, L. 4422-16, L. 4433-3, L. 7152-2 et L. 7252-2
du code général des collectivités territoriales)
Demande de mise en œuvre du principe de différenciation
par les collectivités territoriales

Adopté par la Commission avec modifications

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, vise à permettre l’application du principe de différenciation, à la demande des collectivités concernées, par la mise en œuvre d’une procédure spécifique.

       La position de la Commission

La Commission a adopté un amendement des rapporteurs Bruno Questel et Maina Sage pour que les propositions présentées par les collectivités territoires en vue de modifier ou d’adapter des dispositions législatives ou réglementaires soient mieux prises en compte par le Gouvernement.

1.   Le dispositif proposé

Introduit par la commission des Lois du Sénat à l’initiative de ses deux rapporteurs, M. Matthieu Darnaud et Mme Françoise Gatel, le présent article étend aux conseils départementaux de droit commun (nouvel article L. 3211-3 du CGCT) la procédure, déjà applicable aux départements d’outre-mer (art. L. 3444‑2), aux conseils régionaux de droit commun (art. L. 4221-1), à l’Assemblée de Corse (art. L. 4422-16), aux conseils régionaux de Mayotte, de Guadeloupe et de La Réunion (art. L. 4433-3) et aux assemblées de Guyane et de Martinique (art. L. 7152-1 et L. 7252-1), de proposition de modifications législatives et réglementaires.

Pour les conseil régionaux de droit commun, l’article 1er de loi « NOTRe » ([7]) a supprimé la clause générale de compétence des régions et limité leur périmètre d’activité aux domaines expressément prévus par la loi. En contrepartie, il a affirmé leur pouvoir réglementaire qui s’exerce dans le cadre de leurs compétences et leur a donné la possibilité de proposer une évolution des lois et des règlements nationaux.

En Corse, l’article L. 4422‑16 du CGCT permet à l’Assemblée de Corse de proposer la modification ou l’adaptation des dispositions réglementaires ou législatives, de solliciter l’habilitation du législateur pour adapter aux spécificités de l’île les modalités d’application de la loi et d’être consultée sur les projets et propositions de loi ou de décret comportant des dispositions spécifiques à la Corse. Dans son rapport sur la proposition de loi relative à l’évolution statutaire de la collectivité de Corse afin de lutter contre le phénomène de spéculations foncière et immobilière dans l’île, notre collègue Jean-Félix Acquaviva note toutefois que les demandes adressées par la collectivité de Corse à l’État s’apparentent à un « dialogue à sens unique » ([8]) du fait de l’absence de réponses apportées à ces demandes.

L’article 1er bis prévoit également que les propositions de modifications des collectivités sont adressées, en plus du Premier ministre et du préfet, aux présidents des assemblées parlementaires et qu’elles peuvent porter sur la différenciation des règles relatives à l’attribution et à l’exercice de leurs compétences afin de prendre en compte les différences de situations dans lesquelles elles se trouvent.

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement de M. Éric Kerrouche, sur l’avis défavorable du Gouvernement, imposant au Premier ministre d’informer dans les six mois les collectivités sur les suites qu’il entend donner à leurs propositions. Votre rapporteur relève que le législateur avait adopté, lors de la discussion de du projet de loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse, une disposition similaire. Le Conseil constitutionnel avait estimé « que le législateur ne saurait, sans excéder la limite de ses pouvoirs, enjoindre au Premier ministre de donner une réponse dans un délai déterminé à une proposition de modification de la législation ou de la réglementation, émanant de l’organe délibérant d'une collectivité territoriale » ([9]).

2.   La position de la Commission

Outre des amendements de précision et de portée rédactionnelle, la Commission a adopté un amendement des rapporteurs Bruno Questel et Maina Sage qui a pour objet de donner une portée effective, tout en étant respectueuse de la Constitution, de la disposition adoptée par le Sénat qui impose au Premier ministre de notifier aux collectivités territoriales, dans un délai de six mois à compter de leur réception, les suites données aux propositions qu’elles présentent en vue de modifier ou d’adapter des dispositions législatives ou réglementaires, en vigueur ou en cours d’élaboration, concernant leurs compétences, leur organisation et leur fonctionnement.

Les rapporteurs partagent le constat selon lequel la procédure applicable aux demandes des collectivités tendant à modifier ou à adapter des dispositions législatives ou réglementaires n’est pas satisfaisante en raison de l’absence de suites que leur donne le Gouvernement. Les griefs transmis à vos rapporteurs, au cours des auditions qu’ils ont conduites, ont principalement concerné les outre-mer, qui bénéficient pourtant d’un statut spécifique en application des articles 73 et 74 de la Constitution, et la Corse dont les prérogatives particulières offertes par l’article L. 4422‑16 du CGCT n’ont connu, de manière regrettable, aucune traduction tangible.

Afin de surmonter l’écueil constitutionnel précédemment mentionné, les rapporteurs ont proposé à la Commission d’assortir la transmission des demandes de modification ou d’adaptation de l’ensemble des collectivités de trois garanties :

– le Premier ministre devra accuser réception de ces demandes ;

– les différentes demandes seront recensées dans un rapport annuel qui indiquera les suites qui leur auront été apportées ;

– le rapport sera rendu public.

Par ce dispositif, et malgré des marges de manœuvre limitées, les rapporteurs espèrent favoriser un changement de pratiques afin que le pouvoir de proposition des collectivités puisse être entendu et s’exercer pleinement.

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*     *

Article 1er ter A (nouveau)
Rapport sur les outils de différenciation mobilisables pour faire face
au phénomène de spéculations foncière et immobilière en Corse

Introduit par la Commission

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par la Commission par l’adoption de l’amendement CL1628 de votre rapporteur, permet de réaffirmer le soutien de la commission des Lois à l’article 1er de la proposition de loi relative à l’évolution statutaire de la collectivité de Corse afin de lutter contre le phénomène de spéculations foncière et immobilière dans l’île qu’elle avait adopté en mars 2021 ([10]). Cet article avait pour objet de permettre à la collectivité de Corse d’instaurer et d’exercer, à titre expérimental pour une durée de cinq ans, un droit de préemption sur les transferts de propriété bâtie ou non bâtie sur son territoire afin de lutter contre le phénomène précité.

Ce dispositif a été transformé en demande de rapport dans la mesure où il constitue une charge financière au regard de l’article 40 de la Constitution.

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Article 1er ter (supprimé)
(art. L. 1115-4-3 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Rôle des départements frontaliers dans le cadre
de la coopération transfrontalière

Supprimé par la Commission

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, autorise les départements, dans le cadre de la coopération transfrontalière, à mettre en œuvre ou à soutenir toute action présentant un intérêt pour leur territoire.

Il résulte de l’adoption en séance publique, sur le fondement d’un double avis défavorable, d’un amendement de Mme Laurence Muller-Bronn. Son dispositif s’avère contradictoire avec la suppression de la clause générale de compétence des conseils départementaux et en partie satisfait par l’article 59 bis qui dote les départements frontaliers d’un chef de filât spécifique en matière de coopération transfrontalière.

       La position de la Commission

La Commission, à l’initiative de votre rapporteur, de la DCTD et de M. Christophe Euzet, a supprimé cet article.

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Article 2
(art. L. 123-6 du code de l’action sociale et des familles, art. L. 241‑11 du code forestier et art. L. 1413-1 et L. 2333-84 du code général des collectivités territoriales)
Extensions du pouvoir réglementaire local

Adopté par la Commission avec modifications

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article procède à plusieurs extensions du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales en ce qui concerne certaines dispositions relevant de leur compétence.

       Dernières modifications législatives intervenues

La loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République a consacré, au troisième alinéa de l’article 72 de la Constitution, le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales pour l’exercice de leurs compétences. 

       Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a élargi le présent article à différents champs du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales, dont celui de l’aide sociale gérée par les départements.  

       La position de la Commission

La Commission a supprimé les dispositions introduites par le Sénat et a permis, à l’initiative de votre rapporteur, aux collectivités territoriales et aux groupements concernés de déterminer librement les représentants à associer au sein de la commission consultative des services publics locaux.

1.   L’état du droit

Le pouvoir réglementaire se caractérise par les actes d’ordre général et impersonnel, dont le caractère est exécutoire et opposable, que certaines autorités administratives peuvent prendre de manière unilatérale.

Ce pouvoir est exercé au niveau national par l’Exécutif ([11]). Le Président de la République, aux termes de l’article 13 de la Constitution, signe les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil des ministres. Le Premier ministre exerce le pouvoir réglementaire général – qu’il peut déléguer à ses ministres – en application de l’article 21, qu’il s’agisse du pouvoir réglementaire d’exécution des lois ou du pouvoir réglementaire autonome.

Si la clause générale de compétence a été reconnue aux communes, dès la loi du 5 avril 1884 relative à l’organisation municipale, par la disposition, toujours en vigueur ([12]), selon laquelle « la commune règle par ses délibérations les affaires de la commune » le pouvoir réglementaire local n’a été reconnu que tardivement en France. Depuis la révision du 28 mars 2003, le troisième alinéa de l’article 72 dispose que collectivités locales disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences ([13]). Ce pouvoir s’exerce néanmoins dans les conditions prévues par la loi, à laquelle il est donc soumis, et dans le cadre déterminé de leurs compétences. Il est également qualifié de résiduel par rapport au pouvoir réglementaire national exercé par le Premier ministre.

Le pouvoir réglementaire local, qui peut prendre la forme d’un arrêté, d’une délibération ou d’un règlement, s’exerce principalement à l’échelle de la commune dans les champs du pouvoir de police du maire ou de l’urbanisme.

champs du pouvoir réglementaire local

Source : Rapport de l’Inspection générale de l’administration

L’inspection général de l’administration (IGA) a publié, en 2021, un rapport afin de nourrir la réflexion du Gouvernement et du Parlement sur le présent projet de loi ([14]). Ce rapport dresse le constat d’un pouvoir « contraint dans son champ et ses modalités de mise en œuvre », notamment parce que la réglementation nationale « apparaît comme l’instrument privilégié des politiques publiques ». Il revient sur le large consensus qui s’est dessiné autour de la question du renforcement du pouvoir réglementaire local mais dresse le constat paradoxal que les collectivités « n’ont pas une pleine liberté dans l’exercice de leur pouvoir réglementaire local » et « que la mise en œuvre des politiques décentralisées est fortement contrainte ».

La DCTD s’est également intéressée à la question ([15]). Nos collègues Patricia Lemoine et Monica Michel présentent le renforcement du pouvoir réglementaire local comme « un moyen de gagner en efficacité pour rapprocher la prise de décision du terrain ».

2.   Le dispositif proposé

Les propositions d’extension du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales formulées par le Gouvernement à l’article 2 sont de trois ordres :

– à l’article L. 123‑6 du code de l’action sociale et des familles (CASF), la fixation, par délibération du conseil municipal ou de de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI), du nombre d’élus au conseil d’administration des centres communaux et intercommunaux d’action sociale (2° du I) ;

– à l’article L. 241-11 du code forestier, le délai dans lequel le maire transmet à l’Office national des forêts, l’état de répartition, entre les titulaires d’un droit d’usage, du nombre de bestiaux admis au pâturage et au panage ([16]) (II) ;

– à l’article L. 2333-84 du CGCT, la faculté octroyée aux conseils municipaux de fixer, par une délibération, le régime des redevances dues pour l’occupation provisoire du domaine public des communes par les chantiers de travaux (a du 1° du III).

Dans son avis sur le présent projet de loi, le Conseil d’État, constatant « le caractère particulièrement limité et ponctuel des mesures au regard de l’ambition affichée par le projet » de loi, a estimé que ces dispositions étaient « illustratives de la place trop souvent insuffisante laissée par la loi et les décrets d’application au pouvoir règlementaire des collectivités territoriales » ([17]). Auditionnée par la commission des Lois du Sénat, la ministre Jacqueline Gourault a néanmoins qualifié le présent article d’« accroche législative, vouée à être enrichie » ([18]).

3.   Les modifications apportées par le Sénat

a.   Le code de l’action sociale et des familles

Le 1° du I du présent article, adopté en commission des Lois à l’initiative des rapporteurs, vise à renforcer la portée juridique du règlement départemental d’aide sociale (RDAS) en permettant de fonder un refus d’admission à une prestation relevant de la compétence du département sur le seul motif que le postulant ne remplit pas les conditions fixées par ledit règlement. Le 4° dispose que le RDAS peut prévoir l’affectation de la prestation de compensation du handicap à d’autres charges que celles mentionnées à l’article L. 245‑3.

Le 3° ne porte pas sur le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales mais sur les modalités d’appréciation des ressources des postulants à l’aide sociale. Les rapporteurs du Sénat substituent au renvoi au pouvoir réglementaire pour l’évaluation de la valeur en capital des biens non productifs de revenu une définition de ces biens comme ceux, à l’exclusion de l’habitation principale du demandeur, qui procurent un revenu annuel égal à leur valeur locative s’il s’agit de biens soumis aux taxes foncières et à leur valeur déterminée suivant les règles en vigueur en matière de droits de mutation par décès, multipliée par le taux d’intérêt légal, s’il s’agit d’autres biens.

Le 5°, introduit en commission des Lois à l’initiative de M. Philippe Bas, tend à restreindre les conditions d’accès au revenu de solidarité active en prévoyant que le RDAS peut prévoir que le bénéfice de ce revenu est réservé aux personnes dont la valeur totale des biens n’atteint pas un montant qu’il fixe, sans que celui‑ci puisse être inférieur à 23 000 euros, tout en excluant certains biens comme l’habitation principale, les meubles meublants et les voitures d’une valeur de moins de 10 000 euros. Le 6° permet au département d’exercer un recours en récupération des sommes versées au titre du RSA.

b.   Les autres dispositions

Le IV, introduit en commission des Lois à l’initiative de Mme Dominique Estrosi Sassone, transfère la faculté de fixer annuellement les quotas de places pour les formations paramédicales des agences régionales de santé (ARS) aux conseils régionaux, ces derniers agréant et finançant les instituts de formation intervenant dans ce domaine.

Le V, introduit en commission des Lois par les rapporteurs, modifie le code de l’urbanisme en ce qui concerne les listes des constructions, aménagements, installations et travaux dispensés de toute formalité ou soumis à une simple déclaration préalable : ces listes, aujourd’hui fixées par décret en Conseil d’État, pourront l’être par délibération du conseil municipal ou du conseil communautaire. Le décret en Conseil d’État n’interviendra plus que par défaut.

Le VI résulte de l’adoption d’un amendement du sénateur Max Brisson en commission des Lois et concerne l’enseignement des langues régionales. Il doit s’apprécier au regard de la décision du Conseil constitutionnel du 21 mai 2021 ([19]) qui a censuré l’article 6 de la proposition de loi relative à la protection patrimoniale des langues régionales et à leur promotion relatif à l’enseignement immersif en langue régional. Le dispositif proposé par le Sénat entend permettre aux collectivités territoriales d’adopter des délibérations concernant la mise en œuvre de la convention conclue entre l’État et les collectivités relative à l’enseignement en langue régional. Il s’agit, par les vœux qu’elles pourront émettre, de favoriser les établissements proposant exclusivement cette modalité d’enseignement.

Le VII a été introduit en séance publique avec un avis défavorable du Gouvernement. Il résulte d’un amendement de M. Étienne Blanc et de Mme Anne Ventalon qui revient sur une disposition de la loi du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités. Alors que l’article L. 1272-5 du code des transports prévoit qu’un décret définit le nombre minimal d’emplacements à prévoir, dans les services ferroviaires de transport de voyageurs, pour les vélos, le dispositif adopté prévoit de transférer cette définition aux conseils régionaux en ce qui concerne les services d’intérêt régionaux.

À l’initiative de M. Ludovic Haye, le Sénat a par ailleurs encadré la possibilité pour les conseils municipaux de fixer les redevances mentionnées à l’article L. 2338‑84 du CGCT en renvoyant à un décret la fixation d’un plafond (b du 1° du III).

Enfin, en séance publique, le Sénat est revenu sur une disposition adoptée en commission des Lois visant à permettre aux conseils régionaux, par délibération, de définir la composition du conseil économique, social et environnemental régional (2° du III).

4.   La position de la Commission

Différents amendements de votre rapporteur, de M. Hervé Saulignac, de M. Yannick Kerlogot et de M. Christophe Euzet ont supprimé l’ensemble des dispositions introduites par le Sénat. Il est en effet apparu nécessaire de préserver le champ de l’intervention de l’État dans les différents domaines précités, notamment pour veiller à la cohérence et à l’harmonisation des politiques publiques et à la préservation du principe d’égalité sur l’ensemble du territoire national.

À l’initiative de votre rapporteur, un amendement modifiant le CGCT donne la possibilité aux collectivités territoriales et aux groupements concernés de déterminer librement les représentants à associer au sein de la commission consultative des services publics locaux, sans restreindre la participation aux seules associations locales comme cela est le cas actuellement. Cet amendement ne remet cependant pas en cause la participation de ces dernières mais ouvre plus largement l’instance à de nouvelles formes d’action citoyennes, comme les forums de citoyens, ou à des usagers ou des habitants.

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Article 2 bis 
(art. 21 de la loi n° 2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique)
Extension du pouvoir réglementaire local

Adopté par la Commission avec modifications

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit en commission des Lois à l’initiative de la rapporteure Françoise Gatel, contient de nouvelles dispositions visant à étendre le pouvoir réglementaire des collectivités locales.

Les I à IV suppriment le renvoi au décret nécessaire pour définir la nature et les conditions d’attribution des aides pour favoriser l’installation ou le maintien de professionnels de santé, les conditions de gestion des établissements d’enseignement public de la musique, de la danse et de l’art dramatique, les conditions de gestion des services de transport ferroviaire de voyageurs d’intérêt régional et les modalités de prise de participation au sein de sociétés commerciales relatives aux infrastructures numériques.

       La position de la Commission

En adoptant des amendements de votre rapporteur et un amendement de M. Hervé Saulignac, la Commission a supprimé les I à III de cet article afin d’assurer une cohérence nationale dans les champs concernés.

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Article 3
(art. L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales)
Conférences territoriales de l’action publique

Adopté par la Commission avec modifications

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article ouvre la possibilité de déléguer, dans le cadre des conférences territoriales de l’action publique, des compétences entre collectivités territoriales et EPCI à fiscalité propre afin de réaliser des projets structurants sur les territoires.

       Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique a prévu que les compétences qui peuvent être déléguées par une collectivité territoriale à une collectivité relevant d’une autre catégorie ou à un EPCI à fiscalité propre peuvent concerner tout ou partie d’une compétence.

       Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a substitué au dispositif proposé par le Gouvernement deux dispositions visant à assouplir la composition des CTAP et à adapter les modalités de délégation de compétences.

       La position de la Commission

La Commission a rétabli le texte initial de l’article 3.

1.   L’état du droit

a.   Délégations de compétence et conférences territoriales de l’action publique

Depuis la loi « RCT » du 26 décembre 2010 ([20]), l’article L. 1111-8 prévoit qu’une collectivité territoriale peut déléguer à une collectivité territoriale relevant d’une autre catégorie ou à un EPCI à fiscalité propre une compétence dont elle est attributaire. Le cas échéant, celle-ci est exercée au nom et pour le compte de la collectivité territoriale délégante.

La délégation est encadrée par une convention qui détermine la durée, les objectifs à atteindre et les modalités de contrôle de l’autorité délégante sur l’autorité délégataire ([21]). L’article R. 1111-1 précise que la convention établit également le cadre financier de la délégation quant aux moyens de fonctionnement et aux conditions de mise à disposition des personnels qu’implique l’exercice de la compétence déléguée. Aucune délégation de compétence n’est autorisée pour des collectivités appartenant à la même catégorie ni pour les EPCI, qui ne disposent pas, en raison du principe de spécialité régissant leur fonctionnement, de la « compétence de la compétence ». Les EPCI ne peuvent donc procéder à la délégation des compétences qui leur ont été transférées par les communes membres.

La loi MAPTAM du 27 janvier 2014 ([22]) a tenté d’amplifier le mouvement des délégations de compétences, afin d’adapter aux situations locales leur exercice en introduisant, d’une part, un mécanisme de délégation entre l’État et les collectivités territoriales et en créant, d’autre part, les CTAP.

L’article L. 1111‑8‑1 prévoit, à cet effet, que l’État peut déléguer par convention à une collectivité territoriale ou à un EPCI qui en fait la demande l’exercice de certaines de ses compétences en dehors de celles où sont en cause des intérêts nationaux. La demande est soumise pour avis à la CTAP puis transmise au Gouvernement. Lorsque celle-ci est acceptée, elle fait l’objet d’une convention et d’une validation finale par décret.

Organisées par l’article L. 1111‑9‑1 du CGCT, les CTAP sont chargées, dans chaque région, de favoriser un exercice concerté des compétences des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics. Elles ont vocation à débattre et à rendre des avis sur tous les sujets relatifs à l’exercice de compétences et à la conduite de politiques publiques nécessitant une coordination ou une délégation de compétences.

Présidée par le président du conseil régional, la CTAP comprend les présidents des conseils départementaux, les présidents des EPCI à fiscalité propre de plus de 30 000 habitants et des membres élus représentant les EPCI à fiscalité propre de moins de 30 000 habitants et des communes selon qu’elles comprennent plus ou moins de 30 000 habitants. Le préfet y participe lorsque la conférence donne son avis sur une demande tendant à obtenir la délégation de l’exercice d’une compétence de l’État prévue par l’article L. 1111-8-1 précité.

La CTAP organise librement ses travaux, notamment par la mise en place de commissions thématiques. Elle débat notamment des conventions territoriales d’exercice concerté d’une compétence (CTEC) qui fixent les objectifs de rationalisation et les modalités de l’action commune pour chacun des compétences concernées.

b.   Un dispositif inabouti

Un rapport de l’IGA publié en 2017 ([23])  insiste sur le fait que les délégations  de compétences et les CTAP « sont des outils mis à disposition des collectivités territoriales et de l’État pour favoriser, par le dialogue et le contrat, l’exercice différencié des compétence sur les territoires ».

Le rapport met néanmoins en évidence une procédure de délégation de compétences strictement encadrée qui nuit à l’efficacité d’un dispositif qui se décompose en dix étapes entre la délibération de la collectivité intéressée et la publication au Journal officiel du décret portant délégation de compétence.

la procédure de délégation de compétences

Source : Rapport de l’IGA.

La loi « Engagement et proximité » du 27 décembre 2019 a tenté de dynamiser et d’alléger cette procédure en prévoyant que les délégations peuvent concerner tout ou partie de la compétence concernée. La loi a ici consacré le principe des délégations sectorielles d’ores-et-déjà applicables dans certains domaines, par exemple en ce qui concerne les aides aux entreprises que la région Auvergne-Rhône-Alpes peut déléguer en tout ou partie à la métropole de Lyon, aux communes et à leurs groupements application de l’article L. 1511-2 du CGCT.

S’agissant des CTAP, le rapport de l’IGA décrit un « dispositif juridique qui hésite entre cadrage et souplesse ».

2.   Le dispositif proposé

L’article 3 du projet de loi s’inscrit dans le cheminement initié par la loi « Engagement et proximité » en instaurant une procédure de délégation de compétences spécifiques à la réalisation ou à la gestion de projets structurants pour les territoires. Cette disposition pourrait par exemple faciliter la construction d’un complexe scolaire collège-lycée où se chevauchent les compétences du conseil départemental et du conseil régional.

À cette fin, il est introduit un IX à l’article L. 1111-9-1 du CGCT afin de prévoir que, dans les douze mois qui suivent le renouvellement des conseils régionaux, le président du conseil régional convoque une CTAP à l’ordre du jour de laquelle est mis un débat sur le principe de ce nouveau type de délégations de compétences.

Si la procédure par laquelle la CTAP se prononce par une délibération et met en œuvre la délégation de compétence est assimilable à celle qui est prévue pour les délégations de compétence classiques, il est néanmoins tenu compte du format de cette délégation qui s’applique à des projets spécifiques. Il est ainsi prévu que les organes exécutifs des collectivités ou des EPCI à fiscalité propre identifient, pour chaque projet, la collectivité territoriale ou le groupement chargé de sa réalisation ou sa gestion, les compétences concernées et prévoient les conventions de délégation de compétences qu’il leur est proposé de conclure, chaque projet pouvant faire l’objet d’une convention distincte.

L’article dispose également que chaque convention définit les compétences ou parties de compétence déléguées nécessaires à la réalisation du projet, sa durée, en fonction de celle du projet concerné, les conditions dans lesquelles la collectivité délégataire informe la collectivité délégante, ainsi que ses modalités d’exécution et de résiliation par ses signataires, y compris avant le terme prévu. Elle précise enfin les conditions de partage des responsabilités encourues dans le cadre de la délégation, sans préjudice des droits des tiers.

Il s’agit d’un article de simplification et de dynamisation bienvenu de la procédure de délégation de compétences afin de favoriser les projets conjoints des collectivités territoriales et d’accroître, par une plus grande synergie des compétences, leur dimension structurante pour le territoire.

3.   Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat n’a pas retenu le dispositif proposé par le Gouvernement. À l’initiative de ses rapporteurs, la commission des Lois lui a en effet substitué deux types de dispositions concernant les CTAP et les délégations de compétence.

Tout d’abord, l’article révise la composition des CTAP précédemment décrite en prévoyant qu’elle est déterminée, dans chaque région, par délibérations concordantes du conseil régional et des conseils départementaux, prises après avis favorable de la majorité des conseils municipaux et des assemblées délibérantes des EPCI à fiscalité propre. À défaut d’adoption de ces délibérations concordantes, la composition de la CTAP serait alors celle qui est actuellement fixée par l’article L. 1111‑9-1 du CGCT.

En séance publique, un amendement de M. Fabien Génet a prévu que dans les douze mois qui suivent le renouvellement général des conseils régionaux, un débat soit organisé sur les modalités de fonctionnement de la CTAP et notamment sur la création d’une ou plusieurs commissions et sur la publicité de ses travaux.

Le Sénat a ensuite revu les modalités de délégation de compétences « classiques » dans la mesure où il n’a pas retenu le principe de délégation par projets.

Premièrement, il a permis, à l’article L. 1118 du CGCT, aux EPCI à fiscalité propre, lorsqu’ils y sont expressément autorisés par leurs statuts, de déléguer de manière ascendante leurs compétences à un département ou à une région tout ou partie d’une compétence qui leur a été transférée par leurs communes membres ou qui leur est directement attribuée par la loi.

En séance publique, un amendement adopté, malgré un double avis défavorable, à l’initiative du sénateur Éric Kerrouche a conditionné cette délégation ascendante à l’accord express des communes membres de l’EPCI ([24]). Un amendement de M. Bernard Delcros a également introduit une procédure « descendante » visant à autoriser les EPCI à fiscalité propre de déléguer l’exercice d’une compétence dont ils sont attributaires à une commune, un syndicat de communes ou un syndicat mixte.

Deuxièmement, le Sénat a autorisé la possibilité pour les départements de se voir déléguer l’octroi et le financement d’aides aux entreprises, et aux métropoles de se voir déléguer, à leur demande, l’attribution de subventions de fonctionnement aux organisations syndicales locales.

4.   La position de la Commission

La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur, de M. Christophe Euzet et de M. Rémy Rebeyrotte rétablissant l’article 3 dans sa rédaction initiale. Votre rapporteur que cet article permet de prolonger l’élan apporté par la loi Engagement et proximité et qu’il pourra être utile pour insuffler une dynamique dans le fonctionnement des CTAP. 

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Article 3 bis A (supprimé)
(art. L. 5215-20, L. 5215-20-1 et L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales)
Exercice de la compétence « promotion du tourisme » par les communes

Supprimé par la Commission

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, donne la possibilité aux communes classées stations de tourisme membres d’une communauté urbaine ou d’une métropole de délibérer pour que leur intercommunalité leur restitue l’exercice de la compétence « promotion du tourisme, dont la création d’office de tourisme ».

       Dernières modifications législatives intervenues

La loi Engagement et proximité a permis aux stations classées stations de tourisme membres d’une communauté de communes ou communauté d’agglomération de délibérer pour que leur intercommunalité leur restitue l’exercice de la compétence « promotion du tourisme, dont la création d’office de tourisme ». Elle a également permis aux communes touristiques membres d’une communauté de communes de demander à retrouver l’exercice de la même compétence.

       La position de la Commission

La Commission a supprimé cet article.

1.   L’état du droit

Si la compétence tourisme est partagée entre toutes les collectivités territoriales, la promotion du tourisme, comprenant la création et la gestion d’offices de tourisme, a été transférée depuis les communes vers les intercommunalités. Ce transfert s’est fait en deux temps, selon la catégorie d’EPCI à fiscalité propre à laquelle appartenaient les communes.

La loi MAPTAM a tout d’abord inscrit la compétence de promotion du tourisme parmi les compétences obligatoires des métropoles et des communautés urbaines. La loi NOTRe a ensuite complété ce mouvement en inscrivant cette compétence parmi les compétences obligatoires des communautés de communes et d’agglomération.

Des aménagements ont dès l’origine été prévus afin de permettre à certaines communes de créer ou de maintenir un office de tourisme sur leur territoire.

Le premier concerne les communes et EPCI à fiscalité propre sur le territoire desquels coexistent plusieurs marques territoriales protégées. Il est alors possible, en application de l’article L. 133-1 du code de tourisme, de créer un office de tourisme pour chacun des sites disposant d’une marque territoriale protégée. Cette faculté relève toutefois, à compter du transfert de la compétence, des EPCI à fiscalité propre : l’office de tourisme est créé sur le périmètre communal ou infra communal, mais sa gouvernance demeure intercommunale.

Le second aménagement concerne les communes bénéficiant de la dénomination de commune touristique ou du classement en station de tourisme. À la suite du transfert de la compétence « promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme » aux EPCI à fiscalité propre, une présence minimale de l’office de tourisme intercommunal sur le territoire de ces communes est obligatoire, par le biais de bureaux d’information de l’office de tourisme intercommunal. Dans les stations classées de tourisme, les EPCI ont également pu décider de maintenir des offices de tourisme distincts. Ceux-ci sont néanmoins gérés par l’EPCI.

Des voix se sont élevées pour maintenir la possibilité de disposer d’offices de tourisme communaux, pour permettre aux communes de conserver la maîtrise de leur politique de promotion du tourisme. La loi Montagne du 28 décembre 2016 ([25]) a ainsi autorisé les communes des communautés de communes et d’agglomération ainsi que celles appartenant à la métropole d’Aix-Marseille-Provence érigées en stations classées de tourisme ou ayant engagé une démarche de classement au 1er janvier 2017 à conserver, par délibération municipale prise avant cette même date, la compétence promotion du tourisme, dont la création d’un office de tourisme.

La loi Engagement et proximité du 27 décembre 2019 a enfin permis aux communes classées stations de tourisme de délibérer pour que leur intercommunalité, lorsqu’il s’agit d’une communauté de communes ou d’une communauté d’agglomération, leur restitue l’exercice de la compétence « promotion du tourisme, dont la création d’office de tourisme ». L’intercommunalité conserve alors, concurremment avec la commune et sur le territoire de cette dernière, l’exercice de cette même compétence, à l’exclusion de la création d’offices de tourisme.

Une procédure dérogatoire, néanmoins plus encadrée, a également été introduite s’agissant des communes touristiques membres d’une communauté de communes. En cas de délibérations concordantes de l’organe délibérant de la communauté de communes et des conseils municipaux de l’ensemble des communes qui en sont membres, la compétence « promotion du tourisme, dont la création d’office de tourisme » peut être restituée. La communauté de communes conserve, concurremment aux dites communes et sur leur territoire, l’exercice de cette même compétence, à l’exclusion de la création d'offices de tourisme.

2.   Le dispositif proposé par le Sénat

L’article 3 bis A résulte de l’adoption en séance publique, avec l’avis défavorable du Gouvernement, de sept amendements identiques.

L’exposé sommaire de ces amendements indique que l’article vise à permettre « aux communes touristiques membres d’une communauté d’agglomération de retrouver l’exercice de la compétence promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme si elles le souhaitent ». Il s’agirait d’étendre aux communautés d’agglomération le deuxième apport de la loi Engagement et proximité qui avait été restreint aux seules communautés de communes.

Or, le dispositif adopté vise à donner la possibilité aux communes classées stations de tourisme membres d’une communauté urbaine ou d’une métropole de délibérer pour que leur intercommunalité leur restitue l’exercice de la compétence précitée. Il s’agit ici d’étendre aux communautés urbaines et aux métropoles le premier apport de la loi Engagement et proximité. Cette disposition avait néanmoins été rejetée par l’Assemblée nationale lors de la discussion de ce texte afin de ne pas remettre en cause les grands équilibres issus de la loi NOTRe.

3.   La position de la Commission

Afin de ne pas entraver la politique touristique locale développée par les métropoles et les communautés urbaines, la Commission a confirmé la position qu’elle avait exprimée en 2019 et a adopté deux amendements de suppression de cet article, présentés par votre rapporteur et par M. Hervé Saulignac.

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Article 3 bis B (supprimé)
(art. L. 5224 du code général des collectivités territoriales)
Déséquilibres du tissu commercial de proximité à l’intérieur
du périmètre d’un schéma de cohérence territorial

Supprimé par la Commission

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, permet aux EPCI ou aux groupement de collectivités territoriales compétents pour l’élaboration du schéma de cohérence territorial de constater un déséquilibre du tissu commercial de proximité à l’intérieur du périmètre du schéma afin d’aménager l’encadrement des jours et des heures d’ouverture au public de certains établissements commerciaux.

       Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques a prévu que le travail du dimanche peut être mis en œuvre dans les établissements de vente au détail qui sont situés dans des zones commerciales caractérisées par une offre commerciale et une demande potentielle particulièrement importantes.

       La position de la Commission

La Commission a supprimé cet article.

1.   L’état du droit

La loi « Macron » du 6 août 2015 a profondément remanié les conditions d’ouverture des commerces de détail le dimanche, et notamment dans les zones commerciales.

Initialement, la loi « Mallié » du 10 août 2009 ([26]) autorisait le travail le dimanche dans les unités urbaines de plus d’un million d’habitants au sein des établissements de vente au détail situés dans un périmètre d’usage de consommation exceptionnel caractérisé par des habitudes de consommation dominicale, l’importance de la clientèle concernée et l’éloignement de celle-ci de ce périmètre.

Depuis 2015, l’article L. 3132-25-1 du code du travail prévoit que le travail du dimanche peut être mis en œuvre dans les établissements de vente au détail situés dans des zones commerciales caractérisées par une offre commerciale et une demande potentielle particulièrement importantes, le cas échéant en tenant compte de la proximité immédiate d’une zone frontalière.

L’article L. 3132-25-2 du même code précise les modalités de délimitation de ces zones. La demande doit être adressée au préfet, qui est compétent pour statuer après diverses consultations, par le maire ou par le président de l’EPCI à fiscalité propre lorsque la zone excède le territoire d’une seule commune, et accompagnée d’une étude d’impact.

L’article L. 3132-27-2 dudit code dispose enfin que dans le périmètre de chaque schéma de cohérence territoriale (SCoT), le préfet réunit annuellement les maires, les présidents d’EPCI à fiscalité propre, les associations de commerçants et les organisations représentatives des salariés et des employeurs du commerce de détail, et organise une concertation sur les pratiques d’ouverture dominicale des commerces de détail au regard des dérogations au repos dominical et de leur impact sur les équilibres en termes de flux commerciaux et de répartition des commerces de détail sur le territoire.

2.   Le dispositif proposé par le Sénat

Adopté en séance publique à l’initiative de M. Dominique de Legge malgré un double avis défavorable, le présent article introduit au sein du CGCT un dispositif qui permet aux EPCI ou aux groupement de collectivités territoriales compétents pour l’élaboration du SCoT de constater, par délibérations concordantes, un déséquilibre du tissu commercial de proximité à l’intérieur du périmètre du schéma.

Sur le fondement de ce constat, les présidents d’EPCI ou de groupements de collectivités territoriales consultent les organisations syndicales de salariés et d’employeurs établies sur le périmètre du SCoT afin d’obtenir un accord portant sur l’encadrement des jours et des heures d’ouverture au public de certains établissements commerciaux situés sur ce périmètre.

3.   La position de la Commission

Le code du travail prévoyant déjà des dispositions adaptées pour réguler l’ouverture des commerces au niveau local, la Commission a adopté les amendements de suppression présentés par votre rapporteur et par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire (CDAT), saisie pour avis du présent article.

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Article 3 bis (supprimé)
(art. L. 1111-8-1 du code général des collectivités territoriales)
Facilitation de la délégation de compétences entre l’État et les collectivités

Supprimé par la Commission

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par la commission des Lois du Sénat, a pour objet d’assouplir le mécanisme de délégation de compétences entre l’État et les collectivités territoriales prévu à l’article L. 1111-8-1 du CGCT et décrit à l’article 3. Il supprime, à cette fin, la nécessité pour la convention de délégation conclue entre le préfet et la collectivité territoriale d’être ratifiée par la publication d’un décret.

       La position de la Commission

La Commission a supprimé cet article sur proposition de votre rapporteur. Ces décisions de délégation appellent en effet une validation interministérielle qui se matérialise par la voie du décret.

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Article 3 ter 
Compétences des régions en matière d’emploi,
de formation professionnelle et d’apprentissage

Adopté par la Commission avec modifications

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, confie aux régions l’exercice de la compétence du service public de l’emploi.

       Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel a réformé les compétences des régions en matière de formation professionnelle et d’apprentissage.

       La position de la Commission

La Commission a adopté une nouvelle rédaction de cet article pour renforcer la coordination régionale en matière de formation professionnelle des demandeurs d’emploi.

1.   L’état du droit

a.   Le service public de l’emploi

Les articles 6 et 7 de la loi NOTRe ont défini la compétence des conseils régionaux en matière de service public de l’emploi. En application de l’article L. 5311-3 du code du travail, les régions participent à la coordination, aux côtés de l’État, des acteurs de ce service public. Elles signent notamment, conjointement avec l’État, une convention régionale pluriannuelle de coordination de l’emploi, de l’orientation et de la formation avec l’ensemble des opérateurs du service public de l’emploi. Le président du conseil régional et le préfet élaborent également une stratégie coordonnée en matière d’emploi, d’orientation et de formation professionnelles, en cohérence avec le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation.

En application de l’article L. 5311-3-1 du même code, les régions peuvent demander à l’État une délégation de compétences pour veiller à la complémentarité et pour coordonner l’action des différents intervenants, notamment les missions locales, les plans locaux pluriannuels pour l’insertion et l’emploi, Cap emploi et les maisons de l’emploi, ainsi que pour mettre en œuvre la gestion prévisionnelle territoriale des emplois et des compétences.

b.   La formation professionnelle et l’apprentissage

L’article L. 6121-1 du code du travail, remanié par la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, charge la région de la politique régionale d’accès à la formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d'un emploi ou d’une nouvelle orientation professionnelle.

Ses missions sont les suivantes :

– définir et mettre en œuvre la politique de formation professionnelle, élaborer le contrat de plan régional de développement des formations et de l’orientation professionnelles et adopter la carte régionale des formations professionnelles initiales ;

– accorder des aides individuelles à la formation et coordonner les interventions contribuant au financement d’actions de formation ;

– conclure, avec les départements qui souhaitent contribuer au financement de formations collectives pour la mise en œuvre de leur programme départemental d’insertion une convention qui détermine l’objet, le montant et les modalités de ce financement ;

– organiser l’accompagnement des jeunes et des adultes à la recherche d’un emploi qui sont candidats à la validation des acquis de l’expérience et participer à son financement ;

– piloter la concertation sur les priorités de sa politique et sur la complémentarité des interventions en matière de formation professionnelle, notamment au sein du bureau du comité régional de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles ;

– contribuer à l’évaluation de la politique de formation professionnelle continue pour les jeunes et les personnes à la recherche d’un emploi ;

– contribuer à la mise en œuvre du développement de l’apprentissage de manière équilibrée sur son territoire, notamment en contribuant au financement des centres de formation d’apprentis.

2.   Le dispositif proposé par le Sénat

L’article 3 ter résulte de l’adoption, en commission des Lois, d’un amendement de ses rapporteurs. Sous réserve des missions incombant à l’État, il confie à la seule région la mission d’assurer la coordination des acteurs du service public de l’emploi (1° du II).

Il modifie en premier lieu la liste des compétences régionales fixées par le CGCT pour inscrire deux nouveaux items (1° du I ([27])) :

– la conduite de la politique régionale d’accès à l’apprentissage et à la formation professionnelle des jeunes et des adultes, y compris par la conclusion des conventions pour la création des centres de formation d’apprentis ;

– la coordination des acteurs du service public de l’emploi.

Il élargit également le champ des délégations de compétences, prévues à l’article L. 5311-2 précité, susceptibles d’être conclues entre l’État et conseils régionaux dans la conduite de la politique de l’emploi en prévoyant qu’elles pourront porter sur tout ou partie des missions exercées par les services de l’État chargés de l’emploi et de l’égalité professionnelle (2° du II).

Les 3° et 4° du II associent les régions à la gouvernance de Pôle emploi en prévoyant leur consultation sur la convention pluriannuelle conclue entre Pôle emploi, l’État et l’Unedic et portent d’un à deux le nombre de représentants des régions au sein de son conseil d’administration. Le 5° prévoit que le directeur général de Pôle emploi nomme les directeurs régionaux après avis des conseils régionaux intéressés.

Le 6° renforce les prérogatives du comité régional de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles et prévoit qu’il est présidé par le seul président de région. Le 7° transfère à la région seule la compétence de signer la convention régionale pluriannuelle de coordination de l’emploi, de l’orientation et de la formation.

3.   La position de la Commission

La Commission a adopté un amendement de rédaction globale présenté par votre rapporteur. Il permet de renforcer la coordination régionale en matière de formation professionnelle des demandeurs d’emploi, sans remettre en cause le pilotage national de cette politique publique par Pôle emploi.

Le présent donne ainsi la possibilité aux régions de créer une instance régionale de coordination, co-présidée par le président du conseil régional et le préfet de région, chargée d’émettre des recommandations dans quatre champs de compétence communs de la région et de Pôle emploi :

– la décision du conseil régional relative à l’autorisation pour Pôle emploi d’acheter des formations collectives, au regard de la stratégie de développement économique et de formation professionnelle de la région ;

– la définition des actions conjointes entre la région et Pôle emploi pour rendre plus fluide l’accès à l’information sur la formation et l’inscription des demandeurs d’emploi à un parcours de développement de compétences ;

– le renforcement de la qualité des formations proposées aux demandeurs d’emploi ;

– la coordination des actions respectives de la région et de Pôle emploi en matière d’abondement du compte personnel de formation.

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Article 3 quater (supprimé)
(art. L. 1251-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales et art. 78 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles)
Comité État-régions

Supprimé par la Commission

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, instaure, dans des conditions qui seront déterminées par décret :

– un comité national État-régions qui siège au moins une fois par an et qui est chargé de veiller à l’harmonisation des actions de l’État et des régions ;

– des comités État-région dans chaque région. 

       La position de la Commission

La Commission a supprimé cet article, sur proposition de votre rapporteur et de M. Rémy Rebeyrotte. Il lui est apparu inutile de rigidifier par la loi les modalités d’un dialogue, d’ores-et-déjà régulier et souple, entre l’État et les régions.

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Article 3 quinquies
(art. L. 4124-1 du code général des collectivités territoriales)
Facilitation de l’inscription à l’ordre du jour d’une fusion
d’une région et des départements qui la composent

Adopté par la Commission sans modification

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, facilite l’inscription de la demande de fusion à l’ordre du jour du conseil départemental comme du conseil régional en abaissant à 5 % des membres de l’assemblée le seuil à partir duquel cette demande peut être inscrite à l’ordre du jour.

       Dernières modifications législatives intervenues

La loi MAPTAM du 27 janvier 2014 a prévu que la demande de fusion des collectivités pouvait être à inscrite à l’ordre du jour de leurs conseils à l’initiative d’au moins 10 % de leurs membres.  

       La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

1.   L’état du droit

En parallèle du conseiller territorial unique – conseiller départemental et conseiller régional – qu’elle instaurait, la loi RCT du 16 décembre 2010 a introduit l’article L. 4124-1 du CGCT qui organise la procédure de fusion d’une région et des départements qui la composent en une unique collectivité territoriale. Celle-ci peut être enclenchée par délibérations concordantes des assemblées délibérantes adoptées à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. La demande de fusion est inscrite à l’ordre du jour des conseils à l’initiative d’au moins 10 % de leurs membres.

In fine, c’est la loi qui décide de la fusion de la région et des départements qui la composent. Celle-ci détermine l’organisation et les conditions d’administration de la collectivité territoriale unique. Ainsi, la loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique a créé les collectivités territoriales de Guyane et de Martinique et la loi NOTRe du 7 août 2015 la collectivité de Corse ([28]).

2.   Le dispositif proposé par le Sénat

Adopté par la commission des Lois à l’initiative de ses rapporteurs, cet article entend assouplir la procédure précédemment décrite. Pour cela, il facilite l’inscription de la demande de fusion à l’ordre du jour des assemblées délibérantes. Cette demande serait inscrite dès lors qu’elle est sollicitée par au moins 5 % de leurs membres, et non plus 10 %.

3.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 4
(art. L. 1112-16 et L. 1821-1 du code général des collectivités territoriales)
Modalités d’organisation d’une consultation locale des électeurs dans les collectivités territoriales

Adopté par la commission avec modifications

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article tend à faciliter l’organisation des consultations locales des électeurs dans les collectivités territoriales. À cet effet, il abaisse le seuil d’électeurs requis pour demander une consultation, et fait obligation à l’assemblée délibérante de se prononcer sur la demande exprimée par pétition. Il élargit par ailleurs l’objet des pétitions pouvant être présentées par les électeurs.

       Dernières modifications législatives intervenues

Le droit de pétition des électeurs pour demander l’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante de l’organisation d’une consultation a été introduit par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et ces dispositions n’ont pas été modifiées depuis.

       Les modifications apportées par le Sénat

Tout en validant l’article dans son principe, le Sénat a supprimé l’obligation faite à l’assemblée délibérante de se prononcer sur la recevabilité de la pétition et réaffirmé que chaque électeur ne peut être signataire que d’une demande par an.

       La position de la Commission

La Commission a rétabli l’obligation faite à l’assemblée de se prononcer sur la recevabilité de la pétition par délibération motivée.

1.   L’état du droit

Modalité de participation des électeurs aux décisions locales, la consultation a été consacrée dans le droit par l’article 25 de la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République ([29]). Contrairement au référendum local ([30]), introduit par la loi organique du 1er août 2003 ([31]) et dont le résultat est contraignant, la consultation permet de recueillir un simple avis : son résultat n’est pas contraignant.

D’abord réservée aux communes, la possibilité de mettre en œuvre une consultation locale a été ouverte à l’ensemble des collectivités territoriales par la loi du 13 août 2004 ([32]) relative aux libertés et responsabilités locales. La décision d’organiser une consultation relève de la seule assemblée délibérante, qui peut agir de sa propre initiative ou à la demande des électeurs. En effet depuis la loi du 13 août 2004 précitée, ces derniers peuvent demander par pétition l’inscription de l'organisation d'une consultation à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante. Cette pétition doit recueillir le soutien de :

– un cinquième au moins des électeurs dans les communes,

– un dixième au moins des électeurs dans les autres collectivités territoriales.

2.   Le dispositif proposé

Le texte proposé a pour objet de faciliter la mise en œuvre concrète de ce droit dont l’usage est resté limité : l’étude d’impact fait état de 233 consultations organisées entre 1995 et 2009. À cet effet, il introduit trois modifications dans le droit existant :

– un abaissement du seuil d’électeurs nécessaires à l’aboutissement d’une pétition : ils passent d’un cinquième à un dixième des électeurs dans les communes et d’un dixième à un vingtième dans les autres collectivités ;

– un élargissement de l’objet de la pétition afin que celle-ci n’ait plus pour seul objet une demande de consultation, mais puisse permettre de saisir la collectivité de toute affaire relevant de sa compétence, pour l’inviter à délibérer dans un sens déterminé ;

– l’obligation faite à l’assemblée délibérante de se prononcer sur la recevabilité de la pétition par un avis motivé pouvant faire l’objet d’un recours devant le juge administratif.

3.   Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a maintenu l’abaissement du seuil d’électeurs requis pour l’aboutissement d’une pétition et l’élargissement de l’objet de la pétition.

Il a toutefois supprimé l’obligation faite à l’assemblée de se prononcer sur la recevabilité de la pétition par délibération motivée.

Il précise aussi que le droit de pétition ayant pour objet d’inviter à délibérer dans un sens déterminé ne peut s’exercer, pour chaque citoyen, qu’une seule fois par an, une précaution qui existe déjà dans le droit en vigueur mais que la rédaction initiale du texte ne permettait pas d’élargir à l’ensemble des cas de pétition.

Il a enfin adopté un amendement pour étendre l’applicabilité de ces dispositions aux communes de la Polynésie française.

4.   La position de la Commission

Sur proposition de votre rapporteur, la Commission a réintroduit l’obligation faite à l’assemblée de se prononcer sur la recevabilité de la pétition par délibération motivée.

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Article 4 bis A
(art. L. 5211-49 du code général des collectivités territoriales)
Modalités d’organisation d’une consultation locale des électeurs dans les établissements publics de coopération intercommunale

Adopté par la Commission sans modifications

       Résumé du dispositif et effets principaux

Par parallélisme avec les changements introduits par l’article 4 du présent projet de loi pour les consultations au sein des collectivités territoriales, cet article, introduit par le Sénat, abaisse le nombre d’électeurs requis pour demander l'organisation d'une consultation populaire au sein des EPCI.

       Dernières modifications législatives intervenues

La possibilité de consulter les électeurs des communes membres d'un EPCI ne concernait initialement que les décisions en matière d'aménagement ([34]). La loi du 13 août 2004 a élargi cette possibilité à l’ensemble des décisions prises en vue de régler les affaires relatives à la compétence de l’EPCI.

       La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

1.   L’état du droit

L’article L. 5211-49 du code général des collectivités territoriales permet aux électeurs des communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale d’être consultés sur les décisions que l'organe délibérant ou le président de cet établissement sont appelés à prendre pour régler les affaires de la compétence de l'établissement.

Comme pour la consultation prévue à l’article L. 1112-16 du code général des collectivités territoriales, il ne s’agit que d’une demande d'avis. Son résultat ne lie pas l’EPCI et chaque électeur ne peut signer qu'une seule demande tendant à l'organisation d'une consultation.

La décision d’organiser la consultation appartient à l’assemblée délibérante de l’EPCI, qui délibère :

– soit sur demande écrite de la moitié de ses membres,

– soit à la demande d’un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales des communes membres,

– soit sur proposition de l'ensemble des maires des communes membres.

2.   Le dispositif proposé par le Sénat

L’article 4 bis, qui résulte de l’adoption d’un amendement de M. Victorin Lurel sur le fondement d’un double avis favorable, divise par deux le nombre d’électeurs requis pour demander par pétition à ce que soit inscrite à l'ordre du jour de l'organe délibérant l'organisation d'une consultation.

Ce nombre passe donc à un dixième des électeurs et reste ainsi aligné sur le seuil requis pour l’organisation de consultations locales par les communes, modifié par l’article 4 du présent projet de loi.

3.   La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modifications.

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Article 4 bis B
(art. L. 3633-2 du code général des collectivités territoriales)
Rôle de la conférence métropolitaine au sein de la métropole de Lyon

Adopté par la Commission sans modification

       Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par le Sénat, renforce le rôle de la conférence métropolitaine au sein de la métropole de Lyon en instaurant un pouvoir de saisine du conseil de la métropole sur l’ensemble des compétences exercées par la collectivité.

       Dernières modifications législatives intervenues

L’ordonnance n° 2014-1539 du 19 décembre 2014 relative à l’élection des conseillers métropolitains de Lyon, ratifiée par la loi n° 2015-816 du 6 juillet 2015, a défini le mode de scrutin applicable à l’élection des conseillers métropolitains de Lyon. Celui-ci est entré en vigueur lors des élections métropolitaines des 15 mars et 28 juin 2020.

       La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

1.   L’état du droit

La loi MAPTAM du 27 janvier 2014 a créé, le 1er janvier 2015, la métropole de Lyon, collectivité territoriale à statut particulier relevant de l’article 72 de la Constitution ([35]) qui regroupe, sur 538 kilomètres carrés, 1,4 million d’habitants et 59 communes. Elle s’est substituée à la communauté urbaine de Lyon et, dans ses limites territoriales, au département du Rhône.

L’organisation et les compétences de la métropole de Lyon sont régies par le titre Ier du livre VI de la troisième partie du CGCT. Elle est dotée des compétences d’un département et de certaines de celles dévolues aux communes : développement économique, éducation, culture et loisirs, solidarités, cadre de vie et services de proximité, notamment.

Compétences de la métropole de lyon