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N° 526

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

SEIZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 26 novembre 2022.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES SUR LE PROJET DE LOI,
adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée,
relatif à l’accélération de la production d’énergies renouvelables (n° 443)

PAR MM. Henri Alfandari et Éric Bothorel

Députés

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AVIS
FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

 

Par M. PIERRE CAZENEUVE ET MME AUDE LUQUET

Députés

——

 

TOME I

Synthèse – Commentaires des articles - Annexes

 

 Voir les numéros :

 Sénat :  889 (2021-2022), 82, 83, 70, 80 et T.A 16 (2022-2023).

Assemblée nationale : 443.


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SOMMAIRE

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Pages

SYNTHÈSE

I. AVANT-PROPOS des rapporteurs de la commission des affaires économiques

A. Avant-PROPOS DE M. HENRI ALFANDARI, rapporteur de la commission des affaires économiques (TITRES Ier A et Ier)

B. Avant-propos de M. Éric Bothorel, rapporteur de la commission des affaires économiques (Titres ii À v)

II. AVANT-PROPOS DE M. PIERRE CAZENEUVE et de Mme Aude LUQUET, rapporteurS POUR AVIS, de la commission du dÉveloppement durable et de l’amÉnagement du territoire

III. RÉSUMÉS DES ARTICLES

COMMENTAIRES DES ARTICLES DU PROJET DE LOI

TITRE IER A   mesures visant À RENFORCER LA PLANIFICATION TERRITORIALE DU DéVELOPPEMENT DES ÉNERGIES RENOUVELABLES, À AMÉLIORER  LA CONCERTATION AUTOUR DE CES PROJETS ET À FAVORISER  LA PARTICIPATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES À LEUR IMPLANTATION

Article 1er A (supprimé) Définition des zones propices à l’implantation d’installations de production d’énergies renouvelables

Article 1er BA (nouveau) Création obligatoire de plans territoriaux de paysages

Article 1er B (supprimé) Indicateurs relatifs aux objectifs régionaux de développement des ENR

Article 1er CA (supprimé) Soumission de l’implantation de certaines éoliennes terrestres à l’avis conforme de l’architecte des bâtiments de France (ABF)

Article 1er CBA (nouveau) Prise en compte des installations déjà présentes sur le territoire avant l’implantation de nouvelles éoliennes terrestres

Article 1er CB (supprimé) Subordination de l’implantation d’éoliennes terrestres à moins de 1 500 mètres d’habitations à la vérification de normes sonores

Article 1er D (supprimé) Possibilité pour les sociétés d’économie mixte locales (SEML) de participer à une communauté d’énergie renouvelable

TITRE Ier Mesures de simplification et de planification territoriale visant à accélérer et À coordonner les implantations de projets d’énergies renouvelables et les projets industriels nécessaires à la transition énergétique

Article 1er E (nouveau) Définition des objectifs de la planification territoriale

Article 1er F (nouveau) Plan de valorisation du foncier des entreprises pour la production d’énergies renouvelables

Article 1er Modification du régime de l’autorisation environnementale pour une durée maximale de 48 mois

Article 1er bis A (nouveau) Rapport sur l’impact des dispositions de l’article 1er sur la biodiversité

Article 1er bis  Référent préfectoral à l’instruction des projets d’énergies renouvelables et des projets industriels nécessaires à la transition énergétique

Article 1er ter (supprimé)  Possibilité de rejet d’une demande d’autorisation environnementale au cours de la phase d’examen

Article 1er quater A (nouveau) Avis simple de l’architecte des bâtiments de France pour l’installation de panneaux solaires sur des bâtiments ou ombrières

Article 1er quater (supprimé) Concertation préalable obligatoire pour les projets soumis à évaluation environnementale systématique

Article 1er quinquies A  Définition du renouvellement d’installations de production d’énergie renouvelable

Article 1er quinquies  Expérimentation visant à améliorer la qualité des bureaux d’études réalisant les études d’impact

Article 1er sexies  Modalités d’organisation de l’enquête publique et désignation de commissaires enquêteurs suppléants

Article 1er septies (supprimé) Articulation des procédures d’évaluation environnementale au cas par cas et de demande d’autorisation environnementale

Article 1er octies (supprimé) Suppression du certificat de projet

Article 2  Modalités de participation du public pour les demandes de permis de démolir et les déclarations préalables portant sur des projets qui donnent lieu à une évaluation environnementale après un examen au cas par cas

Article 2 bis  Possibilité de consulter en mairie ou dans les espaces France Services le dossier soumis à la procédure de participation du public par voie électronique

Article 3 Simplification des procédures liées aux documents d’urbanisme locaux en faveur de projets de production d’énergies renouvelables

Article 3 bis (supprimé) Rapport de compatibilité entre l’autorisation d’exploiter une installation de production d’électricité et le document d’orientation et d’objectifs du SCoT

Article 4 (supprimé) Reconnaissance de la raison impérative d’intérêt public majeur pour certains projets d’installation d’énergies renouvelables et certains projets déclarés d’utilité publique

Article 4 bis AA (nouveau) Rapport sur la création d’un observatoire des énergies renouvelables

Article 4 bis A Déclaration d’utilité publique en cas de travaux sur une canalisation de transport lorsque celle-ci contribue à l’atteinte de l’objectif de neutralité carbone

Article 4 bis (supprimé) Simplification de l’obtention de l’autorisation d’exploiter une installation de production d’électricité pour le lauréat d’un appel d’offres relatif aux ENR

Article 5 (supprimé) Contentieux de l’autorisation environnementale

Article 5 bis A (supprimé) Compétence du Conseil d’État en premier et en dernier ressort pour les litiges relatifs aux installations de biogaz

Article 5 bis Création d’un fonds de garantie pour le développement des projets d’énergie renouvelable

Article 6 (supprimé) Habilitation à légiférer par ordonnances relative à la simplification des procédures de raccordement des ENR électriques

Article 6 bis A (nouveau) Définition de procédures dérogatoires, temporaires, pour accélérer le raccordement des projets industriels nécessaires à la transition énergétique

Article 6 bis B (nouveau) Possibilité temporaire de définir un ordre de classement pour le raccordement des grands projets industriels nécessaires à la transition énergétique

Article 6 bis  Inscription directe dans la loi de dispositions prévues par l’habilitation à légiférer par ordonnance

Article 6 ter A (nouveau) Nouvelle obligation pour les installations raccordées au réseau public de distribution d'électricité de contribuer au réglage de la tension sur le réseau de transport

Article 6 ter B (nouveau) Anticipation des études et travaux nécessaires au racccordement des futurs parcs d'éolien en mer dès que leur zonage est identifié dans le document stratégique de façade

Article 6 ter C (nouveau) Autorisation du déploiement par anticipation de capacités de raccordements supérieurs aux besoins déjà exprimés

Article 6 ter (supprimé) Élargissement de la notion de réseaux intérieurs de bâtiments

TITRE II Mesures tendant À l’ACCÉLÉRATION DU DÉVELOPPEMENT DE L’Énergie solaire, thermique, phOtovoltaïque et agrivoltaïque

Article 7 Possibilité d’installation d’infrastructures de production d’énergie renouvelable solaire le long des grands axes routiers et des voies ferrées

Article 8  Adaptation des procédures de mise en concurrence sur le domaine public de l’État afin d’accélérer le développement de projets de production d’ENR

Article 9  Dérogation à la loi « Littoral » pour implanter des installations photovoltaïques ou de production d’hydrogène renouvelable sur des friches ou des bassins industriels de saumure saturée

Article 10  Implantation de centrales scolaires au sol en discontinuité d’urbanisme dans les communes de montagne dotées d’une carte communale

Article 10 bis (supprimé) Dérogation aux règles des plans locaux d’urbanisme relatives aux caractéristiques des constructions afin d’autoriser l’implantation de panneaux photovoltaïques sur des terrains relevant d’une activité de gestion de déchets non dangereux

Article 11 Obligation d’équipement des parkings extérieurs de plus de 2 500 mètres carrés en ombrières intégrant un procédé d’ENR

Article 11 bis A (nouveau) Suppression de l’obligation pour les collectivités territoriales de constituer un budget annexe pour leurs installations photovoltaïques

Article 11 bis Renforcement des obligations de couverture des bâtiments non résidentiels nouveaux ou lourdement rénovés par des installations de production d’énergie solaire ou des systèmes végétalisés

Article 11 ter (supprimé) Obligation d’installation d’un procédé de production d’énergies renouvelables sur les bâtiments non résidentiels existants de plus de 250 mètres carrés, à compter du 1er janvier 2028

Article 11 quater A (nouveau) Rapport sur la règlementation thermique dans les bâtiments tertiaires des collectivités d’outre-mer

Article 11 quater Possibilité de déroger aux interdictions prescrites dans les règlements des plans de prévention du risque inondation (PPRI) pour le déploiement d’installations de production d’énergie solaire

Article 11 sexies (supprimé) Possibilité pour les tiers investisseurs revendre le surplus de l’électricité produite dans le cadre d’une opération d’autoconsommation individuelle

Article 11 septies A (nouveau) Levée de l’interdiction pour les producteurs participant à des opérations d’autoconsommation collective d’en faire leur activité principale

Article 11 octies A (supprimé) Extension du tarif particulier de l’accise sur l’électricité aux opérations d’autoconsommation collective

Article 11 octies B (supprimé) Relèvement du seuil permettant une exonération d’impôt sur le revenu sur les ventes d’électricité photovoltaïque produite dans le cadre d’une opération d’autoconsommation

Article 11 octies C (supprimé) Ouverture de l’éco-PTZ aux travaux d’installation de panneaux solaires permettant l’autoconsommation

Article 11 octies (supprimé) Facilitation des installations de production d’énergie renouvelable sur les bâtiments neufs et existants

Article 11 nonies  Rapport devant évaluer la possibilité d’un grand plan de désamiantage des bâtiments en vue d’y installer des panneaux photovoltaïques

Article 11 decies A (supprimé) Expérimentation d'une durée de trois ans visant à favoriser le désamiantage des toits des bâtiments agricoles en vue de remplacer les toitures concernées par des panneaux photovoltaïques

Article 11 decies B (supprimé) Prise en compte, dans le cadre de la commande publique, de l’empreinte carbone et environnementale dans l’ensemble du cycle de vie des dispositifs de production d’énergie solaire

Article 11 decies C Renforcement des critères environnementaux dans la commande publique et la procédure d’attribution d’appels d’offres émis par la Commission de régulation de l’énergie (CRE) pour la production d’électricité

Article 11 decies  Encadrement législatif, orientation stratégique et soutien public de l’agrivoltaïsme

TITRE III mesures tendant À l’accélération du développement des installations de production d’énergie renouvelable  en mer

Article 12 Organisation en commun des procédures de participation du public relatives aux projets éoliens en mer et à la révision des documents stratégiques de façade et planification du développement de l’éolien en mer

Article 12 ter Anticipation de la réalisation par l’État des études techniques et environnementales nécessaires aux procédures d’appel d’offres pour l’éolien en mer

Article 13 Clarification du régime juridique applicable aux parcs éoliens en mer implantés à la fois dans la zone économique exclusive et le domaine public maritime

Article 13 bis Pouvoirs de régularisation accordé au juge administratif pour le contentieux des concessions d’occupation du domaine public maritime relatives aux projets éoliens en mer

Article 13 ter A (nouveau) Régime d’autorisation unique pour les installations de production d’énergie renouvelable en mer et les ouvrages de raccordement

Article 13 ter Extension aux autorisations uniques concernant les installations éoliennes implantées en ZEE des pouvoirs de régularisation dont dispose le juge administratif en matière d’autorisation environnementale

Article 14 Adaptation et clarification du statut juridique des installations flottantes dans les espaces maritimes sous souveraineté et juridiction françaises

Article 15 Adaptation du droit applicable aux spécificités des personnels employés dans le secteur de l’éolien offshore travaillant alternativement en mer et à terre, harmonisation des règles de réserve de pavillon et lutte contre le dumping social

Article 15 ter Opérations d’aménagement des infrastructures portuaires nécessaires au développement des projets de production d’énergies renouvelables en mer

Article 16 Implantation de postes de transformation électriques en zone littorale

titre iii biS MESURES PORTANT SUR D’AUTRES CATÉGORIES D’ÉnergieS renouvelableS

Article 16 bis Équipements compensant la gêne occasionnée par les éoliennes pour le fonctionnement de la défense, la navigation aérienne civile et la météorologie

Article 16 ter A (supprimé) Obligation de consignation de garanties financières auprès de la Caisse des dépôts et consignations pour le démantèlement et la remise en état des sites après exploitation d’éoliennes

Article 16 ter B (supprimé) Commission indépendante chargée de se prononcer sur le caractère approprié des garanties financières pour le démantèlement d’éoliennes et la remise en état du site

Article 16 ter C Rapport sur les expérimentations menées pour limiter les nuisances générées par le balisage lumineux des éoliennes

Article 16 ter (supprimé)  Création d’une filière de responsabilité élargie du producteur pour les éoliennes

Article 16 quater AA (nouveau) Ajout du taux de recyclabilité ou de réutilisation à la liste des critères utilisés dans les appels d’offres pour les projets d’énergies renouvelables.

Article 16 quater A (supprimé) Allègement des procédures applicables aux installations hydrauliques anciennes

Article16 quater B   Procédure de conciliation pour la petite hydroélectricité

Article 16 quater C (supprimé) Lever les freins au développement de la petite hydroélectricité pour les ouvrages anciens

Article 16 quater D Compatibilité avec le droit européen de dérogations accordées aux moulins à eau

Article 16 quater Diminution des débits minimaux que doivent respecter les installations hydroélectriques en cas de menace sur la sécurité d’approvisionnement en électricité

Article 16 quinquies Faciliter les investissements nécessaires au bon fonctionnement des concessions hydroélectriques sous le régime des « délais glissants »

Article 16 sexies (supprimé) Limitation du pouvoir consultatif des comités de suivi de l’exécution des concessions hydroélectriques aux seules décisions soumises à évaluation environnementale

Article 16 septies Facilitation des augmentations de puissance des concessions hydroélectriques

Article 16 octies A Expérimentation pour simplifier et accélérer le déploiement des hydroliennes fluviales

Article 16 octies Demande de rapport sur l’article 89 de la loi Climat et résilience sur l’hydroélectricité

Article 16 nonies   Clarification du régime applicables à l’implantation  de méthaniseurs en zone agricole

Article 16 decies (supprimé) Favoriser la cométhanisation des boues d’épuration avec d’autres biodéchets

Article 16 undecies A (nouveau) Valorisation énergétique réalisée à partir de combustibles solides de récupération

Article 16 undecies (supprimé) Simplification des procédures applicables, dans le domaine du biogaz, aux certificats de production et au droit à l'injection

Article 16 duodecies A (supprimé)  Suppression du gaz produit à partir de déchets stockés ou incinérés de la catégorie « énergies renouvelables »

Article 16 duodecies B (supprimé)  Application des garanties d’origine et des certificats de production au biogaz non injecté

Article 16 duodecies Application de mesures de simplification en matière d’hydrogène renouvelable et bas-carbone

Article 16 terdecies (supprimé)  Lien entre l’hydrogène renouvelable et bas-carbone et les opérations d’autoconsommation individuelle ou collective en électricité

Article 16 quaterdecies (supprimé) Suppression de l’avis favorable de la CDPENAF pour les projets d’installations de production ou de stockage d’énergie renouvelable, de gaz bas-carbone et d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion et à Mayotte

Article 16 quindecies (nouveau) Intégration de l’énergie géothermique de surface dans l’étude de faisabilité technique et économique mentionnée à l’article L. 122-1 du code de la construction et de l’habitation

Article 16 sexdecies (nouveau) Remise au Parlement d’un rapport relatif au financement des énergies marines renouvelables

TITRE IV MESURES TRANSVERSALES DE FINANCEMENT DES ÉNERGIES RENOUVELABLES ET DE PARTAGE DE LA VALEUR

Chapitre Ier Mesures en faveur du financement de la production des énergies renouvelables et de la fourniture à long terme d’électricité

Article 17  Dispositions diverses relatives aux contrats de vente directe d’énergie entre un producteur et un consommateur final

Article 17 bis AA (nouveau)  Diverses dispositions relatives aux contrats d’achats et aux compléments de rémunération versés par l’État pour soutenir les installations de production d’électricité à partir d’énergies renouvelables

Article 17 bis A (supprimé) Caractère facultatif d’une régie pour la gestion d’un SPIC local consacré à la production d’électricité photovoltaïque

Article 17 bis B (nouveau) Caractère facultatif d’un budget annexe pour les ouvrages publics de production d’électricité photovoltaïque en cas d’autoconsommation

Article 17 bis Intégration de l’enjeu du stockage des énergies renouvelables parmi les objectifs de la politique de l’énergie – Enrichissement du bilan carbone pris en compte dans les procédures de mise en concurrence

Article 17 ter (nouveau) Obligation pour les acheteurs publics et les entreprises d’assurer la publicité du lieu de fabrication des dispositifs de production d’énergie solaire

CHAPITRE II  Mesures en faveur d’un partage territorial  de la valeur des énergies renouvelables

Article 18 Création d’un mécanisme de « partage territorial de la valeur des énergies renouvelables »

Article 18 bis A (supprimé)  Participation des communes et de leurs groupements au capital d’une entreprise productrice d’énergie renouvelable ou d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone

Article 18 bis  Participation des riverains, des communes et de leurs groupements au capital d’une entreprise porteuse d’un projet de développement des énergies renouvelables

Article 18 ter  Perception anticipée de l’intégralité de la redevance d’occupation dominiale pour le financement d’une participation au capital d’une entreprise productrice d’énergie renouvelable.

CHAPITRE III  Mesures en faveur de l’expérimentation de la production de gaz bas-carbone

Article 19  Création d’un cadre juridique applicable au gaz bas-carbone

Article 19 bis A (supprimé)  Absence de concurrence entre les réseaux de gaz naturel et les réseaux de chaleur

Article 19 bis AB (nouveau)  Soutien public conditionnel pour les bâtiments situés sur un périmètre de raccordement à un réseau de chaleur ou de froid

Article 19 bis B Possibilité de convertir des centrales fossiles vers la biomasse dans les zones non interconnectées

Article 19 bis Création d’un dispositif d’autoconsommation collective étendue en gaz renouvelable

Article 19 ter (supprimé) Intégration du méthane de synthèse parmi les énergies renouvelables

TITRE V dispositions diverses

Article 20 Ratification de deux ordonnances dans le domaine de l’énergie

Article 21 (supprimé) Réduction du délai de raccordement au réseau pour les installations de production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelable de faible puissance

Article 22 (supprimé) Encadrement des délais de raccordement des installations de production d’électricité à partir d’énergies renouvelables

Article 23 (nouveau) Création d’un observatoire des énergies renouvelables terrestres

Article 24 (nouveau)  Rapport au Parlement sur la géothermie dans les zones non interconnectées

Article 25 (nouveau)  Rapport au Parlement sur les stations de transfert d’énergie par pompage dans les outre-mer

Article 26 (nouveau)  Rapport au Parlement sur l’agrivoltaïsme et le prix du prix du foncier agricole

Article 27 (nouveau)  Rapport au Parlement sur le caractère assurable des centrales photovoltaïques en toiture

Article 28 (nouveau)  Rapport au Parlement sur la fiscalité énergétique outre-mer

ANNEXE 1 : TEXTES codifiÉs MODIFIÉS À L’occasion de l’examen du projet de loi relatif À l’accÉlération de la production d’Énergies renouvelables

ANNEXE 2 :  Liste des personnes auditionnÉes  PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIqUES ET CONTRIBUTIONS ÉCRITES REÇUES

CONTRIBUTIONS ÉCRITES REÇUES

ANNEXE 3 : liste des personnes auditionnées par la commission du développement durable et de l’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE et contributions Écrites REÇUES

CONTRIBUTIONS ÉCRITES REÇUES

 


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   SYNTHÈSE

I.   AVANT-PROPOS des rapporteurs de la commission des affaires économiques

A.   Avant-PROPOS DE M. HENRI ALFANDARI, rapporteur de la commission des affaires économiques (TITRES Ier A et Ier)

Qui peut encore douter aujourd’hui de la nécessité d’accélérer le développement des énergies renouvelables ? Les bouleversements climatiques nous rappellent quotidiennement l’urgence de s’atteler fermement à la transition énergétique de la France et à la décarbonation de son économie. La crise ukrainienne souligne, par ailleurs, l’enjeu primordial de souveraineté de moins dépendre d’autres pays pour nos approvisionnements en énergie.

Pour votre rapporteur, nul débat sur le besoin de relancer la production nucléaire. Mais construire de nouveaux réacteurs prendra de nombreuses années. Nous ne pouvons attendre de telles échéances pour entreprendre, en particulier, l’électrification active de nos moyens de mobilité et de notre industrie. La neutralité carbone à l’échéance 2050, ce sont à peine 27 ans pour réussir un profond revirement de nos usages.

Si le nucléaire apportera la puissance pilotable nécessaire, seules les énergies renouvelables peuvent accompagner en temps réel la substitution des énergies et la croissance des besoins en électricité, parce qu’elles sont beaucoup plus rapides à déployer.

Dans ce sens, les différentes dispositions du projet de loi invitent à l’optimisme : des éoliennes terrestres et flottantes au photovoltaïque qui inclut les ombrières photovoltaïques, les fermes solaires et l’agrivoltaïsme, en passant par l’hydroélectricité et le gaz renouvelable, les avancées permises sont nombreuses et il faut nous en réjouir, même si les efforts à fournir sont considérables.

Notre retard actuel dans l’atteinte des objectifs de la politique énergétique exige en effet de notre part, dans l’avenir proche, volontarisme, détermination et constance pour nous permettre de dépasser les résultats déjà accomplis : les cinq prochaines années seront décisives pour réussir le tournant du renouvelable, ne serait-ce que dans l’optique de répondre à nos besoins en attendant le déploiement du nucléaire futur.

Bien que des progrès notables aient été accomplis ces dernières années, par exemple sur l’éolien pour lequel un gigawatt supplémentaire est installé chaque année, le pas supplémentaire à franchir est encore plus important, tous types d’énergies confondus, pour tenir les engagements de l’actuelle programmation pluriannuelle de l’énergie.

On le voit, en dépit de l’accélération impressionnante que nous observons déjà dans nos territoires, ce projet de loi est absolument nécessaire pour renforcer encore la dynamique que nous avons engagée.

Il importe toutefois, tout en accélérant l’implantation des projets dans les gisements fonciers disponibles – des délaissés autoroutiers aux parcs de stationnements – de veiller à l’insertion territoriale, paysagère et environnementale des projets. Les énergies renouvelables, comme le montrent de nombreux sondages, sont acceptées par les populations, mais seulement à condition que leur implantation soit harmonieuse, maîtrisée, et compatible avec les autres usages des sols et acceptable pour les populations avoisinantes.

C’est ce qui fait toute l’importance de la planification dans nos dispositifs. Certains voudraient rendre toujours plus difficile l’octroi des autorisations d’urbanisme ou des autorisations environnementale, projet par projet. Ce n’est pas la bonne méthode, car cela ralentit individuellement les projets et multiplie les contentieux.

Quand on en arrive au stade de l’autorisation individuelle, il est déjà trop tard. À l’inverse, la planification offre l’avantage de permettre en amont des évolutions concertées, une démarche raisonnée et cohérente à l’échelle d’un territoire, associant les différentes parties prenantes, qui peuvent réfléchir et ordonner l’insertion urbaine des projets, en prenant en compte les autres besoins des territoires.

Or, nous n’avons pas pris toute la mesure de cette problématique et, longtemps, la planification est restée le parent pauvre du développement des énergies renouvelables. Des tentatives ont été faites dans ce sens, notamment, dans la lignée de la dynamique lancée par le Grenelle de l’environnement, avec la définition, en 2005, de zones de développement de l’éolien (ZDE) pour planifier, dans l’espace et dans le temps, le développement des énergies renouvelables. Ces zones restées, pourtant, purement incitatives et sans portée normative véritable, n’ont pas apporté à nos élus l’outil de planification porteur et contraignant dont ils avaient besoin, et c’est ce qui a expliqué leur suppression en 2013. Qu’ils soient pour nous, aujourd’hui, un exemple à ne pas reproduire.

D’autres documents stratégiques de planification ont intégré, par petites touches et sous la forme d’orientations générales d’aménagement, l’enjeu du développement des énergies renouvelables, à l’image du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet) et du plan climat-air-énergie (Pcaet). Ces instruments, si précieux qu’ils soient, ne permettent pas, par un zonage délimité dans le règlement d’urbanisme, de décider collectivement où les équipements peuvent s’implanter et où ils ne le peuvent pas.

Pourtant, la doctrine et les spécialistes tombent tous d’accord pour vanter les bienfaits de la planification concertée et de la définition de zonages qui permettent d’améliorer l’acceptabilité sociale des projets et, partant, de réduire le nombre de contentieux. Dans ce sens et dans le cadre de la révision de la directive relative aux énergies renouvelables, dite « RED II », la Commission européenne a récemment proposé de créer un nouveau zonage de « go-to areas » pour l’implantation des énergies renouvelables, qui doit permettre l’accélération et l’implantation concertée des projets.

C’est là où prennent tout leur sens les dispositions du projet de loi en matière de planification et d’urbanisme, qui se trouvent principalement à l’article 3 du texte.

Le travail de nos collègues sénateurs, qui ont beaucoup renforcé le texte en la matière, doit être pleinement reconnu et salué : ils ont pensé un dispositif complet, qui va de l’identification concertée, centrée sur les élus, de zones propices à l’implantation des énergies renouvelables, jusqu’à leur insertion dans les documents d’urbanisme. Les commissions de l’aménagement du territoire et des affaires économiques du Sénat ont proposé des visions complémentaires, sous l’égide de leurs rapporteurs respectifs, MM. Didier Mandelli et Patrick Chauvet, que votre rapporteur tient à remercier chaleureusement.

Ils ont en effet prévu conjointement un mécanisme global de planification territoriale du déploiement des énergies renouvelables et de l’hydrogène vert ou bas carbone, dans une logique ascendante, en partant des territoires. Il s’agit d’assurer une concertation exigeante avec les élus locaux, afin d’accélérer le déploiement de ces énergies et de rattraper notre retard, dans le double objectif de garantir la sécurité d’approvisionnement en énergie de notre pays et de relever le défi du dérèglement climatique.

Confier ce rôle à nos élus locaux s’impose comme une évidence : il s’agit par-là de rendre cette mission aux acteurs qui connaissent le mieux le terrain et entretiennent les rapports les plus étroits avec la population. Il eût été insupportable que l’organisation et la répartition spatiale des équipements électrogènes, consommateurs de foncier et exerçant un impact considérable sur leur environnement immédiat, continuent à leur échapper – l’autorisation environnementale et le régime des installations classées relevant principalement de la compétence des autorités déconcentrées de l’État.

En mettant les élus au cœur du dispositif de recensement des espaces destinés à l’implantation d’énergies renouvelables, on permet aussi une meilleure acculturation collective aux exigences de la transition énergétique et écologique.

C’est pourquoi le dispositif pensé par le Sénat prend sa source au plus près du terrain et s’appuie sur les élus : c’est d’abord aux maires et aux intercommunalités que le Sénat a donné la mission de définir des zones « propices » pour ces projets d’énergies renouvelables et d’hydrogène vert et bas-carbone. Ce choix du Sénat, nous le confirmons et le renforçons à l’Assemblée nationale. Au fil d’un dialogue avec les autres échelons – référent départemental, comité régional de l’énergie, établissements porteurs de SCoT – qui permet de vérifier la pertinence des recensements et leur caractère suffisant au regard des objectifs de la PPE, ils deviennent opposables et sont intégrés au règlement d’urbanisme.

Félicitons aussi le Gouvernement pour son travail mené, en coordination avec le rapporteur pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement durable M. Pierre Cazeneuve, qui a conduit à rassembler, au sein d’un seul article du texte, les dispositions élaborées par nos collègues sénateurs afin de nous permettre, à l’Assemblée, d’y travailler de manière plus sereine.

Les discussions en commission ont été riches, et l’article 3 a nourri sept heures de débats d’une excellente qualité. Nous nous sommes inscrits collectivement dans l’esprit des travaux du Sénat en cherchant à parfaire encore les dispositifs, notamment en direction de la protection des espaces naturels, ou encore afin de mieux garantir l’adéquation des « zones d’accélération » identifiées avec les enjeux d’approvisionnement énergétique.

Des aspects du dispositif peuvent encore être améliorés, dans le sens de la recherche d’un juste équilibre entre la nécessaire liberté devant être laissée aux élus locaux dans le choix opérationnel de ces énergies et la réalisation des objectifs nationaux découlant de la PPE.

La ligne de partage entre l’accélération, qui nécessite de limiter les risques de contentieux et de recours, et la préservation de l’environnement et des paysages, qui se doit respecter nos règles et l’expression des citoyens, pourra aussi faire l’objet de nouveaux débats.

Enfin, il nous faut encore dégager des solutions pour imaginer une véritable rétribution, qui lie territoires urbains et territoires ruraux, dans le portage de cet effort nécessaire à tous.

C’est tout ce travail qu’il nous faudra mener à bien en séance publique, afin de garantir l’acceptabilité et la lisibilité de ce dispositif, qui doit impérativement nous permettre de répondre efficacement à l’urgence à laquelle nous faisons face.

Une autre condition de la réussite de la transition énergétique de la France est l’adaptation rapide de ses réseaux publics de transport et de distribution d’électricité à la multiplication des sites de production et des points de recharge qu’elle va entraîner.

Le projet de loi initial prévoyait un article 6 habilitant le Gouvernement à réformer le régime des raccordements aux réseaux publics pour simplifier les procédures, clarifier la prise en charge des coûts et améliorer le traitement des demandes de raccordement, notamment dans l’objectif d’accompagner la décarbonation des grandes zones industrielles et la réindustrialisation de notre pays. Le Sénat, en première lecture, a commencé à introduire directement dans la loi plusieurs points visés par l’habilitation. La commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale a choisi de supprimer l’article 6 en poursuivant la transcription « en dur » de la réforme.

Adoptés par la commission, l’article 6 bis A définit ainsi des procédures dérogatoires temporaires pour accélérer le raccordement des « projets industriels nécessaires à la transition énergétique », visés à l’article 1er du projet de loi ; et l’article 6 bis B ouvre la possibilité de définir, dans un périmètre donné, un ordre de classement pour le raccordement de ces grands projets lorsqu’un trop grand nombre de demandes de raccordement dans ce périmètre pourrait les faire attendre plus de cinq ans.

La commission a par ailleurs précisé et complété les dispositifs introduits par le Sénat à l’article 6 bis concernant la définition de modèles harmonisés de contrats d’accès aux réseaux de distribution et la rationalisation du dispositif du schéma régional de raccordement au réseau public des énergies renouvelables (S3RENR).

La commission a enfin adopté trois nouveaux dispositifs : l’article 6 ter A pose le principe que toutes les installations de production d’électricité renouvelable, même en cours, pourront contribuer au réglage de la tension en cas de contraintes sur le réseau public de transport. L’article 6 ter B permet de demander au gestionnaire du réseau public de transport d’engager par anticipation les études et les travaux nécessaires au raccordement de futurs parcs éoliens en mer dès la publication des zonages identifiés dans le document stratégique de façade. Enfin, l’article 6 ter C autorise le déploiement par anticipation de capacités de raccordement supérieures aux besoins déjà identifiés.

Le premier enjeu de ces articles est en effet de permettre aux réseaux publics de transport et de distribution d’électricité d’être au rendez-vous de ces grandes étapes de la transition énergétique.

B.   Avant-propos de M. Éric Bothorel, rapporteur de la commission des affaires économiques (Titres ii À v)

Afin de lutter contre le réchauffement climatique, de réduire notre dépendance aux énergies fossiles et d’atteindre la neutralité carbone en 2050, conformément à nos engagements européens, nous devons nous conformer au triptyque « sobriété, nucléaire et renouvelables ». Le présent projet de loi répond au troisième volet de ce triptyque.

En matière d’énergies renouvelables, le constat est simple : la France est en retard sur ses objectifs. Il faut rattraper ce retard en divisant par deux les délais entre la décision et la mise en service des installations de production d’énergies renouvelables. Les énergies renouvelables ont ce mérite de pouvoir être déployées rapidement.

La France doit devenir une puissance écologique et souveraine. La transition énergétique va permettre la création d’emplois, l’émergence de filières d’avenir et, en même temps, la réindustrialisation, tout en fournissant une énergie massive et décarbonée.

Pour autant, l’accélération de la production des énergies renouvelables ne saurait signifier un déploiement anarchique de celles-ci sur les territoires, d’où l’importance d’une planification sur ces sujets, dans le cadre d’une concertation étroite avec les élus et les acteurs de terrain, conduite à l’échelle des territoires.

L’idée principale des titres II à V du projet de loi, suivis par votre rapporteur, est qu’il faut mobiliser tous les leviers d’accélération disponibles, que ce soit au travers des procédures simplifiées, de nouveaux sites d’implantation ou de nouveaux leviers financiers. Mais il s’agit également d’impliquer les acteurs locaux dans ces projets d’énergies renouvelables, au travers de mécanismes de partage de la valeur. Les nombreuses auditions conduites dans ce cadre de la rédaction du présent rapport convergent sur ces objectifs.

S’agissant des mesures permettant de libérer du foncier, l’article 8 facilite la mobilisation du domaine public de l’État et des collectivités territoriales. Les articles 9 et 10 ouvrent des dérogations au principe d’implantation en continuité urbaine dans les zones littorales et de montagne. Les dispositifs sont précisément encadrés pour protéger ces territoires fragiles, mais leur permettent de s’inscrire activement dans la transition énergétique. L’article 16 facilite également l’implantation d’ouvrages de transport d’électricité en zone littorale, tout en préservant les espaces les plus fragiles.

Sur la question de l’agrivoltaïsme (article 11 decies), le Sénat a permis d’avancer, en proposant une définition de ce secteur, définition qui demeure néanmoins perfectible. Une définition claire permettra aux agriculteurs de se saisir de ce nouvel outil, au service de l’agriculture, sans que les panneaux ne remplacent les troupeaux, et sans que la production d’électricité ne vienne concurrencer la production et l’emploi agricoles. La commission des affaires économiques a permis des avancées importantes, que nous devons encore préciser pour les rendre pleinement opérationnelles.

Plusieurs articles traitent par ailleurs des concessions hydroélectriques, afin de valoriser le potentiel d’une énergie renouvelables pilotable. Cela passe par des possibilités d’investissements accrus sous le régime des délais glissants, par la faculté de relever les débits minimaux des cours d’eau les plus significatifs en cas de menace sur la sécurité d’approvisionnement en électricité, ou encore par la simplification du suréquipement des concessions hydroélectriques. À l’article 16 quater, la commission des affaires économiques a notamment acté l’instauration de suivis systématiques des impacts susceptibles de résulter d’une modification exceptionnelle des débits, ainsi que la création d’une compensation financière à hauteur de 80 % des bénéfices réalisés durant la période de dérogation destinée à maintenir le bon état écologique du cours d’eau.

Le présent projet de loi vise aussi à soutenir le développement de la méthanisation ainsi que du vecteur hydrogène. Il s’inscrit en ce sens dans la stratégie de développement de l’hydrogène décarboné portée aux niveaux français et européen par le président Emmanuel Macron et par la présidente de la Commission européenne, Ursula Von der Leyen. Sur le développement de la méthanisation, l’article 16 nonies permet en effet de sécuriser juridiquement l’installation de ces installations en zone agricole, tout en conservant l’ambition d’un développement rationnel et maîtrisé de ces unités. Concernant l’hydrogène, plusieurs évolutions sont prévues par le texte. Pour n’en citer qu’une, l’article 16 duodecies renforce, par exemple, la compétence de la Commission de régulation de l’énergie (CRE), qui pourra désormais concourir au déploiement des installations de production de cette énergie.

Outre l’introduction par l’Assemblée nationale d’un article 11 septies A qui facilitera la constitution d’opérations d’autoconsommation collective entre consommateurs et producteurs, en levant l’interdiction pour ces derniers d’en faire leur activité principale, l’article 17 permet de favoriser la conclusion de power purchase agreements (PPA), c’est-à-dire de contrats directs entre un producteur d’énergie renouvelable et un consommateur, qui sécurisent l’investisseur et apportent de la visibilité à l’acheteur. Le Sénat a ouvert aux collectivités la possibilité de souscrire des PPA, ce qui est un ajout bienvenu.

Les articles additionnels après l’article 17 manifestent la volonté partagée sur les bancs des Assemblées d’assigner aux collectivités publiques des obligations en rapport avec les seuls exigences et enjeux du développement des énergies renouvelables. Dans cet esprit, l’article 17 bis B écarte l’obligation pour les communes d’établir un budget annexe pour l’installation et l’exploitation d’ouvrages de production d’électricité d’origine solaire thermique ou photovoltaïque dès lors que l’énergie n’est produite essentiellement qu’à des fins d’autoconsommation, ce qui fluidifiera grandement les processus.

L’article 17 bis complète les objectifs de la politique de l’énergie conduite par l’État en matière de développement des énergies renouvelables par l’ajout des enjeux portant sur leur stockage. Le texte tend aussi à étendre le champ du bilan carbone pris en compte dans la mise en œuvre des procédures de mise en concurrence. Ainsi, l’article 17 ter impose désormais aux acheteurs publics et aux entreprises de plus de 200 salariés établies sur le territoire national de publier le lieu de fabrication des dispositifs de production d’énergie solaire qu’ils acquièrent. Dans un contexte de crise énergétique où la France cherche à renforcer sa souveraineté énergétique, il apparaît déterminant que les acheteurs publics et privés contribuent à cette stratégie.

L’article 18 porte, quant à lui, sur le partage de la valeur. C’est un sujet complexe. Afin d’améliorer l’acceptabilité des installations d’énergie renouvelable, indispensables à notre souveraineté et au pouvoir d’achat, un lien doit être créé entre les installations et le bénéfice qu’elles procurent. Le Sénat a souhaité recentrer le bénéfice de ce partage de la valeur sur les collectivités territoriales, tandis que la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale a réintroduit le principe d’un partage directement avec les riverains. Votre rapporteur souhaite avant tout que le mécanisme soit opérationnel et ne crée pas d’effets de seuil ou de ruptures d’égalité entre les citoyens.

Au-delà de l’organisation d’un partage de la valeur, la question posée est celle des voies et moyens qui assurent la pleine participation des acteurs locaux aux projets susceptibles de concourir au développement des énergies renouvelables. À cet effet, l’article 18 bis tend à conforter la possibilité, pour les riverains du lieu de production, ainsi que pour les communes et leurs groupements concernés, de participer au capital social d’une entreprise porteuse d’un projet de développement des énergies renouvelables. À cette fin, le dispositif confère à l’autorité administrative la faculté d’imposer une telle ouverture du capital, dans le cadre d’une procédure de mise en concurrence engagée pour le soutien au développement des énergies renouvelables.

L’article 18 ter autorise le versement anticipé aux collectivités territoriales ou à leurs groupements de l’intégralité de la redevance due au titre de l’occupation ou de l’utilisation d’une partie de leur domaine public, dès lors que le produit ainsi perçu sert au financement de la participation au capital d’une société ayant pour objet social la production d’énergies renouvelables.

L’atteinte de notre objectif de neutralité carbone en 2050 conformément à nos engagements européens nécessite, par ailleurs, de soutenir la production de gaz renouvelables et bas-carbone. À cet égard, l’article 19 étend aux projets d’installations de gaz renouvelables et bas-carbone le dispositif de contrat d’expérimentation, qui permet d’encourager le développement de projets mobilisant des technologies innovantes. L’article 19 bis crée quant à lui un dispositif d’autoconsommation collective étendue en gaz renouvelable, véritable cercle vertueux pour partager la production locale.

En définitive, le présent projet de loi, tel qu’issu des travaux de la commission des affaires économiques à l’Assemblée nationale, s’inscrit résolument dans une volonté d’équilibre entre accélération de la production d’énergies renouvelables et préservation des autres enjeux liés à l’occupation de nouvelles surfaces. Les ajouts du Sénat visant à couvrir un champ d’énergies renouvelables plus large que celles mentionnées dans le projet de loi initial ont été conservés. Votre rapporteur salue la qualité des échanges constructifs ayant eu lieu en commission des affaires économiques avec des députés de tous les bords politiques, qui ont permis d’avancer sur de nombreux sujets et laissent présager d’un travail de qualité dans la perspective de l’examen en séance publique.

II.   AVANT-PROPOS DE M. PIERRE CAZENEUVE et de Mme Aude LUQUET, rapporteurS POUR AVIS, de la commission du dÉveloppement durable et de l’amÉnagement du territoire

La lutte contre les multiples crises écologiques constitue l’un des défis de notre siècle. Parmi elles, figure le dérèglement alarmant du climat. De nombreuses régions du globe sont déjà confrontées aux conséquences désastreuses de ces crises ; il n’est plus seulement question de léguer une planète habitable aux futures générations. La guerre en Ukraine, quant à elle, nous rappelle brutalement la subordination de notre société aux énergies fossiles importées. Ces dernières représentent plus de 65 % de la consommation d’énergie primaire en France. Au dérèglement climatique s’ajoute donc une crise énergétique sans précédent depuis les années 1970.

Ce projet de loi comporte deux objectifs : gagner en souveraineté et lutter contre le dérèglement climatique. L’un de nos moyens d’action est le déploiement massif de la production d’énergies décarbonées. Des six scénarios émis par le gestionnaire du Réseau de transport d’électricité (RTE) dans son étude intitulée « Futurs énergétiques 2050 », tous comprennent une part significative d’énergies renouvelables. Or nous peinons à atteindre nos objectifs. En effet, les énergies renouvelables ont représenté 19,3 % de notre consommation finale brute énergétique en 2021, alors qu’elles devaient atteindre 23 % en 2020, conformément à nos engagements européens ( ). La puissance du parc solaire français s’élevait à environ 14 gigawatts (GW) à la fin de l’année 2021, tandis que la programmation pluriannuelle de l’énergie fixe comme objectif une puissance installée de 20,1 GW en 2023.

Actuellement, il faut compter cinq ans de procédure pour un parc solaire, alors même que sa construction ne dure que quelques mois, sept ans pour un parc éolien terrestre et plus d’une décennie pour un parc éolien en mer. C’est deux fois plus long que chez la plupart de nos voisins européens.

Le projet de loi doit donc nous permettre de rattraper notre retard sur nos objectifs de déploiement grâce à quatre grands axes : planifier le déploiement de ces énergies renouvelables dans nos territoires en partant des communes ; accélérer et rationaliser les procédures administratives là où des adaptations sont pertinentes, tout en préservant la biodiversité et la nécessaire participation du public ; libérer le foncier et enfin développer le partage territorial de la valeur des énergies renouvelables avec les collectivités locales, les entreprises et les citoyens.

Dans sa rédaction issue du Sénat, le titre Ier A contenait à l’origine des dispositions relatives aux lieux d’implantation des énergies renouvelables. Il définissait les zones propices à la production d’électricité à partir de sources renouvelables (article 1er A), élargissait l’avis conforme de l’architecte des bâtiments de France à certains secteurs jugés sensibles (article 1er BA) et conditionnait l’implantation des éoliennes à moins de 1 500 mètres des habitations au respect de normes sonores (article 1er CB).

L’examen du projet de loi en commission du développement durable et de l’aménagement du territoire puis en commission des affaires économiques, qui en a repris les conclusions, a profondément modifié ce titre Ier A. Tout d’abord, les articles introduits par le Sénat ont été supprimés car jugés contraires à l’esprit initial de la loi. Ensuite, pour une plus grande cohérence du texte, les dispositions de l’article 1er A relatives à la planification territoriale ont été intégrées à l’article 3 du projet de loi, de manière à ce qu’elles figurent au sein d’un unique article. Deux articles additionnels relatifs à la préservation des paysages ont également été adoptés lors de l’examen en commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, contre l’avis du Gouvernement et du rapporteur pour avis (articles 1er BA et 1er CBA).

Le titre Ier vise à accélérer le déploiement des projets d’énergies renouvelables et des projets industriels identifiés comme nécessaires à la transition énergétique, de la phase d’instruction jusqu’au raccordement.

Ce titre a été rationalisé lors de l’examen par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, en regroupant au sein de l’article 1er plusieurs dispositions déplacées aux articles 1er ter, 1er quinquies et 1er octies par le Sénat. L’article 1er prévoit ainsi différentes adaptations de procédure, pour une durée de quatre ans, comme la faculté pour les services instructeurs de rejeter une demande d’autorisation environnementale au cours de la phase d’examen, et non uniquement à l’issue de celle-ci, lorsqu’il apparaît qu’une telle autorisation ne peut être accordée en l’état du dossier. Dans le même temps, l’information du public est améliorée grâce à la mise en ligne de l’avis de l’autorité environnementale et de la réponse du maître d’ouvrage sur le site internet de l’autorité compétente pour autoriser le projet. En outre, l’article 2 bis, introduit par le Sénat, prévoit que les dossiers soumis à la procédure de participation du public par voie électronique (PPVE) peuvent être consultés sur support papier dans les espaces France Services ainsi qu’à la mairie du territoire d’accueil du projet, et non plus uniquement en préfecture ou sous-préfecture. La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a par ailleurs adopté un nouvel article 1er quater A remplaçant l’avis conforme de l’architecte des bâtiments de France par un avis simple pour les panneaux solaires installés sur des bâtiments ou ombrières, situés dans les zones protégées au titre des abords et dans le périmètre des sites patrimoniaux remarquables. Par ailleurs, le rapporteur pour avis regrette la suppression, lors de l’examen en commission, de l’article 4. Cet article, en reconnaissant une raison impérative d’intérêt public majeur à certains projets d’énergies renouvelables, permettait d’accélérer les procédures ainsi que les contentieux en sécurisant juridiquement ces projets, tout en anticipant une évolution du droit européen. Enfin, l’article 5 bis instaurant un fonds de garantie devrait favoriser la sécurisation financière des lauréats d’appels d’offre et ainsi assurer le déploiement massif des projets d’énergies renouvelables.

Le titre II vise à accélérer le développement de la production d’électricité à partir de l’énergie solaire. En cohérence avec notre souci de préserver la biodiversité, nous avons fait le choix de privilégier l’implantation des panneaux photovoltaïques dans les espaces déjà artificialisés. C’est notamment l’objet de l’article 7, qui prévoit l’installation de ces panneaux sur les délaissés routiers et les voies ferrées. C’est également celui de l’article 11 qui renforce les obligations issues de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, en prévoyant l’installations d’ombrières photovoltaïques sur la moitié de la surface des parkings de plus de 2 500 mètres carrés. L’article 11 bis prévoit le renforcement des obligations de couverture en énergie solaire des bâtiments non résidentiels nouveaux.

Nos travaux en commission du développement durable et de l’aménagement du territoire ont par ailleurs permis de rationaliser le texte du projet de loi, en actant la fusion des articles 11 decies B et 11 decies C, dédiés à la prise en compte des critères environnementaux dans la commande publique et les appels d’offre de la Commission de régulation de l’énergie (CRE). Cette rationalisation du texte passe également par des suppressions d’articles. Plusieurs dispositions introduites lors de l’examen au Sénat ont été supprimées : l’article 11 ter, visant à imposer l’installation de panneaux photovoltaïques sur les bâtiments publics et non résidentiels existants ; l’article 11 octies C qui prévoyait l’extension de l’éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ) aux panneaux photovoltaïques ; l’article 11 octies sur l’installation de panneaux sur les bâtiments neufs et existants et l’article 11 decies A qui prévoyait une expérimentation du désamiantage des bâtiments agricoles pour l’installation des panneaux photovoltaïque, du fait du maintien de l’article 11 nonies prévoyant un rapport sur un thème connexe.

Le titre III comprend les mesures tendant à l’accélération du développement des installations de production d’énergie renouvelable en mer.

L’article 12 permet une organisation commune des procédures de participation du public relatives aux projets éoliens en mer et à la révision des documents stratégiques de façade. Il institue un dispositif de planification du développement de l’éolien en mer qui doit intervenir dès 2024. Un amendement a été adopté en commission afin de préciser que les zones propices doivent être identifiées en prenant en compte l’objectif de préservation et de reconquête de la biodiversité et en portant une attention particulière aux aires marines protégées.

Certains des articles suivants comprennent une série de mesures de simplification du droit pour les porteurs de projet. L’article 12 ter, introduit par le Sénat, prévoit la mise à disposition par l’État des études techniques et environnementales nécessaires aux porteurs de projet pour l’éolien en mer. L’article 13 clarifie le régime juridique applicable aux parcs éoliens en mer implantés à la fois dans la zone économique exclusive et le domaine public maritime. L’article 13 ter A, introduit par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, institue un régime d’autorisation unique pour les installations de production d’énergie renouvelable en mer et les ouvrages de raccordement. L’article 14 modifie le statut juridique des installations flottantes dans les espaces maritimes sous souveraineté et juridiction françaises pour permettre le développement de d’éolien flottant. L’article 15 adapte le droit applicable aux spécificités des personnels employés dans le secteur de l’éolien offshore qui travaillent alternativement en mer et à terre. Il harmonise également les règles de réserve de pavillon. Enfin, il étend le dispositif de l’État d’accueil aux activités relatives aux parcs éoliens en mer dans la zone économique exclusive pour lutter contre le dumping social.

Par ailleurs, le titre III comprend des dispositions permettant de réduire les délais de recours contentieux, lesquels freinent sur plusieurs années les projets sans pour autant aboutir à une annulation de l'autorisation. L’article 13 bis, introduit par le Sénat, dote le juge administratif de pouvoirs de régularisation dans le cas où il est saisi d’un litige formé à l’encontre d’une concession d’occupation du domaine public maritime relative à un projet éolien en mer. L’article 13 ter, introduit lui aussi par le Sénat, dote le juge administratif de pouvoirs de régularisation dans le cas où il est saisi d’un litige relatif à un projet éolien situé en zone économique exclusive. Enfin, l’article 15 ter, introduit par le Sénat, et modifié par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, prévoit que le Gouvernement peut favoriser les opérations d’aménagement des infrastructures portuaires nécessaires au développement des projets de production d’énergies renouvelables en mer.

Le titre III bis regroupe des mesures portant sur plusieurs catégories d’énergies renouvelables.

Certaines concernent l’éolien. L’article 16 bis, introduit par le Sénat, permet de subordonner l’implantation d’un parc éolien à la prise en charge, par l’exploitant, de l’acquisition, de l’installation, de la mise en service et de la maintenance d’équipements destinés à compenser la gêne résultant de cette implantation pour le fonctionnement des équipements du ministère de la défense, de la navigation aérienne civile et de surveillance météorologique. L’article 16 quater AA, introduit par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, ajoute le taux de recyclabilité ou de réutilisation à la liste des critères utilisés dans les appels d’offres pour les projets d’énergies renouvelables. En effet, le déploiement massif des énergies renouvelables doit être assuré sur le temps long grâce à une prise en compte forte des enjeux d'approvisionnement en matériaux. D’autres mesures concernent la petite hydroélectricité. Ainsi, l’article 16 quater B, introduit par le Sénat et modifié par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, prévoit que l’expérimentation du médiateur de l’hydroélectricité, initialement prévue pour la région Occitanie, est étendue à l’ensemble du territoire métropolitain, pour ce qui concerne les désaccords relatifs aux moyens permettant de garantir la continuité écologique entre l’autorité administrative et le propriétaire ou, à défaut, l’exploitant. En outre, l’article 16 undecies A, introduit par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, prévoit que la valorisation énergétique réalisée à partir de combustibles solides de récupération peut être pratiquée et soutenue dans des installations de production simultanée de chaleur et d’électricité. Enfin, la géothermie est également prise en compte par le texte. L’article 16 quindecies, introduit par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, intègre l’énergie géothermique de surface dans l’étude de faisabilité technique et économique chargée d’évaluer les diverses solutions d’approvisionnement en énergie des bâtiments à construire ou qui font l’objet de travaux de rénovation énergétique.

 


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III.   RÉSUMÉS DES ARTICLES

L’article 1er A, introduit par le Sénat, visait à instituer un dispositif global de planification territoriale du déploiement des énergies renouvelables construit selon une logique ascendante. Il définissait les critères permettant d’identifier les zones propices à l’implantation d’installations de production d’énergies renouvelables et déterminait les modalités d’identification de ces zones.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement de suppression de cet article.

L’article 1er BA, introduit par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, avec un avis défavorable du rapporteur pour avis et du Gouvernement, prévoit la création obligatoire de plans territoriaux de paysage. Ces plans comprennent un document d’orientation et d’objectifs définissant les orientations générales d’organisation de l’espace paysager et de coordination des politiques publiques paysagères. Ils comprennent également un programme d’actions, destiné à concrétiser les orientations formulées.

L’article 1er B proposait de décliner à l’échelle de chaque département de la région concernée les indicateurs communs de suivi du déploiement et de la mise en œuvre des objectifs régionaux de développement des énergies renouvelables attribués par décret. Il précisait par ailleurs certains de ces indicateurs, prévoyait leur publication ainsi que la remise par l’État d’un bilan annuel de la mise en œuvre de la politique de développement des énergies renouvelables. Le présent article a été supprimé par la commission.

L’article 1er CA, introduit par le Sénat, soumettait à l’avis conforme de l’architecte des bâtiments de France l’installation de certaines éoliennes terrestres.

L’examen par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a conduit à sa suppression.

L’article 1er CBA, introduit lors de l’examen en commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, précise que l’autorisation d’exploiter doit prendre en compte la puissance de production d’électricité par éolienne, le nombre d’installations terrestres déjà existantes sur le territoire, la nécessité de diversifier localement les sources d’énergie renouvelables et l’effet de saturation visuelle dans le paysage.

L’article 1er CB, introduit par le Sénat, conditionnait l’implantation d’éoliennes à moins de 1 500 mètres des habitations au respect de normes sonores.

Cet article a été supprimé sur initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

L’article 1er D proposait d’ouvrir les communautés d’énergie renouvelable aux sociétés d’économie mixte locales (SEML). Le présent article a été supprimé par la commission.

L’article 1er E, introduit à l’initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, précise que la planification territoriale des énergies renouvelables contribue à l’atteinte des objectifs de lutte contre le dérèglement climatique et de neutralité carbone et permet l’indépendance énergétique du pays. La planification, qui émane des territoires, doit être conciliée avec la protection de la biodiversité.

L’article 1er F, introduit sur initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, prévoit que les entreprises publiques et les sociétés dont l’effectif salarié est supérieur à 250 personnes établissent un plan de valorisation de leur foncier en vue de produire des énergies renouvelables.

L’article 1er prévoit, pour les projets de développement des énergies renouvelables ou les projets industriels identifiés comme nécessaires à la transition énergétique, des adaptations de la procédure d’autorisation environnementale pour une durée limitée à quatre ans.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté huit amendements à cet article, afin de rétablir une rédaction proche du texte initial.

L’article 1er bis A prévoit la remise au Parlement d’un rapport du Gouvernement portant sur l’impact des dispositions de l’article 1er sur la biodiversité et sur les moyens financiers pouvant être mobilisés par l’État en faveur des réserves de biosphère.

Cet article a été introduit à l’initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

L’article 1er bis, introduit par le Sénat, crée un référent préfectoral à l’instruction des projets de développement des énergies renouvelables et des projets industriels nécessaires à la transition énergétique.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté six amendements à cet article, précisant notamment que le référent fournit un appui aux collectivités territoriales dans leurs démarches de planification de la transition énergétique.

L’article 1er ter, introduit par le Sénat, permettait à l’autorité administrative compétente de rejeter la demande d’autorisation pendant la phase d’examen, et non uniquement à l’issue de celle-ci, dès lors qu’il apparaît que l’autorisation ne peut être accordée en l’état du dossier ou du projet.

Cet article a été supprimé sur initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

L’article 1er quater A remplace l’avis conforme de l’architecte des bâtiments de France par un avis simple pour les panneaux solaires installés sur des bâtiments ou ombrières situés dans les zones protégées au titre des abords et dans le périmètre des sites patrimoniaux remarquables.

Cet article a été introduit à l’initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

L’article 1er quater, introduit par le Sénat, visait à soumettre à une concertation préalable obligatoire les projets faisant l’objet d’une évaluation environnementale systématique.

Cet article a été supprimé sur initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

L’article 1er quinquies A, introduit par le Sénat, définit le renouvellement d’installations de production d’énergie renouvelable.

Il proposait en outre de soumettre les projets de renouvellement ayant des incidences négatives notables sur l’environnement à une évaluation environnementale au cas par cas.

Cette disposition a été supprimée par un amendement adopté par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

L’article 1er quinquies, introduit par le Sénat, prévoyait que l’avis de l’autorité environnementale et la réponse du maître d’ouvrage soient mis en ligne sur le site internet de l’autorité compétente pour instruire le dossier, et non uniquement sur les sites respectivement de l’autorité environnementale et du maître d’ouvrage.

Cet article précisait par ailleurs que les études d’impact de certains projets devaient être réalisées par un bureau d’études titulaire d’une qualification dans le domaine de l’évaluation environnementale.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement de réécriture de l’article 1er quinquies, qui propose désormais une expérimentation visant à améliorer la qualité des études d’impact réalisées par les bureaux d’études.

L’article 1er sexies, introduit par le Sénat, dispose tout d’abord que le porteur de projet est informé sans délai de la saisine du tribunal administratif en vue de l’organisation d’une enquête publique. Il prévoit en outre la désignation à l’avance d’un ou plusieurs commissaires enquêteurs suppléants. Enfin, il ouvre la possibilité de regrouper plusieurs procédures de consultation du public.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement rédactionnel à cet article.

L’article 1er septies, introduit par le Sénat, visait à mieux faire apparaître, d’un point de vue légistique, la distinction entre, d’une part, la demande d’examen au cas par cas au titre de l’évaluation environnementale et, d’autre part, les échanges préalables au dépôt de la demande d’autorisation environnementale, qui constituent une faculté ouverte aux porteurs de projets.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement de suppression de cet article.

L’article 1er octies supprimait le certificat de projet, établi à la demande du porteur d’un projet soumis à autorisation environnementale par l’autorité administrative compétente pour délivrer celle-ci.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement de suppression de cet article.

Par parallélisme avec ce qui est déjà prévu pour les permis de construire et les permis d’aménager, l’article 2 prévoit d’inclure dans le champ de la participation du public par voie électronique (PPVE) les projets soumis à un permis de démolir ou à une déclaration préalable et qui font l’objet d’une évaluation environnementale après un examen au cas par cas. Cet article a été adopté sans modification.

L’article 2 bis, introduit par le Sénat, prévoit que les dossiers soumis à la procédure de participation du public par voie électronique (PPVE) peuvent être consultés sur support papier dans les espaces France Services, ainsi qu’à la mairie du territoire d’accueil du projet.

Sur initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, il est précisé qu’un agent peut accompagner le public dans ses démarches liées à la PPVE au sein des espaces France Services.

L’article 3 propose de simplifier les procédures liées aux documents d’urbanisme locaux afin de favoriser le déploiement des projets de production d’énergies renouvelables. Il comporte également un certain nombre de mesures relatives à la planification, ajoutées par le Sénat.

Le projet de loi initial prévoit ainsi :

– de permettre auxdits projets de faire l’objet d’une modification simplifiée du PLU ;

– de combiner la procédure d’autorisation d’un projet avec la procédure de modification du document d’urbanisme ;

– de permettre une consultation publique unique dans le cadre d’une déclaration de projet portant à la fois sur le projet et le document modifié.

Le Sénat a apporté de très nombreuses modifications à l’article 3 du texte, dont les principales sont :

– la mise en place d’un zonage prioritaire via les SCoT, sur proposition ou avec avis conforme des communes. Ces dispositions posent en l’état un problème de coordination avec les mesures prévues à l’article 1er A du présent projet de loi ;

– l’extension à l’ensemble des projets d’implantation d’installations d’énergies renouvelables des mesures introduites par la loi 3DS visant à prévoir au sein du PLU des zones où l’installation des éoliennes est soumise à conditions ;

– la suppression des dispositions permettant à l’État de porter atteinte aux objectifs du projet d’aménagement et de développement durable (PADD) dans le cadre d’une procédure de mise en compatibilité d’une déclaration de projet ;

– la suppression des dispositions permettant de passer par une procédure de modification simplifiée pour les projets d’implantation d’installations d’énergies renouvelables, dès lors que cette modification entraîne une réduction des espaces boisés ou la modification des règles applicables aux zones naturelles et forestières ;

– l’exemption de la production d’énergies renouvelables du régime de la réduction de l’artificialisation des sols.

La commission des affaires économiques a adopté vingt-sept amendements et sous-amendements à cet article. Un amendement du Gouvernement, adopté avec 15 sous-amendements, précise les mesures à prendre en matière de planification énergétique et tire les conséquences de la suppression de l’article 1er A voté par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire en réintégrant une partie du dispositif prévu à cet article. Les autres amendements adoptés visent à supprimer les dispositions introduites au Sénat relatives au zéro artificialisation nette (ZAN) ainsi qu’à supprimer le caractère temporaire des dispositions de l’article 3 relatives à la simplification des procédures de modification des documents d’urbanisme dès lors que ces dernières ont pour objet de favoriser le développement des ENR.

L’article 3 bis proposait d’inscrire dans le code de l’énergie l’exigence que l’autorisation d’exploiter une installation de production d’électricité soit compatible avec le document d’orientation et d’objectifs des SCoT ou, le cas échéant, avec les orientations d’aménagement et de programmation des PLU intercommunaux. Le présent article a été supprimé par la commission.

L’article 4 reconnaissait la qualité d’opération répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM) à certains projets d’installations de production d’énergie renouvelable. Il prévoyait par ailleurs que la reconnaissance de la RIIPM pourra se faire dès le stade de la déclaration d’utilité publique (DUP).

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté dix amendements de suppression de cet article, malgré un avis défavorable du rapporteur pour avis et du Gouvernement.

L’article 4 bis AA prévoit la remise au Parlement d’un rapport du Gouvernement sur l’opportunité de créer un observatoire des énergies renouvelables.

Cet article a été introduit à l’initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

L’article 4 bis A, introduit par le Sénat, permet de déclarer d’utilité publique les travaux associés à la construction et à l’exploitation d’une canalisation de transport lorsque celle-ci contribue à l’atteinte de l’objectif de neutralité carbone. Il prévoit par ailleurs qu’en cas de changement du fluide transporté, la déclaration d’utilité publique (DUP) dont bénéficie une canalisation existante vaut DUP pour le nouveau fluide transporté.

Cet article a été adopté sans modification.

L’article 4 bis proposait de rendre automatique l’obtention de l’autorisation d’exploiter dès lors qu’un porteur de projets de production d’électricité renouvelable aurait été désigné lauréat d’un appel d’offres ouvert lorsque les capacités de production ne répondent pas aux objectifs de la programmation pluriannuelle de l’énergie. Le présent article a été supprimé par la commission.

L’article 5 modifiait les dispositions applicables au contentieux des autorisations environnementales. Il visait notamment à faire obligation au juge de permettre, avant de procéder à une éventuelle annulation, la régularisation d’une illégalité affectant une autorisation environnementale. Le Sénat avait renforcé les garanties contentieuses offertes aux porteurs de projet.

Cet article a été supprimé sur initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

L’article 5 bis A, introduit par le Sénat, rendait le Conseil d’État compétent en premier et en dernier ressort pour les litiges relatifs aux installations de biogaz.

L’examen par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a conduit à sa suppression. La compétence en premier et en dernier ressort du Conseil d’État pour les projets de biogaz aurait pu provoquer l’engorgement de la juridiction du fait du nombre trop important de procédures contentieuses que le maintien de l’article aurait pu générer.

L’article 5 bis, introduit par le Sénat, prévoit la création d’un fonds de garantie pour le développement des projets d’énergie renouvelable destiné à compenser une partie des pertes qui résulteraient d’un recours en annulation par le juge administratif de l’autorisation environnementale ou du permis de construire via une mutualisation des risques entre les porteurs de projets.

L’examen en commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a rendu les projets d’installation d’éoliennes en mer éligibles au fonds. L’adoption d’un amendement du Gouvernement a permis l’amorce du fonds via l’octroi d’une dotation initiale.

L’article 6 proposait d’habiliter le Gouvernement à réformer par ordonnance le régime et les procédures de raccordement des installations de production d’électricité renouvelable aux réseaux publics de transport et de distribution, afin d’accélérer les raccordements des nouvelles capacités pour accompagner la transition énergétique. Il a été supprimé par la commission des affaires économiques. Le présent article a été supprimé par la commission.

L’article 6 bis A crée, pour quatre ans, un régime procédural simplifié en matière d’autorisations administratives afin d’accélérer le raccordement au réseau public de transport d’électricité des installations industrielles les plus fortement émettrices de gaz à effet de serre.

Il permet également de déroger, sur la même période, aux restrictions définies par la loi Littoral pour autoriser l’implantation, dans des sites identifiés comme remarquables, des postes électriques indispensables à l’électrification des grands sites industriels.

L’article 6 bis B permet de définir un ordre de classement entre les demandes de raccordement des « grands projets industriels nécessaires à la transition énergétique » lorsque, dans un périmètre géographique donné, l’ensemble de ces demandes engendre un délai de raccordement de plus de cinq ans pour au moins l’un de ces projets.

L’article 6 bis prévoit d’inscrire directement dans la loi plusieurs réformes envisagées par l’habilitation proposée à l’article 6, en particulier la définition, et l’approbation par la Commission de régulation de l’énergie, de modèles harmonisés de contrats d’accès aux réseaux de distribution et la rationalisation du dispositif du schéma régional de raccordement au réseau public des énergies renouvelables (S3RENR). Outre des rédactionnels, la commission des affaires économiques a adopté un amendement à cet article qui précise et complète les dispositifs introduits par le Sénat, notamment en prévoyant que les contributions dues pour un raccordement au réseau public de transport d’électricité peuvent être forfaitisées.

L’article 6 ter A propose de permettre aux gestionnaires de réseau d’exiger des installations de production raccordées aux réseaux publics de distribution de contribuer au réglage de la tension en cas de contraintes sur le réseau public de transport.

L’article 6 ter B prévoit que le ministre chargé de l’énergie pourra demander à RTE d’engager les études et les travaux nécessaires au raccordement des futurs parcs éoliens en mer dès que sont publiés les zonages identifiés par le document stratégique de façade pour accueillir de tels parcs.

L’article 6 ter C autorise le gestionnaire du réseau de transport d’électricité à prévoir des capacités de raccordement supérieures à la demande à l’origine du chantier, afin d’anticiper de futurs besoins.

L’article 6 ter proposait d’élargir la catégorie des réseaux intérieurs de bâtiments aux immeubles tertiaires comprenant d’autres locaux que des bureaux, dans l’objectif d’inciter les promoteurs à investir dans des bâtiments produisant et consommant leur propre électricité. Le présent article a été supprimé par la commission.

L’article 7 vise à faciliter l’installation d’ouvrages de production d’énergie solaire dans les zones situées de chaque côté des grands axes routiers. Les amendements introduits par le Sénat permettent l’installation de panneaux photovoltaïques sur les voies ferrées.

L’examen en commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a conduit à ce que les panneaux photovoltaïques puissent désormais être intégrés aux voies ferrées nonobstant les dispositions contraires des plans locaux d’urbanisme. Ils peuvent également être implantés aux abords des voies ferrées.

L’article 8 Le présent article propose, notamment, d’autoriser les concessionnaires du domaine public de l’État, ainsi que les collectivités territoriales sur leur propre domaine public, à accorder des titres d’occupation aux nouvelles installations d’énergies renouvelables (ENR) sans mise en concurrence lorsque les projets font déjà l’objet d’une sélection pour les soutiens publics. Il propose également que l’État se fixe un objectif de mise à disposition de terrains dans ses domaines public et privé pour le développement des ENR.

La commission des affaires économiques a adopté, outre quelques amendements rédactionnels, trois amendements visant à :

– supprimer la restriction limitant aux « surfaces artificialisées » les terrains pouvant être mis à la disposition par l’État ;

– imposer aux sociétés concessionnaires d’autoroute de remettre chaque année un rapport au Gouvernement et au Parlement sur les revenus complémentaires qu’elles pourront tirer de l’implantation de capacités de production d’énergies renouvelables dans le périmètre de leur concession ;

– et prévoir que les entreprises de plus de 250 salariés transmettent au préfet du département de leur siège social, dans les dix-huit mois de l’adoption de la présente loi, une étude sur leur production de chaleur, pour déterminer quelles pourraient être les opportunités de la réutiliser.

L’article 9 ouvre de nouvelles dérogations à la loi « Littoral » permettant l’implantation en discontinuité urbaine d’installations photovoltaïques, ou de production d’hydrogène, sur des sites dégradés ou des bassins industriels de saumure saturée.

La commission des affaires économiques a adopté six amendements à cet article, en particulier pour revenir à la notion de « friches » plutôt qu’à celle de « sites dégradés » et pour associer le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres à l’établissement de la liste des terrains ouverts à une implantation en discontinuité.

L’article 10 propose d’ouvrir la possibilité de déroger au principe d’urbanisation en continuité aux communes de montagne dotées d’une carte communale, lorsqu’elles ne sont pas couvertes par un SCoT ou que ce SCoT ne comporte pas d’étude de discontinuité, pour permettre l’implantation de centrales photovoltaïques au sol.

L’article 10 bis proposait de déroger aux règles d’urbanisme des PLU pour permettre l’implantation de panneaux photovoltaïques sur des terrains relevant d’une activité de gestion de déchets non dangereux. Le présent article a été supprimé par la commission.

L’article 11 propose la création d’une obligation d’équipement des parcs de stationnement extérieurs de plus de 2 500 mètres carrés par des ombrières intégrant un procédé d’énergies renouvelables. Cette obligation connaît des dérogations d’ordre technique, sécuritaire, architectural, environnemental ou paysager. Elle ne s’applique pas en cas de production équivalente d’énergie renouvelable sur le site.

L’examen en commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a entraîné une modification substantielle du texte issu du Sénat avec le retour au calcul de la surface concernée en mètres carrés, l’absence d’exonération pour les poids lourds, la suppression de la mutualisation de l’obligation d’équipement à l’échelle d’un site, la charge de la preuve d’exonération de l’obligation par le gestionnaire, le rétablissement d’un système de sanction annualisé et le passage du permis de construire à la déclaration préalable pour le début des travaux.

L’article 11 bis A, introduit sur l’initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, complète l’article L. 1412-1 du code général des collectivités territoriales. Il précise que les collectivités territoriales produisant de l’électricité photovoltaïque en tant que service public industriel et commercial n’ont pas l’obligation de constituer une régie dotée d’un budget annexe.

L’article 11 bis, introduit par le Sénat, renforce les obligations de couverture des bâtiments non résidentiels nouveaux ou lourdement rénovés par des installations de production d’énergie solaire ou de systèmes végétalisés.

L’examen en commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a conduit à l’adoption d’un amendement qui augmente le taux de couverture obligatoire de 50 % à 60 %.

L’article 11 ter, introduit par le Sénat, créait une obligation d’installation d’un procédé de production d’énergies renouvelables sur les bâtiments non résidentiels existants de plus de 250 mètres carrés à partir du 1er janvier 2028.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement de suppression de cet article.

L’article 11 quater A, introduit lors de l’examen en commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, prévoit que le Gouvernement remet au Parlement un rapport relatif aux conditions de mise en place de la règlementation thermique, notamment dans les bâtiments tertiaires, dans les collectivités d’outre-mer, afin de faciliter l’atteinte de l’objectif d’autonomie énergétique.

L’article 11 quater, introduit par le Sénat, prévoit la possibilité de déroger aux interdictions prévues par le plan de prévention du risque d’inondation (PPRI) pour le déploiement d’installations de production d’énergie solaire.

L’examen en commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a fait évoluer le texte. L’autorisation des infrastructures de production d’énergie solaire est remplacée par une absence d’opposition. Il est désormais précisé que la modification des plans de prévention du risque d’inondation existants pour permettre l’installation de panneaux ne doit pas conduire à aggraver les risques. Enfin, la procédure d’évolution des PPRI est modifiée afin de rendre directement opposables les dispositions prises par le préfet.

L’article 11 sexies autorisait le tiers investisseur ou le gestionnaire intervenant aux côtés d’un autoconsommateur ou d’un autoproducteur d’électricité à vendre le surplus d’électricité produite. Le présent article a été rejeté par la commission.

L’article 11 septies A a été adopté par la commission des affaires économiques afin de faciliter la constitution d’opérations d’autoconsommation collective entre consommateurs et producteurs en levant l’interdiction pour ces derniers d’en faire leur activité professionnelle

L’article 11 octies A : Par cet article additionnel, le Sénat souhaitait étendre le tarif réduit de l’accise sur l’électricité auquel les autoconsommateurs individuels pouvaient prétendre à des opérations d’autoconsommation collective. Le présent article a été rejeté par la commission.

L’article 11 octies B : Cet article ajouté par le Sénat relevait le seuil de production d’électricité photovoltaïque nécessaire pour bénéficier d’une exonération d’impôt sur le revenu et réservait cette exonération aux autoconsommateurs. Le présent article a été supprimé par la commission.

L’article 11 octies C, introduit par le Sénat, visait à favoriser l’installation de panneaux solaires d’autoconsommation individuelle en les rendant éligibles à l’éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ).

Il a été supprimé lors de l’examen par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

L’article 11 octies, introduit au Sénat, facilitait les installations de production d’énergie renouvelable sur les bâtiments neufs et existants.

Il a été supprimé lors de l’examen par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

L’article 11 nonies, introduit par le Sénat, prévoyait la remise d’un rapport du Gouvernement au Parlement devant évaluer la possibilité d’un grand plan de désamiantage des toitures de bâtiments en vue d’y installer des panneaux photovoltaïques.

À l’issue de l’examen du texte par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, le champ du rapport est étendu à l’ensemble du bâtiment et non aux seules toitures. L’adoption d’un amendement du Gouvernement, considérant que les sujets du désamiantage et de l’installation des panneaux photovoltaïques étaient distincts, conduit à la suppression de la seconde phrase de l’article relative au plan de désamiantage.

L’article 11 decies A, introduit par le Sénat, prévoyait le pilotage par le ministère de l’agriculture d’une expérimentation de trois ans visant à favoriser le désamiantage des bâtiments agricoles en vue de remplacer les toitures concernées par des panneaux photovoltaïques. L’article complétait les dispositions introduites en commission à l’article 11 nonies.

L’article a été supprimé lors de l’examen par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

L’article 11 decies B, introduit par le Sénat, complétait la prise en compte des critères environnementaux dans la commande publique. Il intégrait l’empreinte carbone et environnementale des dispositifs de production d’énergie solaire, depuis le processus de fabrication jusqu’à la valorisation après leur fin de vie en passant par l’utilisation, parmi les critères encadrant la commande publique.

L’article 11 decies C, introduit par le Sénat, prévoit une prise en compte accrue des critères environnementaux dans la procédure d’attribution d’appels d’offres émis par la Commission de régulation de l’énergie. L’impact sur l’environnement des conditions de fabrication et d’acheminement des moyens matériels nécessaires au projet doit désormais être pris en compte.

L’examen par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a conduit à la suppression de la condition d’acheminement, contraire au droit de la concurrence. Les dispositions de l’article 11 decies B, supprimé, ont également été intégrées à l’article.

L’article 11 decies : L’article 11 decies consacré à l’agrivoltaïsme reprend les dispositions d’une proposition de loi en faveur du développement de l'agrivoltaïsme adoptée par le Sénat le 21 octobre dernier. L’article

– définit une installation agrivoltaïque comme une installation de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil, dont les modules sont situés sur une parcelle agricole où ils permettent de maintenir ou de développer durablement une production agricole. L’installation doit apporter directement à la parcelle agricole au moins un service énuméré limitativement (amélioration du potentiel et de l’impact agronomiques ; adaptation au changement climatique ; protection contre les aléas ; amélioration du bien‑être animal) sans porter d’atteinte substantielle à l’un de ces services ou d’atteinte limitée à deux de ces services et doit également garantir à un agriculteur actif une production agricole significative et un revenu durable en résultant. L’installation doit, en outre, permettre que la production agricole demeure l’activité principale de la parcelle agricole et être réversible ;

– inscrit le développement de l’agrivoltaïsme parmi les objectifs de la politique énergétique nationale ;

– applique aux installations agrivoltaïques certains dispositifs de soutien prévus par le code de l’énergie (obligation d’achat et critère spécifique pour la participation à la procédure de mise en concurrence prévue à l’article L. 311-10 du code de l’énergie) ;

– prévoit la constitution de garanties financières nécessaires au démentèlement et à la remise en état du site attachées à certaines de ces installations ;

– structure le dialogue local autour de la mise en place de ces installations, ainsi que leur suivi statistique par l’ADEME et l’inscription de leurs objectifs de développement dans le cadre de difféents plans et schémas territoriaux.

La commission des affaires économiques a procédé à la suppression d’une partie de ces éléments (inscription parmi les objectifs de la politique énergétique nationale, obligation d’achat et critère spécifique pour les appels d’offre, suivi statistique de l’ADEME) et a précisé, en adoptant un amendement du rapporteur sous-amendé par plusieurs députés appartenant à divers groupes, l’encadrement des installations photovoltaïques en zones agricoles hors agrivoltaïsme et la notion de réversibilité des installations, ainsi que l’interdiction, sous certaines conditions, des installations photovoltaïques dans les zones forestières lorsqu’elles nécessitent un défrichement, ou lorsque le terrain d’emprise du projet photovoltaïque a fait l’objet d’une autorisation de défrichement dans les cinq années précédant la demande d’autorisation d’urbanisme.

L’article 12 permet une organisation commune des procédures de participation du public relatives aux projets éoliens en mer et à la révision des documents stratégiques de façade et institue un dispositif de planification du développement de l’éolien en mer.

Il a été modifié sur initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire pour prévoir que la publication de la première cartographie des zones propices à l’implantation d’éoliennes en mer doit intervenir en 2024 et que ces zones propices sont identifiées en prenant en compte l’objectif de préservation et de reconquête de la biodiversité, en portant une attention particulière aux aires marines protégées.

L’article 12 ter, introduit par le Sénat, prévoit la mise à disposition par l’État des études techniques et environnementales nécessaires aux porteurs de projet pour l’éolien en mer.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement sur les dates butoir de remise des études techniques et environnementales.

L’article 13 clarifie le régime juridique applicable aux parcs éoliens en mer implantés à la fois dans la zone économique exclusive et le domaine public maritime. Il n’a pas été modifié en commission.

L’article 13 bis, introduit par le Sénat, dote le juge administratif de pouvoirs de régularisation dans le cas où il est saisi d’un litige formé à l’encontre d’une concession d’occupation du domaine public maritime relative à un projet éolien en mer. Il a été modifié en commission par quatre amendements rédactionnels.

L’article 13 ter A, introduit sur initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, institue un régime d’autorisation unique pour les installations de production d’énergie renouvelable en mer et les ouvrages de raccordement.

L’article 13 ter, introduit par le Sénat, dote le juge administratif de pouvoirs de régularisation dans le cas où il est saisi d’un litige relatif à un projet éolien situé en zone économique exclusive. Il n’a pas été modifié en commission.

L’article 14 modifie le statut juridique des installations flottantes dans les espaces maritimes sous souveraineté et juridiction françaises pour permettre le développement de d’éolien flottant. Il a fait l’objet, sur initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, de modifications de nature rédactionnelle ou de précision juridique.

L’article 15 adapte le droit applicable aux spécificités des personnels employés dans le secteur de l’éolien offshore qui travaillent alternativement en mer et à terre. Il harmonise également les règles de réserve de pavillon. Enfin, il étend le dispositif de l’État d’accueil aux activités relatives aux parcs éoliens en mer dans la zone économique exclusive pour lutter contre le dumping social.

Cet article a fait l’objet de modifications rédactionnelles sur initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

L’article 15 ter, introduit par le Sénat, prévoyait que la Stratégie nationale portuaire serait mise à jour afin de fixer les orientations à long terme et les modalités d’action de l’État pour favoriser les opérations d’aménagement des infrastructures portuaires nécessaires au développement des projets de production d’énergies renouvelables en mer.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a supprimé la référence à la Stratégie nationale portuaire, qui n’a pas de base législative. Le dispositif prévoit désormais que le Gouvernement peut favoriser les opérations d’aménagement des infrastructures portuaires nécessaires au développement des projets de production d’énergies renouvelables en mer.

L’article 16 facilite l’implantation de postes de transformation électriques dans les zones soumises à la loi dite « Littoral » de 1986, qui vise à protéger spécifiquement les espaces littoraux, en prévoyant certaines dérogations au droit en vigueur. L’installation de tels ouvrages sera soumise à autorisation. Les lignes électriques devront être souterraines, sauf obstacle majeur, et leur passage sur les espaces les plus sensibles du littoral devra répondre à une nécessité technique impérative démontrée.

L’article 16 bis, introduit par le Sénat, permet de subordonner l’implantation d’un parc éolien à la prise en charge, par l’exploitant, de l’acquisition, de l’installation, de la mise en service et de la maintenance d’équipements destinés à compenser la gêne résultant de cette implantation pour le fonctionnement des équipements du ministère de la défense, de la navigation aérienne civile et de surveillance météorologique.

Cet article a fait l’objet de modifications de nature rédactionnelle sur initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

L’article 16 ter A, introduit par le Sénat, prévoyait de faire de la consignation entre les mains de la Caisse des dépôts et consignations la modalité unique de constitution des garanties financières nécessaires au démantèlement et à la remise en état des sites exploités pour la production d’électricité d’origine éolienne. Il a été supprimé sur initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

L’article 16 ter B, introduit par le Sénat, créait une commission indépendante chargée de se prononcer sur le caractère approprié des garanties financières pour le démantèlement d’éoliennes et la remise en état du site. Il a été supprimé sur initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

L’article 16 ter C, introduit par le Sénat, demande un rapport sur les expérimentations menées pour limiter les nuisances générées par le balisage lumineux des éoliennes. Il n’a pas été modifié en commission.

L’article 16 ter, introduit au Sénat, instituait une filière de responsabilité élargie du producteur pour les éoliennes. Il a été supprimé sur initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

L’article 16 quater AA, introduit sur initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, ajoute le taux de recyclabilité ou de réutilisation à la liste des critères utilisés dans les appels d’offres pour les projets d’énergies renouvelables.

L’article 16 quater A, introduit par le Sénat, prévoyait que le confortement, la remise en eau et la remise en service d’installations hydrauliques, d’ouvrages et d’activités fondés en titre ou autorisés avant le 16 octobre 1919 pour une puissance n’excédant pas 150 kilowattheures, ne seraient soumis à aucune formalité autre qu’une information du représentant de l’État dans le département. Il a été supprimé sur initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

L’article 16 quater B, introduit par le Sénat, instituait une procédure de conciliation pour la petite hydroélectricité.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a modifié cet article, qui prévoit désormais que l’expérimentation du médiateur de l’hydroélectricité, initialement prévue pour la région Occitanie, est étendue à l’ensemble du territoire métropolitain pour ce qui concerne les désaccords relatifs aux moyens permettant de garantir la continuité écologique entre l’autorité administrative et le propriétaire ou, à défaut, l’exploitant.

L’article 16 quater C, introduit par le Sénat, prévoyait que les obligations environnementales qui sont imposées aux ouvrages hydrauliques fondés en titre ou autorisés avant le 16 octobre 1919, dont la puissance n’excède pas 150 kWh et qui font l’objet d’un projet de relance afin de produire de l’électricité, ne doivent pas pénaliser l’équilibre financier des projets et en interdire l’accomplissement. Il a été supprimé sur initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

L’article 16 quater D, introduit au Sénat, visait à résoudre le problème de compatibilité avec le droit européen des dispositions législatives qui écartent l’application à certains moulins à eau des obligations prévues par le code de l’environnement pour assurer la continuité écologique.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a modifié cet article pour abroger l’article L. 214-18-1 du code de l’environnement, non conforme au droit européen.

L’article 16 quater permet, à titre temporaire, de déroger aux débits minimaux appliqués aux installations d’hydroélectricité en cas de menace grave sur la sécurité d’approvisionnement sur tout ou partie du territoire national. La modulation des débits minimaux, qui en découle, fait l’objet d’un suivi environnemental.

L’article 16 quinquies permet d’assurer que les investissements nécessaires au bon fonctionnement d’une concession hydroélectrique échue, dite sous le régime des « délais glissants », puissent être réalisés. Il prévoit pour cela que les sommes nécessaires à de tels investissements sont inscrites sur un compte ad hoc, la part non amortie devant être remboursée au concessionnaire précédent par le concessionnaire retenu lors du renouvellement de la concession.

L’article 16 sexies limitait les compétences consultatives du comité de suivi de l’exécution de la concession hydroélectrique et de la gestion de l’eau. Son avis ne devait être demandé que pour les seules décisions soumises à évaluation environnementale. Les autres sujets faisant actuellement l’objet d’un avis de sa part auraient désormais fait l’objet d’une simple information. La commission des affaires économiques a supprimé cet article.

L’article 16 septies vise à faciliter les augmentations de puissance des concessions hydroélectriques. D’une part, il simplifie les conditions dans lesquelles l’augmentation de puissance peut être accordée. D’autre part, il prévoit que des augmentations temporaires de puissance puissent être accordées par l’autorité administrative en cas de menace grave sur la sécurité d’approvisionnement en électricité.

L’article 16 octies A prévoit une expérimentation d’une durée de 3 ans pour favoriser le déploiement d’hydroliennes fluviales sur le domaine public fluvial. Cette expérimentation doit permettre de simplifier et d’accélérer la délivrance des autorisations prévues au titre du code de l’urbanisme, du code de l’énergie et du code général de la propriété des personnes publiques.

La commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale a transformé cette expérimentation en une demande de rapport sur la maturité technologique et l’opportunité technique et environnementale de déployer les hydroliennes fluviales sur le domaine public maritime..

L’article 16 octies demande la remise d’un rapport au Parlement par le Gouvernement, 6 mois après la promulgation de la loi, sur l’article 89 de la loi Climat résilience. Ce dernier comporte de nombreuses dispositions relatives à la production d’énergie hydraulique.

L’article 16 nonies propose de sécuriser juridiquement le développement des unités de méthanisation en zone agricole, en les rattachant explicitement à la catégorie des constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole. Il procède, à cette fin, à plusieurs modifications au sein du code de l’urbanisme concernant respectivement le règlement national d’urbanisme, la carte communale et les plans locaux d’urbanisme. Il encadre également le développement des méthaniseurs dans ces zones, en fixant des conditions tenant au pourcentage d’intrants provenant des exploitations agricoles concernées et une distance de principe de provenance, précisée par voie réglementaire.

La commission des affaires économiques a souhaité procéder à un renvoi direct aux dispositions du code rural et de la pêche maritime concernant le pourcentage d’intrants utilisés au sein des méthaniseurs agricoles devant provenir des exploitations agricoles concernées.

L’article 16 decies, introduit par le Sénat, visait à favoriser la cométhanisation des boues d’épuration avec d’autres biodéchets. Il a été supprimé sur initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

L’article 16 undecies A, introduit sur initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, prévoit que la valorisation énergétique réalisée à partir de combustibles solides de récupération peut être pratiquée et soutenue dans des installations de production simultanée de chaleur et d’électricité.

L’article 16 undecies visait à faciliter la mise en œuvre des projets de biogaz. Cet article complétait les dispositions initiales du projet de loi, relatives aux mesures de soutien au biogaz et aux réseaux de gaz et prévues aux articles 1er, 4 et 19. Il visait à permettre, au sein d’une installation de production de biogaz, de cumuler le dispositif de certificat de production de biogaz avec un dispositif de soutien à la production d’électricité à partir de biogaz. Enfin, l’article renforçait la possibilité d’anticiper les travaux de raccordement d’une installation de biogaz au réseau de transport et de distribution de gaz. Cet article a été rejeté par la commission

L’article 16 duodecies A restreignait le champ de la définition de la biomasse, source d’énergie renouvelable, afin de restreindre celui des biogaz. Il excluait de la fraction biodégradable de la biomasse les déchets stockés et incinérés qui n’étaient donc plus regardés comme des sources d’énergies renouvelables, notamment pour la production de biogaz. Cet article a été supprimé par la commission

L’article 16 duodecies B visait à étendre les dispositifs de garanties d’origine et de certificat de production aux biogaz non injecté dans le réseau. Cet article a été supprimé par la commission.

L’article 16 duodecies porte un certain nombre de mesures de simplification en matière d’hydrogène renouvelable et bas-carbone. Il consolide la planification territoriale, en donnant un rôle de régulation actif à la Commission de régulation de l'énergie et facultatif aux autorités organisatrices de la distribution d’énergie, en organisant une planification nationale dans le cadre de la future programmation pluriannuelle de l'énergie, en favorisant un dialogue territorial au sein des comités régionaux de l’énergie et en permettant des mutualisations autour de bassins de vie (études, raccordements) dans le cadre des plateformes industrielles.

Cet article a été modifié par la commission, pour clarifier sa rédaction et intégrer le contenu de l’article 16 terdecies en son sein, afin de limiter la dispersion des dispositions relatives à l’hydrogène au sein du code de l’énergie.

L’article 16 terdecies accordait la possibilité, pour les installations de production d’hydrogène renouvelable, de participer à des opérations d’autoconsommation individuelle ou collective. Cet article a été supprimé par la commission par coordination avec l’introduction de son contenu au sein de l’article 16 duodecies.

L’article 16 quaterdecies, introduit par le Sénat, supprimait la nécessité de l’avis favorable de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) pour les projets d’installations de production ou de stockage d’énergie renouvelable, de gaz bas-carbone et d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion et à Mayotte. Il a été supprimé sur initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

L’article 16 quindecies, introduit sur initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, intègre l’énergie géothermique de surface dans l’étude de faisabilité technique et économique chargée d’évaluer les diverses solutions d’approvisionnement en énergie des bâtiments à construire ou qui font l’objet de travaux de rénovation énergétique.

L’article 16 sexdecies, introduit sur initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, prévoit la remise au Parlement d’un rapport relatif au financement des énergies marines renouvelables.

 

L’article 17 comporte plusieurs dispositions relatives aux contrats de vente directe d’énergie, regroupées au sein de trois grands axes :

– une disposition spécifique au contrat liant le consortium Exeltium, composé d’entreprises électro-intensives, et EDF. Il prévoit que l’une des parties au contrat puisse saisir la Commission de régulation de l’énergie en cas d’évolutions exceptionnelles des prix de marché de l’électricité, qui viendraient bouleverser l’équilibre économique du contrat. La Commission pourra alors proposer divers mécanismes d’ajustement des paramètres du contrat ;

–  la création d’un cadre juridique pour la conclusion de contrats de vente directe d’énergie entre un producteur et un consommateur final, autrement appelés Power Purchase Agreements (PPA). Il est notamment prévu que les bénéficiaires de dispositifs de soutien public à la production d’énergies renouvelables via des procédures de mise en concurrence puissent revendre, en complément de ce soutien, une autre partie de leur production sous forme de PPA ;

– l’application aux contrats de type PPA, pour l’achat d’énergie renouvelable, d’un régime fiscal incitatif, afin d’encourager leur développement.

Outre d’autres ajustements sur certaines dispositions de l’article, la commission des affaires économiques a supprimé le dispositif de saisine de la CRE par les parties au contrat Exeltium.

L’article 17 bis AA est issu de l’adoption de deux amendements en commission des affaires économiques du Sénat.

La première partie de l’article prévoit, pour l’obligation d’achat, que doit être pris en compte le productible du site d’implantation du projet, et ce afin d’assurer une meilleure répartition des installations d’énergie renouvelable sur le territoire.

La seconde partie de l’article prévoit, pour les contrats de complément de rémunération, que les producteurs bénéficiant d’une telle aide ne peuvent résilier le contrat avant leur terme.

L’article 17 bis A visait à faciliter la gestion des services publics industriels et commerciaux locaux ayant pour objet la production d’électricité d’origine photovoltaïque. À cet effet, le texte autorisait les collectivités territoriales, leurs établissements publics, les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes à déroger à l’obligation de créer une régie et d’établir un budget annexe. La commission des affaires économiques a adopté un amendement de suppression de cet article.

L’article 17 bis B écarte l’obligation pour les communes d’établir un budget annexe pour l’installation et l’exploitation d’ouvrages de production d’électricité d’origine solaire thermique ou photovoltaïque dès lors que l’énergie n’est produite essentiellement qu’à des fins d’autoconsommation.

Son insertion dans le projet de loi résulte de l’adoption par la commission des affaires économiques d’un amendement portant article additionnel après l’article 17 bis A.

L’article 17 bis du projet de loi complète les objectifs de la politique de l’énergie conduite par l’État relatifs au développement des énergies renouvelables par l’ajout des enjeux portant sur leur stockage.

Le texte tend également à étendre le champ du bilan carbone pris en compte dans la mise en œuvre des procédures de mise en concurrence destinées à garantir le respect des objectifs de la programmation pluriannuelle de l’énergie relatifs à la production d’électricité à partir d’énergies renouvelables et de biogaz. À cet effet, il impose que la mesure des émissions de gaz à effet de serre engendrées commence dès le stade de l’extraction des matières premières nécessaires à la production d’énergie ; il spécifie l’objet de cette évaluation à chaque étape du cycle de production.

En dernier lieu, l’article 17 bis du projet de loi écarte l’application des dispositions ainsi introduites dans le code de l’énergie aux contrats en cours et précise que les exigences qu’elles comportent ne valent que pour les procédures de mise en concurrence engagées après la publication de la loi.

La commission des affaires économiques a adopté l’article moyennant deux précisions d’ordre rédactionnel apportées à l’initiative du rapporteur Éric Bothorel.

L’article 17 ter du projet de loi impose aux acheteurs publics et aux entreprises de plus de 200 salariés établies sur le territoire national de publier le lieu de fabrication des dispositifs de production d’énergie solaire qu’ils acquièrent.

Son insertion dans le projet de loi résulte de l’adoption par la commission des affaires économiques d’un amendement portant article additionnel après l’article 17 bis.

L’article 18 instaure un mécanisme novateur de partage de la valeur créée par les énergies renouvelables, afin de faciliter l’acceptabilité de celles-ci. Le projet de loi initial prévoyait un partage de la valeur au profit des clients finals résidentiels établis à proximité d’une installation de production d’énergie renouvelable et des communes concernées, le Sénat ayant recentré le dispositif sur les seuls communes et établissements publics de coopération intercommunale. Le mécanisme prend la forme d’un versement forfaitaire annuel, qui est déduit de la facture d’électricité.

La commission des affaires économiques a rétabli le partage de la valeur au profit des clients finals résidant à proximité d’une installation de production d’énergies renouvelables. Elle a également coordonné les dispositions des articles 18 et 18 bis relatives aux prises de participation des habitants et des collectivités au capital de sociétés de production d’énergies renouvelables.

L’article 18 bis A consacrait la possibilité, pour les communes et leurs groupements, de prendre des parts au capital social d’une même entreprise productrice d’énergie renouvelable ou d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone. La commission des affaires économiques a supprimé l’article 18 bis A à l’initiative du rapporteur.

L’article 18 bis tend à conforter la possibilité, pour les riverains du lieu de sa réalisation ainsi que pour les communes et leurs groupements concernés, de participer au capital social d’une entreprise porteuse d’un projet de développement des énergies renouvelables. À cette fin, le dispositif confère à l’autorité administrative la faculté d’imposer une telle ouverture du capital, dans le cadre d’une procédure de mise en concurrence engagée pour le soutien au développement des énergies renouvelables.

La commission des affaires économiques a adopté l’article 18 bis moyennant des précisions d’ordre rédactionnel apportée à l’initiative du rapporteur

L’article 18 ter tend à autoriser les collectivités territoriales ou leurs groupements à percevoir par anticipation l’intégralité de la redevance due au titre de l’occupation ou de l’utilisation d’une partie de leur domaine public, dès lors que le produit ainsi perçu sert au financement de la participation au capital d’une société ayant pour objet social la production d’énergie renouvelable.

À l’initiative du rapporteur Éric Bothorel, la commission des affaires économiques a procédé à la réécriture du dispositif afin de mieux établir ses finalités.

L’article 19 vise à étendre aux projets d’installation de gaz bas-carbone le dispositif de contrat d’expérimentation applicable aujourd’hui au biogaz. Il étend également d’autres dispositions applicables au biogaz au gaz bas-carbone, notamment concernant les modalités de raccordement au réseau et de prise en charge des coûts.

La commission des affaires économiques a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur Éric Bothorel

L’article 19 bis A avait pour objectif de poser un principe de non-concurrence entre l’amélioration de la desserte en gaz naturel et le développement des réseaux de chaleur renouvelable. La commission des affaires économiques a supprimé cet article.

L’article 19 bis AB propose de conditionner la délivrance de soutiens publics et parapublics, tels que MaPrimeRénov’ ou les certificats d’économies d’énergie (CEE), à la présentation d’une attestation administrative lorsque le bâtiment se situe sur un périmètre de raccordement à un réseau de chaleur ou de froid classé. 

L’article 19 bis B permet de substituer de la biomasse aux énergies fossiles, pour les centrales à énergie fossile et les projets de centrale dont la liste figure dans la programmation pluriannuelle de l’énergie. Cette substitution devra s’accompagner d’un plan d’approvisionnement en biomasse.

L’article 19 bis crée un dispositif d’autoconsommation collective étendue en gaz dans le code de l’énergie, seule l’autoconsommation d’électricité étant aujourd’hui encadrée par ce dernier.

L’article 19 ter intégrait différents types de méthane de synthèse parmi les énergies renouvelables, telles qu’elles sont définies par le code de l’énergie. Cet article a été supprimé en commission des affaires économiques..

L’article 20 ratifie deux ordonnances :

– l’ordonnance n° 2019-501 du 22 mai 2019 portant simplification de la procédure d’élaboration et de révision des schémas de raccordement au réseau des énergies renouvelables ;

– l’ordonnance n° 2020 161 du 26 février 2020 relative au règlement transactionnel par le président de la Commission de régulation de l’énergie du remboursement de la contribution au service public de l’électricité.

L’article 21 avait pour objectif de réduire le délai de raccordement au réseau public de distribution d’électricité des installations de production à partir de sources d’énergie renouvelable. Il relèvait notamment le seuil de puissance en dessous duquel les installations doivent être raccordées dans un délai de 2 mois, contre 18 mois lorsqu’elles dépassent un tel seuil. La commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale a supprimé cet article.

L’article 22 encadrait les délais de raccordement applicables aux installations de production d’électricité à partir d’énergie renouvelable d’une puissance installée supérieure à 3 kVA [ou à 36 kVA en cas d’adoption de l’article 21 du projet de loi], en cherchant à limiter les cas dans lesquels il est possible de déroger à cette règle et en introduisant une durée complémentaire maximale de 24 mois en cas de besoin de renforcer ou d’étendre le réseau existant dans le cadre du SR3ENR. La commission des affaires économiques a supprimé cet article.

L’article 23 propose de travailler à la création d’un observatoire des énergies renouvelables terrestres, qui serait rattaché aux ministères chargés de la transition énergétique, d’une part, et de la transition écologique et de la cohésion des territoires, d’autre part.

Cet observatoire aurait notamment vocation à identifier les potentiels de production d’énergies renouvelables, la cohérence de la trajectoire de développement des installations avec les objectifs de la politique énergétique nationale et la mise à disposition de données relatives à la production d’énergies renouvelables.

L’article 24 prévoit la remise d’un rapport au Parlement par le Gouvernement sur la géothermie dans les zones non interconnectées, en particulier à La Réunion.

L’article 25 prévoit la remise d’un rapport au Parlement par le Gouvernement portant sur les stations de transfert d’énergie par pompage (STEP) dans les outre-mer, en particulier à la Réunion.

L’article 26 prévoit la remise d’un rapport par le Gouvernement au Parlement relatif aux conséquences de l’agrivoltaïsme sur le prix du foncier agricole.

L’article 27 prévoit la remise d’un rapport par le Gouvernement au Parlement sur le caractère assurable des centrales photovoltaïques en toiture.

L’article 28 prévoit la remise d’un rapport par le Gouvernement au Parlement sur l’évolution des recettes issues de la fraction perçue sur les produits énergétiques, autres que les gaz naturels et les charbons, d’une part, et de l’octroi de mer, d’autre part, dans les départements et les régions d’outre-mer. L’objectif d’un tel rapport est également de proposer de nouvelles recettes pour ces collectivités, afin de compenser les pertes de ressources résultant de la transition énergétique dans ces territoires.

 

 

 

 


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   COMMENTAIRES DES ARTICLES
DU PROJET DE LOI

TITRE IER A
mesures visant À RENFORCER LA PLANIFICATION TERRITORIALE
DU DéVELOPPEMENT DES ÉNERGIES RENOUVELABLES, À AMÉLIORER
LA CONCERTATION AUTOUR DE CES PROJETS ET À FAVORISER
LA PARTICIPATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
À LEUR IMPLANTATION

Article 1er A (supprimé)
Définition des zones propices à l’implantation d’installations de production d’énergies renouvelables

Supprimé par la commission

 

La commission des affaires économiques, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article.

Le présent article, introduit par le Sénat, visait à instituer un dispositif global de planification territoriale du déploiement des énergies renouvelables construit selon une logique ascendante. Il définissait les critères permettant d’identifier les zones propices à l’implantation d’installations de production d’énergies renouvelables et déterminait les modalités d’identification de ces zones.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement de suppression de cet article.

I.   l’État du droit

Aucun dispositif global national de planification territoriale du déploiement des énergies renouvelables n’existe actuellement. Cette absence a été évoquée à plusieurs reprises lors des auditions menées dans le cadre de la mission « flash » consacrée à l’acceptabilité et aux modalités de développement des énergies renouvelables ([1]). Plusieurs outils ont toutefois été mis en œuvre.

La loi de programmation n° 2005‑781 fixant les orientations de la politique énergétique du 13 juillet 2005 introduit un principe de zones de développement de l’éolien (ZDE) destiné à favoriser l’installation d’éoliennes dans une démarche concertée avec les élus locaux. La ZDE, définie en prenant en compte le potentiel éolien de la zone, les possibilités de raccordement au réseau électrique et la protection des paysages et du patrimoine local, est arrêtée par le préfet sur proposition des communes concernées.

L’enjeu du développement des énergies renouvelables a été progressivement intégré aux documents stratégiques locaux de planification. Introduits par la loi n° 2015‑991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (Notre), les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet) définis aux articles L. 4251‑1 à L. 4251‑11 du code général des collectivités territoriales établissent les objectifs de lutte contre le changement climatique et fixent les règles favorables au développement des énergies renouvelables. En application de l’article L. 229‑26 du code de l’environnement, les plans climat-air-énergie (PCAET) fixent sur le territoire de l’intercommunalité ou de la métropole, les objectifs d’adaptation au changement climatique et d’augmentation de la production d’énergies renouvelables. L’article L. 229-26 du code de l’environnement permet d’élaborer un PCAET à l’échelle d’un schéma de cohérence territoriale (Scot), à condition pour la structure porteuse du Scot de se voir transférer la compétence en matière de PCAET. Depuis l’ordonnance du 17 juin 2020 ([2]), les porteurs de Scot peuvent élaborer un Scot tenant de lieu de PCAET (Scot-AEC).

L’article 83 de la loi n° 2021‑1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets dite « climat et résilience », a créé les comités régionaux de l’énergie. Ces comités, coprésidés par l’État et les régions, devraient associer les collectivités territoriales à la politique énergétique nationale. Le décret définissant les modalités de constitution de ces comités doit être publié d’ici la fin de l’année, pour une mise en place effective début 2023.

L’article 83 prévoit également d’établir par décret des objectifs régionaux de développement des énergies renouvelables afin d’assurer l’atteinte des objectifs nationaux mentionnés dans la programmation pluriannuelle de l’énergie.

Enfin, à l’échelon européen, dans le cadre de la révision de la directive relative aux énergies renouvelables, dite « RED II », la Commission européenne a proposé de créer un nouveau zonage dit de « zones propices » à l’implantation des énergies renouvelables (« go-to-areas ») visant à accélérer le développement des projets.

II.   le dispositif proposÉ

A.   L’EXAMEN EN COMMISSION

Estimant que les outils de planification existants étaient trop parcellaires et accordaient une place insuffisante aux acteurs locaux, le Sénat a inséré une nouvelle division au projet de loi. Ce nouveau titre IerA, qui comprend deux articles, prévoit les « mesures visant à renforcer la planification territoriale du développement des énergies renouvelables, à améliorer la concertation autour de ces projets et à favoriser la participation des collectivités territoriales à leur implantation ».

L’article 1er A a été introduit par voie d’amendement en commission de l’aménagement du territoire et du développement durable par le rapporteur M. Didier Mandelli (COM-421).

Il vise à instituer un dispositif global de planification territoriale du déploiement des énergies renouvelables construit selon une logique ascendante afin de renforcer l’appropriation locale des projets d’énergies renouvelables. Le rapporteur M. Didier Mandelli précisait ainsi en commission : « Ce sont d’abord les maires, puis les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), en lien avec les syndicats d’énergie et les départements, ainsi que les comités régionaux de l’énergie, qui seront à la manœuvre pour définir des zones propices à l’implantation des installations de production d’énergies renouvelables, qui pourront ensuite être avalisées par décret ». ([3]) 

Cet article définit les critères permettant d’identifier les zones propices à l’implantation d’installations de production d’énergies renouvelables et de production d’hydrogène renouvelable ou bas carbone et détermine les modalités d’identification de ces zones.

1.   L’identification des zones propices

Les zones propices à l’implantation d’installations de production d’énergies renouvelables et de production d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone doivent respecter trois critères définis dans le I du présent article :

Elles doivent d’abord présenter un potentiel permettant d’assurer la maximisation de la production d’énergie sur le territoire concerné au regard des objectifs nationaux en matière de politique énergétique précisés dans les articles L. 100‑4 et L. 100‑1 A du code de l’énergie ainsi que dans la programmation pluriannuelle de l’énergie ([4]). Ces dispositions prévoient une réduction des émissions de gaz à effet de serre de 40 % d’ici 2030 par rapport au niveau de 1990 et l’atteinte de la neutralité carbone à l’horizon 2050. L’atteinte de ces objectifs globaux est fondée sur une évolution du mix énergétique français porté notamment par l’augmentation de la part des énergies renouvelables dans la consommation finale d’énergie à 33 % d’ici 2030, le développement de la production d’électricité issue d’éoliennes en mer ou encore le développement de l’hydrogène bas-carbone.

Ensuite, la détermination de ces zones doit permettre de prévenir et maîtriser les dangers ou inconvénients en matière de biodiversité que l’installation d’infrastructures d’énergies renouvelables pourrait entraîner. Le 2° du I précise ainsi que la définition de ces zones accueillant des installations classées pour la protection de l’environnement doit assurer une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau, conformément aux dispositions de l’article L. 211‑1 du code de l’environnement.

Enfin, ces zones ne doivent pas présenter d’enjeux sensibles pour le « patrimoine commun de la Nation ».

Ces trois critères s’appliquent aux collectivités et leurs groupements lorsqu’ils identifient ces zones.

2.   Les modalités d’identification de ces zones

Les II et III de l’article 1er A définissent la logique ascendante présidant à l’identification des zones propices à l’implantation des infrastructures d’énergies renouvelables.

En premier lieu, l’autorité compétente de l’État transmet aux maires du département et aux établissements publics de coopération intercommunale compétents pour l’élaboration des PCAET un document identifiant des objectifs indicatifs de puissance à installer, pour chaque territoire concerné et pour chaque région concernée, par catégorie d’énergie. Ces objectifs de puissance sont établis en tenant compte des cibles nationales définies dans la programmation pluriannuelle de l’énergie (article L. 141‑3 du code de l’énergie) et des potentialités de chaque territoire.

Dans un délai de quatre mois, les maires des communes de chaque département proposent aux EPCI compétents pour l’élaboration des PCAET une liste de zones. Cette liste doit respecter les critères définis dans le I du présent article. Pour l’établissement de ces listes, les communes et les EPCI concernés doivent recourir à une procédure de concertation préalable du public dont ils déterminent librement les modalités. Le public doit pouvoir présenter ses observations et propositions dans un délai raisonnable avant la transmission des listes.

Puis, dans un délai de six mois après réception des listes communales, les EPCI déterminent une liste de zones et la transmettent au comité régional de l’énergie. Les départements et les autorités locales organisatrices de la distribution d’énergie sont associés à l’élaboration des listes.

Enfin, dans un délai de trois mois, le comité régional de l’énergie peut formuler des observations sur les listes de zones propices. Il peut demander des évolutions de ces listes au regard des objectifs indicatifs régionaux fournis en premier lieu. Le comité régional de l’énergie transmet les listes régionales des zones à l’autorité compétente de l’État. Le dernier alinéa du II précise que les zones figurant dans la liste transmise à l’État devaient obligatoirement figurer dans le document établi par l’EPCI.

En application du IV du présent article, un décret en Conseil d’État identifie les zones propices à l’installation des installations permettant la production d’énergies renouvelables ou d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone sur la base des listes régionales. Ce décret ne peut identifier de zones qui ne figureraient pas dans les listes régionales.

3.   L’intégration de la cartographie des zones propices aux documents stratégiques locaux de planification

La cartographie des zones propices au développement des énergies renouvelables est inscrite dans les documents stratégiques locaux de planification. La cartographie est incluse dans le Sraddet (V) via une modification de l’article L. 42511 du code général des collectivités territoriales et dans le document stratégique de planification applicable en Île-de-France, le schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie, via un complément à l’article L. 2221 du code de l’environnement (VI). Le VII prévoit l’intégration de la cartographie dans le PCAET via une modification de l’article L. 229-26 du code de l’environnement.

4.   Autres dispositions

Le VIII prévoit la possibilité, pour le pouvoir réglementaire, de relever les seuils d’évaluation environnementale applicables aux projets d’énergies renouvelables et de production d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone, ainsi que de leurs ouvrages connexes, afin d’accélérer substantiellement la réalisation des projets, pour une durée limitée de quarante-huit mois.

Le IX prévoit l’intervention d’un décret, pris après avis du Conseil national de la transition énergétique, pour préciser les conditions d’application du présent article.

Le X fixe les dates d’entrée en vigueur des II et III à deux mois à compter de la promulgation de la présente loi.

Le XI prévoit que les dispositions du IV entreront en vigueur à une date fixée par le décret mentionné au IX, qui ne peut intervenir avant la publication de la loi mentionnée au I de l’article L. 100-1 A du code de l’énergie, afin d’assurer la cohérence du dispositif avec les objectifs qui seront définis dans le cadre de la prochaine loi de programmation relative à l’énergie et au climat.

Le XII renvoie l’entrée en vigueur des V à VIII à une date fixée par le décret en Conseil d’État prévu au IV du présent article.

Enfin, le XIII complète la composition des comités régionaux de l’énergie. Ils devront désormais également associer des personnalités qualifiées ainsi que des représentants d’associations agréées pour la protection de l’environnement de chaque région concernée, qui disposeront d’une voix consultative au sein du comité.

B.   L’Examen en SÉance publique

En séance, le Sénat a adopté huit amendements sur l’article 1er A :

– Des amendements n° 135 de M. Franck Menonville,  161 de M. Gilbert Favreau et n° 443 de Mme Marie-Claude Varaillas qui rendent les départements destinataires du document élaboré par l’autorité compétente de l’État, identifiant les objectifs indicatifs de puissance à installer sur le territoire. Le rapporteur M. Didier Mandelli a émis un avis favorable au nom de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable. Le Gouvernement a émis un avis de sagesse ;

 Un amendement n° 154 de M. François Bonneau qui permet la prise en compte de la part d’énergies renouvelables déjà présentes sur un territoire dans le dispositif de planification. Cette disposition reconnaît leur développement inégal et vise à éviter la saturation territoriale des paysages ainsi que la déprise immobilière qui peut en résulter. Le rapporteur M. Didier Mandelli a émis un avis favorable au nom de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable. Le Gouvernement a émis un avis de sagesse ;

 Un amendement n° 136 de M. Franck Menonville qui apporte une précision sur le rôle des autorités organisatrices de la distribution d’énergie et des départements. Ils sont associés à l’élaboration et à la mise en cohérence des listes de zones. À l’inverse du Gouvernement, le rapporteur a émis un avis favorable sur cet amendement ;

 Un amendement n° 290 de M. Ronan Dantec qui apporte une modification substantielle à l’article adopté en commission. La nouvelle rédaction de l’article précise que la liste régionale peut identifier des zones qui ne figuraient pas dans la liste établie par les EPCI si les zones identifiées initialement ne permettent pas d’atteindre les objectifs indicatifs de puissance fixés pour l’ensemble du territoire ou s’il existe un déséquilibre non justifié entre les différentes parties du territoire considéré. Autrement dit, la liste arrêtée au niveau régional peut corriger les éventuels manquements des listes prévues au niveau intercommunal. Le rapporteur M. Didier Mandelli a émis un avis favorable au nom de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable. Le Gouvernement a émis un avis de sagesse ;

 Un amendement n° 518 de Mme Victoire Jasmin qui élargit le dispositif de planification à l’ensemble du territoire national et non seulement métropolitain. Le rapporteur M. Didier Mandelli a émis un avis favorable au nom de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable. Le Gouvernement a émis un avis de sagesse.

III.   les modifications apportÉes par la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté deux amendements de suppression de cet article CD1223 portés par le rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve et CD338 de M. Jérôme Nury (LR), avec un avis favorable du Gouvernement.

Le rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve a demandé la suppression de l’article afin de faire figurer l’ensemble des mesures relatives à la planification territoriale au sein de l’article 3 du projet de loi, dans un souci de cohérence.

La commission des affaires économiques a adopté les amendements de suppression de l’article.

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*     *

Article 1er BA (nouveau)
Création obligatoire de plans territoriaux de paysages

Introduit par la commission

 

La commission des affaires économiques, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article.

Le présent article, introduit par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, malgré un avis défavorable du rapporteur pour avis et du Gouvernement, prévoit la création obligatoire de plans territoriaux de paysage. Ces plans comprennent un document d’orientation et d’objectifs définissant les orientations générales d’organisation de l’espace paysager et de coordination des politiques publiques paysagères. Ils comprennent également un programme d’actions, destiné à concrétiser les orientations formulées.

IV.   l’État du droit

La politique des paysages relève du ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Elle vise à préserver et promouvoir la qualité et la diversité des paysages et à faire du paysage une composante opérationnelle des démarches d’aménagement de l’espace.

La loi n° 93‑24 du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages et modifiant certaines dispositions législatives en matière d'enquêtes publiques donne pour la première fois un statut légal au paysage au titre V du livre III du code de l'environnement. Elles s'appliquent aux « territoires remarquables par leur intérêt paysager ».

Les paysages remarquables peuvent faire l'objet de directives de protection et de mise en valeur, élaborées par les collectivités territoriales ou par l'État. Les documents d'urbanisme doivent être compatibles avec ces directives, qui sont opposables aux demandes d'autorisation de défrichement ou d'occupation et d'utilisation du sol. L'article L. 122‑1‑3 du code de l'urbanisme, relatif au schéma de cohérence territoriale (Scot), dispose que des objectifs de qualité paysagère doivent être intégrés au projet d'aménagement et de développement durables du Scot. L'article L. 333‑1 du code de l'environnement, relatif aux parcs naturels régionaux, prévoit que la charte du parc détermine les orientations et les principes fondamentaux de protection des structures paysagères sur le territoire du parc.

La loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a complété les dispositions issues de la loi de 1993, sur la base des engagements pris lors de la ratification de la convention du Conseil de l’Europe sur le paysage (2000) en 2005 ([5]) . L’article L. 350‑1 du code de l’environnement rend obligatoire l’atlas de paysage dans un cadre départemental, un document ayant pour objet d’identifier, de caractériser et de qualifier, objectivement, l’ensemble des paysages qui composent le territoire.

V.   le dispositif proposÉ

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’amendement CD323 de Mme Clémence Guetté (LFI-NUPES) portant article additionnel après l’article 1er A, malgré l’avis défavorable du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve et du Gouvernement.

L’article prévoit la création de plans territoriaux de paysages sur le modèle des documents mis en œuvre par les collectivités lauréates des appels à projets « Plans de paysage » de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe).

Tel qu’il est mis en œuvre par l’Ademe, le plan de paysage est un outil au service des élus locaux reposant sur un état des lieux des paysages et la formulation d’objectifs de qualité paysagère. La collectivité formule des orientations sur les caractéristiques paysagères de son cadre de vie et propose un programme d’actions permettant d’atteindre les objectifs fixés. La concertation et la participation effective des acteurs du territoire (habitants, associations, acteurs économiques), permet la formulation d’un projet partagé, et non pas perçu comme imposé par un expert, extérieur au territoire.

Il permet aux territoires dépourvus de Scot de se fixer des objectifs en matière de paysage ou de préciser les objectifs formulés dans le Scot en fixant explicitement les actions à mettre en œuvre.

Le I de l’article prévoit la création d’un nouveau titre VIII dans le livre Ier du code de l’urbanisme dédié au plan territorial de paysage.

Ce plan comprend d’une part, un document d’orientation et d’objectifs et, d’autre part, un programme d’actions, destiné à concrétiser les orientations formulées.

Le document d’orientation définit les orientations générales d’organisation de l’espace paysager et de coordination des politiques publiques paysagères. Il repose notamment sur la complémentarité entre :

 le développement ou le maintien des activités économiques, agricoles, artisanales, industrielles et forestières ;

 le développement des espaces naturels et du patrimoine local ;

 le renforcement des systèmes de production et de transport d’énergie issus de sources renouvelables.

Il assure l’insertion paysagère de ces différentes activités.

Le plan territorial de paysage est élaboré par les établissements de coopération intercommunale, les syndicats mixtes, les pôles métropolitains ou les pôles d’équilibre territorial et rural. Sont également associés à l’élaboration du projet de plan le préfet, la direction régionale de l’Ademe, la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, les habitants et les associations locales.

À l’issue de la concertation avec le public, le plan territorial de paysage est approuvé par l’organe délibérant de l’établissement public chargé de son élaboration. Le plan territorial de paysage approuvé est tenu à la disposition du public et communiqué à l’autorité administrative compétente de l’État.

L’article prévoit une analyse des résultats du programme d’actions du plan six ans après l’approbation ou la révision du plan territorial de paysage par l’établissement public. Cette analyse est communiquée au public, à l’autorité administrative compétente de l’État, à la direction régionale de l’Ademe, et à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites.

Sur la base de cette analyse, l’établissement public compétent pour élaborer le plan territorial de paysage délibère sur sa révision.

En conséquence du I de l’article, le II prévoit une modification de l’article L. 103‑2 du code de l’urbanisme relatif aux documents faisant l’objet d’une concertation avec les habitants, associations locales et autres personnes concernées. Il est désormais précisé que cette concertation concerne l’élaboration et la révision du plan territorial de paysage.

La commission des affaires économiques a adopté l’amendement créant l’article 1er BA

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Article 1er B (supprimé)
Indicateurs relatifs aux objectifs régionaux de développement des ENR

Supprimé par la commission

 

Le présent article proposait de décliner à l’échelle de chaque département de la région concernée les indicateurs communs de suivi du déploiement et de la mise en œuvre des objectifs régionaux de développement des énergies renouvelables attribués par décret. Il précisait par ailleurs certains de ces indicateurs, prévoyait leur publication ainsi que la remise par l’État d’un bilan annuel de la mise en œuvre de la politique de développement des énergies renouvelables.

Le présent article a été supprimé par la commission.

I.   l’État du droit

Suivant l’une des propositions de la Convention citoyenne pour le climat, la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite « loi Climat et résilience », s’est attachée à renforcer la cohérence entre les objectifs de développement des énergies renouvelables (ENR) planifiés au niveau national et ceux planifiés au niveau régional, afin de mieux garantir l’atteinte de ces cibles.

À cet effet, l’article L. 141-5-1 du code de l’énergie, créé par l’article 83 de la loi de 2021, prévoit qu’un décret, pris après concertation avec les conseils régionaux concernés, fixera des objectifs régionaux de développement des ENR pour contribuer aux grands objectifs de la politique énergétique nationale, définie à l’article L. 100-4 du même code, à ceux de la loi de programmation quinquennale relative à l’énergie et au climat prévue à l’article L. 100-1 A dudit code, ainsi qu’aux objectifs détaillés dans la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) établie pour le territoire métropolitain continental.

En pratique, il s’agit de décliner en objectifs régionaux les objectifs nationaux de la PPE qui, elle-même, traduit en trajectoires annuelles les objectifs à horizon 2030 de la politique énergétique nationale, eux-mêmes réinterrogés tous les cinq ans par la loi de programmation. Cette déclinaison ne concerne pas les zones non interconnectées (ZNI), en particulier la Corse et les principaux territoires ultramarins qui font l’objet de PPE distinctes. Elle ne sera mise en œuvre qu’à compter de la première révision de la PPE qui suivra la première loi de programmation, laquelle doit être adoptée en 2023.

Parallèlement, les objectifs de développement des ENR fixés par les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet) et par le schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie (Srcae) d’Île-de-France doivent être rendus compatibles avec les objectifs régionaux attribués par décret à la région dans les six mois de sa publication (cf. VI de l’article 83). ([6])

Pour favoriser une concertation large et active sur la détermination de ces objectifs régionaux, entre l’État qui prendra le décret et les acteurs locaux concernés, le nouvel article L. 141-5-2 du code de l’énergie institue dans chaque région métropolitaine un comité régional de l’énergie qui réunit les communes ou groupements de communes, les départements, les autorités organisatrices de la distribution d’énergie et les gestionnaires des réseaux publics de distribution ou de transport intéressés. Désormais associé à la fixation ainsi qu’au suivi et à l’évaluation de la mise en œuvre des objectifs de développement des EnR du Sraddet, ou du Srcae en Île-de-France, le comité régional de l’énergie sera invité à élaborer une proposition d’objectifs de développement des énergies renouvelables pour la région.

Le déploiement et la mise en œuvre des objectifs régionaux attribués par décret doivent également faire l’objet d’« [un suivi partagé] entre les régions et l’État ainsi qu’entre les collectivités territoriales d’une même région » sur la base d’une méthode et d’indicateurs communs définis selon des modalités fixées par décret (cf. second alinéa de l’article L. 141-5-1).

Toutefois, étant donné l’entrée en vigueur différée de la fixation des objectifs régionaux, la publication de ce décret n’est envisagée que pour septembre 2023.

II.   le dispositif proposÉ par le SÉnat

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable a adopté, avec l’avis favorable de son rapporteur, l’amendement COM-85 rectifié de M. Jean-Pierre Corbisez et d’autres sénateurs du groupe Rassemblement démocratique et social européen, qui précise certains de ces indicateurs communs de suivi. Ils devront notamment porter sur le nombre de projets en cours d’instruction, le nombre d’autorisations délivrées, le nombre d’autorisations refusées, les motifs de refus et les délais moyens d’instruction.

Ces informations montreront le dynamisme du dépôt des projets d’ENR mais elles se concentrent surtout sur l’efficacité du travail d’instruction par les services de l’État.

L’amendement propose par ailleurs de rendre publics les indicateurs communs de suivi, selon des modalités fixées par décret, et que l’État remette, chaque année, au Parlement un bilan de la mise en œuvre de la politique énergétique en matière de développement des ENR.

En séance enfin, le Sénat a adopté l’amendement n° 156 rectifié bis de M. François Bonneau et d’autres sénateurs du groupe Union centriste, avec le soutien du rapporteur de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, mais contre l’avis du Gouvernement.

Il propose de décliner les indicateurs communs de suivi à l’échelle de chaque département que compte la région. Selon ses auteurs, il s’agit de donner à voir leurs efforts respectifs pour qu’« une répartition juste sur l’ensemble du territoire national puisse être réalisée ».

III.   LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

Sur ces différentes insertions on relèvera que :

– l’article L. 145-5-1 prévoit déjà que les indicateurs permettront de suivre « de façon partagée […] entre les collectivités territoriales d’une même région ». Cela concernera aussi les départements, qui pourront renseigner ces indicateurs à leur échelle. En tout état de cause, la loi n’imposant pas de décliner les objectifs à la maille départementale, il n’est pas justifié d’exiger une déclinaison départementale systématique des indicateurs de suivi ;

– la liste des indicateurs à prévoir est à la fois trop détaillée et trop focalisée sur l’étape de l’instruction des projets par les services de l’État. Au demeurant, définition de ces indicateurs relèvent davantage de la compétence réglementaire ;

– enfin, la mise en œuvre de la politique de développement des énergies renouvelables fera déjà l’objet des rapports des référents préfectoraux à l’instruction des projets d’énergies renouvelables dans les départements, prévus à l’article 1° bis du présent projet de loi.

La commission des affaires économiques a ainsi adopté l’amendement CE1178 du rapporteur Henri Alfandari qui supprime l’article 1er B.

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Article 1er CA (supprimé)
Soumission de l’implantation de certaines éoliennes terrestres à l’avis conforme de l’architecte des bâtiments de France (ABF)

Supprimé par la commission

 

La commission des affaires économiques, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article.

Le présent article, introduit par le Sénat, soumettait à l’avis conforme de l’architecte des bâtiments de France l’installation de certaines éoliennes terrestres.

L’examen par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a conduit à sa suppression.

I.   l’État du droit

Les projets d’énergies renouvelables sont soumis, au même titre que les projets de construction, d’aménagement ou de travaux, à des dispositions relatives à la préservation du patrimoine. Dans les espaces protégés, bâtis ou naturels, ils sont soumis à l’avis de l’architecte des bâtiments de France (ABF). En application de l’article L. 632‑2 du code du patrimoine, l’ABF s’assure du respect de l’intérêt public attaché au patrimoine, à l’architecture, au paysage naturel ou urbain, à la qualité des constructions et à leur insertion harmonieuse dans le milieu environnant. Il s’assure, le cas échéant, du respect des règles du plan de sauvegarde et de mise en valeur ou du plan de valorisation de l’architecture et du patrimoine.

L’avis de l’ABF peut être simple ou conforme. L’avis simple, c’est-à-dire sans portée contraignante, concerne les projets situés dans un périmètre de 500 mètres lorsqu’ils n’entrent pas dans le champ de visibilité d’un monument historique et les sites inscrits au titre du code de l’environnement.

L’avis conforme est nécessaire pour les projets situés dans le périmètre délimité des abords, ou à défaut d’un tel périmètre, ceux qui entrent dans le champ de visibilité d’un monument historique dans un rayon de 500 mètres autour de celui‑ci (art. L. 621‑32 du code du patrimoine). Il concerne également les projets situés dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable.

Les projets d’énergies renouvelables importants, et en particulier les parcs éoliens terrestres, sont soumis à une obligation d’évaluation environnementale. L’étude d’impact réalisée dans le cadre de l’évaluation environnementale (article R. 181-13 du code de l’environnement) comprend un volet consacré à l’analyse des impacts du projet sur le patrimoine et le paysage environnant.

En application de l'article L. 515‑44 du code de l'environnement, la distance minimale d'éloignement entre un mat éolien et une habitation est de 500 mètres.

II.   le dispositif proposÉ

L’article 1er CA a été introduit par voie d’amendement n° 198 lors de l’examen du texte en séance publique, par la rapporteure pour avis de la commission de la culture, Mme Laurence Garnier. Il crée un nouvel article L. 181‑28‑1 A au sein du titre VIII du livre Ier du code de l’environnement qui soumet à l’avis conforme de l’architecte des bâtiments de France certaines éoliennes terrestres.

 

L’obligation nouvellement créée concerne les installations :

– visibles depuis un immeuble protégé au titre des monuments historiques, ou visibles en même temps que lui et situées dans un périmètre de 10 kilomètres autour de ce monument ;

– visibles depuis un site patrimonial remarquable ou visible en même temps que lui, et situées dans un périmètre de 10 kilomètres autour de ce site.

Pour les éoliennes terrestres concernées, l’avis de l’ABF s’imposera à l’autorité compétente chargée de délivrer l’autorisation environnementale.

Le rapporteur M. Didier Mandelli a demandé le retrait de cet amendement tandis que le Gouvernement a émis un défavorable sur cet article.

III.   les modifications apPortÉes par la commission

La commission du développement durable a émis un avis favorable à la suppression de l’article 1er CA, avec l’adoption des amendements de suppression CD48 de M. Paul Molac ( LIOT), CD508 de M. Stéphane Delautrette (SOC), CD818 de M. Anthony Brosse (RE), CD862 de M. Mohamed Laquhila (Dem), CD930 de Mme. Lisa Belluco (Écolo-NUPES), CD970 de M. Mickaël Cosson (Dem), CD989 de Mme. Pascale Boyer (RE), CD1025 de Mme Laurence Maillart-Méhaignerie (RE) et CD1032 de M. Vincent Thiébaut (HOR).

Le Gouvernement et le rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve étaient favorables à la suppression de cet article. Le rapporteur pour avis a rappelé que seulement quelques territoires ne seraient pas soumis à ses dispositions et que cela augmenterait considérablement les délais moyens d’instruction des dossiers par les ABF.

La commission des affaires économiques a adopté l’amendement de suppression de l’article.

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Article 1er CBA (nouveau)
Prise en compte des installations déjà présentes sur le territoire avant l’implantation de nouvelles éoliennes terrestres

Introduit par la commission

 

La commission des affaires économiques, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article.

Le présent article, introduit lors de l’examen en commission du développement durable et de l’aménagement du territoire précise que l’autorisation d’exploiter doit prendre en compte la puissance de production d’électricité par éolienne, le nombre d’installations terrestres déjà existantes sur le territoire, la nécessité de diversifier les sources d’énergie renouvelables localement et l’effet de saturation visuelle dans le paysage.

I.   l’État du droit

Chaque projet éolien est soumis à autorisation au titre de la règlementation des installations classées pour la protection de l’environnement. L’article L. 515‑44 du code de l’environnement prévoit que les installations éoliennes dont la hauteur des mâts dépasse cinquante mètres sont soumises à autorisation au titre de l’article L. 511‑2 du code de l’environnement.

L’atteinte des objectifs en matière d’énergie produite à partir des éoliennes terrestres  ([7])   a conduit au développement des parcs éoliens sur le territoire, en particulier dans les zones où les couloirs de vent offrent des perspectives de rendement importantes. Les Hauts-de-France, l’Occitanie et le Grand-Est concentrent près de 60 % ([8])  du parc éolien national, ce qui a pu favoriser un sentiment d’injustice territoriale et de saturation visuelle de la part de certains riverains de parcs.

Conformément aux stipulations de la Convention du Conseil de l’Europe sur le paysage (2000), le développement de l’éolien terrestre doit être assuré en adéquation avec la préservation des paysages et indiquer les situations de covisibilité (voir article 1er BA). L’étude d'impact comporte un volet consacré à l'analyse des effets du projet sur le patrimoine et le paysage environnants.

La loi n° 2022‑217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale a renforcé la possibilité, pour les plans locaux d’urbanisme des communes et intercommunalités, de réglementer l’implantation d’éoliennes dans certains secteurs définis. L’article L. 151‑42‑1 du code de l’urbanisme prévoit ainsi que : « Le règlement peut délimiter les secteurs dans lesquels l’implantation d’installations de production d’électricité à partir de l’énergie mécanique du vent est soumise à conditions, dès lors qu’elles sont incompatibles avec le voisinage habité ou avec l’usage des terrains situés à proximité ou qu’elles portent atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la qualité architecturale, urbaine et paysagère, à la mise en valeur du patrimoine et à l’insertion des installations dans le milieu environnant ».

II.   le dispositif proposÉ

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’amendement portant article additionnel CD597 de Mme Delphine Batho (Écolo-NUPES).

L’article complète l’article L. 515‑44 du code de l’environnement relatif aux éoliennes terrestres par un nouvel alinéa précisant que l’autorisation d’exploiter doit prendre en compte plusieurs facteurs :

 la puissance de production d’électricité par éolienne et le nombre d’installations terrestres déjà existantes sur le territoire ;

 la nécessité de diversifier les sources d’énergie renouvelables localement ;

 l’effet de saturation visuelle dans le paysage.

Le Gouvernement et le rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve étaient défavorables à l’adoption de cet amendement, estimant que l’étude d’impact préalable à la création d’un projet prenait déjà en compte les effets du projet sur le paysage.

La commission des affaires économiques a adopté l’amendement créant l’article 1er CBA.

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Article 1er CB (supprimé)
Subordination de l’implantation d’éoliennes terrestres à moins de 1 500 mètres d’habitations à la vérification de normes sonores

Supprimé par la commission

 

La commission des affaires économiques, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article.

Le présent article, introduit par le Sénat, conditionnait l’implantation d’éoliennes à moins de 1 500 mètres des habitations au respect de normes sonores.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement de suppression de cet article.

I.   l’État du droit

Les installations éoliennes relèvent du régime des installations classées pour la protection de l’environnement au titre de la rubrique n° 2980. En application de l'article L. 515‑44 du code de l'environnement, la distance minimale d'éloignement entre un mat éolien et une habitation est de 500 mètres.

L’article 26 de l’arrêté ministériel du 26 août 2011 relatif aux installations de production d’électricité utilisant l’énergie mécanique du vent limite à 35 décibels le seuil à partir duquel l’infraction d’une émergence excessive peut être caractérisée ([9]).

L’étude d’impact déposée dans le cadre de la demande d’autorisation environnementale de la création d’un parc éolien (article R. 181‑13 du code de l’environnement) comprend une enquête acoustique indiquant de façon théorique comment ces valeurs maximales seront respectées. Le cas échéant, elle peut prévoir un bridage.

Afin d’assurer la vérification concrète de ce respect, l’arrêté ministériel encadrant les éoliennes a été modifié par un arrêté du 10 décembre 2021 ([10]) pour imposer au 1er janvier 2022 un contrôle acoustique systématique dans les douze mois suivant la mise en service des parcs éoliens. Si le contrôle réalisé met en évidence des dépassements du supplément de bruit autorisé, des mesures de bridage sont alors ordonnées par le préfet.

II.   le dispositif proposÉ

L’article 1er CB a été introduit par voie d’amendement n° 332 par M. Laurent Somon en séance publique.

Il crée un nouvel article L. 571‑8‑1 au chapitre Ier du titre VII du livre V du code de l’environnement. L’article précise que les éoliennes terrestres situées à moins de 1 500 mètres de logements ne peuvent être implantées qu’après vérification par l’autorité administrative du respect de la protection de l’audition du public, conformément à l’objectif sanitaire défini par l’article L. 1336‑1 du code de la santé publique.

Cette vérification concerne les constructions à usage d’habitation, les immeubles habités et les zones destinées à l’habitation définies dans les documents d’urbanisme en vigueur au 13 juillet 2010 et ayant encore cette destination dans les documents d’urbanisme en vigueur.

Le rapporteur M. Didier Mandelli a émis un avis défavorable au nom de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable sur cet article. Estimant qu’il était déjà satisfait par les évolutions réglementaires récentes, le Gouvernement en a demandé le retrait.

III.   les modifications apPortÉes par la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté les amendements de suppression de l’article 1er CB CD319 de Mme Clémence Guetté (LFI – Nupes), CD570 de M. Gérard Leseul (SOC), CD990 de Mme Pascale Boyer (RE), CD1008 de Mme Lisa Belluco (Écolo-NUPES) et CD1028 de Mme Laurence Maillart-Méhaignerie (RE). Cette suppression avait reçu un avis favorable du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve et du Gouvernement, qui ont estimé que le bruit produit par les éoliennes était déjà réglementé.

La commission des affaires économiques a supprimé l’article 1er CB.

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Article 1er D (supprimé)
Possibilité pour les sociétés d’économie mixte locales (SEML) de participer à une communauté d’énergie renouvelable

Supprimé par la commission

 

Le présent article proposait d’ouvrir les communautés d’énergie renouvelable aux sociétés d’économie mixte locales (SEML).

Le présent article a été supprimé par la commission.

I.   L’État dU droit

Le portage « citoyen » de projets de production d’énergies renouvelables (ENR), par des collectivités territoriales, des petites et moyennes entreprises (PME) ou des collectifs de citoyens, est désormais reconnu comme un des leviers du développement des ENR. Il favorise l’acceptation sociale des nouvelles installations et une mobilisation plus large des investissements privés. Son cadre juridique n’a toutefois été précisé que très récemment.

L’une de ses formes est la communauté d’énergie renouvelable (CER), issue de la directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, dite « RED II » et transposée en droit français par la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat ([11]).

L’article L. 291-1 du code de l’énergie la définit comme une personne morale autonome répondant aux critères cumulatifs suivants :

1° Elle repose sur une participation ouverte et volontaire ;

2° Ses actionnaires ou ses membres sont des personnes physiques, des PME, des collectivités territoriales ou leurs groupements ou des associations. Lorsqu’une entreprise privée participe à une communauté d’énergie renouvelable, cette participation ne peut constituer son activité commerciale ou professionnelle principale ;

3° Elle est effectivement contrôlée par des actionnaires ou des membres se trouvant à proximité des projets d’énergie renouvelable auxquels elle a souscrit et qu’elle a élaborés ([12]) ;

4° Elle a pour objectif premier de fournir des avantages environnementaux, économiques ou sociaux à ses actionnaires ou à ses membres ou aux territoires locaux où elle exerce ses activités, plutôt que de rechercher le profit.

Ces critères sont, tous, directement issus de la directive RED II.

II.   le dispositif proposÉ par le SÉnat

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable a adopté l’amendement COM-373 de son rapporteur, qui permet aux sociétés d’économie mixte locales (SEML) de devenir membres d’une communauté d’énergie renouvelable.

Régies par le titre II du livre V de la première partie du code général des collectivités territoriales, les SEML sont des sociétés anonymes associant des collectivités territoriales (dans la limite de 85 % du capital) et d’autres actionnaires publics ou privés. Elles peuvent faciliter la réalisation d’opérations d’aménagement et de construction, l’exploitation de services publics à caractère industriel ou commercial ou d’autres activités d’intérêt général. Elles offrent ainsi un cadre possible à la mise en œuvre de projets locaux d’énergie renouvelable.

Pour autant, en séance, le Gouvernement a soutenu un amendement de suppression de l’article, observant que ces communautés d’énergie renouvelable ont vocation à ne fédérer que des petits acteurs. Il n’a pas été suivi par le Sénat, qui a adopté le présent article avec un simple amendement rédactionnel.

III.   LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

Il n’en reste pas moins que l’ouverture des CER aux sociétés d’économie mixte locales sortirait du cadre voulu par la directive européenne.

Les SEML ne peuvent pas être assimilées à des PME. La recommandation européenne du 6 mai 2003 concernant la définition des micro, petites et moyennes entreprises précise en effet qu’une entreprise « ne peut pas être considérée comme une PME si 25 % ou plus de son capital ou de ses droits de vote sont contrôlées, directement ou indirectement, par un ou plusieurs organismes publics ou collectivités publiques, à titre individuel ou conjointement ». Or, le capital des SEML est toujours détenu pour plus de la moitié par les collectivités ou groupements en vertu de l’article L. 1522-1 du code général des collectivités territoriales.

Les SEML ne peuvent pas davantage être assimilées à des autorités locales et se distinguent des collectivités territoriales et des groupements qui en sont actionnaires, car elles peuvent réaliser des opérations pour d’autres actionnaires ou pour leur compte propre, et mener des activités bien au-delà du territoire de leurs collectivités ou groupements actionnaires.

La question de la régularité de leur participation aux CER doit être étudiée par le Conseil d’État saisi du projet de décret d’application des nouveaux dispositifs des communautés d’énergie.

En attendant, l’article 1° D présente un risque sérieux d’inconventionnalité.

Au demeurant, l’impossibilité de participer à une CER n’interdit pas aux SEML d’intervenir dans le déploiement des énergies renouvelables.

La commission des affaires économiques a donc adopté les amendements identiques CE1176 du rapporteur Henri Alfandari et CE380 de M. Sébastien Jumel (GDR) qui suppriment l’article 1er D.

 

 


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TITRE Ier
Mesures de simplification et de planification territoriale visant à accélérer et À coordonner les implantations de projets d’énergies renouvelables et les projets industriels nécessaires à la transition énergétique

Le titre Ier, initialement intitulé « Mesures d’urgence temporaires pour accélérer les projets d’énergie renouvelable et les projets industriels nécessaires à la transition énergétique », a été modifié par la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat par trois amendements identiques COM-379 du rapporteur Didier Mandelli, COM‑81 rect. ter de M. Jean‑Pierre Corbisez (Rassemblement démocratique et social européen) et COM-203 rect. bis de M. Jean-Michel Houllegatte (Socialiste, Écologiste et Républicain), afin de supprimer la mention du caractère transitoire des mesures, qui ne concerne que l’article 1er du projet de loi.

Ce titre a été à nouveau modifié par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire de l’Assemblée nationale, qui a adopté un amendement CD1130 du rapporteur pour avis Pierre Cazeneuve. Désormais intitulé « Mesures de simplification et de planification territoriale visant à accélérer et coordonner les implantations de projets d’énergies renouvelables et les projets industriels nécessaires à la transition énergétique », ce titre tient compte de l’intégration des dispositions relatives à la planification, initialement inscrites au titre Ier A, au sein de l’article 3 du projet de loi.

Article 1er E (nouveau)
Définition des objectifs de la planification territoriale

Introduit par la commission

 

La commission des affaires économiques, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article.

Le présent article, introduit à l’initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire insère un article L.°110‑1‑3 au sein du code de l’environnement. Il précise que la planification territoriale des énergies renouvelables contribue à l’atteinte des objectifs de lutte contre le dérèglement climatique et de neutralité carbone et permet l’indépendance énergétique du pays. La planification, qui émane des territoires, doit être conciliée avec la protection de la biodiversité.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’amendement CD1240 du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve insère un article L. 110‑1‑3 au sein du code de l’environnement.

Ce nouvel article L. 110‑1‑3 dispose que la planification territoriale des énergies renouvelables contribue à l’atteinte des objectifs de lutte contre le dérèglement climatique et de neutralité carbone. Selon le rapport du Haut Conseil pour le climat (HCC) publié en juin 2022 ([13]) . La France doit rendre deux fois plus rapide la baisse de ses émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2030. Entre 2022 et 2030, elle devra atteindre une baisse de 4,7 % par an, contre une baisse moyenne de 1,7 % par an depuis 2010.

La planification territoriale vise également l’indépendance énergétique du pays, un objectif remis sur le devant de la scène par la crise énergétique liée au conflit en Ukraine. La diversification du mix énergétique doit permettre de réduire la dépendance aux énergies fossiles et ainsi renforcer la souveraineté énergétique de la France.

Le deuxième alinéa précise que la planification émane des territoires, conformément à la méthode décrite au sein de l’article 3 du texte qui place les collectivités territoriales au cœur des processus de décision.

L’article rappelle enfin que la planification doit être conciliée avec la protection de la biodiversité.

La commission des affaires économiques a adopté un amendement créant l’article 1er E.

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Article 1er F (nouveau)
Plan de valorisation du foncier des entreprises pour la production d’énergies renouvelables

Introduit par la commission

 

La commission des affaires économiques, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article.

 

Le présent article, introduit sur initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, prévoit que les entreprises publiques et les sociétés dont l’effectif salarié est supérieur à 250 personnes établissent un plan de valorisation de leur foncier en vue de produire des énergies renouvelables.

I.   l’État du droit

L’examen pour avis du projet de loi en commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a conduit à l’adoption de l’amendement CD568 de M. Dominique Potier (SOC) portant article additionnel avant l’article 1er.

L’article prévoit que les entreprises publiques et les sociétés dont l’effectif salarié est supérieur à 250 personnes au 1er janvier de l’année de promulgation de la présente loi établissent un plan de valorisation de leur foncier en vue de produire des énergies renouvelables. Cette obligation devrait concerner près de 6 000 entreprises privées ([14])

Le plan de valorisation du foncier est assorti d’objectifs quantitatifs et par typologie de production d’énergie renouvelable au sens de l’article L. 211‑2 du code de l’énergie : l’énergie éolienne, l’énergie solaire, l’énergie géothermique, l’énergie hydroélectrique, la biomasse et le biogaz.

La valorisation du foncier des entreprises pour l’installation des énergies renouvelables vise à limiter l’anthropisation de nouvelles zones. Elle assure également le respect de l’objectif « zéro artificialisation nette » d’ici à 2050, fixé par la loi n° 2021‑1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

Le plan doit être établi dans un délai de deux ans à compter de la date de promulgation de la présente loi.

La commission des affaires économiques a adopté l’amendement créant l’article 1er F.

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Article 1er
Modification du régime de l’autorisation environnementale pour une durée maximale de 48 mois

Adopté par la commission avec modifications

 

La commission des affaires économiques, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article.

L’article 1er prévoit, pour les projets de développement des énergies renouvelables ou les projets industriels identifiés comme nécessaires à la transition énergétique, des adaptations de la procédure d’autorisation environnementale pour une durée limitée à quatre ans.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté huit amendements à cet article, afin de rétablir une rédaction proche du texte initial.

I.   L’état du droit

Depuis le 1er mars 2017 ([15]), le régime de l’autorisation environnementale est défini par le chapitre unique du titre VIII du livre Ier du code de l’environnement, composé des articles L. 181-1 à L. 181-32.

L’article L. 181-1 du code de l’environnement définit le champ d’application de ce régime, qui concerne les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) et les installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) susceptibles de présenter des dangers pour l’environnement et la santé.

Le régime de l’autorisation environnementale comporte plusieurs phases distinctes.

A.   Phase amont de l’autorisation

Avant le dépôt de la demande d’autorisation environnementale, le porteur de projet « peut solliciter des informations lui permettant de préparer son projet et le dossier de sa demande d’autorisation auprès de l’autorité administrative compétente », conformément à l’article L. 181-5 du code de l’environnement. L’objectif de cette phase, qui peut précéder de plusieurs mois la demande d’autorisation, est d’éclairer le porteur de projet de manière à améliorer la qualité des dossiers déposés. Comme indiqué dans une directive adressée par le ministre de la transition écologique aux préfets et aux services chargés de la mise en œuvre de l’autorisation environnementale ([16]), la phase amont doit permettre d’identifier le plus tôt possible les problèmes susceptibles de compliquer l’instruction ultérieure du dossier (zone sensible, inquiétude de la population…) et constitue également l’occasion, pour les services de l’État, de rappeler les principes de la séquence « éviter, réduire, compenser » (ERC).

Cette phase préalable peut prendre deux formes :

– soit des échanges informels, dont les modalités sont laissées à l’appréciation des services déconcentrés (réunions, courriers, échanges de courriels…) ;

– soit un certificat de projet, établi par les services de l’État à la demande du porteur de projet. Prévu à l’article L. 181-5 et défini à l’article L. 181-6 du code de l’environnement, ce certificat identifie notamment les régimes, procédures et décisions auxquels le projet envisagé est soumis, décrit les principales étapes de l’instruction, donne la liste des pièces requises ainsi que, notamment, les éléments de nature juridique ou technique pouvant faire obstacle à la réalisation du projet. Le certificat de projet peut également fixer, par accord entre le porteur de projet et l’administration, un calendrier d’instruction dérogatoire aux délais de droit commun.

À l’issue de cette phase amont facultative, le porteur de projet dépose un dossier de demande d’autorisation environnementale qui comprend notamment, pour les projets soumis à évaluation environnementale, un rapport d’évaluation des incidences sur l’environnement, dénommé « étude d’impact » ([17]).

L’instruction de la demande d’autorisation peut alors débuter. Elle comporte elle-même trois phases : une phase d’examen, une phase de consultation du public et une phase de décision. La demande peut toutefois être rejetée par l’autorité administrative compétente dès la fin de la phase d’examen lorsque celle‑ci fait apparaître que l’autorisation ne peut être accordée en l’état du dossier ou du projet, conformément à l’article L. 181-9 du code de l’environnement.

B.   Phase d’examen

Lorsqu’un projet est soumis à évaluation environnementale, le dossier présentant le projet, comprenant l’étude d’impact et la demande d’autorisation déposée, est transmis pour avis à l’autorité environnementale ainsi qu’aux collectivités territoriales et à leurs groupements intéressés par le projet. Les V et VI de l’article L. 122-1 du code de l’environnement précisent les modalités de diffusion de ces avis et de la réponse qui y est apportée par le maître d’ouvrage :

– les avis des collectivités territoriales et de leurs groupements, dès leur adoption, ou l’information relative à l’absence d’observations émises dans un délai de deux mois, sont mis à la disposition du public sur le site internet de l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation ;

– l’avis de l’autorité environnementale fait l’objet d’une réponse écrite de la part du maître d’ouvrage ;

– le maître d’ouvrage met à disposition du public l’étude d’impact et sa réponse écrite à l’avis de l’autorité environnementale, par voie électronique au plus tard au moment de l’ouverture de l’enquête publique ou de la participation du public par voie électronique (PPVE).

La durée de la phase d’examen de la demande d’autorisation environnementale est fixée à l’article R. 181-17 du code de l’environnement : elle dure soit le temps indiqué par le certificat de projet (lorsqu’un certificat comportant un calendrier d’instruction a été délivré et accepté par le porteur de projet), soit quatre mois à compter de la réception du dossier, ce délai pouvant toutefois être prorogé. Ainsi, cette durée de quatre mois est :

– portée à cinq mois lorsqu’est requis l’avis du ministre chargé de l’environnement ou de l’Inspection générale de l’environnement et du développement durable (IGEDD), celui du Conseil national de la protection de la nature ou celui d’un autre ministre ([18]) ;

– portée à huit mois lorsque l’autorisation environnementale est demandée après une mise en demeure, en application de l’article L. 171-7 du code de l’environnement ;

– suspendue jusqu’à la réception de l’avis de la Commission européenne (lorsque cet avis est sollicité), des éléments complétant ou régularisant le dossier, ou des résultats d’une tierce expertise ([19]) ;

– prolongée pour une durée de quatre mois maximum lorsque le préfet l’estime nécessaire, pour des motifs dont il informe le demandeur. Le préfet peut alors prolonger les délais des consultations réalisées lors de cette phase.

Cette phase d’instruction administrative, l’avis porté par l’autorité environnementale et la réponse écrite du maître d’ouvrage précèdent le lancement de la consultation du public ([20]).

C.   Phase de consultation du public

La loi du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique a modifié l’article L. 181-10 du code de l’environnement relatif à la consultation du public. Celle-ci prend la forme d’une enquête publique dans deux cas :

– lorsqu’elle est requise en application du I de l’article L. 123-2 du même code, c’est-à-dire pour les projets devant comporter une évaluation environnementale ;

– lorsque le préfet qui organise la consultation estime, pour le projet concerné, qu’une enquête publique doit être organisée, en fonction de ses impacts sur l’environnement ainsi que des enjeux socio-économiques qui s’y attachent ou de ses impacts sur l’aménagement du territoire.

Dans les autres cas, la consultation du public est réalisée conformément aux dispositions de l’article L. 123-19 du code de l’environnement, c'est-à-dire via une participation du public s’effectuant par voie électronique (PPVE).

L’article L. 123-9 du même code prévoit que la durée de l’enquête publique, fixée par le préfet, ne peut être inférieure à trente jours pour les projets soumis à évaluation environnementale. Elle peut être réduite à quinze jours pour les projets ne faisant pas l’objet d’une telle évaluation. Enfin, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d’enquête, chargé de conduire l’enquête publique, peut décider de prolonger l’enquête publique pour une durée maximale de quinze jours.

D.   Phase de décision

La décision d’autorisation environnementale, qui prend la forme d’un arrêté préfectoral, fixe les dispositions techniques auxquelles l’installation doit satisfaire. Ces prescriptions portent notamment sur les mesures d’évitement, de réduction et de compensation des effets négatifs notables sur l’environnement et la santé, en application de l’article L. 181-12 du code de l’environnement.

E.   Phase de recours

La décision de délivrer ou non une autorisation environnementale relève d’un contentieux de pleine juridiction, conformément à l’article L. 181-17 du code de l’environnement.

Une circulaire du 16 septembre 2022 ([21]) rappelle les objectifs du Gouvernement en matière d’accélération du déploiement des énergies renouvelables, et le rôle majeur qui est attendu de la part des préfets et des services déconcentrés de l’État pour les atteindre. Il leur est ainsi demandé « de veiller à mettre en place toutes les actions requises afin de faciliter et d’accélérer le traitement des dossiers d’instruction des projets d’énergie renouvelable en cours et à venir et de ne faire en sorte qu’aucune instruction n’excède vingt-quatre mois, sauf situation très exceptionnelle. En particulier, un objectif de dix-huit mois entre la date de dépôt d’un projet de renouvellements ou d’augmentation de puissance de parcs éoliens existants, et sa mise en œuvre doit être observé. La France a aujourd’hui des temps de déploiement des projets de production d’énergie renouvelable presque deux fois plus longs que nos partenaires européens. Ces délais ne sont pas compatibles avec les objectifs impartis par le législateur comme avec l’ambition du Gouvernement ».

L’accélération des délais d’instruction est également au cœur des négociations européennes menées dans le cadre du plan « REPowerEU ». Un projet de directive prévoit ainsi de raccourcir à neuf mois ([22]) les délais dans lesquels les procédures d’autorisation pour les projets d’énergies renouvelables devront être validées dans certaines zones privilégiées (« go-to areas ») – ce délai étant même ramené à six mois dans certains cas ([23]). En dehors de ces zones, le processus ne devrait pas dépasser dix-huit mois ([24]). Actuellement, la directive (UE) 2018/2001 du Parlement et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables prévoit en son article 16 que le délai d’instruction de ces dossiers ne doit pas dépasser vingt-quatre mois, sauf circonstances extraordinaires.

II.   Le dispositif proposé

A.   Le texte initial du projet de loi

● Le I de l’article 1er, dans sa version initiale, créait quatre dérogations à la procédure de droit commun de l’autorisation environnementale, pour une durée de quarante-huit mois, pour les installations et opérations précisées au II.

Ces quatre adaptations, détaillées respectivement aux points  à  de la version initiale du I, devaient permettre :

– d’améliorer l’information du public. L’avis de l’autorité environnementale et la réponse du maître d’ouvrage à cet avis devaient être mis en ligne sur le site internet de l’autorité compétente pour instruire le dossier, et non uniquement sur les sites respectivement de l’autorité environnementale et du maître d’ouvrage. En l’état du droit, l’article L. 122-1 du code de l’environnement ne prévoit une telle diffusion sur le site internet de l’autorité compétente que pour l’avis des collectivités territoriales ou de leurs groupements ;

– d’accélérer la phase amont précédant le dépôt de la demande d’autorisation environnementale, en supprimant la possibilité, pour le porteur de projet, de demander l’établissement d’un certificat de projet, prévu au 2° de l’article L. 181-5 du code de l’environnement ;

– d’accélérer la phase d’examen de la demande d’autorisation environnementale, lorsqu’il apparaît qu’une telle autorisation ne peut être accordée en l’état du dossier ou du projet. Dans ce cas, il était prévu que l’autorité administrative compétente puisse rejeter la demande d’autorisation pendant la phase d’examen, alors que cette possibilité n’est actuellement ouverte par l’article L. 181‑9 du code de l’environnement qu’à l’issue de cette phase ;

– d’accélérer la phase de consultation du public en supprimant la possibilité pour le préfet d’organiser une enquête publique à la place d’une participation du public par voie électronique (PPVE), lorsque l’enquête publique n’est pas obligatoire. Ce recours possible à une enquête publique, aujourd’hui prévu au b) du I de l’article L. 181-10 du code de l’environnement, est décidé par le préfet en fonction des impacts du projet sur l’environnement et l’aménagement du territoire et des enjeux socio‑économiques qui s’y attachent.

● Le II de l’article 1er renvoie les modalités d’application des dérogations prévues au I à un décret en Conseil d’État, qui précisera notamment les projets de développement des énergies renouvelables ou les projets industriels identifiés comme nécessaires à la transition énergétique concernés par ces dispositions.

Les points  à  du II détaillent la liste des installations et opérations concernées, qui comprend, dans la version initiale de l’article 1er :

– la production ou le stockage d’électricité, de chaleur, de froid ou de gaz à partir des sources d’énergies renouvelables (énergie éolienne, énergie solaire thermique ou photovoltaïque, énergie géothermique, énergie ambiante, énergie marémotrice, houlomotrice et les autres énergies marines, énergie hydroélectrique, biomasse, gaz de décharge, gaz des stations d’épuration d’eaux usées et biogaz) ;

– la production ou le stockage d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone ;

– les installations industrielles de fabrication ou d’assemblage de produits ou équipements participant directement aux chaînes de valeur des filières d’énergies et d’hydrogène renouvelables ;

– les travaux sur les ouvrages des réseaux publics de transport ou de distribution d’électricité, de gaz ou d’hydrogène renouvelables ou bas-carbone ;

– les projets de modification d’installations industrielles ayant pour objectif le remplacement de combustibles fossiles pour la production d’énergie, l’amélioration de l’efficacité énergétique ou la diminution significative des émissions de gaz à effet de serre ;

– les activités ou opérations de préparation de déchets en vue de la réutilisation, du recyclage ou de la valorisation autre qu’énergétique.

Dans son avis sur le présent projet de loi, le Conseil d’État estime que la création d’un régime spécifique de la procédure d’autorisation environnementale, pour une période limitée à quatre ans, « pour ces projets, aux fins d’en améliorer l’instruction, peut répondre à l’intérêt général qui s’attache à la protection de l’environnement, qui est un objectif de valeur constitutionnelle, et à la lutte contre le dérèglement climatique ».

B.   Les Modifications apportées par le sénat

1.   L’examen en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a profondément modifié le présent article 1er par l’adoption de neuf amendements.

● L’amendement COM-382 du rapporteur Didier Mandelli réécrit le I de l’article 1er en créant cinq nouvelles dérogations à la procédure d’autorisation environnementale, pour une durée de quarante-huit mois. Ces nouvelles dérogations visent à encadrer davantage les délais des différentes phases de la procédure d’autorisation environnementale. Elles prévoient ainsi :

– de fixer la durée maximale de la phase d’examen de la demande d’autorisation environnementale à trois mois à compter de la date d’accusé de réception du dossier, cette durée pouvant être portée à quatre mois sur décision motivée de l’autorité compétente. La durée actuelle de la phase d’examen est soit celle indiquée dans le certificat de projet, soit de quatre mois à compter de la date de réception du dossier, ce délai pouvant toutefois être prorogé (article R. 181‑17 du code de l’environnement) ;

– de limiter la durée de l’enquête publique à trente jours maximum, pour les projets faisant l’objet d’une évaluation environnementale. En l’état du droit, cette durée ne peut être inférieure à trente jours et peut être réduite à quinze jours pour les projets qui ne sont pas soumis à une telle évaluation (article L. 123-9 du code de l’environnement) ;

– de supprimer la possibilité pour le commissaire enquêteur ou le président de la commission d’enquête de prolonger l’enquête publique pour une durée maximale de quinze jours, cette faculté étant prévue au dernier alinéa du même article L. 123-9 ;

– d’accélérer la remise du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur, qui interviendrait dans un délai de quinze jours à compter de la fin de l’enquête, l’article L. 123-15 du code de l’environnement fixant actuellement un délai de trente jours. L’amendement précise en outre que si ce délai ne peut être respecté, un délai supplémentaire de quinze jours maximum peut lui être accordé, alors que la durée de ce délai supplémentaire n’est actuellement pas encadrée par l’article L. 123-15 précité ;

– de limiter le délai de recours contre les décisions concernant les installations et opérations visées par le II à deux mois pour les demandeurs comme pour les tiers, alors que ces délais sont actuellement de deux mois pour les demandeurs et de quatre mois pour les tiers.

S’il crée ainsi cinq nouvelles dérogations à la procédure d’autorisation environnementale, l’amendement COM-382 du rapporteur du Sénat supprime dans le même temps trois des quatre dérogations prévues dans la version initiale du présent article 1er. Ces adaptations, qui figuraient aux points  à  de la version initiale du I, concernaient :

– la publication, sur le site de l’autorité compétente pour instruire le dossier, de l’avis de l’autorité environnementale et la réponse du maître d’ouvrage ;

– la suppression de la possibilité, pour le porteur de projet, de demander l’établissement d’un certificat de projet ;

– la possibilité pour l’autorité administrative compétente de rejeter la demande d’autorisation pendant la phase d’examen, et non uniquement à l’issue de cette phase.

Ces trois adaptations ont été déplacées par le Sénat respectivement aux articles 1er ter, 1er quinquies et 1er octies du présent projet de loi, moyennant deux modifications : une inscription pérenne dans le code de l’environnement et un élargissement de leur champ à l’ensemble des projets entrant dans le champ de l’autorisation environnementale, et non pas uniquement aux projets de développement des énergies renouvelables et aux projets industriels nécessaires à la transition énergétique.

Seul le  de la version initiale du I du présent article 1er, qui visait à supprimer la possibilité pour le préfet d’organiser une enquête publique à la place d’une participation du public par voie électronique (PPVE) lorsque l’enquête publique n’est pas automatique, est conservé par l’amendement du rapporteur Didier Mandelli.

● Les autres amendements adoptés en commission modifient le II de l’article 1er afin d’étendre le champ des projets bénéficiant de la procédure dérogatoire.

Sont ainsi ajoutés dans le champ d’application de l’article 1er :

– la production ou le stockage d’énergies de récupération ( du II), à la suite de l’adoption des amendements identiques COM-384 du rapporteur et COM‑431 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, M. Patrick Chauvet. Ces amendements visent par ailleurs l’ensemble des installations industrielles de fabrication ou d’assemblage de produits ou équipements qui permettent d’accélérer la transition énergétique, et non pas seulement celles qui y contribuent « directement » ( du II) ;

– le gaz bas‑carbone ( du II), à l’initiative du rapporteur pour avis (amendement COM-432). Cet amendement opère une coordination avec les modifications effectuées par le Sénat à l’article 19 du présent projet de loi. Dans sa version adoptée par le Sénat, cet article créé un nouvel article L 447‑1 du code de l’énergie définissant le « gaz bas-carbone » comme « un gaz constitué principalement de méthane qui peut être injecté et transporté de façon sûre dans le réseau de gaz naturel et dont le procédé de production engendre des émissions inférieures ou égales à un seuil fixé par arrêté du ministre chargé de l’énergie » ;

– l’ensemble des réseaux de transport ou de distribution d’électricité, de gaz et d’hydrogène renouvelables ou bas-carbone (et non pas uniquement les réseaux publics), ainsi que les réseaux de chaleur et de froid ( du II), à la suite de l’adoption des amendements identiques COM-424 du rapporteur et COM-433 du rapporteur pour avis ;

– la valorisation énergétique des déchets, notamment non recyclables ( du II), conformément aux amendements identiques COM-386 du rapporteur et COM-434 du rapporteur pour avis.

Enfin, la commission a adopté un amendement COM-380 du rapporteur de précision rédactionnelle.

2.   L’examen en séance publique

En séance publique, le Sénat a adopté huit amendements à l’article 1er.

● Concernant les mesures transitoires de simplification et d’accélération des projets de développement des énergies renouvelables ou des projets industriels identifiés comme nécessaires à la transition énergétique, le Sénat :

– a souhaité garantir une durée de trente jours d’enquête publique pour les projets soumis à évaluation environnementale, sans revenir sur l’objectif adopté en commission de ne pas dépasser ce délai de consultation, par l’adoption d’un amendement n° 586 du Gouvernement, avec l’avis favorable de la commission ;

– a supprimé la disposition, introduite en commission, visant à limiter le délai de recours contre les décisions concernant les installations et opérations visées par le II à deux mois pour les demandeurs comme pour les tiers, par un amendement n° 668 du rapporteur Didier Mandelli, adopté avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement. Cette mesure a en effet été inscrite dans le décret n° 2022-1379 du 29 octobre 2022 relatif au régime juridique applicable au contentieux des décisions afférentes aux installations de production d’énergie à partir de sources renouvelables (hors énergie éolienne) et aux ouvrages des réseaux publics de transport et de distribution d’électricité ([25]) ;

– a maintenu la possibilité pour le préfet d’organiser une enquête publique à la place d’une PPVE, lorsque l’enquête publique n’est pas automatique mais qu’il l’estime nécessaire en fonction des impacts du projet sur l’environnement, sur l’aménagement du territoire et des enjeux socio‑économiques qui s’y attachent, par l’adoption de quatre amendements identiques n° 241 de M. Stéphane Piednoir (Les Républicains), n° 304 de M. Ronan Dantec (Écologiste, Solidarité et Territoires), n° 544 de M. Jean-Michel Houllegatte (Socialiste, Écologiste et Républicain) et n° 642 de M. François Bonneau (Union centriste), adoptés malgré un avis défavorable de la commission et du Gouvernement. Cette possibilité d’organiser une enquête publique à la place d’une PPVE avait été supprimée dans la version initiale de l’article 1er ( du I).

● Concernant le champ des projets concernés par les dérogations prévues par l’article 1er, le Sénat a précisé que « la production ou le stockage d’énergies de récupération », ajoutée par la commission, concernait en réalité la chaleur de récupération ( du II), par un amendement n° 588 du Gouvernement, adopté avec un avis favorable de la commission ;

● Enfin, le Sénat a adopté un amendement rédactionnel n° 660 du rapporteur, avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement.

III.   LES MODIFICATIONS apportées PAR LA COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté huit amendements modifiant l’article 1er.

L’amendement CD1251 du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve permet d’améliorer la lisibilité de l’article 1er, dont les dispositions avaient été dispersées dans différents articles du titre Ier par le Sénat. Il rétablit ainsi à cet article trois mesures visant à adapter, pendant quatre ans, la procédure d’instruction des demandes d’autorisation environnementale pour les projets de développement des énergies renouvelables et bas-carbone et les projets industriels identifiés comme nécessaires à la transition énergétique :

– la faculté pour les services instructeurs de rejeter une demande d’autorisation environnementale au cours de la phase d’examen, et non uniquement à l’issue de celle-ci ;

– la suppression du certificat de projet ;

– l’amélioration des modalités d’information du public grâce à la mise à disposition de l’avis de l’autorité environnementale et de la réponse du maître d’ouvrage sur le site de l’autorité compétente pour autoriser le projet.

Par ailleurs, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire est revenue sur trois modifications adoptées par le Sénat. Elle a supprimé la réduction à trois mois de la phase d’examen pour revenir au droit existant, à savoir une durée de quatre mois pouvant être prolongée dans certains cas, par l’adoption de deux amendements identiques CD971 de M. Bruno Millienne (Dem) et CD250 de M. Pierre Meurin (RN). Le raccourcissement à quinze jours du délai laissé au commissaire enquêteur pour rendre son rapport, contre trente jours aujourd’hui, a également été supprimé par l’adoption de l’amendement CD486 de M. Hubert Wulfranc (GDR-NUPES). Ces deux amendements ont reçu un avis favorable du rapporteur pour avis et du Gouvernement. Enfin, un amendement CD453 de M. Jimmy Pahun (Dem), adopté malgré un avis défavorable du rapporteur pour avis et du Gouvernement, a exclu les activités de valorisation énergétique des déchets et le recyclage chimique du champ d’application de l’article 1er.

Trois amendements rédactionnels CD1104, CD1108 et CD1109 du rapporteur pour avis ont en outre été adoptés.

Après avoir adopté ces huit amendements, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a émis un avis favorable à l’adoption de l’article 1er.

La commission des affaires économiques a adopté l’article 1er ainsi modifié.

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*     *

 

 

Article 1er bis A (nouveau)
Rapport sur l’impact des dispositions de l’article 1er sur la biodiversité

Introduit par la commission

 

L’article 1er bis A prévoit la remise au Parlement d’un rapport du Gouvernement portant sur l’impact des dispositions de l’article 1er sur la biodiversité et sur les moyens financiers pouvant être mobilisés par l’État en faveur des réserves de biosphère.

Cet article a été introduit à l’initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

Cet article additionnel résulte de l’adoption, par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, de l’amendement CD574 de M. Bertrand Petit (SOC). Il prévoit la remise d’un rapport du Gouvernement au Parlement portant sur l’impact des dispositions de l’article 1er sur la biodiversité et sur les moyens financiers pouvant être mobilisés par l’État en faveur des réserves de biosphère. Ce rapport doit être remis au plus tard un an après la promulgation de la présente loi.

Cet amendement, qui selon ses auteurs constituait un « amendement d’appel [visant] à interpeller le Gouvernement sur la nécessité de soutenir financièrement les réserves de biosphère », a été adopté malgré un avis défavorable du rapporteur pour avis Pierre Cazeneuve et du Gouvernement. Le rapporteur pour avis a notamment fait valoir que les projets qui bénéficieront des mesures prévues à l’article 1er ne seront pas encore mis en place un an après la promulgation de la loi et que la question des moyens alloués à la préservation de la biodiversité était abordée par l’avis budgétaire « Paysage, eau et biodiversité », présenté chaque année dans le cadre du projet de loi de finances. La ministre de la transition énergétique, Mme Agnès Pannier-Runacher, a en outre mentionné la publication prochaine d’un rapport de l’Inspection générale de l’environnement et du développement durable (IGEDD) et de l’Inspection générale des finances (IGF) sur la gestion et le financement des aires protégées.

La commission des affaires économiques a adopté l’article 1er bis A.

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Article 1er bis
Référent préfectoral à l’instruction des projets d’énergies renouvelables et des projets industriels nécessaires à la transition énergétique

Adopté par la commission avec modifications

 

La commission des affaires économiques, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article.

L’article 1er bis, introduit par le Sénat, crée un référent préfectoral à l’instruction des projets de développement des énergies renouvelables et des projets industriels nécessaires à la transition énergétique.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté six amendements à cet article, précisant notamment que le référent fournit un appui aux collectivités territoriales dans leurs démarches de planification de la transition énergétique.

I.   L’état du droit

L’autorité administrative compétente pour délivrer l’autorisation environnementale est le préfet du département dans lequel est situé le projet, conformément à l’article R. 181-2 du code de l’environnement. Le service coordonnateur de l’instruction des demandes d’autorisation est, en application de l’article R. 181-3 du même code :

– le service de l’État chargé de la police de l’eau, pour les installations, ouvrages, travaux et activités susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publiques, de nuire au libre écoulement des eaux, de réduire la ressource en eau, d’accroître notablement le risque d’inondation, de porter gravement atteinte à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique, notamment aux peuplements piscicoles ([26]) ;

– le service de l’État chargé de l’inspection des installations classées, pour les projets d’installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) c’est-à-dire les usines, ateliers, dépôts, chantiers et d’une manière générale, les installations qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients pour la commodité du voisinage, pour la santé, la sécurité et la salubrité publiques, pour l’agriculture, pour la protection de la nature, de l’environnement et des paysages, pour l’utilisation économe des sols naturels, agricoles ou forestiers, pour l’utilisation rationnelle de l’énergie, ou pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique ([27]) ;

– le service de l’État désigné par le préfet dans les autres cas.

Or, comme le note le rapporteur du Sénat Didier Mandelli, plusieurs documents émanant des services de l’État tendent à « accréditer l’idée que l’organisation administrative déconcentrée pour l’instruction des projets de développement d’énergies renouvelables pourrait être améliorée. Ainsi, le guide 2020 relatif à l’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme pour les centrales solaires au sol recommande, notamment, de « créer un pôle départemental de développement des énergies renouvelables rassemblant l’ensemble des services de l’État concernés, ouvert au cas par cas aux collectivités territoriales intéressées ». D’autres départements ont mis en place des « commissions opérationnelle d’examen des projets » ». À cet égard, l’article 27 de la loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat introduit la possibilité pour l’État d’instituer un guichet unique pour traiter les demandes des porteurs de projets d’installations de production de gaz, dans le cadre d’une expérimentation d’une durée de trois ans.

Le Gouvernement, dans une instruction du 16 septembre 2022 adressée aux préfets ([28]), formule des recommandations pour accélérer le déploiement des projets d’énergies renouvelables sur l’ensemble du territoire. La circulaire rappelle tout d’abord que les services instructeurs ont vocation à se référer systématiquement aux dispositions nationales du guide des études d’impact des projets des parcs éoliens terrestres ([29]) et du guide d’instruction des demandes d’autorisations d’urbanisme pour les centrales solaires au sol, ainsi qu’aux recommandations de la Commission européenne, en assurant une stricte homogénéité de traitement des dossiers.

Il est en outre demandé aux préfets de créer et de présider personnellement une revue de projets destinée à débloquer sans délai les dossiers en instance dans les services déconcentrés. Conformément à l’article 16 de la directive (UE) 2018/2001, les préfets sont également chargés de désigner un ou plusieurs points de contact, en particulier pour les projets photovoltaïques. Ces points de contact, sur demande du porteur de projet, « ont vocation à guider et faciliter l’ensemble de la procédure administrative de demande et d’octroi des autorisations et permis, et à être le point de contact unique pour l’ensemble de la procédure ».

La circulaire précitée précise par ailleurs que le représentant de l’État dans les territoires se doit d’endosser un positionnement de sensibilisateur et d’informateur, auprès des collectivités territoriales et des populations. À cette fin, il est demandé aux préfets de réunir régulièrement les partenaires locaux concernés par la politique de l’énergie « afin de les sensibiliser (i) sur la tension actuelle du système électrique, (ii) sur l’importance de mener à bien les projets de production énergétique, voire de dépasser leurs objectifs en la matière, et (iii) de les informer sur les mesures prises par le Gouvernement à ce sujet ». Afin d’atteindre ces objectifs, le projet de loi de finances pour 2023 augmente les effectifs des personnels chargés des politiques de l’énergie et du climat de trente-sept équivalents temps plein.

Différents interlocuteurs ont été récemment mis en place pour permettre de mieux accompagner les acteurs chargés d’accélérer le développement des projets d’énergies renouvelables. Ainsi, un réseau de conseillers appelés « générateurs » a été mis en place par l’Agence de la transition écologique (Ademe) en 2021 dans la plupart des régions. Ces conseillers sont chargés d’accompagner techniquement les collectivités territoriales dans le déploiement des projets de panneaux photovoltaïques et d’éoliennes terrestres. Des sous-préfets à l’investissement, qui ont vocation à remplacer les sous-préfets à la relance, ont en outre été nommés dans chaque région en mars 2022. Leur rôle consiste à faciliter les projets d’implantation des industriels. Enfin, l’article 83 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets prévoit la mise en place, dans chaque région, d’un comité régional de l’énergie chargé de favoriser la concertation, en particulier avec les collectivités territoriales, sur les questions relatives à l’énergie au sein de la région, en application de l’article L. 141‑5-2 du code de l’énergie. Ce comité est associé à la fixation ainsi qu’au suivi et à l’évaluation de la mise en œuvre des objectifs de développement des énergies renouvelables et de récupération du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet).

II.   Le dispositif proposé

● L’article 1er bis résulte de l’adoption, par la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, d’un amendement portant article additionnel COM-391 présenté par le rapporteur Didier Mandelli. Il tend à créer un référent unique pour l’ensemble des projets d’énergies renouvelables et des projets industriels nécessaires à la transition énergétique.

Le I de l’article 1er bis créé une nouvelle sous-section, intitulée « Référent préfectoral à l’instruction des projets d’énergies renouvelables et des projets industriels nécessaires à la transition énergétique », au sein de la section 6 du chapitre unique du titre VIII du livre Ier du code de l’environnement, consacrée aux dispositions particulières à certaines catégories de projets en matière d’autorisation environnementale.

Cette nouvelle sous-section du code de l’environnement est composée d’un unique article L. 181-28-4 qui définit le rôle de ce référent, nommé par arrêté préfectoral auprès du représentant de l’État dans le département. Il sera chargé :

– d’informer les porteurs de projet des démarches requises pour déposer une demande d’autorisation et de leur indiquer les régimes, décisions et procédures applicables au projet à la date de cette demande, ainsi que les délais réglementaires prévus. Ces informations figurent aujourd’hui dans le certificat de projet, que l’article 1er octies du présent projet de loi propose de supprimer ;

– de faciliter et de coordonner, sous l’autorité du représentant de l’État dans le département, les travaux des services chargés de l’instruction des autorisations relevant de la compétence des administrations de l’État, de ses établissements publics administratifs ou d’organismes et de personnes de droit public ou de droit privé chargés par lui d’une mission de service public administratif ;

– de promouvoir, sur le territoire départemental, une meilleure information des collectivités territoriales et de leurs groupements, des habitants et des entreprises sur les projets d’énergies renouvelables et de faciliter, en tant que de besoin et sous l’autorité du représentant de l’État dans le département, les échanges entre les services de l’État, les communes et les porteurs de projets sur les demandes en cours d’instruction ;

– de présenter devant le comité local de cohésion territoriale, au moins une fois par an, un bilan de l’instruction des projets de développement des énergies renouvelables et des projets industriels nécessaires à la transition énergétique.

Le nouvel article L. 181-28-4 précité précise par ailleurs que les informations transmises par le référent au porteur de projet « ne peuvent être invoquées à l’appui d’un recours contre l’autorisation environnementale ultérieurement délivrée mais engagent la responsabilité de l’administration lorsque leur inexactitude ou la méconnaissance des engagements du calendrier a porté préjudice au bénéficiaire ». Cette disposition reprend dans les mêmes termes une disposition relative au contenu du certificat de projet, qui figurait à l’article L. 181‑6 du code de l’environnement et que l’article 1er octies du présent projet de loi entend supprimer.

Le II de l’article 1er bis prévoit que des supports d’information sur les énergies renouvelables et les procédures administratives applicables aux installations et aux opérations mentionnées à l’article 1er du présent projet de loi soient mis à la disposition des maires par le référent préfectoral. Cette disposition doit entrer en vigueur dès le 1er janvier 2023, en application du IV.

Enfin, le III de l’article 1er bis précise que, pour les projets concernant les installations de production d’énergies renouvelables en mer localisées dans la zone économique exclusive, le référent sera nommé auprès du préfet maritime et sera compétent à l’échelle de la façade maritime.

● En séance publique, le Sénat a adopté deux amendements identiques n° 139 de M. Franck Menonville (Les Indépendants, République et Territoires) et n° 165 de M. Gilbert Favreau (Les Républicains), avec un avis favorable de la commission et un avis défavorable du Gouvernement, afin de mieux associer les départements aux projets de développement des énergies renouvelables.

Ces amendements complètent le nouvel article L. 181-28-4 du code de l’environnement, relatif au référent préfectoral, pour préciser au 3° de cet article que le département participe également aux échanges prévus entre les services de l’État, les communes et les porteurs de projets sur les demandes en cours d’instruction, échanges que le référent est chargé de faciliter.

III.   LES MODIFICATIONS apportées PAR LA COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté six amendements modifiant l’article 1er bis.

L’amendement CD1126 du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve précise que le référent est membre du corps préfectoral. En effet, le succès des sous-préfets à la relance a prouvé, dans le cadre du plan de relance, la nécessité d’aller au contact des porteurs de projet et de les orienter vers les bons interlocuteurs et dispositifs. Par parallélisme, le référent créé par l’article 1er bis, sera, en tant que membre du corps préfectoral, bien identifié tant auprès des élus que de l’administration, tout en disposant d’une forte autonomie d’action. Il constituera ainsi un point de contact privilégié pour les élus afin de favoriser le bon déroulement de l’instruction des projets de développement des énergies renouvelables. Le rapporteur pour avis a toutefois précisé qu’il conviendra de tirer les conséquences de la création du corps des administrateurs de l’État, amenés à exercer les emplois de préfet et de sous‑préfet en raison de l’extinction progressive des corps des préfets et des sous‑préfets, prévue par le décret n° 2022-491 du 6 avril 2022 relatif aux emplois de préfet et de sous-préfet. 

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a en outre adopté quatre amendements du Gouvernement. Les amendements CD1211, CD1218 et CD1219 simplifient la rédaction des dispositions relatives aux missions exercées par le référent en renvoyant la description détaillée de ses missions au niveau règlementaire, afin de mieux tenir compte des spécificités locales. Le sous-amendement CD1242 du rapporteur pour avis à l’amendement CD1211 précise que le référent est chargé de fournir un appui aux collectivités territoriales dans leurs démarches de planification de la transition énergétique sur leur territoire. En lien avec les élus, le référent pourrait ainsi intervenir pour accompagner les élus dans l’identification des zones prioritaires pour le développement des énergies renouvelables, structurer la réflexion à l’échelle départementale et faire le lien avec l’État et ses représentants en région. Son rôle est d’autant plus déterminant dans les communes pour lesquelles un schéma de cohérence territoriale n’a pas été établi.

L’amendement CD1221 du Gouvernement met en place des indicateurs de suivi, définis par arrêté du ministre chargé de l’énergie, qui incluent notamment le nombre de projets en cours d’instruction, le nombre d’autorisations refusées, les motifs de refus et les délais moyens d’instruction. Ces indicateurs doivent être rendus publics.

Un amendement de coordination juridique CD1110 du rapporteur pour avis a enfin été adopté.

Après avoir adopté ces six amendements, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a émis un avis favorable à l’adoption de l’article 1er bis.

La commission des affaires économiques a adopté l’article 1er bis ainsi modifié.

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Article 1er ter (supprimé)
Possibilité de rejet d’une demande d’autorisation environnementale au cours de la phase d’examen

Supprimé par la commission

 

La commission des affaires économiques, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article.

L’article 1er ter, introduit par le Sénat, permettait à l’autorité administrative compétente de rejeter la demande d’autorisation pendant la phase d’examen, et non uniquement à l’issue de celle-ci, dès lors qu’il serait apparu que l’autorisation ne pourrait être accordée en l’état du dossier ou du projet.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement de suppression de cet article.

I.   L’état du droit

L’instruction de la demande d’autorisation environnementale se déroule en trois phases, rappelées à l’article L. 181-9 du code de l’environnement : une phase d’examen, une phase de consultation du public et une phase de décision.

Toutefois, ce même article prévoit que « l’autorité administrative compétente peut rejeter la demande à l’issue de la phase d’examen, lorsque celleci fait apparaître que l’autorisation ne peut être accordée en l’état du dossier ou du projet. Il en va notamment ainsi lorsque l’autorisation environnementale ou, le cas échéant, l’autorisation d’urbanisme nécessaire à la réalisation du projet, apparaît manifestement insusceptible d’être délivrée eu égard à l’affectation des sols définie par le plan local d’urbanisme ou le document en tenant lieu ou la carte communale en vigueur au moment de l’instruction, à moins qu’une procédure de révision, de modification ou de mise en compatibilité du document d’urbanisme ayant pour effet de permettre cette délivrance soit engagée ».

L’article R. 181-34 du même code précise que le préfet est tenu de rejeter la demande d’autorisation environnementale dans les cas suivants :

– lorsque, malgré la ou les demandes de régularisation qui ont été adressées au porteur de projet, le dossier est demeuré incomplet ou irrégulier ;

– lorsque l’avis de l’une des autorités ou de l’un des organismes consultés auquel il est fait obligation au préfet de se conformer est défavorable ;

– lorsqu’il s’avère que l’autorisation ne peut être accordée dans le respect des différentes mesures de prévention des dangers pour l’environnement ou la santé, dont la liste figure aux articles L. 181-3 et L. 181-4 du code de l’environnement.

Le préfet peut également rejeter la demande lorsque la réalisation du projet a été entreprise sans attendre l’issue de l’instruction ou lorsque cette réalisation est subordonnée à l’obtention d’une autorisation d’urbanisme qui apparaît manifestement insusceptible d’être délivrée eu égard à l’affectation des sols définie par le document d’urbanisme local en vigueur au moment de l’instruction, à moins qu’une procédure de révision, de modification ou de mise en compatibilité de ce document ayant pour effet de permettre cette réalisation soit engagée.

II.   Le dispositif proposé

● L’article 1er ter résulte de l’adoption, par la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, d’un amendement portant article additionnel COM-402 du rapporteur Didier Mandelli.

Cet article modifie l’article L. 181-9 du code de l’environnement afin d’encadrer davantage la phase d’examen des demandes d’autorisation environnementale.

Il permet tout d’abord à l’autorité administrative compétente de rejeter la demande d’autorisation pendant la phase d’examen, et non uniquement à l’issue de celle-ci, dès lors qu’il apparaît que l’autorisation ne peut être accordée en l’état du dossier ou du projet (a) du ).

Cette possibilité était prévue au  du I de la version initiale de l’article 1er du présent projet de loi. Toutefois, le dispositif d’origine était plus limité puisqu’il ne s’appliquait que pour une durée de quatre ans et qu’il concernait uniquement les projets de développement des énergies renouvelables ou les projets industriels identifiés comme nécessaires à la transition énergétique. L’article 1er ter, au contraire, en fait une mesure pérenne, codifiée dans le code de l’environnement et applicable à tous les projets soumis à autorisation environnementale.

Cet article prévoit en outre d’imposer à l’autorité administrative compétente de se prononcer sur le dossier de demande d’autorisation environnementale, au cours de la phase d’examen, dans un délai maximum d’un mois après son dépôt (b) du ). Il précise également que ce délai est suspendu à compter de l’envoi de la demande de complément, jusqu’à la réception des éléments nécessaires, et que l’absence de décision de l’autorité administrative compétente sur la complétude du dossier à l’expiration de ce délai vaut décision implicite déclarant le dossier complet (c) du ).

Enfin, l’article 1er ter précise, dans le cas où la phase d’examen de la demande d’autorisation environnementale se déroule avec succès, que le préfet engage sans délai la phase de consultation du public.

● En séance publique, le Sénat a adopté un amendement rédactionnel n° 661 du rapporteur Didier Mandelli, avec un avis favorable du Gouvernement.

III.   Les modifications apportÉes par la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement CD1009 de suppression de l’article 1er ter, à l’initiative de Mme Lisa Belluco (Écolo-NUPES), avec un avis favorable du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve.

 La disposition contraignant les services instructeurs à rejeter une demande d’autorisation dans un délai d’un mois risquait en effet de donner lieu à un examen précipité des dossiers, ce qui se serait traduit par une augmentation du nombre de recours et donc, in fine, un résultat contraire à l’objectif poursuivi d’accélération des délais.

La disposition permettant à l’administration de se prononcer sur la complétude du dossier au cours de la phase d’examen, et non uniquement à l’issue de celle-ci ayant quant à elle été déplacée à l’article 1er, il convenait de la supprimer à l’article 1er ter.

La commission des affaires économiques a supprimé l’article 1er ter.

 

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Article 1er quater A (nouveau)
Avis simple de l’architecte des bâtiments de France pour l’installation de panneaux solaires sur des bâtiments ou ombrières

 

Introduit par la commission

 

L’article 1er quater A remplace l’avis conforme de l’architecte des bâtiments de France par un avis simple pour les panneaux solaires installés sur des bâtiments ou ombrières situés dans les zones protégées au titre des abords et dans le périmètre des sites patrimoniaux remarquables.

Cet article a été introduit à l’initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

I.   L’ÉTAt DU DROIT

Les projets d’énergies renouvelables sont soumis, au même titre que les autres projets de construction, d’aménagement ou de travaux, à des dispositions visant à garantir qu’ils ne portent pas atteinte à la préservation du patrimoine.

Ils sont ainsi soumis à l’avis de l’architecte des bâtiments de France (ABF) lorsqu’ils se situent dans des espaces protégés, bâtis ou naturels. En application de l’article L. 632-2 du code du patrimoine, l’ABF s’assure du respect de l’intérêt public attaché au patrimoine, à l’architecture, au paysage naturel ou urbain, à la qualité des constructions et à leur insertion harmonieuse dans le milieu environnant. Il s’assure, le cas échéant, du respect des règles du plan de sauvegarde et de mise en valeur ou du plan de valorisation de l’architecture et du patrimoine.

L’avis de l’ABF peut être simple ou conforme.

L’avis simple, sans portée contraignante, concerne les travaux susceptibles de modifier l’aspect extérieur d’un immeuble, bâti ou non bâti, situé dans un périmètre de 500 mètres autour d’un monument historique, lorsqu’il n’entre pas dans le champ de visibilité de ce monument, ainsi que dans les sites inscrits au titre du code de l’environnement.

L’avis conforme s’applique à ces mêmes travaux :

– lorsque l’immeuble figure dans une zone protégée au titre des abords, en application de l’article L. 621-32 du code du patrimoine.

Le périmètre délimité des abords est défini à l’article L. 621-30 du code du patrimoine. Il comprend les immeubles ou ensembles d’immeubles qui forment avec un monument historique un ensemble cohérent ou qui sont susceptibles de contribuer à sa conservation ou à sa mise en valeur. En l’absence de périmètre délimité, la protection au titre des abords s’applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, visible du monument historique ou visible en même temps que lui et situé à moins de 500 mètres de celui-ci ;

– lorsque l’immeuble fait partie d’un site patrimonial remarquable, en application de l’article L. 632-1 du même code.

Le périmètre des sites patrimoniaux remarquables est défini à l’article L. 631‑1 du même code. Ces sites sont composés des villes, villages ou quartiers dont la conservation, la restauration, la réhabilitation ou la mise en valeur présente, au point de vue historique, architectural, archéologique, artistique ou paysager, un intérêt public. Les espaces ruraux et les paysages qui forment avec ces villes, villages ou quartiers un ensemble cohérent ou qui sont susceptibles de contribuer à leur conservation ou à leur mise en valeur peuvent également être classés au titre des sites patrimoniaux remarquables.

Dans les deux cas, l’ABF peut assortir son avis de prescriptions permettant d’éviter que les travaux portent atteinte à la conservation ou à la mise en valeur d’un monument historique, de ses abords, ou d’un site patrimonial remarquable.

Les diffÉrents Avis de l’ABF

Source : Commission de la culture, de l’éducation et de la communication du Sénat.

L’article 56 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, codifié à l’article L. 632-2-1 du code du patrimoine, a permis de déroger aux dispositions prévues à l’article L. 632‑1 précité, en prévoyant un avis simple de l’ABF dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable dans le cadre des autorisations portant sur :

– les antennes relais de radiotéléphonie mobile ou de diffusion du très haut débit par voie hertzienne et leurs systèmes d’accroche ainsi que leurs locaux et installations techniques ;

– les opérations relatives aux terrains sur lesquels sont utilisés aux fins d’habitation des locaux ou installations impropres à cet objet pour des raisons d’hygiène, de sécurité ou de salubrité et communément appelés « bidonvilles » ;

– les mesures prescrites par un arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité portant sur des immeubles à usage d’habitation, relatives à la démolition ou à l’interdiction définitive d’habiter.

Les ABF rendent en moyenne 400 000 avis par an, dont seulement 3 % concernent des projets d’installations d’énergies renouvelables.

Enfin, il convient de rappeler que les projets d’énergies renouvelables les plus importants font également l’objet d’une évaluation environnementale avant leur éventuelle autorisation. L’étude d’impact réalisée dans ce cadre comporte un volet consacré à l’analyse des effets du projet sur le patrimoine et le paysage environnants.

II.   Les modifications apportÉes par la commission

L’article 1er quater A résulte de l’adoption, par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, de trois amendements portant article additionnel visant à étendre le champ de l’avis simple de l’ABF aux panneaux solaires installés sur des bâtiments ou ombrières. Ils ont reçu un avis de sagesse du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve.

Cet article prévoit que l’autorisation préalable requise pour les travaux liés aux installations de production de chaleur ou d’électricité par l’énergie radiative du soleil installées sur des bâtiments ou ombrières, susceptibles de modifier l’aspect extérieur d’un immeuble, bâti ou non bâti, font l’objet d’un avis simple de l’ABF, et non plus d’un avis conforme :

– dans les zones protégées au titre des abords, conformément à l’amendement CD1056 de Mme Laurence Maillart-Méhaignerie (RE), qui complète l’article L. 621-32 du code du patrimoine ;

– dans les sites patrimoniaux remarquables, à la suite de l’adoption ses amendements identiques CD47 de M. Jean-Yves Bony (LR) et CD1059 de Mme Laurence Maillart-Méhaignerie (RE), qui complète la liste des dérogations prévues à l’article L. 632-2-1 du même code.

La commission des affaires économiques a adopté l’article 1er quater A.

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Article 1er quater (supprimé)
Concertation préalable obligatoire pour les projets soumis à évaluation environnementale systématique

Supprimé par la commission

 

La commission des affaires économiques, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article.

L’article 1er quater, introduit par le Sénat, visait à soumettre à une concertation préalable obligatoire les projets faisant l’objet d’une évaluation environnementale systématique.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement de suppression de cet article.

I.   L’État du droit

Les articles L. 121-1-A et L. 121-17 du code de l’environnement énumèrent les projets, plans ou programmes pour lesquels une participation du public, préalable au dépôt d’une demande d’autorisation environnementale, est prévue. Cette participation concerne tout d’abord les projets d’aménagement soumis à une procédure de débat public et de concertation préalable relevant de la Commission nationale du débat public (CNDP) ([30]). Une procédure de concertation préalable peut en outre être mise en œuvre volontairement par le maître d’ouvrage ou la personne publique responsable d’un plan ou d’un programme, mais également à la demande de l’autorité compétente pour approuver le plan ou programme ou autoriser le projet. Enfin, un droit d’initiative permet également au public, sous certaines conditions, de demander au représentant de l’État l’organisation d’une concertation préalable.

L’article L. 121-15-1 du même code précise que la concertation préalable permet de débattre de l’opportunité, des objectifs et des caractéristiques principales du projet ou des objectifs et des principales orientations du plan ou programme, des enjeux socio-économiques qui s’y attachent ainsi que de leurs impacts significatifs sur l’environnement et l’aménagement du territoire. Cette concertation permet, le cas échéant, de débattre de solutions alternatives, y compris, pour un projet, de son absence de mise en œuvre. Elle porte aussi sur les modalités d’information et de participation du public après la concertation préalable.

La concertation dure au minimum quinze jours et au maximum trois mois, en application de l’article L. 121-16 du même code. Quinze jours avant le début de la concertation, le public est informé de ses modalités d’organisation et de sa durée, par voie dématérialisée et par voie d’affichage. La concertation, enfin, est dans certains cas organisée sous l’égide d’un garant qui établit, dans le mois qui suit la concertation préalable, un bilan public de son déroulement présentant les observations et les propositions du public, conformément à l’article L. 121-16-1 du même code. Le maître d’ouvrage ou la personne publique responsable du projet doit indiquer les mesures qu’il juge nécessaire de mettre en place pour répondre aux enseignements qu’il retire de la concertation.

Enfin, pour les projets assujettis à une évaluation environnementale et dont les dépenses publiques prévisionnelles ou les subventions publiques accordées sont supérieures à un certain seuil, une déclaration d’intention est publiée par le maître d’ouvrage avant le dépôt de la demande d’autorisation, en application de l’article L. 121-18 du même code.

Ces dispositions relatives à la concertation préalable ont pour objet d’associer le public en amont de l’instruction des projets, lorsque les caractéristiques de celui-ci ne sont pas encore totalement arrêtées.

La procédure de concertation préalable est à distinguer de la phase de consultation du public qui intervient après, lors de la procédure d’instruction d’une demande d’autorisation environnementale, et qui prend la forme d’une enquête publique ou d’une participation du public par voie électronique (PPVE).

Conformément à l’article L. 123-9 du code de l’environnement, la durée de l’enquête publique ne peut être inférieure à trente jours pour les projets, plans et programmes faisant l’objet d’une évaluation environnementale. Elle peut être prolongée, par décision motivée du commissaire enquêteur ou du président de la commission d’enquête, pour une durée maximale de quinze jours.

II.   Le dispositif proposÉ

● L’article 1er quater résulte de l’adoption, par la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, d’un amendement portant article additionnel COM-193 du rapporteur Didier Mandelli.

Le b) du  de cet article réécrit le I de l’article L. 121-17 du code de l’environnement pour prévoir que les projets donnant lieu à une évaluation environnementale systématique et qui ne relèvent pas du champ de compétences de la Commission nationale du débat public (CNDP) font l’objet d’une déclaration d’intention et d’une concertation préalable.

Ce nouvel alinéa de l’article L. 121-17 précise que, dès la déclaration d’intention, un commissaire enquêteur ou une commission d’enquête est nommé et joue le rôle de garant de la concertation préalable. Le maître d’ouvrage du projet est chargé d’organiser la concertation préalable selon des modalités qu’il fixe librement en concertation avec le commissaire enquêteur ou avec la commission d’enquête, en respectant les conditions prévues à l’article L. 121-16 du même code, relatives à la durée de la concertation (entre quinze jours et trois mois). Il est également précisé que cette phase de concertation peut être l’occasion pour le maître d’ouvrage de solliciter un cadrage préalable de l’étude d’impact, prévu à l’article L. 122-1-2 du même code.

La création de ce nouvel alinéa de l’article L. 121-17 du code de l’environnement rend nécessaire de procéder à plusieurs modifications de coordination juridique au sein du code de l’environnement :

– à l’article L. 121-1-A, par le  de l’article 1er quater ;

– à l’article L. 121-17, par les a), c) et d) du de l’article 1er quater ;

 à l’article L. 121-17-1, par le  de l’article 1er quater ;

– à l’article L. 121-19, par le  de l’article 1er quater.

Le  de l’article 1er quater complète l’article L. 121-18 du code de l’environnement pour préciser que, pour les projets soumis à une évaluation environnementale systématique, la déclaration d’intention, prévue au I de l’article L. 121-17 du même code tel que réécrit par le b) du , est publiée par le maître d’ouvrage au moins deux mois avant le dépôt de la demande d’autorisation.

En conséquence, le  de l’article 1er quater procède à une modification de coordination juridique à l’article L. 121-20 du code de l’environnement.

Enfin, pour les projets qui doivent faire l’objet d’une concertation préalable obligatoire en application du b) du  de l’article 1er quater, le  de cet article prévoit de supprimer la possibilité de prolonger l’enquête publique, prévue à l’article L. 123-9 du code de l’environnement.

● En séance publique, le Sénat a adopté l’article 1er quater sans modification.

III.   Les modifications apportÉes par la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement CD951 de suppression de l’article 1er quater, à l’initiative de Mme Laurence Maillart-Méhaignerie (RE), avec un avis favorable du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve.

Cet article, introduit par le Sénat, soulevait en effet plusieurs difficultés.

En premier lieu, le champ de l’article 1er quater posait des problèmes d’application dans la mesure où les projets concernés par la concertation préalable n’étaient pas précisément identifiés. L’article L. 121‑15‑1 du code de l’environnement délimite aujourd’hui précisément le champ de la concertation préalable, sans faire de distinction entre les projets soumis à évaluation environnementale systématique et les projets soumis à une telle évaluation après un examen au cas par cas. Cette distinction n’est d’ailleurs pas justifiée d’un point de vue environnemental dans la mesure où des projets soumis à évaluation environnementale à l’issue d’un examen au cas par cas sont identifiés comme ayant des incidences tout aussi fortes sur l’environnement que les projets soumis à évaluation environnementale systématique. Il n’y a donc pas lieu de différencier les modalités de participation du public en fonction de la procédure soumettant un projet à évaluation environnementale.

En outre, l’article 1er quater méconnaissait les dispositions relatives au droit d’initiative en prévoyant la nomination d’un commissaire enquêteur dès la déclaration d’intention et l’organisation d’une concertation préalable par le porteur de projet, selon des modalités fixées avec le commissaire enquêteur. En l’état du droit, la déclaration d’intention permet d’ouvrir le droit d’initiative aux citoyens, collectivités ou associations, qui peuvent demander l’organisation d’une concertation préalable dans un délai de deux mois, sous l’égide d’un garant. En prévoyant le lancement direct d’une concertation préalable, l’article 1er quater rendait la déclaration d’intention inutile, tout en retirant au public la possibilité de solliciter cette concertation via le droit d’initiative.

Enfin, si les commissaires enquêteurs sont en mesure de rédiger une synthèse des observations du public à l’issue de la phase de participation du public, comme ils le font dans le cadre de l’enquête publique, ces derniers ne sont pas aujourd’hui formés pour jouer le rôle de garant de la concertation préalable tout au long de la procédure. Une modification de l’organisation des procédures de participation du public de l’ampleur de celle proposée par l’article 1er quater nécessiterait une réforme globale, accompagnée d’un plan de formation des acteurs concernés.

Suivant l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, la commission des affaires économiques a supprimé l’article 1er quater.

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Article 1er quinquies A
Définition du renouvellement d’installations de production d’énergie renouvelable

Adopté par la commission avec modifications

 

La commission des affaires économiques, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article.

L’article 1er quinquies A, introduit par le Sénat, définit le renouvellement d’installations de production d’énergie renouvelable.

Il proposait en outre de soumettre les projets de renouvellement ayant des incidences négatives notables sur l’environnement à une évaluation environnementale au cas par cas.

Cette disposition a été supprimée par un amendement adopté par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

I.   L’État du droit

L’article L. 122-1 du code de l’environnement prévoit que les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine font l’objet d’une évaluation environnementale en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d’entre eux, après un examen au cas par cas. La fixation de ces critères et seuils et la détermination des projets relevant d’un examen au cas par cas doivent tenir compte des critères figurant à l’annexe III de la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement.

Ces critères et ces seuils sont définis dans le tableau annexé à l’article R. 122-2 du code de l’environnement, qui distingue les projets soumis à une évaluation environnementale systématique de ceux soumis à une telle évaluation après un examen au cas par cas.

Cet article précise par ailleurs que :

– les modifications ou extensions de projets déjà autorisés, qui font entrer ces derniers, dans leur totalité, dans les seuils éventuels fixés dans le tableau annexé ou qui atteignent en elles-mêmes ces seuils font l’objet d’une évaluation environnementale systématique ou après un examen au cas par cas ;

– les autres modifications ou extensions de projets soumis à évaluation environnementale systématique ou relevant d’un examen au cas par cas, qui peuvent avoir des incidences négatives notables sur l’environnement, sont soumises à examen au cas par cas ;

– sauf dispositions contraires, les travaux d’entretien, de maintenance et de grosses réparations, quels que soient les projets auxquels ils se rapportent, ne sont pas soumis à évaluation environnementale.

Enfin, le décret n° 2022‑422 du 25 mars 2022 relatif à l’évaluation environnementale des projets a instauré une « clause filet », codifiée à l’article R. 122-2-1 du code de l’environnement. Elle permet à l’autorité compétente de soumettre à un examen au cas par cas tout projet, y compris de modification ou d’extension, situé en deçà des seuils fixés à l’annexe de l’article R. 122-2 précité et dont elle est la première saisie, que ce soit dans le cadre d’une procédure d’autorisation ou d’une déclaration, lorsque ce projet lui apparaît susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine au regard des critères de l’examen au cas par cas énumérés à l’annexe de l’article R. 122-3-1 du même code.

Il n’existe en revanche pas de définition précise ou de disposition législative spécifique relative aux renouvellements de projets.

II.   Le dispositif proposÉ

L’article 1er quinquies A résulte de l’adoption par le Sénat, en séance publique, d’un amendement n° 452 rect. bis de M. Daniel Gremillet (Les Républicains), avec un avis de sagesse de la commission et un avis défavorable du Gouvernement.

Cet article propose tout d’abord de définir le renouvellement d’une installation de production d’énergie renouvelable comme « la rénovation ou le rééquipement [de cette installation], notamment le remplacement total ou partiel des installations ou des systèmes et des équipements d’exploitation, dans le but d’en modifier la capacité ou d’augmenter l’efficacité ou la capacité de l’installation ».

Il prévoit ensuite qu’en cas de renouvellement d’une installation de production d’énergie renouvelable, les incidences notables que le projet est susceptible d’avoir sur l’environnement sont appréciées au regard des incidences potentielles résultant de la modification ou de l’extension par rapport au projet initial.

Il précise enfin qu’en cas d’incidences négatives notables, les projets de renouvellement font l’objet d’une évaluation environnementale après un examen au cas par cas.

Ces nouvelles dispositions complètent le IV de l’article L. 122-1 du code de l’environnement, relatif à l’évaluation environnementale des projets.

III.   Les modifications apportÉes par la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement CD770 de M. Stéphane Delautrette (SOC), avec un avis favorable du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve.

Cet amendement précise qu’en cas de renouvellement d’une installation de production d’énergie renouvelable, ce sont l’ensemble des incidences que le projet est susceptible d’avoir sur l’environnement qui doivent être appréciées au regard des incidences potentielles résultant de la modification ou de l’extension par rapport à l’installation existante, et non pas uniquement les incidences notables.

Il supprime en outre la mention d’un examen des projets de renouvellement au cas par cas en cas d’incidences négatives notables, qui apportait de la confusion par rapport aux dispositions règlementaires actuelles en matière de soumission à l’évaluation environnementale systématique ou au cas par cas.

Après avoir adopté cet amendement, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a émis un avis favorable à l’adoption de l’article 1er quinquies A.

La commission des affaires économiques a adopté l’article 1er quinquies A ainsi modifié.

 

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Article 1er quinquies
Expérimentation visant à améliorer la qualité des bureaux d’études réalisant les études d’impact

Adopté par la commission avec modifications

 

La commission des affaires économiques, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article.

L’article 1er quinquies, introduit par le Sénat, prévoyait que l’avis de l’autorité environnementale et la réponse du maître d’ouvrage soient mis en ligne sur le site internet de l’autorité compétente pour instruire le dossier, et non uniquement sur les sites respectivement de l’autorité environnementale et du maître d’ouvrage.

Cet article précisait par ailleurs que les études d’impact de certains projets devaient être réalisées par un bureau d’études titulaire d’une qualification dans le domaine de l’évaluation environnementale.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement de réécriture de l’article 1er quinquies, qui propose désormais une expérimentation visant à améliorer la qualité des études d’impact réalisées par les bureaux d’études.

I.   L’État du droit

Les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine font l’objet d’une évaluation environnementale. Celle-ci comprend l’élaboration, par le maître d’ouvrage, d’une étude d’impact qui évalue les incidences du projet sur l’environnement, la réalisation de différentes consultations, ainsi que l’examen, par l’autorité compétente pour autoriser le projet, de l’ensemble des informations présentées dans l’étude d’impact et reçues dans le cadre des consultations.

Le V de l’article L. 122-1 du code de l’environnement dispose que lorsqu’un projet est soumis à évaluation environnementale, le dossier présentant ce projet (qui comprend l’étude d’impact et la demande d’autorisation déposée) est transmis pour avis à l’autorité environnementale ainsi qu’aux collectivités territoriales et à leurs groupements intéressés par le projet. Les modalités de diffusion de ces avis et de la réponse qui y est apportée par le maître d’ouvrage sont précisées aux V et VI de ce même article :

– les avis des collectivités territoriales et de leurs groupements, dès leur adoption, ou l’information relative à l’absence d’observations émises dans un délai de deux mois, sont mis à la disposition du public sur le site internet de l’autorité compétente ;

– l’avis de l’autorité environnementale fait l’objet d’une réponse écrite de la part du maître d’ouvrage ;

– le maître d’ouvrage met à disposition du public l’étude d’impact et sa réponse écrite à l’avis de l’autorité environnementale, par voie électronique au plus tard au moment de l’ouverture de l’enquête publique ou de la participation du public par voie électronique (PPVE).

II.   Le dispositif proposÉ

L’article 1er quinquies résulte de l’adoption, par la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, d’un amendement portant article additionnel COM-396 du rapporteur Didier Mandelli.

A.   L’amÉlioration de l’information du public

Le a) du  de l’article 1er quinquies modifie le V et le V bis de l’article L. 122-1 du code de l’environnement afin d’améliorer l’information du public dans le cadre de la procédure d’évaluation environnementale. Il prévoit ainsi que l’avis de l’autorité environnementale et la réponse du maître d’ouvrage à cet avis soient mis en ligne sur le site internet de l’autorité compétente pour instruire le dossier, et non uniquement sur les sites respectivement de l’autorité environnementale et du maître d’ouvrage. En l’état du droit, cette obligation ne concerne que l’avis des collectivités territoriales et de leurs groupements.

Cette disposition figurait au  du I de la version initiale de l’article 1er du présent projet de loi. Toutefois, le dispositif d’origine était plus limité puisqu’il ne s’appliquait que pour une durée de quatre ans et qu’il concernait uniquement les projets de développement des énergies renouvelables ou les projets industriels identifiés comme nécessaires à la transition énergétique. L’article 1er quinquies, au contraire, en fait une mesure pérenne, codifiée dans le code de l’environnement et applicable à tous les projets faisant l’objet d’une évaluation environnementale.

Cette mesure contribue à améliorer l’information et donc la confiance du public dans les projets ayant une incidence notable sur l’environnement ou la santé.

B.   La rÉalisation des Études d’impact par un bureau d’études qualifiÉ

Le c) du  de l’article 1er quinquies, dans sa version adoptée en commission, complète l’article L. 122-1 du code de l’environnement par un VII qui prévoit que les études d’impact des projets répondant à des critères fixés par décret en Conseil d’État sont réalisées par un bureau d’études certifié dans le domaine de l’évaluation environnementale, conformément à un référentiel défini par arrêté du ministre chargé de l’environnement. Il est précisé que cette certification est délivrée par un organisme certificateur accrédité à cet effet ou en cours d’accréditation par le comité français d’accréditation (Cofrac), ou par tout autre organisme signataire d’un accord européen multilatéral pris dans le cadre de la coordination européenne des organismes d’accréditation.

En séance publique, le Sénat a remplacé l’obligation de certification des bureaux d’études réalisant les études d’impact par un dispositif de qualification de ces bureaux d’études, à la suite de l’adoption d’un amendement n° 144 rect. bis de M. Franck Mennonville (Les Indépendants, République et Territoires), avec un avis favorable de la commission et un avis défavorable du Gouvernement.

Le a) du  de l’article 1er quinquies, non modifié en séance publique, complète l’article L. 122-3 du code de l’environnement par un 2° bis pour prévoir que les modalités de certification des bureaux d’études chargés de réaliser les études d’impact, ainsi que les projets concernés par cette certification, sont fixés par décret en Conseil d’État.

C.   Améliorations légistiques

Le b) du  et le b) du de l’article 1er quinquies procèdent à des améliorations légistiques. Le b) du  précise que les modalités de désignation de l’autorité en charge de l’examen au cas par cas et de l’autorité environnementale, mentionnées au V bis de l’article L. 122-1 du code de l’environnement, sont fixées par le décret en Conseil d’État prévu à l’article L. 122-3 du même code, ce décret précisant les modalités d’application de l’ensemble de la section 1 du chapitre II du titre II du livre Ier du code de l’environnement. En conséquence, le b) du  supprime, au sein du V bis de l’article L. 122-1 précité, la mention du renvoi à un décret en Conseil d’État.

III.   Les modifications apportÉes par la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement CD1243 du Gouvernement de réécriture globale de l’article 1er quinquies, avec un avis favorable du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve.

Cet amendement remplace la disposition prévoyant une obligation de qualification de l’ensemble des bureaux d’études réalisant des études d’impact par une expérimentation visant à s’assurer de la compétence de ces bureaux d’études. Le porteur de projet devra ainsi s’assurer de la compétence du bureau d’études au regard d’exigences minimales fixées par un arrêté ministériel, cette compétence pouvant être attestée ou certifiée par des tierces parties. Cette expérimentation « prévoit également la faculté, pour le ministre chargé des installations classées, s’il relève un défaut manifeste de compétence d’un bureau d’études faisant l’objet d’une telle attestation ou certification, d’en informer la tierce partie, qui doit alors suspendre ou retirer, sur la base de ce signalement, l’attestation ou la certification ». Prévue pour une durée de quatre ans, l’expérimentation repose sur le volontariat, l’amendement précisant qu’elle « fait l’objet d’un appel à manifestation d’intérêt du ministre chargé des installations classées pour la protection de l’environnement ». Ce dispositif pourra être pérennisé et étendu après avoir fait l’objet d’un bilan transmis au Parlement. Enfin, l’exposé sommaire précise que l’expérimentation doit concerner plus particulièrement les études d’impact portant sur les éoliennes terrestres et les installations de méthanisation.

L’amendement du Gouvernement, en réécrivant l’article 1er quinquies, permet par ailleurs de supprimer les dispositions relatives à l’amélioration de l’information du public, ces dispositions ayant été déplacées à l’article 1er du projet de loi par l’amendement CD1251 du rapporteur pour avis à cet article.

La commission des affaires économiques a adopté l’article 1er quinquies ainsi modifié.

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Article 1er sexies
Modalités d’organisation de l’enquête publique et désignation de commissaires enquêteurs suppléants

Adopté par la commission avec modifications

 

La commission des affaires économiques, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article.

L’article 1er sexies, introduit par le Sénat, dispose tout d’abord que le porteur de projet est informé sans délai de la saisine du tribunal administratif en vue de l’organisation d’une enquête publique. Il prévoit en outre la désignation à l’avance d’un ou plusieurs commissaires enquêteurs suppléants. Enfin, il ouvre la possibilité de regrouper plusieurs procédures de consultation du public.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement rédactionnel à cet article.

I.   L’État du droit

Définie à l’article L. 123-1 du code de l’environnement, l’enquête publique a pour objet d’assurer l’information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l’élaboration des décisions concernant les projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements susceptibles d’affecter l’environnement.

L’enquête publique est ouverte et organisée par l’autorité administrative compétente pour prendre la décision en vue de laquelle l’enquête est requise ou, le cas échéant, par le président de l’organe délibérant d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), conformément à l’article L. 123-3 du même code.

L’article L. 123-4 du même code dispose que l’enquête est conduite, selon la nature et l’importance des opérations, par un commissaire enquêteur ou une commission d’enquête choisi par le président du tribunal administratif parmi les personnes figurant sur une liste d’aptitude. Cette liste d’aptitude des commissaires enquêteurs est elle-même établie dans chaque département par une commission présidée par le président du tribunal administratif. En cas d’empêchement d’un commissaire enquêteur, le président du tribunal administratif ordonne l’interruption de l’enquête. Il doit alors désigner un commissaire enquêteur remplaçant et fixer la date de reprise de l’enquête, ce qui tend à allonger la durée de la procédure de décision.

Enfin, dans un souci de simplification et de clarté, lorsqu’un projet, plan ou programme est soumis à l’organisation de plusieurs enquêtes publiques, il peut être procédé à une enquête publique unique. Une enquête unique peut également être organisée lorsque les enquêtes de plusieurs projets, plans ou programmes peuvent être organisées simultanément et que l’organisation d’une telle enquête contribue à améliorer l’information et la participation du public, en application de l’article L. 123-6 du code de l’environnement.

II.   Le dispositif proposÉ

● L’article 1er sexies résulte de l’adoption, par la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, d’un amendement portant article additionnel COM-397 du rapporteur Didier Mandelli. Il vise à assurer le bon déroulement de l’enquête publique.

Le  de cet article tend à améliorer l’information du porteur de projet. Il complète l’article L. 123-3 du code de l’environnement par un nouvel alinéa précisant que l’autorité compétente pour ouvrir et organiser l’enquête informe sans délai le maître d’ouvrage de la saisine du tribunal administratif, en vue de l’organisation d’une enquête publique et de la désignation d’un commissaire enquêteur ou d’une commission d’enquête.

Le  de l’article 1er sexies prévoit la désignation à l’avance de commissaires enquêteurs suppléants. Il complète l’article L. 123-4 du code de l’environnement pour préciser que le président du tribunal administratif nomme également un ou plusieurs suppléants au commissaire enquêteur ou aux membres de la commission d’enquête, qui n’interviennent qu’en cas de remplacement. Il est précisé qu’en cas d’empêchement du commissaire enquêteur, l’autorité chargée de l’organisation de l’enquête publique transfère sans délai à un commissaire suppléant la poursuite de l’enquête. Cette disposition permet d’éviter de devoir interrompre l’enquête pour recourir à une nouvelle procédure de désignation.

Le  de l’article 1er sexies modifie l’article L. 123-6 du code de l’environnement pour ouvrir la possibilité de procéder à une seule enquête publique, lorsque les procédures de consultation du public de plusieurs projets, plans ou programmes peuvent être organisées simultanément. Aujourd’hui, cette possibilité est ouverte uniquement pour les enquêtes publiques, et pas pour les autres formes de consultation (participation du public par voie électronique notamment).

● En séance publique, le Sénat a adopté un amendement n° 662 du rapporteur Didier Mandelli, avec un avis favorable de la commission et un avis défavorable du Gouvernement. Cet amendement vise à ouvrir la possibilité de procéder à une enquête publique unique aux cas où la réalisation d’un même projet, plan ou programme est soumise à l’organisation de plusieurs consultations du public.

III.   Les modifications apportées par la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement rédactionnel CD1117 du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve, avant de donner un avis favorable à l’adoption de l’article 1er sexies.

La commission des affaires économiques a adopté l’article 1er sexies ainsi modifié.

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Article 1er septies (supprimé)
Articulation des procédures d’évaluation environnementale au cas par cas et de demande d’autorisation environnementale

Supprimé par la commission

 

La commission des affaires économiques, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article.

L’article 1er septies, introduit par le Sénat, visait à mieux faire apparaître, d’un point de vue légistique, la distinction entre, d’une part, la demande d’examen au cas par cas au titre de l’évaluation environnementale et, d’autre part, les échanges préalables au dépôt de la demande d’autorisation environnementale, qui constituent une faculté ouverte aux porteurs de projets.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement de suppression de cet article.

I.   L’état du droit

Le porteur d’un projet soumis à autorisation environnementale peut effectuer des démarches et solliciter des informations auprès des autorités compétentes, avant le dépôt de sa demande d’autorisation. L’article L. 181-5 du code de l’environnement dispose ainsi que le porteur de projet :

1° Peut solliciter des informations lui permettant de préparer son projet et le dossier de sa demande d’autorisation auprès de l’autorité administrative compétente ;

2° Peut faire établir par l’autorité administrative compétente le certificat de projet, prévu par l’article L. 181-6 du même code ;

3° Lorsque son projet est soumis à un examen au cas par cas, saisit l’autorité en charge de cet examen afin de déterminer si celui-ci doit être soumis à évaluation environnementale ;

4° Si le projet est soumis à évaluation environnementale, peut demander à l’autorité compétente un avis sur le champ et le degré de précision des informations à fournir dans l’étude d’impact prévue dans ce cadre.

La procédure d’évaluation environnementale, définie à l’article L. 122-1 du code de l’environnement, est constituée de l’élaboration, par le maître d’ouvrage, d’un rapport d’évaluation des incidences sur l’environnement, dénommé « étude d’impact », de la réalisation de différentes consultations (notamment de l’autorité environnementale et des collectivités territoriales intéressées par le projet) et de l’examen, par l’autorité compétente pour autoriser le projet, de l’ensemble des informations présentées par l’étude d’impact et reçues dans le cadre des consultations effectuées.

Cette procédure concerne « les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine ». La réalisation de l’évaluation environnementale dépend de critères et de seuils définis dans le tableau annexé à l’article R. 122-2 du code de l’environnement. Pour certains projets, une telle évaluation est décidée après un examen au cas par cas. La réglementation applicable aux modalités d’examen des projets relevant d’un examen au cas par cas est précisée aux articles R. 122-3 et R. 122-3-1 du code de l’environnement.

II.   Le dispositif proposé

● L’article 1er septies résulte de l’adoption, par la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, d’un amendement portant article additionnel COM-400 du rapporteur Didier Mandelli. Il vise à mieux mettre en valeur, sur le plan légistique, la nécessité pour le porteur de projet de demander si son projet est ou non soumis à évaluation environnementale, dans le cas d’un examen au cas par cas.

Le rapporteur a en effet estimé que « l’article L. 181-5 du code de l’environnement établit d’un point de vue légistique une hiérarchie dans les échanges préalables entre un porteur de projet et l’administration, en vue de déterminer si un projet soumis à autorisation environnementale doit faire l’objet d’une étude d’impact », une telle demande d’information n’intervenant qu’au point 3° de l’article L. 181-5.

Dans un souci de clarté et d’intelligibilité de la loi, l’article 1er septies vise donc à « mieux faire apparaître la distinction entre, d’une part, la demande d’examen au cas par cas au titre de l’évaluation environnementale et, d’autre part, les échanges préalables au dépôt de la demande d’autorisation environnementale qui constituent une faculté ouverte aux porteurs de projets ».

Pour cela, le  de l’article 1er septies propose une nouvelle rédaction de l’article L. 181-5 du code de l’environnement, afin de mieux distinguer et hiérarchiser les échanges entre le porteur de projet et l’administration.

Tout d’abord, le porteur de projet soumis à autorisation environnementale, dans le cas où le projet est également soumis à un examen au cas par cas au titre de l’évaluation environnementale, saisit, avant le dépôt de la demande d’autorisation environnementale, l’autorité en charge de l’examen au cas par cas afin de déterminer si le projet doit être soumis à évaluation environnementale.

En complément, le porteur de projet soumis à autorisation environnementale peut :

– solliciter des informations lui permettant de préparer son projet et le dossier de sa demande d’autorisation auprès de l’autorité administrative compétente ;

– si le projet est soumis à évaluation environnementale, demander à l’autorité compétente un avis sur le champ et le degré de précision des informations à fournir dans l’étude d’impact.

Les ,  et  de l’article 1er septies procèdent à des modifications de coordination rédactionnelle ([31]).

● En séance publique, le Sénat a adopté un amendement rédactionnel n° 663 du rapporteur Didier Mandelli, avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement.

III.   Les modifications apportées par la commission

À l’initiative du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement CD1253 de suppression de l’article 1er septies afin de tirer les conséquences du déplacement de la disposition relative à la suppression du certificat de projet à l’article 1er du projet de loi par l’amendement CD1251. La suppression du certificat de projet, ainsi limitée à une durée de quatre ans, n’est plus inscrite dans le code de l’environnement. De ce fait, les modifications rédactionnelles de l’article L. 181-5 dudit code, proposées par l’article 1er septies, sont sans objet.

La commission des affaires économiques a supprimé l’article 1er septies.

 

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Article 1er octies (supprimé)
Suppression du certificat de projet

Supprimé par la commission

 

La commission des affaires économiques, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article.

L’article 1er octies supprimait le certificat de projet, établi à la demande du porteur d’un projet soumis à autorisation environnementale par l’autorité administrative compétente pour délivrer celle-ci.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement de suppression de cet article.

I.   L’état du droit

Avant le dépôt de la demande d’autorisation environnementale, le porteur de projet « peut solliciter des informations lui permettant de préparer son projet et le dossier de sa demande d’autorisation auprès de l’autorité administrative compétente », conformément à l’article L. 181-5 du code de l’environnement. L’objectif de cette phase, qui peut précéder de plusieurs mois la demande d’autorisation, est d’éclairer le porteur de projet de manière à améliorer la qualité des dossiers déposés et à faciliter ainsi le travail ultérieur des instructeurs et le respect des délais d’instruction.

Cette phase préalable peut prendre deux formes ([32]) :

– soit des échanges informels, dont les modalités sont laissées à l’appréciation des services déconcentrés (réunions, courriers, échanges de courriels…) ;

– soit un certificat de projet, établi par les services de l’État compétents pour délivrer l’autorisation environnementale, à la demande du porteur de projet.

Prévu à l’article L. 181-5 et défini aux articles L. 181-6 et R. 181-4 à R. 181‑11 du code de l’environnement, le certificat de projet identifie les régimes, procédures et décisions auxquels le projet envisagé est soumis, décrit les principales étapes de l’instruction, donne la liste des pièces requises ainsi que, notamment, les éléments de nature juridique ou technique pouvant faire obstacle à la réalisation du projet. Il peut en outre fixer, par accord entre le porteur de projet et l’administration, un calendrier d’instruction dérogatoire aux délais de droit commun.

Les indications figurant dans le certificat de projet ne peuvent être invoquées à l’appui d’un recours contre l’autorisation environnementale ultérieurement délivrée mais engagent la responsabilité de l’administration lorsque leur inexactitude ou la méconnaissance des engagements du calendrier a porté préjudice au porteur de projet.

Concernant les délais, l’article R. 181-5 du code de l’environnement précise que le certificat de projet est établi dans un délai de deux mois, ce délai pouvant être prolongé d’un mois sur décision motivée du préfet. En outre, lorsque le certificat comporte un calendrier d’instruction, un nouveau délai d’un mois est prévu pour permettre au porteur de projet, s’il entend y donner son accord, de le contresigner et de le retourner au préfet, en application de l’article R. 181-11 du même code.

II.   Le dispositif proposÉ

● L’article 1er octies résulte de l’adoption, par la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, d’un amendement COM-401 du rapporteur Didier Mandelli. Il tend à supprimer le certificat de projet.

Le  de cet article abroge l’article L. 181-6 du code de l’environnement relatif au certificat de projet. La mention du certificat de projet à l’article L. 181-5 du même code est supprimée par le  de l’article 1er septies.

Le  de l’article 1er octies procède à une coordination juridique en supprimant, à l’article L. 517‑1 du même code, la référence à l’article L. 181-6 précité.

La suppression du certificat de projet figurait au  du I de la version initiale de l’article 1er du présent projet de loi. Toutefois, sa portée était plus limitée puisque la suppression ne s’appliquait que pour une durée de quatre ans et qu’elle concernait uniquement les projets de développement des énergies renouvelables ou les projets industriels identifiés comme nécessaires à la transition énergétique. L’article 1er octies, au contraire, en fait une mesure pérenne, codifiée dans le code de l’environnement et applicable à tous les projets soumis à autorisation environnementale.

Le rapporteur Didier Mandelli a estimé que « si ce type de dispositif de certification a priori peut encore paraître pertinent dans d’autres législations, telles que celle sur l’urbanisme ([33]), ou pour des projets spécifiques, portant par exemple sur des friches ([34]), cela ne semble plus être le cas aujourd’hui pour la législation applicable aux autorisations environnementales ».

En effet, l’établissement d’un certificat de projet a pu être utile lors de la création du régime unique de l’autorisation environnementale en 2017, pour permettre aux porteurs de projet de mieux connaître et de s’adapter aux évolutions de la réglementation. C’est moins le cas aujourd’hui, plus de cinq ans après la mise en place de ce régime. D’ailleurs, le certificat de projet est peu utilisé.

Dans ce contexte, la suppression de la possibilité de demander un certificat de projet contribuera à accélérer les délais de mise en œuvre des projets soumis à autorisation environnementale.

● L’article 1er octies n’a pas été modifié par le Sénat en séance publique.

III.   Les modifications apportées par la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement CD1254 de suppression de l’article 1er octies, à l’initiative du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve, afin de tirer les conséquences du déplacement de ses dispositions à l’article 1er du projet de loi par l’amendement CD1251.

La commission des affaires économiques a supprimé l’article 1er octies.

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Article 2
Modalités de participation du public pour les demandes de permis de démolir et les déclarations préalables portant sur des projets qui donnent lieu à une évaluation environnementale après un examen au cas par cas

Adopté par la commission sans modification

 

La commission des affaires économiques, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article.

Par parallélisme avec ce qui est déjà prévu pour les permis de construire et les permis d’aménager, l’article 2 prévoit d’inclure dans le champ de la participation du public par voie électronique (PPVE) les projets soumis à un permis de démolir ou à une déclaration préalable et qui font l’objet d’une évaluation environnementale après un examen au cas par cas.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a émis un avis favorable à l’adoption de cet article sans modification.

I.   L’état du droit

A.   Le régime des autorisations d’urbanisme

● Le régime des autorisations d’urbanisme est défini aux articles L. 421-1 et suivants du code de l’urbanisme. Il prévoit la délivrance de différents types de permis :

– un permis de construire, de manière générale, pour les constructions. Ce principe concerne même les constructions ne comportant pas de fondations (article L. 421‑1) ;

– un permis d’aménager, pour les travaux, installations et aménagements affectant l’utilisation des sols et figurant sur une liste arrêtée par décret en Conseil d’État (article L. 421-2) ;

– un permis de démolir, pour les démolitions de constructions existantes, lorsque la construction relève d’une protection particulière définie par décret en Conseil d’État ou est située dans une commune où le conseil municipal a décidé d’instaurer un tel permis (article L. 421-3).

Les constructions, aménagements, installations et travaux, dont la liste est fixée par décret en Conseil d’État et qui, en raison de leurs dimensions, de leur nature ou de leur localisation, ne justifient pas l’exigence d’un permis, font l’objet d’une déclaration préalable (article L. 421-4).

Enfin, certaines constructions et certains aménagements, installations et travaux, dont la liste est fixée par décret en Conseil d’État, sont dispensés de toute formalité, en raison notamment de leur très faible importance ou de leur caractère temporaire (article L. 421-5).

● Le régime applicable aux ouvrages de production d’électricité à partir de l’énergie solaire installés sur le sol  ([35]) est précisé aux articles R. 421-2, R. 421-9 et R. 421-11 du code de l’urbanisme. Ainsi, en dehors du périmètre des sites patrimoniaux remarquables, des abords des monuments historiques et des sites classés ou en instance de classement :

– les ouvrages dont la puissance est inférieure à 3 kilowatts-crète (kWc) et dont la hauteur ne dépasse pas 1,80 mètre sont dispensés de toute formalité (article R. 421-2) ;

– les ouvrages dont la puissance est inférieure à 3 kWc et dont la hauteur peut dépasser 1,80 mètre, ainsi que ceux dont la puissance est comprise entre 3 kWc et 250 kWc, quelle que soit leur hauteur, doivent être précédés d’une déclaration préalable (article R. 421-9).

Dans le périmètre des sites patrimoniaux remarquables, aux abords des monuments historiques, dans un site classé ou en instance de classement, dans les réserves naturelles et les espaces situés au cœur de parcs nationaux, les ouvrages dont la puissance est inférieure à 3 kWc doivent être précédés d’une déclaration préalable (article R. 421-11).

Toutes les autres constructions, non mentionnées ci-dessus, doivent être précédées de la délivrance d’un permis de construire (article R. 421-1).

Par ailleurs, d’après l’étude d’impact annexée au présent projet de loi, un projet de décret prévoit de faire évoluer les procédures d’urbanisme afin que les projets d’implantation de panneaux photovoltaïques au sol dont la puissance est inférieure à 1 mégawatt-crète (MWc) soient soumis à une déclaration préalable de travaux et non plus à la délivrance d’un permis de construire.

En application des articles L. 422-1 et L. 422-2 du code de l’urbanisme, le préfet est compétent pour délivrer le permis de construire, d’aménager ou de démolir et pour se prononcer sur les projets d’installations de production d’énergie solaire photovoltaïque faisant l’objet d’une déclaration préalable.

B.   Le régime de participation du public

Certains projets soumis à autorisation d’urbanisme doivent faire l’objet de consultations, prévues dans le cadre de l’évaluation environnementale.

1.   Les projets soumis à évaluation environnementale

Conformément à l’article L. 122-1 du code de l’environnement, les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine font l’objet d’une évaluation environnementale en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d’entre eux, après un examen au cas par cas.

Le tableau annexé à l’article R. 122-2 du même code dresse la liste de ces projets, en distinguant les projets soumis à évaluation environnementale systématique de ceux soumis à une telle évaluation après un examen au cas par cas.

Ce tableau a été récemment modifié en ce qui  concerne les installations photovoltaïques de production d’électricité ([36]) par le décret n° 2022-970 du 1er juillet 2022 portant diverses dispositions relatives à l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes et aux installations de combustion moyennes. Il prévoit désormais que :

– les projets d’installations d’une puissance égale ou supérieure à 1 MWc, à l’exception des installations sur ombrières, sont soumis à une évaluation environnementale systématique ;

– les projets d’installations d’une puissance égale ou supérieure à 300 kWc sont soumis à un examen au cas par cas.

Toutefois, le décret n° 2022-422 du 25 mars 2022 relatif à l’évaluation environnementale des projets a mis en place un dispositif de rattrapage ou « clause filet », codifié à l’article R. 122-2-1 du code de l’environnement. Ce dispositif permet de soumettre à un examen au cas par cas tout projet, y compris de modification ou d’extension, situé en deçà des seuils fixés à l’annexe de l’article R. 122-2, que ce soit dans le cadre d’une procédure d’autorisation ou d’une déclaration préalable, lorsque ce projet apparaît susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine.

2.   Les modalités de participation du public

L’article L. 123-2 du code de l’environnement dispose que les projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements devant comporter une évaluation environnementale font l’objet d’une enquête publique, préalablement à leur autorisation, leur approbation ou leur adoption.

Toutefois, ce même article L. 123-2 prévoit que les demandes de permis de construire et de permis d’aménager portant sur des projets de travaux, de construction ou d’aménagement donnant lieu à la réalisation d’une évaluation environnementale après un examen au cas par cas sont exemptés d’enquête publique. Dans ce cas, les demandes concernées font l’objet d’une participation du public par voie électronique (PPVE), selon les modalités prévues à l’article L. 123‑19 du même code.

Il ressort de l’ensemble de ces dispositions que, depuis l’entrée en vigueur du décret n° 2022-970 du 1er juillet 2022 précité, certains projets, en particulier les petits projets d’installation de panneaux photovoltaïques au sol qu’un projet de décret envisage de soumettre à déclaration préalable, mais aussi les projets soumis à un permis de démolir, pourraient relever d’une évaluation environnementale après un examen au cas par cas et feraient donc l’objet d’une enquête publique.

Dès lors, comme indiqué dans l’étude d’impact annexée au présent projet de loi, « la rédaction actuelle de l’article L. 123-2 du code de l’environnement conduit à une incohérence, car seuls les projets relevant d’un permis de construire ou d’aménager bénéficient de l’exemption d’enquête publique. Ainsi, un projet soumis à déclaration préalable de travaux ou à permis de démolir ne peut pas en bénéficier ». Autrement dit, un projet soumis à une formalité d’urbanisme moins contraignante se trouve soumis à une formalité de participation du public plus lourde.

II.   Le dispositif proposé

A.   Le texte initial du projet de loi

Bien que de portée plus générale, l’article 2 du présent projet de loi vise à accélérer le développement des installations de panneaux photovoltaïques au sol d’une puissance inférieure à un mégawatt-crète.

Par parallélisme avec ce qui est déjà prévu pour les permis de construire et les permis d’aménager, il prévoit d’inclure dans le champ de la participation du public par voie électronique (PPVE) les projets soumis à permis de démolir ou à déclaration préalable et qui font l’objet d’une évaluation environnementale après un examen au cas par cas.

Le  du I de l’article 2 complète l’avant-dernier alinéa de l’article L. 123‑2 du code de l’environnement afin d’ajouter les demandes de permis de démolir et les déclarations préalables portant sur des projets de travaux, de construction ou d’aménagement donnant lieu à la réalisation d’une évaluation environnementale après un examen au cas par cas dans le champ des autorisations d’urbanisme exemptées d’enquête publique. Comme pour les permis de construire et les permis d’aménager portant sur de tels projets, ces demandes de permis de démolir et ces déclarations préalables feraient l’objet d’une procédure de PPVE.

Les  et 3° du I de l’article 2 procèdent à des modifications rédactionnelles.

Le II de l’article 2 fixe les modalités d’entrée en vigueur des dispositions prévues au I, en prévoyant qu’elles s’appliquent aux demandes d’autorisation d’urbanisme déposées à compter de la date d’entrée en vigueur de la présente loi.

Le Conseil d’État, dans son avis relatif au présent projet de loi, relève que les dispositions prévues à l’article 2 ne présentent pas de difficultés juridiques d’ordre constitutionnel ou conventionnel.

B.   Les modifications apportées par le sénat

● La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté un amendement COM-403 de précision rédactionnelle, à l’initiative du rapporteur Didier Mandelli.

Cet amendement modifie le II de l’article 2 pour prévoir que les dispositions prévues au I sont applicables aux demandes d’autorisation d’urbanisme déposées à compter de la date de publication de la présente loi, et non pas à compter de son entrée en vigueur.

● En séance publique, le Sénat a adopté l’article 2 sans modification.

III.   Les modifications apportées par la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire n’a pas modifié l’article 2, qui a été adopté sans modification par la commission des affaires économiques.

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Article 2 bis
Possibilité de consulter en mairie ou dans les espaces France Services le dossier soumis à la procédure de participation du public par voie électronique

Adopté par la commission avec modifications

 

La commission des affaires économiques, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article.

L’article 2 bis, introduit par le Sénat, prévoit que les dossiers soumis à la procédure de participation du public par voie électronique (PPVE) peuvent être consultés sur support papier dans les espaces France Services, ainsi qu’à la mairie du territoire d’accueil du projet.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement pour préciser qu’un agent peut accompagner le public dans ses démarches liées à la PPVE au sein des espaces France Services.

I.   L’état du droit

Le régime de la participation du public par voie électronique (PPVE), applicable aux projets, plans et programmes qui font l’objet d’une évaluation environnementale et qui ne sont pas soumis à enquête publique, est défini à l’article L. 123-19 du code de l’environnement.

Le II de cet article dispose que le dossier soumis à la procédure de PPVE est mis à disposition du public par voie électronique et, sur demande présentée dans des conditions définies par décret, mis en consultation sur support papier dans les préfectures et les sous‑préfectures en ce qui concerne les décisions des autorités de l’État (y compris les autorités administratives indépendantes) et des établissements publics de l’État, ou au siège de l’autorité en ce qui concerne les décisions des autres autorités.

L’article D. 123-46-2 du code de l’environnement précise que la demande de mise en consultation sur support papier d’un projet de décision doit être présentée sur place, dans la préfecture ou l’une des sous-préfectures du ou des départements dont le territoire est compris dans le champ d’application de la décision. Elle doit être présentée au plus tard le quatrième jour ouvré précédant l’expiration du délai de consultation fixé par l’autorité administrative. Les documents sont mis à disposition du demandeur aux lieu et heure qui lui sont indiqués au moment de sa demande et au plus tard le deuxième jour ouvré suivant celui de la demande.

II.   Le dispositif proposé

● L’article 2 bis résulte de l’adoption, par la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, d’un amendement COM-204 de M. Jean-Michel Houllegatte (Socialiste, Écologiste et Républicain), avec un avis favorable du rapporteur.

Afin de permettre une meilleure participation du public, en particulier des citoyens touchés par l’illectronisme, cet article facilite la consultation sur support papier des dossiers soumis à la procédure de PPVE.

Il complète ainsi le II de l’article L. 123-19 du code de l’environnement pour prévoir que ce document peut également être consulté sur support papier dans les espaces France Services, ainsi qu’à la mairie du territoire d’accueil du projet, lorsque celui-ci est soumis à la procédure de PPVE.

● L’article 2 bis n’a pas été modifié par le Sénat en séance publique.

III.   Les modifications apportées par la commission

Outre un amendement rédactionnel CD1119 du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement CD575 de M. Stéphane Delautrette (SOC), afin de préciser qu’au sein des espaces France Services, un agent peut être chargé d’accompagner les personnes en difficulté avec l’outil informatique dans leurs démarches liées à la PPVE. Cet amendement a reçu un avis favorable du rapporteur pour avis.

Après avoir adopté ces deux amendements, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a émis un avis favorable à l’adoption de l’article 2 bis.

La commission des affaires économiques a adopté l’article 2 bis ainsi modifié.

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Article 3
Simplification des procédures liées aux documents d’urbanisme locaux
en faveur de projets de production d’énergies renouvelables

Adopté par la commission avec modifications

Le présent article propose de simplifier les procédures liées aux documents d’urbanisme locaux afin de favoriser le déploiement des projets de production d’énergies renouvelables. Il comporte également un certain nombre de mesures relatives à la planification, ajoutées par le Sénat.

Le projet de loi initial prévoit ainsi :

de permettre auxdits projets de faire l’objet d’une modification simplifiée du PLU ;

de combiner la procédure d’autorisation d’un projet avec la procédure de modification du document d’urbanisme ;

de permettre une consultation publique unique dans le cadre d’une déclaration de projet portant à la fois sur le projet et le document modifié.

Le Sénat a apporté de très nombreuses modifications à l’article 3 du texte, dont les principales sont :

la mise en place d’un zonage prioritaire via les SCoT, sur proposition ou avec avis conforme des communes. Ces dispositions posent en l’état un problème de coordination avec les mesures prévues à l’article 1er A du présent projet de loi ;

– l’extension à l’ensemble des projets d’implantation d’installations d’énergies renouvelables des mesures introduites par la loi 3DS visant à prévoir au sein du PLU des zones où l’installation des éoliennes est soumise à conditions ;

– la suppression des dispositions permettant à l’État de porter atteinte aux objectifs du projet d’aménagement et de développement durable (PADD) dans le cadre d’une procédure de mise en compatibilité d’une déclaration de projet ;

– la suppression des dispositions permettant de passer par une procédure de modification simplifiée pour les projets d’implantation d’installations d’énergies renouvelables, dès lors que cette modification entraîne une réduction des espaces boisés ou la modification des règles applicables aux zones naturelles et forestières ;

– l’exemption de la production d’énergies renouvelables du régime de la réduction de l’artificialisation des sols.

La commission des affaires économiques a adopté vingt-sept amendements et
sous-amendements à cet article. Un amendement du Gouvernement, adopté avec
15 sous-amendements, précise les mesures à prendre en matière de planification énergétique et tire les conséquences de la suppression de l’article 1er A voté par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire en réintégrant une partie du dispositif prévu à cet article. Les autres amendements adoptés visent à supprimer les dispositions introduites au Sénat relatives au zéro artificialisation nette (ZAN) ainsi qu’à supprimer le caractère temporaire des dispositions de l’article 3 relatives à la simplification des procédures de modification des documents d’urbanisme dès lors que ces dernières ont pour objet de favoriser le développement des ENR.

I.   l’État du droit

A.   des procédures de révision et de modification des documents d’urbanisme longues et complexes, qui ralentissent le déploiement des projets de production d’énergieS renouvelableS

Le développement des énergies renouvelables peut nécessiter d’adapter les documents d’urbanisme pour autoriser certains projets. Les procédures relatives à l’élaboration et aux modifications apportées au document d’urbanisme sont strictement encadrées par le droit et répondent à des règles qui varient en fonction de l’ampleur des évolutions prévues. On peut schématiquement distinguer :

 la procédure de révision, applicable pour les évolutions les plus structurantes ;

 la procédure de modification pour les évolutions moins substantielles ;

 et la procédure de modification simplifiée pour les évolutions mineures.

Des procédures existent également pour permettre la mise en compatibilité des documents d’urbanisme avec un projet d’aménagement ou de construction relevant de l’intérêt général.

Ces procédures s’appliquent aux différents documents d’urbanisme locaux : les plans locaux d’urbanisme (PLU) établis à l’échelle communale ou intercommunale dans le cadre d’un PLU(i), les schémas de cohérence territoriale (SCoT) établis à l’échelle d’un bassin de vie et les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable, et d’égalité des territoires (Sraddet). Plus les modifications envisagées sont importantes, plus les exigences procédurales sont fortes. À noter qu’une autre procédure dite « de révision allégée » est prévue à l’article L. 153-34 du code de l’urbanisme.

1.   La révision

La section 5 du chapitre III du titre V du livre 1er du code de l’urbanisme porte sur les règles de révision du PLU.

a.   La procédure de révision du PLU : une procédure d’ampleur, similaire à celle applicable lors de l’élaboration

En vertu de l’article L. 153-32 du code de l’urbanisme, la révision du PLU(i) est prescrite par l’organe délibérant de l’EPCI ou du conseil municipal. L’article L. 153-33 prévoit que la révision est effectuée selon les modalités définies à la section 3 du même chapitre, qui porte sur les règles relatives à l’élaboration du PLU(i), à ceci près que le débat sur les orientations du projet d’aménagement et de développement durable (PADD) ([37]) peut avoir lieu dès la mise en révision du PLU(i), afin de permettre un gain de temps. Le projet de PLU(i) arrêté est soumis pour avis aux communes intéressées par cette révision. La procédure applicable s’apparente donc à celle de l’élaboration d’un PLU. Elle implique, aux termes des articles L. 153-11 à L. 153-26 du code de l’urbanisme :

 la prescription de la révision ;

 la notification aux personnes publiques associées ;

 un débat sur les orientations du PADD ;

 la définition d’un projet de révision ;

 les consultations et saisines prévues aux articles L. 153-16 et L. 15317 ;

 une enquête publique ;

 une approbation du projet de révision ;

 la transmission au préfet pour contrôle de légalité.

Au titre de l’article L. 103-2 du code de l’urbanisme, la révision du PLU s’accompagne d’une concertation obligatoire, lancée dès le début de la procédure. Cette concertation fait l’objet d’un bilan formalisé, qui doit figurer dans le dossier de toute procédure de participation du public à laquelle le document d’urbanisme donne lieu par la suite (enquête publique notamment), comme en dispose l’article L. 103-6 du même code.

Des règles similaires s’appliquent dans le cadre de la révision du SCoT.

b.   Les cas où la procédure de révision s’applique

L’article L. 153-31 du code de l’urbanisme liste les actions pour lesquelles une révision du PLU est obligatoire. Il s’agit de :

1° toute modification touchant les orientations définies par le PADD ;

2° toute réduction d’un espace boisé classé (EBC), d’une zone agricole ou d’une zone naturelle et forestière ;

3° toute réduction d’une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d’une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance ;

4° l’ouverture à l’urbanisation d’une zone à urbaniser (AU) qui, dans les six ans suivant sa création, n’a pas été ouverte à l’urbanisation ou n’a pas fait l’objet d’acquisitions foncières significatives ;

5° la création d’orientations d’aménagement et de programmation (OAP) de secteur d’aménagement valant création d’une zone d’aménagement concerté.

Dans les faits, les projets d’implantation d’installation de production d’énergies renouvelables nécessitent régulièrement d’en passer par l’un des 5 points énumérés (en particulier aux 1°, 2°, 3°).

Pour le SCoT, la procédure de révision est obligatoire dès lors que les changements portent sur le PADD ainsi que sur les dispositions du document d’orientation et d’objectifs (DOO) (article L. 143-29 du code de l’urbanisme).

c.   La procédure de modification

Les règles relatives à la procédure de modification du PLU sont prévues aux articles L. 153-36 à L. 153-47 du code de l’urbanisme.

d.   La modification classique

La procédure de modification classique permet de faire passer plus rapidement une modification du PLU(i). Cette procédure repose principalement sur l’enquête publique environnementale  ([38]).

En vertu de l’article L. 153-36 du code de l’urbanisme, le PLU fait l’objet d’une procédure de modification dès lors que la modification envisagée n’est pas couverte par la procédure de révision (article L. 153-31 précité) pour toutes évolutions portant sur le règlement, les orientations d’aménagement et de programmation ou le programme d’orientations et d’actions. La procédure de modification est engagée à l’initiative du président de l’EPCI ou du maire (article L. 153-37).

Au titre de l’article L. 531-41 du même code, le projet de modification est soumis à enquête publique, dès lors qu’il vise à :

– majorer de plus de 20 % les possibilités de construction dans une zone ;

– diminuer les possibilités de construction dans une zone ;

– réduire une zone urbaine ou à urbaniser ;

– appliquer l’article L. 131-9 dudit code qui concerne l’intégration à un
PLU-H des obligations de la loi SRU.

e.   La modification simplifiée

La modification simplifiée permet un allègement des obligations procédurales par rapport à la procédure de modification classique.

Conformément à l’article L. 153-47 du code de l’urbanisme, l’enquête publique est remplacée par une mise à la disposition du public du projet de modification, de son exposé des motifs, et le cas échéant des avis émis par les personnes publiques associées à cette procédure, pendant une durée d’un mois. Les modalités de mises à disposition sont précisées dans un délai de trois mois à compter de la transmission du projet de modification simplifiée et portées à la connaissance du public au moins 8 jours avant le début de la mise à disposition. À l’issue de la mise à disposition, le président de l’EPCI ou le maire en présente le bilan devant l’organe délibérant compétent, qui délibère et adopte le projet éventuellement modifié. Lorsque le projet de modification simplifiée procède d’une initiative du maire d’une commune membre et ne porte que sur le territoire de celle-ci, le bilan de la mise à disposition est présenté par ce maire devant l’organe délibérant de l’établissement public, qui délibère sur le projet dans les trois mois suivant cette présentation. L’acte approuvant la modification simplifiée devient exécutoire à compter de sa transmission au préfet (article L. 153-48). À noter cependant qu’une évaluation environnementale peut rester nécessaire. Comme le rappelle l’étude d’impact, cette évaluation est systématique pour les zones Natura 2000 et au cas par cas pour les autres hypothèses. Dans ce cadre, une concertation préalable doit être engagée (article L. 103-2 du code de l’urbanisme).

En vertu de l’article L. 153-45 du code de l’urbanisme, peuvent faire l’objet d’une procédure simplifiée :

– les cas autres que ceux mentionnés à l’article L. 153-41 (modification nécessitant une enquête publique) ;

– les cas de majoration des droits à construire prévus à l’article L. 151-28 ;

–  la rectification d’une erreur matérielle.

L’article L. 153-46 ajoute une possibilité de recours à la procédure simplifiée pour supprimer le dépassement prévu au 3° de l’article L. 151-28 ([39]), sous réserve d’une justification spéciale motivée par la protection du patrimoine bâti, des paysages ou des perspectives monumentales et urbaines.

Les procédures de modification classique et de modification simplifiée existent aussi pour les évolutions apportées au SCoT.

2.   Les procédures de déclaration de projet prévues au code de l’urbanisme emportant mise en compatibilité des documents d’urbanisme

Pour certains projets d’aménagement ou de construction relevant de l’intérêt général, une procédure prévue par le code de l’urbanisme de mise en compatibilité peut s’appliquer. Cette mise en compatibilité concerne notamment les déclarations de projet, prévues à l’article L. 300-6 du code de l’urbanisme : la déclaration de projet emporte mise en compatibilité du document d’urbanisme qui y ferait obstacle. Initialement réservée aux collectivités territoriales, cette procédure a été étendue à l’État et à ses établissements publics par la loi n° 2006-812 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.

L’État et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs groupements, après enquête publique, « peuvent se prononcer, par une déclaration de projet, sur l’intérêt général d’une action ou d’une opération d’aménagement au sens du présent livre ou de la réalisation d’un programme de construction ». Dans ce cas, les procédures de mise en compatibilité du PLU et du SCoT prévues par le code de l’urbanisme sont applicables ([40]). Toutefois, cette mise en compatibilité connaît une limite : elle n’est pas applicable si la déclaration de projet adoptée par l’État, un de ses établissements publics, un département ou une région a pour effet de porter atteinte à l’économie générale du PADD. Cette limite ne s’applique pas dès lors que les atteintes à l’économie générale du PADD résultent d’une déclaration de projet à l’initiative de la commune ou l’EPCI compétent en matière de PLU.

Dans le cadre de la mise en compatibilité, la procédure est considérablement allégée par rapport à la procédure de révision : la mise en compatibilité par déclaration de projet exempte de l’obligation systématique d’organisation d’une concertation publique préalable. La délibération de lancement n’est pas nécessaire et la consultation des personnes publiques associées est remplacée par une réunion d’examen conjoint regroupant l’État, l’établissement porteur de SCoT et des personnes publiques associées. À noter que si la concertation préalable, au titre du code de l’environnement, n’est pas systématique, elle peut être imposée à la suite de l’exercice du droit d’initiative qui permet aux tiers de demander au préfet d’organiser une procédure de concertation préalable.

La déclaration de projet est soumise à enquête publique. Celle-ci porte à la fois sur l’intérêt général du projet et sur la modification nécessaire du document d’urbanisme. En outre, si l’action, l’opération d’aménagement ou le programme de construction en question et susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, une évaluation environnementale doit être réalisée.

Les règles d’adoption de la déclaration de projet varient en fonction de la personne publique qui en est à l’origine :

– lorsque la commune ou l’EPCI décide de se prononcer sur la déclaration de projet, c’est le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’EPCI compétent qui adopte la déclaration de projet. Celle-ci emporte alors approbation des nouvelles dispositions du PLU ;

– lorsque la déclaration de projet est décidée par un établissement public d’État, une autre collectivité territoriale que celles mentionnés au précédent point, un groupement de collectivités ou un établissement public dépendant d’une collectivité autre que l’EPCI compétent en matière de PLU ou la commune, le dossier de mise en compatibilité est soumis par l’autorité chargée de la procédure au conseil municipal ou à l’organe délibérant de l’EPCI compétent, qui dispose d’un délai de deux mois pour approuver la mise en compatibilité du plan. En l’absence de délibération dans ce délai ou en cas de désaccord, le préfet approuve la mise en compatibilité du plan et notifie sa décision au maire ou président de l’EPCI compétent dans les deux mois suivant la réception en préfecture de l’ensemble du dossier (article R. 153-16 du code de l’urbanisme) ;

– lorsque la déclaration de projet est décidée par l’État, le dossier de mise en compatibilité du PLU est soumis pour avis par le préfet au conseil municipal ou à l’organe délibérant de l’EPCI compétent. Cet avis est réputé favorable s’il n’est pas émis dans le délai de deux mois (article L. 153-57 du code de l’urbanisme). Le préfet adopte par arrêté préfectoral la déclaration de projet au vu de l’ensemble des pièces du dossier. La déclaration de projet emporte approbation des nouvelles dispositions du PLU.

En l’état actuel du droit, un projet d’implantation d’une installation de production d’énergies renouvelables ne peut faire l’objet de la procédure de déclaration de projet lorsque cette installation n’est pas comprise dans un projet d’aménagement urbain.

3.   La procédure de concertation facultative prévue à l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme

Pour un certain nombre d’évolutions d’envergure (et notamment les évolutions des documents d’urbanisme locaux), une concertation publique préalable s’impose, en vertu de l’article L. 103-2 du code de l’urbanisme. Des dispositions imposant des concertations fixées dans le code de l’environnement peuvent également trouver à s’appliquer.

L’article L. 300-2 du code de l’urbanisme prévoit les règles en matière de concertation facultative. Introduite en 2014, cette procédure concerne les projets de travaux ou d’aménagements soumis à permis de construire ou à permis d’aménager, autres que ceux mentionnés au 3° de l’article L. 103-2 (qui mentionne les projets soumis à consultation obligatoire) et dès lors qu’ils sont situés sur un territoire couvert par un SCoT, un PLU ou un document d’urbanisme tenant lieu de carte communale. Ces projets peuvent faire l’objet d’une concertation préalable facultative au titre de l’article L. 103-2. Cette concertation est réalisée préalablement au dépôt de la demande de permis, à l’initiative de l’autorité compétente pour statuer sur la demande de permis, ou avec l’accord de celle-ci à la demande du maître d’ouvrage.

Dans ce cas, le maître d’ouvrage transmet à l’autorité compétente un dossier de présentation du projet, ensuite mis à la consultation du public. Pour les projets devant faire l’objet d’une évaluation environnementale et pour lesquelles la concertation préalable est réalisée, il n’y a pas lieu d’organiser l’enquête publique mentionnée à l’article 123-1 du code de l’environnement. Les différents documents (demande de permis, étude d’impact, bilan de la concertation préalable), sont mis à disposition du public.

L’article L. 300-2 laisse la possibilité aux autorités compétentes de rendre cette concertation obligatoire, pour les projets dont l’impact potentiel sur l’aménagement de la commune est important ou qui présentent une sensibilité particulière en lien avec leur lieu d’implantation.

4.   La situation applicable pour les projets d’installations d’énergies renouvelables est aujourd’hui un frein à leur développement

Comme le note l’étude d’impact du projet de loi, le déploiement des projets d’ENR implique souvent « de faire évoluer une servitude d’urbanisme ou de modifier un espace boisé classé (EBC) inscrits au PLU ou encore d’adapter un zonage, souvent une zone naturelle N ou une zone agricole A, qui, compte tenu des strictes spécifications associées à ces zones par le document, ne permettent pas la réalisation du projet ».

Lorsqu’il s’agit d’une implantation en zone N ou A, il est possible, comme le mentionne l’étude d’impact, de faire usage des dispositions du 1° de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme qui permet de considérer le projet d’installation de production d’énergies renouvelables comme une installation nécessaire à des équipements collectifs, pouvant être autorisée sous conditions dans les zones naturelles ou agricoles ([41]). En effet, l’article L. 151-11 prévoit que les installations nécessaires à des équipements collectifs peuvent être autorisées dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Ces conditions font que les projets pouvant bénéficier de ces dispositions restent limités, d’autant plus que le juge interprète de façon assez restrictive ces critères ([42]).

En outre, en l’état actuel du cadre juridique, la possibilité de bénéficier des procédures simplifiées ou combinées (mise en compatibilité) précédemment décrites pour des projets d’implantation d’installations d’ENR est assez limitée :

– dès lors qu’il s’agit de changer les orientations du PADD, de réduire un espace boisé classé, une zone agricole, une zone naturelle ou une zone forestière, le cadre juridique actuel rend nécessaire une procédure de révision (article L. 153-31 du code de l’urbanisme). La révision s’apparente à l’élaboration du PLU, elle peut durer plusieurs années (2 à 3 ans), du fait de la réalisation des études nécessaires, des concertations, des avis obligatoires (autorité environnementale, Cdpenaf) et de l’enquête publique ;

– concernant les procédures de mise en compatibilité, la réalisation d’une installation ENR ne peut faire l’objet de la procédure de déclaration de projet lorsqu’elle n’est pas comprise dans un projet d’aménagement urbain. En outre, la déclaration de mise en compatibilité n’est pas possible dès lors que le projet porte atteinte à l’économie générale du projet d’aménagement et de développement durables du SCoT et, en l’absence de SCoT, du PLU.

B.   le cadre existant en matière de planification et DE zonages d’ÉNERGIES renouvelables

1.   Les énergies renouvelables dans les documents de planification

Depuis la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (« loi Maptam »), la région est « chef de file » pour ce qui concerne l’aménagement et le développement durable du territoire, notamment en matière de transition énergétique ([43]). Pour les onze régions de l’Hexagone hors Île-de-France, cette action passe par le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet), institué lors de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (« loi NOTRe ») et élaboré par le conseil régional. À ce jour, l’intégralité des Sraddet est finalisée ou en voie de finalisation.

Ce document, qui précise les objectifs de moyen et long termes à atteindre dans une série de domaines énumérés, a intégré une série de documents préexistants ? parmi lesquels le schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie (Srcae) ([44]), qui a existé entre 2012 et 2014, devenu le volet « énergie » du Sraddet.

Le Sraddet doit être compatible ([45]) avec « les objectifs de développement des énergies renouvelables et de récupération, exprimés par filière dans la programmation pluriannuelle de l’énergie » ([46]). Il contient à son tour, dans ses diverses parties, des dispositions relatives à l’énergie, et notamment aux énergies renouvelables. En particulier, son fascicule, qui contient les mesures favorables au développement des énergies renouvelables, est opposable au SCoT, au PLU(i) et au plan climat-air-énergie territorial (PCAET) dans un rapport de compatibilité. Son rapport de présentation, qui doit être pris en compte dans l’élaboration des documents de rang inférieur, définit des « objectifs de développement de l’exploitation des énergies renouvelables et de récupération » ainsi que des « objectifs relatifs aux installations de production de biogaz ».

Un dispositif abandonné : les zones de développement de l’éolien

Les zones de développement de l’éolien (ZDE) ([47]) étaient définies par le préfet,
en dehors des documents d’urbanisme et sur proposition des communes, en tenant compte de quatre facteurs ([48]) :

– les délimitations territoriales inscrites au schéma régional éolien,

– leur potentiel éolien,

– les possibilités de raccordement aux réseaux électriques,

– la préservation de la sécurité publique, les paysages, la biodiversité, les monuments historiques et les sites remarquables et protégés ainsi que le patrimoine archéologique.

Il était exigé que les zones de développement de l’éolien s’inscrivent au sein des parties du territoire régional favorables au développement de l’énergie éolienne, préalablement définies par le schéma régional éolien (SRE).

Le SRE, élaboré conjointement par le préfet de région et le président du conseil régional sur consultation des communes, avait en effet pour rôle d’identifier ces secteurs et d’établir la liste de la commune de leur ressort ([49]). À cette fin, il prenait en compte le potentiel éolien ainsi que les servitudes et les règles de protection des espaces naturels, du patrimoine naturel et culturel et des ensembles paysagers.

Dans une optique incitative, il était prévu que l’obligation de rachat de la production d’électricité d’origine éolienne à laquelle sont tenues EDF et les entreprises locales de distribution chargées de la fourniture concernait uniquement les éoliennes implantées dans le périmètre des ZDE, permettant ainsi d’encourager les implantations d’éoliennes dans les zones favorables identifiées au niveau du schéma régional.

Les ZDE n’avaient en revanche aucune portée juridique sur les autorisations administratives relatives aux demandes d’implantations, qu’il s’agît des procédures ICPE ou des décisions d’urbanisme, notamment les permis de construire pour les éoliennes excédant certains seuils en termes de hauteur et d’emprise au sol.

2.   Le plan climat-air-énergie territorial

Le plan climat-air-énergie territorial (Pcaet), créé dans la loi « Grenelle II » ([50]), est le document-cadre de coordination de la transition énergétique d’un territoire. Il doit être adopté par l’ensemble des intercommunalités à fiscalité propre de plus de 20 000 habitants, ou, lorsque la compétence leur est transférée, au sein du  schéma de cohérence territoriale auquel appartiennent ces intercommunalités ([51]). Mis à jour tous les six ans, il définit des objectifs énergétiques, qui concernent notamment l’augmentation de la production d’énergies renouvelables ([52]) et qui sont compatibles avec le volet « énergie » du Sraddet.

Le plan s’articule autour de quatre documents :

– le diagnostic comprend une estimation des émissions de gaz à effet de serre et des polluants atmosphériques, ainsi que de leur potentiel de réduction ; une estimation de la séquestration nette de dioxyde de carbone, processus correspondant à un stockage de dioxyde de carbone ; une analyse de la consommation énergétique finale du territoire et du potentiel de réduction de celle-ci ; une présentation des réseaux de transport et de distribution d’électricité, de gaz et de chaleur ; un état de la production des énergies renouvelables du territoire et de leur potentiel de développement ; une analyse de la vulnérabilité du territoire aux effets du changement climatique ;

– la stratégie territoriale définit des objectifs en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre ; stockage de carbone ; maîtrise de la consommation d’énergie finale ; production, consommation et livraison d’énergies renouvelables ; réduction des émissions de polluants atmosphériques ; évolution des réseaux énergétiques ; adaptation au changement climatique ;

– le programme d’actions détermine les actions déclinées par secteur d’activité. Outre les économies d’énergie, la production d’énergies renouvelables et la réduction des émissions de gaz à effet de serre, le programme d’actions doit préciser les actions en matière de développement des réseaux d’électricité, de gaz et de chaleur, de stockage et de distribution d’énergie, de développement des territoires à énergie positive et d’adaptation au changement climatique ;

– le dispositif de suivi et d’évaluation précise les indicateurs de suivi et d’évaluation qui permettent, en rapport avec le Sraddet, de mesurer l’efficacité du plan.

Des volets spécifiques peuvent aussi concerner, au sein du programme d’actions et selon les compétences détenues par l’intercommunalité, la mobilité décarbonée, l’éclairage public, les réseaux de chaleur ou de froid, ou encore la qualité de l’air.

Au-delà de ces prescriptions précises en matière d’actions à adopter, le plan climat-air-énergie territorial ne comporte pas de dispositions d’urbanisme au sens de la réglementation de l’usage des sols.

3.   Les énergies renouvelables dans les documents d’urbanisme et les zonages

Dans le cadre de la révision de la directive relative aux énergies renouvelables, dite « RED II », la Commission européenne a récemment proposé la création d’un nouveau zonage dit de « zones propices » à l’implantation des énergies renouvelables (« go-to-areas » en anglais) visant à accélérer le développement des projets, mais cette proposition n’a pas l’objet de dispositions dans ce sens de la part du Gouvernement.

Les documents d’urbanisme ne font que très peu de place aux dispositions concernant l’implantation des équipements de production d’énergies notamment renouvelables. Ainsi le schéma de cohérence territoriale n’aborde-t-il que de manière lointaine la question énergétique : il est prévu que le document d’orientation et d’objectifs (DOO) définisse des « orientations qui contribuent à favoriser la transition énergétique et climatique » et veille à la complémentarité des différentes orientations avec « le développement des énergies renouvelables » ([53]).

Le plan local d’urbanisme [PLU(i)] comprend, pour sa part, un projet d’aménagement et de développement durables (PADD) qui fixe les orientations générales notamment en matière de réseaux d’énergie ([54]). Depuis 2015, en outre, le règlement de plan local d’urbanisme peut définir des secteurs dans lesquels les constructions, travaux, installations et aménagements sont tenus de respecter des « performances énergétiques et environnementales renforcées » : à ce titre, il peut imposer une production minimale d’énergies renouvelables en fonction des caractéristiques du projet ([55]). Ces secteurs sont cependant très spécifiques, rares, et ne peuvent aucunement être assimilés à des zonages permettant le déploiement concentré d’équipements électrogènes.

Il existe cependant depuis peu un zonage qu’on pourrait dire inversé, dans la mesure où il permet de définir des zones d’exclusion de l’éolien. En effet, au terme d’un dialogue parlementaire abouti en commission mixte paritaire, l’article 35 de la loi « 3DS » a prévu la possibilité, dans la partie relative aux équipements et emplacements réservés au sein du règlement, de délimiter des secteurs dans lesquels l’implantation d’installations de production d’électricité à partir de l’énergie mécanique du vent est limitée ([56]). Au sein de ces secteurs, l’implantation d’éoliennes est « conditionnée » dans deux cas :

– elles sont incompatibles avec le voisinage habité ou avec l’usage des terrains situés à proximité ;

– elles portent atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la qualité architecturale, urbaine et paysagère, et à la mise en valeur du patrimoine.

C.   la rÉduction de l’artificialisation ne connaÎt pas d’exceptions

En 2021, la loi Climat et résilience a modifié profondément l’aménagement de notre territoire en consacrant le principe de la réduction de moitié, chaque décennie, de l’artificialisation des sols constatée sur le territoire national. Dès l’examen de cette loi, une articulation avait semblé nécessaire avec le développement des énergies renouvelables, particulièrement consommatrices de foncier.

1.   Le régime général ne prévoit pas d’exception au principe de la réduction de l’artificialisation

Le législateur a inscrit la lutte contre l’artificialisation des sols parmi les principes généraux du code de l’urbanisme ([57]), dans un objectif global visant à atteindre l’absence de toute artificialisation nette des sols d’ici 2050. Le processus d’artificialisation est défini dans le droit de l’urbanisme en référence à l’atteinte durable aux fonctionnalités des sols : « L’artificialisation est définie comme l’altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d’un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage » ([58]).

Cette définition s’applique à l’échelle des projets : à terme, une fois les outils de mesure de l’artificialisation pleinement mis en œuvre, chaque parcelle sera classée comme artificialisée ou non artificialisée en fonction d’une typologie précisée par la loi et le décret ([59]). Le bilan surfacique reposera dès lors sur le solde entre les flux des surfaces artificialisées et des surfaces désartificialisées à l’échelle des documents de planification et d’urbanisme, régionaux et locaux, pour les périodes qu’ils couvrent. Des équipements collectifs tels que des implantations de production d’énergies renouvelables peuvent donc être directement concernés, dans la mesure où leur empreinte foncière importante peut désinciter les collectivités à les poursuivre, de peur d’y épuiser sa réserve d’artificialisation.

La réduction de l’artificialisation est définie selon une temporalité décennale. Pour la décennie de 2021 à 2031, la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers doit être égale à 50 % de la consommation observée au cours de la décennie précédente.

Cet objectif est fixé à l’échelle régionale, dans le schéma régional de l’aménagement, du développement durable et de l’égalité des territoires (Sraddet), qui s’impose par un lien de compatibilité aux documents de rang inférieur. Il est ensuite décliné entre les différentes parties du territoire régional, et chaque schéma de cohérence territoriale (SCoT) se voit attribuer une enveloppe d’hectares artificialisables, à répartir ensuite entre les différentes collectivités qui relèvent de son ressort.

Au moment de l’élaboration du dispositif, les pressions ont abondé de toutes parts en faveur d’aménagements au régime permettant d’en exempter certains projets : infrastructures, hôpitaux, écoles, bases militaires, logements sociaux, etc. La solution privilégiée a consisté à ne retenir aucune exception au principe, dans la logique de ne pas ouvrir la voie à une éventuelle course aux exceptions. C’est pourquoi, en dépit de certains ajouts effectués à l’époque lors de l’examen du texte au Sénat, aucune exception n’a finalement été retenue pour ce qui concerne le décompte de l’artificialisation (à une exception près, voir infra.).

2.   L’imputation des projets de grande ampleur peut cependant être faite au niveau régional sans être répercutée dans les documents locaux

Dans la déclinaison territoriale des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols, s’est rapidement posée la question de l’imputation de l’artificialisation résultant d’équipements collectifs de grande ampleur. En effet, en prenant pour exemple un EPCI typique qui aurait, entre 2021 et 2031, une enveloppe d’artificialisation égale à 50 % de l’artificialisation constatée entre 2011 et 2021, si un projet d’autoroute ou de canal ou de centrale nucléaire venait à s’y installer, ne fût-ce que partiellement, une large part de son enveloppe serait consommée.

Pour résoudre cette difficulté, la solution retenue consiste à prendre en compte l’artificialisation résultant de ces grands projets à l’échelle régionale, mais non à l’échelle locale. Ainsi, avant même d’être répartie entre les différentes parties du territoire régional, l’enveloppe régionale d’hectares à artificialiser sur la décennie qui vient est diminuée de l’impact artificialisant de l’ensemble des projets d’intérêt régional qui y sont prévus.

Sur le sujet majeur de la prise en compte des projets de grande ampleur, le pouvoir réglementaire a précisé que le fascicule du Sraddet peut énumérer les projets d’envergure régionale ou nationale dont l’empreinte artificialisante est prise en compte à l’échelle régionale et non locale ([60]) : « le fascicule peut comporter une liste des projets d’aménagements, d’infrastructures et d’équipements publics ou d’activités économiques qui sont d’intérêt général majeur et d’envergure nationale ou régionale, pour lesquels la consommation ou l’artificialisation des sols induite est prise en compte dans le plafond déterminé au niveau régional sans être déclinée entre les différentes parties du territoire régional ».

3.   Une seule dérogation, transitoire, pour le décompte de la consommation des espaces NAF : le cas des champs photovoltaïques

En commission mixte paritaire de la loi Climat et résilience, avait été retenue une seule et unique dérogation à la comptabilisation de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (NAF) qui prévaut pour la période décennale s’étendant de 2021 à 2031.

Elle concerne les installations de production d’énergie photovoltaïque dès lors que celles-ci répondent à une double condition :

– ne pas affecter durablement les fonctionnalités écologiques des sols, en particulier leurs fonctions biologiques, hydriques et climatiques ainsi que leur potentiel agronomique, c’est-à-dire ne pas causer une artificialisation au sens de l’article L. 101-2-1 du code de l’urbanisme ;

– ne pas être incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole ou pastorale sur le terrain d’implantation.

Cette exception a été justifiée par un souci de mieux mettre en cohérence le décompte de l’artificialisation et celui de la consommation des espaces NAF. En effet, là où les panneaux solaires sont consommateurs d’espaces, ils n’artificialisent pas pour autant les sols au sens de l’article L. 101-2-1 du code de l’urbanisme, dès lors qu’ils n’affectent pas durablement leurs fonctionnalités écologiques. Pendant la période transitoire couverte par le décompte en termes de consommation, afin de ne pas porter préjudice à la filière photovoltaïque qui, en dépit de son empreinte foncière, est considérée comme compatible avec la réduction de l’artificialisation, une dérogation a donc été ménagée pour ne pas prendre en compte la consommation d’espaces résultants des installations photovoltaïques qui n’artificialisent pas les sols.

II.   le dispositif proposé

A.   le texte du projet de loi

L’article 3 du présent projet de loi a pour objectif de faciliter la mise en compatibilité des documents d’urbanisme locaux, afin de poser les conditions favorables à l’accélération des procédures de déploiement des énergies renouvelables et de raccordement des ouvrages au réseau électrique.

Les dispositions du projet de loi initial portent plusieurs évolutions significatives du code de l’urbanisme, permettant de gagner plusieurs mois (voire plusieurs années) sur les procédures de déploiement des ENR. Ces dispositions dérogatoires au droit commun s’appliqueront pendant une durée de quatre ans à compter de la promulgation de la loi.

Il est ainsi proposé, pour les seuls projets d’énergies renouvelables et leur raccordement au réseau électrique, de généraliser le recours à la procédure de modification simplifiée, d’élargir le champ de la mise en compatibilité par déclaration de projet et de simplifier les concertations applicables dans le cadre des déclarations de projet.

1.   La généralisation du recours à la procédure de modification simplifiée pour les projets d’implantation d’installations ENR

Le projet de loi initial apporte des modifications à l’article L. 153-31 du code de l’urbanisme, afin d’élargir les possibilités de recourir aux procédures de modification simplifiée pour l’ensemble des projets ayant pour objet de permettre l’implantation d’installations de production d’énergies renouvelables, y compris leurs ouvrages de raccordement aux réseaux de transport et de distribution d’énergie, ou d’ouvrages du réseau public de transport ou de distribution d’électricité. Les conséquences de ces nouvelles dispositions sont également tirées au I de l’article L. 153-45 du code de l’urbanisme qui liste les cas où les modifications peuvent être faites selon la procédure simplifiée.

Pourront dès lors relever de la procédure de modification simplifiée les projets d’implantation ENR impliquant le changement d’orientations définies par les projets d’aménagement et de développement durables (PADD), la réduction des espaces boisés classés, ainsi que la modification des règles applicables aux zones agricoles, naturelles ou forestières, actuellement soumis à la procédure de révision.

On peut souligner que dans son avis rendu sur le texte, le Conseil d’État constate que « la procédure de modification simplifiée, si elle allège les débats et réduit le nombre des consultations, préserve celle des personnes publiques associées et prévoit une mise à disposition du public ainsi qu’une évaluation environnementale au cas par cas lorsque la modification est susceptible d’avoir des incidences sur l’environnement, assurant ainsi le respect de la Charte de l’environnement ».

Alors que le délai moyen d’une procédure de révision est de trois à six ans, la modification simplifiée peut s’effectuer dans un délai compris entre quatre mois et un an ([61]). En outre, le recours à la procédure simplifiée permet également de réaliser des économies importantes, qu’il s’agisse des coûts liés à l’enquête publique ou à la constitution simplifiée du dossier (fourniture des seules pièces ne portant que sur les dispositions à modifier et non sur l’ensemble du zonage du PLU). Selon l’étude d’impact du projet de loi, alors que le coût d’une révision est en moyenne de 30 000 € pour une commune et 190 000 € pour une intercommunalité, il n’est que de 5 000 € environ pour une modification simplifiée.

2.   La simplification des règles de concertation pour les déclarations de projet

Afin de faciliter la déclaration de projet, des modifications sont apportées à l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme en vue de permettre la mise en place de procédure de concertation unique portant à la fois sur le projet et sur la mise en compatibilité du document d’urbanisme.

Ainsi, lorsque l’action, l’opération d’aménagement, le programme de construction ou l’installation de production d’énergies renouvelables ou d’un ouvrage du réseau public de transport ou de distribution d’électricité faisant l’objet d’une déclaration de projet mentionnée à l’article L. 300-6 est soumis à la concertation du public, une procédure de concertation unique peut être réalisée en amont de l’enquête publique, portant à la fois sur le projet et sur la mise en compatibilité du document d’urbanisme, à l’initiative de l’autorité compétente pour prononcer la déclaration de projet ou, avec l’accord de celle-ci, à l’initiative du maître d’ouvrage concerné. Il est précisé que les projets soumis à évaluation
environnementale devront, eux, bien être soumis à enquête publique – par
contraste avec la dispense prévue par l’article L. 300-2 en faveur des projets
soumis à concertation facultative, et ce, dans le cadre de l’enquête publique
portant sur la déclaration de projet.

On peut noter que sont ici visées l’ensemble des « actions, opérations d’aménagement, programmes de construction ou installations de production d’énergie renouvelable ou d’un ouvrage du réseau public de transport ou de distribution d’électricité » visés par une déclaration de projet, et non pas uniquement les projets d’implantation d’installation d’énergies renouvelables.

3.   L’élargissement du champ de la mise en compatibilité

Le projet de loi prévoit d’intégrer les projets d’installations d’énergies renouvelables dans le champ de la procédure dite de « déclaration de projet », lorsqu’ils ne sont pas compris dans un projet d’aménagement urbain, ce qui permet de faciliter leur réalisation puisque la déclaration de projet emporte mise en compatibilité du document d’urbanisme qui y ferait obstacle. Les dispositions du texte initial autorisent également l’État à prendre une déclaration portant atteinte au PADD du document d’urbanisme, sans passer par la procédure de révision.

Dans sa version initiale, l’article 3 apporte en ce sens deux modifications importantes à l’article L. 300-6 du code de l’urbanisme :

– la première conduit à citer les implantations d’installation de production d’ENR, y compris ses ouvrages de raccordement, ainsi que les ouvrages de réseau public de transport et d’électricité, parmi les projets pouvant faire l’objet d’une déclaration de projet au titre de l’article L. 300-6 du code de l’urbanisme ;

– la seconde consiste à ouvrir la possibilité de recourir à une mise en compatibilité, y compris lorsqu’il est porté atteinte aux objectifs du PADD, lorsque la déclaration de projet est formulée à l’initiative de l’État. Cette dernière modification a été supprimée par le Sénat (cf. infra).

4.   Une application temporaire de ces nouvelles règles pour 48 mois

Les modifications apportées au code de l’urbanisme par le présent article 3 s’appliqueront durant une période de 48 mois à compter de la promulgation de la loi. De façon plus précise :

– les dispositions introduites à l’article 3 du projet de loi concernant la modification simplifiée sont applicables aux procédures de modification du plan local d’urbanisme engagées, sur le fondement des articles L. 153-37 et L. 153-45 du code de l’urbanisme, avant la fin de la période mentionnée au I de l’article 1er de la présente loi.

– les dispositions relatives à la déclaration de projet et aux procédures de concertation afférentes sont applicables aux projets dont l’arrêté d’ouverture de l’enquête publique prévue par le premier alinéa de l’article L. 300-6 du code de l’urbanisme est intervenu avant la fin de la période mentionnée au I de l’article 1er de la présente loi.

B.   Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a apporté des modifications considérables à l’article 3 du projet de loi, l’article étant passé de 16 à 53 alinéas entre le projet de loi initial et le texte transmis à l’Assemblée nationale. En plus des modifications apportées au dispositif proposé par le Gouvernement, le Sénat a également complété l’article par de nombreuses dispositions relatives à la planification et au zonage des énergies renouvelables dans les territoires.

1.   Les mesures ajoutées en matière de planification

a.   Le renforcement du rôle du SCoT

En commission des affaires économiques au Sénat, un amendement COM‑369 du rapporteur Patrick Chauvet conduit à modifier les règles de planification locale en matière d’implantation des infrastructures d’énergies renouvelables.

L’amendement vise à renforcer le rôle des SCoT en matière de planification d’énergies renouvelables. Il prévoit ainsi que ce document puisse fixer des orientations et objectifs en matière de développement des énergies renouvelables et d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone ([62]), introduisant ainsi la thématique des énergies renouvelables au sein des SCoT, tant au sein du projet d’aménagement stratégique (PAS) qu’au sein du document d’orientations et d’objectifs (DOO) (alinéas 1 à 7). Dans le détail, l’article L. 131-2 du code de l’urbanisme est modifié pour indiquer que les SCoT prennent en compte les objectifs de la région en matière de développement de l’exploitation des énergies renouvelables et de récupération, mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales ainsi que les objectifs en matière de valorisation du potentiel énergétique renouvelable, mentionnés au 3° de l’article L. 222-1 du code de l’environnement (alinéas 2 et 3).

L’article L. 141-5 du code de l’urbanisme est également modifié, afin d’intégrer également la prise en compte de ces mêmes objectifs au sein du DOO. Ainsi, le DOO pourra fixer des orientations et objectifs en matière de développement des énergies renouvelables, ou d’hydrogène renouvelable ou
bas-carbone, en prenant en compte les objectifs prévus dans le code général des collectivités territoriales (CGCT) et le code de l’environnement (articles L. 4251-1 du CGCT et L. 222-1 du code de l’environnement précités) (alinéas 4 et 5). Des modifications sont également apportées à l’article L. 141-10 du code de l’urbanisme afin de préciser que le DOO prévoit, dans le cadre de la définition de ses orientations, des dispositions spécifiques relatives au développement des énergies renouvelables, ou de l’hydrogène renouvelable ou bas-carbone (alinéas 6 et 7).

Afin de ne pas entraîner une révision obligatoire des documents concernés aux seuls motifs précités (prise en compte de l’objectif de déploiement des énergies renouvelables), il est prévu que ces évolutions s’appliquent à compter de la prochaine modification ou révision des documents (alinéa 42).

Ces dispositions n’ont pas fait l’objet de modifications autres que rédactionnelles et de coordination en séance publique.

b.   L’introduction d’un zonage prioritaire

À travers l’adoption de l’amendement COM-369 du rapporteur Patrick Chauvet et d’un sous-amendement COM-428 de M. Franck Ménonville, le Sénat a introduit à l’article 3 la notion de zonage prioritaire. La rédaction retenue a pour objet de permettre aux SCoT qui le souhaiteront de définir des « zones prioritaires d’implantation » des projets d’installations de production d’énergies renouvelables.

Cette rédaction a été complétée en séance publique par un amendement n° 647 du Gouvernement, adopté avec un avis favorable de la commission. La rédaction du texte votée en séance publique prévoit ainsi que le DOO du SCoT peut identifier des zones prioritaires pour l’implantation d’installations de production ou de stockage d’ENR ou de production d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone, sur proposition ou avis conforme des communes d’implantation. Ces zones sont portées à la connaissance des comités régionaux de l’énergie créés par la loi Climat et résilience et prévus à l’article L. 141-5-2 du code de l’énergie (alinéa 9). Ces derniers se voient également confier le soin de recenser au niveau régional les zones prioritaires qui auront été établies dans les SCoT (alinéa 39).

L’amendement du Gouvernement modifie également les dispositions de l’article L. 311-10‑1 du code de l’énergie, afin de permettre la mise en place d’un bonus pour les appels d’offres des projets se développant sur ces zones. Il faut ainsi rappeler que pour désigner le ou les candidats retenus, l’autorité administrative se fonde sur le critère du prix (dont la pondération représente plus de la moitié de celle de l’ensemble des critères) mais peut également se fonder sur d’autres critères objectifs et non discriminatoires, tels que la qualité de l’offre, la rentabilité du projet la sécurité d’approvisionnement, la part du capital détenue par les habitants résidant à proximité du projet ou par les collectivités territoriales. Les modifications apportées conduisent à ajouter parmi ces critères hors prix le fait que l’installation soit implantée dans une zone prioritaire (alinéas 40 et 41).

Il faut ici noter que le texte voté au Sénat pose des difficultés d’articulation entre les dispositions de l’article 1er A, qui prévoit un mécanisme ascendant d’identification de zones propices à l’installation d’ENR (voir le commentaire de l’article 1er A) et celles votées à l’article 3 qui viennent d’être décrites (zonage prioritaire via le SCoT).

Les zonages préférentiels dans le SCoT

Une démarche territorialisée de définition de zones diversement présentées comme préférentielles ou propices est déjà engagée dans les SCoT :

– le document d’aménagement artisanal, commercial et logistique (Daacl) localise les secteurs d’implantation périphérique et les centralités urbaines (anciennes « zones d’aménagement commercial » [Zacom]) pour le développement commercial, et prévoit des « secteurs d’implantation privilégiés » pour les équipements logistiques commerciaux ([63]) ;

– la loi Climat et résilience a prévu que le DOO peut « identifier des secteurs propices à l’accueil d’ouvrages de défense contre la mer » et « des secteurs visant à accueillir des installations et des constructions pour des projets de relocalisation » dans le cadre de la recomposition spatiale des territoires affectés par le recul du trait de côte ([64]) ;

– la même loi a prévu que le DOO peut aussi « identifier des zones préférentielles pour la renaturation, par la transformation de sols artificialisés en sols non artificialisés » ([65]).

c.   Procédure de modification simplifiée pour les évolutions des SCoT

L’amendement COM-366 du rapporteur Patrick Chauvet étend la possibilité de recourir à la modification simplifiée pour les évolutions des SCoT, lorsque les modifications des orientations du PADD et du DOO visent spécifiquement le soutien au développement des projets de production d’énergies renouvelables (alinéas 10 à 15).

À noter qu’en séance, cette possibilité a été étendue (amendement n° 577 de M. Patrick Chauvet) pour autoriser le recours à la modification simplifiée des SCoT afin d’y délimiter les zones prioritaires d’implantation de sites de production d’énergies renouvelables.

d.   Possibilité de délimiter dans le règlement du PLU des secteurs pour lesquels les installations de production d’ENR sont soumises à condition

Un amendement COM-267 de M. Franck Ménonville et sous-amendé par le rapporteur Patrick Chauvet (COM-429) élargit une possibilité votée dans la loi 3DS, afin de permettre au règlement du PLU de soumettre à certaines conditions les implantations de sites de production de l’ensemble des énergies renouvelables. La loi 3DS avait ouvert cette possibilité pour les seules éoliennes, avec un nouvel article L. 151-421 du code de l’urbanisme disposant que « le règlement peut délimiter les secteurs dans lesquels l’implantation d’installations de production d’électricité à partir de l’énergie mécanique du vent est soumise à conditions, dès lors qu’elles sont incompatibles avec le voisinage habité ou avec l’usage des terrains situés à proximité ou qu’elles portent atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la qualité architecturale, urbaine et paysagère, à la mise en valeur du patrimoine et à l’insertion des installations dans le milieu environnant ». L’amendement élargit donc cette possibilité à l’ensemble des installations de production d’énergies renouvelables, y compris leurs ouvrages de raccordement ou d’un ouvrage du réseau public de transport ou de distribution d’électricité.

L’amendement COM-267 a été rejeté en commission du développement durable, mais plusieurs amendements identiques ont finalement été adoptés en séance publique (amendement n° 51 ter de M. Cédric Vial, n° 65 bis de M. Franck Ménonville, n° 524 de Mme Martine Filleul et n° 557 de M. Patrick Chauvet), malgré un avis défavorable du Gouvernement. Les dispositions correspondantes figurent à l’alinéa 16 du texte voté en séance publique au Sénat.

2.   Les modifications apportées relatives aux mesures de simplification des procédures d’urbanisme

Le Sénat a apporté plusieurs modifications aux dispositions du texte initial relatives aux mesures de simplification des procédures pour favoriser l’implantation d’installation de production d’énergies renouvelables. Si certaines modifications constituent de simples précisions ou ajouts, d’autres contribuent à modifier plus substantiellement le dispositif de simplification initialement proposé.

L’amendement COM-362 du rapporteur Patrick Chauvet étend les procédures de simplification portées par l’article 3 aux ouvrages nécessaires au stockage de l’électricité. L’amendement étend la procédure à l’implantation d’installations de production d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone (alinéas 18, 32 et 34 ([66])).

a.   La procédure de modification simplifiée du PLU

i.   En commission

Les dispositions du projet de loi initial visant à élargir les possibilités de recourir aux procédures de modifications simplifiées pour l’ensemble des projets ayant pour objet de permettre l’implantation d’installations de production d’énergies renouvelables ont été pour l’essentiel conservées en commission, moyennant un certain nombre d’ajouts et modifications :

 l’amendement COM-363 du rapporteur Patrick Chauvet ouvre la possibilité de passer par la modification simplifiée pour adapter les objectifs locaux de lutte contre l’artificialisation des sols, lorsque ces adaptations visent à autoriser un projet de production d’énergies renouvelables (alinéa 22) ;

– les amendements COM-364 et COM-365 apportent des coordinations juridiques (respectivement : alinéa 23 supprimé en séance et alinéa 27).

ii.   En séance publique

En séance publique, un amendement n° 187 de Mme Anne-Catherine Loisier (UC), adopté malgré un avis défavorable du Gouvernement et de la commission, conduit à réduire significativement la portée des dispositions du texte relatif à la procédure simplifiée : l’amendement supprime la possibilité de recourir à la modification simplifiée des PLU pour les cas où la modification entraîne une réduction des espaces boisés ou la modification des règles applicables aux zones naturelles et forestières (suppression des alinéas 23 et 24).

Un amendement de M. Henri Cabanel, avec un avis favorable de la commission et une demande de retrait car satisfait du Gouvernement, prévoit que la commission de préservation des espaces naturels, agricoles et forestier (Cdpenaf) est saisie pour avis sur ces procédures de modification simplifiée (alinéa 25).

Un amendement n° 578 du rapporteur – ayant reçu un avis défavorable du Gouvernement – a également élargi aux dispositions visant à élaborer dans le règlement du PLU des zones où l’installation d’ENR peut être soumise à condition (cf supra alinéa 16) la procédure de modification simplifiée (alinéa 26).

Un amendement n° 556 du rapporteur Patrick Chauvet apporte en outre un certain nombre de coordinations juridiques.

Outre des modifications rédactionnelles et celle déjà mentionnée relative à l’amendement COM-362, le Sénat n’est pas revenu sur les dispositions du texte relatives aux articles L. 300-2 du code de l’urbanisme (concertation unique) (alinéas 31 à 32).

b.   La suppression des dispositions du projet de loi initial permettant à l’État d’être à l’origine d’une mise en comptabilité d’un projet ENR avec la révision d’un document d’urbanisme

Plusieurs amendements identiques ont été adoptés en commission
(COM-367 du rapporteur et COM-211 de M. Franck Montaugé, COM-11 de M. Serge Babary, COM-54 de M. Dominique Estrosi Sassone et COM-266 de M. Franck Menonville) pour supprimer la possibilité donnée à l’État de porter
atteinte, par voie de mise en compatibilité, aux documents de planification
des collectivités territoriales (suppression de l’alinéa 36). En revanche, les dispositions du texte initial consistant à inclure explicitement les projets d’ENR parmi les installations pouvant faire l’objet d’une déclaration de projet ont été conservées (alinéa 33 et 34). L’amendement n° 556 précité a introduit une coordination juridique aux alinéas 35 et 37.

3.   Exempter la production d’énergies renouvelables du régime de la réduction de l’artificialisation des sols

Les équipements de production d’énergies renouvelables sont fortement consommateurs de foncier, et la commission des affaires économiques du Sénat a souhaité à ce titre prévoir une « articulation » entre leur déploiement et la lutte contre l’artificialisation des sols prévue par la loi Climat et résilience.

À cette fin, elle a adopté à l’article 3 de nouvelles dispositions (alinéas 43 à 50) qui découlent de l’amendement COM-368 du rapporteur et emportent des modifications considérables du régime de décompte de l’artificialisation instauré par la loi Climat et résilience, afin que :

– les installations de production d’énergie photovoltaïque soient exclues de manière pérenne de la comptabilisation au titre de l’artificialisation des sols, bien au-delà de l’intention du législateur lors du vote de ladite loi qui avait créé une dérogation limitée à la décennie 2021-2031, période pendant laquelle le décompte de l’artificialisation se fait par le décompte des espaces naturels, agricoles et forestiers (NAF) consommés (a et b du 1° du III) ;

– les installations concernées par la dérogation comprennent en outre les installations agrivoltaïques au sens de l’article 11 decies de la présente loi                  (c du 1° du III) ;

– les installations de production ou de stockage d’énergies renouvelables, de production d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone, ainsi que leurs ouvrages de raccordement, ou les ouvrages du réseau public de transport ou de distribution d’énergie, sont présumés d’intérêt majeur et d’envergure régionale au sens de la loi Climat et résilience, c’est-à-dire que l’artificialisation qu’ils induisent est imputée sur l’enveloppe régionale définie dans le Sraddet sans être imputée au niveau local dans le SCoT dont ils relèvent (premier alinéa du 2°du III).

En séance publique, le Sénat est allé plus loin encore dans le chemin des exemptions en prévoyant, par l’adoption d’un amendement n° 337
de M. Jean-Baptiste Blanc (LR) et de plusieurs de ses collègues, que soit créée une exemption pérenne et totale du régime de réduction de l’artificialisation pour l’implantation d’installations de production ou de stockage d’énergies renouvelables « d’envergure nationale ou européenne et qui présentent un intérêt général majeur », y compris leurs ouvrages de raccordement aux réseaux de transport ou de distribution d’énergie ainsi que les ouvrages connexes qui leur sont directement liés ( du 2° du III). La détermination de l’intérêt général majeur peut être fixée au regard des objectifs de la politique énergétique, et la liste des grands projets ainsi définis est fixée par décret en Conseil d’État pris après avis de l’organe délibérant des régions concernées par l’implantation de ces équipements.

III.   LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

La commission des affaires économiques a adopté vingt-sept amendements et sous amendements à cet article.  Un amendement du Gouvernement, adopté avec 15 sous-amendements, vise à préciser les mesures à prendre en matière de planification et tire les conséquences de la suppression de l’article 1er A votée par la commission du développement durable. Les autres amendements adoptés visent à supprimer les dispositions introduites au Sénat relatives au zéro artificialisation nette (ZAN) ainsi qu’à supprimer le caractère temporaire des dispositions de l’article 3 relatives à la simplification des procédures de modification des documents d’urbanisme afin de favoriser le développement des ENR.

A.   la planification

La commission des affaires économiques a adopté l’amendement CE981 du Gouvernement, modifié par 15 sous-amendements.

L’amendement CE981 du Gouvernement réécrit l’ensemble des dispositions de l’article 3 relatives à la planification énergétique (alinéas 1 à 16), afin de clarifier les dispositions du texte applicable en matière de planification énergétique et d’assurer la bonne coordination entre les mesures prévues à l’article 3 et celles initialement inscrites à l’article 1er A.

1.   Définition et critères des zones d’accélération

En s’inspirant des dispositions introduites par les sénateurs à l’article 1er A du projet de loi (voir le commentaire de l’article 1er A), l’amendement introduit un nouvel article L. 141-5-3 dans le code de l’énergie. Ce nouvel article donne le cadre applicable aux zones « prioritaires » pour l’implantation d’installations de production d’énergies renouvelables, ainsi que leurs ouvrages connexes.

Le I de l’article L. 141-5-3 porte sur les critères auxquels doivent répondre ces zones. Ainsi, celles-ci doivent :

– présenter un potentiel permettant de maximiser la production d’énergie au regard des objectifs mentionnés dans le code de l’énergie ainsi que dans la loi quinquennale qui détermine les objectifs et fixe les priorités d’action de la politique énergétique nationale ;

–  être définies dans l’objectif de prévenir et maîtriser les dangers ou inconvénients pour un certain nombre d’intérêts de nature environnementale et patrimoniale, cités aux articles L. 211-1 et L. 511-1 du code de l’environnement.  

Plusieurs sous-amendements sont venus compléter ces dispositions.

Un sous-amendement CE1408 de M. Charles Fournier (Écolo – NUPES) a remplacé la dénomination de « zones prioritaires » par celle de « zones d’accélération ».

De nouveaux critères devant être pris en compte dans l’identification de ces zones ont également été apportés :

– le sous-amendement CE1404 de M. Charles Fournier indique que ces zones visent à contribuer à la solidarité entre les territoires et à sécuriser l’approvisionnement énergétique et tendent vers l’atteinte de l’équilibre entre la consommation d’énergie et la production d’énergie renouvelable locales ;

– le sous-amendement CE1407 de M. Charles Fournier prévoit que les zones sont définies pour chaque catégorie d’énergies renouvelables, en tenant compte de la nécessaire diversification des énergies renouvelables en fonction des potentiels du territoire concerné, de la puissance d’énergies renouvelables déjà installée pour chaque catégorie d’énergie renouvelable, et en veillant à une répartition équitable de toutes les énergies renouvelables à l’échelle régionale ;

 le sous-amendement CE1405 de M. Nicolas Thierry (Ecolo - NUPES) vise à exclure du champ du zonage d’accélération les parcs nationaux et réserves naturelles. Dès lors :

2.   Mise à la disposition des collectivités territoriales et des EPCI des informations utiles

L’amendement du Gouvernement prévoit un mécanisme d’information des collectivités, qui doit leur permettre d’établir leur zonage de façon éclairée. Un sous‑amendement CE1320 du rapporteur a modifié la rédaction proposée par le Gouvernement, dans un objectif de clarification et de simplification. Le texte voté prévoit ainsi que l’État met à la disposition des communes, des établissements publics de coopération intercommunale et des régions les informations disponibles relatives à l’accueil des énergies renouvelables. Ces informations portent notamment sur les potentiels énergétiques, renouvelables et de récupération mobilisables, la part déjà prise par les différentes parties du territoire régional dans le déploiement des énergies renouvelables, les caractéristiques des consommations énergétiques de ce territoire, et les objectifs nationaux définis par la programmation pluriannuelle de l’énergie. Ces informations devront être actualisées au moins lors de chaque révision de la programmation pluriannuelle de l’énergie. Outre les clarifications rédactionnelles, le sous-amendement du rapporteur a apporté deux modifications principales par rapport à l’amendement du Gouvernement :

– il a substitué au principe d’une transmission à date fixe des informations pertinentes, qui pourrait être susceptible d’engendrer des lourdeurs, celui d’une mise à disposition des informations. Le modèle à suivre est celui du portail de l’artificialisation des sols qu’a su mettre en place le ministère de la transition écologique pour fournir aux collectivités les données pertinentes pour la maîtrise de leur consommation foncière ;

– il a supprimé la mention des départements parmi la liste des collectivités concernées par la mise à disposition de ces informations, étant donné que les départements n’ont pas de compétence en la matière.

L’adoption de deux sous-amendements identiques (CE1121 de M. Dominique Potier [Soc] et CE1324 de M. Maxime Laisney [LFI-NUPES]) prévoit que ces informations sont mises à disposition dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi.

3.   La procédure d’identification des zones d’accélération

La question du processus d’identification des zones d’accélération a fait l’objet de modifications substantielles entre le dispositif initialement proposé dans l’amendement du Gouvernement et celui voté à la suite du sous-amendement CE1118 de M. Dominique Potier (Soc). L’amendement du Gouvernement prévoyait que les autorités compétentes en matière d’urbanisme ainsi que les SCoT prenaient en compte, dans le cadre de l’identification des zones d’accélération, les informations transmises par l’État. Cet alinéa de l’amendement a été supprimé avec l’adoption du sous-amendement CE 1118 de M. Dominique Potier qui prévoit un dispositif d’élaboration du zonage confiant aux communes le soin d’identifier les zones et renvoie ensuite, le cas échéant, au SCoT. La procédure varie ensuite selon que la commune est couverte ou non par un SCoT :

– dans les territoires couverts par un SCoT, les communes identifient les zones d’accélération et en informent le SCoT dont elles dépendent dans un délai de six mois à compter de la réception des informations transmises par l’État. Dans un délai de six mois, le SCoT arrête les zones d’accélération par délibération de son organe délibérant, à la majorité simple ;

– dans les territoires non couverts par un SCoT, les communes identifient des zones d’accélération et en informent l’établissement public de coopération intercommunale dont elles sont membres dans un délai de six mois à compter de la mise à disposition des informations utiles. Le préfet réunit une conférence territoriale des présidents des établissements publics de coopération intercommunale en vue d’arrêter, dans un délai de six mois et à l’échelle du département, hors les territoires couverts par un schéma de cohérence territoriale applicable, les zones d’accélération. Lorsqu’un SCoT devient applicable postérieurement à cette procédure, le SCoT arrête les zones d’accélération « par consolidation » des zones arrêtées par le préfet.

Une fois les zones d’accélération établies, celles-ci sont transmises au comité régional de l’énergie ainsi qu’au référent préfectoral à l’instruction des projets d’ENR, créé par l’article 1er bis du présent projet de loi. Cette disposition prévue dans l’amendement du Gouvernement a été complétée par le sous‑amendement CE1137 de M. Jean-Félix Acquaviva (LIOT), afin de préciser qu’en Corse, le Conseil de l’énergie, de l’air et du climat, déjà existant, se substitue au comité régional de l’énergie.

Comme le mentionne l’amendement du Gouvernement, le référent préfectoral peut formuler des recommandations sur les zones d’accélération. Un sous-amendement CE1389 de M. Jérôme Nury (LR), a ajouté une précision (qui nécessiterait une harmonisation pour éviter les doublons), indiquant qu’à l’initiative des collectivités, le référent préfectoral peut les accompagner dans ce travail d’identification.

La version initiale de l’amendement du Gouvernement prévoyait le dispositif suivant : le comité régional de l’énergie rend un avis sur la compatibilité des zones identifiées avec les objectifs régionaux de la PPE. Lorsque l’avis rendu par le comité régional de l’énergie conclut que les zones ne sont pas suffisantes pour répondre aux objectifs régionaux de la PPE, le référent préfectoral demande aux collectivités concernées de proposer des zones complémentaires.

Ce dispositif a été complété par votre rapporteur, avec l’adoption du sousamendement CE1333. Ce sous-amendement confie au référent préfectoral au niveau départemental le rôle de coordinateur des efforts de recensement engagés par les élus au niveau local. Le sous-amendement distingue deux situations : la première correspond au cas où l’avis du comité régional conclut que les zones établies sont suffisantes pour répondre aux objectifs régionaux de la PPE. Dans ce cas, les référents préfectoraux de la région concernée arrêtent une cartographie des zones identifiées dans des schémas directeurs départementaux de déploiement des énergies renouvelables. Dans le cas contraire, les référents préfectoraux peuvent demander l’identification de zones complémentaires. Les nouvelles propositions sont soumises au comité régional de l’énergie, qui émet alors un nouvel avis. Lorsque ce nouvel avis conclut que les zones identifiées au niveau régional sont suffisantes pour l’atteinte des objectifs régionaux, les référents préfectoraux de la région concernée arrêtent la cartographie des zones identifiées dans des schémas directeurs départementaux de déploiement des énergies renouvelables. Dans le cas où les zones identifiées par l’autorité compétente ne sont pas suffisantes pour atteindre les objectifs, aucune cartographie définitive n’est prise. Dans ce cas, le droit commun s’applique, ce qui incite les collectivités à s’emparer de cet outil.

À noter que l’amendement du Gouvernement modifie, conformément aux dispositions indiquées ci-dessus, l’article L. 141-5-2 du code de l’énergie, afin de confier au comité régional de l’énergie le soin de rendre un avis annuel sur les zones d’accélération. Les modifications introduites par M. Jean-Félix Acquaviva (LIOT), visant à faire mention du Conseil de l’énergie, de l’air et du climat, existant en Corse, ont également été adoptées (CE1138). Il est également prévu que, lorsqu’il élabore les objectifs régionaux de la PPE, le comité régional de l’énergie, ou, le cas échéant, le Conseil de l’énergie, de l’air et du climat, tient compte de la cartographie régionale des zones d’accélération (amendement du Gouvernement sous-amendé par le sous-amendement CE1119 de M. Dominique Potier [Soc]). 

4.   Les modifications apportées au code de l’urbanisme

Les modifications faites au Sénat visant à indiquer que le SCoT prend en compte les objectifs de la région en matière de développement de l’exploitation des énergies renouvelables et de récupération ainsi que les objectifs en matière de valorisation du potentiel énergétique renouvelable, de même que les modifications visant à prévoir des dispositions similaires afin d’assurer la prise en compte de ces objectifs au sein du DOO ont été supprimées par l’amendement CE981 du Gouvernement (voir le commentaire des alinéas 1 à 5 dans la partie « Les modifications apportées par le Sénat »). En revanche, les dispositions visant à préciser que le DOO prévoit, dans le cadre de la définition de ses orientations, des dispositions spécifiques relatives au développement des énergies renouvelables, ou de l’hydrogène renouvelable ou bas-carbone ont été conservées (article L. 141-10 du code de l’urbanisme).

Les dispositions adoptées au Sénat visant à indiquer que le DOO du SCoT peut identifier des zones prioritaires (devenues zones d’accélération), sur proposition ou avis conforme des communes d’implantation, ont été reprises dans l’amendement du Gouvernement (article L. 141-10 du même code), de même que les dispositions autorisant le recours à la modification simplifiée du DOO dès lors qu’il s’agit de soutenir le développement de la production ou du stockage des ENR ou de délimiter les zones d’accélération (article L. 143-29 du même code). Un sous-amendement CE1135 de M. Jean-Félix Acquaviva (LIOT) fait mention de la spécificité corse précitée, puisqu’il est prévu que ces zones soient portées à la connaissance du comité régional de l’énergie, ou en Corse au Conseil de l’énergie, de l’air et du climat.

L’amendement du Gouvernement prévoit que les communes ne faisant pas partie d’un SCoT peuvent établir des zones d’accélération, et que celles-ci sont reprises de plein droit dans le SCoT si celui-ci est établi a posteriori. Ces zones sont portées à la connaissance des comités régionaux de l’énergie et, le cas échéant, en Corse, du Conseil de l’énergie, de l’air et du climat (sous-amendement CE1137 de M. Jean-Félix Acquaviva).

Les modifications apportées par le Sénat à l’article L. 151-42-1 du code de l’urbanisme ont également été reprises dans l’amendement du Gouvernement (élargissement de la possibilité de conditionner l’installation des éoliennes dans le règlement du PLU à l’ensemble des installations ENR ; voir dans la partie « Les modifications apportées par le Sénat » le commentaire de l’alinéa 16).

L’identification de telles zones peut faire l’objet d’une modification simplifiée du SCoT (celle du PLU étant déjà prévue dans le code de l’urbanisme).

L’amendement CE928 de Mme Laurence Maillart-Méhaignerie (RE) prévoit que les modifications visant à délimiter dans le règlement du PLU des zones au sein desquelles l’implantation d’ENR est soumise à condition, relèvent de la procédure de modification prévue au II de l’article 35 de la loi 3DS. Il faut noter ici qu’il s’agit d’une répétition du droit existant, cette disposition étant déjà prévue au II de l’article 35 de la loi 3DS. L’amendement revient donc sur les dispositions adoptées au Sénat qui visaient à inclure ces modifications dans le champ de la procédure de modification simplifiée de droit commun ; la procédure décrite au II de l’article 35 de la loi 3DS prévoyant des modalités simplifiées, mais avec enquête publique.

L’amendement CE947 de Mme Laurence Maillart-Méhaignerie (RE) est un amendement de coordination. Il faut noter que cet amendement « écrase » par erreur les modifications prévues au III de l’amendement du Gouvernement (qui reprend le principe de bonus d’appels d’offre tel que voté au Sénat – voir plus haut le commentaire des alinéas 40 et 41), ce qui nécessitera un amendement de coordination en séance publique.

B.   les modifications apportées aux autres dispositions de l’article 3

Deux amendements du rapporteur reviennent sur les modifications apportées au Sénat concernant le ZAN :

l’amendement CE1264 propose la suppression d’un alinéa introduit au Sénat, visant à permettre de mettre en œuvre une modification simplifiée pour adapter les règles en matière de réduction de l’artificialisation des sols ;

– les amendements identiques CE1281 du rapporteur, CE1051 du Gouvernement, CE94 de M. Guy Bricout (LIOT) et CE142 de M. Lionel Causse (RE) ont permis de supprimer des dispositions adoptées au Sénat modifiant l’application aux équipements de production et de transport des énergies renouvelables des règles de la loi Climat et résilience en matière de réduction de l’artificialisation des sols. Bien qu’une articulation soit nécessaire entre le déploiement des énergies renouvelables, fortement consommatrices de foncier, et la réduction de l’artificialisation et de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers, ce projet de loi ne peut en être le vecteur. Un décret en Conseil d’État, pris sur le fondement de l’article 194 de la loi Climat et résilience, viendra prochainement détailler les modalités de l’exemption de décompte des installations d’énergie photovoltaïque au titre de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers pour les années 2021 à 2031.

Plusieurs amendements identiques – CE593 de M. Stéphane Delautrette (Soc), CE1021 de M. Benjamin Saint-Huile (LIOT) et CE950 de M. Vincent Thiébaut (RE) – ont été adoptés. Ils suppriment le caractère temporaire des dispositions de l’article 3 concernant les simplifications apportées aux procédures de modification des documents d’urbanisme.

Enfin, un amendement CE830 de M. Jean-Félix Acquaviva prévoit qu’en Corse, pour les communes n’appartenant pas au périmètre d’un SCoT, ou en l’absence d’un PLU, le plan d’aménagement et de développement durable de la Corse identifie les zones d’accélération selon la procédure prévue au présent article 3.

*

*     *

Article 3 bis (supprimé)
Rapport de compatibilité entre l’autorisation d’exploiter une installation de production d’électricité et le document d’orientation et d’objectifs du SCoT

Supprimé par la commission

 

Le présent article proposait d’inscrire dans le code de l’énergie l’exigence que l’autorisation d’exploiter une installation de production d’électricité soit compatible avec le document d’orientation et d’objectifs des SCoT ou, le cas échéant, avec les orientations d’aménagement et de programmation des PLU intercommunaux..

Le présent article a été supprimé par la commission.

I.   l’État du droit

L’article L. 311-1 du code de l’énergie pose le principe que l’exploitation de toute nouvelle installation de production d’électricité (renouvelable ou non) est subordonnée à l’obtention d’une autorisation administrative.

Celle-ci est définie à l’article L. 311-5 du même code. L’autorisation d’exploiter une installation de production d’électricité est délivrée par le ministre chargé de l’énergie (article R. 311-7), en tenant compte de tous les critères suivants :

1° L’impact de l’installation sur l’équilibre entre l’offre et la demande et sur la sécurité d’approvisionnement, évalués au regard de l’objectif fixé par la politique nationale de l’énergie (article L. 100-1) ;

2° La nature et l’origine des sources d’énergie primaire au regard des objectifs mentionnés aux articles L. 100-1, L. 100-2 et L. 100-4 ;

3° L’efficacité énergétique de l’installation, comparée aux meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable ;

4° Les capacités techniques, économiques et financières du candidat ou du demandeur ;

5° L’impact de l’installation sur les objectifs de lutte contre l’aggravation de l’effet de serre.

Enfin, l’autorisation d’exploiter doit être compatible avec la programmation pluriannuelle de l’énergie.

L’article L. 311-6 prévoit cependant que sont réputées autorisées, et ne nécessitent donc pas le dépôt d’une demande d’autorisation, les installations dont la puissance installée par site de production est inférieure ou égale à un seuil, dépendant du type d’énergie utilisée et fixé par décret en Conseil d’État.

S’agissant des énergies renouvelables (ENR), ces seuils sont déclinés comme suit par l’article R. 311-2 :

1.   Puissance électrique installée :

2.   Installations d’EnR concernées :

3.   50 mégawatts

4.   Installations utilisant l’énergie radiative du soleil

5.   Installations utilisant l’énergie mécanique du vent

6.   Installations utilisant, à titre principal, l’énergie dégagée par la combustion ou l’explosion de matières non fossiles d’origine animale ou végétale

7.   Installations utilisant, à titre principal, l’énergie dégagée par la combustion ou l’explosion de biogaz

8.   Installations utilisant l’énergie des nappes aquifères ou des roches souterraines

9.   Installations qui valorisent des déchets ménagers ou assimilés, à l’exception des installations utilisant le biogaz

10.   Installations utilisant l’énergie houlomotrice, hydrothermique ou hydrocinétique implantées sur le domaine public maritime

Les installations utilisant l’énergie hydraulique des lacs et des cours d’eau sont, pour leur part, dispensées, dans la plupart des cas, du dépôt d’une demande d’autorisation. En effet, le titre de concession (cf. les articles L. 521-1 et suivants du code de l’énergie) et l’autorisation de la loi sur l’eau (dite « IOTA », cf. l’article L. 511-3, pour la production électrique à titre accessoire, et le I de l’article L. 531-1 du code de l’énergie, pour la production à titre principale) valent autorisation d’exploiter en application de l’article L. 312-2.

Seules les installations hydrauliques qui ne sont ni concédées, ni soumises au régime IOTA relèvent alors du régime de l’autorisation d’exploiter définie à l’article L. 311-5 (cf. l’article II de l’article L. 531-1).

En outre, depuis le 1er mars 2017, dans un souci de simplification administrative, les différentes procédures et décisions environnementales requises pour les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), dont le régime est défini aux articles L. 511-1 et suivants du code de l’environnement, et les installations, ouvrages, travaux et activités relevant de la loi sur l’eau (IOTA), dont le régime relève des articles L. 214-1 et suivants du même code, qui sont soumises à autorisation (les plus grandes éoliennes par exemple) sont fusionnées au sein d’une unique autorisation environnementale qui vaut autorisation d’exploiter les installations de production d’électricité.

Cela ne s’applique pas, toutefois, aux ICPE relevant des régimes de la déclaration ou de l’enregistrement au titre du droit de l’environnement, qui peuvent nécessiter, en parallèle, une autorisation d’exploiter selon les catégories précédemment décrites.

Enfin, la question se pose pour les installations issues d’un appel d’offres lancé en application de l’article L. 311-10 du code de l’énergie (cette question fait l’objet de l’article 4 bis ; voir son commentaire).

Les services ministériels considèrent que l’article L. 311-11 (« L’autorité administrative désigne le ou les candidats retenus et délivre les autorisations prévues à l’article L. 311-5 dans des conditions fixées par voie réglementaire. ») leur impose d’autoriser automatiquement les projets au moment de la désignation des lauréats si ces projets s’inscrivent dans les seuils définis par l’article R. 311-2 précité :

11.   Puissance électrique installée :

12.   Installations d’EnR concernées :

13.   1 gigawatt

14.   Les installations de production d’électricité en mer utilisant l’énergie mécanique du vent ayant fait l’objet d’une procédure de mise en concurrence prévue à l’article L. 311-10

15.   300 mégawatts

16.   Les autres installations de production d’électricité utilisant des énergies renouvelables ayant fait l’objet d’une procédure de mise en concurrence prévue à l’article L. 311-10

Cela suppose qu’au-delà de ces seuils, les installations doivent demander une autorisation d’exploiter.

En tout état de cause, ces procédures s’articulent avec les procédures propres au droit de l’urbanisme.

Le régime des autorisations d’urbanisme varie également en fonction des technologies, des puissances installées et de la localisation (cf. articles L. 421-1 et suivants du code de l’urbanisme) :

17.   Technologie

18.   Caractéristiques

19.   Autorisation d’urbanisme

20.   Photovoltaïque  sur bâti

21.   Construction neuve

22.   Permis de construire (L. 421-1)

23.   Construction existante

24.   Déclaration préalable

25.   Photovoltaïque au sol

26.   Puissance < 3 kWc et hauteur au sol < 1,8 m

27.   Pas de déclaration préalable (R. 421‑11)

28.   - sauf lorsque ces ouvrages sont implantés dans un secteur sauvegardé au périmètre délimité ou un site classé

29.   Puissance < 3 kWc et hauteur au sol > 1,8 m

30.   Ou puissance > 3 kWc et < 250 kWc

31.   Déclaration préalable de travaux (R. 421-9)

32.   Puissance > 250 kWc

33.   Permis de construire

34.   Éoliennes ou parc éolien

35.   Mat < 12 m

36.   Pas de déclaration préalable (R. 421‑2)

37.   - sauf si la construction se situe dans un secteur protégé

38.   Mat compris entre 12 et 50 m

39.   Permis de construire

40.   Mat > 50 m ou puissance > 20 MW avec des mats compris entre 12 et 50 m

41.   L’autorisation environnementale dispense de permis de construire et d’aménager (R. 425-29-3)

42.   Méthanisation, cogénération, combustion, etc.

43.    

44.   Permis de construire

À titre d’exemple, un parc éolien comprenant des mats d’une hauteur comprise entre 12 et 50 mètres doit obtenir une autorisation au titre de la législation des installations classées pour la protection de l’environnement et l’autorisation d’exploiter (avant de demander son raccordement au réseau public de transport ou de distribution) s’il dépasse les 50 MW. En‑deçà de 20 MW, il est réputé autorisé au titre du droit de l’énergie, ne relève que du régime de la déclaration au titre de la législation ICPE, mais doit obtenir un permis de construire.

Notons que si la nouvelle procédure environnementale unique dispense de permis de construire certaines éoliennes, cela ne constitue pas un blanc-seing au regard des règles d’urbanisme. Les projets concernés ne sont pas exonérés du respect des règles d’urbanisme, qui doit être contrôlé par l’autorité administrative lors de l’instruction de la demande d’autorisation unique.

De manière générale, qu’elles soient soumises à l’obligation de solliciter une autorisation d’urbanisme ou dispensées de cette démarche, les installations de production d’énergies renouvelables sont tenues de respecter les règles définies par les documents d’urbanisme de leur territoire (plans locaux d’urbanisme, carte communale ou règlement national d’urbanisme) ainsi que leurs annexes, en termes de zonage et de protection de l’environnement notamment, en application de l’article L. 152-1 du code de l’urbanisme, à l’instar de tous les autres travaux, constructions, aménagements, etc.

II.   le dispositif proposÉ par le SÉnat

En séance, le Sénat a adopté l’amendement n° 127 rectifié bis de M. Franck Menonville et d’autres membres du groupe Les Indépendants-République et territoires qui ajoute à l’article L. 311-5 du code de l’énergie l’exigence que l’autorisation d’exploiter une installation de production d’électricité soit compatible avec « le document d’orientation et d’objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d’aménagement et de programmation des plans locaux d’urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l’article L. 151‑6 du code de l’urbanisme ». ([67])

Les auteurs de l’amendement font valoir que le développement des énergies renouvelables ne pourra « se faire qu’avec les acteurs locaux, en particulier les élus qui connaissent parfaitement leur territoire ». Ils estiment que la consultation des élus locaux sur les projets soumis à autorisation préfectorale est insuffisante. Ils proposent donc que l’autorisation d’exploiter soit compatible avec le document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale (SCoT) lorsqu’il prescrit l’implantation des projets d’énergie renouvelable ou, lorsqu’il n’y a pas de SCoT (ou de document d’orientation et d’objectifs dans ce SCoT), avec les orientations d’aménagement et de programmation des plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUi) si elles comportent des orientations relatives aux équipements liés à la production d’énergies renouvelables et déterminent les conditions d’implantation des projets d’énergies renouvelables.

Le rapporteur de la commission des affaires économiques a donné un avis de sagesse, considérant que cet article renforcerait la planification locale, à la main des collectivités, et sa prise en compte par l’État.

Le Gouvernement s’est en revanche opposé à son adoption, rappelant que la création d’une installation de production d’électricité doit déjà être conforme avec le règlement d’un PLU et « être compatible, lorsqu’elles existent, avec les orientations d’aménagement de programmation » de ce même plan, en application de l’article L. 152-1 du code de l’urbanisme. Le PLU doit lui-même être compatible avec le SCoT. La demande est donc en partie satisfaite.

Au surplus, cette évolution du régime de l’autorisation d’exploiter poserait un problème de compétence administrative puisqu’elle reviendrait à faire évaluer la cohérence du projet avec les règles et orientations locales en matière d’urbanisme par l’autorité en charge de l’énergie – ce qui pourrait être source de contentieux.

Enfin, la mesure n’aurait qu’une portée assez limitée si on en juge par le nombre des cas de dispense ou de présomption d’autorisation.

III.   Les modifications APPORTÉES PAR LA COMMISSION

La commission des affaires économiques a adopté l’amendement CE986 du Gouvernement, qui supprime l’article 3 bis.

Le Gouvernement a fait valoir qu’imposer la prise en compte des zonages du document d’orientations stratégiques du SCoT aurait fait de la définition de ces zones une mesure susceptible d’être assimilée à un plan programme fixant les conditions d’autorisation de projets soumis à évaluation environnementale et créant de nouveaux moyens de recours ; une telle évolution exigerait alors une procédure plus lourde que celle en vigueur actuellement.

Autorisation d’exploiter et planification locale relèvent de deux champs juridiques différents et prennent en compte des objectifs différents. Si la délivrance de l’autorisation d’exploiter n’a pas à se référer aux objectifs de planification locale, ceux-ci sont pris en compte dans les processus d’autorisation des projets au titre tant du code de l’environnement que du code de l’urbanisme.

*

*     *

Article 4 (supprimé)
Reconnaissance de la raison impérative d’intérêt public majeur pour certains projets d’installation d’énergies renouvelables et certains projets déclarés d’utilité publique

Supprimé par la commission

 

La commission des affaires économiques, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article.

L’article 4 reconnaissait la qualité d’opération répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM) à certains projets d’installations de production d’énergie renouvelable. Il prévoyait par ailleurs que la reconnaissance de la RIIPM pourrait se faire dès le stade de la déclaration d’utilité publique (DUP).

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté dix amendements de suppression de cet article, malgré un avis défavorable du rapporteur pour avis et du Gouvernement.

I.   L’état du droit

La réalisation de projets d’aménagement et d’équipement nécessite, dans certains cas, de demander une dérogation à l’interdiction posée à l’article L. 411‑1 du code de l’environnement de porter atteinte, de quelque manière que ce soit, aux espèces protégées ainsi qu’à leurs habitats. Afin d’obtenir une telle dérogation, le projet doit remplir trois conditions prévues au 4° de l’article L. 411‑2 du même code. Il faut à la fois :

– qu’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante ;

– que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle ;

– que le projet réponde à une raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM).

Ces trois conditions, qui transposent le premier paragraphe de l’article 16 de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, sont distinctes et cumulatives.

Or, l’étude d’impact annexée au présent projet de loi souligne que la RIIPM « s’avère délicate à démontrer pour des projets d’énergie renouvelable qui ne sont pas de taille importante et est source de fragilité juridique ».

Ce constat est partagé par le juge administratif. Comme le précise M. Olivier Fuchs, alors rapporteur public auprès du Conseil d’État, dans ses conclusions prononcées sur l’affaire du contournement routier de Taillan, « si la barre est donc haute s’agissant de cette condition [la raison impérative d’intérêt public majeur], elle ne doit toutefois pas être infranchissable, ni même trop difficile à franchir, sauf à altérer le mécanisme dérogatoire prévu par l’article L. 411-2 du code de l’environnement, et ce d’autant plus que les deux autres conditions énoncées sont tout aussi importantes pour garantir une limitation des impacts sur la biodiversité. Le projet ne pourra ainsi pas se faire s’il existe une solution alternative satisfaisante ou s’il porte atteinte au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle. Cette dernière condition, en particulier, garantit l’impossibilité de conduire un projet qui porterait des atteintes irrémédiables à l’environnement et prend pour ce faire en compte les mesures d’évitement, de réduction et de compensation des atteintes à l’environnement. Or, prendre au sérieux ces mesures dites ERC, sur lesquelles le code de l’environnement insiste à plusieurs reprises, suppose aussi de ne pas buter de manière indue sur la condition de raison impérative d’intérêt public majeur » ([68]).

En outre, la dérogation à l’interdiction de porter atteinte aux espèces protégées ainsi qu’à leurs habitats ne peut être sollicitée qu’à un stade relativement avancé du projet, de sorte qu’un projet assez abouti peut être mis en échec si la dérogation qu’il doit obtenir ne lui est pas accordée ou est annulée parce qu’il ne répond pas à une RIIPM, alors même que les deux autres conditions auxquelles est soumise la dérogation seraient remplies.

C’est notamment le cas des projets qui nécessitent une déclaration d’utilité publique (DUP) pour être mis en œuvre. La DUP, prévue à l’article L. 121-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, permet de réaliser une expropriation dans un délai maximum de cinq ans, ce délai étant porté à dix ans si les opérations déclarées d’utilité publique sont prévues par des plans d’occupation des sols, des plans locaux d’urbanisme ou des documents d’urbanisme en tenant lieu. Entre la DUP d’un projet et sa finalisation permettant l’octroi des autorisations administratives nécessaires à l’engagement de la phase de travaux, durant laquelle sera notamment sollicitée la dérogation à la protection stricte des espèces protégées, plusieurs années peuvent s’écouler. Ce délai peut être problématique dans la mesure où, si le porteur de projet n’obtient pas une telle dérogation, l’ensemble des opérations précédemment réalisées aura été mené en vain. En d’autres termes, il est possible qu’un projet bénéficiant d’une DUP soit finalement interrompu après plusieurs années d’études au stade de l’engagement de la phase de travaux, faute pour le projet de caractériser une RIIPM.

Le projet de contournement routier de Beynac, déclaré d’utilité publique en 2001 et définitivement enterré en 2020, est emblématique de ces difficultés.

Le projet de contournement routier de Beynac (2000-2022)

Afin de répondre aux difficultés de circulation qui affectent la route départementale reliant Bergerac à Sarlat-la-Canéda, le département de la Dordogne a décidé de réaliser une voie de contournement par le sud du bourg de Beynac-et-Cazenac comportant principalement une voie nouvelle de 3,2 kilomètres et deux ouvrages d’art de franchissement de la Dordogne.

Le projet, soumis à une enquête préalable du 4 décembre 2000 au 12 janvier 2001, a été déclaré d’utilité publique par un arrêté préfectoral le 26 décembre 2001, confirmé par une décision du Conseil d’État du 23 décembre 2010.

Le 29 janvier 2018, le préfet de la Dordogne a délivré au département une autorisation unique valant notamment dérogation aux interdictions d’atteinte aux espèces protégées et à leurs habitats, en application de l’article L. 411-2 du code de l’environnement.

Par quatre jugements du 9 avril 2019, le tribunal administratif de Bordeaux a prononcé l’annulation de cet arrêté préfectoral au motif que « le projet ne saurait être regardé comme répondant à une raison impérative d’intérêt public présentant un caractère majeur » et a ordonné au département de la Dordogne de procéder à la démolition des éléments de construction déjà réalisés et à la remise en état des lieux. Par un arrêt du 10 décembre 2019, la cour administrative d’appel de Bordeaux a rejeté les requêtes du département tendant à l’annulation de ces jugements et lui a enjoint d’engager le processus de démolition des éléments construits hors des berges et du lit de la Dordogne dans un délai d’un mois à compter de la notification de l’arrêt et de procéder à l’ensemble des opérations de démolition des éléments construits de l’ouvrage de contournement et de remise en état des lieux dans un délai global de douze mois à compter de la notification de l’arrêt. Par une décision du 29 juin 2020, le Conseil d’État n’a pas admis le pourvoi du département de la Dordogne dirigé contre cet arrêt.

Le montant des travaux déjà effectués s’élève à un peu plus de 26 millions d’euros et la démolition des ouvrages ainsi que la remise en état des lieux aboutirait à une dépense totale d’environ 42 millions d’euros.

 

II.   Le dispositif proposé

A.   Le texte initial du projet de loi

1.   La reconnaissance de la raison impérative d’intérêt public majeur pour certains projets d’installations d’énergie renouvelable

L’article 4 du projet de loi propose en premier lieu de reconnaître la qualité d’opération répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM) à certains projets d’installations de production d’énergie renouvelable.

Le I crée ainsi un nouvel article L. 211-2-1 du code de l’énergie qui dispose que les projets d’installations de production d’énergie renouvelable, y compris leurs ouvrages de raccordement aux réseaux de transport et de distribution d’énergie, sont réputés répondre à une RIIPM, dès lors qu’ils satisfont à des conditions définies par décret en Conseil d’État.

Ce nouvel article L. 211-2-1 précise que ces conditions sont fixées notamment selon le type de source renouvelable, la puissance prévisionnelle totale de l’installation et la contribution des projets aux objectifs prévus dans la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), en particulier les dispositions du volet relatif à la sécurité d’approvisionnement et les objectifs quantitatifs du volet relatif au développement de l’exploitation des énergies renouvelables.

Le Conseil d’État, dans son avis sur le présent projet de loi, constate que « ni l’article 16, paragraphe 1, de la directive « Habitats » ni, en son état actuel, la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union européenne ne font obstacle à ce que la loi définisse des critères permettant de considérer que certains projets répondent à une raison impérative d’intérêt public majeur ».

Il note que « les projets auxquels cette qualification d’opération répondant à une RIIPM serait ainsi reconnue sont, d’une part, ceux qui produisent l’énergie avec l’une des sources auxquelles la PPE fixe, en raison notamment de leur soutenabilité et de l’indépendance énergétique qu’ils procurent, les objectifs de progression les plus ambitieux, d’autre part, les projets dont la taille est suffisante pour que, individuellement ou collectivement, ils contribuent de façon significative à atteindre les objectifs de cette programmation. Ces projets sont ainsi destinés à satisfaire à un besoin structurel, à long terme, dans le cadre d’une planification décidée par les pouvoirs publics, et répondent ainsi à un motif impératif d’intérêt public majeur ».

Cette disposition prévue au I permet de sécuriser juridiquement les projets d’installations d’énergie renouvelable qui, du fait de leur contribution à la réalisation des objectifs de la PPE, constituent des RIIPM. Ce point ne constituera plus un sujet de discussion contentieuse, dès lors que le projet remplira les conditions fixées par le décret. Pour autant, la nécessité d’un examen au cas par cas des projets demeure puisqu’il appartient à l’administration, sous le contrôle du juge, d’apprécier si le projet satisfait aux critères posés par la loi et le décret pour répondre à une RIIPM. En outre, les deux autres conditions prévues par le 4° du I de l’article L. 411-2 du code de l’environnement pour pouvoir déroger à une protection stricte des espèces restent applicables.

La disposition prévue au I va en outre dans le sens des évolutions à venir du droit de l’Union européenne. Ainsi, dans le cadre du plan « REPowerEU » présenté par la Commission européenne le 18 mai 2022, la proposition de modification de la directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables (directive RED II) introduit le principe selon lequel les projets d’énergies renouvelables sont « présumés d’intérêt public supérieur » au regard des règles environnementales, en particulier les directives « Habitats » ([69]) , « Oiseaux » ([70])  et la directive-cadre sur l’eau ([71]) . Cette présomption n’étant pas encore en application (le texte est en négociation au Parlement européen et au Conseil), la Commission européenne souhaite anticiper son entrée en vigueur par l’adoption d’un règlement d’urgence, présenté le 9 novembre dernier, qui doit s’appliquer pendant une durée d’un an, avec une clause de révision au 1er juillet 2023.

2.   La reconnaissance de la raison impérative d’intérêt public majeur dès le stade de la déclaration d’utilité publique

L’article 4 du projet de loi prévoit également que la reconnaissance de la RIIPM pourra se faire dès le stade de la déclaration d’utilité publique (DUP).

Le  du III de l’article 4 introduit ainsi un nouvel article L. 122-1-1 dans le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique pour prévoir que la DUP d’une opération ou de travaux, dont la réalisation nécessite ou est susceptible de nécessiter une dérogation à l’interdiction de porter atteinte aux espèces protégées et à leurs habitats, peut leur reconnaître le caractère d’opération ou de travaux répondant à une RIIPM, dans des conditions prévues par décret en Conseil d’État. Cette reconnaissance sera valable pour la durée de validité initiale de la DUP et, le cas échéant, pour la durée de prorogation de cette déclaration, dans la limite de dix ans.

Ce nouvel article L. 122-1-1 créé par le  du III prévoit en outre que la qualité d’opération ou de travaux répondant à une RIIPM ne pourra être contestée qu’à l’occasion d’un recours dirigé contre la DUP, dont elle est divisible. Elle ne pourra plus être contestée à l’appui d’un recours contre l’acte accordant la dérogation à l’interdiction de porter atteinte aux espèces protégées et à leurs habitats, prévue par le 4° du I de l’article L. 411-2 du code de l’environnement : seules les deux autres conditions auxquelles est soumise la dérogation pourront alors être contestées devant le juge administratif.

C’est donc à l’autorité administrative compétente pour prendre la DUP qu’il appartiendra d’apprécier, lorsqu’il est probable ou certain qu’une dérogation « espèces protégées » sera nécessaire, si l’opération ou les travaux répondent à une RIIPM et notamment, s’agissant des installations de production d’énergie renouvelable et de leurs ouvrages de raccordement, s’ils répondent aux critères fixés par l’article L. 211-2-1 du code de l’énergie créé par le I du présent article 4 et son décret d’application.

Le Conseil d’État, dans son avis sur le présent projet de loi, considère que rien ne s’oppose à ce qu’une telle reconnaissance puisse avoir lieu dès le stade de la DUP. Il estime que « les dispositions prévues préservent le droit au recours tout en apportant aux porteurs de projets une sécurité juridique, elle aussi protégée par la jurisprudence constitutionnelle, qui admet de telles limitations lorsqu’elles sont fondées sur un objectif d’intérêt général, ce qui est le cas de la réalisation d’une opération déclarée d’utilité publique ».

Le  du III du présent article 4 précise, à l’article L. 122-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, que l’acte déclarant d’utilité publique l’opération est accompagné, dans le cas prévu au nouvel article L. 122-1‑1 créé par le  du III, d’un document qui expose les motifs et considérations qui justifient sa qualification d’opération répondant à une RIIPM.

● Enfin, les deux dispositions créées par le présent article 4 sont inscrites dans le code de l’environnement par son II, qui insère un nouvel article L. 411-2-1 dans ce code pour préciser que sont réputés répondre à une RIIPM :

– les projets d’installations de production d’énergie renouvelable satisfaisant aux conditions prévues par l’article L. 211-2-1 du code de l’énergie, créé par le I ;

– l’opération à laquelle une telle qualification a été reconnue par l’acte la déclarant d’utilité publique dans les conditions prévues par l’article L. 122-1-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, créé par le du III.

B.   Les modifications apportées par le sénat

1.   L’examen en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté plusieurs amendements visant à étendre la reconnaissance de la qualité d’opération répondant à une RIIPM :

– aux dispositifs de stockage d’énergie renouvelable d’une part, et à l’hydrogène renouvelable ou bas-carbone d’autre part, par deux amendements identiques COM-404 du rapporteur Didier Mandelli et COM-435 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques Patrick Chauvet. Ces amendements complètent les articles L. 211-2-1 du code de l’énergie et L. 411‑2-1 du code de l’environnement, créés respectivement par le I et le II du présent article 4 ;

– aux installations de production et de stockage de gaz bas-carbone, par un amendement COM-436 de M. Patrick Chauvet, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. Il complète l’article L. 211-2-1 du code de l’énergie créé par le I, en renvoyant à un nouvel article L. 447-1 de ce même code, créé par l’article 19 du projet de loi dans sa version modifiée par le Sénat afin de définir le gaz bas-carbone.

En outre, les amendements identiques COM-405 du rapporteur Didier Mandelli et COM-437 du rapporteur pour avis Patrick Chauvet suppriment la nécessité, pour l’ensemble des projets concernés par les dispositions prévues au I, de respecter certaines conditions pour être réputés répondre à une RIIPM. Ils suppriment ainsi le renvoi à un décret en Conseil d’État ainsi que les alinéas relatifs aux conditions techniques devant être respectées (type de source de renouvelable, puissance, contribution aux objectifs de la PPE) figurant dans la version initiale de l’article L. 211-2-1 du code de l’énergie créé par le I du présent article 4.

Le Sénat en commission a enfin adopté un amendement COM-406 de précision rédactionnelle, à l’initiative du rapporteur.

2.   L’examen en séance publique

Le Sénat a adopté deux amendements à l’article 4 en séance publique.

● L’amendement n° 590 du Gouvernement, adopté malgré un avis défavorable de la commission, rétablit le renvoi à un décret en Conseil d’État ainsi que la mention des conditions devant être respectées par les projets d’installations d’énergie renouvelable pour bénéficier de la reconnaissance d’une RIIPM. Cette disposition, figurant initialement à l’article L. 211-2-1 du code de l’énergie créé par le I du présent article 4, avait été supprimée par le Sénat en commission.

Selon l’interprétation actuelle de la directive « Habitats » précitée par la Commission européenne, ainsi que la jurisprudence du Conseil d’État, la RIIPM doit faire l’objet d’une analyse au cas par cas, selon des critères objectifs, ce qui exclut aujourd’hui une reconnaissance par principe dans la loi de cette qualification pour tous les projets d’énergie renouvelable.

● L’amendement n° 174 rect. ter de M. Jean-Marc Boyer et plusieurs membres du groupe Les Républicains, adopté avec un avis favorable de la commission et un avis défavorable du Gouvernement, limite la possibilité de reconnaissance d’une RIIPM dès le stade de la DUP aux seuls projets d’installations d’énergie renouvelable. Il modifie ainsi l’article L. 122-1-1 du code de l’expropriation publique, créé par le III, pour viser uniquement les projets mentionnés à l’article L. 211-2-1 du code de l’énergie, créé par le I du présent article 4.

III.   Les modifications apportées par la commission

Malgré un double avis défavorable du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve et du Gouvernement, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a exprimé un avis favorable à la suppression de l’article 4, à la suite de l’adoption de dix amendements identiques de suppression CD71 de M. Vincent Descoeur (LR), CD96 de M. Guy Bricout (LIOT), CD122 de Mme Delphine Batho (Écolo-NUPES), CD252 de M. Pierre Meurin (RN), CD266 de M. Dino Cinieri (LR), CD438 de M. Jérôme Nury (LR), CD472 de M. Nicolas Thierry (Écologiste), CD482 de M. Hubert Wulfranc (GDR-NUPES), CD542 de M. Emmanuel Maquet (LR) et CD934 de Mme Lisa Belluco (Écolo-NUPES).

Lors de débats nourris, le rapporteur pour avis a précisé que l’article 4 ne permettait pas, à lui seul, de déroger à l’obligation de protection stricte des espèces protégées. Il a ainsi rappelé que deux autres conditions devaient être respectées pour cela : l’absence de solutions alternatives satisfaisantes et, surtout, le fait de ne pas nuire au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle. Il a en outre souligné que la RIIPM fait aujourd’hui l’objet de nombreux contentieux de la part des associations anti-éoliennes, dans le seul but de ralentir les procédures d’autorisation et de retarder la mise en œuvre des projets d’installations d’énergies renouvelables qui contribuent, pourtant, à diminuer notre dépendance vis-à-vis des énergies fossiles.

Suivant l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, la commission des affaires économiques a supprimé l’article 4.

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Article 4 bis AA (nouveau)
Rapport sur la création d’un observatoire des énergies renouvelables

Introduit par la commission

 

L’article 4 bis AA prévoit la remise au Parlement d’un rapport du Gouvernement sur l’opportunité de créer un observatoire des énergies renouvelables.

Cet article a été introduit à l’initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement portant article additionnel CD488 de M. Hubert Wulfranc (GDR-NUPES), avec un avis favorable du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve et du Gouvernement.

 

Il prévoit, dans un délai de six mois à compter de la publication de la présente loi, la remise d’un rapport du Gouvernement au Parlement sur l’opportunité de créer un observatoire des énergies renouvelables. Cet observatoire, dont la création est préconisée par le Conseil national de la protection de la nature, aurait pour mission le suivi des effets des installations d’énergies renouvelables sur l’environnement, notamment la biodiversité́, les sols, l’eau, les paysages et le climat.

La commission des affaires économiques a approuvé la création de l’article 4 bis AA.

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Article 4 bis A
Déclaration d’utilité publique en cas de travaux sur une canalisation de transport lorsque celle-ci contribue à l’atteinte de l’objectif de neutralité carbone

Adopté par la commission sans modification

 

La commission des affaires économiques, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article.

L’article 4 bis A, introduit par le Sénat, permet de déclarer d’utilité publique les travaux associés à la construction et à l’exploitation d’une canalisation de transport lorsque celle-ci contribue à l’atteinte de l’objectif de neutralité carbone.

Il prévoit par ailleurs qu’en cas de changement du fluide transporté, la déclaration d’utilité publique (DUP) dont bénéficie une canalisation existante vaut DUP pour le nouveau fluide transporté.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a émis un avis favorable à l’adoption de cet article sans modification.

I.   L’état du droit

● L’article L. 555-25 du code de l’environnement permet, dans certains cas, de déclarer d’utilité publique les travaux associés à la construction et à l’exploitation d’une canalisation de transport. Celle-ci doit présenter un intérêt général parce qu’elle contribue :

– à l’approvisionnement énergétique national ou régional ;

– ou à l’expansion de l’économie nationale ou régionale ;

– ou à la défense nationale.

Lorsque le demandeur de l’autorisation en fait la demande, les travaux correspondants peuvent alors être déclarés d’utilité publique.

Ce même article L. 555-25 précise que la déclaration d’utilité publique (DUP), ou l’autorisation de transport pour les canalisations de transport de gaz naturel ou assimilé, confère aux travaux de construction de la canalisation de transport le caractère de travaux publics. Présentent également ce caractère les travaux d’exploitation et de maintenance de toute canalisation de transport en service qui a donné lieu à DUP ou à déclaration d’intérêt général.

● En cas de changement du fluide transporté, l’article L. 555-26 du code de l’environnement dispose que la DUP ou la déclaration d’intérêt général dont bénéficie une canalisation existante vaut DUP pour le nouveau fluide transporté, uniquement lorsque l’autorisation d’exploiter n’est pas soumise à enquête publique en application de l’article L. 555-15 du même code.

Cet article dispose que tout changement de la nature du produit transporté par une canalisation de transport régulièrement mise en service est soumis à autorisation, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État. Il précise que l’autorisation est délivrée après enquête publique, conformément aux dispositions du chapitre III du titre II du livre Ier, relatif à la « participation du public aux décisions ayant une incidence sur l’environnement », si la construction et l’exploitation selon la destination nouvelle de la canalisation auraient relevé d’une enquête publique et que les dangers et inconvénients dont la canalisation est à l’origine (pour le voisinage, la santé, l’agriculture, l’environnement…) sont accrus par le changement prévu.

II.   Le dispositif proposé

L’article 4 bis A résulte de l’adoption par le Sénat, en séance publique, de deux amendements identiques n° 455 rect. bis de M. Daniel Dremillet (Les Républicains) et n° 485 rect. quater de M. Cédric Vial (Les Républicains), sous‑amendés par le Gouvernement.

Il vise tout d’abord à permettre de déclarer d’utilité publique les travaux associés à la construction et à l’exploitation d’une canalisation de transport lorsque celle-ci contribue à l’atteinte de l’objectif de neutralité carbone. Le  de l’article 4 bis A complète ainsi l’article L. 555-25 du code de l’environnement pour ajouter ces canalisations à la liste de celles présentant un intérêt général et permettant à ce titre d’être reconnues d’utilité publique.

Par ailleurs, l’article 4 bis A permet de maintenir la DUP existante dans le cas d’une conversion de canalisation, tout en préservant la nécessaire information du public. Son  propose ainsi une nouvelle rédaction de l’article L. 555-26 du code de l’environnement qui prévoit qu’en cas de changement du fluide transporté, la DUP ou la déclaration d’intérêt général dont bénéficie une canalisation existante vaut DUP pour le nouveau fluide transporté. Cette disposition doit s’appliquer aux cas où l’autorisation d’exploiter est soumise à enquête publique, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui.

Le  de l’article 4 bis A tend à clarifier et simplifier la rédaction de l’article L. 555‑15 du code de l’environnement en renvoyant aux règles générales prévues aux chapitres II et III du titre II du livre Ier du code de l’environnement, relatifs à la participation du public, pour savoir quel type de projet relève d’une enquête publique. Il tend ainsi à sécuriser davantage les projets de conversion de canalisations existantes.

III.   Les modifications apportées par la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire n’a pas modifié l’article 4 bis A, qui a été adopté par la commission des affaires économiques sans modification.

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Article 4 bis (supprimé)
Simplification de l’obtention de l’autorisation d’exploiter une installation de production d’électricité pour le lauréat d’un appel d’offres relatif aux ENR

Supprimé par la commission

 

Le présent article proposait de rendre automatique l’obtention de l’autorisation d’exploiter dès lors qu’un porteur de projets de production d’électricité renouvelable aurait été désigné lauréat d’un appel d’offres ouvert lorsque les capacités de production ne répondent pas aux objectifs de la programmation pluriannuelle de l’énergie.

Le présent article a été supprimé par la commission.

I.   l’État du droit

L’article L. 311-1 du code de l’énergie subordonne l’exploitation de toute nouvelle installation de production d’électricité à l’obtention d’une autorisation administrative (voir le commentaire de l’article 3 bis).

La délivrance de cette autorisation est l’occasion pour l’autorité administrative de vérifier les critères mentionnés à l’article L. 311-5, tels l’impact de l’installation sur l’équilibre entre l’offre et la demande et sur la sécurité d’approvisionnement, la nature et l’origine des sources d’énergie primaire utilisées au regard des objectifs de la politique énergétique nationale, ou encore les capacités techniques, économiques et financières du demandeur. Elle peut aussi être associée à un nombre maximal d’heures de fonctionnement par an si l’installation émet des gaz à effet de serre.

L’article L. 311-6 prévoit cependant qu’est réputée autorisée l’exploitation des installations dont la puissance installée par site de production est inférieure ou égale à un seuil fixé par décret en conseil d’État. Ce seuil dépend du type d’énergie utilisée. Il est fixé, par l’article R. 311-2 du code de l’énergie, à 50 mégawatts (MW) pour les installations photovoltaïques, les éoliennes terrestres, le biogaz et certaines énergies marines renouvelables, et à 1 gigawatt pour les éoliennes en mer ayant fait l’objet d’une procédure de mise en concurrence prévue à l’article L. 311-10 (ou 300 mégawatts pour les autres installations d’électricité renouvelable).

Le Gouvernement s’appuie, pour sa part, sur un autre article du code de l’énergie, le L. 311-11, qui lui impose de délivrer les autorisations d’exploiter aux candidats retenus par les appels d’offres « dans les conditions fixées par voie réglementaire ». Pour ce faire, il se réfère lui-même aux seuils définis à l’article R. 311-2 (voir supra) et délivre automatiquement les autorisations d’exploiter aux projets dont la puissance est inférieure ou égale.

II.   le dispositif proposÉ par le SÉnat

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable s’est interrogée sur la règle précisément applicable aux projets de production d’électricité renouvelable lauréats de la procédure de mise en concurrence prévue à l’article L. 311-10 du code de l’énergie.

Celui-ci permet l’organisation d’un appel d’offres pour le développement d’énergies renouvelables « lorsque les capacités de production ne répondent pas aux objectifs de la programmation pluriannuelle de l’énergie, notamment ceux concernant les techniques de production et la localisation géographique des installations ». Cette procédure de mise en concurrence représente un levier important de l’accélération du développement des énergies renouvelables.

Le rapporteur de la commission du Sénat estime que l’articulation des articles L. 311-6 et L. 311-11 est ambiguë.

En outre, certains projets retenus dépassent les seuils définis au R. 311-2. Si l’on s’en tient à l’article L. 311-6, ils doivent relever de la procédure ordinaire, plus longue. Mais le rapporteur signale que le ministère de la transition énergétique vérifierait la conformité des projets aux critères prévus à l’article L. 311-5 dès le lancement des appels d’offres. La procédure ultérieure de délivrance de l’autorisation d’exploiter ferait alors redondance.

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable a donc adopté l’amendement COM-411 de son rapporteur, qui rend l’obtention de l’autorisation d’exploiter automatique dès lors qu’un porteur de projets de production d’énergies renouvelables – électriques –, sous toutes les formes recensées par l’article L. 211-2, a été désigné lauréat d’un appel d’offres prévu à l’article L. 311-10, quelle que soit la puissance de l’installation.

En séance, n’ayant reçu qu’un avis de sagesse du Gouvernement, deux amendements de suppression ont été écartés par le Sénat qui a adopté le présent article.

III.   LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

Mais, outre que l’article est déjà largement satisfait, il n’apparaît pas pertinent d’aller au-delà des mesures de simplification prévues par la loi en exonérant d’une ultime vérification de leur régularité des projets de très haute puissance (au‑dessus d’1 gigawatt pour un parc éolien en mer et de 300 mégawatts pour les autres types d’installations).

La commission des affaires économiques a ainsi adopté les amendements identiques CE1180 du rapporteur Henri Alfandari, CE343 de M. Sébastien Jumel (GDR-NUPES) et CE446 de M. Maxime Laisney (LFI6nupes) ? qui suppriment l’article 4 bis.

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Article 5 (supprimé)
Contentieux de l’autorisation environnementale

Supprimé par la commission

 

La commission des affaires économiques, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article.

Le présent article modifiait les dispositions applicables au contentieux des autorisations environnementales. Il visait notamment à faire obligation au juge de permettre, avant de procéder à une éventuelle annulation, la régularisation d’une illégalité affectant une autorisation environnementale. Le Sénat avait renforcé les garanties contentieuses offertes aux porteurs de projet.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté des amendements de suppression de l’article.

I.   l’État du droit

L’installation d’infrastructures de production d’énergie à partir de sources renouvelables fait l’objet de nombreuses procédures contentieuses à l’issue de la phase d’instruction et de décision. Elles concernent près de 100 % des projets de parcs éoliens en mer, 75 % des éoliennes terrestres et 20 % des projets de panneaux photovoltaïques et d’installation de méthaniseurs ([72]) .

L’article L. 181‑17 du code de l’environnement soumet les recours dirigés contre des autorisations environnementales à un contentieux de pleine juridiction.

Les autorisations environnementales autorisant les projets d’énergies renouvelables peuvent être contestées devant le tribunal administratif territorialement compétent.

Cette procédure ne s’applique pas aux éoliennes.

Pour les éoliennes en mer, en application de l’article L. 311‑13 du code de justice administrative, le Conseil d’État est compétent pour connaître en premier et en dernier ressort des recours juridictionnels formés contre les décisions.

Pour les éoliennes terrestres, l’article 23 du décret n° 2018‑1054 du 29 novembre 2018 relatif aux éoliennes terrestres, à l’autorisation environnementale et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit de l’environnement attribue aux cours administratives d’appel la compétence pour connaître, en premier et dernier ressort, des principaux litiges dirigés contre les décisions et autorisations.

Le décret n° 2022‑1379 du 29 octobre 2022 relatif au régime juridique applicable au contentieux des décisions afférentes aux installations de production d'énergie à partir de sources renouvelables (hors énergie éolienne) et aux ouvrages des réseaux publics de transport et de distribution d'électricité est venu préciser le régime contentieux applicable aux décisions relatives aux projets d’énergies renouvelables. En application du nouvel article R. 311‑6 du code de justice administrative introduit par le décret du 29 octobre 2022, les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel statuent dans un délai de dix mois pour les litiges portant sur les décisions, y compris de refus, relatives à certains types d'installations de production d'énergie à partir de sources renouvelables et aux ouvrages des réseaux publics de transport et de distribution d'électricité.

Le délai de recours contentieux contre ces décisions devant le tribunal administratif est de deux mois et il n'est pas prorogé par l'exercice d'un recours administratif. Cet article prévoit également que le délai pour les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel pour statuer sur la suite à donner au litige est de six mois à compter de la réception de la mesure de régulation ordonnée, lorsqu'il a été fait usage des pouvoirs de régularisation.

En application de l’article L. 181‑18 du code de l’environnement ([73]) , le juge administratif peut prononcer l’annulation partielle de l’autorisation environnementale ou en permettre la régularisation. Le juge peut prononcer l’annulation partielle si un vice n’affecte qu’une phase de l’instruction de la demande d’autorisation environnementale ou une partie de cette autorisation. Il peut limiter à cette phase ou à cette partie la portée de l’annulation qu’il prononce et demander à l’autorité administrative compétente de reprendre l’instruction à la phase ou sur la partie qui a été entachée d’irrégularité. Le juge n’est tenu de permettre cette régularisation que si les conclusions des parties au litige vont dans ce sens. Ainsi le Conseil d’État précisait-il dans une décision n° 423164 du 11 mars 2020 que : « le juge du fond peut toujours mettre en œuvre cette faculté, mais il n’y est pas tenu, son choix relevant d’une appréciation qui échappe au contrôle du juge de cassation. En revanche, lorsqu’il est saisi de conclusions en ce sens, le juge est tenu de mettre en œuvre les pouvoirs qu’il tient du 2° du I de l’article L. 18118 du code de l’environnement si les vices qu’il retient apparaissent, au vu de l’instruction, régularisables ».

Par ailleurs, en application de l’article L. 181‑18 du code de l’environnement, le juge peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer s’il estime qu’un vice entraînant l’illégalité de l’acte est susceptible d’être régularisé par une autorisation modificative. Si une telle autorisation modificative est notifiée dans le délai indiqué par le juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations.

II.   le dispositif proposÉ

A.   Le texte du projet de loi

L’article 5 modifie l’article L. 181‑18 du code de l’environnement. La nouvelle rédaction de l’article L. 181‑18 prévue par le projet de loi vise à réduire la durée globale de traitement des procédures contentieuses engagées contre le projet en transformant la possibilité laissée au juge de régulariser une autorisation environnementale en obligation, y compris après l’achèvement des travaux.

Le 1° modifie le premier alinéa du I de l’article L. 181-18 afin que le juge administratif puisse faire usage de ses pouvoirs de régularisation y compris après l’achèvement des travaux liés à l’autorisation environnementale contestée.

La nouvelle rédaction proposée par le projet de loi dans les 2° et 3° vise à faire obligation au juge de prononcer, soit l’annulation partielle de l’autorisation environnementale, soit de surseoir à statuer pour permettre la régularisation lorsqu’elle est possible. La légalité de la mesure de régularisation, lorsque celle-ci a été communiquée aux parties à l’instance, ne peut être contestée que par les parties dans le cadre de cette même instance.

Le 4° tire les conséquences des 1°, 2° et 3° en prévoyant l’ajout d’un alinéa à l’article L. 181‑18 du code de l’environnement pour contraindre le juge à motiver son refus de faire application de ces dispositions.

B.   Les modifications apportÉes par le SÉnat

1.   L’examen en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté trois amendements du rapporteur destinés à compléter les évolutions visant l’accélération de la procédure contentieuse.

Un premier amendement COM-407 apporte des compléments aux dispositions relatives au contentieux des autorisations environnementales. Il complète l’article L. 181‑17 du code de l’environnement en prévoyant que l’exercice d’un recours administratif ne puisse pas prolonger le délai ouvert pour le recours contentieux et crée une obligation de notification du recours à l’auteur de la décision et au porteur de projet, à peine d’irrecevabilité.

Ce même amendement complète L. 181‑18 du code de l’environnement en imposant au juge administratif d’examiner l’ensemble des moyens soulevés dans le cadre du contentieux, afin d’éviter des contentieux en chaîne sur les moyens non tranchés par le juge administratif. Il introduit enfin un dispositif rendant possible la sanction, par le juge administratif, de recours abusifs, sur le modèle du contentieux de l’urbanisme.

L’amendement ajoute par ailleurs un article L. 181‑18‑1 au code de l’environnement rendant possible la sanction, par le juge administratif, de recours abusifs par le requérant qui causent un préjudice au bénéficiaire de l’autorisation. Cette sanction peut intervenir après demande du porteur de projet de condamner l’auteur des recours à lui allouer des dommages et intérêts, dans un mémoire distinct adressé au juge.

L’amendement COM‑408 introduit une dérogation aux dispositions de l’article L. 821‑2 du code de justice administrative pour les projets d’énergies renouvelables. L’amendement donne au Conseil d’État la capacité de régler directement l’affaire au fond s’il prononce l’annulation d’une décision d’une juridiction administrative statuant en dernier ressort, plutôt que d’opérer un renvoi à la juridiction compétente. En évitant le renvoi devant la cour administrative d’appel, cette disposition vise à réduire les délais des contentieux.

Un troisième amendement COM‑409 précise les modalités d’application du présent article. Ces dispositions seront applicables aux litiges engagés à l’encontre des autorisations environnementales à compter de la publication de la présente loi.

2.   L’examen en séance

En séance, le Sénat a adopté deux amendements :

– Un amendement n° 667 de M. Didier Mandelli, rapporteur de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, de coordination visant à tenir compte de la publication du décret n° 2022‑1379 du 29 octobre 2022 relatif au régime juridique applicable au contentieux des décisions afférentes aux installations de production d'énergie à partir de sources renouvelables (hors énergie éolienne) et aux ouvrages des réseaux publics de transport et de distribution d’électricité. La mesure prévue par l’alinéa 3 de l’article 5 relatif à l’absence de prorogation du délai de recours contentieux en cas de recours administratif est d’ores et déjà prévue par le décret. Le Gouvernement a émis un favorable sur cet amendement.

– Un amendement n° 618 de Mme Nadège Havet, qui rétablit la rédaction initiale du projet de loi pour rendre l’article applicable aux litiges en cours. Constatant que cette disposition permettrait l’accélération du règlement des contentieux, le rapporteur et le Gouvernement ont émis un favorable sur cet amendement.

III.   les modifications apPortÉes par la commission

L’examen pour avis de l’article 5 par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a conduit à sa suppression du fait de l’adoption des amendements CD1237 du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve, CD177 de Mme Delphine Batho (Écolo-NUPES) et CD255 de M. Pierre Meurin (RN).

Le rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve a estimé que la rédaction de l’article 5 posait problème à plusieurs titres : « Le premier porte sur le champ d’application : l’article s’appliquerait à toutes les autorisations environnementales, et pas seulement à celles qui portent sur des projets d’énergies renouvelables ; il concernerait par exemple les autorisations relatives aux sites Seveso. Ensuite, les recours deviendraient très complexes pour les citoyens, qui auraient l’obligation de notifier le recours et pourraient se voir infliger une amende en cas de recours abusif. L’équilibre n’est pas trouvé entre l’effectivité du droit de recours et la rapidité de la justice administrative – en l’espèce, la pénalisation du recours abusif est disproportionnée. Enfin, l’article 5 risque de compliquer au-delà du raisonnable l’office du juge. Je pense notamment à l’obligation faite au Conseil d’État de régler l’affaire au fond, prévue à l’alinéa 16 ».

Les amendements de suppression avaient reçu un avis favorable du Gouvernement.

La commission des affaires économiques a supprimé l’article 5.

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Article 5 bis A (supprimé)
Compétence du Conseil d’État en premier et en dernier ressort pour les litiges relatifs aux installations de biogaz

Supprimé par la commission

 

La commission des affaires économiques, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article.

Le présent article, introduit par le Sénat, rendait le Conseil d’État compétent en premier et en dernier ressort pour les litiges relatifs aux installations de biogaz.

L’examen par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a conduit à sa suppression. La compétence en premier et en dernier ressort du Conseil d’État pour les projets de biogaz aurait pu provoquer l’engorgement de la juridiction du fait du nombre trop important de procédures contentieuses que le maintien de l’article aurait pu générer.

I.   l’État du droit

A.   Le BioGAZ : une Énergie renouvelable mobilisable mais soumise À un contentieux croissant

La méthanisation est un processus naturel de dégradation biologique de la matière organique dans un milieu sans oxygène. Plusieurs intrants peuvent être utilisés pour produire du biogaz : les déchets ménagers, les déchets organiques de l’industrie agro-alimentaire, les effluents d’élevages, les déchets végétaux, les produits agricoles et les matières résultant du traitement des eaux usées. L’article D. 543-292 du code de l’environnement prévoit qu’un méthaniseur ne peut utiliser plus de 15 % des cultures alimentaires ou énergétiques, cultivées à titre de culture principale.

Le biogaz ne représentait que 3,4 % de la consommation d’énergie renouvelable en 2019 mais sa production connaît une forte croissance, en conformité avec la trajectoire d’évolution des capacités définie dans la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE). Les objectifs prévus par la PPE en matière de production d’électricité renouvelable à partir de la méthanisation sont presque atteints. La puissance électrique du parc de méthaniseurs a progressé d’un niveau nul en 2009 à plus de 200 MW en 2019 (environ 1 300 unités de production de biogaz). La trajectoire est conforme à la progression attendue ([74]) .

Le gisement global mobilisable à l’horizon 2030 pour la méthanisation a été évalué à 56 GWh d'énergie primaire en production de biogaz dans le cadre d’une étude de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe) en 2013 ([75]) .

B.   Le régime contentieux des litiges relatifs aux ENR

Les autorisations environnementales autorisant les projets d’énergies renouvelables relèvent d’une procédure de plein contentieux devant le tribunal administratif territorialement compétent (article L. 181‑17 du code de l’environnement).

Le décret n° 2022-1379 du 29 octobre 2022 relatif au régime juridique applicable au contentieux des décisions afférentes aux installations de production d'énergie à partir de sources renouvelables (hors énergie éolienne) et aux ouvrages des réseaux publics de transport et de distribution d'électricité est venu préciser le régime contentieux applicable aux décisions relatives aux projets d’énergies renouvelables.

En application du nouvel article R. 311‑6 du code de justice administrative introduit par le décret du 29 octobre 2022, les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel statuent dans un délai de dix mois pour les litiges portant sur les décisions, y compris de refus, relatives à certains types d'installations de production d'énergie à partir de sources renouvelables et aux ouvrages des réseaux publics de transport et de distribution d'électricité.

Le délai de recours contentieux contre ces décisions devant le tribunal administratif est de deux mois et il n'est pas prorogé par l'exercice d'un recours administratif. Cet article prévoit également que le délai pour les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel pour statuer sur la suite à donner au litige est de six mois à compter de la réception de la mesure de régulation ordonnée, lorsqu'il a été fait usage des pouvoirs de régularisation.

II.   le dispositif proposÉ

L’article 5 bis A, adopté en séance par voie d’amendement n° 496 de M. Daniel Gremillet, modifie l’article L. 311‑13 du code de justice administrative, prévoyant une procédure dérogatoire pour les installations de production d'énergie renouvelable en mer (voir article 5). Le rapporteur M. Didier Mandelli avait émis un avis de sagesse sur cet amendement ; le Gouvernement un avis défavorable.

Il étend la dérogation de procédure contentieuse relative aux éoliennes aux mers aux méthaniseurs. Le 2° qu’il insère dans l’article L. 311‑13 prévoit la compétence du Conseil d’État pour connaître en premier et dernier ressort des recours juridictionnels formés contre les décisions relatives aux installations de production de gaz renouvelable, à leurs ouvrages connexes, aux ouvrages de raccordement du producteur et de renforcement des réseaux publics.

Cette nouvelle disposition vise à accélérer les procédures contentieuses et donc le développement des projets de biogaz.

III.   les modifications apPortÉes par la commission

L’examen pour avis de l’article 5 bis A par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a conduit à sa suppression du fait de l’adoption des amendements identiques CD1216 du Gouvernement, CD179 de Mme Delphine Batho (Écolo-NUPES), CD479 de M. Hubert Wulfranc (GDR-NUPES) et CD671 de M. Pierre Meurin (RN).

La ministre de la transition énergétique Mme Agnès Pannier-Runacher s’est déclarée attachée au double degré de juridiction. Par ailleurs, la compétence en premier et en dernier ressort du Conseil d’État pour les projets de biogaz aurait pu provoquer l’engorgement de la juridiction du fait du nombre trop important de procédures contentieuses que le maintien de l’article aurait pu générer.

La commission des affaires économiques a supprimé l’article 5 bis A.

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Article 5 bis
Création d’un fonds de garantie pour le développement des projets d’énergie renouvelable

Adopté par la commission avec des modifications

 

La commission des affaires économiques, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur cet article.

Le présent article, introduit par le Sénat, prévoit la création d’un fonds de garantie pour le développement des projets d’énergie renouvelable destiné à compenser une partie des pertes qui résulteraient d’un recours en annulation par le juge administratif de l’autorisation environnementale ou du permis de construire via une mutualisation des risques entre les porteurs de projets.

L’examen en commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a rendu les projets d’installation d’éoliennes en mer au fonds. L’adoption d’un amendement du Gouvernement a permis l’amorce du fonds via l’octroi d’une dotation initiale.

I.   L’ÉTAT DU DROIT

L’installation d’infrastructures de production d’énergie à partir de sources renouvelables fait l’objet de nombreuses procédures contentieuses. Le nombre de recours en annulation est particulièrement important pour les éoliennes : 75 % des autorisations délivrées pour les éoliennes terrestres et la totalité des parcs éoliens en mer en ont fait l’objet.([76]) Près de 20 % des projets de production d’énergie à partir de panneaux photovoltaïques font également l’objet d’un recours ([77]) .

La multiplication des contentieux a pu être perçue par les porteurs de projet comme préjudiciable au développement des énergies renouvelables puisque l’annulation d’une autorisation environnementale est susceptible d’entraîner des difficultés financières. Par ailleurs, tant que l’autorisation n’est pas purgée de tout recours, les opérateurs sont souvent réticents à lancer les travaux.

Pour les éoliennes, environ 7 % ([78]) de ces recours aboutissent à une annulation totale de l’autorisation, ce qui génère des pertes importantes pour les porteurs de projets concernés. Aucun dispositif de compensation n’existe aujourd’hui.

II.   LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A.   L’examen en commission

L’article 5 bis du projet de loi a été introduit par voie d’amendement COM‑374 du rapporteur. Il complète le livre II du code de l’énergie par un titre X : « Fonds de garantie pour le développement de projets d’énergie renouvelable » dont les modalités sont définies par un nouvel article L. 295‑1.

Partant du constat que l’insécurité juridique liée au risque d’une annulation par le juge administratif des autorisations accordées par l’administration constituait un frein au développement des énergies renouvelables, le Sénat a créé un fonds de garantie pour le développement de ces projets. Ce fonds est abondé par les promoteurs de projets d’énergies renouvelables.

Il a vocation à compenser une partie des pertes financières qui résulteraient d’un recours en annulation devant le juge administratif. Ces pertes seraient en partie couverte en cas d’annulation par le juge administratif de l’autorisation environnementale délivrée en application du titre VIII du livre Ier du code de l’environnement ou d’annulation du permis de construire pour les ouvrages de production d’énergie solaire photovoltaïque ou thermique créant une emprise au sol importante.

Les sociétés seraient éligibles à la compensation du fonds de garantie après la décision définitive, rendue au fond, par la juridiction saisie de l’annulation de l’autorisation environnementale ou du permis de construire.

Les modalités d’application de cet article, en particulier les conditions, les taux, les plafonds et délais d’indemnisation, le montant de la contribution financière et les modalités de gestion du fonds, sont déterminées par un décret en Conseil d’État.

B.   L’examen en séance publique

En séance, le Gouvernement a salué la création de l’article 5 bis et a présenté un amendement n° 585, qui place le dispositif proposé dans un nouvel article L. 311‑10‑5 du code de l’énergie et qui limite le fonds de garantie aux projets lauréats d’un appel d’offres. Cet amendement a recueilli l’avis favorable du rapporteur et a été adopté.

Il prévoit également une participation optionnelle à ce fonds. Cette adhésion a lieu préalablement au début des travaux de construction et postérieurement à la délivrance de l’autorisation environnementale ou du permis de construire par l’autorité compétente.

III.   les modifications apPortÉes par la commission

L’examen en commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a conduit à l’adoption de huit amendements.

Les amendements identiques CD560 de Mme Marie-Noëlle Battistel et CD952 de Mme Laurence Maillart-Méhaignerie ont été adoptés par la commission. Ils rendent éligibles au fonds de garantie les projets d’installation d’éoliennes en mer qui seront implantés en zone économique exclusive. Ces amendements avaient reçu un avis favorable du Gouvernement et du rapporteur pour avis.

L’amendement CD1224 du Gouvernement a été adopté. Il permet l’amorce du fonds via l’octroi d’une dotation initiale. La dotation initiale peut être imputée aux charges des missions des services publics de l’énergie. Un décret en définira les modalités.

Les amendements rédactionnels du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve : CD1144, CD1145, CD1146, CD1147 et CD1148 ont également été adoptés.

Après avoir adopté ces amendements, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a émis un avis favorable à l’adoption de l’article.

La commission des affaires économiques a adopté l’article ainsi modifié.

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Article 6 (supprimé)
Habilitation à légiférer par ordonnances relative à la simplification des procédures de raccordement des ENR électriques

Supprimé par la commission

 

Le présent article proposait d’habiliter le Gouvernement à réformer par ordonnance le régime et les procédures de raccordement des installations de production d’électricité renouvelable aux réseaux publics de transport et de distribution, afin d’accélérer les raccordements des nouvelles capacités pour accompagner la transition énergétique. Il a été supprimé par la commission des affaires économiques.

Le présent article a été supprimé par la commission.

I.   l’État du droit

En connectant consommateurs et producteurs, même au-delà des frontières, les réseaux publics de transport et de distribution de l’électricité assurent l’approvisionnement des entreprises, collectivités, administrations et citoyens français. L’étendue de leur maillage et la qualité de ces réseaux sont des clés d’un approvisionnement suffisant et fiable de tout le territoire. Leur rôle est, a fortiori, déterminant pour la réussite de la décarbonation de la mobilité et de l’économie nationales et pour l’intégration des nouvelles installations de production d’électricité renouvelable dans le système électrique français, indispensable à l’atteinte de l’objectif de neutralité carbone.

La multiplication de ces sites de production et points de recharge impose des investissements massifs pour adapter les réseaux électriques à la multiplication des raccordements. Depuis la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité, un droit d’accès aux réseaux publics de transport et de distribution de l’électricité est en effet reconnu aux consommateurs et producteurs et les gestionnaires de ces réseaux doivent permettre le raccordement de leurs installations (pour prélever ou injecter de l’électricité). Ces lignes ayant par ailleurs une durée de vie très longue, leur entretien dans la durée suppose également des investissements et des travaux importants planifiés longtemps à l’avance.

Les gestionnaires des réseaux publics de transport et de distribution doivent donc disposer de ressources financières d’un niveau suffisant pour assurer leurs missions présentes et à venir. Réseau de transport d’électricité (RTE) et ENEDIS estimeraient devoir mobiliser entre 2 et 4 milliards d’euros par an d’ici à 2050 pour assurer la transition énergétique, qui s’ajouteraient aux 2 milliards d’euros annuels d’investissements pour le renouvellement et la modernisation du réseau électrique. Cette couverture financière se fait par les tarifs d’utilisation des réseaux publics d’électricité (TURPE), basés sur les coûts présents et prévisionnels des gestionnaires de réseau et directement intégrés à la facture des consommateurs ([79]).

Si la Commission de régulation de l’énergie (CRE) a, notamment, pour mission de définir le niveau correct de ces tarifs – qui prennent aussi en charge une partie des coûts de raccordement aux réseaux des installations de production d’énergies renouvelables (ENR) – et de préciser les conditions de ces raccordements, les principales règles applicables aux raccordements et à leur prise en charge financière sont fixées par différentes parties des livres Ier et III du code de l’énergie.

Au fil de l’introduction de nouveaux dispositifs pour accompagner le déploiement des énergies renouvelables – comme la mise en place, en 2010, du schéma régional de raccordement au réseau des énergies renouvelables (S3RENR) élaboré par le gestionnaire du réseau public de transport en parallèle de son schéma décennal de développement à portée nationale – et de l’adaptation des règles aux nouvelles organisations de producteurs (comme les communautés d’énergie) ou aux nouveaux modes de consommation (telle l’autoconsommation), ce cadre juridique s’est beaucoup complexifié, sans réussir à réduire les temps de procédure. Le raccordement des installations d’énergies renouvelables et de certains consommateurs, industriels notamment, ainsi que les renforcements de lignes qui en découlent, pour le réseau de transport en particulier, peuvent ainsi prendre plusieurs années, retardant la mise en production des nouvelles installations. L’étude d’impact du présent projet de loi relève par exemple que les projets photovoltaïques en attente de raccordement représentent aujourd’hui une puissance cumulée de 13,4 GW.

Au regard de l’urgence de la transition énergétique, le présent article proposait donc d’autoriser le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnances pour simplifier les procédures, clarifier la prise en charge des coûts et améliorer le traitement des demandes de raccordement, notamment dans l’objectif d’accompagner la décarbonation des grandes zones industrielles et la réindustrialisation de notre pays.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État avait reconnu la régularité de cette demande d’habilitation, justifiée en particulier par la technicité des dispositions envisagées et le besoin de coordonner les modifications des parties législatives et réglementaires.

II.   le dispositif proposÉ

A.   Le texte initial du projet de loi

Le texte initial proposait six axes de réforme :

– «  Modifier les procédures applicables aux opérations de raccordement des installations de production et de consommation d’électricité aux réseaux publics de transport et de distribution d’électricité afin de les simplifier et d’accélérer les raccordements, le cas échéant en hiérarchisant ces opérations, et d’harmoniser les contrats d’accès au réseau de distribution, tant en cours que futurs, en confiant à la Commission de régulation de l’énergie compétence pour en approuver les modèles ».

Parmi les évolutions envisagées, l’étude d’impact évoquait :

●  l’objectif de permettre aux gestionnaires du réseau électrique de réaliser eux-mêmes la pose d’une ligne de télécommunications en fibre optique en même temps qu’il raccorde une installation. Cette possibilité de coupler les deux interventions avait été introduite dans la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique, mais la disposition correspondante avait été qualifiée de cavalier législatif par le Conseil constitutionnel ;

●  la modification du régime des raccordements au réseau pour les échanges transfrontaliers (article L. 342-5 du code de l’énergie).

Ces deux points ont été directement introduits dans la loi par l’article 6 bis (se reporter à son commentaire).

L’habilitation pouvait également autoriser le Gouvernement à revoir les différents délais de raccordement prévus par la loi (selon les puissances, les types d’usage ou de production, cf. articles L. 342‑3 et suivants) dont le non-respect emporte pour le gestionnaire de réseau le versement d’indemnités compensatoires. L’étude d’impact semblait néanmoins écarter cette éventualité – le Sénat a tout de même adopté deux articles, les 21 et 22, révisant certains de ces délais.

En revanche, l’axe 1° (comme l’axe 2°, voir ci-après) de l’habilitation envisageait explicitement la possibilité de hiérarchiser les opérations de raccordement des installations de production et de consommation, pour les accélérer.

Le ministère de la transition énergétique précise qu’il s’agissait de fixer des critères de priorité afin de hiérarchiser le traitement des demandes de raccordement dans la file d’attente, le cas échéant, ou de concentrer les investissements des gestionnaires de réseau sur certaines zones déterminées ou jugées favorables pour l’implantation d’installations de production, sans forcément que des demandes de raccordement se soient encore concrétisées sur ces zones (voir également l’axe 3°). Cette hiérarchisation pouvait se faire en fonction des impacts en termes de baisse des émissions de gaz à effet de serre induites par les demandes de raccordement ou par la maturité des projets ayant demandé leur raccordement (projets disposant déjà d’une autorisation par exemple).

Le second objectif affiché par l’axe 1° était de définir, pour plus de lisibilité – et d’équité – un cadre commun pour des modèles de contrats d’accès aux réseaux de distribution d’électricité, approuvé par la Commission de régulation de l’énergie, à l’instar de ce qui se fait déjà pour les modèles de contrats d’accès au réseau de transport (article L. 342‑4). Ce point a finalement été développé dans la loi par l’article 6 bis (voir son commentaire) ;

– «  Modifier les dispositions applicables tant au raccordement au réseau des installations de production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelable qu’au financement des ouvrages de raccordement définies par les schémas régionaux prévus à l’article L. 321‑7 du code de l’énergie, notamment pour identifier les priorités s’agissant des ouvrages, des projets et des délais, et d’adapter les modalités d’élaboration et d’évolution de ces schémas ».

Il s’agissait d’optimiser les schémas régionaux de raccordement au réseau des énergies renouvelables (S3RENR). Outils de planification des travaux à mener à la maille régionale, ces schémas doivent identifier les ouvrages à créer ou à renforcer pour le raccordement des énergies renouvelables. Les producteurs renouvelables qui s’y raccordent sont alors redevables d’une quote-part du coût de ces ouvrages (voir l’axe 4°).

L’article L. 321-7 du code de l’énergie prévoit que le S3RENR est élaboré par le gestionnaire du réseau public de transport, en accord avec les gestionnaires des réseaux publics de distribution et après avis du conseil régional et