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N° 1673

______

 

ASSEMBLÉE   NATIONALE

 

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

SEIZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 21 septembre 2023.

 

 

 

 

RAPPORT

 

 

 

FAIT

 

 

 

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, pour le plein emploi,

 

 

 

 

Par M. Paul CHRISTOPHE et Mme Christine LE NABOUR,

Députés.

 

——

 

 

 

 

Voir les numéros :

Sénat :  710, 801, 802 et T.A. 158 (2022-2023)

Assemblée nationale :  1528.

 

 


 


  1  —

SOMMAIRE

___

Pages

Avant-propos

Commentaire des articles

TITRE Ier UN ACCOMPAGNEMENT PLUS PERSONNALISÉ  DES DEMANDEURS D’EMPLOI DANS LE CADRE  D’UN CONTRAT D’ENGAGEMENT rÉciproque UNIFIÉ  ET D’UN RÉGIME DE DROITS ET DEVOIRS RÉNOVÉ

Article 1er A (nouveau) Réaffirmer les principes fondamentaux du service public de l’emploi et le droit à l’information des demandeurs d’emploi

Article 1er Mieux orienter et accompagner les demandeurs d’emploi

Article 2 Redéfinir les droits et devoirs des demandeurs d’emploi

Article 2 bis (nouveau) Obliger les offres d’emploi à inclure des éléments décrivant l’environnement de travail

Article 3 Renforcer les droits et devoirs des bénéficiaires du revenu de solidarité active

TITRE II UN RENFORCEMENT DES MISSIONS DES ACTEURS  AU SERVICE DU PLEIN EMPLOI GRÂCE  À UNE ORGANISATION RÉNOVÉE  ET UNE COORDINATION PLUS EFFICIENTE

Article 4 Créer le réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi

Article 4 bis (nouveau) Permettre à un demandeur d’emploi de faire état de son handicap et à un employeur de préciser l’environnement de travail du poste proposé dans les systèmes d’information de l’opérateur France Travail

Article 5 Transformer Pôle emploi en opérateur France Travail

Article 6 Instituer les organismes chargés du repérage et de l’accompagnement spécifique des personnes les plus éloignées de l’emploi

Article 7 Clarifier les compétences respectives de l’État et de la région en matière de formation professionnelle des demandeurs d’emploi

TITRE III FAVORISER L’ACCÈS À l’emploi  des personnes EN SITUATION DE HANDICAP

Article 8 Favoriser l’insertion dans l’emploi des personnes en situation de handicap

Article 8 bis A Créer un service numérique pour recenser les aménagements ayant bénéficié à une personne en situation de handicap tout au long de sa vie

Article 8 bis B Autoriser une convention conclue entre deux entreprises à organiser, à l’occasion d’une mobilité professionnelle, la portabilité des équipements contribuant à l’adaptation du poste de travail d’une personne en situation de handicap

Article 8 bis Pérenniser le dispositif expérimental autorisant la mise à disposition d’une entreprise utilisatrice d’un salarié temporaire bénéficiaire de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés

Article 9 Conférer de nouveaux droits aux personnes handicapées accueillies dans un établissement ou un service d’aide par le travail

TITRE III bis Évaluation du dispositif France Travail (Division nouvelle)

Article 9 bis (nouveau) Prévoir la remise d’un rapport du Gouvernement au Parlement pour évaluer les mesures portées par les articles des titres Ier à III de la loi

TITRE IV Gouvernance en matiÈre d’accueil du jeune enfant

Article 10 Améliorer la gouvernance de la politique d’accueil du jeune enfant

Article 10 bis (nouveau) Rénover les modalités d’inspection et de contrôle des établissements d’accueil du jeune enfant

TITRE V Dispositions applicables  dans les territoires d’outremer

Article 11 Habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour l’adaptation des dispositions du projet de loi aux outre-mer

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. COMPTE RENDU DE L’AUDITION de m. oLIVIER DUSSOPT, MINISTRE du travail, du plein emploi et de l’insertion, ET DE LA DISCUSSION GÉNÉRALE

Réunion du lundi 18 septembre 2023 à 16 heures

II. Examen des articles

1. Réunion du lundi 18 septembre 2023 à 16 heures (avant l’article 1er à article 1er)

2. Réunion du lundi 18 septembre 2023 à 21 heures (article 1er [suite])

3. Réunion du mardi 19 septembre 2023 à 15 heures (article 1er [suite] à article 2)

4. Réunion du mardi 19 septembre 2023 à 21 heures 30 (article 2 [suite])

5. Réunion du mercredi 20 septembre 2023 à 9 heures 30 (article 2 [suite])

6. Réunion du mercredi 20 septembre 2023 à 15 heures (article 3 à article 4)

7. Réunion du mercredi 20 septembre 2023 à 21 heures 30 (article 4 [suite] à article 11)

ANNEXES

Annexe  1 : Liste des personnes auditionnées par les rapporteurs

Annexe  2 : textes susceptibles d’être abrogés ou modifiés à l’occasion de l’examen dU Projet de loi

 

 


  1  —

Avant-propos

 Depuis 2017, l’objectif du plein emploi mobilise le Gouvernement au travers d’un certain nombre de réformes qui ont, malgré la crise économique, porté leurs fruits.

Avec un taux de chômage de 7,2 % au deuxième trimestre 2023, nous pouvons nous féliciter d’avoir inversé une tendance qui a trop longtemps exclu des millions de nos concitoyens du marché du travail en les maintenant dans une situation économique précaire.

Si les bons résultats que nous constatons aujourd’hui sont le produit des réformes que le Gouvernement a conduites, notamment en matière sociale, fiscale et industrielle, l’action de la majorité présidentielle doit résolument se poursuivre afin de proposer à tous les demandeurs d’emploi une solution d’accompagnement globale et individualisée.

● L’urgence est d’autant plus grande que nous constatons, depuis plusieurs mois, de fortes tensions sur le marché du travail avec des difficultés de recrutement dans un grand nombre de secteurs. Dans le même temps, un nombre trop important de nos concitoyens continuent de faire face à l’exclusion et à la grande pauvreté, ce qui n’est pas acceptable.

Le Gouvernement a engagé des réformes pour tenter de mettre fin à cette situation, au nombre desquelles figurent celles portées par la loi du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat, la loi du 21 décembre 2022 portant mesures d’urgence relatives au fonctionnement du marché du travail en vue du plein emploi ou le projet de loi portant transposition de l’accord national interprofessionnel relatif au partage de la valeur au sein de l’entreprise.

● Le présent projet de loi, pour sa part, rénove l’accompagnement des demandeurs d’emploi.

Avec la création du réseau France Travail, l’ambition est de réunir, dans le respect des compétences et des prérogatives de chacun, l’ensemble des acteurs de l’accompagnement social et professionnel des demandeurs d’emploi. Il s’agira, en particulier, de mieux prendre en charge les bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA), souvent les plus éloignés de l’emploi, en les aidant à lever les freins périphériques au retour sur le marché du travail et à identifier leurs besoins de formation pour garantir leur insertion professionnelle.

L’accompagnement global des demandeurs d’emploi, dans le cadre d’un contrat d’engagement, suppose une transformation majeure du service public de l’emploi, dont Pôle emploi, devenu l’opérateur France Travail, sera un acteur essentiel aux côtés des deux opérateurs spécialisés, les missions locales et les Cap emploi. Au-delà de leurs prérogatives en matière d’accompagnement social et de formation, les collectivités territoriales auront la charge de piloter, dans les territoires, ce nouveau service public qui fédérera tous les acteurs de l’insertion, organismes publics, associations ou entreprises, présents sur leurs territoires.

Le projet de loi porte, par ailleurs, un ensemble de mesures en faveur de l’insertion professionnelle des personnes en situation de handicap, qui s’inscrivent dans le prolongement de celles qui ont vu le jour sous la précédente législature, grâce à la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel en particulier, et qui, pour beaucoup, traduisent des engagements formulés par la conférence nationale du handicap du 26 avril 2023.

Enfin, le projet de loi contribue à l’édification d’un véritable service public de la petite enfance, étape nécessaire dans le processus de construction de la société du plein emploi.

*

*     *

Le texte adopté par la commission des affaires sociales comporte dix‑neuf articles répartis en six titres.

● Le titre Ier définit un nouveau cadre pour l’orientation et l’accompagnement des personnes sans emploi.

L’article 1er A, introduit par la commission, réaffirme les grands principes d’accueil, d’information, d’orientation et d’accompagnement des personnes en recherche d’emploi par le service public de l’emploi.

L’article 1er pose les nouveaux principes de l’accompagnement des personnes sans emploi en généralisant l’inscription sur la liste des demandeurs d’emploi aux demandeurs aujourd’hui inscrits auprès de Pôle emploi, aux bénéficiaires du RSA ainsi qu’à leur conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité (pacs), aux jeunes inscrits auprès des missions locales et aux personnes en situation de handicap accompagnées par Cap emploi. Afin d’assurer un suivi adapté aux besoins et harmonisé, il définit un nouveau cadre pour l’orientation réalisée selon des critères communs, arrêtés collégialement par les acteurs du nouveau réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi.

L’article 2 introduit un nouveau contrat d’engagement réciproque commun à tous les demandeurs d’emploi inscrits auprès de l’opérateur France Travail, qui unifiera les droits et devoirs de chacun autour d’un socle commun d’engagements et un plan d’action renforcé.

L’article 2 bis, introduit par la commission des affaires sociales, enrichit le contenu des offres d’emploi afin d’y inclure des éléments précisant l’environnement de travail de l’entreprise et les possibilités d’organisation du poste visé par l’offre.

L’article 3 tire les conclusions, dans le code de l’action sociale et des familles, des nouvelles mesures relatives à l’accompagnement des bénéficiaires du RSA et rénove le régime des droits et des devoirs de ces bénéficiaires en introduisant une nouvelle sanction, plus graduelle dite de « suspension-remobilisation ».

● Le titre II réforme le service public de l’emploi afin de mieux coordonner l’action de l’ensemble des acteurs de l’emploi, de la formation et de l’insertion.

L’article 4 crée le réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi, qui constituera un cadre d’échange et de coordination pour l’ensemble des acteurs qui interviennent dans le parcours des demandeurs d’emploi. Si les opérateurs historiques du service public de l’emploi et les collectivités territoriales feront partie des membres de droit de ce réseau, l’ensemble des acteurs, publics et privés, qui interviennent dans ce domaine pourront également y être associés.

Un patrimoine commun au réseau permettra une meilleure communication entre les acteurs afin de faciliter le parcours des demandeurs d’emploi, en particulier dans les procédures d’accompagnement et le partage de données dans les systèmes d’information.

La gouvernance du réseau, déclinée du niveau national jusqu’au niveau local, permettra d’associer toutes les collectivités publiques concernées pour accompagner les demandeurs d’emploi en fonction de la réalité de leur bassin d’emploi et des politiques mises en œuvre par l’État et les collectivités territoriales.

L’article 4 bis, introduit par la commission, ouvre la faculté pour les employeurs de préciser l’environnement de travail d’un poste proposé dans le système d’information des opérateurs du réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi afin de permettre aux demandeurs d’emploi en situation de handicap de répondre aux offres compatibles avec leur handicap, dont ils pourront également faire état dans leur profil.

L’article 5 transforme Pôle emploi, opérateur central du service public de l’emploi, en opérateur France Travail, qui se voit attribuer un certain nombre de missions au service du réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi et dans la mise en place de son patrimoine commun.

L’article 6 crée une nouvelle catégorie d’organismes spécialisés dans le repérage et l’accompagnement spécifique des personnes les plus éloignées de l’emploi afin de donner un cadre juridique à l’action de ces structures de nature diverse et de les intégrer au réseau susmentionné.

L’article 7 améliore la coordination entre les politiques régionales de formation professionnelle et les interventions ponctuelles et subsidiaires de l’État en matière de formations émergentes ou dans le cadre de plans nationaux de formation. Il ouvre également la possibilité de développer, avec l’accord des régions, une offre nationale de formation à distance et aménage, pour la rendre plus accessible, la préparation opérationnelle à l’emploi.

● Le titre III rassemble un certain nombre de dispositions qui tendent à favoriser l’accès à l’emploi et le maintien en emploi des personnes en situation de handicap.

L’article 8 enrichit la législation sur plusieurs points.

Il étend à tous les bénéficiaires de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés (BOETH) l’application des dispositifs ouverts aux seuls travailleurs reconnus handicapés par la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH). Il supprime le principe de l’orientation de ces travailleurs en milieu ordinaire de sorte qu’elle devienne l’orientation de droit commun. Il pérennise les dispositifs expérimentaux relatifs aux contrats à durée déterminée (CDD) « tremplin » et aux entreprises adaptées de travail temporaire (EATT).

L’article 8 bis A autorise le recensement dans un système d’information national géré par la Caisse des dépôts et consignations des aménagements ayant bénéficié à chaque personne en situation de handicap dans le cadre de sa scolarité, d’une formation ou d’un emploi.

L’article 8 bis B inscrit dans la loi la règle selon laquelle la portabilité des équipements contribuant à l’adaptation du poste de travail des travailleurs handicapés pourra être prévue par convention entre deux entreprises à l’occasion d’un changement d’employeur.

L’article 8 bis confère un caractère pérenne au dispositif permettant la mise à disposition d’une entreprise utilisatrice d’un salarié temporaire au motif qu’il bénéficie de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés.

L’article 9 accorde de nouveaux droits aux personnes handicapées accueillies dans un établissement ou un service d’aide par le travail (Esat).

● Unique article du titre III bis, l’article 9 bis, introduit par la commission, charge le Gouvernement de remettre au Parlement un rapport faisant l’évaluation des mesures portées par les trois premiers titres de la loi.

● L’article 10, premier des deux articles du titre IV, modifie l’architecture de la gouvernance de la politique d’accueil du jeune enfant dans une double perspective : la clarification des rôles et des missions des acteurs aux échelons national et local, d’une part ; l’instauration de nouveaux leviers d’action et la rénovation des leviers existants au profit de ces acteurs, d’autre part.

L’article 10 bis, introduit par la commission, rénove le régime d’inspection et de contrôle des modes d’accueil du jeune enfant.

● L’article 11, unique article du titre V, habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi, les mesures nécessaires à son adaptation dans les outre-mer.


   Commentaire des articles

TITRE Ier
UN ACCOMPAGNEMENT PLUS PERSONNALISÉ
DES DEMANDEURS D’EMPLOI DANS LE CADRE
D’UN CONTRAT D’ENGAGEMENT rÉciproque UNIFIÉ
ET D’UN RÉGIME DE DROITS ET DEVOIRS RÉNOVÉ

Article 1er A (nouveau)
Réaffirmer les principes fondamentaux du service public de l’emploi et le droit à l’information des demandeurs d’emploi

Introduit par la commission

L’article 1er A réaffirme d’une part, les principes fondamentaux du service de l’emploi et d’autre part, le droit à l’information des demandeurs d’emploi.

Cet article résulte de l’adoption, par la commission des affaires sociales – avec avis défavorable du rapporteur – de deux amendements de M. Hadrien Clouet et ses collègues du groupe La France insoumise - NUPES ([1]).

Il propose d’insérer deux articles L. 5411-1-1 et L. 5411-1-2 dans le code du travail.

 Le nouvel article L. 5411-1-1 prévoit en son I que « la personne en recherche d’un emploi, d’une formation ou d’un conseil professionnel a le droit d’être accueillie, informée, orientée et accompagnée par le service public de l’emploi ».

Aux termes du II, l’accompagnement en matière d’emploi recouvre les prestations utiles pour développer les qualifications professionnelles, pour améliorer l’accès à l’emploi, pour favoriser les éventuelles reconversions et promotions professionnelles et, le cas échéant, pour faciliter la mobilité géographique et professionnelle.

Enfin, le III dispose que les prestations d’accompagnement en matière d’emploi sont individualisées. Elles comprennent notamment la désignation d’un conseiller référent au sein du service public de l’emploi, des entretiens de suivi, une élaboration et une actualisation conjointes du programme de recherche d’emploi ainsi que la proposition d’offres d’emploi, d’aides et de prestations cohérentes avec la réalisation de ce programme.

 L’article L. 5411-1-2 inscrit expressément l’obligation de notification et de motivation des décisions concernant les demandeurs d’emploi.

Il prévoit que les personnes en relation avec le service public de l’emploi sont informées sans délai des décisions individuelles favorables ou défavorables qui les concernent. Les décisions individuelles prises par les organismes participant au service public de l’emploi sont notifiées et motivées. Les motivations exigées sont écrites et comportent l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision.

*

*     *

Article 1er
Mieux orienter et accompagner les demandeurs d’emploi

Adopté par la commission avec modifications

L’article 1er vise d’une part, à inscrire en qualité de demandeurs d’emploi auprès du nouvel opérateur France Travail toute personne en recherche d’emploi ou accompagnées par les missions locales et Cap emploi ainsi que les bénéficiaires du RSA. Il définit, d’autre part, un nouveau cadre de l’orientation et de l’accompagnement des demandeurs d’emploi plus adapté à leurs besoins.

  1.   Le droit en vigueur

a.   L’inscription comme demandeur d’emploi relève aujourd’hui d’une démarche volontaire

● Aux termes de l’article L. 5411-1 du code du travail, « a la qualité de demandeur d’emploi toute personne qui recherche un emploi et demande son inscription sur la liste des demandeurs d’emploi auprès de Pôle emploi ». Deux conditions doivent donc être réunies pour être demandeur d’emploi :

– d’une part, rechercher un emploi. Concrètement, le demandeur d’emploi immédiatement disponible pour occuper un emploi est orienté et accompagné dans sa recherche par Pôle emploi. Il est tenu de participer à la définition et à l’actualisation du projet personnalisé d’accès à l’emploi (PPAE), d’accomplir des actes positifs et répétés de recherche d’emploi et d’accepter les offres raisonnables d’emploi (article L. 5411-6 du code du travail).

– d’autre part, demander son inscription auprès de Pôle emploi. L’inscription auprès de Pôle emploi est une condition sine qua non pour percevoir l’allocation d’aide au retour à l’emploi. En effet, la personne privée d’emploi doit s’inscrire dans un délai de douze mois suivant la fin de son contrat de travail pour percevoir cette allocation ([2]).

L’article L. 5411-2 impose aux demandeurs d’emploi de renouveler périodiquement leur inscription selon des modalités fixées par arrêté du ministre chargé de l’emploi et la catégorie dans laquelle ils ont été inscrits. Ils doivent également porter à la connaissance de Pôle emploi les changements affectant leur situation susceptibles d’avoir une incidence sur leur inscription comme demandeurs d’emploi.

Les catégories de demandeurs d’emploi

Les demandeurs d’emploi sont inscrits à Pôle emploi selon cinq catégories A, B, C, D et E.

– la catégorie A concerne les personnes sans emploi devant accomplir des actes positifs de recherche d’emploi, à la recherche d’un emploi quel que soit le type de contrat (CDI, CDD, à temps plein, à temps partiel, temporaire ou saisonnier) ;

– la catégorie B concerne les personnes ayant exercé une activité réduite de 78 heures maximum par mois, tenues d’accomplir des actes positifs de recherche d’emploi ;

– la catégorie C concerne les personnes ayant exercé une activité réduite de plus de 78 heures par mois, tenues d’accomplir des actes positifs de recherche d’emploi ;

– la catégorie D concerne les personnes sans emploi, qui ne sont pas immédiatement disponibles, et qui ne sont pas tenues d’accomplir des actes positifs de recherche d’emploi ;

– la catégorie E concerne les personnes pourvues d’un emploi et qui ne sont pas tenues d’accomplir des actes positifs de recherche d’emploi.

D’après les données fournies par la Dares, en juillet 2023, les catégories A, B et C, regroupant les demandeurs effectuant des actes positifs de recherche d’emploi, comptaient 5 350 000 inscrits tandis que les catégories D et E en dénombraient 761 000 ([3]).

● Les personnes en recherche d’emploi s’inscrivent auprès de différents opérateurs en fonction de leur situation :

– Pôle emploi est le principal acteur du service public de l’emploi. Aux termes de l’article L. 5311-1 du code du travail, il a pour mission l’accueil, l’orientation, la formation et l’insertion des demandeurs d’emploi ainsi que le placement, le versement d’un revenu de remplacement, l’accompagnement des demandeurs d’emploi et l’aide à la sécurisation des parcours professionnels de tous les salariés.

Il n’en a toutefois pas le monopole puisque d’autres organismes publics ou privés visés à l’article L. 5311-4 du même code peuvent également participer au service public de l’emploi. Ainsi, l’Association pour l’emploi des cadres (Apec), qui intervient dans le cadre d’un mandat de service public pluriannuel, a-t-elle accompagné plus de 156 000 cadres et jeunes diplômés en 2022 ([4]).

– Le réseau des missions locales intervient, lui, pour aider les jeunes de 16 à 25 ans révolus à « résoudre l’ensemble des problèmes que pose leur insertion professionnelle et sociale en assurant des fonctions d’accueil, d’information, d’orientation et d’accompagnement à l’accès à la formation professionnelle initiale ou continue, ou à un emploi » (article L. 5314-2 du code du travail). Ce sont près de 1 100 000 jeunes qui sont suivis chaque année par les missions locales ([5]).

– Les Cap emploi sont, selon les termes de l’article L. 5214-3-1, des organismes de placement spécialisés qui participent à l’insertion professionnelle et à l’accompagnement spécifique des travailleurs en situation de handicap. Ils assurent, en complémentarité avec Pôle emploi une prise en charge adaptée de ces demandeurs d’emploi. 220 000 personnes en situation de handicap sont accueillies et suivies par les Cap emploi ([6]).

– Enfin, les bénéficiaires du RSA empruntent encore une autre voie d’accès via les centres d’action sociale gérés par les départements, les caisses d’allocations familiales et la Mutualité sociale agricole pour les personnes relevant du régime agricole. Leur parcours, de l’inscription à l’accompagnement, est détaillé infra. Fin 2021, environ 1 900 000 personnes étaient bénéficiaires du RSA ([7]).

b.   Les modalités d’orientation et d’accompagnement diffèrent selon les besoins professionnels et sociaux des personnes sans emploi

● Pour les demandeurs d’emploi inscrits volontairement, Pôle emploi propose quatre modalités de suivi ayant vocation à répondre aux besoins divers des demandeurs d’emploi :

– le « suivi et appui à la recherche d’emploi », qui s’adresse aux demandeurs les plus autonomes et proches du marché du travail. Dans ce cadre, les contacts entre le demandeur et son conseiller sont essentiellement dématérialisés ;

– l’accompagnement « guidé » pour les demandeurs nécessitant un appui régulier dans leur recherche par des échanges téléphoniques ou physiques ;

– l’accompagnement « renforcé » à destination des personnes les plus éloignées de l’emploi ayant besoin d’entretiens physiques réguliers avec leur conseiller ;

– l’accompagnement « global » en partenariat avec les conseils départementaux pour assurer un suivi conjoint des professionnels de l’action sociale et du conseiller Pôle emploi.

Dans leur rapport comparant des services publics de l’emploi de différents pays européens, l’Inspection générale des finances (IGF) et l’Inspection générale des affaires sociales (Igas) notent que la France est le seul pays étudié à proposer des « modes d’accompagnement aussi complexes par leur nombre et par leur dénomination » préconisant, par conséquent, de simplifier ces différents modes d’accompagnement afin qu’ils soient plus compréhensibles pour le public ([8]).

● Pour les jeunes en particulier les plus exclus qui ne sont ni en formation, ni en emploi, ni en études ([9]) âgés de 16 à 25 ans révolus – 29 ans pour les jeunes reconnus travailleurs handicapés –, le contrat d’engagement jeune, qui a pris la suite de la garantie jeunes depuis le 1er mars 2022, propose un accompagnement individuel et intensif avec un objectif d’entrée rapide et durable dans l’emploi.

Ce contrat repose sur :

– un diagnostic initial approfondi permettant de comprendre la situation économique et sociale du jeune, ses motivations et compétences, les éventuels freins périphériques qu’il rencontre ;

– un parcours intensif et personnalisé pouvant durer jusqu’à douze mois avec possibilité de prolonger de six mois pour les jeunes les plus éloignés de l’emploi, avec un minimum de 15 à 20 heures d’activités hebdomadaires tout au long du parcours ;

– la possibilité de bénéficier de l’ensemble de l’offre de services de Pôle emploi et des missions locales ainsi que d’autres structures comme les écoles de la deuxième chance ou les établissements pour l’insertion dans l’emploi (Epide) ;

– un suivi par un conseiller référent dédié organisant des points réguliers avec le jeune ;

– le versement d’une allocation pouvant s’élever jusqu’à 528 euros par mois en fonction de l’âge du bénéficiaire, de ses ressources ou celles de son foyer et à la condition du respect des engagements de son contrat ;

– la mise à disposition d’une application numérique pour faciliter la relation entre le jeune et son conseiller.

● L’orientation et l’accompagnement des bénéficiaires du RSA relèvent, en revanche, d’une logique assez distincte :

– Les allocataires du RSA sollicitent d’abord, par définition, une demande de revenu, « des moyens convenables d’existence » (article L. 262-1 du code de l’action sociale et des familles) qui valent entrée dans le parcours d’insertion. Cette demande est assortie de « droits et devoirs du bénéficiaire » en vertu des articles L. 262-27 à L. 262-39 du même code.

– Par ailleurs, l’orientation prioritaire des bénéficiaires est assurée par le président du conseil départemental vers un accompagnement professionnel ou socio-professionnel (article L. 262-29 du code de l’action sociale et des familles). Concrètement, à la suite d’un premier rendez-vous permettant d’établir un diagnostic global, l’allocataire est orienté vers des institutions et organismes compétents en matière d’accompagnement selon sa situation propre. Certains départements proposent des plateformes d’orientations en lien avec d’autres partenaires de l’action sociale comme la caisse d’allocations familiales.

Une expérimentation à succès : « l’entretien giratoire » de la CAF de l’Hérault

La caisse d’allocations familiales (CAF) du département de l’Hérault s’est vue déléguer, à titre expérimental l’orientation vers l’insertion des bénéficiaires du RSA dans le cadre de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté de septembre 2018.

Les principaux objectifs de cette expérimentation étaient de :

– réduire les délais et étapes pour mettre en place un accompagnement personnalisé au plus tôt et améliorer la lisibilité du processus ;

– améliorer la qualité des orientations en remplaçant le calcul du parcours du bénéficiaire par algorithme par un entretien d’orientation socio-professionnel, centré sur la personne ;

– mobiliser la personne accompagnée dès l’ouverture de droit.

L’évaluation de cette expérimentation révèle que les entretiens giratoires entraînent une baisse conséquente des délais de prise en charge puisque la date d’ouverture des droits coïncide avec la date d’orientation du bénéficiaire (1). Alors que dans le dispositif de droit commun, une centaine de jours s’écoule entre la demande de RSA et l’entrée en accompagnement, les entretiens giratoires permettent de réduire ce délai à une soixantaine de jours.

D’un point de vue qualitatif, il apparaît que les orientations proposées diffèrent nettement de celles du parcours classique. L’orientation vers Pôle emploi est ainsi deux fois moins fréquente, témoignant d’une prise en charge plus en adéquation avec les besoins de l’allocataire.

(1)    Alban George, Nadia Kesteman, Évaluation de l’expérimentation d’une plateforme d’orientation des bénéficiaires du RSA dans le Biterrois, dossier d’étude 226, collection des documents de travail de la Cnaf, 2021.

– Enfin, le RSA a pour particularité d’être un minimum social familialisé, défini de façon forfaitaire sur la base des ressources perçues par l’ensemble des personnes membres du foyer du demandeur de l’aide contrairement à l’allocation d’aide au retour à l’emploi. L’un des objectifs du RSA étant de favoriser l’insertion sociale et professionnelle des personnes qui le perçoivent, le droit à l’accompagnement et, le cas échéant, les devoirs associés s’appliquent à l’allocataire mais aussi à son conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité dont les revenus sont pris en compte dans le calcul de l’allocation pour le foyer.

En 2020, la quasi-totalité des bénéficiaires du RSA (98 %) étaient soumis aux « droits et devoirs » car sans emploi ou disposant d’un revenu d’activité professionnelle inférieur à 500 euros par mois ([10]).

c.   Un constat largement partagé : un accompagnement insuffisant et inadapté

● D’abord, l’entrée dans le parcours d’insertion professionnelle est loin d’être pleinement satisfaisante. En premier lieu elle pâtit de l’enchevêtrement d’informations à fournir par le demandeur d’emploi, loin de l’objectif « dites-le nous une fois » qui fluidifierait les parcours.

En deuxième lieu, l’étape pourtant fondamentale du diagnostic reste trop souvent une occasion manquée pour la personne en recherche d’emploi d’élaborer un vrai plan d’action, notamment parce que ce plan est rarement effectué directement avec le conseiller.

Enfin, le délai entre l’inscription et la première action d’accompagnement est de toute évidence excessif puisqu’il est en moyenne de trois semaines pour les personnes inscrites à Pôle emploi. Il peut même s’élever jusqu’à cinq mois en moyenne pour les bénéficiaires du RSA, en contradiction avec le délai d’orientation de moins de deux mois inscrit dans la loi (voir commentaire de l’article 3).

● Si la loi prévoit bien que l’entrée dans un parcours d’insertion professionnelle s’accompagne d’une orientation vers un organisme accompagnant le bénéficiaire ([11]), le système actuel est lacunaire pour plusieurs raisons :

– un accompagnement insuffisamment personnalisé et intensif. En effet, 80 % des demandeurs d’emploi accompagnés par Pôle emploi le sont selon les modalités « suivi » et « guidé » qui sont, par définition, peu intensives. Plus préoccupant encore, 70 % des bénéficiaires du RSA orientés vers Pôle emploi sont accompagnés selon ces modalités moins engageantes ([12]) ;

– le manque de moyens des agents, qui peuvent suivre jusqu’à 100 personnes pour les conseillers en missions locales et près de 450 personnes en moyenne chez Pôle emploi. À titre de comparaison, les conseillers des services publics de l’emploi en Allemagne, au Danemark ou en Flandre n’assurent le suivi que de 100 à 150 demandeurs d’emploi ([13]) ;

– des parcours d’insertion trop peu orientés vers l’emploi ;

– l’absence de visibilité sur l’ensemble des personnes sans emploi en raison de la multiplicité des statuts et des organismes référents.

● Or, l’expérience de la garantie jeunes – et plus encore celle du contrat d’engagement jeune qui l’a remplacée – a démontré une amélioration du taux d’accès à l’emploi de plus de 21 points pour les jeunes bénéficiant de cet accompagnement resserré en comparaison avec les jeunes suivis en mission locale sans être en garantie jeunes ([14]), plaidant ainsi pour une généralisation de cette démarche d’accompagnement renforcé.

2.   Le dispositif proposé par le projet de loi initial

Le présent article porte plusieurs mesures visant à réviser en profondeur les modalités accompagnement des personnes sans emploi.

a.   L’inscription généralisée de toute personne en recherche d’emploi auprès du nouvel opérateur France Travail

Tout d’abord, l’article 1er refonde la liste d’inscription des demandeurs d’emploi pour y inscrire non plus les seuls demandeurs d’emploi inscrits volontairement mais l’ensemble des personnes sans emploi. Il s’inspire en cela de la proposition de la mission de préfiguration de France Travail préconisant de « permettre une inscription systématique, facilitée et accélérée à France Travail » ([15]).

● Ainsi, le a du du I de l’article 1er réécrit l’article L. 5411-1 du code du travail pour que soient inscrites sur la liste des demandeurs d’emploi auprès du nouvel opérateur France Travail :

1° La personne en recherche d’emploi qui demande son inscription ;

2° La personne qui demande le revenu de solidarité active ainsi que son conjoint, son concubin ou son partenaire lié par un pacte civil de solidarité à l’exception des assurés du régime d’assurance vieillesse qui ont atteint l’âge légal de départ à la retraite ou remplissent les conditions de durée d’assurance requise ;

3° La personne âgée de 16 à 25 ans révolus qui sollicite un accompagnement par une mission locale ;

4° La personne qui sollicite un accompagnement par un organisme de placement spécialisé dans l’insertion professionnelle des personnes handicapées (Cap emploi).

Aussi, les demandeurs d’emploi doivent encore faire une demande explicite pour être inscrits sur la liste par l’opérateur France Travail, contrairement aux autres publics qui y seront automatiquement inscrits.

Le rapporteur partage l’analyse du Conseil d’État qui, dans son avis sur le projet de loi, estime que cet article « transforme ainsi la nature de la liste des demandeurs d’emploi, qui devient un outil de suivi de l’accompagnement de l’ensemble des personnes sans emploi, et non plus seulement de celles qui recherchent un emploi » ([16]). C’est précisément l’ambition de cette mesure que de permettre à la fois le recensement le plus exhaustif possible des personnes sans emploi et de simplifier les démarches par une inscription automatique, notamment pour les bénéficiaires du RSA qui le seront dès le dépôt de la demande de revenu de solidarité active.

● Pour tenir compte de l’inscription d’un nouveau public plus large que les seuls demandeurs d’emploi, le b du modifie le premier alinéa de l’article L. 5411‑2, pour viser expressément « les personnes inscrites sur la liste des demandeurs d’emploi » et non plus les « demandeurs d’emploi ». D’autre part, il prévoit que les modalités de renouvellement périodique de l’inscription seront fixées par arrêté non seulement du ministre chargé de l’emploi, déjà compétent pour prendre cet arrêté, mais également du ministre chargé des solidarités, afin de gérer les modalités d’actualisation spécifiques pour les bénéficiaires du RSA.

Enfin, le c du abroge l’article L. 5411-5 du code du travail, qui prévoit l’impossibilité pour les personnes invalides, bénéficiaires à ce titre d’un avantage social lié à une incapacité totale de travail d’être inscrites sur la liste des demandeurs d’emploi. En effet, ces personnes pouvant cumuler cette pension d’invalidité avec le RSA pourront désormais être inscrites sur la liste des demandeurs d’emploi.

b.   Une orientation et un accompagnement plus adéquats des demandeurs d’emploi grâce à des critères harmonisés et définis collégialement

L’inscription généralisée implique de redéfinir les modalités d’orientation et d’accompagnement de toutes les personnes désormais inscrites comme demandeurs d’emploi.

Le du I introduit ainsi une nouvelle section 1 bis au sein du chapitre Ier du titre Ier du livre IV de la cinquième partie du code du travail, intitulée « Orientation et accompagnement des demandeurs d’emploi » et comportant un article L. 5411-5 et un article L. 5411-5-1.

● L’article L. 5411-5 définit les modalités d’orientation des demandeurs d’emploi vers les organismes chargés de leur accompagnement.

Le I prévoit que la personne inscrite sur la liste des demandeurs d’emploi « bénéficie d’un accompagnement vers l’accès ou le retour à l’emploi, le cas échéant par la reprise ou la création d’entreprise, qui peut notamment comporter des aides à la formation, à la mobilité et le cas échéant à visée d’insertion sociale ». Conformément aux préconisations de la mission de préfiguration, l’accent est donc mis sur la visée « emploi » des parcours d’accompagnement ([17]).

Toutefois, pour les personnes rencontrant des difficultés sociales telles que l’absence de logement, les conditions de logement ou l’état de santé faisant obstacle temporairement à leur engagement dans une démarche de recherche d’emploi, l’accompagnement social pourra être prescrit.

Le II dresse la liste des organismes qui décident de l’orientation des personnes inscrites sur la liste des demandeurs d’emploi :

– l’opérateur France Travail, pour toute personne qui n’est pas bénéficiaire du RSA ;

– le président du conseil départemental pour tous les bénéficiaires du RSA. La compétence exclusive d’orientation des bénéficiaires du RSA par le conseil départemental est ainsi explicitement mentionnée suivant la recommandation de du Conseil d’État ([18]). Toutefois, cette compétence peut être déléguée par convention à l’opérateur France Travail ;

– les missions locales pour les personnes qui les sollicitent et ne sont pas bénéficiaires du RSA.

Ainsi, le Gouvernement a écarté l’option de confier l’orientation des demandeurs d’emploi à un seul opérateur. En effet, cette option, qui avait le mérite de la simplicité, présentait néanmoins de nombreux inconvénients rappelés par l’étude d’impact ([19]). Elle aurait tout d’abord réduit le champ des possibilités d’inscription pour les personnes ayant déjà l’habitude de solliciter directement les acteurs spécialisés. Elle n’aurait, par ailleurs, pas permis de valoriser l’expertise des missions locales. Enfin, elle supposait une réorganisation institutionnelle complexe et coûteuse.

Le III précise le cadre dans lequel s’inscrit l’orientation des demandeurs d’emploi fondée sur des critères fixés par arrêté des ministres chargés de l’emploi et des solidarités. Ces critères doivent tenir compte de leur niveau de qualification, de leur situation au regard de l’emploi, de leurs aspirations et, le cas échéant, les difficultés particulières qu’ils rencontrent, notamment en matière de santé, de logement et de garde d’enfant. En effet, les freins périphériques que peuvent rencontrer les demandeurs d’emploi dans leur démarche d’insertion professionnelle ne doivent pas être occultés.

Pour l’orientation des allocataires du RSA, ces critères pourront être précisés dans un département si les circonstances locales le justifient, par arrêté conjoint du préfet et du président du conseil départemental, pris après avis du comité départemental France Travail. Comme l’indique l’avis du Conseil d’État, il s’agit bien de précisions apportées à ces critères et non « d’adaptation » à d’éventuelles circonstances locales, une telle disposition risquant de se heurter à la jurisprudence constitutionnelle ([20]).

L’opérateur France Travail, le président du conseil départemental et les missions locales transmettent au comité France Travail national et au comité France Travail départemental les informations relatives aux orientations qu’ils ont prononcées et à la mise en œuvre des critères élaborés. Les modalités de cette transmission sont fixées par arrêté du ministre chargé de l’emploi et du ministre chargé des solidarités.

Le IV établit la liste des organismes vers lesquels les demandeurs d’emploi peuvent être orientés en vue de leur accompagnement :

– l’opérateur France Travail ;

– les conseils départementaux ;

 les organismes délégataires d’un conseil départemental, dans des conditions fixées par convention, après avis du comité départemental France Travail ;

– les missions locales ;

– les Cap emploi.

Un décret, pris après avis du comité France Travail, fixe les conditions dans lesquelles les demandeurs d’emploi peuvent également être orientés vers d’autres organismes référents, publics ou privés, fournissant des services relatifs au placement, à l’insertion, à la formation, à l’accompagnement et au maintien dans l’emploi des personnes en recherche d’emploi ainsi que les conditions à remplir par les organismes en question. Cette mesure permet de reconnaître l’expertise des organismes déjà compétents aujourd’hui.

● L’article L. 5411-5-1 prévoit, en son I, que l’organisme référent chargé d’accompagner le demandeur d’emploi réalise conjointement avec lui un diagnostic global de sa situation, suivant un référentiel défini par le comité national France Travail. Ce diagnostic global s’inscrit dans la continuité de l’inscription et de l’orientation désormais facilitées et aux délais raccourcis. Il vise à identifier avec la personne ses besoins et les contraintes personnelles éventuelles qu’elle rencontre freinant son insertion dans l’emploi.

Il précise, au II, que si la situation de la personne fait apparaître qu’un autre organisme référent serait mieux à même de conduire les actions d’accompagnement nécessaires, l’organisme référent, à la demande de la personne ou de sa propre initiative, saisit, en vue d’une nouvelle décision d’orientation :

 l’opérateur France Travail lorsque la personne n’est pas bénéficiaire du RSA ;

– le président du conseil départemental du lieu de résidence de la personne lorsque cette dernière est bénéficiaire du RSA.

Enfin, un décret précise les modalités d’application de cet article (III).

c.   Les modalités d’entrée en vigueur

Le II de l’article 1er prévoit que la date d’entrée en vigueur est fixée par décret et, au plus tard, au 1er janvier 2025.

À cette date, l’opérateur France Travail inscrira sur la liste des demandeurs d’emploi les personnes qui ont conclu un parcours contractualisé d’accompagnement vers l’emploi et l’autonomie (Pacea), un contrat d’engagement jeune (CEJ) ou sont bénéficiaires du RSA.

Cette inscription ne sera pas effectuée pour les assurés du régime d’assurance vieillesse qui ont atteint l’âge légal de départ à la retraite ou qui remplissent les conditions de durée d’assurance requise.

3.   Les modifications apportées par le Sénat

La commission des affaires sociales du Sénat a fait évoluer le texte sur plusieurs points.

En premier lieu, elle a adopté cinq amendements de la rapporteure visant à maintenir la dénomination de « Pôle emploi » en lieu et place de l’opérateur « France Travail » tel qu’introduit à l’article 4 du projet de loi ainsi que quatre amendements rédactionnels et de coordination.

En deuxième lieu, elle a adopté un amendement de M. Philippe Mouiller (groupe Les Républicains) proposant d’inclure parmi les difficultés que peut rencontrer la personne sans emploi dans sa démarche de recherche d’emploi sa situation de proche aidant.

Ensuite, elle a tenu à préciser que les critères d’orientation du demandeur d’emploi vers l’organisme référent chargé d’assurer son accompagnement sont définis par les collectivités territoriales, l’État et les partenaires sociaux dans le cadre du comité national France Travail, puis approuvés par le ministre, plutôt qu’ils soient fixés par arrêté ministériel après un simple avis du comité national.

Suivant la même logique, elle a proposé que la liste des informations devant être transmises et la périodicité de leur transmission soient fixées par les collectivités territoriales, l’État et les partenaires sociaux dans le cadre du comité national France Travail, puis approuvées par le ministre, plutôt qu’elles soient fixées unilatéralement par arrêté ministériel.

Sur proposition de la rapporteure, elle a précisé que les décisions de réorientation du demandeur, prises lorsque sa situation nécessite un changement d’organisme référent, sont prises par les mêmes acteurs que ceux chargés de l’orientation afin que les missions locales puissent assurer cette réorientation dont elles étaient exclues par le dispositif initial de l’article 1er.

4.   Les modifications apportées par la commission

● La commission a tout d’abord précisé que seuls les jeunes accompagnés par les missions locales « en recherche d’emploi » seront inscrits sur la liste des demandeurs d’emploi auprès de l’opérateur France Travail par l’adoption de plusieurs amendements identiques du rapporteur, de M. Ian Boucard et plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains, de MM. Benjamin Saint-Huile et Pierre‑André Colombani (groupe Libertés, Indépendants, Outre‑mer et Territoires, de Mme Sophie Taillé-Polian et plusieurs de ses collègues du groupe Écologiste - NUPES, de M. Stéphane Viry (groupe Les Républicains), de Mme Christine Decodts et plusieurs de ses collègues du groupe Renaissance, de M. François Gernigon et ses collègues du groupe Horizons et apparentés ainsi que de M. Arthur Delaporte et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés ([21]). En effet, les compétences exercées par les missions locales ne se restreignant pas au seul accompagnement vers l’emploi, il est apparu contreproductif d’inscrire sur la liste des demandeurs d’emploi des jeunes qui souhaiteraient simplement être informés ou auraient vocation à retourner en études ou en formation.

● Elle a, par ailleurs, supprimé l’abrogation de l’article L. 5411-5 du code du travail, sur proposition de M. Arthur Delaporte et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés ([22]), au motif que les personnes en situation d’invalidité visées par cet article étant reconnues en incapacité de travailler, elles ne devraient pas être inscrites sur la liste des demandeurs d’emploi. En cohérence, elle a également supprimé l’abrogation de l’article L. 5524-1, qui prévoit que l’article L. 5411-5 n’est pas applicable à Mayotte.

● Sur proposition du rapporteur ([23]), elle a, en partie, réécrit le second alinéa du I de l’article L. 5411-5-1 afin d’harmoniser sa rédaction avec celle du premier alinéa du III, ces deux alinéas faisant référence aux difficultés particulières potentiellement rencontrées par le demandeur d’emploi. Elle a ainsi introduit la « garde d’enfant » comme une difficulté pouvant faire temporairement obstacle à la recherche d’emploi ainsi que la « mobilité » par l’adoption d’un sous-amendement de M. Arthur Delaporte et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés ([24]) avec avis favorable du rapporteur. En cohérence, elle a ainsi ajouté parmi les difficultés devant être prises en compte au moment de la décision d’orientation « la situation de proche aidant », sur proposition du rapporteur ([25]), et la « mobilité », sur propositions identiques de Mme Justine Gruet et plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains ainsi que de MM. Pierre Dharréville et Yannick Monnet (groupe Gauche démocrate et républicaine - NUPES) ([26]).

● Enfin, s’agissant des critères au fondement de la décision d’orientation, la commission a précisé, malgré un avis défavorable du rapporteur, qu’ils pourraient être définis par des associations représentatives des personnes handicapées et des aidants, sur proposition de M. Thibault Bazin (groupe Les Républicains) ([27]).

● Au demeurant, la commission a adopté onze amendements rédactionnels du rapporteur ainsi que trois amendements identiques ([28]) du rapporteur, de Mme Michèle Peyron et plusieurs de ses collègues du groupe Renaissance ainsi que de M. François Gernigon et ses collègues du groupe Horizons et apparentés relatifs à la nouvelle dénomination de l’opérateur France Travail et du réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi, dont le contenu est détaillé au commentaire de l’article 5.

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*     *

Article 2
Redéfinir les droits et devoirs des demandeurs d’emploi

Adopté par la commission avec modifications

L’article 2 introduit un nouveau contrat d’engagement qui harmonise les droits et devoirs des demandeurs d’emploi et propose un cadre d’accompagnement renforcé.

1.   Le droit en vigueur

a.   Les engagements contractés par les personnes en recherche d’emploi diffèrent selon leur situation

i.   Le projet personnalisé d’accès à l’emploi pour les demandeurs d’emploi.

● Les obligations du demandeur d’emploi en matière de recherche d’emploi sont formalisées dans un projet personnalisé d’accès à l’emploi (PPAE) défini à l’article L. 5411-6-1 du code du travail. Les règles relatives au PPAE sont elles‑mêmes définies dans le code du travail depuis la loi du 1er août 2008 relative aux droits et devoirs des demandeurs d’emploi ([29]). Elles ne sont donc pas régies par les partenaires sociaux dans le cadre de la convention d’assurance chômage.

La possibilité d’élaborer un PPAE est ouverte à tout demandeur d’emploi. Pôle emploi ou l’organisme participant au service public de l’emploi doit donc inviter chaque demandeur d’emploi à construire un PPAE ([30]). Néanmoins, en application de l’article L. 5411-6 du code du travail, seuls les demandeurs d’emploi « immédiatement disponibles pour occuper un emploi » sont tenus de participer à la définition et à l’actualisation du PPAE et sont concernés par d’éventuelles sanctions en cas de manquements aux obligations résultant du PPAE.

Dans le détail, le PPAE précise, en tenant compte de la formation du demandeur d’emploi, de ses qualifications, de ses connaissances et compétences acquises au cours de ses expériences professionnelles, de sa situation personnelle et familiale ainsi que de la situation du marché du travail local, la nature et les caractéristiques de l’emploi ou des emplois recherchés, la zone géographique privilégiée et le niveau de salaire attendu. Il intègre, le cas échéant, le projet de reconversion professionnelle des travailleurs démissionnaires (article L. 5411-6-1).

La nature et les caractéristiques de l’emploi ou des emplois recherchés, la zone géographique privilégiée et le niveau de salaire attendu sont constitutifs de l’offre raisonnable d’emploi que le demandeur d’emploi est tenu d’accepter.

Le PPAE dresse également les actions que Pôle emploi ou l’organisme vers lequel le demandeur d’emploi a été orienté, s’engage à mettre en œuvre pour faciliter son retour à l’emploi, notamment en matière d’accompagnement personnalisé et, le cas échéant, de formation et d’aide à la mobilité. Il doit s’agir d’un plan individualisé.

● Parmi les actions envisagées, peuvent notamment figurer au PPAE :

– des aides à la mobilité (aides aux déplacements, à la double résidence ou au déménagement) ;

– des aides à la formation (actions de formation, aides à la validation des acquis de l’expérience, etc.)

– diverses prestations en nature (ateliers organisés par Pôle emploi, bilans de compétence).

Le PPAE est actualisé périodiquement. À cette occasion, les éléments constitutifs de l’offre raisonnable d’emploi (ORE) sont révisés, notamment pour accroître les perspectives de retour à l’emploi en application de l’article L. 5411‑6‑3 du code du travail.

Enfin, la notification du PPAE au demandeur d’emploi précise ses droits concernant l’acceptation ou le refus des ORE qui lui sont soumises et, notamment, les voies et délais de recours en cas de sanction par Pôle emploi.

ii.   Pacea et CEJ pour les jeunes en difficulté âgés de 16 à 25 ans révolus

● Créé par la loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels ([31]), le parcours contractualisé d’accompagnement vers l’emploi et l’autonomie (Pacea) est le cadre contractuel de l’accompagnement des jeunes de 16 à 25 ans révolus. Il mentionne :

– les phases du parcours, leurs objectifs et leur durée définis par le bénéficiaire et le conseiller en mission locale ;

– les engagements de chaque partie au contrat pour chaque phase. Le bénéficiaire s’engage à participer activement aux différentes actions prévues au sein des phases d’accompagnement et garantit le caractère sincère et exact des informations qu’il communique pour se voir attribuer l’allocation ponctuelle prévue à l’article L. 5131-5 du code du travail ;

– le cas échéant, l’attribution d’une allocation ponctuelle et son montant ne pouvant excéder le montant mensuel du RSA hors forfait logement.

● Le contrat d’engagement jeune décrit supra ([32]) repose sur la même logique que le Pacea mais définit plus précisément le plan d’action de l’accompagnement intensif.

Un premier bilan d’étape encourageant pour le contrat d’engagement jeune

Missionnée par le ministre du travail en septembre 2022, l’Inspection générale des affaires sociales a réalisé une évaluation d’étape du déploiement du CEJ dont les principales conclusions sont assez prometteuses.

Parmi les éléments positifs, la mission relève :

– une dynamique incontestable du dispositif avec plus de 300 000 jeunes bénéficiaires, l’estimation du Gouvernement ayant été interprétée comme une cible à atteindre ;

– un dispositif qui a rencontré son public s’adressant avant tout aux jeunes non diplômés, des zones prioritaires de la politique de la ville et de revitalisation rurale ainsi qu’aux demandeurs d’emploi en situation de handicap mieux intégrés que dans l’ancien dispositif de garantie jeunes ;

– un retour positif tant des bénéficiaires que des conseillers sur ce dispositif innovant.

S’agissant des points de vigilance, le rapport pointe :

– une difficulté à aller vers l’intégralité des 900 000 « NEET » puisque 70 % des bénéficiaires du CEJ étaient déjà connus du service public de l’emploi ;

– s’agissant de l’objectif hebdomadaire de 15 à 20 heures d’activité accompagnée, il apparaît qu’en dépit d’une moyenne d’activité supérieure à 15 heures, 40 % des bénéficiaires n’atteignent pas ce seuil et 20 % sont en dessous de 5 heures ;

– l’entretien hebdomadaire serait réalisé dans moins d’un cas sur deux même s’il faut toutefois nuancer la signification de cette donnée au niveau national puisque l’accompagnement peut se traduire par des modalités différentes localement ;

– une différence de traitement entre le portefeuille des conseillers Pôle emploi, limité nationalement à 30 bénéficiaires du CEJ pour des contrats de six mois par conseiller, tandis que le portefeuille des conseillers en missions locales peut comprendre 50 jeunes en CEJ voire une centaine d’autres dans le cadre du Pacea ;

– un mécanisme de sanctions qui serait aujourd’hui trop complexe et trop lent.

La création du réseau France Travail et d’un contrat d’engagement unique pour toutes les personnes sans emploi est de nature à améliorer ce dispositif encore extrêmement récent.

Source : Igas, Évaluation d’étape de l’accompagnement des jeunes dans le cadre du contrat engagement jeune, mars 2023.

iii.   Le CER pour les bénéficiaires du RSA qui ne sont pas inscrits auprès de Pôle emploi

En application des articles L. 262-35 et L. 262-36 du code de l’action sociale et des familles, les bénéficiaires du RSA concluent avec le département un contrat d’engagement réciproque, librement débattu, énumérant les engagements tant de l’allocataire que du département en matière d’insertion professionnelle ou socio-professionnelle selon la situation du bénéficiaire.

Ce dispositif est décrit au commentaire de l’article 3.

b.   Un régime de sanctions distinct

i.   Pour les demandeurs d’emploi inscrits à Pôle emploi

 Pour les demandeurs d’emploi, les motifs de sanction sont de différente nature :

– absence à une action de formation ou à un rendez-vous ;

 refus à deux reprises, sans motif légitime, d’une offre raisonnable d’emploi ;

– impossibilité de justifier de l’accomplissement d’actes positifs et répétés en vue de retrouver un emploi ;

– refus, sans motif légitime, d’élaborer ou d’actualiser le PPAE ;

– refus de se soumettre à une visite médicale d’aptitude ;

– fraude ou fausse déclaration.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État rappelle que les engagements souscrits par le demandeur d’emploi dans son PPAE circonscrivent les motifs pour lesquels une sanction peut lui être infligée ([33]).

● La sanction se traduit par la radiation par Pôle emploi.

En 2022, 640 000 radiations ont été prononcées, en hausse d’environ 17 % par rapport aux années 2021, 2019 et 2018 – l’année 2020 n’étant pas significative puisque les radiations ont été suspendues du fait de la crise sanitaire.

RÉPARTITION DES RADIATIONS PAR MOTIF DE SANCTION

Source : données fournies par Pôle emploi aux rapporteurs.

La part des radiations à la suite du refus de deux offres raisonnables d’emploi est extrêmement résiduelle puisque 139 radiations seulement ont été prononcées pour ce motif en 2022 ([34]).

La radiation entraîne l’impossibilité d’obtenir une nouvelle inscription pendant la durée de la sanction. La durée de la radiation et la suspension ou suppression du revenu de remplacement sont définies par le décret n° 2018-1335 du 28 décembre 2018, en fonction du manquement du demandeur d’emploi et de sa répétition dans le temps.

La procédure de contestation d’une décision par le demandeur d’emploi

Le processus de contestation d’une décision se décline en trois étapes successives :

– une réclamation en agence ;

– une demande de médiation auprès du médiateur régional ;

– un éventuel recours contentieux devant le tribunal administratif.

Depuis le 1er juillet 2022, la demande de médiation préalable est obligatoire (MPO) avant de pouvoir saisir le juge administratif (1). Cette demande doit s’exercer dans un délai de deux mois suivant la notification de la décision contestée.

Dans son rapport de 2022 (2), le médiateur national de Pôle emploi fait état de la répartition suivante des motifs de saisine :

– 56 % des demandes de médiation sont relatives à une radiation à la suite d’une absence à une convocation ou à un rendez-vous ;

– 22 % sont liées à une radiation pour refus de prestations ou insuffisance de recherche d’emploi ;

– 17 % concernent les radiations pour déclaration inexacte ou mensongère ;

– 5 % concernent le contrôle de la recherche d’emploi.

(1)    Décret n° 2022-433 du 25 mars 2022 relatif à la procédure de médiation préalable obligatoire applicable à certains litiges de la fonction publique et à certains litiges sociaux.

(2)    Rapport annuel 2022 du médiateur national de Pôle emploi, 29 mars 2023.

ii.   Pour les jeunes bénéficiant du CEJ ou du Pacea

● Le bénéfice du contrat d’engagement jeune est conditionné au respect d’exigences d’engagement, d’assiduité et de motivation en vertu de l’article L. 5131-6 du code du travail. Un décret du 18 février 2022 prévoit un régime de sanctions graduées applicables en cas de manquement du jeune à ses obligations contractuelles ([35]) :

– pour les jeunes engagés en CEJ et inscrits comme demandeurs d’emploi, les modalités de sanction spécifiques au contrat d’engagement priment sur celles applicables aux demandeurs d’emploi, sauf en cas de fraudes, si le jeune perçoit également l’allocation d’aide au retour à l’emploi ;

– pour les jeunes suivis par une mission locale, une sanction mettant fin au CEJ n’a pas pour corollaire automatique une exclusion de la mission locale puisqu’en cas de rupture du contrat, le jeune est réorienté vers une autre modalité d’accompagnement qui peut être proposée par le même opérateur.

Dans son rapport précité, l’Igas met en garde contre des dispositifs de sanction « aujourd’hui très incohérents entre eux : comment justifier qu’un bénéficiaire du CEJ qui touche l’ARE n’encoure pas les mêmes sanctions à comportement égal qu’un autre qui touche l’allocation CEJ ? » ([36]).

● Pour les jeunes en Pacea, le contrat d’engagement prend fin en cas de manquement du bénéficiaire à ses obligations contractuelles en vertu de l’article R. 5131-13 du code du travail.

● Le régime de sanctions s’appliquant aux bénéficiaires du RSA est détaillé dans le commentaire de l’article 3.

2.   Les dispositions proposées par le dispositif initial

Le présent article redéfinit les droits et devoirs des personnes sans emploi dans le cadre d’un nouveau contrat unique.

a.   La création du contrat d’engagement

Dans une optique de convergence des pratiques de l’ensemble des acteurs du service public de l’emploi, la refonte des différents contrats engageant les demandeurs d’emploi et leurs accompagnants est apparue comme une nécessité.

La création d’un contrat unique intitulé « contrat d’engagement » concrétise, en effet, l’ambition portée par la mission de préfiguration d’instaurer « un contrat d’engagements réciproques France Travail où les engagements de tous seront vraiment suivis » ([37]).

L’intitulé de la section 2 du chapitre Ier du titre Ier du livre IV de la cinquième partie du code du travail est ainsi modifié pour mentionner le contrat d’engagement (a du du I). Aux termes du b du du I, les articles L. 5411-6 à L. 5411-6-3 du code du travail sont réécrits.

● Le nouvel article L. 5411-6 définit le contenu du contrat d’engagement.

Le I dispose que toute personne inscrite sur la liste des demandeurs d’emploi en application de l’article L. 5411-5-2 tel que réécrit par l’article 1er élabore et signe avec l’organisme référent vers lequel elle a été orientée un contrat d’engagement dans un délai fixé par décret. Ce contrat d’engagement est périodiquement actualisé dans les mêmes formes.

Aux termes du II, le contrat d’engagement doit définir :

– les engagements de l’organisme référent, notamment les actions mises en œuvre en matière d’accompagnement personnalisé du demandeur d’emploi et, le cas échéant, de formation et de levée des freins périphériques à l’emploi. Ces engagements comportent la désignation d’un référent unique en son sein, chargé de l’accompagnement du demandeur d’emploi pendant la durée du contrat ;

– les engagements du demandeur d’emploi, parmi lesquels son assiduité et sa participation active aux actions d’insertion sociale ou professionnelle ;

– un plan d’action, précisant les objectifs d’insertion sociale ou professionnelle et, le cas échéant, le niveau d’intensité de l’accompagnement requis. Ce plan doit comporter des actions de formation, d’accompagnement et d’appui.

Dans son avis sur le projet de loi ([38]), le Conseil d’État rappelle que les éventuelles carences de l’opérateur du service public de l’emploi dans l’exercice de ses missions d’accompagnement personnalisé sont susceptibles de constituer des fautes de nature à engager sa responsabilité ([39]). Le rapporteur souscrit à ce rappel et réaffirme son attachement aux obligations d’accompagnement qui incombent aussi aux opérateurs.

Sur le modèle du PPAE, le contrat d’engagement, élaboré en fonction des besoins du demandeur d’emploi, tient compte notamment de sa formation, de ses qualifications, de ses connaissances et compétences acquises au cours de ses expériences professionnelles et extra-professionnelles, de sa situation personnelle et familiale ainsi que de la situation locale du marché du travail. La référence explicite aux « expériences extra-professionnelles » est une innovation par rapport au droit existant.

Le contrat d’engagement précise les droits du demandeur d’emploi, ainsi que les voies et les délais de recours contre les sanctions susceptibles d’être prononcées en cas d’inobservation de sa part.

● Le I de l’article L. 5411-6-1 reprend les éléments constitutifs de l’offre raisonnable d’emploi tels qu’aujourd’hui définis à savoir « la nature et les caractéristiques de l’emploi ou des emplois recherchés, la zone géographique privilégiée et le niveau de salaire attendu » et précise toutefois les nouvelles conditions dans lesquelles le contrat d’engagement définit ces éléments constitutifs de l’offre raisonnable d’emploi en distinguant deux cas de figure :

– si le projet professionnel du demandeur d’emploi comporte la recherche d’une activité salariée et si ce projet est « suffisamment établi », le contrat d’engagement définit dès lors les éléments constitutifs de l’ORE que le demandeur est tenu d’accepter ;

– si le projet n’est pas suffisamment établi et que seuls des objectifs d’insertion professionnelle sont fixés à la signature du contrat, la définition des éléments constitutifs de l’ORE fait l’objet d’une actualisation du contrat d’engagement dès que le projet professionnel est suffisamment établi.

Les éléments constitutifs de l’ORE peuvent être révisés, comme c’est le cas dans le droit en vigueur, dans le cadre d’une actualisation du contrat d’engagement, notamment afin d’accroître les perspectives de retour à l’emploi du demandeur d’emploi. Conjointement à la définition de ces éléments, le contrat d’engagement précise également les actes positifs et répétés de recherche d’emploi que le demandeur est tenu de réaliser.

Si le projet professionnel du demandeur d’emploi comporte la reprise ou la création d’entreprise, le contrat d’engagement en définit les éléments essentiels et comporte là aussi les actes que l’intéressé est tenu de réaliser. En cas de « démission-reconversion » telle que visée par l’article L. 5422-1 du code du travail, le contrat d’engagement intègre le projet de reconversion du demandeur d’emploi.

● Pour tenir compte de l’impossibilité pour les personnes en parcours social de rechercher un emploi à court terme, le II précise que ces dispositions relatives à l’ORE ne s’appliqueront pas à leurs situations.

● Le c du , le et le du I opèrent les coordinations nécessaires au sein du code du travail, la référence au « contrat d’engagement » se substituant désormais à celle du « projet personnalisé d’accès à l’emploi ».

b.   Le contrôle des engagements des demandeurs d’emploi

Le a du du I renomme la section 1 du chapitre VI du titre II du livre IV de la cinquième partie « Contrôle des engagements des demandeurs d’emploi » tandis que le b réécrit intégralement l’article L. 5426-1 du code du travail relatif au contrôle de la recherche d’emploi.

● Aux termes du I de l’article L. 5426-1, le contrôle des engagements des demandeurs d’emploi est en principe exercé par l’opérateur France Travail, qui sera compétent pour prendre, s’il y a lieu, la mesure de radiation de la liste des demandeurs d’emploi.

Lors des auditions, la question des modalités de contrôle a pu être soulevée, certains acteurs plaidant pour une consolidation de l’approche globale du « contrôle de la recherche d’emploi », moins automatique et plus en phase avec la situation propre des demandeurs d’emploi, développée par des équipes spécialisées de Pôle depuis quelques années. Cette ambition rejoint l’une des propositions de la mission de préfiguration préconisant de « déployer des équipes territoriales pluridisciplinaires dédiées au contrôle des engagements afin de rendre le régime de sanctions plus adapté aux situations et plus effectif » ([40]). En l’état actuel des débats, il n’est, néanmoins, pas apparu opportun de reprendre cette proposition dans le cadre du projet de loi ayant vocation à poser un cadre plus général du régime des droits et devoirs.

Il est à préciser que les typologies de sanctions actuellement prévues dans le code du travail sont maintenues. Seules les mesures relatives aux bénéficiaires du RSA font l’objet d’une révision à l’article 3 du projet de loi.

Toutefois, le contrôle de certaines catégories de demandeurs d’emploi reviendrait à d’autres organismes :

– le président du conseil départemental serait compétent pour assurer le contrôle et prendre, le cas échéant, les mesures de suspension (cf. article 3 du projet de loi) ou de suppression du versement du RSA ainsi que la mesure de radiation de la liste des bénéficiaires du RSA. Lorsqu’il prend cette dernière mesure, il en informe l’opérateur France Travail, qui procède en conséquence à la radiation de la liste des demandeurs d’emploi.

Par dérogation, lorsque l’opérateur France Travail serait l’organisme référent d’un bénéficiaire du RSA, c’est lui qui exercerait le contrôle de ses engagements et pourrait, le cas échéant, proposer au président du conseil département de prononcer les sanctions de suspension ou de suppression du RSA.

Lors de son audition, le haut-commissaire Thibaut Guilluy a mis en garde contre la mesure de radiation de la liste des demandeurs d’emploi, qui pourrait avoir pour effet pervers de priver le bénéficiaire du RSA radié de moyens pour trouver un emploi alors qu’il en est déjà durablement éloigné. Le rapporteur partage cette inquiétude ;

– les missions locales assureraient le contrôle des engagements des jeunes qu’elles accompagnement et seraient compétentes pour prononcer les mesures de suspension ou de suppression des allocations versées au titre du Pacea ou de l’allocation CEJ dont elles informeraient France Travail. Elles proposeraient, s’il y a lieu, à ce dernier la mesure de radiation de la liste des demandeurs d’emploi.

● Le II de l’article L. 5426-1 dispose que l’opérateur France Travail, le président du conseil départemental et les missions locales informent le comité départemental France Travail, créé par l’article 4 du projet de loi, chacun pour ce qui les concerne, de la mise en œuvre et des résultats du contrôle des engagements des demandeurs d’emploi.

● Le III précise que l’opérateur France Travail, le président du conseil départemental et les missions locales peuvent, par convention, organiser des modalités conjointes de contrôle.

c.   L’articulation avec les dispositifs dédiés aux jeunes

● Le parcours contractualisé d’accompagnement vers l’emploi et l’autonomie (Pacea)

Le et le du II modifient les articles L. 5131-4 et L. 5131-5 du code du travail pour mettre en adéquation les dispositions relatives au PACEA avec la création du nouveau contrat d’engagement :

– d’une part, le diagnostic visé à l’article L. 5131-4 destiné à identifier les besoins du jeune lors de l’élaboration du Pacea est intégré au diagnostic global introduit par l’article 1er du projet de loi ;

– d’autre part, le contrat signé préalablement à l’entrée en Pacea sera désormais, dans une logique d’unification, le contrat d’engagement.

Enfin, la précision selon laquelle le Pacea est conclu avec l’État est supprimée puisqu’en pratique, il est déjà conclu avec la mission locale.

● Le contrat d’engagement jeune (CEJ)

Le du II fait du contrat d’engagement jeune une modalité du contrat d’engagement. Pour rappel, le contrat d’engagement introduit par l’article 2 s’inspire pour une large part du contrat d’engagement jeune, notamment s’agissant de l’intensité de l’accompagnement des bénéficiaires.

Les sanctions applicables aux bénéficiaires du CEJ aujourd’hui de niveau réglementaire seront désormais précisées à l’article L. 5131-6 du code du travail. En cas d’inobservation par son bénéficiaire des engagements du contrat, l’allocation mensuelle pourrait être suspendue ou supprimée.

d.   Les modalités d’entrée en vigueur

Le III dispose que l’article 2 entrera en vigueur à une date fixée par décret et au plus tard le 1er janvier 2025.

Pour chaque demandeur d’emploi dont il assure, à cette date, l’accompagnement, chaque organisme référent devra conclure, dans un délai fixé par décret, un contrat d’engagement qui se substituera, selon la situation, au PPAE, au contrat d’engagements réciproques, au Pacea ou au CEJ.

3.   Les modifications apportées par le Sénat

● Outre des amendements rédactionnels et de coordination, la commission des affaires sociales a, comme sur l’ensemble des articles du projet de loi, modifié la dénomination de l’opérateur France Travail pour maintenir la dénomination actuelle de Pôle emploi.

● Elle a, de surcroît, fait évoluer le texte sur plusieurs points en commission.

En premier lieu, elle a adopté un amendement de la rapporteure visant à préciser dans la loi que la durée hebdomadaire d’activité qu’il sera demandé au demandeur d’emploi d’accomplir est « d’au moins quinze heures » au motif que cet objectif fixé par le Gouvernement devait trouver une traduction législative.

En deuxième lieu, elle a adopté un autre amendement de la rapporteure prévoyant que, l’inscription des bénéficiaires du RSA sur la liste des demandeurs d’emploi devenant automatique, la radiation de la liste des bénéficiaires du RSA devrait entraîner la radiation de la liste des demandeurs d’emploi. Pour les bénéficiaires du RSA dont Pôle emploi est l’organisme référent, l’opérateur pourrait proposer, s’il y a lieu, la radiation de la liste des bénéficiaires du RSA au président du conseil départemental.

Enfin, elle a adopté un amendement de M. Philippe Mouiller (groupe Les Républicains) ouvrant la possibilité à tous les prescripteurs habilités de l’insertion par l’activité économique (IAE), en particulier les nouveaux prescripteurs habilités par la loi du 14 décembre 2020, de prescrire des périodes de mise en situation en milieu professionnel (PMSMP), partant du constat que les personnes engagées dans un parcours d’IAE pouvaient être freinées dans leur projet d’immersion faute de prescripteurs.

● En séance publique, les sénateurs ont apporté au texte des modifications complémentaires ayant toutes reçu un avis favorable de la commission.

Ils ont tout d’abord adopté un amendement de Mme Nathalie Delattre (groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen) visant à préciser que l’organisme référent s’engage dans le contrat d’engagement à mettre en œuvre des actions visant à la « levée des freins périphériques » à l’emploi que peut rencontrer le demandeur.

Ils ont ensuite précisé, par l’adoption de deux amendements identiques de Mme Laurence Muller-Bronn (groupe Les Républicains) et Mme Raymonde Poncet Monge (Écologiste - Solidarité et Territoires) ; que le contrat d’engagement doit tenir compte en sus des expériences professionnelles du demandeur, de ses expériences « extra-professionnelles ».

Enfin, ils ont adopté – avec un avis défavorable du Gouvernement – un amendement de Mme Brigitte Nicoleau (groupe Les Républicains) proposant d’une part, d’élargir l’information sur le contrôle des engagements des demandeurs d’emploi à tous les comités France Travail et non seulement aux comités départementaux et d’autre part, d’étendre l’objet de cet échange d’information aux résultats de contrôle en plus de la mise en œuvre de ce contrôle.

4.   Les modifications apportées par la commission

● La commission a, tout d’abord, modifié l’intitulé du contrat d’engagement pour le nommer « contrat d’engagement réciproque » sur proposition de M. Arthur Delaporte et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés ([41]) et avec avis favorable du rapporteur, au motif que cette précision traduit bien les engagements du demandeur d’emploi, d’une part, et ceux de l’organisme référent, d’autre part.

● Elle a tenu à préciser que la durée hebdomadaire d’activité du demandeur d’emploi qu’il réalisera dans le cadre de son plan d’action est d’au moins 15 heures « si cela s’avère adapté à la situation particulière du demandeur d’emploi et aux difficultés qu’il rencontre ». Cette proposition conjointe du rapporteur, de Mme Michèle Peyron et plusieurs de ses collègues du groupe Renaissance ainsi que de M. François Gernigon et ses collègues du groupe Horizons et apparentés ([42]) vise à tenir compte de la réalité des besoins et de la situation des personnes pour l’ensemble desquelles un tel accompagnement ne sera pas nécessairement adapté et ainsi ne pas mettre en difficulté des personnes qui ont besoin d’un accompagnement plus progressif.

● Sur proposition à nouveau conjointe du rapporteur, de Mme Michèle Peyron et plusieurs de ses collègues du groupe Renaissance ainsi que de M. François Gernigon et ses collègues du groupe Horizons et apparentés, la commission est revenue sur l’articulation systématique entre la liste des demandeurs d’emploi et la liste des bénéficiaires du RSA introduite par le Sénat. Cette disposition prévoyait que lorsqu’une mesure de radiation de la liste des bénéficiaires du RSA était prise à l’encontre de celui-ci, le président du conseil départemental en informait l’opérateur France Travail qui, en conséquence, devait procéder à la radiation à la liste des demandeurs d’emploi. Symétriquement, l’opérateur France Travail, lorsque celui‑ci est l’organisme référent d’un bénéficiaire du RSA, pouvait proposer au président du conseil départemental, outre les mesures de suspension et de suppression déjà prévues dans le projet de loi, la radiation de la liste des bénéficiaires du RSA. Cette disposition n’apparaissait pas opportune pour faciliter le retour à l’emploi du bénéficiaire du RSA.

● En outre, la commission a complété l’article L. 5426-1 du code du travail, sur proposition du rapporteur ([43]), pour préciser que « le contrôle des engagements des demandeurs d’emploi effectué par l’opérateur France Travail, le président du conseil départemental et les organismes mentionnés à l’article L. 5314‑1 comprend une part minimale de contrôle aléatoire ».

● Enfin, toujours sur proposition du rapporteur ([44]), elle a supprimé le 6° de l’article L. 5135-2 du code du travail, introduit par le Sénat, au motif que cette disposition visant à permettre aux prescripteurs habilités de l’insertion par l’activité économique de prescrire les périodes de mise en situation en milieu professionnel définies à l’article L. 5135‑2 du code du travail est déjà possible dans le cadre d’une convention conclue avec les acteurs du service public de l’insertion et de l’emploi.

● Au demeurant, la commission a adopté sept amendements rédactionnels du rapporteur ainsi que trois amendements identiques ([45]) du rapporteur, de Mme Michèle Peyron et plusieurs de ses collègues du groupe Renaissance ainsi que de M. François Gernigon et ses collègues du groupe Horizons et apparentés relatifs à la nouvelle dénomination de l’opérateur France Travail et du réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi (voir commentaire de l’article 5).

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Article 2 bis (nouveau)
Obliger les offres d’emploi à inclure des éléments décrivant l’environnement de travail

Introduit par la commission

L’article 2 bis vise à enrichir le contenu des offres d’emploi d’éléments précisant l’environnement de travail de l’entreprise et les possibilités d’organisation du poste visé par l’offre.

Cet article résulte de l’adoption par la commission des affaires sociales – avec avis défavorable du rapporteur – d’un amendement de Mme Anne Bergantz et plusieurs de ses collègues du groupe Démocrate (MoDem et Indépendants) ([46]).

Il insère un nouvel article L. 5331-5-1 au sein du code du travail qui dispose que « les offres d’emploi incluent des éléments décrivant l’environnement de travail de l’entreprise et du poste ainsi que les possibilités d’organisation du poste » Il est prévu qu’un décret en Conseil d’État détermine les critères et conditions d’application de cet article.

Le rapporteur estimait que l’ajout de nouveaux critères légaux pourrait avoir un effet décourageant pour certaines entreprises, notamment les plus petites d’entre elles, de faire connaître leurs besoins par la publication d’offres d’emploi.

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Article 3
Renforcer les droits et devoirs des bénéficiaires du revenu de solidarité active

Adopté par la commission avec modifications

L’article 3 tire les conséquences dans le code de l’action sociale et des familles de l’intégration des bénéficiaires du RSA dans le régime commun des demandeurs d’emploi se traduisant notamment par la signature du contrat d’engagement. Il révise, en outre, les sanctions pouvant s’appliquer aux bénéficiaires en cas de manquement aux devoirs afin de les rendre plus graduelles.

1.   Le droit en vigueur

a.   Le régime actuel des droits et devoirs des bénéficiaires du revenu de solidarité active

i.   Principes et public ciblé par le RSA

Créé par la loi du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion ([47]) en remplacement du revenu minimum d’insertion (RMI) ([48]) et de l’allocation de parent isolé (API), le revenu de solidarité active (RSA) repose sur trois objectifs :

– assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d’existence afin de lutter contre la pauvreté ;

– encourager l’exercice ou le retour à une activité professionnelle ;

– aider à l’insertion sociale des bénéficiaires.

La réforme du RSA s’inscrit dans une démarche dite « d’activation » des dépenses sociales qui vise à octroyer un minimum de ressources aux personnes en difficulté tout en incitant à l’activité professionnelle, reposant sur l’idée sous‑jacente que le travail doit toujours mieux payer que l’allocation. À la différence du RMI, le RSA prévoit ainsi qu’en cas d’activité professionnelle, le bénéficiaire voit son allocation diminuer non plus du total de ses revenus du travail, mais seulement d’une fraction.

Le RSA est une allocation différentielle, familialisée, qui complète les ressources initiales du foyer afin qu’elles atteignent le seuil d’un montant forfaitaire dont le barème varie selon la composition du foyer. Un RSA majoré peut être accordé temporairement à un parent isolé assumant la charge d’un ou de plusieurs enfants ou à une femme enceinte isolée ([49]).


Montants FORFAITAIRES AU 1er AVRIL 2023

(en euros)

Nombre d’enfants ou de personnes à charge

Personne seule

Couple

0

607,75

911,63

1

911,63

1 093,96

2

1 093,96

1 276,29

Par enfant ou personne supplémentaire

243,10

Source : CNAF

Qui bénéficie du RSA ?

Le RSA a été conçu comme un dispositif de droit commun, s’adressant à l’ensemble de la population en âge de travailler. Aussi les conditions pour le percevoir sont-elles peu restrictives :

– être âgé de plus de 25 ans ou sans condition d’âge pour les personnes assumant la charge d’au moins un enfant né ou à naître ou ayant travaillé au moins deux années au cours des trois dernières années ;

– résider en France au moins neuf mois dans l’année ;

– être Français ou citoyen de l’Espace économique européen ou Suisse ou avoir un titre de séjour en cours de validité depuis cinq ans minimum ;

– avoir des ressources mensuelles qui ne dépassent pas les plafonds en vigueur ;

– faire d’abord valoir ses droits à l’ensemble des autres prestations sociales (allocation de retour à l’emploi, AAH, retraite...)

 

Dans les faits, les bénéficiaires du RSA sont autant des femmes que des hommes (1). Ce sont pour plus de la moitié des personnes isolées et pour un tiers des parents isolés dont l’écrasante majorité sont des femmes (96 %). Il serait faux de penser que les bénéficiaires du RSA ne travaillent pas puisque fin 2018, 15 % des bénéficiaires avaient un emploi à cette date et 39 % avaient travaillé au cours de l’année suivante. Néanmoins, les emplois qu’ils occupent sont plus précaires que la moyenne puisque seuls 26 % des bénéficiaires salariés occupent un CDI contre 56 % pour l’ensemble des salariés (2).

(1) Drees, Minima sociaux et prestations sociales, édition 2022.

(2) Drees, Études et résultats, « RSA : parmi les bénéficiaires fin 2018, deux sur cinq ont travaillé en 2019 », n° 1253, janvier 2023.

Au total, avec une dépense d’allocation s’élevant à 11,7 milliards d’euros en 2019 financée par les départements sauf cas exceptionnels ([50]), le RSA est le premier minimum social devant l’allocation aux adultes handicapés (10,4 milliards), l’aide sociale à l’enfance (8,3 milliards) et l’aide sociale aux personnes handicapées et en perte d’autonomie (8,1 milliards) ([51]).

ii.   Engagements et orientation des bénéficiaires

La section 3 du chapitre II du titre VI du livre II du code de l’action sociale et des familles est consacrée aux « droits et devoirs du bénéficiaire du revenu de solidarité active ».

● L’article L. 262-27 définit d’abord les droits de l’allocataire à bénéficier d’un « accompagnement social et professionnel adapté à ses besoins et organisé par un référent unique ». En contrepartie, l’article L. 262-28 dispose qu’il est « tenu, lorsqu’il est sans emploi ou ne tire de l’exercice d’une activité professionnelle que des revenus inférieurs à une limite fixée par décret, de rechercher un emploi, d’entreprendre les démarches nécessaires à la création de sa propre activité ou d’entreprendre les actions nécessaires à une meilleure insertion sociale ou professionnelle ».

Deux critères alternatifs déterminent donc les personnes soumises aux droits et devoirs : être sans emploi ou avoir des revenus d’activité inférieurs à 500 euros mensuels au cours des trois derniers mois ([52]). Par conséquent, ces critères ne s’imposent pas aux personnes les plus proches de l’emploi même si dans les faits, ils concernent la quasi-intégralité des bénéficiaires (98 %) ([53]).

Le RSA étant une allocation familialisée, les mêmes droits et devoirs s’appliquent au bénéficiaire et à son conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité. Toutefois, chacun signe son propre projet personnalisé d’accès à l’emploi en cas d’orientation vers Pôle emploi ou son propre contrat d’engagement réciproque ([54]).

● Une fois terminée la phase d’instruction de la demande de RSA et obtenue l’ouverture de droits notifiée au département, s’enclenche le processus d’orientation dont le président du conseil départemental est responsable aux termes de l’article L. 262-29 du code de l’action sociale et des familles.

L’objectif de l’orientation est triple :

– permettre d’engager l’accompagnement le plus rapidement possible pour l’ensemble des personnes concernées ;

– proposer la modalité d’accompagnement la plus adaptée à la situation de la personne ;

– viser prioritairement le retour à l’emploi.

Le président du conseil départemental tient compte de la situation du bénéficiaire dans le choix de l’orientation :

 lorsque le bénéficiaire est disponible pour occuper un emploi ou pour créer sa propre activité, il est orienté prioritairement vers Pôle emploi, vers l’un des organismes publics ou privés du service public de l’emploi ou vers un réseau d’appui à la création et au développement des entreprises. Cet accompagnement avant tout professionnel peut, le cas échéant, être également un accompagnement social ;

– lorsqu’il apparaît que des difficultés tenant notamment aux conditions de logement, à l’absence de logement ou à l’état de santé font temporairement obstacle à l’engagement du bénéficiaire dans une démarche de recherche d’emploi, il est orienté vers les autorités ou organismes compétents en matière d’insertion sociale ;

 lorsque le bénéficiaire est âgé de moins de 25 ans et que sa situation le justifie, vers les missions locales pour l’insertion professionnelle et sociale des jeunes.

ORIENTATION DES BÉNÉFICIAIRES SELON LES ORGANISMES

Source : Drees, Enquête OARSA, 2021.

● L’organisme vers lequel le bénéficiaire du RSA a été orienté désigne le référent unique chargé de le suivre. La contractualisation des droits et devoirs est formalisée :

– si l’organisme est Pôle emploi, par un projet personnalisé d’accès à l’emploi ([55]) ;

– s’il s’agit d’un autre organisme participant au service public de l’emploi, par un contrat d’engagement réciproque conclu avec le département dans un délai d’un mois, énumérant les engagements réciproques en matière d’insertion professionnelle (article L. 262-35 du code de l’action sociale et des familles) ;

– s’il a été orienté vers un organisme compétent en matière d’insertion sociale, par un contrat d’engagement énumérant les engagements en matière d’insertion sociale ou professionnelle, conclu avec le département dans un délai de deux mois (article L. 262-36 du code de l’action sociale et des familles).

iii.   Le régime de sanctions attaché aux droits et devoirs

Le régime de sanctions relève de la compétence du président du conseil départemental qui peut, après avis d’une équipe pluridisciplinaire prévue à l’article L. 262-39 du code de l’action sociale et des familles, décider de suspendre tout ou partie du versement du RSA dans le respect du barème fixé par voie réglementaire ([56]). La sanction se traduit d’abord par une suspension qui peut devenir radiation.

MONTANT ET DURÉE DES SANCTIONS SELON LA SITUATION

Situation

Composition du foyer

Montant maximal

de la réduction

Durée de la suspension

Première suspension

Personne seule

80 % du montant dû

1 à 3 mois

2 personnes ou plus

50 % du montant dû

Après une première suspension

Personne seule

100 % du montant dû

1 à 4 mois

2 personnes ou plus

50 % du montant dû

Source : commission des affaires sociales.

● En application de l’article L. 262-37 du code de l’action sociale et des familles, la suspension s’applique dans les situations suivantes :

– lorsque, du fait du bénéficiaire et sans motif légitime, le projet personnalisé d’accès à l’emploi ou le contrat d’engagement n’est pas établi dans les délais prévus ou n’est pas renouvelé ;

– lorsque, sans motif légitime, les dispositions du projet personnalisé d’accès à l’emploi ou les stipulations du contrat d’engagement ne sont pas respectées par le bénéficiaire ;

– lorsque le bénéficiaire accompagné par Pôle emploi a été radié de la liste des demandeurs d’emploi ;

 lorsque le bénéficiaire refuse de se soumettre aux contrôles prévus par la loi.

La sanction ne peut intervenir sans que le bénéficiaire, assisté à sa demande par une personne de son choix, ait été mis en mesure de faire connaître ses observations aux équipes pluridisciplinaires du conseil départemental dans un délai ne pouvant excéder un mois.

Lorsque, à la suite d’une suspension du RSA, la CAF ou la caisse de MSA procède à une reprise du versement et, le cas échéant, à des régularisations relatives à la période de suspension, elle en informe le président du conseil départemental.

À l’issue de la suspension, le versement du RSA est repris, sur décision du président du conseil départemental, à compter de la date de conclusion d’un PPAE ou d’un CER.

● Au terme de la durée de la suspension, si le bénéficiaire a déjà fait l’objet d’une décision de suspension antérieure, le président du conseil départemental procède à la radiation de la liste des bénéficiaires du RSA, mettant fin au droit à l’allocation ([57]).

Après une radiation faisant suite à une décision de suspension, le bénéfice du RSA est subordonné, dans l’année qui suit la sanction, à la signature préalable d’un PPAE ou d’un CER.

b.   Un cadre jugé insatisfaisant qui a déjà fait l’objet d’évolutions et d’expérimentations

i.   Les bénéficiaires du RSA sont insuffisamment et inégalement orientés et accompagnés

Le rapport d’évaluation sur le RSA publié par la Cour des comptes en janvier 2022 ([58]) souligne de graves lacunes dans l’orientation et l’accompagnement des bénéficiaires du RSA.

● D’une part, l’étape de l’orientation des bénéficiaires est jugée « problématique » car aucun des trois des objectifs identifiés de l’orientation n’est rempli :

– s’agissant tout d’abord du nombre de personnes orientées. Par construction, la cible de personnes orientées parmi celles soumises aux droits et devoirs est de 100 %. Or, d’après les données de la Drees en 2019, le taux est de 82 % au niveau national et chute à 48 % pour les personnes allocataires depuis moins de six mois, témoignant de la lenteur de la prise en charge.

Il subsiste, de surcroît, une grande hétérogénéité selon les départements puisque parmi ceux évalués par la Cour des comptes, quatre affichaient un pourcentage d’orientés inférieur ou égal à 51 % ([59]) ;

– les délais d’orientation restent, par ailleurs, trop longs et non conformes aux délais fixés par le législateur. Ainsi que le présente le schéma ci-dessous, le délai moyen entre l’ouverture des droits et l’orientation par le département était en moyenne de 95 jours au niveau national en 2019. Les données pour l’année 2021 fournies par la Drees aux rapporteurs indiquent toutefois une légère amélioration avec un délai ramené à 84 jours.

 

DÉlais d’ORIENTATION DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA en 2019

Source : commission des affaires sociales.

À nouveau, de fortes disparités apparaissent entre les départements puisque d’après les données Drees pour 2021, le délai d’orientation s’élevait à 16 jours dans les Alpes-Maritimes contre 181 en Essonne. Il est intéressant de noter que la Cour des comptes constate que les meilleurs résultats sont obtenus par les départements qui mettent en œuvre une procédure automatisée par algorithme ;

– enfin, la qualité de l’orientation n’est pas en adéquation avec les besoins des bénéficiaires. Près de la moitié des bénéficiaires sont orientés vers Pôle emploi ou l’un des organismes du service public de l’emploi – un choix d’orientation qui varie, là encore, nettement selon la politique mise en œuvre par le département ([60]). Or, l’orientation systématique vers Pôle emploi sans un accompagnement social apparaît peu pertinente pour nombre de bénéficiaires du RSA qui rencontrent d’importants freins périphériques au retour à l’emploi et devraient a minima bénéficier d’un accompagnement mixte, à la fois social et professionnel.

Par ailleurs, le nombre de réorientations qui permettraient de corriger une mauvaise trajectoire pour permettre un accompagnement plus cohérent du bénéficiaire est extrêmement résiduel puisque selon la Drees, seules 6 % des personnes ont connu un changement de type d’accompagnement en 2021 ([61]).

● D’autre part, l’accompagnement social et professionnel des bénéficiaires est largement défaillant tant quantitativement que qualitativement.

En effet, seuls 48 % des bénéficiaires orientés disposent effectivement d’un contrat d’engagement réciproque en 2021. Il ne faut pas exclure que les travailleurs sociaux peuvent toutefois réaliser des actions d’accompagnement hors de ce cadre. Quand un tel contrat existe son contenu est très peu engageant – voire « vide de substance » selon les termes de la Cour des comptes – à la fois sur le plan professionnel et social. Selon la Drees, en 2021 :

– 90 % des CER ne contiennent aucune action visant à trouver des activités, des stages ou de formations à visée professionnelle ;

– 78 % ne contiennent aucune action visant à inscrire les personnes dans un parcours de recherche d’emploi ;

– 87 % ne contiennent aucune action visant à faciliter le lien social (développement de l’autonomie sociale, activités collectives, etc.).

Au total, la faiblesse du contrat d’engagement réciproque fragilise la portée des droits et des devoirs puisque le non-respect des clauses peut difficilement être retenu comme un motif de sanction comme cela est pourtant prévu par le législateur.

● Enfin, le RSA n’est aujourd’hui pas un tremplin vers l’emploi puisque le taux de retour à l’emploi des bénéficiaires du RSA est de 3,9 % par mois en 2019. Ce taux est nettement inférieur à la moyenne des demandeurs d’emploi (8,2 %) mais aussi à la totalité des publics « sensibles » (6,5 % pour les chômeurs de longue durée, 5,4 % pour les résidents en quartiers prioritaires de la politique de la ville). Seuls les travailleurs handicapés ont un taux plus faible mais voisin de 3,3 %.

ii.   Le RSA a déjà l’objet de plusieurs expérimentations visant à corriger ses défaillances structurelles

● La stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté 2018‑2022 qui s’est déroulée dans le cadre d’une contractualisation entre l’État et les départements a posé un premier jalon dans l’accélération de l’orientation et de l’accompagnement des bénéficiaires du RSA.

L’une des mesures phares ([62]) pour renforcer l’accompagnement des bénéficiaires du RSA se traduit par deux objectifs quantitatifs :

– d’une part, l’orientation de tous les bénéficiaires du RSA en un mois à compter de la notification de l’entrée dans le RSA au conseil départemental – objectif plus ambitieux que les deux mois prévus par le législateur ;

– d’autre part, la signature d’un contrat d’engagement pour 100 % des allocataires le mois suivant l’orientation.

D’après le troisième rapport annuel du comité d’évaluation de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté ([63]), cette mesure a produit en 2021 les résultats suivants :

– 56 % des nouveaux entrants sont orientés en moins d’un mois contre 45 % en 2019 ;

– 59 % des nouveaux entrants dans le RSA ont obtenu un premier rendez‑vous d’accompagnement moins de deux semaines après l’orientation contre 19 % en 2019 ;

– 64 % des nouveaux entrants au RSA ont signé leur CER en moins de deux mois contre 22 % en 2019.

Cette mesure relativement couronnée de succès s’inscrit, par ailleurs, dans une démarche plus large de création d’un service public de l’insertion et de l’emploi (SPIE) expérimenté depuis le 5 mars 2020. Quatorze territoires expérimentateurs ont été sélectionnés pour mettre en œuvre des actions novatrices permettant de renforcer l’offre de service aux bénéficiaires et de proposer de nouvelles formes de coopération intégrée entre acteurs. Les premières évaluations de cette expérimentation relèvent que « les nouvelles modalités d’entrée en parcours déployées dans les territoires expérimentateurs se traduisent par un changement de posture des bénéficiaires, qui sont davantage impliqués dans le démarrage de leur parcours ([64]) ».

● La mission de préfiguration France Travail en cours a défini dix‑huit territoires pilotes et volontaires pour expérimenter un nouvel accompagnement des bénéficiaires du RSA. Cette mission a vocation à tester les modalités opérationnelles des principes du présent projet de loi sur l’accompagnement renforcé des bénéficiaires du RSA.

Les DIX-HUIT territoires pilotes de l’EXPÉRIMENTATION

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La mise en œuvre de cette expérimentation déployée depuis le printemps 2023 prend la forme de conventions signées entre l’État au niveau déconcentré et les conseils départementaux. Ces conventions précisent les engagements de chacune des parties et permettent de financer de l’ingénierie, des investissements numériques et une partie des moyens nécessaires à l’intensification des parcours.

Cette expérimentation vise plusieurs objectifs spécifiques :

 modéliser des parcours plus efficaces en matière d’insertion dans l’emploi ;

– concrétiser un droit réel à l’accompagnement socio-professionnel intensif, assuré par des tailles de portefeuilles réduites ;

– mettre en œuvre la réciprocité des engagements des pouvoirs publics et des bénéficiaires du RSA ;

– associer les employeurs à chaque étape pour répondre à leurs besoins en s’appuyant sur les compétences des personnes sans emploi.

Concrètement, les actions prévues par les départements volontaires se manifestent, à droit constant, par :

– un ciblage exhaustif de l’ensemble des bénéficiaires du RSA sur un bassin de vie donné ;

– une orientation accélérée et facilitée sur la base d’un référentiel d’orientation partagé ;

– un diagnostic socio-professionnel global et approfondi ;

– un accompagnement individualisé et intensif avec un objectif de 15 à 20 heures d’activité par semaine ;

– une coordination opérationnelle de la relation avec les employeurs conduite par Pôle emploi ;

– une gouvernance stratégique pour l’expérimentation, sous le pilotage du préfet et du président du conseil départemental, assortie d’un comité de suivi.

UN EXEMPLE : LE PARCOURS DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA À TOURCOING

Source : note d’éclairage de l’expérimentation RSA de Tourcoing fournie par Pôle emploi.

2.   Le droit proposé par le projet de loi initial

L’article 3 du projet propose un nouveau cadre aux droits et devoirs des bénéficiaires du RSA.

Le Gouvernement a fait le choix aux articles 1er et 2 de créer un contrat d’engagement commun à toutes les personnes inscrites sur la liste des demandeurs d’emploi dans le code du travail. L’article 3 vise à retranscrire au sein du code de l’action sociale et des familles l’ensemble des droits et des devoirs qui s’appliquent aux bénéficiaires du RSA, désormais automatiquement inscrits sur la liste des demandeurs d’emploi. Ainsi que le note le Conseil d’État, ce choix « a le mérite de faciliter la lisibilité des dispositions applicables aux bénéficiaires du RSA » ([65]).

a.   L’inscription des engagements des bénéficiaires du RSA dans le droit commun des demandeurs d’emploi

● Tirant les conséquences de la suppression du projet personnalisé d’accès à l’emploi (PPAE) et du contrat d’engagement réciproque (CER) à l’article 2, le a du du I substitue à l’article L. 262-27 du code de l’action sociale et des familles la référence à ces contrats celle au nouveau contrat d’engagement.

● En conséquence, la même coordination est assurée aux articles L. 262-38 (b du 10 ° du I) et L. 262-44 (13 ° du I).

● Le b du du I prévoit l’inscription automatique du bénéficiaire du RSA et de son conjoint, concubin ou partenaire de pacs sur la liste des demandeurs d’emploi lors de la demande d’allocation, en cohérence avec les dispositions prévues à l’article 1er du projet de loi.

● Le c du du I précise que lorsque le bénéficiaire n’est pas soumis aux droits et devoirs, il peut solliciter chaque année un rendez-vous auprès de l’organisme référent vers lequel il a été orienté pour évoquer les conditions permettant l’amélioration de sa situation professionnelle.

Les dispositions relatives aux conjoints, concubins ou partenaires de pacs n’évoluent donc pas sur le fond puisque comme aujourd’hui, chacun des membres du couple signera son propre contrat d’engagement et le seuil, fixé par décret au‑delà duquel le partenaire n’est pas soumis aux droits et devoirs est inchangé ([66]).

b.   Le contenu du contrat d’engagement ajusté au profil des allocataires du RSA

L’article L. 262-34 relatif au contenu du contrat d’engagement est réécrit pour préciser que le bénéficiaire du RSA élabore avec le référent unique qui a été désigné pour l’accompagner le contrat d’engagement dont « le contenu est adapté à sa situation » dans les conditions prévues aux articles L. 5411-6 et L. 5411-6-1 du code du travail ( du I) tels que réécrits par l’article 2 ([67]).

c.   Un régime de sanctions plus adapté et plus progressif

Suivant les préconisations de la mission de préfiguration qui fait le constat d’un régime de sanctions « peu applicable et inégalement appliqué » ([68]), l’article 3 introduit d’une part une sanction intermédiaire dite de « suspension remobilisation » et révise d’autre part les modalités de suppression de l’allocation ( du I).

i.   La « suspension-remobilisation »

Aux termes de l’article L. 262-37 réécrit, le président du conseil départemental peut décider la suspension, en tout ou partie et pour une durée qu’il fixe, du versement du revenu de solidarité active lorsque, sauf motif légitime, le bénéficiaire :

– refuse d’élaborer ou d’actualiser le contrat d’engagement ;

– ne respecte pas tout ou partie des obligations énoncées dans ce contrat.

La suspension du versement du RSA ne fera évidemment pas obstacle à la poursuite de l’accompagnement proposé au bénéficiaire.

Si, avant le terme de la décision de suspension, le bénéficiaire se conforme à ses obligations, le président du conseil départemental met fin à sa décision.

Une fois que le bénéficiaire se sera conformé aux obligations dont la méconnaissance a fondé la sanction, les sommes retenues pendant la durée de la sanction lui seront versées au terme de la période de suspension. Ce versement rétroactif est une vraie innovation dans l’arsenal de sanctions et a vocation à susciter une réaction rapide du bénéficiaire suspendu de ses droits.

ii.   La suppression

Le président du conseil départemental peut toujours décider la suppression en tout ou partie du versement du RSA si le bénéficiaire :

– persiste dans le manquement qui a donné lieu à une suspension ;

– réitère, dans un délai fixé par décret en Conseil d’État, un manquement pour lequel il a fait l’objet d’une mesure de suspension ;

– refuse de se soumettre au contrôle du respect de ses engagements.

Afin de clarifier l’articulation entre les deux sanctions, le terme actuel de « suspension » visé aux articles L. 262-19, L. 262-25, L. 262-38 du code de l’action sociale et des familles de l’allocation est remplacé par celui de « suppression » puisque le bénéficiaire ne peut pas récupérer les sommes non perçues lorsqu’il se conforme à ses obligations. Il s’agit donc davantage d’une suppression que d’une suspension. Les et ainsi que le a du 10° du I opèrent cette coordination.

iii.   La procédure applicable aux sanctions

Le III de l’article L. 262-37 dispose que la durée et le montant des décisions de suspension et de suppression sont fixés au regard de la situation particulière du bénéficiaire, dont notamment la composition de son foyer, et en fonction de la nature et de la fréquence des manquements constatés. Interpelé sur ce point lors des travaux préparatoires, le rapporteur insiste sur la reconduction des garanties actuelles existantes pour le bénéficiaire.

Un décret en Conseil d’État précisera d’une part, la durée maximale de la sanction ainsi que la part maximale du RSA pouvant être suspendue et d’autre part, les éléments pris en compte pour fixer le montant et la durée de la sanction.

Pour la suspension comme la suppression, le bénéficiaire est informé des faits qui lui sont reprochés et de la sanction encourue. Il est préalablement mis en mesure de faire connaître ses observations, avec l’assistance, à sa demande, d’une personne de son choix.

En revanche, pour la suppression uniquement, la sanction ne peut intervenir qu’après avis de l’équipe pluridisciplinaire constituée par le président du conseil départemental à laquelle le bénéficiaire est mis en mesure de présenter ses observations. Cet avis préalable ne vaut donc pas pour la suspension. Néanmoins, les équipes pluridisciplinaires peuvent proposer au président du conseil départemental le prononcé d’une mesure de suspension ou de suppression ainsi que la réorientation du bénéficiaire vers un organisme différent (11° du I).

iv.   L’articulation des compétences entre l’opérateur France Travail et le président du conseil départemental

Pour les bénéficiaires du RSA dont il est l’organisme référent, l’opérateur France Travail peut proposer au président du conseil départemental des sanctions de suspension ou de suppression de l’allocation. La proposition de sanction sera transmise, après que le bénéficiaire, informé par France Travail des faits reprochés et de la sanction encourue, aura été mis en mesure de faire connaître ses observations avec l’assistance, à sa demande, d’une personne de son choix. Il est informé par l’opérateur France Travail de la proposition transmise et des motifs.

● Deux cas de figure se présentent ensuite selon la nature de la sanction et le rôle qu’entend jouer le président du conseil départemental :

– dans le cas d’une suspension, si le président du conseil départemental entend statuer lui-même sur les faits reprochés, il le fait savoir à l’opérateur France Travail dans un délai fixé par décret en Conseil d’État. À défaut, l’opérateur prononcera lui-même la sanction qu’il a proposée et en informera le président du conseil départemental.

Si le président du conseil départemental statue lui-même, il ne pourra prendre une mesure plus sévère que celle proposée par l’opérateur France Travail sans que le bénéficiaire ait été préalablement mis en mesure de faire connaître ses observations ;

– dans le cas d’une suppression, le président du conseil départemental ne peut prendre une mesure plus sévère que celle proposée par l’opérateur sans que le bénéficiaire ait été préalablement mis en demeure de faire connaître ses observations et que l’avis de l’équipe pluridisciplinaire ait été recueilli.

Dans tous les cas où le président du conseil départemental prononcera une sanction à l’égard d’un bénéficiaire du RSA dont l’opérateur France Travail est l’organisme référent, il devra informer ce dernier de la nature, de la durée et du montant de la sanction qu’il a prononcée.

● Le président du conseil départemental peut déléguer à l’opérateur France Travail, pour une durée déterminée et pour l’ensemble des bénéficiaires du RSA résidant dans le département dont l’opérateur est l’organisme référent, le prononcé des mesures de suspension du versement du RSA. L’opérateur France Travail doit alors informer le président du conseil départemental des sanctions qu’il prononce dans ce cadre.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État signale que le pouvoir réglementaire devra veiller à ce qu’un délai suffisant soit laissé au conseil départemental pour se prononcer ([69]).

d.   Le maintien de la compétence du département dans l’orientation des bénéficiaires du RSA

● L’article L. 262-29 relatif au rôle du président du conseil départemental dans l’orientation des bénéficiaires du RSA est entièrement réécrit par le du I afin d’encadrer l’exercice de cette compétence aux conditions prévues à l’article L. 5411-5 du code du travail. Réécrit par l’article 1er, l’article L. 5411-5 du code du travail définit les modalités d’orientation des demandeurs d’emploi vers les organismes chargés de leur accompagnement dans le cadre du nouveau réseau France Travail.

L’option de confier la compétence d’orientation pour tous les demandeurs d’emploi à France Travail a ainsi été écartée pour les bénéficiaires du RSA car elle aurait remis en cause la compétence d’orientation reconnue aux présidents des conseils départementaux et ne permettait pas de prendre en compte les améliorations entreprises ces dernières années dans le cadre de la stratégie nationale de lutte contre la pauvreté.

Si le président du conseil départemental garde une compétence de principe dans l’orientation des bénéficiaires du RSA, l’opérateur France Travail pourra toutefois procéder à cette orientation, par dérogation :

– soit lorsque le président du conseil départemental lui aura délégué cette compétence ;

– soit lorsque la décision d’orientation ne sera pas intervenue dans un délai prévu par décret.

Cette disposition vise à s’assurer d’une orientation accélérée des bénéficiaires du RSA en comparaison avec les délais trop longs et trop hétérogènes selon les départements constatés aujourd’hui.

● Le du I précise, à l’article L. 262-30, que le bénéficiaire du RSA réalise avec son référent unique un diagnostic global de sa situation, sur le fondement du référentiel élaboré par le comité national France Travail. Il abroge, de surcroît, au dernier alinéa de cet article la possibilité pour le président du conseil départemental de désigner un correspondant chargé de suivre les évolutions de la situation des bénéficiaires et d’appuyer les actions des référents.

● L’article L. 262-31 fait l’objet d’une nouvelle rédaction au du I afin de préciser le parcours du bénéficiaire bénéficiant de l’accompagnement à vocation d’insertion sociale. Si, à l’issue d’un délai de six mois à compter de la signature ou de la révision du contrat d’engagement, pouvant aller jusqu’à douze mois dans des cas fixés par décret, le bénéficiaire n’est pas en mesure de s’engager dans une démarche de recherche d’emploi, sa situation fait l’objet d’un diagnostic réalisé conjointement par l’opérateur France Travail et le référent unique.

Au vu de ce diagnostic :

– soit le président du conseil départemental prend une nouvelle décision d’orientation ;

– soit l’organisme avec lequel le contrat d’engagement procède, avec le bénéficiaire, à la révision du contrat.

● Par cohérence avec ces nouvelles dispositions, le du I abroge les articles suivants du code de l’action sociale et des familles :

– l’article L. 262-32 sur la possibilité de conclure une convention portant sur l’orientation et l’accompagnement des bénéficiaires du RSA ;

– l’article L. 262-33 sur la convention fixant les objectifs en matière d’accès à l’emploi des bénéficiaires du RSA et les moyens d’y parvenir ;

– les articles L. 262-35 et L. 262-36 relatifs au contrat d’engagement réciproque.

e.   Le partage de données entre acteurs du nouveau réseau France Travail

L’article L. 262-42 du code de l’action sociale et des familles est complété afin de prévoir que dans le cadre de la participation du département au réseau France Travail, le président du département partage avec les autres membres du réseau les données à caractère personnel nécessaires à l’identification des bénéficiaires du RSA, en particulier celles relatives à l’orientation et à l’accompagnement (12° du I).

En outre, l’article L. 263-4-1 du même code, introduit par la loi relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration du 21 février 2022 ([70]), qui prévoit une action coordonnée des acteurs de l’insertion pour fournir un accompagnement personnalisé aux personnes rencontrant des difficultés sociales et professionnelles ainsi que des échanges de données à caractère personnel entre ces acteurs afin de favoriser la complémentarité des actions engagées est ainsi modifié (14° du I) :

– la liste des personnes et organismes concernés ne viserait plus les seuls organismes débiteurs de prestations familiales mais l’ensemble des organismes de sécurité sociale (a) ;

– la mention selon laquelle les services numériques créés sont « mis en œuvre par le ministre chargé de l’insertion et, le cas échéant, les ministres chargés de l’emploi ou des affaires sociales » est supprimée (b).

f.   L’application du dispositif dans le cadre du RSA recentralisé

Depuis le 1er janvier 2022, une expérimentation du transfert à l’État de l’instruction administrative, de l’attribution, du contrôle administratif et du financement du RSA est en cours (cf. supra), introduite par l’article 43 de la loi de finances pour 2022 ([71]) et la loi relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration du 21 février 2022 ([72]).

Le du II prend les dispositions nécessaires pour adapter dans ces collectivités les dispositions relatives aux sanctions. Dans le cadre de l’expérimentation, la décision d’infliger une mesure de suspension ou de suppression du RSA relève du directeur de la caisse d’allocations familiales (CAF) ou de la caisse de mutualité sociale agricole (MSA), sur proposition du président du conseil départemental. Ainsi, il ne sera pas possible au président du conseil départemental de déléguer le prononcé des sanctions à l’opérateur France Travail.

Le du II procède à une coordination au même article 43 de la loi de finances pour 2022.

g.   Entrée en vigueur

Le III fixe la date d’entrée en vigueur des dispositions de l’article 3 au 1er janvier 2025.

3.   Les modifications apportées par le Sénat

● Outre des amendements rédactionnels et de coordination, la commission des affaires sociales a, comme sur l’ensemble des articles du projet de loi, modifié la dénomination de l’opérateur France Travail pour maintenir la dénomination actuelle de Pôle emploi.

● En commission, elle a fait évoluer le texte sur plusieurs aspects.

Elle a d’abord adopté un amendement de la rapporteure supprimant le mécanisme qui permettait à Pôle emploi (France Travail) de prononcer lui-même la sanction de suspension du RSA concernant un bénéficiaire dont il est l’organisme référent, si le président du conseil départemental ne s’est pas prononcé dans un délai déterminé.

La commission a, en outre, précisé que la possibilité donnée au président du conseil départemental de déléguer le prononcé des sanctions, pour une durée déterminée, à Pôle emploi (France Travail) devrait être subordonnée à l’accord de l’assemblée délibérante du département, sur proposition de la rapporteure.

En adéquation avec les modifications apportées par la commission à l’article 2, elle a adopté un amendement de la rapporteure visant à mettre en cohérence les procédures de radiation de la liste des demandeurs d’emploi et de radiation de la liste des bénéficiaires du RSA et de définir les compétences respectives de Pôle emploi et du président du conseil départemental. Pour les bénéficiaires du RSA, il reviendrait au président du conseil départemental de décider la radiation du bénéficiaire de la liste des bénéficiaires et, en conséquence, de la liste des demandeurs d’emploi.

Toujours à l’initiative de la rapporteure, elle a limité à trois mois les sommes pouvant être versées rétroactivement aux bénéficiaires du RSA dans le cadre de la nouvelle procédure de « suspension-remobilisation » au motif notamment que l’absence de limite temporelle pourrait nuire à l’efficacité du dispositif.

Enfin, elle a adopté un amendement de la rapporteure prévoyant que le décret en Conseil d’État qui doit fixer la durée maximale des sanctions devra également déterminer leur durée minimale car les caisses d’allocations familiales pourraient avoir des difficultés à mettre en œuvre cette nouvelle sanction si la durée de la mesure, fixée par le président du conseil départemental, était trop courte.

● En séance publique, les sénateurs ont adopté un amendement du Gouvernement – avec avis favorable de la commission – rétablissant le principe selon lequel le silence du président du conseil départemental dans un délai donné vaudra accord de la sanction de suspension du RSA.

4.   Les modifications apportées par la commission

● La commission a tout d’abord précisé, en cohérence avec les dispositions adoptées à l’article 2, la nature « réciproque » du contrat d’engagement par l’adoption d’un amendement de Mme Marie-Charlotte Garin et plusieurs de ses collègues du groupe Écologiste - NUPES ([73]), avec avis favorable du rapporteur.

● Elle a, en outre, complété le III de l’article L. 262-37 du code de l’action sociale et des familles afin de préciser « qu’une attention particulière est portée aux bénéficiaires assumant la charge d’un ou de plusieurs enfants » sur proposition de Mme Aude Luquet et plusieurs de ses collègues du groupe Démocrate (MoDem et Indépendants) ([74]), avec avis favorable du rapporteur, dans le cadre des sanctions de suspension et de suppression du RSA.

● Sur proposition du rapporteur ([75]), elle a complété le VII de l’article L. 262‑37 afin de préciser que la notification du président du conseil départemental à destination du bénéficiaire du RSA à l’égard duquel est prononcée une sanction contient, en sus de la nature, de la durée et du montant de la sanction, « les voies et délais de recours contre la sanction prononcée ».

● Toujours sur proposition du rapporteur ainsi que de M. François Gernigon et des membres du groupe Horizons et apparentés ([76]), la commission a supprimé la radiation automatique de la liste des bénéficiaires du RSA dès lors que ceux-ci sont radiés de la liste des demandeurs d’emploi introduite par le Sénat. Pour les raisons évoquées à l’article 2, cette radiation n’apparaît pas opportune au regard de la différence de nature entre les deux listes concernées et des revenus qui y s’attachent.

● Au demeurant, la commission a adopté vingt amendements rédactionnels dont dix-huit du rapporteur et deux de Mme Emmanuelle Anthoine ainsi que trois amendements identiques ([77]) du rapporteur, de Mme Michèle Peyron et plusieurs de ses collègues du groupe Renaissance ainsi que de M. François Gernigon et ses collègues du groupe Horizons et apparentés relatifs à la nouvelle dénomination de l’opérateur France Travail et du réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi (voir commentaire de l’article 5).

*

*     *

TITRE II
UN RENFORCEMENT DES MISSIONS DES ACTEURS
AU SERVICE DU PLEIN EMPLOI GRÂCE
À UNE ORGANISATION RÉNOVÉE
ET UNE COORDINATION PLUS EFFICIENTE

Article 4
Créer le réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi

Adopté par la commission avec modifications

L’article 4 crée le réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi (dénommé réseau France Travail dans le projet de loi initial). Il comprend les opérateurs du service public de l’emploi, les collectivités territoriales, dans le respect de leurs compétences propres, ainsi que différents acteurs publics et privés qui souhaitent s’y associer.

Sous l’impulsion d’un comité national, le réseau a pour objectif d’offrir à l’ensemble des demandeurs d’emploi une solution globale et individualisée d’accompagnement au plus près de leur bassin d’emploi.

  1.   Le droit en vigueur

Aux termes de l’article L. 5311-1 du code du travail, le service public de l’emploi a pour mission « l’accueil, l’orientation, la formation et l’insertion ». Son action « comprend le placement, le versement d’un revenu de remplacement, l’accompagnement des demandeurs d’emploi et l’aide à la sécurisation des parcours professionnels de tous les salariés ».

a.   Les différents acteurs du service public de l’emploi dont la coordination peut être renforcée

Le service public de l’emploi est assuré à la fois par un opérateur de l’État, Pôle emploi, mais aussi par des structures auxquelles a été délégué le suivi d’une partie des demandeurs d’emploi, en particulier les Cap emploi et les missions locales. Il fait, en outre, intervenir l’ensemble des collectivités territoriales, chacune dans leur domaine de compétences.

i.   L’architecture du service public de l’emploi

● Le service public de l’emploi est assuré par :

– les services de l’État chargés de l’emploi et de l’égalité professionnelle ;

– Pôle emploi ([78]) ;

 l’Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) ([79]) ;

– l’Unedic ([80]).

● D’autres organismes peuvent également participer au service public de l’emploi ([81]) :

– les organismes publics ou privés dont l’objet consiste en la fourniture de services relatifs au placement, à l’insertion, à la formation et à l’accompagnement des demandeurs d’emploi ;

– les organismes de placement spécialisés dans l’insertion professionnelle des personnes handicapées, dits « Cap emploi » ;

– les organismes liés à l’État par une convention relative à l’insertion par l’activité économique de personnes rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières ([82]) ;

– les entreprises de travail temporaire ;

– les missions locales pour l’insertion professionnelle et sociale des jeunes ([83]).

ii.   Les principaux opérateurs du service public de l’emploi

● Institution nationale publique dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière ([84]), Pôle emploi constitue l’acteur principal du service public de l’emploi.

Elle est dirigée par un directeur général nommé par décret, après avis de son conseil d’administration ([85]). Outre une direction générale, son organisation se déploie sur le territoire au travers de directions régionales et d’éventuelles instances paritaires territoriales ([86]). Son réseau comporte 900 agences ([87]).

● Aux côtés de Pôle emploi, les missions locales pour l’insertion professionnelle et sociale des jeunes ([88]) sont un maillon essentiel du service public de l’emploi.

Figurant parmi les recommandations du rapport de Bertrand Schwartz au Premier ministre Pierre Mauroy ([89]), la création des missions locales procède de l’ordonnance du 26 mars 1982 ([90]), dans un premier temps à titre expérimental, afin d’« apporter aux jeunes une aide plus étendue, dépassant l’orientation professionnelle, leur permettant d’élaborer un projet d’insertion sociale et professionnelle, et de le mettre en œuvre dans tous ses aspects de vie quotidienne » ([91]).

C’est la loi du 19 décembre 1989 ([92]) qui pérennise l’existence des missions locales dont le rôle est « d’aider les jeunes de seize à vingt-cinq ans à résoudre l’ensemble des problèmes que pose leur insertion professionnelle et sociale en assurant des fonctions d’accueil, d’information, d’orientation et d’accompagnement ». La loi du 18 janvier 2005 ([93]) achève ce processus en codifiant les dispositions de la loi du 19 décembre 1989 et en affirmant la mission de service public pour l’emploi des missions locales.

Constituées entre l’État, des collectivités territoriales, des établissements publics, des organisations professionnelles et syndicales et des associations ([94]), les 437 missions locales ([95]) prennent la forme d’une association ou d’un groupement d’intérêt public ([96]). Elles disposent de 6 800 lieux d’accueil répartis sur tout le territoire ([97]).

Elles accueillent tous les jeunes de 16 à 25 ans et concentrent plus particulièrement leur action sur les jeunes dits « NEET » ([98]), ni en études, ni en emploi, ni en formation. Ainsi, en 2022, les missions locales ont accompagné 1 100 000 jeunes ([99]) dont 387 000 pour la première fois. Parmi ces nouveaux entrants, 83,4 % étaient des jeunes NEET.

Les missions locales sont plus particulièrement chargées :

– de contrôler le respect de l’obligation de formation pour les jeunes âgés de 16 à 18 ans ([100]) ;

– d’accompagner vers l’emploi et l’autonomie les jeunes de 16 à 25 ans révolus en difficulté et confronté à un risque d’exclusion professionnelle ([101]). Il s’agit alors de la mise en œuvre du parcours contractualisé d’accompagnement vers l’emploi et l’autonomie (Pacea) ([102]) ou du contrat d’engagement jeune (CEJ) ([103]).

● Les Cap emploi sont des organismes de placement spécialisés (OPS) dans l’insertion professionnelle des personnes handicapées, exerçant une mission de service public ([104]). Au nombre de 97 ([105]), ils sont chargés de « la préparation, de l’accompagnement, du suivi durable et du maintien dans l’emploi des personnes en situation de handicap » ([106]).

Inscrits dans le code du travail par la loi du 11 février 2005 ([107]), les organismes de placement spécialisés font l’objet, depuis la loi du 28 juillet 2011 ([108]), d’une section à part entière dans le code du travail qui définit leurs missions et prévoit leur participation au service public de l’emploi, aux côtés de Pôle emploi.

Les Cap emploi accueillent et accompagnent plus de 220 000 personnes en situation de handicap et plus de 150 000 employeurs chaque année ([109]).

Leur action s’adresse, d’une part, aux demandeurs d’emploi en situation de handicap selon deux axes :

– l’accompagnement vers l’emploi, qui consiste en un accompagnement spécifique en fonction des difficultés liées au handicap ;

– l’accompagnement dans l’emploi, destiné à résoudre une inadéquation entre le travail et l’état de santé de la personne ou au regard de son handicap.

D’autre part, l’expertise des Cap emploi s’adresse également à l’ensemble des employeurs afin, notamment, de les informer des obligations d’emploi des personnes en situation de handicap, de leur apporter une aide au recensement des postes et la mise en place des conditions d’accueil adaptées ainsi que pour le recrutement et le maintien dans l’emploi des personnes handicapées.

iii.   La multiplicité des compétences en matière de politiques de l’emploi et de l’insertion

La répartition des compétences en matière d’emploi et de formation entre les différentes collectivités publiques est le fruit d’une construction historique longue qui peut susciter de la complexité pour les demandeurs d’emploi, les entreprises et l’ensemble des acteurs du champ de l’emploi et de l’insertion.

L’État exerce ses missions principalement au travers de Pôle emploi en assurant l’accompagnement et l’indemnisation des demandeurs d’emploi. Il peut également, dans certains domaines ou à titre subsidiaire, contribuer à la formation des demandeurs d’emploi ([110]).

Les régions disposent d’une compétence de droit commun en matière de formation professionnelle ([111]), à l’exception de la formation initiale qui relève de l’État. Au travers de leur compétence en matière de développement économique ([112]), les régions sont des acteurs centraux de la construction des politiques de la formation et de l’insertion professionnelle.

Les départements sont en charge des politiques d’insertion sociale et professionnelle et en particulier des personnes en difficulté dans le cadre de la mise en œuvre du revenu de solidarité active (RSA) ([113]).

Enfin, les communes et intercommunalités peuvent agir dans le domaine de l’accompagnement et de l’insertion des demandeurs d’emploi, notamment au travers des centres communaux d’action sociale (CCAS) et les centres intercommunaux d’action sociale (CIAS) ([114]).

b.   Le renforcement de la coordination entre les différents acteurs du service public de l’emploi

La conduite du service public de l’emploi a été marquée par différentes initiatives de rapprochement entre les acteurs du service public de l’emploi qui ont permis un meilleur accompagnement des publics les plus en difficulté.

i.   Les lieux uniques d’accompagnement (LUA), rapprochement entre Pôle emploi et les Cap emploi

Le rapprochement de Pôle emploi et des Cap emploi a été engagé par la volonté affichée dès le comité interministériel du handicap du 25 octobre 2018 ([115]) et formalisé par la signature, le 4 septembre 2020, d’une convention entre l’État, Pôle emploi, les gestionnaires des deux fonds en faveur des personnes en situation de handicap et le Conseil national handicap et emploi des organismes de placement spécialisés (Cheops) ([116]), dont l’objectif était la mise en œuvre des lieux unique d’accompagnement (LUA) au sein des agences Pôle emploi.

Les LUA permettent d’accueillir au mieux les personnes en situation de handicap, soit par des agents de Pôle emploi formés spécifiquement, soit par des accueillants des Cap emploi, en fonction des besoins des demandeurs d’emploi. Ce rapprochement a supposé un accès unifié aux systèmes d’information, préalable nécessaire au suivi efficace des demandeurs d’emploi.

Auditionnés par le rapporteur, les représentants du réseau Cheops ont souligné le travail conséquent requis par cette mise en compatibilité des systèmes d’information.

ii.   L’association entre Pôle emploi et les missions locales

Depuis 2001, le rapprochement de Pôle emploi et des missions locales leur permet d’œuvrer conjointement pour l’insertion des jeunes au travers de la signature de conventions et d’accords successifs, dont le dernier a été conclu en 2015 et qui est reconduit par avenant depuis 2018 ([117]), prévoyant notamment la délégation par Pôle emploi à la mission locale du projet personnalisé d’accès à l’emploi (PPAE) ([118]).

Le déploiement, depuis mars 2022, du CEJ a renforcé la coopération entre Pôle emploi et les missions locales. L’accompagnement dont bénéficient les jeunes qui entrent dans ce dispositif est mis en œuvre par les deux opérateurs. Ainsi, en 2022, 277 236 jeunes ont bénéficié de ce dispositif dont 171 142 suivis par une mission locale et 106 094 suivis par Pôle emploi ([119]).

iii.   Le renforcement de l’accompagnement des bénéficiaires du RSA

Compétence départementale ([120]), l’accompagnement des bénéficiaires du RSA fait l’objet d’une collaboration avec l’État, principalement dans le cadre de deux programmes :

– d’une part, dès 2019, dans le cadre de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté (SNPLP), des conventions d’appui à la lutte contre la pauvreté et d’accès à l’emploi 2019-2022 ont été conclues entre les départements et l’État, garantissant un financement supplémentaire de ce dernier en contrepartie de la fixation d’objectifs communs et d’engagements sur les résultats en matière d’accompagnement. Ces conventions visent à améliorer l’insertion professionnelle des bénéficiaires du RSA grâce à une accélération de l’orientation et l’intégration d’une double approche d’accompagnement sociale et professionnelle ;

– d’autre part, le service public de l’insertion et de l’emploi (SPIE) propose un accompagnement global des personnes rencontrant des difficultés sociales et professionnelles dans leur accès au marché du travail en regroupant les différents niveaux de collectivités en lien avec Pôle emploi. Le service leur propose une approche visant à lever les freins périphériques, tels que la garde d’enfant ou les problèmes de logement ou de mobilité, afin d’engager un parcours vers l’emploi. En 2023, 79 territoires sont engagés dans cette démarche soit 80 % du territoire national ([121]).

c.   La mission de préfiguration de France Travail

● La mission de préfiguration de France Travail, confiée par le ministre du travail, du plein emploi et de l’insertion au haut‑commissaire à l’emploi et à l’engagement des entreprises (HC3E) s’inscrit dans le constat d’une baisse importante du chômage, qui s’établit à 7,2 % au deuxième trimestre 2023 ([122]), et de la persistance de tensions sur le marché du travail entre, d’une part, des employeurs qui peinent à recruter dans certains secteurs ([123]) et, d’autre part, un certain nombre de personnes qui demeurent durablement éloignées de l’emploi.

Selon le rapport de la mission ([124]), « le choix de France Travail est donc celui d’une meilleure coopération, accompagnée des clarifications et simplifications qui sont appelées de leurs vœux par une très grande majorité des parties prenantes, et de la mise en place de communs physiques, numériques et méthodologiques qui permettent d’organiser l’action collective au seul service de la lisibilité et de l’efficacité des services pour les personnes et pour les entreprises. Et in fine, partager les responsabilités pour redonner le pouvoir d’agir et de décider au plus près des réalités du terrain, au niveau de nos bassins d’emploi, de nos bassins de vie. »

 À compter du printemps 2023, dixhuit départements ([125]) ont été sélectionnés mettre en place un accompagnement renforcé des bénéficiaires du RSA dans le cadre d’une expérimentation de la méthode qui sera mise en œuvre grâce à France Travail. L’objectif repose sur trois séries d’actions :

– le recensement de l’ensemble des allocataires du RSA sur leur territoire, de façon proactive ;

– le diagnostic partagé des besoins sociaux et professionnels de chaque personne en vue de favoriser son retour à l’emploi ;

– la mise en place d’un accompagnement partagé social et professionnel contribuant à la détermination d’un projet professionnel et les moyens pour y parvenir, notamment par un accompagnement renforcé hebdomadaire.

L’expérimentation France Travail pour le suivi des bénéficiaires du RSA dans le département du Nord

Dans le cadre de la préparation de l’examen du projet de loi, le rapporteur s’est rendu sur le plateau de l’expérimentation du suivi des bénéficiaires du RSA à Tourcoing, dans le département du Nord, afin d’avoir un premier retour d’expérience des équipes qui la mettent en œuvre.

Caractérisée par un taux de chômage supérieur à la moyenne nationale, qui s’élève à 11,4 % au lieu de 7,2 % au niveau national au deuxième trimestre 2022 (1), la ville de Tourcoing s’est fixée pour objectif d’accompagner 100 % des nouveaux bénéficiaires du RSA ainsi que ceux relevant de deux quartiers prioritaires de la ville, selon la démarche fixée par l’expérimentation comprenant notamment 15 à 20 heures d’actions obligatoires par semaine.

Le suivi des allocataires du RSA est assuré par différents professionnels de l’emploi, du social et du médico-social dont l’objectif est de déterminer les freins périphériques à la reprise d’une activité professionnelle ainsi que les éventuels besoins de formation ou d’accompagnement.

La mise en œuvre des 15 à 20 heures d’actions hebdomadaires obligatoires par semaine emporte une large satisfaction tant de la part des accompagnants que des personnes suivies. Elle ne soulève pas de difficulté dès lors que ces heures recouvrent des actions variées telles que des rendez-vous médicaux, des entretiens d’embauche, des contrats d’insertion ou encore des formations.

Le rapprochement des équipes, en particulier celles du département et de la région avec celles de Pôle emploi, permet une approche « à 360 ° » des bénéficiaires du RSA afin de s’assurer de la prise en compte de l’ensemble de leurs difficultés.

Le taux de retour à l’emploi constaté dans le cadre de l’expérimentation s’établit à 65 %.

(1) Source : direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (Dreets) des HautsdeFrance.

● La mission de préfiguration a identifié un certain nombre de complexités dans l’accès au service public de l’emploi au regard du cadre législatif et réglementaire actuel ainsi que les pratiques des différents acteurs ([126]) :

– un manque de connaissance des offres de services respectives et une collaboration parfois fragile des porteurs de solution qui entraînent des ruptures dans l’accompagnement ;

– un « effet de concurrence » ressenti par les opérateurs de l’emploi et de l’insertion ;

 de trop nombreuses instances existantes impliquant des coûts d’organisation importants dans le partage de données malgré des résultats trop limités ;

– une logique de financement et d’offre descendante qui ne correspond pas aux besoins des bassins de vie ;

– un manque de partage de données et un manque d’interconnexion des systèmes d’information pour prendre les bonnes décisions ;

– un manque de prise en compte de l’avis des usagers.

Ce constat a conduit la mission de préfiguration à proposer une nouvelle organisation du service public de l’emploi dans laquelle la place de l’État et des collectivités territoriales y est redéfinie et déclinée à l’échelon territorial.

Dans cette nouvelle architecture, les opérateurs historiques du service public de l’emploi sont consolidés avec, d’une part, Pôle emploi, qui deviendrait l’opérateur France Travail, chargé de coordonner le réseau et de lui fournir les outils nécessaires à son action, et, d’autre part, les deux opérateurs spécialisés que sont les missions locales et les Cap emploi. Le réseau France Travail associerait également l’ensemble des acteurs, publics comme privés, qui apportent des réponses aux besoins des demandeurs d’emploi et, en particulier, ceux qui en sont le plus éloignés.

Source : rapport de la mission de préfiguration de France Travail.

2.   Le dispositif proposé par le projet de loi

Le présent article institue le réseau France Travail en définissant les missions, la composition et le patrimoine commun du réseau, sa gouvernance ainsi que les mesures d’application et de coordination nécessaires.

a.   La création du réseau France Travail

Le  du I insère, au sein du titre Ier du livre III de la cinquième partie du code du travail, consacré au service public de l’emploi, après le chapitre Ier, un chapitre Ier bis intitulé « Réseau France Travail ».

La section 1 « Missions, composition et patrimoine commun du réseau France Travail » constitue le cœur du projet de création de la nouvelle architecture du service public de l’emploi et comprend les articles L. 5311-7 et L. 5311-8.

i.   Les missions du réseau

Reprenant les missions assignées au service public de l’emploi par l’article L. 5311-1 du code du travail, le I du nouvel article L. 5311-7 du même code dispose que le réseau France Travail met en œuvre « les missions d’accueil, d’orientation, d’accompagnement, de formation, d’insertion, de placement des personnes à la recherche d’un emploi ou rencontrant des difficultés sociales et professionnelles et, s’il y a lieu, de versement de revenus de remplacement, d’allocations ou d’aides aux demandeurs d’emploi ».

ii.   La composition du réseau

Composition du rÉseau France Travail dans le projet de loi initial (Article L. 5311-7 du code du travail)

Les membres du réseau France Travail (II)

Les personnes morales, autorités et organismes pouvant participer au réseau de France Travail (III)

1° Les collectivités publiques :

– L’État ;

– Les régions ;

– Les départements ;

– Les communes ;

– Les groupements de communes disposant d’une compétence au titre de l’une des missions du réseau France Travail.

2° L’opérateur France Travail (anciennement Pôle emploi) ;

3° Les opérateurs spécialisés :

– Les missions locales (1) ;

– Les Cap emploi (2).

1° Les organismes publics ou privés dont l’objet consiste en la fourniture de services relatifs au placement, à l’insertion, à la formation et à l’accompagnement des demandeurs d’emploi (3) ;

2° Les organismes liés à l’État par une convention relative à l’insertion par l’activité économique de personnes rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières (3) ;

3° Les entreprises de travail temporaire (3) ;

4° Les organismes chargés du repérage et de l’accompagnement spécifique des personnes les plus éloignées de l’emploi (4) ;

5° Les autorités et organismes compétents en matière d’insertion sociale (5) ;

6° Les organismes débiteurs des prestations familiales chargés du service du RSA (6).

(1) Article L. 5314-1 du code du travail.

(2) Article L. 5214-3-1 du code du travail.

(3) Article L. 5311-4 du code du travail.

(4) Article L. 5316-1 du code du travail introduit par l’article 6 du projet de loi.

(5) Aux termes du 2° de l’article L. 262-29 du code de l’action sociale et des familles, il s’agit des autorités et organismes vers lesquelles sont orientées les bénéficiaires du RSA lorsque leurs conditions de logement, leur absence de logement ou leur état de santé font temporairement obstacle à l’engagement dans une recherche d’emploi.

(6) Aux termes de l’article L. 262-16 du code de l’action sociale et des familles, il s’agit des caisses d’allocations familiales ou, le cas échéant, des caisses de mutualité sociale agricole.

iii.   Les missions des acteurs du réseau

Le nouvel article L. 5311-8 du code du travail prévoit que les acteurs du réseau France Travail « coordonnent l’exercice de leurs compétences et favorisent la complémentarité de leurs actions, afin d’assurer le suivi et la continuité des parcours d’insertion ainsi que la réalisation des actions d’accompagnement socioprofessionnel des bénéficiaires ».

Les missions des membres du réseau France Travail

(I de l’article L. 5311-8 du code du travail)

1° Mettre en œuvre des procédures et des critères communs d’orientation des personnes en recherche d’emploi ou rencontrant des difficultés sociales et professionnelles ;

2° Mettre en œuvre un socle commun de services au bénéfice des personnes et des employeurs, ainsi que les méthodologies et référentiels établis par le comité national France Travail ([127]) ;

3° Participer à l’élaboration d’indicateurs communs de suivi, de conduite et d’évaluation de leurs actions ;

4° Partager les informations et les données à caractère personnel nécessaires au recensement des bénéficiaires de leurs services, notamment le numéro d’inscription au répertoire national d’identification des personnes physiques, à l’évaluation de leur situation, au suivi de leur parcours d’insertion, à la réalisation des actions d’accompagnement des bénéficiaires, ainsi qu’à l’établissement de statistiques ;

5° Assurer l’interopérabilité de leurs systèmes d’information avec les outils et services numériques communs développés par l’opérateur France Travail, dans la mesure où celle‑ci est nécessaire à la mise en œuvre des objectifs qui leurs sont assignés.

À ce titre, le Conseil d’État précise la portée des actions attendues de membres du réseau. Il indique ainsi « que ces actions communes ne sont exigées des personnes morales constituant le réseau que dans la mesure de leurs attributions respectives et que, s’agissant de l’obligation d’assurer l’interopérabilité des systèmes d’information, elle ne saurait contraindre les collectivités concernées, en particulier les plus petites d’entre elles, que dans la mesure où cette interopérabilité s’avère nécessaire à l’atteinte des objectifs assignés au réseau » ([128]).

iv.   Institution d’une charte d’engagements

Le comité national France Travail élabore une charte qui définit les engagements portant sur le cadre de coopération. La charte est signée par le ministre chargé de l’emploi et les représentants nationaux des membres du réseau présents au sein du comité national France Travail. Toute personne morale participant au réseau France Travail pourra également y apporter sa signature.

Les engagements prévus par la charte d’engagements

(II de l’article L. 5311-8 du code du travail)

1° Des modalités renforcées de mise en œuvre des missions assignées aux membres du réseau France Travail ;

2° La reprise de tout ou partie des obligations auxquelles sont soumis les membres du réseau, dans le cadre de conventions ou actes de mandatement régissant leurs rapports avec des organismes publics ou privés concourant aux missions assignées au réseau France Travail ;

3° Les conditions dans lesquelles les signataires rendent compte de la mise en œuvre des actions au titre de la charte.

Un décret en Conseil d’État détermine les modalités selon lesquelles les signataires de la charte d’engagements rendent compte de la mise en œuvre de leurs actions ([129]).

La charte d’engagements ne relève pas de la même nature que d’autres actes élaborés dans le cadre du réseau France Travail puisque, selon le Conseil d’État ([130]), elle :

– n’a pas vocation à être directement opposable aux personnes morales non-signataires, ou qui ne peuvent être regardées comme engagées par la signature de l’organisme qui les regroupe au niveau national ;

– a pour objectif de renforcer la coordination et la complémentarité des actions de ses signataires et contiendra, par conséquent, des engagements allant au‑delà de la simple mise en œuvre du socle d’obligations prévu par la loi ou résultants d’actes du comité national France Travail.

b.   La gouvernance du réseau France Travail

Le chapitre Ier bis inséré par le du I du présent article comprend également une section 2 « Gouvernance du réseau France Travail » dont les articles L. 5311-9 et L. 5311-10 précisent les caractéristiques.

i.   Le comité national France Travail

Missions et attributions du comité national France Travail

(I de l’article L. 5311-9 du code du travail)

1° Assurer la concertation entre les membres du réseau sur tout sujet d’intérêt commun ;

2° Élaborer la charte d’engagements du réseau ;

3° Arrêter les orientations stratégiques, au niveau national, des actions assignées aux membres du réseau France Travail ;

4° Définir un socle commun de services au bénéfice des personnes et des employeurs, et d’établir des méthodologies et référentiels comportant, le cas échéant, des objectifs de qualité de service ;

5° Émettre les avis dans le cadre des consultations prévues pour la fixation, par arrêté conjoint du ministre chargé du travail et du ministre chargé des solidarités, des critères d’orientation des demandeurs d’emploi ([131]) et pour l’établissement d’une convention pluriannuelle entre l’État, l’Unedic et l’opérateur France Travail qui définit les objectifs de ce dernier au regard de la situation de l’emploi et au vu des moyens prévisionnels qui lui sont alloués ([132]).

6° Établir les indicateurs nécessaires à la conduite, au suivi et à l’évaluation de ces actions, et assurer la concertation sur les évaluations réalisées ainsi que sur les résultats observés.

● Le comité a des prérogatives de contrôle sur les opérateurs de France Travail et les organismes qui mettent en œuvre ses missions. Afin de s’assurer du respect de la charte d’engagements et de la qualité de l’offre de service, il peut ainsi faire procéder à des audits :

– des opérateurs du réseau France Travail, c’est‑à‑dire l’opérateur France Travail et les opérateurs spécialisés ;

– des organismes délégataires des collectivités territoriales mettant en œuvre les missions du réseau France Travail, sous réserve de l’accord de la collectivité concernée sur le principe et les modalités de l’audit.

Un décret en Conseil d’État détermine les conditions de réalisation des audits ([133]).

● La présidence du comité est assurée par le ministre chargé de l’emploi ou son représentant.

Composition du comité national France Travail

(II de l’article L. 5311-9 du code du travail)

Outre le ministre chargé de l’emploi ou son représentant, qui le préside, le comité comprend :

– des représentants de l’État (1), des représentants nationaux de collectivités territoriales (1) (régions, départements, communes et groupements de communes concernés) et des représentants nationaux des opérateurs du réseau (2) (l’opérateur France Travail, les Cap emploi et les missions locales) ;

– les organisations syndicales de salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel (1) ;

– les organisations professionnelles d’employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel (1) ;

– l’Unedic (2) ;

– les représentants nationaux des membres facultatifs du réseau France Travail (2).

(1) Avec voix délibérative.

(2) Avec voix consultative à l’exception des délibérations visant à assurer la concertation entre les membres du réseau sur tout sujet d’intérêt commun.

Le Conseil d’État a bien relevé que certains des actes élaborés par le comité national France Travail auront pour conséquence de soumettre les collectivités territoriales, en particulier les régions et les départements, à un certain nombre d’obligations dans l’exercice de leurs compétences respectives en matière de formation professionnelle et d’insertion.

Au regard de l’objectif d’intérêt général poursuivi par le texte et compte tenu de la finalité précise assignée aux actes de comité qui auront, par conséquent, une portée limitée, il a cependant considéré que le présent article ne portait pas atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales ([134]).

En revanche, il a proposé au Gouvernement, qui a suivi son avis, de préciser dans la loi les catégories de membres composant le comité national France Travail, dès lors que sa composition met en cause le principe de libre administration des collectivités territoriales ([135]).

À l’inverse, la composition des comités territoriaux, qui ne sont pas amenés à prendre des actes de même nature, ne relève pas du domaine de la loi.

Afin de garantir leur sécurité juridique, les actes relatifs aux orientations stratégiques, au socle commun de services au bénéfice des personnes et des employeurs et à la détermination des indicateurs nécessaires à la conduite, au suivi et à l’évaluation de ces actions font l’objet, en cohérence avec la suggestion du Conseil d’État sur ce point ([136]), d’une approbation par le ministre chargé du travail ([137]).

Un décret en Conseil d’État détermine la composition et les modalités d’organisation et de fonctionnement du comité national France Travail ([138]). Il peut prévoir l’institution en son sein de commissions ainsi que, le cas échéant, celles des attributions du comité susceptibles d’être exercées par ces dernières.

ii.   Les comités territoriaux France Travail

● Des comités territoriaux sont institués afin de mettre en œuvre les orientations arrêtées par le comité national et d’exercer les missions du réseau France Travail dans les territoires.

Missions et attributions des comités territoriaux France Travail

(II de l’article L. 5311-10 du code du travail)

1° Piloter et coordonner la mise en œuvre des orientations stratégiques arrêtées par le comité national ;

2° Veiller à la mise en œuvre des actions assignées aux membres du réseau France Travail et de la charte d’engagements. À ce titre, les signataires de la charte rendent compte de leur activité au titre de la mise en œuvre de leurs engagements devant le comité territorial compétent dans des conditions déterminées par un décret en Conseil d’État (1).

Le comité départemental peut faire réaliser des audits au sein des opérateurs du réseau France Travail, c’est‑à‑dire l’opérateur France Travail et les opérateurs spécialisés, afin notamment de s’assurer du respect de la charte d’engagements et de la qualité de l’offre de service. Il peut également faire procéder à de tels audits au sein des organismes délégataires des collectivités territoriales mettant en œuvre les missions du réseau France Travail dans son ressort, sous réserve de l’accord de la collectivité concernée sur le principe et les modalités de l’audit.

Au niveau local, lorsqu’un comité constate des manquements, il peut saisir le comité départemental en vue de la réalisation d’un audit.

Un décret en Conseil d’État détermine (2) les conditions de réalisation des audits ;

3° Participer au suivi de l’exécution des conventions conclues entre l’État et les régions afin de répondre à des besoins additionnels identifiés de qualification des personnes en recherche d’emploi (2) ou de toute convention conclue entre l’État et les départements dans le champ des missions du réseau France Travail. Les comités compétents peuvent être associés par les parties, selon des modalités définies par ces dernières, à la préparation de ces conventions ;

4° Réunir des conférences de financeurs pour l’insertion sociale et professionnelle afin d’identifier les ressources mobilisables, les conditions de mobilisation et d’adaptation de ces ressources en fonction des résultats constatés et des priorités établies en matière de retour à l’emploi, dans le respect des compétences de chaque financeur.

() Article L. 5311-11 du code du travail introduit par l’article 4 du projet de loi.

(2) Article L. 6122-1 du code du travail dans sa rédaction résultant de l’article 7 du projet de loi.

Un décret en Conseil d’État détermine la composition et les modalités d’organisation et de fonctionnement des comités territoriaux ([139]).

● Au niveau régional, le comité territorial est institué au sein du comité régional de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (Crefop) ([140]).

Par dérogation, le comité régional France Travail peut, sous réserve de l’accord du représentant de l’État dans la région et du président du conseil régional, se substituer au Crefop. Il exerce alors l’intégralité des missions de ce dernier ([141]) ainsi que les missions et attributions communes à tous les comités territoriaux ([142]) et spécifiques aux comités régionaux.

Le comité régional France Travail est chargé de la concertation relative aux politiques de l’emploi sur le territoire, de la coordination des acteurs du réseau France Travail, s’agissant notamment des interventions de la région, de l’État et de l’opérateur France Travail en matière de formation professionnelle, ainsi que des autres missions et attributions communes à tous les comités territoriaux.

Il est présidé conjointement par le représentant de l’État dans la région et, sous réserve que la région concernée ait signé la charte d’engagements du réseau France Travail, le président du conseil régional.

● Au niveau départemental, le comité est présidé par le représentant de l’État dans le département et, sous réserve que le département concerné ait signé la charte d’engagements du réseau France Travail, le président du conseil départemental.

● Au niveau local, les comités sont institués dans les limites géographiques arrêtées par le représentant de l’État dans la région en fonction des caractéristiques de chaque territoire, après concertation avec le président du conseil régional et les présidents des conseils départementaux concernés.

Le comité est présidé conjointement par le représentant de l’État dans le département et, sous réserve que les collectivités concernées aient signé la charte d’engagements du réseau France Travail, par un ou plusieurs représentants de collectivités territoriales ou de groupements de collectivités territoriales, désignés par le représentant de l’État dans la région, après avis des représentants des collectivités membres du comité local.

c.   Les dispositions d’application et de coordination

i.   Dispositions d’application

Le chapitre Ier bis inséré par le du I du présent article comprend une section 3 « Dispositions d’application » dont l’unique article L. 5311-11 prévoit qu’un décret en Conseil d’État détermine les modalités d’application du chapitre, notamment :

1° les modalités de traitement des données à caractère personnel nécessaires à l’exercice des compétences du réseau France Travail ;

2° la composition et les modalités d’organisation et de fonctionnement du comité national France Travail et des commissions pouvant être instituées en son sein, ainsi que, le cas échéant, celles des attributions du comité susceptibles d’être exercées par ces dernières ;

3° La composition et les modalités d’organisation et de fonctionnement des comités territoriaux France Travail ;

4° Les modalités selon lesquelles les signataires de la charte d’engagements rendent compte de la mise en œuvre de leurs actions ;

5° Les conditions de réalisation des audits que peuvent réaliser le comité national et les comités départementaux France Travail.

ii.   Les mesures de coordination

Diverses mesures de coordination sont nécessaires afin de supprimer les dispositions rendues obsolètes par la création du réseau France Travail et de préciser la nature de certains organismes qui ont vocation à l’intégrer ou y contribuer.

● Le a du  du I complète la définition des organismes de placement spécialisés dans l’insertion professionnelle des personnes handicapés en précisant, après le premier alinéa de l’article L. 5311-7 du code du travail, que « ces organismes sont des opérateurs spécialisés du réseau France Travail [...] et contribuent à la mise en œuvre des missions de ce réseau au bénéfice des demandeurs d’emploi en situation de handicap, et participent à ses instances de gouvernance ».

Le b ajuste, en conséquence, la rédaction de l’alinéa suivant.

● Le  complète la définition des missions locales en précisant, au premier alinéa de l’article L. 5314-2 du code du travail :

– leur rôle d’orientation et d’accompagnement vers la formation professionnelle initiale ou continue ou vers un emploi selon les nouvelles modalités prévues par l’article L. 5411-5 dans sa rédaction résultant de l’article 1er du projet de loi ;

– leur appartenance, en tant qu’opérateur spécialisé, au réseau France Travail.

● Le modifie l’organisation des Crefop pour tirer les conséquences de l’institution des comités régionaux France Travail :

– le a ajoute aux membres du Crefop des représentants des départements de la région concernée ;

– le b prévoit, conformément à l’article L. 5311-10 du code du travail, introduit par le présent article, que le comité régional France Travail est institué au sein du Crefop, sauf dans les cas où il s’y substitue. Il définit également les missions de ce comité, « chargé de la concertation relative aux politiques de l’emploi sur le territoire, de la coordination des acteurs du réseau France Travail défini à l’article L. 5311-7, s’agissant notamment des interventions de la région, de l’État et de l’opérateur France Travail en matière de formation professionnelle, ainsi que des autres missions prévues au II de l’article article 5311-10 » ;

– le c renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de fixer la composition, les missions et attributions et le fonctionnement des commissions pouvant être instituées au sein du Crefop.

● En cohérence avec les nouvelles dispositions insérées dans le code du travail, sont abrogés :

– l’article L. 5311-3-1 du code du travail, qui prévoyait la faculté pour l’État de déléguer à la région « la mission de veiller à la complémentarité et de coordonner l’action des différents intervenants, notamment les missions locales, les plans locaux pluriannuels pour l’insertion et l’emploi, Cap emploi et les maisons de l’emploi, ainsi que de mettre en œuvre la gestion prévisionnelle territoriale des emplois et des compétences » ;

– l’article L. 6123-4 du code du travail, qui permet la signature de conventions régionales pluriannuelles de coordination de l’emploi, de l’orientation et de la formation ;

– l’article 12 de la loi du 21 février 2022 ([143]), qui permettait la création d’une instance régionale de coordination avec l’action de Pôle emploi.

iii.   L’entrée en vigueur

Le présent article entre en vigueur le 1er janvier 2024, à l’exception des articles suivants dont la rédaction résultant du présent article entre en vigueur à une date prévue par décret, et au plus tard le 1er janvier 2025 :

– l’article L. 5214-3-1, qui définit les Cap emploi comme l’un des opérateurs spécialisés du réseau France Travail ;

– le II de l’article L. 5311-8, qui prévoit la charte d’engagements ;

– l’article L. 5311-10, relatif aux comités territoriaux ;

– l’article L. 5314-2, qui définit les missions locales comme l’un des opérateurs spécialisés du réseau France Travail ;

– l’article L. 6123-3 du code du travail, relatif au Crefop.

3.   Les modifications apportées par le Sénat

Au Sénat, le présent article a fait l’objet de dix‑sept amendements en commission des affaires sociales et de quatorze amendements en séance publique.

a.   Les modifications apportées en commission

● La commission des affaires sociales du Sénat a fait évoluer le texte sur plusieurs points.

Outre des amendements rédactionnels et de coordination, la commission a, comme sur l’ensemble des articles du projet de loi, modifié la dénomination de l’opérateur France Travail pour maintenir la dénomination actuelle de Pôle emploi.

Elle a modifié sur plusieurs points les missions, la composition et le fonctionnement du réseau France Travail.

 S’agissant des missions du réseau, la commission a précisé, par l’adoption d’un amendement de sa rapporteure, que le réseau France Travail devra apporter une réponse aux besoins des employeurs, en lien, le cas échéant, avec les acteurs du service public de l’éducation. Cette modification s’inscrit dans la même logique que celle issue de l’amendement de M. Philippe Mouiller (groupe Les Républicains) précisant que les Cap emploi sont compétents pour appuyer les entreprises dans leur recherche.

Le comité national France Travail devra, pour sa part, compte tenu de l’adoption d’un amendement de la rapporteure, identifier les besoins pluriannuels de financement pour que les acteurs du réseau puissent réaliser leurs missions.

Par ailleurs, en cohérence avec les modifications apportées à l’article 1er, la commission a adopté un amendement de sa rapporteure afin de confier au comité national France Travail la définition des critères d’orientation et des modalités de transmission d’informations sur l’orientation des demandeurs d’emploi, se substituant au renvoi prévu au pouvoir réglementaire.

Afin d’assurer la pleine interopérabilité des systèmes d’information au sein du réseau France Travail, un amendement de la rapporteure confie au comité national France Travail l’élaboration d’un cahier des charges identifiant les besoins des membres du réseau en la matière.

● L’organisation du réseau France Travail a également été modifiée par la commission, principalement par l’adoption un amendement de sa rapporteure qui a ajouté, parmi les personnes morales pouvant intégrer le réseau, les organismes chargés de la mise en œuvre des plans locaux pour l’insertion et l’emploi ([144]) ainsi que les maisons de l’emploi ([145]).

Un amendement de Mme Corinne Féret et des membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain prévoit, par ailleurs, la participation des bénéficiaires des services fournis par les membres du réseau France Travail à la définition et à l’évaluation de leurs actions.

L’organisation des comités locaux France Travail a également été modifiée lors de l’examen en commission. Un amendement de Mme Françoise Gatel (groupe Union Centriste) confie ainsi au préfet du département, et non plus celui de la région, le soin de délimiter les limites géographiques dans lesquels sont institués les comités locaux France Travail. Il prévoit, en outre, que les associations départementales de maires désignent les représentants des collectivités territoriales dans ces comités, au lieu du préfet de région, après avis des collectivités membres. L’institution des comités sera, enfin, décidée sur proposition du comité régional ou du comité départemental, jugé, par la commission, mieux à même d’identifier la nécessité de leur mise en place.

● Le fonctionnement du réseau France Travail a été modifié par la suppression, à l’initiative de la rapporteure, de la charte d’engagements au motif qu’elle apparaissait, d’une part, superflue dès lors que les acteurs du réseau France Travail doivent déjà coordonner et assurer la complémentarité de leurs actions et, d’autre part, peu respectueuse des compétences des collectivités territoriales dont la coprésidence des comités territoriaux France Travail était subordonnée à la signature de la charte.

b.   Les modifications apportées en séance publique

En séance publique, les sénateurs ont modifié le texte sur plusieurs points.

Outre un amendement rédactionnel du Gouvernement et de coordination de la commission, plusieurs amendements ont complété et précisé la composition du réseau France Travail :

– un amendement de Mme Corinne Féret et des membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain a ajouté, avec un avis favorable du Gouvernement et de la commission, les entreprises adaptées ([146]) à la liste des membres du réseau France Travail ;

 des amendements identiques, présentés par M. PierreAntoine Levi (groupe Union Centriste), Mme Véronique Guillotin (groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen) ainsi que Mme Corinne Féret et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, adoptés avec un avis favorable du Gouvernement et favorable, à titre personnel, de la rapporteure, précisent bien que l’ensemble des groupements de collectivités peuvent être membre du réseau France Travail.

Compte tenu des modifications apportées par le Sénat en commission et en séance, le réseau France Travail est composé des membres ci-dessous.

Un amendement de Mme Agnès Canayer (groupe Les Républicains) a ajouté, avec l’avis favorable de la commission et défavorable du Gouvernement, que les missions locales assurent, auprès des instances de gouvernance du réseau France Travail, « une fonction d’appui ».

Les sénateurs, au travers de plusieurs amendements identiques de M. Étienne Blanc (groupe Les Républicains), Mmes Véronique Guillotin (groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen), Mme Françoise Gatel (groupe Union Centriste), Mme Corinne Féret et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain et Mme Raymonde Poncet Monge (groupe Écologiste - Solidarité et Territoires), et contre l’avis de la commission et du Gouvernement, ont supprimé le renvoi à un décret en Conseil d’État pour fixer la composition, les missions et attributions et le fonctionnement des commissions pouvant être instituées au sein du Crefop.

Enfin, a été adopté, avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement, l’amendement n° 610 de Mme Frédérique Puissat (groupe Les Républicains) visant à assurer la prise en compte par le comité national France Travail, avant le 31 décembre 2024, du résultat des expérimentations dans dixhuit départements dans lesquels a eu lieu la préfiguration du réseau France Travail.

4.   Les modifications apportées par la commission

● La commission a adopté cinquante amendements, dont vingt‑cinq rédactionnels, tous avec un avis favorable du rapporteur.

Outre des amendements identiques du rapporteur, de Mme Michèle Peyron et plusieurs de ses collègues du groupe Renaissance ainsi que de M. François Gernigon et ses collègues du groupe Horizons et apparentés, visant à modifier la dénomination de Pôle emploi en opérateur France Travail et instituer le réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi ([147]), la commission a modifié la composition et le fonctionnement du réseau et de ses instances sur plusieurs points.

 Dans la continuité de l’ajout par le Sénat des entreprises adaptées parmi les membres du réseau, la commission y a également ajouté les établissements et services d’aide par le travail (Esat) ([148]) en adoptant les amendements identiques de M. Arthur Delaporte et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés, de Mme Annie Vidal et plusieurs de ses collègues du groupe Renaissance, de M. Olivier Falorni et plusieurs de ses collègues du groupe Démocrate (MoDem et Indépendants) ainsi que de M. Didier Le Gac (groupe Renaissance).

La commission a, par ailleurs, précisé que les Cap emploi faisaient partie des membres de droit du réseau en adoptant un amendement du rapporteur qui les exclut de la liste des membres facultatifs.

Enfin, le comité national comprendra, après l’adoption d’amendements identiques de MM. Arthur Delaporte et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés, de M. Matthieu Marchio et plusieurs de ses collègues du groupe Rassemblement National ainsi que de Mme Marie‑Charlotte Garin, des associations représentatives des usagers, notamment des personnes handicapées.

Composition du rÉseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi À l’issue des travaux de la commission (Article L. 5311-7 du code du travail)

Les membres du réseau (II)

Les personnes morales, autorités et organismes pouvant participer au réseau (III)

1° Les collectivités publiques :

– L’État ;

– Les régions ;

– Les départements ;

– Les communes ;

– Les groupements de communes disposant d’une compétence au titre de l’une des missions du réseau.

2° L’opérateur France Travail (anciennement Pôle emploi) ;

3° Les opérateurs spécialisés :

– Les missions locales (1) ;

– Les Cap emploi (2).

1° Les organismes publics ou privés dont l’objet consiste en la fourniture de services relatifs au placement, à l’insertion, à la formation et à l’accompagnement des demandeurs d’emploi (3) ;

2° Les organismes liés à l’État par une convention relative à l’insertion par l’activité économique de personnes rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières (3) ;

3° Les entreprises de travail temporaire (3) ;

4° Les organismes chargés du repérage et de l’accompagnement spécifique des personnes les plus éloignées de l’emploi (4) ;

5° Les entreprises adaptées (5) ;

6° Les établissements et services d’aide par le travail (Esat) (6) ;

7° Les organismes chargés de la mise en œuvre des plans locaux pluriannuels pour l’insertion et l’emploi (PLIE) (7) ;

8° Les maisons de l’emploi (8) ;

9° Les autorités et organismes compétents en matière d’insertion sociale (9) ;

10° Les organismes débiteurs des prestations familiales chargés du service du RSA (10).

(1) Article L. 5314-1 du code du travail.

(2) Article L. 5214-3-1 du code du travail.

(3) Article L. 5311-4 du code du travail.

(4) Article L. 5316-1 du code du travail introduit par l’article 6 du projet de loi.

(5) Article L. 5213-13 du code du travail.

(6) Article L. 344‑2 du code de l’action sociale et des familles.

(7) Article L. 51312 du code du travail.

(8) Article L. 5313-1 du code du travail.

(9) Aux termes du 2° de l’article L. 262-29 du code de l’action sociale et des familles, il s’agit des autorités et organismes vers lesquelles sont orientées les bénéficiaires du RSA lorsque leurs conditions de logement, leur absence de logement ou leur état de santé font temporairement obstacle à l’engagement dans une recherche d’emploi.

(10) Aux termes de l’article L. 262-16 du code de l’action sociale et des familles, il s’agit des caisses d’allocations familiales ou, le cas échéant, des caisses de mutualité sociale agricole.

● La procédure d’installation des comités locaux du réseau ainsi que la place des communes au sein des instances territoriales a également été précisée.

D’une part, un amendement du rapporteur est revenu sur le mécanisme introduit au sénat consistant à confier au préfet de département plutôt qu’à celui de la région la création du comité local et aux comités régionaux ou départementaux concernés l’initiative de cette création, instituant une hiérarchie entre les différents niveaux de gouvernance. Il reviendra bien au préfet de région d’installer le comité mais celui-ci pourra tenir compte des propositions formulées par les comités régionaux et départementaux.

D’autre part, s’agissant de la désignation du co-président du comité local, un amendement du rapporteur a rétabli le pouvoir du préfet de région qui devra, cependant, prendre en compte l’avis des représentants des collectivités membres du comité local. Dès lors qu’elles n’assureront pas nécessairement la présidence d’un comité territorial, l’amendement garantit la présence de représentants des communes et des groupements de collectivités territoriales, désignés par l’association départementale représentant les communes et intercommunalités, à tous les niveaux de la gouvernance du réseau.

● Une série d’amendements modifient les missions et le fonctionnement du réseau :

– un amendement de Mme Anne Bergantz et plusieurs de ses collègues du groupe Démocrate (MoDem et Indépendants) impose à ses membres de rendre accessibles leurs données collectées dans le cadre des missions du réseau à l’Unedic, afin de faciliter le pilotage du régime d’assurance chômage et l’analyse de l’évolution des trajectoires professionnelles de ses allocataires ;

– trois amendements identiques du rapporteur, de Mme Michèle Peyron et plusieurs de ses collègues du groupe Renaissance ainsi que de M. François Gernigon et ses collègues du groupe Horizons et apparentés rétablissent la charte de coopération entre les membres dont la signature par une collectivité ne constitue pas, contrairement à la charte d’engagements qui figurait initialement dans le projet de loi, une condition nécessaire pour présider un comité territorial ;

– un amendement du rapporteur supprime la mention d’identification des besoins pluriannuels de financement parmi les attributions du comité national afin de respecter l’autonomie financière des différents membres du réseau, en particulier des collectivités territoriales ;

– un amendement du rapporteur prévoit la possibilité pour le pouvoir réglementaire, en l’absence de décision du comité national ou en cas de refus du ministre chargé de l’emploi de l’approuver, de fixer les critères d’orientation et les informations nécessaires à l’orientation des personnes.

● La commission a également adopté une série d’amendements identiques du rapporteur, de MM. Pierre Dharréville et Yannick Monnet (groupe Gauche démocrate et républicaine - NUPES), de Mme Christine Decodts et plusieurs de ses collègues du groupe Renaissance, de M. Arthur Delaporte et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés ainsi que de M. François Gernigon et ses collègues du groupe Horizons et apparentés, tendant à clarifier les rôles respectifs des missions locales et de l’opérateur France Travail auprès duquel l’inscription des jeunes ne sera obligatoire que dans le cadre d’un parcours contractualisé.

Enfin, un amendement de M. Sébastien Peytavie et plusieurs de ses collègues du groupe Écologiste - NUPES prévoit la remise d’un rapport, dans un délai de deux ans à compter de l’entrée en vigueur du présent article, évaluant la réforme et en particulier ses effets sur les personnes durablement éloignées de l’emploi, notamment en situation de handicap.

*

*     *

Article 4 bis (nouveau)
Permettre à un demandeur d’emploi de faire état de son handicap et à un employeur de préciser l’environnement de travail du poste proposé dans les systèmes d’information de l’opérateur France Travail

Introduit par la commission

L’article 4 bis ouvre la faculté pour les employeurs de préciser l’environnement de travail d’un poste proposé dans le système d’information des opérateurs du réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi afin de permettre aux demandeurs d’emploi en situation de handicap de répondre aux offres compatibles avec leur handicap, dont ils pourront également faire état dans leur profil.

● Introduit par l’adoption d’amendements identiques de M. Arthur Delaporte et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés, de Mme Danielle Simonnet et ses collègues du groupe La France insoumise - Nouvelle Union Populaire écologique et sociale et de M. Victor Catteau et plusieurs de ses collègues du groupe Rassemblement National, le présent article tire parti de la mise en œuvre d’un système d’information unifié dans le cadre du réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi par l’opérateur France Travail afin de faciliter l’insertion sur le marché du travail des personnes en situation de handicap.

● Le présent article complète le chapitre III du titre III du livre Ier de la première du code du travail, portant sur les différences de traitement autorisées, par un nouvel article L. 1133-7.

Celui‑ci dispose que, sans préjudice des dispositions générales concernant l’interdiction des discriminations au travail ([149]), les systèmes d’information développés par l’opérateur France Travail et les organismes de placement membres du service public de l’emploi ([150]), en particulier les Cap emploi ([151]), permettent une prise en compte du handicap dans la rédaction des offres d’emploi et du profil des demandeurs d’emploi.

D’une part, les demandeurs d’emploi en situation de handicap doivent pouvoir faire état, à leur initiative ou avec leur consentement exprès, de leur handicap dans leur profil utilisateur.

D’autre part, les employeurs doivent pouvoir préciser l’environnement de travail du poste qu’ils proposent afin que les demandeurs d’emploi puissent répondre à des offres compatibles avec leur handicap.

Les conditions d’application du présent article seront précisées par décret.

*

*     *

Article 5
Transformer Pôle emploi en opérateur France Travail

Adopté par la commission avec modifications

L’article 5 transforme l’opérateur historique du service public de l’emploi, Pôle emploi, en opérateur France Travail, chargé de produire des outils communs, en particulier numériques et méthodologiques, à destination de l’ensemble du réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi.

Il complète par ailleurs les missions de Pôle emploi en matière d’accompagnement de l’insertion professionnelle des personnes handicapées.

  1.   Le droit en vigueur

● Pôle emploi est né de la fusion, opérée par la loi du 13 février 2008 ([152]) de :

– l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE), établissement public créé par l’ordonnance du 13 juillet 1967 ([153]) dans le cadre de la refonte de la politique de l’emploi, qui exerce notamment la mission d’accompagnement des demandeurs d’emploi ;

– et des structures relevant de l’association pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (Assedic), association créée à la suite de la mise en place de l’assurance chômage par la convention entre partenaires sociaux le 31 décembre 1958, dont elle était chargée de la mise en œuvre.

● Institution nationale publique dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière ([154]), pôle emploi constitue le principal opérateur du service public de l’emploi qui « a pour mission l’accueil, l’orientation, la formation et l’insertion ; il comprend le placement, le versement d’un revenu de remplacement, l’accompagnement des demandeurs d’emploi et l’aide à la sécurisation des parcours professionnels de tous les salariés » ([155]).

Les missions de Pôle emploi

(Article L. 5312-1 du code du travail)

1° Prospecter le marché du travail, développer une expertise sur l’évolution des emplois et des qualifications, procéder à la collecte des offres d’emploi, aider et conseiller les entreprises dans leur recrutement, assurer la mise en relation entre les offres et les demandes d’emploi et participer activement à la lutte contre les discriminations à l’embauche et pour l’égalité professionnelle ;

2° Accueillir, informer, orienter et accompagner les personnes, qu’elles disposent ou non d’un emploi, à la recherche d’un emploi, d’une formation ou d’un conseil professionnel, prescrire toutes actions utiles pour développer leurs compétences professionnelles et améliorer leur employabilité, favoriser leur reclassement et leur promotion professionnelle, participer à leur information sur les dispositifs de transition entre l’emploi et la retraite, la retraite progressive, faciliter leur mobilité géographique et professionnelle et participer aux parcours d’insertion sociale et professionnelle. À ce titre, Pôle emploi concourt à la mise en œuvre de l’obligation de formation pour tout jeune jusqu’à sa majorité ;

3° Procéder aux inscriptions sur la liste des demandeurs d’emploi, tenir celle-ci à jour et assurer le contrôle de la recherche d’emploi ;

4° Assurer, pour le compte de l’Unedic, le service de l’allocation d’assurance et de l’allocation des travailleurs indépendants et, pour le compte de l’État, le service des allocations et aides de solidarité prévues par la loi ou par convention ;

4° bis Décider de la suppression du revenu de remplacement et du prononcé de la pénalité administrative, et de recouvrer cette pénalité ;

5° Recueillir, traiter, diffuser et mettre à la disposition des services de l’État et de l’organisme gestionnaire du régime d’assurance chômage les données relatives au marché du travail et à l’indemnisation des demandeurs d’emploi ;

6° Mettre en œuvre toutes autres actions qui lui sont confiées par l’État, les collectivités territoriales et l’organisme gestionnaire du régime d’assurance chômage en relation avec sa mission ;

7° Mettre en œuvre le contrat d’engagement jeune et assurer, pour le compte de l’État, l’attribution, la modulation, le versement, la suspension et la suppression des allocations attribuées pour favoriser l’insertion professionnelle des jeunes.

● Depuis 2019, les moyens humains et financiers de Pôle emploi ont été significativement renforcés afin d’accompagner le retour au plein emploi dans le contexte de la mise en œuvre de nouveaux dispositifs d’accompagnement des publics les plus fragiles.

Ressources de Pôle emploi entre 2019 et 2023

(en millions d’euros)

 

2019

Exécution budgétaire

2020

Exécution

budgétaire

2021

Exécution

budgétaire

2022

Exécution

budgétaire

2023

Budget

Contribution de l’Unedic

3 521,3

4 075,5

4 254,9

3 924,1

4 333,8

Subvention de l’État (après mise en réserve)

1 361,7

1 214,8

1 129,2

1 093,3

1 222,4

Subvention au titre du plan de relance de l’État

-

-

250,0

-

-

PIC et Plan métiers en tension

634,6

731,4

921,4

1 206,5

521,7

Programmation Fonds social européen

89,3

68,6

163,2

278,7

267,6

Total

5 606,9

6 090,2

6 718,7

6 502,6

6 345,5

Source : Pôle emploi.

Le budget de fonctionnement de Pôle emploi est principalement financé par une subvention pour charge de service publique, inscrite dans la loi de finances initiale pour un montant de 1,22 milliard d’euros en 2023, et d’une contribution de l’Unedic fixée par la convention tripartite entre l’État, l’Unedic et Pôle emploi pour les années 2019 à 2022 à 11 % de ses ressources, soit 4,33 milliards, représentant plus de 68 % des recettes de l’opérateur.

Ces recettes ont permis d’accroître les effectifs de Pôle emploi depuis 2019, notamment dans le cadre du déploiement du CEJ et afin de répondre aux difficultés de recrutement dans les entreprises.

Évolution des effectifs de Pôle emploi entre 2019 et 2023

(en ETPT)

 

2019

2020

2021

2022

2023

ETPT sous plafond (prévus en loi de finances)

46 045

47 945

48 778

48 878

48 847

dont ETPT pour répondre aux difficultés de recrutement des entreprises

 

950

1 000

1 000

1 000

dont ETPT Renforts/pack de remobilisation DETLD

 

 

1 500

700

700

dont ETPT CEJ

 

 

 

900

900

ETPT hors plafond (exécutés)

2 208

2 183

3 691

4 050

3 990

dont CDD

1 883

1 803

2 920

3 146

3 086

dont ETPT accompagnement avec cofinancement FSE/React UE

1 304

1 415

2 480

2 825

2 776

dont parcours emploi compétence (PEC)

176

217

565

635

635

dont contrats d’apprentissage

149

163

205

269

269

Total

48 253

50 128

52 469

52 928

52 837

Source : Pôle emploi.

Dans la perspective de la mise en place de France Travail, le rapport de préfiguration de la mission ([156]) indique que le besoin de financement est d’environ 2,3 à 2,7 milliards d’euros sur la période 2024-2026.

Lors de son audition par la commission des affaires sociales, le ministre du travail, du plein emploi et de l’insertion, M. Olivier Dussopt, a indiqué que l’augmentation du budget du service public de l’emploi serait progressive avec l’entrée en vigueur de l’essentiel des mesures à compter de 2025.

Le budget de Pôle emploi, demain l’opérateur France Travail, sera sensiblement renforcé avec une augmentation de 300 millions d’euros en 2024, 500 millions d’euros en 2025, 750 millions d’euros en 2026 et 1 milliard d’euros en 2027, soit une augmentation de 2,55 milliards d’euros, conforme aux recommandations de la mission de préfiguration.

Le financement de ces moyens nouveaux résultera notamment d’un accroissement de la contribution de l’Unedic qui devrait dégager des excédents suffisants dans les années à venir, sous l’effet de la réforme de l’assurance chômage et de la baisse de ce dernier, tout en permettant son désendettement.

La réforme de l’accompagnement des bénéficiaires du RSA sera plus spécifiquement financée par un nouveau cadre de contractualisation avec les départements qui devait bénéficier de 170 millions d’euros dès 2024 à destination des dix‑huit départements qui l’expérimentent. Ce cadre de contractualisation, défini avec l’Association des départements de France, et son financement évolueront à mesure de l’entrée en vigueur de la réforme.

2.   Le dispositif proposé par le projet de loi

Le présent article transforme Pôle emploi, qui devient l’opérateur France Travail en modifiant sa dénomination et en adaptant ses missions au sein du réseau France Travail.

a.   Le changement de dénomination de Pôle emploi

Le I du présent article remplace dans l’ensemble des dispositions législatives la dénomination « Pôle emploi » par celle de « l’opérateur France Travail ».

En outre, le  du II procède à ce changement de nom à l’article L. 5312-2 du code du travail, qui précise que l’institution est administrée par un conseil d’administration et dirigée par un directeur général.

Le a du du II procède enfin à ce changement à l’article L. 5312-8 du code du travail, qui soumet l’institution aux règles de gestion financière et comptable applicables aux entreprises industrielles.

Si le changement de dénomination de Pôle emploi peut être perçu comme essentiellement symbolique, le rapporteur considère, au contraire, que l’institution de l’opérateur France Travail constitue l’une des conditions de réussite de la réforme, et ce à plusieurs titres.

En effet, le changement complet d’approche que suppose France Travail doit être perceptible de la part des usagers, demandeurs d’emploi comme entreprises, mais aussi de l’ensemble de nos concitoyens par une modification du marqueur que constitue Pôle emploi. Ce changement de dénomination permettra d’accompagner la nouvelle dynamique qui sous‑tend la création du réseau France Travail et participera de la transformation interne de l’opérateur en acteur central du réseau. Enfin, l’appropriation des communs par l’ensemble des membres du réseau sera d’autant plus simple qu’ils seront fournis par l’opérateur central du réseau France Travail et non par l’institution historique du service public de l’emploi, Pôle emploi.

b.   L’extension des missions de l’opérateur pour le compte du réseau France Travail

Le II modifie le chapitre II du titre Ier du livre III de la cinquième partie du code du travail, relatif au placement et à l’accompagnement des demandeurs d’emploi.

Le  du II modifie en particulier l’article L. 5312-1 du code du travail, qui définit les missions de Pôle emploi.

i.   Adaptation des missions de Pôle emploi

Le b étend la mission d’expertise sur l’évolution des emplois, prévue au 1° de même article, à celle sur les parcours professionnels et les compétences, ce qui englobe la notion actuelle de qualifications. Il assigne également à Pôle emploi la mission d’évaluer « les résultats des actions d’accompagnement, en particulier la durée des emplois retrouvés ».

La mission d’orientation des personnes inscrites à Pôle emploi figurera désormais, aux termes du e, au 3° dudit article L. 5312-1, dans les conditions fixées à l’article L. 5411-5, dans sa rédaction résultant de l’article 1er du projet de loi, afin de veiller à la continuité des parcours des personnes inscrites. L’opérateur France Travail sera également chargé du contrôle des engagements des demandeurs d’emploi. En conséquence, le e supprime la mission d’orientation qui figurait au 2° dudit article L. 5312-1.

Le f prévoit que l’opérateur France Travail sera chargé non plus seulement de verser différences aides et allocations (notamment l’allocation d’aide au retour à l’emploi ou l’allocation spécifique de solidarité) mais aussi de lutter contre le non‑recours à ces droits.

Enfin, le g procède à une modification rédactionnelle relative au prononcé et au recouvrement de la pénalité administrative en cas de décision de suppression du revenu de remplacement.

ii.   L’insertion des personnes handicapées

Le d confie à Pôle emploi deux nouvelles missions, exercées en lien avec les Cap emploi, en matière d’accompagnement vers l’emploi des personnes handicapées.

D’une part, l’opérateur France Travail sera chargé de proposer aux personnes ayant fait l’objet d’une décision de reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé délivrée par les MDPH ([157]), déjà inscrites ou souhaitant être inscrites en tant que demandeurs d’emploi, un accompagnement adapté à leurs besoins ;

D’autre part, l’opérateur devra formuler à la CDAPH ([158]) des propositions en matière d’orientation vers le milieu protégé et les établissements et services de réadaptation professionnelle, dans des conditions fixées par la convention ([159]) conclue avec la MDPH.

iii.   De nouvelles missions pour la mise en œuvre des actions du réseau France Travail

Le h complète ledit article L. 5312-1 par un II qui confie à l’opérateur France Travail les missions suivantes visant à mettre en œuvre les actions du réseau France Travail :

Les missions de l’opérateur France Travail pour la mise en œuvre des actions du réseau

(II de l’article L. 5312-1 du code du travail)

1° Contribuer à l’élaboration des critères d’orientation des demandeurs d’emploi ;

2° Proposer au comité national France Travail les principes d’un socle commun de services au bénéfice des personnes et des employeurs et, en tant que de besoin, les méthodologies et les référentiels que le comité doit élaborer ;

 Concevoir et mettre à disposition des outils et services numériques communs, notamment aux fins du partage des informations et données entre les membres du réseau France Travail et en facilitant la mise en œuvre de l’interopérabilité avec leurs systèmes d’information ;

4° Produire les indicateurs communs de suivi, de conduite et d’évaluation des actions mises en œuvre dans le cadre du réseau France Travail ;

5° Mettre des actions de développement des compétences à disposition des personnels des personnes morales mentionnées au II et au III de l’article L. 5311-7 et de leurs éventuels délégataires, visant à favoriser la coordination et la complémentarité des actions dans le cadre du réseau France Travail ;

6° Assurer la fonction de centrale d’achat ([160]) pour acquérir, à destination de tout ou partie des personnes morales du réseau France Travail des fournitures et services nécessaires à la coordination et à la complémentarité des actions dans le cadre de celui-ci ;

7° Assurer une fonction d’appui au comité national France Travail et aux comités territoriaux France Travail.

À l’exception de la fonction d’appui aux comités national et territoriaux, les missions sont mises en œuvre par l’opérateur France Travail en associant les autres personnes morales constituant le réseau France Travail ou leurs représentants.

c.   Coordinations, suppressions de références obsolètes et entrée en vigueur

Diverses coordinations et suppressions de références sont rendues nécessaires par la transformation de Pôle emploi. Le présent article corrige également un certain nombre de références devenues obsolètes.

Le du II modifie ainsi l’article L. 5312-3 du code du travail, relatif à la convention tripartite conclue entre l’État, l’Unedic et Pôle emploi, sur deux points :

– en premier lieu, la concertation au sein du Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (Cnefop), devenue sans objet avec la suppression de cet organisme par la loi du 5 septembre 2018 ([161]), est remplacée par une consultation du comité national France Travail (a) ;

– en second lieu, le comité de suivi de l’application de la convention et d’évaluation de sa mise en œuvre sera désormais également chargé de s’assurer que les conditions de mises en œuvre de la convention s’inscrivent en cohérence avec les orientations du comité national France Travail (b).

En cohérence avec ces modifications, la consultation de la Commission nationale de la négociation collective, de l’emploi et de la formation professionnelle (CNNCEFP) sur la convention tripartite, prévue par l’article L. 2271-1 du code du travail, est supprimée par le III dès lors que les partenaires sociaux siègent au comité national France Travail.

Compte tenu de la disparition du Cnefop, le  du II supprime, à l’article L. 5312-12-1, la transmission à celui‑ci du rapport annuel du médiateur national de Pôle emploi.

Le  du II supprime, à l’article L. 5312-7 du même code, relatif au budget de Pôle emploi, la condition de présentation à l’équilibre de chaque section qui compose le budget de l’opérateur, cette règle s’appliquant déjà aux sections pour lesquelles elle est pertinente.

Le b du  du II supprime, à l’article L. 5312-8, l’obligation pour Pôle emploi de se conformer à l’ordonnance du 6 juin 2005 ([162]), cette ordonnance ayant été abrogée ([163]).

Enfin, le IV prévoit une entrée en vigueur du présent article au 1er janvier 2024, à l’exception à l’exception des dispositions relatives à la nouvelle mission d’appui de l’opérateur France Travail aux comités territoriaux France Travail, qui entreront en vigueur à une date fixée par décret, et au plus tard le 1er janvier 2025.

3.   Les modifications apportées par le Sénat

● Poursuivant la même démarche que sur l’article 4, la commission des affaires sociales du Sénat a maintenu la dénomination de Pôle emploi en adoptant une série d’amendements en ce sens à l’initiative de sa rapporteure. Elle a également procédé à différents ajustements rédactionnels.

La commission a apporté deux modifications de fond au présent article :

– d’une part, elle a ajouté, à l’initiative de M. Philippe Mouiller (groupe Les Républicains), à la nouvelle mission de l’opérateur France Travail en matière d’accompagnement adapté des personnes faisant l’objet d’une reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé celle de répondre également aux besoins de recrutement des entreprises ;

– d’autre part, à l’initiative de sa rapporteure et en cohérence avec l’amendement adopté à l’article 4 prévoyant qu’un cahier des charges identifie les besoins des membres du réseau pour assurer l’interopérabilité de leurs systèmes d’information, la commission a précisé que la nouvelle mission de l’opérateur France Travail en matière de conception et de mise à disposition d’outils et services numériques communs devrait respecter ledit cahier des charges.

● En séance publique, les sénateurs ont adopté, avec un avis favorable de la commission, un amendement du Gouvernement associant les personnes morales du réseau France Travail à l’ensemble des missions qu’il met en œuvre au soutien des actions de ce réseau, y compris les fonctions d’appui au comité national et aux comités territoriaux France Travail.

4.   Les modifications apportées par la commission

À l’initiative du rapporteur, la commission a adopté douze amendements de portée essentiellement rédactionnelle.

Elle a également adopté deux amendements identiques du rapporteur ainsi que de M. François Gernigon et ses collègues du groupe Horizons et apparentés et apparentés rétablissant le changement de dénomination de Pôle emploi en opérateur France Travail.

Contrairement à la position des sénateurs, la commission a considéré que le changement de dénomination accompagnerait la réforme du service public de l’emploi en identifiant le nouveau positionnement de son opérateur principal vis‑à‑vis de l’ensemble du réseau ainsi que l’accompagnement global qui sera désormais proposé aux demandeurs d’emploi. L’amendement procède ainsi à ce changement de dénomination à l’article 5 ainsi que dans l’ensemble des dispositions législatives en vigueur qui mentionnent la dénomination Pôle emploi.

Afin de répondre à la critique formulée par le Sénat quant au risque de confusion qui résulterait d’une réforme visant à dénommer France Travail à la fois le réseau et l’opérateur, l’amendement ne conserve pas cette dénomination pour ce qui devient le réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi, chargé de la gouvernance du service public de l’emploi dans sa globalité et à tous les échelons territoriaux.

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Article 6
Instituer les organismes chargés du repérage et de l’accompagnement spécifique des personnes les plus éloignées de l’emploi

Adopté par la commission avec modifications

L’article 6 crée, au sein du réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi, une nouvelle catégorie d’organismes chargés du repérage et de l’accompagnement spécifique des personnes les plus éloignées de l’emploi.

● Le repérage, la remobilisation et l’accompagnement renforcés des personnes les plus éloignées de l’emploi relèvent d’organismes divers qui agissent en dehors d’un cadre législatif ou réglementaire unifié. Ils constituent pourtant des piliers essentiels de la stratégie d’« aller vers » au cœur de la logique du réseau France Travail.

Dans le cadre du plan d’investissement dans les compétences (PIC), des expérimentations ont été financées pour repérer et accompagner des demandeurs d’emploi de longue durée.

D’une part, plus d’une centaine de projets ([164]) ont été mis en œuvre dans le cadre des dispositifs :

 « 100 % inclusion », avec un objectif de 72 000 personnes accompagnées ;

– « Intégration professionnelle des réfugiés », qui a bénéficié à plus de 27 000 personnes.

D’autre part, 185 projets ont été déployés ([165]) dans le cadre du contrat d’engagement jeune (CEJ) pour les jeunes très éloignés de l’emploi.

● Le présent article institue une nouvelle catégorie d’organismes, au sein du réseau France Travail, chargés du repérage et de l’accompagnement spécifique des personnes les plus éloignées de l’emploi

Le I complète le titre Ier du livre III de la cinquième partie du code du travail par un chapitre VI intitulé « Les organismes chargés du repérage et de l’accompagnement spécifique des personnes les plus éloignées de l’emploi », comprenant les articles L. 5316-1 à L. 5316-3.

Le nouvel article L. 5316-1 dispose que des organismes publics ou privés peuvent être chargés du repérage, de la remobilisation et de l’accompagnement des personnes les plus éloignées de l’emploi ou qui ne sont pas en contact avec les acteurs institutionnels de l’insertion sociale et professionnelle.

S’inspirant des programmes déjà expérimentés, notamment le plan d’investissement dans les compétences, ces organismes déclineront leur action en trois temps :

– le repérage, qui consiste à identifier les bénéficiaires qui ne sont pas connus des institutions publiques dans une démarche « d’aller vers » ;

– la remobilisation, qui vise à mettre en action les bénéficiaires afin de les motiver à débuter un parcours vers l’emploi ;

– l’accompagnement, qui implique la coconstruction d’un parcours et la définition d’objectifs fixés conjointement par le bénéficiaire et le référent ayant pour but une insertion durable dans l’emploi.

Il est précisé que ces organismes contribuent au dispositif d’insertion professionnelle et d’accompagnement des personnes rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières mis en œuvre par l’État. À ce titre, ils feront partie du réseau France Travail et mettront en œuvre leurs actions en lien avec les autres membres du réseau.

L’article L. 5316-2 précise les conditions dans lesquelles ces organismes sont chargés de l’exercice de leurs missions. Un cahier des charges est ainsi établi par arrêté conjoint des ministres chargés de l’emploi et du budget et une convention pluriannuelle d’objectifs et de moyens doit être signée avec l’État pour préciser, notamment, les conditions d’évaluation des actions menées.

La procédure de conventionnement ainsi que le contenu, les conditions d’exécution, de suivi, de renouvellement et de contrôle des conventions sont fixés par décret.

Le II prévoit que le présent article entre en vigueur le 1er janvier 2024.

● À l’exception d’une correction d’erreur de référence, le Sénat a adopté le présent article sans y apporter d’autre modification.

● À l’initiative du rapporteur, la commission des affaires sociales a adopté quatre amendements de portée rédactionnelle ou visant à rétablir le changement de dénomination de Pôle emploi en opérateur France Travail et rebaptisant le réseau des acteurs de l’insertion et de l’emploi.

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Article 7
Clarifier les compétences respectives de l’État et de la région en matière de formation professionnelle des demandeurs d’emploi

Adopté par la commission avec modifications

L’article 7 améliore la coordination des politiques régionales et nationales de formation professionnelle en assurant la concertation avec les régions en matière de formations peu développées ou émergentes, en permettant, en concertation avec les régions, le développement d’une offre nationale de formation ouverte à distance, en permettant la mise en œuvre simplifiée d’un programme national destiné à répondre à un besoin additionnel de qualification au regard des besoins des entreprises et élargissant l’accès à la préparation opérationnelle à l’emploi individuelle.

  1.   Le droit en vigueur

a.   Les compétences subsidiaires et limitées de l’État en matière de formation professionnelle

● Depuis l’acte I de la décentralisation, l’échelon régional a été progressivement conforté dans sa compétence en matière de formation professionnelle des jeunes et des adultes pour laquelle l’État n’intervient plus, juridiquement, que de manière subsidiaire.

La loi du 7 janvier 1983 ([166]) a confié aux régions la compétence de la mise en œuvre des actions d’apprentissage et de formation professionnelle continue. Toutefois, l’État conserve de larges prérogatives puisqu’il peut, après consultation des régions concernées sur le choix et la localisation des actions, « financer et organiser les actions de portée générale intéressant l’apprentissage et la formation professionnelle continue, et relatives soit à des stages assurés par un même organisme dans plusieurs régions, soit à des formations destinées à des apprentis ou à des stagiaires sans considération d’origine régionale, soit encore à des stages créés en application de programmes établis au titre des orientations prioritaires ». Il conserve, en réalité, l’essentiel des crédits alloués à la formation.

La compétence régionale s’est peu à peu affirmée, laissant juridiquement à l’État une place plus modeste dans ce champ.

La loi du 20 décembre 1993 ([167]) a répondu à un certain nombre de revendications des régions en faveur d’un élargissement de leurs compétences, en particulier au regard de la formation et l’insertion des jeunes de 16 à 25 ans en difficulté, qui se traduit par la mise en place d’un plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes.

La loi de décentralisation du 13 août 2004 ([168]) a clarifié la compétence de droit commun de la région en matière de formation en inscrivant à l’article L. 214‑12 du code de l’éducation le principe selon lequel « la région définit et met en œuvre la politique régionale d’apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d’un emploi ou d’une nouvelle orientation professionnelle » ([169]).

Enfin, la loi du 5 mars 2014 ([170]) a défini, au profit des régions, un véritable bloc de compétences en matière de formation professionnelle pour l’ensemble des publics, y compris les personnes sous main de justice ou les Français établis hors de France ([171]).

Au demeurant, afin d’assurer l’effectivité du service public régional de la formation, des conventions conclues entre les régions concernées ou, à défaut, un décret fixent les conditions de la prise en charge par la région de résidence du coût de la formation et, le cas échéant, des frais d’hébergement et de restauration, d’une personne accueillie dans une autre région ([172]).

● Les compétences résiduelles de l’État se limitent à :

– la formation professionnelle initiale des jeunes sous statut scolaire et universitaire et en matière de service militaire adapté ([173]) ;

– de manière subsidiaire, l’organisation et le financement de formation faiblement développées ou émergentes ([174]) ;

– dans le cadre d’un conventionnement avec la région ou, à défaut, de manière subsidiaire, avec Pôle emploi ou les autres opérateurs du service public de l’emploi, à la mise en œuvre d’un programme national destiné à répondre à un besoin additionnel de qualification au profit de jeunes sortis du système scolaire sans qualification et des personnes à la recherche d’emploi disposant d’un niveau de qualification inférieur ou égal au baccalauréat ;

– le financement des stages visant à faciliter l’accès aux fonctions de chef d’entreprise et d’assurer le perfectionnement et la qualification professionnelle des chefs d’entreprise et de leurs salariés ([175]) ;

– la formation des responsables syndicaux ou patronaux ([176]).

Pôle emploi dispose de prérogatives en matière de formation. Il attribue ainsi les aides individuelles à la formation et peut procéder à l’achat de formations collectives dans le cadre d’une convention avec la région qui en précise l’objet et les modalités. Il peut aussi procéder ou contribuer à l’achat de formations dans le cadre des compétences subsidiaires de l’État en matière de formation ou dans le cadre d’un programme national de formation à destination des demandeurs d’emploi peu qualifiés ([177]).

Ces compétences de l’État en matière de formation et de coordination de son action avec les régions ont particulièrement été mises en œuvre dans le cadre du plan d’investissement dans les compétences, qui a mobilisé plus de 15 milliards d’euros de dépenses en faveur de la formation sur la période 2018-2022. L’une des trois modalités de mise en œuvre du plan a consisté en des pactes régionaux d’investissement dans les compétences (PRIC) signés avec la majorité des régions et permettant de financer, dans le cadre d’une convention relevant du II de l’article L. 6122-1 du code du travail, des formations répondant à un besoin additionnel de qualification pour des demandeurs d’emploi peu diplômés. À défaut de conventionnement, Pôle emploi a été chargé de mettre en œuvre ce plan au niveau régional.

b.   La préparation opérationnelle à l’emploi individuelle

● Issue de la loi du 24 novembre 2009 ([178]), transposant l’accord national interprofessionnel du 7 janvier 2009 ([179]), la préparation opérationnelle à l’emploi individuelle (POEI) permet à un demandeur d’emploi ou une personne en insertion professionnelle de bénéficier d’une formation nécessaire à l’acquisition des compétences requises pour occuper un emploi correspondant à une offre déposée par une entreprise auprès de Pôle emploi.

Dans le cadre de la POEI, la formation est financée par Pôle emploi. L’opérateur de compétences dont relève l’entreprise concernée peut contribuer au financement du coût pédagogique et des frais annexes de la formation ([180]).

Initialement circonscrite aux seuls demandeurs d’emploi, le bénéfice de la POEI a été étendu, par la loi du 5 mars 2014 ([181]), à différents publics relevant de dispositifs d’insertion. Elle est ainsi ouverte :

– aux demandeurs d’emploi ;

– aux salariés bénéficiaires d’un contrat à durée déterminée (CDD) ou d’un contrat à durée indéterminée (CDI) dans le cadre d’un contrat unique d’insertion (CUI) ([182]) ;

– et aux salariés employés en CDD par une structure d’insertion par l’activité économique pouvant conclure des conventions avec l’État, soit les entreprises d’insertion, les entreprises de travail temporaires d’insertion, les associations intermédiaires et les ateliers et chantiers d’insertion ([183]).

Lorsque la POEI s’adresse à un salarié relevant d’un dispositif d’insertion, sa rémunération est maintenue par l’employeur pendant la durée de sa formation mais peut être prise en charge par l’opérateur de compétences compétent, l’État ou Pôle emploi ([184]).

À l’issue de la formation dans le cadre de la POEI, le type de contrat de travail qui peut être conclu par l’employeur est encadré par la loi. Il peut s’agir :

– d’un contrat à durée indéterminée (CDI) ;

 d’un contrat de professionnalisation d’une durée minimale de douze mois ([185]) ;

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