Partie I – Le logement en France : un secteur en crise profonde
La crise profonde que traverse aujourd’hui le secteur du logement en France est le produit de tensions structurelles, accumulées au fil des ans et que des éléments conjoncturels ont exacerbées plus récemment.
La hausse du coût du logement, en locatif ou en accession à la propriété, pèse lourdement sur le budget des ménages et tend à figer les situations acquises. Par ailleurs, au regard de réalités démographiques et de besoins évolutifs, il apparaît que le parc existant n’apporte que des réponses imparfaites.
Du côté de l’offre, le financement de la construction, dépendant de mécanismes fiscaux anciens et d’une politique monétaire changeante, est mis à l’épreuve par divers facteurs conjoncturels. Concomitamment, le secteur doit relever des défis structurels majeurs, notamment les exigences de rénovation énergétique et l’adaptation des parcs existants. L’objectif de zéro artificialisation nette impose un réaménagement urbain intelligent, mais complexifie l’accès au foncier.
A. Une demande insatisfaite et évolutive
La capacité des ménages à concrétiser leurs parcours résidentiels est aujourd’hui compromise par l’augmentation significative des dépenses liées au logement. Cette hausse a une incidence durable sur leur budget, malgré une amélioration notable de la qualité des logements. Parallèlement, cette hausse des coûts aggrave les disparités sociales et alimente une demande croissante en logements sociaux, révélant des inégalités profondément enracinées dans le secteur du logement.
1. Des parcours résidentiels compromis, voire bloqués
a. L’augmentation des dépenses liées au logement pèse durablement sur leur budget
La hausse des prix et celle des loyers alimentent une dynamique défavorable, qui explique les difficultés actuelles du secteur du logement pour les ménages.
Depuis la fin des années quatre-vingt, les loyers ont en effet connu une hausse presque ininterrompue. Cette hausse a été un peu plus élevée, surtout en début de période, dans le secteur libre que dans le secteur social.
Évolution de l’indice des loyers d’habitation (1966-2022)
Source : Insee (France hors Mayotte)
Cette hausse globale des loyers est la résultante d’une double évolution, une hausse de la qualité des logements (cf. infra) et une hausse des loyers à qualité constante.
Cette tendance est plus régulière que l’évolution des prix d’achat, dont la hausse est plus nette mais ne prémunit pas contre certaines baisses significatives, comme pendant la crise de 2008. Dans la décennie 2000, une hausse marquée des prix des logements a été enregistrée. Cette augmentation a été suivie par une période de baisse modérée, entrecoupée de fluctuations. Depuis 2016, les prix ont à nouveau augmenté, mais depuis les trois derniers trimestres, une diminution des prix des logements, à qualité constante, a été observée en raison de la hausse des taux directeurs de la Banque centrale européenne. Cette tendance est plus accentuée en Île-de-France.
Les variations des loyers sont moindres que celles des prix de l’immobilier, les prix ont augmenté nettement plus vite que les revenus. Alors qu’en moyenne la hausse des loyers entre 2000 et 2022 est d’environ 40 %, les prix de l’immobilier ont été multipliés entre 2,5 et 3 entre 2000 et 2022.
Évolution des prix, des loyers et des revenus (1996-2022)
Source : Contribution écrite de l’Insee.
L’écart croissant entre l’évolution des loyers et celle des prix immobiliers peut être partiellement attribué au plafonnement des loyers qui modère la hausse des coûts locatifs (cf. encadré).
Les politiques d’encadrement des loyers en France
La politique d’encadrement des loyers, alors appelée « Taxation des loyers », remonte à la Révolution française et à l’interdiction, imposée par l’État aux propriétaires, de dépasser un certain seuil de prix pour la location de leur bien ().
Pendant la Première guerre mondiale, les pouvoirs publics instaurent un gel des loyers destiné à « soulager les familles dont un des membres était sous les drapeaux et à favoriser ainsi une acceptation des sacrifices consentis pour la défense de la patrie » (). Ce blocage des loyers, lancé en 1914, ne fut partiellement levé qu’à partir de 1926.
En 1945 et face au manque criant de logements, les pouvoirs publics estimèrent nécessaire d’introduire plus de flexibilité. La loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948 autorise ainsi une augmentation substantielle des loyers pour les contrats établis avant 1947, tout en assurant une protection pour les locataires à faible revenu. Cette loi a entraîné une augmentation de l’indice des loyers et des prix des logements jusqu’en 1965. Après une période de libéralisation des loyers dans la seconde moitié du XXe siècle, de nouvelles réglementations ont été introduites dans les années 2010, notamment la limitation de la hausse des loyers dans les grandes villes.
D’une part, l’évolution des loyers est plafonnée par la variation d’un indice de référence des loyers (IRL), créé dans sa version actuelle en 2008 et défini à l’article 17-1 de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs. Cet indice, publié chaque trimestre par l’Institut national de la statistique et des études économiques, correspond à la moyenne, sur les douze derniers mois, de l’évolution de l’indice des prix à la consommation (IPC), hors tabac et hors loyers
D’autre part, la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi « Alur », a instauré un dispositif de plafonnement des loyers dans les « zones tendues », où un loyer ne peut pas dépasser de 20 % un loyer médian fixé par arrêté préfectoral, ni lui être inférieur de 30 %. Cependant, la mise en œuvre effective de cette mesure a été retardée par la nécessité de mettre en place des observatoires des loyers adéquats.
Ce plafonnement est initialement limité aux deux seules agglomérations de Paris (août 2016) et de Lille (janvier 2017). Le mécanisme est consolidé et généralisé par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique et s’appliquait dans vingt-quatre villes en 2023.
Afin de limiter l’impact de l’inflation sur le budget des ménages, la loi n° 222-1158 du 1er août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat a plafonné temporairement à + 3,5 % la variation annuelle de l’indice de référence des loyers (IRL), un dispositif prolongé par la loi n° 2023-568 du 7 juillet 2023 maintenant provisoirement un dispositif de plafonnement de revalorisation de la variation annuelle des indices locatifs.
Enfin, l’augmentation des prix dans le marché immobilier se révèle être plus prononcée pour l’acquisition de biens anciens comparativement à celle des biens neufs. En vingt ans, les prix dans le neuf ont été multipliés par 2,4 et les prix dans l’ancien par 2,8 (3 en Île-de-France).
Évolution des indices de prix des logements
Source : Contribution écrite de l’Insee à la mission.
Toutefois, la hausse des prix de l’immobilier est moins marquée en France que dans certains pays européens. Depuis 2010, les marchés immobiliers européens ont connu des évolutions de prix très variées, mais dans l’ensemble, une tendance haussière a prévalu. Cette augmentation généralisée des prix immobiliers est principalement attribuable à la baisse significative des taux d’intérêt pour les crédits immobiliers. Une augmentation des revenus des ménages a également contribué à cette tendance, bien que dans une moindre mesure. La crise sanitaire liée à la covid-19 n’a pas entraîné de baisse des prix immobiliers. Sur une période de dix ans, l’Irlande a enregistré la plus forte hausse de prix de l’immobilier, avec une augmentation de 119,4 % entre fin septembre 2012 et fin septembre 2022 (). Le Portugal a également connu une augmentation significative des prix immobiliers sur la même période, tandis que la France a connu une hausse plus modérée (+ 27,2 %). À l’inverse, l’Italie a enregistré une baisse des prix sur dix ans.
Évolution du prix des logements dans les principaux pays européens
Source : FNAIM, Le logement en France et en Europe, 2022
Les dépenses relatives au service de logement, incluant les loyers ainsi que les coûts en énergie, eau et entretien, représentent une part croissante de la consommation finale des ménages en France. Cette part a connu une augmentation notable depuis les années soixante, dépassant ainsi la plupart des autres catégories de dépenses.
Évolution des principaux postes de dépense des ménages (1971-2021)
Source : Insee, comptabilité nationale.
Du fait de la hausse des prix de l’immobilier et des loyers, le taux d’effort des ménages, défini comme la part de revenu disponible consacrée au logement, a nettement augmenté. En 2017, les ménages en France allouaient en moyenne 19,7 % () de leur revenu au logement. De 2001 à 2013, ce taux a connu une hausse généralisée pour tous les ménages, s’élevant à une augmentation de 2,1 points.
Ce taux d’effort varie selon le statut d’occupation des ménages : les locataires du marché privé y consacrent 28,6 % de leur revenu, les accédants à la propriété 27,5 %, tandis que les locataires du secteur social, bénéficiant de loyers régulés, y consacrent 24,1 % (). Les propriétaires sans charges de remboursement de prêt immobilier ne consacrent, quant à eux, que 10 % de leur revenu au logement.
Taux d’effort des ménages pour le logement selon le statut de l’occupant
Source : Loïc Chapeaux d’après les données de l’Insee.
Le taux d’effort consacré au logement est nettement plus élevé pour les ménages les plus modestes, soulignant ainsi une disparité significative dans les charges de logement en fonction des niveaux de revenu. La proportion du revenu alloué au logement est plus élevée pour les 25 % des ménages aux revenus les plus modestes, avec 32,0 %, contre 14,1 % pour les ménages les plus aisés ().
Sur le plan européen, le logement demeure la principale dépense de consommation finale des ménages au sein de l’Union européenne, avec une dépense moyenne de 23,7 % en 2021 (). La France se positionne légèrement au-dessus de cette moyenne avec 24 %, se rapprochant des niveaux observés en Irlande, Danemark, Autriche et Allemagne.
b. La hausse du coût du logement s’accompagne d’une amélioration de la qualité des logements
Selon l’enquête sur le logement menée par le SDES en 2020 (), il apparaît une amélioration globale du confort et de la satisfaction des conditions de logement en France. Cette enquête révèle qu’en 2020, parmi les 29,5 millions de ménages résidant en France métropolitaine, 79,0 % estiment leurs conditions de logement satisfaisantes ou très satisfaisantes ; cette proportion s’accroît de 2,4 points par rapport à 2013.
Cette satisfaction varie toutefois considérablement selon le statut d’occupation des logements. Les propriétaires sont nettement plus satisfaits de leur situation de logement, avec un taux de satisfaction atteignant 90 %. En revanche, pour les locataires, le taux de satisfaction est sensiblement inférieur : en moyenne, 63 % des locataires expriment une satisfaction envers leur logement. Cette proportion diminue encore plus au sein du parc social collectif, où seulement 56 % des locataires se disent satisfaits de leurs conditions de logement.
Part des ménages estimant leurs conditions de logement satisfaisantes ou très satisfaisantes en 2020
Source : Sdes, Enquête logement 2020
La qualité des conditions de logement en France a connu une amélioration notable, caractérisée par plusieurs aspects :
– L’augmentation de la taille des logements : Selon Mme Christel Colin, directrice des statistiques démographiques et sociales à l’Insee, auditionnée par la mission : « Sur longue période, depuis les années 1970, la taille des logements a nettement augmenté, qu’elle soit calculée en surface globale, en nombre de mètres carrés par occupant ou en nombre de pièces. ». La surface moyenne des logements occupés a connu une légère hausse, particulièrement dans les maisons individuelles et le parc ancien. Cependant, les logements collectifs demeurent généralement plus petits que les logements individuels, et la surface disponible varie en fonction de l’âge des occupants, allant de 35 mètres carrés pour les personnes de 30 à 39 ans à plus de 70 mètres carrés pour les 75 ans et plus ().
Surface moyenne disponible par occupant en 2013 et 2020
selon l’âge de la personne de référence
Source : Sdes, Enquêtes logement 2020.
– La diminution des défauts majeurs de confort : D’après l’enquête du SDES (), une baisse a été observée dans la proportion de logements présentant des défauts majeurs de confort. Ces défauts incluent des problèmes d’isolation des fenêtres, des vis-à-vis trop proches, un manque d’aération, des problèmes d’isolation du toit ou des murs, des traces d’humidité ou des difficultés à chauffer le logement. Les propriétaires signalent moins fréquemment de tels défauts que les locataires. Le taux de locataires se plaignant de ces défauts varie selon qu’ils résident dans le parc social ou privé, et selon le type de défaut.
Part des ménages occupant un logement présentant au moins un défaut grave de confort, selon l’année de construction du logement.
Source : Sdes, Enquête logement 2020
DÉfauts de confort de logement selon le statut de l’occupant
Source : Infographie Sdes, enquête logement 2020.
– Le progrès en matière d’équipements sanitaires : en 2018, presque toutes les résidences principales en France étaient équipées d’une douche ou d’une baignoire, ce qui marque un progrès notable par rapport à il y a cinquante ans, où seulement la moitié des logements en étaient pourvus ([19]).
Ces diverses améliorations reflètent un progrès significatif dans les conditions de logement en France au cours des dernières décennies, qui peut en partie expliquer la hausse des prix et des loyers.
c. La hausse continue des prix et des loyers accentue les inégalités et conduit à une demande croissante de logements sociaux
L’accès à un logement abordable dans le secteur privé, tant pour l’acquisition que pour la location, est devenu progressivement plus complexe et inégalitaire, un phénomène exacerbé par la hausse des prix et les disparités géographiques. Cette situation a engendré une demande croissante en matière de logements sociaux et une hausse des inégalités.
L’augmentation continue et significative des prix de l’immobilier induit, d’abord, des inégalités dans l’accès à la propriété, en particulier pour les primo‑accédants. Mme Christel Colin, directrice des statistiques démographiques et sociales à l’Insee résume ainsi la situation : « Depuis 2000, les prix des logements neufs et anciens augmentent beaucoup plus vite que les loyers d’habitation et, surtout, que le revenu disponible moyen des ménages : alors que ce dernier a été multiplié par 1,5, le prix des logements à l’achat l’a été par 2,7 environ. Du fait de ces évolutions très différenciées, ceux qui détiennent un patrimoine bénéficient d’une forte valorisation de celui-ci tandis que ceux qui n’en possèdent pas encore se heurtent à une importante barrière à l’entrée. ».
Sur la période récente, l’accès à la propriété est limité par plusieurs facteurs structurels. On observe une concentration des ménages non-propriétaires parmi les tranches les plus basses de revenus par unité de consommation. Ces ménages, qui tendent à vieillir, sont confrontés à des prix de l’immobilier élevés dans les zones où ils résident. En conséquence, les inégalités d’accès à la propriété se sont accentuées ().
La hausse des prix de l’immobilier, couplée au vieillissement démographique, a conduit à une concentration notable du capital immobilier. En 2018, 62 % des inégalités de patrimoine, mesurées selon l’indice de Gini, étaient attribuables au patrimoine immobilier, une augmentation par rapport aux 55 % enregistrés en 1998 (). Cette augmentation est principalement due à la hausse de la part du patrimoine immobilier dans le patrimoine total des ménages situés dans les tranches moyenne et supérieure de distribution des revenus.
L’augmentation des inégalités de patrimoine entre 1998 et 2018 est principalement attribuable à l’accroissement du patrimoine immobilier. Le patrimoine immobilier moyen a crû de 141 % sur cette période, principalement entre 1998 et 2010 (). La masse totale du patrimoine immobilier a, quant à elle, augmenté de 201 %, avec une contribution majeure de la valorisation des logements anciens, suivie par la construction de nouveaux logements et enfin la hausse des prix des logements neufs. Cette période favorable a bénéficié principalement aux 70 % des ménages les plus aisés en termes de patrimoine brut, tandis que les ménages les moins fortunés, peu détenteurs de biens immobiliers, n’ont pas profité de cette évolution.
La concentration du capital immobilier en France est exacerbée par le fait qu’un quart des ménages français possèdent plusieurs logements, ces multipropriétaires détenant les deux tiers des logements privés. Cette situation révèle une concentration marquée de la propriété immobilière. Plus précisément, 34 % des ménages possèdent un seul logement, tandis que 13 % en possèdent deux, ce qui représente un quart de l’ensemble du parc immobilier. De plus, 11 % des ménages détiennent trois logements ou plus, constituant près de la moitié du parc immobilier. Parmi les ménages multipropriétaires, la moitié loue au moins un de leurs logements, et la propriété de ces biens locatifs est elle-même fortement concentrée, avec seulement 3,5 % des ménages possédant la moitié de ces logements en location.
Répartition des ménages et des logements
selon le nombre de logements possédés
Source : Insee, Fidéli/Fidélimmo 2017.
Le vieillissement démographique a influencé la structure de la propriété immobilière. Une proportion significative de propriétaires plus âgés n’a plus de charges de remboursement de prêt immobilier. En 2018, 37 % des ménages propriétaires n’avaient plus de charges de remboursement, tandis que 20 % étaient encore en phase d’acquisition de leur propriété (). La part des propriétaires sans charges de remboursement a augmenté entre 1983 et 2003, mais a peu évolué depuis. À l’inverse, la part des accédants à la propriété a diminué pendant cette période avant de se stabiliser ces vingt dernières années.
Comparaison du statut d’occupation du logement entre 1983 et 2023
Source : Insee, estimations annuelles du parc de logements
La dynamique de décohabitation influence également l’accès à la propriété. Il est observé que les individus en couple ont tendance à être plus fréquemment propriétaires, alors que les personnes seules et les familles monoparentales sont plus souvent locataires. En particulier, il est notable que plus de 60 % des familles monoparentales se trouvent dans la catégorie des locataires.
Statut de l’occupant du logement selon sa situation familiale
Source : SDES, Enquête Logement 2020
Bien que l’on observe une augmentation des inégalités d’accès à la propriété et une concentration accrue du capital immobilier, ces phénomènes doivent être nuancés :
– D’une part, la concentration du patrimoine immobilier a en réalité légèrement diminué entre 1998 et 2018. Cela est illustré par l’indice de Gini du patrimoine immobilier qui est passé de 0,644 à 0,636 au cours de cette période, indiquant une répartition légèrement plus équilibrée du patrimoine immobilier ([24]).
– D’autre part, la proportion de ménages propriétaires de leur résidence principale est restée stable depuis quelques années. Début 2023, 57 % des ménages étaient propriétaires, comparativement à 40 % de locataires (dont 18 % dans le parc public et 22 % dans le parc privé), et 3 % étaient logés à titre gratuit ([25]). Ce taux de propriété est resté relativement stable, soulignant une certaine stabilité dans la répartition de la propriété résidentielle.
L’augmentation des prix et des loyers dans le secteur immobilier entraîne une hausse de la demande d’attribution de logements sociaux en France. Cette tendance s’est manifestée dans toutes les régions, y compris dans celles considérées auparavant comme moins tendues. En 2022, le nombre de demandes pour des logements sociaux a augmenté en moyenne de 7 %, avec des variations régionales allant de 5 % à 11 % ().
Source : ANCOLS, Tableau de bord 2022, Attribution de logements sociaux, janvier 2024
Mme Emmanuelle Cosse, présidente de l’Union sociale pour l’habitat (USH), a ainsi résumé la situation en matière d’attribution de logements sociaux : « Le nombre de demandeurs de logement social n’a jamais été aussi élevé : 2,4 millions de ménages demandeurs. (….) Le problème est que nous avons très peu de logements disponibles et que 1,65 million de ménages attend un logement social. Ce nombre n’a jamais été aussi élevé, il est en augmentation constante depuis trois ans et il s’est accru de 20 % au cours des huit à dix dernières années. »
Les chiffres-clés du logement social
Un logement social, également connu sous le nom de HLM (Habitation à Loyer Modéré), est une habitation érigée avec le soutien financier de l’État. Ce type de logement est soumis à des normes strictes en termes de construction, de gestion et d’attribution. Les loyers dans le secteur social sont régulés, et l’accès à ces logements est conditionné par des plafonds de ressources, assurant ainsi leur disponibilité pour les ménages aux revenus limités.
En 2016, en France, 10,7 millions de personnes sont locataires d’un logement social (). Le parc social comprend 4,7 millions de logements, soit 16 % de l’ensemble du parc de logements occupés (). Les logements sociaux sont relativement plus présents dans les grandes unités urbaines de plus de deux cent mille habitants, qui concentrent 57 % du parc social.
Le revenu médian des occupants de ces logements sociaux était de 15 100 euros en 2016 (), ce qui est inférieur au revenu médian de la population générale. En 2016, le taux de pauvreté est plus élevé chez les locataires du parc social que pour les autres catégories d’occupants : il atteint 35 %, contre 23 % pour les locataires du secteur libre et 7 % chez les propriétaires occupants (). En 2021, l’Union sociale pour l’habitat estime qu’un peu plus du tiers des locataires HLM ont des ressources inférieures au seuil de pauvreté national (contre 14 % pour l’ensemble des ménages) ().
La population des locataires sociaux a vieilli plus rapidement que la moyenne nationale (), en raison de l’afflux important de locataires durant l’expansion du parc social dans les années soixante et soixante-dix. Ce vieillissement a entraîné une rétention des logements sociaux par les locataires actuels, limitant ainsi l’accès pour les nouvelles générations et contribuant au ralentissement du renouvellement des locataires. Les ménages aux revenus les plus élevés, qui résident principalement dans les mêmes zones géographiques, restent plus longtemps dans le secteur social que dans le secteur libre, contribuant à une polarisation spatiale au sein du parc social.
Dans un contexte de ralentissement de la production locative sociale, la faible mobilité au sein du parc a abouti à une baisse du flux annuel d’attributions et à un allongement des délais d’attente pour l’obtention d’un logement social. Après une période de rattrapage post-covid en 2021, une tendance à la baisse dans les attributions de logements sociaux a été observée en 2022 (420 000 attributions), avec une diminution de 4 % par rapport à l’année précédente et une baisse de 7 % par rapport aux attributions de 2019, s’inscrivant ainsi dans la tendance de longue période d’une baisse graduelle et progressive des attributions. L’Union sociale pour l’habitat () projette une diminution plus forte des attributions, en 2023, aux alentours de 350 000 attributions.
Cette situation a entraîné une diminution du taux d’attribution et une augmentation du délai moyen d’attente pour l’obtention d’un logement. Conjuguée à la baisse des attributions, la hausse du volume de demandes (+ 3 %) a conduit à une baisse du taux d’attribution, ce dernier passant de 12,3 % en 2021 à 11,4 % en 2022, soit - 0,9 point en un an ().
Évolution des attributions de logement social (2016-2022)
Source : ANCOLS, Tableau de bord 2022, Attribution de logements sociaux, janvier 2024
2. Un parc existant partiellement inadapté aux nouveaux besoins
a. Une diminution préoccupante de la part des résidences principales au bénéfice des résidences secondaires et du locatif de court séjour
En France, le rythme de construction de logements demeure élevé, et le parc immobilier est largement bien fourni comparé à celui de nos partenaires européens. En janvier 2023, le pays comptait 37,8 millions de logements ordinaires, hors logements communautaires, répartis entre 56 % de logements individuels et 44 % de logements collectifs. Jusqu’en 2007, le taux de croissance annuel de ce parc se maintenait autour de 1,2 %, puis a légèrement diminué, se situant entre 1 % et 1,1 % de 2008 à 2017 et réduisant encore depuis, pour avoisiner les 0,9 % ([35]). La croissance du nombre de logements individuels a notamment ralenti depuis la fin des années 2000.
Évolution de la production de logements en France (2000-2023)
Source : Insee, estimations annuelles du parc de logements
Comparativement à d’autres pays, le parc français se distingue par sa densité et son rythme de construction. Avec 590 logements pour mille habitants, la France se place au-dessus de la majorité des pays de l’OCDE, à l’exception de la Grèce (). Depuis 2005, le nombre de résidences principales a augmenté de 13,5 %, une croissance significativement plus rapide que celle de la population, qui a crû de 6 % ([37]).
nombre total de logements pour mille habitants
en 2011 et 2020 au sein de l’OCDE
Source : OCDE, « Questionnaire on Affordable and Social Housing », 2021.
Bien que la France bénéficie d’un parc immobilier relativement dense, elle se distingue également par une proportion élevée de résidences secondaires et de logements destinés à la location de courte durée. Cette situation suggère une distribution des logements qui ne favorise pas nécessairement la population résidente permanente. En effet, le rythme actuel de construction contribue à une légère réduction de la part des résidences principales au sein du parc total de logements, au profit des résidences secondaires et des logements à usage locatif temporaire.
Sur le plan de la distribution des logements en 2023, en France hors Mayotte comme en métropole, 82 logements sur cent sont des résidences principales, 10 sont des résidences secondaires (ou des logements occasionnels) et 8 demeurent vacants ([38]).
La part des résidences secondaires et des logements occasionnels augmente légèrement depuis le début des années 2010 en France métropolitaine, passant de 9,5 % en 2011 à 9,9 % en 2023, ainsi que, plus fortement encore, depuis la fin des années 2000 dans les DOM, passant de 3,6 % en 2007 à 6,3 % en 2023 ([39]). Toutefois, Mme Christel Colin, directrice des statistiques démographiques et sociales de l’Insee invite à relativiser cette affirmation : « Cette répartition a assez peu évolué en quarante ans – vous pourrez le constater en comparant les graphiques de 1983 et de 2023 –, même si la part des logements vacants et des résidences secondaires a légèrement augmenté. »
Comparaison de la part des catégories de logements dans le parc de logements entre 1983 et 2023
Source : Insee, estimations annuelles du parc de logements
Par ailleurs, les résidences secondaires sont très inégalement réparties sur le territoire et sont principalement concentrées sur les littoraux et les zones montagneuses. Seuls treize départements de France métropolitaine ont un taux de résidence secondaire supérieur à 20 %. Par ailleurs, en France métropolitaine, 10 % des résidences secondaires sont détenues par un résident étranger ([40]).
Répartition des résidences secondaires en France
Source : FNAIM, Le logement en France et en Europe, 2022
Enfin, la croissance de l’immobilier touristique peut entraîner une attrition de l’offre de logement, en particulier dans les zones tendues (littoraux et métropoles). Nos collègues Iñaki Echaniz et Annaïg Le Meur, rapporteurs sur la proposition de loi visant à remédier aux déséquilibres du marché locatif en zone tendue (), constatent ainsi que l’intensification de l’activité de meublés de tourisme « contribue, de l’avis de l’ensemble des observateurs du marché, à l’augmentation des prix de la location et de l’achat dans les zones tendues et génère des externalités négatives, notamment en termes de raréfaction de l’offre résidentielle, d’augmentation des loyers, de nuisances sonores, de congestion des services publics locaux, de dévitalisation des centres-villes et de gentrification. ».
Cette dynamique semble en partie propre à la France, puisque l’Insee () constate que : « Un cinquième des nuitées de l’Union européenne dans des hébergements loués par des particuliers via internet ont lieu en France. (….) Trois pays concentrent à eux seuls 55 % de ces nuitées : l’Espagne et la France, avec chacune 20 % de l’ensemble des nuitées européennes, devant l’Italie (15 %). »
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La hausse continue de la part des logements vacants témoigne d’une inadaptation partielle du parc de logement
Depuis 1990, la France, hors Mayotte, a connu une augmentation notable du nombre de logements vacants, avec une croissance de près de 1,2 million d’unités, correspondant à une hausse de 60 %. L’évolution de la vacance immobilière n’a pas été constante ni régulière sur cette période. En 2023, le pays comptait 3,1 millions de logements vacants, représentant 8,2 % de l’ensemble du parc immobilier (). L’essentiel de cette augmentation a commencé à partir de 2005, avec une croissance moyenne annuelle de 2,5 % depuis cette date. Ainsi, le taux d’augmentation des logements vacants a été 2,3 fois plus rapide que celui de l’ensemble du parc immobilier entre 2005 et 2023 (). Cette tendance à la hausse de la vacance s’observe dans la quasi-totalité des départements, à l’exception notable de la Corse et de l’Hérault. De plus, l’augmentation de la vacance s’est avérée plus rapide dans les départements où le taux de vacance était déjà élevé auparavant.
Évolution de la population et du nombre de logements
par catégorie (1990-2023)
Source : Insee, « 1,2 million de logements vacants supplémentaires en France depuis 1990, surtout dans les zones en déprise démographique », Insee Première, 1979, janvier 2024
La proportion de logements vacants est plus élevée dans les zones à faible densité de population, notamment en dehors des zones d’attraction urbaines et dans les régions comptant moins de 200 000 habitants. Cette situation indique une adéquation insuffisante entre l’offre et la demande de logements dans ces secteurs.
Par contraste, le taux de vacance des logements est généralement plus bas dans les zones urbaines densément peuplées, les territoires en croissance démographique et les régions prisées pour leur attrait touristique. Dans l’aire de Paris et les autres grandes zones urbaines de plus de sept cent mille habitants, le taux de vacance des logements se situe habituellement autour de 7,0 %. Cependant, en 2020, ce taux variait de 5,2 % dans l’aire de Nantes à 8,1 % dans celle de Grenoble ([45]). L’augmentation de ce taux a été modérée au cours des années 2010.
Dans toutes les zones d’attraction urbaine, indépendamment de leur taille, le taux de vacance est en moyenne plus élevé dans les communes-centres par rapport aux autres communes du pôle urbain ou celles en périphérie. Cette différence souligne une dynamique immobilière distincte entre les centres-villes et les zones périurbaines.
Taux de vacance selon la taille des aires d’attraction des villes
et la catégorie de commune (2020)
Source : Insee, 1,2 million de logements vacants supplémentaires en France depuis 1990, surtout dans les zones en déprise démographique, 2024
La France se positionne dans la moyenne des pays de l’OCDE, avec un pourcentage de logements vacants inférieur à des pays comme Malte et le Japon qui présentent les taux les plus élevés, et supérieur à l’Islande ou au Royaume-Uni.
Pourcentage de logements vacants selon les pays de l’OCDE en 2020
Source : OECD Questionnaire on Affordable and Social Housing (2021), RESH – Structural Housing Indicators – ECB Statistical Data Warehouse (europa.eu) for Italy and Malta.
La vacance des logements en France, un phénomène complexe et multifactoriel, s’explique par divers facteurs interdépendants.
L’étude récente du Service de la donnée et des études statistiques (Sdes) () souligne que l’ancienneté et le manque de confort des logements sont des facteurs prépondérants de la vacance. En effet, les logements anciens, souvent moins confortables, sont davantage susceptibles d’être vacants, particulièrement en dehors des zones soumises à des tensions territoriales, comme les régions touristiques.
Certaines caractéristiques des logements, telles que la petite superficie, l’ancienneté du bâti, ou encore les appartements dans de petits immeubles, sont plus susceptibles d’être vacants. Ces caractéristiques reflètent partiellement les préférences actuelles des ménages en termes d’habitat. Par exemple, selon le Sdes (), s’agissant de l’ancienneté du bâti, le taux de vacance est 5,6 fois plus élevé pour les logements construits avant 1900 que pour ceux après 1990.
Le phénomène de vacance résidentielle est également influencé par le vieillissement de la population. Le départ des personnes âgées vers des structures spécialisées comme les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) ([48]), surtout dans les villes-centres où la population est généralement plus âgée, contribue à l’augmentation des logements vacants. Ces logements ne sont pas toujours remis sur le marché, ce qui renforce la vacance.
La situation économique des propriétaires influence également la vacance. Les propriétaires aux moyens financiers limités, ou ceux résidant en structures collectives comme les Ehpad, tendent à avoir une proportion plus élevée de logements vacants.
Le taux de vacance est étroitement lié à la tension du marché local () du logement. Les régions avec des prix immobiliers bas présentent un taux de vacance élevé. Ainsi le SDES indique, dans sa dernière étude relative à la vacance : « Ainsi, le taux de vacance est 3,3 fois plus élevé au sein des bassins de vie dont les prix immobiliers sont les plus bas, par rapport aux localisations les plus chères. À une échelle plus fine, la vacance se concentre dans les cœurs des villes et des bourgs (la probabilité de vacance est multipliée par 1,8 par rapport aux villes de banlieue) et en milieu rural (× 2,3). ». La vacance est plus marquée dans les cœurs des villes et des bourgs, en milieu rural, ainsi qu’à proximité des centralités commerciales ou des grands axes routiers.
Les déterminants structurels de la vacance
Source : Sdes, Les déterminants de la vacance longue durée des logements détenus par les personnes physiques, décembre 2023
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Des souhaits de changement de logement durablement insatisfaits et la persistance du mal-logement
En France, l’évolution du secteur du logement a connu une amélioration notable en termes de confort et de qualité. Cependant, cette progression ne parvient pas à satisfaire pleinement les attentes de nombreux ménages. En effet, malgré les avancées, le mal-logement persiste et les souhaits de changement de domicile restent souvent insatisfaits. Cette situation suggère que des améliorations supplémentaires sont nécessaires, notamment pour répondre aux exigences croissantes des résidents en termes de confort et d’adéquation des logements avec leurs besoins.
L’aspect du mal-logement, bien que proche de la moyenne européenne, reste une préoccupation majeure en France. En 2020, environ 3,8 % des personnes vivaient dans des conditions de logement jugées inconfortables ([50]), un chiffre qui, bien que conforme à la moyenne européenne, souligne la nécessité de poursuivre les efforts pour améliorer les conditions de vie des citoyens. Cette statistique révèle que, malgré les avancées, un segment non négligeable de la population doit encore faire face à des défis importants en matière de qualité de logement.
La question du mal-logement se manifeste avec une acuité particulière dans les départements d’outre-mer français. D’après les données fournies par le ministère des Outre-mer, l’habitat insalubre concerne près de 110 000 logements, soit environ 12 % du parc immobilier total de ces territoires, qui s’élève à près de 900 000 logements ([51]). Cette situation alarmante dans les départements d’outre-mer met en lumière des défis spécifiques en matière de qualité de logement, nécessitant des actions ciblées et adaptées à ces contextes particuliers.
Source : Fondation Abbé Pierre, L’état du mal-logement en France, 2023
Par ailleurs, la volonté croissante de changement de logement en France met en lumière un désajustement entre l’offre et la demande dans le secteur immobilier. D’après l’enquête du Sdes (), 18 % des ménages expriment le souhait de changer de logement, indépendamment de toute nécessité liée à une mobilité professionnelle. Cette proportion est particulièrement élevée parmi les jeunes adultes, où elle atteint un tiers, marquant une légère augmentation depuis 2013 (+ 0,7 point).
ParT des mÉnages dÉsirant changer de logement sans Être contraints
de dÉmÉnager
Source : Sdes, Enquête logement 2020
Ce désir de changement est souvent motivé par l’aspiration à devenir propriétaire pour les locataires, ou par la volonté d’améliorer les conditions de logement () existantes. La mobilité résidentielle se manifeste davantage chez les locataires, généralement plus jeunes et aspirant à la propriété, ainsi que chez ceux vivant en habitat collectif.
L’âge et le statut d’occupation influencent fortement ce souhait de changement de logement. Près d’un tiers des personnes de moins de 40 ans désire changer de logement, contre moins de 5 % pour les personnes de 75 ans et plus. Parmi les moins de 40 ans, la moitié des locataires souhaitant déménager envisagent l’accès à la propriété, tandis que 69 % des propriétaires de logements collectifs aspirent à s’installer dans une maison.
L’accès à la propriété est également un facteur clé de mobilité. En effet, 12 % des adultes n’étant pas propriétaires en 2014 sont devenus propriétaires entre 2014 et 2017 (). Par ailleurs, l’amélioration des conditions de logement est une autre motivation importante pour déménager. Ponctuellement, au moins une année en 2014 ou en 2017, près de 30 % des personnes ont été confrontées à des difficultés de logement liées à l’inconfort ou au surpeuplement.
3. Des besoins en logements croissants et évolutifs
a. Les besoins réels en logement doivent être objectifs et affinés au niveau territorial
La politique du logement en France fait face à un défi majeur : l’évaluation des besoins réels en logements neufs à l’échelle nationale et leur adaptation aux spécificités territoriales. Le rapport de nos collègues Daniel Labaronne et Charles de Courson () met en lumière un manque de consensus sur l’évaluation de la politique du logement, révélant un écart important entre les perceptions nationales et les réalités locales. Les chiffres globaux, bien que fournissant un aperçu général, ne parviennent pas à capturer la diversité des territoires, oscillant entre des zones en tension, des régions stables et des zones en déprise démographique ou économique.
Ce rapport met en évidence que les estimations de la filière du logement, qui suggèrent la construction de quatre cent mille à cinq cent mille logements par an, ne concordent pas avec celles des pouvoirs publics. Ces derniers, s’appuyant sur les analyses du secrétariat général à la planification écologique, estiment les besoins liés à la démographie et à la résorption du mal-logement à environ 302 000 à 360 000 logements par an. Cette divergence souligne la complexité de l’évaluation des besoins en logements et l’importance d’une approche plus nuancée.
L’estimation couramment citée de la nécessité de construire 500 000 logements par an en France trouve apparemment son origine dans une étude réalisée en 2006 par l’université Paris-Dauphine, à la demande du Crédit foncier. La méthodologie utilisée a consisté à réviser à la hausse les divers éléments d’une estimation précédente de l’Insee, à l’exception de la pyramide des âges. L’étude arrivait ainsi, sur la période 2005-2010, à un besoin estimé de 498 000 logements par an. Pour la décennie suivante (2010-2020), l’estimation était ajustée à 469 000 logements par an.
Auditionné par la présente mission d’information, M. Damien Botteghi, directeur de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages regrette une polarisation, excessive à ses yeux, sur l’atteinte d’un objectif purement quantitatif : « On parle depuis des décennies de cinq cent mille logements à construire, un objectif qui n’a jamais été véritablement atteint. Les discours qui brandissent ce chiffre comme un totem ont pour inconvénient de ne pas se pencher suffisamment sur les besoins réels de chaque territoire. »
En toute hypothèse, le rapporteur de la mission d’information considère que les besoins en logement ne peuvent être efficacement évalués à l’échelle nationale sans tenir compte des particularités locales. Un logement construit dans une région peut rester vacant ou être utilisé comme résidence secondaire, sans pour autant répondre aux besoins d’autres territoires.
Cette réalité plaide en faveur d’une approche décentralisée et plus ciblée. En ce sens, il est essentiel d’embrasser la complexité des 1 700 bassins de vie en France pour réaliser un diagnostic précis et élaborer des stratégies adaptées à chaque contexte territorial.
Cette approche est également celle privilégiée par le Conseil national de la refondation, dont le rapport s’interroge sur l’abandon d’un objectif chiffré annuel national de construction de logements « qui n’est par ailleurs jamais atteint » (). L’objectif national devrait plutôt se décliner en termes de qualité et d’adéquation des logements avec les besoins locaux, avec un accent mis sur la rénovation des logements existants et la remise sur le marché de logements vacants ou insalubres. Cette approche serait plus conforme à l’objectif ultime d’assurer un logement décent pour tous.
À ce titre, concernant l’offre de logements, un outil statistique nommé Otelo (), élaboré par la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) et le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema), joue un rôle crucial. Cet outil est conçu pour estimer les besoins en logements dans différents bassins d’habitat et au sein de chaque EPCI, en se basant sur divers scenarii politiques établis par les collectivités. Ces scénarios peuvent concerner diverses initiatives, telles que la lutte contre la vacance immobilière, la fourniture de logements étudiants, l’augmentation du taux SRU, ou encore la lutte contre le mal-logement. En tenant compte du parc immobilier existant, Otelo aide à prédire le nombre de nouveaux logements à construire sur une période déterminée. Il est important de souligner que cet outil ne remplace pas la nécessité d’un projet politique clair et explicite, indispensable pour gagner en acceptabilité. À l’heure actuelle, seulement une centaine de collectivités utilisent Otelo. Le rapporteur de la mission d’information suggère donc de le développer davantage et de le promouvoir auprès des services de l’habitat des collectivités ainsi qu’auprès des opérateurs, encourageant ces derniers à étendre leur champ d’action au-delà de leurs zones habituelles pour explorer de nouvelles zones territoriales.
Le rapporteur de la mission d’information préconise donc de redéfinir les objectifs de la politique du logement, passant d’un objectif chiffré national à des objectifs territorialisés, qui tiennent compte de la diversité des besoins locaux. Cette approche permettrait une utilisation plus judicieuse des ressources, une meilleure adéquation des logements avec les besoins réels des citoyens et contribuerait à une politique du logement plus inclusive et efficace.
Recommandation : Territorialiser les objectifs en matière de construction de logements.
b. L’offre de logements doit être adaptée aux différentes étapes du cycle de la vie et au parcours résidentiel
L’adaptation de l’offre de logements aux différentes étapes du cycle de vie et au parcours résidentiel est un enjeu crucial pour répondre efficacement aux besoins diversifiés de la population française. Cette nécessité se reflète dans plusieurs dynamiques démographiques et sociales.
Premièrement, le vieillissement de la population, notamment dû à l’avancée en âge des générations du baby-boom et à l’allongement de l’espérance de vie, exige une attention particulière. En janvier 2023, la France comptait 14,5 millions d’habitants de plus de 65 ans (), représentant un Français sur cinq.
L’approche biomédicale de la vieillesse et les problèmes de santé liés à l’âge influencent fortement les besoins en logement des seniors. La dépendance, la maladie et le handicap sont des aspects centraux de cette représentation, souvent renommés « perte d’autonomie » dans les politiques publiques.
En plus de la dégradation de la mobilité et des troubles cognitifs, l’isolement et la baisse des ressources sont des vulnérabilités liées aux changements majeurs de la vie au troisième âge. Ces changements peuvent rendre le logement inadéquat avant même l’apparition de problèmes de santé, à cause de coûts élevés, de l’éloignement des services ou d’un accès difficile aux transports.
Les dispositifs actuels de maintien à domicile ciblent principalement les propriétaires et les locataires du parc social, mais les locataires du secteur privé rencontrent des difficultés spécifiques en raison d’un logement inadapté. Il y a un enjeu de prévention du mal-logement chez ces seniors, nécessitant un accompagnement vers un logement de qualité et accessible financièrement. L’étude souligne que le « Bien vivre chez soi » s’étend à différents niveaux : le domicile, l’immeuble, le quartier, la ville ou la commune, chacun avec ses propres défis.
Une approche globale est nécessaire, combinant diverses politiques sectorielles et échelles de mise en œuvre pour offrir aux seniors un ensemble de services et d’aménagements urbains adaptés, surtout dans les zones urbaines où résideront la majorité des seniors. La coordination des compétences à l’échelle de l’intercommunalité est essentielle pour cette intégration.
Deuxièmement, les tendances démographiques révèlent une diminution du nombre moyen de personnes par ménage, passant de 3,1 en 1968 à 2,2 en 2018 (). Cette réduction de taille des ménages est due à des facteurs tels que l’augmentation des personnes vivant seules et la hausse des séparations. Ce phénomène de décohabitation indique un besoin croissant de logements de plus petite taille pour les familles monoparentales et les personnes isolées mais s’accompagne également d’une forte demande de logements de plus grande taille pour répondre aux besoins des familles recomposées.
Il est essentiel de souligner l’importance du logement comme principale dépense pour les étudiants et les jeunes actifs. Face à une population estudiantine croissante, qui s’élevait à près de 3 millions en 2022 ([60]), la création de nouveaux logements étudiants à finalité sociale devient une priorité. Cela est d’autant plus pressant que les générations nées entre 1993 et 2013 sont nombreuses, et un pourcentage accru de ces jeunes accède au baccalauréat et poursuit des études supérieures.
Actuellement, seulement 12 % des étudiants bénéficient de logements en résidences, y compris privées, à loyers non encadrés, tandis que l’offre de logements sociaux, destinée principalement aux étudiants sous plafond de ressources et prioritairement boursiers, ne couvre que 8 % de cette population ([61]).
Face à cette situation, il devient impératif de développer de nouveaux programmes de logements étudiants sociaux. La recherche active de terrains constructibles représente un défi majeur pour la réalisation de ces programmes immobiliers. La disponibilité du foncier est donc une étape cruciale et préalable à la mise en œuvre de projets de logement spécifiquement destinés aux étudiants.
Chiffres clÉs du logement étudiant
Source : Ministère de la transition écologique
Enfin, il est important de tenir compte des enjeux de surpeuplement et de sous-occupation des logements. Bien que le surpeuplement concerne une minorité de ménages (8 % en moyenne), il est plus fréquent parmi les 30-39 ans (16 %) () et plus courant en habitat collectif (28 %). En revanche, chez les personnes de 75 ans et plus, ce taux est le plus faible, à seulement 1,1 %. Avec un taux de 9,4 % en 2021, la France a un taux de surpeuplement modéré par rapport aux pays de l’Union européenne ([63]).
De 2013 à 2020, on observe une légère augmentation du taux de surpeuplement, passant de 8,4 % à 8,7 %, selon les données du tableau A dans l’annexe de la publication du SDES (). Cette hausse est principalement observée chez les ménages dont la personne de référence est âgée de 40 à 64 ans, avec une augmentation de 1,2 point pour la tranche d’âge 40-49 ans et de 1,3 point pour celle des 50-64 ans.
Par contraste, les logements occupés par des personnes plus âgées sont souvent sous-peuplés. Cette situation appelle à une réflexion sur l’équilibre entre la taille des logements et les besoins réels des occupants à différentes étapes de leur vie.
Tenir compte des enjeux de sous-occupation et d’inadaptation des logements
Source : SDES, Enquêtes Logement 2020
Pour répondre efficacement à ces divers besoins, une approche globale et flexible est nécessaire. Cela implique de combiner diverses politiques sectorielles et des échelles de mise en œuvre variées pour offrir un ensemble de logements et de services adaptés aux besoins de chaque tranche d’âge et de chaque type de ménage, tout en favorisant le bien-être et l’inclusion dans l’ensemble de la communauté.
Recommandation : Définir des objectifs de logement en fonction de la typologie des publics bénéficiaires (étudiants, jeunes actifs, jeunes ménages, seniors…).
c. La carence de logements crée des difficultés de recrutement, qui pèsent sur l’emploi et la croissance
La problématique du logement en France, en particulier l’accès aux logements abordables, joue un rôle crucial dans la dynamique économique et sociale du pays. Selon une étude de l’Insee (), la difficulté d’accès au logement, marquée notamment par une concentration de propriétaires, contribue significativement à une augmentation du taux de chômage. Cette situation révèle une interaction complexe entre le marché du logement et celui de l’emploi.
Le logement, en tant que composante essentielle du triptyque logement‑travail‑transport, influence fortement l’attractivité de l’emploi. Les coûts élevés du logement et les phénomènes de gentrification dans les grandes villes ont entraîné un déplacement des ménages modestes vers les périphéries urbaines. Ce déplacement a pour conséquence l’allongement des temps de trajet domicile‑travail (), un facteur qui devient de plus en plus déterminant dans la prise de décision relative aux offres d’emploi. Les travailleurs précaires ou ceux considérés comme de « deuxième ligne » se trouvent particulièrement affectés par cette difficulté d’accès au logement, ce qui constitue un obstacle majeur à leur mobilité professionnelle et géographique et complique la conciliation entre vie privée et vie professionnelle.
En outre, la question du logement est centrale dans la dynamique de l’emploi en France, surtout dans les zones où le manque de logements abordables constitue un défi majeur. Bien que le taux de chômage ait connu une baisse notable depuis 2017, les difficultés liées au logement persistent et affectent l’attractivité des entreprises ainsi que leur capacité à recruter. Les zones particulièrement touchées sont les grandes métropoles comme Bordeaux, Lyon, Lille et Paris, où l’immobilier privé est devenu inabordable, affectant principalement le secteur tertiaire, fortement concentré dans ces villes.
Face à ces enjeux, il est impératif d’adopter une approche plus de la politique du logement, qui tienne compte non seulement des besoins en logements neufs, mais aussi de la qualité et de l’accessibilité des logements existants. Cette approche devrait également intégrer une meilleure coordination entre les politiques du logement, de l’emploi et des transports pour une gestion optimisée de l’espace urbain et une meilleure qualité de vie pour les citoyens.
L’objectif de réindustrialisation du gouvernement, avec notamment la création de quarante mille emplois industriels nets d’ici 2030 dans le cadre du projet de loi sur l’industrie verte (), soulève une question cruciale : la capacité d’héberger les futurs employés près de leur lieu de travail. Cette préoccupation est particulièrement pertinente étant donné l’importance de la proximité du logement pour les travailleurs, ce qui peut influencer à la fois leur bien-être et leur efficacité professionnelle.
Il est essentiel de reconnaître que le succès de la réindustrialisation ne repose pas seulement sur la création d’emplois, mais aussi sur la capacité à offrir aux travailleurs des conditions de vie adéquates, notamment en termes de logement.
Pour répondre à cet enjeu, il convient de développer des stratégies qui intègrent la planification du logement dans les politiques industrielles. Cela pourrait inclure la construction de logements abordables à proximité des sites industriels, la rénovation de bâtiments existants pour en faire des logements adaptés aux besoins des travailleurs, et l’élaboration de politiques de transport et d’aménagement du territoire favorisant l’accès aisé et durable aux lieux de travail.
Recommandation : Élaborer des approches stratégiques qui incorporent l’aménagement du logement au sein des politiques industrielles.
Il apparaît également important de considérer les aspects environnementaux et de développement durable dans cette démarche, en alignant les objectifs de logement avec ceux de l’industrie verte. Cela signifie privilégier des solutions de logement écoresponsables, utilisant des matériaux durables et des technologies énergétiquement efficaces, en adéquation avec les objectifs de réindustrialisation verte du gouvernement.
B. Une offre de logement fragilisÉe par un environnement dÉfavorable et des Évolutions structurelles
L’offre de logement en France est aujourd’hui confrontée à un double défi : un environnement économique et financier défavorable, et des évolutions structurelles qui exigent une redéfinition des stratégies de construction et de rénovation. Le modèle de financement de l’offre de logement, fortement dépendant de mécanismes fiscaux vieillissants et d’une politique monétaire longtemps accommodante, se trouve fragilisé. Ce système est désormais mis à l’épreuve par des facteurs conjoncturels qui exacerbent les difficultés inhérentes au secteur de la construction, remettant en question la viabilité à long terme des modèles de financement traditionnels.
Par ailleurs, les défis structurels auxquels le secteur du logement doit faire face sont de plus en plus complexes. Les objectifs ambitieux de rénovation énergétique et d’adaptation des parcs existants, tout en construisant de nouveaux logements à haute performance énergétique, constituent des contraintes supplémentaires sur l’offre immobilière. En outre, l’objectif de zéro artificialisation nette, visant à limiter l’étalement urbain, rend l’accès au foncier plus difficile et oblige à repenser l’urbanisme en termes de densification et de rénovation, incarné par le concept de « construire la ville sur la ville ». Ces défis imposent une réévaluation des stratégies de développement du logement pour assurer une offre adaptée et durable.
1. Le financement de la construction fragilisé par un environnement défavorable
a. Un modèle de financement de l’offre de logement dépendant de mécanismes fiscaux anciens progressivement mis en extinction et d’une politique monétaire longtemps accommodante.
Auditionné par la présente mission d’information, le professeur Jean‑Claude Drian, a résumé ainsi la situation : « Faut-il d’ailleurs employer le mot « crise » ? Je l’ai moi-même beaucoup fait, notamment dans le livre que j’ai coécrit avec l’économiste Pierre Madec et intitulé Les crises du logement (2018). En réalité, la situation actuelle résulte d’abord d’un problème structurel qui s’est développé au cours des vingt-cinq dernières années, dès lors que les prix du logement ont commencé à augmenter plus vite que les revenus et l’indice des prix à la consommation. ».
L’offre de logements a été en partie influencée par des politiques monétaires accommodantes durables (soit une politique de taux directeurs faibles par les banques centrales).
Entre 1998 et 2008, les prix de l’immobilier ancien ont connu un doublement significatif sur l’ensemble du territoire français. Cette hausse s’est produite dans des contextes de marché très variés, allant des métropoles dynamiques comme Paris aux marchés plus détendus comme Saint-Étienne ou Nevers. Ce phénomène a été en partie rendu possible grâce à des conditions de crédit favorables, reflétant une politique monétaire accommodante.
Après la crise financière de 2008, malgré un choc sur le marché immobilier, la France a réagi par des mesures budgétaires contracycliques puissantes, incluant notamment l’élargissement du prêt à taux zéro et la mise en place du dispositif Scellier, couplées à une politique de taux directeurs très accommodante. Ces interventions ont contribué à maintenir la dynamique du marché immobilier. Le marché immobilier a ainsi continué de croître, soutenu par ces politiques monétaires et fiscales favorables, période qualifiée d’« euphorie immobilière » par le professeur Driant.
Inversement, la rapide augmentation des taux d’intérêt depuis 2000 a, tout à la fois, augmenté les coûts de la production de logements neufs, et pesé sur la solvabilité des acheteurs, tant dans le neuf que dans l’ancien, sans pour autant, à ce stade, se traduire par un ajustement significatif des prix à la baisse.
Taux historiques de la BCE
Source : Banque centrale européen, Euribor rates
En 2019, le secteur de la construction en France a vu l’achèvement de 375 000 logements, marquant une tendance à la baisse après une période de croissance régulière entre 2002 et 2008, où l’on observait une augmentation annuelle moyenne de 4 % (). Cette diminution est notable puisqu’en 2019, le nombre de logements construits était inférieur de 100 000 par rapport à 2008. La construction d’appartements est restée relativement stable depuis 2008, tandis que la construction de maisons a significativement diminué, avec une baisse moyenne annuelle de 0,4 % entre 2008 et 2019, contre une baisse de 3,9 % précédemment. En conséquence, la part des maisons dans le total des constructions est passée de 61 % en 2000 à 43 % en 2019.
Évolution des mises en chantier de Logements (2000-2022)
