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I. La sanctuarisation des crédits de la politique de la ville est un engagement fort envers les quartiers populaires

1. Le maintien d’un niveau de crédits élevé pour la mise en œuvre des contrats de ville

Alors même que le Gouvernement s’est engagé dans une réduction importante des déficits publics, le programme 147 relatif à la politique de la ville bénéficiera en 2018 de crédits de paiement (CP) en hausse de 1 million d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2017. Au sein de la mission « Cohésion des territoires », dont les crédits sont globalement en baisse de 9,5 %, le programme 147 fait figure d’exception avec une légère hausse de 0,2 %. Le maintien d’un niveau de crédits élevé en faveur des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) témoigne donc d’un choix clair du Gouvernement et de la majorité de préserver les politiques publiques dont l’objectif est la réduction des inégalités sociales et territoriales.

La répartition entre les quatre actions du programme, prévue par le présent projet de loi de finances, est, par ailleurs, équivalente à celle de l’année précédente, comme le décrit le tableau ci-dessous.

Répartition et évolution des crédits de paiement du programme 147

(En millions d’euros)

Numéro et intitulé de l’action	LFI 2017	PLF 2018	Évolution (en %)
01 – Actions territorialisées et dispositifs spécifiques de la politique de la ville	335,8	335,8	0 %
02 – Revitalisation économique et emploi	48,5	50,3	+ 3,7 %
03 – Stratégie, ressources et évaluation	29,9	29,3	- 2 %
04 – Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie	15	15	0 %
Total	429,3	430,4	+ 0,2 %

Source : Projet annuel de performances (PAP) du programme n° 147

En 2018, 87 % des crédits de paiement du programme 147 seront consacrés à des dépenses d’intervention, c’est-à-dire à des subventions directement versées aux associations, aux collectivités territoriales et aux entreprises agissant dans les quartiers. Les dépenses d’intervention s’élèveront ainsi à 375 millions d’euros, en hausse de 6 millions d’euros par rapport à 2017. Cette hausse des dépenses d’intervention est permise grâce à un effort sur les dépenses de fonctionnement, qui seront en baisse de 7 millions d’euros.

À ces dépenses budgétaires s’ajoutent, en outre, plusieurs avantages fiscaux qui bénéficient spécifiquement aux quartiers prioritaires de la politique de la ville. Le coût de ces dépenses fiscales pour l’État devrait s’élever à 448 millions d’euros en 2018, en hausse de 11 millions d’euros par rapport à 2017. Le montant des dépenses fiscales spécifiques à la politique de la ville est donc supérieur à celui des dépenses budgétaires. Deux dispositifs fiscaux représentent à eux seuls 80 % de ce montant : l’exonération d’impôt sur les sociétés ou d’impôt sur le revenu pour les entreprises exerçant une activité dans les 100 zones franches urbaines-territoires entrepreneurs (ZFU-TE) et le taux réduit de TVA pour l’accession sociale à la propriété, applicable dans les 1 500 QPV. Ce dernier dispositif, qui vise à améliorer la mixité sociale dans les QPV, est particulièrement dynamique. Son coût a augmenté de 30 % en deux ans, ce qui témoigne de son succès.

2. Une attention particulière doit être portée sur la diminution des contrats aidés en QPV

Les crédits du programme 147 ne reflètent pas l’intégralité des moyens financiers et humains mis en œuvre par l’État au bénéfice des QPV. Depuis le lancement de cette politique, les crédits spécifiques de la politique de la ville ont toujours eu pour objectif de compléter les crédits des politiques de droit commun de telle sorte que l’action de l’État soit plus forte dans ces quartiers qu’ailleurs. Cette philosophie a été réaffirmée par la loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine (dite « loi Lamy ») dont un des objectifs était de renforcer la mobilisation des politiques de droit commun dans les QPV. Une annexe au projet de loi de finances initiale, dénommée « document de politique transversale », décrit chaque année les crédits de l’ensemble des missions budgétaires de l’État consacrés aux QPV. En 2017, ces crédits, répartis sur 29 programmes des ministères de l’intérieur, de l’éducation nationale, de la santé ou du travail, s’élevaient à 4,2 milliards d’euros. Les crédits des politiques de droit commun sont donc neuf fois supérieurs aux crédits spécifiques du programme 147.

À ce titre, les évolutions de la politique d’autres ministères peuvent avoir un impact conséquent sur la politique de la ville. C’est la raison pour laquelle, une inquiétude forte est née parmi les acteurs de la politique de la ville à la suite de l’annonce par le Gouvernement d’une réduction progressive du nombre de contrats aidés. Les contrats aidés interviennent, en effet, de deux façons dans les quartiers prioritaires : comme un outil d’insertion dans l’emploi pour les habitants des QPV, d’une part, et comme moyen de financement des associations intervenant dans les QPV, d’autre part.

Le précédent Gouvernement avait affiché des objectifs ambitieux en matière de mobilisation des contrats aidés en faveur des habitants des QPV qui, à diplôme égal, connaissent un taux de chômage deux fois et demi supérieur à la moyenne nationale. Le dispositif des emplois d’avenir, mis en place en 2012 et destinés aux jeunes pas ou peu qualifiés les plus éloignés de l’emploi, prévoit une dérogation spécifique permettant aux jeunes résidents des QPV d’en bénéficier jusqu’à un niveau Bac + 3. Au 31 décembre 2016, 21 % des emplois d’avenir bénéficiaient à des jeunes résidant en QPV. Ce taux, qui n’était que de 16,5 % en 2015, a connu une hausse continue grâce à l’effort de territorialisation de l’action du service public de l’emploi. Une même hausse a été constatée concernant les contrats uniques d’insertion (CUI) ciblés en direction des demandeurs d’emploi de longue durée, des allocataires de minima sociaux et des demandeurs d’emploi seniors. Au 31 décembre 2016, 12,2 % de ces contrats bénéficiaient à des personnes résidant en QPV, contre 10 % environ en 2015.

Les emplois d’avenir et les contrats uniques d’insertion-contrats d’accompagnement dans l’emploi (CUI-CAE) dans le secteur non marchand sont également un moyen de financement important des associations intervenant dans les QPV, en complément du dispositif spécifique des adultes-relais. Grâce à la prise en charge d’une part substantielle du salaire par l’État, les associations ont l’opportunité d’embaucher des salariés qu’elles n’auraient pas pu recruter sans cette aide. Ces salariés remplissent le plus souvent des missions de médiation sociale et culturelle au plus près des habitants des quartiers. Ces médiateurs sont le lien entre les habitants et les institutions et permettent à des populations isolées d’accéder à leurs droits. Bien souvent, ces associations constituent les services publics de fait de ces quartiers. Si votre rapporteure partage l’analyse du Gouvernement sur la nécessité de diminuer l’enveloppe globale des contrats aidés en raison de leur faible efficacité en matière d’insertion durable dans l’emploi, elle considère cependant que les associations intervenant dans les territoires de la politique de la ville devraient être préservées en 2018. À ce titre, votre rapporteure se félicite que le ministre de la cohésion des territoires, M. Jacques Mézard, ait annoncé, le 6 octobre dernier à l’occasion du lancement des « 40 ans de la politique de la ville », que la circulaire gouvernementale adressée aux préfets sur l’utilisation des 200 000 contrats aidés en 2018 précisera que ces contrats devront être attribués en priorité dans les QPV. Les territoires de la politique de la ville seront ainsi préservés de la même manière que les territoires d’outre-mer et les territoires ruraux. Votre rapporteure salue cet effort de ciblage et de territorialisation qui devra être poursuivie dans les années à venir.

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II. L’amplification du renouvellement urbain doit également concerner les centres anciens dans une logique préventive

1. Le doublement des moyens du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) reste à concrétiser

Depuis 2003 et le lancement du « plan Borloo », le renouvellement urbain constitue un axe majeur de la politique de la ville. Le premier programme national de rénovation urbaine (PNRU) a mobilisé en tout 45 milliards d’euros d’investissements sur plus de dix ans, dont 11,7 milliards d’euros de subventions provenant de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU). Les engagements relatifs au PNRU sont clos depuis 2015 mais les derniers travaux et les derniers paiements de l’ANRU y afférant interviendront jusqu’en 2020.

Pour prendre le relais de ce premier programme, la loi Lamy du 21 février 2014 a lancé un nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) couvrant la période 2014-2024. Doté de 5 milliards d’euros, ce programme vise 200 quartiers d’intérêt national, présentant les dysfonctionnements urbains les plus importants, et 250 quartiers d’intérêt régional.

Répartition géographique des 200 quartiers d’intérêt national du NPNRU

Source : ANRU

Les 200 quartiers d’intérêt national sont le plus souvent marqués par une absence de mixité fonctionnelle, un enclavement par rapport au reste de l’agglomération et une mauvaise qualité de l’habitat. Ces quartiers n’ont soit pas du tout été traités par le premier programme, soit ne l’ont été que partiellement.

a. Le retour de l’État dans le financement de l’ANRU

Lors de sa campagne pour l’élection présidentielle, M. Emmanuel Macron s’était engagé à doubler les moyens du NPNRU jusqu’en 2024 afin que ce programme soit à la hauteur des enjeux et transforme véritablement le cadre de vie des habitants des quartiers populaires. Cet engagement a été repris par le Gouvernement de M. Édouard Philippe dans la stratégie logement dévoilée le 20 septembre dernier et dans le projet annuel de performances du programme 147 du présent projet de loi de finances. Le montant total des moyens affectés à l’ANRU pour la mise en œuvre du NPNRU atteindra ainsi 10 milliards d’euros et l’État contribuera à cet effort à hauteur de 1 milliard d’euros. D’après tous les acteurs auditionnés par votre rapporteure, ce doublement des moyens du NPNRU est nécessaire et arrive au bon moment. Les 180 protocoles de préfiguration signés à l’échelle intercommunale depuis 2015 ont, en effet, montré que les besoins étaient importants et que l’enveloppe initiale de 5 milliards d’euros était très insuffisante. Tirant les enseignements du premier programme, un des objectifs de la loi Lamy était que les projets de rénovation urbaine du NPNRU s’inscrivent davantage dans le projet de territoire des agglomérations et s’articulent mieux avec les volets économiques et sociaux de la politique de la ville. Rénover l’habitat ne suffit pas et les projets doivent donc intégrer d’autres problématiques comme le transport vers les bassins d’emplois, la rénovation des équipements publics (comme les écoles) ou l’amélioration de la mixité sociale. Le doublement des moyens du NPNRU doit permettre d’atteindre cet objectif. Les premières conventions opérationnelles, signées à Rennes et à Pau, ont d’ailleurs dépassé l’enveloppe financière qui aurait dû leur être allouée dans l’hypothèse d’une enveloppe globale à 5 milliards d’euros, ce qui montre le caractère inadapté de ce montant initial.

Par ailleurs, le retour de l’État dans le financement de l’ANRU marque une rupture. Depuis 2009, l’État ne contribue, en effet, plus au financement de la rénovation urbaine qui est assuré dans sa quasi-totalité par Action Logement. La convention signée entre l’État, l’ANRU et Action Logement en 2015 reconduisait le même schéma pour le NPNRU. Celui-ci devait être financé à hauteur de 4 milliards d’euros d’équivalents-subventions par Action Logement (soit 80 % du montant total), le reste étant issu d’une contribution de la Caisse de garantie du logement locatif social (400 millions d’euros) et d’un reliquat du PNRU (600 millions d’euros).

Le retour de l’État dans le financement de l’ANRU avait déjà été initié dans le cadre de la loi de finances pour 2017 avec la création d’une nouvelle dotation de 15 millions d’euros en crédits de paiement, inscrite au programme 147. Afin de tenir l’objectif de 3 % de déficit public en 2017 tout en finançant des dépenses nouvelles inéluctables et étant donné le démarrage relativement lent du NPNRU, cette dotation a toutefois été intégralement annulée par le décret n° 2017-1182 du 20 juillet 2017 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance. Le présent projet de loi de finances réinscrit donc une dotation de 15 millions d’euros pour 2018 au profit de l’ANRU, ce montant correspondant à 10 % environ du montant des dépenses de l’ANRU pour le NPNRU en 2018. Sur la durée du quinquennat, 200 millions d’euros ont été inscrits dans la chronique des crédits de paiement, avec une trajectoire de 15 millions d’euros en 2018, 25 millions d’euros en 2019, 35 millions d’euros en 2020, 50 millions d’euros en 2021 et 75 millions d’euros en 2022.

Votre rapporteure salue l’engagement pris par l’État de revenir de manière durable dans le financement de l’ANRU. Cette participation permettra notamment de soutenir les investissements des collectivités territoriales en faveur d’aménagements et d’équipements publics dans les quartiers en rénovation urbaine. Votre rapporteure souhaite toutefois que cet engagement ait une traduction juridique contraignante afin de donner de la lisibilité et de la sécurité aux acteurs locaux. Ceci permettra aussi de s’assurer que cet engagement ne soit pas ultérieurement remis en cause par des mesures réglementaires de régulation budgétaire. Votre rapporteure proposera donc un amendement visant à inscrire la participation de l’État à hauteur de 1 milliard d’euros pour le NPNRU dans la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, qui régit les missions et les moyens de l’ANRU.

b. Les négociations en cours avec Action Logement et les bailleurs sociaux

Afin de trouver les 4 milliards d’euros restants pour atteindre l’objectif de 10 milliards d’euros, le Gouvernement a parallèlement lancé des négociations, dès cet été, avec les partenaires historiques de la rénovation urbaine : Action Logement et les bailleurs sociaux. Ceux-ci partagent l’objectif du doublement des moyens du NPNRU et l’intention du Gouvernement était de partager cet effort supplémentaire à parts égales entre eux : 2 milliards d’euros provenant d’Action Logement et 2 milliards d’euros provenant d’un effort collectif du mouvement HLM étalé jusqu’en 2031. Si un accord semblait sur le point d’être trouvé en septembre, celui-ci a toutefois été remis en cause par le mouvement HLM, représenté par l’Union sociale pour l’habitat (USH), à la suite de l’annonce de la réforme des aides au logement contenue dans le PLF pour 2018. Votre rapporteure regrette cette situation de blocage, qui n’est aujourd’hui pas résolue. Celle-ci est d’autant plus préjudiciable qu’il est prévu que l’intégralité des conventions opérationnelles relatives au NPNRU soit signée dans les deux ans à venir. Or, les acteurs locaux ont besoin d’un cadre financier clair et stable avant de s’engager dans la mise en œuvre concrète des projets de renouvellement urbain.

2. Le nécessaire élargissement aux centres anciens en voie de paupérisation

a. L’apparition de nouvelles concentrations de pauvreté

La loi Lamy du 21 février 2014 a refondé la géographie prioritaire de la politique de la ville à partir d’un critère unique : le revenu des habitants. Ce nouveau critère objectif s’est substitué à une multitude de critères qui prenaient précédemment en compte la présence de grands ensembles ou le déséquilibre entre l’habitat et l’emploi pour définir les zones urbaines sensibles (ZUS) et les quartiers faisant l’objet d’un contrat urbain de cohésion sociale (CUCS).

Si deux tiers des habitants des quartiers prioritaires vivent aujourd’hui dans des logements HLM, la sélection des QPV par le seul critère des bas revenus a fait entrer dans la géographie de la politique de la ville de nouveaux quartiers situés en centre-ville qui concentrent des poches de pauvreté et se caractérisent bien souvent par la prédominance d’un habitat privé ancien dégradé. Dans son rapport 2016, l’Observatoire national de la politique de la ville (ONPV) a identifié 98 QPV relevant de la catégorie des centres anciens. Ces quartiers représentent 9 % des habitants des quartiers prioritaires.

Ces quartiers se caractérisent par une forte proportion de logements construits avant 1946 (48 % contre seulement 14 % dans l’ensemble des QPV) et, à l’inverse, par une faible part de logements sociaux (19 % contre 72 % dans l’ensemble des QPV). Le marché du logement y semble, par ailleurs, détendu : 11 % des logements des centres anciens sont vacants, contre 5 % en moyenne dans les QPV. Les QPV de centres anciens se situent, pour la majorité d’entre eux, dans des unités urbaines de moins de 200 000 habitants. Ils sont surreprésentés dans le Sud-Est de la France, notamment en Occitanie et en Provence-Alpes-Côte d’Azur. Ces deux régions abritent 53 quartiers de ce type, soit plus de la moitié d’entre eux. À titre d’exemple, nous pouvons notamment citer les QPV du centre-ville de Carpentras (Vaucluse), du centre-ville de Montélimar (Drôme) ou du centre ancien de Châteaurenard (Bouches-du-Rhône).

Cartographie des QPV de type centres anciens

Source : Rapport 2016 de l’ONPV

Votre rapporteure n’est pas surprise par cette évolution, car elle correspond à une tendance générale perceptible dans de nombreuses villes moyennes de France. Les centres anciens sont en déprise démographique car le parc de logements n’est plus adapté aux attentes des classes moyennes et seules des personnes très modestes, parfois issues de l’immigration, s’y maintiennent dans un habitat de plus en plus dégradé.

b. Les actions de rénovation urbaine visant les quartiers anciens sont aujourd’hui limitées

La politique de la ville ne s’est pas historiquement construite pour traiter les problèmes spécifiques des quartiers anciens dégradés en voie de paupérisation. Des outils existent mais ils sont limités et mis en œuvre séparément par plusieurs opérateurs publics.

La loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion (dite loi MOLLE) a ainsi créé un programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD), mis en œuvre par l’ANRU. Ce programme cible prioritairement les quartiers marqués par une concentration élevée d’habitat indigne et une situation économique et sociale des habitants particulièrement difficile. 25 projets ont été retenus, en 2009, à la suite d’un appel à candidatures auprès des collectivités territoriales. Le PNRQAD a été doté d’une enveloppe globale de 380 millions d’euros, dont 150 millions d’euros provenant de l’ANRU, 150 millions d’euros de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) et 80 millions d’euros de l’État. Les 25 conventions opérationnelles de ce programme sont toutes signées depuis 2014 pour une durée de sept ans. Toutefois, au 31 décembre 2016, seulement 53 % de la dotation globale de l’ANRU pour ce programme a été engagée, soit 79 millions d’euros. Les paiements cumulés n’atteignent que 30 millions d’euros. L’ANRU reconnaît elle-même que, en 2015 comme en 2016, les rythmes d’engagement et de paiement ont été très inférieurs à ceux escomptés. D’après le projet annuel de performances du programme 147, cette sous-exécution s’explique notamment par des « difficultés opérationnelles freinant l’avancement de certains projets ».

Parallèlement, 53 QPV relevant de la catégorie des centres anciens ont été retenues au titre du NPNRU dont 26 sont des quartiers d’intérêt national. Dans ce cadre, l’ANRU et l’ANAH ont conclu une convention visant à articuler leurs interventions respectives afin de mieux répondre aux enjeux du parc privé dans les quartiers concernés par le NPNRU. Dans ces quartiers, comme dans ceux du PNRQAD, le dispositif fiscal « Malraux » s’applique afin d’attirer des investisseurs privés, en complément des investissements publics. Ce dispositif permet une réduction d’impôt égale à 30 % du montant des dépenses de restauration complète d’un immeuble bâti.

Enfin, l’ANAH intervient, en soutien des collectivités territoriales, dans le cadre d’opérations programmées d’amélioration de l’habitat et de renouvellement urbain (OPAH RU). Celles-ci bénéficient chaque année d’environ 55 millions d’euros de subventions de l’ANAH consacrées à l’ingénierie des projets, aux travaux de réhabilitation des logements et aux opérations de recyclage foncier.

c. L’annonce d’un nouveau plan de rénovation des centres-villes dégradés doit s’inscrire dans une vision préventive et globale

Votre rapporteure considère que les moyens financiers consacrés aujourd’hui à la rénovation des quartiers anciens dégradés sont largement insuffisants au regard des enjeux. D’après un rapport de M. Yves Dauge, ancien sénateur et maire de Chinon, remis le 1er février 2017 au Premier ministre Bernard Cazeneuve, 600 villes moyennes seraient concernées à terme par des centres anciens dégradés et auraient besoin d’une intervention publique. Ce chiffre est à comparer aux 78 quartiers seulement concernés par le PNRQAD et le NPNRU.

Pointer du doigt cette insuffisance ne signifie pas mettre en concurrence les différents types de quartiers. Votre rapporteure considère, au contraire, que l’action publique doit désormais adopter une démarche préventive car, si rien n’est fait, les quartiers anciens dégradés d’aujourd’hui seront les QPV de demain.

Votre rapporteure se félicite donc que le ministère de la cohésion des territoires ait annoncé, le 20 septembre dernier à l’occasion de la présentation de la stratégie logement, un nouveau programme spécifique en faveur de la réhabilitation et de la mise aux normes des logements dans le centre des villes moyennes pour lequel Action Logement et la Caisse des dépôts et consignations mobiliseront des moyens exceptionnels.

La réussite de ce nouveau programme est toutefois soumise à plusieurs conditions :

– Celui-ci ne doit pas se limiter à la réhabilitation du parc de logements mais doit également traiter des problématiques économiques et sociales afin que les opérations de réhabilitation s’inscrivent dans un projet de revitalisation globale élaboré à l’échelle intercommunale. À ce titre, il est essentiel que l’établissement public national d’aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA), qui a fait ses preuves en matière de revitalisation commerciale des quartiers ANRU, voit ses missions étendues afin d’être associé à ce programme. L’action de revitalisation commerciale doit, par ailleurs, être adaptée aux spécificités des centres anciens dégradés pour lesquels le modèle des locaux multi-commerces ou multi-services, associant des services marchands et des services publics, semble pertinent ;

– Ce nouveau programme doit bénéficier de moyens financiers supplémentaires importants et garantis dans le temps car, sans financement public, la rentabilité des opérations de réhabilitation des logements n’est pas assurée. Dans un marché très détendu, le coût initial des travaux est souvent supérieur à la valeur vénale du bien. En outre, le modèle économique de la réhabilitation des quartiers anciens est coûteux en raison de l’hétérogénéité des propriétaires et de leurs capacités financières ;

– Enfin, ce nouveau programme doit offrir des outils simples et complets aux porteurs de projets locaux (collectivités territoriales, sociétés publiques d’aménagement, établissements publics fonciers) sans un pilotage administratif national trop lourd et trop complexe.

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III. Deux volets de la politique de la ville à renforcer : l’emploi et la prévention sanitaire et sociale

La politique de la ville agit dans tous les domaines affectant la vie des habitants des quartiers populaires. C’est en cela qu’elle est nécessairement une politique interministérielle qui doit mobiliser l’ensemble du Gouvernement et des pouvoirs publics. Afin de garantir l’égalité des chances, l’éducation est régulièrement, et à juste titre, mise en avant. C’est la raison pour laquelle la première action du Gouvernement en faveur des quartiers populaires a consisté à y dédoubler les classes de CP. Toutefois, deux autres leviers d’action essentiels doivent également être renforcés afin de casser le cercle vicieux de l’exclusion et de la pauvreté : l’accès à l’emploi et la prévention sanitaire et sociale.

1. Une promesse à tenir : la mise en place des « emplois francs »

a. Les habitants des QPV sont confrontés à des discriminations et des freins spécifiques dans l’accès à l’emploi

Après des années de hausse continue, l’année 2016 a été marquée par une baisse de 1,1 % du taux de chômage dans les QPV. Malgré cette évolution favorable, l’écart entre le taux de chômage des QPV et celui des autres quartiers de leurs agglomérations demeure très important : il est de l’ordre de 15 points (25,3 % contre 9,9 %). La situation de l’emploi en QPV reste donc très dégradée par rapport à celle de leur environnement urbain : plus de deux adultes sur cinq résidant en QPV et en âge de travailler sont à l’écart du marché de l’emploi et cette inactivité est particulièrement importante chez les femmes. Le taux de jeunes ni en emploi, ni en formation (NEET) est de 35,8 % (contre 17,9 % dans les unités urbaines environnantes).

Ce fort taux de chômage ne s’explique pas uniquement pas la différence de niveau de qualification. À niveau de diplôme égal, les habitants des QPV connaissent, en effet, un taux de chômage deux fois et demi supérieur à la moyenne nationale et les personnes les plus qualifiées sont également touchées. Les habitants des QPV rencontrent donc des difficultés particulières, liées à leur environnement, qui entravent leur accès ou leur maintien dans l’emploi.

Loin d’être marginaux ou secondaires, les freins périphériques à l’emploi constituent de réelles barrières sur le marché du travail. Le manque de réseaux relationnels est un des principaux freins à l’emploi auxquels sont confrontés les habitants des quartiers prioritaires, notamment les jeunes. L’enclavement du quartier de résidence et l’insuffisance de la desserte en transports collectifs ne favorisent pas la constitution d’un réseau relationnel de qualité leur permettant de se repérer sur le marché du travail ou de les aider dans la recherche d’un emploi. La distance géographique entre le lieu de résidence et les lieux d’activités peut également être un facteur limitant. Enfin, la discrimination à l’embauche en raison du lieu de résidence ou de l’appartenance à une minorité visible est une réalité, comme l’a dénoncé à de nombreuses reprises le Défenseur des droits.

b. Une expérimentation pourrait être lancée dès 2018

La situation précédemment décrite plaide plus que jamais pour que des mesures spécifiques de discrimination positive fondées sur l’origine territoriale soient mises en place. De nombreux dispositifs d’aide à l’accès à l’emploi existent déjà. Les crédits attribués au financement des actions territorialisées relevant du pilier « emploi et développement économique » des contrats de ville seront d’ailleurs en hausse de 15 % en 2018 par rapport à l’année précédente, pour atteindre 55,75 millions d’euros. Mais ces actions sont souvent ciblées sur certains publics, comme les jeunes sans qualification, ou reposent sur l’implantation d’entreprises dans les QPV, comme le dispositif des zones franches urbaines-territoires entrepreneurs (ZFU-TE). Or, tous les habitants des QPV sont confrontés à des freins spécifiques dans l’accès à l’emploi et l’implantation d’entreprises dans ces quartiers ne pourra jamais répondre à elle seule à la demande. C’est la raison pour laquelle M. Emmanuel Macron s’était engagé, lors de sa campagne électorale, à créer des « emplois francs » dont la philosophie consiste à attacher des incitations financières aux personnes (habitants des QPV) et non nécessairement aux lieux de création de l’emploi.

Un tel dispositif avait déjà été expérimenté en 2013 par le Gouvernement de M. Jean-Marc Ayrault. Une prime de 5 000 euros avait été créée pour les entreprises du secteur marchand qui embaucheraient en contrat à durée indéterminée un jeune de moins de 30 ans issu d’une zone urbaine sensible (ZUS) et qui avait cumulé 12 mois de chômage au cours des 18 derniers mois. Cette expérimentation, initialement prévue pour trois ans, a été arrêtée dès octobre 2014. Elle s’est soldée par un échec : en un peu plus d’un an, seuls 280 contrats avaient été signés.

La proposition figurant dans le programme du Président de la République est radicalement différente. Elle serait, tout d’abord, fondée sur un principe d’universalité : tous les habitants des QPV, quel que soit leur âge ou leurs situations seraient éligibles. Les contrats à durée indéterminée aussi bien que ceux à durée déterminée seraient concernés. Enfin, le montant de l’aide versée serait bien plus important : 15 000 euros sur trois ans au lieu de 5 000 euros sur deux ans.

Tous les acteurs auditionnés par votre rapporteur ont exprimé leur certitude sur le fait que le dispositif proposé par le Président de la République serait bien plus efficace que celui expérimenté en 2013. L’une des explications de l’échec du dispositif de 2013 est que la population-cible était beaucoup trop restreinte. Selon l’enquête emploi de l’INSEE datant du quatrième trimestre 2014, seuls 38 000 jeunes étaient éligibles au dispositif sur les 366 000 chômeurs des ZUS. D’autre part, le dispositif des « emplois francs », tel que proposé en 2013, s’était avéré être en concurrence avec de nombreux dispositifs d’emplois aidés, comme les emplois d’avenir ou les contrats de génération, non spécifiquement ciblés sur la géographie prioritaire mais plus avantageux et non cumulables entre eux.

La proposition du Président de la République tire les enseignements de cet échec. La population-cible serait multipliée par douze, passant de 38 000 à 467 000 chômeurs et le dispositif serait beaucoup plus simple et incitatif pour les entreprises, car fondé uniquement sur le lieu de résidence.

Principales différences entre l’ancien dispositif des emplois francs
et le dispositif envisagé

	« Emplois francs » de 2013	Nouveaux « emplois francs » envisagés
Population-cible	Chômeurs de longue durée âgés de 15 à 30 ans habitant en ZUS	Tous les chômeurs habitant en QPV
Conditions liées à l’emploi	Contrat à durée indéterminée	Contrat à durée indéterminée ou déterminée
Montant	5 000 € versés en deux ans	15 000 € versés en trois ans pour les CDI 5 000 € versés en deux ans pour les CDD

Source : Décret n° 2013-549 du 26 juin 2013 relatif à l’expérimentation d’emplois francs et programme d’Emmanuel Macron à l’élection présidentielle 2017

Ce dispositif ne figure toutefois pas dans le présent projet de loi de finances, ce que regrette votre rapporteure. Au vu de l’urgence de la situation de l’emploi dans les QPV, qui constitue un véritable gâchis pour l’ensemble de la société et de l’économie, votre rapporteure estime qu’une expérimentation du nouveau dispositif des « emplois francs » doit être lancée dès l’année 2018 dans un certain nombre de territoires. C’est la raison pour laquelle votre rapporteure a déposé un amendement en ce sens autorisant l’État a mené une telle expérimentation, pendant deux ans, dans des départements dont la liste serait fixée par arrêté. Un bilan de cette expérimentation permettrait ensuite d’en corriger éventuellement les modalités avant une généralisation à l’ensemble du territoire national.

2. Une clarification souhaitable des dispositifs d’aides à la création et au développement des entreprises

L’entrepreneuriat est un autre levier permettant la création d’emplois dans les QPV. Dans ce domaine également, les QPV souffrent d’un déficit par rapport à leur environnement urbain. D’après l’Observatoire national de la politique de la ville (ONPV), le taux de commerçants et de chefs d’entreprise est seulement de 3,7 % parmi les personnes résidant en QPV, contre 5,5 % dans les unités urbaines environnantes. Le commerce de détail y est, par ailleurs, surreprésenté (18,8 % des créations d’entreprises en QPV en 2015 contre 10,9 % dans les unités urbaines environnantes).

Les freins spécifiques que rencontrent les habitants des QPV sont nombreux. Ceux-ci sont souvent mal informés et ne savent pas à qui s’adresser pour les accompagner dans la création d’entreprises, face à un nombre élevé d’interlocuteurs. Ils ont également des difficultés à élaborer un business plan, à rencontrer des banques et à trouver du foncier disponible. Ils ont enfin plus tendance à s’autocensurer.

Face à ce constat et persuadé du potentiel important de créateurs d’entreprises dans les QPV, le précédent Gouvernement avait confié à l’Agence pour la création d’entreprises (APCE), transformée en 2016 en Agence France Entrepreneur (AFE), la mission de clarifier l’offre d’accompagnement pour les entrepreneurs et de lutter contre les inégalités territoriales en matière de développement économique et d’accompagnement à la création d’entreprises. Pour cela, l’AFE a réalisé une cartographie des réseaux d’aide à la création d’entreprises présents dans les QPV afin d’identifier les QPV dépourvus de réseaux. Ce travail a fait apparaître 170 QPV peu ou pas couverts par des réseaux, soit 13 % des QPV de métropole. L’AFE a ensuite lancé un appel à projets sur 10 de ces quartiers pour y développer des processus innovants d’aide à l’entrepreneuriat.

Parallèlement, l’AFE a engagé un travail consistant à développer l’offre d’accompagnement au développement des entreprises, après leur création. Partout en France, et plus particulièrement dans les QPV, le nombre d’entreprises dont l’activité s’arrête au bout de deux ou trois ans est élevé. Il est donc essentiel que des formations à la gestion des entreprises soient mises en place, en particulier dans les QPV.

Votre rapporteure salue le travail engagé par l’AFE, qui va dans le bon sens. Ce travail doit toutefois s’accompagner d’une évaluation sérieuse des dépenses qui sont aujourd’hui engagées dans le soutien aux réseaux d’aide à la création d’entreprises. Ces réseaux, pour la plupart associatifs, sont nombreux : Association pour le droit à l’initiative économique (Adie), France Active, Réseau entreprendre, Initiative France, BGE, Avise. Leurs actions ne sont pas nécessairement coordonnées et les créateurs d’entreprises ne savent pas à qui s’adresser. Votre rapporteure estime qu’il serait donc opportun de rassembler ces acteurs, en particulier dans les QPV, dans des structures communes, comme « Les fabriques à entreprendre » développées par la Caisse des dépôts et consignations.

3. Une nouvelle impulsion à donner en matière de prévention sanitaire et sociale

Une autre forme d’activité professionnelle au sein des QPV attire l’attention de votre rapporteure : les professions de santé. Leur situation est préoccupante. D’après le rapport 2016 de l’Observatoire national de la politique de la ville (ONPV), la densité en professionnels de santé de proximité (médecins généralistes, chirurgiens-dentistes, infirmiers, masseurs-kinésithérapeutes et sages-femmes) est 1,8 fois inférieure en QPV à ce qu’elle est dans les unités urbaines environnantes. Ce déficit d’offre de soins est particulièrement marqué pour les médecins spécialistes libéraux (psychiatres, pédiatres, gynécologues, ophtalmologues) qui sont 3,2 fois moins présents en QPV qu’au sein des unités urbaines environnantes. D’après l’agence régionale de santé d’Île-de-France, l’écart d’espérance de vie entre les cantons riches et pauvres de cette région peut atteindre huit années et des maladies chroniques, comme le diabète, sont beaucoup plus présentes dans les QPV. Enfin, contrairement aux idées reçues, la pratique sportive licenciée est relativement peu présente dans ces quartiers : deux fois moins de licences sportives sont attribuées en QPV que le poids démographique que représentent ces territoires.

Dans la lutte contre la pauvreté et l’exclusion, la prévention sanitaire et sociale est souvent mise en avant dans les discours mais bénéficie rarement de crédits budgétaires à la hauteur des enjeux. Le programme 147 ne déroge pas à la règle. Comme le montre le tableau suivant, sur les 271,8 millions d’euros prévus pour le financement des actions territorialisées des contrats de ville en 2018, seulement 10,1 millions d’euros, soit 3,7 %, seront consacrées à la santé et à l’accès aux soins.

répartition par domaine d’action des crédits consacrés aux actions territorialisées des contrats de ville

	Montant (en millions d’euros)	Part (en %)
Éducation	92,3	34
Santé et accès aux soins	10,1	3,7
Parentalité et droits sociaux	5,8	2,1
Culture et expression artistique	14,9	5,5
Lien social, participation citoyenne	66,42	24,4
Prévention et lutte contre les discriminations	6,34	2,3
Développement économique, emploi et soutien entrepreneurial	51,75	19
Écoles de la deuxième chance	4	1,5
Habitat et cadre de vie	6,64	2,5
Transport et mobilité	3,4	1,3
Pilotage et ingénierie des contrats de ville	10,1	3,7
Total	271,8	100

Source : Projet annuel de performances 2018 du programme 147

L’analyse du document de politique transversale consacré à la mobilisation des crédits de droit commun en faveur de la politique de la ville, datant de 2017, fait, par ailleurs, apparaître que les crédits du ministère de la santé en faveur de la prévention et de l’offre de soins dans les QPV ne s’élevaient qu’à 11 millions d’euros en 2016 et ne représentaient que 0,26 % des crédits de l’ensemble des ministères consacrés à la politique de la ville.

Comme l’avait affirmé M. Emmanuel Macron durant sa campagne, les actions de prévention en matière de santé sont pourtant des investissements très rentables à moyen terme car elles permettent d’éviter ensuite des dépenses de soins. Conformément à la convention triennale d’objectifs 2013-2015 qui avait été signée entre le ministère de la ville et le ministère de la santé, les agences régionales de santé (ARS) ont pour consigne d’orienter en priorité les financements relatifs à la prévention en direction des QPV, car ces publics ont un accès à l’information plus réduit et sont plus susceptibles de développer des maladies chroniques. Cette logique de discrimination territoriale positive est toutefois difficile à faire accepter par tous.

En outre, contrairement à d’autres ministères, aucune nouvelle convention n’a été signée pour l’instant entre le ministère de la santé et le ministère de la cohésion des territoires depuis l’arrivée à échéance de la précédente convention en 2015. Votre rapporteure regrette cette situation et appelle donc le Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) et le ministère de la santé à préparer au plus vite une nouvelle convention interministérielle afin de donner une nouvelle impulsion à la politique de santé dans les territoires de la politique de la ville.

À cette occasion, une priorité pourrait être donnée aux actions de prévention en matière de santé psychique et de formation à la parentalité. D’après les acteurs rencontrés par votre rapporteure, ces enjeux sont de plus en plus présents dans les QPV et les actions expérimentées en la matière se sont révélées efficaces. C’est notamment le cas du programme de promotion de la santé et de l’attachement des nouveau-nés et de leurs jeunes parents, baptisé PANJO, qui est expérimenté au sein des services de protection maternelle et infantile (PMI) de douze départements et qui pourrait être généralisé à l’ensemble de la France avec un ciblage particulier sur les territoires de la politique de la ville.

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EXAMEN EN COMMISSION

Dans le cadre de la commission élargie, la commission des affaires économiques a examiné pour avis, sur les rapports de Mme Stéphanie Do (Logement) et de Mme Annaïg Le Meur (Ville), les crédits de la mission « Cohésion des territoires » (voir le compte rendu officiel de la commission élargie du 27 octobre 2017, sur le site internet de l’Assemblée nationale) ([1]).

À l’issue de la commission élargie, la commission des affaires économiques a délibéré sur les crédits de la mission « Cohésion des territoires ».

La commission, conformément aux avis favorables de Mme Stéphanie Do et de Mme Annaïg Le Meur, donne un avis favorable à l’adoption des crédits de la mission « Cohésion des territoires ».

La commission examine ensuite l’amendement II-CE 62.

Mme Annaïg Le Meur, rapporteure. Cet amendement concerne les emplois francs. À niveau de diplôme égal, les habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) connaissent un taux de chômage deux fois et demi supérieur à la moyenne nationale. Afin de lutter efficacement contre la pauvreté et les discriminations territoriales dont sont victimes une partie de nos concitoyens, il est donc urgent d’agir. Lors de sa campagne, le Président de la République s’était engagé à mettre en place un « dispositif d’emplois francs », destiné à inciter les entreprises à embaucher des habitants des QPV grâce à une prime de 15 000 euros pour les CDI et de 5 000 euros pour les CDD. À l’inverse de l’expérimentation tentée en 2013, tous les habitants des QPV, quel que soit leur âge ou leur situation, pourraient bénéficier de ce dispositif. Cet amendement propose donc de concrétiser cet engagement en l’expérimentant dès 2018 dans certains départements selon des modalités définies par décret. À l’issue de cette expérimentation de deux ans, un bilan serait réalisé avant son éventuel élargissement à tout le territoire national.

M. François Pupponi. C’est un excellent amendement. J’ai remis un rapport par le passé en faveur de la création des emplois francs. J’ai juste un conseil. Si cela n’a pas donné des résultats en 2013, c’est parce que systématiquement, les services de Pôle Emploi ne jouent pas le jeu sur ce type de dispositif. Ils ne veulent pas de mesure dérogatoire pour les habitants de ces territoires. C’est un débat culturel et historique que nous avons avec eux. Ils ne vendent pas la mesure auprès des entreprises. Ça ne marche pas parce que le service qui est censé porter le projet ne le porte pas. Ils ont tué dans l’œuf l’expérimentation de 2013. Nous l’avons donc abandonnée. Mais si nous n’y prenons pas garde, cela recommencera de la même manière parce que le pouvoir de nuisance de certains services est assez impressionnant.

M. Mickaël Nogal. Si cela n’a pas marché en 2013, ce n’est pas seulement de la faute de Pôle Emploi. C’est aussi parce que le dispositif n’était pas bien calibré. Ce que nous proposons est différent. Je veux saluer le travail de nos rapporteures pour avis, à la fois Mme Annaïg Le Meur et Mme Stéphanie Do. Cette proposition fait partie des engagements de campagne du Président de la République. En tant que député de la Haute-Garonne, j’émets le souhait que ce département et la ville de Toulouse fassent parties des territoires d’expérimentation.

L’amendement II-CE 62 est accepté.

La commission examine ensuite l’amendement II-CE 61.

Mme Annaïg Le Meur, rapporteure. Cet amendement concerne le doublement des moyens de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU). Le Gouvernement a annoncé que les moyens du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) seraient doublés pour atteindre 10 milliards d’euros sur la période 2014‑2024 et que l’État contribuerait à cette hausse à hauteur de 1 milliard d’euros. Cet engagement est confirmé dans le projet annuel de performances de la mission « Cohésion des territoires », annexé au présent projet de loi de finances. Il a également été rappelé par M. Gérald Darmanin en séance publique ainsi que par MM. Jacques Mézard et Julien Denormandie devant notre commission. Cette hausse des moyens du NPNRU est attendue par les acteurs locaux. Le travail de préfiguration des projets a, en effet, montré que les besoins étaient importants et que l’enveloppe initiale de 5 milliards d’euros était très insuffisante pour procéder à une amélioration complète du cadre de vie des habitants des quartiers populaires, qui ne se limite pas à la rénovation de l’habitat. Afin que cet engagement ait une traduction juridique contraignante qui donne de la lisibilité et de la sécurité aux acteurs locaux, cet amendement vise à l’inscrire dans la loi de 2003 qui régit les missions et les moyens de l’ANRU.

M. François Pupponi. Je suis tout à fait favorable à cet amendement. Mais il y avait un premier amendement dans la loi dite « Borloo » qui disait que sur les 12 milliards du premier programme, l’État devait mettre 6 milliards d’euros. Or il n’a mis que 300 millions d’euros. Il faut faire cet amendement mais en sachant bien que cela n’a aucun caractère contraignant. Ce qui serait bien c’est que la majorité inscrive également des autorisations d’engagement de dépenses et des crédits de paiement. C’est cela qui manque dans le projet de loi de finances. J’ai donc déposé des amendements pour que nous mettions 100 millions d’euros par an dans la loi de finances. On peut voter tous les vœux que l’on veut. Mais si les crédits ne sont pas inscrits, cela ne se fera jamais.

M. Stéphane Peu. Il y a toujours un risque quand des décisions politiques et budgétaires sont prises avec l’argent des autres. Sur les 5 milliards, il y a 1 milliard de l’État mais aussi 2 milliards qui devraient être apportés par Action Logement et 2 milliards qui devaient théoriquement venir du mouvement HLM, avant que l’article 52 du PLF vienne tout remettre en cause. Pour l’instant, nous ne pouvons pas afficher ces 5 milliards. Nous pouvons juste afficher le milliard de l’État. Ce n’est que 20 % de la côte à gravir.

L’amendement II-CE 61 est accepté.

La commission examine ensuite l’amendement II-CE 52.

Mme Mathilde Panot. Cet amendement vise à réfléchir à la création d’un indicateur sur les services publics et parapublics dans les quartiers populaires. Je travaillais moi-même dans les quartiers populaires de Grigny où vous n’avez plus de bureau de Poste, plus de médecins et plus d’hôpitaux à proximité. Il est urgent d’avancer sur cette question.

Mme Annaïg Le Meur, rapporteure. Avis défavorable. Je tiens à dire que vous évoquez un sujet auquel je suis très sensible. Cependant, ce travail a vocation à être réalisé au niveau local dans le cadre des contrats de ville. La loi Lamy de 2014 précise déjà que les différents signataires des contrats de ville, dont l’État et les collectivités locales, doivent indiquer les moyens humains et financiers mis en œuvre dans les QPV, en distinguant les moyens de droit commun et ceux relevant de la politique de la ville. Pour concrétiser ce travail, des annexes d’engagements de service public sont en cours d’élaboration dans tous les territoires de la politique de la ville, conformément à une instruction du Premier ministre du 10 mars 2017. Nous considérons que ce type de demande de rapport n’a pas de pertinence dans une loi de finances.

L’amendement II-CE 52 est rejeté.

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LISTE DES PERSONNES AUDITIONNées

Établissement pour l’insertion dans l’emploi (EPIDE)

Mme Nathalie Hanet, directrice générale

M. Philippe Kaspi, secrétaire général

Agence France Entrepreneur

M. Alain Belais, directeur général

M. Yannick Hoche, directeur général adjoint

Mme Virginie Dantard, responsable du service animation et financement des réseaux

Mme Radeda Kerboudj, responsable du service observatoire et appui

Caisse des dépôts et consignations

M. Serge Bergamelli, directeur-adjoint de la direction de l’investissement

M. Adil Taoufik, chargé de relations institutionnelles

Établissement public national d’aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA)

Mme Valérie Lasek, directrice générale

M. Jorris Auffret, directeur administratif et financier

Agence régionale de santé d’Île-de-France

Dr Luc Ginot, directeur de la promotion de la santé et de la réduction des inégalités

Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU)

M. Nicolas Grivel, directeur général

M. Damien Ranger, directeur des relations institutionnelles

Action Logement

M. Jean-Baptiste Dolci, vice-président

M. Bruno Arbouet, directeur général

Mme Valérie Jarry, directrice des relations institutionnelles

Cabinet du ministre de la cohésion des territoires

Mme Soraya Hamrioui, conseillère budgétaire et Grand Paris

M. Sébastien Bécoulet, conseiller politiques sociales du logement, ville, renouvellement urbain durable, hébergement et inclusion

Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET)

M. Sébastien Jallet, commissaire général délégué, directeur de la ville et de la cohésion urbaine

Mme Gabrielle de Nadaillac, responsable du pôle programmation et exécution des crédits de la politique de la ville

Mme Marine Courtois, adjointe de la responsable du pôle programmation et exécution des crédits de la politique de la ville – cheffe du bureau de la programmation budgétaire et de la stratégie financière

Coordination « pas sans nous »

Mme Bénédicte Madelin, membre du conseil d’administration

Mme Lucile Alemany, chargée de projets et de communication

Mme Marine Tagliaferri, chargée de développement

Association des maires ville et banlieue de France

M. Marc Goua, maire de Trélazé

France urbaine

M. Emmanuel Heyraud, directeur de la cohésion sociale et du développement urbain

Mme Chloé Mathieu, responsable des relations avec le Parlement

Union sociale pour l’habitat (USH)

Mme Marianne Louis, secrétaire générale

M. Dominique Hoorens, directeur des études économiques et financières

Mme Francine Albert, conseillère pour les relations avec le Parlement