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N° 278

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 octobre 2017

AVIS

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (n° 235)
de finances pour 2018

TOME VII

RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

 

PAR M. Paul MOLAC

Député

——

 

 Voir le numéro : 273 - III - 36

 

 

 

 

 

 

 

 

En application de l’article 49 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), les réponses au questionnaire budgétaire devaient parvenir au rapporteur pour avis au plus tard le 10 octobre 2017 pour le présent projet de loi de finances. À cette date, 100 % des réponses attendues étaient parvenues à votre rapporteur pour avis.

 

Votre rapporteur en remercie le Gouvernement.

 

 


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SOMMAIRE

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Introduction................................................ 5

Première partie : les grandes régions face au défi de la coopération et de la cohésion territoriales

I. redonner sens À laction régionale

A. la création de grandes régions intégrant en leur sein des territoires hétérogènes

B. Une gouvernance respectueuse des dynamiques locales et assurant un lien de proximité

1. Une action régionale territorialisée

2. L’émergence de nouveaux sous-ensembles au sein des régions

II. le recours À la diversification territoriale pour assurer une meilleure coopération entre acteurs locaux

A. Une adaptation des compétences régionales aux besoins de leur territoire

1. Un changement de culture administrative à promouvoir

2. Des outils innovants pour approfondir les politiques régionales

a. La nécessité d’encourager lexpérimentation

b. La délégation de nouvelles compétences de lÉtat aux régions

c. Lexercice dun pouvoir normatif régional

B. Une régionalisation plus aboutie dans le cadre dune coopération territoriale renouvelée

1. La conférence territoriale d’action publique, espace de concertation régional à renforcer

2. La nécessité d’un contexte propice à la coopération régionale

seconde partie : les finances des collectivités territoriales et les crédits de la mission « relations avec les collectivités territoriales »

I. De la contrainte budgétaire à la contractualisation : un pacte financier entre létat et les collectivités pour le redressement des finances locales

A. Une contribution au redressement des finances publiques qui a pu fragiliser certains territoires

1. Des baisses de dotations successives au titre de la CRFP

2. La fixation dun objectif de dépense publique locale à respecter

3. Les effets de leffort réalisé par les collectivités territoriales sur leur situation financière

a. Des dépenses locales mieux maîtrisées mais marquées par une baisse importante des dépenses dinvestissement

b. Une hausse des recettes des collectivités qui a contribué à stabiliser leurs ressources globales

B. le pacte financier proposé aux collectivités pour poursuivre leurs efforts sans déséquilibrer les territoires

C. Les dispositions du PLF 2018 et du PLFP 2018-2022

1. Les dispositions du PLFP 2018-2022 renforcent les règles encadrant les finances locales tout en associant davantage les élus locaux au respect des trajectoires retenues

2. Les dispositions du PLF 2018 confirment lengagement de lÉtat à stabiliser les ressources des collectivités territoriales et à encourager linvestissement

II. Lévolution des crédits budgétaires de la mission « relations avec les collectivités territoriales »

A. Les crédits de la mission RCT représentent 3,6 % des transferts financiers de lÉtat aux collectivités territoriales

B. Les crédits budgétaires par programme et action

1. Un programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements » dédié notamment au soutien à linvestissement local

2. Le programme 122 « Concours spécifiques et administration »

Examen en Commission

Personnes entendues


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Mesdames, Messieurs,

 

Partant de la conviction qu’il fallait « réformer les territoires pour réformer la France » ([1]), les réformes territoriales engagées au cours de la précédente législature ont profondément revisité l’organisation et les compétences de chaque échelon de collectivités.

Il s’agissait, en effet, de répondre aux principales difficultés posées par notre organisation territoriale, à savoir la présence de trop nombreux acteurs locaux, se concurrençant souvent sur les mêmes missions et ne garantissant pas la qualité de service public attendue au regard des dépenses engagées.

Les objectifs poursuivis étaient ainsi de rationaliser le maillage territorial par la diminution du nombre de collectivités, de mieux répartir les compétences entre échelons et de renforcer la coopération, notamment au sein des régions et des intercommunalités.

Toutefois, ces réformes n’ont pas permis d’atteindre pleinement ces objectifs, comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport annuel sur les finances publiques locales ([2]) au travers de trois constats :

– la nouvelle architecture territoriale demeure complexe et semble parfois aller à contre-courant de dynamiques locales ;

– l« enchevêtrement compliqué des compétences » constitue toujours un frein à l’efficacité des politiques publiques ;

– les réformes en cours se traduisent par de nombreux chantiers administratifs qui emportent des « risques de coûts supplémentaires » appelant une « attention particulière » et la responsabilisation des acteurs locaux.

Ce premier bilan en demi-teinte trouve plusieurs explications.

En premier lieu, les grandes réformes destinées à être appliquées uniformément sur le territoire achoppent sur la diversité des situations et des besoins locaux. Il en résulte une multiplication de mesures prévoyant des exceptions, voire un renoncement à des mesures de simplification. À titre d’exemple, la suppression du département, envisageable dans certains territoires, ne semble pas pertinente dans d’autres. De même, le bon échelon pour l’exercice d’une compétence n’est pas nécessairement le même en zone dense et urbaine ou en zone diffuse et rurale.

En second lieu, la difficulté de mener de front un vaste chantier administratif et une forte réduction de la dépense publique locale a été sous-estimée, ce qui a pu susciter l’inquiétude, et parfois la défiance, des élus locaux vis-à-vis des décisions prises par le législateur.

Par conséquent, si ces réformes visaient à rendre plus efficace laction publique locale pour les citoyens et moins dispendieuse pour les comptes publics, « [elles ne sont pas allées] au bout des éléments de simplification qui sont pourtant nécessaires » ([3]) et ont insuffisamment pris en compte les dynamiques locales existantes.

Les réformes relatives aux régions sont représentatives de ces deux limites : si l’on peut se féliciter que le rôle de cet échelon en tant que coordinateur des politiques publiques locales sur leur territoire ait été renforcé par la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (dite « loi MAPTAM) ([4]) et par la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite « loi NOTRe ») ([5]), le nouveau découpage de la carte régionale ([6]) a rendu leur présence plus diffuse sur certains territoires et a pu en déséquilibrer certains autres.

Par conséquent, les régions sont aujourdhui confrontées à des exigences difficilement conciliables : s’affirmer comme un échelon stratège capable d’élaborer des politiques communes à l’échelle de vastes territoires, sans paraître hégémoniques et tout en maintenant un lien de proximité avec les acteurs locaux et les citoyens.

Cest aux régions de définir léquilibre qui permettra de répondre à ces exigences par des solutions politiques et administratives innovantes.

Les réformes passées auront ainsi eu ce mérite : en confrontant les collectivités territoriales à des chantiers d’ampleur ne répondant pas toujours aux besoins de leurs citoyens et de leur territoire, elles les ont incitées à reprendre l’initiative pour donner du sens à leur action. Les régions sont en première ligne de ce mouvement et disposent pour cela de nombreux outils de coopération territoriale et d’expérimentation dont elles doivent à présent se saisir.


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   Première partie : les grandes régions face au défi de la coopération et de la cohésion territoriales

I.   redonner sens À l’action régionale

Depuis la reconnaissance des régions comme collectivités territoriales de plein exercice par la loi du 2 mars 1982 ([7]), leur capacité d’action s’est fortement accrue. Toutefois, ces dernières ont pu éprouver des difficultés à s’affirmer au sein de l’organisation territoriale.

En effet, longtemps perçues comme l’échelon le plus adapté pour conduire les politiques d’aménagement du territoire, sans véritable ancrage culturel ou social, à l’exception de la Bretagne, de la Corse ou de l’Alsace, les régions ont tenté, à mesure que leur rôle institutionnel s’étoffait, d’accroître la visibilité de leurs interventions et des coopérations territoriales nouées avec les autres acteurs locaux et l’État.

La réforme récente de la carte régionale et la création de grandes régions constituent, en ce sens, un nouveau défi : l’identification de l’action régionale sur de vastes territoires, souvent hétérogènes, nécessite en effet de mettre en œuvre une gouvernance au service d’une plus forte cohésion territoriale.

A.   la création de grandes régions intégrant en leur sein des territoires hétérogènes

Le découpage de la carte régionale issue de la loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions a reposé sur le présupposé, loin de faire l’unanimité, qu’un territoire vaste serait plus efficace pour coordonner les politiques publiques locales et plus compétitif au regard des autres régions européennes. Plusieurs rapports, en amont de cette réforme, ont ainsi souligné que :

– « linsuffisance de la taille, mais surtout du poids démographique et économique des régions françaises, comparées à leurs homologues européennes (notamment à nombre de länder allemands) pénalise leur action et les possibilités de coopération décentralisée » ([8]) ;

– « la constitution de grandes régions, sans ambition de proximité mais qui auraient une réelle vocation daménagement du territoire [est recommandée]. La cohérence dune politique sur un espace suffisamment vaste reposera sur le lien entre les collectivités territoriales de proximité (le département et les communes, principalement) avec la région, collectivité territoriale daménagement du territoire » ([9]) ;

– « doter les régions françaises dune taille critique [leur permettrait] dexercer à la bonne échelle les compétences stratégiques qui leur sont attribuées, de rivaliser avec les collectivités comparables en Europe et de réaliser des gains defficience. » ([10])

La nouvelle carte régionale a ainsi substitué aux 21 régions métropolitaines 12 nouvelles régions ([11]) plus étendues, à la population plus homogène et au produit intérieur brut (PIB) par habitant plus élevé.

Parmi elles, 7 régions sont issues d’un regroupement, soit de deux régions (Auvergne et Rhône-Alpes, Bourgogne et Franche-Comté, Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées, Nord-Pas-de-Calais et Picardie, Basse-Normandie et Haute-Normandie), soit de trois régions (Alsace, Lorraine et Champagne-Ardenne, Aquitaine, Limousin et Poitou-Charentes).

5 régions sont demeurées inchangées, soit la Bretagne, le Centre-Val de Loire, l’Ile-de France, les Pays de la Loire et Provence-Alpes-Côte d’Azur.

Au cours du premier semestre 2016, chaque région a adopté une résolution indiquant son nom et son chef-lieu, l’emplacement de l’hôtel de la région, les règles de détermination des lieux de réunion des différentes instances régionales et le programme de gestion des implantations immobilières.

Votre rapporteur avait regretté, lors du débat parlementaire, que le choix des nouvelles limites régionales ne prenne pas suffisamment en compte les identités régionales qui sétaient développées au cours des dernières décennies ou qui résultaient dune longue histoire commune, dans le cas de la Bretagne et de la Loire-Atlantique ou de lAlsace. Les limites territoriales retenues ont, en effet, été déterminées par des niveaux de population et de superficie à atteindre, sans que le sentiment dappartenance à un territoire, qui constitue pourtant un moteur de développement indiscutable, ne soit toujours respecté.

Carte des 22 régions


carte des 12 régions issues de la réforme et de la collectivité unique de Corse

Cette réforme a conduit à atténuer les principales inégalités entre grandes régions puisqu’entre 2015 et 2016 :

– la population moyenne des régions a augmenté de 70 % (passant de 3,03 millions d’habitants à 5,17 millions d’habitants) et les écarts de population entre régions ([12]) ont été réduits de 1 à 9 (entre le Limousin et Rhône-Alpes) à 1 à 3 (entre Centre-Val de Loire et Auvergne-Rhône-Alpes) ;

– leur superficie moyenne a presque doublé (de 25 500 à 44 600 km2), les écarts de superficie diminuant également ([13]) de 1 à 5 (entre l’Alsace et Midi-Pyrénées) à 1 à 3 (entre Bretagne et Nouvelle-Aquitaine) ;

– enfin, les écarts de PIB par habitant se sont également resserrés « puisque les anciennes régions les moins favorisées à cet égard (Franche-Comté, Limousin, Lorraine et Picardie) ont été rattachées à des ensembles plus équilibrés. » ([14])

Toutefois, lamélioration des moyennes régionales ne doit pas masquer les inégalités territoriales qui se retrouvent désormais au sein de ces nouveaux ensembles. De plus, la taille et/ou le nombre d’habitants ne constituent pas, en eux-mêmes, un gage d’efficacité. La grande taille géographique peut même s’avérer être un frein à l’action publique, à la différence des compétences et des capacités d’adaptation réglementaires et financières qui font la force et l’efficacité des régions. Or, de ce point de vue, les régions françaises font pâle figure au regard des standards en vigueur en Europe.

Les régions devront ainsi poursuivre une politique active de cohésion et de solidarité territoriale pour réussir à récréer les conditions dun « vivre ensemble » indispensable à toute politique locale.

B.   Une gouvernance respectueuse des dynamiques locales et assurant un lien de proximité

1.   Une action régionale territorialisée

Chargées de conduire des politiques stratégiques sur de vastes territoires, les régions doivent adapter leur gouvernance de manière à fédérer autour d’orientations et de projets communs des territoires parfois très différents en termes de tissu économique, de population et de services publics. Cela nécessite de maintenir un ancrage de proximité permettant une évaluation fine des résultats obtenus sur le terrain.

À cette fin, les nouvelles régions semblent privilégier une organisation multisites. À titre d’exemple, dans la région Grand Est, en complément des trois Maisons de la Région installées à Strasbourg (siège du conseil régional), Metz (accueil des sessions plénières du conseil régional) et Châlons-en-Champagne (siège du conseil économique, social et environnemental régional – CESER) ([15]), douze agences territoriales sont réparties sur un territoire de 57 000 km2.

Chacune d’entre elles compte une trentaine d’agents dédiés principalement à la gestion des lycées et des transports scolaires, ainsi qu’à la mise en œuvre des politiques de développement territorial sur l’espace qu’elles couvrent.

Dans les Pays-de-la-Loire, la région s’est appuyée sur les départements pour mettre en œuvre les politiques régionales : des agents régionaux sont accueillis au sein de leur administration et des guichets uniques sont mis en place en Mayenne, Vendée et Loire-Atlantique.

Les élus régionaux sont également appelés à participer à cette territorialisation de la gouvernance : en Nouvelle-Aquitaine, par exemple, le maillage du territoire (qui s’étend sur 84 000 km2) est assuré par un réseau de 37 élus de territoire appelés à devenir les interlocuteurs privilégiés des acteurs locaux.

Ces démarches mises en œuvre sous différentes formes par toutes les régions répondent à une même nécessité : pour quelles soient en capacité de mener à bien les politiques qui leur sont confiées, ces dernières doivent refonder un lien dappartenance favorable à la conduite de projets régionaux.

2.   L’émergence de nouveaux sous-ensembles au sein des régions

L’importance de la superficie des régions et la fragilité, pour certaines d’entre elles, du lien qui unit les territoires en leur sein, peuvent conduire à la création de sous-ensembles en cas :

– d’échec de la politique régionale à résorber progressivement les inégalités entre les territoires, ce qui pourrait inciter certains acteurs à recréer des espaces distincts de coopération ;

– d’affirmation culturelle et sociale de certains territoires et de leur regroupement au sein de nouvelles entités pour la poursuite d’intérêts communs à un niveau infra-régional.

L’exemple le plus emblématique de ce dernier facteur est l’Alsace, rattachée à la région Grand-Est alors même qu’elle présente une forte et ancienne identité régionale.

Ainsi, si le Président de la République a récemment réaffirmé son souhait de ne pas revenir sur le découpage de la carte régionale, il sest dit favorable à la création dune « entité Alsace » au sein du Grand est. Les deux départements pourraient ainsi fusionner et être dotés de compétences supplémentaires ([16]).

Cette proposition illustre le pragmatisme dont il est possible de faire preuve pour adapter les réformes aux dynamiques locales. Comme le soulignait à nouveau le Président de la République devant la Conférence nationale des territoires ([17]), « les défis sont ainsi profondément différents selon les territoires, mais avec des exigences qui sont communes à tous ces territoires, cette égalité des chances territoriales et les transitions que nous sommes en train de vivre ont cela de caractéristique quelles sont en train daccroître lindividualisation et la différenciation par territoire quil sagisse du numérique, de la transition environnementale, elles renforcent ces tendances qui sont déjà à lœuvre. » ([18])

Par conséquent, ce qui importe en premier lieu, cest bien de « faire territoire » en renforçant la cohésion territoriale, le cas échéant, par le biais dinnovations en termes dorganisation administrative et politique.

II.   le recours À la diversification territoriale pour assurer une meilleure coopération entre acteurs locaux

A.   Une adaptation des compétences régionales aux besoins de leur territoire

1.   Un changement de culture administrative à promouvoir

La capacité des régions à mettre en œuvre une véritable coopération territoriale est essentielle pour leur permettre de remplir leur mission de stratège, sans imposer leur tutelle sur les autres acteurs locaux. Au-delà de l’organisation administrative qu’elles privilégient pour y parvenir, les conditions d’exercice de leurs compétences peuvent également participer à cet objectif à la condition d’être adaptées aux besoins constatés sur leur territoire.

Le rapport de l’Inspection générale de l’administration intitulé « Délégation de compétences et conférence territoriale daction publique, de nouveaux outils au service de la coopération territoriale » ([19]) considère, à ce titre, que la répartition actuelle des compétences est trop rigide et correspond peu à la pratique des acteurs de terrain. Il constate une dichotomie entre la volonté sans cesse réaffirmée du législateur de définir de grands blocs de compétences par échelons et le pragmatisme des élus qui répondent aux besoins de leur territoire, à la condition toutefois quils le fassent de manière concertée avec les autres échelons pour éviter les situations de doublons encore trop fréquentes.

Le rapport souligne que cette situation s’explique par une « une quadruple réalité :

«  la confirmation que lorganisation de la France, bien que décentralisée comme le précise la réforme constitutionnelle de 2003, découle dun attachement au modèle unitaire de lÉtat ;

«  la difficulté de sabstraire du dogme du modèle unique dorganisation des compétences, applicable aux collectivités territoriales de même niveau, sur tout le territoire, une sorte de « prêt à porter territorial », ne favorisant pas la différenciation selon les réalités et les besoins des territoires ;

«  linsuffisance des outils permettant de prendre en compte ces singularités territoriales, à la fois dans la conception des politiques publiques et dans leurs modalités de mise en œuvre ;

«  la persistance dune vision des administrations centrales de lÉtat qui na pas encore pris pleinement la mesure du nouveau cadre dexercice des compétences locales. »

Il conviendrait, au contraire, que les collectivités, et en particulier les régions, se saisissent des nouveaux outils à leur disposition pour adapter les politiques publiques aux spécificités de leur territoire, comme lexpérimentation, la délégation de compétence et lexercice dun pouvoir normatif régional.

Des compétences exclusives renforcées par les récentes réformes

La loi NOTRe a supprimé la clause générale de compétence des régions et des départements, souhaitant en faire des échelons spécialisés. Toutefois, elle n’est pas revenue sur nombre de dispositions permettant des délégations de compétences ou des gestions conjointes qui laissent une grande latitude aux territoires pour définir quel acteur local est le plus pertinent pour conduire les différentes politiques publiques.

Par ailleurs, le rôle des régions a été renforcé par l’approfondissement des compétences qui leur étaient confiées.

Développement économique

La région est en charge du développement économique, du soutien à l’innovation et de l’animation des pôles de compétitivité. Elle doit, à ce titre, présenter un schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) qui définit les orientations retenues pour l’aide aux entreprises, à l’internationalisation, à l’innovation et au développement de l’économie solidaire. Adopté à la suite d’une large concertation, ce schéma est prescriptif et s’impose aux autres acteurs locaux et aux chambres consulaires.

Aménagement du territoire

La région est chargée d’établir un schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), document de simplification qui intègre de nombreux schémas préexistants. Celui-ci doit être élaboré dans le cadre de la conférence territoriale d’action publique (CTAP) de manière à assurer la concertation de tous les acteurs concernés. Il définit les objectifs en matière d’égalité des territoires, d’implantation des différentes infrastructures d’intérêt régional, de désenclavement des territoires ruraux, d’habitat, de gestion économe de l’espace, d’intermodalité et de développement des transports. Il intègre également les objectifs de lutte contre le changement climatique, de préservation de la biodiversité et de maîtrise de la consommation d’énergie. Il constitue en cela un outil essentiel de la politique de cohésion territoriale et il s’impose aux documents d’urbanisme des communes et des intercommunalités.

Transports

La région est également l’autorité organisatrice des transports depuis 2002, année de la décentralisation à son profit du Transport express régional (TER). Les contrats de plan État-régions (CPER), permettent, à ce titre, de financer la modernisation du réseau.

La loi NOTRe et les engagements pris dans le cadre de la plateforme État-régions du 27 juin 2016 ont transféré à la région :

– une partie des trains d’équilibre du territoire (pour lesquels elle dispose désormais de la liberté tarifaire au sein de son territoire ;

– les compétences exercées par le département en matière de transports interurbains et de transports scolaires, d’aérodromes et de ports.

Enseignement secondaire et supérieur

Depuis la reconnaissance de la région comme collectivité territoriale à part entière, cette dernière a la charge de la construction, de l’entretien et du fonctionnement des lycées d’enseignement général, des lycées professionnels et des établissements d’enseignement agricole.

Chef de file en matière d’enseignement supérieur, les lois MAPTAM et NOTRe ont conforté le rôle de la région en lui confiant l’établissement des stratégies régionales pour l’enseignement supérieur, la recherche et l’innovation (SRESRI), en lien avec le SRDEII et le SRADDET.

Formation professionnelle

La région est également compétente en matière de formation professionnelle et de politique d’apprentissage (depuis 1983) ainsi que de formations sanitaires et sociales (depuis 2004).

La loi du 5 mars 2014 relative à la Formation professionnelle ([20]) a complété l’exercice de ces compétences par :

– la création de services publics régionaux de l’orientation et de la formation professionnelle ;

– la faculté d’habiliter des organismes de formation chargés de mettre en œuvre des actions d’insertion et de formation professionnelle ;

– le transfert de la formation des publics spécifiques, à l’instar des personnes détenues ou des personnes handicapées.

La loi NOTRe a aussi permis de déléguer aux régions l’animation des opérateurs du service public de l’emploi (par exemple, des missions locales ou des maisons de l’emploi), à l’exception de Pôle Emploi.

Gestion des programmes européens

Depuis le 1er janvier 2014, les régions sont les autorités de gestion des fonds européens (fonds européen de développement régional – FEDER, fonds européen agricole pour le développement rural – FEADER et une partie du fonds social européen – FSE) et bénéficient du pouvoir de « corrections et sanctions financières » auparavant exercé par l’État.

Les régions participent également à dautres missions de manière non exclusive en matière de :

– culture, notamment au travers de la tenue de l’inventaire général du patrimoine et des enseignements artistiques ;

– promotion des langues régionales depuis la loi NOTRe ;

– sport avec le transfert de l’État aux régions le 1er janvier 2016 des 17 centres de ressources d’expertise à la performance sportive (CREPS) ;

– tourisme, les régions exerçant le chef de filât ;

– logement ;

– lutte contre la fracture numérique ;

– santé.

2.   Des outils innovants pour approfondir les politiques régionales

Les politiques régionales peuvent être enrichies par le recours à des outils de gouvernance permettant d’innover dans l’exercice d’une compétence ou de se saisir de nouvelles compétences en fonction de besoins locaux.

Toutefois, les régions sont peu nombreuses à y recourir à ce jour du fait de la rigidité de ces outils et de la priorité donnée à la réorganisation politique et administrative de leur territoire au cours des dernières années.

a.   La nécessité d’encourager l’expérimentation

Le droit à l’expérimentation est mentionné au quatrième alinéa de l’article 72 de la Constitution selon lequel, « dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles dexercice dune liberté publique ou dun droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement la prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent lexercice de leurs compétences ». ([21])

Toutefois, le nombre d’expérimentations demeure relativement limité. Parmi les exemples les plus récents, la loi du 8 août 2016 relative au travail ([22]) a proposé, aux articles 76 et 77, deux nouvelles expérimentations.

La première autorise deux régions, la Bretagne et les Hauts-de-France, à gérer directement les fonds non affectés par les entreprises (dits « fonds libres ») de la taxe d’apprentissage. Elles seront ainsi autorisées à verser aux centres de formation d’apprentis (CFA) de leur choix ces sommes non affectées du 1er janvier 2017 au 31 décembre 2019.

La seconde vise, quant à elle, à autoriser l’accès à l’apprentissage jusqu’à l’âge de 30 ans, par dérogation à la limite d’âge de droit commun fixée à 25 ans. Neuf régions sont autorisées à y participer pour la même période, soit la Bourgogne-Franche-Comté, la Bretagne, le Centre-Val de Loire, Grand Est, les Hauts-de-France, l’Ile-de-France, la Nouvelle-Aquitaine et les Pays de la Loire.

Le droit à l’expérimentation devrait toutefois être renforcé dans l’avenir. En effet, comme l’a annoncé le Président de la République, « le droit à lexpérimentation sera simplifié. Nous lèverons notamment lactuelle obligation dune généralisation de ces expérimentations sur tout le territoire au bout de deux années – qui est un verrou terrible pour permettre celle-ci – et la différenciation de laction publique dans les territoires doit être désormais acceptée, parce que cest le prix de [l]égalité des chances. » ([23])

Ce souhait est également celui de l’association des Régions de France qui place la promotion de l’expérimentation en tête de ses huit propositions « pour conforter et poursuivre la régionalisation de notre pays » ([24]). Cette dernière défend en effet la reconnaissance de l’expérimentation comme un mode d’exercice des compétences régionales, notamment pour « certaines compétences exercées par les directions régionales des affaires culturelles (DRAC), les crédits jeunesse et sports des directions régionales de lÉtat, ainsi que les domaines relevant du champ de la mobilité (routes nationales non concédées par exemple). »

b.   La délégation de nouvelles compétences de l’État aux régions

Depuis la loi MATPAM, une procédure générale de demande et d’attribution de compétences de l’État aux collectivités territoriales est prévue par l’article L. 1111-8-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dont les collectivités se sont très peu saisies.

À titre d’exemple, la Bretagne est la seule région à bénéficier de délégations en matière de politique de l’emploi, de politique culturelle et de politique de l’eau. Celles-ci lui ont pourtant permis d’affirmer son rôle de chef de filât dans le cadre de commissions dédiées au sein de la conférence territoriale d’action publique. En matière de politique de l’eau, la délégation a permis de mettre en valeur l’implication ancienne de la Bretagne sur cette thématique, liée à un contexte hydrographique particulier et aux pollutions affectant les eaux superficielles et souterraines.

D’autres régions sont toutefois candidates à l’une ou l’autre de ces délégations, comme la région PACA pour la politique de l’eau.

Le modeste développement des délégations peut s’expliquer, selon le rapport de l’IGA précité, par leur caractère contraignant qui peut être ressenti comme l’exercice d’une tutelle du délégant sur le délégataire. Par ailleurs, « la procédure régissant les délégations de lÉtat est dune complexité de nature à décourager toute velléité. » Enfin, elles sont également perçues comme un outil visant à retarder le transfert des compétences.

Votre rapporteur considère pourtant quelles présentent lintérêt de permettre à chaque région de déterminer le champ de ses compétences vis-à-vis de lÉtat en fonction de ses priorités et des attentes de ses citoyens.

À ce sujet, le Président de la République a souhaité que « lÉtat délègue, en tant que de besoin, ses compétences en matière économique, sociale ou daménagement, si lintérêt local le justifie. Je souhaite notamment que le Gouvernement poursuive le partenariat privilégié engagé avec les régions en 2016 en matière de développement économique et demploi. Je suis prêt, dans ce cadre, à envisager de nouvelles délégations de compétences ou des transferts de structures aux régions qui le souhaitent. » ([25])

c.   L’exercice d’un pouvoir normatif régional

Si le pouvoir normatif des régions a longtemps été limité à la définition d’outils de planification non prescriptifs, la loi NOTRe a permis des avancées significatives en précisant notamment les conditions dans lesquelles s’exerce le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales.

Le troisième alinéa de l’article 72 de la Constitution dispose en effet que « dans les conditions prévues par la loi, [les collectivités territoriales] sadministrent librement par des conseils élus et disposent dun pouvoir réglementaire pour lexercice de leurs compétences ». Toutefois, cette faculté pouvait sembler théorique en l’absence de précision quant aux modalités de son exercice.

Désormais, l’article L. 4221-1 du CGCT prévoit qu’ « un conseil régional ou, par délibérations concordantes, plusieurs conseils régionaux peuvent présenter des propositions tendant à modifier ou à adapter des dispositions législatives ou réglementaires, en vigueur ou en cours délaboration, concernant les compétences, lorganisation et le fonctionnement dune, de plusieurs ou de lensemble des régions. » Les propositions adoptées sont alors transmises par les présidents de conseil régional au Premier ministre et au représentant de l’État dans les régions concernées. Toutefois, rien n’oblige l’État à répondre aux demandes d’adaptation législative ou réglementaire des régions. La collectivité territoriale de Corse, qui disposait de cette faculté avant les conseils régionaux, a vu ses vingt-six demandes d’adaptation locale se solder par deux refus réels et toutes les autres par des absences de réponse de la part de ce dernier. Comme le préconisait Claudy Lebreton dans son rapport « Une nouvelle ambition territoriale pour la France en Europe », il conviendrait d’obtenir un transfert réel du pouvoir réglementaire vers les régions.

Ces dispositions législatives constituent toutefois un cadre suffisamment clair, selon votre rapporteur, pour que les régions s’en saisissent et qu’elles précisent delles-mêmes les conditions les plus propices à lexercice de leurs compétences. Il semble également nécessaire que l’État accompagne et soutienne les collectivités dans cette démarche, au sein d’un dialogue renforcé, notamment avec le préfet de région.

Ces trois outils de différenciation territoriale doivent ainsi permettre aux régions de mener des politiques publiques plus adaptées et plus économes ([26]). Il faut toutefois qu’elles fassent preuve de davantage d’initiative pour affirmer leur rôle vis-à-vis de l’État et des autres collectivités, dans le cadre d’une meilleure coopération territoriale.

B.   Une régionalisation plus aboutie dans le cadre d’une coopération territoriale renouvelée

Les initiatives régionales pour créer des lieux de coopération territoriale fédérant les acteurs locaux autour d’orientations et de projets communs sont nombreuses, mais toutes n’ont pas remporté le même succès. C’est pourtant une condition indispensable à la construction d’un espace régional cohérent.

À titre d’exemple, le Breizh 16, dit « B16 », en Bretagne réunissait la région, les quatre départements et onze agglomérations. S’appuyant sur une forte tradition de solidarité issue de pratiques syndicales, mutualistes et associatives, il a permis de faire émerger des politiques communes en matière de transports, d’énergie ou d’accès au numérique.

Des initiatives semblables existaient également dans d’autres régions comme l’Alsace ou le Centre-Val-de-Loire.

S’inspirant de ces initiatives locales, les réformes adoptées sous la précédente législature ont introduit de nouvelles instances de dialogue entre acteurs locaux.

1.   La conférence territoriale d’action publique, espace de concertation régional à renforcer

Créée par la loi MAPTAM, la CTAP a pour objet d’assurer la concertation des acteurs locaux sur la répartition des compétences entre échelons et les orientations à retenir dans le cadre des schémas régionaux prescriptifs ([27]), ainsi que sur tout autre sujet intéressant le territoire.

La présidence de ces conférences est confiée au président de région et leur composition est large de manière à représenter l’ensemble des composantes du territoire.

Si elles ont éprouvé des difficultés à constituer de véritables instances de coopération territoriale, le rapport de l’IGA précité souligne qu’« elles [ont] dans beaucoup de régions généré en amont et en aval de leurs réunions une dynamique de coopération tant au niveau technique (réunions régulières autour du DGS de la région des responsables des services des autres collectivités), que politique (commissions et groupes de travail animés par les élus régionaux). »

Dans certains territoires, les instances de concertation déjà existantes ont pu se fondre au sein des CTAP comme le B16 précité, tandis que dans d’autres, elles coexistent avec des lieux de dialogue comme l’Assemblée des territoires instaurée en mai 2016 en Occitanie.

Quelle que soit leur forme, le succès de ces différentes instances dépendra, in fine, de la capacité des différents acteurs locaux à s’inscrire dans une démarche de solidarité régionale, favorable à moyen et à long terme à l’ensemble du territoire.

2.   La nécessité d’un contexte propice à la coopération régionale

Votre rapporteur rappelle que seul un contexte favorable aux initiatives locales permettra d’approfondir la régionalisation et la coopération si nécessaire à la réussite de ces grands ensembles. Les régions peuvent ainsi être des moteurs de la croissance très puissants à la condition qu’elles puissent s’organiser et disposer de moyens d’intervention sur leur territoire.

À cette fin, plusieurs recommandations peuvent être formulées :

– il faut laisser le temps aux régions de se restructurer, de se saisir de leurs nouvelles compétences et des outils à leur disposition pour les exercer dans les conditions les plus adaptées aux besoins constatés localement. En ce sens, une « pause » dans les réformes institutionnelles semble indispensable et n’empêche aucunement des aménagements qui sont déjà portés par certaines régions ou départements. Il convient de pouvoir y répondre dans le sens de la différenciation ;

– comme pour d’autres échelons de collectivités, et notamment les intercommunalités, les réformes adoptées sous la précédente législature entraîneront des coûts de transition à court et à moyen terme (coûts de gestion des nouvelles compétences transférées, souvent sous-estimés, coûts de structures liés à la réorganisation des services, coût de coordination notamment au sein des CTAP, etc.). Dans ce contexte, l’effort à réaliser sur les dépenses de fonctionnement, prévu par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 est très ambitieux. De même, si l’affectation d’une part de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) en substitution de la dotation budgétaire dont elles bénéficiaient répond à une demande ancienne, le Gouvernement devra être vigilant à ce que leurs ressources globales leur permettent d’être à la hauteur des ambitions qu’il nourrit pour cet échelon ;

– il convient également de laisser aux régions davantage de place pour définir d’elles-mêmes le fonctionnement de leurs institutions et l’exercice de leurs compétences. Alors que le législateur a pris le soin, dans le cadre des lois MAPTAM et NOTRe, de laisser une latitude aux collectivités pour appliquer les règles qu’il avait définies, l’administration les a souvent précisées de manière excessive. Cela ne participe pas à une responsabilisation des acteurs locaux ;

– enfin, les services déconcentrés de l’État doivent accompagner les évolutions en cours, techniquement et politiquement. Cela passe par un soutien à la diversification territoriale quand elle sert l’intérêt régional (information sur les outils disponibles et leur mise en œuvre, suivi de leur application, etc.), par une participation aux instances de coopération régionale et par un travail d’évaluation et de retour d’expérience au profit des collectivités concernées.

Dans ces conditions, et avec l’audace politique dont elles ne manqueront pas de faire preuve, les régions pourront définir leur rôle parmi les autres collectivités, vis-à-vis de l’État mais également, et surtout, auprès des citoyens qu’elles représentent.


—  1  —

   seconde partie : les finances des collectivités territoriales et les crédits de la mission « relations avec les collectivités territoriales »

Sous la précédente législature, un effort sans précédent de réduction des dépenses publiques a été réalisé en vue de respecter les critères de dette et d’endettement publics fixés par le traité de Maastricht. Les collectivités territoriales, qui représentent près de 20 % du total de ces dépenses, y ont fortement participé dans le cadre de la contribution au redressement des finances publiques (CRFP).

part de la dépense publique par sous-secteur d’administration en 2016

Source : Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales, annexe budgétaire au PLF 2018

Cette contribution s’est traduite par une baisse de la dotation globale de fonctionnement (DGF) destinée aux collectivités territoriales de 9,3 milliards d’euros sur la période 2014-2017 qui, si elle a permis d’améliorer leur situation financière globale, a également conduit à une baisse importante des dépenses dinvestissement et à la fragilisation de certains territoires du fait de labsence dune analyse fine de leurs capacités contributives.

Par ailleurs, la concomitance de réformes territoriales dampleur revisitant les compétences et la carte des différents échelons de collectivités a pu susciter des inquiétudes chez les élus locaux sur les moyens financiers qui seraient les leurs pour mettre en œuvre ces réformes, tout en continuant d’assurer un service public local de qualité, répondant aux attentes des citoyens.

Ce constat justifie le changement de méthode adopté par la présente majorité qui fonde ses engagements financiers vis-à-vis des collectivités territoriales sur une démarche de concertation et de contractualisation, notamment dans le cadre de la nouvelle Conférence nationale des territoires (CNT).

Les objectifs à atteindre demeurent ambitieux puisque les collectivités doivent réduire de 13 milliards deuros la croissance tendancielle de leurs dépenses de fonctionnement ainsi que leur endettement sur la période 2018-2022. Toutefois, cette ambition sera portée de conserve par les collectivités et l’État, dans le cadre d’un Pacte financier, dont la contrepartie consiste en la stabilisation des dotations qu’elles perçoivent.

I.   De la contrainte budgétaire à la contractualisation : un pacte financier entre l’état et les collectivités pour le redressement des finances locales

A.   Une contribution au redressement des finances publiques qui a pu fragiliser certains territoires

1.   Des baisses de dotations successives au titre de la CRFP

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 ([28]) a défini un objectif de réduction de 50 milliards d’euros en tendance des dépenses publiques sur trois ans pour parvenir à remplir l’objectif d’un retour du déficit public à un niveau inférieur à 3 % du PIB.

Le montant de CRFP à la charge des collectivités territoriales pour parvenir à cet objectif correspondait à la part des administrations locales dans les dépenses publiques de 2013, soit 20,9 %. La réduction de la dotation globale de fonctionnement (DGF) devait, par conséquent, atteindre 11 milliards d’euros au total, soit 3,67 milliards d’euros par an. Ce montant a toutefois été revu pour atteindre 9,3 milliards d’euros en exécution.

Si cette contribution a été répartie entre les catégories de collectivités territoriales en fonction de leur part respective dans les recettes locales ([29]), comme l’illustre le tableau suivant, elle n’a pas pris en compte la situation financière et la capacité contributive des collectivités au sein de ces différents échelons et a pu contribuer à fragiliser certaines d’entre elles.

répartition de la baisse de la DGF entre catégories de collectivités sur le triennal 2015-2017 (en LFI)

(en milliards d’euros)

 

Bloc communal

Départements

Régions

Total

2015

2,071

1,148

0,451

3,67

2016

2,071

1,148

0,451

3,67

2017

1,035*

1,148

0,451

2,634

* En loi de finances pour 2017, l’effort demandé aux communes et aux EPCI a été réduit de moitié par rapport aux années 2015 et 2016 pour en assurer la soutenabilité, conformément à l’engagement pris par le Président de la République de l’époque devant le 99ème Congrès des maires de France. Des mesures de soutien spécifiques ont, par ailleurs, été adoptées en faveur des départements et des régions, à l’instar du fonds exceptionnel de 450 millions en faveur de ces dernières.

Source : Transferts financiers de lÉtat aux collectivités territoriales, annexe budgétaire au PLF 2018

Lencadrement progressif des transferts financiers de lÉtat
aux collectivités territoriales

La CRFP s’inscrit dans la continuité des mesures adoptées successivement depuis vingt ans pour renforcer l’encadrement des transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales et limiter la progression des dépenses locales.

Plusieurs étapes peuvent être rappelées :

– en 1996, un pacte de stabilité financière est introduit pour contractualiser les relations financières entre l’État et les collectivités territoriales ;

– en LFI 2008 ([30]), la progression des concours de l’État est limitée à celle de l’inflation. Par conséquent, dans le cas de l’augmentation d’une dotation au-delà de ce plafond, d’autres dotations, dénommées « variables d’ajustement », doivent baisser corrélativement ;

– en LPFP 2011-2014 ([31]), une enveloppe normée est introduite permettant la stabilisation en valeur des concours de l’État, hors fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) et dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle ;

– face à la dégradation des finances publiques consécutive de la crise financière de 2008 et de la crise des dettes souveraines de 2012, la LPFP 2012-2017 ([32]) a fixé le principe d’une contribution au redressement des finances publiques (CRFP), repris par le pacte de confiance et de responsabilité conclu entre les collectivités et l’État en juillet 2013. La première baisse de la dotation globale de fonctionnement (DGF), prévue par la LFI 2014 ([33]), représentait ainsi 1,5 milliard d’euros ;

– la LPFP 2014-2019 a amplifié les baisses prévues dans le cadre d’un plan national de réduction des dépenses publiques de 50 milliards d’euros en tendance sur trois ans, comme rappelé précédemment.

 

 

le renforcement annuel des efforts de réduction des dépenses locales depuis 2014

Source : DGCL, Les finances des collectivités locales en 2017, Observatoire des finances locales

Par ailleurs, si des mesures visant à accroître la péréquation ont été adoptées pour atténuer les effets des réductions successives de DGF pour les collectivités dont la situation financière était la plus fragilisée ([34]), nombreuses sont celles qui n’en ont pas bénéficié alors que la CRFP les affectait pourtant fortement.

2.   La fixation d’un objectif de dépense publique locale à respecter

La LPFP 2014-2019 a également introduit un nouvel objectif d’évolution de la dépense publique locale (ODEDEL) ([35]) indicatif de manière à respecter le principe de libre administration des collectivités territoriales garanti par l’article 72 de la Constitution. Appliqué, d’une part, à leurs dépenses totales et, d’autre part, aux dépenses de fonctionnement des collectivités, il a été respecté chaque année depuis son instauration : à titre d’exemple, en 2016, alors que la progression des dépenses totales des collectivités ne devait pas dépasser 1,2 %, elles ont au contraire diminué de 0,8 %.

Évolution des dépenses des collectivités territoriales et de leurs groupements à fiscalité propre

 

2014

Exécution

2015

Exécution

2016

Exécution

LPFP

LPFP

LPFP

Dépenses totales, hors remboursement d’emprunts

1,2 %

– 0,2 %

0,5 %

– 0,5 %

1,2 %

– 0,8 %

Dont dépenses de fonctionnement

2,8 %

2,5 %

2 %

1,8 %

1,6 %

– 0,2 %

Source : Rapport économique, social et financier annexé au PLF 2018

3.   Les effets de l’effort réalisé par les collectivités territoriales sur leur situation financière

a.   Des dépenses locales mieux maîtrisées mais marquées par une baisse importante des dépenses d’investissement

À la suite de la baisse en valeur de la dépense locale en 2015
(– 1,3%) et en 2016 (– 0,8 %), liée principalement à la baisse des dépenses dinvestissement (de respectivement – 9,9 % et – 3,7 %), la dépense locale devrait repartir à la hausse en 2017 (+ 1,8 %) et 2018 (+ 1,2 %). Cette évolution tiendrait, d’une part, à la reprise progressive de l’investissement (+ 0,6 % en 2017 puis + 2,9 % en 2018, hors Société du grand Paris) et, d’autre part, à l’augmentation contenue des dépenses de fonctionnement.

Évolution des dépenses des administrations publiques locales

 

Montant

2016

(en Mds €)

Répartition en %

Évolution 2015/2016

Évolution 2016/2017

Évolution 2017/2018

Total dépenses

248,2

100 %

0,8 %

1,8 %

1,2 %

Dépenses hors investissement

198,2

80 %

0,1 %

1,5 %

0,5 %

Dont rémunération des salariés

79,6

32 %

0,8 %

1,6 %

0,3 %

Investissement total (dont subventions d’équipement et Société du grand Paris)

50

20 %

– 4,2 %

3,1 %

4,1 %

Investissement, hors Société du grand Paris

39,9

16 %

3,7 %

0,6 %

2,9 %

Source : Rapport économique, social et financier annexé au PLF 2018

La réduction des dépenses d’investissement constatée au cours des dernières années tiendrait, selon le Gouvernement, à leffet du cycle électoral communal sur linvestissement local. En effet, le bloc communal réalise 60 % des investissements locaux. Or, l’élection de nouveaux exécutifs a entraîné un ralentissement des projets en début de mandat ([36]). Toutefois, la reprise de l’investissement attendue en troisième année de cycle électoral n’a pas eu lieu, notamment du fait des baisses consécutives de dotations aux collectivités territoriales, qui a pu alimenter les incertitudes des élus locaux sur lévolution de leurs moyens financiers.

L’investissement local a ainsi reculé de 7,7 % en 2014, 8,4 % en 2015 et 3 % en 2016.

En 2017, les dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales augmenteraient de 1,5 %, après une quasi stabilisation en 2016, consécutivement à :

– la progression des dépenses de rémunération (+ 1,6 %) liée à la décision du Gouvernement, en février 2017, de revaloriser le point d’indice de la fonction publique (+ 0,6 %, portant la majoration totale du point à 1,2 % entre 2016 et 2017) et d’engager la réforme « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (reportée d’un an par le Gouvernement actuel). Elles restent toutefois modérées au regard du niveau qu’elles avaient pu atteindre au cours de la dernière décennie (+3,1 % par an entre 2008 et 2013) ;

– le fort dynamisme des prestations sociales (+ 4 %), lié notamment aux dispositions de la loi relative à l’adaptation de la société au vieillissement ([37]) qui devraient conduire à une augmentation de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) et aux dépenses relatives au revenu de solidarité active (RSA) des départements.

Ce niveau de progression est historiquement bas, notamment au regard de la croissance moyenne de ces dépenses entre 2002 et 2012 (+ 5,1 % par an) : s’il traduit la contrainte financière qui a pesé sur les collectivités au cours des dernières années, il est également le reflet d’un fort engagement des élus locaux à participer à la maîtrise de la dépense locale.

Au final, comme cela est souligné dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2018, « cette amélioration [des dépenses des collectivités] tient surtout au recul de linvestissement local » et à « un infléchissement en ce qui concerne les dépenses de fonctionnement ».

b.   Une hausse des recettes des collectivités qui a contribué à stabiliser leurs ressources globales

Comme le souligne l’annexe budgétaire relative aux Transferts financiers de lÉtat aux collectivités territoriales au PLF pour 2018, malgré la mise en œuvre de la CRFP, les ressources des collectivités territoriales sont demeurées globalement stables du fait « de la forte hausse des impôts locaux (82 milliards deuros en 2016 contre 72 milliards deuros en 2012, y compris dégrèvement de lÉtat, soit + 14 %) ; en 2016, ils représentent 36 % des recettes totales des collectivités locales contre 32 % en 2012. »

Évolution des différentes ressources des collectivités territoriales sur la période 2012-2016

Source : Transferts financiers de lÉtat aux collectivités territoriales, annexe budgétaire au PLF 2018

La stabilisation des ressources des collectivités a ainsi permis de redresser leur situation financière globale à partir de 2014 et d’aboutir à un solde excédentaire de 3,4 milliards d’euros.

Toutefois, malgré cette amélioration, un nombre important de collectivités connaît de graves difficultés, du fait de leur endettement, de la rigidité de leurs charges de fonctionnement et de leurs dépenses d’intervention, ou des baisses répétées de la DGF. Lors de son audition, la Direction générale des collectivités territoriales a ainsi soulevé qu’au sein de chaque échelon, certaines collectivités pouvaient se trouver en plus ou moins grande difficulté financière.

B.   le pacte financier proposé aux collectivités pour poursuivre leurs efforts sans déséquilibrer les territoires

Le respect de la trajectoire des finances publiques fixée par le Gouvernement (réduction du déficit de 2 points de PIB et de la dette publique de 3 points de PIB) nécessite de poursuivre les efforts en économies sur la durée du quinquennat. Toutefois, la logique d’une contrainte budgétaire appliquée uniformément au sein de chaque échelon doit faire place à une plus grande responsabilité des acteurs locaux qui connaissent les besoins de leurs territoires et leurs marges de manœuvre.

Cette volonté se traduit par la mise en œuvre d’un Pacte financier entre l’État et les collectivités territoriales en vue de poursuivre ces efforts.

Concrètement, le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (PLFP 2018-2022) fixe deux objectifs et une méthode :

– les collectivités territoriales devront respecter un nouvel ODEDEL limitant la croissance en valeur de leurs dépenses de fonctionnement à 1,2 % par an, ce qui correspond à une économie sur la période de 13 milliards d’euros en tendance ([38]) ;

– cette économie devra être intégralement utilisée pour améliorer leur niveau d’endettement de 2,6 milliards d’euros par an (soit 13 milliards également sur la période).

Ces deux objectifs feront l’objet d’un contrat de mandature entre l’État et les collectivités locales définissant leurs engagements réciproques. Les modalités de ce contrat et notamment le contrôle du respect des engagements pris seront décidées par la Conférence nationale des territoires, à la suite des conclusions de la mission préparatoire confiée à MM. Alain Richard et Dominique Bur. Par ailleurs, un mécanisme de correction pourra être appliqué dans le cas d’une déviation des dépenses et de l’effort de désendettement à la trajectoire prévue.

Votre rapporteur réserve son appréciation de ce dispositif dans l’attente des conclusions de cette mission et des décisions relatives à son application qui seront prises par la Conférence nationale des territoires. Dans son principe, la contractualisation proposée est toutefois plus respectueuse des efforts déjà réalisés par les collectivités territoriales.

Les collectivités principalement concernées par cette démarche contractuelle sont les 319 plus grandes qui représentent les 2/3 de la dépense de fonctionnement, mais chaque collectivité devra s’engager, selon ses capacités, à mieux maîtriser ses dépenses et son endettement.

Deux objectifs encadrant les efforts à réaliser par les collectivités territoriales

 

2018

2019

2020

2021

2022

Dépenses de fonctionnement (évolution en %)

1,2 %

1,2 %

1,2 %

1,2 %

1,2 %

Réduction du besoin de financement (en milliards d’euros)

– 2,6

– 2,6

– 2,6

– 2,6

– 2,6

Réduction cumulée du besoin de financement

– 2,6

– 5,2

– 7,8

– 10,4

– 13

Source : Rapport économique, social et financier annexé au PLF 2018

En contrepartie les concours aux collectivités seraient stabilisés sur la période autour d’un montant annuel de 48 milliards d’euros.

Ce pacte permettra de poursuivre le ralentissement des dépenses de fonctionnement, notamment sous l’effet de la fin de la montée en charge de certaines mesures affectant la masse salariale et du rétablissement du jour de carence pour les fonctionnaires. Il devrait en résulter une baisse de 0,3 % des dépenses de personnel, tandis que la reprise économique devrait conduire à ralentir les dépenses de RSA.

Il s’accompagne, par ailleurs, de mesures en faveur de l’investissement local, qui demeure une priorité du Gouvernement : les dotations de soutien à l’investissement (principalement la DETR et la DSIL) sont maintenues à un niveau historique haut, tandis qu’un Grand plan d’investissement doit venir encourager l’effet de levier des fonds publics sur des projets prioritaires comme l’innovation technologique, le logement, etc.

C.   Les dispositions du PLF 2018 et du PLFP 2018-2022

1.   Les dispositions du PLFP 2018-2022 renforcent les règles encadrant les finances locales tout en associant davantage les élus locaux au respect des trajectoires retenues

Les principales mesures affectant le budget des collectivités territoriales sont présentées dans le projet de loi de programmation.

Larticle 10 fixe des objectifs de maîtrise de la dépense locale qui doivent permettre de concentrer les efforts des collectivités sur la baisse de leurs dépenses de fonctionnement ([39]).

Comme évoqué précédemment, l’évolution annuelle de ces dernières en valeur et à périmètre constant est limitée à 1,2 % et l’économie réalisée devra être intégralement affectée à la réduction de leur besoin de financement ([40]) à une cadence de 2,6 milliards d’euros par an.

Ces objectifs ambitieux devront être présentés par chaque collectivité à l’occasion du débat sur ses orientations budgétaires. Par ailleurs, les 319 collectivités les plus importantes, regroupant notamment les régions, les départements, les communes de plus de 50 000 habitants et les EPCI de plus de 150 000 habitants pourront conclure individuellement un contrat avec le représentant de l’État afin de déterminer la façon dont ces objectifs seront atteints. En cas d’écart entre les objectifs fixés et les efforts réalisés, un mécanisme de correction, défini par la loi, sera appliqué et pourra porter, le cas échéant, sur les concours financiers ou sur les ressources fiscales affectées aux collectivités territoriales concernées.

Larticle 24 complète ces dispositions par l’introduction d’une nouvelle règle prudentielle de plafonnement du ratio d’endettement des collectivités par rapport à leur capacité d’autofinancement brute.

Ce plafonnement en nombre d’années ([41]) doit permettre aux collectivités de continuer à investir, tout en maintenant leur taux d’endettement à un niveau soutenable sur le long terme.

En contrepartie de cet effort important, larticle 13 assure la stabilité des montants plafonds des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales pour la période 2018-2022. Ceux-ci sont ainsi fixés à 48,11 milliards d’euros en 2018, 48,09 milliards d’euros en 2019, 48,43 milliards d’euros en 2020 et 48,49 milliards d’euros en 2021 et 2022.

Enfin, larticle 25 améliore l’information des élus locaux et des parlementaires sur les efforts qui leur sont demandés et les effets des nouvelles règles d’encadrement de la dépense locale : le Gouvernement devra présenter, chaque année, devant le comité des finances locales (CFL), l’exécution, au cours de l’année précédente, de l’objectif d’évolution de la dépense locale fixé par l’article 10 précédemment cité, ainsi que celle de la règle prudentielle en matière d’endettement prévue à l’article 24. Cette présentation fera l’objet d’un rapport transmis aux commissions des Finances de l’Assemblée nationale et du Sénat.

2.   Les dispositions du PLF 2018 confirment l’engagement de l’État à stabiliser les ressources des collectivités territoriales et à encourager l’investissement

Le projet de loi de finances pour 2018 comporte plusieurs mesures concernant les collectivités territoriales qui, dans l’ensemble, assurent la stabilité de leurs ressources ([42]) après plusieurs années de baisses consécutives.

Larticle 3 instaure un dégrèvement total de la taxe d’habitation (TH) au titre de l’habitation principale pour 80 % des foyers à compter de 2020 ([43]). Cette perte de recette fiscale pour les communes et les EPCI sera intégralement compensée par l’État dans la limite des taux et des abattements en vigueur pour les impositions de 2017. Les éventuelles hausses de taux que les collectivités pourraient adopter à la suite de cette disposition resteront donc à la charge des contribuables.

Toutefois, l’exposé des motifs de l’article précise, à ce titre, « quun mécanisme de limitation des hausses de taux décidées ultérieurement par les collectivités et de prise en charge de leurs conséquences, de manière à garantir un dégrèvement complet, en 2020, pour les foyers concernés, sera discuté dans le cadre de la Conférence nationale des territoires. Dans ce cadre sera également mise à létude une refonte plus globale de la fiscalité locale. »

Il convient toutefois que les communes et les intercommunalités concernées par ce dégrèvement puissent garder une marge de manœuvre au travers de la fixation du taux de leur fiscalité locale. Alors que le bloc communal est soumis à un intense chantier administratif qui pourra avoir des conséquences non négligeables sur ses dépenses de fonctionnement, cette capacité de recourir au levier fiscal doit être préservée.

Larticle 7 modifie les règles de répartition de la CVAE de manière à renforcer la clé de répartition de cette recette pour les territoires accueillant des établissements industriels ([44]) et de revenir sur la réforme intervenue en loi de finances rectificative pour 2016 qui consistait à répartir la CVAE des sociétés fiscalement intégrées comme celle des sociétés multi-établissements ([45]). En effet, cette dernière réforme aurait conduit à d’importants transferts et à une perte de prévisibilité des recettes attendues par les collectivités concernées ([46]).

Les articles 16 à 18 ajustent les dotations et les transferts de fiscalité destinés aux collectivités territoriales de manière à :

– prendre en compte la suppression de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des régions (3,9 milliards d’euros), compensée par le transfert d’une fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) de 4,1 milliards d’euros. Pour rappel, la base de calcul de la fraction de TVA transférée aux régions n’intègre pas les crédits du fonds de soutien exceptionnel à destination des régions ;

– prévoir la minoration de certaines compensations d’exonération de fiscalité directe locale, dites « variables d’ajustement », destinée à gager 323 millions d’euros d’augmentation des transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales. À ce titre, l’article 16 prévoit d’étendre la minoration forfaitaire qui s’appliquait à la DCRTP des régions et des départements depuis la loi de finances pour 2017 à la DCRTP du bloc communal. L’ensemble de la DCRTP ferait ainsi partie des variables d’ajustement ([47]) de manière à assurer le respect des plafonds des concours financiers de l’État aux collectivités ;

– actualiser les modalités de détermination de la part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) transférée aux collectivités territoriales en compensation de transferts de compétence pour un montant de 54,7 millions d’euros ;

Par ailleurs, cinq articles ont été rattachés à la mission Relations avec les collectivités territoriales.

Larticle 58 prévoit l’automatisation de la procédure de traitement du Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) ([48]) à compter de 2019, ce qui devrait permettre d’en améliorer l’efficacité et de mieux garantir la sécurité juridique et comptable de son exécution.

Larticle 59 témoigne de la poursuite, par la présente majorité, de l’effort en faveur de l’investissement local. Il prévoit à ce titre la pérennisation de la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) en inscrivant son principe dans le code général des collectivités territoriales. Cette dotation est constituée de deux enveloppes : la première de 615 millions d’euros permet de poursuivre l’investissement au titre des grandes priorités définies par l’État et le bloc communal en 2017 ([49]), tandis que la seconde, qui constitue un « fonds de modernisation » d’un montant de 50 millions d’euros, issue des crédits de la réserve parlementaire ([50]), doit permettre au préfet de région d’attribuer des subventions supplémentaires aux communes ou EPCI qui s’engagent, dans le cadre d’un contrat, à maîtriser leurs dépenses de fonctionnement dans le cadre d’un projet de modernisation. Ce sont donc 665 millions d’euros qui sont fléchés par le Gouvernement vers l’investissement local au travers de cette dotation.

Au total, les dotations en faveur de linvestissement atteindraient ainsi 1,8 milliard deuros, soit 665 millions d’euros au titre de la DSIL, 996 millions d’euros au titre de la DETR et 150 millions d’euros au titre de la dotation de la politique de la ville.

En Commission, votre rapporteur, en accord avec les rapporteurs spéciaux et le rapporteur général de la commission des Finances, a toutefois souhaité simplifier l’architecture de ces dotations en réaffectant les 50 millions d’euros de la seconde enveloppe de la DSIL à la DETR. Ce montant sera ainsi utilisé pour le soutien à l’équipement des petites et moyennes villes rurales et s’inscrira ainsi davantage dans la continuité de l’affectation des crédits de la réserve parlementaire que le dispositif prévu initialement par le Gouvernement.

Larticle 60 prévoit différentes dispositions affectant la répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF) :

– la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR) sont toutes deux augmentées de 90 millions d’euros et la dotation de péréquation des départements de 10 millions d’euros ([51]) ;

– le « pacte de stabilité » de la DGF des communes nouvelles, qui a contribué sous la précédente législature à encourager les fusions de communes, est maintenu. Les communes nouvelles créées entre le 2 janvier 2017 et le 1er janvier 2019 bénéficieront ainsi d’un montant stabilisé de DGF au cours des trois années suivant leur création ([52]) ;

– le prélèvement sur la fiscalité des collectivités dont la DGF forfaitaire était insuffisante pour supporter la totalité de leur contribution à la CRFP est maintenu. Il s’agit en cela d’assurer un égal traitement des collectivités quelles qu’aient été les modalités de leur contribution à la CRFP, la baisse des dotations étant pérenne. Le montant total de ce prélèvement est de près de 67 millions d’euros ([53]) ;

– les modalités de répartition de la DGF sont ajustées de manière à prendre en compte la fusion des départements et de la région de Corse en une collectivité unique au 1er janvier 2018 ;

– les modalités de notification individuelle des dotations sont simplifiées dans le cadre du « plan préfecture nouvelle génération » (PPNG). Désormais, la publication de l’arrêté fixant les attributions individuelles de dotation vaudra notification, ce qui allégera les missions des préfectures en la matière ;

– le fonds d’aide pour le relogement d’urgence bénéficie d’un transfert d’un million d’euros de la DGF des communes de manière à permettre l’indemnisation des communes ou des EPCI ayant eu besoin d’assurer l’hébergement d’urgence ou le relogement temporaire de personnes occupant des locaux présentant un danger pour leur santé ou leur sécurité et qui ont fait l’objet soit d’une ordonnance d’expulsion, soit d’un ordre d’évacuation ;

– la clé de partage de la CVAE au sein de la métropole de Lyon entre ce qui relève du niveau départemental ou du niveau intercommunal est modifiée de manière à tenir compter du transfert de 25 points de CVAE des départements aux régions au titre du transfert de la compétence économique. Cette modification permet ainsi d’actualiser la part de CVAE départementale et intercommunale et, en conséquence, les indicateurs financiers de la métropole.

Larticle 61 apporte plusieurs modifications aux mécanismes de péréquation horizontale :

– le montant du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales est maintenu à 1 milliard d’euros en 2018 ;

– le mécanisme de garantie de reversement du FPIC ([54]) est révisé pour les années 2018 et 2019 de manière à unifier les garanties applicables aux EPCI qui n’y sont plus éligibles et de sortir en deux ans du système transitoire instauré pour accompagner la réforme de la carte intercommunale ;

– les modalités de répartition du fonds de péréquation de la CVAE des départements et du fonds de péréquation des ressources des régions sont ajustées pour tenir compte du transfert à ces dernières de 25 points de CVAE en 2017 précédemment mentionné ([55]) ;

– un mécanisme de régularisation sur le fonds de solidarité en faveur des départements est institué. Celui-ci permettra de rectifier, si besoin, une attribution perçue au titre de ce fonds, par exemple à la suite d’une erreur dans la transmission d’un document ;

– la base de calcul des fonds de péréquation départementaux est révisée pour tenir compte de la création de la collectivité unique de Corse au 1er janvier 2018.

Larticle 62 revalorise la dotation pour les titres sécurisés de manière à accompagner les communes participant à la délivrance de passeports au moyen d’un dispositif de recueil installé en mairie. Cette dotation passerait ainsi de 5 030 euros par an et par station à 8 580 euros. Par ailleurs, une majoration de 3 550 euros par an est attribuable aux communes pour chaque station ayant enregistré plus de 1 875 demandes de titres d’identité au cours de l’année précédente.

II.   L’évolution des crédits budgétaires de la mission « relations avec les collectivités territoriales »

A.   Les crédits de la mission RCT représentent 3,6 % des transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales

Les transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales atteignent 104,6 milliards d’euros en PLF 2018, soit un montant en augmentation de 4,4 % par rapport à la LFI 2017. Ces transferts se décomposent en trois sous-ensembles :

– les concours financiers de l’État aux collectivités qui rassemblent les transferts financiers qui leur sont spécifiquement destinés (soit 48,2 milliards d’euros hors crédits de la direction générale des collectivités locales – DGCL – et subventions pour travaux divers d’intérêt général). Ces concours regroupent les prélèvements sur recettes (PSR) de l’État ([56]), la nouvelle recette de TVA transférée aux régions ([57]) ainsi que les crédits du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ;

– les transferts financiers de l’État, hors fiscalité transférée et hors apprentissage, qui comprennent les concours financiers de l’État majorés des crédits qui abondent les budgets des collectivités, sans que ces dernières soient visées en tant que telles (66,7 milliards d’euros). Cet agrégat comprend les subventions des autres ministères, les contreparties de dégrèvements législatifs, le produit des amendes de police de la circulation et des radars, les subventions pour travaux divers d’intérêt général ;

– le total des transferts financiers de l’État aux collectivités qui inclut la totalité des flux financiers provenant de l’État, y compris la fiscalité transférée et le financement des fonds régionaux de l’apprentissage. Ce total est de 104,6 milliards d’euros.

Décomposition des transferts financiers de lÉtat
aux collectivités locales (en autorisations dengagement)

Source : Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales, annexe budgétaire au PLF 2018

Votre rapporteur souligne que malgré la CRFP appliquée à la DGF, les transferts financiers nont baissé que de 1,6 milliard deuros entre 2013 et 2017, notamment du fait du dynamisme de la fiscalité transférée (+ 4,8 milliards d’euros sur la même période, soit + 16,9 %), et notamment des droits de mutation à titre onéreux (+ 2,3 milliards d’euros, soit + 34,1 %).

Les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », d’un montant de 3,78 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 3,66 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), dont la commission des Lois est saisie pour avis, ne représentent, par conséquent, qu’une part réduite des transferts financiers de l’État en faveur des collectivités territoriales (soit 4 %).

Part des crédits de la mission « relations avec les collectivités territoriales » dans lensemble des transferts financiers

 

Source : Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales, annexe budgétaire au PLF 2018

La mission regroupe les dotations budgétaires gérées par la direction générale des collectivités locales (DGCL). Elle se décompose en deux programmes depuis la LFI 2015 :

– le programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements » ([58]). Il regroupe l’ensemble des subventions dinvestissement et des compensations de transferts de compétence versées aux collectivités territoriales et à leurs groupements. Son montant est de 3,6 milliards d’euros en AE et 3,4 milliards d’euros en CP, soit 95 % des crédits de la mission ;

– le programme 122 « Concours spécifiques et administration » qui regroupe des subventions spécifiques de l’État aux collectivités territoriales (subventions exceptionnelles, dotations destinées aux collectivités d’outre-mer, crédits destinés à la prévention de la délinquance). Il représente 0,18 milliard d’euros en AE et 0,25 milliard d’euros en CP, soit 5 % des crédits de la mission.

composition de la mission « relations avec les collectivités territoriales » en PLF 2017

Source : Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales, annexe budgétaire au PLF 2018 (en AE)

Au cours des dernières années, la répartition des dotations de fonctionnement et des dotations dinvestissement au sein de la mission a été profondément modifiée. Ainsi, les premières, qui représentaient 65 % des crédits en 2015, n’en représentent plus que 45 % en 2018 et les secondes passent de 35 % à 55 %. Cette évolution reflète notamment les changements de périmètre intervenus et la création de nouvelles dotations dont le montant a fortement augmenté, en particulier la DETR et la DSIL.

Le poids de ces deux dotations, principalement destinées à soutenir l’investissement du bloc communal, explique également la part prépondérante des crédits de la mission attribués à cet échelon.

 

Répartition des crédits entre catégorie de collectivités au sein de la mission « relatIonS avec les collectivités territoriales »

Source : Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales, annexe budgétaire au PLF 2018

 

Répartition des dotations au sein de la mission « relations avec les collectivités territoriales »